8.

ZAJEDNIČKA POLJOPRIVREDNA POLITIKA I RURALNI RAZVOJ

8.1. Osnove moderne poljoprivrede

Poljoprivreda je važan sektor svakog društva, bez obzira na njegovu ekonomsku
snagu, uređenje ili geostrategijski položaj. Prema učešću u GDP poljoprivreda u
razvijenim ekonomijama ima marginalnu ulogu. Ono je npr. u EU oko 2%, dok je
učešće u zaposlenosti veće i iznosi oko 4%. Ipak, to ne govori o ulozi i mjestu
poljoprivrede u ekonomiji EU, posebno zbog toga što je ona za razliku od drugih
oblasti, strateška grana. Zato se proizvodnja i zaposlenost u poljoprivredi ne
posmatraju jednostrano.
Zaposleni u poljoprivredi su oni koji žive od nje, ali i "oko" nje. Poljoprivredno
stanovništvo je važan demografski resurs. Ova društvena grupa je i kompaktan
politički faktor, posebno kada je u pitanju odbrana njihovih prava ili zahtijevi
prema institucijama članica i EU. Dalje, poljoprivredna populacija, za razliku od
stanovništva urbanih i industrijskih centara ne zahtijeva visoke troškove
infrastrukture. Za vrijeme ekonomskih kriza i ratova seoska populacija fleksibilnije
podnosi teškoće. Na selu se negativni efekti kriza i ratova se amortizuju i ne
djeluju krajnje razarajuće na ekonomski sistem i blagostanje. Najbolji primjer je
velika ekonomska kriza tridesetih godina prošlog vijeka. Evropska poljoprivreda,
koja je tada mnogo zaostajala za američkom, osjetila je katastrofalne posljedice
velike ekonomske krize. One su bile razorne i za američku poljoprivredu, ali je
američko selo ipak ublažilo teške posljedice koje je ekonomija SAD osjećala još
dugi niz godina.
Poljoprivreda je oblast koja se kontinuirano nalazi u procesima reformi. One su
najprije počele u SAD. Već poslije drugog svjetskog rata, a naročito od sredinom
1950-tih, sektor primarne poljoprivrede prolazi kroz strukturne i organizacione
procese, usljed djelovanja tehničkog progresa. SAD i tada imaju efikasniji
poljoprivredni sektor u odnosu na evropske zemlje (izuzetak su Velika Britanije i
donekle Francuska). Evropska poljoprivreda zaostaje za američkom najmanje
deceniju-dvije, što stvara probleme evropskim farmerima. Poljoprivrednici sa
prostora EU prihvataju evropske integracije, jer protekcionizmom mogu popraviti
vlastiti ekonomski položaj. SAD koncentrišu proizvodnju specijalizacijom pred-
farmerske, farmerske i post-farmerske proizvodnje. Procesi se ne odvijaju brzo ni
bezbolno, pri čemu je opovrgnuta tradicionalna ideja o rješavanju agrarnog
problema samo na farmi.
Postoje i drugi primjeri i razlozi diferenciranog tretmana ove oblasti u odnosu na
druge grane privrede. Kada se tome dodaju strateški razlozi, proizašli iz potrebe
za većom autonomijom u prehrani stanovništva ili kontinuirani rast cijena hrane
zbog visokih cijena energije i klimatskih promjena, slika o ulozi moderne CAP je
kompletirana. Termin moderna poljoprivreda1 ukazuje na reformisanu privrednu
oblast.

1
Izraz koristi Dr. Zorka Zakić-Vujatović. O modernoj poljoprivredi vidjeti u: Zorka Vujatoviċ-Zakiċ,
Agrarna ekonomija, Ekonomski fakultet, Beograd, 2001. god., i u Zakić Zorka i Stojanović Žaklina,
Ekonomika agrara, CID, Ekonomski fakultet, Beograd, 2008. god.

1
Zemlje razvijene tržišne ekonomije su se transformisale od tradicionalne u
modernu agrarnu privredu. Tehnički progres i tehnološki razvoj velikih kompanija,
unapređenje proizvodnje na porodičnim farmama i dr. transformišu ovu privrednu
oblast ka modernoj poljoprivredi. Uticaj tehnologije na ponudu poljoprivrednih
proizvoda prikazan je na grafikonu 8.1.

Grafikon 8.1.: Uticaj novih tehnologija na poljoprivrednu proizvodnju

Grafikon prikazuje situaciju u kojoj nova tehnologija dovodi do promjena u rastu

ponude poljoprivrednih proizvoda. Rast produktivnosti, kao posljedica primjene
novih tehnologija pomjera krivu ponude desno-dole u stanje S'. To utiče, da pri
istoj cijeni P1 proizvođači nude veće količine proizvoda za Q2-Q1. Pod
pretpostavkom prodaje svih proizvedenih količina stvara se proizvođačev višak,
predstavljen šrafiranim površinama (b+c).

Moderan farmerski sektor je neodvojiv od niza poslovnih firmi koje rade za

proizvodnju i promet poljoprivrednih proizvoda. Shvatanje moderne agrarne
privrede je daleko veće od zbira farmi, skladišta i posrednika. U nju spadaju
prerađivači, proizvođači poljoprivrednih mašina, petrohemija, transport, bankarski
sistem itd. Standardna američka definicija agrobiznisa je zbir aktivnosti vezanih
za proizvodnju i distribuciju poljoprivrednih proizvoda. Izvorno značenje moderne
poljoprivrede se odnosi na homogenu privrednu djelatnost koju čine: porodične
farme (sitne), velike korporacije, kreditne institucije i drugi snabdjevači, marketing
i prerađivačke firme, saobraćaj, veletrgovina, ugostiteljstvo, trgovina na malo itd.
To su firme koje poljoprivrednike snabdijevaju inputima (predfarmerski sektor),
proizvode (farmerski sektor), prerađuju sirovine agroporijekla i prodaju proizvode
(postfarmerski sektor). Iz ovoga slijedi da poljoprivreda nije samo oblast fizičke i
biološke proizvodnje. Ekonomska politika se bavi i poljoprivredom (poljoprivredna
politika) različitim mjerama, nekada i makroekonomskog nivoa. Obim i struktura
mjera zavise od makroekonomske situacije. U EU, mjere su obično subvencije,
zaštita i drugi instrumenti podrške.

2
8.2. Nastanak, ciljevi i uloga Zajedničke poljoprivredne politike (CAP 2) EU
Zajednička poljoprivredna politika (CAP) je najstarija zajednička politika EU. U
početku stvaranja Unije, postavljeno je pitanje podrške poljoprivredi. Insistiranje
Francuske na podršci poljoprivredi je prihvaćeno kao kompenzacija njemačkim
interesima na polju industrijske politike. Farmeri su ostvarili svoje početne ciljeve
a pobornici evropskih integracija u seoskoj populaciji dobili pouzdanog partnera.
CAP je uz zajedničku trgovinsku politiku i carinsku uniju, prva fundamentalna i
istinska državna politika.3 Poljoprivreda je, bez obzira na otpore i osporavanja
ostala važna koheziona snaga. Tome treba dodati spoljno-trgovinske, socijalne i
strategijske efekte, kao važna obilježja evropske poljoprivredne politike. Tada se
može opravdati njena dominacija na troškovnoj strani budžetu. Evropska
poljoprivreda je autohtona i tradicionalna. Vijekovna iskustva i vezanost
populacije za ovaj oblik privređivanja, stvorili su evropske brendove na svjetskom
tržištu poljoprivrednih proizvoda.

Ali, ova politika je i najkontroverznija u EU. Tako je njeno učešće u GDP mnogo
niže od učešća u ukupnom broju zaposlenih, ali i mnogo niže od učešća te grane
u troškovnoj strani budžeta. Ipak, planirani budžet za ovu oblast je još uvijek
dominantan. U periodu 2007-2013. on je u blagom padu. Analize pokazuju da se
smanjenje učešća poljoprivrede u budžetskim izdacima vrši u korist aktivnosti
"oko poljoprivrede". Zbog zaobilaženja pravila koja nameće WTO, subvencije su
premještene u razvoj "seoske privrede" i multifunkcionalne aktivnosti seoskog
kompeksa, a da pri tome nije narušen odnos sa WTO. Aktivnosti regionalnog i
ruralnog karaktera se usmjeravaju ka posrednoj podršci seoskoj privredi. Efekti
ulaganja se vide u ekonomskoj i socijalnoj sferi i jačanju kohezije u okviru šireg
shvatanja evro-integracija.
Dakle, ako bi zajedničku politiku u poljoprivredi tretirali samo kao odnos inputa i
outputa, ne uvažavajući sekundarne efekte koje ona prouzrokuje, tada bi se
mogao izvući zaključak o nelogičnom ulaganju ogromnih sredstava u ovaj sektor.
Ali, kako ekonomske nelogičnosti i neracionalnosti u razvijenim sistemima nisu
moguće, mora se prihvatiti konstatacija o kontroverznosti CAP. I više od toga,
ona je dobro inkorporirana u međunarodnu poziciju Zajednice. Bez obzira na sve
apsurde na internom planu (visoke subvencije i visoke cijene), EU je na
svjetskom tržištu afirmisana kao strateški proizvođač i trgovac poljoprivrednog
sektora. Opredjeljenje koncept CAP je potvrđeno na globalnom nivou, jer tražnja
i cijene poljoprivrednih proizvoda biljže brži rast u odnosu na rast cijena drugih
proizvoda i rast globalnog GDP.

Odredbe Ugovora iz Rima spominju zajedničku agrarnu politiku, ali ne govore o

načinima i varijetetima njenog organizovanja. Posljedice II svjetskog rata, suša u
2
Engleska skraćenica od Community Agrarian Policy.
3
Ovo mjesto joj daju i autori: Miroslav Jovanović, Evropska ekonomska integracija, CID, Ekonomski
fakultet, Beograd, 2006. god., Richard Baldwin&Charles Wiplosz, The Economics of European integration,
The McGrow-Hill Companies, 2004., i Mike Artis&Frederick Nixson, The Economics of the European
Union, Oxford Univrsity Press, Oxford, 2007.

3
prvim poratnim godinama i zastoj za američkom poljoprivredom, predstavljali su
dovoljan motiv evropskim poljoprivrednicima (koji u poslednjem vijeku postaju
homogena ekonomsko-politička grupacija) da se izbore za određene subvencije i
prije stvaranja EEZ. Rimski Ugovor im je samo dodatno ojačao političke pozicije
sa koje su kasnije insistirali na snažnoj podršci u procesima integracija. Ne treba
zanemariti činjenicu da su tadašnje članice EEZ imale veće učešće poljoprivrede
u GDP i zaposlenosti. U Francuskoj, Njemačkoj, Italiji, Holandiji i Belgiji učešće
poljoprivrede u društvenoj proizvodnji je bilo nešto veće od 10%, a zaposlenost
se približavala stopi od 20%.

Evolucija podrazumijeva stalne modifikacije ciljeva i aktivnosti u poljoprivrednom

sektoru. To je rezultiralo da se npr. članom 33. Ugovora iz Amsterdama reguliše
neophodnost rasta poljoprivredne proizvodnje, više farmerske standarde, bolje
snabdijevanje, stabilizacija cijena i agro-tržišta. Ovo je integralni pristup razvoju
evropske poljoprivrede, fundamentalne komunitarne politike.
"Pogodnosti" za poljoprivrednu proizvodnju ugrožavaju drugi, osnovni principi
komunitarne politike, sloboda konkurencije i slobodno tržište. Ciljevi koje je Unija
postavljala pred sobom, odnosili su se na evoluiranje tradicionalne u modernu
poljoprivredu, koja će zadovoljiti domaće potrebe i biti konkurentna na domaćem
tržištu. Oni se nisu mogli ostvariti uz postojeće barijere politike konkurencije. Zato
su poljoprivredne mjere bile izuzete iz ograničenja nametnutih od strane politike
konkurencije. Tako je poljoprivreda u Zajednici u svim razvojnim fazama bila pod
zaštitom visokih carina i drugih barijera.

Smatra se da su na Samitu u Strezi 1958. god. napravljene konture zajedničke

poljoprivredne politike EU. Na skupu su potencirani aktuelni problemi razvoja
evropske poljoprivrede. Samit je zaključio da se mora stvoriti jedinstveno tržište
poljoprivrednih proizvoda, dajući prioritet domaćim poljoprivrednim proizvodima.
Obzirom na usaglašene stavove šest osnivača, na Samitu nije bilo nesuglasica,
pogotovo oko jačanja poljoprivrednih gazdinstava i tradicionalne poljoprivredne
proizvodnje. To je otvorilo vrata za mjere intenzivne zaštite i stimulacija domaće
proizvodnje. Najvažnije, donesen je zaključak da se kreiranje i finansiranje
razvoja poljoprivrede premješta na nivo Zajednice, umjesto finansiranja od strane
članica.
Komisija 1964. god. predlaže Savjetu Prijedlog Zajedničke poljoprivredne politike
(CAP). Od tada kreće implementacija koja poljoprivredni obezbjeđuje sredstva od
prikupljenih uvoznih dažbina (prelevmana). Rast GDP i pad vrijednosti uvoza
vremenom umanjuju ovaj izvor podrške. Većina poljoprivrednih proizvoda je
subvencionirana a spoljnotrgovinski promet poljoprivrednih proizvoda prelazi na
kontrolisani režim premiranja izvoza i visoke uvozne carine.4
4
Za finansijko-tehnički dio provođenja zajedničke politike zaduženi su Evropski poljoprivredni, Garantni i
Upravljački fond (Fond za upravljanje u poljoprivredi). Evropski fond za razvoj i garancije u poljoprivredi
(EFRGP) osnovan je 1964. god. za podršku CAP. Podijeljen je na odjeljenje za garancije i odjeljenje za
razvoj. Odjeljenje za garancije poslije 2000. god. finansira preko 90% rashoda CAP EU. Finansiranje se
odnosi na tržišne intervencije i refundacije izdataka za izvoz poljoprivrednih proizvoda. Odjelenje je
zaduženo za pružanje pomoći siromašnim zemljama. Odjelenje za razvoj finansira troškove namjenjene
strukturnoj politici, a raspoloživa sredstva su skromna.

4
Ciljevi Zajedničke poljoprivredne politike. Generalno, ciljeve definiše Ugovor iz
Rima. Član 3. određuje uvođenje Zajedničke poljoprivredne politike a član 33.
ciljeve. Član 34. reguliše mjere koje se mogu upotrijebiti za realizaciju zajedničkih
ciljeva. Prema Ugovoru, Komisija je zadužena za predlaganje i implementaciju
mjera iz poljoprivredne sfere, kao buduće komunitarne politke EU (odredbe člana
37.). Ciljevi zajedničke poljoprivredne politike prema Ugovoru iz Rima su:
● Najvažniji cilj je da se potrošačima osigura snabdijevanje poljoprivrednim
proizvodima po "prihvatljivim cijenama" (nije obrazloženo šta ova formulacija
podrazumjeva).
● Zajednička politika mora povećati produktivnost u poljoprivredi. Zahtijeva se
racionalna upotreba inputa, racionalnost u razvoju proizvodnje i potencira
uloga tehničkog progresa u poljoprivredi. Ovo ukazuje na potrebu nastavka
reformi i određuje pravac izgradnje moderne poljoprivrede.
● Mjere moraju uticati na stabilnost zajedničkog tržišta poljoprivrednih
proizvoda i obezbediti dostupnost snabdijevanja na cijeloj teritoriji Zajednice.
● Moraju se obezbjediti uslovi za povećanje životnog standarda populacije
koja u EU živi od poljoprivredne djelatnosti.

Ciljevi se mogu realizovati mjerama ekonomske politike i drugim instrumentima.

Tako se mogu koristiti mjere cjenovne politike, povoljniji način finansiranja itd.
Čitava strategija CAP se temelji na postojanju proizvođačevog viška i njegovom
kontinuiranom uvećanju (grafikon 8.2.). Ciljevi na zajedničkom tržištu garantuju
proizvođačima utvrđene nivoe cijena. Ali, ako dođe do pada ispod garantovanih
cijena, viškovi moraju biti otkupljeni od strane nadležnih institucija EU po višim
cijenama od trenutnih tržišnih cijena. Ovaj pristup proizvođačima daje sigurnost.

5
 Grafikon 8.2.: Kriva ponude i proizvođačev višak

Dakle, kada je proizvođačeva cijena sa P 1 uvećana na P2, tada dolazi do fizičkog

povećanja proizvodnje sa Q1 na Q2, a područje P1P2BA predstavlja proizvođačev
višak. Ovaj grafikon jednostavno objašnjava zašto u EU dolazi do enormnih
viškova subvencioniranih poljoprivrednih proizvoda.
Posebno važan set mjera su spoljno-trgovinske mjere. CAP predviđa obaveznu
zaštitu od uvoznih proizvoda primjenom taksa (prelevmana) i održavanjem nivoa
najnižih uvoznih cijena. Tako se EU štiti od nestabilnosti sa svjetskog tržišta i što
je važnije, štiti domaće proizvođače od eksterne konkurencije (grafikon 8.3.).

6
Grafikon 8.3.: Uticaj uvoznih taksi na ponudu i tražnju poljoprivrednih proizvoda

Grafikon ukazuje da takse povećavaju cijenu proizvoda sa Pw na Pd (gdje je Pw

svjetska cijena), što stvara potrošačev gubitak, predstavljen zbirom šrafiranih
površina (a+b+d+c). Isto tako, dolazi do gubitka potrošnje za (c+f) jer se količina
proizvoda smanjuje sa Q4 na Q3 (model pretpostavlja nepromijenjenu tražnju,
odnosno kupovnu snagu). Dolazi do gubitka blagostanja (b+c) i do viška prihoda
od taksi (d). Dakle, uglavnom je opterećena domaća potrošnja, što potvrđuje tezu
da evropski potrošač plaća visoku cijenu CAP.
Većina mjera CAP je svedena na regulisanje agregatne ponude. Sa teorijskog
aspekta tražnja za poljoprivrednim proizvodima ne zavisi od CAP već od nivoa
agregatne tražnje. Ovaj osnovni model poljoprivredne politike je prikazan na
grafikonu 8.4.

