Reaf 22

Revista
d’Estudis
22
22 Autonòmics
i Federals
Revista d’Estudis Autonòmics i Federals

IL PENDOLO DEL “FEDERALISMO ALL’ITALIANA” E LA PROPOSTA Núm. 22 - Octubre 2015
DI RIFORMA COSTITUZIONALE DEL GOVERNO RENZI
Alessandro Sterpa
MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES EN BÉLGICA. LA SIXIÈME
RÉFORME DE L’ETAT: UN PROCESO EN MARCHA
Anna Mastromarino
LA (DIFÍCIL) CONSTRUCCIÓN DE AUTONOMÍAS INDÍGENAS EN EL
ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA. CONSIDERACIONES
GENERALES Y UNA APROXIMACIÓN AL CASO DE LA AUTONOMÍA
GUARANÍ CHARAGUA IYAMBAE
Pere Morell i Torra
CONSTITUCIONALIZAR LA SECESIÓN PARA ARMONIZAR LA
LEGALIDAD CONSTITUCIONAL Y EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO EN
ESTADOS TERRITORIALMENTE DESCENTRALIZADOS COMO ESPAÑA
Benito Aláez Corral
LA INDEPENDÈNCIA COM A PROCÉS CONSTITUENT. CONSIDERACIONS
CONSTITUCIONALS SOBRE LA CREACIÓ D’UN ESTAT CATALÀ
Jordi Jaria i Manzano
EL IMPACTO DE LA LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE,
DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
LOCAL, EN LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA
DE EDUCACIÓN, SALUD, SANIDAD Y SERVICIOS SOCIALES
Marcos Almeida Cerreda
L’APLICACIÓ DE LA GARANTIA JUVENIL A CATALUNYA
Agnès Pardell Veà, M. Àngels Cabasés Piqué
Revista d’Estudis Director
Autonòmics i Federals Carles Viver Pi-Sunyer
Catedràtic de Dret Constitucional
Núm. 22 - Octubre 2015 de la Universitat Pompeu Fabra
i director de l’Institut d’Estudis
Revista semestral Autonòmics
Secretària
© Generalitat de Catalunya.
Institut d’Estudis Autonòmics Mercè Corretja i Torrens
Cap de l’Àrea de Recerca de
Baixada de Sant Miquel, 8 l’Institut d’Estudis Autonòmics
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artículos publicados en catalán
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en este número.
Professor agregat de Ciències
Disseny gràfic Polítiques de la Universitat Pompeu
Marquès Art Gràfic, S.L. Fabra
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Entitat Autònoma del Diari Oficial Catedràtic de Dret Constitucional
i Publicacions de la Universitat de Barcelona
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inclosa a DICE (CSIC-ANECA),
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la relació completa d’índexs en què
apareix la REAF a la web de l’IEA.
Revista
d’Estudis
Autonòmics
i Federals
Núm. 22 - Octubre 2015
ISSN 2014-8658
Comitè Científic
Eliseo Aja Fernández Manuel Cienfuegos Mateo

Catedràtic de Dret Constitucional Professor titular de Dret
de la Universitat de Barcelona Internacional Públic i Dret
Comunitari de la Universitat
Enoch Albertí Rovira Pompeu Fabra
de la Universitat de Barcelona Carlos Closa Montero
Investigador de l’lnstituto de
Miguel Ángel Aparicio Pérez Políticas y Bienes Públicos del CSIC
de la Universitat de Barcelona Pedro Cruz Villalón
Xavier Arbós Marín de la Universitat Autònoma
Catedràtic de Dret Constitucional de Madrid
de la Universitat de Barcelona
Víctor Ferreres Comella
Enric Argullol Murgadas Professor titular de Dret
Catedràtic de Dret Administratiu Constitucional de la Universitat
de la Universitat Pompeu Fabra Pompeu Fabra
i membre de la Comissió Jurídica
Assessora Joaquim Ferret Jacas
Catedràtic de Dret Administratiu
Mercè Barceló Serramalera de la Universitat Autònoma
Catedràtica de Dret Constitucional de Barcelona
de la Universitat Autònoma
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de Barcelona
Catedràtic de Dret Administratiu
Antoni Bayona Rocamora de la Universitat de Barcelona i
Professor titular de Dret membre de la Comissió Jurídica
Administratiu de la Universitat Assessora
Pompeu Fabra i lletrat del
Enric Fossas Espadaler
Parlament de Catalunya
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Catedràtic de Dret Constitucional de Barcelona
de la Universitat Autònoma Alain-G. Gagnon
de Barcelona Professor titular al Departament de
Ciència Política de la Universitat del
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Quebec a Mont-real
de la Universitat Pompeu Fabra i Alfredo Galán Galán
conseller del Consell de Garanties Professor titular de Dret
Estatutàries de la Generalitat de Administratiu de la Universitat
Catalunya de Barcelona
Manuel Gerpe Landín Ferran Requejo Coll
Catedràtic de Dret Constitucional Catedràtic de Ciència Política
de la Universitat Autònoma de la Universitat Pompeu Fabra
de Barcelona
Cesáreo Rodríguez-Aguilera de Prat
Markus González Beilfuss Catedràtic de Ciència Política de la
Professor titular de Dret Universitat de Barcelona
Constitucional de la Universitat
de Barcelona Eduard Roig Molés
Tania Groppi Constitucional de la Universitat
Catedràtica d’Institucions de Dret de Barcelona
Públic de la Universitat de Siena
Cheryl A. Saunders
Montserrat Guibernau Centre for Comparative
Professora de Ciència Política Constitutional Studies de la
de la Universitat Queen Mary Universitat de Melbourne
de Londres
Joaquín Tornos Mas
John Kincaid Catedràtic de Dret Administratiu
Director del Meyner Center for de la Universitat de Barcelona
the Study of State and Local
Government del Lafayette College, Josep M. Vallès Casadevall
de Filadèlfia Catedràtic de Ciència Política de la
Universitat Autònoma de Barcelona
Jesús Leguina Villa
Catedràtic de Dret Administratiu de Jaume Vernet Llobet
la Universitat d’Alcalá de Henares Catedràtic de Dret Constitucional
de la Universitat Rovira i Virgili i
Guillem López Casasnovas conseller del Consell de Garanties
Catedràtic d’Economia Aplicada Estatutàries de la Generalitat de
de la Universitat Pompeu Fabra Catalunya
Ramón Máiz Suárez Jacques Ziller

Catedràtic de Ciència Política Catedràtic de Dret Públic Comparat
de la Universitat de Santiago a l’European University Institute
de Compostel·la
Coordinació editorial
Isidre Molas Batllori
Catedràtic de Dret Constitucional Jesús Solé Farràs
de la Universitat Autònoma Responsable de Comunicació,
de Barcelona Publicacions i Documentació de
l’Institut d’Estudis Autonòmics
Sumari IL PENDOLO DEL “FEDERALISMO
ALL’ITALIANA” E LA PROPOSTA DI
RIFORMA COSTITUZIONALE
DEL GOVERNO RENZI
Alessandro Sterpa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES
EN BÉLGICA. LA SIXIÈME RÉFORME
DE L’ETAT : UN PROCESO EN MARCHA
Anna Mastromarino. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
LA (DIFÍCIL) CONSTRUCCIÓN DE
AUTONOMÍAS INDÍGENAS EN EL
ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA.
CONSIDERACIONES GENERALES Y UNA
APROXIMACIÓN AL CASO DE LA
AUTONOMÍA GUARANÍ CHARAGUA
IYAMBAE
Pere Morell i Torra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
CONSTITUCIONALIZAR LA SECESIÓN
PARA ARMONIZAR LA LEGALIDAD
CONSTITUCIONAL Y EL PRINCIPIO
DEMOCRÁTICO EN ESTADOS
TERRITORIALMENTE
DESCENTRALIZADOS COMO ESPAÑA
Benito Aláez Corral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
LA INDEPENDÈNCIA COM A PROCÉS

CONSTITUENT. CONSIDERACIONS
CONSTITUCIONALS SOBRE LA CREACIÓ
D’UN ESTAT CATALÀ
Jordi Jaria i Manzano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
EL IMPACTO DE LA LEY 27/2013,

DE 27 DE DICIEMBRE, DE
RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD
DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL, EN
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
EN MATERIA DE EDUCACIÓN, SALUD,
SANIDAD Y SERVICIOS SOCIALES
Marcos Almeida Cerreda. . . . . . . . . . . . . . . . . 219
L’APLICACIÓ DE LA GARANTIA
JUVENIL A CATALUNYA
Agnès Pardell Veà, M. Àngels Cabasés Piqué . . 264
En la web del IEA (www.gencat.cat/iea) está disponible la versión en castellano

de los artículos publicados en catalán en este número de la REAF.
Autors Benito Aláez Corral
Catedràtic de Dret Constitucional a la Universitat
d’Oviedo. És doctor en Dret i màster en Dret
alemany, ha estat magistrat suplent del Tribunal
Superior de Justícia i de l’Audiència Provincial
d’Astúries, i conseller del Consell d’Administració
de la Radiotelevisió del Principat d’Astúries. Ha fet
estades de recerca a Alemanya (amb el patrocini
del DAAD i la Fundació Humboldt), els Estats Units
i Itàlia. Les seves publicacions i investigacions se
centren en la teoria de la Constitució i la reforma
constitucional, la llibertat religiosa, els drets
fonamentals durant la minoria d’edat, el dret a
l’educació i l’educació civicodemocràtica, la relació
entre nacionalitat, ciutadania i democràcia (premi
Francisco Tomás y Valiente 2005), en la relació entre
ciutadania i multiculturalisme.

Doctor europeu de recerca en Dret Públic per la
Universitat de Bolonya, és professor contractat
doctor a la Facultat de Dret de la Universitat de
Santiago de Compostel·la i secretari del Departament
de Dret Públic i Teoria de l’Estat a la mateixa
Universitat. Les seves línies d’investigació principals
són: l’organització administrativa (en particular, la
local), les relacions interadministratives, l’activitat
administrativa bilateral i els serveis públics
(especialment, els serveis socials).
M. Àngels Cabasés Piqué

Professora titular d’Economia Aplicada de la
Universitat de Lleida i membre del Centre d’Estudis
sobre Joventut i Societat (JOVIS). És autora de
diferents articles, capítols de llibres i monografies.
Ha participat en projectes d’àmbit nacional i europeu
i en projectes d’innovació docent. Una de les seves
darreres publicacions és Una visión crítica del Plan
de Implantación de la Garantía Juvenil en España.
¡Otro futuro es posible para las personas jóvenes!
(2014).

Llicenciat en Filosofia i Ciències de l’Educació i
llicenciat en Dret per la Universitat de Barcelona,
és màster en Dret Ambiental i doctor per la
Universitat Rovira i Virgili, amb premi extraordinari
de doctorat. És professor Serra Húnter del
Departament de Dret Públic de la Universitat
Rovira i Virgili, i també investigador del Centre
d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona. Està
acreditat professor titular per l’ANECA. Ha participat
en diversos projectes de recerca en l’àmbit del dret
constitucional i el dret ambiental, alguns d’ells
d’àmbit europeu. És autor de diverses publicacions
i ha participat en congressos en relació amb aquestes
matèries. És secretari de Revista Catalana de Dret
Ambiental.
Anna Mastromarino
És investigadora de Dret Públic Comparat a la
Universitat de Torí, on exerceix docència de Diritto
pubblico e governo delle differenze i de Diritto alla
lingua in Europa. Els seus objectes principals de recerca
són el federalisme multinacional, els conflictes ètnics
lingüístics, la representació territorial de les minories
i els processos d’integració constitucional. Entre
les seves publicacions destaquen Belgio (2012), i Il
federalismo disaggregativo: un percorso costituzionale
negli Stati multinazionali (2010).
Pere Morell i Torra

Doctorand del Programa d’Estudis Avançats en
Antropologia Social a la Facultat de Geografia i
Història de la Universitat de Barcelona, és llicenciat
en Antropologia Social i Cultural, i llicenciat en
Ciències Polítiques i de l’Administració per la
Universitat de Barcelona. És membre del Grup
d’Estudis sobre Reciprocitat (GER) d’aquesta mateixa
Universitat i becari de la Fundació Agustí Pedro
i Pons.
Agnès Pardell Veà

Catedràtica de Dret del Treball i de la Seguretat
Social de la Universitat de Lleida, és membre del
Centre d’Estudis sobre Joventut i Societat (JOVIS)
d’aquesta Universitat. Ha participat en projectes
de recerca d’àmbit nacional i és autora de diferents
articles, capítols de llibres i monografies. Una de les
seves darreres publicacions és Una visión crítica del
Plan de Implantación de la Garantía Juvenil en
España. ¡Otro futuro es posible para las personas
jóvenes! (2014).
Alessandro Sterpa
Professor adjunt de Dret Públic de la Universitat de
la Tuscia, anteriorment també havia ensenyat Dret
Regional i Dret Mediambiental a la Universitat de
Roma La Sapienza. És doctor en Investigació en
Teoria de l’Estat i Institucions Polítiques Comparades
per aquesta darrera universitat, on es va llicenciar
en Ciències Polítiques. També va estudiar Dret a la
Universitat de Bremen. Consultor de la Comissió
Parlamentària per a la Implantació del Federalisme
Fiscal, és membre del comitè científic de l’ANCI i
del comitè de redacció de la revista federalismi.
it. Ha estat vicesecretari general i cap de l’Oficina
Legislativa de la Junta Regional del Laci. A Il Sole
24 Ore ha publicat “Le intese tra le Regioni” (2011)
i “L’ordinamento di Roma Capitale” (2014), i ha
supervisat “Il nuovo governo dell’area vasta”
(2014).
IL PENDOLO DEL “FEDERALISMO
ALL’ITALIANA” E LA PROPOSTA DI
RIFORMA COSTITUZIONALE DEL
GOVERNO RENZI
Alessandro Sterpa
Professore aggregato di Diritto Pubblico all’Università degli Studi della Tuscia
SOMMARIO: 1. Il pendolo dell’autonomia. – 2. Il balzo del pendolo (1999-2001). – 3. Il

rimbalzo del pendolo (2001-2015). – 3.1. Il primo condizionamento: l’Europa. – 3.1.1.
Dalla “Costituzione europea” all’“Europa nelle Costituzioni nazionali”.– 3.1.2. “Fiscal
compact” e pareggio di bilancio in Costituzione. – 3.1.3. La “spending review” dal
decreto-legge n. 138 del 2011 al decreto-legge n. 174 del 2012. – 3.2. Il secondo con-
dizionamento: la struttura delle Regioni. – 3.3. La Corte costituzionale e la giurispru-
denza ”neo-centralista“. – 4. Il pendolo dopo il rimbalzo: le Regioni strette tra Stato
ed enti locali nella proposta di riforma costituzionale. – Resum – Resumen – Abstract.
1. Il pendolo dell’autonomia
Nella difficile attività di assegnare all’esperienza italiana delle auto-

nomie territoriali una collocazione certa all’interno dei modelli teorici
costruiti dalla dottrina e di quelli concreti derivanti dalle sperimenta-
zioni degli altri Stati, in molti hanno impiegato l’espressione (salvifica
dal punto di vista sia comunicativo che concettuale) di “federalismo
all’italiana”.1
Diciamo subito che –a prescindere dalle peculiarità proprie ita-
liane– il tentativo di catalogare ogni esperienza autonomista all’inter-
no della casistica dei “regionalismi” e dei “federalismi” (e di tutte le
rispettive sub-categorie) è destinata ex se all’insuccesso nella misura
Manoscritto ricevuto il 30/06/2015; accettato il 05/09/2015.
1. Per citare alcuni Autori, A. Chiappetti, Il rebus del “federalismo all’italiana”, Torino,
Giappichelli, 2004 e L. Antonini, Federalismo all’italiana, Venezia, Marsilio, 2013. 11
REAF núm. 22, octubre 2015, p. 11-63

Alessandro Sterpa
in cui, come è stato sottolineato,2 l’atteggiarsi concreto delle singole

realtà, oltre che la costruzione formale delle regole che le sovrainten-
dono, obbligano al superamento della mera partizione tra Stati con
struttura3 di tipo federale4 o regionale.5
Occorre dunque considerare queste due espressioni puramente
indicative di due graduazioni diverse della relazione di autonomia tra
l’ordinamento statale (o federale) e gli altri ordinamenti territoriali.6
2. B. Caravita, Lineamenti di diritto costituzionale federale e regionale, Torino, Giemi-

chelli, 2009, spec. capp. I e II.
3. La dottrina maggioritaria sostiene che la caratteristica autonomistica condizioni la
forma di Stato (G. De Vergottini, Stato federale, in Enc. Dir., Milano, Giuffrè, 1990, pp.
831-859; G. Bognetti, Federalismo, Torino, Utet, 2001), altri studiosi ritengono che essa
caratterizzi il tipo di Stato (F. Lanchester, Stato, forme di, In Enc. Dir., Milano, Giuffrè,
1990, p. 799, nota 14), mentre una parte minoritaria sostiene che essa operi sul piano
della forma di governo (G. U. Rescigno, Forme di Stato e forme di governo, in Enc. Giur.,
Roma, 1989, ad vocem, p. 16). Ambiguo l’uso fatto da M. Mazziotti, Studi sulla potestà
legislativa delle Regioni, Milano, Giuffrè, 1961, della parola “tipo” con riferimento agli
Stati con struttura autonomistica (p. 9).
4. La dottrina si è ampiamente soffermata sulla ricostruzione delle caratteristiche dello
Stato federale; cfr. G. Lucatello, Lo Stato federale, vol. I, Padova, Cedam, 1939; G. De
Vergottini, Stato federale... cit., pp. 831-859; G. Bognetti, Federalismo, Torino, Utet, 2001.
5. Nel momento in cui anche in Italia, con la Costituzione repubblicana del 1948, si sono
introdotte le Regioni, la dottrina propose il concetto di “Stato regionale” elaborato già da
G. Ambrosini (Id., Un tipo intermedio di Stato tra l’unitario ed il federale, in Riv. Dir. Pub.,
1933, pp. 93 e ss., ora ristampato con il titolo Lo Stato regionale: tipo intermedio di Stato
fra l’unitario e il federale, caratterizzato dall’autonomia regionale, in Id. L’ordinamento
regionale, Bologna, Zanichelli, 1957, pp. 3 e ss.); secondo questa dottrina, infatti, “nello
studio della distinzione tra Stati unitari e federali capita di trovarsi di fronte ad organiz-
zazioni statali, per la cui qualifica può sorgere dubbio. Si tratta di Stati che partecipano
alle caratteristiche dell’uno e dell’altro tipo in quanto le collettività territoriali maggiori
che li costituiscono (province e regioni) hanno poteri molto più estesi e di natura diversa
di quelli delle corrispondenti collettività territoriali degli Stati unitari, senza però arrivare
ad acquistare la posizione e la dignità propria degli Stati membri di uno Stato federale”
(p. 3); G. Ambrosini, relatore del progetto della sottocommissione della Commissione dei
75 dell’Assemblea Costituente incaricata di redigere la parte del progetto costituzionale
relativa alle autonomie territoriali, in ogni caso, precisò: “Nella sua relazione il Presidente
Ruini mi ha fatto l’onore di citare un mio studio sullo Stato regionale. Tutti i Colleghi mi
daranno atto che a questo mio libro ed alla mia teoria mai accennai nel corso dei lavori.
Io non ho mai difeso le mie idee personali, perché ritenevo e ritengo che bisogna lavo-
rare sulla materia concreta, nonché sulle esigenze reali partendo dalle generalità sentite
e valutate. Se avessimo invocato teorie astratte, ci saremmo allontanati dalla realtà. Ed
alla realtà, alla dura realtà, come io, s’intende, la vedevo, ho cercato, mi sono sforzato
di attenermi” (Discorso pronunciato all’Assemblea Costituente (10 giugno 1947), in Id.,
L’ordinamento regionale…cit., p. 85); così anche M. Mazziotti, Studi sulla potestà legisla-
tiva delle Regioni, Milano, Giuffrè, 1961, p. 9.
6. Gli studiosi si sono affaticati nel rintracciare quali siano gli elementi discriminanti tra
federalismo e regionalismo, insistendo una volta sull’origine storica dell’autonomia (gli
Stati membri di uno Stato federale erano Stati sovrani), in altri casi sulle qualità (gli stati
12 federati sarebbero competenti, a differenza delle Regioni, anche in materia di potere

Il pendolo del “federalismo all’italiana” e la proposta di riforma...
Come è noto il rapporto che intercorre lo Stato e gli ordinamenti

giuridici territoriali autonomi è stato studiato muovendosi da ipotesi
fondate su scelte di base diverse.7
Per una serie di studiosi, davanti ad un ordinamento giuridico
statale che ha al proprio interno delle autonomie territoriali bisogne-
rebbe muoversi dall’assunto che occorra verificare dove risieda la so-
vranità, considerando quest’ultima come un dato necessario dell’espe-
rienza giuridica. Uno Stato, insomma, può ben articolarsi con Regioni
o Stati membri o Comunità autonome ma qualcuno deve comunque
conservare la sovranità ossia la capacità di essere indipendente verso
l’esterno e supremo verso l’interno.
Le diverse teorie che condividono tale assunto rintracciano la
sovranità di volta in volta nello Stato centrale (così nella maggior parte
dei casi), in quello federato (ossia lo Stato membro)8 ovvero in ambe-
due.9
giudiziario). Sembra qui da condividere la tesi di quella dottrina che, rifiutando di distin-
guere nettamente federalismo e regionalismo sulla base di elementi storici concreti, ha
collocato i due fenomeni lungo una linea di continuità che si muove dallo Stato unitario
e giunge fino alla confederazione di Stati; nel criticare la costruzione di due modelli
teorici differenti, dotati di precipue caratteristiche, tale dottrina ha evidenziato come
“in definitiva, Stato federale e Stato regionale non costituiscono forme o tipi di Stato
distinti e inconciliabili, ma sono due manifestazioni dei processi di decentramento politico
che caratterizzano gran parte degli Stati contemporanei democratici” (M. Volpi, Stato
federale e stato regionale: due modelli a confronto, in Quad. cost., 1995, p. 407). Nello
stesso senso, G. De Vergottini, Stato federale…cit., p. 859 e, anche se in un’ottica monista
e positivista, H. Kelsen, Teoria generale del diritto e dello Stato (1951), Milano, Edizioni
di Comunità, 1952, passim, spec. pp. 308 e ss.
7. Nella nostra analisi assumeremo indifferentemente i concetti teorici e le rispettive
argomentazioni inerenti il federalismo ed il regionalismo come riferite alla più generale
categoria delle autonomie territoriali pubbliche, interne agli Stati, dotate di competenze
normative di livello legislativo. Come è noto, d’altro canto, gli stessi studi sul regionalismo
hanno preso spunto dalle teorie costruite dall’esperienza federale, essendo quest’ultima
molto più remota della prima.
8. Cfr. le osservazioni critiche di C. Schmitt, Dottrina della Costituzione (1928), Milano,
Giuffrè, 1984, pp. 488-489 relativamente a questa dottrina e all’esperienza statunitense.
9. Anche se c’è chi, come H. Kelsen, Teoria generale...cit., ritiene che “le norme centrali
formano un ordinamento giuridico centrale da cui è costituita una comunità giuridica
parziale, comprendente tutti gli individui residenti nell’intero territorio dello Stato fe-
derale. Questa comunità parziale, costituita dall’ordinamento giuridico centrale, è la
«federazione». Essa è parte dello stato federale totale, così come l’ordinamento giuridico
centrale è parte dell’ordinamento totale dello Stato federale. Le norme locali, valide
soltanto per parti determinate dell’intero territorio, formano degli ordinamenti giuridici
locali dai quali sono costituite delle comunità giuridiche parziali. Ciascuna comunità giu-
ridica parziale comprende gli individui residenti in uno di questi territori parziali. Queste
comunità giuridiche parziali sono gli «Stati membri». Ogni individuo appartiene quindi
simultaneamente ad uno Stato membro ed alla federazione. Lo Stato federale, la comu- 13

Alessandro Sterpa
Questi ultimi studiosi muovono –in particolare– dall’idea che la

sovranità sia divisibile e quindi esercitatile da più soggetti contem-
poraneamente. In questo caso, infatti, le autorità degli ordinamenti
giuridici rappresenterebbero “porzioni distinte ed indipendenti della
sovranità”10 e quest’ultima, quindi, sarebbe da considerarsi condivisa
tra lo Stato centrale ed i singoli componenti.
Mentre le dottrine che rintracciavano la presenza della sovranità
negli enti membri sono da considerarsi storicamente superate,11 come
noto, la maggior parte degli studiosi ha ritenuto di dover rinvenire la
sovranità nel solo Stato centrale.
Tale indirizzo è stato sostenuto con argomentazioni molto diffe-
renti; per alcuni tale supremazia sarebbe rappresentata dalla presenza
(espressa o implicita) di una clausola di supremazia del diritto statale
su quello regionale,12 per altri dalla normazione statale di rango co-
stituzionale, dalla struttura dei poteri statali sugli organi o sugli atti
di quelli locali.
Ma si può guardare al federalismo e al regionalismo senza l’as-
sillo della sovranità? Certamente si.
Secondo un approccio (che è stato definito “dinamico”) del tut-
to diverso da quello dei “cercatori della sovranità” non si dovrebbe
analizzare il federalismo/regionalismo in senso statico (come farebbe
chi si occupa della ricerca della sovranità, soprattutto se intesa come
nità giuridica totale, consiste quindi della federazione, cioè di una comunità giuridica
centrale, e degli Stati membri, cioè di comunità giuridiche locali. La teoria tradizionale
identifica erroneamente la federazione con lo Stato federale totale” (p. 322).
10. A. Hamilton, J. Madison, J, Jay trad. italiana Il federalista, Bologna, Il Mulino, 1980,
p. 303.
11. Dal punto di vista storico, tali teorie sono legate al processo di formazione degli Stati
federali (soprattutto nell’area germanica).
12. Agli inizi dell’esperienza repubblicana, la dottrina, muovendosi proprio dall’imposta-
zione appena descritta, si è soffermata sul problema se esistesse o meno una clausola di
superiorità del diritto dello Stato su quello regionale anche nel nostro ordinamento; cfr.
M. Mazziotti, Studi sulla potestà legislativa... cit., pp. 3 e ss. (già in Id. Considerazioni sul
rapporto fra leggi regionali e leggi statali secondo la Costituzione, Milano, Giuffrè, 1957,
pp. 1 e ss.), che, partendo dai rapporti tra ordinamenti parziali (regionali) e ordinamento
generale (Stato), sostiene “l’esistenza, in un dato ordinamento, del principio secondo cui
le norme locali non cedono alle norme generali […] costituisce dunque qualcosa che con-
trasta con la natura dello Stato federale, perché […] si oppone alla sua unità politica, che
non è mera coerenza logica di un sistema di norme, ma unità funzionale e vitale, unità
dell’azione volta a raggiungere i fini decisivi e supremi dello Stato. Per conseguenza essa
non deve presumersi, ma deve risultare o da un’espressa dichiarazione della Costituzione
federale, o da un insieme di disposizioni da cui possa essere desunta con sicurezza […].
Quanto si è detto per lo Stato federale vale per ogni tipo di Stato che comprenda in sé
14 delle collettività territoriali dotate di poteri normativi” (p. 9).

originarietà), bensì come un fenomeno in evoluzione continua. Come

è noto, tali dottrine hanno in Friedrich il massimo rappresentante,13
pur accogliendo al proprio interno indirizzi ben diversi.
La “comunità politica” di cui parla Friedrich, a ben vedere, altro
non è che la pluralità dei soggetti che, una volta fattasi ordinamento
giuridico, si pone in relazione con l’ordinamento giuridico dello Stato
che la contiene fisicamente. Un approccio, questo, che è ben legato
all’esperienza della formazione dell’unità federale statunitense,14 ma
che evita che lo studio di questi fenomeni sia schiacciato dalla figura
(molto europea e poco globale) dello Stato nazionale sovrano.
Proprio secondo gli istituzionalisti, la sovranità all’interno della
confederazione e dello Stato federale, rimane “una questione incerta”.
“È proprio dell’essenza della federazione –scrive Schmitt– il fatto che
la questione della sovranità rimanga sempre aperta fra federazione e
Stati membri, finché la federazione in quanto tale esiste accanto agli
Stati membri in quanto tali”.15
Per affrontare lo studio delle autonomie territoriali interne agli
Stati in un momento come quello attuale di grande trasformazione
degli Stati (in particolare quelli europei) occorre ricercare non tanto
il luogo in cui si insedia (pre)definitivamente la sovranità (che, tradi-
zionalmente intesa come statica, semplicemente rischia di non esserci
più), ma è necessario capovolgere l’angolo visuale e prendere come
punto di riferimento l’autonomia intesa come relazione all’interno del
rapporto tra gli enti territoriali autonomi e lo Stato. Si è autonomi da
qualcuno o da qualcosa e l’autonomia, come relazione, ci permette di
leggere i fenomeni reali perché la relazione è un concetto dinamico e
non statico, mutevole e quindi graduabile.
Molto più utile, quindi, collocare ogni esperienza di Stati che
hanno al proprio interno ordinamenti giuridici territoriali autonomi
lungo una scala contraddistinta da due estremi antitetici: il centrali-
smo unitario da un lato e la soglia della secessione dall’altro. Un vero
e proprio “pendolo”16 che può fermarsi su di un punto più o meno
vicino ai due estremi per descrivere le singole realtà autonomiste e
13. Id., Trends of Federalism in Theory and Practice, New York, 1968.
14. L. M. Bassani, Dalla rivoluzione alla guerra civile. Federalismo e Stato moderno in
America 1776-1865, Soveria Mannelli, Rubettino, 2009.
15. C. Schmitt, Dottrina della Costituzione…cit., p. 486.
16. L’immagine del pendolo è stata usata da B. Caravita in Id., Il pendolo del federalismo,
in federalismi.it, n. 5 del 2004. 15

Alessandro Sterpa
che, nel tempo, può finanche collocarsi in punti diversi per attestare
le caratteristiche della medesima esperienza; un pendolo, in ogni caso,
che non può uscire dai sui lati estremi perché in uno si sconfinerebbe
nella condizione in cui non esistono le autonomie territoriali (lo Stato
unico soggetto titolare del potere pubblico), nell’altro si porterebbe
l’autonomia territoriale alle sue estreme conseguenze con la fuoriu-
scita dall’ordinamento di un soggetto ormai divenuto a sua volta in-
dipendente e sovrano: insomma un nuovo Stato nato a seguito della
secessione di una porzione del proprio territorio.
Quali regole governano il posizionamento e lo spostamento del
pendolo? Come per i meccanismi di precisione ci sono leve principa-
li che posizionano il pendolo che sono però assistite da leve minori
che permettono di aggiustare l’assetto e raggiungere la posizione più
adeguata.
Quelle principali sono ovviamente le norme costituzionali che
da un lato prevedono che lo Stato sia organizzato (o sia composto)17
da altri ordinamenti giuridici territoriali politici ossia a fini genera-
li. La stessa Costituzione, d’altronde, conferisce contenuto a questa
autonomia ossia la dota del suo bagaglio di poteri. Si è autonomi,
come noto, nel senso che si è relativamente liberi da qualcuno o da
qualcosa. Le Regioni, per l’appunto, sono autonome “dallo Stato” e
il quantum di questa autonomia è formalizzato nella Costituzione
repubblicana. Ciò non significa che l’assetto principale sia risolutivo
per capire il posizionamento dell’esperienza autonomistica esaminata
perché altre leve riescono a “correggere il tiro”. Intervengono così
fattori giuridici ulteriori (come l’assetto della finanza pubblica, le
modalità di esercizio formale e sostanziale della funzione legislativa
statale e il ruolo della Corte costituzionale), ma anche fattori ex-
tragiuridici che però incidono sul funzionamento di fatto (struttura
territoriale e demografica, sistema politico, classe dirigente e cultura
identitaria nazionale o locale). Fattori, quest’ultimi, che proprio un
debole tessuto normativo può far risultare decisivi anche per spostare
in modo significativo il pendolo.
Proviamo a ragionare sul posizionamento del pendolo con ri-
guardo all’autonomia regionale italiana nell’esperienza costituzionale.
17. Come noto, l’art. 114 della Costituzione, nella sua formulazione originaria prevedeva
“La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni” mentre, dopo la revisione costi-
tuzionale del 2001, prevede “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle
16 Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”.

Proviamo a capire, quindi, quali posizionamenti e quali spostamenti

ha conosciuto il pendolo del regionalismo italiano.
2. Il balzo del pendolo (1999-2001)
Le Regioni italiane, previste dall’Assemblea costituente, entrano in

scena “sulla carta” nel gennaio del 1948 (fatte salve le prime esperien-
ze delle Regioni a Statuto speciale), ma concretamente l’esperienza
regionalista inizia nel 1970 e si completa in quel decennio con il tra-
sferimento di funzioni, personale e risorse. È altrettanto noto che nei
primi trenta anni il regionalismo italiano opera in un contesto di so-
stanziale “minorità” rispetto allo Stato perché legittimato a legiferare
su di un numero davvero ridotto di materie (ridotto nella quantità e
nella qualità), per di più sempre in presenza di una legge statale che,
attraverso i principi fondamentali, limitava lo spazio di azione della
legge regionale; un’autonomia, quella regionale, peraltro ampiamente
condizionata dalla possibilità per lo Stato di porre comunque norme di
legge che, per tutelare l’interesse nazionale, potevano ulteriormente
contrastare l’intervento regionale. Per non dire poi dell’assetto orga-
nizzativo della Regione che, in particolare per la forma di governo,
prevedeva un unico assetto eguale per tutte con esecutivi molto deboli
e in balia di consigli regionali instabili dal punto di vista politico.
La debolezza di partenza delle Regioni italiane era tale che c’era
addirittura chi dubitava che le competenze previste in Costituzione per
le Regioni fossero esercitabili con legge. L’espressione dell’originario
art. 117 (“La Regione emana per le seguenti materie norme legislati-
ve…”) della Costituzione, d’altronde, era caratterizzata da un’ambi-
guità che ha fornito elementi di riflessione a molti anti regionalisti.
Soprattutto, però, ancora aleggiava nei primi anni della Repubblica
una parte importante del pensiero risorgimentale che proprio nelle Re-
gioni vedeva il rischio di rompere la fragile e recente unità nazionale.
Sull’onda “federalista” della fine degli anni novanta del secolo
scorso, il Parlamento, dopo aver introdotto l’elezione diretta dei Sin-
daci e dei Presidenti delle Province e dopo aver sperimentato il “fe-
deralismo a costituzione invariata”,18 formalizza due grandi processi
18. Le c.d. “leggi Bassanini” a partire dalla legge n. 59 del 1997 e successivi decreti legi-
slativi di attuazione. 17

Alessandro Sterpa
di riforma costituzionale che hanno interessato la forma di governo

regionale e la qualità dell’autonomia regionale.
Come noto con la legge costituzionale n. 1 del 1999 le Regioni
sono dotate di una forma di governo ad elezione diretta del Presidente
della Regione che il Consiglio può sfiduciare ma provocando il ritorno
alle elezioni anche per il suo rinnovo, e con la legge costituzionale n.
3 del 2001 si cambia profondamente (almeno sulla carta!) l’autonomia
regionale che guadagna spazi amplissimi per l’ambito legislativo (lo
Stato dovrebbe limitarsi ad intervenire in poche materie esclusive e a
porre principi fondamentali in altre), si cancella il passepartout dell’in-
teresse nazionale con il quale lo Stato aveva umiliato l’autonomia re-
gionale e si amplia l’autonomia finanziaria e amministrativa regionale.
Il pendolo dopo trenta anni di sostanziale vicinanza al limite del
centralismo statale compie uno scatto improvviso verso il lato opposto.
Non si è trattato di uno spostamento progressivo né di uno sposta-
mento a scarto ridotto ma di un vero e proprio salto.
Per comprenderne la portata è sufficiente leggere il testo costi-
tuzionale senza –per un attimo– avvalersi del contributo (dovremmo
dire della vera e propria “rilettura”) che ha dato la Corte costituzionale
in questi ultimi anni. Il ribaltamento della prospettiva è davvero evi-
dente se si leggono le materie nelle quali lo Stato resta unico legislato-
re: alcune sono “raramente esercitate” (“pesi e misure, determinazione
del tempo” piuttosto che rapporti con le confessioni religiose o “armi
e munizioni”), altre sono in realtà materie “a contenuto eterodeciso”
cioè determinato dall’Unione europea (“moneta” piuttosto che tu-
tela della concorrenza e mercati finanziari) e altre ancora sono mere
enunciazioni di politiche nazionali comunque da definire in contesti
che impattano molto sulle scelte di merito (politica estera, cittadi-
nanza, sicurezza e ambiente). Lo Stato, insomma, alla lettera dell’art.
117, comma secondo, della Costituzione sembrerebbe impegnato in
poche attività sistemiche (ordinamento civile e penale, giustizia am-
ministrativa e determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali). Una sensazione, questa, resa più
forte dalla scomparsa del limite dell’interesse nazionale che forniva
alla legge statale ampi titoli d’intervento nelle materie regionali: ad
oggi i due legislatori sono collocati sotto la Costituzione e i vincoli
europei e internazionali in assoluta parità.
Certo, non sfugge che nei tanti e articolarti settori di legislazione
concorrente (comma terzo dell’art. 117, Cost.) lo Stato sia chiamato a
porre i principi fondamentali della materia che si impongono alle Re-
18 gioni, ma è pur vero –come recita la Costituzione– che in quelle mate-

rie la competenza è del legislatore regionale che può, nel caso, essere
limitata dai principi statali. Non è più corretto dunque descrivere la
potestà legislativa regionale come “leggi di dettaglio” o peggio ancora
“leggi attuative” dei principi fondamentali statali. Emblematica, sul
punto, la Corte costituzionale che invitò –subito dopo la riforma– il
legislatore regionale ad occupare i nuovi spazi di autonomia.
Le Regioni, poi, trovano finalmente direttamente in Costituzione
anche il loro rapporto diretto con l’Unione europea e un’autonomia
finanziaria più consistente.
Secondo il primo comma dell’art. 117 della Costituzione, come
modificato nel 2001, “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e
dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli deri-
vanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”; il
“nuovo” testo dell’articolo 117 Cost. prevede una rinnovata distribu-
zione delle competenze tra Stato e Regioni in riferimento all’esercizio
della funzione legislativa che amplia, sulla carta, il novero di materie
nelle quali può intervenire il legislatore regionale.
Nel testo costituzionale entrato in vigore l’1 gennaio 1948, stante
il presupposto della competenza generale del legislatore nazionale,
le Regioni erano titolari della potestà legislativa in tre diverse forme:
a. potestà legislativa regionale esclusiva (Statuti speciali); b. potestà
legislativa regionale concorrente (art. 117, primo comma, Cost., testo
originario);19 c. potestà legislativa regionale attuativa (art. 117, u. c.,
Cost., testo originario). L’ultimo comma dell’art. 117 Cost. prevedeva,
infatti, la possibilità per la legge dello Stato di demandare alla Re-
gione il potere di emanare norme per la propria attuazione. Solo alle
Regioni ad autonomia speciale (Valle d’Aosta, Trentino Alto Adige,
Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia) era riconosciuta la titolarità
19. L’art. 117 Cost. originario recitava: “La Regione emana per le seguenti materie norme
legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempreché
le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre
Regioni: ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione;
circoscrizioni comunali; polizia locale urbana e rurale; fiere e mercati; beneficenza pubbli-
ca ed assistenza sanitaria e ospedaliera; istruzione artigiana e professionale e assistenza
scolastica; musei e biblioteche di enti locali; urbanistica; turismo ed industria alberghie-
ra; tramvie e linee automobilistiche d’interesse regionale; viabilità, acquedotti e lavori
pubblici di interesse regionale; navigazione e porti lacuali; acque minerali e termali;
cave e torbiere; caccia; pesca nelle acque interne; agricoltura e foreste; artigianato; altre
materie indicate da leggi costituzionali. / Le leggi della Repubblica possono demandare
alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione”. 19

Alessandro Sterpa
della potestà legislativa esclusiva in alcune materie, come previsto nei

rispettivi statuti.20
Dopo la riforma costituzionale del 2001, questo quadro è sensi-
bilmente mutato: si produce un balzo del pendolo. Secondo il nuovo
disegno costituzionale la potestà legislativa nel nostro ordinamento
giuridico si struttura diversamente da quanto previsto nella Carta del
1948. L’art. 117 Cost. prevede l’esistenza di tre diverse potestà legi-
slative: potestà legislativa esclusiva statale (art. 117, secondo comma,
Cost.); potestà legislativa concorrente Stato-Regioni (art. 117, terzo
comma, Cost.); potestà legislativa regionale residuale (art. 117, quarto
comma, Cost.).
L’articolo 117, al suo secondo comma, individua un elenco di ma-
terie, o meglio di ambiti materiali, che sono riconducibili alle funzioni
tradizionali dello Stato.21 In riferimento a questi settori d’intervento
normativo, spetta solo allo Stato porre norme primarie, ed è comple-
tamente precluso l’intervento legislativo regionale. Tant’è che la Corte
costituzionale è giunta ad escludere anche il recepimento ricognitivo
della legislazione statale con legge regionale; come ha rilevato la Corte
costituzionale, infatti, in questo caso “il problema non è stabilire se
la legislazione regionale sia o non sia conforme a quella statale, ma,
ancor prima, se sia competente a disporre il riconoscimento, indipen-
20. Legge costituzionale n. 2 del 1948 (Statuto Sicilia); Legge costituzionale n. 3 del 1948
(Statuto Sardegna); Legge costituzionale n. 4 del 1948 (Statuto Valle d’Aosta); Legge
costituzionale n. 5 del 1948 (Statuto Trentino Alto Adige); Legge costituzionale n. 1 del
1963 (Statuto Friuli Venezia Giulia) e succ. modifiche.
21. Le materie riservate alla legge dello Stato sono: “a) politica estera e rapporti interna-
zionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione
giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea; b) immigrazione; c)
rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza
dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finan-
ziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Sta-
to; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali;
referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; h) ordine pubblico e sicurezza,
ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l)
giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; m)
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che
devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull’istruzione; o)
previdenza sociale; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali
di Comuni, Province e Città metropolitane; q) dogane, protezione dei confini nazionali e
profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento in-
formativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale;
20 opere dell’ingegno; s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”.

dentemente dalla conformità o dalla difformità rispetto alla legge

dello Stato”.22
Un secondo elenco di materie, invece, riguarda la potestà legi-
slativa concorrente tra Stato e Regioni. Si prevede che “nelle materie
di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato”.23
Per tutte le materie non riconducibili a questi due elenchi, la
potestà legislativa è di competenza regionale.
Per quanto concerne la potestà regionale attuativa, questa è
stata abrogata e non è più presente in Costituzione, anche se sulla sua
scomparsa una parte della dottrina ha espresso dubbi.24
Il salto del pendolo del 1999-2001, come dicevamo, si fonda non
solamente sull’ampliamento dell’autonomia legislativa, ma anche
22. Corte costituzionale, sent. n. 313 del 2003; in senso diverso la Corte si è espressa
per le materie oggetto di potestà legislativa concorrente (spec. art. 122, primo comma,
Cost.), perché ha ritenuto che il recepimento di disciplina statale in una legge regionale
non comporta la violazione “del limite territoriale della legge regionale e […] l’art. 117,
secondo e quarto comma, della Costituzione in quanto la legge regionale non potrebbe
sostituire disposizioni di una legge statale, facendo venir meno l’applicabilità delle di-
sposizioni sostituite su tutto il territorio nazionale. In realtà la legge statale continua a
spiegare l’efficacia che le è propria; la legge regionale non fa che introdurre una disciplina
materialmente identica, in cui le disposizioni che vengono dettate in «sostituzione» di
quelle corrispondenti della legge dello Stato esplicano tale effetto sostitutivo solo con
riguardo alla sfera di efficacia della legge regionale di «recepimento», senza intaccare la
diversa sfera di efficacia della legge statale” (sent. n. 196 del 2003).
23. Le materie oggetto di potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni sono: “rap-
porti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela
e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con
esclusione dell’istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scienti-
fica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute;
alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e ae-
roporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione;
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare
e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica
e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e
organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a
carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale”.
24. P. Caretti, L’assetto dei rapporti tra competenza legislativa statale e regionale, alla
luce del nuovo Titolo V della Costituzione: aspetti problematici, in Le Regioni, 2001, se-
condo il quale l’abrogazione dell’ultimo comma dell’originario art. 117 della Costituzione
comporta l’impossibilità di applicare tale potestà legislativa regionale soprattutto alla
luce dell’art. 117, sesto comma, Cost. (nelle materie di sua competenza legislativa esclusiva,
lo Stato può delegare l’attività regolamentare alle Regioni); tuttavia, secondo la stessa
dottrina, si potrebbe anche argomentare differentemente, pur ritenendo preferibile
una lettura dell’abrogazione nel senso della scomparsa della specifica potestà legislativa
(pp. 1223-1224). 21

Alessandro Sterpa
sull’ampliamento della potestà regolamentare regionale. Secondo il

“nuovo” art. 117, sesto comma, della Costituzione “La potestà regola-
mentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva
delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in
ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane han-
no potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione
e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”.
Con riguardo all’autonomia amministrativa, l’art. 118 della Costi-
tuzione prevede che i due legislatori (quello statale e quello regionale)
nelle materie di rispettiva competenza, possano distribuire e discipli-
nare le attività amministrative esercitandole direttamente o conferen-
dole ai livelli di governo sottostanti. Unico vincolo che formalmente si
impone ai legislatori in questa attività consiste nel rispetto dei principi
di differenziazione, adeguatezza e sussidiarietà.
Peraltro, cessa di operare anche la funzione di indirizzo e co-
ordinamento con la quale lo Stato aveva in precedenza influenzato
l’autonomia amministrativa regionale.25
L’ampliamento dell’autonomia regionale si realizza anche sul lato
dell’autonomia finanziaria. Il nuovo art. 119 della Costituzione, comu-
nemente conosciuto come “federalismo fiscale” disegna uno spazio di
azione per i tributi propri regionali (istituiti con legge regionale) e per
i tributi derivati da legge statale che sembra finalmente legare prelie-
vo fiscale e attività legislativa e amministrativa creando i presupposti
per una “responsabilizzazione” degli apparati politici e amministrativi
regionali. È evidente, infatti, che finché la maggior parte delle entrate
di un ente autonomo sono derivate da fondi nazionali (come il fondo
sanità o quello trasporti), per di più in un regime di contenimento
della spesa pubblica, le Regioni operano come “centri di spesa” dello
Stato che, proprio perché costretto ad un mero riparto delle risorse
introdurrà criteri tecnici e apolitici se non, come è successo, nominerà
commissari come nel caso della sanità.
Il balzo del pendolo opera anche in termini organizzativi. La leg-
ge costituzionale n. 1 del 1999 fornisce alle Regioni la possibilità (che
in realtà è un vero e proprio caldo suggerimento) di organizzarsi con
una forma di governo ad elezione diretta del Presidente della Regione
che diventa capo dell’esecutivo (nomina e revoca gli assessori) e che
25. La dottrina si è interrogata sulla sua sopravvivenza; cfr. B. Caravita, Lineamenti di

22 diritto costituzionale federale e regionale, Torino, Giappichelli, 2006 e 2009.

il Consiglio regionale può certamente sfiduciare ma pagando il caro

prezzo dello scioglimento e del ritorno al voto.
Semplificando potremmo dire che da un lato lo Stato perde com-
petenze legislative, regolamentari e amministrative e mantiene una
forma di governo parlamentare molto instabile, mentre le Regioni
rafforzano in modo imponente il bagaglio di competenze e di auto-
nomia e hanno governi stabili e direttamente legittimati dal popolo
(i c.d. “governatori” con un erroneo linguaggio giornalistico).
Certo, la forma di governo con elezione diretta del Presidente
della Regione non fu ben vista dai sistemi politici regionali che, con le
precedenti regole, potevano condizionare quotidianamente il gover-
no regionale. Dal 1970 al 2000, infatti, il Consiglio regionale sceglieva
al proprio interno sia il Presidente che la Giunta e lo stesso Consi-
glio poteva sostituirli in qualunque momento. Una forma di governo
parlamentare (c’era come adesso il rapporto di fiducia tra legislativo
ed esecutivo) ma che funzionava in modo molto assembleare pro-
ducendo fragilità degli esecutivi e instabilità di governo. I dati sugli
esecutivi regionali prima del 1999 parlano chiaro. Con esclusione di
alcune Regioni caratterizzate da forte omogeneità politica e dimensio-
ne ridotta (come Basilicata, Umbria, Marche ma anche Toscana) nelle
quali nelle prime sei legislature (1970-2000) si sono succeduti tra 5 e
7 Presidenti con 7 o al massimo 10 governi, in altre realtà l’instabilità
e la frammentazione sono state la regola di base. Una media di una
giunta regionale ogni due anni in Campania, Puglia, Lazio, Piemonte
e Abruzzo, Calabria e Molise; di poco sotto questa media Liguria ed
Emilia Romagna. Dopo il 2000, con l’elezione diretta e il sistema “simul
stabunt simul cadent” che ha legato il destino dei Consigli a quello
delle Giunte, il quadro cambia di molto con una stabilità quinquennale
di tutti i governi che si rompe solo con le inchieste della magistratura
che portano alle dimissioni prima di Del Turco (2008) in Abruzzo, poi
nel Lazio di Marrazzo (2009 a pochi mesi dalla fine della legislatura) e
della Polverini (2012 a metà mandato), nonché di Formigoni in Lom-
bardia (2012), di Scopellitti in Calabria (2013), di Cota in Piemonte e
di Errani in Emilia Romagna (2014).26 Siamo non a caso, però, proprio
nella fase di contenimento dell’autonomia regionale che descriveremo
più avanti allorché le Regioni, perduta molta credibilità istituzionale,
26. Un caso a parte, la Regione Molise che è tornata al voto due volte a seguito dell’an-
nullamento delle elezioni nel 2001 (furono annullate le elezioni del 2000) e nel 2013 (nel
2012 furono annullate le elezioni del 2011). 23

Alessandro Sterpa
sono investite anche dalle indagini relative all’impiego dei fondi in

politica.
Tutto sembra dire che il balzo sia stato non solo ampiamente
indirizzato sul lato del pendolo più vicino all’autonomia, ma che possa
trattarsi anche di un balzo stabile visti gli elementi strutturali su cui
si fonda.
3. Il rimbalzo del pendolo (2001-2015)
Ogni movimento brusco in una direzione può provocare una reazione

fisica che muove in senso opposto e così sembra sia accaduto anche
per il pendolo del federalismo italiano.
Dopo il periodo 1999-2001, conquistati sulla carta spazi di auto-
nomia prima impensabili, le Regioni italiane si trovano nelle condizioni
di esercitare concretamente il proprio ruolo di enti territoriali politici
esponenziali delle rispettive comunità; un ruolo che, riconosciuto an-
che dalla Corte costituzionale, potrebbe ora imbattersi in condizioni
ottimali. Qualcosa, però, non funziona e per una serie combinata di
fattori l’occasione è stata persa.
Almeno tre ordini di motivi concorrono alla caratterizzazione di
questi quindici anni di vigenza del “nuovo Titolo V” come un periodo
nel quale più che il federalismo, in Italia si è vissuta una vera e propria
“illusione federalista”.
In primo luogo le Regioni non hanno esercitato il proprio
ruolo di “co-legislatori” dello Stato ossia non hanno occupato le
materie divenute di nuova competenza con un’azione legislativa
qualificata. Indicative le parole della Corte costituzionale, oltre i
dati sulla produzione legislativa regionale. Quest’ultima non solo
non si accresce di numero (ad eccezione di alcune Regioni) o di
settori, ma in certi casi rimane ancorata alle materie pre-2001. 27 Il
Giudice delle leggi, nelle prime pronunce dopo l’entrata in vigore
della legge costituzionale n. 3 del 2001, è costretto a ricordare
alle Regioni che tocca a loro occupare i nuovi spazi di autonomia
(producendo le norme giuridiche) e non chiedere alla Corte costi-
tuzionale di dichiarare illegittime le leggi statali vigenti in materie
divenute di competenza regionale.
27. Cfr. i dati che l’Issirfa del CNR rende disponibili sia sul sito web, sia nei rapporti annuali
24 editi con i tipi Giuffrè e Il Sole 24 Ore.

In secondo luogo lo Stato (nel senso dello Stato apparato e quin-

di dei suoi molteplici organi) non accompagna il processo di sposta-
mento del potere pubblico dal livello nazionale a quello regionale sia
per una mera logica di fisiologico “istinto alla sopravvivenza istitu-
zionale” in ogni trasformazione del genere, sia perché al passaggio
delle competenze legislative non si associa alcun concreto passaggio
di risorse finanziarie e materiali. Anzi, vi è di più. La spesa pubblica
regionale negli anni successivi cresce tanto quanto quella statale. 28
Immagine plastica della resistenza (attiva e passiva) dello Stato allo
spostamento del potere pubblico verso il basso è la persistenza di un
apparato legislativo, governativo e amministrativo identico a quello
precedente: restano addirittura Ministeri e organi amministrativi in
materie di esclusiva competenza del legislatore regionale come nel
caso dell’agricoltura e del turismo. Una forte resistenza statale, dun-
que, che ha trovato nella Corte costituzionale un luogo di formalizza-
zione giuridica di estrema rilevanza come vedremo.
Questi primi due ordini di ragioni hanno un carattere soggettivo
ossia identificano il comportamento dei due legislatori dopo le riforme
costituzionali. Ad essi si aggiunge un altro elemento di tipo oggettivo:
vi erano nel 2001 le condizioni strutturali ossia materiali e finanziarie
per uno sviluppo del regionalismo italiano?
Gli elementi oggettivi che hanno condizionato il “rimbalzo” del
pendolo sono davvero multipli. Proviamo a farne una razionalizzazio-
ne senza pretesa di esaustività e, contemporaneamente, senza che
la loro numerosità possa giustificare l’atteggiamento dei due attori,
ossia Regioni e Stato.
Il primo elemento oggettivo da considerare è costituito dal pro-
cesso di integrazione europea per due aspetti: quello generale nor-
mativo e quello finanziario.
Con riguardo alle condizioni normative della governance nelle
quali queste riforme si collocano si riscontra il rafforzamento delle
competenze dell’Unione europea attraverso le riforme dei trattati che
porteranno all’adozione del Trattato di Lisbona (firmato nel 2007 ed
entrato in vigore l’1 dicembre 2009). Quest’ultimo, nel definire il ripar-
to di competenze tra lo Stato e l’Unione, amplia lo spazio di intervento
dell’Europa e riduce quello degli Stati. Una situazione, questa, che
pone subito il tema del ruolo dello Stato visto che molte delle materie
28. Cfr. M. Stradiotto, L’ultimo miglio del federalismo fiscale, Bologna, Il Mulino, 2014. 25

Alessandro Sterpa
che l’art. 117 della Costituzione riserva al legislatore nazionale sono a

questo punto attratte alla competenza europea.
Una condizione, questa, che ben potrebbe essere alla base della
spinta statale ad occupare spazi di competenza regionale lasciati liberi
dalle Regioni inerti. Sul punto torneremo.
Veniamo alle condizioni economiche e finanziarie. La riforma
costituzionale, completato il suo iter e dopo il referendum popolare,
entra in vigore l’8 novembre 2001, ossia meno di due mesi dopo gli at-
tentati di matrice terroristica negli Stati Uniti d’America e, come noto,
all’inizio di una crisi economica e finanziaria che avrebbe coinvolto
l’intero sistema globale per anni. Inoltre, la riforma comincia a trovare
applicazione proprio quando in Europa si ragiona sul rafforzamento
dei vincoli agli Stati sia attraverso strumenti giuridici più raffinati dei
trattati (la c.d. “Costituzione europea”, risultato del lavoro della Con-
venzione), sia attraverso meccanismi finanziari più stringenti anche
alla luce dell’imminente introduzione della moneta unica; preludio,
quest’ultima, ad un maggiore controllo della finanza pubblica e delle
politiche monetarie degli Stati.
Considerato che ogni ampliamento dell’autonomia territoriale
reca di per sé –almeno in una fase iniziale– un incremento della spe-
sa pubblica e che in Europa l’unico interlocutore finanziario sono gli
Stati chiamati a decidere e a rispondere delle politiche di bilancio, è
facile intuire la portata di questo condizionamento per le Regioni. La
necessità dello Stato di controllare la finanza pubblica, non a caso, por-
terà nel 2012 all’adozione della legge costituzionale n. 1 che, accanto
all’inserimento del principio del pareggio di bilancio in Costituzione,
sposterà la materia del “coordinamento della finanzia pubblica” dal
novero delle materie di potestà legislativa concorrente a quello dei
settori di esclusiva competenza statale.
Il secondo elemento oggettivo consiste nella struttura territoriale
e demografica del regionalismo italiano che non è certo indifferente
per comprendere “come” esercitare l’autonomia riconosciuta.
Quest’ultima, infatti, è caratterizzata da un elemento di relazio-
ne (si è autonomi “da qualcuno” per usare le parole di Massimo Severo
Giannini) e da uno di azione (si è autonomi per fare qualcosa di diverso
da quello che farebbe il soggetto da cui si è autonomi). Essa, dunque,
presuppone la possibilità che coesistano indirizzi politici anche diversi
in un medesimo territorio e in una medesima comunità che ospita, per
l’appunto, più ordinamenti giuridici distinti.
L’autonomia, semplificando, riposa sulla necessità di differenzia-
26 zione che esprime un ordinamento nazionale e da essa trae nutrimen-

to nella sua attività concreta. Ecco dunque il terzo elemento ogget-

tivo da esaminare: esistono in Italia le condizioni per cui il territorio
nazionale sia suddiviso tra più comunità autonome che possiedono
differenti discipline legislative? Se la risposta è affermativa allora que-
sto vuol dire che quelle comunità sono le attuali Regioni? E, ancora,
i settori di differenziazione sono davvero quelli indicati nell’art. 117
della Costituzione e la differenziazione pretende sempre di collocarsi
addirittura nel grado delle fonti primarie?
Si tratta di quesiti che possono essere riassunti in una domanda
di base: le Regioni italiane esprimono un optimal (o almeno relativa-
mente optimal) size di differenziazione?
Il ragionamento è articolato necessariamente su più piani: a) qua-
li comunità e territori pretendono discipline diverse; b) quali materie
meritano discipline diverse; c) quale atto normativo e quindi quale
grado di differenziazione è necessario?
Il problema della dimensione territoriale e demografica delle
Regioni che, come sappiamo, fu sciolto in Assemblea costituente con
l’approvazione di un ordine del giorno e dell’art. 131 che contiene
l’elenco, in rigoroso ordine alfabetico, delle Regioni italiane costruite
sulla base (salvo piccole correzioni) delle circoscrizioni statistiche.
L’effetto più imponente di queste scelte fu così quello di avere un
tessuto regionale non identitario e molto differenziato e condizionato,
considerato che nelle prime tre Regioni (Lombardia, Lazio e Campania)
risiede più di un terzo degli italiani (22 milioni su 60) e che le ultime
dieci (la metà!) sommate raggiungono appena gli abitanti della prima
(i 10 milioni della Lombardia).
Si può immaginare che un tessuto regionale così costruito possa
essere indistintamente portatore di un’esigenza di differenziazione
legislativa generalizzata tanto quanto è quella della riforma costitu-
zionale del 2001? Molto probabilmente l’esigenza di autonomia e di
autogoverno della Regione Lombardia può legittimamente riguardare
materie anche molto rilevanti come quelle infrastrutturali ed econo-
miche e pretendere una differenziazione significativa quale quella
consentita dalla fonte del diritto legge, ma siamo altrettanto certi
che questa necessità valga anche per il Molise nei confronti del vicino
Abruzzo? O, forse, il bisogno di differenziazione che c’è tra le due
Regioni già unite non è soddisfabile con due discipline regolamentari
diverse nell’ambito della stessa disciplina di legge?
Ma forse il passaggio è ancora più strutturale e c’è da chiedersi
se, invece, non occorra ripensare i confini delle Regioni per identifi-
care finalmente un territorio nuovo che racchiuda in sé forme reali di 27

Alessandro Sterpa
bisogno di differenziazione tali da giustificare l’adozione di due o più

diverse leggi regionali in luogo di una sola legge statale.
Individuati in via generale i fattori scatenanti o, per certi versi,
sedimentati e presupposti al “rimbalzo” del pendolo occorre allora
approfondire l’esame di ciascuno di essi al fine di comprendere anche
le ragioni e le prospettive alla base degli sviluppi e delle modifiche in
progress del federalismo italiano.
3.1. Il primo condizionamento: l’Europa
Come si è avuto modo di accennare, le Regioni quali enti derivati, ossia

enti non originari, sono nate per scelta (normativa) di un ordinamento
giuridico ad esse “superiore” ossia quello statale.
Non è solo l’assenza del requisito dell’originarietà, ad ogni modo,
a definire il carattere autonomo dell’ordinamento regionale, perché la
definizione di quest’ultimo spetta alla norma relazionale statale, anzi
alle norme che rendono la Regione un ordinamento giuridico “non
indifferente” allo Stato.
Innanzitutto, si tratta delle norme della Costituzione che pongono
e declinano il principio autonomista all’interno dell’ordinamento giuridi-
co statale,29 quindi di quelle che pongono in rapporto gli enti tra loro.30
29. La prima di tali norme è nella Costituzione, la quale, all’art. 5 recita, per l’appunto, che
“la Repubblica, una ed indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei
servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i
principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramen-
to” Cfr. G. Berti, Art. 5, in G. Branca, a cura di, Commentario della Costituzione, Bologna,
Zanichelli, 1975; C. Esposito, Autonomie locali e decentramento amministrativo nell’art.
5 della Costituzione, in E. Rotelli, a cura di, Dal regionalismo alla Regione, Bologna, Il
Mulino, 1978, pp. 67 e ss.
30. Così, l’art. 114 della Costituzione, dopo la legge costituzionale n. 3 del 2001, recita:
“la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle
Regioni e dallo Stato”. La nuova formulazione si differenzia molto da quella originaria
che, invece, recitava “la Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni” e reca in sé
profili di innovazione che non si limitano al dato formale.
In base al secondo comma dell’art. 114, Cost., tali soggetti “sono enti autonomi con pro-
pri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”. Tale secondo
comma dell’art. 114 della Costituzione assorbe, abrogandoli, gli originari artt. 115 e 128
della Costituzione. Il primo dei quali prevedeva che “Le Regioni sono enti autonomi con
propri poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”; il secondo, che “Le
Province e i comuni sono enti autonomi nell’ambito dei principi fissati da leggi generali
della Repubblica, che ne determinano le funzioni”. Le autonomie territoriali, dunque,
possedevano un diverso grado di garanzia per la propria autonomia; mentre quella re-
gionale, infatti, era direttamente prevista e disciplinata nella Costituzione, quella degli
28 enti locali era fissata nella Carta come principio, ma era rimandata alla legge dello Stato.

Il problema che sembra porsi oggi, in realtà, consiste nella valu-

tazione della reale capacità, da parte della Costituzione, di porsi come
norma fondamentale esclusiva relativa alle relazioni tra l’ordinamento
giuridico statale e quello regionale,31 oltre che relativamente alle re-
lazioni tra gli ordinamenti giuridici regionali.
La Costituzione dell’ordinamento giuridico statale, infatti, è,
nell’era della globalizzazione e nell’ambito dell’Unione Europea, uno
strumento che ha perso parte della propria capacità fondativa e della
propria portata assiologica ed organizzativa.32
Alcune delle sue stesse norme sono “congelate” per effetto del
diritto comunitario,33 altre sono addirittura disponibili alle fonti comu-
nitarie secondarie.34 Tuttavia, il fenomeno non si coglie pienamente
guardando al solo dato formale, perché il mutamento opera, in real-
La portata innovativa dell’art. 114 della Costituzione per gli enti diversi dalla Regine, ad
ogni modo, pur ampiamente sottolineata dalla dottrina, è stata sensibilmente ridimen-
sionata da quanto prevede la legge n. 131 del 2003 (artt. 2 e 4), con la quale lo Stato ha
tentato di frapporre tra gli Statuti (art. 114, secondo comma, Cost.) ed i regolamenti (art.
117, sesto comma, Cost.) di tali enti la legge statale recuperando tra le fonti una struttura
gerarchica che non appare evidente dal dettato costituzionale.
31. Meglio ancora, della Costituzione intesa come norma positiva nella quale trovano
formalizzazione i valori ed i principi delle forze politiche sottostanti la Costituzione stessa.
32. In ogni caso, occorre ricordare che, per quanto riguarda la crisi delle costituzioni, “lo
stretto collegamento […] fra lo stato e la costituzione ci dovrebbe indurre a intravedere,
accanto alla crisi della statualità, una parallela, meccanicamente connessa, crisi della
costituzione. In realtà, non ogni crisi della sovranità dello Stato comporta, di per sé, una
corrispondente crisi della costituzione”; è solo la crisi della sovranità statale esterna che
“determina inevitabilmente una progressiva perdita di senso delle costituzioni, cui finisce
per sfuggire la materia prima del loro disporre, e cioè il potere” (M. Luciani, L’Antisovrano
e la crisi delle costituzioni, in Riv. Dir. Cost., 1996, p. 163).
33. N. Irti, L’ordine giuridico del mercato…cit., scrive: “si apre così un conflitto di estrema
gravità e di imprevedibili conseguenze. La Costituzione dello Stato, emanata sul presuppo-
sto territoriale, e legittimata dal consenso popolare (da quella sovranità, che si esprime nel
voto), viene in collisione con il diritto dello spazio ultrastatale, ossia con principi e norme
comunitarie, legittimate dal semplice e iniziale consenso parlamentare (il consenso delle
Camere, manifestato nell’approvare l’ordine di esecuzione dei trattati). I trattati europei,
pur derivando da una limitazione di sovranità decisa dal Parlamento, determinano un diritto
dello spazio economico, contrastante con la Costituzione statale” (p. 99). Diversamente, G.
Azzariti, in Aa. Vv., Dibattito…cit., il quale, pur movendosi da premesse simili a quelle di
Irti in ordine alla natura artificiale del mercato, propone una lettura meno conflittuale tra
le scelte europee di libera concorrenza e quelle Costituzionali statali (pp. 9-15); cfr. anche
S. Cassese, La nuova costituzione economica, Bari-Roma, Laterza, 1998, pp. 29 e ss.
34. Sulla possibilità per il diritto comunitario di derogare al riparto delle competenze tra
Stato e Regioni in Costituzione cfr. Corte costituzionale sentenza n. 126 del 1996, mentre
per l’impiego di norme comunitarie come norme interposte nel giudizio di legittimità
costituzionale, cfr. sentt. nn. 348 e 349 del 2007. 29

Alessandro Sterpa
tà, a livello materiale, ossia colpisce le forze ed i valori alla base della
Costituzione.35
Inoltre, la stessa trasformazione delle forze politiche della Costi-
tuzione materiale ha inciso pesantemente sulla sua capacità di norma
relazionale. Infine, sembra sempre più appurato che le norme relazio-
nali tra Stato ed autonomie territoriali siano rintracciabili non tanto
nella normativa primaria statale, quanto, invece, in atti esterni a questi
due ordinamenti.36
La spinta della globalizzazione, infatti, condiziona i rapporti tra
lo Stato e le Regioni anche nella misura in cui accresce gli elementi di
differenziazione ed aumenta le disuguaglianze territoriali ammissibili
(anzi auspicabili). Durante l’affermazione dello Stato sociale, le istanze
unitarie ed interventiste del potere politico, anche in settori economici,
hanno richiesto inevitabilmente un rafforzamento del potere centrale a
scapito di quelli locali che, invece, hanno visto restringersi (o modularsi
differentemente) le competenze.37 Lo stesso rapporto tra le fonti dei
due ordinamenti, infatti, ha dovuto comporsi su schemi che rendessero
compatibili la programmazione e l’autonomia politica territoriale,38 svi-
luppando un impianto autonomista su basi cooperative (o collaborative)
in luogo del modello duale e competitivo tipico dell’era liberale.
Esiste, inoltre, un ulteriore elemento che incentiva il grado di dif-
ferenziazione, ossia la “pressione” esercitata in via diretta sulle forme
di autonomia politica territoriale dalla globalizzazione.39 Collocandosi
35. Cfr. art. 7 TUE.

36. Così il nuovo dettato dell’art. 117, comma primo, della Costituzione secondo il quale
“la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costitu-
zione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi inter-
nazionali” e sul quale torneremo più avanti.
37. M. Volpi, Stato federale…cit., pp. 382-383; tuttavia, come fece notare in sede costi-
tuente Ambrosini, “riguardo all’altra obiezione che è stata mossa all’idea regionalista da
coloro che la considerano antistorica perché contrastante con la tendenza unificatrice
generalmente affermatasi ovunque nel campo politico e nel campo economico, c’è da
osservare che la tendenza unificatrice si manifesta ed è utile principalmente riguardo gli
scopi ed i fini generali da raggiungere, ma non riguardo ai congegni dell’esecuzione ed
agli organismi politico-amministrativi ad essa preposti” (Id., La riforma regionale avanti
all’Assemblea Costituente italiana, in Id., L’ordinamento regionale…cit., p. 56). G. Bognet-
ti, Federalismo…cit., pp. 45-54.
38. Si rinvia, ad ogni modo, alla questione delle grandi riforme economiche e sociali quale
limite alla potestà legislativa regionale.
39. Cfr. lo stesso H. Kelsen, Teoria generale…cit., il quale nota come “questa tendenza
all’accentramento, questo passaggio graduale dallo Stato federale allo Stato unitario, è
favorita anche da altre circostanze, che portano al controllo statale della vita economica,
30 allo sviluppo del capitalismo di Stato. È, infatti, quasi inevitabile che questo accentra-

funzionalmente in diverse aree del mondo, infatti, i soggetti globali

specializzano tali aree e, qualora esse coincidano con enti territoriali
autonomi, ne selezionano gli interessi. Come sottolineano gli econo-
misti, si assiste alla formazione di un “neoregionalismo”,40 ossia alla
strutturazione dei rapporti economici su relazioni tra parti qualificate
del pianeta. Si propone, dunque, un modello di tipo anseatico,41 quindi
una fitta rete di relazioni che non diedero origine ad uno Stato; anzi,
grazie a questa fitta rete di relazioni le élites regionali potevano ge-
stire velocemente i rapporti e stringere mutevoli e funzionali accordi,
in una logica veramente competitiva.42
A livello sub-statale, dunque, la perdita di sovranità produce norme
relazionali tra gli ordinamenti giuridici meno forti: la Costituzione è inde-
bolita, la legge statale non può (più) fungere da norma di unità politica e
le spinte dall’esterno degli interessi muovono verso indirizzi politici diffe-
renziati. La Regione, investita dai processi di trasformazione che abbiamo
cercato di descrivere, pur concepita come ente “convergente”,43 diventa
soggetto di potenziale disaggregazione dello Stato nazione.
3.1.1. Dalla “Costituzione europea” all’“Europa nelle

Costituzioni nazionali”
All’indebolimento della capacità della Costituzione di regolare i rap-

porti tra ordinamenti interni è corrisposto quasi in parallelo il tenta-
tivo di fornire all’Unione europea un quadro di natura costituzionale
mento nel campo economico porti ad un accentramento politico”, p. 328; così anche G.
Miele, La Regione nella Costituzione italiana, in E. Rotelli, a cura di, Dal regionalismo…
cit., secondo il quale “l’instaurazione di uno Stato federale in Italia […] avrebbe rap-
presentato un deplorevole regresso” rispetto (tra l’altro) all’“integrazione economica
delle varie parti” (p. 87); la stessa idea di Regione, d’altra parte, è un’idea liberale (M. S.
Giannini, Le Regioni: rettificazioni e prospettive, in E. Rotelli, Dal regionalismo…cit., p.
179) anche se, come ricorda la dottrina, tale idea si può atteggiare in termini liberali puri
ovvero liberaldemocratici (quindi organicisti) e la Costituzione italiana si muove proprio
in questa ambiguità (p. 190).
40. Cfr. P. Perulli, a cura di, Neoregionalismo. L’economia arcipelago, Torino, Bollati Bo-
ringhieri, 1998; nei diversi contributi contenuti nel volume, si pone l’accento sulla trasfor-
mazione dei sistemi di produzione e sulle conseguenze che ciò ha in ambito istituzionale.
41. Cfr. A. Picchieri, Città stato. Economia e politica del modello anseatico, Venezia, Mar-
silio, 1997.
42. P. Perulli, Forma-Stato e forma-rete, in Id., a cura di, Neoregionalismo…cit., p. 36.
43. L. Sturzo, Riforma statale…cit., pp. 136-149. 31

Alessandro Sterpa
che, come noto, impegnò la Convenzione istituita alla fine del 2001 e
produsse nel 2003 la bozza di “Trattato che istituisce la Costituzione
europea” solennemente e simbolicamente firmata a Roma nel 2004.
Tuttavia, come noto, il processo di ratifica e di esecuzione nei singoli
Stati membri (allora 25) fu fermato dal voto contrario dei referendum
di Francia e Paesi Bassi nel 2005 e si decise di apportare ai trattati solo
modifiche più puntuali abbandonando il progetto di respiro costitu-
zionale.
Con il successivo Trattato di Lisbona (entrato in vigore nel 2009)
si è definita una nuova governance europea nella quale il ruolo delle
Regioni (pur formalmente ampliato nelle procedure europee anche
attraverso il Comitato) è fortemente compresso dalla dimensione
multilivello di distribuzione delle competenze. L’Europa, prima tetto
leggero e parziale ai processi normativi statali, raggiunge ora la for-
malizzazione di una serie di competenze in settori crescenti della vita
sociale sia in modo diretto che attraverso nuovi titoli di competenza
trasversali.
Le Regioni, volendo semplificare, sono strette in una governance
che ha cinque se non sei livelli: Ue, Stato, Regioni, Province/Città me-
tropolitane, Comuni e in certi casi enti di decentramento comunale
(ad esempio municipi e circoscrizioni).
Ai sensi del TFUE, l’Unione ha competenza esclusiva su: unio-
ne doganale; definizione delle regole di concorrenza necessarie al
funzionamento del mercato interno; politica monetaria per gli Stati
membri la cui moneta è l’euro; conservazione delle risorse biologiche
del mare nel quadro della politica comune della pesca; politica com-
merciale comune e competenza concorrente (nel senso che gli Stati
possono intervenire solo se consentito dall’Ue) in materia di: a) merca-
to interno; b) politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti
nel presente trattato; c) coesione economica, sociale e territoriale; d)
agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche
del mare; e) ambiente; f) protezione dei consumatori; g) trasporti; h)
reti transeuropee; i) energia; j) spazio di libertà, sicurezza e giustizia;
k) problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica. Infine,
l’Unione europea può intervenire per “sostenere, coordinare o com-
pletare” l’azione degli Stati in materia di: a) tutela e miglioramento
della salute umana; b) industria; c) cultura; d) turismo; e) istruzione,
formazione professionale, gioventù e sport; f) protezione civile; g)
cooperazione amministrativa.
Come è facile comprendere, l’Unione non solo costituisce ormai
32 un “legislatore” ad ampio spettro, ma anche in settori di crescente rile-

vanza. Qualora le modifiche della Carta costituzionale attualmente in

discussione fossero confermate, peraltro, molti dei settori oggi di com-
petenza del legislatore regionale diverranno di competenza di quello
statale portando a termine un processo di centralizzazione legislativa
già sviluppatosi negli anni successivi al 2001 allorché la giurisprudenza
costituzionale ha precisato che spetta allo Stato dettare norme legi-
slative in materie anche regionali se è stato superato il termine fissa-
to dal diritto europeo per adempiere (Corte cost. n. 401 del 2007);44
dette norme sono comunque cedevoli in caso di esercizio del potere
legislativo regionale, ma resta il fatto che, sempre in questi anni, il
legislatore statale ha introdotto una “clausola di responsabilità” per le
eventuali sanzioni europee contro lo Stato per mancato adeguamento
alle norme europee (a partire dalla legge n. 34 del 2008).45
3.1.2. “Fiscal compact” e pareggio di bilancio in Costituzione
Oltre lo schiacciamento della Regione tra i diversi livelli di governo,

l’Unione europea ha rappresentato un condizionamento nello sviluppo
(o, meglio, per l’indebolimento) del ”federalismo all’italiana“ anche
con riguardo alla definizione di nuovi e maggiori vincoli per la finanza
pubblica degli Stati membri.
44. “L’art. 1, comma 6, della legge delega n. 62 del 2005, al quale rinvia il comma 5
dell’art. 5, prevede, in relazione a quanto disposto dalla citata norma costituzionale,
che i decreti legislativi eventualmente adottati nelle materie di competenza legislativa
delle Regioni e delle Province autonome entrano in vigore, quando in sede locale non
sia stata emanata l’apposita normativa di attuazione, alla data di scadenza del termine
stabilito per il recepimento della normativa comunitaria e perdono comunque efficacia
a decorrere dalla data di entrata in vigore della normativa di attuazione adottata da cia-
scuna Regione e Provincia autonoma nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento
comunitario e, nelle materie di competenza concorrente, dei principi fondamentali sta-
biliti dalla legislazione dello Stato. Lo stesso comma 6 prosegue disponendo che «A tale
fine i decreti legislativi recano esplicita indicazione della natura sostitutiva e cedevole
delle disposizioni in esse contenute». Orbene, tale essendo il contenuto delle norme alle
quali le ricorrenti fanno riferimento, deve escludersi che esse possano essere invocate a
fondamento delle doglianze volte al riconoscimento dell’esistenza di un vincolo, per il
legislatore delegato, di introdurre la clausola di cedevolezza di norme che, per le ragioni
esposte, intervengono a disciplinare un settore rientrante, nei limiti di seguito precisati,
nell’ambito della competenza legislativa esclusiva statale. Ne consegue che la sussistenza
di un titolo di legittimazione dello Stato a disciplinare, in via esclusiva, i profili di attività
indicati dalla norma impugnata, consente allo Stato, contrariamente a quanto sostenuto,
in particolare, dalle Regioni Lazio e Abruzzo, l’adozione di una normativa non soltanto
di principio, ma anche di dettaglio, avente carattere esaustivo”.
45. Cfr. l’art. 16-bis introdotto nella legge n. 11 del 2005 sul diritto di rivalsa nei confronti
di Regioni o altri enti pubblici responsabili di violazioni del diritto comunitario”. 33

Alessandro Sterpa
Con la sottoscrizione del “Trattato sulla stabilità, sul coordina-

mento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria” gli Stati
(Italia inclusa) si sono obbligati ad una serie di vincoli nella gestione
delle politiche di bilancio. Il Trattato, entrato in vigore l’1 gennaio
2013, contiene in particolare l’obbligo per gli Stati di inserire nel pro-
prio ordinamento il principio del pareggio di bilancio.
In particolare, il testo del “fiscal compact” prevede all’art. 1 una
serie di precisazioni sul rispetto di tale principio da parte degli Stati,
prevedendo la possibilità di eccezioni motivate da particolari condi-
zioni, anche in relazione al rapporto tra Pil e debito del singolo Paese
aderente, nonché meccanismi di correzione automatica. Lo stesso arti-
colo precisa che queste regole “producono effetti nel diritto nazionale
delle parti contraenti al più tardi un anno dopo l’entrata in vigore
del presente trattato tramite disposizioni vincolanti e di natura per-
manente –preferibilmente costituzionale– o il cui rispetto fedele è in
altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale
di bilancio”.
Il trattato fa poi riferimento alle istituzioni nazionali responsabili
dell’osservanza delle nuove regole poste per coordinare le politiche di
bilancio degli Stati e aggiunge solamente un semplice inciso per cui i
meccanismi di correzione devono “rispettare appieno le prerogative
dei parlamenti nazionali”.
Il nuovo vincolo europeo prevede inoltre che per i paesi, come
l’Italia, nei quali il rapporto debito pubblico/pil sia superiore al 60%, lo
Stato debba operare “una riduzione a un ritmo medio di un ventesimo
all’anno come parametro di riferimento”.
Alle stesse parti contraenti si chiede di predisporre piani di rifor-
me strutturali che accompagnino la riduzione del debito e le condi-
zioni previste per “sfuggire” al vincolo del pareggio di bilancio sono
ben descritte come eccezionali, ossia “eventi inconsueti non soggetti
al controllo della parte contraente interessata che abbiano rilevanti
ripercussioni sulla situazione finanziaria della pubblica amministrazio-
ne oppure periodi di grave recessione economica ai sensi del patto di
stabilità e crescita rivisto, purché la deviazione temporanea della parte
contraente interessata non comprometta la sostenibilità del bilancio
a medio termine”.
La presenza di questi nuovi e sempre più stringenti vincoli di
bilancio ha comportato, in questi anni, un’esplosione della giurispru-
denza costituzionale in materia di “coordinamento della finanza pub-
blica”. Detta materia nell’elenco delle materie oggetto di potestà legi-
34 slativa concorrente tra lo Stato e le Regioni. In costanza di tale riparto,

lo Stato si è trovato a dover introdurre una serie di misure di conteni-

mento della spesa, soprattutto quella regionale, al fine di tamponare
la sempre più preoccupante situazione dei conti pubblici. L’invasione
di campo nell’autonomia non solo finanziaria delle Regioni non è stata
tuttavia condannata dal giudice delle leggi che ha considerato in sen-
so davvero espansivo anche il ruolo dei principi fondamentali statali
fino a legittimare l’intervento legislativo statale (la giurisprudenza
costituzionale è ormai amplissima, soprattutto a partire dalla sent. n.
237 del 2009).
3.1.3. La “spending review” dal decreto-legge n. 138 del 2011

al decreto-legge n. 174 del 2012
L’Italia, negli ultimi 5 anni, ha realizzato misure di contenimento della

spesa pubblica –anche in chiave emergenziale– alcune delle quali han-
no avuto un impatto molto forte sulle Regioni e sulla loro autonomia
normativa e politica. Le misure hanno interessato in particolare la ri-
duzione dei componenti degli organi elettivi regionali e un crescente
controllo della Corte dei Conti sulla gestione della finanza regionale.
Misure sulle quali la Corte costituzionale si è espressa riconoscendo un
crescente ruolo del legislatore statale sia in termini di “coordinamento
della finanza pubblica” che di razionalizzazione delle strutture politi-
che regionali (Corte cost. sentt. nn. 39 e 40 del 2014).
Le Regioni sono state oggetto di un processo di armonizzazione
dei bilanci (cfr. d. lgs. n. 118 del 2011 modificato dal d. lgs. n. 126 del
2014) che ha reso più razionali anche i controlli finanziari.
Va detto che, ad ogni modo, dette misure si sono inserite in un
quadro di crescente “rigidità” della spesa delle Regioni nella misura in
cui una parte compresa tra il 75 e l’80% del bilancio regionale è legato
alla spesa sanitaria. Delle 20 Regioni italiane, peraltro, ben 10 sono
soggette (o sono in fase di determinazione) a commissariamento da
parte dello Stato proprio in merito alla spesa sanitaria e sono costret-
te (attraverso la nomina di commissari ad acta)46 a rispettare piani di
46. Fino alla legge n. 190 del 2014 i Presidenti di Regione erano anche Commissari ad
acta. Cfr. art. 1, comma 569, della legge n. 190 del 2014 secondo la quale “La nomina a
commissario ad acta per la predisposizione, l’adozione o l’attuazione del piano di rien-
tro dal disavanzo del settore sanitario, effettuata ai sensi dell’articolo 2, commi 79, 83
e 84, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e successive modificazioni, è incompatibile
con l’affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale presso la regione
soggetta a commissariamento. Il commissario deve possedere un curriculum che evidenzi 35

Alessandro Sterpa
rientro del debito ben precisi. Le 10 Regioni interessate rappresentano

più della metà dei cittadini italiani.
Come si evince da questi dati, il controllo della finanza regionale
è ormai tale da comprimere gli spazi di autonomia per gran parte di
esse.
L’attività di contenimento della spesa pubblica regionale è inizia-
ta in modo più strutturale con il decreto-legge n. 138 del 201147 e ha
rappresentato una costante con misure sempre più stringenti fino al
decreto-legge n. 174 del 2012 che può essere assunto a vero e proprio
simbolo della “resa delle Regioni”.
Mentre con le misure statali adottate in precedenza, il tenta-
tivo di comprimere la spesa regionale aveva comunque incontrato
un limite fissato dalla Corte costituzionale ben preciso (lo Stato può
fissare obiettivi di risparmio regionale ma non può definire specifiche
spese altrimenti si priverebbe di autonomia la Regione), con il decreto-
legge n. 174 del 2012 assistiamo ad una vera e propria invasione di
campo dello Stato che detta norme che fissano specifici importi di
spesa regionale e addirittura disciplinano l’organizzazione regionale
senza che le Regioni assumano alcuna iniziativa di contrasto politico
o giurisdizionale.
Il contesto in cui fu adottato il decreto-legge n. 174 è stato sul
punto determinante. Siamo nel momento di maggiore crisi di affida-
bilità del sistema regionale a causa del susseguirsi di inchieste della
magistratura sulla distrazione e la spesa contra legem di fondi pub-
blici regionali in particolare di quelli affidati ai gruppi consiliari. Il
panorama di riferimento è costituito da Consigli regionali sottoposti
a controlli che svelano mala gestio e, in alcuni casi, sono coinvolti
anche gli esecutivi regionali. I gruppi consiliari, grazie a regolamenti
d’aula generalmente molto assembleari, sono frammentati in decine di
gruppi politici (ognuno in genere con strutture e doni a disposizione)
parte dei quali addirittura composti da un solo consigliere regionale
(monogruppi).
qualificate e comprovate professionalità ed esperienza di gestione sanitaria anche in base

ai risultati in precedenza conseguiti. La disciplina di cui al presente comma si applica alle
nomine effettuate, a qualunque titolo, successivamente alla data di entrata in vigore
della presente legge”.
47. Per un commento alle norme si concesso rinviare a A. Sterpa, Il decreto-legge n. 138
del 2011: riuscirà la Costituzione a garantire l’autonomia di Regioni e Comuni?, in fede-
36 ralismi.it, n. 16 del 2011.

Il decreto, oltre a fissare la riduzione del numero dei Consiglieri

e degli Assessori regionali (sul modello di quanto già deciso con il de-
creto-legge n. 138 del 2011) e a determinare il compenso massimo per
le cariche elettive regionali, costruisce anche un complesso e articolato
sistema di controlli contabili sulle Regioni prevedendo, in particolare,
l’obbligo per la Regione di inviare una relazione semestrale sulla coper-
tura delle leggi regionali e l’introduzione di un giudizio di parifica del
bilancio regionale consuntivo. Sul punto la dottrina ha molto riflettuto,
ma il dato complessivo che emerge è semplice: sempre più il sistema
regionale non riesce ad autocontrollarsi e quindi necessita (addirit-
tura auspicata) forme di controllo etero determinato e sempre più le
Regioni sono assimilate agli enti locale facendo scomparire in sotto-
fondo il ruolo di legislatori. Tant’è che l’unica parte del decreto-legge
n. 174 che la Corte costituzionale ha dichiarato illegittima riguarda
proprio il controllo della giustizia contabili sui bilanci preventivi e sui
rendiconti consuntivi regionali che non rispetti l’autonomia legislativa
regionale (il bilancio regionale, come quello statale, è approvato con
legge). Secondo la Consulta, “la circostanza che i bilanci preventivi e i
rendiconti consuntivi siano approvati […] con legge (regionale), implica
che i controlli sugli stessi si traducano in controlli su una legge, il che
pone problemi peculiari in punto di legittimità costituzionale degli
stessi”.48 “La scelta normativa statale, dunque, secondo la Corte costi-
tuzionale “attribuisce [...] alle pronunce di accertamento e di verifica
delle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti l’effetto, da
un canto, di vincolare il contenuto della produzione legislativa delle
Regioni, obbligate a modificare le proprie leggi di bilancio, dall’altro,
di inibire l’efficacia di tali leggi in caso di inosservanza del suddetto
obbligo (per la mancata trasmissione dei provvedimenti modificativi
o per la inadeguatezza degli stessi)”. Per i Giudici, dunque, le funzioni
di controllo della Corte dei conti trovano un limite nella potestà legi-
slativa autonoma regionale.
Le norme statali sono state oggetto di pronuncia da parte della
Corte costituzionale che ha salvato dall’illegittimità costituzionale gran
parte del dettato sia con riferimento al ruolo della Corte dei Conti
che con specifico riguardo al contenimento della spesa per indenni-
tà di cariche pubbliche (sentt. nn. 23, 39, 40 del 2014). Nei passaggi
argomentativi del Giudice delle leggi si evince con chiarezza che la
disciplina statale in materia di controlli sugli enti territoriali autonomi
48. Sentenza n. 39 del 2014, punto 6.3.4.3. del Considerato in diritto. 37

Alessandro Sterpa
“ha assunto maggior rilievo a seguito dei vincoli derivanti dall’appar-

tenenza dell’Italia all’Unione europea, tra cui, in particolare, l’obbligo
imposto agli Stati membri di rispettare un determinato equilibrio com-
plessivo del bilancio nazionale. A tali vincoli, si riconnette essenzial-
mente la normativa nazionale sul “patto di stabilità interno”, il quale
coinvolge Regioni ed enti locali nella realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica scaturenti, appunto, dai richiamati vincoli europei,
diversamente modultati negli anni in forza delle disposizioni legisla-
tive, costantemente qualificati come “principi fondamentali del coor-
dinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 117, terzo comma,
e 119, secondo comma, della Costituzione (sent. n. 267 del 2006)”.
3.2. Il secondo condizionamento: la struttura delle Regioni
Come è stato sopra evidenziato il secondo elemento oggettivo presup-

posto al diverso scenario che la riforma costituzionale attualmente in
discussione sta disegnando è caratterizzato dalla struttura territoriale
e demografica e soprattutto sulla configurabilità di un diverso assetto.
Non è dunque un caso che l’istituzione delle macroregioni non costi-
tuisca un argomento nuovo per il dibattito scientifico e istituzionale.49
Già pochi anni dopo la loro istituzione, si accese una discussione sulla
razionalizzazione delle Regioni (cfr., ad esempio, le riflessioni della
Fondazione Agnelli e di Gianfranco Miglio)50 e ciò si giustifica in parti-
colare con le scelte che accompagnarono la definizione degli originari
confini al momento della scrittura della Costituzione.
Come è stato accennato, con esclusione della vicenda di alcune
Regioni ad autonomia speciale, all’atto della elencazione costituzio-
nale delle Regioni (nell’art. 131), l’Assemblea costituente aderì alla
tesi dell’impiego dei criteri territoriali (leggermente corretti) impiegati
per le circoscrizioni statistiche. Un metodo del tutto lontano dalla
definizione di optimal size e tantomeno capace di descrivere ambiti
49. Nel corso degli anni ho studiato il tema dei rapporti tra le Regioni e delle macroregio-
ni in più occasioni; mi sia concesso rinviare a pubblicazioni nelle quali alcuni dei passaggi
qui proposti sono stati sviluppati: A. Sterpa, Le intese tra le Regioni, Milano, Giuffrè,
2011; Id., Le premesse costituzionali di un “diritto delle Regioni”, in S. Mangiameli, Il re-
gionalismo italiano dall’Unità alla Costituzione a alla sua riforma, Milano, Giuffrè, 2012,
vol. II, pp. 115 e ss.; Id., La dimensione interregionale del diritto: le intese tra Regioni, in
federalismi.it, n. 11 del 2009.
50. Cfr. S. Mabellini, Identità culturale e dimensione territoriale delle Regioni in Europa,
38 Milano, Giuffrè, 2008, pp. 109 e ss.

culturali o storici ben definiti. Confini, dunque, che già da allora ben
potevano essere oggetto di revisione sia per il mutare delle condizioni
sociali, economiche ed infrastrutturali del Paese sia per il fatto che la
Costituzione conteneva plurimi indizi che individuavano ambiti e in-
teressi sovraregionali quali ad esempio il mezzogiorno (così l’art. 119
originario) e il paesaggio (ex art. 9 Cost.).
D’altronde la nascita della Regione Molise, per separazione
dall’Abruzzo (rectius Abruzzi) con la legge costituzionale 27 dicembre
1963, n. 3, ha rappresentato una conferma della politicità dei criteri
assunti per la delimitazione territoriale delle Regioni tenuto conto
del ridotto numero degli abitanti del nuovo ente: circa trecentomila,
ossia un terzo del limite minimo –pari ad un milione di abitanti– di cui
all’art. 132, comma primo, Cost.
A ciò si aggiunga che i meccanismi di modifica dei confini regionali
originariamente descritti in Costituzione prevedevano sì l’ipotesi della
fusione, ma erano per di più orientati in realtà alla creazione di nuove
Regioni o alla modifica puntuale dei confini attraverso lo spostamento
di enti locali da una Regione all’altra. La IX disposizione transitoria e
finale prevedeva: “fino a cinque anni dall’entrata in vigore della Co-
stituzione si possono, con leggi costituzionali, formare altre Regioni, a
modificazione dell’elenco di cui all’art. 131, anche senza il concorso delle
condizioni richieste dal primo comma dell’articolo 132, fermo rimanendo
tuttavia l’obbligo di sentire le popolazioni interessate”.
L’originario art. 132 Cost., infatti, prevedeva che si potesse “con
legge costituzionale, sentiti i Consigli regionali, disporre la fusione di
Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni con un minimo di un
milione d’abitanti, quando ne facciano richiesta tanti consigli comunali
che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, e
la proposta sia approvata con referendum dalla maggioranza delle
popolazioni stesse”; il secondo comma del medesimo articolo infine
prevedeva si potesse “con referendum e con legge della Repubbli-
ca, sentiti i Consigli regionali, consentire che Provincie e Comuni, che
ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad
un’altra”.
Fino al 2001, ad ogni modo, il dibattito sulle macroregioni non
poteva tener conto di alcune norme costituzionali che oggi invece
condizionano in parte la discussione sul tema: si tratta delle modifi-
che apportate al comma secondo dell’art. 132 e della previsione di cui
all’art. 117, comma 8, Cost. relativa alle intese che le Regioni possono
tra loro adottare (e ratificare con legge) per il migliore esercizio del-
le proprie funzioni anche attraverso l’istituzione di organi comuni. 39

Alessandro Sterpa
All’art. 132, infatti, al comma secondo, è stato specificato che occorre

“l’approvazione della maggioranza delle popolazioni della Provincia
o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati
espressa mediante referendum” affinché si possa “con legge della Re-
pubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Provincie e Comuni,
che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione e aggregati
ad un’altra”.
Il tema di ridisegnare i confini delle Regioni italiane può essere
affrontato in due modi differenti: a) pensare ad un nuovo assetto
strutturale ossia disegnare ex novo i confini delle Regioni riducendone
il numero, ovvero b) provare a costruire, con forme di collaborazione
orizzontale, ambiti territoriali sovraregionali sulla base dell’azione co-
mune di due o più Regioni esistenti.
Il primo percorso, oltre alla possibilità per le Regioni di fondersi
ex art. 132, comma 1, Cost. (difficilmente percorribile), pretende che
sia modificato l’art. 131 della Costituzione prevedendo una nuova elen-
cazione. Questo metodo comporta almeno due ordini di questioni: 1)
occorre stabilire un criterio ossia determinare i parametri della nuova
perimetrazione; 2) la nuova definizione territoriale sarà comunque
statica e, se fissata in Costituzione, avrà una rigidità tale da rischiare
di porre nuovamente il tema dell’aggiornamento dei confini anche alla
luce dei processi europei oltre che di quelli nazionali.
Per quanto riguarda i criteri, al netto delle proposte già conosciu-
te in questi anni, attualmente da alcuni si sostiene che possano essere
utilizzate le cinque circoscrizioni elettorali per la scelta dei componenti
del Parlamento europeo che spettano all’Italia (nord-est, nord-ovest,
centro, sud e isole), mentre altri propongono nuovi criteri territoriali
come nel caso del disegno di legge costituzionale Morassut (AC2749)
che porterebbe a dodici il numero degli enti territoriali autonomi. In
questo caso, ad esempio, la Città metropolitana di Roma diventerebbe
Regione51 e il resto del Lazio sarebbe diviso tra le altre nuove macrore-
gioni con criteri che vedono ad esempio la Provincia di Pesaro e Urbino
(già oggetto di numerose richieste di emigrazione dei Comuni verso
la Provincia di Rimini) unita alla Regione Emilia Romagna, il Molise
“spacchettato” e Rieti (fino al 1992 facente parte della circoscrizione
elettorale della Camera dei Deputati con l’Umbria) affidata alla Re-
51. La previsione andrebbe in ogni modo coordinata con il comma terzo dell’art. 114
della Costituzione (sia vigente, sia previsto dalla riforma costituzionale A.S. 1429-B) il
quale prevede che “Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina
40 il suo ordinamento”.

gione adriatica (con Abruzzo, il resto delle Marche e Isernia). Delle

Regioni speciali resterebbero solamente Sardegna e Sicilia dotate di
un ente territoriale distinto.
Qui si appalesa l’altro nodo della soluzione strutturale di riscrive-
re in Costituzione le macroregioni, ossia la scelta se della ridefinizione
territoriale debbano far parte anche le Regioni speciali (dotate, come
noto, di una peculiare autonomia normativa e –soprattutto– finan-
ziaria).
Diversamente dall’ipotesi strutturale, si potrebbe procedere con
un ampio e rafforzato impiego dello strumento delle intese tra le
Regioni di cui all’art. 117, comma ottavo, della Costituzione vigente
che prevede la possibilità che la legge regionale ratifichi le intese tra
Regioni tese ad un migliore esercizio delle funzioni anche attraverso
l’istituzione di organi comuni.52
Questo secondo percorso, di tipo funzionale perché fondato su
accordi tra le Regioni per lo svolgimento di attività in comune o in
modo coordinato, rispetto al mero “ridisegno” dei confini regionali
sconta a sua volta pregi e difetti: 1) da un lato si tratterebbe di un
meccanismo più flessibile, in grado di mutare nel tempo anche nella
composizione delle “alleanze” territoriali, tuttavia 2) la scarsa utiliz-
zazione dell’istituto delle intese ex comma ottavo dell’art. 117 Cost.
vigente potrebbe richiedere la costruzione di meccanismi di incenti-
vazione o addirittura di imposizione da parte dello Stato.
Va detto che attraverso le leggi regionali di ratifica e l’istituzio-
ne di organi comuni le Regioni potrebbero davvero costruire forme
condivise di amministrazione; rispetto agli strumenti di collaborazione
orizzontale tra i Comuni, infatti, la presenza della legge regionale per
la disciplina dei rapporti tra le Regioni può rendere questo strumento
capace di compiere scelte anche nei settori riservati al legislatore e
ampliare gli spazi d’intervento amministrativo grazie al rispetto del
principio di legalità.
Ad ogni modo, le intese tra le Regioni potrebbero anche rappre-
sentare concreti banchi di prova dei rapporti tra gli enti e, sia attraver-
so una migliore distribuzione dei servizi che la costruzione di economie
di scala, potrebbero rappresentare forme anticipate di fusione o di
rideterminazione dei confini.
52. Le proposte di riforma costituzionale elaborate dalla Commissione De Mita-Iotti (1992)

e dalla Commissione D’Alema (1997) contenevano la norma (ora presente in Costituzio-
ne al comma ottavo dell’art. 117) che disciplina le intese tra le Regioni per l’esercizio in
comune delle proprie funzioni. 41

Alessandro Sterpa
Un altro aspetto che ci permettiamo di segnalare riguarda il testo

costituzionale sul quale si dovrebbe innestare l’introduzione delle ma-
croregioni. Su ciò, sono due le ipotesi: a) la riforma delle macroregioni
sia inserita all’interno della riforma costituzionale ormai giunta all’ap-
provazione della Camera dei Deputati (AC2613-A); b) sia approvata a
Costituzione invariata.
Con riferimento alla prima ipotesi esiste il concreto rischio che
l’apertura di un dibattito sui criteri per definire i confini territo-
riali delle nuove Regioni possa rallentare la discussione dell’intera
riforma costituzionale in atto e, al tempo stesso, sarebbe necessa-
rio (forse) aggiornare anche alcune delle norme dell’articolato già
approvate (si pensi alla composizione del Senato che, in futuro,
dovrebbe essere costituito da rappresentanti eletti dai Consigli re-
gionali, con metodo proporzionale) o quelle in corso di approva-
zione (la dimensione territoriale delle nuove Regioni che impatto
avrebbe sull’autonomia statutaria, legislativa, regolamentare, am-
ministrativa e finanziaria così come descritta nel disegno di legge
costituzionale?).
La ridefinizione dei confini delle Regioni, d’altronde, se avvenis-
se a Costituzione invariata (e quindi, presumibilmente, non potesse
neppure essere applicata la nuova legge elettorale nazionale) coinci-
derebbe con una riscrittura della legge elettorale visto che il Senato
resterebbe, per Costituzione, eletto su base regionale (art. 57). Inoltre,
in quest’ultimo caso, si dovrebbe porre mano non solamente all’art.
131 Cost. ma anche alle altre norme connesse (elezione del Capo dello
Stato in primis).
Men che meno la riforma costituzionale delle macroregioni po-
trebbe avere effetti non indifferenti sull’attuazione della legge n. 56
del 2014 (c.d. legge Delrio) nella misura in cui siamo sicuri che Regioni
più grandi non renderebbero necessario un nuovo governo dell’area
vasta o (addirittura) la conservazione delle Province?
Di dubbia percorribilità, infine, la possibilità, ipotizzata da alcu-
ni, di “de-costituzionalizzare” il tema, ossia abrogare l’art. 131 della
Costituzione e prevedere, all’art. 132, un rinvio alla legge ordinaria
per la definizione del numero e dei confini delle Regioni. Si tratta di
una scelta che rischia di non essere percorribile per una serie di ragio-
ni ma in particolare non sarebbe coerente con il riconoscimento di
una autonomia legislativa alle Regioni neppure se si trattasse di una
modifica introdotta nella “nuova Costituzione” e si affidasse questo
compito ad una legge bicamerale ossia adottata con il consenso del
42 Senato e –dunque– delle Regioni.

