ROBERTO KANAANE ALECIO FIEL FILHO MARIA DAS GRACAS FERREIRA ORGANIZADORES. GESTAO PUBLICA PLANEJAMENTO, PROCESSOS, SISTEMAS DE INFORMACAO E PESSOAS ALECIO FIEL FILHO CARLOS EDUARDO RODRIGUES DORIVAL CALDEIRA DA SILVA UFPB ROBERTO KANAANE iii <= or SILVIA MARIA COSTA SOLANGE KANAANE© 2010 by Eaditora Atlas S.A. ws 1 2010 agrees iAx. cee: cord Hermano “ea Composigao: Formato Servigos de Editoracao Ltda. "oom Dados Internacionais de Catalogacio na Publicacio (CIP) (Camara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Gestio publica: planejamento, process0s, ago © pessoas / Roberto Kanaane; ‘Alécio Fiel Filho; Maria das Gracas Ferreira, ~~ Sao Paulo: Atlas, 2010. ‘Varios autores Bibliografia. ISBN 978-85-224-6039-7 ISBN 978-85-224.7513-1 (PDF) 1. Administragio publica ~ Brasil 1. Kaname, Roberto. Il. Fel Filho, Aléco. Il. Ferreira, Maria das Gragas. 10.07137 cDp-954.81 indice para catélogo sistemético: 1. Brasil: Administragéo piblica 954.81 “1005 0S DIREITOS RESERVADOS ~£ proibida a reproduc total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio. A violagio dos direitos de autor (Leia 9.610/98) € crime estabelecido pelo artigo 184 do Cédigo Penal. ‘Depésito legal na Biblioteca Nacional conforme Lei n¢ 10.994, de 14 de dezembro de 2004. Impresso no Brasil/Printed in Brazil a Editora Atlas S.A. Rua Conselheiro Nébias, 1384 (Campos Elisios) 01203-904 Sao Paulo (SP) Tel: (011) 3357-9144 ‘www.EditoraAtlas.com.br1 Politicas Puiblicas: Contribuigdes para o Debate ‘Maria das Gragas dos Santos Minha bandeira de guerra, meu pé de briga na terra, meu direito de ser gente. Paulo Vanzolini 1.1 Introdugao {As politicas piiblicas sio disposigées, medidas e procedimentos que traduzem a orientagdo politica do Estado e regulam as atividades governamentais relacio- nadas as tarefas de interesse ptiblico. Elas refletem a ago intencional do Estado Junto & sociedade. No decorrer do capitulo, serio tratados alguns aspectos por meio dos quais séo construfdas as politicas piblicas. Assim, propde-se o debate do exercicio das politicas, na gestao construtora de cidadania no contexto da realidade brasileira 0 debate sobre as politicas piblicas é amplo e apresenta uma dupla dificulda- de: seja quanto A delimitacao do objeto, seja pelo cardter contraditério de atua- cio do Estado. 0s estudos sobre a ligagio entre politica e gestao no contexto das sociedades contempordneas apontam para a necessidade de interseccao das diversas politi- cas piblicas. Neste capitulo, a gestio das politicas ptiblicas ¢ compreendida como intera- cio entre Estado e sociedade, o servico piblico e a sociedade, visando ao fortale- cimento da cidadania.4 GasnePubliea + Kanaan / Pel iho / ere 1.2. Papel das politicas ptiblicas no desenvolvimento social Embora se fale muito em politicas puiblicas, estas nao costumam ser explici- tadas pelos governos, havendo no maximo referéncias as legislacdes em vigor. ‘Também nao costumam ser conhecidas e nem divulgadas, consideradas que so como implicitas, sendo, em consequéncia, implementadas tacitamente, sem iden- tificagdo de suas origens e de seu protagonismo. ‘As bases das politicas ptiblicas estao contides nas politicas econémicas. Desse modo, clas variam de acordo com o grau de diversificagdo da economia, com a natureza do regime social, com a visio que os governantes tém do papel do Estado no conjunto da sociedade e com o nivel de atuacao dos diferentes grupos sociais. Conforme Vieira, “formando um todo, as politicas puiblicas apenas formal- mente se distinguem e as vezes dao a enganosa impressao de que tratam de coi- sas diferentes” (1992, p. 77). “A atuacio estatal se desmembra em setores onde 0 Estado se afirma e em setores onde ele se nega, ocupando maiores ou menores cespacos” (p. 19) Sendo um instrumento essencial utilizado pelos governos para exercicio ¢ manutengéo do poder politico, as politicas ptiblicas ocorrem num campo tenso e de clevada densidade politica, de relagbes conflituosas entre Estado e sociedade, entre os poderes de Estado, entre administradores e politicos. Apesar de toda a enorme riqueza gerada pela economia globalizada, centenas de milhdes de homens e mulheres continuam afetados pela pobreza. A pobreza hoje é vista como privagao de capacidades bsicas ¢ nfo apenas como baixo nivel de renda. 0 desenvolvimento diz respeito a transformagio da vida e das expectativas dos habitantes de um pais, indo muito além de simples crescimento da renda mo- netéria. Hé enormes desafios para se eliminar a injustiga, a desigualdade e sofrimen- tos desnecessarios. Desse modo, politicas publicas de desenvolvimento baseadas em cidadaos ativos e na inclusdo sociopolitica e econémica se tornam essenciais. Neste sentido, para se desenvolverem, os paises precisam de cidadaos escola- tizados, informados ¢ saudaveis e de um Estado que esteja disposto a prestar os servigos essenciais, garantindo a qualidade e a quantidade do crescimento econd- ico que possa satisfazer as necessidades de desenvolvimento. século XX marcou a defesa e a realizacéo de politicas piblicas universais fundadas no reconhecimento dos direitos do cidadio e, portanto, na légica da cidadania, termo que se refere a uma combinagio de direitos e obrigagdes que vincula individuos ao Estado, envolvendo o pagamento de impostos, a obediéncia as leis e o pleno exercicio de direitos politicos, civis e sociais. A Organizagio das Nagées Uni ‘mento dos « De acor 05 direitos r direitos ea em situagée ‘acesso a inf devem arca dade basea ‘Cidadac dade de sua € politica ot Deve-se cracia delibt ticipagio de politicas pil eas resolug Nao é de cas refletem que perpass 1.3. Agenc puiblic E precis a de identifi implementa interagdo er blicas. No nove gestor publi cimentos qu tomada de ¢ Deverd s cas de plane} apenas umaxplici- vigor. ue sio_ a iden- Desse com a Estado ociais. ormal- de coi- s onde enores cicio e enso € edade, ntenas obreza o nivel tativas da mo- rimen-+ seadas enciais. escola- Poles Palicas:Consbuiges pra Debate 5 ‘Nagées Unidas ¢ nacées firmaram em cartas, pactos e constituigdes 0 reconheci- mento dos direitos sociais do cidadao. De acordo com o pensamento do economista indiano Amartya Sen (1999), 08 direitos nao sao suficientes, por si s6. Os individuos precisam ter capacidades- direitos e a habilidade de exercé-los - que sio minadas quando pessoas vivem em situagées de pobreza, so analfabetas, privadas de recursos, doentes, néo tém acesso a informagées vitais ou vivem com medo da violéncia. Assim, os governos devem arcar com seu énus particular de responsabilidade construindo uma socie- dade baseada na equidade e na justia. Cidadiios ativos sto aqueles que exercem esses direitos para melhorar a quali- dade de sua vida politica ou civica por meio de sua participagio na vida econémica ¢ politica ou ainda na realizagio de agées coletives ou organizadas. Deve-se a Habermas (1997) a elaboragao tedrica do que se denomina demo- cracia deliberativa, cujo elemento central é 0 conceito de esfera publica: a par~ ticipagio dos individuos em um espaco distinto do Estado, onde se discutem as politicas pblicas a partir de um proceso dialégico, levando a cabo as prioridades eas resolugées até as arenas institucionais do sistema estatal. Nao é demais lembrar aqui que nesse proceso de definigio de politicas puibli- cas refletem-se 0s conflitos de interesses, os arranjos feitos nas esferas de poder, que perpassam as instituicbes do Estado e da sociedade como um todo. 1.3 Agenda, formulacéo, implementacao e avaliagao de politicas piiblicas preciso superar uma tendéncia muito comum entre gestores, qual seja, a de identificar a fase de formulagiio com a andlise e teoria politica e a fase da implementagéo com a teoria administrativa. Nao ¢ demais exigir um esforco para interagio entre formuladores, implementadores e publico-alvo das politicas pu- blicas, No novo e complexo ambiente de atuagéo em torno das politicas puiblicas, 