Grafikon 8.4.: Mjere poljoprivredne politike, ponuda i tražnja

Iz grafikona se vidi da pomjeranjem tražnje sa S na S', dolazi do pada cijena sa

nivoa P1 na nivo P2. Ravnotežna tačka A se pomjera u novu tačku B. Ako je
tražnja nepromijenjena, tada potrošači za isti novac mogu kupiti više proizvoda
(iz tačke Q1 u tačku Q2). Potrošačev višak je predstavljen površinom četverougla
P1P2BA. Ovo je pojednostavljen način posmatranja ponude i tražnje na CAP koji
ne ulazi u brojne druge probleme i pretpostavke.

EU posjeduje razvijen sistem finansiranja poljoprivredne proizvodnje, što govori o

kompeksnoj i multifunkcionalnoj poziciji CAP. Većina ciljeva je već realizovana.
Ovo se odnosi na finansijske, strateške, ekološke i druge "kolateralne" efekte. Za

7
uspješnu CAP značajne su i mjere skladištenja, i to ne samo njihov fizički aspekt,
nego i njihova finansijska strana.5
Evropski prostor je karakterističan po specifičnostima koje su proizašle iz bogate
tradicije u proizvodnji poljoprivrednih proizvoda. Tako su u nekim proizvodnjama
evropski proizvođači nametnuli visoke standarde na svjetskom nivou. Vjekovna
tradicija seoske populacije ih je učinila esnafski i politički homogenom. Takva
situacija se zadržala do danas. "Evropski seljaci" organizovano i uspješno
ostvaruju interese svoje profesije. Negativne posledice drugog svjetskog rata su
omogućile da se organizovani uticaj na vlade evropskih zemalja ostvari već
početkom druge polovine prošlog vijeka. To je obezbjedilo prve podrške
poljoprivredama i prije stvaranja EEZ. Države osnivači su uglavnom kontrolisale
svoja nacionalna tržišta poljoprivrednih proizvoda otkupom planiranih količina po
višim cijenama. Pri visokoj ponudi, višak je otkupljivan po nižim cijenama. Na
ovim principima su stvoreni relativno funkcionalni modeli kontrole tržišta
poljoprivrednih proizvoda. Za kontrolu cijena na tržištu korišćene su i intervencije
iz budžeta. To se dešavalo kada bi vlade zemalja garantovale otkup.6

8.3. Instrumenti i politika cijena

Prije ustanovljenja zajedničke politike evropske zemlje su imale bogato iskustvo
u podršci poljoprivredi. Prenos većine tih ingerencija na nivo Zajednice nije bio
lagan. Evropski seljaci su iskoristili novu šansu. Za lojalnost komunitarnim
procesima dobili su politiku koja ih snažno podržava. Unija veoma brzo postaje
vodeći svjetski trgovac poljoprivrednim proizvodima. U izboru instrumenata,
načina podrške i zaštite, nova poljoprivredna politika Unije, nije bila kreativnija od
politika zemalja osnivača. I dalje se primjenjuju uvozne kvote, prelevmani, mjere
u oblasti cijena poljoprivrednih proizvoda itd. Međutim, za razliku od ranijeg
sistema, nova poljoprivredna politika je projektovana kao snažna komunitarna
aktivnost, a mnogi je tretiraju kao najstariju izvornu i fundamentalnu politiku. Za
uspješno funkcionisanje, uspostavljeni su principi na tržištu poljoprivrednih
proizvoda. Prvo, domaći proizvodi imaju prednost nad uvoznim. Drugo, tržište
proizvoda je zajedničko i u granicama je EU. Ovo podrazumijeva uspostavljanje
jedinstvene cjenovne politike i drugih standarda. Za efikasno provođenje CAP,
bilo je neophodno obezbjediti zajednički budžet na nivou Zajednice i druge
prateće mere.

Politika cijena. Jedan aspekt zajedničke poljoprivredne politike je veoma važan

za stabilnost materijalnih i finansijskih bilansa. On se odnosi na garantovane
cijene i interventni otkup (koji dodatno narušavaju pravila konkurencije otvorenog
tržišta). Efekti ovih subpolitika stvaraju ogromne suficite nekiih poljoprivrednih
proizvoda (posebno u nekim periodima) ili formiraju visoke cijene poljoprivrednih
proizvoda na zajedničkom tržištu. Dakle, narušavaju se tržišni odnosi, koji zbog
5
Goran Popović, Globalne posljedice nedostatka modernih institucija i instrumenata finansijskog tržišta u
agroindustrijskom kompleksu Republike Srpske, FINRAR, br. 9. Banja Luka, 2004. god.
6
I prije EEZ, a posebno prije nove poljoprivredne politike, neke evropske zemlje su primjenjivale direktne
isplate poljoprivrednicima (koje nisu zavisile od proizvedenih količina). Tako se direktno djelovalo na
ekonomsko i socijalno stanje poljoprivrednog gazdinstva, bez obzira na ekonomske rezultate. Korišćteni su
i mehanizmi izvoznih subvencija, varijabilnih prelevmana, kvota, ulaganja u istraživanje i razvoj i dr.

8
inkorporiranosti birokratije dovode u sumnju cijeli koncept, stvarajući tako
političku i esnafsku opoziciju. Netržišne motivacije su poljoprivrednu proizvodnju
dovele do neslućenih razmjera, pa se često, pored enormno visokog izvoza nije
znalo šta raditi sa preostalim viškovima. Jer, nekada je sladištenje bilo skuplje od
procesa proizvodnje. Rješenja su često tražena u uništavanju ili poklanjanju
poljoprivrednih proizvoda siromašnim zemljama.7
Kako EU štiti svoje tržište poljoprivrednih proizvoda? Prije svega politikom cijena
poljoprivrednih proizvoda. Pogledajmo stanje u oblasti žitarica, posebno pšenice.
Na tržištu Unije funkcionišu ciljne ili donje, granične ili prag i interventne cijene. 8
Ciljnu cijenu određuje cijena u Duisburgu, području sa najvećim deficitom žitarica
u Evropi. Zajedno sa troškovima transporta i skladištenja, to je maksimalna
moguća cijena pšenice u EU.
Granična, ili prag cijena, je ona cijena ispod koje je zabranjen uvoz na tržište
Unije. Ova mjera štiti domaće proizvođače od nižih cijena vanjskih konkurenata i
primjenjuje se na svim punktovima za uvoz roba u EU.
Uglavnom, politika cijena je izuzetno važna za uspješno provođenje CAP.
Grafikon 8.5. prikazuje kako se politika cijena odražava na potrošačev višak.

Grafikon 8.5.: Cijene poljoprivrednih proizvoda i potrošačev višak

Grafikon pokazuje da svaka intervencija koja za rezultat ima pad cijena iz tačke
A u B, doprinosi stvaranju potrošačevog viška, predstavljenog zbirom šrafiranih
površina (d+e). Ovo će se desiti pod pretpostavkom iste kupovne snage, tako da
će potrošači sa istim novcem kupiti veću količinu proizvoda (rast od Q1 na Q2).

7
Problem ne bi bio dramatičan da ga ne prati degradacija poljoprivrednog okruženja. Prekomjerna upotreba
mineralnih gnojiva, pesticida i štetnih inputa zagađuje zemlju i okolinu. Sanacije šteta zahtijevaju velika
sredstva, veća i od prihoda od poljoprivrede. Zato se proizvodnja nadzire i uvodi zaštita na nivou EU.
8
Cijene određuje Savjet ministara, u aprilu za kelendarsku godinu.

9
Interventna cijena. To je minimalna nadoknada koja se garantuje poljoprivrednim
proizvođačima. Ona se koristi u periodima neusaglašene ponude i tražnje, kada
dolazi do suficita poljoprivrednih proizvoda. Posebno povoljne efekte za domaće
proizvođače predstavljaja kombinacija interventnih cijena i mjera uvozne zaštite.
Sprječavanja ulaska jefinih poljoprivrednih proizvoda na tržište EU su decenijama
omogućavala da domaći proizvođači ostvare veće individualne profite, a sektor
poljoprivrede privredni rast i tehnički progres. Ovaj model je, do reformi agrarne
politike, garantovao otkup svih ponuđenih količina što je često stvaralo velike
probleme u EU. Reformama agrarne politike takve devijacije su djelimično ili
potpuno otklanjane, jer su ogromni suficiti poljoprivrednih proizvoda lančanim
dejstvom prouzrokovali druge budžetske, političke i makroekonomske probleme.
Dakle, jaki instrumenti CAP su interventne cijene, varijabilni uvozni prelevmani i
subvencije za izvoz poljoprivrednih proizvoda.

Kompenzacije. U Zajednici su afirmisane i novčane kompenzacije. Ova podrška

proizvođačima garantuje ujednačene iznose nacionalnih valuta po proizvedenoj
jedinici. One su se pokazale komplikovane jer uz pozitivne efekte, sprječavaju
konkurenciju u članicama. A, kako je već rečeno, konkurencija je fundamentalna
komunitarna vrijednost. Kompenzacije su povoljnije djelovale na ekonomsku
poziciju proizvođača u bogatijim i makroekonomski stabilnijim članicama (i ranije,
državama sa stabilnim nacionalnim valutama). Uređenje jednistvenog tržišta
poljoprivrednih proizvoda u uslovima više valuta, uticalo je na međunacionalna
prelijevanja dohotka i druge negativne pojave, koje su ugrožavale proces
reprodukcije poljoprivrednog sektora. Kako su kursevi članica često značajno
fluktuirali, Savjet ministara je bio prinuđen utvrđivati vrijednosti tzv. "zelenih"
kurseva, koji su služili isključivo za obračune cijena i vrijednosti poljoprivrednih
proizvoda radi cjenovne stabilnosti i održavanja željene ravnoteže u razmjeni na
unutrašnjem tržištu. Jer, poljoprivreda je još uvijek imala važnu ulogu u stvaranju
ukupnog društvenog outputa, posebno uz aktivnosti "oko" poljoprivrede.
Poznato je, da se u ekonomskoj uniji u kojoj se članicama omogućava da zadrže
nacionalne valute, dešavaju špekulativne valutne promjene (najčešće se provodi
devalvacija koja poboljšava primarni tekući račun). Tako je na području Zajednice
bilo valutnih operacija nekih članica koje su svjesnim obezvrjeđivanjem svojih
nacionalnih valuta dovodili do pojeftinjenja poljoprivrednih proizvoda i činili ih
konkurentnijim na zajedničkom tržištu. Tako su pozitivni ekonomski efekti
postizani prelijevanjem dohotka, bez rasta produktivnosti rada.

U okviru ovog pristupa uvedene su i novčane kompenzacije koje su imale ulogu

deviznih amortizera. Ove vrste kompenzacija su se koristile za potrebe deviznog
ujednačavanja, posebno ako bi došlo do većih fluktuacija valuta zemalja članica.
U svim situacijama u kojima su postojale mogućnosti da se postigne stabilnost
tržišta poljoprivrednih proizvoda pomoću deviznog ujednačavanja, uvođene su
kompenzacije koje su bile razlika između vrijednosti srednjeg i "zelenog" kursa.
Kod većih pomjeranja deviznih kurseva, kao u slučaju revalvacija njemačke
marke, domaći (njemački) proizvođači su morali biti snažno štićeni mehanizmom
novčanih kompenzacija. Prilikom devalvacija nacionalnih valuta, dolazilo bi do

10
intervencija koje bi bile suprotne od prethodno opisanih mjera. Ako ne bi došlo do
odgovarajućeg nivoa novčanih kompenzacija, tada bi poljoprivredni proizvodi
"bježali" od zemalja sa najnižim u zemlje sa najvišim interventnim cijenama.9
Ovaj sistem podrške poljoprivredi Zajednice kontinuirano je mijenjan. Tokom
1984. god. izvršene su promjene koje su se odnosile na vezanje mehanizma
isključivo za njemačku marku, što je donijelo stabilnost u razlikama navedena
dva kursa. Do devedesetih godina prošlog vijeka ukida se najveći broj novčanih
kompenzacija. Ovaj sistem kompenzacija se potpuno napušta 1993. god. kada
se "zeleni" kursevi izjednačavaju sa realnim, a definitivno uklanjanje pograničnih
kontrola učvršćuje jedinstveno tržište. U 1995. god. je uveden dvostruki sistem
"zelenih" valuta za podršku cijenama i za direktne isplate. Mjere su zahtijevale
složene postupke i finansijske operacije, koje su poslije uvođenja evra postale
nepotrebne, što je dodatno potvrdilo prednosti uvođenja zajedničke valute.

Zloupotrebe CAP. Važna tema u EU je zloupotreba fondova namijenjenih za

podršku poljoprivredi. Ogromna budžetska sredstva i razvijena birokratska mreža
su motiv za pojavu netransparentnih transakcija u ovoj oblasti. Revizorski Sud
(iako nije nezavisan) ima status relevantnog organa EU za otkrivanje zloupotreba
i netransparentnosti. Sud je tokom 2004. god. dostavio izveštaj o zloupotrebama
fondova podrške Zajedničkoj poljoprivrednoj politici. Revizijom je obuhvaćen duži
period (preko 30 godina) i konstatovano da je za to vrijeme nepravilno isplaćeno
preko 3 milijarde evra. U Izvještaju ovog suda je navedeno da članice nedovoljno
ažurno prijavljuju slučajeve zloupotraba fondovskih sredstava. Ovdje je
neophodno napomenuti da se Izvještaj odnosi samo na veće zloupotrebe
(minimalni limit nepravilnosti je 4000 evra), te da su u ukupan iznos zloupotreba
uključeni samo dokazani slučajevi kršenja. Iz ovih činjenica se može zaključiti da
su zloupotrebe mnogo veće. Ovo djelimično objašnjava i otpore prema enormnim
budžetskim izdvajanjima za CAP. Treba dodati, da neke nezavisne revizorske
kuće smatraju da su zloupotrebe fondovskih sredstava za podršku poljoprivredi
višestruko veće. Procjene nezavisnih revizorskih kuća idu i do utaja koje na
godišnjem nivou prelaze iznose od 4 milijarde dolara.10
Kao i u nekim drugim kohezionim politikama EU (regionalna, strukturna) gdje su
uticaji birokratije u procesu planiranja i donošenja odluka toliko snažni da mogu
prouzrokovati negaciju načela jednakosti, tako i u implementaciji CAP EU dolazi
do devijantnih pojava. Zato se kritičarima ove politike daju argumenti za njeno
osporavanje, i posebno, kritiku njenog dominantnog uticaja na kreiranje budžeta
EU. Zato je primarni zadatak kreatora ove politike i njena kontrola i supervizija.

8.4. Rezultati i posljedice primjene CAP

9
Ako bi npr. francuski franak devalvirao u odnosu na ostale valute u zemljama Zajednice, tada bi francuski
poljoprivredni proizvodi pojeftinili na zajedničkom tržištu, najmanje za iznos devalvacije. To znači da je
ova članica konkurentnija u poljoprivrednim proizvodima jer su proizvodi u njemačkim markama, funtama
ili lirama sada jeftiniji, najmanje za iznos devalvacije. Proizvodi ostalih članica tako posataju skuplji.
10
Ernst & Young u članku Blundel, J. & Frost, G., Friend or foe, What American should know about
European Union, 2004, str. 27. procjenjuju obim zloupotreba, smatrajući da je i veći od ovog iznosa.
(http://www.iea.org.uk/files/upld-article71pdf.).

11
Jedan od najvažnijih rezultata u primjeni CAP je osiguranje samodovoljnosti u
poljoprivrednoj proizvodnji. Upravo je EU sa najviše poljoprivrednih proizvoda
uspjela vlastitom proizvodnjom zadovoljiti potrebe domaće tražnje. U vrijeme
nastanka Zajednice, šest osnivača uglavnom nije bilo u moguće obezbjediti
samodovoljnost u poljoprivrednom sektoru (osim proizvodnje povrća i krompira).
Nije zanemarljiva strategijska okolnost da evropski prostor poslije dužih perioda
obilježenih ratovima, krizama, nepogodama, prvi put osigurava poljoprivrednu
proizvodnju. I ne samo to. Tržišni višak poljoprivrednih proizvoda je Uniju učinio
ključnim faktorom na globalnom planu, što je dodatno ojačalo i njenu komunitanu
ideju, ali i poziciju dominantnog faktora u ukupnih svjetskih trgovinskih odnosa.
Zato ne iznenađuju stalna protivljenja SAD i Japana koji evropskoj politici uporno
zamjeraju prekomjerni intervencionizam.

Rezime komunitarne politike u poljoprivredi poslednjih 5-6 decenija jasno ukazuje

da je Unija iskoristila jednu epohu u razvoju svjetske ekonomije u kojoj je mogla i
imala hrabrosti primjeniti protekcionističke i ali i druge mjere u poljoprivredi i tako
ovu oblast definitivno postaviti na lidersko mjesto u svijetu. Međutim, tržišni
viškovi su često opterećivali budžet i političke odnose među državama EU. Zato
se danas, u sklopu mjera poljoprivredne politike posebna pažnja posvećuje
adekvatnoj strukturi proizvodnje. To sprječava tržišne suficite i eliminiše dodatne
troškove rješavanja tih problema.