L’istituzione delle macroregioni (o più semplicemente la ridefi-

nizione dei confini delle Regioni) costituisce, dunque, un’innovazione
necessaria e con un ampio impatto istituzionale. L’esperienza della ri-
forma delle Province e dell’attuazione della Legge Delrio hanno dimo-
strato la complessità dei processi di rideterminazione dei confini degli
enti territoriali; difficoltà, queste, che si riproporrebbero ampliate nel
caso delle Regioni e che suggeriscono quindi di costruire un percorso
“a tappe” muovendo preferibilmente dalla sperimentazione di forme
di cooperazione orizzontale che creino le condizioni per eventuali ri-
assetti strutturali.
3.3. La Corte costituzionale e la giurisprudenza

“neo-centralista”
Un ruolo chiave nella concretizzazione del rimbalzo del pendolo è

stato svolto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale dopo le
riforme costituzionali del 1999-2001; tant’è che, come vedremo, per
molti commentatori la riforma costituzionale in corso di esame da par-
te del Parlamento non sarebbe altro che una “costituzionalizzazione”
della già chiara giurisprudenza della Consulta.
Dicevamo, senza dimenticare i segnali di favore iniziali già citati
(sent. n. 282 del 2002) riguardanti la necessità che le Regioni occupas-
sero i nuovi spazi di autonomia, pochi sono stati i segnali a favore degli
enti territoriali autonomi. Si certo, la Corte ha ad esempio riconosciuto
la possibilità che in certi casi le Regioni potessero impugnare le fonti
primarie statali anche per vizi ulteriori rispetto a quelli inerenti il ri-
parto di competenze,53 ma si è trattato di limitate e ben circoscritte
eccezioni rispetto ad una costante negazione della possibilità per le
Regioni di farsi anch’esse “custodi della Costituzione nella sua inte-
rezze”. Come noto, con la netta decisione nelle pronunce del 2004,
la Corte ammette che solamente lo Stato possa impugnare le leggi
53. Così nella sent. n. 199 del 2012: “Questa Corte ha più volte affermato che le Regioni
possono evocare parametri di legittimità diversi da quelli che sovrintendono al riparto
di attribuzioni solo allorquando la violazione denunciata sia «potenzialmente idonea a
determinare una vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle Regioni» (sentenza
n. 303 del 2003; di recente, nello stesso senso, sentenze n. 80 e n. 22 del 2012) e queste
abbiano sufficientemente motivato in ordine ai profili di una “possibile ridondanza”
della predetta violazione sul riparto di competenze, assolvendo all’onere di operare la
necessaria indicazione della specifica competenza regionale che ne risulterebbe offesa e
delle ragioni di tale lesione (sentenza n. 33 del 2011)”. 43

Alessandro Sterpa
regioni per denunciare qualunque vizio di legittimità mentre alle Re-

gioni spetta un uso della Corte solo al fine di “proteggere” il proprio
spazio di autonomia costituzionale.54
Ma è soprattutto sul piano delle materie e dell’art. 117 della
Costituzione che si può prendere atto della vera e propria giurispru-
denza “neo-centralista” della Corte costituzionale attraverso quattro
strumenti operativi in parte “costruiti” proprio dalla giurisprudenza.
Possiamo semplificarli in a) materie trasversali, b) principi fondamen-
tali “di dettaglio”, c) sussidiarietà legislativa e d) coordinamento della
finanza pubblica.
Con il primo la Corte costituzionale ha permesso allo Stato di
adottare leggi anche in settori riservati in via concorrente o residua-
le alle Regioni perché ha riconosciuto una speciale natura ad alcune
etichette contenute nell’elenco dell’art. 117, comma secondo, della
Cost.. Così lo Sato di è dovuto preoccupare di dettare norme di legge
al fine di “tutelare (e promuovere) la concorrenza”, “tutelare l’am-
biente”, fissare i “livelli essenziali” dei diritti civili e sociali, garantire
una omogenea disciplina del diritto privato o, ancora, porre norme
uniche in materia di sicurezza. Ogni materia che sulla carta sembra-
va di competenza legislativa regionale diviene oggetto di un vero e
proprio “ritaglio” perché la parte in cui detta materia ha riflessi su
questi “valori” (o definibili anche come obiettivi e “meta materie”) è
sottratta alla Regione.
Ma la capacità legislativa statale si è incrementata anche perché
la Corte costituzionale ha del tutto abbandonato un criterio formale
per definire i principi fondamentali statali nelle materie di legislazione
concorrente ossia lo Stato non deve necessariamente limitarsi a porre
norme generali o addirittura tali da richiedere l’intervento del legi-
slatore regionale per essere applicate ma può fissare – come principi
fondamentali della materia – anche vere e proprie norme puntuali o
– come si diceva una volta – di “dettaglio”. In questo modo le norme
sul condono edilizio possono contenere anche numeri e date perché
altrimenti non avrebbe senso compiere la scelta stessa del condono
(sent. n. 196 del 2003) oppure le Regioni sono tenute a rispettare
prescrizioni vincolanti (definiti indicatori) per adottare le proprie leggi
che, così facendo, assumono quasi la natura di fonti integrative (quali
quelle secondarie e i regolamenti) (sent. n. 237 del 2009).
54. Sent. n. 274 del 2003. Cfr. A. Ruggeri, La questione dei vizi delle leggi regionali e
l’oscillante soluzione ad essa data da una sentenza che dice e... non dice in www.forumco-
44 stituzionale.it, 2003.

Terzo elemento, forse il più dirompente, fu l’invenzioni della

“sussidiarietà legislativa” ossia l’idea (formulata per la prima volta
nella sent. n. 303 del 2003) per cui se una determinata funzione am-
ministrativa di competenza della Regione (perché è regionale la com-
petenza legislativa concorrente o residuale che sia in quella materia)
non è adeguatamente esercitata o addirittura risulta di impossibile
esecuzione (si pensi alle opere ad altro impatto territoriale con la sin-
drome nimby come nel caso di infrastrutture energetiche o opere
caratterizzate da forti esternalità negative) a quel punto la funzione è
assunta dallo Stato in ascensore, Stato che, però, per assumerla, deve
farlo con legge propria e la legge si giustifica nella misura in cui deve
accentrare la funzione.
Infine, ma come abbiamo visto in ragione dell’incrementazione
del processo di integrazione europea, la materia di legislazione concor-
rente “coordinamento della finanza pubblica” ossia una materia nella
quale lo Stato avrebbe dovuto limitarsi a porre i principi fondamentali,
è divenuta il vero pass par tout che, in assenza del limite dell’interes-
se nazionale, ha nuovamente aperto alla elegge statale spazi che si
ritenevano preclusi dal testo costituzionale come riformato nel 2001.
I dati sul contenzioso costituzionale ci dicono altre due cose: in
primo luogo la crescita incredibile degli scontri tra Stato e Regioni
dopo il 2001 tanto che nel 2009-2011 si arriva al “sorpasso” della pro-
nunce che riguardano impugnative di leggi in via principale e conflitti
tra Stato e Regioni rispetto ai giudizi in via incidentale ossia delle
pronunce adottate a seguito di ordinanza dei giudici.55 A questo si
aggiunga che in modo crescente durante la gestione giurisdizionale
di questi conflitti Stato e Regioni si accordano sulla rispettiva attivi-
tà legislativa e spesso modificano le leggi impugnate sulla base di
un accordo che produce l’estinzione del processo. Un tema sul quale
occorre riflettere e che ha in questi anni di fatto reso disponibile il
riparto costituzionale di competenze alla volontà dei due legislatori
contro decenni di elaborazione dottrinaria e costituzionale contraria.56
55. I dati della somma delle pronunce della Corte costituzionale che riguardano impu-
gnative o conflitti tra Stato e Regioni rispetto al totale delle pronunce sono chiari: dal
2009 al 204 il numero di pronunce della Corte costituzionale una parte compresa tra il 27
e il 50% delle pronunce adottate sono frutto dello scontro tra i due legislatori (2009: 94
decisioni pari al 27%; 2010: 154 pari al 41%; 2011: 106 pari al 31%; 2012: 156 pari al 49%;
2013: 158 pari al 48% e 2014: 97 pari al 34%).
56. Sia concesso rinviare a A. Sterpa, “Negoziare le leggi”: quando Stato e Regioni fanno
a meno della Corte costituzionale in B. Caravita, a cura di, La giustizia costituzionale in 45

Alessandro Sterpa
D’altronde il “rimbalzo del pendolo” non poteva che concretiz-

zarsi sul piano della esegesi delle norme costituzionali modificate non
potendo operare sulla loro immediata modifica: come noto dopo la
riforma costituzionale del 1999-2001 il Parlamento della legislatura
2001-2006 fu diviso tra chi voleva attuare la riforma e chi voleva ulte-
riormente modificarla. Così, in quegli stessi anni, il Parlamento adotto
due decisioni del tutto contraddittorie con le quali da un lato provò
– con la legge n. 131 del 2003 c.d. “Legge La Loggia” – ad attuare la
(allora recente) riforma, ma dall’altra addirittura arrivò ad approvare
una nuova riforma costituzionale che modificava di nuovo il Titolo V (la
c.d. “riforma della riforma”) cogliendo anche spinte maggiormente au-
tonomiste (fu assorbito nel testo costituzionale il c.d. “disegno di legge
sulla Devolution” dell’allora Ministro Bossi che preveda competenze
regionali esclusive in materia di organizzazione scolastica e polizia
amministrativa regionale e locale), ma con una struttura sistematica
non certo del tutto filo autonomista. Il progetto di allora aveva molte
somiglianze con quello attualmente in esame se si pensa che anch’esso
poneva fine al bicameralismo perfetto (attraverso l’istituzione di un
Senato federale) e spostava molte materie dalla legislazione regionale
a quella statale (a vario tiolo, infrastrutture, energia e salute ad esem-
pio); si reintroduceva l’interesse nazionale quale titolo di intervento del
legislatore statale e crescevano gli strumenti di controllo sulle Regioni,
anche attraverso il Senato quest’ultime avrebbero espresso 4 giudici
della Corte costituzionale.
Nel giugno del 2006 i cittadini italiani (che nell’ottobre 2001
avevano approvato la riforma costituzionale poi divenuta legge cost.
n. 3)57 bocciarono il nuovo testo lasciando così come unica via quella
dell’attuazione del “nuovo “ Titolo V.58
trasformazione: la Corte costituzionale tra giudice dei diritti e giudice dei conflitti, Napoli,
Jovene, 2012, pp. 159-180.
57. Partecipò al voto del 7 ottobre il 34% dei cittadini e in circa dieci milioni (pari al
65%) si espresse per il si alla riforma contro poco meno di sei milioni di voti contrari. Il
centrosinistra sostenne elettoralmente il voto favorevole contro il centrodestra dopo che
nella primavera dello stesso anno a seguito delle elezioni politiche era stato formato un
nuovo Governo a guida Berlusconi (il secondo dopo quello del 1994) aprendo la strada
alla più longeva esperienza di continuità di governo della Repubblica.
58. Il 25 e 26 giugno 206 partecipò il 52% degli iscritti dei quali il 61% si espresse contro
la riforma costituzionale (quasi 16 milioni di voti) contro i 10 milioni di voti a favore. Il
centrosinistra allora sostenne il voto contrario; si ricordi che il centrosinistra aveva appena
46 vinto le elezioni politiche e si era formato il Governo Prodi II.

Ma proprio le carenze nell’attività legislativa delle Regioni, l’im-

plementazione del processo di integrazione europea, portarono al
rimbalzo del pendolo.
4. Il pendolo dopo il rimbalzo: le Regioni strette

tra Stato ed enti locali nella proposta di riforma
costituzionale
Tutti gli elementi e i fattori di crisi dell’autonomia regionale sin qui

esaminati vedono nell’attuale riforma costituzionale in discussione al
Senato una traduzione concreta in termini giuridici: le modifiche in
corso di esame rappresentano infatti, rispetto al passato, una vera e
propria controtendenza, il rimbalzo del pendolo.
Tutti i progetti di riforma costituzionale non andati a buon
fine dal 1988 ad oggi contenevano norme di conferma o quanto-
meno di ampliamento dell’autonomia regionale; ciò vale sia per i
tentativi di revisione precedenti ai bienni 1999-2001 che (in gran
parte) per quelli successivi ad eccezione di quelli più recenti (si tratta
della Commissione Bozzi (1983-1984), la Commissione De Mita-Jotti
(1992-1994), la Commissione D’Alema (1997-98). Anche la proposta di
riforma costituzionale del 2006, respinta dal referendum del giugno
dello stesso anno, pur con alcune contraddizioni, non smantellava
l’autonomia regionale.
Solo con i saggi del 2013 (gruppo di lavoro per la redazione di
una proposta di riforma costituzionale costituito dal Governo Letta)
inizia una riflessione costituzionale incentrata sulla riduzione dell’au-
tonomia regionale; riflessione che prenderà poi forma più concreta
con la proposta del Governo Renzi presentata nel 2014 a seguito di
un accordo con una parte delle forze politiche di opposizione (c.d.
“accordo del Nazareno”) e attualmente in discussione al Senato.
Con le ultime due riflessioni sulle riforme costituzionali (quella
della Commissione dei saggi del Governo Letta e quella che ha dato
vita al disegno di legge in corso di esame in Parlamento) si torna in
modo netto a parlare di riduzione dell’autonomia regionale.
La riforma costituzionale del Governo Renzi (A.S. 1429 approvato
dal Senato della Repubblica in prima lettura nell’agosto 2014 e dalla
Camera dei Deputati A.C. 2613 e abb. nel marzo 2015 modificato e ora
nuovamente in discussione al Senato A.S. 1429-B) formalizza in modo
plastico il processo di spostamento del pendolo verso il lato opposto
a quello dell’autonomia e lo colloca, molto probabilmente, ancora 47

Alessandro Sterpa
più vicino all’estremo dello Stato accentrato di quanto non fosse già
prima del 2001.59
Il testo della proposta di modifica della Carta costituzionale at-
tualmente in discussione al Senato della Repubblica prevede la tra-
sformazione sostanziale del Senato in camera rappresentativa delle
istituzioni territoriali con membri eletti in secondo grado dai Consigli
regionali tra i consiglieri e tra i sindaci. A tale mutamento corrisponde
il superamento del bicameralismo perfetto –che tuttavia rimane per
una serie di materie tassativamente individuate– con l’introduzione
dell’adozione delle leggi ordinarie da parte della sola Camera dei De-
putati. È interessante sottolineare che nel nuovo assetto la fiducia al
Governo dovrà essere accordata soltanto dalla Camera dei Deputati
e che sarà chiamata solo quest’ultima ad approvare annualmente la
legge di bilancio.
La distribuzione delle competenze tra Stato e Regioni sará cam-
biata. Secondo la proposta del nuovo art. 117 della Costituzione, in-
fatti, dovrebbe venir meno la competenza legislativa regionale in
moltissimi settori; si assisterebbe, infatti, all’ampliamento dell’elenco
del comma secondo dell’art. 117 della Costituzione, alla scomparsa
dell’elenco delle materie di legislazione concorrente e alla formaliz-
zazione di una parte delle materie di esclusiva competenza del legi-
slatore regionale.
Vediamo in quali settori si assiste ad un accentramento delle
competenze legislative.60
Nell’elenco delle materie di esclusiva spettanza del legislatore
statale compaiono sia etichette che in precedenza affollavano gli am-
biti oggetto di legislazione concorrente, sia nuove etichette che forma-
lizzano materie di “estrazione” giurisprudenziale o di tipo “residuale”
regionale ex art. 117, comma quarto, Cost.
Lo Stato assume la competenza esclusiva in materia di mercati
assicurativi (l’aveva già nei mercati finanziari) e per quanto riguarda
il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario che
spetta oggi invece alla potestà concorrente. Divengono di esclusiva
competenza del legislatore statale anche le “norme sul procedimento
59. Per i primi commenti alla riforma costituzionale, cfr. S. Pajno, Considerazioni sulla
riforma costituzionale in progress, tra Governo, Senato e Camera dei deputati, in fede-
ralismi.it n. 24 del 2014; Id., Il peso della mitologia politico-giuridica nelle vicende della
revisione costituzionale in itinere in Rivista AIC, n. 3 del 2015.
60. Cfr. anche G. Serges, La potestà legislativa delle regioni nel progetto di riforma della
48 costituzione, in Rivista AIC, n. 3 del 2015.

amministrativo” e “sulla disciplina giuridica del lavoro alle dipendenza

delle amministrazioni pubbliche” che la previsione di riforma precisa
sono “tese ad assicurarne l’uniformità sul territorio nazionale”. Il punto
è capire se il termine “tese” al plurale – certamente riferito alle norme
di entrambi i settori – permetta di introdurre un criterio teleologico
teso a limitare (anche sulla base del principio di ragionevolezza) lo
spazio di azione del legislatore nazionale ovvero se sia invece una
“non giustificazione” nella misura in cui è tautologico che ogni norma
statale crea uniformità di disciplina nazionale.
Passa all’esclusiva spettanza del Parlamento anche l’“ordinamento
scolastico”, l’“istruzione universitaria” e la “programmazione strate-
gica della ricerca scientifica e tecnologica” (in precedenza istruzione
–salva autonomia scolastica ed esclusa la formazione professionale–
unitamente alla “ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innova-
zione per i settori produttivi” erano di competenza legislativa concor-
rente). Per l’istruzione, la riforma prevede la competenza statale con
riferimento alle “disposizioni generali e comuni” contro la precedente
competenza statale limitata alle “norme generali sull’istruzione”. Lo
Stato, inoltre, estende la sua competenza anche sulle “disposizioni
generali e comuni” riferite oltre che all’istruzione anche alla “forma-
zione professionale”.
Sempre competenza statale per le disposizioni generali e comu-
ni per le materie tutela della salute (prima concorrente), le politiche
sociali (prima in ampie parti di competenza residuale regionale) e la
sicurezza alimentare (in precedenza la materia alimentazione era di
legislazione concorrente).
La competenza statale in materia previdenziale si estende anche
alle forme complementari e integrative, e la tutela del lavoro (prima di
legislazione concorrente) diviene di esclusiva competenza dello Stato
insieme alla sicurezza e alle politiche attive del lavoro.
Si amplia l’intervento statale in materia di enti locali considerato
che lo Stato ne disciplinerà “l’ordinamento” (ossia ogni aspetto ulte-
riore oltre i confermati legislazione elettorale, organi di governo e
funzioni fondamentali) e porrà le “disposizioni di principio sulle forme
associative dei Comuni”.
Il commercio con l’estero (già concorrente) e la disciplina dei
“processi e delle relative infrastrutture e piattaforme informatiche”
relative al coordinamento statistico e informatico saranno di esclusiva
spettanza dello Stato.
Così si amplia anche l’intervento dello Stato in materia di am-
biente e ecosistema (inclusi tutela e valorizzazione –quest’ultima pri- 49

Alessandro Sterpa
ma concorrente– ad eccezione della promozione) e in materia di beni

culturali e paesaggistici.
Sport e turismo (oggi rispettivamente di legislazione concorrente
e di esclusiva competenza regionale) passano allo Stato (“ordinamento
sportivo” e disposizioni generali e comuni sulle attività culturali e sul
turismo).
Passano dalla legislazione concorrente a quella esclusiva statale
“ordinamento delle professioni e comunicazione” e produzione, tra-
sporto e distribuzione nazionali dell’energia). Il governo del territorio,
prima concorrente, è sottoposto alle disposizioni generai e comuni
statali. Diventa statale in via esclusiva anche il coordinamento della
protezione civile e il suo sistema nazionale.
Infine, compare la competenza statale in materia di “infrastrut-
ture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione d’interesse
nazionale e relative norme di sicurezza” nonché “porti e aeroporti
civili, d’interesse nazionale e internazionale”.
La tipologia di competenza legislativa concorrente è stata (alme-
no sulla carta) cancellata dalla Costituzione perché ritenuta (a torto)
fonte di contenzioso costituzionale. Tuttavia uno spazio di competenza
regionale, nella riforma, è stato lasciato in alcune delle materie oggi di
potestà concorrente, come nel caso di sanità e governo del territorio e
la salute, attraverso lo schema delle “disposizioni generali e comuni”
riservate allo Stato, sempre che da esse –però– si possa ricavare uno
schema simile a quello dell’attuale potestà legislativa concorrente sul
quale la Corte costituzionale sarà chiamata ad un’intensa attività ese-
getica per una pluralità di ragioni.
In primo luogo sarà necessario definire il concetto (teoretico e
pratico) delle “disposizioni generali e comuni” che ha sostituito l’e-
spressione originaria del disegno di legge costituzionale “norme ge-
nerali” e quella utilizzata nel testo approvato in Commissione “norme
generali e comuni”.
Come noto, la Costituzione impiega i termini “norme generali”
all’art. 33 che, già nel testo originario, prevede che “la Repubblica det-
ta le norme generali sull’istruzione e istituisce scuole statali per tutti
gli ordini e gradi”. Si tratta di un’espressione per la quale la Consulta,
dopo il 2001, fu costretta a trovare una chiave di lettura che la rendes-
se compatibile con l’art. 117 della Costituzione che, al comma terzo,
prevede tra le materie di legislazione concorrente l’“istruzione, salva
l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione dell’istruzio-
ne e della formazione professionale” (“doppio gradino” dei principi
50 fondamentali e delle norme generali, ex multis sent. n. 279 del 2005).

Non si comprendeva già allora se le “norme generali” del proget-

to di legge costituzionale sarebbero state più “generali” dei “principi
fondamentali statali” e se il carattere di queste norme sarebbe stato
da intendersi in senso formale o sostanziale e nel senso di astrattezza
o di generalità dei destinatari.
Adesso il tema si propone con le “disposizioni generali e comu-
ni”. Che siano “comuni” (comuni a tutta Italia) nulla quaestio visto che
se sono adottate con legge statale non possono che essere comuni a
tutto il Paese. Il punto critico è capire la differenza, perché una dif-
ferenza non può non esserci, tra la disciplina legislativa statale in un
settore dove lo Stato è competente ad adottare disposizioni generali e
le altre materie dove questa espressione è assente. Aver specificato che
in alcuni casi l’art. 117 Cost. cita questa competenza statale non può
che essere letto come una deminutio del suo potere d’intervento legi-
slativo; detto ciò, quale limite invalicabile si presenta allo Stato? La di-
sposizione è una “frase di senso compiuto dalla quale si ricavano, in via
interpretativa le norme”. Il criterio selettivo dell’intervento legislativo
statale dunque pare non essere formale (sulla natura delle previsioni
che recano le disposizioni generali e comuni) ma sulla loro funzionalità.
Si ripropone, insomma, il dibattito già noto sui criteri per definire un
“principio fondamentale”: natura strutturale o sostanziale?.61
C’è da chiedersi quale parametro potrà utilizzare la Corte costi-
tuzionale per giudicare una “disposizione statale generale e comune”
visto che peraltro, come si presume, resterà valido il principio della
61. Cfr. B. Caravita, Lineamenti di diritto costituzionale federale e regionale, Torino,

Giappichelli, 2009, pp. 168; G. Meloni, La potestà legislativa regionale nei rapporti con
la legge statale, Milano, Giuffrè, 1991, pp. 19 e ss.; A. Sterpa, Dai “principi fondamentali”
agli “indicatori”: nuove dinamiche nei rapporti tra legge statale e regionale (Osservazioni
a prima lettura a Corte cost., sent. 24 luglio 2009, n. 237), in federalismi.it, n. 18, 2009.
Sia consentito rinviare a A. Sterpa, Dai “principi fondamentali” agli “indicatori”…: “sul
punto, non esiste oggi un orientamento univoco della giurisprudenza costituzionale.
Più specificamente, la Corte, in quanto organo deputato a giudicare sulla natura della
norma (stante l’irrilevanza dell’auto-qualificazione da parte del legislatore statale), ha
talvolta utilizzato un criterio di tipo “strutturale”, in altre occasioni di tipo “sostanziale”,
in altri casi entrambi i criteri al fine di discernere i principi fondamentali dalle restanti
norme” [...], p. 7. Cfr. sentt. nn. 49 del 1958; 41/66; 88/73; 97/74; 36/77; 83/82; 153/85;
117/88; 446/88. Negli anni successivi alla riforma del 2001 la Corte ha oscillato tra decisioni
fortemente garantiste dell’autonomia regionale (sent. n. 282 del 2002) e pronunce nelle
quali si è di fatto ampliato lo spettro di azione dei principi fondamentali statali (in primis
sent. n. 196 del 2004), fino alla sentenza in commento (sent. n. 237/2009) la quale fornisce
una definizione -in chiave finalistica- delle norme statali di principio fondamentale tanto
ampia da includervi le “indicazioni” di cui al comma 17 dell’art. 2 della legge impugnata”
e Cfr. Commento all’art. 1 della legge n. 165 del 2004, in B. Caravita, a cura di, La legge
quadro n. 165 del 2004 sulle elezioni regionali, Milano, Giuffrè, 2005, pp. 1-24; e A. Sterpa,
Le Intese tra le Regioni, Milano, Giuffrè, 2011, pp. 133 e ss. 51

Alessandro Sterpa
“non auto-qualificazione” da parte dello Stato di dette norme come

generali.62 Abbiamo lasciato alle spalle decenni di giurisprudenza costi-
tuzionale sulla natura dei “principi fondamentali” per mettere la Corte
davanti alla necessità di definire una categoria nuova che o somiglierà
alla precedente o non lascerà più spazio alla normativa regionale.
Se il Senato della Repubblica rappresentativo degli enti territo-
riali doveva avere un ruolo, allora forse poteva essere (anche) quello di
approvare le “disposizioni generali e comuni” (o le originarie “norme
generali”) quantomeno per ridurre il piano del contenzioso sulla loro
definizione o addirittura azzerarlo.
La questione è di grande rilevanza considerato che molte materie
che oggi costituiscono il cuore delle attività regionali saranno (fatta
eccezione per l’ambiente)63 disciplinate, se sarà approvata la riforma
costituzionale con il testo adottato dalla Camera nel marzo 2015, con
lo schema delle “disposizioni generali e comuni” quali “governo del
territorio”, “attività culturali”, “politiche sociali”, “tutela della salute”
e “sicurezza alimentare”, e “tutela e sicurezza del lavoro” (ora A.S.
1429-b).
Ad ogni modo, a seguito del lavoro parlamentare, il nuovo art.
117, comma terzo, della Costituzione dovrebbe recuperare un ruolo
delle Regioni allorché prevede che spetta alle Regioni la potestà le-
gislativa in una serie di materie quali “pianificazione del territorio
regionale e mobilità al suo interno, di dotazione infrastrutturale, di
programmazione e organizzazione dei servizi sanitari e sociali, di pro-
mozione dello sviluppo economico locale e organizzazione in ambito
regionale dei servizi alle imprese e della formazione professionale,
salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche, in materia di servizi sco-
lastici, di promozione del diritto allo studio, anche universitario; in
materia di disciplina, per quanto di interesse regionale, delle attività
culturali, della promozione dei beni ambientali, culturali e paesaggi-
62. Cfr. sentt. n. 39/1971; n. 95/1986; n. 84/1990. Nella sent. n. 84/1990 si legge “È affer-
mazione costante di questa Corte (sentt. n. 219/1984, n. 192/1987 e n. 1002/1988) che la
qualificazione di una legge o di alcune sue disposizioni come principi fondamentali della
legislazione statale o come norme fondamentali di riforma economico-sociale non può
discendere soltanto da apodittiche affermazioni del legislatore stesso, ma deve avere una
puntuale rispondenza nella natura effettiva delle disposizioni interessate, quale si desume
dal loro contenuto normativo, dal loro oggetto, dal loro scopo e dalla loro incidenza nei
confronti di altre norme dell’ordinamento o dei rapporti sociali disciplinati”. Sul punto
A. Paoletti, Grandi riforme e principi fondamentali nei rapporti tra Stato e Regioni. Il
Problema dell’auto-qualificazione, in Giur. cost., 1991, pp. 3151 e ss.
63. Sia concesso rinviare a A. Sterpa, Le riforme costituzionali e legislative del 2014:
52 quale futuro per la multilevel governance dell’ambiente?, in federalismi.it, n. 22 del 2014.

stici, di valorizzazione e organizzazione del turismo, di regolazione,

sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale, delle re-
lazioni finanziarie tra gli enti territoriali della Regione per il rispetto
degli obiettivi programmatici regionali e locali di finanza pubblica”
oltre che, ovviamente ogni altra materia (quale?) non espressamente
riservata allo Stato.
È evidente che, anche alla luce della clausola d’intervento statale
legata, tra l’altro, al resuscitato “interesse nazionale”,64 questo nuovo
testo costituzionale in discussione rischia davvero di comprimere del
tutto il già ridotto spazio di azione regionale.
La riforma costituzionale sollecita anche una serie di riflessioni
sul rapporto tra gli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale e delle
Province autonome e la riforma costituzionale in corso di approvazione
presso il Parlamento.
La riforma prevede una legge costituzionale atipica per modifica-
re gli Statuti speciali. Quanto previsto dall’art. 39, comma 12, dell’A.S.
1429-B (disegno di legge costituzionale di revisione della seconda parte
della Costituzione) delinea una procedura innovativa per modificare gli
Statuti delle Regioni speciali considerato che dette leggi costituzionali
saranno approvate “sulla base di un intesa” con la Regione interessata.
L’espressione linguista utilizzata è identica a quella contenuta
negli artt. 8 e 116 della Costituzione allorché si tratta di definire la
disciplina dei rapporti della Repubblica con le confessioni religiose
piuttosto che per la concessione di particolari forme di autonomia alle
Regioni. Nel primo caso per prassi e nel secondo per quanto sostenuto
dalla dottrina maggioritaria, l’espressione in questione dovrebbe avere
la conseguenza che il testo dell’intesa sia trasfuso nella sua interezza
all’interno della legge costituzionale. Questo vuol dire che il procedi-
mento legislativo costituzionale sarebbe aggravato di un passaggio che
renderebbe la fonte atipica e anche in grado di resistere ad eventuali
abrogazioni da parte di una successiva semplice legge costituzionale.
Emerge per la prima volta nell’ordinamento giuridico un vero
e proprio schema pattizio tra Stato e Regioni che sembra mettere
queste ultime nelle condizioni di forza nella trattativa visto che il loro
assenso è necessario per il raggiungimento dell’intesa e quindi della
legge costituzionale.
64. “Su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riserva-
te alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica
della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale” (art. 117, comma 4, Cost.). 53

Alessandro Sterpa
La posizione di forza sembra ulteriormente rafforzata dall’as-

senza di termini e di strumenti coercitivi in capo allo Stato in caso di
mancato raggiungimento dell’intesa anche se non si può escludere
che una declinazione del principio di leale collaborazione nel senso di
superare un eventuale ostruzionismo regionale possa emergere anche
alla luce della giurisprudenza costituzionale degli ultimi anni.
Ad ogni modo, come diremo più avanti, la mancata approva-
zione delle intese e la successiva mancata revisione statutaria non
rappresentano un argine certo alla mancata applicazione di una parte
delle norme del Capo IV della riforma costituzionale; norme, queste,
che formalmente non troverebbero applicazione alle Regioni speciali,
come per l’appunto prevede l’art. 39, comma 12, “fino all’adeguamen-
to dei rispettivi statuti sulla base di intese”.
Di quale “adeguamento” per gli Statuti delle Regioni speciali si
tratta? Altro aspetto che merita di essere approfondito è il contesto
nel quale saranno innovati (rectius “adeguati”) gli Statuti. Un contesto
del tutto opposto a quello del 2001 allorché la legge costituzionale n. 3
ampliava in maniera (almeno formalmente) rilevante le competenze del
legislatore regionale abolendo peraltro il limite dell’interesse nazionale.
Cosa ben diversa accade attualmente con una riforma che sposta
dalle Regioni allo Stato gran parte delle competenze legislative oggi
assegnate in sede concorrete e reintroduce una clausola di supremazia
statale (art. 117, comma quarto) che resuscita, rafforzata dall’unità
giuridica e da quella economica, anche l’interesse nazionale e lo rende
titolo d’intervento del legislatore statale.
Da notare che il progetto costituzionale del 2015 impiega lo
stesso termine utilizzato nel 2001: si parla di “adeguamento” degli
Statuti speciali alla riforma costituzionale. Nel 2001 questo termine
intendeva un adeguamento per ampliare anche i titoli d’intervento
delle Regioni speciali oltre quelli delle Regioni autonome, tant’è che
la stessa previsione precisava il trattamento di maggior favore (“Sino
all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente
legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale
ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui
prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attri-
buite” art. 10).
In questo nuovo contesto l’adeguamento dovrebbe voler dire
diminuire le competenze delle Regioni speciali così come accade per
quelle ordinarie?
Al di fuori della lettura formale, resta il tema che la risposta
54 a “quale adeguamento” si assisterà dipenderà da quale concetto di

autonomia speciale prevarrà, ossia una specialità assoluta (quindi ra-

dicata nelle caratteristiche specifiche delle singole Regioni speciali e in
quelle delle Province autonome) o relativa (ossia rispetto al quantum
della autonomia delle Regioni ordinarie?
Nel primo caso la riforma non dovrebbe ridurre gli spazi di au-
tonomia speciale almeno che non si rimetta in discussione la ragio-
ne stessa della loro storica specialità; nel secondo caso, invece, se si
tratta di un regime di autonomia speciale in senso relativo, ossia con
riferimento all’autonomia delle Regioni ordinarie, è evidente che il
parametro della stessa specialità si abbasserebbe (le Regioni ordina-
rie perdono molta autonomia con la riforma costituzionale) e quindi
parallelamente (e proporzionalmente) vi sarebbe il rischio di una ri-
duzione anche delle forme di autonomia delle Regioni speciali e delle
Province autonome.
Vale la pena evidenziare gli effetti della mancata applicazione
della riforma (Capo IV) alle Regioni speciali fino all’approvazione dei
nuovi Statuti.
Come abbiamo già detto, il disegno di legge costituzionale in
esame prevede che fino all’adeguamento degli Statuti speciali, il Capo
IV (ossia la riforma del Titolo V della Costituzione) non si applicherà
(dunque nella sua versione meno favorevole alle autonomie territoria-
li) alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome.
Detta clausola, si noti bene, potrebbe far ritenere conveniente,
per le Regioni speciali, non raggiungere l’intesa proprio per evita-
re un’applicazione del nuovo dettato costituzionale che, al netto di
quanto prevedranno i rispettivi Statuti speciali riformati sulla base
delle intese raggiunte, introduce numerosi strumenti di contenimento
dell’autonomia regionale.
Fino all’adeguamento statutario rimarrà dunque in vigore, per
le Regioni speciali, l’attuale Titolo V della Costituzione come modifi-
cato nel 2001. Non sarà certo facile immaginare un regime a “doppia
costituzione” per le Regioni e –come proveremo a dire tra poco– sarà
difficile che la giurisprudenza costituzionale e le scelte del legislatore
statale saranno sempre e continuamente in grado di prevedere due
basi costituzionali distinte. In particolare, ci si chiede:
a) con la vigenza del precedente testo costituzionale sarà ancora
vigente anche la clausola di favore per le autonomie speciali
introdotta nel 2001 all’art. 10 della legge costituzionale n. 3?
b) siamo certi che alcuni istituti o clausole d’intervento statale
(quali l’interesse nazionale, l’unità giuridica e quella econo-
mica o il coordinamento della finanza pubblica) potranno 55

Alessandro Sterpa
operare in vigenza del nuovo testo costituzionale solamente

per le Regioni ordinarie in attesa dei rispettivi nuovi Statuti
senza far venir meno la ratio della loro stessa funzione?65
Quale applicazione avrà, dunque, pro futuro la clausola di esclu-
sione di cui all’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001?
Come ricordato, l’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 prevedeva
che “sino all’adeguamento dei rispettivi Statuti, le disposizioni della
presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a Statuto
speciale e alle Province autonome per le parti in cui prevedono forme
di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite”.
Detta previsione è da considerarsi vigente in parallelo con la
legge cost. n. 3 del 2001 e, quindi, dovrebbe ancora applicarsi alle
Regioni speciali fino a quando non saranno approvati i rispettivi Sta-
tuti che, entrando in vigore, faranno (anche in modo differito nel
tempo Regione per Regione) entrare in vigore il Capo IV della legge
di revisione. D’altronde nessuna norma del disegno di legge di riforma
costituzionale prevede l’espressa abrogazione dell’art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001.
Merita infine di essere segnalato il rischio dei “vasi comunicanti”
tra la futura giurisprudenza costituzionale e i “vecchi” Statuti delle
Regioni speciali.
In caso di mancata approvazione dei nuovi Statuti speciali, non
è detto che i nuovi istituti (in particolare le forme di contenimento
dell’autonomia regionale) previsti dalla riforma costituzionale non po-
tranno avere effetti anche sulle Regioni speciali.
In particolare ciò accadrà per almeno due ordini di motivi: perché
alcune competenze statali nel nuovo Titolo V, contenute nel Capo IV
del ddl costituzionale, non si potranno non applicare anche alle spe-
ciali: si pensi al “coordinamento della finanza pubblica” che da materia
di legislazione concorrente diviene esclusiva statale e ai rapporti delle
Regioni con l’Unione europea che non è più materia concorrente ma
ricade nell’art. 117, primo comma e nella competenza della legge sta-
tale; si può immaginare che le scelte statali sul “coordinamento della
finanza pubblica” (che si impongono anche alle Regioni speciali) non
risentano di questo nuovo titolo statale anche con riguardo alla mo-
dalità di atteggiamento verso le Regioni speciali?
65. Cfr. la precisazione aggiunta, alla fine del comma, per cui “Fino alla revisione dei
predetti statuti speciali, resta altresì ferma la disciplina vigente prevista dai medesimi
statuti e dalle relative norme di attuazione ai fini di quanto previsto dall’articolo 120
56 della Costituzione”.

In secondo luogo, perché si formerà giurisprudenza costituzio-

nale su istituti e termini (anche singole parole) contenuti nella Costi-
tuzione riformata e già presenti negli Statuti speciali come “principi
fondamentali” e “interesse nazionale”. Si verrà ad instaurare una sorta
di rapporto per “vasi comunicanti” tra Statuti e giurisprudenza costi-
tuzionale. Ad esempio, quando la Corte costituzionale chiarirà la dif-
ferenza tra gli attuali “principi fondamentali” e le nuove “disposizioni
generali e comuni” quale effetto avrà detta definizione sulle norme
statuarie che disciplinano ancora la potestà legislativa concorrente pre-
sente in alcune delle Regioni speciali? Siamo inoltre certi che la nuova
giurisprudenza costituzionale sull’interesse nazionale non rischia di
avere effetti per gli Statuti speciali che detto limite (pur congelato
dalla legge cost. n. 3 del 2001) comunque contengono?
La compressione dell’autonomia regionale, operata dalla riforma
costituzionale con la riespansione della potestà legislativa esclusiva sta-
tale, diventa ancora più evidente se poi aggiungiamo che, come pre-
vede la legge n. 56 del 2014 di riforma dell’area vasta, tra le funzioni
fondamentali delle Province (e quindi delle Città metropolitane che a
queste aggiungeranno altre funzioni fondamentali come gli strumenti
di pianificazione e programmazione dell’area vasta) saranno presenti
molte materie rilevanti. In tale quadro ben si potrebbe prospettare
uno schema nel quale le Regioni saranno “strette” tra le leggi statali
e i regolamenti locali.
La legge n. 56 del 2014 (c.d. Legge Delrio) ha definito un nuovo
modello di governance locale66 che, nonostante le forti critiche isti-
tuzionali, non è stato dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale
(sent. n. 50 del 2015).67
66. Cfr. F. Pizzetti, La riforma territoriale degli enti territoriali, Milano, Giuffrè, 2015; F.
Fabrizzi e G. Salerno, a cura di, La riforma delle autonomie territoriali nella legge Delrio,
Napoli, Jovene, 2014 e se si vuole A. Sterpa, a cura di, Il nuovo governo dell’area vasta,
Napoli, Jovene, 2014.
67. Sulla pronuncia della Corte costituzionale, cfr. G. M. Salerno, La sentenza n. 50 del
2015: argomentazioni efficientistiche o neo-centralismo repubblicano di impronta sta-
talistica?, in federalismi.it, n. 7 del 2015; M. Barbero e E. Vigato, Il sindaco di diritto e
l’elezione a suffragio universale e diretto nelle città metropolitane, in federalismi.it, n. del
2015; A. Lucarelli, La sentenza della Corte costituzionale n. 50 del 2015. Considerazioni in
merito all’istituzione delle città metropolitane, in federalismi.it, n. 7 del 2015; A. Spadaro,
La sentenza cost. n. 50/2015. Una novità rilevante: talvolta la democrazia è un optional,
in Rivista AIC, 2015; L. Vandelli, La legge “Delrio” all’esame della Corte: ma non meritava
una motivazione più accurata?, in Forum di Quaderni Costituzionali, 2015; D. Mone, La
sentenza della Corte costituzionale n. 50/2015 e la Carta europea dell’autonomia locale:
l’obbligo di elezione diretta tra principi e disposizioni costituzionali, in Forum di Quaderni
Costituzionali e se si vuole A. Sterpa, Un ‘giudizio in movimento’: la Corte costituzionale 57

Alessandro Sterpa
In particolare le nuove Province (e le 10 Città metropolitane)

saranno titolari di una serie di funzioni fondamentali che –una volta
approvata la riforma costituzionale– rafforzeranno l’isolamento della
Regione considerato che in molte di queste materie locali non sarà più
(come adesso) competente il legislatore regionale ma quello statale.
Ai sensi del comma 85 dell’unico articolo della legge Delrio, le
Province saranno competenti in materia di: a) pianificazione territoriale
provinciale di coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell’am-
biente, per gli aspetti di competenza; b) pianificazione dei servizi di
trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia
di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale,
nonché costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione
della circolazione stradale ad esse inerente; c) programmazione provin-
ciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale;
d) raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa
agli enti locali; e) gestione dell’edilizia scolastica; f) controllo dei feno-
meni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari
opportunità sul territorio provinciale; per le dieci Città metropolitane
(i cui territori esprimono il 40% del PIL e il 30% della popolazione ita-
liana) a queste competenze se ne si aggiungono ulteriori e di notevole
rilevanza quali: a) adozione e aggiornamento annuale di un piano
strategico triennale del territorio metropolitano, che costituisce atto
di indirizzo per l’ente e per l’esercizio delle funzioni dei comuni e delle
unioni di comuni compresi nel predetto territorio, anche in relazione
all’esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle regioni, nel rispetto
delle leggi delle regioni nelle materie di loro competenza; b) pianifica-
zione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione,
le reti di servizi e delle infrastrutture appartenenti alla competenza
della comunità metropolitana, anche fissando vincoli e obiettivi all’at-
tività e all’esercizio delle funzioni dei comuni compresi nel territorio
metropolitano; c) strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei
servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse ge-
nerale di ambito metropolitano. D’intesa con i comuni interessati la
città metropolitana può esercitare le funzioni di predisposizione dei
documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei con-
tratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive;
d) mobilità e viabilità, anche assicurando la compatibilità e la coerenza
tra attuazione dell’oggetto e variazione del parametro del giudizio. Nota a margine della
58 sentenza n. 50 del 2015 in federalismi.it, n. 7 del 2015.

della pianificazione urbanistica comunale nell›ambito metropolitano;

e) promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale,
anche assicurando sostegno e supporto alle attività economiche e di
ricerca innovative e coerenti con la vocazione della città metropolitana
come delineata nel piano strategico del territorio di cui alla lettera a);
f) promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di
digitalizzazione in ambito metropolitano (comma 44).
Possiamo ben dire, quindi, che si sta definendo all’orizzonte un
nuovo quadro di distribuzione delle competenze tra i diversi livelli di
governo in Italia. L’esito appare quello di un sistema che vede un re-
cupero della centralità del rapporto Stato-enti locali o, forse meglio,
Stato-Comuni essendo quest’ultimi i “titolari” della sorte istituzionale
delle Province e, ad oggi, di tutte le Città metropolitane, visto che in
nessuna di esse il dibattito sta prendendo la strada della elezione a
suffragio universale e diretto degli organi di governo.
Una situazione dunque che rischia di lasciare alle Regioni ridotti
spazi di autonomia, contraddicendo la visione di uno sviluppo diffe-
renziato per territori che è posto invece alla base delle politiche di
coesione territoriale e, in particolare, di quelle europee.68
Tre profili critici si affacciano all’orizzonte che possiamo così
sintetizzare: 1) il rischio che l’ente provinciale e metropolitano non
riesca, proprio perché espressione diretta dei Comuni, ad adottare
atti di programmazione e pianificazione in materia ambientale; 2) il
perseverare della contraddizione tributaria di fondo per cui gran par-
te delle entrate proprie delle Province rimarrebbe legata a beni che
contraddicono le politiche ambientali (auto e mezzi di spostamento);
3) impossibilità delle Regioni di ricorrere alla Corte costituzionale in
presenza di leggi statali che abbassino gli standard di tutela o che li
innalzino irragionevolmente, avendo quest’ultima perso ogni compe-
tenza espressa in materia ambientale.
68. Cfr. R. D’Amico, S. De Rubertis, Istituzioni per lo sviluppo tra comune e regione.
unione europea e prove di ente intermedio in Italia, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2014;
Commissione Europea, Sesta relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale,
23 luglio 2014, www.ec.europa.eu; Coret dei Conti europea, Les fonds de la politique de
cohésion de l’UE consacrés aux routes sont-ils dépensés à bon escient? Rapport spécial
n. 5, 2013, Luxembourg: Publications Office, 2013; P. De Grauwe (et al.), Europe: richesse,
inégalités et solidarité, in Problèmes économiques, n. 3076/2013, pp. 5-48, M. P. Desset
(a cura di), Plein feux sur la politique de cohésion modernisée, in Europe documents, n.
2575, 28 novembre 2013, p. 1-8; F. Barca, Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi
comunitari 2014-2020, 27 dicembre 2012, in www.dps.tesoro.it. Gli stanziamenti per la
politica di Coesione 2014-2020 ammontano per l’Italia a circa 32,82 milioni di euro, in
http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/eligibility/index_it.cfm. 59

Alessandro Sterpa
Ci si chiede se potrà più accadere, come avvenuto in passato che

le Regioni, ad esempio, possano impugnare davanti alla Corte costitu-
zionale le norme statali sugli standard ambientali.
L’analisi della nuova (pur ancora all’orizzonte) governance mul-
tilivello mette dunque in evidenza, in un caso concreto, le criticità
possibili; riflessioni, queste, che potrebbero orientare a miglioramenti
della riforma legislativa e costituzionale in atto. È impensabile non
considerare che mettendo mano ad uno dei “piani” del “palazzo”
non si rischi di rendere “inospitale” l’appartamento, di costringere
ad affollare maggiormente gli altri piani e di intaccare le strutture
dell’edificio che sarà, in questo modo, esposto al collasso.
60

RESUM
Aquest article vol proporcionar la clau per entendre els elements legals i
reguladors del regionalisme italià, amb especial referència a la reforma cons-
titucional del 2001 i el projecte de reforma constitucional que s’ha sotmès
a consideració del Parlament el 2015. L'assaig recorre a la figura del pèndol
com a instrument que pot oscil·lar entre dos extrems: autonomia local i estat
centralitzat. El regionalisme italià en aquests darrers anys ha pres posicions
diverses en el recorregut del pèndol, exactament com un pèndol ho faria,
però sempre amb moviments sobtats que han restat estabilitat al sistema.
L’article se centra especialment en l'evolució de l'autonomia regional tant
des del punt de vista formal (la Constitució) com substantiu (la jurisprudència
constitucional i l’aplicació institucional). Avui les regions italianes sembla que
sofreixen un procés de doble erosió competencial: per una banda, el paper
creixent de la Unió Europea, les restriccions pressupostàries i l'enfortiment
resultant per als poders de l'Estat; per l'altra, l'enfortiment de les ciutats
metropolitanes. Podem dir que després d'un període curt de reformes que
han reforçat la política d'autonomia regional, durant els 5 anys passats, ara
la perspectiva és completament contrària i, si s'aprova la reforma constitu-
cional, les regions italianes perdran molta de la seva autonomia. L’article
pretén assenyalar alguns factors estructurals com a causes del debilitament
del regionalisme italià, com per exemple la reduïda mida i població de les
administracions locals. A més a més, després de la reforma constitucional
del 2001, han estat poques les regions que han aprovat legislació en les
noves àrees competencials, mentre que moltes regions han continuat desen-
volupant les seves activitats de naturalesa fonamentalment administrativa,
deixant de banda el seu paper com a legisladors.
Paraules clau: regionalisme italià; federalisme, integració europea; control

de la despesa pública; neocentralisme estatal.
RESUMEN
Este artículo quiere proporcionar la clave para entender los elementos le-
gales y reguladores del regionalismo italiano, con especial referencia a la
reforma constitucional de 2001 y el proyecto de reforma constitucional que
se ha sometido a consideración del Parlamento en 2015. El texto recurre a
la figura del péndulo como instrumento que puede oscilar entre dos ex-
tremos: autonomía local y estado centralizado. El regionalismo italiano en
estos últimos años ha tomado posiciones diversas a lo largo del recorrido del 61

Alessandro Sterpa
péndulo, como un péndulo haría, pero siempre con movimientos repentinos

que han sustraído estabilidad al sistema. El artículo se centra especialmen-
te en la evolución de la autonomía regional tanto desde el punto de vista
formal (la Constitución) como sustantivo (la jurisprudencia constitucional y
la aplicación institucional). Hoy las regiones italianas parece que sufren un
proceso de doble erosión competencial: por una parte, el papel creciente
de la Unión Europea, las restricciones presupuestarias y el fortalecimiento
resultante para los poderes del Estado; por la otra, el fortalecimiento de las
ciudades metropolitanas. Podemos decir que después de un corto periodo
de reformas que han reforzado la política de autonomía regional, durante
los pasados 5 años, ahora la perspectiva es completamente opuesta y, si se
aprueba la reforma constitucional, las regiones italianas perderán mucha
de su autonomía. El artículo pretende señalar algunos factores estructurales
como causas del debilitamiento del regionalismo italiano, como por ejemplo
el reducido tamaño y población de las administraciones locales. Además,
después de la reforma constitucional de 2001, han sido pocas las regiones
que han aprobado legislación en las nuevas áreas competenciales, mientras
que muchas de ellas han continuado desarrollando sus actividades de na-
turaleza fundamentalmente administrativa, dejando a un lado su papel de
legisladores.
Palabras clave: regionalismo italiano; federalismo; integración europea; con-

trol del gasto público; neocentralismo estatal.
ABSTRACT
The paper provides a key to understanding the regulatory and legal affairs
of the Italian regionalism with particular reference to the constitutional re-
form of 2001 and the project of constitutional reform under consideration
in Parliament in 2015. The essay uses the figure of the pendulum that is the
instrument that can position between two extremes: local autonomy and
centralized state. Italian regionalism in recent years has positioned itself,
just like a pendulum, on several points, but always with swings that have
given very few elements of stability to the system. Especially the paper ex-
amines the evolution of regional autonomy both from the formal point of
view (the Constitution) and substantive (the constitutional jurisprudence and
institutional application). Today Italian regions seem to undergo a double
process of erosion of skills: on the one hand, the increasing role of the Euro-
pean Union and the budgetary constraints and the resulting strengthening
62 of the powers of the State; on the other, the strengthening of metropolitan

cities. We can say that after a short period of reforms that strengthened
the regional autonomy policy, over the past 5 years, the path is now com-
pletely opposite and, if the constitutional reform is approved it, the Italian
regions will lose much of their autonomy. The paper aims to highlight some
structural factors that have weakened the Italian regionalism, for example,
the small size and population of the local authorities. In addition, after the
constitutional reform of 2001, only a few regions have tried to adopt laws
in the areas of new jurisdiction, while many regions have continued to plan
activities primarily administrative and have given up their role as legislators.
Keywords: Italian regionalism; federalism; European integration; public

spending control; State neo-centralisation.
63

MODIFICACIONES
CONSTITUCIONALES EN BÉLGICA.
LA SIXIÈME RÉFORME DE L’ETAT :
UN PROCESO EN MARCHA
Anna Mastromarino
Investigadora de Derecho Público Comparado de la Universidad de Turín
SUMARIO: 1. Introducción. – 2. La sixième réforme de l’Etat: cómo y cuándo. – 3.

Pacto por derogación: la reforma a la luz del artículo 195 de la Constitución. – 4. Un
tema espinoso: el distrito de Bruselas-Hal-Vilvorde. – 5. La reforma, “primer acto”:
2012. – 6. La segunda etapa de reformas: 2014. – 7. La reforma del bicameralismo en
Bélgica. – 8. ¿Y ahora qué?. – Referencias – Resumen – Resum – Abstract.
1. Introducción
A pesar de su tamaño, el Reino de Bélgica representa para el cons-

titucionalista una ocasión de reflexión y comparación extremamen-
te interesante,1 lo que seguramente no es solo debido a su posición
geopolítica y estratégica en el contexto de Europa. Efectivamente,
es indudable que Bélgica se presenta también como un laboratorio
de derecho constitucional incesantemente activo, lo que convierte su
realidad institucional en un sugestivo caso de estudio.
Desde su nacimiento en 1831 y, de manera particular por lo que
nos interesa en esta nota, en las últimas décadas, el Reino de Bélgica
ha ido reformando continuamente su organización territorial y de
Artículo recibido el 29/06/2015; aceptado el 28/07/2015.
Este trabajo se inserta en las actividades del proyecto de investigación “Democracia

multinivel: la participación de los ciudadanos y de los entes territoriales en los procesos
de decisión pública” (MEC, DER 2012-37567).
1. Para una reconstrucción del sistema político-constitucional de Bélgica, véase Anna

64 Mastromarino, Belgio, Bologna, Il Mulino, 2013.

Modificaciones constitucionales en Bélgica
gobierno, activando un proceso permanente de actualización de su

estructura institucional respecto a sus exigencias sociopolíticas.2
La complejidad del Estado belga refleja, sin más, la complejidad
política y social de un país que se presenta siempre en vilo, mejor di-
cho, de un país caracterizado por un equilibrio inestable que genera
una persistente tensión con el fin de garantizar cierta continuidad
económica, social y política, pero también para asegurar la superación
siempre de nuevos conflictos que parecen ser capaces de poner en
duda el fondo del orden constitucional del Estado.
Influye de forma determinante en la organización constitucional
belga su carácter multinacional, vinculado de forma contundente a
la fragmentación lingüística entre flamencos y francófonos, hasta el
punto que esta escisión lingüística ha terminado absorbiendo todas las
otras fracturas, incluso aquella territorial entre el centro y la periferia,
que es típica de los sistemas federales.
De esto se deduce que no es posible entender el sistema belga o
el camino de sus reformas constitucionales sin tener en cuenta algunos
de sus factores peculiares, de entre los que destacan tres en particular.
Ante todo, el carácter “integral” del problema nacionalista, que
impregna por sí mismo cada espacio publico y social, implicando al
Estado en su conjunto, tanto desde la perspectiva geográfica como
institucional. En Bélgica, efectivamente, no existe un lugar, físico o me-
tafórico, que pueda ser considerado inmune respecto de las tensiones
producidas a partir del conflicto lingüístico.
En segundo lugar, la naturaleza disgregante de su proceso hacia
el federalismo. No es esta la ocasión de recordar los elementos que
permiten diferenciar este modelo federal de aquellos otros creados
por agregación,3 pero sí es necesario subrayar su vocación multina-
cional, teniendo en cuenta que el momento de pasar de un Estado
centralizado hacia un modelo de descentralización federal lo que pre-
tende es, sobre todo, poner en marcha un proceso de “accomodating
diversity”,4 actuando a modo de un campo gravitacional en el que
se generan constantemente fuerzas centrípetas, obstaculizadas por
2. Kris Deschouwer, Min Reuchamps, “The Belgian Federation at the Crossroad”, Regional
and Federal Studies, vol. 23, n. 3, 2013, 263: “The Belgian state is unfinished and open
ended, but that is exactly the reason why it can exist”.
3. Véase Anna Mastromarino, Il federalismo disaggregativo. Un percorso costituzionale
nello stato multinazionale, Milano, Giuffrè, 2010.
4. Así, Robert Agranoff (ed.), Accomodating Diversity: Asymetry in Federal States, Baden-
Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, 1999. 65

Anna Mastromarino
la acción del Estado, que asegura la unidad del ordenamiento. La

naturaleza disgregante del federalismo se convierte, así, en la clave
de bóveda del sistema belga tomado en su conjunto, garantizando la
participación de las comunidades lingüísticas en el proceso de decisión.
Esto nos lleva a considerar el tercer factor, estrechamente entre-
lazado con los dos primeros. La vida institucional y política de Bélgica
se caracteriza por hacer un continuo uso de la práctica del compromi-
so, como expresión concreta del derecho a participar en la toma de
decisiones por parte de las entidades subnacionales. Mucho mas allá
del modelo teorizado por Lijphart, que toma a Bélgica como ejemplo
paradigmático de su teoría,5 el compromiso constituye un elemento
esencial en la vida político-institucional de Bélgica, de tal manera que
en Bélgica una decisión casi nunca puede ser considerada el fruto de
la voluntad de una mayoría, ni generalmente es el resultado de una
operación matemática. Una decisión en Bélgica es, ante todo, el fruto
de un acuerdo que solo al final de una larga negociación se somete a
la dura disciplina de la democracia de los números. El debate termina
por predominar respecto de la misma votación, hasta el punto de que
allí donde no se hubiese logrado alcanzar un acuerdo previo se podría
no llegar nunca a la votación.
Es a partir de estos factores que hay que acercarse al sistema
belga para no perderse en su laberíntica naturaleza y para no quedar
decepcionados. De hecho, quien quiera inmortalizar Bélgica en la des-
cripción de una imagen se quedará con una foto desenfocada entre
las manos. Bélgica vive de su dinámica política e institucional, como
un funambulista que bien sabe que hay que moverse sin parar para
lograr mantener el equilibrio.
Quizá por eso, y a pesar de la rigidez de su procedimiento de
revisión constitucional (infra), Bélgica se ha sometido a varias reformas
de su sistema constitucional. En estas breves notas tomaremos en con-
sideración, sobre todo, los cambios concernientes a la forma de Estado,
subrayando que no todas las intervenciones se han llevado a cabo a
través del procedimiento dictado por el artículo 195 de la Constitución.
Sabiendo que lo esencial en Bélgica, cuando se trata de modi-
ficar las reglas del juego, es asegurar el acuerdo entre la comunidad
lingüística flamenca y la francesa, no han faltado, efectivamente, oca-
siones en las que vastas reformas han sido introducidas por medio de
5. Arendt Lijphart, Le democrazie contemporanee, 1999 (trad. it.: Bologna, Il Mulino,

66 2001, p. 51 ss).

negociaciones multilaterales entre el Estado y los entes federados, o

mejor dicho, las comunidades lingüísticas flamenca y francesa, cuyo
contenido ha sido formalizado posteriormente en actos de legislación
especial (art. 4 de la Constitución belga, Cb), legislación especial que,
sin pasar por la disolución del Parlamento, permite la aprobación de
una normativa de categoría superior a las leyes a través de una do-
ble mayoría (una meramente numérica y la otra lingüística), lo que
garantiza la paz lingüística, ya que para su conformidad es necesario
que los grupos lingüísticos en el seno de la Cámara de los Diputados
expresen su voto favorable.6
La saga de las reformas belgas por lo que concierne a la forma
de Estado comienza en el año 1970, cuando se abre el camino a una
nueva organización territorial del reino a través de la institución de
las comunidades francesa, flamenca y alemana, a las que se conceden
competencias, sobre todo, en materia lingüística y cultural.
Para que a las comunidades se sumen las regiones hay que espe-
rar a la segunda reforma del Estado, en 1980, y a la tercera (1988-1989),
cuando finalmente se encuentra una solución al problema de Bruselas
por medio de la creación de la Región de Bruselas-Capital y se va dibu-
jando el actual sistema de financiación de las entidades territoriales.
La llegada del federalismo se concreta en 1993, pero esta revi-
sión constitucional, que representa el corazón de la cuarta reforma
del Estado belga, no podría entenderse sin tener en cuenta toda una
serie de acuerdos de elaboración y actuación que según un hábito
típico del sistema belga toman el nombre del santo del día en el que
se firmaron. Entre estos destacan los acuerdos de Saint Quentin (1992),
de Saint Michel (1993) y de Saint Eloi (1999).
En 2001 asistimos a la quinta etapa de reformas, con los acuer-
dos de Lambermont (conocidos también como los Accords de la Saint
Polycarpe), promovidos con el fin de incrementar la autonomía tribu-
taria de las regiones y asignar nuevas competencias a las entidades
federales.
Finalmente, la sixième réforme de l’Etat se basa en el acuerdo
titulado “Un Etat fédéral plus efficace et des entités plus autonomes”,
6. La actividad parlamentaria belga se caracteriza por la presencia, al lado de los tra-

dicionales grupos políticos, expresión del pluralismo de partidos, de grupos lingüísticos
en los que los parlamentarios tienen la obligación de inscribirse y que toman un papel
relevante para asegurar el equilibrio lingüístico en los procedimentos en las cámaras. Así,
por ejemplo, tienen un papel relevante en el caso de la aprobación de leyes especiales,
o sea, aquellas que prevén una doble mayoría dentro de las cámaras: la numérica y la de
los grupos lingüísticos. 67

Anna Mastromarino
firmado en el mes de diciembre del año 2011 entre ocho partidos bel-
gas. Este es el último proyecto de reforma hasta el momento y repre-
senta una etapa esencial en el desarrollo institucional de Bélgica: por
las condiciones políticas que acompañaron su firma, por los cambios
constitucionales que ha conllevado, por su voluntad, en opinión de
quien escribe, de asegurar cierta proporción en el papel que juegan
las regiones respecto de las comunidades en el sistema federal.
2. La sixième réforme de l’Etat: cómo y cuándo
El 11 de octubre de 2011, dieciocho meses después de las elecciones

del 13 de junio de 2010, tras las cuales resultó imposible formar un go-
bierno expresión de la mayoría parlamentaria, los principales partidos
de Bélgica, sin los nacionalistas flamencos de De Wever, dirigidos por
Elio Di Rupo, formateur encargado por el rey, firmaron finalmente
un acuerdo.7
Una vez más, el camino de la negociación pareció el más adecua-
do para sacar a Bélgica del largo estancamiento institucional en el que
había caído y para hallar una plataforma política capaz de asegurar la
viabilidad política del nuevo Gobierno.
No era la primera vez que Bélgica se encontraba atascada en
una grave crisis política sin aparente salida: ya había pasado en 1978,
por ejemplo, y en 1981. Sin embargo, hay elementos suficientes para
considerar la crisis de 2010-2011 como una crisis sin precedentes: su
duración; la peculiaridad a nivel nacional e internacional del contexto
económico en la que se desarrolló, y la creciente alarma suscitada
por el éxito electoral de los nacionalistas independentistas. 8 En las
elecciones de 2010, efectivamente, se registró el triunfo del partido
7. Puede ser útil recordar que con el término formateur el sistema belga denomina el
sujeto encargado por el rey de presentar una propuesta gubernamental creíble capaz
de alcanzar la confianza de la cámara. Para distinguir el rol del formateur respecto a las
actividades preliminares que preceden a su nombramiento, el sistema belga suele valerse
de otras palabras más o menos usuales como informateur, preformateur, médiateur, con-
ciliateur, explorateur, réconciliateur, comédiateur, négociateur. Estamos ante una mera
distinción terminológica, pero no sustancial. El objetivo a alcanzar es, en todo caso, el
mismo: poner los cimientos de una plataforma de gobierno que pueda ser sostenida por
la confianza parlamentaria.
8. Véase Marc Hooghe, “Does multi-level governance reduce the need for national go-
68 vernment?”, European Political Science, 11, 2012, 90.

nacionalista flamenco N-VA, dirigido por Bart De Wever, que, con 27

escaños, se impuso en el seno de la cámara baja.
A pesar de ello, nos equivocaríamos buscando solo en meros facto-
res contingentes las causas de la crisis belga que siguió a las elecciones de
2010. Esta, más bien, se explica si tenemos en cuenta sus antecedentes.
Después de un tiempo de relativa estabilidad bajo la guía del
liberal Guy Verhofstadt (Open Vld), Bélgica tuvo que enfrentarse, a
partir de 2007, a una época de incertidumbre institucional, cuando
los democratacristianos flamencos volvieron al gobierno belga tras un
profundo proceso de reflexión y renovación.
El hombre del cambio fue Yves Leterme, protagonista de la po-
lítica belga en los años de la crisis. Sin embargo, la legislatura que
se abre en 2007 con la victoria de Leterme, se cierra en el 2010 en el
mismo caos en el que se había inaugurado.
Analizando los hechos sucedidos en aquellos años (2007-2010),
podríamos empezar afirmando que, de hecho, la derrota de los so-
cialistas francófonos, la alianza de los democratacristianos con los na-
cionalistas flamencos y, finalmente, la consolidación de la posición de
los liberales en la región valona, fueron factores determinantes en la
creación de una insólita coalición denominada Orange Bleue, formada
por la familia de los liberales y de los democratacristianos, o sea MR
y CD&V.
Pero las diferencias no tardaron en manifestarse, hasta el punto
que fue imposible llegar a un acuerdo para la formación de un nuevo
gobierno, nuevamente dejado a finales de 2007 en manos de Guy
Verhofstadt, a pesar de su escaso éxito electoral.
Desde entonces y hasta las elecciones de 2010, la vida institucio-
nal de Bélgica se encontraba desorientada, en un ciclón de aconteci-
mientos en los que se veía alternarse en el poder varias personalidades
y siempre volver al Gobierno Yves Leterme. No podía sorprender, por
tanto, que la campaña electoral de 2010 se caracterizase por una evi-
dente radicalización de las diferentes posturas políticas y por la pro-
gresiva disminución de los espacios necesarios para conseguir, después
del voto, un compromiso. No solo el debate institucional acerca de la
posibilidad de incrementar la autonomía de las entidades federales
acabó siendo letra muerta, sino que también los atávicos problemas
sobre el futuro del distrito de Bruselas-Hal-Vilvorde quedaron, una
vez más, sin solución (infra).
Es en este ambiente político en el que se celebraron las eleccio-
nes de junio de 2010. Quizá a partir de este entorno sorprenda menos
el hecho que no se lograra en dieciocho meses un acuerdo de gobierno 69

Anna Mastromarino
y que este acuerdo fuera alcanzado solo al término de una intensa ne-
gociación sobre algunas cuestiones espinosas, entre las que destacaba
la división del distrito (electoral y judicial) de Bruselas-Hal-Vilvorde.
El acuerdo, llamado también du papillon, en referencia al acce-
sorio habitual usado por Di Rupo –una corbata de lazo–, representa
un acto programático cuyo contenido es imprescindible analizar para
poder comprender la dirección y el alcance de las reformas constitu-
cionales que lo han seguido.
Cuatro son los pilares en los que se centraba el acuerdo: una re-
novación de la imagen de la política belga, que se concreta también
en la voluntad de reformar el bicameralismo y de hacer coincidir las
elecciones federales regionales y europeas en la misma fecha; la divi-
sión por fin del distrito electoral y judicial de Bruselas-Hal-Vilvorde,
causa de una incesante tensión entre las dos comunidades lingüís-
ticas; la revisión del estatuto de la Región de Bruselas-Capital, cuyo
desarrollo ha sido desde hace tiempo bloqueado por la presencia de
aquellos municipios que, en sus alrededores, mantienen un régimen
de facilitación lingüística en el ámbito publico, a pesar de su ubicación
en territorio flamenco, y una importante devolución de competencias,
también en el ámbito financiero, desde la federación hacia las entida-
des federadas, y en particular hacia las regiones.
3. Pacto por derogación: la reforma a la luz del

artículo 195 de la Constitución
La trascendencia de la sexta reforma del Estado belga se percibe no

solo prestando atención a sus objetivos, sino también analizando el
procedimiento elegido para alcanzarlos. El acuerdo, efectivamente, se
presentaba como un ambicioso programa de cambios institucionales
que difícilmente, por su naturaleza constitucional y de forma diferente
respecto al pasado, hubiese podido ser realizado solo a través de la
legislación especial, dejando así de lado el procedimiento de revisión
constitucional dictado por el artículo 195 Cb. Pero, de otra parte, era
prioritario. La parálisis política en la que se hallaba Bélgica desde ha-
cía tiempo necesitaba, cuando iba viéndose una luz hacia la salida,
una intervención rápida que se combinaba mal con el rígido iter de la
reforma constitucional, que en Bélgica, como en España, contempla
la disolución del Parlamento y la convocatoria de nuevas elecciones.
De hecho, la Constitución belga es una de las más rígidas de
70 Europa. Su procedimiento de revisión incluye la participación de las

dos cámaras y del rey y se desarrolla en tres etapas, que contemplan

sucesivamente: la aprobación por parte del Parlamento de una décla-
ration que exprese la voluntad de revisar la Constitución y los artículos
que han de ser reformados; la disolución anticipada del Parlamento
y la consiguiente convocatoria a los electores, y la intervención del
legislador recién elegido, que queda libre de dejar de lado la reforma
o llevarla a cabo y, en este caso, de hacerla de la forma que considere
más oportuna. Solo un límite se le impone: su intervención no puede
extenderse más allá del ámbito trazado por la déclaration. En este
sentido, la disolución no asegura efectivamente la continuidad del
procedimiento de revisión constitucional, ni la aprobación de la décla-
ration garantiza que la Constitución se reforme en realidad.
Desde hace tiempo no han faltado críticas dirigidas a enfatizar el
escaso nivel de eficiencia del proceso de reforma en sí mismo.9 Quizás
haya sido por estas que el acuerdo para la sexta reforma del Estado
belga previó una derogación del procedimiento del artículo 195, para
no correr el riesgo de echar a perder los resultados logrados en la
negociación. De hecho, el iter del artículo 195 no habría permitido
llegar a las elecciones de 2014 habiendo concluido el procedimiento
de revisión; de allí la necesidad de aprobar, y así se hizo con la ley
constitucional del 29 de marzo de 2012, una modificación del artículo
195. Desde el punto de vista formal, las cámaras estaban autorizadas a
operar, teniendo en cuenta que la legislatura anterior había aprobado
una déclaration de reforma que contemplaba la hipótesis de modificar
el iter delineado en el artículo 195.
Hasta aquí todo regular, pero a partir de aquí empieza lo ver-
daderamente peculiar. A pesar de estar legitimado para aprobar una
modificación del artículo 195 capaz de acabar con las críticas, convir-
tiendo el procedimiento de revisión constitucional belga en un medio
activo y eficaz de mantenimiento extraordinario de la Constitución, el
legislador prefirió limitarse a aprobar una modificación “transitoria”
del artículo 195. Lo hizo introduciendo una disposición de derogación
“integral” del texto, válida exclusivamente con el fin de asegurar una
actuación acorde con el contenido del acuerdo de octubre de 2011, que
aseguraba la revisión de algunos artículos de la Constitución sin pasar
9. Véase Christian Behrendt, “La révision avant la révision: réflexions sur une nouvelle
formulation de l’article 195 de la Constitution belge”, Actualités du Droit, 2002, 403-
442; íd., “La possible modification de la procédure de révision de la Constitution belge”,
Revue Française de Droit Constitutionnel, 2003, 279-308; Jean-Claude Scholsem, “Brèves
réflexions sur une éventuelle révision de l’art. 195 de la Constitution”, Revue Belge de
Droit Constitutionnel, 1999, 99-105. 71

Anna Mastromarino
por la disolución anticipada del Parlamento. Se trataba, por tanto, de

una reforma cuya eficacia se agotaría uno actu, o sea, en el momento
en el que la lista detallada de artículos que debían ser modificados
para completar el programa del acuerdo se hubiese cerrado. Es paten-
te, y habría que subrayarlo también, que era una reforma tomada en
un clima de urgencia y excepcionalidad. En este sentido, a pesar de
la presencia de diversos factores favorables (es decir: la oportunidad
política, representada por el acuerdo du papillon, y las circunstancias
formales encarnadas por la existencia de una déclaration de revisión
sobre el artículo 195), los proponentes se negaron a presentar un
proyecto de reforma que pudiese afectar de forma definitiva el pro-
cedimiento de revisión constitucional, favoreciendo así la obtención
de un objetivo diferente pero inaplazable: el regreso a la estabilidad
política a través de la actuación en cada punto del acuerdo.
4. Un tema espinoso: el distrito de Bruselas-Hal-Vilvorde
Después de tantos años, por fin la sexta reforma del Estado promovida
por el acuerdo du papillon parecía haber encontrado una solución a un
asunto que por mucho tiempo ha quitado el sueño a los políticos bel-
gas. El acuerdo, efectivamente, define las bases para la división a nivel
electoral y judicial de la circunscripción Bruselas-Hal-Vilvorde (BHV),
garantizando los derechos lingüísticos de la comunidad francesa. Eso
ha permitido al legislador constitucional, en derogación, así como se
contempla en el reformado artículo 195 Cb, aprobar el 19 de julio de
2012 una ley que parece haber determinado la superación definitiva de
unas tensiones enraizadas en el territorio de los tres municipios, pero
que de hecho afectan a todo el país, al ser el fruto de una mezcla entre
cuestiones de carácter sociológico, político y jurídico al mismo tiempo.
El distrito Bruselas-Hal-Vilvorde no representa un problema me-
ramente institucional, ni tan solo burocrático y técnico. Lo de BHV, an-
tes de ser un problema que involucra las instituciones, es un problema
que afecta a las relaciones entre flamencos y franceses. Concierne a la
posibilidad reconocida a la minoría francesa que vive en los municipios
de alrededor de la capital, Bruselas, de mantener un vínculo de natu-
raleza política y electoral con su comunidad lingüística, lo cual parece
perfectamente coherente con la filosofía que anima el sistema belga
en todas sus partes, a saber, la protección de la identidad cultural de
cada comunidad, si no fuera por el hecho de que el mantenimiento de
72 dicho vínculo ha generado una serie de consecuencias excepcionales

que afectan de forma contundente a las fronteras lingüísticas, conse-

cuencias que a lo largo del tiempo los flamencos han ido tolerando
cada vez menos, considerándolas una vulneración del principio del
monolinguismo territorial.
La denominación Bruselas-Hal-Vilvorde evoca el nombre de tres
municipios distintos (Bruselas, Hal y Vilvorde) y de dos circunscripciones
administrativas, la de Bruselas, con carácter bilingüe, y la de Hal-Vilvor-
de, que está totalmente incluida en el territorio unilingüe flamenco,
y forma parte, con el distrito de Lovaina, de la provincia del Brabante
flamenco. Esta última está compuesta por 35 municipios, entre los
cuales están los que se encuentran en la periferia de Bruselas, donde
el uso del francés es predominante, hasta el punto de que el legislador
fue inducido a conceder a seis de ellos10 un régimen lingüístico especial
que permite el uso del francés en lo que concierne a las relaciones con
la Administración pública.
Para complicar la situación sociopolítica, a la promiscuidad lin-
güística de estos territorios se añade, desde el punto de vista jurídico,
el hecho de constituir también a la vez un distrito judicial sui generis
y una circunscripción electoral que, por derogación, permite al elector
la posibilidad de elegir su candidato entre una u otra comunidad lin-
güística, independientemente de su propia pertenencia comunitaria.
El conflicto en la provincia del Brabante se agudiza a partir del
año 2002, con la reforma del sistema para la elección de la Cámara de
los Representantes, pero lo cierto es que su origen está fuertemente
arraigado en el pasado. Su génesis es el fruto de la historia consti-
tucional belga, y en particular se ubica en los años 1962-1963, en el
momento de la aprobación de las leyes de congelación de las fronteras
lingüísticas. Fue por entonces que el distrito de Bruselas fue dividido
en dos entes distintos, Bruselas-Capital y Bruselas-Hal-Vilvorde. Se iba
a tratar de una solución provisional, de una solución que de momento
pudiera satisfacer a las dos partes: los flamencos, que querían reducir
al mínimo el bilingüismo en los territorios alrededor de la capital para
limitar la expansión de uso del francés, y los francófonos, deseosos de
salvaguardar la comunidad francesa presente en los municipios de las
afueras de Bruselas.
El problema quedó patente, y no hubo forma, desde entonces,
de resolverlo. El proceso de regionalización antes, y la federalización
10. Es decir: Rhode-Saint-Genèse, Wezembeek-Oppem, Drogenbos, Linkebeek, Wemmel,

Kraaimen. 73

Anna Mastromarino
del Estado después, volvieron a señalar a la atención de la opinión

pública el caso BHV, con respecto al cual ni la jurisprudencia cons-
titucional ni la política habían sabido encontrar arreglo.11 Y no por
falta de soluciones, sino más bien porque el problema BHV se había
ido convirtiendo con el tiempo en un “cenagal emocional” donde el
derecho se mezclaba con las razones del corazón, hasta el punto que
los argumentos de cada parte se convertían, a menudo, en ataques
de ansiedad colectiva, determinados por pretensiones nacionales y de
protección de la identidad lingüística de cada comunidad.
El 7 de noviembre de 2007 la cuestión BHV vivió uno de sus más
agudos momentos de crisis cuando los flamencos decidieron votar en
comisión en la cámara baja la división del distrito, causando la reacción
airada de los electos francófonos, que, de repente, abandonaron la se-
sión parlamentaria. No fue nada más que un evento caracterizado por
una fuerte carga simbólica, habida cuenta de la cantidad de institutos
jurídicos a los que la minoría francesa podía recurrir para bloquear el
voto ordinario flamenco, entre ellos la sonnette d’alarme. No sorpren-
de, por tanto, que en el momento de formar un nuevo gobierno, a la
salida de la larga crisis en la que Bélgica se hallaba desde hacía más de
dieciocho meses, el centro de las negociaciones estuviera representa-
do, una vez más, por el intento de buscar una solución definitiva a la
madeja del caso BHV, dedicando un amplio espacio a la descripción
de las medidas que tenían que llevar a la división del distrito electoral
y judicial de BHV.
5. La reforma, “primer acto”: 2012
El primer paquete de reformas (17 textos normativos) en actuación

del acuerdo du papillon se aprobó el 19 julio de 2012 y se publicó en
el Moniteur Belge el 22 de agosto. La trascendencia política del acto
era patente; la firma por parte del rey Alberto II se celebraba en un
solemne acontecimiento institucional que tuvo lugar en el Palacio Real,
con la presencia del Gobierno y de la prensa nacional e internacional.12
11. Nos referimos a dos sentencias distintas emitidas por la Cour d’Arbitrage: la n. 90/1994,
de 22 de diciembre, y la n. 73/2003, de 26 de mayo, y también al intento de Guy Verho-
fstadt, en el año 2002, de proceder a una “falsa división” a través de una reforma del
sistema electoral.
12. Algo que no sucedía desde el 1994, cuando el rey Alberto II abrió el Palacio Real a
74 políticos y periodistas para celebrar la promulgación de la nueva Constitución belga.

