EM DESTAQUE

CONTROLE REGULAR NA APLICAÇÃO

DAS NORMAS DA OIT

ARNALDO SUSSEKIND

I — INTRODUÇÃO
O objetivo precípuo do Direito Internacional é, sem dúvida, o cumprimento
dos tratados ratificados. Daí proclamar a Carta das Nações Unidas, no seu
preâmbulo, ser indispensável o “respeito às obrigações decorrentes dos tratados”
e afirmar, no seu art. 27; que o Estado não poderá invocar o seu direito interno
para justificar o descumprimerito de um tratado.
Na esfera internacional o Estado é responsável pelos atos de qualquer de
seus poderes que importem em violação de um tratado ao qual aderiu por ma-,
nifestação soberana. Mesmo quando a norma internacional perde eficácia no
Direito interno, por se atritar com preceito superveniente de hierarquia consti­
tucional (opinião prevalente na doutrina), essa circunstância não exclui a respon­
sabilidade do Estádo pela violação do tratado (cf. Hildebrando Accioly, Tratado
de Direito Internacional Publico, Rio, 2.a ed., 1956, vol. I, p. 299).
A Organização Internacional do Trabalho (OIT), criada em 1919 pelo
Tratado de Versalhes e hoje integrante da família das Nações Unidas, inovou
o Direito Internacional ao instituir um sistema de controle da aplicação das
normas adotadas por sua Assembléia Geral (Conferência Internacional do Traba­
lho). Esse sistema, aperfeiçoado em 1926 com a criação da Comissão de Peritos
na Aplicação de Convenções e Recomendações, e, em 1951, com a instituição
do Comitê de Liberdade Sindical, constitui uma das suas marcantes caracterís­
ticas e vem servindo de modelo à organização de mecanismos similares em
algumas entidades internacionais ou regionais.

II — O SISTEMA DE CONTROLE DA OIT

Os mecanismos de controle da aplicação de normas da OIT prevêem dois
tipos de procedimentos: a) regular ou permanente; b) contencioso ou provocado.
A Comissão de Peritos na Aplicação de Convenções e Recomendações
(constituída por membros independentes) e a Comissão tripartida de aplicação
de normas (órgãos da Conferência composto de representantes governamentais,
empregadores e trabalhadores) exercem o controle regular, supervisionando a
aplicação das normas pertinentes da Constituição da OIT e das convenções
ratificadas. Cabe-lhes ainda verificar em que medida estão sendo aplicadas certas
 6 REVISTA DE DIREITO DO TRABALHO — 42