U kontekstu ekonomskih posljedica CAP treba istaći da su cijene poljoprivrednih

proizvoda u EU od njenog nastanka bile nerealno visoke. Iz ove konstatacije
proizilazi da su se evropski poljoprivredni proizvođači razvijali na štetu evropskih
potrošača. Jer, jasno je da su evropljani u cijelom periodu primjene zajedničke
politike bili u mogućnosti da uvoze jeftinije poljoprivredne proizvode u odnosu na
cijene proizvodnje domaćih proizvođača. Ovim je dovedena u pitanje formulacija
iz Rimskog ugovora po kome se snabdijevanje potrošača u Uniji mora odvijati po
fer ili prikladnim cijenama. Ali, kada se u analize uključe podaci o bržem rastu
dohotka potrošača u odnosu na prosječan rast cijena poljoprivrednih proizvoda,
tada, ionako nedefinisan termin, fer ili prikladnih cijena, može dobiti potpuno
novu dimenziju. Analitičari bi konstatovali da su odredbe Rimskog ugovora o
snabdijevanju i cijeni u potpunosti zadovoljene.
Sve ovo govori o vrlo heterogenoj i multifunkcionalnoj strukturi interesa u
agrokompleksu, različitoj u odnosu na neke druge djelatnosti. Stoga su i zaključci
o nekim pitanjima iz domena uspješnosti implementacije poljoprivredne politike
često potpuno suprostavljeni. I ocjene o uticaju CAP na socijalnu sferu su često
kontroverzne. Mjere u poljoprivredi su djelovale na poboljšanje socijalnog statusa
poljoprivrednika poslednjih decenija, posebno preko diversifikacije privrednih
aktivnosti u, i oko, poljoprivrede. Ovo intenzivira seosku ekonomiju, izgradnju
infrastrukture itd. Međutim, kritičari modela podrške poljoprivrednoj proizvodnji
uporno ukazuju da su cijene poljoprivrednih proizvoda u EU "nefer i neprikladne",
posebno ukoliko se nivo tih cijena komparira sa cijenama potencijalnih uvoznih
proizvoda. Limitiranost dohotka najsiromašnijih kategorija stanovništva još uvijek

12
utiče na to da ove društvene grupacije imaju izuzetno visoko učešće troškova
ishrane u ukupnoj potrošnji.11

Politika cijena je važan konstituent CAP. Kretanje cijena poljoprivrednih

proizvoda i prihoda od poljoprivrede na zajedničkom tržištu prikazuje tabela 8.6.
Ukupni pokazatelji za EU27, EU25 i EU15 su, uglavnom ujednačeni.

Tabela 8.6.: Ineksi cijena i prihoda od poljoprivrede u EU

Cijene
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
EU27 92,6 94,4 100 104,1 104,8 106,6 111,4 112,9 116,3 124,7 139,6
EU25 92,6 94,4 100 104,1 104,8 106,6 111,4 112,9 116,3 124,7 139,6
EU15 96,2 96,3 100 103,7 104,2 105,9 110,1 111,6 115,1 123,2 137,9
Prihodi
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
EU27 95 104 99 102 110 100 104 113 108
EU25 98 101 105 100 102 107 100 103 111 105
EU15 109 104 103 106 110 103 106 107 100 103 109 105
Izvor: EUROSTAT

Rezultati CAP su se odrazili i na promjene u nivou poljoprivredne proizvodnje po

zemljama. Očigledno je da su kretanja poljoprivredne proizvodnje heterogena.
Kod nekih, tradicionalno snažnih poljoprivreda je smanjen indeks proizvodnje,
dok su s druge strane neke nove članice iskoristile prednosti velikog tržišta i
višestruko povećale poljoprivrednu proizvodnju.

Tabela 8.7.: Indeksi poljoprivredne proizvodnje 2001-2008. god. (baza 2000)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Češka R. 127,2 99.6 87,3 137,5 152,2 155,6 197 201,8

Danska
120,7 85,5 83,7 94,2 93,6 100,7 108,4 81,6
Njemačka
124,5 91,9 84,6 122,7 111,1 116,4 139,7 129,6
Grčka
107,9 104,5 118,1 108,6 95,9 91,7 96,4 94
Francuska
100,8 97,7 95,8 94,4 89,7 99 109,6 98,2
Italija
98,1 96,5 96,8 97,3 85,1 82 79,8 81,1
Litvanija
92,7 86 96,5 152,5 191,1 175,7 303,1 287,5
Mađarska
107,1 91 91,7 144,6 145,5 162,6 174,7 207,2
Holandija 93,4 79,6 85,5 79,5 78,7 94 92,1 81,5

11
Niže cijene poljoprivrednih proizvoda utiču na rast realnih nadnica.

13
 Poljska
115 103,9 96 180,8 164,1 181,1 221,6 182,5
UK
105,1 117 133,3 125,1 123,5 128,4 135,5 157,9
Izvor: EUROSTAT

Spoljnotrgovinska razmjena poljoprivrenih proizvoda. Učešće EU u svjetskoj

trgovini poljoprivrednim proizvodima je visoko, može se reći čak i dominantno.
Unija je uz SAD najveći svjetski izvoznik poljoprivrednih proizvoda. Ta pozicija joj
omogućava uticaj na krupne ekonomske ali i političke odluke i tokove roba u ovoj
oblasti. Najvažnije, Unija djeluje na obim, strukturu, cijene, alokaciju i standarde
svjetske proizvodnje poljoprivrednih proizvoda. Prilikom Izvoza poljoprivrednih
proizvoda ona primjenjuje neku vrstu dampinga, obzirom da se za izvoz iz EU
isplaćuju izvozne naknade u subvencijama, odnosno refundacijama, a koje se
odnose na nadoknadu razlika između viših cijena na tržištu Unije i nižih izvoznih
cijena. Ta politka Unije ima negativan uticaj na funkcionisanje svjetskog agrarnog
tržišta jer se ovakvim aktivnostim sprječava da ekonomski efikasni proizvođači
prodaju svoje proizvode na svjetskom tržištu. Mjerama se drastično sputava
globalna svjetska konkurencija i dugoročno nanosi šteta proizvođačima koji su
opredijeljeni za specijelizaciju i rast produktivnosti u poljoprivredi na globalnom
nivou.12

Narušavanje svetske trgovine poljoprivrednim proizvodima. Evidentno je da EU

ima snažan uticaj na svjetsku trgovinu poljoprivrednim proizvodima. Očigledni su
negativni uticaji na razvoj ovog tržišta, posebno na sputavanju specijalizacije i
valorizacije uspješnih proizvođača, te marginalizaciji teritorija koje zadovoljavaju
uslove kao vodeći proizvođači prehrambenih proizvoda. Zbog složenih problema
na svjetskom nivou, rastu pritisci za suzbijanje protekcionizma. Na osnovu čega
su zasnovani ovi zahtjevi? Šta donosi liberalnija politka u toj oblasti? I tu su
mišljenja, ponekad i dijametralno podjeljena. Ipak, pomjeranje prema slobodnoj
svjetskoj trgovini utiče na rast proizvodnje, izvoza i zaposlenosti. Dalje, ove mjere
doprinose rastu proizvodnje u zemljama u razvoju, zapošljavajući nezaposlene
kontigente nekvalifikovane radne snage, otklanjajući globalne socijalne pritiske.
Kada je riječ o protekcionizmu u poljoprivredi, tada je sva odgovornost isključivo
vezana za vlade zemalja koje svojim politikama narušavaju pravila konkurencije
na poljoprivrednim tržištima. Poslije II svjetskog rata podrška poljoprivredi raste,
što se opravdava obnovom ovog sektora i činjenicom da akteri poslijeratne
industrijalizacije žele obezbijediti potrebnu količinu prehrambenih proizvoda.
Vremenom, podrška opada. Ali, cijeni se da je direktna podrška poljoprivrednim
proizvođačima još uvijek visoka.
Prije dvadesetak godina jedna od glavnih studija Svjetske banke je ukazala da su
poljoprivrednici u zemljama u kojima su donošene takve mjere bili diskriminisani
upravo od strane tih istih vlada. Tada, u atmosferi reformi, posebno u zemljama u
12
Promjene traže od EU fleksibilost prema novom ekonomskom poretku i čestim šokovima. To je jedan od
razloga orijentacije prema autentičnoj razvojnoj politici, utemeljenoj na produktivnosti, konkurentnosti,
znanju i inovacijama. Pristup je sličan shvatanjima SAD o razvoju velikog tržišta. Čak se može reći da EU,
uz neke modifikacije "kopira" američki razvojni model. Konkurentnost poljoprivrede EU je komponenta
rasta i ostvarivanja liderske pozicije na globalnom planu i diferencijacije u odnosu na ostale privrede.

14
razvoju i početkom Urugvajske runde pregovora (1986) postepeno dolazi do
liberalizacije trgovinskih odnosa.
Završetkom Urugvajske runde primjenjuje se Opšti ugovor o carinama i trgovini
WTO (1995.), a članstvo ove organizacije se sa 20 povećava na 150 carinskih
prostora. Ipak, i pored napretka, vlade zemalja, kao i EU još uvijek pružaju otpor
punoj liberalizaciji trgovine poljoprivrednim proizvodima. Razlozi zadržavanja
"ststusa quo" su donekle razumljivi. Ipak, opravdano se postavlja pitanje, zbog
čega se treba zalagati za punu liberalizaciju i kakve efekte od nje možemo
očekivati?

Uvozne carinske stope za prehrambene proizvode su još uvijek visoke i u

prosjeku se na svjetskom nivou kreću oko 16%. Dalje, carinske stope na
poljoprivredne proizvode su više u odnosu na druge proizvode i u odnosu na
svjetski prosjek (5,2%). Ovdje treba pretpostaviti visoke varijacije od zemlje do
zemlje ili od proizvoda do proizvoda (kada je riječ o ovako sintetizovanim
pokazateljima). Prema globalnom LINKAGE modelu 13 (koristi se za globalna
predviđanja i procjene Svjetske banke), moguće je procijeniti efekte liberalizacije
do 2015. god. u odnosu na baznu 2001. god. Model ne uključuje krupne političke
događaje i globalne makroekonomske poremećaje.14 Po modelu, liberalizacija
svjetske trgovine bi dovela do dobitka od čak 287 milijardi dolara na godišnjem
nivou. EU bi u punoj liberalizaciji svjetske trgovine zabilježila dohodak od 65,2
milijardi dolara godišnje i ukupan stvarni rast procijenjenog prihoda od 0,6%.
Potpuna liberalizacija bi doprinijela rastu trgovine u zemljama u razvoju, koje bi u
ukupnoj trgovini prodale dodatnih 318 milijardi dolara tzv. zemljama sa visokim
prihodima, dok bi ove, zemljama u razvoju prodale dodatnih 290 milijardi dolara.
Po ovim procjenama globalna liberalizacija poljoprivrednih proizvoda bi donijela
63% ukupne svjetske dobiti, od čega bi poljoprivrede zemalja sa visokim
prihodima donijele oko 70% ove zarade.
Potpuna liberalizacija bi uticala na smanjenje izvoza i rast uvoza poljoprivrednih
proizvoda u EU. Interesantno je da bi se izvoz poljoprivrednih proizvoda iz SAD
isto tako značajno povećao. Zemlje u razvoju bi, za razliku od visokorazvijenih
zemalja povećale neto efekte između izvoza i uvoza poljoprivrednih proizvoda.
Liberalizacija bi dovela do blažih promjena privredne strukture u poljoprivrednoj
proizvodnji razvijenih zemalja.
Rast proizvodnje i trgovinske razmjene poljoprivrednim proizvodima bi neznatno
povećali zaposlenost u zemljama u razvoju, dok bi u EU i EFTA, tj. u razvijenim
zemljama i na svjetskom nivou došlo do pada zaposlenosti. Vidljivo je da bi
liberalizacija djelovala negativno na proizvodnju u EU I EFTA, dok bi npr. SAD
ostvarile rast. Svjetska proizvodnja bi značajno porasla, posebno zbog rasta u
zemljama u razvoju.
Generalno potencijalne koristi od trgovinskih reformi su značajne, a najveći efekti
bi se postigli u poljoprivredi, posebno u zemljama u razvoju. Zbog toga je važno
nastaviti implementaciju mjera iz Urugvajske runde i Doxe, postepeno reducirati
13
Koristeći povratni model globalne ekonomije LINKAGE i bazu projekta globalne trgovine vidljive su
prosječne uvozne carine za poljoprivredu i neke druge proizvode.
14
Model nije dovoljno pretpostavio krizu svjetske ekonomije koja je eskalirala 2008. god. Isto tako, nisu
predviđeni rast cijena i energenata u 2007. i 2008. god. koji, uz klimatske faktore utiču na rast cijena hrane.

15
subvencije, carine i druge dažbine, te nastojati da se već postignute promjene iz
ove oblasti ne vrate nazad. Iz prethodnih analiza je jasna pozicija EU u svjetskoj
trgovini poljoprivrednim proizvodima i njen, još uvijek konzervativni stav i rezerva
po pitanju radikalnije liberalizacije. Sigurno je, da liberalizacijom trgovine Unija u
makroekonomskom smislu ne gubi toliko, koliko bi izgubila na planu političke
kohezije i strateške uloge u proizvodnji prehrambenih proizvoda.

Poljoprivreda, reforme GATT i Urugvajska runda. Neke promjene CAP su rezultat

pritiska GATT. Završne runde pregovora GATT su se odnosile na smanjivanje
intervencija u poljoprivredi15, mjerene učešćem u GDP, a počev od 1995. god.
Predviđeno je i smanjenje carina za minimalno 15%, dok bi u slijedećih nekoliko
godina to smanjenje iznosilo 30%. Izvozne subvencije je trebalo smanjiti za 36%
a subvencionisane proizvode smanjiti za 24%, uz obavezu zabrane uvođenja
novih protekcionističkih mjera. Uvedena je obaveza da se na tržištu mora pojaviti
minimalno 3% uvoznih proizvoda, dok su direktna plaćanja farmerima izuzeta iz
sporazuma GATT.

Urugvajska runda je najznačajnija runda pregovora u okviru GATT. EU i SAD su

se na zadovoljstvo STO izjasnile za stvaranje fer i tržišno orijentisanog sistema i
provođenje temeljnih reformi u svjetskoj poljoprivredi. Zbog političke osjetljivosti i
isprepletenosti poljoprivrede sa drugim granama, njena pozicija u svjetskoj
trgovini je specifična, pa se odnosi u njoj definišu izvan opštih trgovinskih pravila.
U aprilu 1994. god. u Marakešu (Maroko), ministri 125 zemalja potpisuju Završni
akt kojim završava dugogodišnja Urugvajska runda pregovora. Najvažniji dijelovi
sektorskih sporazuma se, pored poljoprivrede, odnose na industrijske proizvode,
usluge, strana ulaganja, intelektualnu svojinu, tekstil i odjeću. Za liberalizaciju
trgovine poljoprivrednim proizvodima dogovoreno je da se u roku od 6 godina
carine na njih smanje za 36% (u odnosu na period 1986-1988. god.). Završni
dokument Urugvajske runde GATT predviđa njegovu transformaciju u Svjetsku
trgovinsku organizaciju (WTO) sa početkom rada od 1. januara 1995. god.

AGENDA i Berlinski sporazum. Agenda 2000 je najznačajniji dokument Komisije

poslije Makšerijevih reformi (MacShary Reform, 1992.) o budućnosti CAP. 16
Program pokriva jačanje zajedničke politike EU u razvoju poljoprivrede, uzima u
obzir proširenja i rast finansijske podrške u periodu 2000-2006. god. Strukturni
fondovi će pratiti ovu aktivnost. Koristiće ih regioni sa: GDP per capita manjim od
75% prosjeka, problemima zapošljavanja i produktivnosti, sa ekonomskim,
socijalnim i demografskim promjenama, lošom infrastukturom itd. U poljoprivredi
Agenda 2000 predviđa17 fer životni standard evropskih farmera, konkurentnost
bez visokih subvencija, zaštitu životne sredine, kvalitet i divesifikaciju proizvoda.
Agrarni Savjet (mart 1999.) postiže sporazum o reformi CAP vezanoj za nove
15
Najznačajnije mere agrarnog protekcionizma su carine, prelevmani, kvantitativna uvozna ograničenja
(kontigenti), diferencirani devizni kursevi, kontrolisana politika cijena, izvozna ograničenja, necarinske
barijere, državni monopolizam, trgovinski dogovori itd.
16
U decembru 1997. god. Savjet Evrope, na prijedlog Jacquesa Santera usvaja AGENDU 2000, kao osnovu
reformi CAP. Osnovni cilj reforme, prihvaćene u Berlinu 1999. je da se CAP prilagodi širenju EU na Istok.
17
Vidjeti: Pamela M. Barnes and Ian G. Barnes, 1999, p. 222-223.

16
članica EU.18 U direktnoj vezi sa ovim sporazumom je Fišlerova reforma. Po njoj,
izdaci za poljoprivredu ne prelaze više od 74% rasta GDP. Fišlerova reforma je
uz amandmane na sjednici Savjeta u Berlinu 1999. god.19 dovela do Berlinskog
sporazuma-kompromisa kojim se interventne cijene cerealija umanjuju za 15%, a
povećavaju se direktna plaćanja farmerima. Obavezno se povlači zemljište iz
poljoprivredne proizvodnje (set-aside) i svodi na 10% tokom perioda 2000-2006.
god. Sporazum predviđa dobrovoljno povlačenje zemljišta iz poljoprivredne
proizvodnje u funkciji očuvanja prirodne sredine. Sporazum predviđa smanjenje
podrške proizvodnji goveđeg mesa za 20%, a režim kvota za mlijeko produžava
do 2006. god. dok interventnu cijenu za maslac i pavlaku redukuje za 15%.
Važnije je da "Osnovna razlika između evropskog modela i modela poljoprivrede
naših glavnih konkurenata leži u multikulturalnoj prirodi evropske poljoprivrede i
njenoj ulozi u ekonomiji, okruženju društva i očuvanju prirodnih predjela iz čega i
proizilazi potreba za podrškom održanju poljoprivredne proizvodnje širom Evrope
i očuvanju farmerskih dohodaka."20 To održava subvencijonisanje poljoprivrede i
multifunkcionalni pristup u proizvodnji, što jača poziciju EU u WTO. Redukcije
cijena poljoprivrednih proizvoda u Berlinskom sporazumu nisu novost u reformi
CAP. Smanjenje podsticaja za intenzivnu proizvodnju je počelo Mekšerijevom
reformom 1992. god. Redukcije cijena su usmjerene suprotno, na ekstenzivne
metode proizvodnje i vraćanje graničnih zemljišta njihovom prirodnom stanju
(pošumljavanju i travnjacima). To nije dalo prednost spoljnoj konkurenciji. Ali,
sugerisano je da se sredstva od redukcija koriste za dodatnu podršku u očuvanju
poljoprivrednog okoliša i pošumljavanje graničnih prostora. Mjere podstiču
farmere na dobrovoljno i ugovorno obezbjeđenje usluga čuvanja životne sredine i
poboljšanja poljoprivredne proizvodnje (održiva poljoprivreda i zaštita prirode).
Berlinski sporazum preferira održivu, multifunkcionalnu evropsku poljoprivredu u
kojoj farmeri nisu isključivo proizvođači hrane, nego i čuvari prirodnih resursa i
životne sredine. S druge strane, tražnja za hranom će rasti a pregovori u okviru
WTO će postavljati nova ograničenja za CAP.