0 gestor piblico necessita obter e processar muitas informagées, dominar conhe- cimentos que 0 coloquem no limite entre ser técnico e politico, incentivando a tomada de decisdes. Deverd ser capaz de romper com o ciclo da “tecnocracia”, procedendo a dindmi cas de planejamento onde formular, implementar, monitorar e avaliar representem apenas uma das varias facetas do seu trabalho. Conforme Matias-Pereira (2009):6 GescioPublca * Kansane/ Fel Filho / Fereica ‘A Administrago piiblica tem demonstrado uma baixa capacidade de ges- to na implementacdo de politicas sociais, apresentando-se dispersa e no sistematizada, em decorréncia de um descompasso entre o planejamento governamental, que prioriza o processo dle formulagao de planos e relega a tum plano secundario as etapas de acompanhamento e de avaliaga A agenda politica é o instante em que as questées ptiblicas surgem ¢ 0 esta- belecimento de prioridades merecendo politicas definidas. Na formulagao de politicas publicas, as propostas ganham forma e estatuto, recebenclo tratamentos formais minimos, sio definidas metas, objetivos ¢ recursos Explicita-se a estratégia de implementagéo, as politicas transformam-se em pla- nos, programas, projetos e, por uma ago de autoridade, sao criadas as condighes iniciais para sua implementago. Sao construidos os indicadores que informarao sobre um ou mais aspectos da realidade social ou sobre mudangas que estio se processando na mesma. & importante ressaltar que, na formulagao de politicas publicas, ocorrerao di- ferentes abordagens da racionalidade: + na racionalidade econdmica: so usados critérios de escolha publica de economia do bem-estar social, sem entrar no julgamento de valores. Utilizam-se critérios tecnocraticos contidos na anélise custo-beneficio (alternativas que produzem o maior impacto com o mesmo gasto); + na racionalidade politico-sistémica: estabelece-se um acordo entre os atores do jogo do poder. A sociedade e os decisores aceitam o que ¢ vid- vel e 0 que surge do labirinto politico (partidos, Congresso, Executivo); todavia, nao se questiona a responsabilidade moral das politicas; «+ na formulagio responsdvel: sujeita-se 0 processo decisério ao debate ¢ ao escrutinio ptiblico, englobando consideragées étnicas sobre a respon- sabilidade na formulacdo de politicas pablicas. O debate inclui questées a respeito da igualdade, liberdade, solidariedade ¢ democracia. ‘A formulagio de politicas piblicas tem sido dominada por uma versio simpli- ficada da politica econémica neoclissica, cujos economistas partem da premissa de que os mercados so naturais, quando na verdade estes so regidos por re- ‘gras, contratos, para acesso a crédito, concorréncia, negociagées coletivas. Essas regras refletem a forca dos atores envolvidos na sua negociacao ou dos que so dela excluidos. Green (2009, p. 117) em seu estudo sobre pobreza e poder afirma: De aco ado ¢ princi Formulac do desenvolv da (salétios, ar, éguas, mu (tenda, ativo domicilio), v tado (formag © cidadania ( Impleme de a forma d fixados; a cot envolvem au: sociais; as ca Quase se de formulaga O monit das atividade necessidades Os proce liagdo vai alé efetivamente fo de politi Vale ress restritas & co na pega orcal Por sere! ser sistemati as necessidac efetividade d Ao avali meios e recu das metas; € 0s indie ou, em outra grama, em ue de ges- rsa endo ejamento prelega a Ao. eo esta- estatuto, recursos. e em pla- condigées formarao e estiio se rrerdo di- publica Je valores. -beneficio asto); p entre 05 que € vid ecutive); p debate & respon- i questées ia. sao simpli- a premissa Jos por re- ivas. Essas 0s que so Polca Plat: Conrbuiges para Debate 7 De acordo com a visio econémica neoclassica, a redugao da pobreza resul- ta do crescimento econémico, como um evento posterior e néo como um principio central de formulagao das politicas econdmicas. Formuladores de politicas publicas precisa adotar aspectos nao monetérios do desenvolvimento, incorporando impactos de politicas tais como pobreza de ren- dda (salérios, transferéncias governamentais), sustentabilidade ambiental (terra, ar, aguas, mudangas climsticas), equidade horizontal (étnica, geogréfica), vertical (ronda, ativos), de género, sustentabilidade social (cuidados, educagao infantil, domicflio), vulncrabilidade a choques individuais ou coletivos, efetividade do Es- tado (formago de capital humano, receita fiscal), capacidade de gestio, direitos e cidadania (civis, politicos, econémicos, culturais). Implementar politicas depende de um conjunto de fatores, que ineluem des- de a forma de execucao de atividades; a clareza com que metas € objetivos so fixados; a consisténcia com que so comunicados; a relagao entre atividades que cenvolvem auxilios técnicos e de informagdo; as condicées politicas, econbmicas e sociais; as caracteristicas dos gestores implementadores. 10s projetados nfo correspondem a fase Quase sempre os resultados ¢ imy de formulacgao. O monitoramento das politicas busca determinar 0 grau em que 0 desenlace das atividades coincide com o programado, detectar deficiéncias, obstécules ¢/ou necessidades de ajustes da execuciio. 0s processos de monitoramento e avaliagéo séo complementares, mas a ava- liagdo vai além, na medida em que verifica se o plano originalmente tracado est efetivamente alcancando as transformagées que pretendia, subsidiando a defini- gio de politicas piblicas. Vale ressaltar que agdes de acompanhamento sistematico nfo devem estar restritas 4 compatibilidade entre valores programados € executados, estampados na peca orcamentéria. Por serem voltadas para a sociedade e envolverem recursos sociais, devem ser sistematicamente avaliadas do ponto de vista de sua relevancia e adequacao das necessidades sociais, além da abordagem dos aspectos de eficiéncia, eficdcia ¢ efetividade das ages empreendidas, ‘Ao avaliar programas, deve-se atentar para os indicadores de eficiéncia dos meios e recursos empregados; para os indicadores da eficécia no cumprimento das metas; e para 0s indicadores da efetividade social do programa. 0s indicadores de eficdcia mostram a relagio entre alcance de metas € tempo ou, em outras palavras, 0 grau em que se aleancam os objetivos ¢ metas do pro- ‘grama, em um determinado periodo de tempo.8 Gesiio Pilon + Kanaane / Wl ho / eres 5 indicadores de eficiéncia mostram a relagio entre custo € beneficios, bus- cando a minimizacao do custo total ot a maximizacdo do produto para um gasto total previamente fixado. Os indicadores de efetividade apontam a relagio entre os resultados € 0 ob- jetivo. Ea medida do impacto ou do grau de alcance dos abjetivos. ‘Assim, nao basta estabelecer metas, politicas, programas e projetos se estes, durante o periodo de execucio, néo forem adequadamente gerenciados e avalia- dos. A avaliagao possibilita que seja feita, em tempo oportuno e de forma eficaz, a necesséria ¢ inevitavel correcio de rumos. Nos processos de formulacio e implementacio de politicas puiblicas destaca-se acentralidade da dimensio intersetorial e integrativa. Exemplificando: interligar as politicas sociais para que elas promovam 0 desenvolvimento da sociedade de modo geral, nao apenas de um ou outro indicador social; integrar os programas de transferéncia de renda com outras politicas sociais e mesmo econdmicas e tra- zer os governos subnacionais (Estado e municipios) para o centro das decisdes e, sobretudo, das aces de desenvolvimento local. 