La división del distrito Bruselas-Hal-Vilvorde representaba, sin

duda, el corazón de esta primera fase de reformas. Pero no la ago-
taba. Era evidente la voluntad de conseguir, por fin, una solución,
que se articulaba entre dos niveles distintos: uno constitucional, que
garantizaba un estatus de especialidad a las poblaciones de lengua
francesa del distrito BHV, más allá de posibles cambios en la mayoría
política; el otro se desarrollaba a través de la legislación especial, con
el fin de equiparse de una disciplina de protección de las comunidades
lingüísticas en la provincia del Brabante.
Por lo que se refiere al plan judicial, la resolución del problema
BHV pasaba por la creación de la fiscalía de Hal-Vilvorde, que puede
contar desde entonces con un organismo flamenco integrado por par-
te de jueces francófonos y de una fiscalía bilingüe en Bruselas, condu-
cida por un fiscal de lengua francesa apoyado por otro flamenco. Todo
el sistema judicial de Bruselas resultaba, así, repartido en dos, entre
tribunales flamencos y franceses, con presidentes y jueces propios. No
faltaron, además, reformas en lo que concierne al uso de lenguas en
el procedimiento judicial. El de Bruselas se convirtió, por tanto, en el
duodécimo arrondissement judicial de Bélgica.13
En relación con el plan electoral, la primera etapa de reformas
se realizó por medio de la creación de dos circunscripciones distintas,
Bruselas-Capital (compuesta por diecinueve municipios) y Brabante
flamenco, a través de la unión en un solo “cantón” electoral de los
seis municipios que gozaban de un régimen lingüístico que facilita
el uso del francés, a pesar de su posición geográfica en el territorio
unilingüe flamenco.
Los ciudadanos que habitan en el Brabante flamenco no podrán
votar por otros candidatos que no sean aquellos de las listas flamencas
representadas en el mismo Brabante flamenco, excepción hecha de los
residentes en uno de los municipios à facilités. En este caso, el elec-
tor mantiene el derecho a elegir su propio candidato entre las listas
flamencas del Brabante y aquellas de Bruselas-Capital. Finalmente,
ninguna opción quedaba en manos de los habitantes de la circuns-
cripción de Bruselas-Capital, que podrán votar tan solo por candidatos
bruxellois en las elecciones federales.
La estabilidad del acuerdo estaba garantizada a través de la
aprobación de algunos cambios constitucionales, ante todo la refor-
13. Merece la pena recordar que la ley de reforma del distrito judicial BHV fue impug-
nada. En este sentido, véase el pronunciamiento del constitucional belga n. 96, del 30
de junio de 2014. 75

Anna Mastromarino
ma del artículo 63 Cb, cuyo segundo subpárrafo estaría integrado

por una disposición que otorga un amparo especial a los derechos
lingüísticos de los flamencos y francófonos en la provincia del Bra-
bante, por medio de una ley especial que define las medidas de
protección. La revisión de dicha disciplina está limitada y se llevará
a cabo tan solo a través de las mayorías previstas en el artículo 4
de la Constitución.
En segundo lugar, se introdujo en la Constitución el artículo 168
bis, que prevé la aprobación de una disciplina especial en relación
con las elecciones europeas en favor de los electores del Brabante
flamenco. Finalmente, se aprobó el artículo 157 bis, que asegura el
uso de los derechos lingüísticos en el recién nacido distrito judicial
de Bruselas.
Sin embargo, como hemos recordado, el primer paquete de re-
formas no se limitaba a resolver el problema del distrito BHV. Incluía,
además, una serie de modificaciones relativas al nombramiento del
bourgmestre en los municipios flamencos; a la creación de la Com-
munauté métropolitaine de Bruxelles; al procedimiento de voto para
los belgas en el extranjero, y al fortalecimiento de la democracia y la
credibilidad del sistema político.
El nombramiento de los bourgmestres en Flandes quedará como
competencia de la región, aunque la Asamblea General de la sección
del contencioso-administrativo del Conseil d’Etat tendrá la última pa-
labra en el caso de controversia sobre el nombramiento en los seis
municipios con un régimen facilitado.
El legislador previó, también, la creación de la Communauté mé-
tropolitaine de Bruxelles, con el fin de facilitar la consulta entre los
diferentes niveles de poder en lo que concierne especialmente a las
cuestiones transregionales. La nueva legislación, además, tenía como
objetivo mejorar el sistema de financiación de la Región de Bruselas-
Capital, habida cuenta del fenómeno de free ride en el ámbito fiscal,
debido al incesante nivel de movilidad que interesa a la capital y a su
papel en el ámbito internacional.
Finalmente, la legislación electoral se modificó a través de la
legislación especial a fin de racionalizar la entrada en funciones de los
elegidos. En este sentido, la medida más relevante estaba represen-
tada por la coincidencia en la misma fecha de todas las convocatorias
electorales regionales, comunitarias, federales y europeas a partir del
1 de enero de 2014.
76

6. La segunda etapa de reformas: 2014
La segunda etapa de reformas se llevó a cabo, como la primera,

tanto por medio de leyes especiales y ordinarias como de actos
de modificación constitucional, publicados a la vez en el Moniteur
Belge el 31 de enero de 2014. Estamos hablando, en su totalidad,
de un considerable paquete legislativo, que cuenta con más de mil
páginas de textos sobre la transferencia de competencias desde el
Estado central hacia las comunidades y regiones, así como sobre la
reforma de la ley especial de financiación. La reforma del Senado
resulta ser, precisamente, la modificación con más trascendencia
política-constitucional incorporada en el paquete de 2014. Nos ex-
tenderemos más en el análisis de la reforma del bicameralismo bel-
ga en el próximo párrafo.
Por ahora, quizá pueda ser importante empezar a subrayar, más
allá del contenido de cada acto de reforma de la segunda etapa, una
propensión del legislador belga, tal vez implícita pero no inconsciente,
hacia un cambio por lo que se refiere a las dinámicas federales a través,
lo hemos recordado al principio de estas breves consideraciones, de la
valorización del papel regional.
A pesar de las muchas entidades que formalmente constituyen
la federación belga según el dictado constitucional, el federalismo en
Bélgica se ha desarrollado con arreglo a una lógica de enfrentamien-
to entre las dos comunidades lingüísticas, lo que no ha carecido de
consecuencias en relación, por ejemplo, con las dinámicas políticas o
el procedimiento de decisión. Está claro, efectivamente, que en una
relación entre tan solo dos partes cada posible desacuerdo fácilmente
se convierte en veto, más aún cuando, como en Bélgica, una parte
tiene mucho a pedir y la otra no tiene rien à demander. Así ha sido en
los últimos años, cuando más de una vez nos hemos encontrado en
una situación de estancamiento institucional debido al desencuentro
entre la atrevida postura de la comunidad flamenca hacia un acre-
centamiento de la descentralización y la postura defensiva tomada en
este sentido por la parte francesa, preocupada por ver a la federación
vaciada de todas sus competencias.14 El marco en el que nos movemos
puede complicarse más aún teniendo en cuenta algunos de los facto-
14. En particular, suscita cierta preocupación entre los francófonos la devolución a las co-
munidades de competencias en el ámbito del bienestar y la seguridad social, consideradas
prioritarias en un proyecto de ciudadanía igualitaria y solidaria. Véase Kris Deschouwer,
Min Reuchamps, “The Belgian Federation at the Crossroad…”, 2013, 265. 77

Anna Mastromarino
res peculiares del sistema belga que hemos recordado en la primera

parte de este trabajo, es decir, la naturaleza “integral” de la cuestión
étnico-lingüística, que, de hecho, afecta a todo el territorio nacional,
el carácter disgregante del federalismo en Bélgica y su preferencia
hacia el compromiso como práctica política de resolución de las con-
troversias institucionales.
Consciente de las dificultades concretas, pero también de la dis-
torsión del sistema a la que esta dinámica vis a vis conduce, el legis-
lador (rectius: los actores políticos que llevaron a cabo el acuerdo de
2011, viviendo en su piel las consecuencias de un prolongado estado
de punto muerto de la política belga) intentó, al parecer, encontrar
nuevas trayectorias para la política belga, valorando el rol de otras
entidades institucionales con el fin de hacer crecer el nivel de interde-
pendencia entre los sujetos institucionales y la posibilidad de superar,
así, el enfrentamiento lingüístico, introduciendo en el debate político
nuevas perspectivas de diálogo multilateral.
En este sentido, hay que mirar a las reformas previstas en el
paquete legislativo de 2014 y al relieve que en estas se asigna a las
regiones belgas, en contra de la tendencia pasada, cuando la región
había sido progresivamente arrinconada mientras las comunidades
iban fortaleciendo su propio protagonismo institucional y político.
La introducción de nuevos órganos de cooperación entre regiones y
comunidades, como las reformas de fortalecimiento de la estructura
de la Región de Bruselas-Capital, ya había abierto el camino hacia una
nueva posible dinámica federal.
Sin embargo, hay que ser realistas. Esperar que solo a través de
los recientes cambios legislativos y constitucionales las regiones, de
repente, puedan jugar un papel alternativo respecto a la hegemonía
hasta ahora ejercida por parte de las comunidades sería excesivamente
simplista, teniendo en consideración, por ejemplo, el escaso desarrollo
institucional de la región flamenca. Esta, en virtud del artículo 137 de
la Constitución, ha ido perdiendo su autonomía política, trasladando
sus poderes en favor de la comunidad flamenca, con la que comparte
su organización institucional. De manera parecida hay que analizar
las peculiaridades que caracterizan las relaciones entre la comunidad
francófona, la región valona y la de Bruselas, cuya permanencia en tér-
minos de autonomía se debe en primer lugar a la posición geográfica
de la capital, atrapada en territorio flamenco y desarraigada territo-
rialmente de la comunidad de idioma francés. En este caso, también
la prevalencia de la entidad-comunidad respecto a la entidad-región
78 se manifiesta en un predominio de la lógica comunitaria respecto de

aquella, considerando que lo que se quiere alcanzar es la unidad de

las dos regiones geográficamente separadas dentro del marco de la
comunidad francesa.15
De todas formas, y concretamente, el cambio impulsado por la
reforma de 2014 pasaba, en primer lugar, por el reconocimiento a
la región de una incrementada autonomía fiscal (se ha hablado de
casi 12 millardos de euros suplementarios) y, a la vez, por el traslado
completo o parcial de una larga listas de materias16 que, pese a no ser
cedidas tan solo en favor de las regiones, sino también de las comu-
nidades, fortalecen el fait régional, sobre todo en correspondencia
de la región valona respecto de la Fédération Wallonie-Bruxelles.17
Finalmente, pasa también por la reforma del Senado belga.
15. Véase Johanne Poirier, “Who is afraid of (con)federalism?”, en Kris Deschouwer, Jo-
hanne Poirier, (Con)federalism: Cure or Curse?, Re-bel e-book, 18 de julio de 2015, 27-41.
16. Es decir: Politique en matière d’autorisations concernant les implantations commer-
ciales / Comité socio-économique national pour la Distribution; Maisons de justice et ser-
vices externes; Centre national de surveillance électronique; Droit sanctionnel des jeunes;
Fonds de l’expérience professionnelle; Bien-être animal; Transit des déchets; Agrément
des professions des soins de santé; Activation des allocations de chômage; Titres-servi-
ces; Fonds de formation titres-services; Agences locales pour l’emploi; Congé-éducation
payé; Outplacement; Apprentissage industriel; Conventions de premier emploi – Projets
globaux; Interruption de carrière; Contractuels subventionnés; Comités d’acquisition;
Allocations familiales; Formation à la conduite; Fonds des calamités agricoles; Contrôle
des prix; Accès à la profession – conditions d’établissement ; Homologation des radars;
Baux commerciaux, baux à loyer et baux à ferme; Contrôle des films; Migration économi-
que; Homogénéisation des soins de santé mentale; Homogénéisation de la politique des
hôpitaux; Homogénéisation de la politique des personnes âgées et des soins long care;
Homogénéisation de la politique de prévention (tabagisme, dépendance aux drogues,
actions santé environnementale, plan d’alimentation et de santé); Organisation des soins
de santé de première ligne (services intégrés soins à domicile, cercles de médecins géné-
ralistes, subventions, commissions médicales provinciales, réseaux palliatifs); Modalités de
contingentement des métiers de la santé: sous-quota; Contrôle technique des véhicules;
Code de la route; Fixation des normes de l’infrastructure routière; Navigation intérieure;
Allocation d’aide aux personnes âgées; Accompagnement des bénéficiaires du revenu
d’intégration sur le marché du travail; Fonds d’intégration européen; Economie sociale;
Politique des grandes villes; Pôles d’attraction interuniversitaires; Fonds des calamités; Bu-
reau d’Intervention et de Restitution Belge (BIRB); Institut Belge pour la Sécurité Routière
(IBSR); Fonds d’Equipements et de Services Collectifs (FESC) (section de l’Office national
d’allocations familiales pour travailleurs salariés – ONAFTS); Fonds de Participation ; Office
National de l’Emploi (ONEM) – transfert partiel; Institut National d’Assurance Maladie-
Invalidité (INAMI) – transfert partiel; réduction d’impôts pour dépenses spécifiques en
matière d’habitation.
17. Con los acuerdos de Sainte Emilie, efectivamente, se define, por ejemplo, el traslado
de competencias en tema de ayuda a las personas y salud de la Fédération Wallonie-
Bruxelles hacia la región valona y la Commission Communautaire Commune (COCOM).
El encargado de su gestión es el Organisme d’Intérêt Public (OIP). 79

Anna Mastromarino
7. La reforma del bicameralismo en Bélgica
Entre los muchos cambios que han sido impulsados por la sexta re-
forma del Estado destaca la revisión del bicameralismo. De hecho, no
estamos simplemente frente a un cambio que afecta solo a detalles
funcionales u organizativos. Una lectura entre líneas de la reforma
nos invita a considerar, más bien, que nos encontramos frente a un
cambio que afecta, una vez más, al tipo de Estado y a la idea de Esta-
do federal que el reino belga persigue. En primer lugar, se reduce el
número de miembros que componen el Senado: de 71 a 60. No se trata
de una reducción drástica, pero sí significativa, habida cuenta de las
dificultades que acompañan los intentos de racionalización del órgano
en otros países como España y Italia, donde el número de senadores
suele considerarse excesivo.
La reducción del número de senadores se acompaña de un cam-
bio radical en la composición del órgano. La elección cesa de ser di-
recta y se convierte en indirecta, de modo que serán los parlamentos
de las entidades federadas los que designen entre sus miembros a los
senadores. El Parlamento flamenco designa veintinueve senadores;
diez son designados por el Parlamento de la denominada Fédération
Wallonie-Bruxelles; ocho, por la Asamblea valona, y dos, por el grupo
lingüístico francés que forma parte del Parlamento de la Región de
Bruselas-Capital. Un único senador es designado por el Parlamento
de la comunidad alemana. Permanece el componente de senadores
cooptados, que son diez en total, de los cuales seis serán nombrados
por los flamencos y otros cuatro por los francófonos sobre la base de
los resultados de las elecciones de la Cámara de los Representantes.
Desaparecen también los miembros por ley procedentes de la casa
real.
La reforma lleva consigo también cambios relevantes en lo que
concierne a las funciones y competencias que el “nuevo” Senado es
llamado a ejercer. En primer lugar, el Senado en Bélgica cesa de ser un
órgano permanente, en consideración, también, del doble mandato
que los senadores-diputados de los parlamentos subnacionales están
llamados a desempeñar. Se prevé un mínimo de ocho convocatorias
por año.
A partir de la reforma crece la función de asesoramiento que el
Senado está llamado a ejercer, adoptando, de alguna forma, un papel
de órgano consultivo, mientras que al mismo tiempo su participación
en el proceso legislativo se encoge considerablemente. El bicamera-
80 lismo perfecto permanece solamente en el momento de la revisión

de la Constitución o, en general, la organización del Estado federal,

la aprobación de las leyes especiales y en otros pocos casos previstos
por la Constitución.
Por lo demás, el Senado guarda el poder de abdicar respecto
a la legislación ordinaria, que difícilmente podrá ser utilizado muy a
menudo, teniendo en cuenta el carácter fuertemente agravado de su
proceso. Para debatir y votar un proyecto de ley en el Senado se nece-
sita ahora el voto favorable de treinta y un senadores, más la tercera
parte de los miembros de cada grupo lingüístico. Antes, solo se reque-
ría el apoyo de quince senadores de los setenta y uno que formaban
parte del Senado; quizás por eso, y por una general restricción de los
poderes legislativos que ha sufrido el Senado, alguien se ha atrevido
a hablar en Bélgica de “la mise au frigo d’une institution”.
La reforma del Senado ha sido ásperamente criticada por parte
del mundo político belga. Efectivamente, si bien para algunos la cá-
mara alta se convierte por fin en el corazón del sistema federal belga,
permitiendo la reunión de las instituciones federales, otros subrayan
la tendencia al unicameralismo injertada por la reforma, de manera
peculiar respecto a todos los países federales que encuentran en el
bicameralismo la forma de expresar a nivel institucional su naturaleza
multinivel (las excepciones de Venezuela y los Emiratos Árabes, o de
países aún más pequeños como Comores, Micronesia y Saint Kitts and
Nevis, no quitan valor a la afirmación).
La verdad es que la transformación del Senado en una cámara
de elección indirecta, desposeída de la mayoría de los poderes legisla-
tivos, induce a algunos a interpretar la reforma misma como un paso
más hacia “le démantèlement du pays”, favoreciendo el camino de
Bélgica hacia una disgregación creciente que la llevará a convertirse,
según dicha opinión –o mejor dicho, según los deseos de los naciona-
listas flamencos de De Wever–, en una confederación peculiar, lejos
de los modelos históricos de Suiza, Estados Unidos o Alemania, pero
capaz de conceder el máximo protagonismo político-institucional a
las entidades subestatales, aun guardando poco más de un espacio
de soberanía externa al Estado central (infra).18
Lo cierto es que para entender hacia dónde va el Senado después
de la reforma es necesario comprender de dónde viene, o sea, cuáles
18. Sobre el proyecto confederal del partido nacionalista flamenco N-VA, véase Anna
Mastromarino, “Evaporazione vs solidificazione: la sfida belga”, Le Istituzioni del Fede-
ralismo, 4, 2014, p. 923. 81

Anna Mastromarino
eran las características principales de la cámara alta belga a partir del

estreno del Estado federal.
El Senado de la federación de Bélgica nace como Senado sui ge-
neris: un híbrido desde el punto de vista del derecho comparado. No
es ni cámara política, porque no participa en la relación de confianza
con el Gobierno; ni cámara de representación territorial, a sabiendas
que la selección de sus miembros no garantizaba la plena expresión
de todas las entidades subestatales; ni verdadera cámara legislativa,
considerada la condición de stand by en la que se encuentra a menudo
respecto a la cámara baja, con la que compite en la última palabra a
la hora de legislar.
Sería restrictivo, sin embargo, incluso erróneo, definir el papel
jugado por el Senado solamente a partir de las categorías clásicas del
bicameralismo. De hecho, su carácter sui generis hace que el Senado
belga haya representado para el derecho comparado una experiencia
única donde lo relevante no es ni el factor territorial ni el ideológico,
sino la afiliación comunitaria. El Senado se ha convertido en la for-
taleza institucional de los grupos lingüísticos, en particular el francés
y el flamenco, que han monopolizado el debate dentro del órgano,
aprovechándose también de su composición, en la que destaca, por
un lado, el rol predominante de las dos colectividades lingüísticas de
la mayoría, y por el otro, la escasa o prácticamente inexistente presen-
cia en la asamblea de los otros entes federados. Así sucede en el caso
de la comunidad alemana y de la Región de Bruselas-Capital, habida
cuenta que la participación de sus representantes en el Senado depen-
día más de una lógica de afiliación lingüística que de la lógica de la
representación institucional, aunque debe decirse que el aislamiento
de la región respecto de la comunidad siempre ha resultado evidente
en todo el marco de la función senatorial, más allá de una lógica de
pura asimetría. Se expresaba así una vez más, en el Senado también,
esa condición de subalternidad en la que las regiones se encuentran en
la vida político-institucional belga, que por ahora es difícil decir si las
medidas activadas por la sexta reforma del Estado tendrán la fuerza
de alterar en favor de un mayor equilibrio de poder entre todas las
entidades federales.
Para evaluar los resultados habrá que esperar más tiempo.19
19. Aunque haya que decir que hay quien no se espera mucho de esta reforma habida
cuenta que: “le constituant n’a pas choisi de faire du Sénat une véritable chambre des
entités fédérées, en maintenant une logique bicommunautaire tant au niveau de sa
82 composition que de son mode de fonctionnement”. Así, Anne Feyt, Pascale Vandernacht,

8. ¿Y ahora qué?
Seguir el camino de reformas trazado por el acuerdo du papillon ha

sido uno de los primeros compromisos contraídos por el nuevo Go-
bierno formado tras las elecciones federales del 25 de mayo 2014. Sin
embargo, y a pesar de las declaraciones iniciales, es evidente que desde
entonces el afán reformista belga que ha caracterizado los últimos
años ha ido disminuyendo.
Las causas de este bajón hay que buscarlas, probablemente, en
los resultados de las elecciones. La coalición gubernamental, novedo-
sa para la historia institucional de Bélgica, tiene efectivamente que
enfrentarse a unos cuantos problemas de convivencia política, siendo
llamada también a intentar llevar al Estado fuera de las dificultades
económicas y de presupuesto general público debidas a la crisis que
desde hace varios años se manifiesta por toda Europa.
El Gobierno, dirigido por el primer ministro Charles Michel, del
Movimiento Reformador francófono, representa toda una novedad
en la vida constitucional belga: en primer lugar, por el número de
ministros, limitado a catorce, pero también por los partidos que lo
apoyan. La alianza entre nacionalistas y democratacristianos flamen-
cos con liberales flamencos y franceses constituye un atrevido expe-
rimento político por dos razones. Ante todo, porque cuenta con la
presencia predominante de flamencos, lo que justifica la decisión de
nombrar primer ministro al francés Michel, en vez de al democratacris-
tiano flamenco Peeters. En segundo lugar, porque la alianza ha dado
vida, después de más de veinte años, a una plataforma de gobierno
orientada sin duda hacia una política más bien liberal-conservadora.
De hecho, después de veinticinco años de participación incesante en
coaliciones para gobernar Bélgica, el Parti Socialiste ha sido excluido.
Es más, parece que es en la voluntad de no contar con el partido de
Di Rupo, compartida por los nacionalistas de N-VA y los liberales del
MR, donde hay que buscar las razones que en concreto han hecho
posible la actual coalición.
Las condiciones de inestabilidad en las que ha nacido el Gobierno
Michel, junto a las inaplazables medidas a tomar en los próximos años
para alcanzar los objetivos presupuestarios requeridos por la Unión
Europea, han sido probablemente las causas principales del disminuido
“La réforme du Sénat, un tableau inachevé”, en Joelle Sautois, Marc Uyttendaele (dir.),
La sixieme réforme de I'Etat 2012-2013. Tournant historique ou soubresaut ordinaire?,
Limal, Anthemis, 2013, 100. 83

Anna Mastromarino
interés hacia las reformas. Pero creo que ha de entenderse que se trata
solo de un desinterés contingente y temporáneo.
Contingente, debido a la dificultad que el Gobierno encontraría
en este momento al querer aprobar reformas constitucionales o leyes
especiales, no pudiendo contar con la mayoría requerida. De hecho,
si bien no le faltaría el apoyo del Parlamento en términos absolutos,
no alcanzaría de ninguna manera el sostén de la mayoría del grupo
lingüístico francés, dado que los francófonos del MR representan una
fuerza minoritaria entre los francófonos.20
Temporáneo, porque los nacionalistas consideran importante
concluir el programa de medidas trazado por el acuerdo du papillon a
fin de emprender un nuevo camino de reformas (¿la septième réforme
de l’Etat?), considerando que lo hecho hasta hora no es suficiente.
Esto nos lleva a preguntarnos: ¿suficiente para qué? ¿Para alcan-
zar la independencia de Flandes?
En realidad, hace tiempo que en el debate político belga el pro-
yecto independentista flamenco tout court, sin haber sido totalmente
dejado de lado, ha perdido su empuje. Llama poderosamente la aten-
ción que, durante los meses precedentes a los referéndums de secesión
en Escocia y Cataluña, el caso de Flandes no haya tomado fuerza tam-
bién, ni en la prensa nacional o internacional, ni en la agenda política
belga. Y eso, a pesar del hecho de que hace un tiempo, durante la
crisis institucional de 2010-2011, eran muchos los que apostaban por
la desintegración de Bélgica.21
Pero tan solo quien no tuviese la costumbre de razonar à la
belge, es decir, solo quien descuidara los factores que, como hemos
recordado, constituyen la médula del sistema belga (carácter integral
del debate nacional y lingüístico; naturaleza disgregante del sistema
federal; uso del compromiso como instrumento de preferencia en la
resolución de los conflictos), podría asombrarse del hecho de que en
Flandes ni se reivindica la convocatoria de un referéndum de inde-
pendencia como expresión del derecho a decidir del pueblo flamenco
ni se mira a la secesión en sí misma como meta de la acción de los
nacionalistas.
El objetivo de los nacionalistas de Bart De Wever, de hecho, y por
el momento, no parece ser la independencia de Flandes hic et nunc,
20. Véase Nicolas Dupont, “Il federalismo belga al bivio”, Diritto Pubblico Comparato ed
Europeo, n. 2, 2015, 383 ss.
21. Véase Hooghe Marc, “Does multi-level governance reduce the need for national
84 government?”, European Political Science, 11, 2012, p. 90.

sino la creación de una confederación, pero no a través del quebra-

miento del pacto constitucional. Más bien buscan poner en marcha un
debate constitucional que sea capaz de llevar a cabo un nuevo cambio
de la forma de Estado.
Hoy en día no es posible encontrar ejemplos concretos y puros
de confederación, ni es en la experiencia de Estados Unidos de 1777
o de Alemania y Suiza de 1815 en la que piensan los independentistas
flamencos que hablan de confederación.22 Ellos piensan, más bien, en
un modelo que se enraíza en el sistema federal y en sus dinámicas,
que represente, de hecho, una implementación de lo existente y no
su superación, a través de la progresiva disminución, hasta el míni-
mo posible, del papel jugado por el Estado central, tanto en lo que
concierne al ámbito institucional como respecto a las competencias
asignadas, previendo espacios de decisión compartida muy estrictos
y puntuales.
Se trataría de un cambio hacia una ordenación confederal, por
lo tanto, que en vez de representar un acto con el que se reniega
la opción federal constituye, mejor, su obvio desarrollo, llevando lo
más allá posible la evolución centrípeta, pero confirmando a la vez
la unidad del Reino belga en el ámbito internacional. La persisten-
cia del Estado belga en sí mismo, efectivamente, no parece estar
en duda, ni siquiera por parte de los nacionalistas flamencos, que
terminan utilizando el término “confederación” en sentido amplio y
no estrictamente jurídico,23 pretendiendo alcanzar cuatro objetivos
políticos distintos: la agudización del bipolarismo, a pesar del posible
aislamiento de la comunidad alemana y de la Región de Bruselas-
22. Sobre el concepto teórico de confederación y su relación con los demás tipos de or-
ganización territorial, véase John Loughlin, “Federalism, federation and confederation:
towards hybridity”, y Jan Velaers, “The Belgian federalism/confederalim debate in light
of classic constitutional theory”, los dos en Kris Deschouwer, Johanne Poirier, (Con)fede-
ralisme..., 4-16, 17-26.
23. Véase Hugues Dumont, Sebastien Van Drooghenbroek, “Le statut de Bruxelles dans
l’hypothèse du confédéralisme”, Brussels Studies, 10, 2007, 2 : “Dans la bouche de certains
acteurs qui font un usage purement politique du terme le confédéralisme revêt une autre
signification. Il ne vise ni le remplacement de la Constitution belge par un traité conclu
à l’initiative des anciennes composantes de l’Etat belge (ou de certaines d’entre elles)
devenues souveraines et indépendantes, ni une qualification audacieuse de la structure
institutionnelle actuelle”. Hugues Dumont, “Le fédéralisme multinational beige se prête-
t-il a une mutation confédérale? Les onze leçons d'un fédéralisme immature”, en Michel
Seymour, Guy Laforest (dir.), Le fédéralisme multinational. Un modèle viable?, Bruxelles,
Peter Lang, 2011, 191, subraya una cierta ambigüedad en el uso del termino confederal
por parte de los actores politicos. Véase también Jan Velaers, “Quel avenir pour la Belgi-
que ?”, en Joelle Sautois, M. Uyttendaele (dir.), La sexieme reforme... , 568-569. 85

Anna Mastromarino
Capital;24 el progresivo vaciado de la función legislativa del Estado

federal en pro de las entidades federales; el cambio de las reglas
de igualación fiscal interregional a fin de reducir las transferencias
desde el norte de Bélgica hacia el sur, y la actuación del diseño cons-
titucional en lo que concierne al reparto de competencias legislati-
vas, habida cuenta que hoy en día el artículo 35 Cb, que asigna a
la federación un número restringido de ámbitos, no ha encontrado
todavía aplicación. 25
De todas formas, habrá que subrayar que, a pesar de la posible
futura evolución del modelo constitucional de 1993, el sistema belga
incluye actualmente por sí mismo algunos factores que podrían ser
entendidos como de arranque hacia una evolución confederal. Pen-
semos en el papel que desempeña el Gobierno y en su composición;
en el uso del poder de veto, que tan solo la práctica del compromiso
llega a neutralizar, junto a los institutos que el ordenamiento prevé
a fin de proceder a limar el conflicto lingüístico; en el sistema de dis-
tribución de competencias, y en la incesante actividad de las fuerzas
centrípetas, que obliga a periódicos reajustes entre poderes, llevados
a cabo con una intensa actividad de negociación, conforme al para-
digma confederal.26 Pensemos también, finalmente, en la peculiaridad
de la estructura política belga, tremendamente polarizada a lo largo
de la escisión lingüística y carente de factores de reconstrucción del
debate en términos federales y multilaterales. La ausencia de partidos
políticos que actúen más allá de la dinámica lingüística hace hincapié
en el enfrentamiento entre las dos comunidades, hasta el punto que
la contraposición, en la federación belga, más que entre centro y peri-
feria, se concreta entre dos periferias que conciben el Estado de forma
muy diferente y, por lo tanto, operan de forma diferente.27
24. …lo cual parece muy improbable: Anna Mastromarino, “Evaporazione vs solidifica-
zione…”, 2014, 931.
25. El artículo 35 se cierra con una disposición transitoria capaz de suspender su eficacia.
Con ella, de hecho, se establece que la aplicación del artículo 35 está subordinada a la
aprobación de una ley especial y a otra de reforma del título III de la Constitución para
la determinación de una detallada lista de competencias asignadas de forma exclusiva
al Estado central. A día de hoy, ni la ley especial ni la reforma constitucional han sido
aprobadas, de forma que la letra del artículo 35 queda tanquam non esset.
26. Véase Hugues Dumont, Sebastien Van Drooghenbroek, “Le statut de Bruxelles…”,
2007, 1 ss.
27. Véase Jean Benoit Pilet, Jean Michel De Waele, Serge Jumain (eds.), L’absence de
86 partis nationaux: menace ou opportunité?, Bruxelles, E. Université de Bruxelles, 2009.

En este sentido, la idea de un desarrollo confederal sui generis

del sistema belga podría representar un punto de encuentro entre
la aspiración a la máxima independencia de la comunidad flamenca
y el deseo de guardar una estructura estatal central abrigado en la
comunidad francófona.
Pero con esto estamos muy lejos de querer pronosticar una sép-
tima reforma del Estado que lleve Bélgica hacia el confederalismo. Lo
hemos recordado al principio de estas breves reflexiones: Bélgica es
un laboratorio constitucional, donde se experimenta y se va compro-
bando la factibilidad de más de una opción a la vez –opciones tal vez
muy diferentes, a veces hasta antitéticas.
Así, mientras hay quien opera para “evaporar” Bélgica28 a través
de un progresivo desmantelamiento del Estado central, también hay
que contar con otros que están convencidos de que las causas de las
recientes dificultades institucionales de Bélgica no son debidas a una
crisis estructural del sistema federal o al agotamiento de su fuerza
vital. Estas causas se ubicarían, más bien, en la falta de un proyecto
de unidad nacional que, más allá de las diferencias, logre trazar un
espacio de vida institucional compartida, una meta común que sobre-
pase la identidad belga a pesar de la adhesión a una u otra comunidad
lingüística. No faltan elementos sobre los cuales fundar esta identidad:
el consenso hacia la integración europea y un peculiar sentimiento de
patriotisme dynastique que en más de una ocasión ha unido los belgas
a la Corona, por ejemplo. Pero sí que se echa de menos un espacio
político en el que este sentirse belga pueda crecer y fortalecerse, im-
pregnando por sí mismo nuevos ámbitos. Es en este sentido que ha
de mirarse con interés la propuesta de creación de un nuevo distrito
electoral federal29 que pueda contrabalancear el dicotómico sistema
28. Una vez más, Anna Mastromarino, “Evaporazione vs solidificazione…”, 2014, 916.
29. En 2005, un grupo de académicos belgas, asociados en el proyecto denominado
PAVIA, se pronunciaron en favor de la creación de un distrito electoral federal único,
sobrepuesto a las circunscripciones electorales provinciales fundadas en el separatismo
lingüístico: un distrito único capaz de seleccionar quince miembros de la cámara baja
que se sumarían al número actual de parlamentarios. Si la propuesta “a été perçue au
départ comme une initiative, certes sympathique […] mais politiquement peu réaliste,
elle s’est progressivement imposée comme une piste de travail appréciable dans les cadre
des réforme institutionnel”. Cfr. Luc Detroux, “La circonscription fédérale: du mythe à la
réalité… ou à l’histoire?”, Revue Belge de Droit Constitutionnel, 4, 2011, 307. La propues-
ta se basaba en el convencimiento que el progreso de una sociedad democrática pasa
por la necesidad que los que pretenden gobernar un país hablen y actúen en nombre
de toda la población y no tan solo de una lingüísticamente determinada. Resulta difícil
hacer pronósticos sobre las consecuencias que podría llevar consigo a corto plazo la intro-
ducción de un distrito semejante. El debate podría destemplarse, favoreciendo posturas 87

Anna Mastromarino
de partidos belga, de hecho divididos en dos a lo largo de la escisión

lingüística a partir de finales de los años sesenta.30 Ha de valorarse, asi-
mismo, la posibilidad de promover la realización del plan Marnix, que
apuesta por la valorización del multilingüismo en la región bruxelloise
y por la reflexión sobre la función social de la lengua.31
Se trata de propuestas nacidas y sostenidas en primer lugar en
el mundo académico que ahora ya van recibiendo apoyo, aunque
todavía tímido, en el ámbito político-institucional. Resulta difícil de-
cir si estas propuestas tendrán la fuerza necesaria para impulsar un
cambio o para contrabalancear las fuerzas centrípetas que animan
compartidas y abandonando las más extremas, o, al contrario, podría radicalizarse, por

ejemplo, en correspondencia a los ataques de bulimia electoral por parte de los partidos
franceses, que intentarían de cualquier manera interceptar el voto de aquellos electores
francófonos que habiten en territorio flamenco. Pero no es a las consecuencias a corto
plazo que mira el grupo PAVIA, sino a sus efectos directos y indirectos en el tiempo. Si
no es posible cambiar la ordenación de las circunscripciones provinciales, si la estructura
del sistema de partidos no parece ser próxima a una restructuración, entonces lo que se
pretende es encaminar un proceso capaz de obligar “les partis qui participent aux élec-
tions fédérales à tenir un discours qui ne se limite pas aux aspirations des électeurs de sa
propre communauté ou de sa propre région, mais tienne compte également de l’opinion
des électeurs de l’autre communauté ou de l’autre région”, capaz de facilitar el nacimiento
de partidos de naturaleza federal en sentido propio. Vid. sobre esto Kris Deschouwer,
Philippe Van Parijs, “Circonscription fédérale: encore un pas de franchi”, Politique, 2014,
77-81; Philippe Van Parijs, “Is a Bi-National Democracy Viable? The Case of Belgium”, en
Anita Shapira, Yedidia Z. Stern, Alexander Yakobson (eds.), Nationalism and Binationalism.
The Perils of Perfect Structure, Brighton, Sussex Academic Press & Jerusalem, 2013, 61-70;
Kris Deschouwer, Philippe Van Parijs, “Electoral Engineering for a Stalled Federation. A
Country-wide Electoral District for Belgium’s Federal Parliament. Rethinking Belgium“,
e-book, n. 4, www.rethinkingbelgium.eu, 16 de febrero de 2012. Dave Sinardet, Jérémy
Dodeigne, Min Reuchamps, “La circonscription électorale fédérale”, in Fréderic Bouhon,
Min Reuchamps (dir.), Les système électoraux de la Belgique, Bruxelles, Bruylant, 2012,
347-366; Dave Sinardet, “Une idée qui fait son chemin: historique de la proposition de la
circonscription fédérale en Belgique”, en Outre-terre, n. 40, 2014, 263-273.
30. Regis Dandoy, Geoffroy Matagne, Caroline Van Wynsberghe, “The future of Belgian
Federalism: an Analysis of Party Preferences”, Regional and Federal Studies, 2013, 332.
31. En particular, en la opinión de quien apoya el plan Marnix, el multilingüismo en la
Región de Bruselas-Capital debería ser alcanzado por medio de un sistema de inmersión
lingüística que contemplase en el sistema escolar el aprendizaje obligatorio y contextual
del francés y del flamenco, pero también del inglés. Actuando en la zona del reino belga
más complicada desde el punto de vista lingüístico, la idea es ir cambiando en las nuevas
generaciones la manera de entender la lengua como medio de expresión de identidad,
ciertamente, pero también como mero medio de comunicación, a partir del hecho que
“apprendre la langue de l’autre ce n’est pas trahir sa communauté”. Así, P. Van Parijs,
“Le multilinguisme n’est pas nocif”, en Le Soir, 27 de septiembre de 2013. Íd., “Alterité
et diversité: le défi de l’autre en Europe”, France Forum, n. 53, 2014, p. 27-29, y “Multi-
lingual Brussels: past, present and future”, en Eric Corijn, Jessica Van der Ven (eds.), The
Brussels Reader. A small world city to become the capital of Europe Brussels, VUB Press,
88 2012, p. 269-289.

los nacionalistas flamencos. Igualmente, es difícil decidir, entre tantas

y tan diferentes propuestas, cuáles serán las que tendrán concreta-
mente éxito.
Lo que sí es cierto es que todas ellas representan una ocasión
única de experimentación para el reino belga, lo cual nos fortalece
en la idea que en Bélgica todo siempre es un poco más complicado
de lo que parece, de forma que nunca está dicha la última palabra.32
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32. Véase Bart Maddens, Georges Vogel, “La Belgique à la croisée des chemins: entre
fédéralisme et confédéralisme”, Outre-Terre, n. 40, 2014. 89

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Cure or Curse?. Re-bel e-book, 18 de julio de 2015, 17-26
91

Anna Mastromarino
RESUMEN
La sexta reforma del Estado en Bélgica se ha desarrollado a partir de la

firma del acuerdo titulado Un Etat fédéral plus efficace et des entités plus
autonomes, más conocido como Accord du papillon. Después de una larga
crisis institucional, la negociación entre los principales partidos belgas (sin
los nacionalistas flamencos) pareció el camino más adecuado para asegurar
la formación del gobierno y permitir el inicio de una nueva época de refor-
mas que, hasta ahora, se ha desarrollado en dos etapas, en 2012 y en 2014,
a través de actos de naturaleza legislativa y constitucional al mismo tiempo,
entre los cuales destacan dos. La sexta reforma del Estado define las bases
para la división de la circunscripción Bruxelles-Hal-Vilvorde. En segundo lugar,
con ella se ha impulsado la revisitación del bicameralismo belga. Reciente-
mente, el afán reformista belga de los últimos años ha ido disminuyendo.
Las causas hay que buscarlas, probablemente, en los resultados de las últimas
elecciones. Pero previsiblemente se trata sólo de un desinterés contingente y
temporáneo: en Bélgica siempre es todo un poco más complicado de lo que
parece, de forma que la última palabra nunca está dicha.
Palabras clave: Bélgica; reforma constitucional; nacionalismo; multilingüismo;

confederación; federación; distrito Bruxelles-Hal-Vilvorde; Senado.
RESUM
La sisena reforma de l’Estat a Bèlgica s’ha desenvolupat a partir de la firma

de l’acord titulat Un Etat fédéral plus efficace et des entités plus autonomes,
més conegut com Accord du papillon. Després d’una llarga crisi institucional,
la negociació entre els principals partits belgues (sense els nacionalistes fla-
mencs) va semblar el camí més adequat per assegurar la formació del govern
i permetre l’inici d’una nova època de reformes que, fins ara, s’ha desenvolu-
pat en dues etapes, al 2012 i al 2014, a través d’actes de naturalesa legislativa
i constitucional alhora, entre els quals en destaquen dos. La sisena reforma
de l’Estat defineix las bases per a la divisió de la circumscripció Bruxelles-
Hal-Vilvorde. En segon lloc, amb la reforma s’ha impulsat la revisitació del
bicameralisme belga. Darrerament, l’afany reformista belga dels últims anys
ha anat disminuint. Las causes cal buscar-les, probablement, en els resultats
de les últimes eleccions. Però previsiblement es tracta només d’un desinterès
contingent i temporani: a Bèlgica sempre és tot una mica més complicat del
que sembla, de manera que l’última paraula mai no està dita.
92

Paraules clau: Bèlgica; reforma constitucional; nacionalisme; multilingüisme;

confederació; federació; districte Bruxelles-Hal-Vilvorde; Senat.
ABSTRACT
The Accord du Papillon started the Belgium Sexième réforme de l’Etat. After
a long institutional crisis, an agreement between the major parties seemed
the best way to ensure a stable government to the country and to enhance
a new season of constitutional reforms. It consisted, so far, in two sessions
(2012 and 2014) that brought the adoption of both legislative and consti-
tutional acts. Two reforms appear crucial. First and foremost, the Sexième
réforme de l’Etat set forth the criteria to divide the Bruxelles-Hal-Vilvorde
district. Furthermore, it determined the Senate reform. Nonetheless, in the
past months, the reformist enthusiasm has gradually decreased, but probably
this is a temporary situation: in Belgium things are more complicated than
they seem, so it is hard to have the last word.
Keywords: Belgium; constitutional reform; nationalism; multilingualism; con-

federation; federation; Bruxelles-Hal-Vilvorde district; Senate.
93

LA (DIFÍCIL) CONSTRUCCIÓN DE
AUTONOMÍAS INDÍGENAS EN
EL ESTADO PLURINACIONAL DE
BOLIVIA. CONSIDERACIONES
GENERALES Y UNA APROXIMACIÓN
AL CASO DE LA AUTONOMÍA
Pere Morell i Torra

Doctorando del Programa de Estudios Avanzados en Antropología Social de la
Universidad de Barcelona
SUMARIO: 1. Introducción. – 2. El Estado Plurinacional “sobre el papel”. – 2.1. Oríge-

nes del concepto de plurinacionalidad – 2.2. Bases del proyecto plurinacional dentro
de una “Constitución abierta”. – (I) Ejes del proyecto plurinacional – 3. El Estado
Plurinacional “en los hechos”. – 3.1. Autonomías Indígena Originario Campesinas.
Entre el continuismo y la profundización con las dinámicas del municipalismo mul-
ticultural. – (I) Acceso y delimitación territorial del autogobierno indígena. – (II)
Procesos autonómicos en marcha: burocratización y lectura procedimentalista del
derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas. – (III) ¿AIOC o municipio?
La influencia del municipalismo en las aspiraciones y la cultura política de las orga-
nizaciones indígenas – 3.2. Autonomía Guaraní Charagua Iyambae. Retos, avances y
tensiones. – (I) Organización territorial de la autonomía. – (II) Órganos del Gobierno
Autónomo Guaraní Charagua Iyambae – 4. A modo de conclusión abierta. – 5. Refe-
rencias bibliográficas citadas. – Resumen – Resum – Abstract.
1. Introducción
A diez años de la primera y contundente victoria electoral de Evo

Morales y el MAS (Movimiento Al Socialismo), a la que se sucedieron
otras dos (2009 y 2014) que acabaron por consolidar su hegemonía, y
94 Artículo recibido el 02/12/2014; aceptado el 13/03/2015.

La (difícil) construcción de autonomías indígenas en el Estado...
a más de cinco años de la entrada en vigor de la Constitución Política

del Estado (en adelante, CPE o Constitución), la edificación del Estado
Plurinacional de Bolivia ha ido tomando forma. El proyecto esbozado
en la CPE presenta hoy unas bases lo suficientemente sólidas –en for-
ma de nuevas instituciones, leyes, políticas públicas, discursos y simbo-
logía– como para plantear la idoneidad de análisis que problematicen
y se interroguen alrededor de los efectos prácticos que el despliegue
del modelo de Estado Plurinacional está propiciando, sean o no coin-
cidentes con los anunciados formales de este modelo.
En otras palabras: se precisa de análisis que pongan en el centro
de sus preocupaciones las tensiones existentes en la materialización
del nuevo proyecto plurinacional, tanto en términos de continuidad
y ruptura con modelos anteriores que se pretenden superados como
también en lo que respecta a la distancia existente entre el Estado
Plurinacional “sobre el papel” y “en los hechos”.
El presente artículo plantea una contribución en este sentido,
a partir del análisis de una de las cuestiones todavía pendientes de
concreción en la construcción del Estado Plurinacional: el modelo
autonómico y de descentralización territorial. Más específicamente,
hablaremos de los procesos, aún en activo, de “conversión” de la insti-
tucionalidad municipal en Autonomía Indígena Originario Campesina
(en adelante, AIOC o autonomía indígena), una nueva figura de auto-
nomía política y territorial constitucionalizada como derecho colectivo
de las “naciones y pueblos indígena originario campesinos”. Junto con
la autonomía departamental, regional y municipal, la AIOC es parte
del proyecto de descentralización y reorganización territorial del Es-
tado Plurinacional de Bolivia.1
El presente texto es el resultado de la estancia académica desarrollada en el programa de

posgrado en Ciencias del Desarrollo de la Universidad Mayor de San Andrés (CIDES-UMSA)
de la ciudad de La Paz entre abril y septiembre del 2014, financiada gracias a las becas
del Institut d’Estudis Autonòmics de Catalunya sobre autonomías políticas territoriales,
en su modalidad de becas para estadías de investigación en el extranjero (convocatoria
2013). Asimismo, el texto forma parte de un proyecto de investigación doctoral más am-
plio, desarrollado en el marco del programa doctoral de Estudios Avanzados en Antro-
pología Social de la Universitat de Barcelona, dirigido por las doctoras Gemma Orobitg
Canals y Sílvia Bofill Poch. El artículo también recoge algunas apreciaciones fruto de la
investigación etnográfica desarrollada entre mayo-julio del 2012 y julio-septiembre del
2014 en el municipio de Charagua en el marco de distintos eventos vinculados al proceso
autonómico indígena.
1. Sobre el modelo autonómico indígena y su desarrollo, puede consultarse: Carlos Ro-

mero y Xavier Albó, Autonomías indígenas en la realidad boliviana y su nueva Constitu-
ción, La Paz, Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, 2009; John Cameron,
“Identidades conflictuadas: conflictos internos en las Autonomías Indígena Originario 95

Pere Morell i Torra
En el presente artículo sostenemos que, a pesar de las dificul-

tades en su implementación práctica, es en las autonomías indígenas
donde identificamos uno de los núcleos centrales y más novedosos del
modelo de organización territorial del Estado Plurinacional de Bolivia.
La peculiaridad de las autonomías indígenas con respecto a los demás
niveles territoriales con “cualidad gubernativa” (departamentos, regio-
nes y municipios), y también respecto a otros procesos comparados de
descentralización territorial, recae en que el autogobierno indígena
se fundamentan en el reconocimiento estatal de formaciones insti-
tucionales y sistemas de organización política indígenas entendidos
como preexistentes a la invasión colonial y a la formación del mismo
Estado republicano.
Es en base al reconocimiento del derecho a la “libre determi-
nación” de los pueblos indígenas que estas instituciones indígenas
“preexistentes”, practicadas a menudo al margen de su reconocimien-
to formal pleno, y regidas desde lógicas no necesariamente coinciden-
tes con las de la democracia representativa liberal, pasarían a formar
parte de las estructuras del nuevo Estado Plurinacional como un nivel
territorial subestatal autónomo, dotado de un régimen competencial
propio y con igualdad jerárquica respecto a los otros niveles autonó-
micos. De este modo, en la efectivización de las autonomías indígenas
identificaríamos uno de los principales retos, a la vez que una de las
condiciones de materialidad, del proyecto “plurinacional”, “intercul-
tural” y “descolonizador” planteado en la Constitución.
***
Con un lenguaje más diáfano, esta vinculación entre autonomía

indígena y Estado Plurinacional es apuntada por los propios “asam-
bleístas” guaraníes del municipio rural de Charagua (Departamento
de Santa Cruz) que entre 2010 y 2012 redactaron el Estatuto de la
Autonomía Guaraní Charagua Iyambae, que analizaremos ya que re-
presenta un caso concreto (y significativo) de la nueva institucionalidad
Campesinas en Bolivia” Ensayo presentado al Seminario Interdisciplinario en Clase y Etnici-

dad en los Andes, Instituto para el Estudio de las Américas, Londres, UK, 27 de febrero de
2012; Alexandra Tomasselli (2012) “Autonomía Indígena Originaria Campesina in Bolivia:
Realizing the Indigenous Autonomy?”, European Diversity and Autonomy Papers, EDAP,
01/2012, p. 5-56. Para el caso de Charagua, existe el completo estudio de Xavier Albó, si
bien cubre solo hasta las elecciones municipales de abril del 2010: Xavier Albó, El Chaco
guaraní. Camino a la autonomía originaria: Charagua, Gutiérrez y Proyección Regional,
96 La Paz, Ministerio de Autonomías, CIPCA, 2012.

autonómica indígena que, no sin dificultades, algunos pueblos y orga-

nizaciones indígenas están tratando de edificar. En el preámbulo del
Estatuto autonómico se afirma que es a través de su autonomía como
el pueblo guaraní de Charagua está “estableciendo en los hechos el
modelo de Estado Plurinacional de Bolivia” (el destacado es mío).
De este modo, el propósito principal del artículo es revelar dife-
rencias y disonancias entre el modelo de Estado Plurinacional “sobre el
papel”, es decir, tal como está planteado en la Constitución, y el Estado
Plurinacional “en los hechos”, en nuestro caso partiendo del análisis
de la implementación del régimen autonómico indígena y aproximán-
donos a algunos aspectos de la experiencia concreta de la Autonomía
Guaraní Charagua Iyambae.
En la distancia entre el Estado Plurinacional “sobre el papel” y
“en los hechos” podríamos identificar aquella tensión entre “Cons-
titución escrita” y “Constitución real” señalada por Ferdinand Lasa-
lle, quien advertía que si lo escrito no coincide con la realidad – “los
factores de poder que rigen el país”– la Constitución no es más que
una “hoja de papel”. 2 Si bien sería precipitado referirse a la nueva
Constitución boliviana como una mera “hoja de papel”, los límites en
el desarrollo operativo de los derechos colectivos indígenas, así como
las múltiples dificultades que están atravesando los procesos autonó-
micos indígenas en marcha, obligan a dirigir la mirada también hacia
la Constitución material, “los factores de poder que rigen en el país”,
ya sea en forma de intereses partidistas del partido de gobierno, su
proyecto de integración territorial y recuperación de la soberanía del
Estado, o en las propias realidades e identidades indígenas concretas,
mucho más complejas y heterogéneas de lo que se prevé en el marco
jurídico abstracto que establece sus derechos.
Para dar cuenta de la distancia entre el Estado Plurinacional “so-
bre el papel” y el Estado Plurinacional “en los hechos”, el artículo se
estructura en dos partes. En la primera parte analizaremos los funda-
mentos de la Constitución, deteniéndonos en la nueva articulación
entre pueblos indígenas, Estado y derecho que plantea el proyecto
plurinacional. En la segunda, se analizará la concreción técnica del
sistema autonómico indígena, destacando algunas contradicciones
entre su desarrollo y los planteamientos generales del proyecto pluri-
nacional, así como las marcadas continuidades con las reformas des-
centralizadoras y multiculturalistas de los años noventa. Asimismo,
2. Ferdinand Lasalle, ¿Qué es una Constitución?, Madrid, Ariel, 2002. 97

Pere Morell i Torra
se esbozarán los elementos principales de las nuevas instituciones de

gobierno de la Autonomía Guaraní Charagua Iyambae.
2. El Estado Plurinacional “sobre el papel”
2.1. Orígenes del concepto de plurinacionalidad
Una de las novedades más destacadas del texto constitucional bolivia-

no, aprobado en referéndum el 25 de enero del 2009 tras un complejo
y turbulento proceso constituyente de tres años de duración,3 es el
reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado. Y, sobre todo, el
hecho de que no se trate tan solo de una declaración aislada, sino
transversal a lo largo del articulado y estructurante del conjunto de
la organización estatal.
En el artículo primero ya se realiza toda una declaración de in-
tenciones con respecto a la voluntad de establecer una nueva forma
de Estado basada en el reconocimiento explícito de la pluralidad cons-
titutiva de la sociedad boliviana: “Bolivia se constituye en un Estado
Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, indepen-
diente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con
autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político,
económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integra-
dor del país”. Apenas dos meses después de la aprobación de la CPE,
un Decreto Supremo 4 acotaba esta larga amalgama de caracteriza-
ciones estableciendo la fórmula de “Estado Plurinacional de Bolivia”
como denominación oficial del Estado. De esta forma, se dejaba atrás
la forma de república, vigente hasta entonces en todas las constitucio-
nes que se sucedieron en el país desde la primera Constitución de 1826.
3. El adjetivo “turbulento” no es gratuito. La actitud de bloqueo frontal, activo y a me-

nudo violento de los sectores opositores al desarrollo de la Asamblea Constituyente fue
finalmente canalizada por el oficialismo a través de la apertura de un proceso de nego-
ciación en el Congreso (octubre del 2008) sobre el texto aprobado por la propia Asamblea
Constituyente el 2007. El proceso de negociación con la oposición llevó a modificar, por
fuera del poder constituyente legal y legítimo, 144 artículos de la Carta Magna finalmente
referendada en enero del 2009, sin alterar la estructura y bases fundamentales del texto,
pero sí incluyendo importantes concesiones de “carácter conservador” según el consti-
tuyente Raúl Prada, en Boaventura de Sousa Santos, Refundación del Estado en América
Latina. Perspectivas desde una epistemología del Sur. Lima, Instituto Internacional de
Derecho y Sociedad / Programa Democracia y Transformación Global, 2012, p.75-76.
98 4. Decreto Supremo 48, 18 de marzo del 2009.

A pesar de que técnicamente la Asamblea Constituyente convo-

cada el 2006 no se fundamentó en la invocación de un poder consti-
tuyente “originario” sino derivado de los “poderes constituidos” ante-
riores –a partir de la reforma constitucional del 2004, que introdujo la
figura de la Asamblea Constituyente como mecanismo de reforma–, su
sentido y desempeño, caracterizado tanto por la conflictividad como
por el alto protagonismo de sectores subalternos, fueron eminente-
mente refundacionales. Es en este contexto que hay que leer medidas
simbólicas pero de alto contenido político, como el propio cambio de
denominación del Estado, o proclamaciones como las del preámbulo
constitucional cuando afirma dejar “en el pasado el Estado colonial,
republicano y neoliberal”.
Las dimensiones refundacionales del constitucionalismo bolivia-
no, que suele enmarcarse en el denominado “nuevo constituciona-
lismo latinoamericano”,5 han sido destacadas por varios autores. Por
ejemplo, Boaventura de Sousa Santos considera la Constitución boli-
viana –junto con la ecuatoriana aprobada en 2008– la expresión de un
nuevo constitucionalismo “impulsado desde abajo”, “transformador”,
“contrahegemónico” y “experimental”;6 a su vez, Bartolomé Clavero
dice que la Constitución boliviana es “la primera que rompe de una
forma decidida con el tracto típicamente americano del colonialismo
constitucional desde los tiempos de la independencia”.7
Por supuesto, otros autores de orientación más liberal –aunque
también desde posiciones nacionalistas– realizaron en su momento
fuertes críticas al concepto de plurinacionalidad, dirigidas especialmen-
te a lo que interpretan como una peligrosa disolución de la “nación
boliviana”.8 Pero más allá de las valoraciones y contenidos particulares
5. Generalmente, se suele utilizar el concepto de “nuevo constitucionalismo latinoame-

ricano” para referirse al ciclo de reformas constitucionales latinoamericanas de los años
noventa. Ver, por ejemplo: Roberto Gargarella y Christian Courtis, “El nuevo constitucio-
nalismo latinoamericano: promesas e interrogantes”, CEPAL – Serie políticas sociales 153,
Santiago de Chile, 2009. Raquel Yrigoyen ofrece una clasificación más detallada, distin-
guiendo tres ciclos –multicultural (1982-1988), pluricultural (1989-2005) y plurinacional
(2006-2009)– dentro del “horizonte del constitucionalismo pluralista”. Raquel Z. Yrigoyen,
“El horizonte del constitucionalismo pluralista: del multiculturalismo a la descolonización”
en César Rodríguez (coord.), El derecho en América Latina: un mapa para el pensamiento
jurídico del siglo xxi, México DF, Siglo XXI, 2011, p.139-160.
6. De Sousa Santos, Refundación del Estado..., 2012, p.71-80.
7. Bartolomé Clavero, “Apunte para la ubicación de la Constitución de Bolivia”, Revista
Española de Derecho Constitucional, núm. 89, mayo-agosto 2010, p. 195-217, p.199.
8. Por ejemplo, José Antonio Quiroga considera que en el texto hay una confusión entre
“nación cultural” y “nación política”, y cree que se debería hablar de “nacionalidades” 99

Pere Morell i Torra
de cada aproximación, existe una coincidencia en destacar el carácter

novedoso de la CPE y, en especial, de la fórmula de Estado Plurinacional.
En derecho constitucional comparado encontramos algunos (muy
pocos) precedentes que incorporan explícitamente fórmulas que alu-
den a la diversidad “nacional” interna de los Estados.9 Sin embargo,
en Bolivia la idea de un Estado “plurinacional” no surge tanto de
la importación de otros modelos, ni de las tipologías académicas al
uso sobre formas de Estado compuesto, pluralistas o más o menos
federales, sino que se trataría de una formulación original, surgida a
partir de procesos endógenos ligados sobre todo a proyectos políticos
planteados por los pueblos indígenas a lo largo de su historia de rela-
ciones –marcadas por el conflicto y la subordinación– con el Estado y
la “sociedad dominante”. Unos proyectos que irán ganando intensidad
e impacto a partir de la emergencia de los pueblos indígenas como
actor político organizado desde los años setenta.10
Si trazáramos una suerte de genealogía del concepto podríamos
identificar un precedente, aún difuso, de la idea de plurinacionalidad
en algunas de las rebeliones y luchas indígenas del siglo xix, que tra-
taron, sin éxito, de establecer un nuevo pacto multiétnico de coexis-
tencia con el Estado republicano y la sociedad no indígena,11 incluso
buscando reeditar los marcos normativos del “pacto de reciprocidad”
colonial roto por la República y que, a cambio del trabajo rotativo
(mit’a) y tributo indígenas, garantizaba cierto grado de respeto por
en vez de distintas “naciones”, concluyendo que el Estado Plurinacional “reemplazaría

a la nación boliviana”, en Salvador Schavelzon, El nacimiento del Estado Plurinacional
de Bolivia. Etnografía de una Asamblea Constituyente. Bolivia: CLACSO / Plural / CEJIS,
IGWIA, 2012, p.133.
9. Desde el punto de vista comparado, tan solo dos constituciones previas a la boliviana
–la Constitución rusa y la etíope– contienen fórmulas que aluden explícitamente a su
carácter plurinacional. También la Constitución ecuatoriana de 2008 reconoce el carácter
plurinacional del Estado, si bien, a diferencia de la Constitución boliviana, solo se anuncia
en un artículo. En otros estados con pluralidad nacional de facto (Bélgica, Canadá, España,
Reino Unido, India, etc.), a pesar de que puedan presentar grados de descentralización
más profunda que Bolivia, este carácter plurinacional no se reconoce explícitamente ni
en estos términos. Para un análisis comparado, previo a la aprobación de la Constitución
boliviana y ecuatoriana, ver: Ferran Requejo, “Federalisme, descentralització i pluralisme
nacional”, Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 4, año 2007, p.35-67.
10. Xavier Albó, “El retorno del indio”, Revista Andina, núm. 2, diciembre 1991, p. 299-
366.
11. En este sentido, Andrew Canessa considera que el levantamiento militar de 1899
encabezado por Zárate Willka pretendía establecer una “Bolivia multinacional”; Andrew
Canessa, Intimate Indigeneities: Race, Sex, and History in the Small Spaces of Andean Life.
100 Durham, Duke University Press, 2012, p. 86-87.

la “autonomía” de las jurisdicciones territoriales indígenas (“comuni-

dades libres”) que no habían sido incorporadas al sistema de corregi-
mientos y encomiendas coloniales.12
No obstante, el concepto de “Estado plurinacional” como pro-
yecto político explícito y “moderno” aparece formulado por vez
primera en 1983 –el año en que Bolivia vuelve a la democracia tras
prácticamente dos décadas de dictaduras militares–, planteado por
el movimiento indianista-katarista, articulado desde fines de los años
setenta en la CSUTCB (Central Sindical Única de Trabajadores Campe-
sinos de Bolivia), el potente sindicato étnico-campesino boliviano.13
En la tesis política que planteó entonces la CSUTCB ya se vinculaba la
formación de un Estado plurinacional con el autogobierno de las dis-
tintas “naciones indígenas” que lo componen: “[...] queremos ser libres
en una sociedad sin explotación ni opresión organizada en un Estado
plurinacional que desarrolle nuestras culturas y auténticas formas de
gobierno propio”14 (el destacado es mío).
Pero, además, el principio de plurinacionalidad debe leerse tam-
bién como una reacción al agotamiento del régimen neoliberal y sus
vinculaciones con el concepto de pluriculturalidad, el denominador
común del ciclo de reformas constitucionales pluriculturales o multi-
culturalistas de los años noventa,15 que en Bolivia –como en el resto
de América Latina– fueron impulsadas de forma prácticamente simul-
tánea a importantes reestructuraciones económicas de orientación
neoliberal. De allí que varios autores hayan destacado los vínculos y
la funcionalidad de las políticas de reconocimiento multicultural –y,
muy especialmente, de los procesos de descentralización local que las
12. Una obra de referencia al respecto es: Tristán Platt, Estado boliviano y ayllu andino:
tierra y tributo en el Norte de Potosí, Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 1982.
13. El katarismo es un movimiento político formado en los años sesenta por un grupo de
estudiantes aymaras migrados a La Paz, influenciados por el pensamiento indianista de
Fausto Reinaga, escritor y fundador del Partido Indio a mediados de los años cuarenta, y
que toma el nombre de Tupaj Katari, el líder de un importante levantamiento indígena
anti-colonial en 1781. Los principales líderes del movimiento irán escalando cargos a
partir de los setenta en varios sindicatos, hasta que, con la erosión definitiva del Pacto
Militar Campesino, fundarán en 1977 la CSUTB. Una obra de referencia al respecto es la
de la socióloga boliviana Silvia Rivera, Oprimidos pero no vencidos, La Paz, La Mirada
Salvaje, 2003.
14. En Rivera, Oprimidos..., p. 182.
15. Dona Lee Van Cott, The friendly liquidation of the past: The politics of diversity in
Latin America. Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 2000. 101

Pere Morell i Torra
acompañaron– respecto a las lógicas de acumulación del capitalismo

neoliberal y sus consecuencias sociales.16
En definitiva, en la génesis del Estado Plurinacional encontramos,
en primer lugar, la persistente aspiración indígena de revertir su posi-
ción con respecto al Estado republicano, determinada por estructuras
coloniales de estratificación social y dominación política persistentes
–cuando no intensificadas– en la República bajo la forma de “colonia-
lismo interno”,17 buscando una nueva articulación más igualitaria como
sujetos colectivos. En segundo lugar, se plantea un giro paradigmático
con respecto al multiculturalismo liberal (o neoliberal), que a pesar de
suponer avances importantes –sobre todo en el establecimiento de
mecanismos de participación política de los pueblos indígenas en el
ámbito local– no condujo a reformas substanciales de la organización
estatal que cuestionasen su carácter uninacional, ni los fundamentos
monoculturales de las instituciones políticas y jurídicas, que, dada la
estructura sociopolítica, no eran otros que los de la “nación” o “cul-
tura” dominante,18 No obstante, como se verá, es precisamente en la
concreción técnica del sistema autonómico indígena donde las conti-
nuidades entre el paradigma multicultural y el plurinacional se hacen
más patentes.
2.2. Bases del proyecto plurinacional dentro de una

“Constitución abierta”
Gargarella y Courtis consideran que “las Constituciones nacen habi-

tualmente en momentos de crisis, con el objeto de resolver algún
drama político-social fundamental”. Sugieren asimismo que el “dra-
ma político-social fundamental” que buscaría resolver la Constitución
16. Para el caso boliviano, ver: Benjamin Kohl, “Stabilizing neoliberalism in Bolivia: po-
pular participation and privatization”, Political Geography 21 (4), mayo 2002, p. 449-472,
o Nancy Postero, Ahora Somos Ciudadanos. La Paz, Ediciones la Muela del Diablo, 2009.
17. El concepto de colonialismo interno fue acuñado en los setenta por el sociológo
mexicano Pablo González Casanova, quien, partiendo de las teorías de la dependencia,
realizó una analogía entre las relaciones de explotación entre metrópolis y colonia propias
del colonialismo aplicada al interior de los países. Ver Peter Wade, Etnicidad y Raza en
América Latina, Quito, Ediciones Abya-Yala, 2000, p. 78-82.
18. Marco Aparicio Wilhelmi, “Los derechos constitucionales de los pueblos indígenas.
Contexto latinoamericano actual. Los límites del constitucionalismo multicultural liberal”,
El Estado ante la sociedad multiétnica y pluricultural. Políticas públicas y derechos de los
102 pueblos indígenas en Venezuela (1999-2010), Caracas, IWGIA, p.14-16.

boliviana es el de “terminar con la marginación político-social de los

grupos indígenas”,19 quienes a pesar de representar –dependiendo de
los censos–20 más de la mayoría de la población boliviana o un porcen-
taje cercano, han restado históricamente excluidos y subordinados.
Sin duda, la Constitución boliviana emerge en un momento de
profunda crisis de régimen, desbordado desde el año 2000 por cre-
cientes movilizaciones populares, campesinas e indígenas: la imagen
del presidente Gonzalo Sánchez de Losada tomando el avión, forzado
a abandonar la presidencia (y el país) tras las 67 muertes de la “guerra
del gas” de octubre del 2003 es suficientemente elocuente al respecto.
También resulta evidente la centralidad que ocupan en el texto consti-
tucional los derechos de los pueblos indígenas, hasta el punto de que
análisis comparativos de las 21 constituciones latinoamericanas sobre
el grado de reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas
sitúan la Constitución boliviana en el primer lugar.21
No obstante, la cuestión indígena, si bien central, no fue el único
“drama político fundamental” que la CPE buscó resolver. La necesidad
de responder a la enorme desigualdad socioeconómica y al empobre-
cimiento de las mayorías sociales, a la pérdida de la soberanía nacional
sobre sectores estratégicos de la economía o a las demandas regio-
nalistas y autonomistas históricas de los departamentos del oriente
boliviano, exacerbadas hasta el separatismo durante el proceso cons-
tituyente por una oposición política vinculada a élites económicas, son
19. Roberto Gargarella y Christian Courtis, “El nuevo constitucionalismo latinoamericano:

promesas e interrogantes”, CEPAL – Serie políticas sociales 153, Santiago de Chile, 2009,
p. 10.
20. Entre los dos últimos censos oficiales de población (2001 y 2012) existe una significa-
tiva diferencia en el porcentaje de bolivianos mayores de 15 años (el universo censal) que
se autoadscriben como pertenecientes a algún pueblo indígena. Si en el censo del 2001
hasta un 62% de bolivianos se consideraron pertenecientes a algún “pueblo indígena
o originario”, un dato que sirvió para legitimar el proyecto plurinacional, en el censo
de 2012, ya con el nuevo Estado Plurinacional en marcha, este porcentaje bajó hasta el
41%. Una de las principales explicaciones se encontraría en la utilización en el censo de
2012 de la categoría constitucional de “nación o pueblo indígena originario campesino”,
problemática en tanto que asocia la categoría étnica “indígena” con la condición so-
cioeconómica de “campesino”, en un país donde más del 67% de su población es urbana.
Para un análisis más detallado de estas cuestiones, ver Vincent Nicolás y Pablo Quisbert,
Pachakuti: el retorno de la nación. Estudio comparativo del imaginario de nación de la
Revolución Nacional y del Estado Plurinacional, Sucre, Programa de Investigación Estra-
tégica en Bolivia, 2014, capítulo III.
21. G. Aguilar, S. Lafosse, H. Rojas, R. Steward, “The Constitutional Recognition of Indi-
genous Peoples in LatinAmerica”, Pace International Law Review Online Companion, vol.
2, núm. 2, septiembre de 2010, p. 91-93. 103

Pere Morell i Torra
tan solo algunos de los ejes centrales que acabaron definiendo lo que
Salvador Schavelzon considera como una “Constitución abierta”, a sa-
ber, una Constitución “con visiones diferentes combinadas en un texto
con definiciones estructurales en tensión, que dan lugar a ambigüe-
dades, contradicciones o espacios de indefinición estratégicos, como
forma de dar lugar –coexistiendo– a horizontes y formas normativas
liberales, indígenas e inspiradas por proyectos políticos diversos”.22
En definitiva, en la CPE estaría presente una tensión entre, por
un lado, un proyecto de tradición nacionalista y estatista, que busca
apuntalar un Estado fuerte tras décadas de retiro neoliberal y los ama-
gos separatistas del oriente boliviano, con capacidad de intervención
en la economía para generar excedentes que permitan aplicar políti-
cas redistributivas, y, del otro, un proyecto plurinacional que buscaría
generar transformaciones institucionales que favorezcan una nueva
articulación de los pueblos indígenas basada en su libre determinación.
I) Ejes del proyecto plurinacional
Si bien la transversalidad de lo indígena y de las apelaciones a la “plu-

ralidad” o “interculturalidad” dificultan y desaconsejan establecer ti-
pologías demasiado cerradas para recoger la propuesta constitucional
de articulación entre pueblos indígenas, derecho y Estado, podríamos
considerar que los pilares básicos del proyecto plurinacional se estruc-
turan a través de cuatro dispositivos principales que abren la puerta
a transformaciones tanto en las dimensiones simbólicas como en las
estructuras institucionales, territoriales y jurídicas del Estado.
1) El edificio de la plurinacionalidad se fundamenta en el recono-
cimiento de una nueva subjetividad colectiva, las “naciones y pueblos
indígena originario campesinos”,23 a quienes “dada su existencia pre-
22. Schavelzon, El nacimiento..., 2012, p. 416.

23. El concepto agrupa y sintetiza en una tríada unitaria adscripciones étnicas y de clase
social, procesos históricos y usos sociales diversos que en las prácticas y discursos sociales
actuales siguen superpuestos o, incluso –especialmente el de indígena y campesino–, se
utilizan de forma antagónica. Para el politólogo boliviano Fernando Mayorga, la cate-
goría “indígena originario campesino” no expresa una “realidad sociológica” sino una
“construcción jurídica” en el marco de alianzas coyunturales de distintos movimientos
populares durante el proceso constituyente, en Fernando Mayorga, “Bolivia: democracia
intercultural y Estado Plurinacional”, El debate contemporáneo sobre los fundamentos
de la democracia en la región: participación popular y arquitectura del Estado, Seminario
Internacional FLACSO, Quito, 2013, p. 6-7. Para una explicación más detallada de su porqué
y una defensa de su idoneidad: Xavier Albó “Sentido de “naciones y pueblos indígena
104 originario campesinos”, Artículo Primero. Revista de Debate Social y Jurídico. Los derechos

colonial y su dominio ancestral sobre sus territorios, se les garantiza su

libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste
en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reco-
nocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades
territoriales, conforme a esta Constitución y la ley” (art. 2). A pesar de
que –más allá del artículo 5.1, que enumera las treinta y seis lenguas
indígenas oficiales junto al castellano– no se concreta cuáles podrían
ser específicamente estas “naciones y pueblos”, el artículo 30.I ofrece
una definición de pueblo indígena: “Es nación y pueblo indígena origi-
nario campesino toda la colectividad humana que comparta identidad
cultural, idioma, tradición histórica, instituciones, territorialidad y cos-
movisión, cuya existencia es anterior a la invasión colonial española”.
Más allá del derecho a la libre determinación (explicitado de
nuevo en el artículo 30.II.4), que es la piedra angular que sostiene
el Estado Plurinacional, estructura el conjunto de derechos colecti-
vos indígenas24 y fundamenta el derecho a la autonomía indígena, la
Constitución boliviana enumera hasta dieciocho derechos colectivos
indígenas (art. 30.II). Varios de ellos acaban de fundamentar el sistema
autonómico indígena, a la vez que (teóricamente) encuentran en las
autonomías indígenas su espacio de concreción práctica.25
2) Otro de los elementos centrales del proyecto plurinacional
es lo que Albert Noguera denomina la “incorporación de la esfera
simbólico-lingüística de los diversos pueblos y naciones en el interior
de la dimensión ética de legitimación política del Estado”. 26 En este
sentido, cabe destacar la incorporación de conceptos provenientes de
la tradición filosófica-jurídica de algunos pueblos indígenas (art. 8); la
humanos de los pueblos indígenas en la nueva Constitución de Bolivia, Santa Cruz, CEJIS,
año 14, núm. 20, 2010.
24. “The actual guarantee of the right to self-determination, which lies at the heart of
what indigenous peoples of Latin America are claiming and fighting for, is a pre-requisite
for the fulfillment and enjoyment of other collective rights, such as the right to land,
territories, resources, culture, language and education”, en Aguilar y otros, “The Cons-
titutional Recognition...”, 2010, p. 59.
25. Relacionados con la autonomía y autogobierno indígenas, cabe destacar los siguientes
derechos colectivos de los pueblos indígenas: el derecho “a que sus instituciones sean
parte de la estructura general del Estado” (art. 30.II.5), “al ejercicio de sus sistemas polí-
ticos, jurídicos y económicos acorde a su cosmovisión” (art. 30.II.14), “a la consulta previa
obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotación
de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan” (art. 30.II.15).
26. Albert Noguera, “Plurinacionalidad y autonomías .Comentarios en torno al nuevo
proyecto de Constitución boliviana”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm.
84, septiembre-diciembre, págs. 147-177, p. 157. 105

Pere Morell i Torra
incorporación del concepto de “vivir bien” (suma qamaña, en ayma-

ra) como principio estructurador de la organización económica (art.
306.I y 313); la inclusión de simbología propia de los pueblos indígenas
como nuevos símbolos de Estado (art. 6.5), o el reconocimiento junto
al castellano de la oficialidad de treinta y seis lenguas indígenas –enu-
meradas una por una– (art. 5.1), con la especificación de la obligación
del gobierno nacional, los gobiernos departamentales (art. 5.2) y los
funcionarios (art. 234.7) de utilizar (y, en el caso de los funcionarios,
de “conocer”) al menos dos de las lenguas oficiales.
3) La plurinacionalidad también implica asumir el pluralismo
jurídico derivado de un reconocimiento pleno de la institucionalidad
indígena, también en lo que respecta a sus dimensiones jurisdiccio-
nales. De esta forma, se dedica un capítulo a la “jurisdicción indígena
originario campesina”, en la que se reconoce el derecho de los pueblos
indígenas a tener su propia jurisdicción (art. 191), a la cual se le otor-
ga igual jerarquía que a la “justicia ordinaria” (art. 179.II), esto es, se
determina la imposibilidad de la justicia ordinaria de revisar los fallos
de la justicia indígena.
4) Por último, en palabras de Boaventura de Sousa Santos, la
plurinacionalidad implica además “el fin de la homogeneidad institu-
cional del Estado”.27 Siguiendo a Santos, el reconocimiento de la plu-
rinacionalidad se traduce institucionalmente tanto “en el seno de las
mismas instituciones (compartidas)” como en “instituciones distintas
(duales)”. La composición de las nuevas instituciones plurinacionales
se realizaría a través de un sistema de democracia intercultural, com-
binando tres formas de democracia: “participativa, representativa y
comunitaria” (art. 11.I). En el caso de las “instituciones compartidas”,
estaríamos hablando de las nuevas instituciones centrales o comunes
del Estado –Asamblea Legislativa Plurinacional, Tribunal Constitucional
Plurinacional y Órgano Electoral Plurinacional–, en cuya composición
se garantizan mecanismos de participación propia para los pueblos
indígenas. Por otro lado, las “instituciones distintas o duales” serían
las diferentes autonomías territoriales, y muy especialmente las Au-
tonomías Indígenas Originario Campesinas (AIOC), en tanto que, a
diferencia de los otros niveles, son un espacio donde se expresa el
pluralismo jurídico, y –si bien con límites que abordaremos– que se
autogobiernan a través de su institucionalidad y sistema de autori-
106 27. Santos, La refundación..., 2012, p. 84.

dades, es decir, es uno de los espacios donde se da materialidad a la

“democracia comunitaria”.28
En definitiva, vemos como en el “paradigma plurinacional” la
libre determinación y la autonomía indígena no se circunscriben tan
solo al establecimiento de regímenes territoriales especiales para los
pueblos indígenas en tanto que “minorías étnicas” o “naciones mi-
noritarias”, sino que se trata de un elemento consubstancial de un
proyecto más amplio de transformación del Estado. Según Bret Gusta-
fson, “indigenous self-determination in the paradigm of plurinationa-
lism is being reconceptualized as a transterritorial articulatory process
through which the nationstate itself is also under transformation. This
differs from conventional views of indigenous self-determination as
(only) special legal regimes applied to ethno territorial enclaves”.29
Como se verá a continuación, un proyecto de estas caracterís-
ticas, insertado dentro de una “Constitución abierta” con tensiones
entre proyectos distintos, plantea una serie de retos y complejidades
a la hora de concretarse, tanto normativamente como también par-
tiendo de una base socio-cultural tan heterogénea y poliédrica como
la boliviana. También en el municipio de Charagua.
3. El Estado Plurinacional “en los hechos”
3.1. Autonomías Indígena Originario Campesinas. Entre el

continuismo y la profundización con las dinámicas del
municipalismo multicultural
Salvador Schavelzon, en base a su completa investigación etnográfica

durante el desarrollo de la Asamblea Constituyente, considera que, en
lo referente a las autonomías indígenas, ya en la propia Constitución
se distinguen dos grupos de artículos “diferenciados por el lenguaje,
propósito e imaginario de los que los redactaron”.30 El primer grupo
tiene un carácter más normativo y estaría formado por el artículo 2 y
28. El artículo 11.II.3 de la CPE define la democracia comunitaria como “la elección, de-
signación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos
propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre otros, conforme
a Ley”.
29. Bret Gustafson, “Plurinationalism, Autonomy, and Indigenous Resurgence in Bolivia”,
Anthropological Quarterly, vol. 82, núm. 4, 2009, p. 985-1017, p. 989.
30. Schavelzon, El nacimiento..., p. 473. 107

Pere Morell i Torra
el artículo 30, que, como se ha visto, conforman la base del proyecto

plurinacional. Según el autor, estos artículos están a “la vanguardia
del avance internacional de los derechos indígenas”,31 mientras que
el segundo grupo (artículos 289-296 y 303-304) recogen una “formu-
lación más técnica […] que desarrolla las competencias otorgadas al
nivel campesino indígena de autonomía, y que no se corresponde
con los derechos enunciados en la primera parte de la Constitución”,
sino que más bien plantearían una continuidad con el proceso de des-
centralización municipalista iniciado en Bolivia a partir de la reforma
constitucional multiculturalista de 1994, la Ley de Participación Popular
(LPP) del mismo año y la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria
(Ley INRA) de 1996.32
En este sentido, “en los hechos”, el modelo autonómico indígena
del Estado Plurinacional, más que la nueva articulación entre Estado
y pueblos indígenas esbozada en la parte normativa de la CPE, plan-
tea una continuidad y, en algunos aspectos, una profundización con
las dinámicas del denominado “municipalismo multicultural”.33 Así,
más allá de cierto discurso “rupturista” que representa las autono-
mías indígenas en contraposición al “multiculturalismo neoliberal” o
al municipio “colonial”, lo cierto es que las reformas multiculturales,
descentralizadoras y agrarias de los años noventa son un antecedente
ineludible a la hora de hablar de autonomías indígenas en el Estado
Plurinacional.
Más que detenernos en un tema discutido desde múltiples
perspectivas,34 nos interesa señalar tan solo aquellos aspectos más
31. Ibíd., p. 475.

32. Ibíd., p. 475.
33. El marco legislativo que ha venido desarrollando los preceptos constitucionales en ma-
teria de descentralización, especialmente la Ley Marco de Autonomías y Descentralización
(19 de julio del 2010), acaba de ratificar esta tendencia constinuista con el municipalismo
y, en buena parte, restrictiva y procedimentalista respecto a la aplicación del derecho a la
libre determinación de los pueblos indígenas. Dado que la Ley Marco de Autonomías se
aprobó después del referéndum de conversión autonómica indígena (9 de diciembre del
2010) en los once municipios que actualmente se encuentran en “conversión” a la AIOC,
en las siguientes líneas tan solo se considerarán los preceptos constitucionales respecto
a las AIOC, que son –junto con el Decreto Supremo núm. 231 (2 de agosto del 2010)– los
que en la práctica han establecido los principales requisitos.
34. Por ejemplo, Kohl, “Stabilizing neoliberalism...”, 2002, p. 449-472; Postero, Ahora
somos ciudadanos..., 2009; Moira Zuazo, “Bolivia: cuando el Estado llegó al campo. Muni-
cipalización, democratización y nueva Constitución”, Descentralización y democratización
en Bolivia. La historia del Estado débil, la sociedad rebelde y el anhelo de democracia,
108 Friedrich Ebert Stiftung, La Paz, 2012, p. 187-286.

básicos para establecer en qué sentido estas reformas que transfor-

maron la Administración local del Estado, las organizaciones indíge-
nas y la propia estructura sociopolítica rural boliviana influyen en la
configuración jurídica actual del sistema autonómico indígena, como
también en los propios procesos autonómicos en marcha en los once
municipios rurales, y concretamente, ya en nuestro caso de estudio,
el municipio de Charagua y el pueblo guaraní.
En este sentido, podemos explicar el régimen autonómico indí-
gena a partir de las herencias, continuidades y rupturas con el multi-
culturalismo liberal, destacando los siguientes aspectos: 1) el acceso
y la delimitación territorial del alcance del autogobierno indígena, 2)
la burocratización y procedimentalismo en la lectura del derecho a la
libre determinación y 3) la influencia del acceso a cuotas de poder local
y espacios gestión pública en las aspiraciones y la “cultura política” de
las organizaciones indígenas.
I) Acceso y delimitación territorial del autogobierno

indígena
Uno de los aspectos que denotan más nítidamente las continuidades

del régimen autonómico indígena con las reformas multiculturales de
los noventa es el establecimiento, como base territorial para el acceso
y desarrollo de los sistemas de autogobierno indígena, de divisiones
político-administrativas y de propiedad agraria establecidas en el mar-
co de estas reformas, principalmente el municipio y los “Territorios
Indígena Originario Campesinos” (TIOC) –“Tierras Comunitarias de
Origen” (TCO), antes de la entrada en vigor de la nueva CPE.
En primer lugar, el municipio como espacio con capacidad efec-
tiva de decisión política en el área rural boliviana fue impulsado el
1994 por la Ley de Participación Popular (LPP), que vino a desarrollar
la reforma constitucional del mismo año.35 La LPP impulsó un ambi-
cioso proyecto de descentralización y “modernización” del espacio
35. El 1994 se reforma la Constitución de 1967. En el artículo 1 se introduce el recono-

cimiento de la base “multiétnica” y “pluricultural” del Estado. También se introduce un
(limitado) reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos colectivos, el recono-
cimiento de ciertos ámbitos de autonomía y aplicación del derecho indígena, a partir
sobre todo del artículo 171, que “reconoce, respeta y protege, en el marco de la ley,
los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas”, se reconoce la
“personalidad jurídica de las comunidades indígenas y campesinas” (art. 171.II) y se esta-
blece que las “autoridades naturales de las comunidades indígenas y campesinas podrán
ejercer funciones y aplicación de normas propias como solución alternativa de conflictos”
(art. 171.III). Para un análisis más detallado del alcance de la reforma constitucional, ver 109

Pere Morell i Torra
rural boliviano, propiciando la “llegada del Estado al campo”. 36 Se

descentralizó la Administración local del Estado en 311 municipios de
igual jerarquía en todo el territorio,37 tomando como base territorial
anteriores divisiones estatales inoperantes (el “cantón”, la “sección
de provincia”), y dotándolos de autonomía mediante la transferencia
directa de recursos económicos (hasta el 20% del presupuesto general
del Estado) y competencias propias.38 Asimismo, instituyó mecanismos
específicos de participación política y reconocimiento de los pueblos
indígenas como sujetos de derecho a través de los Comités de Vigilan-
cia o las Organizaciones Territoriales de Base.
En segundo lugar, las TCO, reconocidas en artículo 171 de la
Constitución reformada en 1994 y viabilizadas a partir de “la Ley
INRA” de 1996, fueron una respuesta del Estado a las crecientes
demandas territoriales de los pueblos indígenas del oriente del país
donde, como en el caso de Charagua y toda la región del Chaco boli-
viano, la estructura territorial latifundista apenas había sido alterada
tras la reforma agraria de 1953.39 En este sentido, la Ley INRA posi-
bilitó la apertura de procesos de “saneamiento” de las propiedades
agropecuarias –actualmente, aún no concluidos en su totalidad– a
partir de los cuales se entregaron títulos de propiedad colectiva como
“TCO” a las organizaciones indígenas solicitantes. Asimismo, abrió
espacios para su gestión territorial –también de los recursos naturales
renovables– desde las propias organizaciones indígenas, incluyendo
de este modo “cierta forma todavía poco precisada de jurisdicción
propia”.40
En el caso del municipio de Charagua, ubicado al sur del depar-
tamento de Santa Cruz, en el corazón de la ecoregión del Chaco, ya
existía formalmente como “municipio” desde su fundación a fines del
siglo xix, abarcando una superficie territorial bastante similar a la que
Marco Aparicio, Los pueblos indígenas y el Estado. El reconocimiento constitucional de

los derechos indígenas en América Latina, CEDECS, Barcelona, 2002.
36. Zuazo, “Bolivia: cuando el Estado...”, 2012, p. 187-286.
37. Desde la LPP se han ido creando nuevos municipios. Actualmente, Bolivia cuenta con
un total de 339 municipios.
38. Kohl, “Stabilizing neoliberalism...”, 2002, p. 457.
39. Miguel Urioste y Cristóbal Kay, Latifundios, avasallamientos y autonomías. La reforma
agraria inconclusa en el Oriente, La Paz, Fundación Tierra, 2005.
110 40. Romero y Albó, Autonomías indígenas..., 2009, p. 14.

se delimitará y consolidará a partir de la LPP.41 Asimismo, desde 1985

se venían realizando elecciones municipales; sin embargo, el gobierno
local no estaba dotado de un presupuesto regular y tenía funciones
más simbólicas que reales. En la práctica, el control y “gobierno” so-
bre algunas partes del inmenso territorio era ejercido por los sectores
ganaderos hegemónicos de origen “criollo-mestizo” (karai, según el
exónimo guaraní), mayormente residentes en el núcleo urbano del
municipio (Charagua Pueblo).
La entrada en vigor de la LPP y la Ley INRA cambiaron progresi-
vamente el panorama. Sin entrar todavía en su impacto en términos
de recambio de élites y empoderamiento político del pueblo guaraní,
en lo que respecta a jurisdicciones territoriales podemos decir que
ambas reformas reestructuraron el espacio territorial del municipio y,
sobre todo, las propias prácticas territoriales guaraníes.
Desde los años ochenta, el pueblo guaraní, con el impulso de
la Iglesia católica y ONG locales, empezó un proceso de organización
política y territorial a partir de capitanías o zonas,42 que fueron articu-
lando en una estructura supracomunal a cientos de comunidades antes
dispersas, cuando no “cautivas” –en algunos casos, hasta fechas muy
recientes– dentro del régimen de hacienda. A su vez, las capitanías
se articularon a través de la Asamblea del Pueblo Guaraní (APG), la
organización política “matriz” del pueblo guaraní, fundada precisa-
mente en Charagua el 1987. Hoy día, la APG articula a 28 capitanías y
más de 300 comunidades rurales (y conurbanas) de los departamen-
tos de Santa Cruz, Tarija y Chiquisaca. Cada capitanía cuenta con sus
respectivas autoridades comunales (capitán o mburuvicha comunal) y
de capitanía (“capitán grande” o mburuvicha guasu), además de un
“equipo técnico” que se reparte sus funciones según áreas temáticas
(producción, infraestructura, salud, educación, etc.) y que se repite en
cada nivel territorial.
En Charagua se formaron cuatro capitanías: Charagua Norte,
Parapitiguasu, Bajo Isoso y Alto Isoso, con sus propias estructuras de
autoridad y gestión. Si bien las capitanías de Charagua se organizaron
antes de las reformas de los noventa, y en el caso de las capitanías del
41. Charagua se funda oficialmente el 6 de septiembre de 1894, a través de un decreto

ejecutivo emitido durante el mandato del presidente Mariano Baptista que establece
la fundación de Charagua como “sección municipal con los cantones Izozoc, Parapetí,
Saipurú y Charagua, que será la capital”.
42. Xavier Albó ofrece una explicación detallada del proceso de organización guaraní en
“El Chaco guaraní...”, 2012, p. 59-70. 111

Pere Morell i Torra
Isoso incluso antes de la Colonia y la República,43 estas retomaron un

nuevo impulso y funcionalidad a partir de entonces. La estrategia de
las capitanías guaraníes fue aprovechar las reformas, a pesar de sus
aspectos restrictivos, para ir consolidando progresivamente espacios
de control político y territorial. Por un lado, la LPP posibilitó la apertu-
ra de espacios para la participación de las capitanías como entidades
con “personería jurídica” propia en espacios locales de poder, gestión
y control social; del otro, la Ley INRA dotó a las capitanías de títulos
de propiedad colectiva bajo la forma de TCO –se reconoció la TCO-
Charagua Norte, la TCO-Parapitiguasu y la TCO-Isoso–, dotándoles de
un espacio de reproducción territorial propio, aunque sin autonomía
política, y, simultáneamente, legalizando dentro de las TCO la presen-
cia como “terceros” de propiedades privadas.44
Desde esa base, el sistema autonómico indígena podría plantear-
se como una vía para completar el proceso de consolidación política,
jurídica y territorial de los pueblos indígenas iniciado en los noventa,
haciendo coincidir jurisdicción política indígena con jurisdicción territo-
rial, lo que la APG ha definido como la estrategia de “reconstitución de
la Nación guaraní”.45 No obstante, en la práctica el régimen autonómi-
co indígena cierra o encapsula los sistemas de autogobierno dentro de
espacios territoriales –sean los municipios o las TCO/TIOC– no siempre
coincidentes con las jurisdicciones indígenas prácticas de facto o re-
vindicadas como “ancestrales” y, además, las supedita a las divisiones
administrativas del Estado, sean municipios o departamentos.
El artículo 291.I de la Constitución es el que establece las tres vías
territoriales a través de las cuales los pueblos indígenas pueden activar
procesos para conformar una AIOC: “territorios indígena originario
campesinos” (TIOC), “municipios” y “regiones” (art. 291.I). Cada una
43. Para un recorrido etnohistórico exhaustivo sobre la región del Isoso, sus capitanes y
sistema de organización, ver Isabelle Combès, Etno-historias del Isoso. Chané y chiriguanos
en el Chaco boliviano (siglos xvi a xx ), La Paz, Fundación PIEB/IFEA, 2005.
44. Según Miguel Valdez, tanto en Charagua Norte como en Parapiguasu la mayoría de
superficie títulada dentro de las TCO fue a favor de terceros: el 70,22% y el 68,50% res-
pectivamente. En Miguel Valdez, “Apuntes para un análisis de la situación de la tenencia
de la tierra en el Chaco boliviano”, Artículo Primero, Revista de Debate Social y Jurídico.
Reforma Agraria y proceso constituyente, CEJIS, año X, núm. 18, septiembre del 2006,
p.441-460, p. 447.
45. Aparte de en múltiples discursos en el marco de asambleas de la organización, el
concepto aparece en varios documentos estratégicos de la APG, por ejemplo: Asamblea
del Pueblo Guaraní, Ore Ñembogeta. Parte I. Propuesta hacia la Asamblea Constituyente,
Chaco Boliviano, 2006; o Asamblea del Pueblo Guaraní, Plan Estratégico de la Nación
112 Guaraní. Situación y estrategias. Plan de vida guaraní, Bolivia, 2008.

de ellas tiene asociada sus propios requisitos de acceso: en los muni-

cipios, se debe celebrar un referéndum (art. 294.II); en los TIOC, una
consulta “en conformidad a sus normas y procedimientos”, aunque se
especifica que su territorio debe estar “consolidado” (art. 293-I),46 y en
las “regiones indígena originario campesinas”, una suerte de autono-
mía indígena supramunicipal, se establece que “se decidirá mediante
referendo y/o de acuerdo a sus normas y procedimientos de consulta”
(art. 295.II).
La vía municipal y por TIOC fueron pensadas para dar respuesta
a realidades indígenas diferenciadas dentro del país: territorialmente
concentrada y mayoritaria en la región andina, dispersa y minorita-
ria en el oriente o tierras bajas. De esta forma, la ruta municipal a la
autonomía indígena, que exige la victoria por mayoría en un refe-
réndum municipal, estaría pensada para los municipios de los valles y
altiplano, donde los pueblos indígenas representan más del 50% de la
población en 215 de los 252 municipios, mientras que la vía territorial
sería la opción más viable para los pueblos indígenas del oriente, que,
con excepciones –como el caso de Charagua–, constituyen minorías
dentro de las demarcaciones municipales.47 A su vez, la vía regional
parece intentar dar respuesta –tímidamente– a las demandas de re-
constitución de los territorios indígenas más allá de espacios locales.
Sin embargo, las cláusulas constitucionales que establecen que las re-
giones no podrán alterar límites departamentales (art. 280.I), o que
las AIOC vía TIOC que afectaran límites municipales deberán iniciar
un procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional (art. 293.
II), complican o directamente cierran la autonomía indígena, enten-
dida –tal como inicialmente lo planteó la APG– como proyecto de
“reconstitución” territorial, que en el caso del territorio reivindicado
como propio o “ancestral” por los guaraníes se encuentra dividido no
solo entre varios municipios, sino también entre tres departamentos.
Dadas estas dificultades, en el momento de escribir estas líneas
(octubre del 2014) solo se ha abierto la vía municipal para la confor-
46. Esto significa que debe haber terminado todo el proceso de “saneamiento” de tierras
que implica la titulación de los territorios colectivos indígenas como TIOC, un proceso
que aún no ha concluido en todos los casos.
47. Jason Tockman, John Cameron, Wilfredo Plata, “Nuevas instituciones para el autogo-
bierno indígena en Bolivia: un análisis de los Estatutos de Autonomía Indígena Originaria
Campesina”. Ponencia, XV Encuentro de Latinoamericanistas Españoles, Madrid, 2012,
p. 3. 113

Pere Morell i Torra
mación de AIOC, y tan solo una vez.48 El 6 de diciembre del 2009, el

mismo día en que se celebraron las primeras elecciones generales del
nuevo Estado Plurinacional, en doce de los dieciocho municipios ru-
rales de mayoría indígena que lograron superar una serie de trámites
previos 49 se celebró también el referéndum de acceso a la AIOC. En
once de estos municipios ganó el “sí”,50 entre ellos Charagua, aunque
tan solo por el 55,6%. Desde entonces, casi cinco años después, si bien
hay municipios en “conversión” más avanzados que otros, ninguna
autonomía indígena está en funcionamiento. El municipio instaurado
por la LPP, así sea un municipio en transición, sigue en funcionamiento.
II) Procesos autonómicos en marcha: burocratización

y lectura procedimentalista del derecho a la libre
determinación de los pueblos indígenas
Una de las críticas realizadas, tanto por las organizaciones indígenas

como por algunos autores, a la LPP es que se trató de un proceso tec-
nocrático, diseñado “desde arriba” y que delegó buena parte de la
responsabilidad a actores “externos” –como ONG–, en detrimento de
la autonomía del movimiento indígena.51 De nuevo, a la vista de cómo
se están desarrollando los procesos autonómicos en marcha, podemos
afirmar que, bajo la apariencia de procesos participativos, la creciente
tendencia a la burocratización, el procedimentalismo y la intervención
de actores como ONG revelan nuevas herencias con ciertas dinámicas
de multiculturalismo liberal.
48. En lo que respecta a la AIOC por la vía TIOC, solo hay un caso avanzado: el de la
TIOC de Raqaypampa (Cochabamba), que empezó su proceso autonómico en 2009 por
su cuenta, a pesar de que no existía un marco legal definido. Según informaciones del
Viceministerio de AIOC, desde inicios del 2014 hay nuevas solicitudes oficiales para con-
formar AIOC, tanto por la vía municipal (tres de ellos, en municipios guaraníes) como por
la territorial; sin embargo, todavía se encuentran en un momento muy inicial en compa-
ración con los once municipios que celebraron el referéndum el 2009.
49. Los trámites previos para solicitar la celebración del referéndum autonómico indígena
fueron fijados por el artículo del Decreto Supremo núm. 213, del 2 de agosto del 2009:
10% de firmas del padrón electoral, ordenanza del Consejo Municipal y un certificado de
existencia pre-colonial e instituciones propias validado por el Ministerio de Autonomías.
50. A parte de Charagua, los once municipios fueron los siguientes (entre paréntesis, los
departamentos a los que pertenecen): Chipaya, Totora, Pampa Aullagas y Salinas de Garci
Mendoza (Oruro); Charazani y Jesús de Machaca (La Paz); Huacaya, Mojocoya y Tarabuco
(Chuquisaca); Chayanta (Potosí).
114 51. Ver, por ejemplo, Postero, Ahora somos..., 2009.

Sin detenernos en procedimientos y trámites burocráticos “me-

nores” –pero que en la práctica están obstaculizando los procesos au-
tonómicos en curso–, el marco constitucional establece tres requisitos
principales, una vez aprobada la conversión por referéndum, para la
conformación final de una autonomía indígena. Tal como estable-
ce el artículo 275, los requisitos son: 1) la redacción de un Estatuto
“de manera participativa” por parte de un “órgano deliberativo” y
su aprobación por dos tercios del total de miembros del órgano deli-
berativo; 2) la exigencia de un “control previo de constitucionalidad”
por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) y, en caso
de que en la etapa de control se impugnen artículos del Estatuto, su
“re-adecuación” y nueva entrega al TCP para la sentencia final, y 3) la
aprobación del Estatuto plenamente constitucionalizado “mediante
referendo aprobatorio en su jurisdicción”.
Actualmente, tan solo dos municipios –Charagua y Totora Marka–
cuentan con sus Estatutos declarados plenamente constitucionales por
el TCP,52 tras prácticamente dos años de “espera” entre la entrega
de la primera versión de los Estatutos, las respectivas declaraciones
previas de constitucionalidad del TCP, y la sentencia final. Por otro
lado, seis municipios53 que entre 2012 y 2013 fueron entregando sus
Estatutos al TCP para el control previo de constitucionalidad están
aún esperando las resoluciones del TCP. En el resto de municipios,
conflictos internos de diversa índole han atascado los procesos en la
etapa de elaboración de los Estatutos o incluso de conformación de
los “órganos deliberativos”.
En efecto, una de las primeras y más evidentes consecuencias
de estos requisitos es que, en la práctica, dilatan procesos ya de por sí
complejos. Esta demora, aparte de desincentivar a otras organizacio-
nes indígenas que pretendan iniciar nuevos procesos, ha superpuesto
la agenda electoral municipal con los procesos autonómicos, un hecho
que ha agravado los conflictos internos entre los “órganos deliberati-
vos” y las autoridades de las instituciones municipales que deben “ex-
tinguirse” para dar paso a la nueva institucionalidad indígena, como es
el caso de Charagua tras las elecciones municipales de abril del 2010.
Para estas elecciones, la Corte Suprema Electoral no aceptó las deman-
52. La declaración final de constitucionalidad de Totora Marka fue emitida el 6 de febrero

del 2014, y la de Charagua, el 14 de junio del 2014.
53. Hablando estrictamente, son cinco municipios en conversión: Mojocoya, Pampa Au-
llagas, Huacaya y Tarabuco, y la TIOC de Raqaypama, el único caso de Territorio Indígena
Originario Campesino en conversión a la autonomía indígena. 115

Pere Morell i Torra
das de los once municipios “en conversión” para elegir autoridades

transitorias por “normas y procedimientos propios” en vez de celebrar
elecciones ordinarias como en el resto de municipios.54 En Charagua,
además, la APG perdió la alcaldía, que fue asumida por un partido
representante de los sectores contrarios a la autonomía –principal-
mente, sectores urbanos karai–, generando no solo una dualidad de
legitimidades entre autoridades municipales y el órgano deliberativo,
sino también una obstaculización activa del proceso por parte de las
autoridades municipales.
Asimismo, se puede considerar que los procedimientos mencio-
nados no toman en cuenta las particularidades propias de las auto-
nomías indígenas, ni como una expresión del derecho a la libre de-
terminación de los pueblos indígenas, ni tampoco en aspectos más
prácticos vinculados a las realidades del espacio rural boliviano y de
la institucionalidad indígena realmente existente, sino que más bien
extrapolan procedimientos propios de otros procesos de descentrali-
zación política administrativa (como los departamentos) hacia instan-
cias locales que no pueden afrontarlos desde las mismas condiciones
institucionales o financieras.
El ejemplo de la Asamblea Autonómica Guaraní en Charagua
(en adelante, Asamblea), el nombre del órgano deliberativo que entre
2010 y 2012 redactó y aprobó el Estatuto de la Autonomía Guaraní
Charagua Iyambae, es bien ilustrativo. La Asamblea estaba compuesta
por 59 asambleístas (elegidos según “normas y procedimientos pro-
pios” de cada capitanía) provenientes de distintas comunidades rurales
de un inmenso y mal comunicado territorio, un hecho que dificultaba
–cuando no imposibilitaba– la presencia de todos los asambleístas en
las sesiones de la Asamblea convocadas en Charagua Pueblo, el prin-
cipal núcleo urbano del municipio. Además, el marco legislativo no
prevé un sistema de financiación público para el funcionamiento de
los órganos deliberativos de las AIOC, una deficiencia especialmente
grave en contextos rurales indígenas marcados por elevados índices de
pobreza, más aún si se tiene en cuenta que son los propios indígenas
los que deben elaborar los Estatutos.
54. Según la resolución emitida por la Corte Nacional Electoral (Resolución 363/2009, art.
28) –actualmente, Tribunal Supremo Electoral, parte del Órgano Electoral Plurinacional–,
en los once municipios en conversión las autoridades electas son consideradas “provisio-
nales” hasta la instauración de las autoridades indígenas; sin embargo, la demora en la
constitucionalización de los Estatutos ha generado que, en la práctica, estas autoridades
116 agoten la totalidad del mandato.