8.5. Ekonomski aspekti agroekoloških mjera EU

Razvoj je nezamisliv bez korišćenja prirodnih resursa. Njihova eksploatacija je
intenzivirana, a devastacija životne sredine nažalost postala realnost. Zbog toga,
savremene teorije rasta daju veliki značaj ovim problemima. Održivi razvoj traži
veća izdvajanja GDP. U EU postoji politička volja za zaštitom životne sredine.
Ipak, ona je podređena očuvanju makroekonomske ravnoteže i konkurentnosti.
Unija provodi dugoročne mjere zaštite sredine, odnosno, agroekološke mjere. U
ovoj fazi razvoja one ne proizvode makroekonomske efekte, ali neke zemlje i
regioni od posljedica njihove primjene osjećaju blaže makroekonomske impulse.
Jer, direktne isplate utiču na rast tražnje na teritorijama sa nižim dohotkom i
visokom nezaposlenosti, poboljšavajući ekonomsko-socijalnu situaciju. Druga
18
Vidjeti: Agricultural Council, Political agreement on CAP reform, Agricultural Newsletter, Special
edition 11, March 1999.
19
Videti: COM, Presidency Conclusions: Berlin European Council 24 and 25. March 1999.
20
Videti više: Agenda 2000, Bulletin EU, No 5/97, Brussels 1997; Explanatory Memorandum: The Future
of European Agriculture, Brussels, 1998; Evolution of Financial Impact of the Commission Proposals
Concerning the Reform of the Common Agricultural Policy, Agenda 2000 (2000-2006), Brussels 1998.

17
korist od njihove primjene je rast cijena zemlje. Dakle, makroekonomsko dejstvo
je limitirano na pozitivne ekonomske eksternalije. Brz ekonomski razvoj
prouzrokuje progres u svim sferama društva, utičući na pojavu štetnih
eksternalija.21 Zato je održivost razvoja centralna tema u EU. Preovladava stav
da je ona uslov tzv. "dobrog društva".22 Sve više se akcentira kvalitativni aspekt
održivosti koji postaje segment ekonomske nauke.
Odnos održivog razvoja i makroekonomske stabilnosti je odnos prema
izdvojenom GDP za održivi razvoj, koji ne ugrožava unutrašnju i spoljnu
ravnotežu.23 Agroekološke mjere štite poljoprivredne površine, šume, rijeke,
jezera, delte, močvare i sl.24 Životna sredina EU se ne štiti samo ovim mjerama.
Ona je predmet regionalne, ruralne i drugih politika. EU kontinuirano povećava
sredstva održivog razvoja, jer budžetski okvir od 2007. do 2013. god. pokazuje
rast sredstava, od čega je polovina direktno ili indirektno usmjerena na održivost
(rast kohezionih i strukturnih fondova u odnosu na CAP). Upravljanje životnom
sredinom je važan (drugi) stub ruralnog razvoja. Dijagram 8.8. prikazuje trendove
ovih mjera.

Dijagram 8.8.: Izdvajanja iz budžeta EU za agroekološke mjere25

21
Ekonomske aspekte zaštite elaborira Eban S. Goodstein, Ekonomika i okoliš, Naklada MATE, Neum,
2003. O pozitivnim eksternalijama vidjeti u: Burda Majkl, Viploš Čarls, Makroekonomija, Centar za
liberalno-demokratske studije, Beograd, 2004., str. 418-419.
22
John Kenneth Galbraith smatra da je "potrebno obezbediti da proizvodnja, njeno korišćenje i potrošnja
nemaju negativne posledice po trenutno opšte dobro u celini i da se obezbedi da posledice ne mogu da
ugroze život i životne uslove generacija koje dolaze." (John Kenneth Galbraith, Dobro društvo-humani
redosled, PS Grmeč-Privredni pregled, Beograd, 2001. str. 27 i 72.).
23
O konsekvencama izdvajanja GDP za održivi razvoj, vidjeti u: Popović Goran, Makroekonomski aspekti
CSD indikatora, Acta Economica, Ekonomski fakultet, Banja Luka, br. 8, 2008. god.
24
O agroekološkim mjerama EU vidjeti u: European Commission (EC), Fact Sheet of the implementation
of rural development policy 2000-2006, 2003(a).
25
Izvor: EAGGF-Sekcija za garancije, izvršenje budžeta.

18
Dijagram pokazuje da sredstava zaštite poljoprivrednog okruženja kontinuirano
rastu. Stagnacija poslije 2000-te god. nastaje zbog spore primjene mjera u nekim
zemljama koje tradicionalno forsiraju poljoprivrednu i industrijsku proizvodnju.
Različitost poljoprivrednog okruženja EU utiče na principe od kojih ističemo: a)
princip konstruktivne kooperacije, ugovore iz domena agro-ekoloških mjera čini
neobavezujućim; b) princip raznovrsnosti; c) princip dugoročnosti; d) prag tj. nivo
plaćanja mora biti stimulativan; e) mjerama se izbjegavaju pravila WTO; f) princip
autonomije i diskrecionog prava kreiranja politike.

Dalje, strategija utvrđuje najvažnije ciljeve: a) utvrđivanje poljoprivrednih područja

i šuma tretiranih kao NATURA 2000 i drugih prostora visokog kvaliteta prirode
(HNV26); b) provođenje WFD27 u poljoprivredi i šumarstvu; c) mjere na
ublažavanju posljedica klimatskih promjena protokola iz Kjota.
Ciljevi insistiraju na sredstvima (nacionalni nivo je minimalno 25% sredstava EU).
U najširem smislu, agroekološke mjere su usmjerene na:
● Zemlju, odnosno forsiranje organske obrade, primjenu mjera redukcije tj.
sprečavanje erozije tla itd. koje dižu kvalitet i povećavaju cijenu zemlje. Prate ih
kompenzacije za izgubljeni dohodak.
● Poboljšanje kvaliteta i kvantiteta vode u zemljama EU.
● Agroekološke mjere povećanja bioraznovrsnosti.
● Genetsku raznovrsnost radi zaštite rijetkih biljnih i životinjskih vrsta.

Agro-ekološke mjere proizilaze iz prezentiranih ciljeva i principa. Poljoprivredno

okruženje je ključni resurs u proizvodnji i sektoru održivosti. Premije su glavni
instrument agroekoloških mjera. Fluktuacije prosječne premije članica ne nastaju
uvijek zbog nedostatka sredstava, nego zavise i od veličine prostora. Važan
pokazatelj je učešće zemljišta pod ugovorima, prema ukupno korišćenim
poljoprivrednm površinama (UAA28), što se vidi na dijagramu 8.9.

26
HNV, engl. skr. High Nature Value.
27
WFD, engl. skr. Water Framework Directive.
28
UAA, engl. skr. Utilised Agricultural Area

19
 Dijagram 8.9.: Zemljište pod agroekološkim mjerama u EU29

Za četiri godine (osim Italije i Njemačke) raste učešće površina pod agro-
ekološkim mjerama, ali među članicama i dalje postoje razlike. Zaštita
poljoprivrednog zemljišta, šuma i okoline, očuvanje biljne i životinjske
raznovrsnosti ima sve veći značaj u EU, što utiče na njihov dalji rast. Od 2000-te
god. već je napravljen veliki progres. Ipak, ove mjere nemaju značajnije
makroekonomsko dejstvo. One negdje mogu dati i makroekonomske impulse u
srednjem ili dugom roku (kroz rast agregatne tražnje), jer na nerazvijenim
teritorijama direktne isplate utiču na ekonomsko-socijalnu sferu rastom agregatne
potrošnje.

8.6. Politika ruralnog razvoja EU

8.6.1. Uvod i teorijski aspekti
Koncept integralnog ruralnog razvoja je relativno nov u teoriji i praksi privrednog
razvoja i zbog toga se tretira kao novije poglavlje teorije razvoja. Ruralni razvoj i
ruralna ekonomija ekonomsko-socijalne probleme rješavaju u poljoprivrednoj
djelatnosti i njoj bliskim sektorima. Poljoprivreda je važan segment integralnog
ruralnog razvoja, inače kompleksnog, viševalentnog i, prije svega, savremenog
modela održivog razvoja.30 Jer, model industrijalizacije, koncentracija i ultra brzi

29
Izvor: DG Agriculture, Common indicators for monitoring of implementationof Rural
Development Programmes 2001, 2002.
30
Ideja o održivom razvoju je lansirana početkom 1970-tih. Ona je međutim, postala šire poznata tek 1987.
god. kada je zvanično objavljena u izveštaju Brundtland (Gro Harlem Brundtland) komisije – svjetske
komisije za okruženje i razvoj pod nazivom "Naša zajednička budućnost" (WCED: Our common future). U
izvještaju se "održivi razvoj" definiše kao razvoj usmjeren ka zadovoljenju potrebe sadašnje generacije na
način koji ne dovodi u pitanje mogućnost budućih generacija da podmire svoje potrebe. Problem "održivost
razvoja" akceptiraju UN na Samitu o planeti Zemlji u Rio de Ženeiru 1992. god. (Tzv. Rio deklaracija). On
je prioritet ekonomsko-socijalnog razvoja.

20
razvoj urbanih i industrijskih centara pokazao je slabosti u odnosu na
decentralizovani model uravnoteženog razvoja.
Danas su prisutne kritike CAP, posebno u kontekstu regionalnih proširenja, što je
dovelo do teritorijalnog pristupa ruralnoj politici. Ekonomska i socijalna kohezija,
subsidijarnost, partnerstvo i integrisani teritorijalni razvoj reformišu strukturne
findove 1988. god. a poslije i razvoj ruralnih područja, kao dijela zajedničke
ekonomske i socijalne politike (Mastriht 1992). Ciljevi iz Korka i Agenda 2000
vide budućnost u teritorijalnom pristupu, posebno poslije istočnih proširenja. Ipak,
sektorska poljoprivredna politka je najveći pojedinačni element budžeta EU (oko
40%), dok je teritorijalni koncept manji (oko 5% budžeta). Poljoprivreda troši
100% fondova Unije, dok su teritorijalne razvojne politike kofinansirane od strane
članica i regija.31 Tenzije izmedju CAP i teritorijalne politike postoje u samoj
Komisiji, ali i van nje. Stvaraju ih lobiji koji poljoprivredu vide kao sektorski
prioritet. To je generisalo i razlike unutar birokratije Generalnog Direktorata za
Poljoprivredu ali i razlike izmedju DG Agri i DG Regio.
Ruralnu politiku čine aktivnosti u poljoprivredi, šumarstvu, ribarstvu, saobraćaju,
trgovini, socijalnom blagostanju, infrastrukturi, javnom zemljištu, lokalnoj upravi,
poljoprivrednom okruženju, zdravstvu, edukaciji, stanovanju, energetici itd.
Politika koja ima za cilj ruralni razvoj, uključuje regionalne razvojne programe
strukturnih fondova sa prioritetnim regionalnim ciljevima Objectives 1 (ranije 1 i
6), i 2 (ranije 5b), i lokalne razvojne programe pod LEADER+ (ranije LEADER 1 i
2). Ali, postoje i nacionalni programi za razvoj ruralnih regiona u Španiji, Finskoj,
Švedskoj, Njemačkoj, Irskoj, Velikoj Britaniji i dr.32

Ekonomski razvoj i kohezija su važni konstituenti teritorijalnih politika. Ove

politike utiču na ravnomjeran i dinamičan ekonomski razvoj. One su važne za
ujednačavanje efekata na internom tržištu Unije. Ekonomski razvoj i
konkurentnost ne zavise samo od osnovnih proizvodnih faktora, nego i od drugih
pozitivnih eksternalija: obrazovanja, infrastrukture, inovacija, preduzetništva,
servisa (administracije, bankarskog sistema, legislative itd.). Klasična proizvodna
funkcija je primjenjiva i na model ruralnog razvoja, odnosno:

Y = f (K, L, Tp, z)

gdje su: K-kapital, L-rad Tp-tehnički progres i z-ostali (rezidualni) faktori

Iz funkcije je vidljivo da su skoro svi faktori proizvodne funkcije zastupljeni u
konceptu ruralnog razvoja. Kapital je, sam po sebi, osnova proizvodnje
(deficitaran na ruralnim prostorima). Sredstva za investicije se obezbjeđuju
učešćem EU, nacionalnim i lokalnim programima, domaćim i stranim privatnim
investicijama.33 Radnu snagu kao faktor proizvodne funkcije obezbjeđuje tržište
31
Mnoge članice imaju nacionalne programe teritorijalnog (regionalnog i ruralnog) razvoja.
32
Mnoge zemlje OECD vode rasprava o širem i užem modelu ruralne politike.
33
O investicijama u ruralni sektor vidjeti u: Popović Goran, Rural investment macroeconomic aspect,
EAAE seminar: Development of agriculture and rural areas in Central and Eastern Europe, Novi Sad, 2007.
god.; Popović Goran, Merenje makroekonomske efikasnosti ulaganja u ruralni sektor metodom kapitalnih
koeficijenata, Ekonomika poljoprivrede, br. 4. 2006. god. i Popović Goran, Uloga proizvodnih
koeficijenata u mjerenju efikasnosti uloženih sredstava ruralnog kompleksa, Acta Economica, Ekonomski

21
rada, koje se postavlja fleksibilnije prema tražnji za radnom snagom. Kao efekat,
realna najamnina je niža, što pruža mogućnost profitabilnije proizvodnje. Neke
zemlje i regioni EU su iskoristili komparativnu prednost i značajno povećali nivo
eksterne konkurentnosti. Kada je riječ o ulozi tehničkog progresa (Tp) u
doprinosu razvoju ruralnih teritorija, može se konstatovati da je on limitiran zbog
deficita naučnog, tehničkog i tehnološkog fundusa. I na kraju, rezidualni faktori
(z) imaju različit uticaj na privredni razvoj ruralnih prostora. Očuvana prirodna
sredina je pozitivna eksternalija, a nedostatak infrastrukture negativna
eksternalija koja koči privredni razvoj. Ovo inicira potrebu da ruralna područja
mobilišu endogene potencijale. Istovremeno, ona treba da privuku i eksterne
resurse. Kohezija EU zavisi od sposobnosti povezivanja i stavljanja u funkciju
svih različitosti zajedničkog naslijeđa ruralnih područja.

Ruralna ekonomija. "Ruralna ekonomija" je relativno nov termin, koji nije moguće
precizno definisnti.34 Slično je i sa terminom agrarna ekonomija 35 (AE) koji je
prethodio terminu ruralne ekonomije. Oba su vezana za proces reformisanja
agrarne politike (AP) koji je počeo u razvijenim zemljama ranih 80-tih. U njima je
agrarna politika bila sektorski orijentisana (primarna poljoprivreda) i parcijalno
rješavala probleme ruralnih područja. Ali, relativni značaj primarne poljoprivrede
u ukupnom outputu je kontinuirano opadao. 36 Ruralna ekonomija je "integralna
(multisektoralna), teritorijalno zaokružena, seoska privreda koju čini skup
međusobno povezanih privrednih djelatnosti i drugih aktivnost. Pored primarne
poljoprivredne proizvodnje tu spada prerađivačka industrija (najčešće bazirana
na sirovinama poljoprivrednog porijekla i raspoloživoj lokalnoj radnoj snazi),
vodoprivreda sa ribarstvom, rudarstvo, šumarstvo, lovstvo, trgovina i druge
usluge, turizam, zanatstvo, te brojne aktivnosti vezane za prostorno uređenje,
organizaciju stanovanja, korišćenje slobodnog vremena, očuvanje zdravlja ljudi,
obrazovanje i permanentnu obuku, održavanje ekološke ravnoteže između
čovjeka i prirode koja, između ostalog, podrazumijeva samoodrživi razvoj
poljoprivrede."37 Osnovni principi po kojima se upravlja ruralnom ekonomijom su:
ravnomjernost razvoja na bazi raspoloživih resursa, zaustavljanje napuštanja
sela, veza sa okruženjem itd. Dakle, ruralna politika je usmjerena, ne samo na
poljoprivredu, već i na ruralnu privredu. Tako je stvoren novi model razvoja koga
neki nazivaju i “ruralna industrijalizacija.”38

fakultet, Banja Luka, br. 6. 2007. god.

