4

人民的參政
一、選舉制度之特性及影響

我國公民如何透過選舉參與中央及
地方政治？

二、公民投票

選舉之外，有什麼制度性的政治
參與方式？

三、其他的政治參與途徑

除了選舉、罷免與公民投票，我國人民
還有哪些參與政治的管道？
 2018 年 11 月 24 日，我國一併舉行「地方公職人員選舉」與「全國性公民投票」，號稱史上
最複雜的投票。選民依照居住地區的不同，在地方公職人員選舉的部分領取 3 ～ 5 張不等的選票，
並加上全國性公投票 10 張。複雜的選票，造成各投開票所大排長龍的景象，部分投票所甚至在投
票時間截止前，仍無法讓選民順利完成領票與投票，因此只好順延投票時間，造成邊開票邊投票的
情況。選後立法院檢討並修改了公民投票法（以下簡稱公投法），正式將公投與大選脫勾。

在地方公職人員選舉過後，上任不到一年的高雄市市長決定投入 2020 年的總統大選。總統大

選結束後，高雄市市民提出罷免市長一案，並投票通過，是我國首位被罷免的直轄市市長。2021
年，桃園市也出現了首位遭罷免通過的直轄市議員，臺中市亦出現立法委員罷免通過的案例。

在 2018 至 2021 年間，國人共同見證選舉、公民投票與罷免等參政權的落實，也注意到各種

利益團體的多元倡議。在多元繽紛的民主社會中，我國人民有哪些參政的管道？人民的參政又會如
何影響政府的政策與作為呢？
99 公民與社會 1

選舉制度之特性及影響
第 我國公民如何透過選舉參與中央及地方政治？
一 我國憲法賦予人民選舉權，使人民能藉由自由意志選出行政首長與民意代表，讓

節 他們代表人民執行政策或立法監督。而在選舉過程中，選舉制度會影響到選民的投
票行為與候選人的競爭策略，本節將帶同學認識我國各層級的選舉制度與其特性。

在民主國家中，人民透過定期選舉行政首長與民意
代表，讓政府施政必須重視民意，以落實主權在民的精

於 民主 嗎 神。因此，定期選舉成為民主國家的基本要件之一。
就等 ？
舉 就選舉權利而言，公民除了擁有可投票的「選舉權」，
選

亦包括成為候選人的「被選舉權」。選舉結果將代表相對
有

多數的民意，對政府施政與立法產生直接的影響。

不過，我國公民如何行使選舉權？我國在中央與地
方選舉，有哪些選舉類型與選舉制度？選舉制度深深影
※ 設計對白
響選民的投票行為，以及候選人的競選方式與策略，因
此相當值得我們進一步認識。 10

圖 4-1-1 非民主國家的投票

雖然近代民主國家多採行定期選 想素養
舉，以落實主權在民精神，但並
直接民主與間接民主有哪些差異呢？
非每個實施選舉的國家都被認為
是民主國家。例如：非民主國家 直接民主：指由公民直 間接民主：指人民透過選
也 會 辦 理 選 舉， 但 只 是 徒 具 形 接決定政治事務。例如： 舉授權代議士，由代議士決
式，統治者及政府的權力並不受 古雅典採用直接民主，由 定公共事務。例如：我國公
限制，人民權利仍無保障。 公民集體決定城邦內的公 民透過選舉授權立法委員制
共事務。 定、修改與廢止法律。
 第4章 人民的參政 100

一 我國行政首長的選舉
小辭典
我國中央與地方行政首長選舉，由公民直接投票選 中央行政首長選舉
出，以得票最多的候選人當選。公民可以藉由定期選舉， 指正副總統選舉。

來肯定或汰換現任的行政首長，具體落實主權在民的精
地方行政首長選舉
5 神。我國行政首長選舉皆採單一選區相對多數決制，任
包 含 直 轄 市 市 長、 縣
期四年，連選得連任一次。
（市）長、鄉（鎮、市）長、
直轄市山地原住民區區長。
(一) 選舉制度：單一選區相對多數決制

單一選區是指一個選區僅有 1 位當選者；而相對多
圖 4-1-2
數決是指獲得最高票數的候選人當選。在單一選區相對
相對多數決與絕對多數決
10 多數決制的選舉下，每個選區由得票數最多之候選人當
選，即使僅領先 1 票，也能贏走該選區的唯一席次，故 相對多數決
此制度具有「贏者全拿」（winner-takes-all）的特色。 最高票者當選
例如：我國總統選舉
例 我國正副總統的選舉，以全國為單一選區，聯名登

記為總統副總統候選人，以候選人相對得票數最多
15 之一組為當選；而縣（市）長選舉，以縣（市）做 40
%
為選區，得票數最多的候選人，當選縣（市）長。 30
%
30
%

另外，多數決制有兩種，「相對多數決」是指得票
最多者獲勝，但得票不一定要過半數；而「絕對多數決」
絕對多數決
是指候選人必須拿到過半數的選票才能當選，否則要進
得票須過半數，才能當選
20 入第二輪投票，例如：法國的總統選舉。 例如：法國總統選舉