convenções, por parte de países que as não ratificaram, e determinadas reco­

mendações, escolhidas, umas e outras, periodicamente, pelo Conselho de Admi­
nistração, apontando os obstáculos porventura encontrados para sua integral
aplicação e, se for o caso, a conveniência de sua revisão pela Conferência.
Os procedimentos contenciosos são instaurados mediante representação for­
mal. A Constituição da OIT prevê, a respeito, duas modalidades:
a) “reclamação” (arts. 24 e 25), que pode ser apresentada por uma “orga­
nização profissional de empregadores ou de trabalhadores”, contra qualquer
Estado-membro, tendo por objeto o não cumprimento satisfatório de uma con­
venção ratificada;
b) “queixa” (arts. 26 a 34),, que pode ser apresentada contra um Estado-
membro pela violação de uma convenção ratificada, mediante representação de
outro Estado-membro que haja ratificado a mesma convenção, ou de qualquer
delegação à Conferência e, ainda, ex officio, pelo Conselho de Administração.
A queixa poderá versar, ainda, o descumprimento do art. 19 da Constituição
(submissão das convenções e recomendações, no prazo estatuído, às autoridades
nacionais competentes).
As reclamações e as queixas são apreciadas pelo Conselho de Adminis­
tração, que possui certa flexibilidade quanto à forma de apurar as denúncias.
Tratando-se de queixa, se considerar justificável, poderá designar uma Comis­
são de Investigação.
As representações contra qualquer Estado-membro, oriundas de organiza­
ções de trabalhadores ou de empregadores, tendo por objeto a violação de direitos
sindicais, são destinadas ao Comitê de Liberdade Sindical, que as processa sob
a denominação genética de “queixas”. É interessante assinalar que esse Comitê
pode examinar casos atinentes a países que não ratificaram a Convenção 87,
sobre liberdade sindical e proteção do direito de sindicalização, desde que a
denúncia apresentada seja concernente ao princípio da liberdade sindical consa­
grado em normas internacionais de hierarquia constitucional, por isto que tanto
a Constituição da OIT, como a Declaração de Filadélfia (1944), que nesta se
incorporou, foram ratificadas pelos Estados-m em bros da Organização. Consoante
asseverou Valticos: “Mesmo que as normas da OIT na matéria não possam ser
impostas aos Estados que não ratificaram a convenção correspondente, conclui-
se que a Organização pode promover a realização desses princípios constitu­
cionais por outros meios e notadamente pelos meios de investigação e concilia­
ção” (“La protection internationale de la liberté syndicale vinqt-cinq ans après”,
in Revue des Droits de 1’Homme, Paris, 1974, vol. VII-1, p. 19). Os relatórios
do Comitê são discutidos e votados pelo Conselho de Administração.
Em raras oportunidades, casos de grave violação de direitos sindicais, não
solucionados pelo Comitê de Liberdade Sindical, são submetidos à Comissão
de Investigação e Conciliação em Matéria de Liberdade Sindical — órgão insti­
tuído por acordo entre a ONU e a OIT. Mas, quando a denúncia referir-se a
convenção não ratificada pelo Estado denunciado, dependerá do seu prévio
consentimento o exame do caso pela Comissão.
Conforme precisou Francis Wolf, tanto o controle regular como o provo­
cado comportam “aspectos judiciários marcantes: eles se fundam, em cada caso,
sobre uma regra material determinada; implicam um exame objetivo e imparcial
de todos os pontos em discussão por personalidades independentes e altamente
qualificadas, dispondo de amplo poder de apreciação; importam no estabeleci­
 APLICAÇÃO DAS NORMAS DA OIT 7

mento de certos órgãos onde os seus membros, vinculados por uma declaração
solene correspondente àquela dos juizes da Corte Internacional de Justiça, assu­
mem verdadeiramente um papel de magistrados; seguem os princípios gerais
aplicáveis aos procedimentos judiciários clássicos” (“Aspects judiciaires de la
protection internationale des droits de l’homme par l’OIT”, in Revue des Droits
de l'Homme, Paris, 1971, vol. IV-4, p. 774).