La solución en Charagua, como en otros municipios, fue reco-

rrer a la financiación a través de la cooperación internacional, con
una ONG local “de apoyo” como contraparte, con consecuencias im-
portantes para el proceso: aumentó la influencia de los “técnicos”
de la ONG en la elaboración de los Estatutos, se asemejaron algunos
aspectos del proceso más a las lógicas de los frecuentes “proyectos
de desarrollo” en la región guaraní que no a un proceso político para
el ejercicio de derechos colectivos, o proporcionó argumentos a los
sectores opositores a la autonomía para deslegitimar la “autentici-
dad” del proceso.
Por último, otros elementos discutidos por las organizaciones
indígenas durante la Asamblea Constituyente fueron la exigencia de
la celebración de referéndums –es decir, voto individual secreto– tanto
para acceder a la autonomía como para aprobar los Estatutos, en vez
de utilizar “normas y procedimientos propios”, aplicando de forma más
directa el reconocimiento constitucional de la “democracia comunita-
ria”, y la necesidad de explicitar por escrito sus formas de gobierno en
unos Estatutos sobre los cuales, además, la CPE es deliberadamente
ambigua en su gradación jerárquica respecto a las leyes estatales (art.
410.II.3).55 En lo que respecta a la obligatoriedad de Estatutos escritos,
cabe destacar que en la primera y reciente declaración de constitu-
cionalidad sobre un Estatuto indígena, el de Totora Marka, dos ma-
gistrados emitieron votos particulares (un voto aclaratorio y un voto
disidente) que, en base a argumentos que apelaban respectivamente
a “la naturaleza fundamentalmente oral”56 de las normas indígenas,
o a una concepción de la verificación de la constitucionalidad del de-
recho indígena que solo puede realizarse analizando casos concretos
y “no formulaciones estatutarias con la pretensión de normas jurídicas
abstractas, generales y obligatorias”,57 recomendaban la voluntarie-
55. Si decimos que hay una “ambigüedad deliberada” es porque puede suponerse que
responde a la voluntad del gobierno nacional de blindar la autonomía departamental
que en su momento exigió de forma beligerante la Media Luna. Para el caso del rango
jerárquico de los Estatutos indígenas respecto a las leyes, el TCP se ha pronunciado re-
cientemente en la Declaración constitucional plurinacional 9/2013 sobre el Estatuto de
Totora Marka, concluyendo que “no es posible distinguir gradación jerárquica alguna,
debiendo entenderse que su aplicabilidad preferente se determinará en razón del marco
competencial y los principios que rigen la organización territorial del Estado” (Tribunal
Constitucional Plurinacional, Declaración constitucional plurinacional 9/2013, p. 12).
56. Tata Gualberto Cusi, aclaración de voto, Sucre, 27 de julio de 2013.
57. Ligia Mónica Velázquez, voto particular disidente, Sucre, 27 de julio de 2013, p. 5. 117

Pere Morell i Torra
dad de escribir Estatutos indígenas o su exención del control previo

de constitucionalidad.
III) ¿AIOC o municipio? La influencia del municipalismo

en las aspiraciones y la cultura política de las
organizaciones indígenas
Seguramente el impacto más destacado del proceso de municipali-

zación, desbordando previsiones y objetivos de sus impulsores, fue
la emergencia de los pueblos indígenas como actores políticos, es-
pecialmente en la arena local, pero también posibilitando procesos
de articulación más amplios a escala nacional. De hecho, no podría
entenderse la emergencia del MAS como partido de ámbito nacional
con opciones para disputar el poder del Estado sin antes entender
su progresivo ascenso al poder político local en los municipios de la
región del Chapare o la experiencia de muchos de sus cuadros en los
espacios institucionales locales abiertos por la LPP.58
A pesar de que las estructuras institucionales creadas –división
liberal “clásica” de poderes, voto individual secreto, mediación par-
tidaria– eran limitantes en tanto que no se correspondían con los sis-
temas “tradicionales” de organización política y territorial indígenas,
igualmente generaron experiencias de gobierno y gestión indígenas
de facto que en muchos casos, además, contribuyeron a desplazar
a élites locales “mestizas” tradicionalmente hegemónicas.59 Un caso
paradigmático es el de Charagua, donde en las elecciones municipales
de 2004 la APG ganó la alcaldía,60 consiguiendo el “primer alcalde
guaraní” en la historia de Charagua y de toda la región guaraní. Por
otro lado, diversos dirigentes guaraníes charagüeños que están im-
58. Moira Zuazo, ¿Cómo nació el MAS? La ruralización de la política en Bolivia. Entrevistas
a 85 parlamentarios del partido, La Paz, Fundación Ebert, 2009, p. 33-36.
59. A partir de una encuesta, en la gestión municipal del 2000 y 2003 encontraríamos
el 65% de las autoridades municipales (mayormente concejales pero también algún al-
calde) que se autoidentificaban como indígenas, en Xavier Albó y Franz Barrios, Por una
Bolivia plurinacional e intercultural con autonomías. La Paz, PNUD, 2006, p. 30-31. Para
un análisis cualitativo en base a una etnografía de larga duración, donde se analiza el
desplazamiento de élites urbanas por parte de las comunidades rurales en un municipio
de las Yungas, ver Alison Spedding, Chulumani flor de clavel, Transformaciones urbanas
y rurales, 1998-2012, La Paz, Programa de Investigación Estratégica de Bolivia, 2013.
60. En 2004 la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas permite a las orga-
nizaciones indígenas presentarse directamente con sus siglas, sin necesidad de, como en
118 las gestiones anteriores, establecer alianzas con los partidos políticos.

pulsando la autonomía se han formado políticamente a través de su

encuadramiento en alguna de las instancias del municipalismo.
A partir de aquí, surgen dos grandes cuestiones vinculadas entre
sí. La primera tiene que ver con la influencia de la experiencia política
de los pueblos indígenas en el seno de las instancias de gobierno mu-
nicipales a la hora de diseñar sus propios sistemas de autogobierno
indígena. La segunda nos impulsa a problematizar las diferencias con-
ceptuales y competenciales entre el municipio y la AIOC. Empezaremos
por la segunda.
La cuestión de la diferenciación entre municipio y AIOC no es
un tema menor. Más bien está en la base de la decisión de las orga-
nizaciones indígenas a la hora de optar en su mayoría por un sistema
conocido y experimentado, tanto en sus límites como potencialidades
–el municipalismo–, o por un nuevo sistema que responde a demandas
históricas del movimiento indígena pero que, a la vez, es incierto, y
en muchos aspectos, confuso. Además, como señala John Cameron
–y como reflejó el ajustado resultado del referéndum de acceso de la
AIOC en Charagua–, cabe recordar que “las identidades indígenas no
necesariamente se traducen en apoyo político para el autogobierno
indígena”.61
En todo caso, como se ha visto, una de las vías territoriales para la
conformación de una AIOC es a partir de la base territorial municipal;
asimismo, la CPE establece que las AIOC asumirán todas las competen-
cias actuales del municipio (artículo 303.I) y, por otro lado, establece el
municipio como entidad territorial autónoma (art. 283). En este senti-
do, es natural que exista cierta confusión terminológica y conceptual,
incluso dentro de las organizaciones indígenas que impulsan los pro-
cesos, donde a veces se utilizan conceptos sin base jurídica (“municipio
indígena”, “autonomía municipal indígena originaria”, etc.).
Sin duda, la diferencia fundamental entre AIOC y municipio es
que la primera es una expresión del derecho colectivo a la libre de-
terminación indígena. No obstante, como se ha observado, la ope-
rativización del régimen autonómico indígena desdibuja y limita en
varias esferas el propio alcance de este derecho. Sin necesidad de
distinguir entre municipio y AIOC a partir de todas las áreas temáticas
de distribución competencial entre los distintos niveles del Estado (art.
298-304) y su grado de intervención dependiendo si se trata de una
competencia privativa del Estado, exclusiva de un nivel territorial o
61. Cameron, Identidades conflictuadas..., 2012, p. 18. 119

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concurrente o compartida entre varios niveles (art. 298.I), podemos

seguir algunas consideraciones del Tribunal Constitucional Plurinacio-
nal (TCP) en la Declaración previa de constitucionalidad del Estatuto
de la AIOC de Totora Marka que nos dan pistas sobre los elementos
distintivos de las autonomías indígenas.62
Según el TCP, “los alcances de la autonomía indígena originario
campesina son cualitativamente diferentes en relación a los otros tipos
de autonomías reconocidos en la Constitución, y solo a este nivel de
autonomía es que se reconocen potestades correspondientes a la es-
fera de acción estatal judicial; vale decir, se les reconoce el derecho a
su propio sistema de justicia” (el destacado es mío).63 Más adelante, el
TCP señala otra diferencia clara de las AIOC respecto a los municipios y
otros niveles territoriales cuando analiza la estructura de gobierno del
Estatuto de Totora Marka “[...] asumiendo en estos casos la AIOC todas
las competencias correspondientes a los municipios, lo que no implica
necesariamente se asuman las estructuras organizativas municipales
[...], el ejercicio de la democracia y la función y estructura de gobierno
en los pueblos AIOC responde a lógicas diferentes a las predominantes
en el mundo occidental [...]” (el destacado es mío).64
En este sentido, los dos elementos distintivos de las AIOC res-
pecto al municipio serían el reconocimiento explícito de la potestad
jurisdiccional y la determinación de las estructuras de gobierno –si
bien sobre materias competenciales predefinidas– al margen de la
organización municipal y de las lógicas propias de la democracia re-
presentativa liberal. De hecho, este último elemento es el que rompe
más claramente con dinámicas del municipalismo más criticadas por
los pueblos indígenas, como por ejemplo la “división” que generan
los partidos políticos entre los pueblos indígenas y el no respeto de
las “decisiones orgánicas” de las organizaciones indígenas por parte
de las instancias municipales.
62. Carlos Romero y Xavier Albó también destacan las siete competencias exclusivas del
total de veintitrés reconocidas por la CPE que, a su entender, son las más distintivas y
representativas de las autonomías indígenas. En Romero y Albó, Autonomías indígenas...,
2009, p. 56. Por otro lado, el Estatuto de la Autonomía Guaraní Charagua Iyambae vuelve
a enumerar una por una las competencias exclusivas, compartidas y concurrentes de las
que dispone (art. 50-53, Estatuto).
63. Tribunal Constitucional Plurinacional, Declaración Constitucional Plurinacional 9/2013,
27 de junio del 2013, p. 11.
120 64. Ibíd., p. 75.

Aún así, no hay que menoscabar la influencia del municipalismo

en los pueblos indígenas a la hora de diseñar las estructuras del au-
togobierno indígena. En este sentido, para el caso guaraní, diversos
mburuvicha, asesores e ideólogos cercanos a la APG han expresado du-
das o críticas respecto a lo que consideran una “contaminación karai”65
que acabaría generando que las “normas y procedimientos propios”
ideados por los asambleístas guaraníes, en la práctica, se asemejen
a las normas de los karai o de la democracia liberal. En esta misma
dirección, José Ledezma, asesor de la APG, ha escrito que “existe una
tendencia entre los propios guaraníes” de “realizar una copia de lo
establecido en los gobiernos municipales”, “suplantar con nombres
guaraní lo establecido en el gobierno municipal, donde exista una
autoridad a la cabeza y un consejo”; “ponerle poncho al municipio
[...] y caer en el simple folklorismo con el que siempre nos han visto”66
(2011: 17-26).
Este tipo de debates y dudas internas entre los propios pueblos
indígenas ilustrarían tanto las dificultades de traducir en instituciones
formales de gobierno lo que no dejan de ser comprensiones no siem-
pre compartidas sobre lo que son o significan las identidades indíge-
nas67 como también el reto de pensar más allá del municipio, tras más
de una década de participación en sus lógicas de funcionamiento y,
además, con un marco jurídico restrictivo y que no siempre diferencia
en exceso las atribuciones de un municipio y una autonomía indígena.
3.2. Autonomía Guaraní Charagua Iyambae. Retos, avances y

tensiones
En la referida Declaración previa de constitucionalidad del TCP –sig-

nificativa, pues fue el primer pronunciamiento del Tribunal sobre un
Estatuto autonómico indígena–, los magistrados realizan otra reflexión
sobre la naturaleza de las instituciones de autogobierno diseñadas
por los pueblos indígenas que entronca con los debates posteriores y
nos servirá para presentar la estructura de gobierno de la Autonomía
65. Este concepto fue utilizado en almenos dos asambleas por un dirigente guaraní de
Charagua.
66. José Ledezma, “Autonomia Indígena Guaraní. El caso de Huacaya”. Urüpe, Revista
del Consejo Educativo del Pueblo Originario Guaraní, Territorio Guaraní, año 4, núm. 6,
diciembre 2011 .
67. Cameron, Identidades conflictuadas..., 2012, p. 5. 121

Pere Morell i Torra
Guaraní Charagua Iyambae.68 El TCP considera que los municipios que

han optado por la AIOC se “encuentran en un “espacio de confluen-
cia” entre una visión previa de carácter municipalista y otra emergente
“con origen en sus antiquísimas tradiciones”, una constatación en la
línea de lo que hemos estado planteando. A continuación, el TCP expli-
cita tres “posibilidades organizacionales” para el diseño de gobiernos
indígenas: “i) Mantener sus estructuras milenarias al margen de la es-
tructura municipalista y desarrollar su propia cosmovisión de manera
intracultural; ii) Adoptar las instituciones de la estructura municipal y
adaptarlas a sus estructuras milenarias de manera intercultural; o, iii)
Desarrollar nuevas figuras enriquecedoras de gobernabilidad”.69
Esta visión del autogobierno indígena, si bien utiliza conceptos
histórica y antropológicamente discutibles como el de “estructuras
milenarias”, introduce elementos de complejidad frente a preceptos
constitucionales, o discursos de las propias organizaciones indígenas,
que sobreentienden la autonomía indígena como la formalización
legal de una institucionalidad “preexistente”, “propia” y “común”,
sugiriendo que es compartida por todos los miembros de un pueblo
indígena y que se habría mantenido inalterable en el transcurso de
los años.
En el caso concreto del sistema de gobierno de la Autonomía
Guaraní Charagua Iyambae (en adelante, Autonomía Guaraní), más
que una “restauración” de “estructuras milenarias”, a pesar de plan-
tear elementos de continuidad con lo que se podría considerar una
“lógica guaraní” del poder político, representa sobre todo una ex-
periencia de innovación y recreación institucional híbrida –entre la
re-adaptación de las estructuras municipales existentes y la creación
de “nuevas figuras enriquecedoras de gobernabilidad”– apelando es-
tratégicamente a la “identidad guaraní”, y utilizando las posibilidades
abiertas por el nuevo marco legal.
Desde este planteamiento, en el sistema de gobierno que fi-
nalmente se esboza en el Estatuto –tras pasar los múltiples requisitos
para su elaboración y el control previo de constitucionalidad del TCP–70
68. Tribunal Constitucional Plurinacional, Declaración Constitucional Plurinacional 9/2013,

27 de junio del 2013, p. 85.
69. Ibíd., p. 85.
70. La declaración de constitucionalidad del Estatuto de Charagua (Declaración Cons-
titucional Plurinacional 13/2013, 8 de agosto del 2013) declaró parcial o totalmente in-
constitucionales 19 artículos del total de 101 artículos, 5 disposiciones transitorias y una
122 disposición final. Si bien hay algunas observaciones importantes, respecto por ejemplo

identificamos tres grandes ejes que, al igual que en su momento y a

otra escala planteó la Constitución boliviana, expresan los “dramas
sociales-políticos fundamentales” de los guaraníes de Charagua y sus
estrategias para darles respuesta, a saber:
1) la impugnación de algunas dinámicas generadas por el mu-
nicipalismo, especialmente el centralismo intramunicipal del núcleo
urbano (Charagua Pueblo) sobre las más de ochenta comunidades ru-
rales guaraníes; la acumulación de poder político en una sola figura (el
alcalde) y la mediación partidaria en el ejercicio de la representación
política y la mayoría de ámbitos decisorios, así como la falta de ade-
cuación entre las instancias municipales y el sistema de organización
política y territorial supracomunal del pueblo guaraní a partir de las
capitanías;
2) la creación de un nuevo marco de coexistencia intercultural que
sea capaz de incorporar la diversidad étnica del municipio –también
presente dentro del propio “pueblo guaraní” de Charagua en forma
de “fronteras étnicas” entre ava-guaraníes e isoseños-guaraníes–71 y,
a la vez, de socavar la hegemonía tradicionalmente ejercida dentro del
municipio por parte de la minoría “criolla-mestiza” no guaraní o karai;
3) la mejora de las condiciones de vida de las mayorías sociales,
especialmente en las comunidades rurales guaraníes, donde los índices
de pobreza son más elevados que en el núcleo urbano, y hay un déficit
significativo de infraestructuras básicas que explican fenómenos como
la dependencia de recursos externos (provenientes de la cooperación
y, últimamente, de las compensaciones “socioambientales” de las em-
presas hidrocarburíferas que operan dentro de los territorios titulados
guaraníes), o la persistencia de la migración cíclica para desempeñar
trabajos temporales.
Es evidente que será necesario esperar no solo a la conformación
de la Autonomía Guaraní –todavía incierta, pues el Tribunal Supremo
Electoral aún no ha fijado una fecha para la celebración del referéndum
a la oficialidad de las lenguas o..., podemos considerar que no modificó la estructura y

fundamentos principales del texto.
71. Fruto de su conformación histórica, dentro del “pueblo guaraní” hay tres subgrupos
(ava, simba e isoseños) que presentan algunas diferencias lingüísticas y culturales. Según
la etnohistoriadora Isabelle Combès, si bien estas categorías pueden ser significativas
cuando los guaraníes interaccionan entre ellos, a “modo de fronteras étnicas internas”,
“son criterios que se vuelven caducos cuando ‘los chiriguanos’ [nombre histórico del
pueblo guaraní], a través de su organización política, la APG, interactúan con otro grupo
étnico. En este caso, la etnia forma un bloque, superando sus diferencias internas, para
distinguirse de los demás”, en Isabelle Combès, Etno-historias del Isoso..., 2005, p. 19. 123

Pere Morell i Torra
de aprobación del Estatuto–, sino sobre todo a su despliegue e imple-

mentación, para comprobar si ha sido capaz de afrontar estos retos.
Por el momento, tenemos que contentarnos con el análisis del Estatuto,
cuyas aportaciones y novedades más destacadas –siempre en tensión
con una lógica continuista con respecto a la herencia municipalista y los
límites estatales– las encontramos en los siguientes elementos.
I) Organización territorial de la autonomía
Los órganos del nuevo gobierno de la Autonomía Guaraní están pen-

sados y estructurados sobre la base de la actual organización territorial
guaraní dentro de la demarcación municipal de Charagua. En realidad,
puede afirmarse que la estructura de gobierno de la autonomía, en
buena parte, convierte la organización guaraní del territorio y sus ló-
gicas de funcionamiento en órganos de gobierno. Por otro lado, como
es lógico, el diseño territorial de la Autonomía Guaraní también está
relacionado con las características y particularidades socioespaciales
del municipio: Charagua es el municipio de más extensión de los 339
municipios actuales de Bolivia (más de 74.000 km2 de superficie) y, si
bien también es el que tiene la densidad poblacional más baja, su nú-
mero de habitantes –32.000, según el último censo de población del
2012– es el más alto de todos los municipios en conversión. Asimismo,
cuenta con dos núcleos “urbanos” que representan el 11,2% del total
de población,72 y con una amplia heterogeneidad étnica, conformada
por guaraníes que mayormente viven en comunidades rurales (60%,
aproximadamente), seis colonias menonitas73 (un 20% de la población),
población karai mayormente urbana (15%) y población quechua y ay-
mara recientemente emigrada del altiplano y los valles interandinos.
De acuerdo con esta realidad, la Autonomía Guaraní (art. 16 del
Estatuto) plantea estructurar el actual territorio de Charagua a partir
de seis “zonas” (además de “dos parques nacionales y un área de con-
servación e importancia ecológica”, coadministradas por el Estado y sin
habitantes), con igualdad de atribuciones y considerablemente autó-
72. Óscar Bazoberry, Participación, poder popular y desarrollo: Charagua y Moxos, La

Paz, CIPCA / U-PIEB, 2007, p. 80.
73. Los menonitas son un grupo anabaptista ultraortodoxo de ascendencia centroeu-
ropea, llegados a Bolivia a partir de los años cincuenta y a Charagua a partir del 1986.
Se organizan en colonias autónomas de facto dedicadas sobre todo a la producción
124 agropecuaria.

nomas en su funcionamiento y organización interna.74 Cuatro de ellas

se corresponden con el territorio de las cuatro capitanías guaraníes,
y las otras dos, con los dos núcleos urbanos del territorio (Charagua
Pueblo y Charagua Estación), el primero de los cuales concentra la sede
actual del municipio. De esta forma, se pretende tanto administrar
un territorio complejo desde una descentralización interna que sea
eficiente y respete la heterogeneidad social como, sobre todo, dibujar
un nuevo mapa de distribución territorial del poder y los recursos que
posibilite asignar y administrar recursos desde las comunidades rurales,
y fortalecer el control territorial de las capitanías.
II) Órganos del Gobierno Autónomo Guaraní Charagua

Iyambae
El artículo 18 establece los siguientes órganos de gobierno: “Ñemboati

Reta – Órgano de Decisión Colectiva”, “Mborokuai Simbika Iyapoa
Reta – Órgano Legislativo” y Tëtarembiokuai Reta – Órgano Ejecuti-
vo.” La gran novedad en términos de institucionalidad es la creación
de la Ñemboati Reta (en castellano, traducible por “asambleas”), un
“órgano deliberativo” compuesto que, a diferencia de los órganos
ejecutivo y legislativo, no se corresponde con ningún órgano de la
institucionalidad municipal, ni tampoco de la tradición institucional
liberal-occidental. El referente institucional más inmediato para en-
tender la lógica de la Ñemboati Reta es el propio modelo de organiza-
ción política-territorial del pueblo guaraní a través de su organización
política nacional: la Asamblea del Pueblo Guaraní (APG). En la APG, el
núcleo del sistema político recae en asambleas deliberativas teórica-
mente basadas en el consenso y de carácter ascendente, es decir, que
articulan las decisiones de las “bases” de las comunidades –como la
elección de autoridades– con los niveles territoriales superiores de la
organización: la Capitanía y los Consejos Departamentales de Capita-
nes, hasta llegar a la Dirección Nacional de la APG.
La Ñemboati Reta es definida como la “máxima instancia de de-
cisión del Gobierno Autónomo Guaraní Charagua Iyambae”, y como
tal sus decisiones son de “observancia obligatoria” para el resto de los
órganos (art. 19.II). Está compuesta por “tres asambleas, de acuerdo
con el siguiente orden ascendente: Ñemboatimi (Asamblea Comunal),
74. El articulo 16.II del Estatuto establece que “las zonas en la Autonomía Guaraní Cha-
ragua Iyambae son espacios territoriales administrativos conformados de acuerdo a la
estructura sociocultural de la población”. 125

Pere Morell i Torra
Ñemboati (Asamblea Zonal) y Ñemboati Guasu (Asamblea Autonó-

mica)” (art. 19.I), que se corresponden con la nueva organización te-
rritorial de la autonomía. En las atribuciones previstas para las tres
instancias territoriales que componen este “órgano de decisión co-
lectiva” se entremezclan funciones propias de un órgano de control,
fiscalización y evaluación del poder ejecutivo y legislativo; funciones
de conformación, elección y revocación de estos poderes; así como
atribuciones de aprobación definitiva de planes e informes elaborados
por el resto de órganos.
En el centro de la Ñemboati Reta, y por consiguiente en el núcleo
político de la autonomía, encontramos la Asamblea Comunal (Ñemboa-
timi), considerada la “instancia orgánica básica y fundamental”, formada
por “mujeres y hombres organizados en comunidades que pertenecen a
una Zona y que viven en las comunidades [...] y que se reúnen en asam-
bleas” (art. 20.I). En el caso de las dos zonas urbanas, se consideran sus
particularidades asumiendo que la base de sus Ñemboatimi no serán
comunidades rurales, sino que se conformarán “por mujeres y hombres
organizados territorialmente” (art. 20.II), sin especificar mucho más y
dejando, por consiguiente, espacios para futuras negociaciones con los
karai y los emigrantes andinos que mayoritariamente habitan los dos
núcleos urbanos, una estrategia que se repite en la composición del
resto de órganos. Así pues, con este órgano de “deliberación colecti-
va” se sitúa como núcleo central a las comunidades territorialmente
asentadas, planteando dar forma institucional a un conjunto de ideas
sobre el significado de la “autonomía guaraní” que sitúan su “base”
en las asambleas comunales, las decisiones de las cuales pasarían a ser
oficializadas dentro del nuevo sistema de gobierno.
Otra de las novedades significativas es que el “órgano ejecutivo”,
el Tëtarembiokuai Reta (en castellano, “servidores del pueblo”), será
un ejecutivo unipersonal pero descentralizado en cada una de las seis
zonas, es decir, habrá seis ejecutivos zonales. Si bien se establece la
figura de “coordinador” de estos ejecutivos (el Tëtarembiokuai Reta
Imborika o TRI), este no concentrará las atribuciones actuales de un
alcalde, evitando así la concentración del poder ejecutivo en una sola
figura para todo el territorio y estableciendo mecanismos para atenuar
su relevancia, como la elección a través de la “rotación territorial”
entre las seis zonas (art. 47) o el establecimiento de un tiempo de
mandato más limitado (tres años) que los seis ejecutivos zonales (cinco
años) (art. 37).
Por último, la composición de todos los órganos de gobierno se
126 establece que se realizará a partir de “normas y procedimientos pro-

pios” de cada zona territorial de la autonomía. De este modo, se abre

la puerta a que en las zonas urbanas se puedan seguir eligiendo a las
autoridades correspondientes mediante sufragio individual secreto,
incluso a través de partidos políticos si así es decidido, respetando
la heterogeneidad del territorio charagüeño y asentando las bases
para una interesante y novedosa experiencia institucional intercultural
definida, a diferencia del multiculturalismo liberal, desde la cultura
indígena históricamente excluida. Asimismo, se está estableciendo im-
plícitamente la desaparición de la mediación de los partidos políticos
en las cuatro zonas guaraníes, donde es previsible que se utilice un
sistema de “democracia comunitaria” para la elección de autoridades,
que en el caso guaraní no pasa por el voto individual secreto, sino
por mecanismos deliberativos asamblearios que buscarían canalizar
las decisiones desde la conformación de consensos.
4. A modo de conclusión abierta
La “odisea burocrática” en la que en la práctica se ha convertido la

autonomía indígena no ha terminado. Y no lo ha hecho por dos mo-
tivos. En primer lugar, los municipios en conversión que cuentan con
Estatutos indígenas plenamente constitucionalizados (Charagua y To-
tora Marka), a pesar de haber cumplido con los múltiples trámites y
requisitos analizados, y de haberse confrontado con prácticamente
todas las nuevas instituciones del Estado Plurinacional, no han conse-
guido todavía que el Tribunal Supremo Electoral fije una fecha para la
celebración del referéndum de validación del Estatuto. Las respectivas
organizaciones indígenas siguen exigiendo que este se celebre antes
de las elecciones municipales, para evitar la dualidad de legitimidades
que de nuevo generaría la elección de autoridades municipales en
estos casos de transición. Los procesos autonómicos indígenas siguen
abiertos, en disputa y atravesando múltiples dificultades, pero siguen
en marcha.
Y es que, en segundo lugar, si la “odisea” continúa es también
porque la voluntad de autogobierno de los pueblos y organizaciones
indígenas no se ha extinguido del todo, si bien los múltiples obstá-
culos procedimentales que se han analizado parecen diseñados para
tal finalidad. Una muestra de ello es que en el transcurso del 2014
nuevos municipios (entre ellos, tres de mayoría guaraní) y “territorios
indígenas originario campesinos” han realizado los trámites necesarios
para iniciar el complicado proceso de conformar autonomías indíge- 127

Pere Morell i Torra
nas. En este sentido, lo que pueda suceder en Charagua durante los

próximos meses se revela crucial, tanto para estos nuevos casos como
para la totalidad del sistema autonómico indígena. También, y sobre
todo, para la consistencia “en los hechos” de un modelo de Estado
plurinacional que, aun con sus deficiencias y contradicciones, repre-
senta una experiencia de ampliación democrática, innovación jurídica
y experimentación institucional significativa.
Por otro lado, desde el punto de vista de los estudios que se
ocupan de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y de su
implementación, la experiencia boliviana, las tensiones en la imple-
mentación de las autonomías indígenas y el caso particular de Chara-
gua revelan la necesidad de utilizar marcos conceptuales y analíticos
que pongan más énfasis en las dimensiones políticas de los procesos
de reconocimiento estatal de derechos indígenas, tanto en el contexto
nacional como en los contextos indígenas locales.
En el caso de Bolivia, resulta clave entender que las dificultades
para la materialización de los preceptos constitucionales encuentran
una explicación más política –en “los factores de poder que rigen el
país”, diría Lasalle–75 que estrictamente jurídica. En este sentido, la
tendencia restrictiva, procedimentalista y continuista con el munici-
palismo a la hora de implementar el sistema autonómico indígena
se explicaría, sobre todo, por el interés partidario más inmediato del
MAS de mantener el control político de las instituciones de poder
local. Pero también por razones más de fondo, como la pervivencia,
en tensión con el proyecto plurinacional, dentro de la misma “Consti-
tución abierta”,76 de un proyecto –con mucha legitimidad popular– de
reafirmación de la soberanía nacional y construcción de un Estado
fuerte y redistributivo, acorde con la vieja aspiración nacional-popular
de integración territorial. Este proyecto está en clara tensión con un
desarrollo cuantitativa y cualitativamente relevante de los derechos
colectivos indígenas, que, al fin y al cabo, implicarían un control alter-
nativo al del Estado sobre partes significativas del territorio boliviano.
Por último, los análisis de contextos como el de Charagua, lejos
de reducir lo indígena a una expresión de la “ancestralidad” o de
“estructuras milenarias” esperando a ser reconocidas por el Estado,
nos revelan la complejidad –también, la vitalidad– actual de las áreas
rurales y las identidades indígenas, la significativa influencia de la
75. Ferdinand Lasalle, ¿Qué es una Constitución?..., p. 4.

128 76. Schavelzon, El nacimiento..., p. 10.

entrada de las organizaciones indígenas en espacios de poder local y,

asimismo, la plena participación de los pueblos indígenas en las diná-
micas de la “modernidad” y la globalización, si bien desde una posición
subordinada. Además, demuestran que la formación de nuevas insti-
tuciones de autogobierno indígena es sobre todo una operación de
recreación institucional híbrida, de negociación y disputa constantes
por el ejercicio del poder, tanto con respecto al Estado central como
en el interior de las propias autonomías en formación. Una realidad
que tampoco coincide del todo con un marco legal necesariamente
abstracto, que entiende la autonomía indígena como la mera oficiali-
zación de una institucionalidad indígena “propia”, “común” e históri-
camente “preexistente”, ni tampoco con análisis que establecen una
correlación demasiado directa y aconflictuada entre la afirmación de
una identidad indígena y la voluntad política de autogobierno sobre
la base de esta identidad.
En definitiva, las incertidumbres, dificultades y conflictividad
que, como se ha visto, caracterizan la construcción de autonomías
indígenas y la implementación “en los hechos” de un nuevo modelo
de Estado plurinacional no deberían desalentarnos por su complejidad
intrínseca, ni a los analistas que ven con interés los planteamientos de
este modelo, ni a los propios actores que participan de los procesos.
Por el contrario, deberían servirnos de motor para alentar nuevas pers-
pectivas y aproximaciones, originales y más acordes con esta riqueza
y complejidad que emerge cuando se confrontan las constituciones
formales con las constituciones materiales que emanan de sociedades
vivas y conflictivas.
5. Referencias bibliográficas citadas
Aguilar, G.; Lafosse, S.; Rojas, H.; Steward, R. “The Constitutional Recognition of
Indigenous Peoples in Latin America”, Pace International Law Review
Online Companion. Vol. 2, núm. 2, septiembre de 2010, p. 44-104.
Albó, Xavier. “El retorno del indio”. Revista Andina, núm. 2, diciembre de
1991, p. 299-366.
. “Sentido de ‘naciones y pueblos indígena originario campesinos’”.
Artículo Primero. Revista de Debate Social y Jurídico Los derechos hu-
manos de los pueblos indígenas en la nueva Constitución de Bolivia.
Santa Cruz, CEJIS, año 14, núm. 20, 2010.
. El Chaco guaraní. Camino a la autonomía originaria: Charagua, Gutié-
rrez y Proyección Regional. La Paz: Ministerio de Autonomías, CIPCA,
2012. 129

Pere Morell i Torra
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132

RESUMEN
Desde la entrada en vigor de la nueva Constitución (enero de 2009), Bolivia

ha experimentado importantes transformaciones políticas e institucionales,
marcadas por el protagonismo de los pueblos indígenas tras décadas de
fuertes movilizaciones. En el centro de estas transformaciones encontramos
la proclamación de Bolivia como “Estado Plurinacional” y el amplio reco-
nocimiento de derechos colectivos a la población indígena, entre los que
destacan el derecho a la libre determinación, que abre la posibilidad de
conformar sistemas de autogobierno indígena. Sin embargo, a pesar de que
la Constitución boliviana es la más avanzada de las constituciones latinoame-
ricanas en reconocimiento de derechos colectivos a los pueblos indígenas,
están surgiendo muchas dificultades en su implementación. Esta situación
está generando una distancia significativa entre el modelo formal de Estado
Plurinacional y el Estado Plurinacional “de hecho”, tal como se observa en los
múltiples requisitos burocráticos exigidos a las autonomías indígenas para
su plena conformación. Estos requisitos, expresión de la falta de voluntad
política del Estado, explican por qué no hay todavía ninguna autonomía
indígena en funcionamiento en Bolivia, a pesar de que el 6 de diciembre de
2009, 11 municipios empezaron el proceso de “conversión” a autonomías
indígenas. En ese contexto, el presente artículo pretende dar cuenta de la
distancia entre el modelo de Estado plurinacional y su implementación prác-
tica a partir del análisis del sistema de autonomías indígenas, tomando en
consideración el caso concreto de la Autonomía Guaraní Charagua Iyambae
y su nuevo sistema de gobierno.
Palabras clave: autonomía indígena; libre determinación; Estado plurina-

cional; derechos colectivos indígenas; multiculturalismo; plurinacionalidad.
RESUM
Des de l'entrada en vigor de la nova Constitució (gener de 2009), Bolívia ha

experimentat importants transformacions polítiques i institucionals, marca-
des pel protagonisme dels pobles indígenes després de dècades de fortes
mobilitzacions. En el centre d'aquestes transformacions trobem la proclama-
ció de Bolívia com a "Estat Plurinacional" i l'ampli reconeixement de drets
col·lectius a la població indígena, entre els quals destaquen el dret a la lliure
determinació, que obre la possibilitat de conformar sistemes d'autogovern
indígena. Tanmateix, malgrat que la Constitució boliviana és la més avançada
de les constitucions llatinoamericanes en reconeixement de drets col·lectius 133

Pere Morell i Torra
als pobles indígenes, estan sorgint moltes dificultats en el procés d’imple-

mentació. Aquesta situació està generant una distància significativa entre
el model formal d'estat plurinacional i l'Estat Plurinacional "de fet", tal com
s'observa en els múltiples requisits burocràtics exigits a les autonomies in-
dígenes per a la seva plena conformació. Aquests requisits, expressió de la
falta de voluntat política de l'Estat, expliquen per què no hi ha encara cap
autonomia indígena en funcionament a Bolívia, malgrat que el 6 de desem-
bre del 2009, 11 municipis van començar el procés de "conversió" a autono-
mies indígenes. En aquest context, el present article pretén donar compte
de la distància entre el model d'Estat plurinacional i la seva implementació
pràctica a partir de l'anàlisi del sistema d'autonomies indígenes, prenent en
consideració el cas concret de l'Autonomia Guaraní Charagua lyambae i el
seu nou sistema de govern.
Paraules clau: autonomia indígena; lliure determinació; Estat plurinacional;

drets col·lectius indígenes; multiculturalisme; plurinacionalitat.
ABSTRACT
Since the entry into force of the new Constitution (January 2009), Bolivia has
experienced important political and institutional transformations, marked
by the spotlight of indigenous peoples after decades of strong mobiliza-
tions. At, the heart of these transformations, the proclamation of Bolivia
as a “Plurinational State” and the extensive recognition of indigenous peo-
ples’ collective rights feature prominently. Among these rights, the right to
self-determination stands out, opening up the door to the establishment of
indigenous autonomy systems. However, even when the Bolivian Constitu-
tion is the most advanced of Latin America in the field of the recognition
of indigenous peoples’ collective rights, its implementation is facing many
challenges. This situation creates a significant gap between the formal model
of Plurinational State and the Plurinational State in practice, as it is attested
by the existence of multiple burocratic hurdles posed to the indigenous au-
tonomies prior to their full establishment. The long list of administrative
requirements illustrate the lack of political will of the State, despite the fact
that on 6 December 2009, 11 municipalites started the process of “conver-
sion” to the autonomy. In this context, the present paper gives an account of
the distance between the model and its implementation through an analysis
of the system of indigenous autonomies, which draws on the case study of
the Charagua Iyambae Guarani Autonomy and its new governance system.
134

Keywords: indigenous autonomy; self-determination; plurinational State;

indigenous collective rights; multiculturalism; plurinationality.
135

CONSTITUCIONALIZAR LA
SECESIÓN PARA ARMONIZAR LA
LEGALIDAD CONSTITUCIONAL Y
EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO EN
ESTADOS TERRITORIALMENTE
DESCENTRALIZADOS COMO
ESPAÑA

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo
SUMARIO: 1. Por qué constitucionalizar un derecho a la secesión. – 1.1. El bloqueo

del debate territorial en el Estado español. – 1.2. Derecho a la secesión como
mecanismo de refuerzo de la eficacia normativa de la Constitución. – 2. Cómo
constitucionalizar el derecho a la secesión. – 2.1. La función de la reforma consti-
tucional en la preservación de la existencia diferenciada del ordenamiento jurídico
español. – 2.2. Inexistencia de límites materiales absolutos a la reforma de la Cons-
titución española, en particular la unidad nacional. – 2.3. La necesidad de aplicar
el procedimiento agravado de reforma constitucional para constitucionalizar un
procedimiento de secesión. – 3. Contenido de una hipotética cláusula constitucional
de secesión. – 3.1. Adecuación de la cláusula de secesión a los principios estructu-
rales del sistema constitucional y objeto de la misma. – 3.2. El procedimiento de
secesión. – 3.3. ¿Imposición de condiciones materiales al ejercicio del derecho de
secesión?. – Referencias bibliográficas. – Resumen – Resum – Abstract.
Artículo recibido el 21/03/2015; aceptado el 30/06/2015.
Este artículo contiene el texto revisado y ampliado de la ponencia presentada en el XIII

136 Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España (Zaragoza, 2015).

Constitucionalizar la secesión para armonizar la legalidad constitucional...
1. Por qué constitucionalizar un derecho a la secesión
1.1 El bloqueo del debate territorial en el Estado español
No creo que quepa duda a día de hoy de que España es un Estado

pluriétnico,1 en el sentido no de que sea el contenedor de una plura-
lidad de naciones soberanas, sino en el de que en él existen –y han
existido históricamente bajo diversas formas de organización política–
colectividades territoriales con una identidad propia que se materializa
en diversas aspiraciones de autogobierno, desde la descentralización
autonómica hasta la autodeterminación independentista, aunque esta
identidad nunca se haya manifestado históricamente en la forma de
una nación política soberana, y solo la nación española, en tanto patria
común de todos los ciudadanos españoles, haya sido el sujeto colectivo
moderno de imputación de la soberanía estatal.
La CE de 1978 recoge en buena medida este planteamiento de plu-
rietnicidad en su actual artículo 2 con el reconocimiento del derecho de
las nacionalidades y regiones a acceder a la autonomía política dentro
de la unidad de la nación española, así como con el reconocimiento y
amparo de unos derechos históricos de los territorios forales (disposición
adicional 1ª CE), todo ello con la consideración de que la nacionalidad
o región que puede ejercer ese derecho a la autonomía viene definida
en el artículo 143.1 CE por una conjunción del elemento voluntarista
con el elemento étnico: “las provincias limítrofes con características his-
tóricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las
provincias con entidad regional histórica” que impulsan, a través de las
preexistentes instituciones democráticas, la voluntad de su ciudadanía
de acceder al autogobierno y convertirse en Comunidades Autónomas.
Ciertamente, en los más de treinta y cinco años de vigencia de la
CE de 1978 se ha avanzado mucho en el desarrollo del Estado autonó-
mico a través de su concreción política por las normas del bloque consti-
tucional, del que forman parte esencial los Estatutos de autonomía, las
leyes del artículo 150 CE y la propia jurisprudencia constitucional.2 Sin
1. Siguiendo el concepto de etnicidad de J. Peoples y G. Bailey, Humanity: An Introduc-

tion to Cultural Anthropology, Wadsworth Cengage Learning, Belmont, 2011, p. 387 ss.,
conforme al cual “un grupo étnico en esencia es una denominada categoría social basada
en la percepción de una experiencia o tradición compartida”.
2. El término “bloque constitucional” se toma con el significado que le ha dado P. Requejo
Rodríguez, Bloque constitucional y bloque de la constitucionalidad, Oviedo, Servicio de
Publicaciones de la Universidad de Oviedo, 1997, p. 57-105. 137

embargo, una vez más en nuestra historia, este proceso de desarrollo

del Estado autonómico no ha servido para resolver de forma definitiva
el debate territorial que secularmente ha caracterizado nuestro Estado
desde los albores del constitucionalismo hispánico, y se ha llegado a
un punto en el cual las pretensiones de autodeterminación de algunas
partes del territorio nacional no encuentran acomodo en el actual marco
de autonomía política, no sirviendo entonces ni el bloque constitucional
ni las mutaciones constitucionales utilizadas hasta el momento como
mecanismos de desarrollo del proceso autonómico.3 Desde este punto
de vista parece, pues, lógico tratar de buscar instrumentos constitucio-
nales con los que abordar de nuevo la cuestión territorial para darle
una estabilidad a largo plazo. Por otra parte, a tenor de los estudios
de opinión, no parece seguro que una transformación constitucional
hacia un modelo federal –incluso aunque se construya sobre la base
del federalismo asimétrico– vaya a ser suficiente para colmar la expec-
tativa de autodeterminación de una parte significativa de la ciudadanía
de algunas entidades territoriales,4 que identifican “derecho a decidir”
con derecho a separarse de la organización político-jurídica en la que
están actualmente integrados.5 Tienen parte de razón quienes dicen que
este derecho a decidir lo ejercieron los catalanes el 6 de diciembre de
1978 cuando votaron masivamente (más del 90%) en favor de la CE de
1978, que amparaba sus expectativas de autogobierno con el modelo
autonómico, o que lo ejercen cada vez que eligen a sus representantes
3. Mutación constitucional entendida como “la modificación del contenido de las normas
constitucionales sin que haya un cambio en el texto constitucional por el procedimiento a
tal efecto previsto”, E. W. Böckenförde, “Anmerkungen zum Begriff Verfassungswandel”,
en Badura/Scholz (Hrsg.), Wege und Verfahren des Verfassungslebens, Festschrift für Peter
Lerche zum 65. Geburtstag, C. H. Beck, München, 1993, p. 6 ss.
4. Incluso aunque haya disminuido el apoyo al independentismo, en los últimos años
ha llegado a moverse en algunas CCAA históricas entre el 24% (País Vasco) y el 44%
(Cataluña) de la ciudadanía, lo que hace que esta expectativa sea cuando menos me-
recedora de análisis; cfr. Euskobarómetro de mayo de 2014 (http://www.ehu.eus/docu-
ments/1457190/1525260/EB+mayo+14+web.pdf), y Enquesta sobre context polític a Cata-
lunya del Centre d’Estudis d’Opinió de diciembre de 2014 (REO 760 http://ceo.gencat.cat/
ceop/AppJava/loadFile?fileId=23053&fileType=1). Sobre la evolución y el crecimiento de
la opción secesionista desde 2002, véase M. Grau, “Self-government reforms and public
support for Spain’s territorial model”, Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 13,
2011, p. 200 ss.
5. Sin embargo, sensu contrario de lo dispuesto por la STC 42/2014, de 25 de marzo, FFJJ
3º.b)-4º, el derecho a decidir (como el incluido en la Declaración 5/X del Parlamento de
Cataluña de 23 de enero de 2013) solo equivaldría a autodeterminación, y por tanto sería
a día de hoy inconstitucional, si su desarrollo se encauzase fuera de los procedimientos de
reforma constitucional previstos pretendiendo el ejercicio de la soberanía para separarse
138 unilateralmente del resto del Estado español.

tanto en el Parlamento autonómico como en las Cortes Generales, aun-

que el objeto de la decisión sea distinto del que pretenden ahora, pues
entonces se trataba de mecanismos de autodeterminación interna para
permanecer dentro del Estado español bajo unas u otras fórmulas de
descentralización política. Pero no es menos cierto que también sería
expresión de ese derecho a decidir, ahora ya en su vertiente de autode-
terminación externa, el que los ciudadanos de las distintas colectividades
territoriales que integran el Estado español pudieran expresar su volun-
tad de dejar de pertenecer al mismo y establecer un Estado soberano e
independiente, es decir, que pudieran ejercer un derecho a la secesión.6
Sin embargo, este derecho a la secesión unilateral de una parte
del territorio nacional no está contemplado en el texto constitucional
de 1978, ni puede ejercerse sin una previa reforma constitucional, dada
su incompatibilidad con la imputación de la soberanía al pueblo espa-
ñol y con la afirmación de la indisoluble unidad de la nación española
de los artículos 1 y 2 CE.7
Además, como bien puso de relieve la Corte Suprema de Cana-
dá en su decisión sobre la cuestión de la secesión de Quebec,8 el men-
cionado derecho a la secesión tampoco encuentra reconocimiento
con carácter general en el derecho internacional,9 aunque no es me-
6. Como manifestación política concreta del intento de plasmar esta expectativa, recuér-
dese la Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi (más conocida como
“Plan Ibarretxe”), que aprobó el pleno del Parlamento vasco el 30 de diciembre de 2004 y
decidió su envío al Congreso de los Diputados por mayoría absoluta, con 39 votos a favor
y 35 en contra, quien no obstante la rechazó el 1 de febrero de 2005. Fue igualmente
declarada inconstitucional, por la STC 103/2008 de 11 de septiembre, la Ley 9/2008, de
27 de junio, de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar
la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un
proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política.
También debe recordarse que el 23 de enero de 2013 el Parlamento de Cataluña aprobó
con 85 votos a favor, 41 en contra, 2 abstenciones y 5 diputados que se negaron a votar,
la “Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña”, aunque la
misma fuese declarada parcialmente inconstitucional por la STC 42/2014, de 23 de marzo.
7. Véase al respecto la STC 42/2014, de 25 de marzo, FJ 3º.
8. Reference Re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217.
9. En este mismo sentido, J. Rodríguez-Zapata Pérez, “Sobre el derecho de autodetermi-
nación y su compatibilidad con la Constitución”, Teoría y Realidad Constitucional, núm.
3, 1999, p. 107-108; en contra, R. Viciano Pastor, “El derecho de autodeterminación en
nuestra reciente vida constitucional: análisis y problemática”, Revista de Derecho Político,
núm. 34, 1991, p. 147-153, que se opone a esta interpretación negadora del derecho a la
secesión con base en el tenor literal de los artículos 1 de los pactos de derechos humanos
de las Naciones Unidas, que reconocen el derecho a la autodeterminación de “todos los
pueblos”, confundiendo, en nuestra opinión, el sujeto legitimado con el objeto y conte-
nido del derecho a la autodeterminación de los pueblos, que en unos casos se plasmará 139

nos cierto que, de igual modo, no existe en el derecho internacional

una expresa prohibición de su ejercicio,10 lo que implica que no existe
un obstáculo jurídico internacional a su constitucionalización por los
Estados. En este sentido, conforme a la interpretación mayoritaria,11
el ejercicio del derecho de autodeterminación de todos los pueblos
previsto por el artículo 1 de los Pactos Internacionales de Derechos
Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
en el caso de los pueblos no coloniales, ni sometidos a una potencia
extranjera (como sería el caso de los integrados en Canadá, Bélgica
o España), se agota en su vertiente de “autodeterminación interna”
(participación democrática en el proceso político-decisorio del Es-
tado en el que están integrados, es decir, para nuestro caso, en su
autonomía política), no requiriendo su “autodeterminación externa”
(la formación de un Estado soberano propio o la integración en otro
distinto de aquel al que pertenece, es decir, la secesión).12 Esta in-
terpretación halla su justificación, de acuerdo con lo dispuesto en la
Declaración 2625 (XXV) sobre los principios de derecho internacional
relativos a las relaciones de paz y a la cooperación entre Estados de
conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, en la necesidad
de conciliar el principio de autodeterminación de los pueblos con el
principio de respeto a la integridad territorial de los Estados, que
solo cede ante el primero y admite la autodeterminación externa
(y por tanto la secesión) de pueblos no coloniales cuando el Estado
matriz no respete el derecho de autodeterminación interna de los
en la autodeterminación interna y la autodeterminación externa (secesión) de estos, y

en otros casos solo en la primera.
10. S. Mancini, “Secession and Self-Determination”, en Rosenfeld y Sajó, The Oxford Hand-
book of Comparative Constitutional Law, Oxford, Oxford University Press, 2012, p. 487 ss.
11. Véase, por todos, D. Raic, Statehood and the Law of Self-Determination, The Hague /
London / New York, Kluwer Law International, 2002, p. 228-234, 316-324. En un sentido
similar, en España, Ridao i Martí, J., “La juridificación del derecho a decidir en España.
La STC 42/2014 y el derecho a aspirar a un proceso de cambio político del orden consti-
tucional”, Revista de Derecho Político, núm. 91, 2014, p. 96-101, y M. Medina Ortega, El
derecho de secesión en la Unión Europea, Madrid, Marcial Pons, 2014, p. 154 ss.
12. Pero incluso aunque no fuese así y reconociese el derecho a la autodeterminación
externa de todos los pueblos, dicho reconocimiento sería inconstitucional, dada la posi-
ción infraconstitucional de estos tratados y la contradicción existente, a día de hoy, entre
semejante derecho de secesión y la afirmación expresa de la indisoluble unidad de la
nación y la integridad territorial del Estado que realiza el texto constitucional de 1978. En
un sentido semejante aunque desde planteamientos teórico-constitucionales diferentes,
J. Ruipérez Alamillo, “La nueva reivindicación de la secesión de Cataluña en el contexto
normativo de la Constitución Española de 1978 y el Tratado de Lisboa”, Teoría y Realidad
140 Constitucional, núm. 31, 2013, p. 111-112.

pueblos que lo componen y la igualdad de derechos humanos de sus

ciudadanos. Y ello sin que la Opinión consultiva del Tribunal Inter-
nacional de Justicia sobre Kosovo A/64/881, de 2008, haya cambiado
las cosas, dado que el Tribunal, al tiempo que afirma la no ilicitud
internacional de la secesión de Kosovo, no afirma su licitud en tér-
minos generales,13 por lo que ella dependerá de su licitud desde el
punto de vista del derecho constitucional interno. En otras palabras,
el derecho a la secesión solo se aceptaría en el derecho internacio-
nal como un derecho-remedio14 frente a una situación de injusticia
y falta de autodeterminación interna, lo cual no es el caso de las
colectividades territoriales en España, que desde 1978 han gozado
de un amplio nivel de autonomía política.
De lo anterior se desprende, por tanto, que el debate territorial
se encuentra en la actualidad en una situación de bloqueo jurídico,15
pues algunas entidades territoriales tratan de expresar, a través de sus
instituciones democráticas, una expectativa de autodeterminación ex-
terna, que solo se vería satisfecha si pudieran decidir unilateralmente
acerca de su secesión, cosa que el vigente sistema constitucional no
permite. Esta situación resulta peligrosa para la vigencia de la lega-
lidad constitucional democrática, ante la posibilidad de que dichas
entidades territoriales traten de estabilizar al margen del sistema
constitucional vigente (aunque sea pacíficamente) aquella expecta-
tiva de autodeterminación externa, y frente a ello las instituciones
nacionales se enroquen en la actitud inmovilista de negar la existencia
de un mecanismo jurídico de garantía de aquella expectativa y ame-
nazar únicamente con el uso de la coacción para imponer el sistema
legal vigente. Poco importa a estos efectos, desde el punto de vista
de la eficacia del sistema constitucional de 1978, que la expectativa
identitaria de algunas partes del territorio español tenga una base
histórica real o que sea meramente imaginada por la ciudadanía que
la sostiene. No se trata de juzgar la oportunidad política de constitu-
cionalizar un derecho a la autodeterminación de las entidades territo-
13. Cfr. Medina Ortega, El derecho de secesión…, p. 167.

14. Sobre las distintas teorías justificativas filosófico-políticamente del derecho a la se-
cesión (entre las que se encuentran las teorías del derecho-remedio y de la justa causa),
véase A. Buchanan, “Theories of Secession”, Philosophy and Public Affairs, vol. 26, 1997,
p. 34-37; W. Norman, “Domesticating Secession,” en Macedo y Buchanan, Secession and
Self-Determination, New York / London, New York University Press, 2003, p. 198 ss.
15. Cfr. A. López Basaguren, “La secesión de territorios en la Constitución española”,
Revista de Derecho de la Unión Europea, núm. 25, 2013, p. 99 ss. 141

riales existentes en España, ni la legitimidad moral o filosófico-política

de reconocerles un derecho a secesionarse, sino tan solo de analizar
la necesaria correlación existente entre el principio de legalidad y el
principio democrático a la hora de buscar una salida constitucional
que sea funcionalmente adecuada para canalizar el debate territorial
en ordenamientos, como el español, en los que de facto existe un
problema de identidad territorial.16
1.2 Derecho a la secesión como mecanismo de refuerzo de

la eficacia normativa de la Constitución
Ante esta situación de bloqueo, un sistema constitucional democráti-

co como el español no debería cerrarse cognitivamente, negando la
existencia de esta expectativa (pues no es esa su función), sino que
debería evaluar el impacto que sobre su estabilidad y eficacia podría
tener la pretensión de imponer dicha expectativa de autodetermi-
nación externa al margen de los procedimientos legales previstos, y
correlativamente el impacto que puede tener sobre la legitimidad
del sistema jurídico la negación de aquella expectativa no prevista
por el ordenamiento y la imposición coactiva del ordenamiento esta-
tal sobre un amplio número de instituciones y de ciudadanos que la
respaldan. Si la conclusión es que cabe un cierto riesgo de intento de
satisfacción ilegal de dicha expectativa, que solo se podría conjurar
con una imposición coactiva del marco legal vigente frente a un nú-
mero significativamente elevado de ciudadanos, un sistema jurídico
democrático debería, con el fin de su positividad (en el sentido de una
realidad temporal efectivamente existente que garantiza expectativas
a través de la coacción),17 tratar de buscar vías jurídico-positivas que
permitan ejercer de forma constitucionalmente lícita el derecho de
autodeterminación externa, es decir, el derecho a la secesión, siempre
que exista una mayoría clara y suficiente de ciudadanos de una entidad
territorial del Estado español para la que el actual marco constitucio-
nal de descentralización política no da adecuada satisfacción a sus
expectativas identitarias.
16. En un sentido semejante, requiriendo diferenciar las distintas cuestiones que plantea
el análisis del derecho a la secesión, cfr. D. Weinstock, “Constitutionalizing the right to
secede”, The Journal of Political Philosophy, vol. 9, 2001, p. 182-183.
17. Cfr. K. Larenz, Das Problem der Rechtsgeltung (1929), Darmstadt, Wissenschaftliche
142 Buchgesellschaft, 1967, p. 26 ss.

La estabilidad fáctica de un sistema jurídico democrático no

puede basarse en la represión de una presumible mayoría territorial
consolidada en torno a la idea de separación, sino que debe buscarse
en soluciones democráticas, abriendo cauces de deliberación y forma-
ción de la voluntad popular en torno a fórmulas de conservación de
la convivencia común, pero también de decisión del cese unilateral
de la convivencia, siempre que se cumpla con el procedimiento que
al efecto se establezca. En todo caso, la propuesta que aquí se hace
de constitucionalizar el derecho de secesión se realiza desde un en-
tendimiento exclusivamente normativista de la Constitución y a partir
de su función en el sistema jurídico, es decir, desde la perspectiva de
la Constitución como norma jurídico-positiva que trata de canalizar
el uso de la coacción como mecanismo de garantía normativa de
expectativas en una sociedad altamente compleja y cambiante, y no
desde la perspectiva de los objetivos políticos atribuidos al constitu-
cionalismo, es decir, desde un concepto material de Constitución.18
En este sentido, un sistema jurídico autorreferente y positivo19 tien-
de a organizarse democráticamente para preservar su legalidad, es
decir, su propia existencia. El debate territorial no ha de conducir,
por tanto, necesariamente a una confrontación entre el respeto a
la legalidad constitucional y el desarrollo del principio democrático,
salvo desde un entendimiento pre- y meta-jurídico de la democracia
y de sus sujetos de imputación (sean el pueblo español o las colecti-
vidades catalana, vasca, gallega, etc.).20 La democracia es el principio
de estructuración del sistema legal que mejor impele las condiciones
de positividad (apertura cognitiva a las nuevas expectativas que sur-
gen en el entorno) y autorreferencialidad (eventual interiorización
de esas expectativas, únicamente a través de procedimientos legales
18. Para un análisis del problema de la secesión en el ordenamiento español desde esa
perspectiva material, véase Ruipérez Alamillo, “La nueva reivindicación...”, 2013, p. 89 ss.
19. Sobre la positividad y la autorreferencialidad como características diferenciadoras
del sistema jurídico respecto de otros sistemas sociales, véase N. Luhmann, Das Recht der
Gesellschaft, Frankfurt a. M., Suhrkamp, 1993, p. 131 ss. Y sobre su aplicación a la CE de
1978, véase B. Aláez Corral, Los límites materiales a la reforma de la CE de 1978, Madrid,
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2000, p. 101-126.
20. Paradigmático ejemplo de esa forma de entender la democracia en torno a un sujeto
colectivo prejurídico es la de J. Isensee, “Abschied der Demokratie vom Demos. Aus-
länderwahlrecht als Identitätsfrage für Volk, Demokratie und Verfassung”, en Schwabe
(ed.), Staat, Kirche, Wissenschaft in einer pluralistischen Gesellschaft: Festschrift zum 65.
Geburtstag von Paul Mikat, Berlin, Duncker & Humblot, 1989, p. 705 ss. 143

previstos por el propio sistema jurídico).21 Por tanto, dado que el prin-
cipio democrático existe por y para la preservación de la existencia
diferenciada del sistema jurídico, no puede identificarse con la simple
regla de la mayoría, ni puede ser insensible a la potencialidad de los
incumplimientos de la legalidad por parte de una minoría mayori-
taria en una colectividad territorial determinada. Es preciso buscar
un equilibrio entre la imposición de la legalidad y que esa legalidad
trate de acomodar el máximo posible de expectativas minoritarias,
es decir, entre el gobierno de la mayoría y el respeto a las minorías. 22
La búsqueda de ese equilibrio se hace más perentoria, si cabe, si en el
territorio en el que se manifiesta esa expectativa colectiva de autode-
terminación late la idea de que ésta es mayoritaria en su población.
La soberanía políticamente hablando termina en el ejercicio de
la coacción, pero enmarcada en un sistema jurídico democrático debe
tratar de evitar llegar a ella cuando se trata de regular las expectativas
de autodeterminación de las colectividades con identidad territorial
que la componen y sustituirla por la fuerza de la razón surgida del
diálogo, la transacción y el pacto.23 Jurídicamente esto se traduce en
que un ordenamiento jurídico solo puede mantener su legitimidad
en sociedades altamente complejas, como las occidentales del siglo
xxi, si cuenta con los procedimientos normativos adecuados para dar
respuesta al reto que colectivamente y de forma institucional se pre-
sente contra su aplicabilidad general y su eficacia en un determinado
territorio. La imposición contramayoritaria de la eficacia del ordena-
miento en esa parte del territorio (utilizando la coacción estatal del
artículo 155 CE, con recurso incluso a las fuerzas armadas al amparo
del artículo 8 CE) es una alternativa que no garantiza la legitimidad
y, con ello, la estabilidad del propio ordenamiento,24 porque reprime
21. F. J. Bastida Freijedo, “La soberanía borrosa: la democracia”, Fundamentos. Cuader-

nos Monográficos de Teoría del Estado, Derecho Público e Historia Constitucional, vol.
1, 1998, p. 389 ss.
22. Respecto de la imposibilidad de concebir el principio de mayoría como la instaura-
ción de la dictadura de la mayoría sobre la minoría, cfr. H. Kelsen, “Demokratie” (1927),
en Klecatsky, Marcic y Schambeck (Hrsg.), Die wiener rechtstheoretische Schule, Wien,
Europa Verlag, 1968, p. 1766.
23. Tal y como pone de relieve la Corte Suprema de Canadá equilibrando los principios
de rule of law and democracy en su decisión Reference Re Secession of Quebec, [1998]
2 S.C.R. 217, 254 ss.
24. La legitimidad se entiende aquí no en el sentido de la aceptación de un concreto
contenido normativo como moral o políticamente correcto, sino en el de la predisposi-
144 ción generalizada a aceptar el contenido indeterminado de las decisiones normativas;

la manifestación de ese reto, pero no elimina el reto en sí, máxime

cuando este mecanismo extraordinario de solución de conflictos te-
rritoriales no ha sido configurado en la CE de 1978 de forma arbitral,
como un mecanismo de la “Constitución total” que, tras la decisión
de un órgano imparcial en representación paritaria de las partes, per-
mita restablecer el respeto del orden jurídico que vincula al Estado
central y las CCAA.25 Utilizando estos instrumentos el sistema jurídico
se convierte en más rígido, pero no necesariamente en más estable, y
su pervivencia queda lastrada por la necesidad de imponer su eficacia
por la fuerza. A la par, su caracterización como sistema democrático
se oscurece, porque la soberanía no se pone al servicio del principio
democrático, o sea, al servicio de una convivencia colectiva basada en
la garantía de las expectativas de la mayoría ciudadana con el máximo
respeto posible a la mayoría existente en una colectividad territorial
minoritaria, sino al servicio de una convivencia forzada.
En este sentido, la soberanía de la CE de 1978 cumple mejor esa
función democrática si su encarnación jurídica (el poder de reforma
constitucional) crea los procedimientos adecuados para que aquellas
colectividades territoriales cuenten con la posibilidad de separarse del
ordenamiento jurídico vigente,26 pero al mismo tiempo ello se regula
por el sistema jurídico creado por la mayoría mediante un procedi-
miento en el que se garantice el respeto a los derechos de quienes
pueden ser minoría dentro de esas colectividades territoriales. Esto se
concretaría en la necesidad de que, por medio de una reforma cons-
titucional, se proceda al establecimiento del derecho de autodeter-
minación externa de las entidades territoriales existentes en España,
es decir, a la constitucionalización de un procedimiento de secesión
jurídicamente reglado por el ordenamiento global del Estado español
que permita a aquellas, bajo ciertas condiciones, separarse formal27 y
cfr. N. Luhmann, Legitimation durch Verfahren, Darmstadt und Neuwied, Luchterhand,

1978, p. 28.
25. Apartándose del acertado modelo propuesto por H. Kelsen, “Die Bundesexekution:
ein Beitrag zur Theorie und Praxis des Bundesstaates, unter besonderer Berücksichtigung
der deutschen Reichs und der österreichischen Bundesverfassung”, en Festgabe für Fritz
Fleiner zum 60. Geburtstag, Tübingen, Mohr, 1927, p. 127 ss.
26. Sobre la vinculación entre soberanía y poder de reforma constitucional, véase B. Aláez
Corral, “La reforma constitucional como cauce de las transformaciones actuales del Estado
español,” en Varios Autores, La constitución democrática ayer y hoy: Libro homenaje a
Antonio Torres del Moral, vol. I, Madrid, Editorial Universitas, 2012, p. 415 ss.
27. Cfr. J. R. Wood, “Secession: A Comparative Analytical Framework”, Canadian Journal
of Political Science, vol. 16, 1981, p. 110. 145

no violentamente de éste,28 y sustraerse a la eficacia obligatoria del

ordenamiento del Estado matriz.29 Las razones que pueden llevar a di-
cha secesión pueden ser de muy diversa índole, pero en cualquier caso
reflejarán la pérdida de importancia del sentimiento de solidaridad
entre la comunidad territorial que pretende la secesión y el resto de
las colectividades integradas en el Estado matriz.30 La implantación de
tal derecho de secesión implicaría la apertura democrática del sistema
jurídico para poder encauzar la pretensión secesionista en los términos
establecidos por el propio ordenamiento jurídico, lo cual dota al sis-
tema de flexibilidad –porque impide el recurso a la fuerza física para
ahogar la pacífica reivindicación secesionista– y de estabilidad –porque
deslegitima las hojas de ruta hacia la secesión fuera de los cauces le-
gales. La supuesta soberanía del pueblo vasco, catalán o de cualquier
otro reconocido como entidad territorial en el Estado español solo
podría invocarse como un derecho a la secesión por el procedimiento
constitucionalmente previsto, e inversamente la soberanía del pueblo
español solo podría invocarse para que tal derecho se ejerza en los
términos constitucionalmente previstos.
Ciertamente, desde la doctrina constitucional se han esgrimido
argumentos en contra de constitucionalizar un derecho a la secesión31
(esté o no justificado moralmente),32 entre los que se encuentra prin-
cipalmente su contraposición con la voluntad de estabilidad y perma-
nencia de toda Constitución, que la existencia de tales cláusulas puede
generar conflictos más graves que los provocados por los problemas
que se pretenden afrontar, o, en fin, la naturaleza eminentemente po-
lítica del derecho a la secesión y su imposible justiciabilidad. Respecto
al primer argumento en contra de constitucionalizar un derecho de
secesión, se puede decir que quienes lo sostienen piensan en la per-
petuación de una Constitución material, es decir, de unos contenidos
normativos concretos (fundamentales), obligatorios en un determi-
nado espacio y para una determinada colectividad humana a la que
28. Conforme a la clasificación de formas de secesión que expone A. Buchanan, Secesión.

Causas y consecuencias del divorcio político, Barcelona, Ariel, 2013.
29. D. E. Tosi, Secessione e Costituzione tra prassi e teoria, Napoli, Jovene Editore, 2007,
p. 293.
30. Tosi, Secessione e Costituzione..., 2007, p. 293-398.
31. En nuestro país, véase ya A. Sáiz Arnáiz, “Constitución y secesión”, Parlamento y
Constitución. Anuario, núm. 10, 2006-2007, p. 36 ss.
32. Cuestión sobre la que no entramos aquí, y en la que se remite para una conclusión
146 afirmativa de su justificación moral a Buchanan, “Theories of Secession”..., 1997, p. 41 ss.

constituyen, no en la perpetuación de la Constitución como forma

jurídica suprema, que utiliza su positividad y su autorreferencialidad
para preservarse con independencia de su contenido o de su ámbito
territorial o personal de aplicación. Respecto al segundo argumento,
puede que haya coyunturas históricas –como pudo ser la española de
la transición de 1978– en las que la introducción de la cláusula de sece-
sión hubiese sido arriesgada o incluso contraproducente en términos
de estabilidad política, pero transcurridos más de treinta y cinco años
de democracia constitucional, y no resuelta aún de forma completa-
mente satisfactoria la cuestión territorial, no parece temerario explorar
en la segunda década del siglo xxi la constitucionalización de la sece-
sión como una posible vía de canalización de dicho debate territorial.
Por último, respecto del argumento de la naturaleza política y no jus-
ticiable de la secesión, sin perjuicio de que se aborde con un poco más
de detalle cuando se hable de la necesaria adecuación estructural de la
cláusula de secesión al resto del texto constitucional, baste decir aho-
ra que toda cuestión constitucional es una cuestión política, y que el
mayor o menor grado de consenso constituyente sobre las cuestiones
políticas no determina la justiciabilidad de las disposiciones constitu-
cionales. Baste como ejemplo de ello la deliberada apertura política
del bloque constitucional en nuestro vigente Estado autonómico, que
no ha impedido que las disposiciones del artículo 2 y el título VIII CE
sean justiciables ante el Tribunal Constitucional, ni, inversamente, que
las concretísimas disposiciones constitucionales relativas a la Corona
carezcan de un cauce procedimental específico para su garantía por el
Tribunal Constitucional y sean difícilmente justiciables ante éste. Por
otra parte, inversamente, la ausencia de una cláusula de secesión en el
texto constitucional no impide, como la práctica judicial de los últimos
tiempos pone de relieve, que se judicialicen, y por tanto sean justicia-
bles, los efectos normativos (impeditivos) del silencio constitucional
respecto de la secesión (posibilidad o no de convocar una consulta de
autodeterminación, competencia para dicha convocatoria, etc.), que
son cuestiones tan políticas como la de la secesión misma.33
33. Como prueban la STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4º, y la STC 42/2014, de 25

de marzo, FFJJ 3º-4º, así como la reciente STC 31/2015, de 25 de febrero, que declara in-
constitucionales diversos preceptos de la Ley 10/2014 del Parlamento de Cataluña, de 26
de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación
ciudadana, y la STC 32/2015, de 25 de febrero, que declara inconstitucionales y nulos el
Decreto 129/2014 de la Generalitat de Cataluña, de 27 de septiembre, de convocatoria
de la consulta popular no referendaria sobre el futuro político de Cataluña y sus anexos. 147

También desde la perspectiva de la teoría política se ha argu-

mentado en contra de la constitucionalización del derecho de secesión
sobre la base de la contraposición que existiría entre tal derecho y los
objetivos generales del constitucionalismo, debido a que implicaría un
potencial incremento de los riesgos de conflicto étnico, una reducción
de las posibilidades de compromiso y debate deliberativo en la toma
de decisiones de gobierno, con el correlativo incremento de las situa-
ciones de bloqueo en la adopción de la toma de decisiones políticas
cotidianas, o la creación de riesgos de chantaje político y comporta-
miento político estratégico por parte de las entidades territoriales con
derecho a secesionarse, que pondrían en peligro la gobernabilidad a
largo plazo.34 Sin embargo, como lúcidamente ha puesto de relieve
Weinstock,35 dichos argumentos se pueden ver contrarrestados si lo
que se constitucionaliza es una cláusula de secesión cualificada (no
accesible a cualquier mayoría existente en la entidad territorial que
quiere secesionarse) y la misma se diseña bien desde el punto de vista
técnico jurídico, de modo que se conjuren esos peligros y se obligue
a los partidarios de la secesión a realizar un análisis racional y no
meramente coyuntural de los costes y los beneficios de secesionarse
frente a mantenerse en el Estado, teniendo en cuenta los obstáculos
constitucionales que deben superar para secesionarse y el impacto que
los mismos pueden tener en su propia posición política dentro de la
minoría territorial que representan.36
Quede claro que de lo que se está hablando aquí es de la arti-
culación jurídico-constitucional de un proceso democrático decisorio
en el que –por cauces de participación directa y representativa– los
ciudadanos de una parte de lo que constitucionalmente constituye hoy
el pueblo/nación español se puedan autodeterminar jurídicamente
expresando su voluntad de separarse del Estado español. No se trata,
pues, de analizar la viabilidad de referendos consultivos, a través de
los cuales las instituciones representativas del pueblo español en su
34. C. Sunstein, “Constitutionalism and secession”, The University of Chicago Law Review,
vol. 58, 1991, p. 634-635; también, aunque menos desarrollado, Sáiz Arnáiz, “Constitución
y secesión”, 2006-2007, p. 42.
35. Weinstock, “Constitutionalizing the right...”, 2001, p. 182 ss.
36. Un análisis detallado de los distintos tipos de chantajes (cínicos unos y realmente
explotables los otros) que podrían plantear las entidades territoriales a las que se re-
conociese un derecho de secesión y su superabilidad con una adecuada configuración
constitucional de dicho derecho puede verse en A. Shorten, “Constitutional Secession
148 Rights, Exit Threats and Multinational Democracy”, Political Studies, vol. 62, 2014, p. 99 ss.

conjunto pueden conocer la opinión de los ciudadanos de una parte

de dicho pueblo respecto de su identidad territorial, para que aquellas
después decidan en consecuencia, ni tampoco de que las instituciones
representativas nacionales y el cuerpo electoral español en su conjun-
to, mediante el referéndum de reforma constitucional del artículo 168
CE, accedan a las pretensiones de autodeterminación externa de una
parte del territorio y reformen la Constitución española para hacer
directamente efectiva la secesión de aquella, variando con ello pro
futuro el ámbito territorial y personal de vigencia de la Constitución.37
Eso no dejaría de ser una heterodeterminación respecto de los terri-
torios que pretendan secesionarse.
2. Cómo constitucionalizar el derecho a la secesión
2.1. La función de la reforma constitucional en la

preservación de la existencia diferenciada del
ordenamiento jurídico español
La hipótesis que se ha avanzado hasta ahora es que la reforma consti-

tucional de la CE de 1978 es la vía adecuada para la constitucionaliza-
ción de un derecho a la secesión. En nuestro sistema constitucional de
poderes constitucionales (constituyentes y constituidos) explícitamente
tasados no cabe una tercera vía entre el inmovilismo y la constituciona-
lización de un derecho de secesión (o la secesión misma directamente
mediante una reforma constitucional desmembradora), como se ha
sugerido respecto del planteamiento de la Corte Suprema de Canadá
en el caso de la secesión de Quebec.38 La mera apelación al principio
democrático en los términos en los que lo hizo la Corte Suprema de
Canadá39 no es suficiente para construir interpretativamente esta ter-
cera vía en España, dado que las consecuencias normativas de este
principio vienen determinadas por la Constitución española misma, y
no pueden consistir en la imputación a las entidades territoriales de
competencias o potestades no previstas por nuestro sistema legal,40 y
37. Opciones exploradas y propuestas también como mecanismos de desbloqueo; véase

por todos, López Basaguren, “La secesión de territorios...”, 2013, p. 100 ss.
38. H. Aronovitch, “Seceding the canadian way”, Publius, vol. 36, 2006, p. 556 ss.
39. Reference Re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217.
40. Cfr. López Basaguren, “La secesión de territorios...”, 2013, p. 95. 149

así lo han venido a certificar las recientes STC 31/2015 y STC 32/2015,
de 25 de febrero, junto con la ya mencionada STC 42/2014, de 25 de
marzo.
El debate sobre una posible reforma constitucional que intro-
duzca una cláusula de secesión está íntimamente ligado al propio
concepto y función de la reforma, y a su vez al concepto y función de
la Constitución misma. Desde una caracterización formal-funcional
de la Constitución, que define su posición jerárquico-positiva supre-
ma a partir de la función que ésta cumple en el interior del sistema
jurídico, la reforma constitucional aparece como una consecuencia
estructural de éste que pretende desarrollar autorreferencialmente
su “positividad”, permitiendo interiorizar a través de procedimientos
jurídicamente reglados cualesquiera nuevas expectativas que surjan
en el entorno social, incluidas las que afectan a aspectos nucleares del
sistema constitucional, para así preservar su diferenciación funcional
respecto del resto de los sistemas sociales.41 La existencia diferenciada
del ordenamiento jurídico y su propia validez dependen en buena
medida de su grado de “positividad”, una de cuyas manifestaciones
es la inserción eficaz del sistema en el medio, y ésta requiere la insti-
tucionalización de la posibilidad de cambio,42 pues la misma pacifica el
proceso de garantía de expectativas encauzándolo a través del dere-
cho y domestica incluso el ejercicio del poder constituyente originario
o revolucionario43 sometiéndolo a reglas formales. Por ello, cualquier
contenido constitucional debería, en principio, poder ser objeto de
una reforma constitucional,44 consista esta en la adición, sustitución o
supresión de una, varias o todas las normas constitucionales.45
Para saber si una operación normativa dirigida a alterar el conte-
nido primario del código de validez del sistema jurídico, como podría
ser la constitucionalización de un procedimiento de secesión, puede
y/o debe discurrir por el cauce de la reforma constitucional, se requie-
41. Cfr. Aláez Corral, Los límites materiales..., 2000, p. 133 y ss.
42. Cfr. D. S. Lutz, “Toward a theory of constitutional amendment”, American Political
Science Review, vol. 88, 1994, p. 357.
43. Cfr. W. Dellinger, “The Legitimacy of Constitutional Change: Rethinking the Amend-
ment Process”, Harvard Law Review, vol. 97, 1983, p. 431.
44. Ya I. de Otto y Pardo, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona,
1987, p. 22.
45. Sobre los posibles contenidos de la reforma constitucional, véase la exhaustiva clasifi-
cación de K. Löwenstein, Erscheinungsformen der Verfassungsänderung, Aalen, Scientia
150 Verlag, 1968 (reimpresion de la edición de 1931), p. 110 ss.

re determinar, en primer término, si la Constitución ha previsto dicha

operación, y con qué posible extensión material. En este sentido, cuan-
to más positivo y autorreferencial pretenda ser el sistema jurídico, es
decir, cuanto más pretenda preservar su existencia diferenciada, tanto
más se convertirá su dinamismo en el principal contenido de su código
binario, es decir, de su núcleo constitucional, un dinamismo que solo
podrá ser eliminado mediante una previsión expresa y autorreflexiva
que petrifique ciertos contenidos constitucionales.
La afirmación de la supremacía formal (no material ni axiológi-
ca) de la Constitución, que nuestro texto constitucional lleva a cabo
en el artículo 9.1 CE,46 es, sin duda, un elemento significativo de la
plena positividad del sistema jurídico español, que se ve corrobora-
da por la expresa previsión en el título X de dos procedimientos de
reforma constitucional, uno de los cuales permite la revisión total de
la Constitución y la reforma de los contenidos nucleares del sistema
constitucional, entre los que está la indisoluble unidad de la nación
española y su integridad territorial, así como la imputación de la so-
beranía nacional al pueblo español (art. 168 CE). Por tanto, se puede
decir que el ordenamiento jurídico español tiende funcionalmente a
admitir la absoluta modificabilidad estructural del código constitucio-
nal para su mantenimiento, incluida la constitucionalización de una
cláusula de secesión.
2.2. Inexistencia de límites materiales absolutos a la

reforma de la Constitución española, en particular la
unidad nacional
Ciertamente, igual que la “positividad” del sistema constitucional im-

plica la posibilidad de que la Constitución adopte cualquier contenido,
este también podría serlo uno que restringiese la propia “positividad”
del ordenamiento, limitándola mediante la prohibición de alterar de-
terminados preceptos constitucionales, esto es, mediante la introduc-
ción de límites materiales a la reforma constitucional, en función del
grado de apertura y adaptabilidad al entorno que considere necesa-
rio cada sistema jurídico.47 Estos límites materiales pueden haber sido
46. Tal y como ha afirmado claramente nuestro Tribunal Constitucional en su DTC 1/2004,
de 1 de noviembre, FJ 4º.
47. Cfr. Luhmann, Das Recht..., 1993, p. 116. 151

constitucionalizados expresamente, de lo cual son ejemplos el artículo

79.3 de la Constitución alemana (respecto de la dignidad humana y
los principios estructurales de Estado social y democrático de derecho
y de Estado federal), el 139 de la Constitución italiana o el artículo
89 de la Constitución francesa (respecto de la forma republicana de
gobierno), el artículo 193.4 y el artículo 194.2 de la Constitución Suiza
(respecto de las normas internacionales de ius cogens) o el artículo
288.a) de la Constitución portuguesa (respecto de la unidad del Esta-
do), pero también pueden ser deducidos implícitamente a partir de
la interpretación de ciertos enunciados del texto constitucional48 que
se refieren a la inviolabilidad o la indisolubilidad de algún principio o
valor constitucional.49 Lo que en ningún caso cabría es deducir implí-
citamente dichos límites materiales a la reforma constitucional, ahora
ya con carácter necesario y no meramente contingente, de la existen-
cia de últimas certidumbres morales o políticas de las cuales traería
su fundamento el sistema jurídico,50 pues ello solo es posible desde
un concepto material de Constitución que disuelve la normatividad
diferenciada del ordenamiento jurídico en la política o la moral.51 Solo
desde la percepción del ordenamiento jurídico como un sistema ope-
rativamente cerrado es posible adquirir una comprensión adecuada
de la función estrictamente jurídica que cumple el poder de reforma
constitucional y de cuáles pueden ser los límites materiales que este
tenga en su actuación.
Estas prohibiciones materiales de cambio conllevan la imposibi-
lidad de una reforma constitucional que afecte a todo o a parte del
contenido primario del código, es decir, a parte de las expectativas
normativas que se hayan podido garantizar en el texto constitucional
–como los principios estructurales, los derechos individuales o la uni-
48. Lo que no hay que confundir con los límites que se consideran inmanentes a unos
valores o principios constitucionales metapositivos, al margen de que se hallen plasma-
dos en el texto constitucional; al respecto de estos, véase Y. Roznai, “Unconstitutional
Constitutional Amendments — The Migration and Success of a Constitutional Idea”, The
American Journal Of Comparative Law, vol. 61, 2013, p. 670 ss.
49. En el ordenamiento español, véase J. Jiménez Campo, “Algunos problemas de inter-
pretación en torno al Título X de la Constitución”, Revista de Derecho Político, núm. 7,
1980, p. 95 ss.
50. J. R. Vile, “The Case against Implicit Limits on the Constitutional Amending Process”,
en Sanford Levinson (edit.), Responding to imperfection: the theory and practice of cons-
titutional amendment, Princeton, Princeton University Press, 1995, p. 201.
152 51. Véase Aláez Corral, Los límites materiales..., 2000, p. 246 ss.

dad territorial del Estado–.52 Aunque el recurso a los límites materiales

a la reforma constitucional se haya extendido en los últimos decenios
en múltiples ordenamientos liberal-democráticos,53 en todo caso, para
que las mismas tengan plena eficacia obligatoria será necesario que
gocen de carácter absoluto,54 esto es, que se trate de prohibiciones re-
flexivas o autorreferenciales que impliquen su aplicación a sí mismas,55
pues de lo contrario sería posible sustituir aquel contenido prohibitivo
del código por uno permisivo con la sola reforma constitucional de la
prohibición.56 Así, por ejemplo, aunque es notorio que desde Texas v.
White57 la Corte Suprema de los EEUU estableció la inexistencia en la
Constitución de 1787 de un derecho constitucional a la secesión por
parte de los Estados,58 no es menos cierto que también desde Dillon
v. Gloss59 se abandona el planteamiento de que el poder de reforma
del artículo V esté sometido a límites materiales implícitos (distintos de
los temporales expresamente previstos por el propio artículo V), y por
tanto sería factible introducir, mediante una reforma constitucional,
un derecho a la secesión.
Precisamente por el peligro que para la propia “positividad” del
sistema encierra la desinstitucionalización de la posibilidad de cambio
son problemáticas las prohibiciones absolutas de reforma constitucio-
nal, cuyo carácter reflexivo excluiría también del ámbito material de
la reforma su propia supresión y el retorno a la apertura cognitiva del
52. Sobre el concepto de límite material a la reforma constitucional, cfr. Aláez Corral, Los
límites materiales..., 2000, p. 166 ss.
53. Véase el exhaustivo estudio de Roznai “Unconstitutional Constitutional...”, 2013, p.
665-670.
54. Cfr. Aláez Corral, Los límites materiales..., 2000, p. 211-221.
55. Es lo que H. L. A. Hart, The concept of law, Oxford, Clarendon Press, 1994, p. 149 ss.,
denomina “soberanía auto-comprensiva” (self-embracing omnipotence), por oposición
a la “soberanía continuada” (continuing omnipotence). Sobre la relación entre ambos
tipos de soberanía y su articulación con respecto a las cláusulas de reforma, véase Suber,
P., The paradox of self-amendment, New York, Peter Lang, 1990, p. 74 ss.
56. En favor de admitir la posibilidad de superar las cláusulas de intangibilidad a través de
una reforma constitucional en dos grados, uno primero para eliminar la cláusula de intan-
gibilidad y otro después para modificar el contenido afectado por la derogada cláusula de
intangibilidad, véase ya P. Biscaretti Di Ruffia, “Sui limiti della revisione costituzionale”,
Annali del Seminario Giuridico della Universita de Catania, vol. III, Napoli, 1949, p. 165.
57. Texas v White, 74 U.S. 700 (1869).
58. Sobre el derecho de secesión en los EEUU, véase J. de Miguel Bárcena, “Secesión y Cons-
titución en los Estados Unidos”, Cuadernos Manuel Giménez Abad, núm. 8, 2014, p. 20 ss.
59. Dillon v. Gloss, 256 U.S. 368 (1921). 153

sistema. Si existen determinados contenidos que se desea sustraer a la

“positividad” del sistema, ello normalmente es debido a la elevadísi-
ma inestabilidad de determinadas expectativas, algunas de las cuales
pueden ser trascendentales para el sistema social, como es el caso de
los principios estructurales, incluido el relativo a la unidad territorial
del Estado, mientras que otras pueden tener un carácter simbólico
(bandera, lengua, himno, etc.). Con todo, se trata por regla general de
prohibiciones de cambio que se revelan inadecuadas y huérfanas de
eficacia, pues se mantienen solo mientras exista una opinión pública
que no dé ninguna oportunidad política de éxito a las violaciones de
estos límites jurídicos a la “positividad”. Por ello, contra los riesgos
de la absoluta “positividad” del sistema jurídico solo se puede luchar
desde dentro de aquel, no con la imposición de límites materiales a la
reforma constitucional. Solo comprendiendo mejor dichos riesgos, es
decir, evaluando la probabilidad de que los mismos generen comple-
jidad social, absorbiendo dicha complejidad y previendo su grado de
probabilidad mediante el aprovechamiento del potencial inherente a
la autoestabilización del sistema, será posible evitarlos sin crear opera-
ciones dentro del sistema, como los límites a la reforma constitucional
o las agravaciones procedimentales desproporcionadas, cuya utilidad
marginal es mínima.60
Con todo, desde un concepto material de Constitución, que
distingue entre el poder constituyente originario (metajurídico), en
manos siempre de un pueblo prejurídico, y el poder constituyente-
constituido (jurídicamente reglado como poder de reforma constitu-
cional), en manos de los órganos constitucionales que temporalmente
representan al pueblo, se ha esgrimido en contra de una reforma cons-
titucional que pretendiese constitucionalizar un derecho de secesión
la existencia de un límite material implícito a la reforma constitucional
derivado de la afirmación contenida en el artículo 2 CE,61 conforme
al cual la descentralización del Estado ha de tener lugar dentro del
respeto a la indisoluble unidad de la Nación española. Para quienes
sostienen esto, la indisoluble unidad nacional sería una decisión cons-
tituyente que solo se podría suprimir para reconocer un derecho a la
secesión mediante un proceso constituyente revolucionario, a través
60. N. Luhmann, “Positivität des Rechts als Voraussetzung einer modernen Gesellschaft“,
en Die Ausdifferenzierung des Rechts, Frankfurt a. M., Suhrkamp, 1981, p. 144-145.
61. Ver por todos, con base en un concepto (político) racional-normativo de Constitución,
J. Tajadura Tejada, “Referéndum en el País Vasco (Comentario a la STC 103/2008, de 11 de
154 septiembre)”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 23, 2009, p. 380-382.

del cual el pueblo español cambiase la Constitución y no simplemente

la reformase.62
Más allá de los argumentos teórico-constitucionales expuestos
respecto de la disfuncionalidad de los límites materiales para la pre-
servación de la eficacia diferenciada del ordenamiento jurídico, que
la unidad de la Nación española represente un límite material abso-
luto a la reforma constitucional ha de quedar descartado prima facie
por dos razones. De un lado, por la ausencia de mención expresa a
cualesquiera límites materiales absolutos a la reforma constitucional
en el título X de la Constitución española, a diferencia de lo que ocu-
rre en otros ordenamientos de nuestro entorno que sí han incluido
expresamente (art. 288.a) de la Constitución portuguesa)63 o implíci-
tamente (artículo 5, en relación con el artículo 139 de la Constitución
italiana),64 la unidad territorial del Estado entre los límites materiales
al poder de reforma constitucional. De otro lado, porque su deducción
implícita del texto del artículo 2 CE se enfrentaría en una disfuncional
“discordancia práctica” con la expresa previsión en el artículo 168 CE
de la posibilidad de una reforma constitucional total o una reforma
que afecte a los principios estructurales del título preliminar, de la
que se desprende que nada obsta a que, siguiendo el procedimiento
de reforma constitucional, se altere también la unidad normativa de
la Constitución (personificada en la Nación) y se constitucionalice un
procedimiento que permita la secesión de parte del territorio sobre el
que tiene vigencia.65 Además, ninguna interpretación del texto consti-
tucional en clave histórica o teleológica debiera enfrentarse a la inter-
pretación adecuada al cumplimiento por parte de este de su función
de canalización de expectativas desde el medio social hacia el interior
del ordenamiento estatal. La unidad de la nación española puede
operar, como lo ha hecho, como límite a la validez de una norma in-
62. Cfr. Ruipérez Alamillo, La nueva reivindicación...., 2013, p. 131-133.

63. No es el caso del artículo 89.4 de la Constitución francesa, que (en contra de lo que
sostiene Sáiz Arnáiz, “Constitución y secesión”, 2006-2007, p. 37) establece únicamente
un límite temporal, no uno material, a la reforma constitucional, al modo y manera de
lo que hace el artículo 169 CE, pues prohíbe iniciar o tramitar cualquier procedimiento
de reforma constitucional mientras sufra menoscabo la integridad territorial, no que ese
pueda ser el objeto de la reforma.
64. Tal y como la ha interpretado la Corte Costituzionale; cfr. Corte Costituzionale, Sen-
tencia núm. 1146 de 1988.
65. Cfr. en la doctrina ya Rodríguez-Zapata Pérez, “Sobre el derecho...”, 1999, p. 118, y
en la jurisprudencia constitucional, la STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4º. 155

fraconstitucional como un Estatuto de autonomía,66 pero no frente al

poder constituyente constituido que se ejerce por el procedimiento del
artículo 168 CE,67 de modo que se trate de una unidad normativa que
no se oponga a la posible segregación (división) territorial, siempre
que discurra por los cauces constitucionalmente previstos.68
Por tanto, el carácter fundamentador que la dicción literal del
artículo 2 CE atribuye a la unidad de la Nación española no convierte
a ésta en una entidad pre- y suprapositiva de la cual derivan su validez
la Constitución misma y, con ella, su forma de organización territorial.
La unidad de la Nación española no es jurídico-constitucionalmente
la unidad de una entidad metafísica, cuya existencia se basa en una
identidad sustancial (sea cultural, sea económica, racial, etc.), sino en
una unidad normativa que halla su expresión en la CE de 1978, pues-
to que, aunque la nación española (y el pueblo español, que a estos
efectos es la formulación democrática de la misma) puedan consi-
derarse realidades históricas preexistentes (como también el pueblo
catalán o el pueblo vasco) a la propia Constitución, se constituyen en
el mundo jurídico como sujetos solo en virtud de ese reconocimiento
constitucional.69 De ahí que su carácter fundamentador solo pueda
referirse, al igual que sucede con la dignidad de la persona y los de-
rechos inviolables que le son inherentes (art. 10 CE), a que la unidad
nacional preside la existencia del sistema jurídico en su conjunto e
impide que, sin su reforma previa, se realicen determinadas formas
de estructuración de la creación normativa incompatibles con dicha
unidad nacional, como la secesión o la confederación, pero ello no
impide que por el adecuado procedimiento de reforma constitucional
también esta unidad pueda ser modificada.70
Por último, tampoco cabe utilizar como argumento en favor de
dicha comprensión de la unidad de la Nación el que el artículo 8 CE
atribuya a las Fuerzas Armadas la “misión de garantizar la soberanía e
independencia de España, defender su integridad territorial y el orde-
66. STC 31/2010, de 28 de junio, FFJJ 3º, 7º y 12º.

67. Cfr. STC 42/2014, de 25 de marzo, FJ 3º.
68. Respecto de Italia, en este mismo sentido, F. Modugno, “Unità-indivisibilità della
Repubblica e principio di autodeterminazione dei popoli (Riflessioni sull’ammissibilità-
ricevibilità di un disegno di legge costituzionale comportante revisione degli artt. 5 e 132
Cost.)”, en A. Pace (edit.), Studi in onore di Leopoldo Elia, Milano, Giuffrè, 1999, p. 1013.
69. Cfr. STC 42/2014, de 25 de marzo, F.J. 3º.
70. En este sentido, también Sáiz Arnáiz, “Constitución y secesión”, 2006-2007, p. 37, y
156 López Basaguren, “La secesión de territorios...”, 2013, p. 88.

namiento constitucional”. La distinción entre la función de garantizar

la soberanía y la independencia de España y la función de defender
su integridad territorial y del ordenamiento constitucional no pone
de relieve la existencia de una unidad metafísica ni metaconstitucio-
nal que haya de ser defendida al margen del propio ordenamiento
jurídico-positivo, simplemente se refiere a las funciones que la propia
CE atribuye a las Fuerzas Armadas en atención a conceptos cuya deter-
minación corresponde a los niveles normativos infraconstitucionales.
Por consiguiente, en qué consista la integridad territorial del Estado
español es algo constitucionalmente modificable en vía de reforma
constitucional, que podría prever la secesión de parte del territorio
existente en el momento de entrada en vigor de la CE de 1978 o pro-
cedimientos de autodeterminación y posterior secesión de aquel.71
2.3. La necesidad de aplicar el procedimiento agravado

de reforma constitucional para constitucionalizar un
procedimiento de secesión
De lo expuesto hasta el momento se deduce que nada obsta de consti-

tutione ferenda a la constitucionalización de un derecho a la secesión
a través del procedimiento de reforma constitucional. Ahora bien, es
preciso preguntarse cuál ha de ser el procedimiento de reforma por el
que debe discurrir la hipotética constitucionalización de un mecanismo
que permita la desmembración de parte del territorio nacional.
En primer término, es preciso aclarar que la transformación te-
rritorial que conlleva la secesión no puede llevarse a cabo sin reforma
constitucional por la vía de la actualización de un concepto histórico-
material de Constitución, subyacente al texto constitucional, que la
contempla como un pacto entre cuerpos políticos: los territorios forales
(entre los que se encuentra el País Vasco) de un lado, y el Reino de
España de otro, preexistentes a la misma CE de 1978.72 Semejante con-
cepción no solo es inadecuada para el cumplimiento de la función de
la Constitución respecto de la diferenciación del sistema jurídico, sino
que, además, resulta profundamente antidemocrática, al basarse en
presupuestos desde los que difícilmente puede definirse en términos
71. Cfr. STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4º.