70
在法國總統選舉中，如未有候選人獲得過 %
50 %
半支持，將再以得票前兩名的候選人進行
第二輪投票，故又稱「兩輪決選制」。 20 %
10 %
101 公民與社會 1

(二) 我國行政首長選舉制度的特性與影響

1. 選民的棄保效應

棄保效應是指選民沒有將選票投給支持的候選人，而是投給立場
最相近且有機會當選的候選人，以避免不喜歡的候選人當選，因此又稱
為策略性投票。在單一選區相對多數決制下，選民容易出現棄保效應的 5

心理；而政黨或候選人也經常催化棄保效應來拉抬選票，出現呼籲選民
「不要把票投給不可能當選的人」、「不要浪費選票」的現象。

2. 贏者全拿的效果

在單一選區相對多數決選制下，大黨往往憑藉資源充沛、組織強
大的優勢，贏得選舉；小黨或獨立候選人較難以生存。因此，常出現兩 10

大黨對決、小黨在夾縫中無法勝出的現象。為了爭取多數中間選民的支
持，候選人的政見多採中間且溫和的路線，以爭取多數選民的支持。

例 1996 年起我國總統由人民直接普選，當選者皆為國民黨或民進黨
的政黨候選人。雖曾有親民黨、新黨、無黨籍等候選人參選，但得
票率仍遠低於國、民兩大黨，無法與其競爭。 15

圖 4-1-3
棄保效應的運作

1. 選民喜好 2. 民調參考 3. 投票
本次候選人有張三、李四與老 但根據民調結果顯示，李四與 這時，小明會避免浪費選票，
王。小明最喜歡張三，最討厭 老王支持度相當接近，而張三 而投給可勉強接受的李四，防
老王，勉強可以接受李四。
老王，勉強可以接受李四。 毫無當選的機會。
毫無當選的機會。 止最討厭的老王當選。
止最討厭的老王當選。

N0.1
N0.1

李四
張三 > 李四 > 老王 43%
47%
10%
VOTE
民調結果
 第4章 人民的參政 102

二 我國民意代表的選舉 圖 4-1-4 單一選區與複數選區

我國民意代表分為中央層級與地方層級，由於中 單一選區

央與地方性質不同，因此在民意代表的選舉上，採用 選區內應選名額為 1 席

不同的選舉制度，以下將詳細介紹。

5 (一) 地方民意代表：複數選區相對多數決制

1. 選舉制度：複數選區相對多數決制

地方民意代表包括：直轄市議員、縣（市）議員、 複數選區

鄉（鎮、市）民代表、直轄市山地原住民區區民代表。 選區內應選名額為 2 席以上

任期四年，無連任次數限制，並且有婦女保障名額的
10 制度設計。

我國的地方民意代表選舉，皆以「複數選區相對
多數決制」產生，也就是在每個選區中，應選名額為
兩席（含以上），最後按照候選人的得票高低，依序
當選。然而，在某些人口較少的地區，應選名額僅 1 小辭典
15 席，如連江縣第 4 選區。 婦女保障名額
根據我國地方制度法第 33
(二) 中央民意代表：混合投票制 條 第 5 項 之 規 範：「 各 選
舉區選出之直轄市議員、縣
我國立法委員共有 113 席，任期四年，連選得連
（市）議員、鄉（鎮、市）
任。為使立委可以兼顧我國多元的民意，並同時考量 民代表名額達四人者，應有
婦女當選名額一人；超過四
全國政策與地方需求，我國立委分為：區域立委、全
人者，每增加四人增一人。
20 國不分區及僑居國外國民立委、原住民立委等三類。
而不同類型的立委，皆由不同的選舉制度產生，稱為
「混合投票制」或「單一選區兩票制」：一票投給候
選人、一票投給政黨。
103 公民與社會 1

1. 區域立委：單一選區相對多數決制

全國劃分 73 個選區，每個選區以「單一選區相對多數決制」選出
一名立委。考量到人口數量與各縣市的代表性，選區劃分規定各縣市至
少有一席立委，以避免中央政策無法與地方民意連結。

2. 不分區立委與僑居國外國民立委：比例代表制 5

全國不分區及僑居國外國民立委共有 34 席，採用比例代表制選舉
產生。選民以「政黨」為投票對象，各政黨再依得票率分配應得席次。
政黨得票率超過 5% 即能取得席次，因此選民投給小黨的意願也相對
較強，較有利於小黨生存。另外，我國亦有「政黨名單中女性比例不得
低於 1/2 之規定」，保障婦女之參政權。 10

3. 原住民立委：複數選區相對多數決制

我國設有 6 席原住民立委，採用複數選區相對多數決制產生，亦
即山地原住民立委 3 席、平地原住民立委 3 席。而為了實踐憲法增修
條文中保障原住民族的參政權益，無論是候選人或是選民，都必須具備
原住民身分。 15

小辭典

比例代表制 假設國會一共有 120 個比例代表制席次

政黨在選前會擬出「政黨 政黨 得票率 當選席次

候選人名單」讓選民參考， A 60 120 X 60% = 72
選民可依政黨名單與政黨理 B 30 120 X 30% = 36
念，投票給喜愛的政黨。選
C 10 120 X 10% = 12