1.4 Politicas piiblicas no Brasil, um dos paises mais desiguais do mundo Segundo o Pnud (2005), quanto & desigualdade de renda medida pelo indice de GINI (0 Indicador GINT é um pardmetro internacional usado para medir a de~ sigualdade de renda e que estabelece uma relagio entre o que seria uma perfeita distribuigéo de renda e o que se tem na realidade), 0 Brasil fica apenas a frente de paises afticanos muito pobres como Suazilandia, Reptiblica Centro-Africana, Serra Leoa, Botswana, Lesoto e Namibia. Green (2009, p. 591) assim comenta estes indices: ‘Todavia, o Banco Mundial classifica a economia brasileira entre as dez. mais ricas do mundo, com um Produto Interne Bruto (PIB) de US 1,7 trilhdo PPP ~ Paridade de Poder de Compra, semelhante ao da Itélia. Segundo dados do Instituto de Pesquisas Econdmicas Aplicadas (IPEA, 2007), 30,3% da populacio, isto ¢, 54 milhdes de pessoas sio considerados pobres e, den- ito deste universo, 20 milhées, ou seja, 11,5% do total da populacio, séo classifi- cados como extremamente pobres. Os niimeros revelam a clevada concentracao de renda que resulta em niveis de pobreza incompativeis com uma economia do porte da brasileira.neficios, bus- ara um gasto tados ¢ 0 ob- etos se estes, dos ¢ avalia- forma eficaz, as destaca-se do: interligar sociedade de »s programas micas e tra- as decisées e, uais do la pelo indice a medir a de- uma perfeica enas A frente ro-Africana, re as dez mais .7 trilhdo PPP (IPEA, 2007), pobres e, den- so classifi- concentra¢ao_ economia do ollicas Publics: Contnbaighes pars o Debate 9 E uma vez que a politica econdmica regula 0 conjunto das politicas publicas, ‘nunca foi prioridade a efetiva universalizagio das politicas sociais. Historicamente, o Estado brasileiro nao foi capaz de cumprir adequadamente sua fungio distribu- tiva, Assim, 0 desafio de prestar servicos piblicos cada vez com mais eficiéncia e maior eficdcia remete as atengdes maiores para as politicas sociais. No que tange &s politicas de educacio, por exemplo, o pais conta, ainda atual- mente, com uma taxa de analfabetismo de 10,2%, o que equivale a 14,1 milhées Ge brasileiros (NISKIER, 2009). Em educagéo infantil, urge melhorar os indices de atendimento, pois estes aleangam somente 6,3 milhdes dentre mais de 20 milhdes de brasileiros entre zero e seis anos. Niskier (2009) afirma ainda que apesar de os indicadores terem melhorado nos tiltimos anos, a qualidade da educagéo, capaz de dar sustentagao a0 desenvolvimento, deixa a desejar. Quanto ao ensino fundamental, nao se trata apenas de alcangar a sia universalizacao (hd 53 milhées de matriculas no ensino piiblico), quanto também de melhorar a sua qualidade. Green (2009) assinala que os dados do Programa internacional de Avaliagao de Alunos (Pisa) da Organizacao para a Cooperacio ¢ Desenvolvimento Econd- mico (OCDE) mostram que os alunos brasileiros obtiveram, em 2006, médias que colocam o pais, entre 57 investigados, na 534 posigéo em matematica, 524 em ciéncias e 48 posigao em leitura. “Investindo 4,5% do Produto Interno Bruto, com cerca de 22 bilhées de déla- 1es, as politicas de educacio brasileira nao se viabilizaro, a menos que se chegue a 6% do PIB” (NISKIER, 2009). E preocupante e alarmante o quadro de desvalorizagio dos profissionais de ensino que mostra trés milhGes de professores empregados, com a média salarial de 500 délares, saldrios que so reconhecidamente dos mais baixos do mundo. Urge uma politica de valorizagdo da atuagéo de professores ¢ especialistas no sé aperfeigoando os seus cursos de formacao, como também remunerando-os ade- quadamente. No que tange as politicas puiblicas & drea da satide, temos que no Brasil o in dice de mortalidade infantil é alto: segundo estatisticas da ONU, para cada 1.000 ctiancas pobres que nascem no Brasil, 83 morrem antes de completar seu primeiro ano de vida (um ntimero que contrasta com cinco mortes no Canada, oito no Chile 15 na Argentina), sete criangas morrem todos os dias no pais, vitimas de diarreia, ‘A causa apontada é a falta de saneamento bésico. Hoje, 100 milhées de brasi- leiros nao dispéem de servigos de coleta e tratamento de esgoto; 48 milhdes usar obsoletas fossas sépticas e 700 mil pessoas sao internadas a cada ano nos hospitais piiblicos devido a falta de coleta e tratamento de esgoto.10. GostioPiblca + Kanaane/ Fil Hho / Preis OSUS completou 19 anos de existéncia e, néo obstante ter conseguido alguns avangos, 0 SUS real estd muito longe do SUS constitucional. ‘A proposic&o do SUS inscrita na Constituico de 1988 comporta uma concep- do ampliada de satide como politica social que, integrada com as demais politi- cas sociais, conformaria um sistema de protec social com cobertura universal, incorporando a integralidade da atengao & satide e a participagao da comunidade na gestdo do SUS. Este sistema puiblico universal nao se efetivou. De acordo com DOIMO (1995, p. 123), 0 Movimento de Satide no Brasil € ‘0 mais bem-sucedido movimento reivindicativo de aco direta, no que se refere & institucionalizacao de canais legais de controle e participagao em politicas puiblicas, (...] por af tem de avancar, influindo nas politicas publi- cas e desenvolvendo uma reflexdo mais ampla rumo ao salto de qualidade. ‘Além das politicas assinaladas, temos que pontuar a politica cultural. Embora se fale muito em politica cultural, hoje a tonica do setor é um recuo na formulacéo de politicas puiblicas, através da politica de diversas leis de beneficio fiscal, o financiamento de projetos, tomados isoladamente. Nesse tipo de aco, os poderes ptiblicos deixam as decisbes sobre o que se produz em termos de arte € de cultura nas mios dos setores de marketing das empresas. Assim, o mercado e as relagies mundanas tornam-se preponderantes, ao invés de serem um comple- mento do financiamento ptblico. Conforme Botelho (2001, p. 11), a Unesco afirma que nao pode haver ver- dadeiro desenvolvimento se a dimenstio cultural nao for considerada. Na verdade, s6 0 setor de cultura o incorporou, muitas vezes por necessidades de ordem politica mais geral, seja na luta contra o colonialismo cultural, politico e econémico, ou contra governos ditatoriais. Junto aos demais setores da maquina governamental, a rea da cultura deve funcionar, principalmente, como articuladora de programas conjuntos, j4 que se trata de qualidade de vida e tem de ser um compromisso global de governo. Isso significa dizer que, enquanto tal, a cultura, em sentido lato, exige a articulagio politica efetiva de todas as dreas da administracio, uma vez que alcancar o pla- no do cotidiano requer o comprometimento e a atuacao de todas elas de forma orquestrada. No Brasil desta tiltima década, cresceram em cobertura e em volume de gas- to os programas sociais de transferéncia de renda voltadas para a equalizagio. Institu(do pela Lei n® 9.533/97, o Programa Renda Minima foi formulado e implementado pelo Governo Federal, abrangendo os Programas: Bolsa Escola ¢ Bolsa Alimentacdo (através de cartio magnético). Em 2004 foi implementado o Programa B miflias bene! (hetp://ww Um est oPnudeo! sil de trés p renda. Esse a Inglaterra tego social Pochms micas, Ipea, renda, que 26% dos br Por pos deixa de se anecessidat possam se ¢ decente, ge Quanto encontram ‘continua be wo de trans] agricola bra investiment ‘emanuteng Outro § ireito & m saudavel e:lo alguns a concep- ais politi mniversal, punidade 0 Brasil € no que se pagao em cas piibli- walidade. a. 1 recuo na beneficio € aco, os de arte nercado € n comple- haver ver- erada, Na essidades > cultural, ltura deve , JA que se fern. 1380 rticulagao car o pla- , de forma me de gas- lizaco. rmulado a Escola e mentado 0 Poleas Pubic: Contibakes parao Debate 11 Programa Bolsa Familia (Lei n® 10.836/04). Atualmente, so 13 milhdes de fa- milias beneficidrias do Programa Bolsa Familia, centralizado no Governo Federal Chetp://www.mnds.gov.br/bolsafamilia/). Um estudo recente do Centro Internacional de Pobreza (uma parceria entre ‘© Pnud eo Ipea) mostrou que o Bolsa Familia contribuiu para uma queda no Bra- sil de trés pontos no indice de Gini - 0 indicador mais usado de disparidade de renda. Esse ritmo de queda é igual ou maior ao ritmo registrado em paises como a Inglaterra e a Franca, quando esses paises estavam instalando politicas de pro- tego social (SACHS, 2008). Pochmann (2009, p. 3), atual Presidente do Instituto de Pesquisas Econ6- ‘micas, Ipea, afirma que “entre 2005 e 