De misdaadcijfers lopen terug! Politie, proficiat!

Of, eh, ...?

Henk Elffers en Gerben Bruinsma

In 2002 maakte het kabinet-Balkenende zijn veiligheidsplan bekend, waardoor in

2012 de criminaliteit en de overlast met 20 tot 25 procent moet zijn gereduceerd
en de bevolking zich ook veiliger zou moeten voelen. Dit ambitieuze plan houdt in
dat ruim 300.000 misdrijven per jaar minder zullen worden gepleegd. De belang-
rijkste speler in die aanpak is de politie.
Maar hoe zorg je als minister dat de politie binnen het huidige politiebestel haar
werk goed doet? De hedendaagse bestuurlijke wijsheid is dat je dat doet door af
te spreken dat bepaalde resultaten (prestaties) moeten worden behaald. Als dat
lukt, worden beloningen in het vooruitzicht gesteld, terwijl er wat zwaait als het
niet lukt (extra of juist minder budget). Een afrekening in het politiële circuit,
zogezegd. Over de bestuurskundige merites van deze benadering zijn inmiddels
boekenplanken vol geschreven, ter ondersteuning dan wel in kritische zin. Pun-
ten die veelvuldig aan de orde komen, zijn bijvoorbeeld: Hoe kan de Nederlandse
politie worden gestuurd vanuit Den Haag? Hoe vanuit de lokale gemeenten? Wat
zijn dan verstandige afspraken? Hoe kan de politie zorgen die afspraken na te
komen? Wat zijn passende beloningen en straffen? Zijn er geen ongewenste bij-
effecten? Wat gebeurt er met politietaken die niet in de prestatieafspraken voor-
komen? Wat zijn eigenlijk de taken van de politie?

Wij zullen in het bestek van dit artikel niet op deze discussie in zijn volle omvang
ingaan en verwijzen hier slechts naar een aantal interessante teksten. Kort na de
opkomst van het idee van het meten van politieprestaties gaf Kruissink (1993)
daarover een kritische bespreking. In zijn nu al twaalf jaar oude, maar nog ver-
rassend actuele betoog liet hij zien welke knelpunten er moeten worden opgelost.
Bruinsma (1993) deed een voorstel om prestatieafspraken vanuit een theoretisch
model te operationaliseren, stelde diverse indicatoren op en besprak hoe zo’n
model tot prestatiesturing en prestatie-evaluatie kan leiden.
Van Stokkom en Gunther Moor (2004) redigeerden recent een bundel waarin
diverse auteurs kritisch op allerlei effecten van prestatiesturing reflecteren. In
vrijwel elke aflevering van het Tijdschrift voor de Politie staat wel een bijdrage over
politieprestaties. Prestatiecontracten specificeren doorgaans velerlei output die
de politie moet zien te verwezenlijken, indirect bedoeld om de doelstelling van
het veiligheidsplan te halen: de omvang van de criminaliteit op een 25 procent
lager niveau te brengen. Dit artikel beperkt zich tot bespreking van een tweetal
kanten van de interpretatie van die uiteindelijk beoogde grootheid, de omvang
van de criminaliteit, omdat onze argumenten daarmee voldoende duidelijk kun-
nen worden gemaakt.

376 Tijdschrift voor Criminologie 2005 (47) 4

 De misdaadcijfers lopen terug!

In de literatuur is al vanaf Kruissink (1993) vooral veel kritiek op het afrekenen

van de politie op het misdaadniveau van een land, omdat daarmee andere politie-
taken dan criminaliteitsbestrijding, zoals hulpverlening en openbare ordetaken,
in het gedrang zouden kunnen komen. Ook is op voorhand door menig auteur
betwijfeld of men eigenlijk mag verwachten dat politieactiviteit in staat is de mis-
daad in te dammen. Fijnaut e.a. (1985) concludeerden op basis van analyse van
Amerikaanse misdaadcijfers van 1970-1985 dat politionele activiteit nauwelijks
van invloed is op het criminaliteitsniveau. Als dat algemeen waar is, dan is het
stellen van een norm in termen van omvang van criminaliteit uiteraard zinloos.
Terwijl dit soort waarschuwingen de afgelopen jaren, toen de criminaliteitsom-
vang niet daalde, regelmatig werden verwoord, lijkt men deze wijze woorden min
of meer vergeten nu criminaliteitscijfers wel lijken te dalen. Is dat wijsheid? Dat is
de eerste vraag die we zullen bespreken: in hoeverre kan men daling van de crimina-
liteit toerekenen aan de (activiteiten van de) politie?
Een tweede kwestie is dat een belangrijk meetinstrument voor het bepalen van
de omvang van de criminaliteit voor het overgrote deel het resultaat is van de
politieregistratie van aangiften door de bevolking. De cijfers worden dus door de
politie zelf geproduceerd en zijn niet onafhankelijk van de wijze waarop de politie
opereert. Daarmee bedoelen we niet in de eerste plaats dat de politie de cijfers
met voorbedachten rade oneigenlijk beïnvloedt of manipuleert, maar dat puur
door een andere wijze van opereren en andere prioriteiten, ceteris paribus, toch
andere misdaadcijfers zullen worden geproduceerd: het meetinstrument is niet
onafhankelijk van het gemetene, en dat feit beïnvloedt uiteraard de interpretatie
ervan. Dat is het tweede probleem dat we zullen bespreken: in hoeverre beïnvloedt
de meting het gemetene?

Lopen de misdaadcijfers terug?