72. Sobre este entendimiento de la CE de 1978, véase M. Herrero de Miñón, Derechos
históricos y Constitución, Madrid, Taurus, 1998, p. 88 ss., 320 ss. 157

de igual y plural participación quién ha de componer dichos cuerpos

políticos y adoptar la decisión de segregarse o asociarse.
Ciertamente, los derechos históricos de los territorios forales vie-
nen amparados por la disposición adicional primera de la CE de 1978,
pero conforme a la misma su actualización solo puede tener cabida
en el marco de lo dispuesto por la propia CE y los Estatutos de auto-
nomía, y nunca de forma que resulte irreconocible su imagen histórica
y tradicional.73 Ello no significa ni que hayan de ser necesariamente
actualizados ni que su actualización implique ex constitutione o ex his-
toria un determinado régimen competencial. Lo que garantiza la dis-
posición adicional primer CE es una “foralidad” conforme con el texto
constitucional y no supraconstitucional,74 que además necesita de una
actualización a través de los Estatutos de autonomía.75 Ni siquiera aun-
que se aceptase que los territorios forales, en su caracterización actual
como CCAA, hubiesen sido en alguna ocasión Estados independientes
y se hubiesen asociado libremente al Estado español, lo que, como se
ha visto, no se corresponde con la configuración constitucional de sus
derechos históricos,76 cabría que éstos variasen su estatus a través de
un nuevo pacto político celebrado al margen de los procedimientos de
reforma constitucional previstos por el texto de 1978, ni mediante una
decisión unilateral de secesión, pues ello implicaría, o bien la falta de
supremacía de la CE de 1978 sobre esos territorios durante sus más de
treinta años de vigencia, o bien la vulneración de unos procedimientos
de reforma que obligarían también a los territorios asociados.
Por ello, en segundo lugar la elección del procedimiento de
reforma adecuado para la constitucionalización de un derecho a la
secesión se reconduce a los dos procedimientos previstos en el títu-
lo X CE y está en función de los efectos que dicha transformación
tendría sobre el ordenamiento constitucional. No cabe duda alguna
de que la constitucionalización de un derecho a la secesión, con su
consiguiente procedimiento conducente a la afirmación de la inde-
pendencia jurídica de una parte del territorio nacional, conllevaría
73. STC 32/1981, de 2 de febrero, FJ 4º; STC 76/1988, de 26 de abril, FFJJ 4º y 5º, y STC
159/1993, de 6 de mayo, FJ 6º.
74. J. Corcuera Atienza, “La constitucionalización de los derechos históricos. Fueros y
autonomía”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 11, 1984, p. 37-38.
75. Sobre esto, véase J. J. Solozábal Echavarria, “Problemas constitucionales de la au-
tonomía vasca”, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, núm. 2, 1989, p. 124.
158 76. En un sentido semejante, Rodríguez-Zapata Pérez, Sobre el derecho..., 1999, p. 120.

permitir la parcial disolución de la soberanía del Estado español,

como consecuencia de la pérdida de supremacía de la CE de 1978
en aquella parte del territorio que se ha secesionado. La aspiración
de algunas partes del territorio nacional de convertirse en entes ju-
rídicos soberanos, secesionándose del Estado español, presupone
la disolución de la supremacía de la CE de 1978 sobre los poderes
públicos y ciudadanos implícitamente afirmada en el artículo 9.1 CE,
afecta al principio estructural de Estado autonómico y a la unidad
de la nación española del artículo 2, así como a la atribución de la
soberanía nacional al pueblo español (art. 1.2).77
Dado que la secesión afecta al ámbito personal y territorial de
vigencia del sistema jurídico, es preciso que la secesión se introduzca en
el texto constitucional a través del mecanismo extraordinario de reforma
constitucional. Como el ámbito personal y territorial de vigencia de la
CE de 1978 están regulados en los artículos 1, 2, 8 y 9 CE, es decir, en el
título preliminar, la introducción de un procedimiento de secesión que
implique alterar estos ámbitos “afecta” al título preliminar, y por tanto
requiere que la modificación de la CE de 1978 se realice por el proce-
dimiento superagravado del artículo 168, aunque el mismo no altere
textualmente ningún precepto de dicho título. En este sentido, no se
puede considerar adecuada la vía de utilizar el artículo 167 en un doble
grado o secuencia, de modo que en un primer grado se modificase el
artículo 168 para excluir de su ámbito de aplicación los artículos del
título preliminar afectados y, en un segundo grado, igualmente por el
artículo 167 CE introducir un procedimiento de secesión o proceder a la
segregación misma de parte del territorio español.78 El término “afec-
tar” del artículo 168 CE obliga a utilizar el procedimiento previsto en
dicho artículo –y sensu contrario proscribe el uso del procedimiento del
artículo 167– para llevar a cabo toda modificación constitucional que
altere directa o indirectamente el núcleo esencial identificativo de los
preceptos constitucionales en aquel referidos, entre los que se encuen-
tra el principio de Estado autonómico del artículo 2 CE.79
El artículo 168 CE diseña un procedimiento agravado de reforma
en el que se concilian de forma peculiar las exigencias democráticas de
77. STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 12º.

78. Como, sin embargo, sugiere L. Payero López, “El enfrentamiento entre dos ideas na-
cionales: la España unitaria vs. la España plural”, en Calvo García, Arlettaz y Gracia Ibáñez
(eds.), Derecho y sociedad. Reflexiones sobre Sociología Jurídica, Filosofía del Derecho y
Derechos Humanos, Zaragoza, Universidad de Zaragoza, 2014, p. 24.
79. Cfr. Aláez Corral, Los límites materiales..., 2000, p. 333 ss. 159

respeto a las minorías y de autodeterminación de los individuos y los

grupos con las exigencias normativo-funcionales de la soberanía del
Estado, tanto del viejo, reducido en su ámbito territorial de vigencia,
como del nuevo, fruto de una futura secesión. En efecto, de un lado, la
iniciativa para introducir esta cláusula de secesión puede corresponder
a las entidades territoriales, conforme a los artículos 166 y 87.2 CE, a
través de las Asambleas Legislativas de las CCAA afectadas.80 Pero, de
otro lado, la decisión última sobre la constitucionalización del procedi-
miento de secesión es una decisión que, al afectar a intereses comunes
y, sobre todo, a los derechos fundamentales de todos los habitantes
del Estado español, solo puede corresponder a los órganos del Estado
en su conjunto, por mayorías altamente cualificadas, y no, por consi-
guiente, solo a los territorios que pudieran aspirar a la secesión.
Con todo, debe dejarse somera constancia de que el procedi-
miento de reforma constitucional arbitrado por el artículo 168 CE
presenta algunos déficits, no solo desde el punto de vista de la falta
de representatividad de los intereses territoriales en adopción de la
decisión de la reforma, dado que el Senado por su composición no
alcanza a expresar los intereses territoriales que el artículo 69 CE le
encomienda representar, sino también desde la perspectiva de la de-
mocracia participativa. Así, una hoy injustificada desconfianza hacia
la participación democrática directa de los ciudadanos, de un lado,
veda a estos el impulso político directo de una reforma constitucio-
nal, incluida la que trate de introducir un procedimiento de secesión
(al excluir la remisión del artículo 166 al artículo 87.1 y 2 la iniciativa
popular en la reforma),81 y de otro lado deja en manos exclusivas del
Estado (art. 149.1.32ª CE) que las instituciones de las comunidades au-
tónomas puedan consultar a los ciudadanos acerca de la conveniencia
de impulsar la reforma constitucional que articule un procedimiento
consensuado y reglado a escala nacional de su autodeterminación
externa.82 Es más, de la STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4º, se
80. STC 42/2014, de 25 de marzo, FFJJ 3º-4º.

81. El Parlamento asturiano, en ejercicio de la iniciativa que le confieren los artículos 166 y
87.2 CE, aprobó el 18-19 de septiembre de 2014 una proposición de reforma constitucional
por la cual, entre otros aspectos de democracia directa, se insta a las Cortes a modificar el
artículo 166 CE de modo que quepa también la iniciativa popular en materia de reforma,
ahora excluida (Boletín Oficial de la Junta General del Principado de Asturias, núm. 16-14,
de 25 de septiembre de 2014).
82. Sobre las fórmulas para descentralizar los mecanismos de democracia directa que
160 permiten conocer la expectativa de los ciudadanos de una parte del territorio de modi-

puede deducir incluso que esa consulta no sería posible, ni siquiera

convocada con la autorización del Estado, y que solo cabe en la fase
de ratificación de la posible reforma mediante el referéndum del con-
junto del pueblo español.83
3. Contenido de una hipotética cláusula constitucional

de secesión
3.1. Adecuación de la cláusula de secesión a los principios

estructurales del sistema constitucional y objeto de la
misma
Antes de centrarnos en el objeto que podría tener una hipotética

cláusula constitucional de secesión, la primera exigencia con la que
debería cumplir aquella es que la misma esté en consonancia con las
señas de identidad del sistema jurídico modificado,84 es decir, que se
adecue a los principios estructurales del ordenamiento constitucional,
pues de lo contrario le faltaría coherencia interna.
De un lado, desde el punto de vista de la función de mejorar la
vigencia estable del sistema jurídico democrático de 1978, no tendría
sentido constitucionalizar un derecho a la secesión si al mismo tiempo
no se reconfigurase la organización territorial del Estado de forma que
disuada del recurso a algo tan radical para el propio ordenamiento
jurídico como el ejercicio de ese derecho. De otro lado, y coherente-
mente con lo anterior, el derecho de secesión en tanto expectativa
jurídicamente reglada de alteración por voluntad unilateral de una
parte del territorio de las condiciones de vigencia territorial y personal
del ordenamiento fundado por la CE de 1978,85 es decir, en tanto ex-
pectativa referida a la competencia sobre las competencias, requiere
que la soberanía no se impute políticamente a un ente colectivo uni-
ficar la Constitución (lo cual incluiría la expectativa de constitucionalizar un derecho de

secesión), cfr. Ridao i Martí, “La juridificación...”, 2014, p. 115 ss.
83. Sobre ello en detalle, J. M. Castellá, “Derecho a decidir, secesión y formas de demo-
cracia. Un diálogo constitucional entre Italia y España”, en L. Cappuccio y M. Corretja
Torrents (ed.), El derecho a decidir. Un diálogo italo-catalán, Barcelona, Institut d’Estudis
Autonòmics, 2014, p. 45 ss.
84. Cfr. Buchanan, Secesión..., 2013, p. 208.
85. En el sentido del Gesamtstaat kelseniano; cfr. H. Kelsen, Allgemeine Staatslehre,
Berlin, Julius Springer Verlag, 1925, p. 199 ss. 161

tario, étnicamente homogéneo e indisoluble. Vinculado a eliminar la

indisolubilidad de la nación española estaría también matizar la fun-
ción que el artículo 8 CE atribuye a las Fuerzas Armadas de garantizar
la integridad territorial del Estado, en el sentido de que esa garantía
debe llevarse a cabo en el marco del ordenamiento constitucional
(aunque ello obviamente ya se deriva implícitamente del mandato
de sujeción a la CE previsto en el artículo 9.1), que pasaría a incluir
ese derecho de secesión y cuyo ejercicio adoptaría la fórmula de una
reforma constitucional.
En otras palabras, sería incongruente constitucionalizar el de-
recho de secesión y mantener el actual Estado de las autonomías en
que la soberanía nacional reside en el pueblo español. Por ello sería
preciso hacer un expreso reconocimiento constitucional de las enti-
dades territoriales que podrán ejercer el derecho de secesión como
entidades constitutivas del vigente ordenamiento constitucional. 86
Pero también sería necesario suprimir la adjetivación “nacional” de
fórmula de atribución de la soberanía popular, así como la mención
a la “indisoluble unidad” de la nación española, incompatibles una y
otra con la federalización de la soberanía y con la constitucionaliza-
ción del derecho a la secesión respectivamente. Como pone de relieve
nuestro Tribunal Constitucional,87 conforme al vigente artículo 1.2 CE
“en el actual ordenamiento constitucional solo el pueblo español es
soberano, y lo es de manera exclusiva e indivisible, a ningún otro sujeto
u órgano del Estado o a ninguna fracción de ese pueblo puede un po-
der público atribuirle la cualidad de soberano. Un acto de este poder
que afirme la condición de ‘sujeto jurídico’ de soberanía como atributo
del pueblo de una Comunidad Autónoma no puede dejar de suponer
la simultánea negación de la soberanía nacional que, conforme a la
Constitución, reside únicamente en el conjunto del pueblo español.
Por ello, no cabe atribuir su titularidad a ninguna fracción o parte del
mismo”. Sensu contrario, solo cabrá constitucionalizar un derecho de
secesión de manera coherente con el resto del sistema constitucional
si, manteniendo la afirmación de que todo el poder emana del pueblo
y por tanto tiene un carácter igualitario-participativo, se afirma simul-
táneamente el carácter constituyente de las entidades territoriales y
se suprime la caracterización nacional de dicha soberanía popular.
86. Tal y como propuso el Consejo de Estado en su Informe sobre las modificaciones de
la Constitución, de febrero de 2006, p. 128 ss.
162 87. STC 42/2014, de 25 de marzo, FJ 3º.

Lo anterior implica que la constitucionalización de un proceso de

secesión solo sería sistémicamente congruente con un Estado formal-
mente federal, pero no necesariamente confederal. Dado que, como
se ha dicho, el derecho de secesión que se pretende constitucionalizar
no halla su fundamento en el derecho internacional, su constitucio-
nalización no tiene por qué ir pareja a la consideración de los entes
políticos que lo vayan a poner en práctica como Estados soberanos
confederados, sino que puede ser la expresión de la voluntad cons-
tituyente de un Estado federal que prevé la variación de su ámbito
territorial y personal de vigencia a impulso de las entidades federadas
que lo componen, aunque la someta a los requisitos procedimentales
y/o materiales que la propia Constitución federal quiera establecer.88
Por tanto, el derecho a la secesión del que aquí se habla no pretende
ser un derecho prejurídico que conserven las entidades territoriales
federadas como inherente a una soberanía de la que carecen, ni al
ejercicio de un poder constituyente originario por parte de estas,89 sino
la expresión democrática de la voluntad popular de secesionarse bajo
ciertas condiciones legales, reconocida por un sistema constitucional
federal a una parte de los ciudadanos del Estado, como mecanismo
para garantizar la máxima estabilidad y eficacia del ordenamiento
jurídico.
De las anteriores reflexiones ya se desprende que el objeto de
la cláusula de secesión será establecer un derecho de las entidades
territoriales constitutivas del Estado español a expresar democrática-
mente, a través de un procedimiento constitucionalmente reglado, su
voluntad de poner unilateralmente fin a la vigencia de la CE de 1978
en su territorio. La cuestión a decidir por la entidad que inste la sece-
sión ha de ser, por consiguiente, la de “si pretende la independencia
normativa de esa entidad territorial respecto del Estado matriz”, y no
otra.90 Solo como consecuencia de una respuesta positiva a la misma
88. En un sentido semejante respecto del poder de veto unilateral que algunas Consti-
tuciones federales pueden preservar a los Estados federados, G. Jellinek, Die Lehre von
den Staatenverbindungen, Berlin, Verlag von O. Haering, 1882, p. 272.
89. En un sentido diverso, Tosi, Secessione e Costituzione…, 2007, p. 308 ss.
90. Tal y como han puesto de relieve los procesos de consulta en Quebec y en Escocia. En
el primero, la Sec. 1.3 de la Clarity Act, Sc. 2000, c. 26, establece que la pregunta debe te-
ner por objeto reflejar una clara expresión de la voluntad de la población de una provincia
canadiense acerca de si esa provincia debe dejar de formar parte de Canadá y convertirse
en un Estado independiente. Por su parte, en el caso de Escocia, de conformidad con el
Agreement between the United Kingdom Government and the Scottish Government
on a referendum on independence for Scotland de 15 de octubre de 2012, la pregunta 163

se planteará fácticamente la cuestión de su constitución en un Estado

soberano e independiente o su integración en otro Estado. Precisa-
mente por estos potenciales efectos del proceso de secesión para la
eficacia territorial y personal de la Constitución del Estado matriz, la
cláusula de secesión tendría una virtualidad reformadora de la CE de
1978, que haría que su ubicación sistemática natural debiera ser el
título X, como un procedimiento extraordinario específico de reforma
constitucional.91
La consideración de la cláusula de secesión como un procedi-
miento extraordinario de reforma constitucional conduce, además, a
dar respuesta a una objeción que se ha hecho a la constitucionalización
de la secesión, la relativa a la imposibilidad de su justiciabilidad ante
la jurisdicción constitucional por su naturaleza de cuestión eminen-
temente política.92 Con independencia de que, como ya se dijo, toda
cuestión constitucional es una cuestión política, y las normas sobre
reforma constitucional en tanto núcleo de toda Constitución formal
son las disposiciones que expresan la decisión política más básica de
las reguladas por el sistema jurídico (la competencia sobre las compe-
tencias), el mayor o menor grado de apertura política de las disposi-
ciones constitucionales no determina su justiciabilidad, e inversamente
la ausencia de una cláusula de secesión en el texto constitucional no
impide, como la práctica judicial de los últimos años ha puesto de
relieve, que se judicialice y por tanto sean justiciables los efectos nor-
mativos del silencio constitucional respecto de la secesión. Piénsese en
el control de constitucionalidad de la convocatoria de una consulta de
autodeterminación, de la competencia para dicha convocatoria, etc.,
que son cuestiones tan políticas como la de la secesión misma. Por otro
lado, como ya se ha argumentado en otro lugar,93 que el resultado de
una reforma constitucional sea una norma del mismo rango y valor
normativo que la Constitución enmendada únicamente obstaría desde
del referéndum que tuvo lugar el 18 de septiembre de 2014 fue la de si Escocia debía
convertirse en un Estado independiente.
91. Sin perjuicio de que la cláusula de secesión, además de implicar el ejercicio del poder
constituyente-constituido para poner fin a la vigencia del ordenamiento del Estado matriz
en el territorio secesionado, implique como consecuencia fáctica –que no jurídica– la de
constituir la Grundnorm que fundamenta lógicamente el ejercicio del poder constitu-
yente originario que elabore la Constitución del nuevo Estado soberano, siempre que
como consecuencia de la secesión se produzca la exitosa constitución del mismo; cfr. Tosi,
Secessione e Costituzione…, 2007, p. 313 ss.
92. Sáiz Arnáiz, “Constitución y secesión”, 2006-2007, p. 50-51 ss.
164 93. Cfr. Aláez Corral, Los límites materiales..., 2000, p. 385 ss.

un punto de vista lógico-jurídico a que sea enjuiciable jurisdiccional-

mente ese resultado,94 pero no a que puedan serlo, a través de un
procedimiento de control de constitucionalidad preventivo, los actos
de tramitación de esa reforma, que en el caso de la secesión serían
las condiciones orgánico-procedimentales contenidas en la cláusula de
secesión constitucionalizada.
3.2. El procedimiento de secesión
Aunque en estas páginas no se pretende dar una fórmula textual con-

creta a una hipotética cláusula de secesión en la CE de 1978, es claro
que, presupuesto su objeto normativo y su adecuación estructural al
resto del sistema constitucional, la definición del procedimiento que
conduzca a la secesión requeriría concretar, al menos, tres extremos95
a los que nos referiremos brevemente: quién estaría legitimado para
impulsar y decidir la secesión de una parte del territorio del Estado,
cuáles deberían ser los órganos y las mayorías requeridas para la adop-
ción de tan drástica decisión, y si deben existir o no plazos y negocia-
ciones previas como condiciones procedimentales para secesionarse.
La respuesta a estas tres cuestiones debe estar presidida, a nues-
tro entender, por la idea de que la secesión debe garantizar a un
tiempo tanto la articulación de un procedimiento autorreferente, y
por tanto legal, para la garantía de la expectativa secesionista, como
el respeto a las expectativas de las minorías (internas a la colectividad
que decida secesionarse) y de las mayorías (el resto de los ciudadanos
del pueblo español) afectadas por la decisión, evitando que el derecho
a la secesión se utilice como un chantaje para la negociación de las
decisiones políticas ordinarias.96
94. En un sentido diverso, defendiendo el control de constitucionalidad de las (leyes) de

reforma constitucional, R. Punset Blanco, “Normas impugnables y motivos impugnatorios
en los procesos de control de constitucionalidad de las leyes”, Revista Española de Derecho
Constitucional, núm. 43, 1995, p. 209-210.
95. Habría muchas más cuestiones que concretar, como, por ejemplo, los requisitos para
participar como elector en la decisión acerca de la secesión, los términos de una posible
reversión de la secesión, el formato de las negociaciones sobre la secesión, o en fin los
procedimientos jurisdiccionales adecuados para garantizar ante el Tribunal Constitucional
el correcto desarrollo del procedimiento de secesión, pero su estudio excede con mucho
los objetivos de este trabajo.
96. Weinstock, “Constitutionalizing the right...”, 2001, p. 196 ss. 165

Además, se trata de un derecho que debe poder ser instado sin

causalidad,97 es decir, sin que los sujetos legitimados para poner en
marcha el procedimiento tengan que acreditar ninguna causa justifica-
tiva de la secesión que vaya más allá de la existencia de una voluntad
ciudadana, expresada por el procedimiento de secesión constitucional-
mente reglado,98 y sin que sea preciso acudir a una instancia arbitral
como el Tribunal Constitucional que decida sobre el cumplimiento o
no de la causa, sino solo de las condiciones orgánico-procedimentales
del ejercicio del derecho de secesión, máxime teniendo en cuenta que
en nuestro país la posición del Tribunal Constitucional como árbitro
de las disputas territoriales ha tendido en los últimos tiempos a verse
deslegitimada desde la óptica de algunas entidades territoriales, que
tienden a considerarle un árbitro parcial.99
Por lo que se refiere a la identificación del sujeto que puede im-
pulsar y decidir la secesión se trata, ciertamente, de una cuestión de
difícil solución, sobre todo habida cuenta de la histórica y heterogénea
plurietnicidad de nuestro Estado. Dicha cuestión plantea dos proble-
mas: qué entidades deben estar legitimadas para instar la secesión y
cómo se expresa la voz auténtica de esa entidad acerca de impulsar y
decidir la secesión,100 es decir, qué órganos de las entidades territoria-
les deberían adoptar las decisiones de impulsar y acordar la secesión.
Respecto de la primera cuestión, tanto el impulso como la deci-
sión final sobre la secesión, si se quiere que ésta siga siendo la cons-
titucionalización del derecho a la autodeterminación externa de los
pueblos, deben corresponder a las entidades territoriales integradas
en el Estado (federal) español, y no al conjunto de las instituciones de
este Estado, puesto que el procedimiento debe servir a la autodeter-
minación de las colectividades territoriales que lo integran, no a la au-
todeterminación del pueblo español en su conjunto. Combinado esto
con las exigencias procedimentales que luego se expondrán, parece
97. Siguiendo el modelo procedimental y el modelo sin culpa de secesión y apartándose

del modelo sustantivo y del modelo culposo de secesión. Sobre ellos., cfr. Buchanan,
Secesión..., 2013, p. 212 ss.
98. Esta opción por un modelo procedimental, no causal, es la tónica general en los pocos
ejemplos históricos de cláusulas de secesión constitucionalizadas, como las de la URSS, la
Checoslovaquia comunista, la Etiopía de 1994, la de Saint Kitts y Nevis de 1983, o final-
mente la solución de la Corte Suprema de Canadá; sobre ello en detalle, Tosi, Secessione
e Costituzione…, 2007, p. 304-307.
99. Sobre el argumento del árbitro parcial como una dificultad en la constitucionalización
del derecho de secesión, véase Buchanan, Secesión..., 2013, p. 221-222.
166 100. Buchanan, Secesión..., 2013, p. 223.

razonable, por su congruencia con el propio sistema constitucional,101

seguir el modelo de identificación de las entidades territoriales adop-
tado por nuestro texto constitucional para el acceso a la autonomía
política y atribuirle esa capacidad de iniciativa de secesión a las exis-
tentes CCAA (se denominen así o futuros Estados federados). Este
criterio logra, a nuestro entender, un equilibrio adecuado en la au-
toafirmación de la propia identidad territorial entre un criterio ob-
jetivo o étnico, preferido seguramente por las CCAA históricas, y un
criterio subjetivo o voluntarista, al que por equiparación democrática
deberían ser acreedoras las demás CCAA. Además, a diferencia de lo
que sucede actualmente con el ejercicio del derecho a la autonomía
del artículo 2 CE como consecuencia de la generalización del café para
todos, la generalización del derecho de secesión a todas las entidades
territoriales existentes en el actual Estado autonómico no tendría por
qué ser insatisfactoria para aquellas entidades territoriales de fuerte
identidad étnica e histórica, porque su realización se configurará y
desarrollará con independencia de la voluntad de las demás entidades
territoriales, y su resultado exitoso producirá el máximo beneficio a
la entidad territorial secesionista, con independencia de que otras
entidades puedan alcanzar idéntico objetivo.
Respecto de la segunda cuestión, la de quién expresaría la voz
auténtica de impulso y decisión sobre la secesión dentro de las entidades
territoriales, se puede decir que, con carácter general, debería corres-
ponder a sus Parlamentos y sus cuerpos electorales, aunque ello se pone
en relación con la cuestión de las mayorías requeridas y de las fases del
proceso de secesión. En este sentido, para que la cláusula de secesión
no banalice la unidad política del Estado matriz, garantice suficiente-
mente la reflexión y debate al respecto de la secesión y los derechos de
los ciudadanos implicados, y al mismo tiempo canalice la expectativa de
una mayoría clara y suficiente de ciudadanos de una unidad territorial
que no desean continuar integrados en el marco de una entidad política
soberana superior, el procedimiento de secesión debería discurrir en dos
fases, distanciadas entre sí por un período de negociación.
Una primera fase de impulso o iniciativa de la secesión requeriría
la expresión de dicha voluntad secesionista por una mayoría parla-
mentaria cualificada de la entidad territorial, que refleje su voluntad
clara y suficiente de impulsar la secesión, y siempre que la cuestión
de emprender esta iniciativa haya estado expresamente incluida en el
101. Cfr. Buchanan, Secesión..., 2013, p. 225. 167

programa electoral de los grupos políticos con representación parla-

mentaria que la promueven en la elección del parlamento territorial
inmediatamente anterior. Aún partiendo del hecho de que la expecta-
tiva de la secesión no es fácil de alcanzar en sociedades democráticas
bien consolidadas,102 una mayoría de 2/3 del Parlamento de la entidad
territorial se podría considerar una mayoría adecuada en esta fase de
impulso para evitar el uso de la secesión como mecanismo de chantaje
político por parte de la entidad territorial con respecto al conjunto
federal,103 y a fin de garantizar que no se trata de propuestas insufi-
cientemente consensuadas dentro del ente territorial. También servi-
ría para que la minoría disidente con la secesión que pudiera existir
dentro de la entidad territorial proponente tenga un cierto poder de
bloqueo que proteja sus derechos dentro del Estado matriz al que
aún pertenecen. Es decir, una mayoría cualificada (tanto en el impulso
como en la decisión de la secesión) funcionaría como mecanismo de
protección del elemento democrático-deliberativo del sistema jurídi-
co.104 Con todo, sería inadecuado el recurso en esta fase de impulso a
la exigencia adicional de una consulta al cuerpo electoral del territorio
secesionista, porque, al tratarse de una cuestión políticamente tan
trascendente y sensible, una consulta referendaria sería traumática y
generadora de muchas tensiones en el interior de la comunidad te-
rritorial que aspira a la secesión,105 y el recurso a la voluntad popular
directamente expresada debería ser la ultima ratio ratificadora de la
decisión de secesionarse cuando el proceso haya agotado todas las
opciones negociadas de evitar la secesión.
Adoptada la decisión de impulsar la secesión y una vez trasla-
dada a las instituciones centrales (federales) del Estado matriz, antes
de pasar a la segunda fase decisoria definitiva sobre la secesión, sería
razonable que se exigiese a los representantes del Gobierno terri-
torial que impulsa la secesión y del Gobierno central (federal) que
desarrollen una negociación paritaria para tratar de buscar una so-
102. Cfr. S. Dion, “Why is secession difficult in well-established democracies? Lessons from
Quebec”, British Journal of Political Science, vol. 26, 1996, p. 269 ss.
103. Cfr. Weinstock, “Constitutionalizing the right...”, 2001, p. 196 ss.
104. Cfr. Norman, “Domesticating Secession”, 2003, p. 217-218. En sentido diverso, Suns-
tein, “Constitutionalism and secession”, 1991, p. 666 ss.
105. Como pone de relieve, por ejemplo, la experiencia de Quebec, en palabras de uno
de sus más cualificados observadores, S. Dion, “Un referéndum independentista es un
trauma para la sociedad”, El País, 11 de abril de 2013, http://internacional.elpais.com/
168 internacional/2013/04/11/actualidad/1365705035_291906.html.

lución alternativa a través de otro tipo de reforma constitucional del

modelo de organización territorial que evite la secesión, y en caso
de no encontrarla que negocien los términos económicos, políticos
y jurídicos en los que debe tener lugar la secesión. Un plazo de dos
años para desarrollar dicha negociación, al modo y manera de lo que
disponía el artículo I-60.3 del no-nato Tratado por el que se establece
una Constitución para Europa de 2004 y dispone el vigente artículo
50.2 y 3 del Tratado de la Unión Europea (TUE) respecto de la retirada
voluntaria de la Unión Europea de algún Estado miembro, parecería
más que razonable.
No obstante, a fin de que el posible estancamiento en la nego-
ciación no se convierta en un obstáculo que paralice la funcionalidad
constitucional de la cláusula de secesión, la falta de acuerdo no debería
impedir que se pasase a la segunda fase decisoria y que el territorio
secesionista pudiese convocar a su cuerpo electoral para la adopción
de la decisión definitiva. Aunque la obligación constitucional de ne-
gociar sería jurídicamente vinculante, parece difícil admitir un control
de constitucionalidad del resultado de la negociación por el Tribunal
Constitucional, pues, mas allá de las dificultades para que dicho con-
trol sea reconocido como legítimo,106 tratándose de una cuestión po-
lítica, solo parecería admisible que el Tribunal Constitucional pudiese
controlar que no ha habido una negativa formal y expresa de una de
las partes a negociar, o que se hayan roto las negociaciones antes del
plazo constitucionalmente previsto.
En este sentido, se podría pensar en las bondades de convo-
car a una instancia arbitral distinta del Tribunal Constitucional para
decidir las cuestiones conflictivas que estancan la negociación. Sin
embargo, esta opción tendría dos riesgos muy difíciles de soslayar
que la convertirían en inidónea. De una parte, estaría la dificultad de
encontrar una instancia arbitral ajena a las instituciones del Estado
que pueda ser reconocida como legítima por ambas partes, dada la
fundamentalidad política de la controversia. De otra parte, aunque
se aceptase que esa instancia pudiera ser la Unión Europea, dado que
el Estado español forma parte de ella y el futuro Estado secesionado
pretendería con toda probabilidad la pertenencia a la misma, resulta
poco imaginable que la Unión acepte un rol semejante en el proce-
so de secesión que experimenta de un Estado miembro. No ya solo
106. En un sentido parecido, la Corte Suprema de Canadá en Reference re Secession of

Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217, 271-272. 169

porque ello queda fuera de su ámbito competencial, sino también

porque iría incluso en contra de uno de los principios establecidos
en el Tratado de la Unión, concretamente la obligación que impone
el artículo 4.2 TUE de respetar la identidad nacional de los Estados
miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y cons-
titucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y
regional, así como las funciones esenciales del Estado, especialmen-
te las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial.107
Bastaría, pues, que una de las partes (el Estado español) se opusiera
para que ello no fuera viable.
Por tanto, si transcurrido el plazo de negociación de dos años no
se llegase a un acuerdo que evitase la secesión, se pasaría a la segunda
fase del proceso de secesión o fase decisoria, en la que la entidad terri-
torial que inició el proceso de secesión podría decidir unilateralmente
la misma, y por tanto la pérdida de vigencia de la CE de 1978 para esa
parte del territorio.108 Es en esta fase en la que tiene mayor sentido
atribuir la competencia decisoria última al cuerpo electoral de la enti-
dad territorial mediante un referéndum que sea expresión directa de
la voluntad ciudadana de ese territorio de secesionarse, pues pocas
cuestiones son tan profundamente constitucionales como ésta.109 Ello
estaría, además, en consonancia con la actual regulación del procedi-
miento de reforma constitucional del título X, que en su artículo 168
CE hace preceptiva la consulta referendaria al cuerpo electoral (nacio-
nal en este caso) para decidir las modificaciones que afecten al título
preliminar, entre las que están las relativas a la unidad territorial. Lo
anterior no obstante, se plantean nuevamente, al menos, dos cues-
tiones problemáticas a resolver respecto de una hipotética consulta
referendaria del cuerpo electoral de la entidad territorial que quiera
secesionarse: de un lado, ¿qué mayoría debería alcanzarse en este re-
107. En un sentido similar, cfr. M. Medina Ortega, El derecho de secesión en la Unión

Europea, Marcial Pons, Madrid, 2014, p. 106.
108. La eficacia personal de las normas constitucionales y del resto del ordenamiento
español sería otra cuestión distinta, porque la misma depende del estatuto personal que
confiere la nacionalidad y, aunque la entidad territorial secesionante se convirtiese en
un nuevo Estado y atribuyese nacionalidad a sus ciudadanos, ello no implicaría que los
mismos vayan a perder la nacionalidad española, sobre todo si son españoles de origen,
dado que el art. 11.3 CE dispone que ningún español de origen podrá ser privado de
su nacionalidad; sobre ello con respecto a la hipótesis de la secesión de Cataluña cfr. E.
Sagarra i Trias, “Nacionalidad catalana, nacionalidad española y ciudadanía de la Unión
¿serían compatibles?”, Revista de derecho migratorio y extranjería, núm. 36, 2014, p. 13 ss.
170 109. López Basaguren, “La secesión de territorios...”, 2013, p. 101.

feréndum para que tenga el efecto decisorio de la secesión? Y, de otro,

una vez decidida esta mayoría, hay que determinar si la misma se exige
al cuerpo electoral conjunto de esa entidad territorial que pretende
separarse, o se exige además idéntica mayoría en algunas circunscrip-
ciones en las que se puede descomponer dicho cuerpo electoral.
Respecto de la primera cuestión, al igual que sucedió con la ini-
ciativa y por idénticas razones, que excuso repetir de nuevo, debe
exigirse una mayoría cualificada de los electores con derecho de voto
en el referéndum, la cual también podría ser de dos terceras partes,
pues la misma logra que esa decisión se adopte por la mayoría clara
y suficiente de la que hablaba la Corte Suprema canadiense, equili-
brando democráticamente el respeto a la voluntad de la mayoría y los
derechos de la minoría.110
Respecto a la segunda cuestión, sin embargo, si la constituciona-
lización del derecho de secesión pretende servir para canalizar jurídi-
camente la pretensión de las colectividades territoriales de ejercer su
derecho a la autodeterminación externa, no debe romperse el criterio
de que la relevante es la voluntad de esa colectividad territorial, y no la
de sus partes. Estas podrán, si lo desean (antes de la secesión), instar un
procedimiento de reorganización territorial dentro del Estado federal
(al modo y manera de lo que prevé la vigente disposición transitoria
cuarta CE respecto de la incorporación de Navarra al País Vasco).111 Pero
no parece razonable proteger las pretensiones de identidad diferencia-
da de algunas minorías existentes dentro de una entidad territorial de
forma que se desnaturalice la función específica que debe cumplir una
cláusula de secesión (manejar jurídicamente la plurietnicidad organiza-
da dentro de un Estado constitucional democrático), introduciendo en
el proceso de secesión la voluntad de entidades territoriales distintas
y ajenas al cuerpo electoral de la entidad territorial federada. Por otra
parte, la exigencia de una mayoría de dos terceras partes del cuerpo
electoral de la entidad territorial que quiera separarse, tras dos años
de deliberación y negociación, y una mayoría previa de dos terceras
partes de los representantes de su Parlamento, ya conlleva la posi-
bilidad de un alto grado de consenso expresivo de la generalización
dentro de la entidad territorial de su voluntad de secesionarse.
110. Sobre esta función de la rigidez constitucional respecto del principio democrático,
véase I. de Otto y Pardo, Derecho constitucional..., 1987, p. 58 ss.
111. O al modo y manera que prevén algunos Estados federales para la reorganización de
sus entidades territoriales, como por ejemplo el artículo 29 de la Grundgesetz alemana
o el artículo 53 de la Constitución suiza. 171

De no alcanzarse la mayoría requerida en esta fase decisoria,

sería razonable pensar en establecer un límite temporal a la posibi-
lidad de volver a intentar la iniciativa de secesión, a fin de evitar las
indeseables consecuencias de la inevitable tensión social que genera
un proceso de estas características. Una posible propuesta sería que al
menos transcurra el plazo de la incorporación de una nueva genera-
ción de electores, es decir, 16 o 18 años, según la edad a la que se fije
el ejercicio del derecho de sufragio, dada la naturaleza constituyente
de la decisión a tomar con el procedimiento de secesión.
Adoptada en esta segunda fase la decisión de la secesión por
la mayoría cualificada del electorado, ha de tenerse en cuenta, como
ha puesto de relieve la Corte Suprema de Canadá en relación con la
secesión de Quebec,112 que la cuestión del éxito ulterior de la secesión
(y por tanto la viabilidad del nuevo Estado fruto de la misma) es para
el Estado matriz una cuestión eminentemente fáctica, no jurídica,113
que depende de factores como el futuro control efectivo del territorio
o el reconocimiento como Estado por la comunidad internacional.114
Aunque la aplicación de la cláusula de secesión sea el producto del
ejercicio del poder constituyente-constituido del Estado matriz que
lo regula a través de una competencia decisoria atribuida a una parte
de su ciudadanía, y en ese sentido el reconocimiento de la secesión
de esa parte del territorio sería un acto jurídico del Estado español,
sus efectos normativos terminan en la separación de ese territorio del
ordenamiento matriz, que deja de tener vigencia sobre él, y no pueden
alcanzar jurídicamente a la creación de un nuevo Estado efectivamente
soberano sobre el territorio secesionado. No forma parte del objeto de
la constitucionalización del derecho de secesión por el Estado matriz
el establecimiento de las condiciones orgánicas, procedimentales ni
112. Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217, 274.

113. Sobre la consideración del resto de los ordenamientos estatales que rodean al orde-
namiento de un Estado como meros hechos desde una perspectiva monista (con primacía
del ordenamiento estatal), cfr. T. Schilling, Rang und Geltung von Normen in gestuften
Rechtsordnungen, Berlin, Berliner Wissenschafts-Verlag, 1994, p. 300 ss.
114. Al respecto téngase en cuenta que, en el ámbito de la Unión Europea –aunque con
carácter meramente consultivo y jurídicamente no vinculante–, las opiniones emitidas por
el Comité de Arbitraje Badinter (en cumplimiento del mandato recibido por la Conferen-
cia de Paz para Yugoslavia el 20 de noviembre de 1991) establecen que la cuestión de la
existencia o desaparición de un Estado es una cuestión de hecho vinculada a la existencia
de un poder político organizado sobre un territorio y una población determinados, y que
el reconocimiento por otros Estados es meramente declarativo (Opinión n.º 1), en la línea
de lo que establece también para el ámbito americano la Convención de Montevideo de
172 26 de diciembre de 1933, sobre derechos y deberes de los Estados (art. 1).

materiales de validez de la futura Constitución de un nuevo Estado so-

berano surgido de la secesión, pues si las mismas se estableciesen solo
podrían operar una vez acordada la secesión, y con ello se opondrían a
la función de facilitar la autodeterminación externa que reclama para
sí la cláusula de secesión. Ello, sin perjuicio de que el acto de secesión
constituya, al tiempo que una reforma de ámbito espacial y personal
de validez de la Constitución del Estado matriz, también la Grundnorm
que confiere validez jurídica al ejercicio del poder constituyente ori-
ginario por parte de la ciudadanía y de las instituciones de la entidad
territorial secesionista,115 y que será exitosa, fácticamente hablando, si
a partir de dicho ejercicio la entidad secesionada logra dotarse de un
ordenamiento jurídico soberano efectivo, y luego este es reconocido
por la comunidad internacional como Estado independiente.
3.3. ¿Imposición de condiciones materiales al ejercicio del

derecho de secesión?
Para concluir, cabe preguntarse si sería aconsejable que la cláusula

de secesión estableciese algún tipo de condicionante material a la
propuesta y decisión final de secesionarse por parte de una de las en-
tidades territoriales, especialmente como mecanismo de salvaguarda
hacia el futuro de los derechos democráticos de las minorías perdedo-
ras en el proceso deliberativo que se haya podido desarrollar dentro
de aquella. Se está pensando en algún tipo de exigencia de respeto
a los derechos fundamentales, tanto individuales como colectivos, de
los ciudadanos del futuro Estado secesionado. Ciertamente, dado que,
como se ha dicho, la cláusula de secesión se configura como un ele-
mento normativo de reforma del Estado matriz previsto por su propia
Constitución y no como el ejercicio de un derecho prejurídico de las
colectividades territoriales que quieren secesionarse, nada obstaría ju-
rídicamente a que se pudieran establecer esas condiciones en el diseño
del procedimiento de secesión. La ausencia de límites materiales a la
reforma constitucional da absoluta libertad al poder constituyente-
constituido a la hora de configurar la cláusula de secesión.
De un lado, se puede decir que las garantías democráticas que
deben caracterizar el procedimiento de secesión, especialmente las
relativas a las mayorías parlamentarias y populares cualificadas exigi-
115. En un sentido semejante, Tosi, Secessione e Costituzione…, 2007, p. 313 ss. 173

das, la necesidad de un plazo de reflexión y de negociación, así como

el recurso al mecanismo de democracia directa (referéndum decisorio)
solo en la última fase del proceso de secesión, pueden servir para
garantizar los derechos fundamentales de las minorías y el desarrollo
democrático del proceso en el presente, pero no suponen ninguna
garantía jurídica de que ello vaya a ser así en el futuro, si el ejercicio
del derecho de secesión resulta exitoso.
Sin embargo, de otro lado, condicionar materialmente el ejerci-
cio de este derecho de secesión a partir de la Constitución del Estado
matriz no sería compatible con la naturaleza y función que se pretende
atribuir a la cláusula constitucional de secesión.116 Y ello por dos razo-
nes fundamentales. La primera se refiere a que, como se ha visto, el
leitmotiv de una cláusula constitucional de secesión es que la misma
sirva para canalizar constitucionalmente la expectativa democrática
de autodeterminación externa de las colectividades territoriales que
constituyen el Estado federal, y por eso debe ser constitucionalizada
como una decisión unilateral de las entidades legitimadas para im-
pulsar la secesión. Esta unilateralidad, y con ello el derecho mismo a
la autodeterminación externa, se vería condicionada si el ejercicio del
derecho de secesión se subordinase al compromiso por parte de dicha
entidad a, una vez secesionada, adecuar a determinados valores o
principios el ejercicio de su poder constituyente originario para darse
su futura Constitución como Estado soberano.
La segunda razón, vinculada a la primera, hace referencia a la
dificultad para hacer efectiva la obligatoriedad jurídica de semejantes
condiciones materiales, puesto que, aún en el hipotético supuesto de
que se estableciese la necesidad de comprometerse a elaborar una
Constitución sobre la base de ciertos principios y valores democráti-
cos (piénsese en aquellos a los que se refiere el artículo 2 del Tratado
de la Unión Europea, y el respeto a los derechos humanos tal y como
los garantiza el CEDH), no hay forma jurídica de que el Estado matriz
pueda controlar a posteriori que dicho compromiso se cumple, sin
al mismo tiempo negar tautológicamente la eficacia de la cláusula
116. Otra cosa es que se quiera considerar al poder constituyente originario del naciente
Estado tras la secesión como sometido a límites implícitos derivados del derecho natural
o del derecho internacional de los derechos humanos. Más allá de las objeciones de dog-
mática jurídica que se han expresado en otro lugar (Aláez Corral, Los límites materiales...,
2000, p. 246 ss) no parece que sea posible su coerción eficaz sin la colaboración de las
instituciones de dicho Estado en formación: cfr. Y. Roznai, “The Theory And Practice Of
‘Supra-Constitutional’ Limits On Constitutional Amendments”, International and Com-
174 parative Law Quaterly, vol. 62, 2013, p. 557, 571 ss., 583 ss.

constitucional que regula la secesión. Y un control a priori, antes de

que se apruebe definitivamente la decisión de la secesión por el cuer-
po electoral de la entidad territorial, no tendría sentido, dado que el
momento en el que se necesita poner a prueba el cumplimiento de las
condiciones materiales de la secesión sería posterior a ésta, es decir,
en el momento del ejercicio del poder constituyente por la entidad
territorial ya secesionada.
A lo más que se podría aspirar es a condicionar la decisión última
de la secesión que se someta a referéndum a que simultáneamente se
apruebe en el mismo –como consecuencia de la respuesta afirmativa
a la secesión– la automática solicitud de ingreso en la Unión Europea
de la entidad territorial secesionada, con el consiguiente reconoci-
miento de los principios y valores democrático-constitucionales que
ello conlleva (artículo 2 en relación con el artículo 49 del Tratado de la
Unión Europea).117 Pero ello no tendría más que un efecto simbólico,
porque, de un lado, una vez aprobada la secesión, el ordenamiento
del Estado matriz dejaría de tener vigencia en el territorio secesionado,
dado que ese es el efecto de la cláusula de secesión. Y, de otro lado, el
naciente Estado secesionado podría inmediatamente y de forma lícita
retirar dicha solicitud de incorporación a la Unión Europea, y de igual
manera la propia Unión podría rechazar la solicitud de integración,
con la consiguiente ineficacia de aquel compromiso de asunción de
ciertos principios y valores democráticos por la vía de la integración
en la Unión.118
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118. Sobre los efectos de la secesión de territorios en el derecho de la Unión Europea,
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180

RESUMEN
Este artículo se propone analizar la constitucionalización de un procedi-

miento de secesión como vía para conciliar la funcionalidad del respeto a
la legalidad constitucional y al principio democrático en el momento de dar
solución al secular debate territorial español. La principal razón para ello
radica en el bloqueo del debate territorial en el Estado pluriétnico espa-
ñol y la visión del derecho a la secesión como un mecanismo que el propio
sistema jurídico puede introducir para reforzar la eficacia normativa de la
Constitución española, amenazada por los movimientos separatistas. Dado
que la función de la reforma constitucional es coadyuvar a la preservación
de la existencia diferenciada del ordenamiento jurídico, dando un cauce de
expresión jurídica a la voluntad del poder constituyente originario bajo la
forma de poder constituyente-constituido, y habida cuenta sobre todo de
que en nuestro sistema legal no existen límites materiales absolutos a la re-
forma de la Constitución española, y en particular a la unidad nacional, cabría
introducir ese derecho a la secesión a través del procedimiento agravado de
reforma constitucional del art. 168. La hipotética cláusula constitucional de
secesión, que debería estar en consonancia con los principios estructurales
que mantenga el sistema constitucional, tendrá por objeto canalizar el de-
recho a la autodeterminación externa de las entidades territoriales en las
que se organiza el Estado español, a día de hoy las CCAA, permitiéndoles
mediante su decisión unilateral poner fin a la vigencia de la Constitución en
el territorio que abarcan. Y se articulará a través de un procedimiento con dos
fases decisivas: una de iniciativa por mayoría cualificada de los representantes
parlamentarios de las entidades territoriales que opten a la secesión, y otra
decisoria por mayoría cualificada de los electores de dicha entidad territorial,
separadas por una fase intermedia de negociación de dos años en la que
la entidad territorial secesionista y el Estado matriz deberían negociar una
alteración del marco constitucional como alternativa para evitar la secesión
y los concretos términos de la secesión.
Palabras clave: secesión; derecho a la autodeterminación; teoría constitucio-

nal; reforma constitucional; debate territorial; federalismo.
RESUM
Aquest article es proposa d'analitzar la constitucionalizació d'un procediment

de secessió com a via per conciliar la funcionalitat del respecte a la legalitat
constitucional i al principi democràtic a l'hora de donar solució al secular 181

debat territorial espanyol. La principal raó per a això rau en el bloqueig del
debat territorial en l'Estat pluriètnic espanyol i la visió del dret a la secessió
com un mecanisme que el mateix sistema jurídic pot introduir per reforçar
l'eficàcia normativa de la Constitució espanyola, amenaçada pels moviments
separatistes. Atès que la funció de la reforma constitucional és coadjuvar a
la preservació de l'existència diferenciada de l'ordenació jurídica, donant
via d'expressió jurídica a la voluntat del poder constituent originari sota la
forma de poder constituent-constituït, i a la vista sobretot que en el nostre
sistema legal no hi ha límits materials absoluts a la reforma de la Constitució
espanyola, i en particular a la unitat nacional, es podria introduir aquest dret
a la secessió a través del procediment agreujat de reforma constitucional de
l'art. 168. La hipotètica clàusula constitucional de secessió, que hauria d'estar
d'acord amb els principis estructurals que mantingui el sistema constitucio-
nal, tindrà per objecte canalitzar el dret a l'autodeterminació externa de les
entitats territorials en les quals s'organitza l'Estat espanyol, a dia d'avui les
comunitats autònomes, permetent-los, mitjançant la seva decisió unilateral,
posar fi a la vigència de la Constitució en el territori que inclouen. I s'articu-
larà a través d'un procediment amb dues fases decisives: una d'iniciativa per
majoria qualificada dels representants parlamentaris de les entitats territo-
rials que optin a la secessió, i una altra decisòria per majoria qualificada dels
electors de l'esmentada entitat territorial, separades per una fase intermèdia
de negociació de dos anys en la qual l'entitat territorial secessionista i l'Estat
matriu haurien de negociar la modificació del marc constitucional com a
alternativa per evitar la secessió, i els termes concrets de la secessió.
Paraules clau: secessió; dret a l'autodeterminació; teoria constitucional; re-

forma constitucional; debat territorial; federalisme.
ABSTRACT
This article aims to analyze whether constitutionalizing a secession proce-

dure is an adequate way to harmonize the roles of constitutional legality
and democracy in regard to the secular territorial debate in Spain. The main
reason for a positive answer to that question is the present blocking of
the territorial debate in the multi-ethnic Spain and the view of the right to
secession as a legal tool to strengthen the binding force of the Spanish Con-
stitution, threatened by separatist movements. As long as the constitutional
amendment procedure helps democratic States to preserve and safeguard
the differentiation of the legal system, becoming a legal path to express the
182 will of the people's constituent power as a legally constituent-constituted

amendment power, and as long as the Spanish Constitution lacks absolute

substantial limitations upon the constitutional amendment, in particular the
national unity, a right to secede may be constitutionalized using the ag-
gravated constitutional amendment procedure of art. 168 Sp. Const. The
future constitutional clause on secession, which should be coherent with the
remaining constitutional principles and values, will constitutionalize the ex-
ternal right to self-determination of the peoples composing Spain, nowadays
organized in Autonomous Communities, and will allow them to unilaterally
stop the binding force of the Spanish Constitution over their territories. This
secessionist decision shall take place through a constitutional amendment
procedure in two decisive steps: the initiative one by a qualified majority of
the regional Parliament's representatives; and the deciding one, voted in
a referendum by a qualified majority of voters in the territory. In between
there should take place an intermediate negotiation phase of two years,
in which the seceding territory and the Spanish central Government must
negotiate in order to find another non-secessionist type of constitutional
amendment that could avoid secession or, if not possible, specif terms for
secession.
Keywords: secession; right to self-determination; constitutional theory; cons

titutional amendment; territorial debate; federalism.
183

LA INDEPENDÈNCIA COM
A PROCÉS CONSTITUENT.
CONSIDERACIONS
CONSTITUCIONALS SOBRE LA
CREACIÓ D’UN ESTAT CATALÀ

Professor Serra Húnter del Departament de Dret Públic de la Universitat Rovira i
Virgili, i investigador del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona
“Pot un poble canviar la seva constitució política quan vulgui? Sobre aquesta qüestió
s’han dit moltes coses, bones i dolentes. Crec que la millor resposta fa així: ‘Qui ho
impediria, si ja ha estat decidit?’”
Lichtenberg
SUMARI: 1. Plantejament: una interpretació constitucional del debat sobre la cons-

trucció d’un estat propi a Catalunya. – 2. El reconeixement de Catalunya en la Cons-
titució espanyola de 1978. – 3. La impossibilitat de la reforma constitucional. – 4. La
determinació de la voluntat del poble de Catalunya. – 5. Constitució i democràcia: el
xoc de legitimitats. – 6. Recapitulació. – 7. Referències. – Resum – Resumen – Abstract.
1. Plantejament: una interpretació constitucional

del debat sobre la construcció d’un estat propi a
Catalunya
La pretensió d’aquestes pàgines, com es fa evident en el títol, és provar

de proporcionar un canal constitucional –per tant, un model herme-
nèutic– que permeti un desenvolupament pacífic per a l’expressió de
la possible voluntat d’una majoria del poble de Catalunya en el sentit
de fundar un nou estat en els límits del Principat, l’actual territori de
la Generalitat de Catalunya, així com, si és cas, la seva materialització.
184 Article rebut el 12/05/2015; acceptat el 30/07/2015.

La independència com a procés constituent
Per fer-ho, he organitzat el text de la manera següent. En primer lloc,

he considerat els límits per a la configuració de Catalunya com a sub-
jecte polític en el marc constitucional actual, això és, el que deriva de
la Constitució espanyola de 1978. Tot seguit, he distingit entre el que
constitueix l’expressió de la voluntat del poble de Catalunya en relació
amb el seu estatut polític i el perfeccionament d’aquesta voluntat. A
partir d’aquí, la tesi que defenso és que hi ha mecanismes constituci-
onals per a l’expressió intrasistèmica de la voluntat esmentada, tot i
que, una vegada expressada en el sentit de configurar un estat propi,
això suposa l’inici d’un procés constituent, que, per definició, resta
fora del marc constitucional actual. Sense entrar en els detalls del
procés constituent entès en aquests termes, m’ocupo, per concloure,
de la seva legitimitat i del conflicte que se’n deriva en el marc consti-
tucional actual.
Per tant, l’objectiu és menys fer un balanç del procés polític viscut
a Catalunya en els darrers anys que presentar un estat de la qüestió en
relació amb les possibilitats i límits que el marc constitucional vigent
proporciona per determinar l’existència d’una voluntat constituent a
Catalunya, així com les implicacions que tindria aital voluntat constitu-
ent, en cas d’existir efectivament, des del punt de vista del mateix marc
constitucional, tot provant de superar alguns malentesos o carrerons
sense sortida processals, així com explicitar la que considero que és la
manera més clara i transparent d’entendre i canalitzar el procés des
d’un punt de vista constitucional.1
2. El reconeixement de Catalunya en la Constitució

espanyola de 1978
El primer punt que cal establir a l’hora de determinar el marc consti-

tucional en el qual hauria de desenvolupar-se l’accés eventual de Cata-
lunya a la condició d’estat és el seu estatut en el règim constitucional
que li és d’aplicació en el moment present, això és, sota la Constitució
espanyola de 1978. Això ens servirà per veure les possibilitats i els límits
de definició política que resten oberts a Catalunya com a comunitat
1. En aquest sentit, no s’ha de menystenir la rellevància del marc constitucional de l’estat

matriu per al plantejament d’un supòsit determinat de (possible) secessió, ja que demarca
tant l’emergència del subjecte polític de referència, com delimita, de manera substan-
cial, les qüestions relatives a la legitimitat. Vg., en relació amb això, Hudson Meadwell,
“Secession, states and international society”, Review of International Studies, 25, 1999,
p. 371-387. 185

política en aquest marc i, particularment, si hi ha algun camí per arri-

bar a l’estat propi en el context jurídic definit per la Constitució actual.
En primer lloc, cal tenir en compte la forma de la manifestació
del poder constituent i la seva definició en la Constitució de 1978. Cal
notar, d’entrada, que existeix una continuïtat constitucional (relativa)
amb el règim anterior, definida per la cadena que representen la Llei
de successió al cap de l’Estat (1946), la Llei orgànica de l’Estat (1967),
la Llei per a la reforma política (1977) i, finalment, la Constitució ac-
tual –les dues primeres formen part del complex constitucional del
franquisme, en tant que lleis fonamentals; la tercera fa possible el
canvi polític a través d’una reforma del marc constitucional anterior.2
És evident que les Corts sortides de les eleccions del 15 de juny
de 1977 s’acaben configurant com a constituents i, en aquest sentit, es
produeix un trencament amb el règim anterior.3 Tanmateix, el canvi de
constitució es fa tot utilitzant els processos de “reforma constitucional”
previstos en la legalitat preexistent. Això és important en la mesura
que, tot i que es tracta d’un moment constituent, això és, l’obertura
d’un nou marc jurídic i polític a partir d’una decisió fonamental de la
comunitat política, no hi ha una modificació del subjecte constituent,
no es produeix l’acte fundacional d’una nova comunitat política.4
2. Vg. Tomàs de Montagut, “Ruptura i transició a la democràcia com a font de dos tipus
de drets històrics compatibles per a Catalunya”, Autonomies. Revista Catalana de Dret
Públic, número especial sobre la STC 31/2010, 2010, p. 117.
3. En aquest sentit, és indiscutible que amb la Constitució de 1978 s’implanta i consolida
un Estat social i democràtic de dret, amb un projecte substantiu de descentralització po-
lítica, però, en qualsevol cas, no s’impugna la continuïtat històrica del règim franquista
–no hi ha un trencament explícit i terminant amb la legitimitat sorgida del 18 de juliol–,
ni la continuïtat institucional amb el règim anterior, que es personalitza en la figura del
cap de l’Estat –“símbol de la seva unitat i permanència”, d’acord amb l’article 56.1 CE,
que succeeix el cap de l’Estat anterior d’acord amb el que estableix l’article 6 de la Llei
de successió del cap de l’Estat i l’article 1 de la Llei 62/1969, de 22 de juliol, per la qual es
proveeix allò que afecta la successió del cap de l’Estat. Tot plegat no obsta en el canvi
substancial que suposa la Constitució de 1978 des del punt de vista del reconeixement dels
drets fonamentals, apel·lant a la millor tradició constitucional espanyola i, particularment,
a les constitucions de 1869 i 1931.
4. Carlos de Cabo Martín, a Pensamiento crítico, constitucionalismo crítico, Madrid, Trot-
ta, 2014, p. 87, subratlla el fet que les Corts escollides en les eleccions del 15 de juny de
1977 no tenien un mandat constituent clar, sinó que van assumir-lo per elles mateixes,
això sí, sempre des del respecte a la Llei per a la reforma política, amb la qual cosa de-
terminades qüestions essencials, com la forma de govern o l’estructura de les Corts van
quedar definides prèviament, i van condicionar el procés constituent de 1978, que, en
realitat, no només va ser una reforma del règim anterior en sentit formal, sinó també
materialment, ja que bona part de les decisions determinants havien estat preses amb
186 la Llei per a la reforma política.

La continuïtat del subjecte constituent en relació amb el règim

anterior es concreta en dues disposicions clau de la nova Constitució,
a saber, els articles 1.2 i 2. El primer atribueix la “sobirania nacional”
al poble espanyol, tot definint un sol subjecte polític en la base del
sistema, això és, la nació espanyola, que s’expressa a través del poble
espanyol.5 En certa manera, el poble actuaria en tant que òrgan re-
presentatiu de la nació espanyola, que ja era el substrat constitucional
del règim anterior i que es presenta com el fonament últim del sistema
constitucional actual, l’autèntic poder sobirà, la voluntat en la qual es
fonamenta la Constitució, com posa de manifest el preàmbul.6 La se-
gona de les disposicions citades es refereix a “la indissoluble unitat de
la Nació espanyola, pàtria comuna i indivisible de tots els espanyols” i,
alhora, “reconeix i garanteix el dret a l’autonomia de les nacionalitats
i de les regions que la integren”.7
5. La dualitat entre poble i nació que es troba tant en el preàmbul com en l’article 1.2
de la Constitució espanyola és, segons el meu criteri, fonamental per entendre la na-
turalesa del canvi polític produït el 1978 –això és, un canvi orgànic i axiològic, però no
un canvi substancial; el substrat constitucional és el mateix que en el règim anterior. És
cert, però, que, de la mateixa manera que s’ha tendit a deixar de banda la continuïtat
jurídica i institucional amb el règim anterior en la Transició, la literatura majoritària ha
tendit a difuminar la distinció entre poble i nació que es troba en la Constitució. Vg., per
exemple, Óscar Alzaga Villaamil, Ignacio Gutiérrez Gutiérrez, Jorge Rodríguez Zapata,
Derecho político español, según la Constitución de 1978 (I), Madrid, Centro de Estudios
Ramón Areces, 20013, p. 92.
6. En relació amb la idea del poble com a òrgan representatiu de la nació, vg. Olivier
Camy, Droit constitutionnel critique, París, L’Harmattan, 2007, p. 74. Podríem considerar,
d’acord amb aquesta idea i tot basant-nos en el preàmbul de la Constitució, que el poble
com a òrgan constitucional, del qual emanen la resta de poders constitucionals, deriva de
l’autèntic titular del poder constituent, el subjecte polític últim i fonament del sistema,
això és, la nació espanyola.
7. El reconeixement de la pluralitat de “nacionalitats i regions” és un element clau en la
Constitució de 1978, que trenca amb la tradició uniformista del constitucionalisme espa-
nyol des de la Constitució de 1812, només interrompuda amb la Constitució republicana
de 1931 –i, si es vol, amb el projecte de Constitució federal de 1873. Aquest uniformisme
pren com a matriu, des d’Argüelles, la tradició castellana, que ocupa tot l’espai simbòlic
de la definició de la nació, tant des d’un punt de vista cultural com a jurídic. Vg., en
aquest sentit, Miguel Ángel García Herrera, “Constitución de Cádiz y forma de Estado”,
a José Mª. Terradillos Basoco (coord.), La Constitución de 1812: Reflexiones jurídicas en la
víspera del Bicentenario, Cadis, Diputación de Cádiz, 2006, p. 32-33. En tot cas, aquesta
pulsió uniformista i la centralitat de l’element castellà no desapareixen en la Constitució
de 1978, que, al mateix temps que manté una visió política de la nació, lligada a la idea
de sobirania –única i, en aquest sentit, uniformista en el moment fonamental–, admet
concepcions associades a una nació cultural centrípeta i homogènia, com posa de manifest
Fernando Domínguez García, Más allá de la nación. La idea de España como “Nación de
naciones”, Barcelona, Fundació Rafael Campalans, 2006, p. 59. Aquesta idea uniformista
del fet polític ha estat present en la tradició iuspublicista espanyola des del segle xix , la
qual cosa ha condicionat el desplegament de l’Estat de les autonomies i, en particular, 187

D’acord amb això, podem considerar que es reconeix que la nació

espanyola és (culturalment) complexa.8 Ara bé, això no obsta perquè,
políticament, la Constitució parteixi de la seva unitat, que es manifes-
ta en l’existència d’un poder constituent únic. La nació espanyola es
presenta, així, com una entitat políticament homogènia orgànicament
desenvolupada al llarg de la història, composta per nacionalitats i re-
gions que la integren com a parts essencials, sense substància pròpia
l’aprofundiment de l’autogovern de Catalunya, com mostra dramàticament la STC 31/2010,

de 28 de juny. Cal esmentar, per la seva claredat, encara que sigui una opinió discrepant
en relació amb la majoria, el vot particular del magistrat Vicente Conde, que s’expressava
en el sentit següent: “[...] echo de menos en la Sentencia una respuesta más directamente
ajustada a esa percepción, en la que sin equívoco alguno se afirme, (como yo aquí lo hago)
que la concepción jurídica de Cataluña como nación es directamente contraria al art. 2
CE (cuya primacía este Tribunal debe garantizar –art. 27.1 LOTC–); ello sin perjuicio de
que, en la medida en que pudiera corresponder a un sentimiento social suficientemente
compartido, y representar una opción política indiscutiblemente respetable, pueda, en
su caso, pretender, como cauce de realización, el de la iniciativa de reforma de la Cons-
titución, prevista en el art. 166 de esta”. Xavier Arbós Marín, a “Els inicis del dret públic
contemporani a Catalunya”, Revista Catalana de Dret Públic, 41, 2010, p. 25, aporta alguns
exemples en relació amb la concepció de la nació en el dret públic espanyol del segle xix
que lliguen amb les paraules anteriorment citades. Val la pena esmentar aquí un dels
judicis més perspicaços del que la STC 31/2010 representava: “La Sentència dificulta avan-
çar en el model federal. S’orienta cap a un model regionalista; i pot ocasionar la cerca de
nous models paradoxalment contraris al seu esperit: solucions pragmàtiques basades en
una bilateralitat gens volguda per la Sentència o fins i tot solucions contràries a la indis-
solubilitat tantes vegades proclamada en la resolució jurisdiccional” (vg. Joaquim Ferret
Jacas, “Una visió global de la Sentència”, Autonomies. Revista Catalana de Dret Públic,
núm. especial sobre la STC 31/2010, 2010, p. 44). En definitiva, com va assenyalar Antoni
Bayona Rocamora, “El Tribunal Constitucional davant l’Estatut”, Autonomies. Revista
Catalana de Dret Públic, núm. especial sobre la STC 31/2010, 2010, p. 73, la Sentència
esmentada tancava la via de la reforma estatutària de cara al futur.
8. Vg., per exemple, Joan Ridao, Curs de dret públic de Catalunya. Comentari a l’Esta-
tut, Barcelona, Ariel, 2007, p. 54. De fet, les unitats que integren la nació espanyola,
políticament unitària, són constitutives d’aquesta, de manera que preexisteixen a la ma-
teixa Constitució, que els reconeix el dret a l’autonomia. Vg., en aquest sentit, Miguel
Ángel Aparicio Pérez, “Reforma estatutaria y mutación constitucional”, Iura Vasconiae,
7, 2010, p. 68. Així doncs, cal distingir entre nacionalitats i regions, que preexisteixen a
la Constitució com a parts intrínseques del titular últim del poder constituent, i la seva
manifestació institucional a partir del reconeixement del dret a l’autonomia, això és, les
comunitats autònomes. Vg., pel que fa a això, Francisco Tomás y Valiente, “Uniformidad
y diversidad en las comunidades autónomas, en la legislación estatal y en la doctrina del
Tribunal Constitucional”, Diversos autors, Uniformidad o diversidad de las comunidades
autónomas, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 1995, p. 35. En contra d’aquest
punt de vista, Alzaga Villaamil, Gutiérrez Gutiérrez, Rodríguez Zapata, Derecho político
español..., 2001, p. 557. Em fa l’efecte, però, que la primera posició és molt més sòlida,
atenent a la dicció de l’article 2 CE, que, a més, es vincularia amb una concepció plural
de la nació, que respondria a la importància del pluralisme en el text constitucional, per
oposició al monisme del règim anterior. Vg., en aquest sentit, Gerardo Ruiz-Rico Ruiz,
“Cultura, minorías lingüísticas y educación”, Gerardo Ruiz-Rico Ruiz, Nicolás Pérez Sola
(coords.), Constitución y cultura. Retos del Derecho constitucional en el siglo xxi, València,
188 Tirant lo Blanch, 2005, p. 95.

més enllà de la seva mateixa condició de parts. Això es concreta en el

caràcter derivat dels estatuts d’autonomia, que són elaborats a partir
del reconeixement constitucional del dret a l’autonomia, a diferència
del caràcter originari de les constitucions dels estats federats en un
model federal.9 No hi ha pluralitat de sobiranies, sinó una sobirania
única, concretada en un poder constituent únic referit a un subjecte
polític únic, la nació espanyola, que es manifesta a través del poble
espanyol.
En aquest context, el dret a decidir dels catalans en relació amb
el seu futur polític col·lectiu es limita a l’exercici al dret a l’autonomia,
reconegut a Catalunya com a nacionalitat, d’acord amb l’article 2 CE.10
9. La literatura política i iusconstitucional ha considerat històricament que era difícil

definir de manera estricta un model federal, tenint en compte que, de fet, en els seus
orígens –el procés de configuració política dels Estats Units d’Amèrica– respon més al
pragmatisme polític que al dogmatisme teòric. D’altra banda, l’extensió del model a
estats molt diversos reforça aquesta idea. Tanmateix, crec que, per no perdre’s en una
indeterminació que permeti qualificar qualsevol procés descentralitzador de federal i, en
conseqüència, legitimar amb aquest terme estructures descentralitzades de poca dimen-
sió política, s’han de fixar criteris per determinar la condició efectivament federal d’un
model. Al meu entendre, se’n poden definir fonamentalment dos, a saber: l’autonomia
constitucional dels membres de la federació, que comporta la seva naturalesa de subjectes
polítics, i la participació dels estats membres en la presa de decisions federals, particular-
ment en relació amb la modificació de la constitució federal. Pel que fa al primer criteri,
vg. Manuel García-Pelayo, Derecho constitucional comparado, Madrid, Alianza, 1984, p.
243-244. Pel que fa al segon, vg. Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel
suisse, Neuchâtel, Ides et Calendes, 1967, p. 197. Per això mateix, malgrat l’opinió d’una
part de la literatura en relació amb la naturalesa quasifederal de l’Estat autonòmic (per
exemple, Eliseo Aja Fernández, “Igualdad competencial y hecho diferencial”, Diversos
autors, Uniformidad o diversidad..., 1995, p. 93), és impossible una solució federal en el
marc constitucional actual, ja que tal solució implicaria l’existència d’estats membres i,
per tant, d’autonomia constitucional dels ens subcentrals. L’Estat de les autonomies és,
per tant, substancialment diferent d’un estat federal. Respon a la necessitat de combinar
descentralització amb el manteniment del caràcter unitari del seu substrat polític –en la
línia de la Constitució espanyola de 1931 i de la Constitució italiana de 1947. Això és, en
bona part, una aportació del catalanisme polític, que reconeix la inidoneïtat d’una pro-
posta federal (vg. Josep Maria Colomer, “El pensament catalanista en l’època franquista”,
Diversos autors, Catalanisme. Història, Política i Cultura, Barcelona, L’Avenç, 1986, p. 268).
Així, cal recordar que fins i tot l’Estatut de Gernika acaba responent a la visió autonomista
de l’Estat, més que al patró confederal –dels territoris històrics–, d’acord amb una idea
de reintegración y amejoramiento del fuero, que es farà explícita a Navarra (vg. Miguel
Herrero de Miñón, “La posible diversidad de los modelos autonómicos en la Transición,
en la Constitución española de 1978 y en los Estatutos de Autonomía”, Diversos autors,
Uniformidad o diversidad..., 1995, p. 16).
10. El dret a decidir no és una categoria juridicopolítica reconeguda i consolidada, sinó
que és una noció in fieri que pretén respondre a la situació plantejada a Catalunya des
d’una idea de radicalitat democràtica que se situa més enllà de la idea del dret a l’autode-
terminació, associat a situacions de domini d’una manera o altra il·legítim d’una comunitat
política sobre un territori i una població que no s’hi integren plenament. En aquest sentit,
sembla que s’apel·la més aviat a la possibilitat de redefinir les fronteres polítiques d’acord 189

És cert que el reconeixement de la personalitat col·lectiva de Catalunya

en el marc constitucional de 1978 respon a un procés singular –per cert,
iniciat abans de l’aprovació de la Constitució–, a través del qual no
només se la dota d’una certa densitat política en tant que nacionalitat
imbricada indissolublement amb la nació espanyola única, sinó que
es produeix una obertura constitucional a la legalitat republicana.11
Ara bé, això no ha tingut més que efectes simbòlics i, d’altra banda,
no modifica en absolut la seva situació en relació amb l’absència de
participació en el poder constituent.12
amb la voluntat democràtica d’un determinat grup humà en un determinat moment, més
que no pas a la superació de situacions de submissió colonial. És difícil saber si aquesta
categoria s’ha de consolidar, tot i que s’adapta bastant bé a les necessitats d’autogovern
que impugnen les fronteres existents en societats democràtiques madures i garantistes,
en un marc postcolonial. En tot cas, la idea del dret a decidir ha emmarcat el procés polític
en el qual es troba immersa Catalunya en el moment present, particularment des que el
Parlament de Catalunya va proclamar-lo formalment en la seva Resolució 742/IX, sobre
l’orientació política general del Govern, adoptada el 27 de setembre de 2012. La primera
secció d’aquella resolució tenia la rúbrica “Dret a decidir” i es proclamava explícitament
que “[e]l Parlament de Catalunya expressa la necessitat que Catalunya faci el seu propi
camí i que el poble català pugui decidir lliurement i democràticament el seu futur col·
lectiu, per tal de garantir el progrés social, el desenvolupament econòmic, l’enfortiment
democràtic i el foment de la cultura i la llengua pròpies”. En relació amb això, vg. Joan
Ridao, “El derecho de Cataluña a decidir su futuro político colectivo. Las vías para su pro-
bable ejercicio”, E. Segarra (coord.), ¿Existe el derecho a decidir? Preguntas y respuestas
sobre el proceso abierto en Cataluña, Barcelona, Tibidado, 2014, p. 25-70.
11. Es tracta de la restauració de la Generalitat republicana en la persona del seu presi-
dent a l’exili, Josep Tarradellas, amb el Reial decret llei 41/1977, de 29 de setembre. Tot i
així, és cert que els termes en què es produeix tal restauració no permeten cap dubte en
relació amb l’encaix de la persona i la institució no pas en el seu marc originari, sinó en el
marc polític i constitucional del tardofranquisme, a partir del qual es gesta la Constitució
actual, de la qual derivarà l’Estatut de 1979, que no té cap punt de continuïtat amb el de
1932. En qualsevol cas, el Decret llei 41/1977 planteja problemes jurídics interessants, ja
que, d’una banda, deroga la Llei de 5 d’abril de 1938, on s’abolia l’Estatut de 1932 i se su-
primien les institucions catalanes, però, d’altra banda, no recupera la legalitat republicana
aplicable a Catalunya, tot i que reconeix el president de la Generalitat a l’exili. Aquest
reconeixement es fa d’una manera tortuosa, a través del seu nomenant per part del
president del Govern espanyol. En tot cas, el retorn del president Tarradellas, de resultes
de l’estratègia tant del Govern com de l’oposició democràtica estatal, va desencadenar
un procés d’emulació que va desembocar en el reconeixement generalitzat dels règims
anomenats de preautonomia arreu del territori espanyol (vg. Aja Fernández, “Igualdad
competencial...”, 1995, p. 73).
12. En aquest sentit, cal tenir en compte la lògica federal tant de la proclama del 14
d’abril de 1931 com de l’Estatut de Núria, en contraposició a la idea unitària de la Cons-
titució espanyola de 1931 que es projecta sobre l’Estatut de 1932, aquell que, finalment,
aproven les Corts republicanes, i que implica modificacions essencials en la proposta
catalana. Així, no hi ha diferència substancial des del punt de vista de la unitat del poder
constituent entre les constitucions de 1931 i 1978 –i, per tant, des del punt de vista de la
manca de reconeixement de Catalunya com a partícip. Sigui com sigui, la referència als
190 drets històrics continguda en la disposició addicional primera de la Constitució, els drets

Tot plegat determina els contorns del dret a decidir dels catalans
en relació amb el seu futur col·lectiu, ja que col·loca qualsevol decisió
incondicionada i autònoma fora del marc de la Constitució. Sobirania
i poder constituent són, en aquest context, realitats conceptuals in-
tercanviables.13 Caldria considerar la sobirania no tant com un poder
absolut, com ho havia estat tradicionalment, sinó com un poder polític
originari, el poder legítimament exercit per un subjecte polític que no
deu la seva existència a un altre subjecte polític.14 D’acord amb això,
en la Constitució de 1978 Catalunya no es configura com un subjecte
polític originari, en la mesura que proclama la sobirania del poble es-
panyol a l’article 1.1.15 Així doncs, qualsevol procés polític que parteixi
històrics als quals es refereix la disposició addicional primera són els dels territoris forals,
cosa que, segons el meu criteri, exclou Catalunya, que no és pas ni ha estat mai un territori
foral. Així ho va fer notar també el Tribunal Constitucional en la ja citada STC 31/2010,
de 28 de juny, FJ 10, en pronunciar-se sobre l’article 5 de l’Estatut d’autonomia de 2006.
Vg., en el mateix sentit, el Dictamen 269/2005 del Consell Consultiu, FJ 2.5. En contra, s’hi
van pronunciar els consellers Agustí Bassols, Jaume Vernet i Jaume Camps, en el seu vot
particular al dictamen esmentat, que consideren que els estats de la Corona d’Aragó van
ser titulars d’un règim foral, la qual cosa, segons la meva opinió, és incompatible amb la
seva pròpia naturalesa d’estats, ja que això significa que no gaudien d’una excepció a un
règim comú, sinó que en cadascun d’aquells territoris hi havia un sistema jurídic propi. És
significativa, en aquest sentit, la reserva dels civilistes catalans a l’hora d’utilitzar l’expres-
sió “foral” per referir-se al dret civil de Catalunya. Pel que fa a la doctrina iuspublicista,
s’ha manifestat majoritàriament en favor de l’abast limitat de la disposició addicional
primera als territoris històrics d’Àlaba, Biscaia, Guipúscoa i Navarra. En aquest sentit, vg.
Francisco Fernández Segado, “Disposición adicional primera. Los derechos históricos de
los territorios forales”, Ó. Alzaga Villaamil (dir.), Comentarios a la Constitución española
de 1978 (XII), Madrid, Edersa, 1999, p. 515-609, i Alejandro Saiz Arnaiz, “Hecho diferencial
y reconocimiento nacional en el Estatuto de Autonomía”, Diversos autors, Estudios sobre
la reforma del Estatuto, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2004, p. 57.
13. Vg. Georges Burdeau, L’État, París, Points, 1970, p. 66.
14. Vg. Paolo Barile, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, Cedam, 19916, p. 12.
15. Així ho subratlla el Tribunal Constitucional en la STC 42/2014, de 25 de març de 2014,
quan assenyala que en “el actual ordenamiento constitucional solo el pueblo español
es soberano, y lo es de manera exclusiva e indivisible, a ningún otro sujeto u órgano del
Estado o a ninguna fracción de ese pueblo puede un poder público atribuirle la cualidad
de soberano” (FJ 3). Això no obsta que el Parlament de Catalunya hagi manifestat en
diverses ocasions que el marc constitucional vigent no representava una renúncia per
part de la nació catalana a decidir el seu futur polític, fent referència al que podríem
considerar un poder constituent latent, que estaria en hivernació sota l’actual Constitu-
ció. Així, la Resolució del Parlament de Catalunya 98/III (12 de desembre de 1989), la 229/
III (aprovada el 1991 amb motiu dels processos de constitució de nous estats a l’Europa
postsoviètica), i l’aprovada l’1 d’octubre de 1998, en què el ple del Parlament de Catalu-
nya va proclamar per primer cop el dret a l’autodeterminació de Catalunya, amb motiu
del 50è aniversari de la Declaració Universal dels Drets Humans. Recentment, en relació
amb el procés polític al qual es refereix el treball present, cal anotar les resolucions 742/IX
(setembre 2012), ja citada, i 5/X (gener 2013), que va ser impugnada davant del Tribunal
Constitucional. Més enllà del caràcter discutible de la impugnació, en la mesura que no 191

de la possibilitat que Catalunya decideixi de manera incondiciona-

da sobre el seu futur polític és, consegüentment, incompatible amb
el marc constitucional actual. Això és així en la mesura que implica
l’exercici d’un poder constituent originari, que se situa més enllà de
la membrana que connecta el dret amb la política –la mateixa Cons-
titució vigent– i es configura com un poder previ, il·limitat i total.16 A
partir d’aquí, s’originaria una nova estructura política a partir d’una
nova legitimitat democràtica.17
3. La impossibilitat de la reforma constitucional
Segons el meu criteri, qualsevol procés polític que parteixi de l’atri-

bució de la sobirania originària a una nacionalitat o regió –en aquest
cas, Catalunya– no només no és compatible amb la Constitució actu-
al, com acabo d’establir, sinó que no pot articular-se a través d’una
reforma de la Constitució. Això és així perquè tal atribució implicaria
una nova Constitució, en la mesura que s’haurien alterat les matei-
xes bases existencials del sistema.18 En definitiva, la constitució d’un
estat propi, ni que sigui com a condició per participar en un pacte
federal, no és possible a través d’un canvi en la Constitució, sinó que
implica un canvi de constitució –això és, l’acció d’un poder consti-
tuent ex novo, que la Constitució espanyola actual no reconeix i no
crec que es pugui considerar una resolució en el sentit de l’article 161.2 CE i dels arts. 76 i
77 LOPG –en aquest sentit, partint del fet que “lo jurídico no se agota en lo vinculante”
i considerant la possibilitat de control parlamentari, que és el normal en el cas d’una
resolució aprovada pel Parlament, el Tribunal Constitucional admet el caràcter jurídic
i, en conseqüència, impugnable de l’acte parlamentari (STC 42/2014, de 25 de març de
2014, FJ 2)–, tot i que el considera constitucional, llevat d’allò que, significativament, fa
referència a la proclamació del poble de Catalunya com a “subjecte polític i jurídic sobirà”.
16. Vg. Pedro de Vega García, La reforma constitucional y la problemática del poder
constituyente, Madrid, Tecnos, 1985, p. 25. Així, “[t]he constitution is made by a pre-
constitutional or extra-constitutional entity (power) and constitution-making can be
revolutionary or state-creating (where there is no previous state whose constitution could
have been considered and the constituent is pre-constitutional)”. Vg. Claude Klein, András
Sajó, “Constitution-making: process and substance”, Michel Rosenfeld, András Sajó, The
Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, Oxford, Oxford University Press,
2012, p. 421-422.
17. Vg. De Cabo Martín, Pensamiento crítico..., 2014, p. 85.
18. Vg. Miguel Ángel García Herrera, “La reforma del Estado autonómico: la propuesta
del Plan Ibarretxe”, Vicente Garrido Mayol, (dir.); Alexandre H. Català i Bas, Ferran García
i Mengual (coords.), Modelo de Estado y reforma de los Estatutos, València, Fundación
192 Manuel Broseta, 2007, p. 402.

pot emparar.19 La creació d’un estat català, en la mesura que parteix

d’un subjecte originari diferent –la nació catalana o el poble de Ca-
talunya–, és incompatible amb el mateix fonament de la Constitució
espanyola de 1978 i resta fora de l’espai de possibilitats obertes per
la norma fonamental. 20
S’ha dit, amb raó, que la Constitució de 1978 no estableix clàu-
sules d’intangibilitat, de manera que, del joc conjunt dels articles 167
i 168 CE, es pot considerar que qualsevol article de la Constitució pot
ser modificat, la qual cosa inclou, és clar també els articles 1.2 o 2 CE.21
Això implicaria, d’entrada, és clar, l’ús del procediment agreujat, això
és, el del 168 CE. Aquesta via exigeix una majoria de dos terços tant al
Congrés dels Diputats com al Senat per declarar la voluntat de refor-
mar la Constitució en aquests termes. Successivament, les cambres es
dissoldrien i es convocarien noves eleccions. Aleshores, les noves Corts
Generals haurien de ratificar la decisió i, successivament, aprovar un
nou text que, finalment, seria sotmès a referèndum al conjunt dels
espanyols.22
19. Cal entendre, en aquest context, la Constitució com un estat de desenvolupament

cultural, un mitjà per a l’autocomprensió cultural d’un poble, el mirall de la seva herèn-
cia cultural i el fonament de les seves esperances. Vg., en aquest sentit, Peter Häberle,
“Die Verfassung «im Kontext»”, Daniel Thürer, Jean-François Aubert, Jörg Paul Müller,
Verfassungsrecht der Schweiz / Droit constitutionnel suisse, Zuric, Schulthess, 2001, p. 19.
Pel que fa a la diferenciació entre canvi en la Constitució i canvi de constitució, vg. Jordi
Jaria i Manzano, “La Constitución de 1978 ante el cambio: mutación, reforma y ruptura”,
Diversos autors, La reforma de la Constitución española, Palma de Mallorca, Institut
d’Estudis Autonòmics, 2010, p. 43.
20. No em refereixo a realitats (nacionals) eternes, sinó a l’existència, en un determinat
moment de la història d’una comunitat política, d’un conjunt de persones que, majorità-
riament, se senten vinculades a una tradició històrica, a una cultura comuna i a uns valors
compartits, i pretenen mantenir-los a través de la seva configuració com a subjecte polític
originari. Vg., en aquest sentit, Burdeau, L’État, 1970.
21. Així, d’acord amb Miguel Carbonell a “Sobre la reforma constitucional y sus funcio-
nes”, Miguel Carbonell (comp.), Teoría de la Constitución. Ensayos escogidos, Mèxic DF,
Porrúa, 2005, p. 372, es podria considerar que la mateixa possibilitat de reforma consti-
tucional implica, en certa manera, un compromís per utilitzar una “via constitucional”
en cas de voler modificar la norma fonamental, ja que no existiria cap límit jurídic per
fer-ho. Tanmateix, com hem de veure, aquesta possibilitat queda exclosa en el cas que
ens plantegem aquí. En general i per a tots, sobre la reformabilitat absoluta de la Cons-
titució espanyola de 1978, Benito Aláez Corral, Los límites materiales a la reforma de la
Constitución española de 1978, Madrid, Boletín Oficial del Estado / Centro de Estudios
Constitucionales, 2000, p. 303ss.
22. És un procés particularment dificultós que ha estat considerat gairebé inviable. Vg.
Javier Pérez Royo, “Artículo 167”, Óscar Alzaga Villaamil (dir.), Comentarios a la Consti-
tución española de 1978 (XII), Madrid, Edersa, 1999, p. 479-480. 193

Ara bé, segons la meva opinió, una reforma de l’article 1.2 o

de l’article 2 CE implicaria un canvi de constitució i no un canvi en
la Constitució. El poder de reforma s’inscriu dintre de la Constitució
mateix, i el seu exercici no suposa una ruptura amb el pacte originari
ni una discontinuïtat en el desplegament del sistema constitucional.
Es produeix, en definitiva, sense ruptura de la continuïtat jurídica.23
Ara bé, l’alteració del subjecte polític originari implica, de manera òb-
via, una discontinuïtat política i jurídica. En conseqüència, si utilitzem
l’article 168 per modificar l’1 o el 2, simplement el que estaríem fent
és canalitzar el poder constituent a través d’un cert procediment ja
previst, no pas per reformar la Constitució. 24 Es tractaria d’un canvi
radical sostingut sobre els processos del sistema que s’abandona, però
no per això menys revolucionari, ja que la Constitució hauria canviat
totalment, en la mesura que ho haurien fet els seus fonaments.25
Cal notar, però, que d’altra banda és impossible utilitzar, ni que
sigui de manera purament formal, el procediment de reforma de la
Constitució per reconèixer la condició de subjecte polític originari al
poble de Catalunya. Això és així, en primer lloc, perquè és incompren-
sible reconèixer la condició de subjecte polític originari sense fer-la
efectiva.26 Cal recordar en aquest sentit que, com no podria ser d’una
altra manera, en els processos de reforma de la Constitució només hi
prenen part els òrgans reconeguts com a representants de la nació
23. Vg. De Vega García, La reforma constitucional..., 1985, p. 68.

24. Com diu Pablo Lucas Verdú, Teoría de la Constitución como ciencia cultural, Madrid,
Dykinson, 19982, p. 54, “[l]a forma política de la Constitución es un límite para su reforma”.
En conseqüència, quan aquesta es modifica, la qual cosa és així quan s’altera la personali-
tat del poder constituent, no estem davant d’una reforma de la Constitució, sinó davant
d’una nova constitució, encara que utilitzem per canalitzar-la els procediments de reforma
de la Constitució anterior. Això pot ser útil per canalitzar el procés de manera pacífica,
però amaga la naturalesa substancial de l’operació política que s’està fent.
25. Vg., en aquest sentit, Barile, Istituzioni..., 1991, p. 10.
26. Es podria intentar, és cert, la introducció del dret a l’autodeterminació en la Consti-
tució, així com el procés per exercir-lo en el text de la Constitució mitjançant la reforma
constitucional, com apunta Josep M. Castellà Andreu, “Democracia, reforma constituci-
onal y referéndum de autodeterminación en Cataluña”, Enrique Álvarez Conde, Clara
Souto Galván, El Estado autonómico en la perspectiva del 2020, Madrid, Universidad Rey
Juan Carlos, 2013, p. 196. Ara bé, des d’un punt de vista estrictament teòric, no sembla
que tingui sentit reconèixer el poder constituent a un subjecte polític –en hivernació,
cal suposar, ja que no és present en acte– en un text heterònom i, a més, determinar les
regles per al seu exercici. Hi ha diversos arguments en contra de la inclusió del dret a la
secessió en el text d’una constitució formal, la qual cosa no implica que, ateses certes
circumstàncies, la secessió sigui la solució políticament i moralment més adequada. Vg.,
en aquest sentit, Cass R. Sunstein, “Constitution and Secession”, The University of Chicago
194 Law Review, 58-2, 1991, p. 633-670.

espanyola –el mateix poble espanyol, directament o a través dels seus

representants. No sembla que tingui sentit que un poder constituent
aliè reconegui al poble de Catalunya la seva condició de subjecte cons-
tituent, impedint-li al mateix temps materialitzar-la, la qual cosa és el
que succeiria si es volgués vehicular “constitucionalment” la creació
d’un estat català.
En definitiva, el poder constituent és originari o no és constitu-
ent; si és originari, no pot derivar d’un acte de reconeixement extern.
Això significa que, des de la perspectiva de Catalunya, tant formal-
ment com materialment la secessió implica un trencament constitucio-
nal. En definitiva, una vegada determinada l’existència d’una voluntat
constituent majoritària, ens trobem, si volem fer-la efectiva, davant
de l’exercici del poder constituent i, en conseqüència, del trencament
amb el règim constitucional anterior.
Hi ha qui ha considerat que és inadmissible l’aflorament del po-
der constituent per al cas d’un estat democràtic de dret consolidat,
com seria el cas d’Espanya.27 Tanmateix, això és desconèixer que hi ha
processos polítics (legítims) que només poden fer-se efectius mitjan-
çant el trencament constitucional. En el cas que ens ocupa, per tot el
que hem dit, la creació d’un estat català no pot articular-se de cap
altra manera que a través d’un trencament constitucional, de manera
que negar l’aflorament del poder constituent aquí és tant com negar
que una voluntat majoritària dels catalans pugui sostenir la creació
d’un estat propi, la qual cosa, si la voluntat és seriosa, àmpliament
majoritària i persistent, és tant com negar la realitat. Ara bé, en el cas
que ens ocupa, el trencament constitucional seria, de fet, parcial, ja
que, al capdavall, no afectaria la resta dels espanyols.
Per aquest motiu, hi ha una segona objecció en relació amb l’ús
de la reforma constitucional en aquest cas. No sembla que tingui sentit
demanar-li a la comunitat política matriu que modifiqui el seu consens
bàsic senzillament per permetre el naixement d’una altra comunitat
política amb la qual, a partir de l’esmentat naixement, per definició,
no compartirà la Constitució reformada. No es tracta, segons el meu
punt de vista, de demanar un exercici de reconstrucció identitària a
la nació espanyola, més quan la seva composició territorial no està fi-
27. Vg. Alzaga Villaamil, Gutiérrez Gutiérrez, Rodríguez Zapata, Derecho político es-
pañol..., 2001, p. 171. Tot i això, és cert que els esmentats autors, unes pàgines més enda-
vant, matisen la seva oposició a un canvi constitucional “revolucionari”, tot reconeixent
que, en principi, seria possible la resistència pacífica encaminada a un canvi constitucio-
nal. Cal entendre, en aquest sentit, que això inclouria la manifestació majoritària d’una
voluntat política a través un procediment que en garantís la fiabilitat. 195

xada constitucionalment, sinó d’articular raonablement la constitució

plena de Catalunya com a subjecte polític, de manera que l’èmfasi cal
posar-lo en l’articulació procedimental del procés constituent de la
nova comunitat, no en la reforma constitucional de la ja constituïda.28
Segons el meu punt de vista, una secessió eventual de Catalunya
no hauria de comportar cap reconstrucció de la identitat constituci-
onal espanyola, ni tan sols cap reforma constitucional. Arribat el cas,
s’hauria modificat l’abast del subjecte polític fonamental, però això
no afectaria cap de les normes constitucionals actualment vigents, ni
tan sols l’article 2 CE, en la mesura que la nació espanyola continu-
aria essent única i indivisible.29 D’alguna manera, s’hauria produït la
separació d’un cos estrany, cosa que no afectaria en absolut la iden-
titat constitucional espanyola i que no exigiria ni tan sols una refor-
ma constitucional, la qual seria inadequada per afrontar el procés no
només des de la perspectiva de l’estat naixent, sinó també des de la
perspectiva de l’estat preexistent.30
28. En aquest sentit, no es pot desconèixer la funció de la Constitució com a mitjà de

construcció sociocultural de la comunitat política, més enllà del seu valor jurídic, que, de
tota manera, és íntimament associat a aquesta funció. En relació amb això, vg. André
Brodocz, Die symbolische Dimension der Verfassung, Wiesbaden, Westdeutscher, 2003, p.
26. Per aquest motiu, cal tenir en compte els efectes de la reforma constitucional des del
punt de vista de la comunitat sobre la qual regirà el nou text, no pas de la que se’n separa.
29. L’article 2 de la Constitució fa referència a la unitat i a la indissolubilitat de la nació
espanyola, que, segons el meu punt de vista, no queden afectades per la secessió, ja que
la nació espanyola continua essent única i indissoluble de cara al futur malgrat aquesta
circumstància, sense que es pugui considerar que s’hagi dividit. Pel que fa la integritat ter-
ritorial a la qual es refereix l’article 8 CE, cal entendre que es refereix a la missió de l’exèrcit
de protegir el territori nacional contra agressions exteriors, però no a la conservació del
territori per al cas en què una part majoritària de població d’una part decidís deixar de
pertànyer a Espanya. Altrament, ens trobaríem davant d’una reacció violenta de defensa
de la Constitució contra un fet polític que els seus valors superiors emparen. Crec que s’im-
posa una interpretació sistemàtica i teleològica que exclou l’acció de l’exèrcit en aquest cas,
llevat, és clar, que la voluntat de secessió no sigui clara o sigui contradictòria amb els valors
constitucionals. En aquest supòsit, caldria recuperar els instruments excepcionals de defensa
de la Constitució. En definitiva, no estic d’acord amb Castellà Andreu, quan defensa a “De-
mocracia...”, 2013, p. 210, que la ruptura constitucional derivada de la constitució d’un nou
estat afectaria el sistema constitucional de l’antic estat, i donaria lloc a una destrucció de la
Constitució equiparable al que va succeir a l’antiga Unió Soviètica, els valors constitucionals
de la qual, d’altra banda, tampoc no són comparables als de l’Espanya actual.
30. És cert que el Tribunal Suprem del Canadà ha considerat la separació del Quebec com
un cas de reforma constitucional (vg. Secession of Quebec from Canada cit.). Cal recor-
dar, però, que, contràriament al que succeeix amb la Constitució espanyola de 1978, la
Constitution Act 1867 esmenta explícitament el Quebec en el seu articulat –article 5, per
exemple. En el cas espanyol, en canvi, no hi ha cap esment de Catalunya, la qual cosa vol
dir que no només materialment, sinó formalment, una eventual secessió de Catalunya
196 d’Espanya no exigiria cap modificació constitucional.