舉後，政黨依得票比例分配
國會席次，而在名單上的候 A B
72 36
選人會依名單順序當選。 C
12
 圖 4-1-5
第4章 人民的參政
我國立委的選舉制度：混合投票制
104

73 席 單一選區 相對多數決制

• 選區最高票者當選
區域立委
• 各縣市最少需有 1 席

複數選區 相對多數決制
投候選人
6席 • 平地原住民選區：3 席

原住民立委 山地原住民選區：3 席
• 選區內前三高票者當選
立法委員
• 原住民才可參選與投票

113 席
34 席 比例代表制
採用混合投票並立制
• 政 黨 得 票 率 5% 以 上，
不分區及僑居
投政黨 依得票率分配席次
國外國民立委
• 政黨名單有 1/2 婦女保
障名額

2028 年的正副總統與立法委員選舉你已正式成為公民，具有投票資格。
身為選民的你，應該要領取哪幾張選票呢？

問題 A 總統、副總統票 B 區域立委票

如果我是 一般選民
� � � � � �

可以領哪幾張選票？
蔡ＯＯ

王ＯＯ

陳ＯＯ

李ＯＯ

賴ＯＯ

嚴ＯＯ

楊ＯＯ

林ＯＯ

答：（ ）

如果我是 原住民 C 原住民立委票 D 不分區立委票

可以領哪幾張選票？ � � � � � � � �

答：（ ）
ＯＯ 黨

ＸＸ 黨

△△ 黨

♡♡ 黨
巴奈ＯＯ

高ＯＯ

桑ＯＯ

陳ＯＯ

※ 參考解答請見第 187 頁
105 公民與社會 1

(三) 我國民意代表選舉制度的特性與影響

選舉制度之特性，將影響一國的政治生態與選民的投票行為。以下篇
幅著重討論我國民意代表選舉制度之特性與影響。

1. 單一選區相對多數決制

有關於單一選區相對多數制的特性與影響，已於我國行政首長之選舉 5

中討論（參考課本第 101 頁）。然而，在民意代表的選舉中，仍有比例性

偏差與傑利蠑螈之現象值得我們探討。

比例性（proportionality）是指候選人之得票率與席次率間的吻合程
度。在此選舉制度下，易出現比例性偏差之問題，例如：A 黨在全國得票
率為 40%，但由於在每個選區都不是最高票，因而僅拿到 20% 的當選席 10

次，此即得票率與當選席次不一致的現象。

另外，此選制下亦可能導致執政黨為己私利操縱選區劃分，藉此贏得
選舉，形成傑利蠑螈之現象。透過重新劃分選區，可以分散在野黨的選票，
或者是集中執政黨之選票，藉此使執政黨繼續占有選舉優勢。

小辭典
傑利蠑螈
指不公平的選區劃分。政治人物僅憑黨派利益
劃分選區，而不考量地理、人口與交通等因素。

1812 年， 美 國 麻 州 州 長 傑 利（Elbridge
Gerry, 1744 ～ 1814）為打擊在野黨，而主導
州議會劃分選區。為了使所屬政黨獲得最大化利
益，以不規則狀劃分選區，最後選區產生有如蠑
螈（salamander）之形狀。
 第4章 人民的參政 106

2. 複數選區相對多數決制

在複數選區相對多數決制下，候選人僅須掌握一定比例的票數
便可贏得席次，因此小黨或無黨籍候選人較有機會可以勝選，故較
能展現民意組成的多元性。

5 在候選人政策方面，由於掌握一定票數便可勝選，因此候選人
在政策主張上可能會較為極端，以吸納特定族群的選票。

圖 4-1-6
從2018年嘉義市第一選區 • 應選席次：10 席→ 得票數前十名即可當選
市議員選舉解讀複數選區相對多數決制 • 參選人數：21 人

台灣團結聯盟

國民黨 民進黨 無黨籍候選人

當選席次 3 1 1 5

占席次比 30% 10% 10% 50%

候選人 得票數 得票率

最高票當選者 國 傅大偉 5,922 9.5%

最低票當選者 無 凌子楚 3,242 5.2%

最高票落選者 無 李奕德 3,176 5.1%

觀 察 選 舉 結 果（ 上 表 ）， 觀察候選人得票（下表），
觀察

觀察

可以發現無黨籍候選人當選 最低票當選者以 5.2% 的得票

1 席次占 50%。 2 率勝選。

你認為上述現象與複數選 上述現象，展現複數選區相
區相對多數決制有何關係？ 對多數決制中的何種特性？
107 公民與社會 1

3. 比例代表制

在比例代表制中，由於政黨只須獲得一定比例的選票即可在國會中獲得席
次，因此比例代表制較有利小黨生存，且較能彰顯社會中多元的聲音。然而，也
因此特性，某些國家施行比例代表制，亦帶來小黨林立、社會意見分歧的現象。