34
Goran Popović u svome radu, mjerenje efikasnosti ruralnih teritorija definiše osnovne makroekonomske
pokazatelje i ruralne agregate (Ibidem, Merenje makroekonomske efikasnosti ulaganja u ruralni sektor
metodom kapitalnih koeficijenata i Uloga proizvodnih koeficijenata u merenju efikasnosti uloženih
sredstava ruralnog kompleksa).
35
Opet vidjeti u: Zorka Vujatović Zakić, Agrarna ekonomija, Ekonomski fakultet, Beograd, 1995. god.
36
Kontinuirani pad učešća poljoprivrede u GDP EU se vidi iz: zaposleni u poljoprivredi krajem 1980-tih
čine 8%, a krajem 1990-tih svega 4,5%. Učešće poljoprivrede u GDP krajem 1980-tih iznosi 3,5%, a
krajem 1990-tih oko 2%.
37
Z. Vujatović-Zakić i Ž. Stojanović: Koncept integralnog ruralnog razvoja EU i mogućnosti korišćenja
njihovog iskustva u Srbiji, Institucionalne reforme i tranzicija agroprivrede u Srbiji, Ekonomski fakultet,
Beograd 2002. god.
38
Popović Goran, Ruralna industrijalizacija kao segment koncepta integralnog ruralnog razvoja u
Republici Srpskoj, rad sa Međunarodnog simpozijuma "Perspektive agrobiznisa Srbije i evropske

22
8.6.2. Nastanak i razvoj ruralne politike u EU
Istorijski, ideju razvoja slabije razvijenih regiona rađa pokret ”Životni standard”
lansiran u projektu “Osnovnih potreba.” Prvi projekti su se odnosili na komunalni
razvoj. Zatim dolazi "Program zelene revolucije" koji ima za cilj rast proizvodnje
hrane. Tako počinju ulaganja bogatih prema siromašnim. Interesantno je navesti
jedan aspekt definisanja zelene revolucije39: "Obično se smatra da je zelena
revolucija ono što danas podrazumijeva ubrzani rast poljoprivredne proizvodnje u
zemljama trećeg svijeta, i to onaj rast koji je kombinacija novog sjemena,
uglavnom pšenice i pirinča, uz korišćenje velikih količina mineralnih đubriva i
odgovarajućeg načina upotrebe vode preko irigacionih sistema. Međutim, zelena
revolucija je daleko više od razvoja jedne biljke i genetike. Ona je utkana u
osnove američke spoljne politike, ispoljavajući se tako kao integralni dio njenih
poslijeratnih nastojanja da socijalne revolucije drži u određenim granicama koje
bi svijet profita činile bezbjednim." Realnija vizija koncepta integralnog ruralnog
razvoja (IRR) se javlja početkom 1970-tih. U Rimu 1971. god. FAO i
Međunarodna banka za obnovu i razvoj (IBRD) organizuju simpozijum
"Poljoprivredne institucije za integralni ruralni razvoj," a koncept podržava i Mc.
Namara. Tako najrazvijenije zemlje počinju primjenu ovog razvojnog modela
(Japan, SAD, Švajcarska, Švedska, Francuska, Španija i dr.) u cilju valorizacije
ruralnih područja. Koncept omogućava korišćenje ogromnih prirodnih potencijala.
Ruralna ekonomija i ruralni kompleks su sinonimi za integralnu, teritorijalno
zaokruženu seosku privredu, koju čini skup brojnih međusobno povezanih
djelatnosti i aktivnosti. No, savremeni ruralni razvoj nije moguć bez
institucionalnih pretpostavki. Jer, prva je potrbno odrediti prioritete, zatim
strateške ciljeve, koje treba da prate zakonske pretpostavke i rad institucija, i
konačno, potrebno je utvrditi ciljeve i aktivnosti poslije analize postojećeg stanja.
Integralni karakter ruralnog razvoja je određen interakcijom ekonomskih,
institucionalnih, socijalnih, demografskih i ekoloških komponenti. Iskustva
razvijenih zemalja zavise od veličine, visine nacinalnog dohotka, mjesta
poljoprivrede i dr. Primjer Španije40 koja (u odnosu na najrazvijenije članice
Zajednice) nije imala dovoljno kapitala za rješavanje nagomilanih problema u
ruralnom sektoru, ukazuje na razlike među članicama u nekim istorijskim
etapama njihovog razvoja. Karakterističan geografski i geostrategijski položaj,
nedostatak infrastrukture, nezaposlenost, ekonomska kolebanja u agrarnom
kompleksu, učinili su Španiju interesantnom za primjenu strategije ruralnog
razvoja. Vlada Španije je posebnim programima ulagala u industrijske pogone na
ruralnim područjima, podržavala lokalne programe i inicijative. Rezultati su se
ogledali u novim radnim mjestima koja su nastjala kao rezultat korišćenja
prirodnih resursa i ekspanzije malih i srednjih preduzeća itd. Interesantan primjer
je proizvodnja vina. Bez obzira što je Španija već bila uspješan proizvođač, bilo

integracije", Valjevo, maj 2006. god., publikovano u Ekonomika poljoprivrede, br. 2, Beograd, 2006. god.
39
Michael Perelman: The Green Revolutin, American Agriculture in the Third World, print in Radical
Agriculture, ed. by R. Merril, Harper Colophon Books, N.York 1976, p.111 (u Z. Vujatović -Zakić,
Agrarna ekonomije, str. 48).
40
Vidjeti više u: Antonio Vasquez Barquero, Inicijative za lokalni razvoj, Glasnik poljoprivredne
proizvodnje, prerade i plasmana broj 1-2/88, Beograd 1988. god., str. 42-45.

23
je neophodno adaptiranje sortimenta tržišnim trendovima. Unapređenje je
rješeno projektima ruralnog razvoja, uz marketing pristup plasmanu vina na
svjetsko tržište. Izvoz vina i konjaka poslednjih decenija je eksterno konkurentan.
Posljednjih decenija Španija ostvaruje relativno stabilan rast, afirmiše se kao
uspješan izvoznik vina i drugih poljoprivrednih proizvoda, nudi vrhunske turističke
usluge itd. To je olakšalo poziciju vlade i regionalnih vlasti pred domaćom
javnosti i opravdalo poreska izdvajanja.
Francuska je među prvima primjenila ruralnu politike u cilju 41 međusektorske
orijentacije razvoja ruralnih područja, uredjenja prostora, razvoja seljačkih
imanja, spriječavanja migracija, dislokacije manje prljavih industrija itd. Ciljevi su
integralni,42 a Francuska ima rast zaposlenosti na ruralnim područjima, koristi
prirodne resurse, razvija malu privredu, posebno turizam, raste tražnja u sektoru
usluga itd. Francuski model je karakterističan po tome što obrazovanje
prilagođava lokalnoj privredi u cilju otvaranja lokalne berze rada i prilagođavanja
školskog sistema rastućoj tražnji u ruralnom sektoru. Sistem obrazovanja je u
funkciju smanjenja frikcione i strukturne nezaposlenosti. Jer, ovim pristupom se
stopa nezaposlenosti ne smanjuje, samo zbog otvaranja novih radnih mjesta, već
i zbog toga što se ponuda i tražnja radne snage na tržištu rada usaglašavaju sa
ponudom i tražnjom određenih kadrovskih profila.43

Evropski model razvoja ruralne ekonomije. Temelj politici ruralnog razvoja EEZ je
postavljen 1968. god. Manšoltovim (Mansholt) planom, koji se vezuje za
modernizaciju poljoprivrede strukturnim reformama proizvodnje, prerade i
marketinga poljoprivrednih proizvoda, kroz tzv. "zajedničke akcije" finansirane
fondovima Zajednice.44 Plan polazi od dvije tvrdnje: prve, da "politika netržišne
podrške cijenama sama po sebi ne može riješiti fundamentalne probleme
poljoprivrede", i druge, da su cijene u Zajednici "previsoke da bi omogućile izvoz
po zadovoljavajućim rezultatima."45 Ciljevi Manšoltovog memoranduma su bili:
brža adaptacija poljoprivrednih struktura, utvrđivanje regionalnih razlika i mjere
za manje razvijena područja čime Zajednica uvodi teritorijalni pristup radi
ostvarenja ekonomske, socijalne i prirodne ravnoteže u poljoprivredi i drugim
djelatnostima.46 Uspostavljena politika je izgrađivana reformisanjem Zajedničke
agrarne politike (CAP).
Zvanični početak snažnijeg uticaja politike ruralnog razvoja na evropskom
prostoru, prezentiran je dokumentom "Budućnost ruralnog društva."47 Odnosi
među članicama EU15 na relaciji urbano-ruralno se vidi iz tabele 8.10.

41
Vidjeti više u: Christina Kovachazy, Postupak formulisanja seoske politike, Glasnik poljoprivredne
proizvodnje, prerade i plasmana, broj 1-2/1988. god., str. 38-41.
42
U Francuskoj je još polovinom 1970-tih formiran Međuministarski odbor za razvoj sela.
43
O frikcionoj i strukturnoj nezaposlenosti vidjeti u Burda i Viploš, Makroekonomija...(Ibidem).
44
Strukturni fondovi: Fond za evropski regionalni razvoj (ERDF), Evropski socijalni fond (ESF) i Garantni
fond (EAGGF) sa dve sekcije ("Guarantee" and "Guidance").
45
Rural Developments, European Commission for Agriculture (DiG VI), CAP 2000, Working Document
1997., p.2.
46
Vidjeti više: Z. Vujatović-Zakić i Ž. Stojanović: op.cit., str. 215-216.
47
European Commission COM/88, Final 28.07.1988: "The future of rural society", Brussels 1988.

24
 Tabela 8.10.: Ruralna populacija u EU15
Populacija u Populacija po tipovima regiona
Ruralnim Predominantn Značajno Predominant
zajednicama* o ruralni** Ruralni*** no urbani****
(% nacionalne populacije)
Belgija 4.9 3.4 4.9 91.7
Danska 32.4 39.6 31.3 29.1
Njemačka 12.0 5.4 25.2 69.3
Grčka 30.8 28.1 28.3 43.6
Španija 24.4 12.7 41.5 45.8
Fransuka 23.7 10.5 56.5 32.9
Irska 43.1 46.6 15.1 38.3
Italija 14.1 4.1 27.1 68.8
Luksemburg 19.3 ... 100.0 ...
Holandija 3.1 0.0 6.7 93.3
Austrija 34.6 30.2 28.9 41.0
Portugal 21.2 18.1 22.8 59.1
Finska 50.6 58.9 41.1 0.0
Švedska 66.8 63.2 17.7 19.1
Velika Britanija 8.7 1.0 18.7 80.3
EU15 17.5 9.7 29.8 60.5
populacija
EU15 površina 80.90% 47.00% 37.40% 15.60%
* Populacija lokalnih zajednica sa gustinom naseljenosti ispod 100 stanovnika/km².
** preko 50% populacije živi u ruralnim zajednicama.
*** 15-20% populacije živi u ruralnim zajednicama.
**** manje od 15% populacije živi u ruralnim zajednicama.
Izvor: Rural Developments, European Commission, op.cit. p. 8. (preuzeto iz Z. Zakić i Ž.
Stojanović, str. 210).

Iz tabele 8.10. koja se odnosi na drugu polovinu devedesetih godina prošlog

vijeka, upravo kada je ruralna politika uzima zamah, mogu se izvesti slijedeći
zaključci:
● 17,5% populacije u 15 zemalja članica EU živi u ruralnim zajednicama koje
pokrivaju preko 80% teritorije Unije.
● Nacionalno učešće varira od ispod 5% (Holandija i Belgija), do preko 50%
(Finska i Švedska).
● U predominantno-ruralnim područjima živi i radi oko 10% populacije, što je u
prosjeku 47% teritorije Unije.
● U predominantno-urbanim regionima živi preko 60% populacije, na području
nešto manjem od 16% teritorije Unije.
● U ruralnim regionima gustina naseljenosti mnogo varira od, ispod 20
stanovnika/km² (mnoga šumska područja Finske i Švedske, zatim nekoliko
područja Škotske, centralne Francuske, Španije i Grčke), do preko 100
stanovnika/km² u ruralnim regionima (Južna Njemačka i jug Italije). Ovdje treba
naglasiti da je EU15 stara i jaka Zajednica. Kasnija proširenja su uključivala

25
nove, u pravilu manje razvijene zemlje, pa se može konstatovati da EU25 i EU27
imaju izraženiji "ruralitet" u odnosu na EU15.

Kakva je ekonomska situacija ruralnih regiona? Društveni proizvod je pokazatelj

stanja ekonomije određenog prostora. To je važan komparativni pokazatelj stanja
država ili regiona. Tabela 8.11. pokazuje dohodovne disparitete (u GDP per
kapita) između ruralnih i urbanih područja u EU15.

Tabela 8.11.: Bruto društveni proizvod po stanovniku za EU15 (GDP p.c. 1994.)
Tipovi regiona
Nacionalni Predominantn Značajno Predominantn
prosjek o ruralni Ruralni o urbani
(nacionalni prosjek=100)
Belgija 100.0 79.5 85.9 101.7
Danska 100.0 92.5 93.4 117.4
Njemačka 100.0 75.4 81.7 120.3
Grčka 100.0 87.2 96.8 110.9
Španija 100.0 79.9 94.0 111.1
Fransuka 100.0 80.2 88.2 119.5
Irska 100.0 90.7 107.2 -
Italija 100.0 68.9 94.5 102.5
Luksemburg 100.0 - 100.0 -
Holandija 100.0 ... 81.1 101.5
Austrija 100.0 74.4 91.0 143.6
Portugal 100.0 79.4 85.9 126.0
Finska 100.0 87.6 117.3 ...
Švedska 100.0 91.1 102.4 126.7
Velika 100.0 83.3 94.3 101.6
Britanija
EU15 100.0 80.4 88.4 109.6
Izvor: Rural Developments, European Commission, (prema Z. Zakić i Ž. Stojanović, str. 211).

Iz prethodne tabele se može zaključiti da je:

● GDP per kapita u prosjeku niži za predominantna ruralna područja.
● Niži od nacionalnog prosjeka, od 8% (Danska), do 30% (Italija).
● Ruralni GDP per kapita u Grčkoj, Španiji, Italiji, Portugaliji i Velikoj Britaniji
manji za preko 30% u odnosu na prosjek Unije.
● Tzv. "Urbani" GDP per kapita u Danskoj, Njemačkoj, Francuskoj, Austriji i
Švedskoj za preko 35% veći od prosjeka Unije.

Dalje, stopa nezaposlenosti je važan makroekonomski pokazatelj, jer je

nezaposlenost jedna od najnepovoljnijih makroekonomskih pojava u svakoj
društvenoj zajednici. Stope nezaposlenosti urbanih i ruralnih teritorija prikazuje
tabela 8.12., i to period Zajednice kada se ruralna politika afirmisala kao faktor
razvoja manje razvijenih, nenaseljenih i rubnih teritorija.

26
 Tabela 8.12.: Nezaposlenost u EU15 (1994-96)
Tipovi regiona
Nacionalni Predominantn Značajno Predominantn
prosjek o ruralni Ruralni o urbani
(u % od radno sposobnog stanovništva)
Belgija 9.5 9.7 10.7 9.5
Danska 7.8 7.5 7.7 8.3
Njemačka 8.4 6.4 8.7 8.5
Grčka 9.0 7.8 7.6 11.1
Španija 23.2 23.1 23.1 23.4
Fransuka 11.8 9.7 11.9 12.3
Irska 13.1 12.7 13.2 13.4
Italija 11.4 13.9 11.4 11.3
Luksemburg 3.1 - 3.1 -
Holandija 6.8 ... 7.5 6.7
Austrija 4.1 4.2 3.9 4.2
Portugal 7.1 12.1 5.8 8.6
Finska 17.5 19.1 15.5 ...
Švedska 10.0 10.0 10.0 ...
Velika Britanija 8.7 8.1 7.7 9.0
EU-15 10.7 11.4 11.3 10.2
Izvor: Rural Developments, European Commission, (prema Z. Zakić i Ž. Stojanović, str. 212).

Iz tabele 8.12. se može zaključiti da:

● Nezaposlenost utiče na regionalne razlike među članicama EU. Najrazvijenije
zemlje (Danska, Njemačka, Francuska ili Velika Britanija) imaju tendenciju nižih
stopa nezaposlenosti u ruralnim područjima.
● U ostalim zemljama (osim Grčke) stope nezaposlenosti ruralnih regiona su
slične, ili veće nego u urbanim regionima.
● Regionalni dispariteti u članicama Unije su značajni.
● Rast aktivnog stanovništva se razlikuje od jedne do druge ruralne oblasti.
● Ovo se odražava na tržište radne snage. U Francuskoj, Finskoj, Grčkoj,
Španiji, Portugalu i Velikoj Britaniji postoji konstantan pritisak na tržište rada, koji
je izraženiji u urbanim regionima.

Ipak, Zajednica se vremenom širi. Ne treba zanemariti način definisanja stepena

"ruralnosti" neke zemlje. O toj metodologiji će biti više riječi u nastavku ovog
poglavlja. Ipak, danas ima dovoljno relevantnih analiza odnosa između ruralnog i
urbanog sektora. Jedan od njih je Hay-ov izvještaj 48 koji prikazuje matricu učešća
48
Hay, K., Rural Indicators and Rural Development/Final report, Eurostat, Luxembourg, 2002. Ovu
problematiku elaboriraju i European Commission (EC), Fact Sheet of the implementation of rural
development policy 2000-2006, 2003(a); European Commission (EC), Fact Sheet. Rural development in
the European Union, 2003 (b); European Commission (EC), Agriculture Directorate-General. Commission
Working Document VI/43512/02, Final 26.2.2002: Guidelines for the Mid Term Evaluation of Rural
Development Programmes 2000-2006, supported from the European Agricultural Guidance and Guarante
Fund. DOC. STAR VI/43517/02, 2002.; Eurostat, Regions-Table 1: Correspodence between the NUTS

27
ruralnog stanovništva i ruralnih područja za neke članice EU, i druge relevantne
zemlje na počeku novog milenijuma (tabela 8.13.).