Que no existeixi la possibilitat d’una reforma de la Constitució

per fer efectiva la secessió, però, no implica que, dintre del marc cons-
titucional vigent, o a través d’una reforma de la Constitució, no sigui
possible establir l’existència (o no) d’una voluntat constituent entre els
catalans. Això és molt important en el debat que es planteja, ja que,
més enllà que la solució pugui superar el marc constitucional, el que
és clar és que el problema es pot plantejar dintre del marc esmentat.
Això hauria de permetre detectar la voluntat de trencament, de ma-
nera que, en cas de no existir, l’obertura d’un procés constituent no
seria pertinent, mentre que, en cas de constatar-se, caldria passar a
la canalització del procés de ruptura constitucional parcial al qual em
refereixo en l’apartat següent.
En aquest punt, cal subratllar que l’existència constitucional de
Catalunya, en tant que nacionalitat subjecte del dret a l’autonomia,
permet individualitzar-la dintre del sistema constitucional, la qual cosa
és important des del punt de vista de la canalització constitucional
d’una voluntat eventual de secessió.31 Es tracta de fixar aquí els me-
canismes a través dels quals aquesta voluntat podria expressar-se –la
qual cosa cal distingir de la seva materialització eventual en cas que
es manifesti a favor de la secessió. Caldria, doncs, distingir entre la
constatació de la voluntat constituent del nou subjecte polític –pos-
sible, al meu entendre, dintre del marc constitucional vigent–, la seva
realització –això és, el trencament constitucional– i, finalment, la seva
expressió –això és, una eventual constitució catalana.
4. La determinació de la voluntat del poble de

Catalunya
Tot i que, per raons d’espai, no em puc ocupar en detall d’aques-

ta qüestió, crec que existeixen tres vies fonamentals que permetrien
determinar la voluntat del poble de Catalunya en relació amb el seu
31. Meadwell, a “Secession...”, 1999, p. 387, subratlla que la plausibilitat de la secessió

depèn de l’organització territorial de l’estat matriu. Tot i que ell es refereix, particular-
ment, a casos d’organització que impliquen una existència política originària, d’acord
amb un patró federalista substantiu, com els casos del Canadà o dels Estats Units, no
es pot menystenir, malgrat les limitacions que he subratllat en aquest mateix treball, la
substància política que reconeix a Catalunya la Constitució del 1978, ja no només des
del punt de vista institucional, sinó també des del punt de vista del seu reconeixement
com a nacionalitat, la qual cosa no implica un dret a la secessió, però permet referir-se a
un subjecte polític en hivernació, que emergiria en el moment en què s’activés el procés
constituent corresponent. 197

futur polític: un referèndum, una consulta popular no referendària i,

finalment, una convocatòria electoral del resultat de la qual es dedu-
ís l’existència d’una voluntat àmpliament majoritària en el sentit de
constituir un estat propi i independent. D’entre totes tres, la manera
més apropiada per fer-ho és el referèndum, mentre que la consulta
no referendària presenta dificultats de tota mena que la fan desa-
consellable en el context que ens ocupa. Les eleccions anomenades
“plebiscitàries” apareixen en un context en què, per les raons que
siguin, el referèndum no és practicable.
Amb un referèndum consultiu es podria arribar a escatir la vo-
luntat constituent del poble de Catalunya i, a partir d’aquí, intentar
trobar la millor manera de fer-la efectiva en un procés negociat al qual
em referiré més endavant. Així mateix, una victòria eventual del “no”
significaria un suport majoritari dels catalans al sistema constitucional
vigent i la manca d’una voluntat constituent autònoma. És obvi que
això permetria clarificar la situació i definir la resposta política a un
problema que, en la mesura que se’n desconeix l’abast, consumeix
moltes energies i genera moltes frustracions.
El referèndum consisteix, en el sistema jurídic espanyol, en una
espècie del gènere de les consultes populars que es caracteritza pel
fet d’interpel·lar el cos electoral –el subjecte– sobre una qüestió –l’ob-
jecte– a través de l’ús dels mecanismes i les garanties del procediment
electoral –el mètode.32 El mètode utilitzat és el que assegura la fiabi-
litat i recognoscibilitat externa del pronunciament del subjecte sobre
l’objecte de la consulta. Dit això, la pregunta que es planteja és si es
podria interpel·lar el poble de Catalunya –en aquest cas, el conjunt
de catalans i catalanes amb dret de sufragi actiu– mitjançant un refe-
rèndum en relació amb la seva voluntat de constituir un estat propi.
Cal considerar aquí que el Tribunal Constitucional ha estat par-
ticularment restrictiu en relació amb les possibilitats autonòmiques
sobre el referèndum, ja que la jurisprudència constitucional prèvia
ha expandit la competència estatal en aquesta matèria “a la entera
disciplina de esa institución”.33 En aquest sentit, el Tribunal Constituci-
onal ha reiterat que el referèndum “es manifestación del derecho de
participación política directa en los asuntos públicos (art. 23.1 CE)”, la
32. Així ho considera el Tribunal Constitucional en la STC 103/2008, d’11 de setembre, FJ 2.

33. Vg. STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 69. Així, Esther Martín Núñez, a “El referéndum y
las consultas populares en las comunidades autónomas y municipios”, Revista Vasca de
Administración Pública, 94, 2012, p. 103, s’ha referit a l’expansió de les competències es-
198 tatals en matèria de referèndum en la jurisprudència recent del Tribunal Constitucional.

qual cosa significa que, més enllà del que preveu l’article 149.1.32 CE
en relació amb l’autorització, cal entendre que existeix una compe-
tència estatal en relació amb la seva regulació, d’acord amb els articles
149.1.1 i 81.1 CE.34
Tot i això, malgrat les limitacions de les comunitats autònomes
en relació amb l’ús del referèndum, l’existència dels referèndums locals
abonaria la possibilitat de referèndums d’àmbit autonòmic, convocats,
si es considera que les institucions autonòmiques no ho poden fer,
pel rei a proposta del president del Govern.35 Una altra possibilitat, és
clar, seria preveure la convocatòria de referèndums en les comunitats
autònomes per part de les seves mateixes autoritats, a través de la
referència corresponent en la Llei orgànica 2/1980 i l’aprovació d’una
llei ad hoc, que faria el paper de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora
de les bases del règim local, en relació amb les consultes en l’àmbit
local. L’ús del referèndum en aquest context, però, ha d’afrontar dues
objeccions importants en relació amb el marc constitucional actual.
D’una banda, l’article 92 CE es refereix a “tots els ciutadans”.
Caldria escatir fins a quin punt això implica necessàriament una convo-
catòria de referèndum adreçada al conjunt del poble espanyol.36 Tot i
així, la literalitat de l’article 92.1 CE no impedeix de preveure i regular
expressament la figura del referèndum d’àmbit autonòmic convocat
pel rei mitjançant una llei diferent de la Llei orgànica 2/1980 –que es
34. Vg. STC 31/2015, de 25 de febrer, FJ 5. Aquesta competència s’hauria exercit mitjançant
la determinació del règim jurídic de la institució en la Llei orgànica 2/1980, de 18 de gener,
reguladora de les diferents modalitats de referèndum, que seria “la llamada por el art.
92.3 CE para regular las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de
referéndum previstas en la Constitución, siendo además la única Ley constitucionalmen-
te adecuada para el cumplimiento de otra reserva, añadida a la competencial del art.
149.1.32 CE: la genérica del art. 81 CE para el desarrollo de los derechos fundamentales, en
este caso el derecho de participación política reconocido en el art. 23 CE” (STC 103/2008,
d’11 de setembre, FJ 3). D’acord amb això, la Generalitat no podria convocar per si mateixa
referèndums –perquè no en tindria la competència, ni hauria estat autoritzada a fer-ho
per la legislació estatal, com succeeix en el cas dels ens locals. Cal recordar en aquest punt
que la disposició addicional de la Llei orgànica 2/1980, de 18 de gener, sobre regulació
de les diferents modalitats de referèndum, es refereix a les consultes locals, però obvia
la possibilitat de consultes autonòmiques.
35. Vg. Carles Viver Pi-Sunyer i Gerard Martín i Alonso, “Informe sobre els procediments
legals a través dels quals els ciutadans i ciutadanes de Catalunya poden ser consultats
sobre el seu futur polític”, Tres informes de l’Institut d’Estudis Autonòmics sobre el pacte
fiscal, les duplicitats i les consultes populars, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics,
2013, p. 427-428.
36. Viver Pi-Sunyer, Martín i Alonso, a “Informe...”, 2013, p. 425, consideren que aquesta
era l’opinió majoritària de la literatura iusconstitucionalista abans que esclatés el procés
del dret a decidir a Catalunya. 199

refereix als referèndums expressament previstos en la Constitució–, o

bé una reforma substantiva de la llei esmentada, com a desenvolupa-
ment del règim bàsic de l’article 23.1 CE en relació amb les institucions
de democràcia directa.37
En segon lloc, no es pot oblidar que el Tribunal Constitucional
ha considerat que, quan la pregunta formulada en un referèndum
impliqui una alteració substancial de l’ordre constitucional, aquest
s’hauria de convocar per a tot el poble espanyol, tot utilitzant el pro-
cés corresponent de reforma de la Constitució. D’acord amb aquesta
doctrina, ni tan sols el Govern espanyol podria interpel·lar els cata-
lans en relació amb la creació d’un estat propi.38 Hi ha qui considera
això desproporcionat, en la mesura que una alteració substancial de
l’ordre constitucional podria canalitzar-se a través de la reforma de
la Constitució, i en aquest sentit caldria acceptar un mandat popular
–òbviament, no jurídicament exigible– en relació amb l’exercici de la
iniciativa de reforma per fer possible el canvi desitjat.39
En qualsevol cas, atesa la doctrina del Tribunal Constitucional
en aquesta qüestió, sembla que la reforma constitucional de la ins-
titució del referèndum podria ser el desllorigador de la qüestió. En
aquest context, crec que és possible una interpretació integrativa del
marc constitucional o, si escau, la seva reforma, de manera que se’n
delimiti adequadament la defensa, sense cegar les vies d’expressió
37. La proposta d’introduir la figura del referèndum autonòmic, estenent les possibilitats
de l’article 92 CE més enllà del que explícitament preveu, es basaria en la manca d’una
prohibició constitucional i en l’existència de referèndums d’àmbit no estatal previstos en
lleis diferents de la referida per l’article 92.3 CE –els locals. Un resum sobre la construcció
d’aquesta proposta a la literatura recent a Castellà Andreu, “Democracia...”, 2013, p. 201ss.
38. “La cuestión que ha querido someterse a consulta [...] afecta (art. 2 CE) al fundamento
del orden constitucional vigente (en la medida en que supone la reconsideración de la
identidad y unidad del sujeto soberano o, cuando menos, de la relación que únicamente
la voluntad de este puede establecer entre el Estado y las Comunidades Autónomas) y
por ello solo puede ser objeto de consulta popular por vía del referéndum de revisión
constitucional. [...]. El respeto a la Constitución impone que los proyectos de revisión del
orden constituido, y especialmente de aquellos que afectan al fundamento de la identi-
dad del titular único de la soberanía, se sustancien abierta y directamente por la vía que
la Constitución ha previsto para esos fines. No caben actuaciones por otros cauces ni de
las Comunidades Autónomas ni de cualquier órgano del Estado, porque sobre todos está
siempre, expresada en la decisión constituyente, la voluntad del pueblo español, titular
exclusivo de la soberanía nacional, fundamento de la Constitución y origen de cualquier
poder político” (STC 103/2008, d’11 de setembre, FJ 4). Aquesta idea ha estat reiterada
recentment en la STC 138/2015, d’11 de juny, FJ 4, que resolia la impugnació del procés
participatiu del 9 de novembre de 2014 convocat per la Generalitat de Catalunya.
39. Vg. Iñaki Lasagabaster Herrarte, Consulta o referéndum. La necesidad de una nueva
200 reflexión jurídica sobre la idea de democracia, Bilbao, Lete, 2008, p. 158-159.

democràtiques. En conseqüència, defenso l’ús del referèndum com

a eina “intraconstitucional” per definir l’abast del conflicte polític i,
d’acord amb això, donar la possibilitat als poders constituïts perquè
obrin en conseqüència.40
Pel que fa a la consulta no referendària, el que va passar amb la
convocatòria del 9 de novembre de 2014 demostra les seves limitacions.
Una consulta popular no referendària implica que no hi participa l’Ad-
ministració electoral, garant de la transparència i la fiabilitat del procés,
i que no s’utilitza el cens electoral, substrat estadístic de la voluntat de-
mocràtica en el referèndum. En la mesura que s’articulés una consulta
que no es basés ni en el cens electoral ni en el procediment electoral,
no es tractaria d’un referèndum i, per tant, no estaria sotmesa a les
limitacions del referèndum, a les quals ens hem referit sumàriament.
Ara bé, una consulta no referendària adreçada a establir la vo-
luntat constituent del poble de Catalunya podria considerar-se un
referèndum encobert i, per aquest motiu, un frau a la voluntat cons-
titucional en el sentit de condicionar la celebració d’un referèndum a
l’autorització estatal.41 En qualsevol cas, el Tribunal Constitucional, en
pronunciar-se sobre la Llei 10/2014, del 26 de setembre, de consultes
populars no referendàries, ha assenyalat que “ni un referéndum de-
jará de serlo tan solo porque la norma legal que lo prevea le niegue la
condición de tal, ni el derecho ex art. 23.1 CE a la participación directa
en los asuntos públicos perderá su fuerza vinculante porque la ley,
de nuevo, niegue haber procedido a su regulación o desarrollo”, de
manera que “[e]stas consultas generales constituyen, objetivamente,
llamamientos para la participación política, a través de un procedimi-
ento electoral, de un cuerpo de electores que vendría así a expresar,
mediante el sufragio, el parecer de los ciudadanos de Cataluña en el
40. Castellà Andreu, a “Democracia...”, 2013, p. 179, defensa amb bon criteri que, en les
democràcies representatives, són justament les grans decisions les que es remeten a la
ciutadania, particularment aquelles que tenen a veure amb la determinació de l’abast
territorial del poder i les interseccions de poders concurrents –moment constituent, re-
forma constitucional, integració supranacional, descentralització política.
41. Castellà Andreu, a “Democracia...”, 2013, p. 206, assenyala que, en definitiva, la pre-
tesa consulta seria realment un referèndum, en la mesura que apel·la al cos electoral.
Ara bé, el fet de no utilitzar el procediment electoral obre la possibilitat de diferenciar
aquesta figura de la del referèndum des d’un punt de vista formal (STC 31/2015, de 25
de febrer, FJ 7). 201

ejercicio del derecho reconocido en el art. 23.1 CE y no como meros

administrados”.42
A més de les consideracions del Tribunal Constitucional en relació
amb l’ús d’aquesta figura, cal assenyalar que la via de la consulta no
referendària davant d’una situació de bloqueig per part del Govern
de l’Estat planteja problemes de legitimitat que acaben desvirtuant
l’expressió dels participants com a voluntat constituent, això és, acaba
privant el resultat de la consulta d’una recognoscible manifestació
d’una voluntat majoritària de secessió, de manera que les prevenci-
ons del Tribunal Constitucional, en aquest cas, no estan privades de
fonament. En aquest sentit, malgrat l’èxit del procés participatiu del
9 de novembre, que va a portar 2.344.828 persones a prendre part
en la consulta/procés participatiu del 9 de novembre,43 el que és cert
és que hi ha un reconeixement generalitzat que no va constituir una
manifestació fiable d’una voluntat constituent per part del poble de
Catalunya.
Cal admetre que el Tribunal Constitucional apunta en la direcció
correcta en subratllar la necessitat que les apel·lacions a la voluntat
del poble es vehiculin, efectivament, com a referèndums, la qual cosa
implica que cal anar a les limitacions consignades més amunt. Això té
l’avantatge d’exigir una formulació consensuada del procés d’expressió
d’una eventual voluntat constituent dels catalans en què conflueixin
les voluntats de l’executiu autonòmic i l’estatal, la qual cosa obriria la
porta a una gestió raonablement acordada de l’evolució subsegüent
dels esdeveniments en cas que aquesta voluntat es manifestés efecti-
vament. Ara bé, d’altra banda, implica així mateix la possibilitat d’un
42. Vg. la STC 31/2015, de 25 de febrer, FJ 8. Continua dient el Tribunal que “[e]n ese cu-
erpo electoral sui generis (art. 5.1) está sin duda comprendido o integrado el electorado,
estatutario y legal, de Cataluña (art. 56.3 EAC y art. 2 de la Ley Orgánica del régimen
electoral general: LOREG). Por ello, y aun cuando una determinada consulta general se
acotara, exclusivamente, a las ‘personas legitimadas’ que dice el art. 5.1 a), estaría siendo
convocado a las urnas el cuerpo electoral de Cataluña, o de la correspondiente entidad
local, aunque no solo él. Se llamaría a votar, en otras palabras, a un singular electorado:
al que lo es conforme al Estatuto de Autonomía de Cataluña y a la LOREG, desde luego,
aunque acrecido por las incorporaciones personales que esta Ley dispone”. D’això conclou
que “[e]s, por tanto, un llamamiento a un cuerpo electoral más amplio que el configurado
por la legislación electoral general, pero que no por ello deja de ser una verdadera ape-
llatio ad populum. La circunstancia de que la consulta pueda extenderse a menores de
dieciocho años y a los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea o de terceros
Estados no obsta para que sus resultados sean imputables al parecer de la ciudadanía de
la Comunidad Autónoma y considerarse expresivos de su voluntad general en relación
con los asuntos que se les planteen en cada caso”.
202 43. Dades oficials: http://www.participa2014.cat/ (última visita: 14 de gener de 2015).

bloqueig sine die de la qüestió per part del Govern de l’Estat, la qual
cosa no sembla gaire saludable des del punt de vista democràtic.
En aquest escenari de bloqueig, s’ha plantejat l’alternativa d’unes
eleccions que constitueixin una manifestació definida i fiable de l’exis-
tència (si és el cas) d’una voluntat constituent per part del poble de Ca-
talunya. És el que s’ha qualificat com a “eleccions plebiscitàries”. Atès
que no es poden convocar unes eleccions “plebiscitàries” d’una manera
diferent a unes eleccions “normals”, el que converteix unes eleccions
en “plebiscitàries” no és pas la convocatòria, ni el procés electoral, ni
la normativa que s’hi aplica, sinó el fet que l’opinió pública reconegui
que el resultat electoral no es tradueix només en una determinada
composició de l’òrgan que s’escull, en aquest cas, el Parlament de
Catalunya, sinó que representa també la manifestació d’una voluntat
constituent. És el reconeixement “polític”, no pas el procediment “ju-
rídic”, allò que és rellevant en aquest cas.
Partint d’aquí, unes eleccions “plebiscitàries” consisteixen en
unes eleccions en què algunes de les forces polítiques que hi concor-
ren es comprometen davant de l’electorat a fer efectiva una voluntat
constituent, en el nostre cas, a fer efectiva, a través del procés que
escaigui, la voluntat de secessió i, en conseqüència, la constitució d’un
nou estat. En tot cas, no seria necessari que tots els concurrents a les
eleccions es posicionessin en relació amb la qüestió, ja que el que
comptaria seria el resultat dels que sí que ho fessin, si bé és cert que
un posicionament clar, en aquest sentit, per part d’un nombre signi-
ficatiu de forces polítiques faria difícil evitar el debat per a les altres,
tot i que, d’altra banda, les forces polítiques favorables a la condició
plebiscitària de les eleccions no podrien evitar que altres debats es
barregessin amb la qüestió constituent, de manera que la condició
“plebiscitària” seria sempre volàtil.
En la situació present a Catalunya, l’avantatge d’unes eleccions
convocades en aquests termes, des del punt de vista de la dilucidació
de la qüestió constituent, és que la crida a la participació seria inequ-
ívoca i, per tant, no es donarien els dèficits de reconeixement de la
consulta/procés participatiu del 9 de novembre de 2014. D’altra banda,
el Govern espanyol difícilment podria impedir-les. D’una banda, entenc
que no es podria impedir la concurrència de les forces polítiques que
defensessin la secessió en un procés electoral.44 Tampoc es podria exigir
44. Segons el meu criteri, plantejar la secessió de Catalunya en un programa electoral

no se subsumeix en cap de les causes que justifiquen la il·legalització d’un partit polític,
d’acord amb l’article 9.2 de la Llei orgànica 6/2002, de 27 de juny, de partits polítics. 203

responsabilitat penal a aquell que les convoqués pel fet de fer-ho.45

Quedaria la possibilitat que les institucions centrals de l’Estat utilitzes-
sin els mecanismes excepcionals de defensa de la Constitució –particu-
larment l’article 155, i fins i tot l’article 116.3 CE.46 Tanmateix, sembla
que el cost polític seria enorme, més enllà de la legitimitat constitu-
cional de tal utilització, com, d’alguna manera, mostraria a contrario
la prudència amb què va actuar el Govern espanyol quan no es va fer
efectiva la suspensió del procés participatiu del 9 de novembre.
En qualsevol cas, des del punt de vista de la legitimitat cal tenir
en compte que una consulta en què es pregunta directament a la ciu-
tadania sobre una determinada qüestió sempre expressa amb major
claredat i contundència la seva voluntat sobre la qüestió plantejada
que un procés electoral, on es barregen moltes altres qüestions. Tan-
mateix, cal entendre que, en principi, en la situació de bloqueig en
què ens trobem caldria afrontar aquest dèficit de legitimitat a priori
i esperar que es corregís en el resultat electoral i la seva interpretació
i recognoscibilitat. La qüestió resta, doncs, oberta en la mesura que
depèn de com els actors del procés gestionen la possibilitat de l’emer-
gència d’un moment constituent a Catalunya, partint del referèndum
com a opció preferible per determinar-ne l’existència.
És important notar aquí que, tant en el cas d’uns comicis conside-
rats “plebiscitaris” com en el cas d’un referèndum, la manifestació clara
de la voluntat constituent del poble de Catalunya tindria un doble ca-
ràcter.47 Seria, alhora, una expressió de voluntat intrasistèmica, és a dir,
45. No crec que el president de la Generalitat cometés prevaricació si convoqués unes

eleccions en aquests termes, d’acord amb el que estableix l’article 404 del Codi Penal. Així
mateix, en mancar l’element de violència, crec que ni el convocant ni els concurrents a un
procés electoral de les característiques apuntades estarien incursos en cap dels delictes
previstos en els articles 472 ss. CP. Vg. Gonzalo Quintero Olivares, Jordi Jaria i Manzano,
“La protección penal del orden constitucional”, Gonzalo Quintero Olivares (ed.), Jordi
Jaria i Manzano (coord.), Derecho penal constitucional, València, Tirant lo Blanch, 2015,
p. 552 ss.
46. D’acord amb el que estableix l’article 13 de la Llei orgànica 4/1981, d’1 de juny, dels
estats d’alarma, excepció i setge, es podria considerar que el supòsit plantejat entra
dintre de l’estat d’excepció. Em sembla molt discutible l’aplicació de l’estat de setge, en
canvi, ateses les condicions objectives que l’article 32 de la mateixa Llei fixa per a la seva
declaració. Pel que fa a l’article 155, tampoc no està clar quines implicacions reals tindria
la seva utilització, ja que en la seva dicció literal queda ben definit el procediment, però
no pas les conseqüències que se’n deriven.
47. No és pacífic el suport popular que cal perquè la voluntat en qüestió es consideri clara
i suficient. En aquest sentit, el Tribunal Suprem del Canadà ha considerat que la valoració
de la majoria que impulsa el procés polític encaminat a la secessió és una qüestió que
204 només pot ser avaluable políticament, això és, pels diversos actors que participen en el

viable en el sistema constitucional vigent com a expressió de voluntat,

alhora que un moment desconstituent, a partir del qual s’iniciaria un
procés constituent certament incert, atès que, durant un període de
temps més o menys llarg, conviurien dues legitimitats oposades i amb
vocació de permanència, la interacció de les quals condicionaria els
passos que s’haurien d’anar efectuant per culminar en la constitució
plena del nou estat, en un marc de negociació.48
Situats en aquest punt, és pertinent veure si hi ha manera cons-
truir un espai d’entesa entre dues legitimitats contradictòries per ca-
nalitzar la decisió del poble de Catalunya d’una manera pacífica i or-
denada. Sóc de l’opinió, però, que el paper del dret, en aquest cas, és
el d’ajudar a construir un marc d’entesa en el qual les dues legitimitats
confluents i contradictòries troben la manera de vehicular el procés
constituent d’una d’elles –però que les concerneix a totes dues– en el
marc d’una cultura democràtica i d’un context constitucional que par-
teix de la dignitat de la persona, l’estat de dret i el principi democràtic
com a elements nuclears de la seva proposta política.49 Per aquest mo-
tiu, em sembla insuficient la resposta formal en el sentit que, ja que
allò que es pretén és incompatible, es miri com es miri, amb el marc
procés i que tenen la responsabilitat de donar una resposta al problema polític plantejat
(In the matter of Section 53 of the Supreme Court Act, R.S.C. 1985, Chap. S-26; And in the
matter of a Reference by the Governor in Council concerning certain questions relating
to the secession of Quebec from Canada, as set out in Order in Council P.C. 1996-1947,
dated the 30th day of September, 1996 [1998] 2 S.C.R. 217). En alguns casos, la majoria en
qüestió es fixa més enllà de la majoria absoluta, com hauria estat el cas de Montenegro,
on la majoria exigida per a la secessió d’acord amb les regles fixades per la Unió Europea i
aprovades pel Parlament de Montenegro va ser del 55%. Vg. Susanna Mancini, “Secession
and Self-determination”, Rosenfeld, Sajó, The Oxford Handbook..., 2012, p. 492
48. Es tractaria efectivament d’un procés en el qual la decisió derivada del referèndum,
consulta o eleccions “plebiscitàries” seria una decisió desconstituent, a partir de la qual
el subjecte constituent emergent iniciaria el seu camí per dotar-se d’una decisió. No hi
hauria, per tant, un moment constituent, sinó, més aviat, un procés constituent. Vg., en
aquest sentit, Klein, Sajó, “Constitution-making...”, p. 423.
49. Entenc que el jurista i, particularment, el iusconstitucionalista ha d’actuar com a in-
tèrpret i coadjuvant del consens social, per intentar oferir una resposta satisfactòria que
els actors d’un conflicte puguin reconèixer com a vàlida a l’hora de resoldre’l. En aquest
sentit, el dret constitucional seria el consens bàsic que serveix per resoldre els conflictes
més profunds en una determinada societat, la qual cosa implicaria que en ocasions com
la que ens ocupa el dret constitucional hauria de situar-se més enllà d’una determinada
constitució formal i no, simplement, desaparèixer. Per a la idea del dret constitucional
com a elaboració permanent de consensos bàsics, vg. Peter Häberle, Verdad y Estado
constitucional, Mèxic DF, UNAM, 2006 (versió castellana de G. J. Mañón Garibay), p. 148.
En relació amb la consideració del dret, en general, com a consens social sobre l’haver
d’ésser de l’acció humana, vg. Burdeau, L’État, 1970, p. 59. 205

constitucional actual, el que s’ha de fer és negar la mateixa possibilitat

d’una expressió constituent que el supera.50
En relació amb això, cal tenir en compte dos elements que ser-
veixen per matisar l’ús de la Constitució vigent per bloquejar un pro-
cés polític que no hi té cabuda. D’una banda, cal apel·lar a la qüestió
de la legitimitat, en la mesura que no es pot pretendre imposar una
determinada estructura de poder sobre una comunitat si aquesta no
l’accepta ni la reconeix com a pròpia d’una manera prou clara i subs-
tancial.51 Segons la meva opinió, la forma del poder continguda en
la Constitució ha de ser reconeguda per la societat, de manera que
la qüestió de la legitimitat, substància política de la Constitució, és
inseparable de la dels procediments, contingut jurídic de la Constitu-
ció.52 Quan la primera desapareix, no sembla que s’hi pugui oposar
el segon.53
50. En aquest sentit, caldria considerar que aquest tipus de resposta implica una escis-
sió entre normativitat i consens social que acaba per privar el dret (positiu) de la seva
capacitat d’interpel·lar vàlidament la societat i acaba corroint la mateixa normativitat.
Vg., amb relació a la importància de la sintonia entre normativitat i convenciment de la
societat, Rainer Arnold, “La contribución de los países de la Europa central y oriental al
desarrollo de una cultura constitucional europea”, Francisco Balaguer Callejón (coord.),
Derecho constitucional y cultura. Estudios en homenaje a Peter Häberle, Madrid, Tecnos,
2004, p. 59. Com afirmen Viver Pi-Sunyer i Martín i Alonso a “Informe...”, 2013, p. 399,
“els juristes, fins i tot els que opten pels plantejaments més formalistes, han de partir
de l’existència d’aquest problema polític i de la seva innegable magnitud, permanència i
complexitat [tot referint-se a la voluntat majoritària de la societat catalana de decidir el
seu futur polític de manera incondicionada]”.
51. En aquest sentit, el Tribunal Suprem del Canadà, a l’hora de pronunciar-se sobre una
secessió eventual del Quebec, va considerar que “[...] a system of government cannot
survive through adherent to the law alone. A political system must also possess legiti-
macy, and in our political culture, that requires an interaction between the rule of law
and the democratic principle. The system must be capable of reflecting the aspirations
of the people” (Secession of Quebec from Canada cit.).
52. La legitimitat és fonamental per a l’exercici del poder polític, és el requisit imprescin-
dible perquè aquest estigui dotat d’una base sòlida, com assenyala José Juan González
Encinar, “La Constitución y su reforma”, Revista Española de Derecho Constitucional, 17,
1986, p. 355.
53. La funció legitimadora de la Constitució entenc que és crucial, tant per a la mateixa
Constitució com per a l’organització política que depèn d’ella, ja que, de fet, l’assegura-
ment del poder es fa a través de la convicció majoritària de la població en relació amb la
seva legitimitat. En definitiva, l’ordre polític apel·la a un fonament legítim que invoca la
lleialtat de la comunitat política concernida. D’aquesta manera, la funció legitimadora de
la Constitució és fonamental per a l’estabilització del sistema i per garantir la interrelació
entre sistema institucional i comunitat política, tot fent possible la reproducció social
d’aquesta. Vg., en aquest sentit, Ralph Alexander Lorz, “The Emergence of European
Constitutional Law”, Eibe Riedel, Rüdiger Wolfrum (eds.), Recent Trends in German and
European Constitutional Law, Berlín-Heidelberg-Nova York, Springer, 2006, p. 47. Quan
206 aquesta legitimació s’erosiona fins al punt de perdre capacitat d’interpel·lació a la socie-

5. Constitució i democràcia: el xoc de legitimitats
Atès que el trencament constitucional és l’única opció possible per al

supòsit que es planteja, cal demanar-se com s’ha de resoldre el xoc de
legitimitats en presència. Cal intentar donar una resposta que garan-
teixi, en la mesura del possible, tant la plenitud de la realització de la
voluntat dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya com l’evitació d’un
sacrifici social –per als dos actors implicats– en termes de violència i
inseguretat. És per això que penso que la societat reclama als juristes
la construcció d’una resposta matisada davant d’un problema consti-
tucional de difícil solució.
La tensió entre principi de constitucionalitat i principi democràtic
és inherent a qualsevol estat democràtic de dret, com és el cas d’Es-
panya des del 1978.54 El principi de constitucionalitat fixa uns límits
a la voluntat democràtica –o a les voluntats democràtiques, quan el
sistema admet diferents actors territorials–, però no pot expandir-se
fins al punt de bloquejar la democràcia –el tema clàssic del govern dels
jutges. Contràriament, el principi democràtic no pot obviar els límits
de la Constitució normativa, concebuda, fonamentalment, com una
protecció per a les minories –els drets fonamentals.55
Aquesta tensió apareix, en un escenari peculiar, quan, en el marc
d’un estat democràtic de dret, una part de la comunitat política de-
cideix democràticament escindir-se i constituir-se en subjecte polític
originari en plenitud. A tal voluntat democràtica, s’hi pot oposar, en
tat a la qual s’adreça, sembla evident que cal superar un marc constitucional esdevingut
caduc i construir-ne un de nou, ajustat a les noves necessitats de la comunitat política
concernida.
54. El conflicte entre el principi de constitucionalitat i el principi democràtic és un dels
elements centrals de la reflexió iusconstitucionalista, si no el més important. Vg., per a
tots, Víctor Ferreres Comella, “Justicia constitucional y democracia”, Carbonell, Teoría de
la Constitución, 2005, p. 247-248.
55. Stephen Holmes, a “Precommitment and the paradox of democracy”, Jon Elster, Rune
Slagstad (eds.), Constitution and Democracy, Cambridge, Cambridge University Press,
1988, p. 197, assenyala que “[t]he existence of an irreconciliable ‘tension’ between cons-
titutionalism and democracy is one of the core myths of moder political thought”, per
proposar, més endavant, que, en realitat, democràcia i constitucionalisme es reforcen
mútuament, en la mesura que la constitució normativa permet salvar la mateixa demo-
cràcia. No es pot negligir aquesta observació. En el nostre cas, tanmateix, la salvaguarda
de la Constitució normativa esdevé un obstacle per al desenvolupament democràtic i,
fins i tot, per a la mateixa virtualitat de l’estat de dret substancial quan bloqueja l’emer-
gència d’un subjecte polític legítim, i nega així el mateix desplegament del seu programa
substantiu a través de la defensa aferrissada de l’aplicació del seu text allà on ha deixat
de tenir suport social suficient. 207

principi, la constitució normativa, en la mesura que no admet, en el

seu articulat, la possibilitat de realització de tal voluntat. Per superar
el marc constitucional existent, la primera possibilitat d’articular tal
tensió és la reforma constitucional, la qual cosa, com hem vist, no té
gaire sentit en el cas que ens ocupa. La segona és apel·lar a l’exercici
del poder constituent i el trencament amb el sistema constitucional
anterior.
Aquest és el supòsit que se’ns planteja aquí, però d’una manera
prou matisada per constituir un tòpic singular, ja que el que significa
la secessió de Catalunya d’Espanya implica, d’una banda, l’exercici del
poder constituent a Catalunya, però també la pervivència del siste-
ma constitucional espanyol per a (la resta del que ara és) Espanya.
D’aquesta manera, no es pot apel·lar a la pura legitimitat del poder
constituent que substitueix, en cas que es faci efectiu, el règim cons-
titucional anterior, sinó que perviuen en el temps les dues legitimitats
enfrontades, enquistant prima facie el conflicte entre voluntat demo-
cràtica i principi de constitucionalitat.56
Per resoldre el conflicte esmentat, cal construir un àmbit de re-
cognoscibilitat de les dues legitimitats enfrontades que permeti trobar
una resposta acordada, ordenada i pacífica al problema polític profund
que plantejaria l’opció de la majoria dels catalans i catalanes per sepa-
rar-se d’Espanya –a l’articulació de la qual m’he referit anteriorment.
Des del punt de vista de la legitimitat existent, això és, des de la matriu
constitucional espanyola, això implicaria apel·lar a la idea d’estat de
dret substantiu, de manera que el principi de constitucionalitat graviti
sobre la protecció dels drets de les minories davant d’una majoria que
té prou poder per amenaçar-los.57 Això significaria renunciar a una
concepció formal de l’estat de dret adreçada a bloquejar l’expressió
política d’una comunitat que es vol constituir en subjecte polític en
56. Efectivament, hi ha moments en la història en què s’enfronten un dret i una legiti-

mitat emergents i un dret i una legitimitat existents, com posa de manifest Rudolf von
Ihering a “La lucha por el Derecho”, Estudios Jurídicos, Buenos Aires, Heliasta, 1974 (ver-
sió castellana d’Adolfo González Posada), p. 14-15. En aquests casos, la nova legitimitat
impugna totalment l’existent i pretén substituir-la. Tanmateix, en el cas que ens ocupa –i
això entenc que és important– no es produeix una substitució total, sinó tan sols parcial
de l’antiga legitimitat, la qual cosa crec que facilita la trobada d’espais d’entesa, més quan
es parteix dels valors comuns associats als drets fonamentals i la democràcia.
57. La idea fonamental de l’estat de dret i del principi de constitucionalitat és, en defini-
tiva, el control del poder. Vg., pel que fa a això, Riccardo Guastini, “La Constitución como
208 límite a la legislación”, Carbonell, Teoría de la Constitución, 2005, p. 235.

plenitud.58 Com diu el Tribunal Suprem del Canadà, les normes consti-
tucionals no han de ser utilitzades per frustrar “the will of a majority
which must be consulted in order to alter the fundamental balances
of political power”.59
Una interpretació integrativa i teleològica de la Constitució espa-
nyola exigeix, segons el meu criteri, prioritzar els valors fonamentals
que la sostenen, més que la identitat del subjecte polític que la crea,
de manera que els instruments de defensa de la Constitució haurien
d’interpretar-se restrictivament en la mesura que els drets fonamen-
tals, els valors superiors o l’existència d’Espanya com a comunitat polí-
tica fossin amenaçats, la qual cosa no és el cas d’una secessió eventual
de Catalunya, que no impugna la continuïtat d’Espanya com a subjecte
polític, sinó que només en modifica l’abast.60 Així, entenc que, en la
mesura que el principi de constitucionalitat està adreçat protegir la
llibertat contra el totalitarisme, no ha d’utilitzar-se per impedir les
manifestacions de llibertat i democràcia.
Per aquest motiu, considero que la utilització dels articles 155
o 116.3 CE per impedir la determinació o la realització de la voluntat
política dels ciutadans i ciutadanes de Catalunya, tot i formalment
correcta, seria incompatible amb la mateixa essència axiològica de la
Constitució espanyola.61 En definitiva, la resposta constitucionalment
correcta seria admetre la legitimitat de la voluntat democràtica de
58. En definitiva, “[t]he Constitution is not a straitjacket” (Secession of Quebec from

Canada cit.).
59. Vg. Secession of Quebec from Canada cit.
60. Em semblen particularment il·lustatives del que pretenc defensar en aquest punt unes
paraules del Tribunal Suprem del Canadà, que torno a citar en el seu dictamen sobre la
secessió del Quebec: “The Constitution is more than a written text. It embraces the entire
global system of rules and principles which govern the exercise of constitutional autho-
rity. A superficial reading of selected provisions of the written constitution enactment,
without more, may be misleading” (vg. Secession of Quebec from Canada cit.).
61. En aquest sentit, cal tenir en compte quina és la finalitat i els límits del dret d’excepció.
D’acord amb la STC 25/1981, de 14 de juliol, FJ 5, el dret d’excepció “solo se justifica en
aras de la defensa de los propios derechos fundamentales cuando determinadas acciones,
por una parte, limitan o impiden de hecho su ejercicio en cuanto a derechos subjetivos
para la mayoría de los ciudadanos, y, por otra, ponen en peligro el ordenamiento de
la comunidad nacional, es decir, el Estado democrático”, és a dir, en definitiva, com a
defensa de l’Estat de dret en sentit substancial i el principi democràtic. Crec que el cas
que ens ocupa no amenaça ni una cosa ni l’altra, ans el contrari. Cal tenir en compte,
així mateix, el principi de proporcionalitat que consagra l’article 1.2 de la Llei orgànica
4/1981. Crec que les limitacions derivades del principi de proporcionalitat i de la defensa
de l’essència, no de les formes, de l’ordre constitucional, haurien de ser aplicables, així
mateix, a l’ús de l’article 155 CE. 209

constitució d’un nou estat i canalitzar-la d’una manera pacífica i or-

denada.62
Des del punt de vista de la legitimitat emergent, això exigiria,
per descomptat, que la voluntat constituent fos plenament respectuo-
sa amb els valors substantius de l’estat de dret. D’una banda, la comu-
nitat emergent no està sotmesa encara a les limitacions constitucionals
que implica la decisió constituent, per la qual cosa té menys dificultats
per construir un espai d’entesa amb la comunitat preexistent. Ara bé,
en tot cas, cal exigir que el nou subjecte polític comparteixi els valors
profunds de l’estat de dret i respecti els interessos i sensibilitats de la
comunitat política de la qual se separa. En aquest context, és imagi-
nable la construcció d’un espai axiològic per a la negociació, que, en
qualsevol cas, sembla necessària.
En aquest sentit, semblen apropiades les condicions que fixa
Patten per considerar la legitimitat del subjecte polític emergent, a
saber, l’existència d’una legítima reclamació sobre el territori sobre
el qual es constituirà el nou estat (definit, en aquest cas, en l’article
9 EAC), uns termes de la secessió nets o honestos (això és, tenir en
compte les preocupacions i els interessos legítims de l’estat preexis-
tent i la comunitat política que el fonamenta), la fonamentació de la
nova comunitat política en els principis d’un estat de dret substantiu,
la posessió de la comunitat política d’una substància que permet la
seva constitució en estat i, finalment, no constituir una pertorbació
en termes de pau i seguretat.63
62. En un sentit anàleg, vg. Hèctor López Bofill, “L’evolució jurídica cap a un estat pro-
pi”, Autonomies. Revista Catalana de Dret Públic, número especial sobre la STC 31/2010,
2010, p. 479.
63. Vg. Alan Patten, “Democratic Secession from a Multinational State”, Ethics, 112, 2002,
p. 562-563. Subsegüentment, el mateix autor exigeix una mancança en el reconeixement
de la comunitat política emergent en el context constitucional de partida. Per raons
d’espai, no em puc ocupar aquí d’això, però crec que pot construir-se una argumentació
plausible en relació amb això justament a partir de la STC 31/2010, de 28 de juny, que és la
que, en la meva opinió, provoca el moviment de la centralitat del catalanisme des del re-
formisme (centrat en Espanya en el seu conjunt) al secessionisme (la pretensió de construir
un estat català independent). L’estat, en les seves decisions fonamentals, que impliquen el
text de la Constitució, però també la interpretació que en fa el màxim intèrpret, això és,
el Tribunal Constitucional, mitjançant una sèrie argumentativa que reposa en la defensa
d’una substància política forta de la identitat pretesament compartida que banalitza i
erosiona les identitats subestatals, particularment aquelles sostingudes com a fortes per
als que s’hi identifiquen, desequilibrat fins a un punt inadmissible l’equilibri identitari en
el sistema. La comprensió de la nació espanyola com a únic subjecte polític que deriva del
text de la Constitució és fonamental a l’hora d’entendre el pronunciament del Tribunal
Constitucional en la STC 31/2010, de 28 de juny, i posterga desproporcionadament i de
210 manera injustificada la naturalesa peculiar amb relació a la seva pluralitat intrínseca que

Partint de la compartició de valors constitucionals comuns, arti-

culats al voltant de les idees d’estat de dret i de democràcia, els dos
actors participants en el procés haurien de trobar un espai de mútua
recognoscibilitat i entesa per canalitzar el conflicte adequadament, tot
reconduint el xoc de legitimitats cap al respecte compartit a uns ma-
teixos valors substantius. Això és el que podem esperar legítimament
els ciutadans i ciutadanes afectats –tant els que continuessin sotmesos
a la Constitució espanyola de 1978 com els que passarien a situar-se
sota el nou poder constituent sorgit en el procés.
En aquest sentit, entenc que, com ha assenyalat el Tribunal Su-
prem del Canadà, el cas de secessió implicaria una negociació que
partiria del mutu reconeixement dels actors i tindria com a objectiu
articular la separació d’una manera pacífica i ordenada.64 Encara que
centrat en el respecte a la Constitució espanyola i considerant no-
més el supòsit de la seva reforma, el Tribunal Constitucional espanyol
també ha apel·lat a la negociació política en relació amb el cas que
es planteja.65 Com sembla evident, en la mesura que es tracta, d’una
banda, de canalitzar una voluntat democràtica i, de l’altra, de garantir
l’afectació mínima al sistema constitucional matriu, es tractaria d’un
procés de negociació que haurien de conduir aquells que compten
amb la confiança dels dos pobles implicats.66
Aquest procés seria important per garantir la continuïtat cons-
titucional de l’estat preexistent i el respecte dels seus ciutadans i ciu-
li atorga, així mateix, la norma fonamental (particularment, FJ 12). La lectura restrictiva

que fa el Tribunal Constitucional de l’abast i la densitat del dret a l’autonomia i de la
condició de nacionalitat ha estat decisiva en l’evolució política que du a l’escenari actual,
en la mesura que la seva lectura de la Constitució ha expulsat del sistema determinades
opinions majoritàries de la societat catalana, que es veu abocada, aleshores, a trobar una
sortida més enllà de la Constitució. En aquest cas, emergiria allò que Patten, a “Demo-
cratic Secession...”, 2002, p. 574, considera un dèficit de reconeixement.
64. Vg. Secession of Quebec from Canada cit.
65. Així, el Tribunal Constitucional, en concret, afirma que “[l]a Constitución no aborda
ni puede abordar expresamente todos los problemas que se pueden suscitar en el or-
den constitucional, en particular los derivados de la voluntad de una parte del Estado
de alterar su estatus jurídico. Los problemas de esa índole no pueden ser resueltos por
este Tribunal, cuya función es velar por la observancia estricta de la Constitución. Por
ello, los poderes públicos y muy especialmente los poderes territoriales que conforman
nuestro Estado autonómico son quienes están llamados a resolver mediante el diálogo
y la cooperación los problemas que se desenvuelven en este ámbito. El concepto amplio
de diálogo, por otra parte, no excluye a sistema o institución legítima alguna capaz de
aportar su iniciativa a las decisiones políticas, ni ningún procedimiento que respete el
marco constitucional” (STC 42/2014, de 25 de març, FJ 4.b)). Els destacats són meus.
66. Vg., novament, Secession of Quebec from Canada cit. 211

tadanes davant d’una decisió, en principi, traumàtica per a ells, al

mateix temps que caldria ser respectuós amb la voluntat majoritària
dels membres d’aquell col·lectiu que vol separar-se’n per constituir una
comunitat política diferenciada i originària. El mutu reconeixement i
el procés de negociació subsegüent també seria important per al nou
estat, en la mesura que la incapacitat per negociar adequadament el
procés de materialització de la secessió podria comprometre el seu
reconeixement internacional i, en conseqüència, la seva viabilitat.67
6. Recapitulació
D’acord amb el que he dit anteriorment, entenc que la constitució

d’un estat català constitueix una superació del marc constitucional
actual, sense que una reforma constitucional pugui esmenar aquesta
contradicció essencial entre sobirania de Catalunya i Constitució espa-
nyola. La impossibilitat de trobar una resposta “intraconstitucional”
no significa, però, ni optar per la negació del procés, basant-se en la
seva incompatibilitat essencial amb el marc constitucional actual, ni
optar per una via de fet. La societat interpel·la els juristes per trobar un
marc conceptual raonable per canalitzar el conflicte polític subjacent
al procés sobiranista.
En qualsevol cas, caldrà distingir entre la determinació de la vo-
luntat majoritària dels catalans i les catalanes i la seva realització.
Pel que fa a la seva determinació, he intentat mostrar que no hi ha
obstacles constitucionals definitius i terminants per impedir consultar
el poble de Catalunya, i que el referèndum és l’opció preferible. Tot
i això, l’evolució dels esdeveniments entre l’acord polític del 12 de
desembre de 2013 i la consulta o procés participatiu del 9 de novem-
bre de 2014 fa pensar, llevat d’un canvi dramàtic en els actors polítics
rellevants, en dificultats polítiques importants en relació amb això.
Per aquest motiu, es configura com a opció alternativa la celebració
d’unes eleccions al Parlament de Catalunya en què una sèrie de forces
polítiques defensin la independència com a part de la seva proposta
electoral i que tinguin el reconeixement, per part de l’opinió pública,
del seu caràcter plebiscitari.
Si la voluntat majoritària dels catalans és la de constituir un estat
propi, la seva realització implica un trencament constitucional que no
212 67. Una vegada més, vg. Secession of Quebec from Canada cit.

es pot integrar de cap manera a través d’una reforma de la Constitució

espanyola. D’altra banda, des de la perspectiva del que continua essent
Espanya, la reforma constitucional tampoc no és necessària. Situar el
problema en termes de reforma constitucional només pot ser fruit
de la mala comprensió del fenomen o d’una voluntat més o menys
explícita de bloquejar el procés. Per això, en cas que es fes evident la
voluntat majoritària dels catalans i catalanes de construir un estat pro-
pi, els dos actors implicats haurien de trobar un espai d’entesa i mutu
reconeixement d’acord amb els principis democràtic i de l’estat de dret
que tots dos actors sostindrien, la qual cosa implicaria minimitzar el
conflicte i aprofundir en la negociació.
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216

RESUM
Aquest treball pretén definir el marc constitucional per a l’eventual materia

lització de la voluntat majoritària del poble de Catalunya de constituir un
estat propi i independent. L’estudi parteix de la rellevància que té el sistema
constitucional de partida, això és, l’espanyol, així com de la impossibilitat
d’adequar a aquest marc la secessió. Això és així perquè la secessió, en la
mesura que suposa l’emergència i la plenitud d’un subjecte polític originari
que l’estructura constitucional existent ignora, es configura com l’exercici
del poder constituent, desvinculat, per tant, del poder de reforma de la
Constitució, que no és d’aplicació a aquest supòsit. Tot i això, es distingeix
entre la manifestació de la voluntat constituent, que cabria dintre del marc
constitucional vigent, i la seva materialització, que en restaria fora. Ara bé, el
procés constituent de la comunitat emergent hauria de ser respectuós amb
la comunitat política preexistent, en un marc supraconstitucional d’entesa
entre tots dos actors, basat en el respecte al principi democràtic i l’Estat de
dret en sentit substancial.
Paraules clau: constitució; secessió; poder constituent; democràcia; negoci-

ació.
RESUMEN
Este trabajo pretende definir el marco constitucional para la eventual mate-

rialización de la voluntad mayoritaria del pueblo de Cataluña de constituir
un estado propio e independiente. El estudio parte de la relevancia que
tiene el sistema constitucional de partida, esto es, el español, así como
de la imposibilidad de adecuar la secesión a ese marco. Esto es así porque
la secesión, en la medida que supone la emergencia y la plenitud de un
sujeto político originario que la existente estructura constitucional ignora,
se configura como el ejercicio del poder constituyente, desvinculado, por
lo tanto, del poder de reforma de la Constitución, que no es de aplicación
a este supuesto. A pesar de ello, debe distinguirse entre la manifestación
de la voluntad constituyente, que cabría dentro del marco constitucional
vigente, y su materialización, que quedaría fuera. Ahora bien, el proceso
constituyente de la comunidad emergente debería ser respetuoso con la
comunidad política preexistente, en un marco constitucional de entendi-
miento entre ambos actores, basado en el respeto al principio democrático
y el Estado de Derecho en sentido sustancial.
217

Palabras clave: constitución; secesión; poder constituyente; democracia;

negociación.
ABSTRACT
This contribution focuses in defining the constitutional framing for eventually

fulfilling the will of a majority in Catalonia to constitute a new and independ-
ent state. The paper starts from the relevance of the current constitutional
framework, the Spanish Constitution, and acknowledges the impossibility
of channelling secession through this framework. The reason for this is that
secession implies the emergence of a primary political subject, ignored by the
current constitutional structure and addressing to exercise framing (constitu-
ent) power. Therefore, amending power is not of relevance here. Neverthe-
less, a distinction should be made between the expression of this framing
will, which can be accommodated to the current constitutional framework,
and its fulfilment, which is clearly beyond. However, the framing process of
the emergent community should be respectful with the pre-existing com-
munity, within a supraconstitutional framework built by both actors implied,
and based on the democratic principle and the rule of law, conceived in a
substantial sense.
Keywords: constitution; secession; framing power; democracy; negotiation.
218

EL IMPACTO DE LA LEY
27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE,
DE RACIONALIZACIÓN Y
SOSTENIBILIDAD DE LA
ADMINISTRACIÓN LOCAL, EN LA
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
EN MATERIA DE EDUCACIÓN,
SALUD, SANIDAD Y SERVICIOS
SOCIALES

Profesor contratado doctor en la Facultad de Derecho de la Universidad
de Santiago de Compostela
SUMARIO: 1. Introducción. – 2. La redelimitación y limitación competencial proyec-

tada por la LRSAL. – 2.1. La reforma del artículo 25.2 de la LBRL. – 2.1.1. La reper-
cusión en el sector de la educación. – 2.1.2. La repercusión en los sectores de la
salud y la sanidad. – 2.1.3. La repercusión en el sector de los servicios sociales. – 2.2.
La modificación del apartado 3º y la introducción de los parágrafos 4º y 5º en el
artículo 25 de la LBRL. – 2.3. Las disposiciones de la LRSAL con vocación de produ-
cir traslados competenciales. – 2.3.1. El mandato de asunción de competencias, en
materia de educación, contenido en la disposición adicional decimoquinta. – 2.3.2.
Los mandatos de asunción de competencias, en materia de sanidad y salud, con-
tenidos en las disposiciones transitorias primera y tercera. – 2.3.3. El mandato de
asunción de competencias, en materia de servicios sociales, contenido en la dispo-
sición transitoria segunda. – 3. La legitimidad constitucional y el alcance jurídico de
las transformaciones del sistema competencial perseguidas por la LRSAL. – 3.1. Las
bases constitucionales de la reforma del régimen local: el marco de actuación del
legislador básico estatal. – 3.2. Análisis de la constitucionalidad y efectos del nuevo
tenor literal del artículo 25 de la LBRL y de las disposiciones de la LRSAL dirigidas a
Artículo recibido el 22/01/2015; aceptado el 08/04/2015. 219

traspasar funciones. – 3.2.1. Legitimidad y consecuencias de la variación del artículo

25.2 de la LBRL. – 3.2.2. Legitimidad y consecuencias del cambio del apartado 3º y de
la incorporación de los parágrafos 4º y 5º al artículo 25 de la LBRL. – 3.2.3. Legitimidad
y consecuencias de la promulgación de las disposiciones de la LRSAL que pretenden
transferir competencias. – 3.2.3.1. La constitucionalidad, el alcance y la efectividad
de la transferencia de competencias, en materia de educación, operada a través de
la disposición adicional decimoquinta. – 3.2.3.2. La constitucionalidad, el alcance y
la efectividad de la transferencia de competencias, en materia de sanidad y salud,
efectuada a través de las disposiciones transitorias primera y tercera. – 3.2.3.3. La
constitucionalidad, el alcance y la efectividad de la transferencia de competencias,
en materia de servicios sociales, realizada a través de la disposición transitoria segun-
da. – 4. Breve prospectiva: la determinación del alcance fáctico de las modificaciones
pretendidas por la LRSAL, a través de la revisión de la normativa autonómica de
desarrollo de la misma. – Resumen – Resum – Abstract.
1. Introducción
De acuerdo con su preámbulo, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de

racionalización y sostenibilidad de la Administración local (en ade-
lante, LRSAL) tiene como uno de sus objetivos esenciales “clarificar
las competencias municipales para evitar duplicidades con las com-
petencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo
el principio ‘una Administración una competencia’”. En esta línea,
en dicho texto se precisa, además, que “el Estado ejerce su compe-
tencia de reforma de la Administración local para tratar de definir
con precisión las competencias que deben ser desarrolladas por la
Administración local, diferenciándolas de las competencias estatales
y autonómicas”. El fin último que se persigue, según el citado preám-
bulo, con esta redelimitación funcional es lograr la sostenibilidad
financiera de la Administración local, para dar cumplimiento con ello
a los compromisos de estabilidad contraídos con Europa. En opinión
del Ejecutivo estatal –impulsor de esta norma–, esta intervención
resultaba apremiante, ya que la consecución de tal propósito peli-
graba, debido a las disfuncionalidades que ocasionaba el sistema de
asignación de quehaceres públicos a los entes locales, que se contenía
en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen
local (en adelante, LBRL) –esencialmente, se argüía la proliferación
220 de las citadas duplicidades competenciales, las cuales, al menos en

El impacto de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización...
teoría, determinaban un empleo gravemente ineficiente de ingentes

cantidades de recursos públicos.1
En consecuencia, para alcanzar estas aspiraciones y conjurar tal
riesgo, el legislador básico, a través de la LRSAL, modifica el apartado
2º del artículo 25 de la LBRL, reduciendo los campos en los que los
municipios han de tener competencias propias necesarias,2 cambia el
parágrafo 3º e introduce unos nuevos puntos 4º y 5º en el citado
precepto, limitando y complicando la atribución de facultades a los
Ayuntamientos, y pretende regular, en primer lugar, la asunción por
las Comunidades Autónomas de determinadas competencias relativas
a la educación, en la disposición adicional decimoquinta; en segundo
lugar, la apropiación por las Administraciones autonómicas de concre-
tas funciones referidas a la salud, en la disposición transitoria primera;
en tercer lugar, la absorción por las Comunidades Autónomas de cier-
tas facultades relacionadas con los servicios sociales, en la disposición
transitoria segunda, y finalmente, en cuarto lugar, la prestación por
las mismas de los servicios relativos a la inspección y control sanitario
de mataderos, de industrias alimentarias y bebidas, en la disposición
transitoria tercera.
Así las cosas, el presente artículo tiene por objeto analizar en
qué medida las antedichas reglas de la LRSAL inciden directamente
en la regulación estatal sectorial y en la normativa autonómica, sea
esta estatutaria u ordinaria, local o sectorial, en los ámbitos de la edu-
cación, la sanidad, la salud y los servicios sociales.3 Con esta finalidad,
1. No es este trabajo, por su concreta temática, el lugar adecuado para efectuar una
amplia crítica de este infundado y desacertado planteamiento. Esta se puede encontrar,
entre otros muchos estudios, en Marcos Almeida Cerreda, “La reforma de la planta, es-
tructura competencial, organización y articulación de la Administración local”, en Juan
José Díez Sánchez (coord.), La planta del Gobierno local, Madrid, FDGL-AEPDA, 2013 y en
la bibliografía citada en él.
2. Sobre este tipo de competencias y, en general, sobre la taxonomía de las funciones
municipales tras la LRSAL, vid. Marcos Almeida Cerreda, “La redelimitación de las com-
petencias de los Municipios en materia de educación, sanidad, salud y servicios sociales y
su transferencia parcial a las Comunidades Autónomas”, en Tomás Quintana López (dir.),
La reforma del régimen local, Valencia, Tirant lo Blanch, 2014, p. 115 y ss.
3. Dado que esta es la perspectiva con la que se aborda el objeto del presente estudio,
lógicamente en él no se investigan los conflictos normativos que, como resultado de la
reforma operada por la LRSAL, en ocasiones se puedan producir en el seno de los ordena-
mientos autonómicos, entre las disposiciones de los respectivos Estatutos de autonomía
y las leyes autonómicas, reforzadas o no, y/o entre estos dos últimos tipos de normas, en
aquellos sistemas donde existan. Respecto de esta compleja problemática, en consecuen-
cia, en el presente trabajo tan solo se indica su eventual verificación y, específicamente,
se reenvía para su análisis a solventes obras especializadas. 221

en primer lugar se expondrán, de forma detallada, las variaciones que

la LRSAL trata de implantar en el marco competencial de los Ayunta-
mientos españoles, tanto mediante la modificación de los apartados
2º y 3º del artículo 25 de la LBRL y la adición de los parágrafos 4º y 5º
al mismo como a través de la inclusión de las disposiciones adicional
y transitorias citadas, y, en segundo lugar, se estudiará no solo la via-
bilidad constitucional de la limitación y condicionamiento del sistema
de atribución de competencias a los municipios, sino también la legi-
timidad y el eventual alcance –tanto en el plano jurídico como en el
práctico– de la pretensión de transferir determinadas funciones, en los
campos indicados, de aquellos a las Comunidades Autónomas sobre
dicha nueva base normativa.4
2. La redelimitación y limitación competencial

proyectada por la LRSAL
2.1. La reforma del artículo 25.2 de la LBRL
En 1985, al aprobar la LBRL, el legislador estatal consagró, en nuestro

ordenamiento local, una cláusula de garantía de un ámbito compe-
tencial mínimo para los municipios, a través del artículo 25.2 de dicha
norma. Así, en él se establecía un listado de materias en donde estos
han de poder operar, de forma inexcusable, en alguna medida, al ser
necesario que los legisladores sectoriales, estatal o autonómicos, les
atribuyan concretas funciones en dichos ámbitos.5 Se trataba, cier-
tamente, de una cláusula muy generosa. En 2013, casi tres décadas
después, la LRSAL, por las razones antes expuestas, va a restringir el
alcance de la misma, mediante la remodelación del citado listado y la
redefinición de las concretas materias en las que los Ayuntamientos
han de tener, de modo necesario, competencias.6
4. El desarrollo de estas operaciones se hará bajo la premisa de tratar de encontrar una

interpretación de la LRSAL, conforme a la Constitución, que permita que esta, en la me-
dida de lo posible, pueda cumplir los fines –aunque no se compartan– que perseguía el
legislador estatal, titular de la soberanía nacional, al dictarla.
5. Vid. Marcos Almeida Cerreda, “La reforma de la planta...”, 2013, p. 70 y ss.
6. En este sentido, vid. María Antonia Arias Martínez, “Las competencias locales en ma-
teria de servicios sociales tras la aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
222 Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, RAP, n. 194, 2014, p. 391.

Procede, pues, en consecuencia, a los efectos del presente estu-

dio, llevar a cabo, a continuación, el examen del resultado de esta re-
formulación del apartado 2º del artículo 25 de la LBRL, en los sectores
de la educación, la salud y la sanidad, y los servicios sociales.7
2.1.1. La repercusión en el sector de la educación
El artículo 25.2.n de la LBRL establecía que los municipios, en los tér-

minos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas,
tenían que participar en la programación de la enseñanza y cooperar
con la Administración educativa en la creación, construcción y sosteni-
miento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de
gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad
obligatoria.
Después de la promulgación de la LRSAL, la nueva redacción del
artículo 25.2.n de la LBRL dispone que los municipios, en los términos
de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, por
una parte, han de participar en la vigilancia del cumplimiento de la
escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educati-
vas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para
la construcción de nuevos centros docentes, y, por otra parte, han
de asumir la responsabilidad de la conservación, mantenimiento y
vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros
públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación
especial.
Como se puede apreciar con la simple confrontación de las dos
versiones del citado precepto, los cambios en este sector son de di-
versa naturaleza y alcance. En primer lugar, desaparece la exigencia
de atribuir participación a los Ayuntamientos en la programación
de la enseñanza y en los órganos de gestión de los centros públicos.
En segundo lugar, se limita la intervención obligatoria de los muni-
cipios en el proceso de creación y construcción de centros docentes,
ya que ahora tan solo se impone que se les permita cooperar con
las Administraciones educativas correspondientes en la obtención
de los solares que sean necesarios para este fin. Y, en tercer lugar,
7. La exposición que se presenta a continuación constituye una síntesis de las conclusiones a

las que se ha llegado a través de la realización de los estudios: Marcos Almeida Cerreda, “La
redelimitación de las competencias...”, 2014, y Marcos Almeida Cerreda, “El incierto futuro
de los servicios sociales municipales”, Anuario de Derecho Municipal, n. 7, 2013, p. 93 y ss. 223

se concreta, en la LBRL, el ámbito de la función de sostenimiento de

los centros públicos, precisando que las cargas que han de atender
los Ayuntamientos deben referirse a la conservación, mantenimiento
y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros
especial.
2.1.2. La repercusión en los sectores de la salud y la sanidad
En el texto del artículo 25 de la LBRL, vigente antes de la reforma

realizada por la LRSAL, era posible encontrar diversas materias que
se hallaban relacionadas más o menos intensamente con los ámbitos
de la salud y de la sanidad en las que el legislador sectorial debía
atribuir competencias a los Ayuntamientos. Entre las primeras, se po-
dían destacar la protección de la salubridad pública (artículo 25.2.h
de la LBRL) y la participación en la gestión de la atención primaria de
la salud (artículo 25.2.i de la LBRL), mientras que entre las segundas
había que señalar: suministro de agua, servicios de limpieza viaria, de
recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de
aguas residuales (artículo 25.2.l de la LBRL); cementerios y servicios
funerarios (artículo 25.2.j de la LBRL); abastos, mataderos, ferias y
mercados (artículo 25.2.g de la LBRL) y protección del medio ambien-
te (artículo 25.2.f de la LBRL). Además, en relación con este segundo
grupo de materias, el artículo 26.1.a de la LBRL ordenaba que en todos
los municipios, de forma obligatoria, existiese un servicio de control
de alimentos y bebidas.8
Tras la aprobación de la LRSAL, la nueva redacción del antedicho
precepto continúa individuando diversas materias, ligadas más o me-
nos fuertemente con los ámbitos de la salud y de la sanidad, en las que
el legislador sectorial ha de conferir facultades a los Ayuntamientos.
Así, incardinada al núcleo de ambas, se encuentra la protección de la
salubridad pública (artículo 25.2.j de la LBRL), mientras que vinculadas
a ellas se hallan: abastecimiento de agua potable a domicilio y eva-
8. En relación con las materias citadas, se debe indicar que este precepto también con-
figuraba como servicios obligatorios: en todos los municipios, cementerio, recogida de
residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable y alcantarillado
(artículo 26.1.a de la LBRL); en los municipios con población superior a 5.000 habitantes,
además, mercado y tratamiento de residuos (artículo 26.1.b de la LBRL), y en los munici-
pios con población superior a 50.000 habitantes, también protección del medio ambiente
224 (artículo 26.1.d de la LBRL).

cuación y tratamiento de aguas residuales (artículo 25.2.c de la LBRL);

cementerios y actividades funerarias (artículo 25.2.k de la LBRL); ferias,
abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante (artículo 25.2.i de la
LBRL),9 y medio ambiente urbano: en particular, gestión de residuos
sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumíni-
ca y atmosférica en las zonas urbanas (artículo 25.2.b de la LBRL). En
el listado contenido en esta norma, no se incluyen ya los servicios de
limpieza viaria como un espacio competencial autónomo; ahora bien,
pueden entenderse englobados en alguno de los campos citados (en
particular, en los recogidos en las letras j o b del artículo 25.2 de la
LBRL), o incluso en otros (por ejemplo, en el previsto en el artículo
25.2.d de la LBRL); en todo caso, esta actividad, de acuerdo con el ar-
tículo 26.1.a de la LBRL, continúa constituyendo un servicio obligatorio
en todos los municipios. Por otro lado, en relación con esta última
disposición, se debe destacar que se suprime del elenco de servicios
obligatorios en todos los Ayuntamientos, incluido en ella, el servicio
de control de alimentos y bebidas.10
En definitiva, los cambios más relevantes que, a través de la
LRSAL, introduce el legislador básico en la LBRL son, por una par-
te, que en el meollo de estas esferas se excluye la participación en
la gestión de la atención primaria de la salud de entre los asuntos
donde, de manera obligada, han de tener competencias los muni-
cipios, y, por otra parte, que en los sectores relacionados con los
campos citados desaparecen las referencias al servicio de control
de alimentos y bebidas y al servicio de matadero del elenco de
materias en las que, de modo forzoso, han de ostentar facultades
los Ayuntamientos.11
9. Hay que señalar aquí, además, por una parte, que la nueva dicción del artículo 26 de la
LBRL ya no impone como servicio obligatorio en los municipios de más de 5.000 habitantes
el servicio de mercado, y, por otra parte, que, consecuentemente, la modificación del
artículo 86 de la antedicha norma borra del catálogo de actividades esenciales reservadas
a las entidades locales el servicio de mercados y lonjas centrales.
10. Respecto de las materias antes mencionadas, se debe poner de manifiesto que esta
norma configura como servicios obligatorios: en todos los municipios, cementerio, reco-
gida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable y alcanta-
rillado (artículo 26.1.a de la LBRL); en los municipios con población superior a 5.000 habi-
tantes, además, tratamiento de residuos (artículo 26.1.b de la LBRL), y en los municipios
con población superior a 50.000 habitantes, también medio ambiente urbano (artículo
26.1.d de la LBRL).
11. Se debe destacar, asimismo, que, en coherencia con esta supresión, la nueva redacción
del artículo 86 de la LBRL excluye del índice de prestaciones esenciales reservadas a las
entidades locales el servicio de matadero. 225

2.1.3. La repercusión en el sector de los servicios sociales
El tenor literal del artículo 25.2.k de la LBRL, en la redacción previa a la

actual, ordenaba que los municipios, en los términos de la legislación
del Estado y de las Comunidades Autónomas, tendrían que disponer
de competencias en la prestación de servicios sociales y de servicios de
promoción y de reinserción social.12
Tras la entrada en vigor de la LRSAL, el artículo 25.2.e de la LBRL
establece que los municipios, en los términos de la legislación del
Estado y de las Comunidades Autónomas, han de poder desarrollar
funciones en la evaluación e información de situaciones de necesidad
social y en la atención inmediata a personas en situación o riesgo de
exclusión social.13
Como se puede observar, en este sector la reforma articulada
a través de la LRSAL lleva a cabo una importante redefinición del
ámbito material en el que se han de atribuir facultades de inter-
vención a los Ayuntamientos.14 No obstante, a diferencia de lo que
sucede en los supuestos anteriores, aquí la confrontación de las
diferentes redacciones de la norma no permite ver de forma clara,
sin más, el alcance del cambio. Aunque, ictu oculi, sí que es paten-
te que en este campo se produce una reducción del ámbito en el
que han de tener competencias propias los municipios, pues este
pasa de abarcar, de modo genérico, todos los servicios sociales a
comprender tan solo algunos de ellos. Así las cosas, evidentemente
la cuestión que se plantea es individuar cuáles son esos concretos
servicios sociales en los que en el futuro han de tener funciones
propias los Ayuntamientos.
Para responder de manera satisfactoria a esta pregunta, con-
viene desglosar la locución que integra el nuevo artículo 25.2.e de
la LBRL en dos períodos. Así, en primer lugar, se halla la referencia
12. En el artículo 26.1.c de la LBRL se preveía, correlativamente, la obligación de prestar

servicios sociales por parte de los Ayuntamientos con una población superior a 20.000
habitantes.
13. Con esta misma fórmula, se recoge ahora, en el artículo 26.1.c de la LBRL, el deber de
ofrecer estos servicios públicos por los municipios con una población superior a 20.000
habitantes.
14. En este sentido, vid. Juan Alfonso Santamaría Pastor, “El régimen de competencias
locales y el dilema de la esfinge”, en Juan Alfonso Santamaría Pastor (coord.), La reforma
de 2013 del régimen local español, 2ª ed., Madrid, Fundación Democracia y Gobierno
226 Local, 2014, p. 144.

a “funciones en la evaluación e información de situaciones de nece-

sidad social”. Con este enunciado, siguiendo, a efectos expositivos,
la clasificación contenida en el Catálogo de Referencia de Servicios
Sociales, aprobado por Acuerdo del Consejo Territorial de Servicios
Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia
del 16 de enero de 2013,15 parece que el legislador básico hace alu-
sión a que los municipios han de ostentar competencias en relación
con los servicios que en dicho catálogo se clasifican como servicios
de información, orientación, asesoramiento y diagnóstico. Se trata
de servicios que, según el citado documento, “facilitan a las perso-
nas el acceso a los recursos, garantizan el acceso a otros sistemas de
protección social y proporcionan apoyo en la realización de gestio-
nes y tramitación de las diferentes prestaciones de servicios sociales
y del sistema de protección social”. Es necesario destacar que este
conjunto de servicios asistenciales comprende tanto servicios que,
dogmáticamente,16 se incluyen en la categoría de servicios sociales
generales,17 como en la de servicios sociales especializados.18 En se-
gundo lugar, se encuentra la mención a “la atención inmediata a
personas en situación o riesgo de exclusión social”. La clave para fijar
la transcendencia de esta fórmula reside en abordar por separado el
examen de los dos conceptos jurídicos indeterminados que la inte-
gran. Así, por una parte, es necesario precisar qué se ha de entender
15. Dicho catálogo, y una concisa explicación sobre sus objetivos y metodología de elabora-
ción, se puede encontrar en: https://www.msssi.gob.es/ssi/familiasInfancia/inclusionSocial/
servicios Sociales/Catalogo_Servicios_Sociales/home.htm (consultado en enero de 2015).
16. Vid. Marcos Almeida Cerreda, “Las competencias de los municipios en materia de
servicios sociales”, en Santiago Muñoz Machado (dir.), Tratado de derecho municipal,
tomo III, 3ª ed., Madrid, Iustel, 2011, p. 2714-2716.
17. Estos son aquellos que el Catálogo de Referencia de Servicios Sociales configura
como una “puerta de entrada para los diferentes recursos del propio Sistema Público de
Servicios Sociales y para la orientación y derivación, en su caso, hacia otras prestaciones
y recursos de otros sistemas de protección social”.
18. Se trata de los servicios que, según el Catálogo de Referencia de Servicios So-
ciales, se dirigen a “grupos de población que, por sus singulares características o su
situación de vulnerabilidad, son susceptibles de una atención diferenciada: personas
con discapacidad (física u orgánica, sensorial, intelectual, o por enfermedad mental);
personas mayores; personas en situación de dependencia; víctimas de violencia de
género; víctimas de violencia doméstica; personas sin hogar; menores en situación
de riesgo o desprotección; mujeres en situación o riesgo de exclusión social; jóvenes
en situación o riesgo de exclusión social; personas inmigrantes; minorías étnicas, y
personas con adicciones”. 227

por “atención inmediata”, y por otra parte, es inexcusable concretar

qué supuestos se deben considerar como una “situación o riesgo de
exclusión social”. Por lo que respecta a la “atención inmediata”, se
puede defender que con esta expresión el legislador pretende hacer
referencia a la forma en la que los usuarios de los servicios sociales
pueden acceder a ellos, de modo que la misma incluiría aquellos
servicios a los que sus potenciales destinatarios se incorporan direc-
tamente, bien a iniciativa propia o bien por derivación, sin necesidad
de que se produzca una decisión técnica o una resolución adminis-
trativa o judicial previas.19 A su vez, cabe considerar que el sintagma
“situación o riesgo de exclusión social”, siguiendo el antedicho Ca-
tálogo de Referencia de Servicios Sociales, describe la posición en la
que se encuentran determinados grupos de población especialmente
vulnerables, como: personas en situación de dependencia; víctimas
de violencia de género; personas sin hogar; menores en situación de
desprotección; personas inmigrantes; minorías étnicas, personas con
adicciones, etc.
En conclusión, frente a la originaria necesidad de que, bien el
legislador estatal, bien los legisladores autonómicos, atribuyesen a
los Ayuntamientos competencias en la prestación de todo tipo de ser-
vicios sociales y de servicios de promoción y de reinserción social, de
ahora en adelante, de acuerdo con la modificación de la LBRL efec-
tuada por la LRSAL, tan solo será preciso que a estos se les otorguen
funciones en relación con concretos servicios, si bien en principio el
número de dichos servicios no es tan reducido como inicialmente
podría parecer.20 De entre estos servicios en los que se ha de asegurar
19. No se debe dar a este término el sentido de urgente, ya que inmediatez y ur-
gencia son, de acuerdo con la Real Academia Española de la Lengua, dos conceptos
diferentes.
20. Cfr.: Evaluación de la afectación de la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad
de la Administración Local, a los servicios prestados por el Ayuntamiento de Zaragoza
(https://www.zaragoza.es/cont/paginas/noticias/rsal.pdf, consultado en diciembre de
228 2014).

la intervención municipal por el legislador competente, cabe des-

tacar, por su indudable trascendencia: los servicios de información,
orientación, asesoramiento y diagnóstico; la atención diurna y/o
nocturna para personas sin hogar; la intervención y orientación
sociofamiliar; la atención a menores en riesgo social y familiar; la
atención residencial (alojamiento de urgencia y para personas sin
hogar), o la atención de necesidades básicas (atención alimentaria,
vestido, etc.).
2.2. La modificación del apartado 3º y la introducción de los

parágrafos 4º y 5º en el artículo 25 de la LBRL
Con la enmienda del punto 3º21 y la adición de los párrafos 4º22 y 5º23 al
artículo 25 de la LBRL, la LRSAL instaura la necesidad de que, en todo
21. El nuevo tenor literal del artículo 25.3 de la LBRL establece: “Las competencias mu-
nicipales en las materias enunciadas en este artículo se determinarán por Ley debiendo
evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios
de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera”, frente a la ante-
rior redacción de este precepto, que disponía: “Solo la Ley determina las competencias
municipales en las materias enunciadas en este artículo, de conformidad con los princi-
pios establecidos en el artículo 2 [descentralización y máxima proximidad de la gestión
administrativa a los ciudadanos]”. En definitiva, como se puede apreciar, se introducen
como parámetros para la atribución de funciones los principios de eficiencia, estabilidad
y sostenibilidad financiera, y se elimina de entre los mismos el principio de máxima proxi-
midad de la gestión administrativa a los ciudadanos.
22. Este artículo 25.4 de la LBRL preceptúa: “La Ley a que se refiere el apartado ante-
rior deberá ir acompañada de una memoria económica que refleje el impacto sobre los
recursos financieros de las Administraciones Públicas afectadas y el cumplimiento de los
principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad.
La Ley debe prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia fi-
nanciera de las Entidades Locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor
gasto de las Administraciones Públicas.
”Los proyectos de leyes estatales se acompañarán de un informe del Ministerio de Ha-
cienda y Administraciones Públicas en el que se acrediten los criterios antes señalados”.
23. El nuevo artículo 25.5 de la LBRL ordena: “La Ley determinará la competencia muni-
cipal propia de que se trate, garantizando que no se produce una atribución simultánea
de la misma competencia a otra Administración Pública”. 229

proceso de concesión de concretas competencias a los municipios,24 se

respeten necesariamente tres reglas.25
En primer lugar, se impone un criterio de naturaleza económica.
De acuerdo con este, la asignación de una nueva función a los Ayunta-
mientos no puede suponer un mayor gasto para las Administraciones
públicas (artículo 25.4 de la LBRL) y debe implicar la dotación a dichos
entes de los recursos suficientes para el desempeño de la misma, con
el fin de que no se comprometa ni su estabilidad presupuestaria ni su
sostenibilidad financiera (artículo 25.3 y 4 de la LBRL).26
En segundo lugar, se fija un criterio de raíz funcional. Su aplica-
ción exige que, antes de proceder a atribuir una facultad a los muni-
cipios, se efectúe, por el legislador competente, una adecuada pon-
deración de los principios de descentralización y de eficiencia en la
asignación y utilización de los recursos públicos (artículo 25.3 y 4 de la
LBRL). En este punto, dicho legislador debe valorar en qué medida la
adjudicación de una concreta función a los Ayuntamientos, por una
24. En principio, dado el tenor literal de estos preceptos, podría parecer que las disposicio-
nes contenidas en los apartados 3º, 4º y 5º del artículo 25 de la LBRL son solo de aplicación
a la atribución de competencias propias necesarias –que son aquellas que el legislador
estatal o autonómico confiere a los municipios en alguna de las materias en las que el ar-
tículo 25.2 de la LBRL establece que estos indefectiblemente han de tener facultades–; no
obstante, si se lleva a cabo una interpretación sistemática, poniendo en relación el citado
artículo 25 y el artículo 7 de la LBRL, resulta evidente que las mismas han de emplearse
también en la asignación específica de competencias propias suplementarias –que son,
por el contrario, aquellas otras que los citados legisladores otorgan a los Ayuntamientos
en asuntos distintos de los contenidos en el antedicho artículo 25.2 de la LBRL–, esto es,
de las que no traigan causa, por ejemplo, en una cláusula general de competencias. Esta
es la única conclusión lógica posible, pues no tendría sentido el sujetar a rígidos requisitos
la concesión de funciones en sectores donde el legislador básico considera que hay un
fuerte interés local y no exigir el cumplimiento de tales requerimientos en la asignación
de facultades por los legisladores sectoriales en otros ámbitos donde no existe tal interés.
En contra de esta interpretación sistemática y a favor de una exégesis literal, vid. José
Ignacio Morillo-Velarde Pérez, “Las competencias de las entidades locales”, en Tomás
Quintana López (dir.), La reforma del régimen local, Valencia, Tirant lo Blanch, 2014, p.
89, y Luis Míguez Macho, “Las competencias locales tras la Ley de Racionalización y Sos-
tenibilidad de la Administración Local”, REGAP, n. 47, 2014, p. 171.
En particular, sobre el concreto régimen jurídico de cada uno de ambos subtipos de
competencias, vid.: Marcos Almeida Cerreda, “La redelimitación de las competencias...”,
2014, p. 115-118.
25. Sin perjuicio, obviamente, de la vigencia y aplicabilidad, en este campo, de los prin-
cipios contenidos en el artículo 2 de la LBRL.
26. Acertadamente, José Ignacio Morillo-Velarde Pérez reprueba esta genérica prohi-
bición de incremento del gasto público, señalando: “Este aspecto me parece criticable
en tanto que puede suponer una injerencia en la política financiera de la Comunidad
Autónoma, que puede ver conveniente un aumento de gasto por razones que sea lícito
apreciar. Hay, pues, un exceso de economicismo injustificable […]” (“Las competencias
230 de las entidades locales”, 2014, p. 87)”.

parte, maximiza la consecución del principio de descentralización y,

por ende, el acercamiento de la gestión de los asuntos públicos a los
ciudadanos, y, por otra parte, qué nivel de sacrificio de los postulados
del principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos
públicos –desde un punto de vista meramente cuantitativo y no cua-
litativo– implica dicha decisión. Dada la lógica que inspira la LRSAL,
parece que el legislador básico espera que solo se produzcan conce-
siones de competencias cuando se alcancen altas cotas de actuación
del principio de descentralización, sin o con una lesión mínima a la
realización del principio de eficiencia en la asignación y utilización de
los recursos públicos.
Finalmente, en tercer lugar se establece un criterio de orden sisté-
mico. Este impone la prohibición de toda duplicidad en la atribución de
facultades (artículo 25.5 de la LBRL), de tal manera que ninguna función
puede asignarse, de forma simultánea, a dos Administraciones públicas.27
En definitiva, sin necesidad de mayores explicaciones, se puede
concluir que la LRSAL condiciona fuertemente el otorgamiento a los
municipios de competencias propias por parte de los legisladores sec-
toriales –rectius, de los legisladores sectoriales autonómicos.28
27. Sobre esta exigencia, Francisco Toscano Gil precisa: “Lo único, pues, que puede ga-
rantizar la Ley que determina la competencia municipal es la no atribución al mismo
tiempo, esto es, simultánea, como dice el precepto, por esa misma Ley, de la competencia
a otra Administración Pública distinta de la municipal. Pero lo que no puede impedir en
ningún caso, de futuro, es que una Ley posterior atribuya esta misma competencia a otra
Administración. El precepto no le pide lo que sabe que no puede hacer, pero, siendo esto
así, la garantía establecida tiene muy poca, o más bien ninguna, virtualidad (‘El nuevo
sistema de competencias municipales tras la Ley de racionalización y sostenibilidad de la
Administración local: competencias propias, competencias distintas de las propias y de
las atribuidas por delegación’, REDA, n. 165, 2014, p. 305)”.
28. Esta afirmación deriva de la posición ordinamental que en la actualidad se le reco-
noce a la LBRL. Así, en un primer momento, por lo que respecta a la naturaleza de la
relación que existía entre dicha Ley y las demás leyes estatales, la doctrina se dividió en
dos bloques: por una parte, se hallaban aquellos autores para los cuales la LBRL era una
ley más, una ley básica que podía ser modificada por cualquier otra ley básica (Jesús Le-
guina Villa, “La autonomía de municipios y provincias en la nueva Ley Básica de Régimen
Local”, REALA, n. 227, 1985, p. 435, o Josep Mir i Bagó, El sistema español de competencias
locales, Madrid, Marcial Pons, 1991, p. 300), y por otra parte se encontraban aquellos otros
autores para los cuales la LBRL tenía una posición cualificada en nuestro ordenamiento
que la hacía inmune a otras leyes estatales (Luciano Parejo Alfonso, Derecho Básico de
la Administración Local, Ariel, Barcelona, 1988, p. 186; Luis Ortega Álvarez, El régimen
constitucional de las competencias locales, Instituto Nacional de Administración Pública,
Madrid, 1988, p. 60-68; Antonio Jiménez Blanco, Manual de Derecho Administrativo, Lu-
ciano Parejo Alfonso (coord.), Barcelona, Ariel, 1990, p. 207-208. Esta tesis fue formulada
originalmente por Rafael Gómez-Ferrer Morant, “Relaciones entre Leyes: competencia,
jerarquía y función constitucional”, RAP, n. 113, 1987, p. 7-38). 231

2.3. Las disposiciones de la LRSAL con vocación de producir

traslados competenciales
2.3.1. El mandato de asunción de competencias, en materia

de educación, contenido en la disposición adicional
decimoquinta
De acuerdo con la disposición adicional decimoquinta, las Comunida-

des Autónomas han de arrogarse la titularidad de las competencias
que se reconocían como específicas de los municipios, relativas a par-
ticipar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria
y cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en
la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos
centros docentes, así como la conservación, mantenimiento y vigilan-
cia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos
de educación infantil, de educación primaria o de educación especial.
Tal apropiación deberá efectuarse en los términos que fijen las
normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades
Autónomas y de las haciendas locales, las cuales, en particular, han de
establecer el correspondiente traspaso de medios económicos, mate-
riales y personales.
2.3.2. Los mandatos de asunción de competencias, en

materia de sanidad y salud, contenidos en las
disposiciones transitorias primera y tercera
De conformidad con la disposición transitoria primera, las Comunida-

des Autónomas han de adquirir la titularidad de las facultades que
Tras una larga evolución jurisprudencial, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia

240/2006, de 20 de julio –la primera que se dictó en un conflicto en defensa de la auto-
nomía local–, ha resuelto la cuestión, al fallar que la LBRL no constituye un parámetro
para el enjuiciamiento de la constitucionalidad de las leyes estatales, porque dicha norma
no ocupa en el ordenamiento español una posición distinta de la que le corresponde a las
demás leyes ordinarias del Estado. En consecuencia, cabe que las leyes sectoriales estatales
establezcan disposiciones contrarias a la LBRL –cosa que en ningún caso pueden hacer las
leyes autonómicas, que se deben ajustar a ella en cuanto regulación básica–, debiendo ser
consideradas tales modificaciones normativas como cambios de orientación legislativa,
pero nunca, por este solo motivo, leyes inconstitucionales (vid. FJ 8º de esta Sentencia).
Sobre esta cuestión, vid.: Marcos Almeida Cerreda, “¿Es necesario un nuevo modelo de
controles sobre los entes locales?”, REAF, n. 6, 2008, p. 222 y ss.
En este mismo sentido, sobre el valor de estas reglas: Luis Míguez Macho, “Las competencias
232 locales tras la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, 2014.

se contemplaban como típicas de los Ayuntamientos referidas a la

participación en la gestión de la atención primaria de la salud.
Los términos en los que deberá desarrollarse este proceso de
absorción son los siguientes: a) se realizará siguiendo las previsiones
contenidas en las normas reguladoras del sistema de financiación auto-
nómica y de las haciendas locales; b) no podrá suponer un mayor gasto
para el conjunto de las Administraciones públicas; c) ha de completar-
se en el plazo máximo de cinco años desde la entrada en vigor de la
LRSAL; d) se consumará, de modo progresivo, debiendo las Comuni-
dades Autónomas arrogarse, a un ritmo de un veinte por cien anual,
la gestión de los servicios asociados a las antedichas competencias;
e) se hará en ejecución de un plan específico destinado a evaluar y
reestructurar los servicios, que se elaborará con carácter previo a la
absorción de los mismos, y f) si las Administraciones autonómicas no
proceden a la asunción paulatina de los servicios en los que se traducía
la participación municipal en la gestión de la atención primaria de la
salud, estos seguirán prestándose por los Ayuntamientos, y si aque-
llas no entregaran las cuantías precisas para ello, se les aplicarán las
oportunas retenciones en las transferencias que les correspondan de
conformidad con su sistema de financiación.
Por su parte, la disposición transitoria tercera de la LRSAL or-
dena que, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la
misma, las Comunidades Autónomas pasen a prestar los servicios re-
lativos a la inspección y control sanitario de mataderos, de industrias
alimentarias y bebidas que hasta ese momento vinieran ejecutando
los Ayuntamientos.
2.3.3. El mandato de asunción de competencias, en materia

de servicios sociales, contenido en la disposición
transitoria segunda
Según la disposición transitoria segunda de la LRSAL, las Comunidades

Autónomas han de asumir la titularidad de las competencias que se
preveían como propias de los municipios concernientes a la prestación
de los servicios sociales y de promoción y reinserción social.
Las premisas que han de guiar el desarrollo de este procedi-
miento de asunción son cinco: en primer lugar, se instruirá en los tér-
minos previstos en las normas reguladoras del sistema de financiación
autonómica y de las haciendas locales; en segundo lugar, no podrá
suponer un mayor gasto para el conjunto de las Administraciones 233

públicas; en tercer lugar, será precedido de la elaboración de un plan

para la evaluación, reestructuración e implantación de los citados
servicios sociales y de promoción y reinserción social; en cuarto lugar,
se concluirá, en todo caso, como máximo antes del 31 de diciembre
de 2015, y en quinto lugar, si las Comunidades Autónomas, en tal
fecha, no hubiesen asumido el desarrollo de los antedichos servicios,
estos seguirán prestándose por los Ayuntamientos con cargo a la
Comunidad Autónoma correspondiente, y si esta no traspasara las
cuantías necesarias para ello se aplicarán las retenciones que sean
precisas en las transferencias que le pertenezcan en virtud de su
sistema de financiación.
3. La legitimidad constitucional y el alcance jurídico

de las transformaciones del sistema competencial
perseguidas por la LRSAL
3.1. Las bases constitucionales de la reforma del régimen

local: el marco de actuación del legislador básico estatal
La disposición final quinta de la LRSAL establece que esta norma

se dicta por el legislador estatal al amparo de los títulos competen-
ciales recogidos en los apartados 14º y 18º del artículo 149.1 de la
Constitución. No obstante, tras la lectura del preámbulo de la mis-
ma, se puede llegar a la conclusión de que, además, este legislador
ha procedido a aprobar dicha Ley en ejecución de la modificación
constitucional de 2011. En este sentido, cabe destacar que, en el
mismo, se afirma: “La reforma del artículo 135 de la Constitución
española, en su nueva redacción dada en 2011, consagra la esta-
bilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las
actuaciones de todas las Administraciones Públicas. En desarrollo de
este precepto constitucional se aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27
de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera,
que exige nuevas adaptaciones de la normativa básica en materia de
Administración local para la adecuada aplicación de los principios de
estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera o eficiencia en
el uso de los recursos públicos locales”. En consecuencia, como se ha
adelantado, de lo expuesto parece inferirse que el legislador estatal
ha decidido proceder a la revisión de la LBRL a través de la LRSAL, con
el objetivo de dar satisfacción, en el ámbito de la regulación básica
234 de régimen local, a determinadas exigencias impuestas por la Ley

Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sos-

tenibilidad financiera (en adelante, LOEPSF), sobre la base del nuevo
artículo 135 del texto constitucional, para la efectiva consecución de
los antedichos principios.
Así las cosas, ante esta declaración inserta en la LRSAL, en
primer lugar surge la duda de si la LOEPSF, efectivamente, impone
la necesidad de realizar adaptaciones en la legislación básica en
materia de Administración local, en especial en el campo del sistema
de atribución de competencias a los municipios, y en segundo lugar
se plantea la cuestión de si, con independencia de la respuesta a la
cuestión anterior, se puede justificar la conveniencia y legitimidad
de modificar la LBRL en este ámbito con el fin de impulsar un me-
jor cumplimiento a nivel local de todos o alguno de los principios
indicados.
Respecto del primer problema, hay que señalar, como ha hecho
Francisco Velasco Caballero, que en la LOEPSF no se contiene ningún
mandato expreso de desarrollo en el campo local, ni de sus principios,
ni de las reglas que regulan los mecanismos previstos en ella para ga-
rantizar el acatamiento de algunos de los mismos.29
Por lo que atañe a la primera parte de la siguiente cuestión, la
posibilidad de reformar la LBRL –en particular, el sistema de otorga-
miento de facultades a los Ayuntamientos establecido en ella– para
tratar de impulsar una mayor observancia por los municipios de las
máximas antedichas, conviene analizar, por un lado, los principios de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y por otro lado,
el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos
públicos, dado el diferente tratamiento que la LOEPSF hace de la ga-
rantía de su realización.
Por lo que se refiere a los principios de estabilidad y sostenibilidad,
la LOEPSF fija, exhaustivamente, los objetivos que han de alcanzar las
diferentes Administraciones públicas y prevé, con detalle, la activación
de una serie de mecanismos en caso de incumplimiento de los mismos.30
29. Cfr. Francisco Velasco Caballero, “Nuevo régimen de competencias municipales en el

Anteproyecto de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, Anuario
de Derecho Municipal, n. 6, 2012, p. 26.
30. Además, como destaca Andrés Boix Palop, esta norma es extraordinariamente exi-
gente con las Administraciones locales (“Objetivos y realidad de la reforma local. Insufi-
ciencias y concreción práctica de la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la
Administración local”, Anuario del Gobierno Local 2013, IDP-FDGL, 2014, p. 105). 235