因此，在比例代表制中是否應該設立政黨得票門檻、門檻要設為多少，皆是 5

此選舉制度中值得進一步思考的地方。

4. 綜合討論混合制的特性與影響

我國立法院之總席次為 113 席，採混合投票制產生立委。在總席次的計算

上，由於不同類型之立委各採用不同選舉制度，最後再將席次加總，因此屬於混
合制中的「並立制」。 10

表 4-1
不同選制下的政治生態

選制 單一選區 相對多數決制 複數選區 相對多數決制 比例代表制

小黨或無黨籍候選人較 能反映較多元或
政治生態 利於大黨輪流執政
有生存空間 少數的意見

正副總統、直轄市與縣市首 直轄市議員、縣市議員、鄉鎮
全國不分區
選舉舉例 長、鄉鎮市長、直轄市山地 市民代表、直轄市山地原住
及僑居立委
原住民區區長、區域立委 民區區民代表、原住民立委
 第4章 人民的參政 108

在混合投票制中，另有「聯立制」的設計。聯立制是以政黨的總得票率來計算總席次，
例如：德國聯邦眾議員選舉即是以此方式計算國會總席次。

我們可以思考：我國以並立制計算總席次，是否較利於大黨生存？若是以聯立制計算
立法院席次，會產生何種變化？會對政黨體系產生何種影響？(參考表 4-2 思考)

表 4-2
在混合投票制下，總席次的計算方法，會影響各政黨的席次嗎？

翰翰國國會選舉採用混合投票制，總共 100 席：50 席國會議員由單一選區相對多數決制選出；另外 50

席由政黨比例代表制選出。以下有本屆選舉結果，請閱讀得票情形後，分別以聯立制與並立制思考政黨總
席次的分配對不同政黨有何影響？

A黨 B黨 C黨 D黨

政黨票 40% 30% 20% 10%

候選人票 35 席 10 席 4席 1席

以 並立制 計算席次 以 聯立制 計算席次

候選人票與政黨票分開計算，互不影響。 以政黨得票率計算各黨總席次，候選人票與政黨票
合併計算。

A黨 B黨 C黨 D黨 A黨 B黨 C黨 D黨

政黨票 40% 30% 20% 10% 政黨票 40% 30% 20% 10%

候選人票 35 席 10 席 4席 1席 候選人票 35 席 10 席 4席 1席

政黨票席次 20 席 15 席 10 席 5席 政黨票席次 5席 20 席 16 席 9席

政黨席次 政黨席次
55 席 25 席 14 席 6席 40 席 30 席 20 席 10 席
總計 總計

經過觀察「並立制」的計算方式較有利於： 經過觀察「聯立制」的計算方式較有利於

□ 大黨 □ 小黨 ，寫出具體原因： □ 大黨 □ 小黨 ，寫出具體原因：

※ 參考解答請見第 187 頁
109 公民與社會 1

圖 4-1-7 公民如何行使罷免權？ 三 透過罷免收回公職人員的權力

總統 民選
我國憲法第 17 條賦予公民罷免民選公職人員的權
副總統 公職人員 利。若公民發現民選公職人員背離民意，便可發起罷
免，以避免不適任者濫用權力。罷免屬於選舉後的補救
手段，藉此讓民選公職人員之施政方針合乎民意，落實 5

立院提案 提案 主權在民精神。若罷免門檻過高，人民不易行使此權。
全體立委 1/4 選舉人總數
提出罷免案 1% 以上提案 然而，若是罷免成為政治常態，國家的政治將會
陷入不穩定的局面，影響全體利益；且若是罷免過於容
立院成案 連署 易，民選公職人員將會受到選民利益鉗制，進而難以實
全體立委 2/3 選舉人總數
現公共利益。因此，在多數的民主國家中，並無罷免制 10
同意罷免 10% 以上提案
度，又或是對罷免民選公職人員設有嚴格的門檻。

罷免投票 罷免投票 為了更加落實主權在民的精神，我國於 2016 年修

1. 半數以上選 1. 同意票 > 正公職人員選舉罷免法，將罷免門檻由「1/2」調降為
舉人投票 不同意票
「1/4」。門檻的調降，使人民更容易罷免民選公職人
2. 且同意票大 2. 且同意票 >
於半數 選舉人數 1/4 員，但也容易引發政治紛擾與國家資源浪費，因此罷免 15

門檻如何設立、帶來哪些弊害，亦是值得思考的議題。

公民論壇 公費選舉行不行？

在我國若想要投入競選必須有龐大的金錢支持。根據聯合報的調查與採訪，參選縣市議員需花費 500 ～
800 萬元，而參選縣市長至少需「億元」起跳。從宣傳、文宣品與廣告看板等，皆需金錢支持。因此對於
有意參政者來說，無疑形成龐大壓力。然而，如果選舉變成金錢競賽，只讓有可觀財富或社會地位的人參
選，民主政治的平等原則便無法維持。

有些國家採用公費競選的模式（如：德國、日本），其規定候選人必須使用政府公費競選，一切花費由政
府管控。這樣做的優點是每位候選人站在一樣的起跑點；但是，缺點是政黨或是候選人的選舉活動會被限制。
資料來源：蔡佩蓉等（2018/11/07）。我的存款夠不夠參選？遊戲告訴你選舉多燒錢。聯合報。