Over niets wordt binnen en buiten de criminologie zo hartstochtelijk van mening

verschild als over de aard en de omvang van misdaadcijfers (De Haan, 2004;
Janssen, 2005). In grote lijnen hebben we twee bronnen: politiecijfers over aantal-
len aangiften en over eigen opsporingsactiviteiten van misdaad (CBS, LCK) en
zelfrapportage van (bepaalde vormen van) slachtofferschap op basis van bevol-
kingssurveys (PMB, MCB, POLS, ICVS).1 Beide typen bronnen hebben hun pro-
blematische kanten (Elffers, 2003a). De eerste databron lijdt onder het feit dat
veruit het merendeel van de bekend geworden misdrijven alleen ter kennis van de
politie komt doordat burgers of bedrijven aangifte doen. En lang niet elk misdrijf
wordt door een burger opgemerkt, als misdrijf herkend, meldenswaardig geacht
en door de politie als aangifte behandeld: de aangiftestatistiek is derhalve een
onderrepresentatie van de omvang van de werkelijke criminaliteit en ook nog
systematisch vertekend, want aangiftebereidheid verschilt per soort delict, gere-
lateerd aan kenmerken van slachtoffers en getuigen.

1 CBS: Centraal Bureau voor de Statistiek; LCK: Landelijke Criminaliteitskaart; PMB: Politie-
monitor Bevolking; MCB: Monitor Criminaliteit Bedrijfsleven; POLS: Permanent Onderzoek
LeefSituatie; ICVS: International Crime Victim Survey.

Tijdschrift voor Criminologie 2005 (47) 4 377

Henk Elffers en Gerben Bruinsma

De rest van de bekend geworden misdrijven, waaronder veel slachtofferloze delic-

ten, is sterk afhankelijk van de prioriteitstelling bij de politie, en als zodanig
moeilijk vergelijkbaar tussen korpsen en over jaren. Een fl ink deel van de door
de politie zelf ter hand genomen gevallen betreft misdrijven die de landelijke en
interregionale recherche heeft opgespoord tijdens onderzoek naar georganiseerde
misdaad en tegenwoordig ook terrorisme, of die door controles in publieke ruim-
ten bekend worden. Deze aantallen zijn daarom buitengewoon beleidsgevoelig.
De tweede databron heeft te lijden onder het feit dat men in een survey niet naar
alle delicten kan vragen: men legt een reeksje mogelijk meegemaakte incidenten
voor en vraagt de respondent of hij of zij daar slachtoffer van is geweest. Hele cate-
gorieën delicten halen dus nimmer de slachtofferstatistiek, simpelweg omdat er niet
naar gevraagd wordt. Ook is zo’n instrument door zijn inherente conservatisme
– het is immers belangrijk net zo te meten als in eerdere jaren – niet erg flexibel.
Ook voor de slachtoffersurveys geldt dat gebeurtenissen door respondenten niet
altijd als misdrijf in de zin van de enquête zullen worden ervaren of gerappor-
teerd. Je moet als onderzoeker er maar vanuit gaan dat respondenten niet zomaar
wat antwoorden en werkelijk slachtoffer zijn van een misdrijf. Daarnaast lijdt
surveywerk uiteraard altijd onder selectieve respons, waardoor bepaalde bevol-
kingsgroepen – met mogelijk bijzondere slachtofferprofielen – onder- of overver-
tegenwoordigd zullen zijn. Zo is bekend dat in de PMB allochtone respondenten
structureel zijn ondervertegenwoordigd (Lammers, 2004).
Beide databronnen beperken zich ook tot het type misdrijven dat onder de
‘gewone’ politie valt. Belastingfraude, uitkeringsfraude, allerlei overtredingen
van beleidsinstrumentele wetten, die wel strafbaar zijn gesteld maar onder bij-
zondere opsporingsdiensten (FIOD/ECD of SIOD) vallen, worden nauwelijks of
helemaal niet meegeteld.
Onze summiere opmerkingen maken duidelijk dat een criminaliteitscijfer, welk
dan ook, niet altijd noodzakelijk goed zicht geeft op de omvang van de crimi-
naliteit. Doelstellingen om die cijfers met een bepaald percentage te reduceren,
moeten derhalve kritisch worden beschouwd.

De cijfers als zodanig

Laten we de discussie over de gebreken van de indicatoren nu verder buiten

beschouwing, dan wijzen de cijfers op een teruglopende criminaliteit. Neder-
land is daarin niet uniek, dit vindt in veel landen plaats. Gemeten over de laatste
twaalf jaar laten de Nederlandse slachtofferenquêtes van de PMB een beduidend
teruglopend percentage slachtoffers zien en datzelfde geldt, op een veel minder
lange tijdschaal, voor de cijfers van de MCB. Ook subjectieve veiligheid neemt
volgens de PMB de laatste tien jaar toe.2

2 Een kort en snel overzicht geeft het recente speciale nummer over criminaliteitscijfers van
het tijdschrift Secondant, Tijdschrift van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
(jaargang 19, nummer 4, augustus 2005), waarin Van Dijk (2005) de PMB en Schildmeijer
(2005) de MCB bespreekt. Voor een gedetailleerder beeld over de tijd is Van der Heide & Eggen
(2003) een geschikte bron, evenals de Landelijke Criminaliteitskaart (Van Tilburg e.a., 2004).

378 Tijdschrift voor Criminologie 2005 (47) 4

 De misdaadcijfers lopen terug!