Tabela 8.13.: Ruralno stanovništvo i ruralna područja

Procenat stanovništva Procenat područja koja su
Država
na ruralnim područjima označena kao ruralna
Australija 12,84 99,74
Bugarska 43,70 81,40
Kanada 99,80% ruralnih i 95%
22 do 38%, zavisno od
pretežno rural. (OECD
definicije koja se koristi
def.)
Češka Republika 26,50 73,70
Danska 14,70 n/a
Estonija 32,60 98,40
Finska 43,00 95,00
Francuska 24,00 82,00
Njemačka 13,03 30,35
Mađarska po užoj definiciji: 47,35% po užoj definiciji: 88,30%
po široj definiciji: po široj definiciji: pretežno
pretežno ruralni 31,30%; ruralni 58,30%; izraženo
izraženo ruralni 43,20% ruralni 37,70%
Irska n/a n/a
Italija n/a n/a
Kirgistan 65,00 28,80
Latvija 47,50 98,20
Litvanija 33,10 97,00
Holandija n/a n/a
Norveška 22,30 99,30
Rumunija 45,40 89,00
Ruska Federacija 27,00 n/a
Slovačka 29,90 76,70
Švedska 35 do 40% preko 95%
Švajcarska 32,00 n/a
Turska 35,10 n/a
Velika Britanija n/a n/a
Engleska 20,00 93,00

levels and the national administrative units, 2003.; FAO, "Collecting statistics on agricultural population
and employment," FAO economic and social development paper 7, Rome, 1978.; FAO (1988). "World
Conference on Agrarian Reform and Rural Development Ten Years of Follow-Up: Guidelines on Socio-
Economic Indicators for Monitoring and Evaluating Agrarian Reform and Rural Development," Rome,
1988. te u UN, "World Urbanization Prospects: The 2001 Revision," New York, 2002. i druga literatura.

28
 Škotska 30,90 n/a
Vels 32,00 82,00
Sjeverna Irska n/a n/a
SAD 21,00 97,00
Izvor: Hay, K., Rural Indicators and Rural Development/Final report, Eurostat, Luxembourg,
2002. (u Handbook on Rural Households' Livelihood and Well-being); V Inventory of Rural
indicators by international organizations, 2003.

Ruralni model je snažno upućen na "diverzitet" jer su gustine naseljenosti

različite po regionima. Područja sa čestim prirodnim nepogodama, otežanim
komunikacijama ili ostvrske zemlje, imaju zemljišta niskih prinosa. Negdje su
vidljive posljedice industrijske eksploatacije, zagađenja upotrebom pesticida i
drugih hemikalija itd. Ali, postoje i regioni izuzetne prirodne ljepote, koji se
razvijaju uz autentičnu tradiciju i kulturu. Koncept inovacija ruralnog razvoja "po
pristupu partnerstva" ili "pristupu razvoja lokalnih domaćih potencijala" je donio
entuzijazam u mnogim dijelovima Unije.
Nacionalne ili regionalne politike ohrabruju diverzifikacije ekonomskih aktivnosti.
Stručne obuke npr. u Danskoj, Njemačkoj, Francuskoj ili Švedskoj, tokom
nekoliko posljednjih dekada 20. vijeka, daju dobre rezultate. Postoji i druga grupa
zemalja, konfrontiranih sa emigracijom, rastom nezaposlenosti, restrikcijama
proizvodnje u klasičnoj poljoprivredi, bornom za opstanak farmi itd. Tako se npr.
u pet novih njemačkih pokrajina u periodu 1989-1994. god. broj zaposlenih u
poljoprivredi smanjio sa 850 hiljada na 155 hiljada. 49 U Irskoj, Španiji i Grčkoj
ruralni razvoj je usmjeren na farmerske vještine, pomoć u restrukturiranju
proizvodnje, razvoj zaostalih regiona itd.
Analiza ruralne politika ukazuje na međuregionalne razlike. U Francuskoj je
početni “Plan ruralnog razvoja” usvojen 70-tih. rezultirajući posebnim ugovornim
procedurama zaštite i razvoja: Regionalni prirodni parkovi ili Teritorijalni razvojni
ugovori (“Territorial Development Contracts”). “Program za razvoj planinskih
područja” (“Programme for the Development of Mountain Areas”) je započet u
Austriji 1979. god.
U Italiji sa reformom Strukturnih fondova kreće i Integralni program za Mediteran
(“Integrated Mediterranean Programmes”). Španija, Portugalija i Irska osnove
nove ruralne politike postavljaju 1991. god. programom Lider I (Leader
Community Initiative programme).50 Od 1995. god. dolazi do promjena u skoro
svim članicama, što korespondira sa integralnim akcijama koordinacionih tijela za
ohrabrivanje partnerstva, uvođenjem privatnog sektora i lokalnih zajednica,
naročito u Sjevernoj Irskoj i Republici Irskoj.
Organizacione promjene potenciraju harmonizaciju lokalnih mjera, a ruralna
politika je u nadležnosti članica. Decentralizovane zemlje daju regionalnu
autonomiju, kao npr. u Njemačkoj, gdje pokrajine odlučuju samostalno (Hesen i
Donja Saksonija) o ovoj oblasti. Praksa Belgije i Španije se razlikuje od

49
Vidi u: Marjorie Jouen, The European Rural Model, Leader Magazine No 25, winter 2000/2001., ili
Popović Goran, Ruralna politika EU i modaliteti inkorporacije RS i BiH u evropski koncept integralnog
ruralnog razvoja, Vlada Republike Srpske, 2008. god. (naučno-istraživački projekat).
50
Leader - Liasons entre actions de developpement de l'economic rurale (Ruralni razvoj kroz integralne
projekte).

29
Njemačke. Belgijski regioni djeluju prema opštim pravilima nacionalnog nivoa,
propisanim od centralne vlade. Centralizovane zemlje (Francuska, Grčka i
Portugal) su glavni koordinatori ruralne politike. Između ovih ekstrema,
pozicionirane su ostale članica Unije kao Austrija ili Finska (gdje vlade djeluju
harmonizovano sa regionalnim ili lokalnim vlastima, a odgovornost se dijeli).
Generalno, politički ciljevi se reflektuju na nacionalne i regionalne tendencije.
Politički ciljevi su: izjednačavanje (ublažavanje) zaostalijih perifernih ostrva i
graničnih regiona EU, reforme intenzivne poljoprivrede u Belgiji, Britaniji i Gornjoj
Austriji, politika zaštite životne sredine i resursa u Kantabriji, Kalabriji, Salcburgu,
prostorno planiranje i politika planiranja u Portugalu, Grčkoj i novim pokrajinama
u Njemačkoj. Politički ciljevi su i poljoprivredna proizvodnja i zanati u
zajednicama Madrida, Kanara, Burgenlanda i sl.

Što se tiče drugih pristupa, postojale su dvije suprostavljene vizije. Prva je vjera u
vlastite kapacitete revitalizacije (Francuska i Švedska). Ovo konvergira sa
endogenom strategijom kvaliteta življenja, edukacije stanovništva i mobilizacije
lokalnih privrednika (Danska, Belgija, sjeverni regioni Italije, Luksemburg). Drugi
pristup je usmjeren na spoljnu modernizaciju i rast tercijalnih djelatnosti (turizam i
informacione tehnologije) ili razvoj primarnih djelatnosti (poljoprivreda, industrija
hrane, ribarstvo) i program marketinga (Andaluzija, Galicija i dr. i slične regione
Italije, Arktičke regione Finske itd.). Iako su ruralna područja opterećena starijom
populacijom, problemi su različiti i zavise od ekonomskih mogućnosti stanovnika
koji žive na tim područjima. Farmeri ponekad imaju više od jedne aktivnosti
(Austrija i Luksemburg), neki su profesionalno obučeni (Danska, Belgija i Alzas)
itd. Takve šanse se ne pružaju žiteljima tzv. "staračkih regiona" (Alenteđo-
Portugalija, Galicija, Španija, Apuliu-Italija i Epir-Grčka).

Regulativa Savjeta o finansiranju CAP počev od 1970-tih formalizovala je

strukturne politike do reformi Strukturnih fondova (1988). Mjere strukturne politike
ili "zajedničke akcije" (Manšoltov memorandum) određuju tri direktive:
modernizacija poljoprivrednog gazdinstva, ohrabrivanje poljoprivredne aktivnosti i
kvalifikacija poljoprivrednika. Ovim mjerama su dodate regionalne i sektorske
mjere: podrška poljoprivredi u planinskim i nerazvijenim područjima i poboljšanje
prerade i plasmana. Mjerama za razvoj poljoprivrede brdsko-planinskih i manje
razvijenih područja, izrađena je serija kriterija pomoću kojih je bilo moguće izvršiti
razgraničenja, osnovu za primjenu socijalnih mjera. Njhov cilj je bio zaustavljanje
egzodusa sa tih područja.
Realizacijom politike ekonomskog i socijalnog razvoja, slijedi proširenje mjera na
sektore van poljoprivrede. Novi pristup počinje 1981. god. usvajanjem "tri
integralna programa" i to: Zapadna Škotska, departman Lozere i manje razvijene
zone Belgije. U finansiranju su participirala sva tri Strukturna fonda. Integralni
mediteranski programi51 (IMPs) se šire prema Grčkoj, južnoj Francuskoj i južno-
centralnoj Italiji. Namjera je pomoći regionima u prilagođavanju konkurentskim
uslovima, proširenjem EEZ na Španiju i Portugaliju. IMPs je testirana osnova

51
Mediteranski programi se elaboriraju u regionalnoj politici EU.

30
reformi strukturnih fondova u primjeni multi-sektrorsog pristupa. Sve je
podrazumijevalo novi vid donošenja odluka Komisije i zemalja članica EEZ.

8.6.3. Reforme strukturnih fondova

Reforma Strukturnih fondova ("Delors I package" and "The single Act: a new
frontier for Europe, od 1987.), izvršena je 1988. god. u cilju stvaranja
jedinstvenog, ujedinjenog ekonomskog područja Evrope, kome je imperativ
redukcija međuregionalnih razlika. Ovaj pristup kompletiraju Mekšerijeve reforme
(MacSharry reforms) CAP iz 1992. god. koje su iste godine potvrđene
Mastrihtskim dogovorom (Maastricht Treaty).52 U njemu su dodate riječi
"uključujući ruralna područja." Prateći dokument Mastritskog dogovora je Delorov
paket II (Delors II package) iz 1992. god. kojim se preko politike ruralnog razvoja
farmerima omogućava da ostanu na posjedu, obezbjede diversifikaciju
zaposlenosti, planiraju razvoj u lokalnim zajednicama i štite životnu sredinu. 53 U
paketu "Dolores II" ruralni razvoj postaje ključni element ekonomsko-socijalne
kohezije.

Reformama CAP, EEZ je aktivnosti reorganizovanih Strukturnih fondova poslije

1988. god. usmjeravala prema ruralnom razvoju. Lansirani su ciljni programi
(regional and horizontal objectives). Regulativa je proširivana da bi zadovoljila
dva cilja u okviru "Ciljnog programa 5" (Objective 5): prvo, podrška ruralnom
razvoju (regionalni ciljni programi 5b), te prilagođavanje i diverzifikacija
poljoprivredne proizvodnje (horizontalni ciljni programi 5a). Veza između
strukturne politike u poljoprivredi i šireg teritorijalnog pristupa uspostavljena je
"Ciljnim programom 1 i 5b" (Objectives 1 and 5b) u okviru Strukturnih fondova.
Strukturna politika Unije proističe iz reformi Strukturnih fondova uspostavljenih
"Ciljnim programima" 1, 2, 5b i 6. (Objectives 1, 2, 5b and 6) primenjivim u
posebno definisanim regionima. Tu su priključeni i horizontalni "Ciljni programi"
pod oznakama 3, 4 i 5a (Objectives 3, 4 and 5a) primjenjivi širom Unije.
Regionalni pristup omogućava alokaciju sredstava ka regionima specifičnih
problema i priliku da Strukturni fondovi Zajednice kombinuju svoje resurse.
"Ciljni programi" 5a služe za strukturno prilagođavanje poljoprivrede i
primjenjivani su horizontalno van "Ciljnih programa" 1 i 6. U okviru programa 5a
od izdvojenih 5438 mil. ECU (cijene 1994.) iz EAGGF za period 1994-1999. god.
najveći dio je distribuiran na kompenzatornu podršku manje favorizovanih
područja (oko 36%) što naročito dolazi do izražaja u Njemačkoj, Velikoj Britaniji i
Luksemburgu. Na podršku mladim farmerima odlazi 23% sredstava (Belgija,
Francuska)54.
52
Mekšerijeve reforme su važne za redukcije subvencija u poljoprivredi, naročito regulative o tzv. Pratećim
mjerama CAP. Među njima su: ranije penzionisanje farmera, izvlačenje zemljišta iz poljoprivredne
proizvodnje (set-aside) i redukcija proizvodnje hrane, podizanje manjih prirodnih parkova, agro-ekološke
mjere i očuvanje seoskog ambijenta. U praksu se uvodi i organska poljoprivreda. Ovo vodi podršci ruralnoj
ekonomiji direktnim novčanim stimulacijama iz FEOGA (Fond za cjenovnu podršku). O ovome vidjeti više
u: Pamela M. Barnes and Ian G. Barnes, Environmental Policz in the European Union, University Press,
Cambridge, 1999., p 17.
53
European Commission: From the Single Act to Maastricht and Beyond: the Means to mach our
Ambitions, Com (92) 2000 final (11 Feb,), Brusselo 1992.
54
Rural Development, European Commission, p. 61.

31
O ekonomskoj diverzifikaciji ruralnih područja brinu regionalni "Ciljni programi,"
temelj savremene strukturne politike EU, odnosno politike ruralnog razvoja: Ciljni
program 1 (regionima koji zaostaju ekonomski i GDP manjim od 75% prosjeka
EU), ciljni program 5b (ruralna područja nižeg ekonomsko-socijalnog nivoa,
visokom nezaposlenosti, niskim dohotkom i demografskim problemima i ciljni
program 6 (za sjeverne regione iznad 62-ge paralele i gustinom naseljenosti
ispod 8 stanovnika po km²).

EU u oblasti ruralnog razvoja kontinuirano provodi aktivnosti preko nadležnih

institucija sa regulativom Savjeta (Council Regulation). Tu su i brojne lokalne
inicijative.55 Pored programa Liderove inicijative (The Leader Community Initiative
Programme) vrijedno se osvrnuti na Kork deklaraciju i Agendu 2000, iz koje je
proizašao Berlinski sporazum.
Leader Initiative je program razvoja ruralnih područja EU, lansiran 1991. god.
"otvarajući nove vidike za ruralni svijet i ka ruralnom svijetu." 56 Metodološki je
pomogao širenje novog načina olakšica i strategije ruralnog razvoja na
osnovama sedam komponenti: uvećanju lokalnih potencijala, utemeljenju
teritorijalne strategije, pristupu od baze do vrha, integralnom ili multisektorskom
pristupu, decentralizaciji i menadžmentu finansijskih sredstava, horizontalnom i
privatno-javnom partnerstvu i umrežavanju. Princip "odozdo na gore" jača ulogu
lokalnih akcionih grupa (Local Action Groups-LAGs) i organa lokalne uprave.
Leader vrjednuje tri komponente za dobijanje sredstava iz Strukturnih fondova i
drugih sredstava: inovativni pristup prema ruralnom razvoju, razmena know-how i
međuregionalna saradnja.

Tranzicija Leader I u ambiciozniji Leader II nije bila laka. Decentralizacija, kao

princip Liderovih programa dovodi do povećanja birokratskih procedura, što
usporava plaćanje odobrenih sredstava korisnicima. Uspjeh Leader I je
učetvorostručenje sredstava alociranih Lideru II (1994-1999. god.).
Najveće zemlje, Francuska, Velika Britanija i Njemačka malo koriste preporuke
Leader u primjeni i modifikaciji vlastite organizacije. Slično je u Holandiji, Belgiji,
Danskoj, Austriji i Švedskoj čije vlade redukuju uticaj Leader-a na ruralna
područja zbog nepovjerenje koje nastaje uplitanjem Unije i činjenica da su neke
od ovih zemalja već praktikovale slične metode i prije Leader-a. Suprotno,
motivisane zemlje kao Španija, Portugal i Irska koriste Leader, koji inspiriše
nacionalne programe ruralnog i regionalnog razvoja.

Deklaracija Kork (Cork Declaration) je usvojena 1996. god. na Evropskoj

konferenciji o ruralnom razvoju (European Conference on Rural Development). 57
Na skupu su utvrđeni politički pravci daljih aktivnosti u provođenju ruralne politike
i razvoju ruralne ekonomije. Deklaracija potvrđuje potrebu da građani Unije treba
55
Od početka 1990-tih zemlje članice EU preduzimaju određene inicijative usmerene na preobražaj
ruralnih područja. U ovo vrijeme poznate su inicijative Zajednice: Leader, Interreg, Regis, Envireg, Pease i
Posei.
56
Marjorie Jouen, The European Rural Model, Leader Magazine No 25, winter 2000/2001., p. 5.
57
Plumb H; The Cork Declaration – A Living Countryside, Rural Europe – Future perspectives, Cork 7-9.
1996.

32
da plate kako bi Zajednica ostvarila uravnoteženiji i održivi rast, kako bi se
podigao kvalitet života i ujednačili uslovi socijalne politike, zdravstva itd. Ruralno
se često povezuje sa seoskim, jer su seoske teritorije po kritrijumima Unije,
najčešće ruralna područja. Zato je i Konferencija u Korku održana pod motom
"živjeti na selu." Deklaracija ima devet tačaka zasnivanih na slijedećem:
● Održivi ruralni razvoj je jedan od prioritetnih zadataka Unije.
● Ruralni razvoj mora biti multidisciplinaran i multisektorski.
● Podrška rastu i diversifikaciji ekonomsko-socijalnih aktivnosti održivog razvoja.
● Postojanje privatne i zajedničke inicijative u investicijama, tehničkoj pomoći,
servisima, infrastrukturi, obrazovanju, obuci, informacionim tehnologijama i dr.
● Razvoj se zasniva na principu subsidijarnosti regionalnih i nacionalnih nivoa.
● Principi jedinstvenosti, jednostavnosti, fleksibilnosti i decentralizacije.
● Politike treba biti koherentna, bazirana na transparentnim procedurama i
integrisana u pojedinačne programe ruralnog razvoja.
● Korišćenje lokalnih izvora sredstava za finansiranje u ohrabrivanju lokalnih
razvojnih projekata. Sredstva treba usmjeravati u mala i srednja preduzeća.
● Tehnička pomoć, obrazovanje, obuka, komunikacije, uspostavljanje poslovnih
odnosa sa ruralnim područjima i praćenje provođenja mjera ruralnog razvoja EU.