請查找資料，並思考：

1. 公費與自費選舉，有哪些優點與缺點？
2. 以我國為例，你認為政府應該舉行公費選舉嗎？請提出你的觀點。
 第4章 人民的參政 110

公民投票
第 選舉之外，有什麼制度性的政治參與方式？

二 人民可以直接參與並決定公共政策的制定，這種政治參與稱之為「直接民主」
（direct democracy），公民投票（referendum）即為一例。我國憲法第 17 條：

節 「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」因此，立法院於 2003 年通過公投法，

落實公民直接參與政治事務的管道。

一 公民投票的意涵

現代民主社會中，公民投票是直接民主的具體展現，以彌補
代議政治的不足。人民藉由公民投票強化民主政治的正當性，並
提高對公共事務的參與。當民選公職人員制定的法令或政策不符
5 合民意期待時，透過公民投票的行使，可以明確地表達人民的意
志，這是積極落實國民主權，體現主權在民的精神。

公民投票依其性質又分為：創制權與複決權。創制權指公民 圖 4-2-1
擁有主動制定重要法律原則或政策的權利，是一種積極的權利。 2014 年瑞士反對大量移民
公投結果
例 2014 年，瑞士公民推動「反對大量移民公投案」，最終有
支持 50.3% 反對 49.7%
10 50.3% 之公民支持「反對移民大量進入瑞士」之政策。瑞
士政府為實踐公民對移民政策之想法，重新與歐盟展開移民
配額、依親權利等政策之談判。

複決權是指公民對憲法修正案、現行的法律或政策，投票表
圖 4-2-2
示廢棄或保留，是一種消極的權利。
2016 年英國脫歐公投結果
15 例 2016 年，英國舉行「脫離歐洲聯盟公投」，有 51.9% 之
脫歐 51.9% 留歐 48.1%
公民投票表達英國應該脫離歐盟，促成英國 國會通過退出歐
盟法案，並於 2020 年正式退出歐盟。
111 公民與社會 1

二 公民投票在我國的運作

我國於 2018、2019 年，連續兩年修正公投法內容，修正重

點包含：全國性公投之主管機關由行政院改為中央選舉委員會；投
票年齡由 20 歲下修為 18 歲；廢除公民投票審議委員會等。並規
範自 2021 年起，每 2 年舉行一次公民投票，且於 8 月第 4 個星 5

期六舉行。

除公民可成為公投提案者，行政院、立法院及總統，也可以針
對特定項目提出公投案。提案者不同時，其提案內容亦有所限制，
像是我國公民可以針對「法律」、「立法原則」與「重大政策」來
進行提案，而總統可針對攸關國家安全事項交付公投；當然，公投 10

法亦針對公投事項有明確規定：

立法原則之創制、法律之複決、重大政策之創制或複決
可提案

預算、租稅、薪俸、人事事項
不可提案

憲法增修條文 值得特別說明的是，憲法修正案及領土變更案，雖交由「公
全國法規資料庫
投複決」，看似為全國性公投的範疇，但實際上有關於憲法修正案 15

及領土變更案之規範，係由憲法增修條文第 4 條與第 12 條所定，

因此不適用於公投法之全國性公投的相關規範。此外公投案之成案
門檻、辦理方式與結果之執行均依照公投法之規範執行，可參考圖
4-2-3。
圖 4-2-3

全國性公投
註：立法院亦可依憲法規定提出複決案，
第4章 人民的參政 112
提出後公告半年後，交由公民投票複決。

行政院提案 總統提案
公民提案 立法院提案 （防禦性公投）

提 案
• 立法原則之創制 當國家遭受外力威脅，
重大政策之 致國家主權有改變之
• 法律案之複決
創制或複決 虞，總統就攸關國家安
• 重大政策之創制或複決
全事項交付公投

Step 1：提案門檻

成案門檻
• 最近一次正副總統選舉之
選舉人總數的萬分之一
由 立法院 由 行政院院會
Step 2：連署門檻 議決是否成案 議決是否成案
• 需於 6 個月內完成連署
• 提案時最近一次正副總統
選舉人總數的 1.5% 以上

投票辦理 • 由中央選舉委員會辦理
• 公民得不在籍投票

投 票
(※ 公投法第 25 條有此規畫，但執行面行政與
立法機關仍在研擬中，尚未通過。)