Voor de aangiftecijfers is het plaatje minder helder. De aangiftecijfers van het CBS
(statline.cbs.nl) laten voor de afgelopen vijftien jaar geen grote vermindering zien.
Alleen over de afgelopen jaren is er wel een daling: het aantal aangiften per 100.000
inwoners van tussen de 12 en de 80 jaar daalde in 2003 ruim 3 procent en in 2004
bijna 5 procent ten opzichte van het jaar daarvoor. De voorlopige cijfers van diverse
regionale korpsen over het lopende jaar schijnen zelfs een nog forsere daling van
de absolute aantallen aangiften te laten zien, soms wel tientallen procenten. Als we
nu even voorbij gaan aan de eerder geopperde bedenkingen tegen de kwaliteit van
de cijfers, dan wijzen allerlei indicatoren grosso modo uit dat de criminaliteit daalt
en de veiligheidsgevoelens toenemen. De politie mag zich in haar handen wrijven:
de doelstellingen van het Veiligheidsplan worden gehaald, de in het vooruitzicht
gestelde budgettaire beloningen behoren nu weldra binnen te stromen. Maar is het
wel terecht om die daling aan de politie toe te rekenen en haar ervoor te belonen?

Is de dalende criminaliteit aan de politie toe te rekenen?

Waarom zouden we eigenlijk denken dat dalende criminaliteit toe te rekenen is

aan het optreden van de politie? We kunnen stellen dat het optreden van een mis-
drijf de resultante is van een – aan de persoon van de dader toebehorende – wil
om een bepaalde regel te overtreden, de gelegenheid om die wil om te zetten in
een daad die niet met absolute zekerheid wordt ontdekt, en onvoldoende tegengas
in de vorm van afschrikking, dreiging dat regelovertreding leidt tot ontdekking,
vervolging en bestraffing. Kort samengevat: iemand moet het willen, hij moet het
kunnen, en hij moet het durven (Elffers, 2003b).

Schema invloeden op omvang criminaliteit

Deze ‘willen-kunnen-durven’-theorie, die vaak in het bijzonder voor ‘regulatory

non-compliance’ van toepassing wordt geacht (Elffers e.a., 2003), sluit uiteraard
goed aan bij de trits die de kern uitmaakt van de routineactiviteitentheorie van
Cohen & Felson (1979): ‘gemotiveerde dader, geschikte gelegenheid, afwezig-

Tijdschrift voor Criminologie 2005 (47) 4 379

Henk Elffers en Gerben Bruinsma

heid van toezicht’. In dit kader geldt dan dat dalende criminaliteit het gevolg zou
moeten zijn van één of meer van de volgende ontwikkelingen:
• minder willen: minder gemotiveerde daders;
• minder kunnen: minder gelegenheid tot het begaan van misdrijven;
• minder durven: krachtiger afschrikking.

Nu zal een succesvolle politieaanpak ongetwijfeld op enig moment invloed heb-

ben op de parameters van het willen, kunnen, durven later in de tijd. Een krach-
tige politionele aanpak is een scherp normatief signaal dat bepaald gedrag niet
hoort en kan om die reden van invloed zijn op een verminderd willen. Succesvol
preventief optreden (hoewel nu niet direct een speerpunt van het huidige beleid)
van de politie vermindert het kunnen. En een veelvuldig oppakken en vervolgen
verhoogt de perceptie dat overtredingen niet lonen, en beïnvloedt daarmee het
durven. Kortom, er is niets mis met de logica dat politieoptreden een bijdrage zou
kunnen leveren aan een vermindering van de criminaliteit.
Toch is deze redenering een stap te ver en te snel. De aanname van het verband is
redelijk, maar dat betekent nog niet dat er een directe en onmiddellijke invloed is.
Beter functionerende politionele opsporing vindt immers plaats in een veel bre-
dere context, waarbij andere schakels in de afschrikkingsketen ook hun rol spelen:
OM, rechter, strafexecutie, reclassering en hulpverlening. Bovendien is het aan-
nemelijk dat grote vertraging optreedt in de uitwerking van beter politiewerk op
de potentiële boef na de invoering van de prestatiecontracten: het duurt immers
lang voor iemand is betrapt, aangehouden, voorgeleid, gedagvaard, berecht, zijn
straf ten uitvoer is gelegd en hij effectief is begeleid door de reclassering.

Extra inzet en gewijzigd beleid door de politie

Sinds de commissie-Roethof in 1985 zien we een versterkte nadruk op formele

controle. Weliswaar was een van de doelen van dat beleidsplan de jeugd aan de
samenleving te binden, maar daarin is de overheid nooit geslaagd (Bruinsma,
1990). Het andere doel was het versterken van de sociale controle, en daarin is
de overheid wel succesvol. Politiesurveillance is qua intensiteit de laatste 25 jaar
sterk toegenomen en het aantal camera’s gericht op straten en pleinen is bijna niet
te tellen. Allerlei stadswachten, stewards en conciërges zijn in de publieke ruimte
verschenen, of teruggekeerd. De politie is gegroeid naar 55.000 werknemers,
de particuliere bewaking is tot ongeveer 60.000 personen toegenomen, allerlei
administratieve en financiële controles zijn verscherpt en diverse instanties drin-
gen ver in het privéleven van mensen binnen. De laatste drie jaar is de formele
controle met steun van de bevolking alleen maar verhevigd, als gevolg van de
gevreesde dreiging van islamitisch terrorisme. Vraag is echter of er nu, terwijl de
aangiftecijfers dalen, zoveel meer formele controle bijgekomen is dat die daling
daarmee kan worden verklaard.
Vroegop en Tak (2005) stellen dat de extra menskracht bij de politie nauwelijks bij
het opsporingsapparaat in eigenlijke zin terecht is gekomen. Zij concluderen dat
specialisatie bij de politie en extra middelen niet hebben geleid tot een evenredige
toename van tactisch inzetbare capaciteit in de politiezorg. De centralisatie van