Ill — A COMISSÃO DE PERITOS NA APLICAÇÃO DE

CONVENÇÕES E RECOMENDAÇÕES
A) Considerações gerais — O controle regular ou permanente da aplicação
das normas da OIT se esteia, fundamentalmente, no trabalho realizado por
esta Comissão. Ela se cómpõe, atualmente, de 19 juristas, diplomatas aposen­
tados e professores de todas as regiões do mundo, os quais, segundo as normas
pertinentes, devem corresponder a “personalidades em inentes e independentes,
com grande experiência nas questões de política social e de legislação do tra­
balho”. O princípio fundamental do mandato, outorgado aos membros dessa
Comissão pelo Conselho de Administração, tal como acentuou Maria Vardropu-
los Concil, “consiste em dar provas de imparcialidade e objetividade e cumprir
suas tarefas de maneira completamente independente dos respectivos governos
e de todos os Estados membros” (“El sistema de control de la OIT”, confe­
rência proferida no II Seminário de Normas Internacionais no Brasil, Fortaleza,
setembro de 1981). Nas palavras do emérito Embaixador brasileiro, Júlio Augusto
Barboza Carneiro, “a maneira pela qual são designadas essas altas personali­
dades independentes dos seus governos, constitui precisamente uma garantia
essencial de que os seus trabalhos são conduzidos com objetividade, sem que
intervenham as preocupações políticas, inevitáveis quando se trata de repre­
sentantes governamentais” (“Compte Rendü des Travaux” da 45.a reunião da
Conferência Internacional do Trabalho, Genebra, 1961, p. 573).
B) Competência e fontes de informações — A Comissão de Peritos exerce
funções quase-judiciárias, mas não é um tribunal. Tendo em vista os relatórios
e comunicações que os Estados-membros estão obrigados a enviar à RIT (arts.
19, §§ 5, 6 e 7, 22, 23, 32 e 35 da Constituição da OIT) compete-lhe registrar,
anualmente, os casos de infração a normas da própria Constituição e de con­
venções ratificadas que, apesar dos métodos previamente utilizados, não logrou
solucionar, a fim de que a Conferência adote as medidas que julgar aconse­
lháveis. Para tanto, suas observações configuram respeitável interpretação das
respectivas normas e revelam as conclusões resultantes do confronto jurídico
e objetivo entre elas e a legislação e as práticas nacionais.
Conforme escrevemos em nosso Direito Internacional do Trabalho (no
prelo), os governos dos países filiados à OIT estão obrigados a enviar à RIT,
nas épocas próprias:
a) comunicações sobre a submissão das convenções e recomendações às
autoridades nacionais competentes (em regra, o Congresso Nacional ou Parla­
mento) e o cumprimento de outras normas constitucionais;
b) declarações sobre as obrigações assumidas em relação a convenções que
possibilitam opção entre dois ou mais regimes jurídicos, exclusão de determi­
nadas partes ou limitações no seu âmbito de incidência;
8 REVISTA DE DIREITO DO TRABALHO — 42

c) declarações referentes à aplicação de convenções a territórios depen­

dentes;
d) relatórios anuais alusivos a certo número de convenções ratificadas, que
constituem o documento-base de aferição da efetiva aplicação de suas normas;
e) relatórios sobre a aplicação (ou dificuldades de aplicação) de conven­
ções (ainda que não ratificadas) e/ou recomendações concernentes a um'mesmo
tema, anualmente escolhidas pelo Ccnselho de Administração.
Além desses documentos, a Comissão de Peritos se utiliza ainda de infor­
mações registradas por relatórios anuais da inspeção do trabalho (devidas pelos
países que ratificaram a Convenção 81), decisões de tribunais, comentários de
organizações de trabalhadores e .de empregadores e outros elementos idôneos
disponíveis.
A partir de 1970, o Diretor Geral da RIT iniciou profícua campanha
visando a receber comentários das organizações de empregadores e de traba­
lhadores sobre os relatórios e comunicações que os governos dos respectivos
Estados estão obrigados a enviar. Em face do prescrito no art. 23, § 2.°, da
Constituição, cópias dos mesmos devem ser encaminhadas pelos governos às
organizações mais representativas das duas classes, a tempo de que formulem
seus comentários antes da reunião anual da Comissão de Peritos. Vale assinalar
que, na reunião de março de 1982, a Comissão examinou 59 comentários dessas
organizações classistas, sendo 17 de associações de empregadores e 42 de enti­
dades sindicais de trabalhadores, tendo sublinhado que, “na maior parte dos
casos, as organizações se esforçaram em recolher e apresentar dados precisos
sobre a aplicação prática das convenções ratificadas” (“Informe (Parte 4-A)” da
68.a reunião da Conferência, Genebra, 1982, pp. 16 a 18).
O grande número de ratificação de convenções (atingiu a 5.000 em 10.8.82)
detèrminou a fixação de critérios em razão dos quais os relatórios anuais devem
referir-se, de dois em dois anos, a certos instrumentos considerados prioritários e,
de quatro em quatro anos, aos demais, sem prejuízo de solicitações especiais dos
órgãos de controle.
Com base nos relatórios alusivos a convenções e recomendações sobre deter­
minado tema, anualmente escolhidas pelo Conselho de Administração (v. item
e retro), a Comissão de Peritos elabora ainda um estudo de conjunto e de direito
comparado, revela a interpretação prevalente a respeito das normas desses instru­
mentos, indica até que ponto estão sendo aplicadas pelos diferentes países e
aponta as dificuldades encontradas para sua total observância. Se for o caso,
sugere a revisão, total ou parcial, dos diplomas internacionais analisados.
c) Objetivos — No desempenho das mencionadas funções,, a Comissão de
Peritos exerce:
a) um controle de eficácia, visando, por todos os meios disponíveis, a" obter
o pleno cumprimento das normas internacionais, inclusive a harmonização entre
o direito nacional e as convenções ratificadas pelos correspondentes Estados e
sua efetiva aplicação prática;
b) um controle de legalidade, apontando os casos de violação a normas da
Constituição da OIT é das convenções ratificadas, quando não consegue solu­
cionar, pelos métodos previamente utilizados, a inobservância da norma inter­
nacional ou o conflito entre ela e o direito interno ou as práticas nacionais.
A tarefa básica da Comissão tem por escopo a aplicação, de direito e de
fato, das disposições constantes das convenções ratificadas pelos Estados-membros
 APLICAÇÃO DAS. NORMAS DA OIT 9