2008, por exemplo, o segmento de baixa renda, que representava quase 33,7% da populacao nacional, passou para apenas 26% dos brasileiros”. Por positivos que sejam esses resultados, a mera transferéncia de renda nao deixa de ser um projeto assistencial que deve ser reconduzido ano apés ano. Daf amecessidade de pensar em saidas do Bolsa Familia que permitam que as familias possam se emancipar desse programa ao encontrarem oportunidades de trabalho decente, geradores de uma renda suficiente para sair da pobreza. Quanto A malha vidria, constata-se que no Brasil mais de 80% das rodovias encontram-se em péssimas ou més condigdes. A matriz de transportes brasileira continua baseada no modal rodoviério muito mais custoso, encarecendo o cus- to de transporte ¢ de bens no pais, tornando-o menos competitive. A producao agricola brasileira, por exemplo, é onerada em 40% por custos de transporte. Os investimentos tém sido insignificantes dentro do recomendével para conservagao ¢ manutengio. Outro indice revelador da pouca atengao & pessoa humana diz respeito a0 direito & moradia: um bilhdo de pessoas no mundo nao tem acesso A habitacio saudavel e segura, segundo Saule (1999, p. 82). Questiona-se o baixo alcance dos modelos de programas habitacionais pre- dominantemente implementados ao longo desses 40 anos no Brasil, os quais nao conseguem atingir a parcela da populacdo que recebe até trés saldrios-minimos e responde pot 83% do problema do déficit habitacional brasileiro. O sistema de financiamento da construgio de moradias é deficitario e consequéncia de um or- camento inadequado para atender & demanda de construgao de novas moradias. Indo ao encontro das questdes relacionadas a seguranga piblica, temos a po- sigdo de Souza (2003, p. 82), que assim se coloca: Alguns autores fazem consideragées sobre a violéncia urbana tendo como ponto de partida a pobreza e exclusio social. A cidade reflete este proceso12 Gees Pia + Kansave / Bel Filho /Fereira através da segregacdo habitacional, a pobreza urbana se expressa através, das favelas, periferias pobres e outras formas de manifestacio. A pobreza no é sindnimo de violéncia nem de eriminalidade, mas a exclusio social & um fator de motivagéo. 1.5 Consideragées finais Desenvolver estas nogées gerais sobre as politicas piiblicas trouxe-me muitos desafios, sendo o maior destes o de pretender que tais nodes venham a contri- buir neste amplo debate. Algumas reflexdes nao conclusivas surgem das questdes aqui tratadas. A finalidade da gestio ptiblica é a prestagdo de servicos aos cidadéios, respon- der As demandas da sociedade por bens e servigos publicos de qualidade, promover a pessoa humana e o seu desenvolvimento integral em liberdade. ‘Assim, para cumprir seu objetivo de promover o bem-estar da populagiio, 0 Estado precisa estar dotado de uma administracao profissionalizada e fazer uso de modernas praticas de gestao publica, emergindo um novo perfil do gestor pi- blico capaz. de operar na fronteira entre a técnica e a politica Nesse sentido, este gestor estd desafiado a desenvolver a vocacdo para a vi- véncia de préticas democréticas, como a representagio e a participacao social, fundamentais em seu cotidiano de atuagio. Esse desafio torna-se ainda mais leg(timo em razdo das demandas sempre crescentes e do tamanho da populagao do pais. No debate do papel do novo gestor piiblico, esté em jogo a “possibilidade de que neste pais se dé a construgao de uma nogéio de bem piiblico e de responsa- bilidade piblica que tenham como parémetro a garantia dos direitos basicos de toda uma populacdo” (TELLES, 1994, p. 98). Uma vez que as politicas piblicas envolvem interesses, valores ¢ meios de formulagao e de execucdo, devem ser tratadas a partir dessa perspectiva politica e técnica, sendo insuficiente a perspectiva administrativa da gestao publica. E urgente a necessidade de superar a ideia recorrente de que o sujeito da acaio governamental so 0s atores governamentais e os cidadiios apenas objeto desse tipo especifico de agio, uma vez que o Estado é 0 local no qual 0 cidadao exerce a cidadania, Hoje, muito mais do que a cidadania formal quase universalmente definida como a condigao de membro de um Estado-nacio, exige-se mais a ma- terializacdo da cidadania substantiva, definida como a posse de um corpo de direitos civis, politicos e especialmente sociais. Nok ciedade da partic dos drei Com pode ser automat e casuist Assit institucic avancar na persp Fina tidade € truir um demand politicas 1.6 Est Os Cons Tene a socied: com 0 Es objetivo: qual é d Sao. sileira n dos dee (muni As | ea defe sistemas criagao ¢ das poli Os ¢ nalizar ¢e muitos a contri as. , respon romover ilacdo, 0 fazer uso estor pii- ara a vi- jo social, $ sempre lidade de responsa- dsicos de meios de a politica ica. oda acdo eto desse do exerce salmente ais a ma- corpo de Poltcas Pies: Conarbusges pera e Debate 13 No Brasil, dos tiltimos 20 anos, os espacos de concerto entre governo e so- ciedade vém ganhando cada vez mais densidade e sinalizam que 0 novo desafio da participago social é o de consolidar uma institucionalizacao de exigibilidade dos direitos. Como diretriz constitucional, a descentralizagao das politicas ptiblicas nao pode ser reduzida a uma retérica nas praticas politicas e sabe-se que nao se resolve automaticamente em decorréncia da legislagao, que tende a ser mais fragmentada € casufstica do que integrada e articulada a realidade. Assim, a excessiva setorizacéio das politicas permanece como marca do aparato institucional das administragées publicas ainda predominantes no pats. E preciso avangar na diregao contréria rumo & articulago horizontal das politicas ptiblicas, na perspectiva da intersetorialidade. Finalmente, apesar de haver enormes dificuldades de se construir uma iden- tidade entre os aspectos instrumentais e politicos da gestao, s6 & possivel cons- truir uma nova cultura de gestéo, através da ago da cidadania, uma vez que a demanda ptiblica é que delineia a forma de atuar, as praticas e os valores das politicas puiblicas. 1.6 Estudo de caso Os Conselhos de Politicas Publicas e as Conferéncias ‘Tendo como referéncia legal os dispositivos da Constituigio Federal de 1988, a sociedade organizada pode e deve interferir nas politicas publicas, interagindo com © Estado na formulacéo, acompanhamento e controle das politicas, avaliando objetivos, processos e resultados. E um novo espaco de confronto de interesses, 0 qual é determinado pela priorizagao das ages e construgdo de alternativas. Sao exemplos de experiéncias de controle social da administragdo publica bra- sileira nesta iiltima década os Conselhos de Politicas Setoriais (também chama- dos de conselhos de direitos ou de gestdo) e as Conferéncias de Politicas Publicas (rnunicipais, estaduais e nacionais). As lutas sociais a partir da década de 90 direcionaram-se para a construgio € a defesa de politicas publicas universais e garantidoras de direitos através de sistemas participativos e descentralizados de politicas puiblicas. Isso resultou na criagao de milhares de conselhos em todo o pais, além de uma intensa estruturacao das politicas puiblicas. Os Conselhos de Politicas Ptiblicas foram criados com o objetivo de operacio- nalizar os ideais participativos presentes na Constituigéo Federal, permitindo &Gestao Publica Estratégica e a Vis&o do Futuro Roberto Kanaane Rosane Segantin Keppke Renato Aldarvis Dorivai Caldeira da Silva ‘As organizagées nao existem para si prdprias. So meios, representando um érgao social que visa a realizagio de uma tarefa social. Peter F. Drucker 3.1 Introdugio © capitulo objetiva trazer & tona a perspectiva estratégica no Ambito do ser- vvigo publico. Sinaliza o papel da organizacao piiblica, destacando as concepgées sobre missao, visdio de futuro e os valores. Discorre sobre as partes envolvidas no proceso de gestio (shareholders stakeholders), bem como sobre seus representantes: servidores, fornecedores, cliente-cidadéio, governo. Enfatiza as concepgées sobre clima e cultura vigentes nas organizagdes pii- blicas. Ao mesmo tempo, salienta a proposta de anélise Swot (fatores internos e externos) e os impactos no campo organizacional. Além dos itens assinalados, concebe o processo de avaliago de desempenho do servigo piblico, tendo como norteador as concepgies de eficiéncia, eficacia, qualidade e economicidade. Contex de governai de conta (a Enseja do as bases Traz como. indicadores 3.2 Ages Agesta texto organ piiblicas so o cliente-ci sociocultur Aopca tituindo co organizacé produtos e A gesti namento € De aco AGe emt saria cion dea zac a0 a Do exp facor comp do cidadao lizar que a estratégica caracteriza 3.2.1 Of Cada p ainda queKanaane n Keppke Aldarvis da Silva rias. S40 we visa a fa social. . Drucker 10 do sex- ncepgoes holders & ecedores, aces pti- internos € empenho , eficdcia, esto Publica Enraégea © « Visio do Futuro 35 Contextualiza 0 processo de governanga corporativa, a partir dos princfpios de governanga piiblica e a imperiosa necessidade de transparéncia nas prestacbes de conta (accountability). Enseja os pilares que compéem o planejamento estratégico piiblico, destacan- do as bases do planejamento urbano, a partir da Constituicéo Federal de 1988. Traz como propésito o estudo de caso: O plano diretor da reforma do Estado; Os indicadores compromissos da gestéo piiblica e dos gestores envolvidos. 3.2. A gestio estratégica no contexto do servico puiblico ‘A gestdo estratégica se constitui como indicador de suma importancia no con- texto organizacional na medida em que viabiliza o dimensionamento de praticas piblicas sob varias perspectivas, tendo como pilares: o ambiente socioecondmico, 0 cliente-cidado, as organizacbes piblicas e privadas, 0 governo e as demandas socioculturais. ‘A opeiio da gestio estratégica no ambiente dos servicos piiblicos vem se cons tituindo como mecanismo contemporaneo, contribuindo para a alavancagem das organizages piblicas no tocante ao seu posicionamento frente ao mercado de produtos e servigos. A gestdo estratégica pressupée a existéncia de niveis de integracdo € relacio- namento com as partes envolvidas (shareholders e stakeholders). De acordo com Tavares (2008, p. 40), tem-se que: [A Gestio estratégica procura reunir o plano estratégico ¢ sua implementacao ‘em um tinico processo. Visa assegurar as mudancas organizacionais neces- sérias para essa implementaco e a participagéo dos varios niveis organiza- cionais envolvides no processo decisério. Corresponde, assim, ao conjunto de atividades intencionais ¢ planejadas, estratégias operacionais e organi- zacionais, que visa adequar e integrar a capacidade interna da organizagio ao ambiente “externo”. Do exposto constatamos que a gestdo estratégica tem-se apresentado como fator compativel para a nova visio da gesto piiblica em fungdo das expectativas do cidadao e/ou da sociedade na qual se insere. Desa mancira podemos sina- lizar que a gestio estratégica ¢ 0 modo pelo qual a organizagéo poe em acto a estratégica disponivel para atingir os objetivos, direcionando a organizacao para caracterizar sua visio de futuro. 3.2.1 O papel da organizacdo pitblica Cada pessoa persegue racional e instintivamente os seus préprios interesses, ainda que isso ndo beneficie a outrem. As paixdes humanas nao esto dispostas36 GestioPiblica + Kanaan / Fel Rho / Ferreira a obedecer as leis morais da equidade, justiga, gratidao e conexées e, portanto, 6 preciso que haja convengées para disciplinar o convivio em sociedade que garanta a sobrevivéncia de todos, o que Jean Jacques Rousseau denominou de pacto social. No Leviaté, Hobbes (1587-1666) parte do principio de que os homens so egoistas ¢ que o mundo nao satisfaz todas as suas necessidades, defendendo que no Estado natural, necessariamente, haveria entre os homens competi¢do pela ri- queza, seguranga e gloria Por outro lado, homem e sociedade se constituem em bindmio indivisivel. Em sua obra A politica, Aristételes (384-322 a, C.) sustentou com farta argumentagéo que o homem é um ser politico, que nao pode viver sendo em sociedade, mesmo para conseguir satisfazer as suas necessidades mais bésicas. Da necessidade inevitavel de viver em sociedade, os homens, espontaneamen- te, formaram grupos sociais identificados com os ambientes em que viviam, com as pessoas das quais descendiam e outras que geravam, adotando os costumes que cristalizavam e as crengas que pregavam, o que se constituiu na génese dos Estados, De instituigées originais muito simples, na historia antiga, a organizacéo social ganhou grande complexidade, de modo que os helénicos, por volta de 1.700 a C,, denominaram o Estado pélis, que quer dizer cidade, de onde provém o termo politica ~ a arte ciéncia de governar as cidades, Torna-se elemento referencial do Estado helénico a cidade-Estado, ou Estado-cidade, de conformagio urbana, confinada a um conjunto de habitantes. Entre os romanos da Antiguidade, o Estado ¢ a Civitas ~ a comunidade dos habitantes -, ou a res publica ~ a coisa comum a todos. Foi Nicolau Maquiavel (1469-1527) que incluiu 0 termo Estado na literatura politica, por meio de seu consagrado livro O Principe, escrito em 1513, em que se lé, na primeira frase: “Todos os Estados, todos os domfnios que tiveram e tém poder sobre os homens, so estados e so ou repiiblicas ou prineipados.” Diante de tais citagdes, importa considerar que existe um ente abstrato, le- gitimo, soberano e necessdrio, denominado Estado, produto do pacto social es- tabelecido entre os homens, cuja finalidade € a promogao da ordem nas relagées sociais ¢ a busca do bem comum, de tal sorte que o interesse coletivo prevaleca sobre o interesse individual. Ocorte que esse ente abstrato, ndo tendo fim em si mesmo, possui grandes responsabilidades quanto a satisfazer as necessidades dos integrantes das socie- dades sob sua protecao, e precisa de um poder operativo, para fazer, realizar os projetos sociais. Para completar e alcancar essa misao, por delegacio do Estado, surgem as organizagées. Segund: atender as n para tal proc seus process Aicstd o lega, mas qu Bernard cumprir e a das, tanto p esclarecend De ura! Amissao é a os seus clien produtos e s Luiz Car ro, em 26 de desempenhz Classific definiriam 2 Estado, 05 7 Estado, em « restringir co competitivo: considera de do ser adeqt (4) produc empresas de estratégicos, Jd oem organizagie! ministrativa As entid que imtegran ‘0s Municfpic cionais; e as ‘economia m Por fim, para o desen imputada aanto, é yaranta social. ens so do que pela ri- vel. Em eamen- m, com nes que istados. social 700 a. 0 termo erencial urbana, ade dos erature em que me tént rato, le- scial es- relagies revaleca grandes as socie- alizar os Estado, ‘esto Pals Esragic €2 Visio do Fururo 37 Segundo Campos (1992), 0 grande objetivo das organizagbes humanas € atender as necessidades do ser humano na sua luta pela sobrevivéncia na Terra ¢ para tal produz bens e servigos, por meio das pessoas gue incorporam, operando seus processos de producao. ‘Afesté o Estado instrumental, desejado, que compartilha, que satisfaz, que de- lege, mas que assume para si o compromisso de satisfazer os individuos associados Bernardes (1988) afirma que a organizagio existe porque tem uma funcéio a cumprir e que seu papel é o de satisfazer necessidades basicas e as delas deriva- das, tanto para a sociedade como um todo quanto para seus préprios membros, esclarecendo que a organizacdo é uma associagéo presente em toda a terra. De uma forma geral, as organizagdes diferem no cumprimento de suas miss6es. ‘A misséo é a responsdvel por representar por que a organizacio existe, quais sto 1s seus clientes, as pessoas que terdo algum tipo de necessidade satisfeita por seus produtos e servigos, e, também, que tipo de compromisso estabelece com todos. Luiz Carlos Bresser Pereira, em scu memordvel discurso