380 Tijdschrift voor Criminologie 2005 (47) 4

 De misdaadcijfers lopen terug!

de landelijke en interregionale recherche heeft er bovendien toe geleid dat veel

rechercheurs zijn weggehaald bij de lokale politie en de districten. Veel ‘eenvou-
dige’ misdaad, het soort misdrijven waarvan de bevolking veel last heeft, blijft
daardoor buiten de hedendaagse prioriteit van de opsporing in Nederland: geor-
ganiseerde misdaad en terrorisme. Van beide soorten misdaad weten we dat die
veelal nauwelijks in de criminaliteitscijfers zijn terug te vinden.

Andere invloeden

Politieoptreden is vanzelfsprekend niet het enige dat het willen/kunnen/durven

beïnvloedt. Er zijn nog vele andere factoren denkbaar, waarvan wijziging in de
tijd effect heeft op één of meer van de genererende bestanddelen. Dat kunnen
positief uitpakkende invloeden zijn, zoals demografische veranderingen (bijvoor-
beeld: minder adolescenten, dus minder ‘willers’), veranderingen in normenstel-
sel (barre tijden, mensen sluiten zich aaneen, verhoogde sociale controle, minder
gelegenheid, dus minder ‘kunners’ en ‘durvers’), maar ook negatieve, zoals een
verslapping van normen en waarden (meer graaiers in de maatschappij, dan ont-
staat een ‘ik ook’ effect, dus meer ‘willers’), ontwikkeling van nieuwe delicttypen
waarvan nauwelijks aangifte wordt gedaan (bijvoorbeeld computercriminali-
teit), instroom van nieuwe ‘willers’ door open grenzen. Bovendien mag worden
verwacht dat diverse ontwikkelingen met elkaar interacteren. Zo argumenteerde
Van Baal (2004) dat het effect van verhoogde afschrikking sterk afhangt van de
sociale omgeving van een potentiële overtreder.
Het is dus voorbarig om dalende criminaliteitscijfers eenduidig als prestatie
direct aan de extra activiteiten en repressieve inspanningen van de politie toe te
schrijven. Er zijn immers zoveel andere invloeden te bedenken die evengoed als
alternatieve verklaringen voor de daling van de misdaad in ons land kunnen wor-
den opgevoerd. Deze mogelijke verklaringen moeten een voor een worden weer-
legd alvorens onomstotelijk de daling van de misdaad in ons land aan de politie
kan worden toegeschreven. Waar criminologen zich voornamelijk bezig hebben
gehouden met de stijging van de criminaliteit, liggen weinig pasklare antwoor-
den voor ons klaar om de daling van de criminaliteit te kunnen duiden. Wij lopen
daarom een aantal alternatieven langs en beoordelen van elk de plausibiliteit:
• Veranderingen in de macro-oorzaken van de misdaad, zoals de mate van integra-
tie in de samenleving, individualisering, fragmentering en segregatie, de mate
van ongelijkheid, met inbegrip van demografische, economische en technologi-
sche factoren (Bruinsma, 2004).
Recidivepatronen ondergaan veranderingen. Wanneer het aantal recidivisten af-
neemt, zal dat een vermindering van de omvang van de criminaliteit betekenen.
Hoewel prominent in de politiecontracten, is op dit moment echter noch duide-
lijk hoeveel recidivisten (tegenwoordig veelal veelplegers genoemd) er feitelijk
zijn opgesloten (Wartna & Tollenaar, 2004), noch hoeveel er vrij rondlopen.
• Veranderingen in het aantal first-offenders.
• Veranderingen in gelegenheidsstructuur. Er is de laatste jaren enorm geïnvesteerd
in vooral technische preventiemaatregelen, die vooral de mogelijkheden beper-
ken om eenvoudige vermogensmisdrijven te plegen. Daarin is dan ook de groot-