da OIT. E, no dizer de Von Potobsky, ela adota, com este fim, "o procedi­
mento mais efetivo para assegurar o cumprimento desse tipo de obrigação no
estado atual da nossa sociedade internacional” (Tratado de Derecho dei Trabajo,
dirigido por Mário Deveali, Buenos Áires, 2.a ed., 1972, p. 865).
Para a consecução desses objetivos., a Comissão de Peritos tem em conta
que as normas internacionais do trabalho podem corresponder:
a) à uma regulamentação detalhada ou à uma regra impositiva ou proibi­
tiva, cuja aplicação independe de atos complementares (self-executing);
b) a princípios que exigem regras complementares para sua efetiva apli­
cação (convenções de princípios);
c) a objetivos, diretrizes ou programas que o instrumento visa a promover
por etapas sucessivas (convenções promocionais).
A supervisão exercida pela Comissão de Peritos, com a finalidade de obter
a aplicação, de jure e de facto, das normas internacionais do trabalho e, bem
assim, a exegese a respeito revelada nos seus pronunciamentos, representair
"verdadeira assistência, tanto aos Estados, para a execução correta de suas
obrigações, como à própria OIT, por ajudá-la a cumprir sua missão de conse­
guir uma aplicação extensa e sã de regras de direito de: valor universal” (Wolf,
trab. cit., p. 774).
D) Métodos utilizados — Como regra, a Comissão de Peritos utiliza méto­
dos de crescente intensidade, a partir do diálogo com os governos responsáveis
pelas infrações detectadas.
Verificado o conflito entre a norma internacional e o direito interno ou o
descumprimento, na prática, de obrigação por ela gerada para o Estado, a
primeira providência consiste em dirigir uma demanda direta ao respectivo
governo. Esse expediente, que não é divulgado, nem comunicado à Conferência,
consiste em solicitar ao Governo interessado que, ciente dos comentários da
Comissão, adote certas medidas consideradas necessárias à observância da norma
a que soberanamente aderiu com a ratificação da Constituição da OIT ou da
Convenção em foco.
Não solucionada a questão em virtude do procedimento referido, a Co­
missão pode sugerir, se entender justificado, um contato direto entre as autori­
dades nacionais competentes na matéria e um representante do Diretor Geral
da RIT. Esse diálogo depende, entretanto, da concordância do governo interes­
sado, verificando-se, normalmente, no território do país em causa. O repre­
sentante designado deve expor às autoridades nacionais competentes o ponto
de vista dos órgãos de controle, informar-se da posição do governo e da nâtureza
e dimensão das dificuldades existentes para a plena aplicação, das normas inter­
nacionais, e, bem assim, entrar em contato com as organizações de empregadores
e de trabalhadores interessados, no problema, a fim deocolocar à disposição da
Comissão de Peritos todos os elementos de informação recolhidos.
O êxito alcançado pelos contatos diretos é incontestável. Por isso mesmo,
a partir de 1980, passaram a funcionar, para as regiões da África, da América
Latipa e Caribe e da Ásia, conselheiros regionais, que permanecem à disposição
dos governos e das organizações de trabalhadores e de empregadores, com o
objetivo de prestar-lhes assistência direta, no tocante à interpretação e aplicação
das normas da OIT.
Somente quando infrutíferas as tentativas de promover a aplicação das
normas, seja por meio de demanda direta, seja mediante contato direto, a Co­
 10 REVISTA DE DIREITO DO TRABALHO — 42