En consecuencia, no parece procedente ningún desarrollo ulterior de

esta completa y compleja regulación.31
Por el contrario, respecto del principio de eficiencia en la asig-
nación y en el uso de los recursos públicos, el cual se halla enunciado
en el artículo 7 de la LOEPSF32 –aunque su base constitucional se en-
cuentra en el artículo 31.2 de la Carta Magna–,33 el hecho de que la
disciplina del mismo, contenida en la LOEPSF, sea ciertamente parca
abre la puerta a la adopción de ulteriores medidas legislativas estata-
les, dirigidas a velar por que esta máxima sea, efectivamente, uno de
los criterios rectores de todas las actuaciones de las Administraciones
locales –sobre todo, a la vista del renacimiento del espíritu de tutela
sobre las Administraciones locales que la crisis económica ha provoca-
do, en especial, en el Gobierno central.
Finalmente, por lo que atañe a la última parte de la segunda
duda –la legitimidad de reformular el sistema de otorgamiento de
funciones a los Ayuntamientos establecido en la LBRL, con el objetivo
de mejorar la observancia, ya en concreto, del principio de eficiencia
en la asignación y en el uso de los recursos públicos–, se debe señalar
que el legislador básico estatal puede adoptar las medidas aludidas en
el párrafo anterior, siempre que lo haga dentro de los límites que le
marcan sus competencias sobre régimen local, basadas en el artículo
149.1.18º de la Constitución y estrechamente vinculadas a la garantía
de la autonomía local.
Así, partiendo de la citada posibilidad de intervención y teniendo
en cuenta las ideas inspiradoras de la reforma constitucional de 2011,
31. Cfr. Francisco Velasco Caballero, “Nuevo régimen de competencias municipales...”,

2012, p. 26.
32. Este articulo dispone: “1. Las políticas de gasto público deberán encuadrarse en un
marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a
la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los
principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
”2. La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la
economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de
mejora de la gestión del sector público.
”3. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los
actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier
otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten
a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y
efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios
de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.
33. De acuerdo con este precepto constitucional: “El gasto público realizará una asigna-
ción equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los
236 criterios de eficiencia y economía”.

las nuevas reglas basilares de funcionamiento del sistema de definición

de las competencias municipales, a los solos efectos del presente traba-
jo, pueden sintetizarse del siguiente modo. En este sector, el legislador
básico estatal, en ejercicio de sus competencias, tras la ponderación del
principio de autonomía local consagrado en el artículo 137 de la Cons-
titución –cuya garantía le corresponde a él, en primera instancia–, y
del principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos
públicos, anclado directamente en el artículo 31 e, indirectamente, en
el artículo 135 de la misma –en cuanto principio instrumental, para la
realización de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibi-
lidad financiera–,34 puede adoptar las siguientes decisiones:
a) atribuir una concreta competencia a los municipios en un de-
terminado campo de la actuación pública, al dictar las normas
básicas de régimen local35 o las normas básicas en cualquier
otro sector, si estima que con ello se garantiza el principio
de autonomía local, sin perjuicio del adecuado y suficiente
cumplimiento del principio de eficiencia en la asignación y
utilización de los recursos públicos.
Como es sabido, la facultad de que el legislador estatal otor-
gue, de forma inmediata, funciones a los Ayuntamientos,
al aprobar cualquier norma sectorial básica, determinando
una posibilidad mínima de actuación de los municipios en
cada materia, ha sido refrendada por el Tribunal Constitu-
cional, con el fin de asegurar que exista un nivel esencial
de autonomía local común en todo el territorio nacional.36
En consecuencia, cuando se produce esta concesión de una
competencia municipal por la legislación básica estatal, las
Comunidades Autónomas deben, de modo necesario, adap-
34. Como señalan Tomàs Font i Llovet y Alfredo Galán Galán, la introducción del nuevo
artículo 135 de la Constitución implica “una nueva y distinta interpretación del contenido
y alcance del reconocimiento y garantía constitucionales de la autonomía local [recogida
en el artículo 137 de la misma]”, lo que lleva a estos autores a afirmar la existencia de
una “mutación constitucional” (“La reordenación de las competencias municipales: ¿una
mutación constitucional?”, Anuario del Gobierno Local 2013, IDP-FDGL, 2014, p. 21). En
contra de la necesidad de realizar esta ponderación, vid.: María Antonia Arias Martínez,
“Las competencias locales...”, 2014, p. 397.
35. Así sucede en el artículo 26 de la LBRL. Vid. Luis Ortega Álvarez, “Las competencias
propias de las corporaciones locales”, en Santiago Muñoz Machado (dir.), Tratado de
Derecho Municipal, tomo I, 3ª ed., Madrid, Iustel, 2011, p. 433.
36. Así, entre otras, vid. las SSTC 32/1981, de 28 de julio; 76/1983, de 5 de agosto; 27/1987,
de 27 de febrero; 214/1989, de 21 de diciembre, y, más recientemente, 103/2013, de 25
de abril. 237

tar su normativa a la misma, respetando y asumiendo tal

atribución.
Ahora bien, la ponderación que el legislador básico estatal
efectúa entre los principios citados tiene, como es eviden-
te, una marcada naturaleza coyuntural, de tal modo que
la misma es susceptible de mutar en función de diversos
factores, como por ejemplo, señaladamente, el cambio de
las circunstancias económicas en el marco de las cuales se
desarrolla la actividad pública. De producirse tal variación,
como ha sucedido en los últimos tiempos, es incuestiona-
ble que, si dicho legislador estaba facultado para atribuir a
los Ayuntamientos determinadas competencias en garantía
de un cierto grado mínimo común de autonomía, también
está legitimado para retirar dichas funciones –así se puede
inferir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en
particular, de la Sentencia del Tribunal Constitucional (en
adelante, STC) 109/1998, de 21 de mayo–, si decide rebajar
tal nivel de autonomía en aras a posibilitar que se alcance
un mayor cumplimiento del principio de eficiencia en la asig-
nación y utilización de los recursos públicos. Ahora bien, en
este supuesto, a diferencia de lo que acontecía en el caso
anterior, las Comunidades Autónomas, al elaborar las corres-
pondientes normas de desarrollo, dictadas en ejercicio de
sus títulos competenciales propios, gozarán de libertad, bien
para seguir el camino marcado por el Estado –en la medida
en que su ordenamiento propio se lo permita–,37 bien para
mantener la atribución de capacidades de actuación a los
Ayuntamientos sobre la base de su propia ponderación del
conflicto entre los principios citados y de sus peculiaridades
estructurales y coyunturales. Es necesario destacar aquí que
el legislador sectorial básico, valiéndose de la antedicha fa-
cultad –que, como se ha recalcado, se le ha conferido en
garantía de un mínimo nacional de autonomía local–, no
puede imponer en ningún caso a las Administraciones au-
37. Sobre esta cuestión, relativa al valor y eficacia del incremento de la garantía de la
autonomía local en el ámbito autonómico, mediante la inclusión de preceptos ad hoc
en los Estatutos de autonomía y de la aprobación de leyes autonómicas reforzadas, vid.
238 Francisco Toscano Gil, “El nuevo sistema de competencias...“, 2014, p. 291-292.

tonómicas una prohibición de otorgar concretas funciones

a los municipios en determinadas materias.38
b) si el legislador básico estatal, en este caso, en concreto, de
régimen local, estima que, en garantía del principio de auto-
nomía local, se han de atribuir competencias a los municipios
en un cierto conjunto de campos, pero entiende que no pue-
de o no le compete a él llevar hasta sus últimas consecuencias
la ponderación entre el principio citado y el principio de efi-
ciencia en la asignación y utilización de los recursos públicos,
puede fijar, como ha respaldado el Tribunal Constitucional,39
de modo genérico, una cláusula de un ámbito competencial
mínimo de los Ayuntamientos –esto es, individuar un elenco
de sectores en los que los municipios han de tener asignadas
concretas facultades, pero sin precisar en detalle cuáles son
dichas funciones. De este modo, se difiere al legislador sec-
torial que corresponda la citada ponderación, y, por ende, la
concesión de las precisas competencias que han de otorgarse
a los Ayuntamientos en función de la misma.40
Es posible que esta operación, efectuada por el legislador
básico estatal, sea replicada por los legisladores autonómicos
de régimen local al dictar las correspondientes normas de
desarrollo –e incluso cabe que se verifique estatutariamen-
te, como ha sucedido en Andalucía y Cataluña.41 Al hacerlo,
los citados legisladores pueden simplemente reproducir la
38. Cfr. Tomàs Font i Llovet y Alfredo Galán Galán, “Racionalización y sostenibilidad de la
Administración local: ¿es esta la reforma?”, Anuario del Gobierno Local 2012, IDP-FDGL,
2013, p. 20.
39. Vid. SSTC 214/1989, de 21 de diciembre; 159/2001, de 5 de julio; 31/2010, de 28 de
junio, y 103/2013, de 25 de abril. Vid. Francisco Velasco Caballero, “Títulos competenciales
y garantía constitucional de autonomía local en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad
de la Administración Local”, en Juan Alfonso Santamaría Pastor (coord.), La reforma de
2013 del régimen local español, 2ª ed., Madrid, Fundación Democracia y Gobierno Local,
2014, p. 91 y ss.
40. Sobre la escasa vinculación del legislador estatal sectorial a estas cláusulas –no así
de los autonómicos–, debido a la falta de especialidad de la posición ordinamental de la
LBRL, se remite a la nota 28 del presente estudio.
41. Como recuerda María José Alonso Mas, en el caso de Cataluña “[…] el TC declaró la
constitucionalidad del precepto; si bien realizó una declaración interpretativa, de la sen-
tencia se deduce que el Estatuto se superpone a las normas básicas estatales en cuanto
a la atribución al municipio de competencias en materias correspondientes al legislador
autonómico” (“Normas básicas sobre régimen local, estatutos de autonomía y normas
autonómicas de desarrollo”, en Manuel J. Domingo Zaballos (coord.), Reforma del Régi-
men Local, Aranzadi, Cizur Menor, 2014, p. 113-115). 239

cláusula de ámbito competencial mínimo forjada por el le-

gislador estatal o pueden ir más allá, dado que se trata de
un mínimo, y ampliar, dentro de los que integran su esfera
competencial propia, el número de sectores donde se han de
atribuir funciones a los municipios.42
Como en el supuesto anterior, la ponderación que el legis-
lador básico estatal efectúa entre los principios de autono-
mía local y de eficiencia en la asignación y utilización de los
recursos públicos es eminentemente circunstancial y, por
tanto, está llamada a variar de acuerdo con las condiciones
socioeconómicas de cada tiempo. En todo caso, dado que
dicho legislador estaba autorizado para fijar un conjunto
de campos en los que era necesario atribuir competencias a
los municipios en garantía de un determinado nivel mínimo
común de autonomía, también lo está para restringir ese
acervo,43 so pretexto de facilitar la maximización del principio
de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos pú-
blicos. Ante esta eventualidad, las Comunidades Autónomas,
dentro de los límites que les marque su ordenamiento,44 go-
zarán de discrecionalidad, bien para secundar la decisión es-
tatal, reduciendo, a su vez, la cláusula autonómica del ámbito
competencial mínimo municipal –evidentemente, si la han
formulado–, bien para mantener una cláusula más amplia,
sobre la base de su propia ponderación del conflicto entre
los principios citados.
En todo caso, en este punto debe quedar claro que el le-
gislador estatal en ningún caso puede fijar una cláusula de
ámbito competencial máximo de los Ayuntamientos. Y ello
es así porque, como se ha repetido ya, la potestad normativa
básica estatal en materia de régimen local tiene su razón de
ser en el hecho de garantizar un mínimo de autonomía local
igual en todo el territorio estatal, frente a las eventuales
42. Sobre el discutible valor de estas cláusulas frente al legislador autonómico sectorial,
vid. Alfredo Galán Galán, “Naturaleza de la Ley de régimen local de Andalucía y su rela-
ción con las Leyes autonómicas sectoriales”, Anuario del Gobierno Local 2009, Barcelona,
IDP-FDGL, 2010, p. 45-107.
43. Vid. Francisco Velasco Caballero, “Títulos competenciales y garantía constitucional...”,
2014, p. 92-93.
240 44. Cfr. nota 37 del presente trabajo, en la que se ha apuntado ya esta eventualidad.

restricciones a la misma provenientes de la normativa auto-

nómica.45
c) tanto en el proceso de asignación de funciones en los sec-
tores englobados en las cláusulas de ámbito competencial
mínimo, antes analizadas, como en aquellos otros campos en
los que, en virtud de una apreciación propia, los legisladores
sectoriales pretendan otorgar facultades a los municipios, el
legislador básico estatal puede imponer que estos –los auto-
nómicos– respeten determinados criterios en dicho proceso
de atribución, en aras a asegurar una efectiva ponderación
del conflicto entre el principio de autonomía local y el prin-
cipio de eficiencia en la asignación y utilización de los recur-
sos públicos.46 En este sentido, el Tribunal Constitucional ha
declarado, entre otras, en la Sentencia 214/1989, de 21 de
diciembre, que el Estado tiene capacidad para fijar los princi-
pios básicos sobre las competencias que se deben reconocer a
las entidades locales y para establecer directrices destinadas
a ordenar la asignación de tales facultades.47
45. Así, como señala la STC 103/2013, de 25 de abril: “Tal y como recordamos en las SSTC
32/1981, de 28 de julio, FJ 4; 76/1983, de 5 de agosto, FJ 19; 27/1987, de 27 de febrero, FJ
2; 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 2, existe una conexión entre la garantía constitucional
de la autonomía local (arts. 137, 141 y 142 CE) y la competencia que ostenta el Estado
sobre ‘las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas’ (art. 149.1.18 CE),
de tal forma que debe ser el legislador estatal, con carácter general y para todo tipo de
materias, el que fije unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales (orga-
nizativos y funcionales) y a las competencias locales, con cobertura en el art. 149.1.18 CE.
En aplicación de esta doctrina solo podría concluirse que la regulación estatal impugnada
excede del ámbito material de lo básico si no fuera necesaria para garantizar la autonomía
de los municipios […]”.
46. Cfr. nota 40 de este estudio.
47. En el FJ 3º de esta Sentencia, este alto tribunal afirma: “En contestación a las alega-
ciones de los recurrentes, cabe decir que el art. 2 de la LRBRL contiene dos previsiones
bien diferenciadas, aunque dirigidas a idéntico fin. Fin que no es otro que el de concretar
el alcance de la garantía constitucional de la autonomía local desde la perspectiva de las
competencias locales. La Ley se ajusta así, en principio, a la propia doctrina constitucional,
según la cual ‘la garantía constitucional (de la autonomía local) es de carácter general
y configuradora de un modelo de Estado’, correspondiendo al Estado ‘la fijación de
principios o criterios básicos en materia de organización y competencia’ de las Entidades
locales constitucionalmente necesarias.
”a) A esta idea responde el párrafo 1º. del art. 2:
”‘Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades
locales, la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas reguladora de los dis-
tintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias,
deberá asegurar a los Municipios, Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos
asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias
que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a 241

Así, consecuentemente, si el legislador básico estatal opta

por esta vía, las Comunidades Autónomas han de adaptar,
de modo necesario, su legislación para que en los procesos
de concesión de funciones a los Ayuntamientos que las mis-
mas realicen se garantice el respeto de las correspondientes
pautas básicas fijadas por el antedicho legislador.48
la capacidad de gestión de la Entidad local, de conformidad con los principios de des-

centralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.’
”Ningún reproche de inconstitucionalidad cabe formular a la referida previsión. Se con-
densa en la misma el criterio de que corresponde al Legislador estatal la fijación de los
principios básicos en orden a las competencias que deba reconocerse a las Entidades
locales, estableciendo, y garantizando, al fin, ‘su derecho a intervenir en cuantos asuntos
afecten directamente al círculo de sus intereses’ y fijando al respecto unas directrices
para llevar a cabo la asignación de tales competencias, directrices que se concretan en
atender, en cada caso, a las características de la actividad pública y a la capacidad de
gestión de la Entidad local, de acuerdo con los principios de descentralización y máxima
proximidad de la gestión administrativa de los ciudadanos. Fijados esos criterios –que
incuestionablemente se mueven en el plano de los principios generales y que, por ello
mismo, no deben suscitar reparo alguno en orden a su reconocimiento como bases de la
materia–, concreta algo más la LRBRL al delimitar las materias en las que necesariamen-
te, de acuerdo con los principios señalados, a las Entidades locales deberán atribuírseles
competencias, e, incluso, especificando para los municipios los servicios mínimos que, en
todo caso, deberán prestar. Así se prevé para los municipios en los arts. 25.2 y 26, y para
las provincias en el art. 36, sin que, por lo demás, tales previsiones hayan sido objeto de
impugnación alguna.
”Ahora bien, delimitada así la exigencia de orden competencial vinculada a la garantía
constitucional de la autonomía de las entidades locales, la concreción última de las com-
petencias locales queda remitida –y no podía ser de otra manera– a la correspondiente
legislación sectorial, ya sea estatal o autonómica, según el sistema constitucional de
distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
”Puede afirmarse, por tanto, que el sistema arbitrado por el párrafo 1º. del art. 2 de la
LRBRL resulta plenamente adecuado a la Constitución, sin que pueda apreciarse extralimi-
tación alguna en la fijación de las bases relativas a las competencias locales. Se mantiene
y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional
encomendada al Legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que dotan
de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la
fijación detallada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas.
De ahí que esa ulterior operación quede deferida al Legislador competente por razón de
la materia. Legislador, no obstante, que en el caso de las Comunidades Autónomas no
puede, con ocasión de esa concreción competencial, desconocer los criterios generales
que los arts. 2.1.º, 25.2.º, 26 y 36 de la misma LRBRL han establecido”.
48. Acerca del reparto de competencias sobre el régimen local en este concreto aspecto,
vid. Tomás Quintana López, “Debate previo a la reforma de la legislación del Estado de
régimen local”, en Tomás Quintana López (dir.), La reforma del régimen local, Valencia,
242 Tirant lo Blanch, 2014, p. 62-71.

3.2. Análisis de la constitucionalidad y efectos del

nuevo tenor literal del artículo 25 de la LBRL y de
las disposiciones de la LRSAL dirigidas a traspasar
funciones
3.2.1. Legitimidad y consecuencias de la variación del

artículo 25.2 de la LBRL
Los diferentes operadores jurídicos, a la vista de la reforma del artículo

25.2 de la LBRL efectuada por la LRSAL, se han planteado, directamen-
te, qué derivaciones tiene en el sistema de competencias municipal la
supresión o reducción de algunos de los ámbitos materiales enume-
rados en este precepto, e, indirectamente, cómo influye tal norma en
las leyes autonómicas que confieren funciones a los Ayuntamientos
en dichos campos.
Respecto de la primera cuestión, ante todo, conviene aclarar
que lo que en ningún caso provoca la LRSAL, al modificar el artículo
25.2 de la LBRL, es un instantáneo desapoderamiento competencial
de los municipios –esto es, la pérdida de la capacidad de desarro-
llar las actividades que venían realizando. Y ello es así porque esta
norma no constituye una regla de atribución de competencias, en la
medida en que su función no consiste en otorgar concretas faculta-
des a los Ayuntamientos, sino que, de acuerdo con lo explicado en
los epígrafes anteriores, constituye una cláusula de garantía de un
ámbito competencial mínimo para los municipios; así, en cuanto tal,
su tarea se agota en identificar un conjunto de asuntos en los que,
por existir un fuerte “interés local”, a juicio del legislador básico,
es necesario imponer al legislador sectorial autonómico –y, como
máximo, recordarle al legislador sectorial estatal–,49 en garantía del
principio de autonomía local y sin perjuicio injustificado del principio
de eficiencia en la asignación y empleo de los recursos públicos, la
obligación de conferir concretas atribuciones a los Ayuntamientos
en dichos campos.50
49. Sobre la vinculación del legislador estatal sectorial a las disposiciones de la LBRL, se
remite, de nuevo, a la nota 28 del presente estudio.
50. En este sentido, vid.: Francisco Velasco Caballero, “Nuevo régimen de competencias
municipales...”, 2012, p. 48. 243

Así las cosas, dependerá de las decisiones que adopten los le-
gisladores sectoriales, estatal y autonómicos, el que, efectivamente,
se produzca, o no, una reducción de las competencias municipales.51
Por otra parte, para dar solución al segundo problema hay que
partir de la idea de que la enumeración contenida en el artículo 25.2
de la LBRL no constituye un elenco cerrado, sino un conjunto mínimo
de campos en los que, para garantizar una mínima autonomía local
común en todo el territorio del Estado, los Ayuntamientos han de
tener competencias propias, por lo que en consecuencia, como se ha
argumentado en el apartado precedente, tal elenco, naturalmente,
puede ser ampliado en el ámbito autonómico.52
Así pues, las normas de las Comunidades Autónomas que, a la
entrada en vigor de la LRSAL, preveían una cláusula de competencias
mínimas, comprensiva de un conjunto de ámbitos en los que era ne-
cesario atribuir intervención a los municipios, idéntico a la redacción
original de la LBRL o incluso más amplio, no entran en conflicto con
el nuevo artículo 25.2 de la citada Ley, siendo por ello plenamente
constitucionales.
51. En el caso del legislador estatal, se analizará más adelante si este, en el ámbito de sus
competencias, ha podido utilizar ya la LRSAL para reducir las facultades de los municipios.
52. Una exégesis literal de la nueva redacción de este artículo 25.2, como indica Francisco
Toscano Gil (“El nuevo sistema de competencias...”, 2014, p. 300), puede llevar fácilmente
a entender que la LRSAL ha establecido una cláusula de competencias máximas de los
municipios. No obstante, esta interpretación, que, incluso, es la que a priori puede parecer
más acorde con la voluntas legislatoris –y que ha sido avalada por el Consejo de Estado
(cfr. Francisco Velasco Caballero, “Títulos competenciales y garantía constitucional...”,
2014, p. 94)–, vulnera, sin duda alguna, la Constitución, por cuanto el Estado, al fijar una
cláusula máxima de competencias municipales, excedería de su competencia legislativa
básica en materia de régimen local (cfr. Tomàs Font i Llovet y Alfredo Galán Galán, “La
reordenación de las competencias...”, 2014, p. 40). En consecuencia, con el fin de evitar
una lectura inconstitucional del antedicho precepto, se debe realizar una interpretación
sistemática del mismo, poniéndolo en relación con el 2.1 (según el cual “la legislación del
Estado y la de las Comunidades Autónomas […] deberá asegurar a los Municipios […] su
derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses,
atribuyéndoles las competencias que proceda […]”), y teleológica, a la luz del principio
de autonomía local (el cual sirve, como se ha explicado, de fundamento a este precepto
básico estatal), de modo que se ha de entender que, en este caso, la voluntas legis es no
impedir a los legisladores autonómicos la posibilidad de ampliar esta cláusula de compe-
tencias, ni prohibir el otorgamiento por los mismos de facultades a los Ayuntamientos
en otros sectores no previstos en el antedicho artículo 25.2 de la LBRL. En este sentido,
se ha pronunciado también María José Alonso Mas, “El nuevo régimen de las competen-
cias municipales”, en Manuel J. Domingo Zaballos (coord.), Reforma del Régimen Local,
244 Aranzadi, Cizur Menor, 2014, p. 163-165.

En el futuro, la legislación autonómica, en el marco de las dis-

posiciones estatutarias a las que se halle sometida,53 podrá o mante-
ner las cláusulas de competencias mínimas hoy existentes o reducirlas,
adaptándolas a la nueva redacción que la LRSAL ha dado al artículo
25.2 de la LBRL.54
Finalmente, para concluir este epígrafe hay que señalar que,
aunque la decisión del legislador básico de régimen local merma de
modo claro el nivel de garantía de la autonomía local –en aras, teóri-
ca y supuestamente, a permitir un mayor cumplimiento del principio
de eficiencia de la actuación pública–, esta opción por reducir los
espacios donde es imperativo reconocer competencias a los Ayunta-
mientos es perfectamente constitucional,55 de acuerdo con la juris-
prudencia del alto tribunal, que deja completamente en manos del
legislador, estatal y autonómico, el determinar cuál es el contenido
de la autonomía de los entes locales, con el único límite de que en
cada momento dicho contenido ha de asegurar la preservación de la
institución para la imagen que de la misma tiene la conciencia social
en cada tiempo y lugar.56
53. Por las mismas razones, tampoco incurren en inconstitucionalidad las cláusulas de
competencias mínimas estatutarias que sean más amplias que la incluida en la legislación
básica estatal. En estos casos, como ha señalado el Tribunal Constitucional, en el FJ 37º
de su Sentencia 31/2010, de 28 de junio: “[…] el elenco competencial que el precepto
estatutario dispone que tiene que corresponder a los gobiernos locales en modo alguno
sustituye ni desplaza, sino que, en su caso, se superpone, a los principios o bases que dicte
el Estado sobre las competencias locales en el ejercicio de la competencia constitucional-
mente reservada por el art. 149.1.18 CE […]”.
54. Hipotéticamente, también cabría que se incrementase el número de sectores com-
prendidos en las mismas, pero en el contexto actual parece que esta posibilidad se halla
de forma exclusiva en el plano de la ciencia-ficción y no en el de la ciencia jurídica.
55. Vid. Francisco Velasco Caballero, “Títulos competenciales y garantía constitucional...”,
2014, p. 92 y 93.
56. Vid., entre otras muchas, las SSTC 4/1981, de 2 de febrero; 32/1981, de 28 de julio;
84/1982, de 23 de diciembre, o 214/1989, de 21 de diciembre.
Como demuestra Francisco Velasco Caballero, en concreto, el precepto supera el pertinen-
te juicio de recognoscibilidad. Vid. “Títulos competenciales y garantía constitucional...”,
2014, p. 95 y 96. 245

3.2.2. Legitimidad y consecuencias del cambio del apartado

3º y de la incorporación de los parágrafos 4º y 5º al
artículo 25 de la LBRL
La introducción de un conjunto de criterios que han de ser respetados

por los legisladores sectoriales a la hora de asignar funciones a los
municipios ha planteado, hasta la fecha, una sola cuestión relevante:
¿el sometimiento a estas pautas es exigible a las normas que atribuyen
competencias a los Ayuntamientos que se encontraban desplegando
sus efectos en el momento de la entrada en vigor de la LRSAL o tal
acatamiento es exigible, exclusivamente, a aquellas que se promulguen
con posterioridad a tal fecha?
En la medida en que las citadas reglas tienen como finalidad
inspirar el procedimiento legislativo de concesión de funciones a los
municipios, es evidente que la sumisión a las mismas solo se puede
reclamar de aquellas disposiciones que se tramiten tras la entrada en
vigor de la LRSAL.
En particular, se debe destacar que, si en el futuro una Comuni-
dad Autónoma, en desarrollo de un determinado precepto estatutario
que garantiza competencias a los Ayuntamientos en un cierto ámbito,
pretende, a través de una ley sectorial, atribuir una concreta función
a los municipios en dicho campo, necesariamente deberá realizar tal
asignación cumpliendo los requisitos que se imponen en estos precep-
tos de la LBRL, en cuanto que esta es una norma básica.
Por lo que atañe a la legitimidad constitucional de esta decisión,
cabe entender que, aunque la implantación de estos concretos criterios
puede tener como efecto indirecto una contracción en la asignación
de competencias propias a los Ayuntamientos, y, por ende, una merma
de la autonomía local, en aras a una hipotética y discutible mejora de
la eficiencia en la asignación y uso de los recursos públicos, esta sola
tacha no implica la inconstitucionalidad de tal decisión, la cual, como
se ha indicado con anterioridad, se halla amparada por la doctrina del
Tribunal Constitucional que afirma que el Estado tiene capacidad para
fijar las directrices destinadas a ordenar la asignación de las compe-
tencias que se deben reconocer a las entidades locales (STC 214/1989,
de 21 de diciembre).
246

3.2.3. Legitimidad y consecuencias de la promulgación de

las disposiciones de la LRSAL que pretenden transferir
competencias
3.2.3.1. La constitucionalidad, el alcance y la efectividad de la transfe-

rencia de competencias, en materia de educación, operada a
través de la disposición adicional decimoquinta
En este campo, el legislador sectorial estatal, al dictar las normas bási-

cas necesarias para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, de
acuerdo con el artículo 149.1.30º de la misma, con el fin de garantizar
el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en tal ma-
teria, al apreciar la existencia de un cierto interés local en este ámbito
ha atribuido concretas competencias a los municipios, asegurándoles
de este modo, como mínimo, una efectiva intervención en este sector,
idéntica en todo el territorio nacional.
Así, por ejemplo, en primer lugar, el artículo 126 de la Ley Orgá-
nica 2/2006, de 3 de mayo, de educación, otorga a los Ayuntamientos
representación en los consejos escolares,57 y en segundo lugar la dis-
posición adicional segunda de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio,
del derecho a la educación, por una parte, confiere a los municipios
funciones en materia de la vigilancia del cumplimiento de la escolari-
dad obligatoria, y, por otra parte, les atribuye la facultad de instituir
centros docentes públicos y la capacidad de cooperar con las Admi-
nistraciones educativas en la creación, construcción y mantenimiento
de los mismos,58 cuestión esta última que se concreta en la disposi-
ción adicional decimoquinta de la citada Ley Orgánica 2/2006, de 3
57. Este artículo 126, que regula la composición de los consejos escolares, preceptúa: “1.
El Consejo Escolar de los centros públicos estará compuesto por los siguientes miembros:
[…] c) Un concejal o representante del Ayuntamiento en cuyo término municipal se halle
radicado el centro”.
De acuerdo con las disposiciones finales quinta y séptima de esta norma, se trata de un
precepto básico y orgánico.
58. Esta disposición literalmente establece: “1. Las Corporaciones locales cooperarán
con las Administraciones educativas competentes, en el marco de lo establecido por la
legislación vigente y, en su caso, en los términos que se acuerden con ellas, en la creación,
construcción y mantenimiento de los centros públicos docentes, así como en la vigilancia
del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.
”2. La creación de centros docentes públicos, cuyos titulares sean las Corporaciones lo-
cales, se realizará por convenio entre estas y la Administración educativa competente, al
objeto de su inclusión en la programación de la enseñanza a que se refiere el artículo 27.
”Dichos centros se someterán, en todo caso, a lo establecido en el Título Tercero de esta
Ley. Las funciones que en el citado Título competen a la Administración educativa corres- 247

de mayo, de educación, en la que se establece que la conservación,

el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros
especial, corresponderán a los Ayuntamientos, y que, además, estos
han de cooperar con las Administraciones educativas correspondien-
tes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de
nuevos centros docentes.59
pondiente, en relación con el nombramiento y cese del director y del equipo directivo,
se entenderán referidas al titular público promotor”.
59. La antedicha disposición señala: “1. Las Administraciones educativas podrán estable-
cer procedimientos e instrumentos para favorecer y estimular la gestión conjunta con las
Administraciones locales y la colaboración entre centros educativos y Administraciones
Públicas.
”En lo que se refiere a las corporaciones locales, se establecerán procedimientos de con-
sulta y colaboración con sus federaciones o agrupaciones más representativas.
”2. La conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros
públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, corres-
ponderán al Municipio respectivo.
”Dichos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización
previa de la Administración educativa correspondiente.
”3. Cuando el Estado o las Comunidades Autónomas deban afectar, por necesidades de
escolarización, edificios escolares de propiedad municipal en los que se hallen ubicados
centros de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, dependien-
tes de las Administraciones educativas, para impartir educación secundaria o formación
profesional, asumirán, respecto de los mencionados centros, los gastos que los Munici-
pios vinieran sufragando de acuerdo con las disposiciones vigentes, sin perjuicio de la
titularidad demanial que puedan ostentar los Municipios respectivos. Lo dispuesto no
será de aplicación respecto a los edificios escolares de propiedad municipal en los que
se impartan, además de educación infantil y educación primaria o educación especial, el
primer ciclo de educación secundaria obligatoria. Si la afectación fuera parcial se estable-
cerá el correspondiente convenio de colaboración entre las Administraciones afectadas.
”4. Los Municipios cooperarán con las Administraciones educativas correspondientes en
la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes.
”5. Las Administraciones educativas podrán establecer convenios de colaboración con las
corporaciones locales para las enseñanzas artísticas. Dichos convenios podrán contem-
plar una colaboración específica en escuelas de enseñanzas artísticas cuyos estudios no
conduzcan a la obtención de títulos con validez académica.
”6. Corresponde a las Administraciones educativas establecer el procedimiento para el
uso de los centros docentes que de ellas dependan, por parte de las autoridades munici-
pales, fuera del horario lectivo para actividades educativas, culturales, deportivas u otras
de carácter social. Dicho uso quedará únicamente sujeto a las necesidades derivadas de
la programación de las actividades de dichos centros.
”7. Las Administraciones educativas, deportivas y municipales, colaborarán para el esta-
blecimiento de procedimientos que permitan el doble uso de las instalaciones deportivas
pertenecientes a los centros docentes o a los Municipios”.
”De conformidad con las Disposiciones Finales Quinta y Séptima de esta norma, se trata
248 de un precepto básico solo en sus puntos 2 y 3 y no orgánico”.

Así las cosas, la eficacia de la retirada de algunas funciones en

este campo que pretende la disposición adicional decimoquinta de la
LRSAL ha de valorarse teniendo en cuenta los siguientes parámetros:
a) dado que se trata de competencias atribuidas directamente
por el legislador sectorial estatal, en principio cabe que el
Estado despoje de ellas a los municipios. Sin embargo, desde
el punto de vista de la técnica normativa es criticable que tal
retrocesión se imponga, de modo indirecto, por el legislador
básico de régimen local, a través de la LRSAL, y no se efectúe,
de forma directa, por el legislador básico sectorial, mediante
la modificación de la normativa educativa citada.
b) no obstante lo dicho, el legislador estatal ha de respetar un
límite formal a la hora de efectuar la retirada de algunas de
estas funciones –en especial, las relativas a la participación
en consejos escolares y a la creación de centros docentes–:
es preciso que la lleve a cabo a través de una Ley Orgánica.60
En consecuencia, no parece que pueda entenderse que esta
operación se ha perfeccionado a través de la LRSAL, que es
una Ley ordinaria, sino que, por el contrario, todavía se halla
pendiente tal actuación.61
c) de conformidad con el artículo 149.1.30º de la Constitución,
al Estado le corresponde dictar las disposiciones básicas en
materia de educación. Ello implica que incumbe a las Comu-
nidades Autónomas el despliegue de dicha legislación –eso
sí, con los límites que, a mayores, se derivan del hecho de que
algunas de las citadas disposiciones básicas estatales tienen el
carácter de orgánicas. Así, lógicamente, estas han aprobado
normas en materia de educación; en algunas de ellas es po-
60. Así sucedió, aunque en sentido inverso, cuando, para dar cumplimiento al Pacto de
Toledo, se amplió el número 1 de la Disposición Adicional Segunda de la Ley Orgánica
8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación, a través de la Ley Orgánica
10/1999, de 21 de abril, de modificación de la misma.
61. En este sentido, cabe destacar que se podría haber aprovechado la tramitación de Ley
Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, para llevar
a cabo la modificación pretendida. Vid. María José Alonso Mas, “El nuevo régimen...”,
2014, p. 167.
De hecho, realmente dicha norma, por una parte, modificó el artículo 126.1.d de la Ley
Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación, sobre la composición de los consejos esco-
lares de los centros públicos, y, por otra parte, cambió el artículo 56 de la Ley Orgánica
8/1985, de 3 de julio, reguladora del derecho a la educación, sobre la composición de los
consejos escolares de los centros privados, en particular, eliminando la representación
municipal en los mismos. 249

sible encontrar, como tantas veces sucede en las regulaciones

de desarrollo, el reconocimiento de las antedichas competen-
cias a los municipios, en los mismos o similares términos que
los establecidos en la normativa estatal.62 De ser así, como
se ha explicado en el epígrafe anterior, estas disposiciones
62. En este sentido, por ejemplo, en el artículo 159 de la Ley 12/2009, del 10 de julio,
de educación de Cataluña se dispone: “Artículo 159. Competencias de los entes locales
”1. Los municipios participan en el gobierno de los centros educativos que prestan el
Servicio de Educación de Cataluña a través de la presencia en los consejos escolares, y
también en la programación general de la enseñanza, sin perjuicio de las otras compe-
tencias que les atribuye el apartado 3.
”2. Los entes locales pueden crear centros propios mediante convenios con el Departa-
mento, de acuerdo con la programación de la oferta educativa.
”3. Corresponde a los municipios:
”a) Participar en las funciones que corresponden a la Administración de la Generalidad
en los distintos aspectos del sistema educativo y, en especial, en las siguientes materias:
”Primero. La determinación de la oferta educativa del ámbito territorial a través de los
procedimientos establecidos por reglamento.
”Segundo. El proceso de admisión en los centros que prestan el Servicio de Educación de
Cataluña de su territorio, a través, si procede, de las oficinas municipales de escolarización.
”Tercero. El establecimiento de medidas que permitan a los centros llevar a cabo activida-
des extraescolares promovidas por la Administración educativa, así como la coordinación
de dichas actividades.
”Cuarto. La programación de las enseñanzas de formación profesional y la coordinación
con el entorno territorial y empresarial, y el fomento de la implicación de los agentes
territoriales y sociales en el compromiso educativo de toda la sociedad.
”Quinto. La vigilancia del cumplimiento de la escolarización obligatoria.
”Sexto. La aplicación de los programas de evaluación, y el conocimiento de los resultados.
”Séptimo. La promoción y aplicación de programas dirigidos a alumnos de familias de
inmigrantes o transeúntes.
”Octavo. El establecimiento de programas y otras fórmulas de colaboración con las aso-
ciaciones de madres y padres de alumnos para estimular y apoyar a las familias en el
compromiso con el proceso educativo de los hijos.
”Noveno. El desarrollo de programas de cualificación profesional inicial.
”Décimo. La determinación del calendario escolar.
”b) Organizar y gestionar los centros propios.
”c) Gestionar la admisión de alumnos en las enseñanzas del primer ciclo de educación
infantil, fijando el procedimiento y los baremos correspondientes, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 47.6.
”d) Cooperar con la Administración de la Generalidad en la creación, construcción y
mantenimiento de los centros educativos públicos.
”e) Garantizar la coordinación de los servicios sociales con los servicios educativos con el
objetivo de velar por el interés superior del niño o niña.
”f) Velar por el cumplimiento de la presente Ley y de la normativa que la desarrolla.
”4. A petición de los entes locales, y de acuerdo con la programación educativa, pueden
delegarse competencias para crear, organizar y gestionar centros públicos que impartan
el primer ciclo de educación infantil, enseñanzas artísticas o educación de adultos.
”5. Los consejos comarcales pueden asumir la gestión de los servicios de transporte, de
los servicios de comedor escolar y de otros servicios escolares, de acuerdo con lo que se
establezca por reglamento.
”6. Los municipios, para ejercer las competencias en materia de educación, pueden re-
250 cibir apoyo, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 5, de los demás entes locales”.

autonómicas, dado que garantizan un estándar más alto de

autonomía local, no colisionan con la nueva ordenación intro-
ducida por la LRSAL –colisión que en algún caso, por ejemplo
respecto de la composición de los consejos escolares, podría
haber surgido si se hubiese efectuado una modificación, en
este punto, de las Leyes orgánicas de educación–, y, por lo
tanto, ni se encuentran afectadas por una inconstituciona-
lidad sobrevenida, ni es estrictamente necesaria –aunque sí
es posible– su adaptación inmediata a la nueva regulación
estatal. Por otra parte, y como consecuencia de lo anterior,
los municipios no se ven necesariamente privados, de mo-
mento, de las facultades en cuestión, si cuentan con tales
títulos competenciales atribuidos por las correspondientes
normas autonómicas.63
d) la disposición adicional decimoquinta de la LRSAL establece
que las Administraciones autonómicas se arrogarán la titu-
laridad de las competencias que esta misma Ley, a través del
nuevo texto del artículo 25.2.n de la LBRL, prevé como pro-
pias de los Ayuntamientos. Es evidente que esto constituye
un incontestable supuesto de antinomia normativa. Resulta
totalmente inconciliable el hecho de que, en los campos ci-
tados, los municipios deban tener competencias propias, por
imposición del artículo 25 de la LBRL, con la previsión de que,
en virtud de la disposición adicional decimoquinta de la LR-
SAL, los mismos Ayuntamientos hayan de verse privados de
tales facultades, en la medida en que han de ser asumidas
por las Comunidades Autónomas.64 Una coherente y racional
interpretación sistemática y teleológica de la LRSAL lleva a
considerar que, en este caso, ha de prevalecer el nuevo artí-
culo 25 de la LBRL, no pudiendo entenderse, en consecuencia,
63. En caso de ausencia de tales títulos, y para evitar eventuales supuestos de inactividad
administrativa, por ejemplo, la Comunidad Autónoma de La Rioja, mediante el párrafo
segundo del artículo 4.1 de la Ley 2/2014, de 3 de junio, de medidas para la garantía y la
continuidad de los servicios públicos, ha establecido: “Las competencias que, con carác-
ter previo a la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, se preveían como
propias de los municipios en materia de educación continuarán siendo ejercidas por estas
corporaciones locales en los términos previstos en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo,
de Educación, en tanto no hayan sido asumidas formalmente por parte de la Comunidad
Autónoma de La Rioja para la totalidad de los centros docentes públicos de educación
infantil, educación primaria y educación especial”.
64. En este mismo sentido: Luis Míguez Macho, “Las competencias locales tras la Ley de
Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”, 2014. 251

que se deban transferir las competencias mencionadas a las

Administraciones autonómicas.
Por todo lo explicado, y sin necesidad de entrar en el detalle y
análisis de los concretos problemas aplicativos que la implementación
de la disposición adicional decimoquinta de la LRSAL podría conllevar,65
cabe afirmar que esta, ni incide sobre la legislación sectorial autonó-
mica, ni altera directamente el ámbito competencial de los municipios.

rencia de competencias, en materia de sanidad y salud, efec-
tuada a través de las disposiciones transitorias primera y tercera
El Estado, de conformidad con el artículo 149.1.16º de la Constitu-

ción, tiene competencias para establecer las bases y llevar a cabo la
coordinación general de la sanidad. En el ejercicio de esta función,
el legislador estatal, al individuar la presencia de intereses locales en
este ámbito, optó por reconocer de forma inmediata algunas funcio-
nes a los municipios, garantizando, de este modo, a los mismos, como
mínimo una cierta intervención en este sector, idéntica en todo el
territorio nacional. Así, en ejecución del título competencial citado, se
dictó la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad (en adelante,
LGS).66 Esta norma, por ejemplo, en su artículo 42.2 dispone que las
corporaciones locales participarán en los órganos de dirección de las
áreas de salud, y en su artículo 42.3.d determina que corresponde a
dichas corporaciones el control sanitario de la distribución y suministro
de alimentos, bebidas y demás productos directa o indirectamente
relacionados con el uso o consumo humanos, así como de los medios
necesarios para su transporte.67
65. Vid., sobre esta cuestión, Marcos Almeida Cerreda, “La redelimitación de las compe-
tencias...”, 2014, p. 153 y ss.
66. Vid. también, como ejemplo, el artículo 13 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, general
de salud pública.
67. Este artículo ordena: “1. Las normas de las Comunidades Autónomas, al disponer
sobre la organización de sus respectivos servicios de salud, deberán tener en cuenta las
responsabilidades y competencias de las provincias, Municipios y demás Administraciones
Territoriales intracomunitarias, de acuerdo con lo establecido en los Estatutos de Auto-
nomía, la Ley de Régimen Local y la presente Ley.
”2. Las Corporaciones Locales participarán en los órganos de dirección de las Áreas de
Salud.
”3. No obstante, los Ayuntamientos, sin perjuicio de las competencias de las demás Ad-
ministraciones Públicas, tendrán las siguientes responsabilidades mínimas en relación al
252 obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios:

En este marco, el valor de la retirada de las funciones que per-

siguen las disposiciones transitorias primera y tercera de la LRSAL ha
de determinarse teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:
a) puesto que fue el Estado quien atribuyó concretas facultades
a los municipios en ejercicio de sus propias competencias, no
cabe duda de que este puede privar de tales funciones a los
Ayuntamientos. No obstante, desde la óptica del principio
de seguridad jurídica, es ciertamente censurable, en primer
lugar, el que tal operación se realice por el legislador básico
de régimen local y no se efectúe por el legislador básico sec-
torial sanitario, y, en segundo lugar, que tan solo se repita, en
la disposición transitoria primera, la fórmula “participación
en la gestión de la atención primaria de la salud”, contenida
en la redacción previa del artículo 25.2 de la LBRL, sin deli-
mitar específicamente cuáles son las concretas competencias
y servicios –por ejemplo, de mantenimiento de centros de
salud– que se han de transferir.68
b) de conformidad con el artículo 149.1.16º de la Constitución,
al Estado le corresponde dictar las normas básicas en materia
”a) Control sanitario del medio ambiente: contaminación atmosférica, abastecimiento

de aguas, saneamiento de aguas residuales, residuos urbanos e industriales.
”b) Control sanitario de industrias, actividades y servicios, transportes, ruidos y vibra-
ciones.
”c) Control sanitario de edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, especial-
mente de los centros de alimentación, peluquerías, saunas y centros de higiene personal,
hoteles y centros residenciales, escuelas, campamentos turísticos y áreas de actividad
físico-deportivas y de recreo.
”d) Control sanitario de la distribución y suministro de alimentos, bebidas y demás pro-
ductos, directa o indirectamente relacionados con el uso o consumo humanos, así como
los medios de su transporte.
”e) Control sanitario de los cementerios y policía sanitaria mortuoria.
”4. Para el desarrollo de las funciones relacionadas en el apartado anterior, los Ayunta-
mientos deberán recabar el apoyo técnico del personal y medios de las Áreas de Salud
en cuya demarcación estén comprendidos.
”5. El personal sanitario de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas que
preste apoyo a los Ayuntamientos en los asuntos relacionados en el apartado 3 tendrá la
consideración, a estos solos efectos, de personal al servicio de los mismos, con sus obli-
gadas consecuencias en cuanto a régimen de recursos y responsabilidades personales y
patrimoniales”.
68. Es necesario recordar, aquí, que el artículo 79.2 de la LGS establece: “2. La participa-
ción en la financiación de los servicios de las Corporaciones Locales que deban ser asu-
midos por las Comunidades Autónomas se llevará a efecto, por un lado, por las propias
Corporaciones Locales y, por otro, con cargo al Fondo Nacional de Cooperación con las
Corporaciones Locales.
”Las Corporaciones Locales deberán establecer, además, en sus presupuestos las consig-
naciones precisas para atender a las responsabilidades sanitarias que la Ley les atribuye”. 253

de sanidad, lo cual supone, correlativamente, que concierne

a las Comunidades Autónomas el desarrollo de dichas dis-
posiciones. Así, estas han aprobado sus respectivas Leyes de
sanidad, en algunas de las cuales, como es habitual, se puede
encontrar una expresa concesión de funciones a los munici-
pios, equivalente a la que se prevé en la Ley básica estatal.69
69. En este sentido, por ejemplo, los artículos 67 y 68 de la Ley 15/1990, de 9 de julio, de
ordenación sanitaria de Cataluña, disponen: “Art. 67. Participación
”Los Ayuntamientos participarán en los órganos del Servicio Catalán de la Salud de la
manera prevista en la presente Ley.
”Art. 68. Competencias
”1. En el marco del sistema sanitario público de Cataluña, los Ayuntamientos serán com-
petentes para:
”a) Prestar los servicios mínimos obligatorios establecidos en la legislación que regula
el régimen municipal en lo referente a los servicios de salud y demás regulados en la
presente Ley.
”b) Prestar los servicios necesarios para dar cumplimiento a las siguientes responsabili-
dades mínimas en relación al obligado cumplimiento de las normas y planos sanitarios
relativos a:
”Control sanitario del medio ambiente: contaminación atmosférica, abastecimiento de
aguas, saneamiento de aguas residuales, residuos urbanos e industriales.
”Control sanitario de industrias, actividades y servicios, transportes, ruidos y vibraciones.
”Control sanitario de edificios y lugares de vivienda y de convivencia humana, especial-
mente de los centros de alimentación, peluquerías, saunas y centros de higiene personal,
hoteles y centros residenciales, escuelas, campamentos turísticos y áreas de actividad
físico-deportiva y de recreo.
”Control sanitario de la distribución y suministro de alimentos, bebidas y otros productos,
directa o indirectamente relacionados con el uso o el consumo humano, así como de sus
medios de transporte.
”Control sanitario de los cementerios y policía sanitaria mortuoria.
”c) Promover, en el marco de las legislaciones sectoriales, aquellas actividades y prestar
los servicios sanitarios necesarios para satisfacer las necesidades y aspiraciones de su
comunidad de vecinos y en particular:
”La defensa de los consumidores y usuarios de la sanidad.
”La participación en la gestión de la atención primaria de la salud.
”La protección de la sanidad ambiental.
”La protección de la salubridad pública.
”d) Realizar actividades complementarias de las que sean propias de otras Administra-
ciones públicas en las materias objeto de la presente Ley, y en particular, respecto a la
educación sanitaria, vivienda, protección del medio y del deporte en los términos esta-
blecidos en la legislación que regula el régimen municipal.
”e) Prestar los servicios relacionados con las materias objeto de la presente Ley derivados
del ejercicio de las competencias que en ellos puedan delegar la Generalidad de Cataluña
según los términos establecidos en la legislación que regula el régimen municipal.
”2. Para el desarrollo de las funciones a que se refiere el apartado anterior, los Ayunta-
mientos podrán solicitar el apoyo técnico del personal y de los medios de las Regiones y
Sectores Sanitarios en cuya demarcación se encuentren comprendidos. El personal sanita-
rio del Servicio Catalán de la Salud que preste apoyo a los Ayuntamientos en la realización
de las referidas funciones tendrá la consideración, solo a dichos efectos, de personal al
servicio de los Ayuntamientos”.
Hay que destacar que este precepto no atribuye, expresa y específicamente, competencias
254 a los municipios en materia de mataderos.

Según lo explicado, y como en el caso de la educación, esta

legislación autonómica, dado que proporciona un estándar
más alto de protección de la autonomía local que el nuevo fi-
jado por la LRSAL –de entenderse que esta modifica la LGS–,
no choca con la regulación incorporada por la misma, de
modo que, en consecuencia, tales disposiciones autonómicas
no se encuentran afectadas ni por una inconstitucionalidad
sobrevenida ni es inexorablemente ineludible –aunque sí ad-
misible– su adaptación perentoria a aquella. Finalmente, los
municipios, como resultado de lo anterior, no se ven privados,
de momento, de sus competencias en materia de sanidad y
salud, al encontrar respaldo sus actuales facultades en estos
campos en las atribuciones competenciales contenidas en las
normas autonómicas –siempre que tales concesiones existan
en su Comunidad Autónoma y mientras no se proceda a la
revisión de estas.70
c) dada la remisión que la LRSAL contiene a las normas regu-
ladoras del sistema de financiación de las Comunidades Au-
tónomas y de las haciendas locales, a la hora de regular el
efectivo traslado de las competencias en materia de salud
–que no de sanidad–71 y a la vista de la redacción actual de las
mismas, cabe dudar que estas puedan satisfacer el encargo
que la LRSAL les encomienda, de tal modo que el efectivo
traspaso de estas funciones parece, evidentemente, condicio-
nado a la adecuada modificación de las citadas disposiciones
legislativas.72
Como conclusión de todo lo expuesto, se puede afirmar que
la disposición transitoria primera y la disposición transitoria
tercera, en primer lugar, limitan su incidencia sobre la legis-
70. Si, en alguna Comunidad Autónoma, su normativa propia no atribuyese, expresa-

mente, una o varias de las antedichas competencias a los municipios –bien porque existe
una completa ausencia de regulación al respecto, bien porque tal legislación se limitase
a recoger un reenvío a las normas estatales–, en este caso la Administración autonómica
correspondiente tendría que asumir la erogación del servicio o servicios en los que se
concreten dichas facultades –salvo que opte por alguna de las fórmulas dilatorias que
se explicarán al final del presente estudio. Esto puede suceder, sobre todo, con las com-
petencias relacionadas con la sanidad –inspección y control de mataderos, por ejemplo.
71. Aunque, como se expondrá más adelante, no pocas normas de desarrollo de la LRSAL
contienen tal remisión.
tencias...”, 2014, p. 158. 255

lación sectorial autonómica al hecho de ampliar su área de

actuación, en la medida en la que eliminan la obligación de la
misma de reconocer determinadas facultades a los municipios
en los campos de la salud y la sanidad, y, en segundo lugar, no
alteran necesariamente el marco competencial de los Ayun-
tamientos en estos ámbitos –eso sí, siempre que los mismos
cuenten con títulos habilitantes derivados de su legislación
autonómica.

rencia de competencias, en materia de servicios sociales, reali-
zada a través de la disposición transitoria segunda
En este campo, al Estado, en primer lugar, le corresponde tanto la

competencia para dictar la legislación básica en materia de Seguridad
Social y para disciplinar su régimen económico, sin perjuicio de la eje-
cución de sus servicios por las Comunidades Autónomas, de acuerdo
con el artículo 149.1.17º de la Constitución, como la capacidad para
reglamentar las bases del sistema sanitario y llevar a cabo la coordina-
ción general del mismo, de conformidad con el artículo 149.1.16º de la
Constitución. Apoyándose en estos títulos, la Administración General
del Estado ha construido el actual sistema de Seguridad Social, dentro
del cual ha creado, con el beneplácito del Tribunal Constitucional,73 un
subsistema de asistencia social integrado por diversos servicios socia-
les, a los que tienen acceso personas que no cumplen el requisito de
cotizar a la antedicha organización. Estos servicios se encuentran pre-
vistos, esencialmente, en el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de
junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de
la Seguridad Social.74 En segundo lugar, el Estado es competente para
regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los
españoles, en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los
deberes constitucionales, en virtud del artículo 149.1.1º de la Consti-
tución. Así, ejercitando esta atribución, la Administración General del
73. Vid., en especial, el FJ 5º de su Sentencia 239/2002, de 11 de diciembre.

74. En particular, en los artículos 38, 53, 54, 55, 56 y 181. Dichos servicios pueden consis-
tir tanto en prestaciones materiales (tratamientos o intervenciones médicas especiales,
tratamiento sanitario tras haber agotado el plazo correspondiente al nivel contributivo,
atención a minusválidos, atención a personas de la tercera edad, etc.), como en presta-
ciones económicas (subsidio de desempleo, subsidio de invalidez, subsidio de jubilación,
256 prestaciones familiares, etc.).

Estado –aunque de forma muy controvertida–75 ha disciplinado nuevos

servicios asistenciales, que se añaden a los antes indicados. Básicamen-
te, se trata de los servicios que integran el Sistema para la Autonomía
y Atención a la Dependencia (SAAD), el cual se halla reglado en la Ley
39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal
y atención a las personas en situación de dependencia.76 Y, en ter-
cer lugar, hay que señalar que, de modo puntual, el Estado también
puede recurrir a otros títulos competenciales, como por ejemplo los
contenidos en el artículo 149.1.2º de la Constitución, referidos a la
nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo,
para implantar servicios sociales dirigidos a colectivos concretos.77
No obstante lo dicho, hoy en día los servicios sociales consti-
tuyen una función esencialmente autonómica. Y ello es así porque
las Comunidades Autónomas, a través de sus Estatutos, además de
apropiarse de la facultad de ejecutar la legislación estatal en mate-
ria de Seguridad Social, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
149.1.17º de la Constitución –lo que les permite gestionar la eroga-
ción de los servicios asistenciales de titularidad estatal, integrados
en la Seguridad Social–, han incorporado a su acervo competencial,
como facultad privativa, el establecimiento de servicios sociales pro-
pios, de conformidad con el artículo 148.1.20º de la Constitución,
el cual establece que estas pueden asumir funciones en materia de
asistencia social.
En uso de esta última atribución, las Comunidades Autónomas
han creado sus propios sistemas de servicios sociales mediante la apro-
bación tanto de leyes generales, que actúan como normas centrales
de la disciplina de este campo –en las cuales, en consecuencia, se
establece la estructura, los principios rectores y las prestaciones del
sistema de servicios asistenciales de la respectiva Autonomía–, como
75. Vid. sobre esta polémica: Marcos Almeida Cerreda, “Las competencias de los muni-
cipios...”, 2011, p. 2719 y 2720, y la bibliografía allí citada.
76. El artículo 12 de esta norma deja la participación de las entidades locales en este sub-
sistema de asistencia social en las manos de las Comunidades Autónomas, estableciendo:
“1. Las Entidades Locales participarán en la gestión de los servicios de atención a las per-
sonas en situación de dependencia, de acuerdo con la normativa de sus respectivas Comu-
nidades Autónomas y dentro de las competencias que la legislación vigente les atribuye.
”2. Las Entidades Locales podrán participar en el Consejo Territorial del Sistema para la
Autonomía y Atención a la Dependencia en la forma y condiciones que el propio Consejo
disponga”.
77. Así lo ha hecho, por ejemplo, al dictar la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto
de la ciudadanía española en el exterior. Vid. también el FJ 13º de la STC 13/1992, de 6 de
febrero, donde se justifica el uso del título “relaciones internacionales” en este ámbito. 257

de normas específicas, que prevén concretos servicios sociales, dirigi-

dos, especialmente, a determinados sectores de la población, como la
infancia, las personas mayores o las personas dependientes.78
En consecuencia, una lectura de la disposición transitoria se-
gunda de la LRSAL, conforme con esta distribución constitucional
de competencias, lleva a entender que, con ella, a lo sumo, en este
ámbito, el Estado puede retirar a los municipios exclusivamente las
funciones que él mismo les haya podido conferir dentro de su sistema
de servicios sociales, pero nunca las facultades que las Comunidades
Autónomas les hayan otorgado para la implantación y desarrollo de
los suyos, en sus respectivas normas de servicios sociales –como se
podría deducir del tenor literal de la antedicha disposición. Por lo
tanto, la eficacia de esta disposición ha de entenderse limitada a los
servicios sociales que, teóricamente, los Ayuntamientos gestionen,
en virtud de un título competencial atribuido por el Estado, dentro
del ámbito de los servicios sociales establecidos por el mismo. Res-
pecto de estos servicios, dado que las Comunidades Autónomas se
han apropiado de la facultad de ejecutar la legislación estatal en
materia de Seguridad Social, cabe que, en principio, el Estado les
asigne a las mismas su gestión a través de esta Disposición; eso sí, sin
perjuicio de que luego ellas puedan delegar o atribuir competencias
a los municipios, evidentemente, en el marco de la nueva regulación
contenida al respecto en la LBRL.
Sin embargo, dada la remisión que la disposición transitoria
segunda de la LRSAL hace a las normas reguladoras del sistema de
financiación de las Comunidades Autónomas y de las haciendas lo-
cales para complementar la disciplina de la transferencia de servicios
sociales, y a la vista de la inadecuación de dichas normas para cumplir
tal cometido, parece que el traspaso efectivo de estas competencias
solo se podrá producir cuando se modifiquen las citadas disposiciones
legislativas, como se ha indicado ya para el caso de las funciones en
materia de salud.79
Así pues, a la luz de lo explicado, en resumen, es posible sostener
que la disposición transitoria segunda de la LRSAL, de forma directa,
como mucho, hipotéticamente, puede producir una mínima alteración
del ámbito competencial de municipios y Administraciones autonómi-
78. Vid. Marcos Almeida Cerreda, “Las competencias de las Comunidades Autónomas
españolas en materia de servicios sociales”, Direito Regional e Local, n. 18, 2012, p. 20-24.
258 tencias...”, 2014, p. 158.

cas en el campo de los servicios sociales, en el sentido de autorizar la

retirada a aquellos de ciertas funciones que, de modo correlativo, se
atribuirían a estas, sobre concretos servicios integrados en el sistema
asistencial estatal.80
4. Breve prospectiva: la determinación del alcance

fáctico de las modificaciones pretendidas por la
LRSAL, a través de la revisión de la normativa
autonómica de desarrollo de la misma
Como ya se ha dicho, la LRSAL se ha dictado, fundamentalmente, al

amparo del título competencial sobre régimen local, incardinado en
el artículo 149.1.18º de la Constitución. En consecuencia, su entrada
en vigor ha de ser seguida por la promulgación del correspondiente
desarrollo normativo autonómico de sus preceptos. Y así está suce-
diendo: se han aprobado siete Decretos-Leyes, 81 cinco Leyes 82 y un
80. Otra valoración de los efectos de esta norma se puede encontrar en: María Antonia
Arias Martínez, “Las competencias locales...”, 2014, p. 406-407.
81. Estas normas son: Decreto-Ley castellano-leonés 1/2014, de 27 de marzo, de medidas
urgentes para la garantía y la continuidad de los servicios públicos en Castilla y León de-
rivado de la entrada en vigor de la LRSAL; Decreto-Ley andaluz 7/2014, de 20 de mayo,
por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la LRSAL; Decreto-Ley
extremeño 3/2014, de 10 de junio, por el que se modifica la Ley 17/2010, de 22 de di-
ciembre, de mancomunidades y entidades locales menores de Extremadura; Decreto-Ley
catalán 4/2014, de 22 de julio, por el que se establecen medidas urgentes para adaptar
los convenios, los acuerdos y los instrumentos de cooperación suscritos entre la Adminis-
tración de la Generalitat y los entes locales de Cataluña a la disposición adicional novena
de la LRSAL (el cual substituye al Decreto-Ley catalán 3/2014, de 17 de junio, por el que
se establecen medidas urgentes para la aplicación en Cataluña de la LRSAL, que quedó
derogado tras su falta de convalidación por el parlamento autonómico); Decreto-Ley
murciano 1/2014, de 27 de junio, de medidas urgentes para la garantía y la continuidad
de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, derivado
de la entrada en vigor de la LRSAL, Decreto-Ley balear 2/2014, de 21 de noviembre, de
medidas urgentes para la aplicación a las Illes Balears de la LRSAL, y Decreto-Ley valen-
ciano 4/2015, de 4 de septiembre.
82. Estas Leyes son: Ley gallega 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas
de la entrada en vigor de la LRSAL; Ley riojana 2/2014, de 3 de junio, de medidas para la
garantía y la continuidad de los servicios públicos en la Comunidad autónoma de La Rioja;
Ley madrileña 1/2014, de 25 de julio, de adaptación del régimen local de la Comunidad
de Madrid a la LRSAL, Ley foral navarra 23/2014, de 2 de diciembre, de modificación de
la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra y Ley 7/2015, de
1 de abril, de los Municipios de Canarias. 259

Reglamento,83 si bien hay que destacar que se trata de desarrollos de

urgencia, limitados y de mínimos.
Pues bien, respecto de los mismos, a los efectos del presen-
te trabajo, tan solo interesa destacar que, en la materia objeto de
este, las Comunidades Autónomas han optado por los principios de
prudencia y continuidad ante la reforma estatal, demostrando, cier-
tamente, una actitud obstativa hacia ella. En casi todas las normas
citadas, se encuentra un precepto, como la disposición adicional única
del Decreto-ley andaluz 7/2014, de 20 de mayo, del siguiente tenor:
“Las competencias que, con carácter previo a la entrada en vigor de
la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, se preveían como propias de los
municipios en materia de participación en la gestión de la atención
primaria de la salud e inspección sanitaria, en materia de prestación
de servicios sociales, y de promoción y reinserción social, así como
aquellas otras en materia de educación, a las que se refieren las dis-
posiciones adicionales decimoquinta y transitorias primera, segunda
y tercera de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, continuarán siendo
ejercidas por los municipios en los términos previstos en las leyes
correspondientes, en tanto no hayan sido asumidas por parte de la
Comunidad Autónoma”.84
De estas disposiciones autonómicas, se pueden inferir tres coro-
larios: primero, de naturaleza principial, las Comunidades Autónomas
no reconocen a la legislación básica estatal la capacidad de reducir,
con carácter inmediato, el ámbito competencial de sus municipios;
segundo, de carácter substantivo, dichas Comunidades, aunque frenen
la reforma estatal, no esconden su sintonía con el espíritu de la misma:
adelgazar las competencias municipales –de ahí la apostilla “en tanto
no sean asumidas [las competencias municipales] por la Administración
autonómica” que se incluye en las normas antedichas–, y, tercero, de
carácter pragmático, las Administraciones autonómicas permanecen
a la espera de que, con la reforma de los sistemas de financiación au-
tonómica y local anunciada, sea menos oneroso para ellas la asunción
83. Este se encuentra recogido en el Decreto asturiano 68/2014, de 10 de julio, por el

que se regula el procedimiento para la obtención de los informes previstos en el artículo
7.4 de la LRSAL.
84. Obviamente, en cada norma existen especialidades. Por ejemplo Asturias, Madrid y
Murcia no hacen referencia a la inspección sanitaria; Galicia, se compromete a asumir,
desde 2014, los servicios de gestión de atención primaria de salud, y Madrid, por razo-
nes de eficiencia, se reserva la posibilidad de absorber, en cualquier momento, servicios
260 individuales y concretos.

de las facultades cuya titularidad están dispuestas a arrebatar a los

municipios.
En definitiva, de iure, la LRSAL no ha triunfado a la hora de im-
poner una inmediata contracción de las competencias municipales a las
Comunidades Autónomas –porque tal pretensión, como se ha tratado
de demostrar en el presente trabajo, era constitucionalmente inviable
en muchos supuestos–, pero no es de descartar que de facto logre tal
objetivo, con el paso del tiempo, en la medida en la que parece pro-
bable que no pocas Comunidades Autónomas, a través de sus futuras
normas en materia de educación, salud, sanidad y servicios sociales,
terminen asumiendo como propios los fundamentos y postulados de
esta última modificación de la LBRL.85
85. Este hecho merece una valoración diferente según el sector de que se trate. Así, el que
los Ayuntamientos puedan, eventualmente, perder algunas de las facultades estudiadas
en materia de sanidad y educación es coherente, desde el punto de vista organizativo-
funcional, con la actual distribución de competencias, en esos ámbitos, entre los tres
niveles territoriales, y no parece muy lesivo para la autonomía local, por la baja ratio que
resulta de la ecuación nivel de autogobierno/esfuerzo económico aplicada a cada una
de ellas. Por el contrario, una posible reducción de la intervención de los municipios en
la ordenación y gestión de los sistemas de servicios sociales, donde estos son –y han de
ser necesariamente– el punto central de referencia –más allá del fuerte impacto que tal
decisión tendría en el grado de autonomía de la que disfrutan en nuestro ordenamiento
estos entes–, constituiría, sin duda alguna, un factor de empobrecimiento de los servicios
que los ciudadanos podrían recibir en este campo, lo cual, indiscutiblemente, no sería un
resultado deseable. 261

RESUMEN
El presente artículo tiene por objeto analizar en qué medida la Ley 27/2013,
de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración
local, incide directamente en la regulación estatal sectorial y en la normativa
autonómica, sea ésta estatutaria u ordinaria, local o sectorial, en los ámbitos
de la educación, la sanidad, la salud y los servicios sociales. Con esta finali-
dad, en primer lugar se expondrán, de forma detallada, las variaciones que
la citada norma trata de implantar en el marco competencial de los ayunta-
mientos españoles, tanto mediante la modificación de los apartados 2º y 3º
del artículo 25 de la LBRL y la adición de los parráfos 4º y 5º al mismo, como
a través de sus disposiciones adicionales decimoquinta y transitorias prime-
ra, segunda y tercera; y, en segundo lugar, se estudiará no sólo la viabilidad
constitucional de la limitación y condicionamiento del sistema de atribución
de competencias a los municipios que la citada Ley incluye en el antedicho
artículo 25, sino también la legitimidad y el eventual alcance –tanto en el
plano jurídico como en el práctico– de la pretensión de transferir determi-
nadas funciones, en los campos indicados, de aquéllos a las comunidades
autónomas, sobre dicha nueva base normativa.
Palabras clave: reforma local; distribución competencial; educación; sanidad;

salud y servicios sociales.
RESUM
El present article té per objecte analitzar en quina mesura la Llei 27/2013, de

27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l'Administració local,
incideix directament en la regulació estatal sectorial i en la normativa auto-
nòmica, sigui aquesta estatutària o ordinària, local o sectorial, en els àmbits
de l'educació, la sanitat, la salut i els serveis socials. Amb aquesta finalitat,
en primer lloc s'exposaran de forma detallada les variacions que la norma
esmentada tracta d'implantar en el marc competencial dels ajuntaments
espanyols, tant mitjançant la modificació dels apartats 2n i 3r de l'article 25
de la LBRL i l'addició dels paràgrafs 4t i 5è, com a través de les disposicions
addicionals quinzena i transitòries primera, segona i tercera; en segon lloc,
s'estudiarà no només la viabilitat constitucional de la limitació i el condicio-
nament del sistema d'atribució de competències als municipis que aquesta
Llei inclou en l'esmentat article 25, sinó també la legitimitat i l'eventual
abast -tant en el pla jurídic com en el pràctic- de la pretensió de transferir
262

determinades funcions, en els camps indicats, dels municipis a les comunitats

autònomes, sobre la nova base normativa esmentada.
Paraules clau: reforma local; distribució competencial; educació; sanitat; salut

i serveis socials.
ABSTRACT
The objective of this paper is to analyse to what extent Law 27/2013, of De-
cember 27th, on the Rationalisation and Sustainability of the Local Adminis
tration, has a direct influence on sectorial state regulation and on regional
regulations, whether statutory or ordinary, local or sectorial, in the fields
of education, healthcare, health and social services. To that end, the paper
first of all expounds, in a detailed way, on the changes that the cited Law
aims to introduce in the powers of Spain’s Municipalities, by modifying the
2nd and 3rd sections of Article 25 of the LBRL and by adding the 4th and
5th paragraphs to it, and also by means of the Additional Fifteenth and Pro-
visional First, Second and Third Dispositions. Secondly, it examines not only
the constitutional viability of the limitation and conditioning of the system
for attributing powers to Municipalities, which the cited Law includes in the
aforementioned Article 25, but also the legitimacy and possible scope –both
legally and in practice– of the intention to transfer certain functions, in the
indicated fields, from Municipalities to Autonomous Regions, in accordance
with the new regulatory basis.
Keywords: local reform; distribution of powers; education; healthcare; health

and social services.
263

L’APLICACIÓ DE LA GARANTIA
JUVENIL A CATALUNYA
Agnès Pardell Veà

Catedràtica de Dret del Treball i de la Seguretat Social de la Universitat de Lleida
M. Àngels Cabasés Piqué

Professora titular d’Economia Aplicada de la Universitat de Lleida
SUMARI: 1. Presentació. – 2. La garantia juvenil. – 2.1. Concepte i col·lectiu al qual

s’adreça. – 2.2. Finançament. – 3. La implantació a Espanya de la garantia juvenil. – 3.1.
Estratègia d’emprenedoria i ocupació jove 2013-2016. – 3.2. Pla nacional d’implan-
tació de la garantia juvenil. – 3.3. La recentralització de competències en l’aplicació
de la garantia juvenil a partir de la Llei 18/2014. – 4. L’aplicació de la garantia juvenil
a Catalunya – 4.1. La Resolució 301/X del Parlament de Catalunya i el pla Inserjoves.
– 4.2. Estratègia d’ocupació juvenil a Catalunya. Garantia Juvenil 2014-2020: finan-
çament i característiques. – 5. Reflexions finals. – Bibliografia. – Resum – Resumen
– Abstract.
1. Presentació
En els darrers anys, la desocupació juvenil forma part de la preocupació

dels organismes internacionals i comunitaris, atès l’alarmant impacte
de la crisi econòmica i financera sobre les persones joves.1 L’any 2013,
a Espanya la taxa d’atur juvenil (nois i noies de més de 16 anys i menys
de 25) era del 55,5%,2 xifra que duplicava la de la Unió Europea (UE),
i a Catalunya, tot i ser lleugerament inferior, també duplicava la taxa
Article rebut el 19/12/2014; acceptat el 02/03/2015.
1. OIT, (1) La crisis del empleo juvenil: Un llamado a la acción. Resolució i conclusions de
la 101a reunió de la Conferència Internacional del Treball, 2012. (2) Tendencias mundiales
del empleo juvenil 2013. Una generación en peligro, 2013.
OCDE, Panorama de la Educación 2013 sobre España, 2013.
Unió Europea, Propuesta de la Comisión de Recomendación del Consejo relativa al es-
tablecimiento de la Garantía Juvenil. COM (2012) 729 final de 5 de desembre de 2012.
264 2. Dades facilitades per Eurostat al desembre de 2014.

L’aplicació de la garantia juvenil a Catalunya
d’atur general catalana, amb un 50,2%. En aquest context cal situar

la Recomanació del Consell sobre l’establiment d’una Garantia Juvenil
(a partir d’ara Recomanació sobre Garantia Juvenil), aprovada en el
Consell de 22 d’abril de 20133 i adreçada a les persones joves de més
de 16 anys i menys de 25, amb la finalitat de “garantir-los” una feina
o una formació en el termini de quatre mesos a partir que entrin en
situació d’atur o finalitzin els seus estudis i/o formació.
Per la seva part, el Govern espanyol, després d’haver realitzat
el 2012 una reforma laboral que va afectar, entre d’altres, l’accés a
l’ocupació i la contractació laboral,4 va presentar, al mes de març de
2013, l’Estratègia d’emprenedoria i ocupació jove 2013-2016 (EEEJ 2013-
2016), que conté cent mesures per afavorir la inserció laboral de les
persones joves, ja sigui per compte d’altri o per mitjà de l’emprenedo-
ria, de les quals quinze són mesures de xoc i van ser desenvolupades
en la Llei 11/2013, de 26 de juliol.5 Fou una Estratègia que s’elaborà en
el marc de les recomanacions i iniciatives de la UE i que concreta, en
part, els objectius i els plantejaments de la garantia juvenil proposada
pel Consell Europeu.
Posteriorment, el Consell de Ministres de 20 de desembre de
2013 va aprovar el Pla nacional d’implantació de la garantia juvenil a
Espanya (PNIGJE),6 que recorda en la seva introducció que Espanya és
un dels estats que té accés als fons de la UE procedents de la Inicia-
tiva sobre ocupació juvenil7 perquè té més del 25% d’atur juvenil. El
Pla subratlla la importància de la coordinació entre els serveis públics
d’ocupació i els sistemes educatius i, alhora, també els serveis socials,
3. Diari Oficial de la Unió Europea C120/1, de 26 d’abril de 2013.

4. La reforma laboral de 2012 (Reial decret llei 3/2012 i Llei 3/2012) és una reforma ideo-
lògica i política tributària de les exigències de la Unió Europea. Amb aquesta reforma es
produeix un canvi en el model de relacions laborals construït al llarg de trenta anys de
diàleg i concertació social. Amb la reforma, el Govern del PP perpetua per a les persones
joves un model basat en la temporalitat, la inseguretat i la precarietat laboral. Cabasés,
M.A. i Pardell, A. Una visión crítica del Plan de Implantación de la Garantía Juvenil en
España. ¡Otro futuro es posible para las personas jóvenes!, Editorial Bonarzo, octubre
de 2014, p. 35.
5. Llei 11/2013 de 26 de juliol, de mesures de suport a l’emprenedor i d’estímul del crei-
xement (BOE de 27 de juliol). Aquesta Llei va convalidar el Reial decret llei 4/2013 de 22
de febrer (BOE de 23 de febrer).
6. Consell de Ministres de 20 de desembre de 2013.
Vegeu http://www.lamoncloa.gob.es/ConsejodeMinistros/Referencias/_2013/refc20131220.
htm#GarantiaJuvenil.
7. COM (2013) 144 final, de 12 de març de 2013. 265

Agnès Pardell Veà / M. Àngels Cabasés Piqué
les administracions locals i els agents socials. Des del punt de vista
competencial convé destacar que les comunitats autònomes (CA) ja
van tenir l’oportunitat de pronunciar-se respecte a aquest Pla en la
Conferència Sectorial d’Ocupació i Afers Laborals, dos dies abans, el
18 de desembre de 2013.8
A Catalunya, el Govern de la Generalitat, el mes de setembre de
2013, va aprovar el pla Inserjoves, que conté un conjunt de mesures
que seran el preàmbul de l’aplicació de la garantia juvenil. Cal tenir
present que la situació laboral de la joventut catalana és deutora, en
part, dels drets (articles 40.4 i 42.2) i de les competències que estableix
l’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC) en polítiques de joventut
(article 142) i en matèria de treball i relacions laborals (article 170). I
en aquest marc competencial, un any més tard el consell de direcció
del Servei d’Ocupació de Catalunya (SOC) va aprovar les Bases per a
l’estratègia d’ocupació juvenil a Catalunya. Garantia Juvenil 2014-2020
(GJ 2014-2020).
L’objectiu principal d’aquest treball és analitzar si les mesures de
transposició de la Recomanació sobre Garantia Juvenil adoptades per
la Generalitat de Catalunya configuren un model específic i diferenciat
del model estatal d’implantació de la garantia juvenil, atenent el marc
competencial de Catalunya –cal assenyalar que la Unió Europea instà
els estats membres a implementar la garantia juvenil d’acord amb les
circumstàncies nacionals, regionals i locals–, o bé, al contrari, si la su-
praterritorialitat pròpia d’aquesta Recomanació europea comporta, a
través de la regulació del Sistema Nacional de Garantia Juvenil (SNGJ)
realitzada en la Llei 18/2014, un desapoderament de les competències
d’execució de la Generalitat a favor de l’Estat, i una recentralització
d’aquestes competències a partir de la creació d’un fitxer “únic” i
d’una llista “única”, l’admissió a la qual de la persona jove marca l’inici
de les actuacions previstes en les Bases per a l’estratègia d’ocupació
juvenil a Catalunya. Garantia Juvenil 2014-2020.
2. La garantia juvenil
Els països nòrdics (Dinamarca, Finlàndia i Suècia) foren pioners, a finals

del segle xx, a posar en marxa iniciatives i polítiques adreçades a donar
resposta a la problemàtica de l’atur juvenil, no només centrades en
266 8. Vegeu Cabasés, M. A., i Pardell, A. Una visión crítica..., p. 138-139.

el sistema educatiu, sinó que varen anar més enllà plantejant actua-
cions que incidien directament en el mercat de treball. Per exemple,
a Dinamarca els destinataris foren joves menors de 30 anys en atur i
sense accés a aquest subsidi, i les actuacions se centraven en formació i
educació. A Finlàndia s’adreçaven a joves menors de 25 anys o acabats
de llicenciar menors de 30 anys i desocupats, presentant-los una oferta
de treball en un termini de tres mesos des de la seva entrada a la llista
d’atur o des de la seva sortida del sistema educatiu, i també incloïen
programes educatius personalitzats segons el perfil del jove.9 La seva
experiència ha estat determinant per dissenyar la proposta europea
de garantia juvenil.
2.1. Concepte i col·lectiu al qual s’adreça
D’entrada cal afirmar que la garantia juvenil no constitueix una ga-

rantia d’ocupació, sinó que és una iniciativa comunitària que tracta
de garantir que totes les persones joves de més de 16 anys i menys de
25 que ni treballen, ni estudien, ni segueixen una formació (NOEF)10
rebin una oferta d’ocupació de qualitat, educació contínua, formació
d’aprenent o facin un període de pràctiques en un termini de quatre
mesos després d’acabar l’educació formal o quedar aturades.11
La Recomanació sobre Garantia Juvenil fa especial èmfasi en la
necessitat d’integrar les persones joves en el mercat laboral, i en par-
ticular les que no treballen ni estudien ni es formen (joves NOEF),
moltes de les quals no han superat l’educació secundària o bé han
abandonat els estudis i la formació. A més, en la Recomanació es crida
l’atenció sobre l’existència d’un nombre creixent de persones joves que
no busquen ocupació de forma activa.
En aquest treball es considera que les persones joves NOEF me-
nors de 25 anys són aquelles que no treballen ni es formen, i dins de la
primera categoria cal fer una nova distinció: aquelles que no treballen
i cerquen ocupació activament (desocupades segons l’EPA), i les que
9. Vegeu Una Garantía Juvenil para Europa. Hacia una política juvenil basada en los
derechos. Brussel·les, Foro Europeo de la Juventud, 2012, p. 9 i 10. La garantia juvenil va
ser impulsada en el marc de la UE per la Confederació Europea de Sindicats i el Fòrum
Europeu de la Joventut.
10. NOEF és l’acrònim de “no està ocupat, no estudia i no es forma”.
11. Recomanació del Consell de 22 d’abril de 2013 sobre l’establiment de la Garantia
Juvenil. Diari Oficial de la Unió Europea C120/1, de 26 d’abril de 2013. 267

no en busquen (inactives segons l’EPA). En síntesi, dins del concepte

NOEF es distingeixen les categories següents:
— Persones joves que no treballen ni estudien però busquen

ocupació.
— Persones joves que no treballen ni estudien ni busquen ocu-
pació.
A partir de les dades que facilita la Statistical Office of the Euro-

pean Communities (Eurostat), l’any 2013 Espanya presentava una taxa
de joves NOEF del 18,6%,12 com s’observa en la taula 1, una taxa que
només superen Itàlia (22,2%), Bulgària (21,6%) i Grècia (20,6%). Aquest
darrer és el país on més s’ha incrementat aquest col·lectiu des del 2007
(un 9,1%), seguit d’Espanya, que ha passat del 12% abans d’iniciar-se la
crisi al 18,6% el 2013, és a dir, ha augmentat el percentatge 6,6 punts.
Per la seva part, Catalunya ha passat del 12,9% al 20,7%. La compa-
rativa posa de manifest que el nivell de desocupació de les persones
joves no es deu exclusivament a la crisi actual, ja que el 2007 Espanya
tenia una taxa d’atur juvenil del 18,1%.
Taula 1. Taxa d’atur juvenil (2007 i 2013)
UE-28 Espanya Catalunya

2007 Taxa d’atur De 16 a 24 anys 15,6 18,1 13,4
De 16 a 29 anys 12,1 12,9 9,1
Taxa d’atur de llarga durada De 16 a 29 anys 3,7 1,5 0,7
(més de 12 mesos)
Taxa de NEET (NOEF) De 16 a 24 anys 10,9 12,0 12,9

2013 Taxa d’atur De 16 a 24 anys 23,5 55,5 50,2
De 16 a 29 anys 18,8 42,4 37,4
Taxa d’atur de llarga durada De 16 a 29 anys 7,1 17,8 15,9
(més de 12 mesos)
Taxa de NEET (NOEF) De 16 a 24 anys 13,0 18,6 20,7
Font: Eurostat (data de consulta: 08/10/2014)
La Recomanació sobre Garantia Juvenil planteja una primera

qüestió relacionada amb l’edat màxima d’aplicació de les mesures que
268 12. Dada facilitada per Eurostat el 7 d’octubre de 2014.

se’n deriven. En aquest sentit, la delimitació del col·lectiu beneficiari

de la garantia juvenil fou objecte de debat en les diferents instàncies
comunitàries des del mateix moment del seu disseny, i finalment l’edat
màxima es fixà en 25 anys.13
Una segona qüestió fa referència al moment a partir del qual
s’ha d’iniciar el còmput del període màxim de quatre mesos per donar
compliment a la Recomanació sobre Garantia Juvenil i quin organisme
ha de realitzar el control i seguiment de la seva aplicació. Respecte a
això, el Consell instà els estats membres que iniciessin el còmput en
el moment que la persona jove quedés en situació d’atur o finalitzés
l’educació formal, i també recomanà la creació d’un registre específic
al servei d’ocupació. En definitiva, són els estats els que es responsa-
bilitzen de donar compliment a la Recomanació i de presentar el pla
corresponent, i en concret, de determinar com es detecta el col·lectiu
de joves NOEF que no figuren en cap registre dels serveis d’ocupació i
el moment a partir del qual s’inicia el còmput dels quatre mesos.
2.2. Finançament
La Recomanació sobre Garantia Juvenil assenyala que es destinaran

fons estructurals de la UE a la integració dels joves NOEF en el mer-
cat de treball i a donar suport als joves emprenedors. A més, indica
que cal fer un ús òptim dels instruments de la política de cohesió del
període 2014-2020 per tal de donar suport a la implementació de la
garantia juvenil.
En aquest sentit, el Consell Europeu de 7 i 8 de febrer de 2013 va
fixar el pressupost de la UE per al període 2014-2020, el Marc financer
pluriennal 2014-2020 (MFP 2014-2020), que inclou la Iniciativa sobre
ocupació juvenil,14 dotada amb un pressupost de 6.000 milions d’euros
13. Comunicació de la Comissió al Parlament Europeu, al Consell Europeu, al Comitè

Econòmic i Social Europeu i al Comitè de les Regions. Trabajar juntos por los jóvenes
europeos. Un llamamiento a la acción contra el desempleo juvenil. COM (2013) 477 final,
de 19 de juny de 2013. El Parlament Europeu va considerar que la garantia juvenil havia
d’arribar fins als 30 anys i incloure aquelles persones joves graduades recentment. En el
mateix sentit, el Comitè de les Regions, en la Resolució de l’1 de febrer de 2012, va debatre
ampliar-la als nous titulats fins als 30 anys, amb mesures sobre ocupació i realització de
pràctiques. Aquestes propostes varen topar amb el mur pressupostari europeu, atès que
si s’acceptaven es reduïa a més de la meitat l’aportació per càpita prevista, que passaria de
1.360 euros a 560 euros, cosa que faria ineficaç la garantia juvenil en els termes proposats.
14. COM (2013) 144 final, de 12 de març de 2013. 269

per a un període de set anys i oberta a totes les regions amb una taxa
d’atur juvenil superior al 25%.
Espanya disposarà d’un total de 1.887 milions d’euros, en termes
corrents, que suposen un 31,5% del total dels 6.000 milions d’euros
que la UE destina a la garantia juvenil. D’aquests, 943,5 milions d’euros
procedeixen de la línia pressupostària específica per a l’ocupació ju-
venil que figura en el MFP 2014-2020, i la resta, 943,5 milions d’euros,
procedeixen de la inversió específica del FSE (Fons Social Europeu).
L’activació de la Iniciativa sobre ocupació juvenil obliga que s’acoti el
col·lectiu de les persones joves destinatàries de la garantia juvenil (me-
nors de 25 anys) i que es concentrin obligatòriament els 1.887 milions
d’euros en el període 2014-2015.
D’aquesta quantitat, Espanya rebrà un prefinançament de l’1%,
i en conseqüència haurà d’anticipar el 99% restant per executar les
actuacions previstes en compliment de l’aplicació de la garantia juvenil,
i només podran acollir-se a cofinançament actuacions finalitzades i
pagades, una vegada conclòs el procés de verificació i certificació de la
despesa.15 Davant d’aquesta situació, Espanya haurà de compatibilitzar
el compliment del dèficit públic amb l’avançament d’uns recursos no
pressupostats.16 I el retard que s’ha produït en l’establiment del fitxer
únic (octubre de 2014), a partir del qual s’han d’inscriure les futures
persones joves destinatàries de la garantia juvenil, planteja dubtes
respecte a quines seran les actuacions que es finançaran a càrrec dels
fons europeus durant l’any 2014.
3. La implantació a Espanya de la garantia juvenil
L’any 2011 fou aprovada l’Estratègia espanyola d’ocupació 2012-2014,17

que recollia un conjunt de mesures d’orientació, ocupació i formació
adreçades a millorar la possibilitat d’accedir a l’ocupació per compte
aliè o propi de les persones desocupades, al manteniment de l’ocupa-
ció i a la promoció professional de les persones ocupades i al foment
15. Pla nacional d’implantació de la garantia juvenil, p. 16-20.

16. La UE ha denegat que Espanya rebi abans els fons i que no computin per a la deter-
minació dels objectius d’estabilitat pressupostària en el marc del procediment de dèficit
excessiu (nota de premsa del Ministeri d’Ocupació i Seguretat Social de 20 de desembre
de 2013, http://prensa.empleo.gob.es/WebPrensa/noticias/ministro/detalle/2117).
17. El Reial decret 1542/2011, de 31 d’octubre, aprovà l’Estratègia espanyola d’ocupació
270 2012-2014.

de l’esperit empresarial i de l’economia social. És una estratègia de

caràcter general no adreçada específicament als joves, i per tal de
donar compliment a la Recomanació sobre Garantia Juvenil Espanya
estava obligada a elaborar un pla específic que finalment aprovà el
20 de desembre de 2013: el Pla nacional d’implantació de la garantia
juvenil a Espanya (PNIGJ).
3.1. Estratègia d’emprenedoria i ocupació jove 2013-2016
Al febrer de 2013, amb l’aprovació de l’Estratègia d’emprenedoria i

ocupació jove 2013-2016 (EEEJ 13-16), s’adopten un conjunt de mesures
adreçades, en particular, a les persones joves menors de 30 anys amb
l’objectiu de:
a) Millorar l’ocupabilitat de les persones joves a través de l’edu-
cació, la formació, el coneixement d’idiomes estrangers i de
les tecnologies de la informació.
b) Fomentar l’emprenedoria.
c) Millorar la intermediació per tal de facilitar l’accés a un lloc
de treball.
d) Estimular la contractació de persones joves mitjançant incen-
tius.
Aquesta EEEJ 13-16 conté 100 mesures, 85 destinades a adop-
tar-se a mitjà i llarg termini, i les 15 restants, a implantar-se amb ca-
ràcter d’urgència i focalitzades a facilitar l’accés de les persones joves
a una ocupació o a l’autoocupació. Les mesures es van desenvolupar
mitjançant el Reial decret llei 4/2013, de 22 de febrer, i la seva homò-
nima, la Llei 11/2013, de 26 de juliol, de mesures de suport a l’empre-
nedor i d’estímul del creixement i de la creació d’ocupació, i es poden
agrupar en dos grans blocs: a) mesures de foment de l’emprenedoria
i l’autoocupació i b) estímuls a la contractació.
a) Mesures de foment de l’emprenedoria i l’autoocupació
El primer bloc conté: tarifa plana per a joves autònoms (article 1);
compatibilitat de la percepció de la prestació per desocupació quan ho
estableixi un programa de foment de l’ocupació (article 2); compatibi-
litat de la percepció de la prestació per desocupació amb l’inici d’una
activitat per compte propi (article 3); ampliació de les possibilitats
d’aplicació de la capitalització per desocupació (article 4); millora de 271

la xarxa de protecció dels autònoms i segona oportunitat –represa del

cobrament de la prestació per desocupació després d’haver realitzat
una activitat per compte propi– (article 5); contracte de generacions
amb incentius a la contractació de nous projectes d’emprenedoria jove
(article 11), i incentius a la incorporació de joves a entitats d’economia
social (article 14).
De l’anàlisi del conjunt d’aquestes mesures es desprèn que el Go-
vern deriva les persones joves cap a l’emprenedoria i confia a aquesta
el descens de la taxa d’atur juvenil, en lloc de fomentar una alternativa
de canvi de model econòmic basat en l’aprofitament de les capacitats
intel·lectuals i les competències de les persones joves.18 A més, amb la
tarifa plana es redueixen els ingressos de la Tresoreria de la Seguretat
Social i es dubta del seu efecte multiplicador creador d’ocupació, ja
que el jove emprenedor no pot contractar treballadors al seu càrrec
si vol ser beneficiari d’aquesta tarifa. Per la seva banda, les mesures
de capitalització i compatibilització de la prestació d’atur tenen un
efecte molt limitat si es té en compte el nombre de persones joves
beneficiàries.19
b) Estímuls a la contractació
El segon bloc de la Llei 11/2013 es dedica als estímuls a la contra-

ctació: contractació a temps parcial amb vinculació formativa (article
9); contractació indefinida d’un jove per microempreses i empresaris
autònoms (article 10); primera ocupació jove (article 12) i incentius al
contracte en pràctiques per la primera ocupació (article 13).
Alguns d’aquests estímuls a la contractació són més propis del
passat, ja que s’utilitzen un cop més les reduccions i les bonificacions
a la Seguretat Social com a mesures de foment de l’ocupació, que
en general són d’efecte limitat i es poden aplicar a la contractació a
temps parcial. La novetat rau en la introducció de “submodalitats con-
tractuals” destinades en exclusiva a les persones joves, com la primera
ocupació jove o les pràctiques per a la primera ocupació, que poden
contribuir a reduir la taxa de desocupació juvenil, però que no garan-
18. Per altra part, la Llei 14/2013, de 27 de setembre, de suport als emprenedors i la seva
internacionalització, continua amb la mateixa línia de foment de l’emprenedoria que la
Llei 11/2013.
19. S’observa que les persones joves aturades menors de 25 anys registrades el 2013 re-
272 presentaven el 3% del total d’aturats del seu col·lectiu, segons dades del SEPE.

teixen una estabilitat en el lloc de treball ni uns ingressos suficients per

iniciar un projecte de vida independent. En cap cas es crea ocupació
neta, sinó que s’afavoreix el repartiment de l’ocupació existent mitjan-
çant la rotació de treballadors joves en el mercat de treball.
Des de la Llei 3/2012, passant per la Llei 11/2013 i les següents
novetats de la normativa laboral, s’assisteix a un procés de dilatació en
el temps de la consolidació laboral de les persones joves a l’empresa,
i s’incrementa la inseguretat i la sensació de vulnerabilitat per part
d’aquestes.20 I una mostra d’aquestes afirmacions és que, al principi de
l’any 2013, el 60,7% de les persones joves assalariades ho eren amb un
contracte temporal, xifra que s’ha incrementat fins al 69,3% al final de
l’any 2014. D’aquests contractes temporals, el 45,9% tenien una dura-
da inferior a un any, i a finals de l’any 2014 aquest percentatge és del
52,2%.21 Pel que fa als salaris, segons dades procedents de l’Agència
Tributària,22 el sou mitjà dels perceptors de salaris de més de 25 anys
era, l’any 2013, 3,2 vegades superior al de les persones més joves, i des
del 2008 la reducció del salari mitjà dels joves menors de 25 anys ha
estat 2,5 vegades més gran que la resta.
3.2. Pla nacional d’implantació de la garantia juvenil
El Pla nacional d’implantació de la garantia juvenil (PNIGJ), aprovat en

el Consell de Ministres de 20 de desembre de 2013, defineix la garantia
juvenil en els termes següents:
La Garantía Juvenil presentará un enfoque integral, preventivo y de atención
temprana de todas las instancias que pueden contribuir a facilitar la mejora
de la empleabilidad y la inserción en el mercado de trabajo de los jóvenes, de
forma que, tras el periodo de implantación:
— Se esté en disposición de ofrecer a los jóvenes menores de 25 años que ni
trabajen ni reciban formación que soliciten, por los medios puestos al efecto,
atención de la Garantía Juvenil, una buena oferta de empleo o acción forma-
tiva, educativa, de formación profesional continua, de aprendizaje o prácticas,
antes de los cuatro meses desde la solicitud y, en todo caso, una vez que se
20. Serracant, Pau (coord.), Enquesta a la joventut de Catalunya 2012, Barcelona, Gene-
ralitat de Catalunya, p. 118-119.
21. Dades procedents de l’EPA, quart trimestre de l’any 2014.
22. L’estadística Mercado de trabajo y pensiones en las fuentes tributarias és una recerca
de caràcter censal basada en la relació de perceptors de salaris, pensions i prestacions per
atur que presenten els ocupadors mitjançant la declaració anual de retencions i ingressos
a compte sobre rendiments del treball (model 190). 273

completen los trámites de comprobación de la información aportada y, en su

caso, de finalización del perfil del solicitante.
— Se disponga de medidas o programas de actuación complementarias di-
rigidas a los jóvenes menores de 25 años que no estudian ni trabajan y se
encuentran más alejados del mercado de trabajo, promoviendo su activación
en colaboración con las entidades y agentes implicados.
En el segon paràgraf es constata que cal adoptar mesures com-

plementàries adreçades a les persones joves NOEF que no estan inscri-
tes en cap registre. Des d’Europa s’insisteix que la garantia juvenil ha
d’arribar a totes les persones joves, i que és necessari establir mecanis-
mes públics per atreure-les al circuit de les mesures que s’ofereixin. Si
es tenen en compte les fases que dissenya el PNIGJ, es pot afirmar que
no s’ha previst com captar i atreure aquelles persones joves en situació
de risc i que han renunciat a la recerca d’una ocupació a través dels
serveis públics (oficines de treball). Per aquest motiu seria necessari
introduir una “fase prèvia de captació” amb aquesta finalitat,23 en la
qual seria fonamental la implicació i la participació de les organitza-
cions juvenils, de les corporacions locals i dels centres educatius mit-
jançant una aliança territorial que fes possible que totes les persones
joves puguin participar i ser beneficiàries del SNGJ.24
En referència al termini dels quatre mesos que figura en el ma-
teix segon paràgraf, s’ha de posar de relleu que la implementació que
es durà a terme, posteriorment, introdueix canvis pel que fa al còmput
d’aquest termini, com es posa de manifest en els apartats següents,
perquè s’afegeixen requisits previs per ser beneficiari d’una acció de
garantia juvenil, cosa que comporta un retard en el seu gaudi. No es
comprèn que el Govern espanyol introdueixi més condicions addicio-
nals davant d’una situació de peremptorietat dels NOEF.
El Programa operatiu d’ocupació juvenil (POEJ), eix central del
PNIGJ, és l’instrument que permet implementar el SNGJ i que n’asse-
gura la integració en els programes cofinançats per la UE. Les carac-
terístiques més destacades del programa són establir: a) un horitzó
temporal 2014-2020; b) un públic objectiu (persones joves de més de
16 anys i menys de 25 que es trobin desocupades, que no participin
en activitats d’educació ni formació, amb independència del nivell
23. Vegeu Cabasés, M. A., i Pardell, A. Una visión..., p. 144.