Tijdschrift voor Criminologie 2005 (47) 4 381

Henk Elffers en Gerben Bruinsma

ste daling te constateren. Overigens houdt de politie zich in de praktijk nauwe-

lijks met deze eenvoudige vormen van misdaad bezig: zij registreert slechts.
• Veranderingen in inspanningen van de bevolking, bedrijven en instellingen om cri-
minaliteit tegen te houden of te vermijden. Preventiemaatregelen worden niet
alleen door de overheid bedacht en toegepast, maar ook wordt de ene na de an-
dere controlemaatregel in private en publieke ruimten toegepast. Dat zou moe-
ten resulteren in lagere aantallen eenvoudige misdrijven. Zo heeft de betere
beveiliging van woningen van de afgelopen jaren ontegenzeglijk het plegen van
woninginbraken bemoeilijkt. Nieuwe auto’s zijn moeilijker te stelen en diefstal
door eigen personeel wordt door bedrijven beter belemmerd.
• Veranderingen in bestuurlijke inspanningen die effect hebben op de omvang van
de misdaad, zoals huisvesting, niveau van uitkeringen, enzovoort. Veel mis-
daad is gericht op het zich toe-eigenen van andermans bezittingen. Hoe beter
de huisvesting van mensen en hoe beter het sociale verzekeringsstelsel, des te
minder mensen er zullen zijn die willen stelen.
• Lagere aangiftebereidheid van de bevolking door afnemend vertrouwen in de
overheid en politiek, en in de politie en het strafrechtelijke systeem in het bij-
zonder (affaires). Het SCP heeft onlangs opnieuw laten zien dat de bevolking
steeds minder vertrouwen in de overheid krijgt (SCP, 2005). Een laag vertrou-
wen in de overheid vertaalt zich direct in een laag vertrouwen in politie en justi-
tie, hetgeen weer correleert met een lagere aangiftebereidheid (zie de paragraaf
‘systematisch beeld?’ hierna).
• Veranderingen in registratiepraktijk van misdrijven door de politie, variërend
van bewuste manipulatie van misdaadgegevens tot minder aangiften opnemen
door gebrek aan of andere inzet van personeel (zie hierna).

Deze plausibele alternatieven laten geen andere conclusie toe dan dat het alleen
verantwoord is een verandering in criminaliteitsniveau direct aan het optreden
van de politie toe te schrijven als ‘alle andere invloeden constant zijn’ of als hun
effect bekend is en ervoor gecorrigeerd kan worden. Dat is uiteraard niet het
geval: criminologen weten niet eens goed welke invloeden allemaal van belang
zijn, er is geen zicht op hun grootte, laat staan op hun interactie. Alles bijeen lijkt
het daarom een overstatement om wijzigingen in het criminaliteitsniveau, of het
nu om stijging of om daling gaat, ondubbelzinnig aan het politieoptreden toe te
wijzen.

Kwantificering van diverse invloeden volgens het CPB

Hiervoor werd op conceptueel niveau beargumenteerd dat, zonder controle op de

‘overige omstandigheden’, toeschrijving van wijzigingen in criminaliteitsniveau
aan politieoptreden niet verantwoord is. Voor dit standpunt bestaat ook empiri-
sche steun vanuit de intrigerende studie van het CPB (Vollaard, 2005a; 2005b).
De auteur beoogt na te gaan of extra politiemankracht helpt om de criminaliteit
te bestrijden (zijn antwoord: jazeker), maar wij zullen die analyse hier op andere
wijze gebruiken. Vollaard heeft getracht de verschillende invloeden op de ver-
andering in criminaliteitsniveau (volgens de PMB) in de jaren 1996-2003 voor

382 Tijdschrift voor Criminologie 2005 (47) 4

 De misdaadcijfers lopen terug!

de 25 politieregio’s te scheiden in ‘verandering in politiesterkte’ (wat uiteraard

niet identiek, maar wellicht wel gerelateerd is aan veranderend politieoptreden)
en ‘overige invloeden’. Daaronder heeft hij een nogal beperkt aantal economi-
sche, demografische en sociale factoren voor die regio’s begrepen: aantal tweede
generatie niet-westerse allochtonen, idem in de leeftijdsklasse 15-30 jaar, aan-
tal uitkeringsgerechtigden, aantal gescheiden mannen, aantal mannen in de
leeftijdsklasse 15-24 jaar, aantal mannen in de leeftijdsklasse 25-34 jaar, aantal
auto’s per hoofd van de bevolking.
In termen van het willen-kunnen-durven-model zijn dat eigenlijk allemaal facto-
ren waarvan men kan vermoeden dat ze niet zozeer het kunnen en durven, maar
wel eventueel het willen zullen beïnvloeden. In de volgende grafiek compileren we
een aantal van Vollaards bevindingen voor een aantal delicten en voor een aantal
typen overlast.

Effecten politieomvang/inwoner en ‘overige’ factoren op criminaliteit en overlast

Bron: bewerkt naar Vollaard (2005), onderliggende cijfers: PMB ’96-’03

We gaan nu niet in op de precieze techniek van Vollaard, maar wat we uit deze gra-
fiek kunnen leren is dat er grote verschillen bestaan in het effect van de ‘andere
factoren’. Soms is er volgens Vollaard sprake van een zeer forse toename van de
criminaliteit op grond van die factoren, zoals in het geval van geweld (+27 pro-
cent), maar soms ook van een even zo forse afname, zoals voor woninginbraak
(-28 procent). De resultaten zijn soms nogal wonderlijk (waarom zou overlast door
jongeren toenemen, maar overlast van graffiti afnemen, op grond van die overige
factoren?), maar waar het hier nu om gaat, is dat er zeer grote variatie in effec-
ten van overige factoren bestaat. Die effecten zijn menigmaal aanzienlijk groter
dan het effect van meer politie (matig effect van 9-15 procent). Vollaards resulta-
ten maken zo aannemelijk dat alleen al in termen van de door hem bestudeerde

Tijdschrift voor Criminologie 2005 (47) 4 383

Henk Elffers en Gerben Bruinsma

variabelen (en dat is slechts een klein deel van de in theorie denkbare invloeden)
het effect van politieoptreden kleiner is dan het effect van andere veranderende
invloeden. Zijn analyse onderstreept derhalve dat het toeschrijven van verande-
rende criminaliteitsniveaus aan politieoptreden niet verantwoord is.

Systematisch beeld?