missão de Peritos formula suas observações públicas, que constam do seu rela­
tório anual submetido à Conferência Internacional do Trabalho (Assembléia
Geral da OIT). Por vezes, independentemente dos seus comentários interpre-
tativos e conclusivos, ela solicita ao governo do Estado em foco a apresentação
de um relatório detalhado sobre a convenção em causa, ainda que, pelo critério
já referido, esse relatório, em relação à ela, não seja devido no ano seguinte.
Publicado nos idiomas oficiais da OIT, o relatório da Comissão de Peritos
é enviado aos governos dos Estados-membros e às organizações sindicais mais
representativas de empregadores e trabalhadores, sendo analisado pela Comissão
tripartida de aplicação de normas da Conferência anual. As proposições formu­
ladas por essa Comissão, após debates costumeiramente prolongados, integram
o documento que ela submete ao plenário da Conferência, para decisão final.
Para a elaboração do estudo de conjunto e de direito comparado sobre uma
ou mais convenções e recomendações alusivas ao tema anualmente escolhido
pelo Conselho de Administração, a Comissão de Peritos designa, com 12 meses
de antecedência, um grupo de trabalho composto de três a cinco dos seus
membros. O projeto por este preparado tem por base os relatórios sobre os
instrumentos escolhidos, a que estão obrigados todos os Estados-membros. O
estudo, afinal aprovado pela Comissão de Peritos, é impresso em sèparado, como
documento da Conferência.

IV — COMISSÃO DE APLICAÇÃO DE CONVENÇÕES

E RECOMENDAÇÕES DA CONFERÊNCIA
Mais 'conhecida como Comissão tripartida de aplicação de normas, para
não ser confundida com a de Peritos, ela constitui um dos órgãos permanentes
da Conferência. Enquanto a Comissão de Peritos é integrada por juristas inde­
pendentes, com mandatos trienais renováveis, a Comissão tripartida é composta
de representantes de governos, de empregadores e de trabalhadores, indicados
em cada reunião da Conferência de acordo com o Regulamento desta. A pri­
meira é um órgão técnico-jurídico independente; a segunda um órgão técnico-
político representativo dos três grupos que configuram o tripartismo da OIT.
Consoante o depoimento de Valticos, que prestou magnífica contribuição
aos órgãos de controle de aplicação de normas da OIT, a Comissão tripartida
“toma como base dos seus trabalhos o relatório da Comissão de Peritos e
convida os governos interessados a dar explicações sobre as divergências assi­
naladas por esta e sobre as medidas que tomaram ou projetam tomar a fim de
eliminá-las. A partir das respostas escritas ou orais dos governos, às vezes se
estabelecem vivos debates, nos quais os representantes dos empregadores e dos
trabalhadores intervém, freqüentemente com energia, acerca da maneira pela
qual as convenções são postas em prática, nos seus próprios países ou em outros”
(Derecho Internacional dei Trabajo, Madri, 1977, pp. 506-7).
Relativamente aos casos considerados de maior gravidade, a Comissão tri­
partida, durante muitos anos, elaborou uma lista especial, internacionalmente
conhecida como “lista negra”, a qual aprovada pela Conferência, era ampla­
mente divulgada pelas agências noticiosas, constituindo-se em autêntica sanção
moral. Essa divulgação, principalmente nos países de regime democrático com
liberdade de manifestação, ensejou, muitas vezes, críticas por parte de parla­
mentares, organizações sindicais, imprensa e estudiosos das questões sociais, que
 APLICAÇÃO DAS NORMAS DA OIT 11