投票資格 • 中華民國國民
• 年滿 18 歲，未受監護宣告
• 在選舉區連續居住 6 個月以上

必須同時滿足以下 2 條件：
通過 • 有效同意票＞不同意票 結 果
• 有效同意票＞ 1/4 投票權人總數

不通過 二年內不得就同一事項再提出
*

* 根據公投法第 30 條，公投結果對行政與立法部門皆有拘束力

想看看，我國現行的公投規定對於
公民行使權利會不會過於嚴苛？ 公民投票法
全國法規資料庫
113 公民與社會 1

三 公民投票的反思
想素養
為什麼公投法會特別 (一)公民投票的優點與缺點
保障原住民族呢？
公民投票可彌補代議政治之不足，落實主權在民精
我 國 公 投 法 中， 有
保障原住民族權利之設 神，實踐民意政治，提升政府政策的正當性，解決行政與
計，避免犧牲為數較少
立法間的衝突，化解重大政策僵局等優點。然而，公民投 5
之原住民族權利。
票仍有諸多缺點值得我們思考。
請參考公投法第 1
條 第 2 項 之 規 範， 並
首先，公民投票採多數決制，可能會犧牲少數群體權
思考：為什麼立法者特
別保障原住民族？你認 利；且在某些議題具有專業性，若以民意凌駕於專業評估，
為還有哪些少數群體的 則無法保障政策決策品質。接著，公民投票中僅有「同意」
權利，是重要但未列於
現有的法條中？
與「不同意」的選項，可能窄化政策討論空間，亦無法探 10

知公民對議題的詳細看法與見解。最後，公民投票可能會
製造社會衝突及對立，除了可能高估人民的決策理性，更
有可能淪為政府或利益團體操弄政治議題的工具。

圖 4-2-4 公民投票的優點與缺點

公投的優點：

1. 落實主權在民

2. 促進政治參與

3. 化解政策僵局
 第4章 人民的參政 114

(二) 我國現行公民投票帶來的問題與隱憂

在公投法將提案、連署與通過的門檻下修後，人民更重視公民投票做為
展現民意與影響政府決策的管道。然而，從我國近年舉辦之公民投票實務來
觀察，有些現象值得我們深入討論：

5 1. 待表決公投案數量增加

公投提案與連署的門檻下修，關注各議題的公民與團體，較有動機提出
公投案，並成功連署，因此待表決之公投案數量增加是可預期的。

然而，案數增加亦可能使公民了解公投案內容的時間被壓縮。公民在未
有充足時間與資訊的情況即投票決定政策走向，是否合宜值得我們再思考。

10 2. 公投案內涵被簡化描述

對於社會重大分歧的公投案，社會上出現不同立場的團體製作「懶人包」
來簡化討論過程，喊出「A、B 案投同意，C、D 案投不同意」的指導棋，這
樣的現象可能剝奪公民互相辯論與思考的機會，忽略投票前的討論過程。

公投的缺點：
1. 可能侵害少數群體之權利

2. 過度簡化問題

3. 無法保障決策品質

4. 淪為政府或利益團體的工具
115 公民與社會 1

在代議政治中，我們經由對「人」的選舉，賦予人
民對政府的統治授權，讓它具有執政的正當性。但政府
並無法從選舉結果來了解民意的完全趨向，而公民投票
就是讓民眾不需等到下次的大選，即可藉由對「事」的
公投，來表達對重大政策、憲法或法律等修改的意見， 5

以免政治與政策僅由少數民意代表或官員單方面決定。
因此，現代公民不僅可以藉由公投參與監督政府，更可
以對行政機關與立法機關予以民意制衡。

公民論壇 公投法修正的討論

我國公投曾由於提案、連署與投票門檻過高而曾被視為「鳥籠公投」，認為這樣的設計局限人民創制
與複決權的行使。然而，連署門檻降低也可能造成案量暴增、資源浪費的現象。以 2018 年所舉行的公
投為例，中央選舉委員會受理多達 37 件全國性公投案，最後共有 10 件成案。

請試著解讀右方表格資訊，並思考： 修法前 修法後 *

1. 假設上次正副總統選舉人總數為 提案 5/1,000 1/10,000
1,900 萬人，請比較修法前後提案、
連署 5% 1.5%
連署、通過公投案之門檻。
門
1. 有效同意票數多 1. 有效同意票數多
2. 比較修法前後之各項門檻，請思考
檻 於不同意票數 於不同意票數
修法前後的優點與缺點，除了引言 通過 2. 且投票人數達原 2. 且有效同意票數
所述，還有哪些？ 選舉區人總數總 達原選舉區人總
數 1/2 以上 數 1/4 以上
3. 比較各項資訊後，請具體說出你較
支持修法前或修法後之門檻？請說 公投年齡 20 歲 18 歲
明具體原因。
*2017 年我國下修公投法提案、成案與通過之門檻。
 第4章 人民的參政 116

其他的政治參與途徑
第 除了選舉、罷免與公民投票，
我國人民還有哪些參與政治政的管道？
三 加拿大政治學家伊斯頓（David Easton, 1917 ～ 2014）提出「政治是社會

節
價值的權威性分配」，意即：由於社會資源有限，於是政治便是權威性地決定資源
該如何分配。那麼，在國家分配資源的過程中，人民是否有足夠的管道可以共同參
與呢？是否有機會替自己想守護的價值或需求發聲呢？