Het laatste argument dat toeschrijving van een veranderend criminaliteitsniveau

aan politieprestaties alleen ter discussie stelt, is verpakt in de volgende figuur. We
zien dat de aangiftenratio (aantal aangiften per hoofd van de bevolking) in het
afgelopen decennium flink varieert van jaar tot jaar. Het beeld is identiek als we uit-
gaan van absolute aantallen aangiften en niet van die per hoofd van de bevolking.

Verandering in aangiftenratio per hoofd van de bevolking tussen 12 en 79 jaar

10 %

8%
t.o.v. aantallen aangiften per hoofd een jaar eerder

6%


 
4%


% verandering

2%

0%

-2 %

-4 %  

-6 %

-8 %

-10 %
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Bron: CBS statline

Als we de belangrijke daling in recente jaren aan de inzet van de politie willen
toeschrijven, dan is er geen reden om dat in eerdere jaren niet te doen, zowel bij
dalingen als bij stijgingen. Dan zouden we deze grafiek moeten interpreteren als
een aanwijzing voor een snel wisselend succes van de politie, die in sommige jaren
veel beter zou functioneren dan in andere jaren. Die interpretatie zegt dat in 1997
de politie dus slecht presteert, in 1998 ging het wat beter, maar in 1999 was het
weer niet goed, enzovoort. Het komt ons bijzonder onwaarschijnlijk voor dat de
politie van jaar tot jaar zulke verschillen zou laten zien in effectiviteit. Wij zien
deze grafiek opnieuw als een ondersteuning voor onze waarschuwing niet alle
verschillen louter en alleen aan de politie toe te schrijven.

384 Tijdschrift voor Criminologie 2005 (47) 4

 De misdaadcijfers lopen terug!

Beïnvloedt het meten van aangiftecijfers die cijfers?

Het tweede probleem dat we willen bespreken, is de mogelijke afhankelijkheid

van wat gemeten wordt van het feit dat het gemeten wordt. Een ideale meting is
die waarmee een beeld van enig proces/stand van zaken ontstaat, geheel los van
het feit dat dat proces wordt doorgemeten. Maar dat is een vrome wens. Zelfs in
de natuurkunde bestaan zulke metingen niet altijd. Sociale processen en gedrag
zijn veel gevoeliger voor het feit of ze al of niet worden gemeten. U weet vast nog
hoe u als kind uw gedrag veranderde als u merkte dat uw moeder naar u keek.
En dat geldt voor complexe sociale processen a fortiori. Is iets dergelijks nu ook
aan de hand bij het meten van het criminaliteitsniveau? Wij betogen hier dat dat
inderdaad zo is. Vooraf een opmerking. Wanneer wij stellen dat het proces (‘wat
de politie te verwerken neemt’) wordt beïnvloed door het feit dat het wordt geme-
ten, kan dat licht worden verstaan als een aantijging aan het adres van de politie-
mensen, dat ze zich anders zouden gaan gedragen om de meetresultaten in hun
voordeel te manipuleren. Hoewel niets kan worden uitgesloten, is onze stelling
‘meting beïnvloedt gemetene’ van een geheel andere orde: het meten als zodanig
tast dat wat wordt gemeten aan, ook buiten de wil van individuele betrokkenen
bij dat proces. Hoe zit dat nu eigenlijk bij het meten van misdaadomvang met
aangiftecijfers?

Vooraleerst is de input aan de poort van de politie niet gedefi nieerd, of althans
niet goed meetbaar, zonder inbreng van de politieorganisatie. Hoeveel de politie
te doen krijgt, wordt voor een niet gering deel bepaald door de politie zelf. Dat
geldt zeker voor openbare-orde-incidenten, waar het deels afhankelijk is van de
surveillerende agent of iets als een incident wordt beschouwd en geregistreerd.
Behandelt hij een gebeurtenis of toestand als een incident of als iets waarmee
hij niet meer doet dan aanwezig zijn? Een agent die stuit op twee ruziënde jon-
gens die om een op straat gevonden briefje van tien euro twisten, kan kiezen tus-
sen ‘niets zien’, ‘hé, jongens, kan dat niet wat minder of moet ik me ermee bemoeien?’
(zonder vervolgregistratie) of ‘formeel optreden’, inclusief registratie in het bedrijfs-
processensysteem. En zelfs bij het kwalificeren van een misdrijf heeft een agent
ruime discretionaire bevoegdheid om het incident strafrechtelijk te klasseren.
Als diezelfde ruziënde jongens elkaar een bloedneus slaan, is dat dan ‘openlijke
geweldpleging’, ‘poging tot zware mishandeling’ of helemaal niks?
Maar niet alleen bij ambtshalve aangiften speelt dit probleem. Ook als burgers
zich bij een politiebureau melden voor een aangifte, is het geenszins een uitge-
maakte zaak wat de dienstdoende agent aan de balie precies zal doen. Bekijk eens
het volgende voorbeeld. Mevrouw M. komt het bureau binnen omdat ze haar por-
temonnee kwijt is. Wat doe je als agent? Behandel je dit als een verzoek om hulp
en help je mevrouw haar tas nog eens te doorzoeken? Of, als het al de zoveelste
keer is, bel je dan je collega-wijkagent of de psycholoog omdat mevrouw M. hulp
nodig heeft? Of poeier je haar af, omdat het je taak als agent niet is om de slordig-
heid van een burger te verhelpen? Ga je er schertsend op in en raad je mevrouw
aan thuis nog eens goed te zoeken? Behandel je dit als een melding of maak je
een aangifte op van vermissing dan wel diefstal van een portemonnee? Raad je