ao Senado Brasilei- ro, em 26 de julho de 1996, sustentou que as organizacées puiblicas teriam que desempenhar papéis distintos na sociedade. Classificou a sua atuacdo em quatro setores: (1) niicleos estratégicos, que definiriam as leis e politicas publicas, ou seja, os Ministérios, as Secretarias de Estado, os Tribunais, 0 Ministério Publico e outros; (2) atividades exclusivas de Estado, em que o poder do Estado, ou seja, a capacidade de legislar, fiscalizar, restringir comportamentos e tributar, é exercido; (3) servigos nao exclusivos ou competitivos do Estado, aqueles que o Estado realiza ou subsidia, ou porque os considera de alta relevancia, ou porque envolvem economias externas, no poden- do ser adequadamente recompensados no mercado pela cobranga dos servicos; € (4) produgio de bens e servigos para o mercado, pelo Estado, por intermédio de empresas de economia mista, que operam em setores publicos ou considerados estratégicos, como o saneamento bésico € o setor energético. Jd 0 eminente mestre do direito administrative, Meireles (1990), divide as organizagées, conforme suas relacées com o Estado, em entidades politicas ¢ ad- ministrativas, e érgios publics. As entidades politicas e administrativas sio as entidades estatais, aquelas que integram a estrutura constitucional do Estado, a Unido, os Estados-membros, 105 Municipios ¢ o Distrito Federal; as entidades autarquicas; as entidades funda- cionais; e as entidades paraestatais, que so as empresas piiblicas, sociedades de economia mista e servigos sociais, Por fim, conceitua os érgios publicos, centros de competéncia, instituidos para o desempenho de fungdes estatais, por meio de seus agentes, cuja atuagao & imputada & pessoa juridica a que pertencem. So unidades de ago com atribui-‘38 GontioPablica + Kanaane / Fel Fo / Ferreira Ges especificas na organizacdo estatal, sendo suas missées indelegdveis a outros segmentos, pois se constituem agées exclusivas do Estado. Est claro que esse papel do Estado de servidor e gerenciador dos interesses de todas as pessoas o faz delegar as organizagées a responsabilidade de produzir bens e servigos, mas alguns desses bens e servigos, também por interesse de todas as pessoas, s6 podem ser oferecidos pelo préprio Estado, sobretudo os servicos exclusivos. Aatividade da policia, da vigillincia sanitéria, da fiscalizagio, da cobranga de impostos ¢ outras correlatas sé podem ser exercidas por organizacées ptiblicas, sio atividades exclusivas e indelegdveis. Nesse aspecto, o ente que delega em razao do bem comum as organizagées do setor nao puiblico a capacidade de produzir bens e servigos, agora também opera, possui bracos proprios ¢ torna complexo o seu papel, pois, além de atuar como ‘organizador, é ente supremo, participa como um ente operativo. Se diante do desempenho das organizagdes nao piblicas o Estado, como agen- te do bem comum, cria regras, autoriza seu funcionamento e as fiscaliza, agora, como organizacao produtiva propriamente, tera que ser algoz de si mesmo, ga- rantindo para todos os seus sécios o mesmo padrao em seus produtos e servigos que exige das organizacées privadas para as quais delegou 0 poder de funcionar. 3.2.2 Postura estratégica na organizagéo pensar estrategicamente possibilita aprender dados e elementos circulantes no contexto organizacional, visualizando alternativas de ago convergentes aos propésitos ¢ finalidades da organizagao. Os valores presentes no servico ptiblico direcionam o pensar estratégico, asso- ciando-o as condicées intrinsecas (internas) e extrinsecas (externas) & organiza- do, potencializando a conduta do gestor. No entanto, no Ambito da organizagio publica, identificamos entraves e limitagdes burocratizadas, atuando como fatores impeditivos quanto a mobilizagao e versatilidade da organizagao. Para que haja alteragoes significativas na administragio ptiblica visando agil zar 9s processos de trabalho, faz-se necesséria a adesao a programas de qualidade focados nos servigos realizados pela organizagio. Por outro lado, a transformagdio da administragéo requer mudaneas estrutu- rais, das regras e dos processos, e medidas efetivas objetivando a criago que visa contemplar as posicées das partes envolvidas, ou seja, possibilitando ao cidadao/ cliente influenciar no direcionamento das politicas ptiblicas em prol da cidade na qual se insere. A partir de para a compree seguintes deter + miss * visto: © valor Entendemc caliar, sinaliza Exemplo d dade de Sio Pe Por outro | conhecida no a (médio ou long tem-se a visio. Paulo: “Ser rec Quanto a0 comportament estes. Exemplo d dade de Sao P ia, eficiéncia 0 conjunt compreensio ¢ figurando-se p 3.2.3 Carac stakel O servigo tidades e setor requeridas pel 0s sharel parte da empr No servigs nivel federal, prefeito.veis a outros dos interesses le de produzir resse de todas do os servigos a cobranca de des publicas, ganizacées do ambém opera, fe atuar como jo, como agen- scaliza, agora, si mesmo, ga- stos e servigos -de funcionar. t0s circulantes wergentes a0s ratégico, asso- s) A organiza- a organizagio p como fatores visando agili- sde qualidade ancas estrutu- jacéo que visa jo ao cidadao/ {da cidade na eto Bibles Essien © Visio do Fucuro 39 A partir dessas consideragées, tem-se que a postura estratégica nos remete para a compreensao e andlise da cultura organizacional vigente, considerando os seguintes determinantes: + missio; + visio de futuro; + valores. antendemos por missdo a razdo de ser da organizacdo, sua caracteristica pe- culiar, sinalizando o porqué de sua existéncia. Exemplo de missio da Secretaria de Coordenagio das Subprefeituras da Ci- dade de Séo Paulo: “Promover e assegurar a qualidade de vida dos cidadaos.” Por outro lado, a visio de futuro refere-se a como a organizacao quer ser re- conhecida no ambiente no qual se insere, em um determinado perfodo de tempo (médio ou longo prazo — de cinco a dez anos, aproximadamente). Como exemplo, tem-se a visio da Secretaria de Coordenagao das Subprefeituras da Cidade de S30 Paulo: “Ser reconhecida como exceléncia na Gestdo Publica até 2015.” Quanto aos valores concebemos os vetores que influenciam e determinam o comportamento e a conduta dos funciondrios, sendo também influenciados por estes. Exemplo de valores de Secretaria de Goordenacdo das Subprefeituras da Ci- dade de Sao Paulo: “Legalidade, impessoalidade, moralidade, ética, transparén- cia, eficiéncia e eficdcia.” © conjunto desses determinantes da Organizacao Pablica converge para 2 compreensic e identifica das caracteristicas e perfis de cada organizagio, con- figurando-se pelo que conhecemos como comportamento organizacional. 3.2.3. Caracterizagdo das partes envolvidas - shareholders ¢ stakeholders servico puiblico, em funcdo de seus propésitos, se depara com distintas en- tidades e setores envolvidos que convergem para a delimitacio das expectativas requeridas pelos shareholders e stakeholders. Os shareholders representam os acionistas, ou seja, aqueles que possuem parte da empresa ou da organizacio. No servigo ptiblico tem-se como representante o préprio governo, tanto em nivel federal, quanto em nivel estadual e municipal: presidente, governador € prefeito.40 GesttoPibica + Kanne / Piel ho / Fea 0s stakeholders representam a “parte interessada’, sendo que sta abrangéncia é mais ampla do que os shareholders. Entende-se que os stakeholders so os com- ponentes, oriundos do meio externo, interessados na empresa, ou seja, todos que sao atingidos pelas agdes que a organizacéo vem a praticar ou atingem a organi. zacao, de forma positiva ou negativa; ou seja: empresas privadas, fornecedores, sindicatos, cidadao-clientes, entre outros. Segundo Orchis (2001), os stakeholders sio os grupos de interesse que se re- lacionam, afetam e so afetados pela organizacdo e suas atividades. © termo foi criado para diferenciar os shareholders (acionistas) dos outros membros da sociedade em que atuam como