當你看完前述有關選舉與公投的討論後，可以發
想素養
現憲法所保障的參政權仍然有其局限性。既然無法隨
社會處境不利族群的政治參與
時以選舉或公民投票來參與，那麼我們還有哪些方式
社會處境不利族群易面臨政治
可以參與政治和決定政策呢？ 參與機會的不平等，甚至是資源
分配的不平等。例如：為數較少
5 一 志願結社 的原住民族之聲音，在多數決下
易被忽略；不熟悉中文的移工或
志願結社是指一群具有共同目標、利益相近的 新住民，可能無法知悉法律規範
或政策，進而表達自己對法律或
人，基於自由意志而組成的團體。
政策的看法。

志願結社是藉由關注公共事務、形成公共議題， 你認為社會上還有哪些族群，
面臨政治機會參與不平等的困
進而匯聚共識並達成保障公共利益的目標，是人民由
境？政治參與的不平等，會對他
10 下而上自發性組織起來的社會團體，也是政治參與的 們帶來何種影響？
管道之一。透過志願結社，可以形成關心公共事務的
社會文化，是奠定公民社會穩健發展的基礎。

圖 4-3-1
憲法第 14 條 「人民有集會及結社之自由」
117 公民與社會 1

(一) 利益團體（interest group）

小辭典
利益團體是指一群具有共同利益的人組成之民間
遊說（lobby）
意圖影響被遊說者或其 團體，為了爭取團體及其成員利益向政府或社會提出
所屬機關對法律、政策形 訴求，試圖影響政府決策。由於利益團體同時具有向
成、制定、通過、變更或
政府施壓，以影響政策的特質，因此也稱為壓力團體
廢止。以口頭或書面方式，
5

直接向被遊說者或其指定 （pressure group）。

之人表達意見之行為。
例 我國社會中，有相當多元的利益團體，像是：臺灣
我國制定遊說法，其目
的在使個人或團體進行遊 高等教師產業工會、財團法人董氏基金會、人本教
說時，能遵循公開且透明 育基金會等。
之程序，以防止不當利益
輸送或對價關係，確保民 利益團體為了達到其目標，經常會採取遊說、影響 10

主政治的公平、合法、合
理參與。
社會輿論與支持特定候選人或政黨等方式來影響政策。

例 財團法人董氏基金會自 1980 年代起，致力於菸害

防制工作；1988 年起推動「拒絕菸害」之政策立
法，最後於 1997 年菸害防制法成功立法。

圖 4-3-2 董氏基金會推動菸害防制法立法

社會倡議 爭取社會認同 影響政策立法

宣傳團體理念，使民眾 舉辦各式活動，爭取更 號召認同之民眾，藉由民意向政

了解香菸之危害 多民眾認同其理念 府或民意機關施壓，倡議立法
 第4章 人民的參政 118

(二) 政黨（political party)

小辭典
政黨是指一群具有共同政治理念的人，為贏得選
政治社會化
舉、獲取執政機會，從事政治活動以實現其理想，而 泛指個人學習與了解政治
結合的團體。政黨和其他團體最大的不同在於：政黨 事務的過程，並逐漸形成個
人對政治的看法。政治社會
會推出候選人參選，希望藉由贏得選舉，成為實現政
化的途徑可以涵蓋家庭、學
5

黨理念的執政黨。 校、傳播媒體、政黨、政府、
網路等管道。
政黨具有組織政府（執政黨）與監督政府（在野
黨）、反應與匯集民意、培育與甄補政治人才、促進
個人政治社會化、推進社會公益等功能。良好的政黨
10 政治奠基於國民成熟的民主素養，也會讓民主政治發
展更為健全。

2017 年，我國通過政黨法，期待以此建立政黨
公平競爭環境，確保政黨的運作能符合民主原則，健 圖 4-3-3 學校內的政黨

全政黨政治。本次立法將參與政黨之國民年齡下修為 臺中一中首創「學生政黨」。你對
學生政黨有何看法？若你想在學校
15 16 歲，促使青年得以更多元之方法參與政治，投入 成立政黨，該如何進行？學生政黨
對公共事務的關懷。 也受政黨法規範嗎？

表 4-3 利益團體與政黨的異同

利益 團 體 政 黨

為影響特定公共利益、政策，
成立目的為何？ 為獲取政治權力與政府職位
或是增進團體本身利益

透過遊說、社會倡議、贊助政黨或候選人
如何達成目標？ 提名候選人參選，以獲取政治職位
的方式取得資源，不直接提名候選人參選

議題取向為何？ 關注特定議題 為回應民意，故關注議題較為多元

民主進步黨、中國國民黨、
舉例 綠色和平組織、財團法人董氏基金會
台灣民眾黨、時代力量
119 公民與社會 1

二 社會運動

社會運動是一種「從下到上」的政治參與，是指由公民主動發起，透過公開、
集體且有組織的倡議或行動，以持續地推動其價值理念，影響甚至改變政府決策。
像是示威、遊行、抵制、演講等行動，皆屬於社會運動的實踐方式。此外，社會
生活的各項事務都可成社會運動的關懷，如教育、食安與勞動等。 5