determinaram a adaptação da legislação ou das práticas nacionais às normas

de convenções ratificadas.
As controvérsias e tensões provocadas por essa “lista negra” no seio da
Conferência e a pressão exercida por alguns delegados no sentido de sua supres­
são, determinando, em certas ocasiões, a não aprovação do relatório da Comissão
tripartida, acarretaram a extinção da fórmula tradicional: há três anos não é
formalizada a lista dos países que registram casos graves de violação de normas
constitucionais ou de convenções ratificadas. Mas, informalmente, a lista con­
tinua a existir, a nosso ver, porquanto, no relatório submetido ao plenário da
Conferência, a Comissão tripartida registra, mencionando os respectivos países,
os casos:
a) de falta de submissão de convenções e recomendações às autoridades
nacionais competentes ou de ausência de informações a respeito;
b) de falta de remessa dos relatórios e informações devidos sobre a apli­
cação de convenções ratificadas;
c) especiais de aplicação de convenções, que permanecem em pauta, em
relação aos quais os governos devem relatórios e informações para serem apre­
ciados na próxima reunião da Conferência;
d) de omissões reiteradas quanto à apresentação de relatórios atinentes a
convenções não ratificadas e recomendações escolhidas para o estudo anual de
conjunto;
e) de violação continuada de convenções ratificadas, que encerram “grave
preocupação” para os órgãos de controle da OIT.
Se o relatório, aprovado ou não pelo plenário da Conferência (na última
reunião — junho de 1982 — ele não obteve o quorum para aprovação, em
virtude da influência exercida por alguns países referidos na precitada relação),
é publicado e os casos de violação das normas são amplamente divulgados pelas
agências noticiosas, afigura-se-nos que os registros da Comissão tripartida, que
têm por base o trabalho apresentado pela Comissão de Peritos, continuam a
caracterizar uma forma de sanção moral.

V — EFICÁCIA DO SISTEMA REGULAR DE CONTROLE

Em março de 1982 a Comissão de Peritos examinou 1.560 relatórios sobre
aplicação de convenções ratificadas. Computados os que chegaram a Genebra
até o início da Conferência (junho), o número de relatórios enviados alcançou
86,7% dos devidos.
Relativamente ao debate que se estabelece na Comissão tripartida, releva
ponderar que os governos convidados a dar explicações sobre as divergências
assinaladas nas observações da Comissão de Peritos, raramente deixam de com­
parecer à respectiva sessão, seja para sustentar a inocorrência de infração às
normas internacionais, seja para informar que os problemas estão em curso de
solução ou que se comprometem a propor medidas para resolvê-los.
No período de 1964 a 1981, a Comissão de Peritos comprovou que, em
cerca de 1.400 casos, os governos de vários países adotaram medidas concretas
a fim de harmonizar a legislação e as práticas nacionais com as convenções
ratificadas. Analisado esse dado sob o ponto de vista geográfico, observa Var-
dropulos que mais de 150 Estados-membros e territórios não metropolitanos
adotaram medidas, em resposta às observações formuladas pelos órgãos de
12 REVISTA DE DIREITO DO TRABALHO — 42

controle: 23% da África, 31% das Américas, 16% da Ásia e Oceania e 30%
da Europa (trab. cit., p. 13).
Por fim, cumpre acentuar que; no seu relatório sobre a reunião de í 982,
a Comissão de Peritos registrou que, em 70 casos alusivos a 34 .Estados e 5
territórios não-metropolitanos, haviam sido alteradas as correspondentes legis­
lações ou as práticas nacionais, em conseqüência dos métodos por ela utilizados
para a consecução dos seus objetivos.
Esses dados evidenciam, sem sombra de dúvida, a eficácia do sistema de
controle regular das normas adotadas no âmbito da OIT.