Tijdschrift voor Criminologie 2005 (47) 4 385

Henk Elffers en Gerben Bruinsma

dat laatste die burger aan (‘altijd aangifte doen’) of probeer je haar te ontmoedigen
(‘ ja, als u geen idee heeft wanneer het gebeurd is, dan hebben wij geen aanknopingspunt
om de zaak te onderzoeken, dus dan heeft aangifte ook geen zin’). Wezenlijk is, dat
hier geen sprake is van één enig juiste manier van behandelen. Voor elke optie is
gegeven de omstandigheden wat te zeggen. Het is tot op zekere hoogte de taak en
bevoegdheid van de dienstdoende agent zelf om hier naar bevind van zaken een
keus te maken, met inachtneming van de op het eigen bureau geldende richtlijnen
en gebruikmakend van de ondergane training voor dit werk.
Het is aannemelijk dat een agent, gesteld voor de taak als bovenomschreven,
zich aanpast, mogelijk onbewust, aan de sociale werkomgeving. Een agent voelt
immers haarfijn aan welke keuze van afhandeling waardering bij collega’s en chefs
oplevert. In een korps waar bestrijding zakkenrollen als prioriteit is aangemerkt,
zal zo’n vermiste portemonnee allicht eerder als aangifte worden opgenomen. In
een systeem waarin een behandelaar discretionaire bevoegdheid heeft, kan dat
ook niet anders: het is menselijk, het is vanzelfsprekend, het is onvermijdelijk en
in zeker opzicht ook gewenst.
Let wel, wij beweren niet dat de politieleiding willens en wetens het personeel
zou aansporen: liever geen aangiften meer opnemen. Tussen haakjes: eigenlijk is het
vreemd te betogen dat we dat niet aannemen, het past namelijk geheel in de lijn
van het model van afrekenen op prestaties. Dat model gaat er immers van uit dat
organisaties vooral opgejut kunnen worden door goede prestaties te belonen en
slechte af te straffen: het is het model van de calculerende organisatie.
Gezien de hiervoor aangegeven vaagheid van het meetsysteem kan niet anders
dan geconcludeerd worden dat het hele model simpelweg schreeuwt om ‘creatief’
registreren.
Ons argument is juist dat, ook al is de officiële lijn dat elke serieuze aangifte moet
worden opgenomen, het gesignaleerde effect dan nog zal optreden. Juist doordat
men van hoog tot laag doordrongen raakt van het feit dat het aantal aangiften als
afspiegeling van de criminaliteit omlaag moet om een succesvol korps te zijn, kan
de balans in geval van twijfel tussen aangifte of andere afhandeling niet anders
dan doorslaan naar het laatste. En zoals gezegd, zulke twijfel is inherent aan het
proces en dus schering en inslag. Daarnaast hebben de meeste korpsen de laatste
jaren allerlei maatregelen genomen om het aangifteproces te vergemakkelijken:
aangifte na telefonische afspraak, aangifte via het internet. Zonder dat nu direct
helder is hoe dat het aangifteproces beïnvloedt (niet elke burger vindt deze veran-
dering een verbetering of beschikt over internet of zelfs telefoon), duidelijk is wel
dat het invloed zal hebben op de hoeveelheid aangiften.

Empirische aanwijzingen

Maar, hoe waarheidsgetrouw is deze schets? Dat vorenstaande beweringen niet

worden geschraagd door systematisch empirisch onderzoek naar de mate waarin
het voorkomt en hoe groot de effecten ervan zijn, is alle reden daarnaar eens
gedegen veldonderzoek uit te voeren.
Er bestaan wel indirecte aanwijzingen dat de aard van de registratie een belang-
rijk effect heeft op aangifte-indicatoren. Wittebrood en Junger (1999) betoog-

386 Tijdschrift voor Criminologie 2005 (47) 4

 De misdaadcijfers lopen terug!

den dat in de loop van de laatste twee decennia van de twintigste eeuw de politie
gemelde incidenten feitelijk steeds vaker als aangiften (van geweldsmisdrijven)
registreerde, terwijl dat niet kan worden teruggevoerd op een grotere bereidheid
van de getroffen burgers om zich bij de politie te melden.
Egelkamp (2002) heeft laten zien dat de politie tegenwoordig vaker geneigd is ver-
gelijkbare gebeurtenissen als geweld te registreren, deels ook omdat de burgers
zelf incidenten vaker als geweld opvatten. Dat heeft ongetwijfeld te maken met
maatschappelijke verontrusting over geweld en met het feit dat het onderwerp
geweld prioriteit heeft gekregen boven vermogensmisdrijven. Overige omstan-
digheden gelijkblijvend, heeft deze beleidsprioriteit geleid tot een toename van de
hoeveelheid geregistreerde geweldsdelicten, terwijl de slachtofferenquêtes daarin
nauwelijks een stijging laten zien. Uiteraard is deze observatie niet voldoende om
het door ons veronderstelde mechanisme volledig te bewijzen: we weten niet goed
aan welke informele invloeden de registrerende agenten aan de balie van hun
bureau gedurende die decennia blootstonden. Wel ondersteunen de bevindingen
van Wittebrood en Junger en van Egelkamp de hypothese dat niet-constante regi-
stratie-intensiteit een duidelijk vervormende factor kan zijn voor de bepaling van
de hoeveelheid aangiften.