社會運動是一股促進社會改革的力量，透過集體合作的力量促使政府正視政
策法案、調整方向；集體合作之樣態，同時也展現了公民社會的力量。

例 2016 年，我國發生中華航空空服員罷工事件。空服員認為公司變更工時計算
方式侵害到勞動權益，經歷幾次勞資協商皆無結果，因此發動罷工活動，使政
府與公司能夠正視空服員的勞動權。 10

然而，透過社會運動參與政治仍有可能遭受批評，因為社會運動經常是在衝
撞不同的價值觀，並非所有人都可以接受運動中所爭取的價值；另外，有些人雖
然認同社會運動的目標，但無法認可其手段或策略，常常也會遭受批評。

例 在中華航空空服員罷工事件中，部分民眾認為員工不應該以罷工手段威脅公

司，空服員應遵守公司規定，以服務旅客為重；也有些民眾支持空服員爭取勞 15

動權益，但不應該使用會影響航班的罷工行動來爭取。

圖 4-3-4 中華航空空服員罷工
 第4章 人民的參政 120

三 網路平臺之參與 圖 4-3-5
我國的公共政策網路參與平臺
現今的資訊社會使數位科技融入民眾日常生活，
為何建立？
網路更成為民眾政治參與、資訊取得及意見分享等重
要媒介。因此，各國政府紛紛設置網路參與平臺，讓 透過網路平臺披露政策訊息，
強化公民監督，並建立常態性
5 民眾能積極地參與公共議題的討論與連署。 的公民線上討論空間。

我國行政院國家發展委員會建立公共政策網路參
與平臺，旨在提供民眾對政策的建言管道，建立政府 有哪些網路參與服務？

與民間之夥伴關係，期能落實資訊透明及公民參與。

例 民眾於公共政策網路參與平臺提案「目前臺灣高
提點子 來監督 眾開講
10 中生普遍睡眠不足，上學時間應延遲」之議題， 國民可提議欲 監督正在實施 政策形成前的
獲得教育部關注，後續匯集各方意見召開公聽會， 推動的政策 中的的政策 政策諮詢

研擬該議題之解決措施。

民主體制讓每個國民都有機會以多元管道參與政 一起參與！

治。然而，在參與政治的時候必須提醒自己：我們應
15 該更細緻的觀察、分析與評價各個議題或事件，而非
簡單落入「支持」與「反對」的選擇題，如此才能提
升公民參政的品質。

公民論壇 你期待什麼樣的政治參與？

民主社會除了選舉與公民投票之外， 請想想看：
還有各種不同的政治參與管道。像是本 1. 請分別分析透過利益團體、政黨、社會運動與網路平臺參與
節介紹過的志願結社、社會運動與公共 政治的優點與缺點有哪些？
政策網路參與平臺。進一步，同學亦可 2. 根據上述的分析，你對於哪個參與政治的管道最有興趣？
透過參加利益團體或工會組織，與同好
3. 過去透過網路參與政治並不多見，然而現今成了重要的參政
一起為特定的議題發聲，以達到影響政 管道之一。試想，除了本節介紹的途徑，是否還有其他參與
府決策的效果。 政治的管道？你認為未來會有哪些新興的參政管道呢？
121

參與政治有必要設立門檻嗎？

依現行規定，我國民眾若有意參選公職人員，需要繳交保證金，若得票數

未達標準，保證金將被沒收。其目的在防止「浮濫參選」，希望候選人嚴肅看

待選舉。然而，仍有部分候選人做出特立獨行的舉動，使得參選門檻的合宜性

再度成為焦點。例如：嘉義市還有某位候選人在政見發表會上，裝扮成財神灑

假鈔、食用雞肉飯、麻花捲，以及清唱拜年歌謠等行徑。

另外，人民要執行投票權也要符合年齡要求。目前世界上大多數國家都有

訂立投票年齡，且以 18 歲為主流，因為在投票年齡以下的人，往往被認為沒
有足夠能力獨立決定投票意向。

探究流程

search

分組並蒐集資料 上臺分享 交互討論

• 全班同學分為六組 • 分享內容必須包含： • 各組分享是否認同

這些規定並說明原因
• 各組須蒐集國內外參選 1. 資料彙整結果
及投票資格的相關資料 2. 規定背後的目的
 122

文本中的候選人都符合年齡及保證金的門檻要求，但在政見發表會上的舉動卻出人
問題 1 意表，似乎無法達到防止「浮濫參選」的目的？請問你對我國參選門檻的看法為何？

你的主張 理由

這些候選人只是特例，目前的門檻規定並無不妥

應該廢除現有門檻（如： ）
或訂立其他門檻（如： ）

根本沒有必要訂定門檻

你認為訂立參選門檻及投票權門檻後，哪些群體會面臨政治參與機會與資源上的不
問題 2 平等？請說明之。

社會處境不利的群體 面臨的不平等情形

訂立參選門檻後

訂立投票權門檻後

我國憲法明定投票年齡為 20 歲，比大多數國家設定的 18 歲還來得高，部分國家如

問題 3
奧地利、尼加拉瓜甚至把投票年齡設定在 16 歲，你認為我國投票年齡該下修嗎？如
果要下修，該怎麼著手進行呢？

請寫下你的想法：