Očigledno je, da je Deklaracija iz Korka dala snažne političke poruke i operativne

smjernice u daljoj izgradnji koncepta ruralne politike EU.

Agenda 2000. To je najvažniji dokument Komisije posle MekŠerijevih reformi

(MacShary Reform 1992.) koji tretira buduću CAP. 58 Ovaj projekat otvara nove
perspektive ruralne ekonomije. Prioritetno se bavi reafirmacijom političkih
prioriteta ekonomske i socijalne kohezije na cjelokupnom prostoru Zajednice. 59
Agenda 2000 pokriva:
(1) osnaživanje zajedničke politike u ruralnom i ukupnom razvoju i budućim
proširenjima;
(2) finansijsku podršku područjima planiranim za razvoj ekonomske i socijalne
kohezije i na teritorijama sa GDP "per capita" ispod prosjeka Zajednice;
(3) sredstva Strukturnih fondova koji će pratiti ovu aktivnost. Koristiće će ih 15
zemalja članica. Za korišćenje su utvrđeni kriterijumi. Oni se odnose se na stanje
GDP, zapošljavanje, produktivnost rada, infrastrukturu, strukturne probleme itd.
Kriterijumi su procenat naseljenosti ispod određenog novoa, neprilagođenost
sistema obrazovanja, obuke i zapošljavanja.
Agenda podržava države koje će postati članice Unije, pa je ruralni razvoj važan i
za zemlje kandidate. Ovo je i novi evropski pogled na budućnost. Obim
sredstava pomoći za politiku ruralnog razvoja je dodatna potvrda, da u
određenim okolnostima ovaj pristup ima prednost u odnosu na konvencionalne
razvojne modele.
58
Decembra 1997. god. Savjet Evrope na prijedlog Jacquesa Santera usvaja AGENDU 2000 kao osnovu
reformi CAP čime se otvaraju nove perspektive ruralne razvojne politike. Osnovni cilj ove reforme,
prihvaćene u Berlinu (mart 1999. god.) je da se CAP unaprijed prilagodi proširenju na Istok kako bi se ono
učinilo mogućim i bezbolnijim.
59
CEC (1997), Agenda 2000 vol 1: For Stronger and Wider Union; vol 2: Challange of Enlargement; vol 3:
Opinions of the European Commission on the Applications for Accession.

33
Od raspoloživih Strukturnih fondova 5% se usmjerava za zajedničke inicijative.
Članice sa GDP "per capita" manjim od 90% prosjeka Unije koje su pristale na
treću fazu EMU su zadržale pravo upravljanja tim fondom. Fond koji je imao
godišnji budžet oko 3 mlrd. ekija kontinuirano se koristio za podršku projektima
na području izgradnje transevropske mreže i transportne infrastrukture.

Odnos sa evropskom poljoprivredom. Agrarni Savjet 1999. god. postiže

sporazum o suštinskim reformama CAP vezanim za period priključenja novih
članica EU.60 U direktnoj vezi sa ovim sporazumom je Fišlerova reforma, koja
predviđa da izdaci za poljoprivredu ne prelaze više od 74% rasta GNP. Ipak,
Fišlerova reforma je dobila i amandmane (Savjet u Berlinu 1999. godi.). 61 Agendi
2000 uočava da je "osnovna razlika između evropskog i modela poljoprivrede
naših glavnih konkurenata u multikulturalnoj prirodi evropske poljoprivrede i
njene uloge u ekonomiji, okruženju društva i očuvanju prirodnih predjela iz čega
proizilazi potreba podrške održanju poljoprivredne proizvodnje širom Evrope i
očuvanju farmerskih dohodaka."62 Agenda 2000 u Berlinskom sporazumu
zahtijeva da se kao osnova uzme koncept multifunkcionalnosti evropske
poljoprivrede, koji od farmera ne traži da se isključivo bave poljoprivrednom
proizvodnjom, već insistira na aktivnostima ruralne ekonomije (šumarstvo,
turizam, zanatstvo, zaštita ambijenta itd.) uz naknadu za zaštitu poljoprivrednog
okruženja agroekološkim mjerama.63 Ovo jača poziciju EU u pregovorima unutar
WTO.
Redukcije cijena poljoprivrednih proizvoda u Berlinskom sporazumu nisu nove u
reformi CAP, jer slabljenje veza poljoprivredne proizvodnje i podrške cijenama
poljoprivrednih proizvoda (podsticaja za intenzivnu proizvodnju koja ohrabruje
farmere za maksimalno korišćenje resursa) počinje Makšerijevim reformama
(1992.). Ipak, smanjenje podrške poljoprivredi nije takvo da bi dovelo do većeg
uvoza u odnosu na domaće proizvode, što u je krajnjoj liniji EU vodilo u konflikte
sa WTO.
Fišlerova reforma je proširila šemu manje favorizovanih područja. Članice EU su
u ovu kategoriju mogle uvrstiti specifična područja (brdsko-planinska područja,
teški klimatski uslovi i sl.) gdje se obrađuje zemljište, opstaju komune i čuva
tradicionalni ambijent. U ovoj šemi nadoknada za životnu sredinu izostavljen je
"princip zagađivač plaća" (polluter pays principle – PPP), kako kod tekućih, tako i
budućih plaćanja.

Iz prethodnog se može zaključiti da je ruralni razvoj snažno inkorporiran u CAP.

Moglo bi se reći da je on važan konstituent Zajedničke agrarne politike. No,

60
Agricultural Council, Political agreement on CAP reform, Agricultural Newsletter, Special edition 11.
1999.
61
Vidjeti u: COM (1999), Presidency Conclusions: Berlin European Council 24 and 25 March 1999.
62
Vidjeti u: Agenda 2000, Bulletin EU, No 5/97, Brussels 1997; Explanatory Memorandum: The Future of
European Agriculture, Brussels 1998; Evolution of Financial Impact of the Commission Proposals
Concerning the Reform of the Common Agricultural Policy, Agenda 2000 (2000-2006), Brussels 1998.
63
Ekonomske aspekte agroekoloških mjera naći u: Popović Goran, Makroekonomski aspekti agroekoloških
mjera u EU, Ekonomika poljoprivrede, Beograd, 2009. god.

34
ruralna politika je jednim svojim dijelom i koheziona politika, pa zato ima i
obilježja regionalne politike. Upravo ova isprepletenost sa ostalim zajedničkim i
nacionalnim politikama omogućava ekskluzivitet ruralnoj politici EU. Ipak,
prioritetne su njene relacije sa poljoprivrednom politikom, što se može vidjeti iz
tabele 8.14.

Tabela 8.14.: Plan trošenja budžetskih sredstava EU (mil. evra, cijene iz 1999.)
Mjere 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Ukupno 40920 42800 43900 43770 42760 41930 4166
0
CAP bez 36620 38480 39570 39430 38410 37570 3729
R.R. 0
R.R. i prat. 4300 4320 4330 4340 4350 4360 4370
mj.
Izvor: Pamela M. Barnes and Ian G. Barnes, p. 225.

Iz prethodne tabele se uočava da učešće ukupnih sredstava za podsticanje

ruralnog razvoja iznosi oko 10% ukupnih sredstava za finansiranje CAP. Obzirom
na dominantno učešće CAP u budžetu EU, može se konstatovati da su izdvojena
sredstva podrške ruralnom razvoju značajna i relativno stabilna. Ovo ne
obezbjeđuje makroekonomsku poziciju razvojnoj ruralnoj politici na nivou Unije,
ali to može biti slučaj u regionima koji nisu razvijeni, a po kriterijumima koriste
sredstva znatno veća od svog outputa. Drugo, CAP ima makroekonomski značaj,
ne samo zbog visine podrške (npr. reguliše se agregatna tražnja, ili utiče na
inflaciju preko cijena poljoprivrednih proizvoda), nego i snažnog uticaja na stanje
spoljnotrgovinskog bilansa i spoljne ravnoteže. Naravno, bilo bi pretenciozno
makroekonomski značaj CAP svesti samo na ove dimenzije, jer ova zajednička
politika utiče i na budžet, stopu nezaposlenosti, realne zarade itd.
Tendencije i strukturni odnosi između CAP i ruralnog razvoja nisu mijenjani ni u
novijem periodu. Kontinuitet ovih politika ukazuje na volju EU da ih održi bar na
postojećem nivou.

8.6.4. Ruralni indikatori

35
Realnost, relevantnost i percepcija rezultata ruralne politike EU se već dvije-tri
decenije kontinuirano mijenja. Zato se indikatori i relevantne baze unapređuju. 64
Tome doprinose nerazjašnjeni odnosi između sektorskog, obično poljoprivrednog
i teritorijalnog pristupa razvoju, koji nekad generišu i dijametralno različite ciljeve
pa se i njihovi kreatori pokatkad mogu naći u konfuziji. No, dilemene ne mogu
ugroziti generalne tendencije EU koja ima iskristalisane prioritete u ekonomskoj,
socijalnoj i političkoj sferi. Unija stvara uslove za koheziju i decentralizaciju koji
vode ka jednom novom načinu teritorijalnog približavanja, jedinstvenom u svijetu.
Ovo podrazumijeva uvođenje novih, kompleksnih heterogenih indikatora i baza
podataka koji su kompatibilni na cijeloj teritoriji Unije. Ovi pokazatelji moraju biti
dostupni na više korisničkih nivoa. Kao takvi, oni predstavljaju ključne političko-
analitičke instrumente odlučivanja na ruralnim područjima EU. Realni problemi
ruralnih područja poslednjih 20 godina promjenili su sliku EU. Ruralna ekonomija
se razlikuje u odnosu na nekadašnji pristup rješavanju tog problema, kada su
troškovi prenošeni u druge sektore i kada nije bilo finansijskih kompenzacija i
drugih vidova rješavanja razvojnih problema.

Definisanje "ruraliteta". Definicija ruraliteta je specifična i kompleksna analitička

aktivnost. Ruralne i urbane razlike su bazirane na pretpostavci da su urbani i
ruralni razvoj dijametralno suprotni, ali je ipak evidentno postojanje određenih
veza između urbanih i ruralnih područja. Tipologija ruraliteta u EU je vezana za
ruralnu i urbanu klasifikaciju i bazirana na funkcionalnosti njihovih odnosa. Dalje,
za ovaj postupak, važna veličina je i konfiguracija teritorijalne zajednice. U ovom
smislu, ruralnost se bazira na "troškovima distance," tretmanu određenih bio-
regiona itd. Prostorni nivoi se teritorijalno zaokružuju različitim metodama, a
indikatori su dostupni na nacionalnom nivou, za primjenu na ruralnim područjima
ili u poljoprivredi. Naravno, sve zavisi od baza raspoloživih podataka. U E postoji
interes da indikatori ruralnog razvoja mjere ruralnu situaciju, njenu strukturu i
problematiku, napredak, trendove razvoja i nivo dostignutog blagostanja. Ipak,
ekonomsko-socijalna komponenta je ključna za mjerenje ruralnosti.
Treba naglasiti da i države članice kreiraju indikatore ruralnog razvoja još u ranoj
fazi evropskih integracija, uglavnom zbog autonomnih ruralnih strategija razvoja.
OECD, i na nivou EU, ulažu se napori da se urade indikatori za zemlje članice.
Vidljiv je konceptualni napredak u praćenju i kontroli ruralnog razvoja. Moraju se
razlikovati indikatori mjera apsolutnog stanja od dinamičkih indikatora koji
pomažu da se ocijene kreatori lokalnih, regionalnih i nacionalnih politika.
Veoma važna faza je identifikacija relevantnih tema ruralnog razvoja. Projekti
PAIS i DORA su tretirali socijalnu i ekonomsku dimenziju održivog razvoja. 65 Prvi

64
Treba istaći ulogu CORDIS-a. Izveštaj Irske delegacije u Komitetu za Regione od 18. Jula 2006. god.
ističe da je CORDIS, servis za informacije, istraživanje i razvoj EU, inoviran i lansirana radi reanimacije
regionalnih istraživanja i inovacionih servisa. Ključni zadatak CORDIS su regionalna istraživanja i
inovacije sa fokusom na lokalne i regionalne subjekte ? (SMEs, Univerzitete, sub-nacionalne vladine
agencije). Ciljevi su: potrebe regija da promovišu lokalna istraživanja i inovacije u oblasti očuvanja životne
sredine, da se lokalnom i regionalnom nivou omogući veza sa istraživačkom bazom i fundusom EU i da se
promoviše kontinuitet pristupa vezama i inovacijama.
65
Oni predstavljaju konceptualizaciju ekonomskog, socijalnog okvira koji slijedi Bruntlandov izveštaj (koji
proizilazi iz Sporazuma Unije 1992 sporazuma iz Amsterdama 1999. Sporazuma iz Nice 2001. god.).

36
cilj PAIS66 je bio razvoj kategorizacije u databazi i obezbjeđenje relevantnosti u
donošenju zaključaka. Razvoj indikatora vodi, od ekoloških prema ekonomskim
performansama i socijalnoj jednakosti. Potrebno je naglasiti da su ovi indikatori
pretežno ekonomski. Iako su veoma heterogeni, oni u najvećoj mjeri istražuju
ekonomske procese na ruralnim teritorijama (G. Popović). 67 Treba naglasiti da
postoje brojne druge metode mjerenja ruralnosti i održivosti privrednog razvoja
koje se koriste u makroekonomskim analizama i drugim ispitivanjima.68
Tokom 1996. god. od strane Teritorijalnog Razvojnog Servisa OECD predložena
je shema glavnih razvojnih tema za ruralna područja, kako je prikazano u shemi
8.15.

Shema 8.15.: Indikatori OECD

OECD-ovi osnovni indikatori se odnose na 4 glavna razvojna značenja:

Stanovništvo i migracija Socijalna dobrobit i jednakost

Gustina stanovništva Prihod

Promjene Stanovanje
Struktura Edukacija
Domaćinstva Zdravlje
Zajednice Sigurnost

Ekonomska struktura i performanse Okoliš i održivost

Radna snaga Topografija i klimat
Zapošljavanje Promene u korišćenju
Zemlje
Socijalno učešće-briga Prebivališta vrsta (biljaka
Ili životinja)
Produktivnost Tlo i voda
Investicije Kvalitet vazduha

Prethodna shema ukazuje da je i kvalitet okruženja vrhunski cilj razvoja ruralnih

područja. On se odnosi na zaštitu zemlje, njeno plansko korišćenje, adekvatnu
poljoprivrednu politiku i dr. Specifične politike tretiraju način obrade zemljišta i
praksu koja ne narušava kvalitet okoliša, vode, vazduha i sl.
Uočava se, da je metoda mjerenja promjena na ruralnim područjima PAIS
prihvaćena na području EU. Teme koje obrađuje i selekcija ključnih rezultata su
sublimirani shemi 8.15.
66
U Izveštaju Phase I od PAIS projekta sumiraju se mogući ruralni razvojni indikatori, generisani sa NUTS
III nivoa. Phase II od 2003. god. produbljuje dalja istraživanja ove oblasti. Statistički aspekt vidjeti i u:
Hill, B.,"Rural Statistics Project: Determining Defra’s Rural Statistics", London, 2002.
67
Tema je detaljno obrađena u: Popović Goran, Makroekonomski aspekti CSD indikatora, Acta
Economica, Ekonomski fakultet, Banja Luka, br. 8, 2008.
68
O definisanju ruralnosti prostora vidjeti u: Du Plessis, Valerie, Roland Beshiri, Ray Bollman, Heather
Clemenson, "Definitions of Rural", Agriculture and Rural Working Paper Series, Working Paper No. 61,
Ottawa, 2002., zatim OECD, Creating rural indicators for shaping territorial policy, Paris, 1994. te drugoj
literature koja istražuje CSD, PAIS, ESI, EPI, DORA i druge metode.

37
 Shema 8.16. Osnovne grupe pokazatelja po PAIS metodi
1. Kvalitet života, socijalni napredak i blagostanje
Karakteristike okoliša,69 raspoloživi servisi (zdravstvena zaštita, obrazovanje,
lokalna uprava), stanje domaćinstva, socijalna sigurnost, prihodi i deficiti.
2. Ekonomska struktura i performanse
Opšte makroekonomske karakteristike, sektorska struktura, investicije, radna
snaga, nivo razvoja industrije, konkurentnost preduzeća, stanje infrastructure itd.
Primarne sektorske aktivnosti se odnose na multifunkcionalnost poljoprivrede,
mogućnost njene diversifikacija i rast produktivnosti, rasoložive finansijske
resurse. Dalje, prate se performanse i karakteristike turističkog sektora, nivo i
struktura potrošnje i zaposlenosti i stanje u monetarnoj sferi.
3. Demografija
Ovi pokazatelji prate gustinu, strukturu i promjene stanovništva, tip određene
zajednice, njena kulturna dostignuća, migracije i sl.

DORA70 utvrđuje tzv. grube mjere relativnih ekonomskih performansi u NUTS III,
ili nižim nivoima. Performanse su sublimirane u praćenju promjena stanovništva,
migracija, otvaranja novih preduzeća, nivoa turizma i iskorišćenosti turističkih
kapaciteta, zapošljavanja i samozapošljavanja radno sposobnog stanovništva i
nivoa edukacije radne snage.
Indikatori uglavnom pomažu sagledavanju ekonomskog stanja i diversifikacije te
interakcije razlnih faktora (npr. razvoj turizma i stopa nezaposlenosti). Ipak, treba
ukazati da zaključci koji vrijede za jedno, ne moraju biti relevantni za drugo
ruralno područje. Stoga se moraju utvrditi limiti mogućih objašnjenja na nivou EU.
U tom kontekstu, izdvajaju se generalno indikativni pokazatelji sa minimalnom
zajedničkom relevantnosti donošenja zaključaka o ruralnom sektoru, i to71:

1. Preformanse novog ruralnog ekonomskog sektora. Ruralni prostori mogu

ostvariti zaposlenje u tradicionalnim sektorima. Tako se npr. nova ruralna
ekonomija može razvijati oko turizma, rekreacije, usluga i sl. Nova
ekonomska struktura i uticaj javnog sektora mogu unaprijediti lokalnu
ekonomiju, inovacije i otvoriti nova preduzeća.