pilares de sustentacao & atividade organizacional De acordo com Atkinson (2000, p. 566), citado por Zeferino Saraiva Henriques (2008), existem cinco grupos de stakeholders de uma empresa, clientes, funcio- narios, fornecedores, proprietarios e a comunidade, que definem seus objetivos. Define os stakeholders como “os individuos, grupos de individuos e instituigées que definem 0 sucesso da empresa ou afetam sua habilidade para aleancar seus objetivos”. O papel do planejamento estratégico é definir a relagéo que a organizacio desenvolverd com cada um de seus grupos de stakeholders. Os valores ¢ a administragdo da organizagio, as regulamentagées, 0s contro- les, os investimentos no meio ambiente, os impactos de seus produtos, servicos, operacées ¢ as questdes relativas aos direitos humanos ¢ condigdes de trabalho, dentre outros, refletem expectativas de desempehos na relacdo que a organiza- do mantém com cada um dos seus stakeholders. No servico pubblico, t&m-se como representantes: + servidores: referem-se aos funcionarios puiblicos nos seus mais distintos cargos e/ou fungdes que executam ¢ realizam as atividades concernen- tes ao seu papel profissional, influenciando e sendo influenciado pela cultura organizacional; + forecedores: referem-se &s outras organizacbes piiblicas; organizacoes néio governamentais, organizagées privadas que fornecem insumos, servi- 0s demais informacées compativeis com as necessidades institucionais, comunitérias e/ou sociais; + cliente-cidadao: refere-se ao contribuinte, a forga social de trabalho e renda. E 0 ator principal no qual as organizacées puiblicas necessitam focar suas atuacoes; + governo: o exercicio das posigées governamentais representa o poder legitimo do executivo, necessita estar sintonizado as expectativas da comunid compat (23 Processo di Odiagndstico que influenciam e jexganizacional, se [33.1 Andlise e Concordamos 2006, p. 91), que estudou e « ministragac visivel de n elementos: Oestudo do ‘mfvel os membros akernativas de ag Kanaane (204 ‘dima ¢ cultura: + oclima organiz: + éumco1 rosas pe + éoperae + evidence cepsao Do exposto te gran de satisfagac do “momento org péblica, sob a persua abrangéncia fers so os com- seja, todos que ingem a organi- s, fornecedores, eTesse que Se re- es. tas) dos outros gio a atividade raiva Henriques clientes, funci 1 seus objetivos. 9s e instituigdes ra alcancar seus e a organizacio WGdes, 05 contro- sdutos, servigos, Bes de trabalho, que a organiza- ys mais distintos ades concernen- fluenciado pela ns; organizacées insurnos, servi- institucionais, de trabalho e necessitam snta o poder tativas da Gest Pica Eratyiea ea Visio do Putra A comunidade, do cidadao, o que provavelmente implica no desempenho compativel &s demandas oriundas dessa realidade. 3.3. Processo diagnéstico organizacional O diagnéstico organizacional é uma estratégia que possibilita identificar fatores que influenciam e so influenciados pelos determinantes presentes no ambiente organizacional, seus valores, padres, normas ¢ costumes. 3.3.1 Andlise e compreensdo da cultura e clima organizacional Concordamos com Souza (1978, 1980, 1981 € 1997), citado por Kanaane (2006, p. 91), que entre outros pontos: estudou e diagnosticou perfis de clima organizacional no ambito da ad- ministracdo publica e, em sua proposta, 0 clima organizacional é a forma visivel de manifestagao de cultura que, por sua vez, é constituida de trés elementos: preceitos, tecnologia e carater. CO estudo do clima e da cultura organizacional sinaliza em que grau e em que nivel os membros de uma organizacéo reagem, se relacionam, buscando articular alternativas de ago individual e/ou coletiva. Kanaane (2006) destaca, também, algumas consideragdes oportunas sobre lima e cultura: + o clima organizacional influencia 0 comportamento dos membros da organizagio, podendo afetar os seus nfveis de motivacio no trabalho; + éumconceito abrangente e global, por ser uma forma de retratar nume- rosas percepcdes através de um nimero limitado de dimensées; + Eoperacional por meio de medidas objetivas ou subjetivas; « evidencia-se, geralmente, como atributo da organizacéo, porém na per cepgdo de seus participantes. ‘Do exposto tem-se que o clima organizacional é uma varidvel que interfere no grau de satisfacio do funciondrio, contribuindo para a apreensio e compreensio do “momento organizacional”, tio necessério para 0 diagndstico da administracio piiblica, sob a perspectiva estratégica.ice * Kanaane/ Fil Fh /Feelre Diversos estudiosos do comportamento organizacional vm ampliando 0 es- copo quanto 4 compreensio das varidveis clima e cultura organizacional; dentre eles, destacam-se Fleury e Sampaio, sinalizados por Kanaane (2006, p. 91): © clima organizacional refere-se & percep¢do que as pessoas tém da or- ganizagio em que trabalham, percepgdo que pode ser influenciada por fatores conjunturais externos e internos, & organizagao. A ideia do clima organizacional remete a nogio de clima metereol6gico e retrata um estado ‘momentaneo da organizagio. Os estudos sobre cultura [...] tém um caréter histérico mais profundo, reme- tendo as origens da organizagdo, ao processo de definigao de seus valores Désicos e modelagem dos padrdes culturais. Tanto 0 processo de diag- néstico como as intervengées sobre a cultura de uma organizacao alertam: as dificuldades de trabalhar com um fendmeno mais complexo e profundo. Com 0 intuito de delimitar e classificar as interfaces entre pesquisa clima e cultura organizacional, segue a Figura 3.1: Pesquisa de cultura Pesquisa de clima ‘organizacionat ‘organizacional ‘ } 4 Valores, Determinantes crengas, organizacionas, pressupostos, niveis de normas, mitos, satisfagao & ritos ete, motivacio de senidor Padr6es de comportamento organizacional Fonte: Adaptada pelos autores. Figura 3.1 Determinantes da pesquisa de clima e cultura organizacional. 3.3.2. Andlise Swot (fatores internos e externos & organiza¢ao) ¢ os impactos na formulagdo de objetivos ‘Tendo em vista a proposta de contextualizar as bases para a gestio publica, torna-se necessaria a compreensio dos fatores internos ¢ extemnos & organizaco. Um olhar sobre avaliacao do de cia, eficdcia, ef Indo ao en Gonérios da or do 0 processo d 05 pontos fraco: setoriais). Ao n ambiente exten mercado), e ta provavelmente A metodole fere-se, como jé tunidades (Opp ximo passo ref © comportamer prestados, prese 3.3.3. Avaliag Quando se desafios se apre nizagao ptiblica ou nao sendo ci Entendemo ganizacdes corr imteresse piblic Por outro la do polfticas pit tados por ela 01 sociedade para e eficiéncia dos as organizagoes desde a autoriz profissées etc. E certo que € esse element91): m da or- iada por do clima m estado do, reme- s valores de diag- 9 alertam rofundo. a clima e Jeos » piiblica, anizacao. esto Pablka Esiérea © Visio do Fucue 43 Um olhar sobre tais fatores se torna imperativo para que possamos caracterizar a avaliagio do desempenho organizacional, a partir de seus indicadores de eficién- Gia, eficdcia, efetividade e qualidade. Indo ao encontro da investigagéo dos fatores internos A organizagio, salien tamos que estes se referem & capacidade de gestao (estilo de lideranca, processo de comunicacao, relacionamento interpessoal, nivel de integracéo entre os fun cionarios da organizaciio), possibilitando identificar os pontos fortes (favorecen- do o processo de mudanga organizacional, de equipes e individual), assim como ‘0s pontos fracos ou fraquezas (sugerindo melhorias e mudangas organizacionais/ setoriais). Ao mesmo tempo a andlise Swot sugere a possibilidade de analisar 0 ambiente externo, ou seja, as oportunidades existentes (condigées favordveis do mercado), e também identifica as possfveis ameagas (situages externas) que provavelmente possam influenciar negativamente a organizagio publica. ‘A metodologia de andlise do ambiente denominada Swot (idioma inglés) re- fere-se, como ja mencionado, as forcas (Stranght), fraquezas (Weaknesses), opor: tunidades (Opportunities) € ameacas (Threaths). De posse dessa andlise, 0 pré- ximo passo refere-se a formulagdo de objetivos e estratégias, os quais nortearao © comportamento da organizagao, bem como as agdes decorrentes dos servicos prestados, presentes no seu cotidiano e na interface com o micro e macroambiente. 