24. El punt 7 de la Recomanació del Consell sobre l’establiment de la Garantia Juvenil
insta “els estats que vetllin perquè tots els interlocutors socials en tots els àmbits participin
274 activament en el disseny i l’aplicació de les polítiques adreçades als joves”.

d’educació assolit); c) actuacions, les incloses en l’EEEJ 13-16, més les

del catàleg del programa; d) una assignació financera de 1.887 milions
d’euros entre 2014 i 2015; e) eixos prioritaris, com el foment de l’ocupa-
ció sostenible i de qualitat, la mobilitat laboral i la integració sostenible
en el mercat de treball, i f) els organismes participants en la gestió.25
El catàleg conté 85 mesures, que s’afegeixen a les 15 que es van
implantar a partir de la Llei 11/2013 i s’agrupen al voltant de quatre
línies d’actuació (taules 2 a 5): 1) millora de la intermediació; 2) millora
de l’ocupabilitat; 3) estímuls a la contractació, i 4) incentius a l’empre-
nedoria.
Taula 2. Catàleg de mesures de la línia d’actuació «Millora de la intermediació»26
Accions Origen de les accions

1. Accions d’orientació professional, informació laboral i acom- EEEJ 13-16
panyament en la recerca d’ocupació Mesura 60
2. Modernització dels serveis públics d’ocupació (SEPE)26 EEEJ 13-16
Mesura 49-56-57 i 68
3. Portal únic d’ocupació i autoocupació EEEJ 13-16 / Mesura de xoc
Mesura 11
4. Actuacions amb agències de col·locació EEEJ 13-16
Mesura 85
5. Programes de mobilitat EEEJ 13-16
Mesura 64
6. Programes d’intermediació educació-ocupació EEEJ 13-16
Mesura 59
Font: Elaboració pròpia a partir del PNIGJ
Taula 3. Catàleg de mesures de la línia d’actuació «Millora de l’ocupabilitat»

1. Programa «Segona oportunitat» EEEJ 13-16 / Mesura de xoc
Mesura 2
2. Formació amb compromís de contractació EEEJ 13-16 / Mesura de xoc
Mesura 1
25. El desplegament del POEJ va ser objecte de debat al Ple del Congrés dels Diputats de
10 de desembre de 2014 a través d’una pregunta formulada del Grup Parlamentari Socia-
lista. Vegeu http://www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/DS/PL/DSCD-10-PL-247.PDF.
26. Les despeses de la modernització van a càrrec del FSE, que inclou la recapacitació del
personal encarregat específicament de l’atenció adreçada a les persones joves. 275


3. Formació, especialment en idiomes i tecnologies de la infor- EEEJ 13-16
mació i les comunicacions Mesures 27 a 31
4. Pràctiques no laborals en empreses27 EEEJ 13-16
Mesura 25
5. Impuls de la formació professional dual a través del contracte EEEJ 13-16
per a la formació i l’aprenentatge Mesura 11
6. Impuls a la formació professional des de l’àmbit educatiu EEEJ 13-16

Mesures 12-13-19-20 i 22
7. Formació per a l’obtenció de certificats de professionalitat EEEJ 13-16 / Mesura de xoc
Mesura 1
8. Avaluació i acreditació de les competències professionals EEEJ 13-16
adquirides per l’experiència laboral i per vies no formals de Mesura 19
formació
9. Programa Escola taller i cases d’oficis EEEJ 13-16
Mesura 15
Font: Elaboració pròpia a partir del PNIGJ27
Taula 4. Catàleg de mesures de la línia d’actuació «Estímuls a la contractació»

1. Cotitzacions socials: reduccions i bonificacions en les quotes EEEJ 13-16 / Mesura de xoc
de la Seguretat Social de fins al 100%. Mesures 12-13-14-15-9 i 10
2. Ajudes a l’ocupació per la contractació de joves durant un Novetat
període superior a sis mesos
3. Altres incentius a la contractació EEEJ 13-16
Mesura 48
Taula 5. Catàleg de mesures de la línia d’actuació «Incentius a l’emprenedoria»

1. Tarifa plana per a autònoms EEEJ 13-16 / Mesura de xoc
Mesura 3
2. Compatibilització de la prestació per desocupació i l’inici EEEJ / Mesura de xoc
d’una activitat emprenedora Mesura 4
3. Capitalització de la prestació per desocupació EEEJ 13-16 / Mesura de xoc
Mesura 5
27. Reial decret 1543/2011, de 31 d’octubre, pel qual es regulen les pràctiques no laborals
276 en empreses.


4. Segona oportunitat EEEJ 13-16 / Mesura de xoc
Mesura 7
5. Foment de la cultura emprenedora EEEJ 13-16
Mesura 10
6. Oficines de referència EEEJ 13-16 / Mesura de xoc
Mesura 8
El paper de les CA en el disseny del PNIGJ s’ha articulat a través

de la Conferència Sectorial d’Ocupació i Afers Laborals, instrument
general de col·laboració, coordinació i cooperació entre l’Administració
de l’Estat i les administracions de les CA en matèria de política d’ocu-
pació.28 En concret, han participat en els aspectes següents:
— Procés de consulta i participació en el disseny del PNIGJ.

— Procediment de gestió i aplicació de la garantia juvenil: de-
terminació dels beneficiaris en tot el territori, establiment d’una llista
de demanda única, contingut mínim del perfil bàsic dels candidats i
desenvolupament del catàleg de mesures i actuacions.
— Millora de la intermediació i modernització dels serveis pú-
blics.
— Agències de col·locació: acord marc.
— Grup tècnic de seguiment del sistema de garantia juvenil.
— Repartiment dels fons europeus procedents de la Iniciativa
d’ocupació juvenil.
La Conferència Sectorial d’Ocupació i Afers Laborals de 18 de

desembre de 2013 es va pronunciar sobre el finançament del PNIGJ, la
seva distribució entre les CA i el procediment de gestió i aplicació de la
garantia juvenil. Aquest procediment ha de permetre la determinació
dels beneficiaris de tot el territori, així com l’establiment d’una llista
única de demandants i el contingut mínim del perfil bàsic dels candi-
dats per tal d’aplicar les mesures previstes en el PNIGJ, dins del termini
dels quatre mesos fixats en la Recomanació europea. ¿Mitjançant el
disseny de les fases del PNIGJ amb un sistema telemàtic específic que
configura una llista única s’està davant d’un procediment de recen-
28. Article 7.a) de la Llei 56/2003, de 16 de desembre, d’ocupació. Text consolidat de

l’última modificació: 17 d’octubre de 2014. 277

tralització de competències a favor de l’Estat amb el vistiplau de les

CA? Aquesta pregunta tindrà la seva resposta en l’anàlisi de la Llei
18/2014, que crea el fitxer del SNGJ, a partir del qual es configura la
llista única dels beneficiaris.
Es constata que una conferència sectorial que s’ha concebut
com un instrument que hauria de vetllar per la coordinació en l’apli-
cació de les polítiques públiques d’ocupació pot esdevenir l’instru-
ment que serveixi per justificar la possible recentralització de com-
petències a favor de l’Administració de l’Estat. És a dir, s’utilitza la
supraterritorialitat com a criteri d’atribució de facultats executives a
un òrgan estatal en un àmbit en què les competències han de cor-
respondre a les CA d’acord amb l’article 149.7 de la CE. 29 En aquest
sentit, cal tenir present la STC 194/2011, que, en estimar un conflicte
de competències basat en la utilització de la supraterritorialitat com
a criteri d’atribució de competències executives a l’Estat en matèria
laboral, assenyala que “solo en los casos excepcionales en los que la
actividad pública no admita fraccionamiento resulta justificado el
ejercicio por el Estado de una competencia de ejecución que no le
está atribuida (FJ 5)”.
En definitiva, i segons el vot particular formulat pel magistrat
Luis Ignacio Ortega Álvarez respecte de la sentència dictada en el
recurs d’inconstitucionalitat número 1763-2004,30 la coordinació no
implica l’assumpció de competències executives, ans al contrari, hauria
d’implicar l’exercici d’un poder de direcció sobre activitats realitza-
des per altres i no pel mateix ens que coordina. Tot recordant la STC
194/2004:
No es propio de la potestad coordinadora del Estado el establecimiento de
unos mecanismos de coordinación que le otorgan competencias de gestión
de las que carece, pues ya hemos dicho que la coordinación consiste en el
establecimiento de sistemas y procedimientos que propicien la integración
de las partes del conjunto, pero ello debe realizarse de modo que en dicha
integración cada parte realice las funciones para las que está constitucional-
mente habilitado (FJ 13).
29. STC 27/2014, de 13 de febrer. BOE d’11 de març de 2014.

278 30. STC 22/2014, de 13 de febrer. BOE d’11 de març de 2014.

3.3. La recentralització de competències en l’aplicació de la

garantia juvenil a partir de la Llei 18/2014
El capítol I del títol IV de la Llei 18/2014, de 15 d’octubre, d’aprovació

de mesures urgents per al creixement, la competitivitat i l’eficiència,
estableix el règim d’implantació del SNGJ. Cal recordar que en el pro-
grama de treball del PNIGJ s’establia el calendari d’execució del pla, i
en concret es preveia la posada en funcionament del sistema d’infor-
mació i la base de dades única de la garantia juvenil el mes de juny de
2014. Va ser el Reial decret llei 8/2014, convertit en la Llei 18/2014, de
15 d’octubre, que ho va regular.
La Llei 18/2014 estableix (article 88), per una part, quins són
els subjectes que participen en el SNGJ (Administració general de
l’Estat, CA, entitats de l’Administració local i subjectes i entitats que
actuen en l’àmbit privat), i per altra part, el perfil de les persones
joves destinatàries de la garantia juvenil: majors de 16 anys i menors
de 25, o menors de 30 anys en el cas de tenir una discapacitat igual
o superior al 33%.
La Llei 18/2014 no ha introduït cap modificació en aquest ar-
ticle respecte al Reial decret llei 8/2014 i manté al mateix nivell com
a subjectes que participen en el SNGJ les administracions que tenen
competències en la matèria –l’Administració general de l’Estat i les
administracions de les CA– juntament amb l’Administració local, que
no hi té competències reconegudes. Altrament, en el mateix precepte
s’al·ludeix als subjectes i entitats que actuen en l’àmbit privat, sense
identificar-los, i alhora també es fa esment de les persones joves des-
tinatàries o beneficiàries del sistema.31
Cal recordar que la Recomanació sobre Garantia Juvenil, en trac-
tar sobre l’adopció dels enfocaments basats en l’associació, assenyala
que “quan des d’un punt de vista constitucional un Estat membre no
pugui determinar una única autoritat pública s’identificaran les au-
toritats públiques pertinents”.32 En el mateix punt de la Recomanació
sobre garantia juvenil s’afegeix que s’haurà de mantenir “el menor
31. M. Rodríguez-Piñero, F. Valdés i M. E. Casas, “El Real Decreto-Ley 8/2014: Garantía

Juvenil y nuevo marco territorial de las políticas de empleo”, Relaciones Laborales, núm.
9, setembre 2014, p 6. En aquest article els autors ja assenyalaven els problemes de delimi-
tació de competències i els cridava l’atenció la no-referència expressa a les organitzacions
representatives de treballadors i empresaris que esmentava expressament la Recomanació
sobre Garantia Juvenil.
32. Diari Oficial de la Unió Europea C120, de 26 d’abril de 2013, p 3. 279

nombre d’autoritats possible [...], determinant un punt de contacte

únic per comunicar a la Comissió Europea sobre l’aplicació de la garan-
tia juvenil”. ¿Aquesta Recomanació serveix a Espanya per recentralitzar
les competències de les CA en l’aplicació de la garantia juvenil? Ja es
pot avançar que la creació en la Llei 18/2014 d’un “únic” fitxer i d’una
“única” llista és una mostra de vulneració de competències de les CA
pel que fa al foment de l’ocupabilitat i l’ocupació.
El funcionament del SNGJ obliga a una col·laboració que suposa
participació i compromís actiu de tots els interessats que han de desen-
volupar les mesures i accions (article 89.1). Tanmateix, aquest sistema
s’ha d’implantar en tot el territori nacional i s’ha de garantir que les
persones joves beneficiàries de la garantia juvenil hi accedeixen en
igualtat de condicions (article 89.2).
Especialment important és l’article 90 quan estableix els objectius
del SNGJ i assenyala que “tots” els joves han de poder rebre alguna
de les actuacions pròpies de la garantia juvenil, les quals seran desen-
volupades d’acord amb les competències dels subjectes que participen
en el sistema. A més, destaca que, perquè les persones joves rebin una
atenció, ho han de sol·licitar “expressament”, amb “independència”
que siguin o no demandants d’ocupació.
Per ser beneficiari de l’atenció del SNGJ és necessari estar inscrit
en el fitxer que es crea a aquest efecte (article 91).
A. Fitxer del Sistema Nacional de Garantia Juvenil:

naturalesa i funcions
La Llei 18/2014 crea aquest fitxer, el qual “constitueix el sistema ofi-

cial d’informació i seguiment sobre la implementació de la garantia
juvenil i, com a tal, la llista única de demanda i el suport per a la
inscripció de les persones interessades en les accions executades en
el context de la garantia juvenil” (article 92.1). La Llei afegeix que
aquest fitxer “es constitueix en una eina de seguiment de les accions
i programes del Sistema i d’avaluació dels resultats” (article 92.2).
S’està davant d’un fitxer que té naturalesa administrativa i s’integra
en el SNGJ (article 92.1), i que serà gestionat per la direcció general
del Ministeri d’Ocupació i Seguretat Social que tingui atribuïdes les
competències per a l’administració dels FSE, com a òrgan responsable
d’aquest (article 92.3). Les CA, per la seva part, podran crear addicio-
nalment fitxers específics per facilitar la inscripció i el tractament de
280 la informació; això no obstant, les dades registrades seran custodia-

des en un únic sistema informàtic (article 92.5). Aquesta possibilitat

que permet la Llei d’obrir fitxers específics crida l’atenció des del punt
de vista competencial, ja que en el cas de Catalunya la Generalitat
té transferides les competències en la gestió de les polítiques actives
d’ocupació des de l’any 1997.33
La informació que conté el fitxer correspon a les persones jo-
ves que compleixen els requisits per ser inscrites en el SNGJ (articles
95 i 111) i conté dades: a) de caràcter personal (s’inclou la formació
adquirida), b) d’experiència laboral i c) de preferències o inquietuds
professionals. Aquesta informació ha de servir de suport als subjectes
que participen en el sistema (article 88) per dur a terme les seves ac-
tuacions i per fer un seguiment i avaluació de l’aplicació de la garantia
juvenil (articles 94 i 111.g).34
En definitiva, s’està davant d’un fitxer, de naturalesa adminis-
trativa, gestionat per un òrgan de l’Administració central,35 fet que
plantejarà dubtes de constitucionalitat i d’estatutarietat, cosa que serà
objecte d’anàlisi en apartats següents.
B. Inscripció en el SNGJ
Per ser beneficiari d’una acció de garantia juvenil, és necessari estar

inscrit en el fitxer. L’article 97 estableix els requisits per a la inscripció
al SNGJ, entre els quals destaquen: l’exigència de no haver treballat
en els 30 dies naturals anteriors a la data de la presentació de la sol·
licitud, no haver rebut accions educatives que comportin més de 40
hores mensuals en els 90 dies naturals anteriors a la data de presenta-
ció de la sol·licitud, i no haver rebut accions formatives que comportin
més de 40 hores mensuals en els 30 dies naturals anteriors a la data
de presentació de la sol·licitud. Per tant, per incorporar-se al sistema,
és a dir per inscriure’s, o bé, la persona jove ha d’estar aturada durant
33. La Generalitat de Catalunya va assumir, a partir del Reial decret 1050/1997, les funcions
de gestió i control de les polítiques actives d’ocupació; les actuacions de gestió i control a
Catalunya de les subvencions i les ajudes públiques que atorgava l’INEM..., en definitiva,
a partir d’aquell moment la Generalitat va passar a exercir les funcions en matèria de
polítiques actives d’ocupació atribuïdes fins aleshores a l’INEM.
34. La cessió de dades prevista en l’article 111.g) s’ha de fer també a la Direcció General
de la Policia i a la Tresoreria General de la Seguretat Social per comprovar la veracitat
de la informació.
35. A més, l’article 111.3 faculta el Ministeri d’Ocupació i Seguretat Social per a la modi-
ficació o supressió del fitxer del sistema. 281

els 30 dies anteriors, o bé, si rep alguna acció educativa o formativa,

ha d’esperar, en el primer supòsit, 30 dies, i en el segon, 90 dies. No
es justifica que s’hagin establert aquests requisits previs, que supo-
sen una restricció a la inscripció que és el punt de partida per tenir
accés a les mesures de garantia juvenil. En conseqüència, es produeix
un ajornament en el compliment dels quatre mesos que estableix la
Recomanació sobre Garantia Juvenil, termini que constitueix el punt
fort de de la garantia juvenil; Espanya, introduint aquests requisits,
flexibilitza aquesta exigència. A més, paradoxalment, del conjunt de
mesures que figuren al PNIGJ algunes ja s’oferien amb anterioritat i
no estaven subjectes a aquests requisits. En l’apartat g) de l’article 97,
s’exigeix a la persona jove que presenti una declaració expressa “de
tenir interès a participar de forma activa en el SNGJ”.
L’article 98 estableix el procediment per a la inscripció i insisteix
que s’inicia a instància de la persona interessada (article 98.1), cosa
que s’afegeix al fet que és el mateix col·lectiu d’usuaris del sistema
el que té l’obligació de facilitar totes les dades per inscriure’s en el
fitxer (article 100.c).36 És a dir, es trasllada la proactivitat a la persona
jove. ¿Com espera l’Administració que accedeixin a aquest sistema les
persones joves que estan allunyades dels circuits a través dels quals
flueix la informació?37
A més, segons l’apartat 4 de l’article 98, “addicionalment les CA
podran implantar en l’àmbit de les seves competències mecanismes
específics per a la inscripció”. Catalunya ha establert els mateixos re-
quisits estatals i ha modificat el requisit d’empadronament limitant-lo
a estar empadronat en qualsevol municipi català.38
Finalment, si la persona jove reuneix els requisits establerts en
l’article 97, la sol·licitud es resol amb la inscripció al fitxer del sistema.
Aquesta resolució serà adoptada per la Direcció General d’Ocupació i
36. La modificació de dades i la baixa del SNGJ estan regulades en els articles 101 a 103.
37. Segons es posa de manifest en el punt 8 de la Recomanació europea d’aplicació de
la Garantia Juvenil: “Que los Estados miembros diseñen estrategias eficaces para llegar
a los jóvenes, incluidas campañas de información y concienciación, con vistas a su cap-
tación y registro en los servicios de empleo, centrándose en los jóvenes vulnerables con
múltiples obstáculos (exclusión social, pobreza, discriminación, etc.) y en los «ni-nis», y
teniendo en cuenta sus antecedentes diversos (condicionados, en particular, por la po-
breza, la discapacidad, el bajo nivel de estudios o la pertenencia a una minoría étnica o a
la población inmigrante)”. En l’article 98.3 es constata com Espanya exigeix a les persones
joves en risc d’exclusió social que acreditin la seva situació mitjançant un certificat dels
serveis socials pertinents.
38. Els requisits es poden consultar al web oficial de la garantia juvenil: http://garantia-
282 juvenil.gencat.cat/index.html.

Seguretat Social, amb competències per a l’administració del FSE (ar-

ticle 98.5), cosa que de nou suscita dubtes al voltant d’una actuació
que constitueix una manifestació de recentralització de competències
a favor de l’Estat, ja que s’està davant l’exercici de funcions executives
pròpies de les CA.
La Generalitat de Catalunya no intervé, doncs, en el procediment
d’inscripció ni en la seva gestió, i, a més de la possible vulneració de
competències per part de l’Estat amb la creació del fitxer “únic”, sor-
geixen algunes qüestions de caràcter pràctic. Com s’assabentarà el SOC
de les persones joves empadronades a Catalunya que compleixen els
requisits per ser inscrites al SNGJ? Des de Catalunya, quina autoritat
en farà el seguiment i controlarà que les inscripcions aprovades són les
que corresponen? Quin protocol seguirà Catalunya des que la persona
jove manifesta la seva voluntat d’inscriure’s fins a l’efectiva aplicació
de la garantia juvenil?
C. Atenció del SNGJ
L’atenció del SNGJ a la persona jove, inscrita i inclosa en la llista única

de demanda (article 104) consisteix a oferir-li un conjunt de mesures i
accions previstes en l’article 106, que es detallen en l’apartat següent.
Els requisits per ser beneficiari de la garantia juvenil són els mateixos
que per inscriure’s al fitxer (gràfic 1). És necessari insistir que des de
la inscripció fins que la persona jove rep efectivament l’actuació no
poden passar més de quatre mesos; així consta en el PNIGJ i s’ha posat
de manifest anteriorment.39
39. Vegeu l’apartat 3.2 (“Pla nacional d’implantació de la garantia juvenil”) d’aquest
article. 283

Gràfic 1. Procediment d’atenció al Sistema Nacional de Garantia Juvenil (Llei 18/2014)
Requisits d’inscripció al SNGJ

Beneficiàries
totes les persones joves de

1. Desocupat ≥ 30 dies
2. Sense formació (≥ 40 h/mes) ≥ 30 dies entre 16 i 25 anys
3. Sense educació (≥ 40 h/mes) ≥ 90 dies
–––––––––––


Total 4 mesos
 • Treball
Inscripció Atenció Oferta • Educació


• Formació
––––
Requisits d’atenció al SNGJ

1. Desocupat ≥ 30 dies
2. Formació (≥ 40 h/mes) ≥ 30 dies
3. Educació (≥ 40 h/mes) ≥ 90 dies
Font: Elaboració pròpia a partir de l’article 105 de la Llei 18/2014.
A partir dels articles 99 i 105.3 es conclou que la llista única re-

sultant del fitxer serà tractada i ordenada per part dels subjectes que
participen en el sistema tenint en compte els seus criteris de selecció
i/o les normes que regulen les seves pròpies convocatòries. En qual-
sevol cas, per a l’ordenació de la llista es consideraran, segons la Llei
18/2014, criteris com l’edat, l’experiència laboral prèvia, el temps en
què s’ha estat aturat o el nivell de qualificació, prioritzant les persones
joves que no hagin rebut prèviament atenció per part del sistema i
aquelles que estiguin més properes a complir l’edat màxima prevista
en la garantia juvenil.
D. El fitxer del SNGJ des de la perspectiva constitucional i

estatutària
Un cop constatat el funcionament del fitxer del SNGJ, regulat en la

Llei 18/2014, és necessari examinar si s’ha produït un desapoderament
284 de competències de la Generalitat de Catalunya a favor de l’Estat, i

concretament si la seva creació i gestió pot donar lloc a un recurs d’in-

constitucionalitat. Amb aquest objectiu, és obligat iniciar l’anàlisi fent
una breu referència al marc constitucional i estatutari.
Segons el punt 6è de la disposició final primera (títol competen-
cial) de la Llei 18/2014, el seu títol IV, capítol I (Sistema Nacional de
Garantia Juvenil), es dicta a l’empara de l’article 149.1.7 i 13 de la CE,
que atribueix a l’Estat la competència exclusiva sobre les matèries de
legislació laboral, sens perjudici que sigui executada pels òrgans de
les CA, i sobre les bases i la coordinació de la planificació general de
l’activitat econòmica.
Quant al marc estatutari, l’article 170.1 de l’EAC de 2006 (tre-
ball i relacions laborals) estableix que correspon a la Generalitat la
competència executiva en matèria de treball i relacions laborals, i,
concretament, en l’apartat b) es fa referència a “les polítiques actives
d’ocupació, que inclouen la formació dels demandants d’ocupació i
dels treballadors en actiu, i també la gestió de les subvencions cor-
responents”. I l’article 152.2 del mateix Estatut preveu la competència
compartida dels poders públics catalans en l’ordenació de l’activitat
econòmica a Catalunya, inclosa la seva projecció sobre els diferents
aspectes relacionats amb la dinamització del mercat de treball.
Partint d’aquest marc competencial, la creació del fitxer “únic” del
SNGJ qüestiona les funcions executives de la Generalitat de Catalunya, ja
que aquest fitxer és un instrument merament administratiu que té com
a finalitat agrupar en una única llista totes les persones joves possibles
beneficiàries de mesures d’educació, de formació professional o d’una
oferta de contracte de treball del SNGJ. Les CA tenen competències
per crear els seus propis fitxers, independentment que el seu títol com-
petencial es derivi de l’article 149.1.7 o del 149.1.13, ja que en ambdós
supòsits la funció executiva sempre els correspon. La uniformitat que es
deriva d’un únic fitxer en cap cas és una exigència de la Recomanació
sobre Garantia Juvenil ni és demandada per al seu finançament.
El dia 18 de desembre de 2014 el Consell de Garanties Estatutàri-
es (CGE) va emetre el dictamen sol·licitat pel Govern de la Generalitat
i per més d’una desena part dels diputats del Parlament de Catalunya
amb caràcter previ a la interposició davant el Tribunal Constitucional
d’un recurs d’inconstitucionalitat contra la Llei 18/2014 de 15 d’octubre,
d’aprovació de mesures urgents per al creixement, la competitivitat i
l’eficiència.40 Sorprèn que la petició del dictamen es limiti a qüestionar la
40. BOPC núm. 465, de 22 de desembre de 2014. 285

constitucionalitat dels articles 92.3 i 4, 98.5, 101 i 102 referits a la gestió

del fitxer del SNGJ i no ho faci respecte a la creació del fitxer (article
92.1), el qual és un instrument de recollida d’informació amb la finalitat
de fer un seguiment sobre l’aplicació de la garantia juvenil. En aquest
sentit, la doctrina constitucional assenyalà que no es pot “justificar la
asunción de competencias ejecutivas por el Estado y el correlativo des-
plazamiento de las autonómicas pues, como las propias normas estatales
ponen de manifiesto, este aspecto puede ser solventado mediante el
uso de técnicas de coordinación que permitan el acceso a la información
necesaria” (STC 27/2014, FJ5). El fet que el programa de garantia juvenil
s’hagi d’implementar al conjunt de l’Estat i requereixi un únic sistema
informàtic no justifica que la creació del fitxer es faci mitjançant una
llei estatal i que la seva gestió es dugui a terme a través d’una autoritat
única estatal. Tant els articles 152.2 EAC (ordenació de l’activitat econò-
mica a Catalunya) com el 170.1.b de l’EAC (polítiques actives d’ocupació)
atribueixen a la Generalitat, amb caràcter general i ordinari, la titularitat
de les funcions executives en les matèries esmentades.
L’Estat no demostra la necessitat d’un únic fitxer, obvia les diver-
ses situacions socioeconòmiques a què s’enfronten les persones joves
en els diferents territoris, i permet només una actuació limitada del
SOC. En tot cas, l’alteració de la distribució de competències, disse-
nyada tant a la CE com a l’EAC, ha de ser excepcional, i l’Estat ha de
justificar la necessitat de realitzar una centralització de la gestió –cosa
que no ha fet en el cas de la creació d’un fitxer “únic”– i només pot
optar per aquesta opció, segons el Tribunal Constitucional, quan:
no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las
competencias autonómicas, o, cuando además del carácter supraautonómico
del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento
de la actividad pública ejercida sobre él, y aún en este caso siempre que dicha
actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o
de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que solo
pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado,
y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de
integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar
el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del
estado de necesidad.41
Seguint en aquesta línia argumental, la STC 27/2014, de 13 de

febrer, en el seu FJ 5 assenyala que l’Estat pot reservar-se les funcions
286 41. STC 22/2014 (FJ 7), de 13 de febrer de 2014.

executives, competència de les CA, únicament quan existeixi un risc

d’estat de necessitat o d’impossibilitat tècnica de garantir determinats
principis constitucionals essencials en la prestació del servei o la rea-
lització de l’acció, com seria el d’igualtat en determinats casos. I això,
sempre que resti acreditat o justificat convenientment en la regulació
o es desprenguin, de forma natural i de manera acotada, les facultats
que no puguin ser salvades per mecanismes alternatius que siguin
respectuosos amb l’ordre de competències.
En el cas de no existir un únic fitxer caldria establir un sistema de
coordinació i seguiment de la implantació de les mesures del PNIGJ.
Aquesta qüestió té la seva resposta en el PNIGJ quan assenyala:42 “Para
garantizar la integridad en su aplicación y la necesaria coordinación
entre todos los agentes implicados, será necesaria la puesta en marcha
de un sistema informático de información y gestión, así como una base
de datos única y compartida que permita identificar a la población
con la que se pretende actuar.” La Llei 18/2014, en l’article 92.1, tra-
dueix aquesta exigència de coordinació i la necessitat d’una base de
dades única en la creació d’un fitxer “únic” gestionat, a més, segons
els apartats 3 i 4 d’aquest article, per un òrgan de caràcter estatal (la
direcció general del Ministeri d’Ocupació i Seguretat Social que tingui
atribuïdes les competències per a l’administració del FSE) encarregat
de l’organització i gestió relatives al fitxer i responsable d’adoptar les
mesures que garanteixin la confidencialitat, seguretat i integritat de
les dades contingudes en aquest. A aquest òrgan li corresponen les
decisions, resolucions o acords relatius a les matèries competència del
fitxer, així com resoldre els recursos que s’interposin contra les seves
resolucions.
Amb relació als apartats 3 i 4 de l’article 92, referits a la gestió
del fitxer, el Dictamen 26/2014 43 del CGE va concloure que la incons-
titucionalitat i l’antiestatutarietat provenia del fet que “de manera
general, íntegra i excloent, s’atribueix a l’administració de l’Estat el
conjunt de les funcions executives derivades de l’ús de la informació
que contingui el fitxer [...] en la mesura que no preveu cap punt de
connexió o criteri que permeti l’exercici de les funcions executives de
manera descentralitzada, exclou la legítima capacitat de la Generalitat
per aplicar la normativa estatal en el seu àmbit territorial, pel que fa al
42. Apartat de “Seguimiento y evaluación” del PNIGJ, pàg. 39.

43. Dictamen 26/2014, de 18 de desembre, sobre la Llei 18/2014, d’aprovació de mesures
urgents per al creixement, la competitivitat i l’eficiència. 287

conjunt de potestats de decisió i resolució sobre el fitxer de la garantia

juvenil”. El CGE afegeix que no concorre cap motiu que justifiqui el de-
sapoderament de la Generalitat en l’exercici de les funcions executives
derivades de la informació continguda en el sistema que constitueix
la base de dades indispensable per a la implementació de la garantia
juvenil. Aquesta consideració del CGE es pot fer extensible a l’apartat
4, tributari de l’anterior.
En definitiva, la creació del fitxer “únic” desapodera la Generali-
tat de l’exercici de les funcions executives, les quals són títol competen-
cial suficient per crear un instrument de naturalesa administrativa per
gestionar les ofertes d’educació, formació o de contractació pròpies
del programa de garantia juvenil. Creat aquest fitxer, l’article 98.5
regula el procés d’inscripció i, de nou, atorga a una autoritat estatal,
la direcció general del Ministeri d’Ocupació i Seguretat Social, la com-
petència per resoldre la petició d’inscripció en el SNGJ. En coherència
amb la posició mantinguda amb la creació del fitxer, la seva gestió
també constitueix una invasió competencial, argumentació extensiva
als articles 101 (modificació de les dades i baixa en el sistema) i 102
(accés, rectificació, cancel·lació i oposició). La Llei 18/2014 mostra una
tendència de recentralització de competències a favor de l’Estat que
s’allunya dels criteris jurisprudencials derivats del marc constitucional
i estatutari, i produeix un buidatge de competències, especialment
en l’àmbit de les polítiques actives d’ocupació, tot vulnerant les com-
petències de la Generalitat de Catalunya i obstaculitzant l’efectivitat
de l’article 45.3 i 4 de l’EAC referit a la consecució d’un marc català de
relacions laborals.44
El CGE en el Dictamen 26/2014 considera que la Generalitat,
amb relació a l’article 98.5, resta desapoderada de les funcions
executives que, “d’acord amb el paràmetre de constitucionalitat i
d’estatutarietat aplicable, li són atribuïdes, tant en l’àmbit de les
polítiques de foment de l’ocupació com en l’esfera, més restringida
materialment, de les relacions laborals”. Els mateixos arguments, i
en el mateix sentit, pronuncia amb relació als articles 101 i 102, però
a continuació entra a destriar determinades especificitats de l’article
101 (termini de comunicació d’incidències, desistiment de participa-
ció, previsió de custòdia i baixes) considerant que formen part de
la capacitat de regulació de l’Estat en la seva funció normativa de
44. Vegeu E. Rojo Torrecilla, “A vueltas con el reparto competencial en materia laboral”, a
288 http://www.eduardorojotorrecilla.es/2014/10/a-vueltas-con-el-reparto-competencial.html.

bases “ex article 149.13”,45 conclusió difícil d’entendre, i per tant de

compartir, tenint en compte les funcions del fitxer (article 93) en el
marc del Sistema de la Garantia Juvenil.
Altrament, l’article 112 de la Llei 18/2014, que respon al títol
“Coordinació i seguiment”, determina que la coordinació d’actuacions
i el seguiment de la implantació del SNGJ es durà a terme en l’àmbit
de la Conferència Sectorial d’Ocupació i Afers Laborals, a través d’una
comissió delegada de seguiment i avaluació que tindrà atribuïdes com-
petències de coordinació i suport, així com de control de les activitats
que han de desenvolupar-se per a l’execució del SNGJ. Aquest article
afegeix arguments a favor de les funcions executives de les CA en la
gestió del SNGJ.
Recentment, el Govern de la Generalitat va acordar presentar
recurs d’inconstitucionalitat per vulneració de competències en matè-
ria d’ocupació,46 en particular contra aquells articles de la Llei 18/2014
que reserven a l’Estat funcions executives,47 “com ara la creació del
fitxer de la garantia juvenil”. Així mateix, el Consell de Govern del País
Basc també va acordar presentar recurs d’inconstitucionalitat contra
la mateixa Llei en considerar que envaeix competències en matèria de
polítiques actives d’ocupació transferides el 2010.
E. Mesures i accions del SNGJ
En l’article 106 es fa esment a les mesures i accions previstes en l’EEEJ

13-16, i l’article 107 conté una bonificació per a la contractació de
persones joves beneficiàries del SNGJ que no estava prevista fins al
moment. La nova bonificació, compatible amb les existents, s’adreça
45. El CGE en el Dictamen 26/2014 conclou (conclusió 6a) que l’article 92.3 i 4; l’article 98.5;
l’article 101, en els termes i amb l’abast indicats en el FJ 4.2.B.b; l’article 102, i la disposició
final segona, apartat 4, de la Llei 18/2014 vulneren les competències de la Generalitat
previstes als articles 152.2 EAC i 170.1 EAC i no troben empara en l’article 149.1.7 i .13 CE.
46. Consell de Govern de 30 de desembre de 2014.
47. El professor Eduardo Rojo Torrecilla, en el seu blog, ja adverteix d’aquest perill de
recentralització de competències en matèria de polítiques actives d’ocupació a partir
d’una determinada jurisprudència del TC, i es pregunta si no es corre el risc d’un buidatge
de les competències executives de les CA i també quin marge d’actuació els resta per a
l’elaboració de polítiques pròpies que atenguin la seva realitat territorial.
Vegeu http://www.eduardorojotorrecilla.es/2014/10/a-vueltas-con-el-reparto-compe-
tencial.html. 289

a la contractació indefinida48 per un import de 300 euros durant sis

mesos que es descomptarà de l’aportació empresarial en concepte de
cotització a la Seguretat Social, i s’aplicarà a totes les contractacions
realitzades fins al 30 de juny de 2016. Aquesta bonificació es redueix
en funció de la jornada –si és del 50%, 150 euros mensuals, i si és del
75%, 225 euros mensuals.49 És una bonificació subjecta a l’obligació
per part de l’empresa tant d’incrementar el nivell d’ocupació indefi-
nida com el nivell d’ocupació total i mantenir-lo durant el període de
gaudi de la bonificació.
És possible que la nova bonificació, sumada a la resta de boni-
ficacions aplicables, doni com a resultat un cost zero de cotització i,
fins i tot, generi un excedent a favor de l’ocupador (article 107.1) que
“podrà descomptar de l’aportació empresarial final que resulti en la
liquidació mensual en la qual figuri inclòs el treballador contractat,
sempre que aquesta no resulti negativa”.50
Els articles 108 i 109 contenen modificacions de la Llei 11/2013
en relació amb la inclusió de les persones beneficiàries de la garantia
juvenil en els incentius a la contractació a temps parcial amb vincula-
ció formativa (article 9.2) i en l’ampliació de la jornada al 75% per a
aquestes persones joves beneficiàries (article 9.4). També s’incremen-
ten les bonificacions de la quota empresarial de la Seguretat Social
per contingències comunes, fins a arribar al 100% per a contractes
en pràctiques i per a pràctiques no laborals a les persones joves be-
neficiàries del SNGJ. L’article 109 augmenta també les bonificacions
adreçades a finançar els costos de la formació corresponents al con-
tracte de formació i aprenentatge i els costos derivats de l’obligada
tutorització.
Amb relació al conjunt de bonificacions i reduccions (tant les
previstes en el PNIGJ com les de la Llei 18/2014), el conjunt de juris-
prudència constitucional avala que correspon a l’Estat la competèn-
cia per a la seva normativització, ja que el títol competencial sobre
aquestes és en l’article 149.1.17 CE (règim econòmic de la Seguretat
Social), atès que afecta el volum de recursos que integren el patri-
48. Si el contracte indefinit dura menys de sis mesos s’haurà de procedir al reintegrament
de la bonificació.
49. En aquests supòsits de contractació a temps parcial la referència és la d’un treballador
a temps complet comparable, d’acord amb el que estableix l’article 12.1 de la LET.
50. L’article 107.1 conté una modificació respecte al Reial decret llei 8/2014, ja que en
aquest no es reconeix que l’excedent es pugui aplicar per reduir la cotització que resulti
290 en la liquidació.

moni de la Seguretat Social, i la STC 195/1996 ha declarat que tot allò

vinculat amb les quotes de la Seguretat Social correspon a l’Estat,
fent esment expressament de les reduccions i bonificacions (FJ 7). En
la mesura que els estímuls a la contractació es basin en reduccions i
bonificacions que només pot fer l’Estat, Catalunya ha de dissenyar al-
tres mesures si vol establir un model diferenciat del model estatal. La
Generalitat té la competència executiva en matèria de treball i relaci-
ons laborals (article 170.1 EAC), amb l’abast que a aquesta competèn-
cia li atribueix la STC 31/2010 (FJ 61 i 106), i el Tribunal Constitucional
assenyala que Catalunya, a més, és titular de la competència per a la
promoció de l’activitat econòmica, la competència compartida sobre
l’ordenació de l’activitat econòmica i la competència de desenvolu-
pament i gestió de la planificació general de l’activitat econòmica
(article 152.1 i 2 i 4 EAC). En definitiva, aquests títols competencials
habiliten Catalunya per establir i desenvolupar la seva pròpia política
d’ocupació, en la mesura que aquesta no contradigui les polítiques
estatals i no incideixi en la legislació laboral competència exclusiva
de l’Estat (article 149.1.7 CE).51
4. L’aplicació de la garantia juvenil a Catalunya
En aquests moments no es pot ignorar el debat que hi ha a Catalunya

respecte del model d’organització territorial de l’Estat establert en el
títol VIII de la Constitució espanyola (CE). Des de la societat catalana
s’està qüestionant el pacte constitucional i s’ha plantejat, com a al-
ternativa al model actual, que Catalunya sigui un Estat independent
d’Espanya, cosa que podria permetre un marc jurídic propi de relaci-
ons laborals i de protecció social. Mentre s’assisteix a aquest debat,
Catalunya no pot deixar d’aplicar la normativa europea i espanyola
en matèria de joventut i de relacions laborals en el marc de les seves
competències. A continuació s’analitza si l’aplicació a Catalunya de la
Recomanació del Consell sobre l’establiment d’una Garantia Juvenil
permet conformar un model propi català des del respecte al marc
constitucional i estatutari.
51. STC 22/2014, de 13 de febrer de 2014 (FJ 4). BOE d’11 de març de 2014. 291

4.1. La Resolució 301/X del Parlament de Catalunya i el pla

Inserjoves
El Parlament de Catalunya va celebrar, els dies 24 i 25 de juliol de

2013, un Ple monogràfic sobre la situació de la joventut al nostre
país en el context de l’aplicació de l’article 142 de l’EAC, que atorga
la competència exclusiva en matèria de joventut a la Generalitat de
Catalunya, i també en compliment del Pla Nacional de Joventut de
Catalunya 2010-2020,52 que constitueix el marc a partir del qual els
poders públics catalans han de desenvolupar les polítiques destinades
a la joventut. Aquest Ple va concloure amb l’aprovació de la Resolució
301/X,53 que recull un conjunt de propostes dirigides al Govern de
la Generalitat.
Aquesta Resolució recorda, en l’apartat 29, que “aquesta garan-
tia ha de fer efectiu el dret dels ciutadans catalans a tenir accés, abans
de quatre mesos a comptar de la finalització d’estudis o d’una activitat
laboral, a una nova feina, a una formació o orientació laboral o a unes
pràctiques formatives remunerades”, i afegeix que té per objectiu “la
inserció laboral estable dels joves”. Per tant, l’aplicació de la Garantia
abraça dos àmbits clars, l’educatiu/formatiu i el laboral, i ateses les
competències de la Generalitat de Catalunya en aquestes matèries
cal preguntar-se si es pot fer un model català de garantia juvenil. En
aquest sentit, la Resolució del Parlament insta a reforçar un model
català propi de garantia juvenil.
Un any més tard, el 15 de juliol de 2014, el Consell Nacional de la
Joventut de Catalunya, Avalot-Joves de la UGT i Acció Jove-CCOO de
Catalunya, van valorar que el compliment dels acords del Ple s’havia
fet parcialment, i exigien “la territorialització dels recursos europeus a
les comunitats autònomes i es mostren contraris a la decisió de l’Estat
espanyol de destinar aquests recursos a bonificacions i pràctiques a
les empreses”.54
El pla de Govern de la Generalitat de Catalunya 2013-2016, apro-
vat l’11 de juny de 2013, contenia eixos, objectius i mesures que te-
nien com a destinataris les persones joves i el Servei d’Ocupació de
52. Pla Nacional de Joventut de Catalunya 2020, Departament de Benestar Social i Família,
Generalitat de Catalunya, 2013.
53. Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya, núm. 132, de 31 de juliol de 2013.
54. Vegeu http://www.ccoo.cat/noticia/184259/el-consell-nacional-de-la-joventut-de-
catalunya-cnjc-accio-jove-ccoo-de-catalunya-i-avalot-joves-de-la-ugt-valoren-el-ple-
292 monografic-del-parlament-sobre-la-situacio-de-la-joventut#.VDZvgFck8S8.

Catalunya (SOC), instrument que ha de fomentar les polítiques actives

d’ocupació. Amb posterioritat, el Govern de Catalunya va aprovar, en
el consell executiu de 17 setembre de 2013, el Pla anual de polítiques
actives d’ocupació, que incloïa quatre blocs de mesures (taula 6) per
un import total de 169.490.600, dels quals 140.370.600 provenien de
la conferència sectorial, i la resta, del Fons Social Europeu.
El pla anual contenia el pla Inserjoves 2013, que es concretava a
través de diversos programes, entre els quals “Joves per l’ocupació” i
“Fem ocupació per a joves” tenien com a objectiu fomentar l’accés a
un contracte de treball. A més, incloïa altres programes únicament for-
matius, com el programa de suport als joves universitaris, el programa
de qualificació professional i els programes d’intercanvis Internacionals
Leonardo i Eurodissea.
Segons el Departament d’Empresa i Ocupació, l’objectiu del pla
Inserjoves 2013 era arribar a 33.109 beneficiaris potencials directes, dels
quals un mínim de 3.607 haurien de poder accedir a un contracte de
treball. Posteriorment, el Govern, en referir-se al pla Inserjoves 2013,
ho fa en aquests termes: “un entrenament del sistema d’ocupació de
Catalunya per a la tasca de bastir la garantia juvenil a Catalunya”.55 En
aquest sentit, també es pot aportar com a exemple l’experiència de la
comunitat autònoma d’Andalusia, que va dictar el Decret llei 6/2014,
de 29 d’abril, que aprovava el Programa empleo@Joven i la Iniciativa@
mprende+, els quals constituïen l’inici de la implementació del sistema
de garantia juvenil andalús, amb l’objectiu de millorar l’ocupabilitat
de les persones joves i de reduir el temps d’inactivitat existent entre
la finalització del programa formatiu o l’inici de la situació de de-
socupació i el desenvolupament efectiu d’un lloc de treball, al qual
s’havia d’arribar en el termini de sis mesos des de la seva inscripció
en el programa; es considerava jove la persona entre 18 i 30 anys. El
pressupost 2014-2015 d’aquestes dues iniciatives és aproximadament
de 200 milions d’euros.56
El pla Inserjoves va desplegar, entre d’altres, els programes “Fem
ocupació per a joves” i “Joves per l’ocupació”, amb les accions que es
mostren en la taula 6.
55. Vegeu Bases per a l’estratègia d’ocupació juvenil a Catalunya. Garantia Juvenil 2014-
2020, document aprovat pel consell de direcció del SOC de 10 de setembre, p. 19.
56. Conselleria d’Economia, Innovació, Ciència i Ocupació. Junta d’Andalusia. Sevilla, 29 d’abril
de l’any 2014. http://www.juntadeandalucia.es/export/drupaljda/1398771579903Empleo_2.
pdf. 293

Taula 6. Bloc 1. Treball, formació i contractació5758
Programes Destinataris Accions

“Fem ocupació per a joves” 57
– De 18 a 30 anys – Orientació
(9.729.100 euros) – Graduat ESO o batxillerat amb – Tutoria
experiència professional anterior – Acompanyament a la inserció
– Previsió: 2.000 desocupats – Formació vinculada al contracte
laboral
“Joves per l’ocupació”58 – De 16 a 25 anys – Orientació
(12.584.101 euros) – Baixa qualificació o dèficits – Tutories
formatius – Seguiment individualitzat
– Previsió: 1.607 desocupats – Formació i adquisició
d’experiència professional
TOTAL 3.607 persones joves 22.313.201 euros
Font: Elaboració pròpia
Al mes de gener de 2014 es van aprovar els pressupostos de la Ge-

neralitat de Catalunya. En la taula 7 es pot constatar els recursos destinats
a polítiques actives d’ocupació, i dins d’aquestes, al pla Inserjoves 2013.
Taula 7. Pressupostos 2014
Pressupostos total de l’Administració de la Generalitat de Catalunya 31.862.066.554

Departament d’Empresa i Ocupació 776.780.670
Servei d’Ocupació de Catalunya (SOC) 247.758.100
Finançament del pla Inserjoves 2013 28.797.473
Font: Llei 1/2014, de 27 de gener, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya 2014.
57. Ordre EMO/278/2013, de 28 d’octubre, per la qual s’aproven les bases reguladores per a la
concessió de subvencions per a la realització del programa “Fem ocupació per a joves”, i s’obre
la convocatòria per a l’any 2013 i la convocatòria anticipada per al 2014. I correcció d’errades
en l’Ordre EMO/278/2013, de 28 d’octubre, per la qual s’aproven les bases reguladores per a
la concessió de subvencions per a la realització del programa “Fem ocupació per a joves”, i
s’obre la convocatòria per a l’any 2013 i la convocatòria anticipada per al 2014 (DOGC núm.
6498, d’11 de novembre de 2013). Les entitats beneficiàries són les entitats locals (ajunta-
ments, organismes autònoms, organismes de promoció de l’ocupació) i les entitats jurídiques
d’àmbit supramunicipal (de més de deu mil habitants). També les organitzacions empresarials
i sindicals intersectorials més representatives de Catalunya podran ser-ne beneficiàries.
58. Ordre EMO/270/2013, de 28 d’octubre, de modificació de l’Ordre EMO/293/2012, de
25 de setembre, per la qual s’estableixen les bases reguladores per a la concessió de
subvencions per a la realització del Programa d’experiència professional per a l’ocupació
juvenil a Catalunya “Joves per l’ocupació” i s’obre la convocatòria per a l’any 2013 i la
convocatòria anticipada per al 2014. Les persones destinatàries d’aquest programa estan
definides en l’article 3 de les bases reguladores que figuren a l’Ordre EMO/272/2012, i
l’únic requisit que se’ls exigeix és estar ocupades, amb baixa qualificació i/o amb dèficits
294 formatius, i estar inscrites a l’oficina de treball com a demandants d’ocupació.

En aquests pressupostos s’observa que els recursos del Departa-

ment d’Empresa i Ocupació suposen un 2,4% del total del pressupost
de l’Administració de la Generalitat, i que el pressupost destinat al
pla Inserjoves 2013 (28.797.473) representa un 11,6% del SOC i, al
seu torn, un 0,1% del total del pressupost de l’Administració de la
Generalitat. Si, en lloc de tenir en compte el pressupost previst per
a Inserjoves (28.797.473), es considera la quantitat de 50 milions, que
és la que, segons el Departament d’Empresa i Ocupació, es destina
a orientació, formació o inserció de persones joves catalanes en el
mercat laboral, els percentatges pugen respectivament al 20,2% i
al 0,2%.
La garantia juvenil és present en el programa pressupostari del
Departament d’Empresa i Ocupació, en esmentar com a necessària
l’obligació de donar compliment a la Recomanació sobre Garantia Ju-
venil i aconseguir que a les persones joves menors de 25 anys se’ls
ofereixi formació, pràctiques laborals i/o un contracte de treball dins
del termini dels quatre mesos des de la finalització dels estudis o d’ha-
ver-se quedat en atur. Aquesta necessitat és coherent amb la descrip-
ció detallada de la garantia juvenil en el programa pressupostari 331,
ocupabilitat, quan es fa referència a la taxa d’atur entre les persones
joves de 16 a 24 anys, que se situa en el 52,1% (152.900 persones du-
rant el segon trimestre de 2013). Segons la memòria del programa
6204, Servei d’Ocupació de Catalunya (SOC), els objectius estratègics i
operatius del programa, i en concret els punts 2.1 i 2.2, fan referència
explícita a la garantia juvenil en els termes següents: “Aconseguir que
3.500 joves entre 18 i 30 anys realitzin una formació vinculada a un
contracte de treball” i “Garantir que el 100% dels joves menors de 24
anys en situació d’atur tinguin accés a una nova feina, una formació
o orientació laboral”.
Arribats a aquest punt, s’obren els interrogants següents: es
pot afirmar que a Catalunya està ben implementada la Recomanació
sobre Garantia Juvenil? Totes les persones joves de més de 16 anys
i menys de 25 rebran una oferta d’ocupació o formativa dins del
període de quatre mesos? Els destinataris de la garantia juvenil a
Catalunya són efectivament els NOEF, als quals fa expressa referèn-
cia la Recomanació sobre garantia juvenil? En quin moment es fixa
el punt de partida del còmput dels quatre mesos? I com es preveu
fer-ne el seguiment?
Per donar resposta a tots aquests interrogants es requereix fer
un recordatori de les mesures adoptades pel Govern, bé al pla de
Govern, bé en seu parlamentària amb l’aprovació dels pressupostos i 295

l’aprovació de resolucions i mocions, o bé recollir les opinions del col·

lectiu juvenil.59
De nou sorprèn que en el projecte de pressupostos 2015 de la
Generalitat de Catalunya, tenint en compte les Bases per a l’estratègia
d’ocupació juvenil a Catalunya. Garantia Juvenil 2014-2020, figura en
la memòria de programes corresponents a empresa i ocupació (pro-
grama pressupostari 331, ocupabilitat) que “es consolidarà el pla de la
garantia juvenil”, i com a objectiu estratègic es planteja “garantir que
el 100% dels joves menors de 25 anys en situació d’atur tinguin accés
a una nova feina, una formació o orientació laboral o unes pràctiques
formatives remunerades abans de quatre mesos després de finalitzar
els estudis o una activitat laboral”. Els precedents i l’anàlisi efectuada
en aquest estudi no esvaeixen els dubtes sobre com s’aconseguirà
aquesta fita i com es pot “mantenir i fomentar l’ocupació estable i
de qualitat i l’autoocupació”, cosa que figura en la missió del mateix
programa pressupostari. El Govern de Catalunya podria fer un segui-
ment públic de l’aplicació de la garantia juvenil a través de l’Institut
d’Estadística de Catalunya, per a la qual cosa caldria modificar el Pla
estadístic de Catalunya 2011-2014.
4.2. Estratègia d’ocupació juvenil a Catalunya. Garantia

Juvenil 2014-2020: finançament i característiques
El 10 de setembre de 2014 el consell de direcció del SOC aprova les

Bases per a l’estratègia juvenil a Catalunya (d’ara en endavant, Ga-
rantia Juvenil 2014-2020), una estratègia que cal situar en el marc de
59. Les entitats sindicals membres del Consell de la Joventut de Barcelona es van posi-
cionar respecte al pla Inserjoves 2013. Avalot, joventuts de la UGT, consideren que “su-
posa una fugida cap endavant, que arriba tard i que representa una dotació clarament
insuficient, tenint en compte que a Catalunya hi ha 260.000 joves d’entre 16 i 29 anys
que es troben en situació de desocupació”. D’altra banda, Acció Jove, joves de CCOO de
Catalunya, celebren en primer lloc que el Govern entengui que la lluita contra la deso-
cupació juvenil és una prioritat, però demanen “pressupost, serietat, rigor i que fugi de
grans aparicions merament estètiques”. Segons el sindicat, “no és un pla de xoc contra
la desocupació, sinó que són programes de caràcter ordinari que ja estaven previstos i
que s’han treballat en el marc del consell de direcció del SOC”. També destaquen que “és
important potenciar la dimensió formativa de la gent jove, però que sobretot cal un pla
de xoc que abordi la inserció laboral”. El Consell de la Joventut de Barcelona es va sumar
a les exigències del sindicalisme juvenil de més actuacions i “dotació pressupostària per a
les mesures polítiques destinades a combatre el caràcter estructural de l’atur juvenil”. En
resum, van denunciar que la dotació destinada al pla Inserjoves 2013 és clarament insufi-
296 cient, i que és un programa de caràcter ordinari i no un pla específic de xoc com caldria.

les actuacions realitzades per l’Estat espanyol seguint la Recomanació

sobre Garantia Juvenil i continuant les iniciatives que Catalunya havia
iniciat des del setembre de 2013 amb el pla Inserjoves 2013, tal com es
detalla en la taula 8.
Taula 8. Cronologia de la implantació del sistema de garantia juvenil
Actuació Àmbit Data

Recomanació del Consell de 22 d’abril de 2013 Europa 22 d’abril de 2013
sobre l’establiment de la Garantia Juvenil
(Consell Europeu)
Estratègia d’emprenedoria i ocupació jove 2013- Espanya Febrer de 2013
2016 (RD)
(Govern d’Espanya)
RD-L 4/2013 i la seva homònima Llei 11/2013 Espanya 26 de juliol de 2013
(Congrés dels Diputats)
Resolució 301/X Catalunya 25 de juliol de 2013
(Parlament de Catalunya)
Pla Inserjoves 2013 Catalunya 17 de setembre de
(Govern de la Generalitat de Catalunya) 2013
Criteris de distribució dels fons europeus adreçats Espanya 18 de desembre de
a l’aplicació de la garantia juvenil 2013
(Conferència Sectorial d’Ocupació i Afers Labo-
rals)
Pla nacional d’implantació de la garantia juvenil Espanya 20 de desembre de
a Espanya 2013 (Govern d’Espanya) 2013
RD-L 8/2014 Espanya 4 de juliol de 2014
(Govern d’Espanya)
Bases per a l’estratègia d’ocupació juvenil a Cata- Catalunya 10 de setembre de
lunya. Garantia Juvenil 2014-2020 2014
(consell de direcció del SOC)
La Garantia Juvenil 2014-2020 es nodreix de fons comunitaris

procedents de la distribució territorial que es va acordar en la Confe-
rència Sectorial d’Ocupació i Afers Laborals, sobre la base del nombre
de persones joves de més de 16 anys i menys de 25 destinatàries de les
mesures derivades de la Recomanació sobre Garantia Juvenil.
En la Conferència Sectorial d’Ocupació i Afers Laborals de 18 de
desembre de 2013 es va acordar que la distribució entre les CA dels
fons procedents tant de la Iniciativa d’ocupació juvenil com del Fons
Social Europeu, és a dir, els 1.887 milions d’euros que obligatòriament
s’han de programar per al període 2014-2015, es faria de la mateixa
manera que la realitzada per la Unió Europea, en dos trams: a) un 297

50% segons el pes de la població de joves NOEF menors de 25 anys de

cada comunitat respecte al conjunt de l’Estat, i b) un 50% segons el
pes dels joves aturats menors de 25 anys de cada comunitat respecte
al conjunt de l’Estat. És per això que a Catalunya, amb un percentatge
de NOEF del 16,7% i un percentatge de joves aturats del 15,6%, com
mostra la taula 9, li corresponen aproximadament 147 milions d’euros
pel primer tram i 158 milions d’euros pel segon, és a dir, un total de
305 milions d’euros.60
Taula 9. Percentatge de persones joves aturades i NOEF

Catalunya /
Espanya Catalunya
Espanya
Total persones aturades 943.100 146.900 15,6%
Total NOEF 1.103.623 183.815 16,7%

– Persones aturades que no estudien 692.248 111.100
– Persones inactives que no estudien 411.375 72.715
Font: Elaboració pròpia a partir de microdades de l’EPA, tercer trimestre de 2013.
Cal posar de relleu que la territorialització i la distribució dels

fons ha estat objecte de debat a les Corts Generals. En aquest sentit,
en la Comissió Mixta per a la Unió Europea celebrada el 3 de juny de
2014 es va debatre una moció presentada per CiU el 26 de setembre
de 2013 “instando al Gobierno a territorializar y distribuir de forma
proporcional entre las CCAA los fondos europeos que se reciban en
materia de empleo juvenil”. En el debat de la comissió el representant
del grup parlamentari del PP va posar de manifest que el 10 de de-
sembre de 2013 ja s’havia comunicat a cada comunitat autònoma el
repartiment dels fons i que “ninguna se quejó”, i que posteriorment,
en la Conferència Sectorial d’Ocupació i Afers Laborals celebrada el 18
60. Criden l’atenció les declaracions del conseller d’Empresa i Ocupació de la Generalitat
de Catalunya de 26 de maig de 2014 quan confirma que “Catalunya comptarà amb un to-
tal de 165,2 milions d’euros per donar compliment a la garantia juvenil europea durant el
període 2014-2015. Aquesta dotació permetrà mantenir l’esforç del Govern en polítiques
impulsades l’any 2013 (com el pla Inserjoves o la reserva per al col·lectiu juvenil del 25%
de places en la resta de convocatòries del SOC) i impulsar noves mesures específiques”.
Segons aquesta xifra, la Generalitat de Catalunya només rebrà el 8,8% del total de re-
298 cursos procedents tant de la Iniciativa d’Ocupació Juvenil com del FSE.

de desembre de 2013, “ya se le dijo a cada una de forma oficial cuánto

le tocaba. Por cierto, a Cataluña el 16,1%, 304 millones de euros”.61
La Garantia Juvenil 2014-2020 conté un catàleg de mesures que
s’agrupen al voltant de quatre eixos que es volen aplicar incorporant
“elements d’innovació en el tipus de serveis i programes, en la ma-
nera d’atendre els i les joves NOEF i en les noves formes de treball i
coordinació entre els diversos agents implicats en la garantia juvenil”.
A. Eix 1. Mesures per millorar la intermediació
“Conjunt de mesures que tenen com a finalitat posar en contacte

les empreses i els oferents de feina en general amb els demandants
d’ocupació per a la seva col·locació”.
Taula 10. Mesures per millorar la intermediació

Mesures específiques Origen de
Destinataris Organisme
de Catalunya es mesures
Serveis d’orientació a les oficines Totes les persones jo- Xarxa ocupacional EEEJ 13-16: Mesura
de treball ves destinatàries GJ del SOC 60
Serveis d’orientació de segon nivell Totes les persones jo- Entitats col· Article 106.a) de la
ves destinatàries GJ laboradores del SOC Llei 18/2014
Orientació per a joves universita- Persones joves Universitats

ris, estudiants o graduats universitàries, estu-
diants o graduades
Serveis de treball i emprenedoria Totes les persones jo- Xarxa Nacional
de les oficines joves ves destinatàries GJ d’Emancipació de la
Direcció General de
Joventut
Serveis i punts d’informació juvenil Totes les persones jo- Xarxa Nacional
ves destinatàries GJ d’Emancipació
61. Diario de sesiones de la Cortes Generales, núm. 112 de 2014 (sessió de la Comisión
Mixta para la Unión Europea celebrada el 3 de juny de 2014). 299


de Catalunya es mesures
Programa Eurodissea Persones joves de 18 SOC EEEJ 13-16: Mesura
a 32 anys 64
Programa Leonardo da Vinci Persones joves de 18 SOC Article 106.a) de la
a 32 anys Llei 18/2014
Programa Erasmus+ Persones joves de SOC

cursos de certificat
de professionalitat
Projecte MónCat Totes les persones jo- Programa Interde-
ves destinatàries GJ partamental
Personal especialitzat d’atenció Totes les persones jo- SOC EEEJ 13-16: Mesures
del SOC ves destinatàries GJ 49-56-57 i 68
Subvencions per a la realització Totes les persones jo- SOC EEEJ 13-16: Mesura
d’accions d’intermediació laboral ves destinatàries GJ 85
per a la inserció en el mercat de EMO 227/2014
treball de persones desocupades
en col·laboració amb agències de
col·locació
Amb aquest conjunt de mesures es constata que es produeix una

optimització de les xarxes existents, com la Xarxa Nacional d’Emanci-
pació i la Xarxa Ocupacional del SOC, i pel que fa a novetats destaca
el conveni de col·laboració signat entre el SOC i la Secretaria d’Uni-
versitats i Recerca per a l’impuls i millora de l’ocupabilitat de les per-
sones joves universitàries i el projecte MónCat, que inclou material,
eines i una web informativa sobre la recerca de feina a l’estranger de
la joventut catalana. Analitzats els requisits per a la inscripció al fit-
xer de garantia juvenil, cal advertir que les persones joves estudiants
universitàries menors de 25 anys no podran accedir-hi, ja que no han
finalitzat els seus estudis i en conseqüència no compleixen els requisits
per ser admeses al fitxer.
Pel que fa a la modernització dels serveis públics d’ocupació,
Catalunya va optar per tenir el seu propi sistema de col·laboració amb
les agències de col·locació,62 i per això l’Ordre EMO/227/2014, de 25 de
juliol,63 aprova les bases reguladores per a la concessió de subvencions
per la realització d’accions d’intermediació laboral per a la inserció en
62. Cabasés, M. A., i Pardell, A. Una visión..., p. 40.

300 63. DOGC de 25 de juliol de 2014.

el mercat de treball de persones aturades en col·laboració amb agèn-

cies de col·locació, segons la qual un dels col·lectius destinataris són les
“persones joves menors de 25 anys que portin un mínim de 12 mesos
inscrites com a aturades amb dèficits estructurals i amb especials difi-
cultats d’incorporació al mercat de treball per mancances formatives o
altres circumstàncies”. Segons aquesta Ordre, per a la inserció laboral
d’aquest col·lectiu s’abonaran a les agències privades 900 euros per
contracte de sis o més mesos, i 40 euros per cada entrevista inicial a
una persona jove (que inclou l’acollida, l’entrevista i la diagnosi de la
situació laboral).
La Generalitat de Catalunya no es va adherir en el seu dia (agost
2013) a l’acord marc impulsat pel Ministeri d’Ocupació i Seguretat
Social,64 argumentant que, si bé admetia la col·laboració publicopri-
vada, es plantejava un model propi a partir de la reforma del SOC.65
En cap cas l’opció de Catalunya era contractar més efectius per al
SOC, sinó destinar més recursos al sector privat per oferir uns serveis
que hauria de mantenir en l’àmbit públic. Es qüestiona, doncs, com
es durà a terme la modernització dels serveis públics d’ocupació quan
paral·lelament el Govern de la Generalitat opta per un model mixt de
col·laboració amb les agències privades de col·locació, i quants recursos
dels 28.390.078 euros que fixen les Bases per a l’estratègia d’ocupa-
ció juvenil 2014-2020 per al bienni 2014-2015 es destinaran a aquesta
finalitat.
Com a novetat, l’any 2015 el Departament d’Empresa i Ocupació
destinarà a través del SOC 2,4 milions d’euros per crear una xarxa de
76 impulsors arreu del territori català, amb la missió d’explicar als joves
potencialment beneficiaris totes les mesures de la garantia juvenil.66
64. El BOE de 13 d’agost de 2013 va publicar la Resolució de la Direcció General del Servei
Públic d’Ocupació Estatal per la qual s’anuncia la licitació d’un acord marc per a la selecció
d’agències de col·locació per a la col·laboració amb els serveis públics d’ocupació en la
inserció al mercat laboral de persones desocupades.
65. Projecte de llei d’ordenació del sistema d’ocupació i del Servei d’Ocupació de Catalu-
nya. En el preàmbul d’aquest projecte es magnifica el paper de les agències de col·locació
i les possibilitats que dóna la col·laboració publicoprivada en la intermediació laboral. Així
mateix, al capítol II, en referir-se als serveis ocupacionals, s’assenyala que la intermediació
en el mercat de treball s’ha de fer a través del Servei d’Ocupació de Catalunya o a través de
les entitats que hi col·laborin. De forma complementària, i per atendre els col·lectius de més
dificultat, el SOC pot utilitzar també les agències de col·locació, degudament autoritzades.
66. Ordre EMO/381/2014, de 22 de desembre, per la qual s’aproven les bases reguladores
de les subvencions destinades a la Xarxa d’Impulsors del Programa de Garantia Juvenil a
Catalunya, i s’obre la convocatòria avançada per a l’any 2015 (DOGC de 30 de desembre
de 2014). 301

B. Eix 2. Mesures per millorar l’ocupabilitat
“Conjunt de mesures per augmentar les probabilitats que una persona

determinada pugui accedir a un lloc de treball concret, en un moment
donat de la seva vida i en un context socioeconòmic específic”.
Taula 11. Mesures per millorar l’ocupabilitat
de Catalunya les mesures
Projecte pilot interdepartamental Persones joves que SOC EEEJ 13-16 / Mesura
de segona oportunitat : “Centres han abandonat de xoc: Mesura 2
de noves oportunitats” prematurament els
estudis
Article 106.b) Llei 18/2014
Formació professional en idiomes Totes les persones jo- SOC EEEJ 13-16: Mesures
i TIC ves destinatàries GJ 27 a 31
Programa de pràctiques no Persones joves de 18 SOC/EMPRESES EEEJ 13-16: Mesura
laborals a 25 anys 25
Programa “Aprenent i treballant” Persones joves de 16 SOC/EMPRESES EEEJ 13-16: Mesura
a 30 anys 11
Formació d’oferta en àrees pro- Persones joves me- SOC EEEJ 13-16 / Mesura
fessionals prioritàries (FOAP) per nors de 30 anys de xoc: Mesura 1
a joves
Article 106.a) Llei 18/2014
Formació d’oferta de la família Totes les persones jo- SOC
d’hoteleria i turisme ves destinatàries GJ
Formació d’oferta en els centres Totes les persones jo- SOC
propis del SOC (CIFOS) ves destinatàries GJ
Formació amb compromís de con- Totes les persones jo- SOC
tractació: “Formació i inserció” ves destinatàries GJ
Programa “Formació i inserció” Persones joves entre Departament d’En-
16 i 21 anys senyament
Pla de formació professional per Persones joves de 16 SOC/CIRE
a l’ocupació al Centre Penitenciari a 25 anys
de Joves i als centres educatius de
justícia juvenil de Catalunya
Programa “Fem ocupació per a Persones joves de 18 SOC Pla Inserjoves
joves” a 30 anys
Programa “Joves per l’ocupació” Persones joves de 16 SOC
a 25 anys
302

Aquest conjunt de mesures recull les que ja es desenvolupaven

a través del SOC i/o del Departament d’Ensenyament. L’exemple més
clar és la inclusió dins d’aquest paquet del pla Inserjoves 2013 (“Fem
ocupació per a joves” i “Joves per l’ocupació”), ja tractat en l’apartat
anterior.
C. Eix 3. Mesures d’estímul a la contractació
“Són actuacions o mesures que incentiven la inserció laboral”:

— Ajudes a l’ocupació (taula 12)
— Incentius a les cotitzacions socials a la Seguretat Social: tarifa
jove, contracte per a la formació i l’aprenentatge, contracte en pràc-
tiques, contracte a temps parcial amb vinculació formativa.
Taula 12. Mesures d’estímul a la contractació
Mesures específiques
Destinataris Organisme Origen de les accions
de Catalunya
Ajuda equivalent al 50% del salari Totes les persones jo- Pendent PNIGJ
mínim interprofessional durant un ves destinatàries GJ
màxim d’un any
Pel que fa a la mesura d’ajudes a l’ocupació (taula 12), Catalunya

no l’ha posat en marxa, tot i que està anunciada en termes ambigus67
en la Garantia Juvenil 2014-2020, que reprodueix una de les mesures
que ja figurava en el catàleg del Programa operatiu d’ocupació juvenil
inclòs dins del PNIGJ. A més, en la despesa pressupostària per anuali-
tats que implicarà el desplegament de la garantia juvenil a Catalunya
no hi figura cap referencia a aquesta línia.
Quant a la segona línia, les reduccions i bonificacions a les cotit-
zacions són de competència estatal, i per tant en la garantia juvenil a
Catalunya es reprodueixen aquelles mesures d’incentivació que ja figu-
ren en la Llei 11/2013 (article 9) i en la Llei 18/2014 (articles 107 a 109).
67. “Les ajudes a l’ocupació per a la contractació de joves durant un període superior a
sis mesos es poden establir des de les comunitats autònomes”. 303

D. Eix 4. Mesures per afavorir l’emprenedoria
“Són serveis d’informació, assessorament i formació per a persones

joves emprenedores”.
Taula 13. Mesures per afavorir l’emprenedoria
Mesures específiques
Destinataris Organisme Origen de les accions
de Catalunya
Servei d’assessorament per a Totes les persones jo- Departament d’Em- EEEJ 13-16: Mesura
l’autoocupació i la iniciativa ves destinatàries GJ presa i Ocupació 10
empresarial
Programa de preincubació d’idees Totes les persones jo- Direcció General de
ves destinatàries GJ Joventut del Depar-
tament de Benestar
Social i Família
Xarxa Catalunya Emprèn Totes les persones jo- Departament EEEJ 13-16 / Mesura
ves destinatàries GJ d’Empresa i Ocu- de xoc: Mesura 8
pació i entitats
col·laboradores
Els serveis d’emprenedoria de les Totes les persones jo- Xarxa Nacional
oficines joves ves destinatàries GJ d’Emancipació de la
Direcció General de
Joventut
Són un conjunt de mesures ja en funcionament i no adreçades

específicament a les persones joves destinatàries de la garantia juvenil.
En conclusió, pel conjunt de mesures incorporades en el catàleg
de la Garantia Juvenil 2014-2020 es constata que la majoria ja estan
anunciades en l’EEEJ 13-16. L’estratègia catalana presenta com a inici-
ativa pròpia en l’eix 1 el conveni de col·laboració signat entre el SOC
i la Secretaria d’Universitats i Recerca per a l’impuls i la millora de
l’ocupabilitat de les persones joves universitàries, el programa MónCat
i la creació d’una xarxa de 76 impulsors de la garantia juvenil, total-
ment insuficient si es té en compte que el nombre de municipis de
més de 10.000 habitants és de 120. En l’eix 2 s’observa una adaptació
de l’oferta formativa que figura en l’EEEJ 13-16 a Catalunya, que no
és pròpiament garantia juvenil si es té en compte l’edat dels destina-
taris dels programes formatius, molts dels quals ja es desenvolupaven
a través del SOC i/o del Departament d’Ensenyament. Amb relació
304 a l’eix 3, actualment la mesura específica d’estímul a la contractació

mitjançant bonificacions de caràcter salarial encara no s’ha posat en

funcionament, i finalment en l’eix 4 es constata que es promouen me-
sures adreçades a fomentar l’emprenedoria en general i no únicament
la de les persones joves.
El desplegament de l’operativa de la Garantia Juvenil 2014-2020
parteix, igual que el model estatal, de la voluntarietat de la persona
jove, manifestada mitjançant la seva inscripció al fitxer (nivell 0), que
és únic per a tot el territori espanyol, i és a partir d’aquest moment
que entra en funcionament la primera atenció (nivell 1) de la garantia
juvenil i que s’inicia el còmput dels quatre mesos que fixa la UE per
rebre una oferta laboral o formativa. És necessari recordar que serà
el Ministeri d’Ocupació i Seguretat Social qui acceptarà la inscripció i
la corresponent inclusió en la llista única i, en conseqüència, serà l’or-
ganisme que informarà el SOC de la llista de persones joves inscrites
en el Sistema de Garantia Juvenil.68
Taula 14. Operativa d’accés a la Garantia Juvenil 2014-2020
Nivell Actuació Serveis on es presta l’actuació

Nivell 0 Informació i suport a la inscripció Xarxa presencial de punts d’atenció en enti-
tats públiques i privades:
– Oficines joves i punts d’informació juvenil
– Oficines de treball
– Universitats catalanes
Nivell 1 Entrevista de diagnòstic i assessorament – Oficina de treball

(atenció personalitzada) en un termini màxim – Oficines joves
de 30 dies
Nivell 2 Tutorització intensiva i especialitzada Entitats públiques i privades especialitzades
en població jove
Font: Elaboració pròpia a partir de la Garantia Juvenil 2014-2020
Com es mostra en la taula 14, la informació i suport a la inscripció

que s’estableix en el nivell 0 no només pot ser telemàtica, sinó que
la Generalitat establirà una xarxa presencial de suport a la inscripció
amb els professionals corresponents.
68. És preocupant que, en una resposta escrita el 18 de novembre de 2014, el conseller

d’Empresa i Ocupació manifestés que el nombre de joves catalans que s’han apuntat al
SNGJ en el període de 10 de setembre a 23 d’octubre ha estat només de 666 (BOPC de
18 de novembre de 2014). 305

Segons les Bases per a l’estratègia d’ocupació juvenil a Catalu-

nya, la garantia juvenil parteix “d’aquest sistema informàtic en tant
que instrument bàsic de seguiment dels sol·licitants i participants en
la garantia, així com de retiment de comptes de les accions que reben
i la despesa generada”. I correspon al consell de direcció del Servei
d’Ocupació de Catalunya el seguiment i l’avaluació periòdica de la
implantació de la garantia juvenil a Catalunya.69
5. Reflexions finals
Catalunya avui té el repte d’afrontar la situació laboral de les perso-

nes joves, atès que aquest col·lectiu, paradoxalment, té un futur amb
menys oportunitats que els seus pares, havent assolit nivells d’educació
més alts. Per consegüent, aquest article reivindica la necessitat que
les persones joves estiguin al centre de les polítiques d’ocupació i que
Catalunya apliqui un model de garantia juvenil d’acord amb la titula-
ritat de les seves competències i optimitzant els recursos procedents
de la UE.
La implementació de la Recomanació sobre la Garantia Juvenil
a partir del PNIGJ, especialment amb la recent creació del fitxer i de
la llista única (Llei 18/2014), i la seva gestió, qüestiona les competèn-
cies que té la Generalitat de Catalunya en el marc de les polítiques
públiques de foment de l’ocupació, especialment les adreçades a la
població juvenil. La creació i gestió, per part de l’Estat, d’un fitxer
“únic” és inconstitucional i antiestatutària, i vulnera les competències
de la Generalitat derivades d’una interpretació sistemàtica dels articles
150.2 EAC i 170.1 EAC. Aquesta actuació desapodera la Generalitat de
l’exercici de les funcions executives, les quals són títol competencial
suficient per crear un instrument de naturalesa administrativa que
serveixi per gestionar les ofertes d’educació, formació o de contracta-
ció pròpies del programa de garantia juvenil. La Llei 18/2014 mostra
una tendència de recentralització competencial a favor de l’Estat que
s’allunya dels criteris jurisprudencials derivats del marc constitucional
i estatutari, i produeix un buidatge de competències en l’àmbit de les
polítiques actives d’ocupació, que foren transferides l’any 1997.
69. En compliment de la Resolució 301/X de juliol de 2013 del Parlament de Catalunya, el

grup de Treball d’Ocupació Juvenil del Consell de Relacions Laborals serà informat sobre
306 el desenvolupament de la garantia juvenil.

El model per a l’aplicació de la Garantia Juvenil 2014-2020, que

aprova el SOC el 20 de setembre de 2014, reprodueix el model espa-
nyol, en tant que moltes de les mesures que s’implementen ja estaven
anunciades en l’Estratègia espanyola d’emprenedoria i ocupació jove
2013-2016, optimitzant els recursos existents i aplegant sota l’estra-
tègia catalana molts dels programes que ja s’aplicaven, sense intro-
duir cap element diferenciador i exigint els mateixos requisits que la
normativa estatal (Llei 18/2014) per ser destinatari dels programes de
garantia juvenil. Un element destacat de la Recomanació europea i que
suposa un valor afegit és l’obligatorietat de presentar a les persones
joves una oferta laboral, d’estudis o de formació en el termini màxim
de quatre mesos a partir d’haver-se quedat aturat o de no rebre cap
estudi o formació. Ni Catalunya ni Espanya estableixen l’autoritat que
vetllarà pel compliment d’aquest termini.
A Catalunya es determinen els requisits d’inscripció i d’atenció
de la garantia juvenil sense convocatòries expresses que incorporin
aquests requisits per a l’any 2014 i, en conseqüència, es qüestiona
quants dels recursos procedents de la UE es podran aplicar el 2014,
si per ser beneficiari de la garantia juvenil cal estar inscrit en el fitxer
“únic” que es posa en marxa a partir del mes de setembre. Al mes
de desembre de 2014 no s’ha iniciat, en la pràctica, l’aplicació de la
garantia juvenil a Catalunya, i cal recordar que, segons dades de l’EPA
del tercer trimestre de 2014, es calcula que a Catalunya hi ha 149.200
persones joves NOEF.
Amb l’objectiu d’introduir en les estadístiques oficials les dades
referents a l’aplicació de la Garantia Juvenil 2014-2020, per fer-ne un
seguiment acurat i periòdic i, en conseqüència, poder avaluar les me-
sures implementades, es requereix una modificació de la Llei 13/2010,
de 21 de maig, del Pla estadístic de Catalunya 2011-2014.
I amb la finalitat de reforçar els serveis públics d’ocupació i con-
vertir-los en veritables proveïdors de serveis més àgils i moderns, que
donin resposta a les necessitats de les persones i dels territoris i facin
plenament ús de les competències de la Generalitat de Catalunya com
a primer pas per crear un model propi català, cal aprofitar l’oportu-
nitat que dóna la nova Llei d’ordenació del sistema d’ocupació i del
Servei d’Ocupació de Catalunya, en tràmit parlamentari a data de
tancament d’aquest article.
Finalment, es fa una crida a la coordinació i col·laboració entre el
SOC i les associacions de joves, corporacions locals i centres educatius
per tal de garantir que totes les persones joves puguin ser beneficiàries
de la garantia juvenil. 307

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309

RESUM
La greu situació d’atur del col·lectiu de persones joves de més de 16 i menys

de 25 anys requereix actuacions específiques i efectives per part de les ad-
ministracions públiques. Aquest article analitza, d’una banda, si l’aplicació a
Catalunya de la Recomanació del Consell sobre l’establiment d’una garantia
juvenil en el marc del Pla nacional d’implantació de la garantia juvenil a Es-
panya comporta una recentralització de competències a favor de l’Estat amb
la creació d’un fitxer “únic”, la inscripció en el qual és la porta d’entrada al
Sistema de Garantia Juvenil; i de l’altra, si les mesures adoptades per la Gene-
ralitat a partir de les Bases per a l’estratègia d’ocupació juvenil a Catalunya,
Garantia Juvenil 2014-2020, responen a un model específic i diferenciat del
model estatal atenent al marc competencial estatutari actual.
Paraules clau: desocupació juvenil; persones joves; NOEF; Unió Europea; ga-
rantia juvenil; polítiques actives d’ocupació; competències de la Generalitat
de Catalunya; recentralització.
RESUMEN
La grave situación de desempleo entre el colectivo de los jóvenes de más

de 16 años y menos de 25 requiere actuaciones específicas y efectivas por
parte de las administraciones públicas. Este artículo analiza, por una par-
te, si la aplicación en Cataluña de la Recomendación del Consejo sobre el
establecimiento de una garantía juvenil en el marco del Plan nacional de
implantación de la garantía juvenil en España comporta una recentralización
de competencias a favor del Estado con la creación de un fichero "único", la
inscripción en el cual es la puerta de entrada al Sistema de Garantía Juvenil;
y por la otra, si las medidas adoptadas por la Generalitat a partir de las Bases
para la estrategia de ocupación juvenil en Cataluña, Garantía Juvenil 2014-
2020, responden a un modelo específico y diferenciado del modelo estatal
atendiendo al marco competencial estatutario actual.
Palabras clave: desempleo juvenil; jóvenes, NOEF; Unión Europea; garantía

juvenil; políticas activas de empleo; competencias de la Generalitat de Cata-
luña; recentralización.
310

ABSTRACT
The dire situation of unemployed youth between 16-25 requires specific and
effective policies from public administrations. This paper analyses: a) whether
the implementation in Catalonia of the Council Recommendation on the
establishment of a Youth Guarantee under the framework of the Spanish
National Youth Guarantee Implementation Plan entails a recentralisation of
powers in favour of the State with the creation of a “single” reference file,
registration to which is the “one doorway” to the Youth Guarantee System;
and b) whether measures adopted by the Government of Catalonia under
the Basis for a Youth Employment Strategy in Catalonia, Youth Guarantee
2014-202, respond to a specific and differentiated State model according to
the current statutory framework.
Keywords: Youth unemployment; youth; European Union; NET; Youth Guar-

antee; active employment policies; Government of Catalonia powers; recen-
tralization.
311

Números anteriors de la REAF
Núm. 4 - Abril 2007. Articles de: Antonio D’Atena – Ferran Requejo – David Ordónez Solís – Inaki Lasagabaster
Herrarte – Pablo Santolaya Machetti – Eva Nieto Garrido – Susana Beltrán García – Santiago Farré Tous.
Núm. 5 - Octubre 2007. Articles de: Miquel Caminal Badia – Manuel Cienfuegos Mateo – Miguel Ángel Presno
Linera – Enriqueta Expósito – Ignacio Villaverde Menéndez – Marcos Gómez Puente – Merce Corretja i
Torrens – Jordi Capo Giol / Joan Marcet Morera – Ángeles de Palma del Teso.
Núm. 6 - Abril 2008. Articles de: John Kincaid – Josep Ma Castella Andreu – Manuel Medina Guerrero – María
Dolores Arias Abellán – Montserrat Ballarín i Espuna – Marcos Almeida Cerreda – Xavier Padrós – Ferran
Armengol i Ferrer – Xavier Bernadí Gil – Gerardo Ruiz-Rico Ruiz.
Núm. 7 - Octubre 2008. Articles de: Alain Noël – Luis Pomed Sánchez – Joaquín Tornos Mas – Miguel Ángel
Cabellos Espiérrez – Juli Ponce Solé – Vicenç Aguado i Cudola – Miquel Salvador – Carlos Ruiz Miguel.
Núm. 8 - Abril 2009. Articles de: Hans-Peter Schneider – José Martín y Pérez de Nanclares / Mariola Urrea Corres – Lo-
rena Elvira Ayuso – Luis Moreno – Eva Pons / Jaume Vernet – Tomas Font i Llovet / Marc Vilalta Reixach – Cristina
Ares Castro-Conde – Francisco Alemán Páez – Ramon J. Moles Plaza / Anna Garcia Hom.
Núm. 9 - Octubre 2009. Articles de: Alain-G. Gagnon / Xavier Dionne – Thomas Fleiner – Antonio M. Hernán-
dez – Miguel Azpitarte Sánchez – Maribel González Pascual – Alberto López Basaguren – Amelia Pascual
Medrano – Alfredo Galán Galán – Andrés García Martínez.
Núm. 10 - Abril 2010. Articles de: Peter Bußjäger – Antonio Arroyo Gil – Neus París i Domenech, Merce Corretja
Torrens – Antoni Milian i Massana – Anna M. Pla Boix – Joaquín Urías – José Luis Blasco Díaz – Mariano
Bacigalupo Saggese – Javier Astudillo Ruiz.
Núm. 11 - Octubre 2010. Articles de: Guy Laforest – Montserrat Guibernau – Ricard Gracia Retortillo – Jorge P.
Gordin – Ana Herrero Alcalde / Jesús Ruiz-Huerta Carbonell / Carmen Vizán Rodríguez – Javier Tajadura
Tejada – Julio V. González García – Gerard Martín i Alonso – Eva Pons Parera.
Núm. 12 - Març 2011. Articles de: Miguel A. Aparicio Pérez – Joaquim Ferret Jacas – Merce Barceló i Serramalera
– Marc Carrillo – Eva Pons Parera – Lluís Jou – Joaquín Tornos Mas – José Antonio Montilla Martos – Alfredo
Galán Galán / Ricard Gracia Retortillo – Manuel Gerpe Landín / Miguel Ángel Cabellos Espiérrez – José M.a
Porras Ramírez – Carles Viver Pi-Sunyer – Merce Corretja / Joan Vintró / Xavier Bernadí – Francisco Balaguer
Callejón – Manuel Medina Guerrero.
Núm. 13 - Abril 2011. Articles de: Francisco Velasco Caballero – Franz Xavier Barrios Suvelza – José Martín y
Pérez de Nanclares – Carles Viver Pi-Sunyer – Mireia Grau – Alfonso Utrilla de la Hoz – Lilo Pina Garrido –
Roser Martí i Torres / Encarnació Grau i Corominas – María del Val Segarra Ona / Blanca de Miguel Molina
/ María de Miguel Molina.
Núm. 14 - Octubre 2011. Articles de: G. Alan Tarr – Giuseppe Martinico – Sara Parolari / Alice Valdesalici – Fran-
cisco Balaguer Callejón – José Antonio Montilla Martos – Hector López Bofill – Bruno Martín Baumeister
– José Ángel Camisón Yagüe.
Núm. 15 - Abril 2012. Articles de: Elisenda Casanas Adam – Andreu Olesti Rayo – Miguel Azpitarte Sánchez –
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Rodríguez Font – Pau Bossacoma i Busquets – José Gabriel Ruiz González.
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rona – Ana M. Carmona Contreras – Mariona Tomàs – Antonio Cereijo.
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Mas – Josep Maria Vilajosana – José J. Jiménez Sánchez – Albert Capelleras González – Joaquim Rius /
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Núm. 20 - Octubre 2014. Articles de: Patrick Taillon – Francesco Bilancia – Eduardo J. Ruiz Vieytez – Antoni Bayo
na Rocamora – M. Mercè Darnaculleta Gardella – Alberto Vega García – Gerard Martín i Alonso – Lucía
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Aguilera de Prat – Javier Sánchez Cano – Isaac Ravetllat Ballesté – Albert Branchadell – Isidor Marí.
Revista
d’Estudis
22
22 Autonòmics
i Federals
Revista d’Estudis Autonòmics i Federals

IL PENDOLO DEL “FEDERALISMO ALL’ITALIANA” E LA PROPOSTA Núm. 22 - Octubre 2015
DI RIFORMA COSTITUZIONALE DEL GOVERNO RENZI
Alessandro Sterpa
MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES EN BÉLGICA. LA SIXIÈME
RÉFORME DE L’ETAT: UN PROCESO EN MARCHA
Anna Mastromarino
LA (DIFÍCIL) CONSTRUCCIÓN DE AUTONOMÍAS INDÍGENAS EN EL
ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA. CONSIDERACIONES
GENERALES Y UNA APROXIMACIÓN AL CASO DE LA AUTONOMÍA
Pere Morell i Torra
CONSTITUCIONALIZAR LA SECESIÓN PARA ARMONIZAR LA
LEGALIDAD CONSTITUCIONAL Y EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO EN
ESTADOS TERRITORIALMENTE DESCENTRALIZADOS COMO ESPAÑA
LA INDEPENDÈNCIA COM A PROCÉS CONSTITUENT. CONSIDERACIONS
CONSTITUCIONALS SOBRE LA CREACIÓ D’UN ESTAT CATALÀ
EL IMPACTO DE LA LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE,
DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
LOCAL, EN LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA
DE EDUCACIÓN, SALUD, SANIDAD Y SERVICIOS SOCIALES
L’APLICACIÓ DE LA GARANTIA JUVENIL A CATALUNYA
Agnès Pardell Veà, M. Àngels Cabasés Piqué

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Revista d’Estudis Autonòmics i Federals

Maquetació Joan Vintró i Castells

Eliseo Aja Fernández Manuel Cienfuegos Mateo

Ramón Máiz Suárez Jacques Ziller

LA INDEPENDÈNCIA COM A PROCÉS

EL IMPACTO DE LA LEY 27/2013,

En la web del IEA (www.gencat.cat/iea) está disponible la versión en castellano

Marcos Almeida Cerreda

M. Àngels Cabasés Piqué

Jordi Jaria i Manzano

Pere Morell i Torra

Agnès Pardell Veà

SOMMARIO: 1. Il pendolo dell’autonomia. – 2. Il balzo del pendolo (1999-2001). – 3. Il

Nella difficile attività di assegnare all’esperienza italiana delle auto-

Manoscritto ricevuto il 30/06/2015; accettato il 05/09/2015.

REAF núm. 22, octubre 2015, p. 11-63

in cui, come è stato sottolineato,2 l’atteggiarsi concreto delle singole

2. B. Caravita, Lineamenti di diritto costituzionale federale e regionale, Torino, Giemi-

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Come è noto il rapporto che intercorre lo Stato e gli ordinamenti

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Questi ultimi studiosi muovono –in particolare– dall’idea che la

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originarietà), bensì come un fenomeno in evoluzione continua. Come

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REAF núm. 22, octubre 2015, p. 11-63

Proviamo a capire, quindi, quali posizionamenti e quali spostamenti

2. Il balzo del pendolo (1999-2001)

Le Regioni italiane, previste dall’Assemblea costituente, entrano in

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di riforma costituzionale che hanno interessato la forma di governo

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della potestà legislativa esclusiva in alcune materie, come previsto nei

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dentemente dalla conformità o dalla difformità rispetto alla legge

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sull’ampliamento della potestà regolamentare regionale. Secondo il

25. La dottrina si è interrogata sulla sua sopravvivenza; cfr. B. Caravita, Lineamenti di

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il Consiglio regionale può certamente sfiduciare ma pagando il caro

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sono investite anche dalle indagini relative all’impiego dei fondi in

3. Il rimbalzo del pendolo (2001-2015)

Ogni movimento brusco in una direzione può provocare una reazione

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In secondo luogo lo Stato (nel senso dello Stato apparato e quin-

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che l’art. 117 della Costituzione riserva al legislatore nazionale sono a

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to nella sua attività concreta. Ecco dunque il terzo elemento ogget-

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bisogno di differenziazione tali da giustificare l’adozione di due o più

3.1. Il primo condizionamento: l’Europa

Come si è avuto modo di accennare, le Regioni quali enti derivati, ossia

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Il problema che sembra porsi oggi, in realtà, consiste nella valu-

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35. Cfr. art. 7 TUE.

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funzionalmente in diverse aree del mondo, infatti, i soggetti globali

3.1.1. Dalla “Costituzione europea” all’“Europa nelle