69
Vidi u: Bryden, J., Section 3: Rural Development, In Landsis g.e.i.e. Proposal on Agri-Environmental
Indicators PAIS. Luxembourg, 2001.
70
DORA eksplicitno identifikuje lokalne uticaje, zajedništvo, kvalitet života i kulturu, te važne faktora kao
što su prirodni resursi i ljudski resursi, ekonomska struktura, investicije, infrastruktura itd.
71
Lako je uočiti da je riječ o mješavini mikroekonomskih i makroekonomskih pokazatelja.

38
 2. Analiza promjena u sektoru zaposlenosti. Akcenat je na lokalnoj analizi
zaposlenosti. DORA uočava da dobro provodjenje ruralne politike afirmiše
lokalne faktore u odnosu na područja manje intenzivne implementacije.
Zapošljavanje u javnom sektoru koje u EU uključuje javnu administraciju,
odbranu, zdravstvo, socijalnu brigu, obrazovanje itd. iznosi i do trećine
zaposlenosti ruralnih teritorija i veoma je važna ekonomska komponenta.
Treba ukazati i na uticaje privatizacije, decentralizacije i fiskalnih politika
koje zahtijevaju ravnotežu na nacionalnom i regionalnom nivou.
3. Neto migracioni tokovi ukazuju na efikasnost u zapošljavanju, kvalitetu
posla i životnih uslova. Baze podataka prirodnih migracionih tokova su još
uvijek limitirane. Ipak, može se ocijeniti da uspešnija i atraktivnija područja
vraćaju dio ranije migracije, pa čak i privlače nove migrante. Suprotno, na
nerazvijenim ruralnim područjima je i dalje prisutno raseljavanje.
4. Važna komponenta ruralnih područja je njihova infrastrukturna pozicija i
pozicija periferijalnosti. Postoji nekoliko načina mjerenja periferijalnosti.
Jedan od načina je metoda EPI.

8.6.5. Osnove ruralne razvojne politike EU u periodu 2007-2013.

Ruralna razvojna politika se kontinuirano integriše u EU i postaje drugi stub
(pillar) CAP, zajedno sa Agendom 2000. To je politika rasta uticaja, koja i u
budućnosti ima važnu razvojnu ulogu. Ključne promjene su važne za razvoj
ruralnih prostora, pa je utvrđen respektabilan i veoma važan finansijski okvir za
period 2007-2013. god. U komparaciji sa prethodnim, novi okvir je radikalno
pojednostavljen. U periodu 2007-2013. god. postoji samo jedan fond, jedan
programski sistem i jedinstven finansijski menadžment i jedna kontrola sistema.
Do ovih promjena je postojalo više subsistema.
Planirana sredstva su veća nego ranije. Ipak, došlo je do redukcije sa oko 90 na
75-80 mlrd. evra. za 7 godina. Ali, regioni koji su klasifikovani u Ciljni program 1
(Objective 1) i novi članovi Unije mogu očekivati i dodatna sredstva. Ruralna
politika EU je kontinuirana i dinamična. Najnovije modifikacije nemaju karakter
strateških reformi, ali u značajnoj mjeri mijenjaju postojeći pristup u njihovom
provođenju. U periodu 2007-2013. god. realizuje se jedinstven i jednostavan
koherentni okvir ruralnog razvoja, a težište daje na zajednički usaglašene
prioritete uz ostavljanje dovoljno prostora za programsku fleksibilnost članica
Unije. Nove mjere treba da podignu nivo iskazivanja i valorizacije postignutih
rezultata na nivou EU, ali i na nacionalnim i regionalnim nivoima. Ruralna politika
EU u periodu 2007-2013. god. utemeljena je na slijedećim principima:
a) Potrebi za postojanjem samo jednog razvojnog fonda.
b) Postojanju jednog i jedinog sistema programiranje i projektovanja mjera.
c) Potrebi za jedinstvenim pravilima u finansijskoj sferi.
d) Potrebi za jedinstvenim sistemom kontrole.

Ovim principima se koncept integralnog ruralnog razvoja EU čini jednostavnijim

nego do tada. Drugo, on obezbjeđuje univerzalni pristup implementaciji mjera na
različitim ruralnim područjima Unije. Stubovi na kojima su fundirani ciljevi
ruralnog razvoja EU su:

39
 a) Konkurentnost farmerskog i sektora šumarstva.
b) Upravljanje okolišom (agroekološke mjere) i zemljišnom politikom.
c) Širenje (ekspanzija) ruralnog razvoja na, i oko farme.
d) Približavanje LEADER inicijativi.

Suština ruralne politika EU u ovom periodu je usmjerena na slijedeće ciljeve:

a) Rast konkurentnosti poljoprivrednog sektora i podršku za restrukturiranje.
b) Unapre|enje zaštite poljoprivrednog okruženja pružanjem podrške
upravljanju zemljišnim fondom (zemljom kao resursom).
c) Unapređenje kvaliteta života, diversifikacija ekonomskih aktivnosti i
njihova promocija.

Programiranje aktivnosti na polju ruralnog razvoja EU je veoma interesantno, pri

čemu je neophodno realizovati slijedeće:
● Donijeti strategiju EU i determinisati prioritete glavnih stubova ruralnog razvoja.
● Kao drugo, neophodno je usvojiti nacionalne strategije koje su planirane i
harmonizovane sa prioritetima EU. One moraju biti komplementarne i kao takve
predstavljaju važan kohezioni faktor EU i njenih članica.
● Nacionalni, odnosno regionalni razvojni programi artikulišu ciljeve stubova
politike ruralnog razvoja kroz komplementarnost ove kohezione politike EU.

No, pogledajmo na šta se odnose osovine, odnosno stubovi ruralnog razvoja za

period 2007-2013. god.

STUB 1 se odnosi na poboljšanje konkurentnosti. U ove mjere spadaju:

1) Mjere ciljane na unapređenje ljudskih potencijala, kao što su stručno
usavršavanje, stvaranje mladih farmera, rano penzionisanje poljoprivrednika, te
unapređenje upravljanja i pružanje pomoćnih i savetodavnih usluga.
2) Mjere koje se odnose na unapređenje kvaliteta poljoprivrednih proizvodnji i
proizvoda adaptiranjem na nove standarde EU i učešće u planiranju kvaliteta
hrane i promociji proizvoda.
3) Mjere koje se odnose na restrukturiranje fizičkih potencijala i to: investicije u
proizvodnji, marketingu i infrastrukturi.
4) Tranzicione mjere za nove članice (od 2008. god.), razvoj poluodržavanih
farmi i formiranje proizvođačkih grupa

STUB 2 se odnosi na zaštitu poljoprivrednog okoliša i zemlje, tj. primjenu

agroekoloških mjera. Uz SAD, Unija primjenjuje mjere zaštite poljoprivrednog
okruženja na najvišem svjetskom nivou. To naravno ne znači da se na ovom
polju ne može uraditi više. U ove mjera spadaju uglavnom slijedeće aktivnosti:
1) Mjere održivosti upotrebe poljoprivrednog zemljišta i to, prije svega, planinskih
područja ali i drugih teritorija sa strukturnim hendikepima (područja narušene
ekološke ravnoteže) i područja podvrgnuta programom natura 2000. Dalje, ove
mjere se odnose na zaštitu različitih vidova prirodnog i životinjskog potencijala i
nepoljoprivredne investicije.

40
2) Mjere koje ciljaju održivu upotrebu šumskog zemljišta, kao pošumljavanje,
uspostavljanje agro-šumskog sistema i razvoj Nature 2000. Ove mjere se odnose
i na zaštitu šumskog okoliša, obnavljanje proizvodnji, prevenciju i investicije.

STUB 3 se odnosi na unapređenje diversifikacije proizvodnje i rast kvaliteta

života. I ove mjere su klasificirane u nekoliko relevantnih grupa:
1) Mjere diversifikacije ruralne ekonomije kao diversifikacija nepoljoprivrednih
aktivnosti, podrška malim, srednjim i mikro preduzećima, razvoj turizma na
ruralnim prostorima, upravljanje i zaštita prirodnog naslijeđa itd.
2) Mjere unapređenja kvaliteta života i podršku osnovnim servisima (uslugama),
obnova sela i čuvanje ruralnog naslijeđa.
3) Mjere obuke i masovnog obrazovanja stanovništva na ruralnim teritorijama.
STUB 4 podržava približavanje i pristup programu LEADER lokalnim razvojnim
strategijama, inter-teritorijalnom, trans-nacionalnom kooperacijom LAGs (lokalnih
akcionih grupa) i masovnom edukacijom obrazovanjem u okvirima LAGs.
Nadležne institucije EU preko projekata održavaju ravnotežu ruralnog razvoja
određujući učešće svakog stuba u ukupnim sredstvima i preduzetim mjerama
tako što:
● Za konkurentnost pripada najmanje 15% programiranih fondova.
● Za upravljanje poljoprivrednim okruženjem i zemljom otpada 25% sredstava.
● Diversifikacija i kvalitet života učestvuju sa 15%.
● Implementacija programa za pristup LEADER-u iznosi 7%.

Dalje, neophodno je ostvariti dodatne uslove za paricipaciju u mjerama ruralnog

razvoja. Tako je npr. za korišćenje sredstava stuba 1 za pomoć u investiranju,
neophodno obezbjediti raniju podobnost, dok je za stub 3 neophodno preferiranje
lokalnih razvojnih strategija i uvažavanje drugih zajedničkih politika (zajednička
koheziona politika). Tako su osigurani kontinuitet i interakcija zajedničkih politika
na cjelokupnom prostoru. U cilju podrške implementaciji strategije od 2007. do
2013. god. raspolagaće se potencijalima:

● Tehnička pomoć za pripremu, upravljanje, praćenje, procjenu, kontrolu i

informisanje do 4% planiranih programiranih fondova.
● Nacionalna mrežna podrška ruralnom razvoju, organizacione i administrativne
aktivnosti u sektoru ruralnog razvoja.
● Povezivanje nacionalnih mreža i administracija sa Evropskom ruralnom
razvojnom mrežom (finansiranu tehničkom pomoći, asistencijom i inicijativom
Komisije). Ova pomoć iznosi oko 0,3% od Ruralnog razvojnog fonda.
Planski dokumenti u institucijama EU za period 2007-2013. god. su predvidjeli
značajna sredstva za ove namjene. Od 88,75 mlrd. evra, koliko je planirano za
ovaj fond, 56 mlrd.se odnosilo na sredstva Garantnog fonda (Fonda za garancije)
i 31,3 mlrd. evra Upravljačkog fonda (Fonda za upravljanje). Ostatak od 1,5 mlrd.
i 7 mlrd. evra se odnosio na finansiranje LEADER-a i modulaciju proračuna.
Planom je predviđeno 3% ukupnih sredstava, ili 2,66 mlrd. evra za realizaciju
programa stubova ruralnog razvoja i LEADER-a. Svega 0,3% ili 0,27 mlrd. evra
je planirano za tehničku podršku, odnosno asistenciju Komisije u svim poslovima,

41
od kreiranja do implementacije politike ruralnog razvoja EU. Planirani finansijski
izvori su u institucijama Unije uglavnom usvojeni uz manje korekcije.

Kofinansiranje i stope zajedničkog kofinansiranja. Ruralni razvoj u članicama EU

je sve važniji segment razvoja. On se sve više afirmiše u sektoru razvoja i
očuvanja makroekonomske stabilnosti.72 To utiče na članice, koje su motivisane
za sufinansiranje različitih stubova, kao dijela ukupnog javnog troška, i to:
● Za stubove 1 i 3, maksimalna stopa sufinansiranja iznosi 50% (75% za regione
u pristupanju, odnosno, konvergentne regione).
● Za stubove 2 i 4, maksimalna stopa sufinansiranja iznosi 55% (80% u
konvergentnim regionima).
● Predviđena je dodatna stopa od 5% za krajnje oblasti i mala Egejska ostrva.
● Minimalna stopa sufinansiranja iznosi 20%.
Iz prethodnog se može zaključiti da je finansiranje ruralnog razvoja u EU veoma
stimulativno. Neke teritorije nisu u mogućnosti da ubrzaju ekonomski i socijalni
rast bez ovih finansijskih stimulacija. Danas, u vrijeme globalizacije većine
zemalja ograničavaju ulogu države u stimulisanju privrednih aktivnosti. Ruralna
politika još uvijek nije "pod udarom" ovih mjera i kao takva predstavlja idealan
surogat za neke mjere podrške iz oblasti poljoprivrede, saobraćaja, turizma,
industrije i dr.

U EU već duže vrijeme postoji jasna i snažna podrška za realizaciju strategije

ruralnog razvoja. Koliko se ovom segmentu komunitarnih odnosa daje na
značaju, govore i načini kandidovanja i akceptiranja plana ruralne politike.
Tako je Komisija još 3. jula 2005. god. publikovala nacrt Strategijskog plana
ruralnog razvoja za period 2007-2013. koji obuhva slijedeće:
- Ciljeve za povećanje koherentnosti i konzistentnosti strategija članica i različitih
fondova EU (Strukturni fond i Ruralni razvojni fond).
- Pokretanje inicijative da članice moraju usmjeriti svoje resurse na obezbjeđenje
propisa iz oblasti ruralnog razvoja.
- Osiguranje 6 prioriteta i donošenje nacionalne ruralne razvojne strategije.

Sve ovo podrazumijeva vlastite programe i to: (1) unapređenje konkurantnosti

poljoprivrednog i šumskog sektora, (2) unapredjenje poljoprivrednog okoliša i
razvoj sela, (3) unapredjenje kvaliteta života na ruralnim područjima i
ohrabrivanje diversifikacije i dodatnog zapošljavanja, (4) unapredjenje uloge
vladinog sektora, (5) prevodjenje navedenih prioriteta u programe i (6)
komplementarnost na nivou EU i članica.

Konačno, Evropski parlament je prilagodo zakonodavstvo potrebama i

zahtjevima strukturnih fondova za period 2007-2013. god. Tako je Evropski
parlament 4. jula 2006. god. odobrio paket prilagodjavanja zakonodavstva
zajedničke politike za period 2007-2013. god. za pet pojedinačnih propisa. Ovih

72
Primjer Republike Irske najbolje govori da se primjenom odgovarajuće razvojne politike može postići
željena makroekonomska stabilnost, rast i strukturne promjene. Pored ostalih strukturnih i kohezionih
politika, stabilizaciji njene ekonomije doprinosi i ruralna politika Irske i EU.

42
pet propisa regulišu i definiše ciljeve i kriterijume za Strukturne fondove,
raspoložive finansijske resurse i kriterijume alokacije. Oko 308 mlrd. evra ili oko
35,7% budžeta Unije je raspoloživo, kao što je planirano. Donošenje ovih propisa
je pratio proces pregovora, usvajanja, dopuna itd. Uglavnom, predvidjaj se
unapređenje politike očuvanja okoliša, unapredjenje vodjenja Fonda, pojačano
partnersvo između aktera i afirmacija principa udruživanja itd. Izvještaji o stanju u
ruralnom sektoru su bazirani na zajedničkom okviru. Godišnji izveštaji o
napredovanju programiranih nivoa u EU su zasnovani na zbirnim izvještajima
nacionalnih institucija o stanju i napretku nacionalnih strategija. Treba istaći da
se rade godišnji zbirni izveštaji Komisije za Savjet Evrope i Evropski parlament o
napretku, implementaciji i prioritetima strategije EU u oblasti ruralnog razvoja.

Umjesto zaključka. Zašto je značajan ruralni razvoj? Za to postoje najmanje tri

razloga: razvoj poljoprivrede i okruženja, ekonomski razvoj i kohezija. 73
Poljoprivreda je povezana sa ruralnim razvojem podrškom koju joj ruralni razvoj
pruža, ali i postojanjem obrnute zavisnosti. Stabilnost poljoprivrednog sektora je
zavisila od ove podrške u prvoj dekadi 21. vijeka. Dalje, EU će se dalje širiti na
jugoistok Evrope. Dugoročno, visoke cijene energije i klimatske promjene deluju
na deficite u proizvodnji hrane i visoke cijene prehrambenih proizvoda. To će sve
teže podnositi sadašnje i buduće članice EU i EMU. U širem međunarodnom
kontekstu, pregovori o svjetskoj trgovini (u okviru WTO) postaviće nova
ograničenja CAP.
Kvalitet prirodne sredine ima značajno mjesto u kreiranju politike ruralnog
razvoja. Krajem 20. i početkom 21. vijeka u evropskom društvu raste svijest o
važnosti zdrave životne sredine. A upravo ova aktivnost, ima veliki značaj i u
politici ruralnog razvoja EU. Javna plaćanja za potrebe zaštite prirodnih resursa i
povećanje vrijednosti seoskih područja sve više se shvataju kao prioritet Unije.74
Koncept ruralnog razvoja je dao rezultate. On se, osim implementacije, više ne
može naučno razvijati. Postoje indicije, da se istraživači sve više fokusiraju na
nove izazove u oblasti kohezione i strukturne politike.

73
Vidjeti više: European Commission, Rural Development, p. 72-74.
74
Popović Goran konstatuje da se na tim područjima povećava cijena zemlje. Vidjeti u radovima: Popović
Goran Makroekonomska efikasnost ulaganja u ruralni sektor metodom kapitalnih koeficijenata, Ekonomika
poljoprivrede, br. 4, Beograd, 2006. god., i u Popović Goran, Uloga proizvodnih koeficijenata u mjerenju
efikasnosti uloženih sredstava u ruralni kompleks, Acta economica br. 6, Ekonomski fakultet Banja Luka,
2007. god.

43