Conclusie

Wij kunnen niet zonder meer de recente daling van de omvang van de misdaad in
ons land toeschrijven aan de inspanningen van de politie. Enerzijds zouden er te
veel andere, ongecontroleerde, concurrerende factoren aan het werk kunnen zijn,
anderzijds moeten serieuze vraagtekens worden gezet bij de constantheid van de
manier van registreren van aangiften. Weliswaar is onduidelijk hoe sterk beide
vertekenende invloeden in de praktijk precies zijn, daarvoor zou empirisch onder-
zoek nodig zijn, toch achten wij onze twijfels prohibitief voor het serieuze gebruik
van de omvang van de criminaliteit als succesmaatstaf voor de politie. We hebben
ons in de vorenstaande analyse tot die ene ‘overall’ indicator van misdaadniveau
beperkt en andere indicatoren niet onderzocht. Het komt ons voor dat veel van
het hiervoor besprokene mutatis mutandis ook voor veel andere indicatoren gel-
dig zal zijn.

Literatuur

Baal, P. van (2004). Computer simulations of criminal deterrence: From public policy to local
interaction to individual behaviour. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Bruinsma, G.J.N. (1990). Macht en onmacht van bestuurlijke preventie. Justitiële
verkenningen, 18(2), 21-34.
Bruinsma, G.J.N. (1993). Sturing en evaluatie van politiezorg. Enschede: IPIT.
Bruinsma, G.J.N. (2004). Oorzaken van veranderingen in onveiligheid. In: E. Muller (red.).
Veiligheid. Alphen aan den Rijn: Kluwer, 189-210.
Cohen, L.E. & Felson, M. (1979). Social change and crime rate trends: A routine activity
approach. American Sociological Review, 44, 588-608.
Dijk, T. van (2005). Het perspectief kantelen. De verantwoordelijkheid voor veiligheid.
Secondant 19(4), 7-11.

Tijdschrift voor Criminologie 2005 (47) 4 387

Henk Elffers en Gerben Bruinsma

Egelkamp, M.M. (2002). Inflation von Gewalt. Strafrechtliche und kriminologische Analysen von
Qualifikationsentscheidungen in den Niederlanden und Deutchland? (diss. Groningen).
Elffers, H. (2003a). Leugens, verdraaide leugens, statistiek en … misdaadstatistiek.
STAtOR 4(3), 10-16.
Elffers, H. (2003b). Regelovertredingen preventief of repressief aanpakken? Een discussie in
termen van het Willen-Kunnen-Durven-model. In: F. Spierings, B. Peper, R. Pieterman,
S. Karyotis & A. Zijderveld (red.). Buurt en stad. Liber Amicorum voor Wiebe de Jong.
Rotterdam: Sambabal, 45-57.
Elffers, H., Heijden, P. van der & Hezemans M. (2003). Explaining Regulatory Non-
compliance: A Survey Study of Rule Transgression for Two Dutch Instrumental Laws,
Applying the Randomised Response Method. Journal of Quantitative Criminology,
19(4), 409-439.
Fijnaut, C., Nuijten-Edelbroek, E.G.M. & Spickenheuer, J.L.P. (1985). Politiële misdaad-
bestrijding. Den Haag: Staatsuitgeverij WODC/56.
Haan, W. de (2004). Discussie: Eenduidige cijfers: een gevaarlijke illusie. Tijdschrift voor
Criminologie, 46(1), 72-76.
Heide, W. van der & Eggen, A.Th.J. (2003). Criminaliteit en rechtshandhaving in cijfers.
Tabellenboek met ontwikkelingen t/m 2003. Den Haag: CBS/WODC.
Janssen, J. (2005). De macht van het getal. Secondant, 19(4), 12-16.
Kruissink, M. (1993). Politieprestaties meten. Problemen en toekomstperspectief.
Tijdschrift voor Criminologie, 35(1), 27-44.
Lammers, J. (2004). Oordelen over de politie. Een analyse van de invloed van contacten op het
oordeel van burgers over het functioneren van de politie. Enschede: IPIT.
SCP (2005). De sociale staat van Nederland 2005. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Schildmeijer, R. (2005). Monitor biedt feiten en gespreksstof. Secondant, 19(4), 44-47.
Stokkom, B. van & Gunther Moor, L. (red.) (2004). Onoprechte handhaving? Prestatiecontrac-
ten, beleidsvrijheid en politie-ethiek. Dordrecht: SMVP.
Tilburg, W. van, Lammers, J., Lakhi, K. & Prins, L. (2004). Landelijke criminaliteitskaart
2003. Een analyse van geregistreerde misdrijven en verdachten op basis van HKS-gegevens.
Zoetermeer: KLPD-DNRI.
Vollaard, B. (2005a). Police numbers up, crime rates down. The effect of police on crime in the
Netherlands, 1996-2003. CPB-Document no. 75. Den Haag: CPB.
Vollaard, B. (2005b). De kunst van het wegdenken. Effectiviteit van de politie. Secondant,
19(4), 17-20.
Vroegop, J. & Tak, P.J.P. (2005). Opgelost. Een onderzoek naar capaciteitsverdeling en opsporings-
prestaties binnen politieregio’s in Nederland (1996-2003). Nijmegen: Wolf Publishing.
Wittebrood, K. & Junger, M. (1999). Trends in geweldscriminaliteit. Een vergelijking tussen
politiestatistieken en slachtofferenquêtes. Tijdschrift voor Criminologie 41(3), 250-267.

388 Tijdschrift voor Criminologie 2005 (47) 4

Reproduced with permission of the copyright owner. Further reproduction prohibited without permission.