3.3.3. Avaliagdo de desempenho do servigo piiblico Quando se fala em eficiéncia e eficécia dos érgaos do poder publico, alguns desafios se apresentam. O primeiro deles esté no entendimento do papel da orga- nizagdo publica, e depois em buscar conceitos de como avaliar se seu papel esta ou nao sendo cumprido. Entendemos que a administracao publica tem como foco garantir que as or- ganizagées como um todo, mesmo as organizacées privadas, atuem conforme 0 interesse puiblico, atendendo aos requisitos exigidos para o alcance do bem comum. Por outro lado, a organiza¢ao piblica atua de forma distinta e exclusiva, crian- do politicas piblicas que geram demandas, como obras e servigos a serem execu tados por cla ou por terceiros; regulamentando os varios setores de interesse da sociedade para que as agées ocorram dentro de padrdes aceitdveis de qualidade e eficincia dos servigos; fiscalizando o cumprimento desses padrdes; escolhendo as organizacées que respondem aos requisitos para atuacao, com aces préprias, desde a autorizagéo de funcionamento até a regulamentagio do exercicio das profissées crc. £ certo que toda organizago publica existe em razdo de uma lei que a criou, esse elemento de formalidade é preciso em descrever qual serd a sua missio,4A. Gest Pilea + Kansace / Fie ho / Preis as manifestagbes seus clientes, quais sfio as suas regras forte movimento como atuarao 0s seus agentes em prol de de funcionamento e os objetivos a serem alcangados. ‘Além disso, trata de assuntos estruturais ndo menos importantes, como seu formas de acesso aos quadros, de organograma, descrigo de cargos e fungdes, fal modo que originariamente toda organizacao piiblica ja vem vocacionada para uma attiacao legitimada pela legalidade. Nesse sentido, uma questo conceitual tem, digo do desempenho das organizacoes piiblicas. Importa con: ios fundamenta amoralidade, a | No Brasil, c tificar seus dese némico-financei sido levantada com relacao me- © fato de elas pertencerem ao ente supremo chamado Estado, constituido por 7 can apie todos nds para atuar em nosso favor, de forma abrangente ¢ ilimitada, poderis aan tomar conflitivo 0 propésito de avaliar se estfio ou ndo cumprindo o seu papel. 108, Unido, | € dos gastos pit 10? Nao existem para isso? Ja ndo delegamos a elas Ora, nao so o proprio Estad do modo que julgarem necessério? inquestionavelmente determinar 0 que fazer, + estabelecido 0 contrato social com cléusitlas res- desautorizat 0 Estado caso néo atendesse & ito? Entretanto, nao é esse o entendi- © proprio n de avaliar a cay mento piblico < Nao seria o mesmo que te tritivas a sua atuacio, por exemplo, expectativa da sociedade em algum requisit Vale ressalt mento. 0 Estado é inquestionavel. venerdveis fung 7 grande referénc ‘Tema recente focou essa problematica com a criagio do Conselho Nacional eeino Unido, ef de Justiga, que teve por missao 0 controle externo do Poder Judiciério. panini 0s profetas do apocalipse previam uma grande perturbacio no desempenho da mam essa pritic atuagao judicante, justficando que o juiz de direto perderia sua autonomia ciante auditoria opera ddos casos que fosse julgar, dentre tantos outros argumentos que se apresentaram- re es Poréim, o que restou de todas as teses foi a propria missio do organismo, que projetos ¢ 0 cu se propunha 2 fiscalizaraeficiéncia e a eficicia do Poder Judicirio enquanto or das sob o prism gho plblico, ndo 2 qualidade da atuagéo téenica dos operadores do direito, que de suas pratica fozam de autonomia e se sustentam na decisio independente, por convieso. ficeaeeen trati- Gio (Intosai), : ‘A missdo do Conselho Nacional de Justiga ¢ controlar a atuagio administ i vac financeira dos rgéos do Poder Judicidrio e supervisionar 0 cumprimento dos para operacion deveres funcionais dos juizes; assim, percebe-se com clareza que ele esté voltado Economic! fa questbes como a lentido da justica, o mau atendimento dispensado em alguns tilizados, mar Foruns e cartérios, o nao atendimento aos requisitos legais quanto ao cumprimento déncia diz res dos prazos, a obsolescéncia dos e6digos processuas, 0 no arendimento deman- 30s utilizados, da dos processos que se multiplicam a cada dia, dentre outros aspectos funcionais da organizacac que nao interferem na autonomia dos juizes de direito para poder julgar com 0 publicas a eles livre convencimento. Por outro Nao conhecemos totalmente os beneficios que a medida trouxe aos usuarios as relagées cor da justiga, j6 que graves problemas ainda surgem no setor judicidrio, conforme das pessoas ¢suas regras s, como seu quadros, de jonada para lagdo A me- stituido por da, poderia > seu papel. amos a elas necessirio? dusulas res- atendesse a > o entendi- no Nacional 0. empenho da omia diante resenitaram. anismo, que nquanto 61 direito, que nviesao. dministcati- mento dos st4 voltado 7 em alguns mprimento a deman- sfuncionais gar com 0 0s usudrios , conforme (Geain lien Estratepie Visto de Forero 45, ‘as manifestagées didrias da imprensa. Mas sabemos que houve avancos e ha um forte movimento no sentido de melhoria. Importa considerar que a Constituigao Federal de 1988 trouxe consigo princi- ios fundamentais para a administracdo puiblica ~a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, 2 publicidade e a eficiéncia, No Brasil, culturalmente, as organizagdes piiblicas esto condicionadas a jus- tificar seus desempenhos quase que exclusivamente com relagéo & questo eco- némico-financeira. Entes supremos, orgulhosos ¢ independentes para o exercicio da fiscalizagao dos érgios do governo, os Tribunais de Contas estabelecidos nos trés entes fede- rativos, Unido, Estados e Municipios, atuam estritamente no controle das contas e dos gastos piiblicos. 0 préprio nome do organismo, Tribunal de Contas, deixa clara a finalidade de avaliar a capacidade das organizagées piblicas em elaborar e executar 0 orca- ‘mento publico dentro dos paramettos da lei, Vale ressaitar que a auditoria das contas piiblicas é uma das mais antigas e veneraveis fungées do Estado, precede mesmo as democracias modernas, sendo grande referéncia hist6rica a criagdo do Departamento Nacional de Auditoria do Reino Unido, em 1314. Contudo, é importante salientar que, atualmente, mesmo os paises que inicia- ram essa pratica substituem 0 conceito de auditoria financeiro-orcamentéria por auditoria operacional da administracio publica, Nesse novo modelo, o foco das avaliagdes so as politicas, os programas, os projetos ¢ 0 cumprimento da propria missio das organizacées ptblicas aprecia- das sob o prisma da economicidade, da eficiéncia, da efetividade e da boa gestdio. de suas praticas. Inicialmente, a Organizagio Internacional dos Entes Supremos de Fiscaliza- Go (Intosai), criada em 1992, estendeu o conceito de auditoria, de financeira para operacional, alcancando os “trés Es": economicidade, eficiéncia e efetividade. Economicidade diz respeito A redugio dos custos dos recursos requeridos ou utilizados, mantendo atengo qualidade apropriada, ou seja, gastar menos; efi- ciéncia diz respeito a quanto um resultado foi otimizado considerando os recur- 808 utilizados, ou seja, gastar bem; efetividade é a capacidade que os resultados a organizacao publica tém de contribuir para o alcance dos objetivos e politicas Piiblicas a eles relacionados, ou seja, gastar sabiamente. Por outro lado, as priticas ¢ os resultados da organizacao puiblica, referentes as relagées com a sociedade, ao exercicio da lideranca, & visio de futuro, & gestdo das pessoas ¢ a outros aspectos indispensadveis ao bom desempenho de qualquer