Os Autores: Paul Tego Perea Professor Catedritico do ISEG Presidente do Institute of Public Policy. Licenciad pelo ISEG/Universidade de Lisboa, Meste pela FCSH/Universidade "Nova de lisboa, Doutorado pela Leleester University (Reino Unio). Antéia Monso Professor Catedrtico do SEG, ‘Bconomista Principal no Banco Cental Baropeu,Licenciado, Mesire, Doutore Agregado em Economia asecioTu), Mearuelafrcanjo Professors Auxiliar do IEG. Licenciada (SCTE) e Doutorada AISEG/UTL) em Economia. ‘Ministea da Sade (1999-2000) € Secretri do Estado do Orcamento (a995-1998). José aros Gomes Santos Investigador Economist (aposen do Centro de Estudos Fiseas/Min das Fnangas. ex-Professor Associado ‘Convidado do SEG. Licenciado em economize Mesre em Economia e Politica Social (ambos pelo ISEG/UTL. qu “ecovoni E “FIMANCRS | | papuicas | Loni | EcEconomia e Finangas Piblicas Paulo Trigo Percica, Antnio Afonso, “Manuela Arcanjo, José Carles Gomes Santos Copyright © by Escolar Editors, 2008, 2007, 2009, 2012 Rudo Vale Formoso, 37 — 1959.006 Lisboa Telefone 211 056500 Fax 211 066 530 E-mail ei toratescoLareditora. com Internet nttp://mm,escolaredtvora.con Probie rpms total ou parcial deste vo sem aautorizacoexpressa dod lar Editors Taos os direitos extfo reservados por Ese Coordenasio Kaitorial Joo Costa Capa Tiago Olive Ispy 978-9 Depésito Legal n° 339174/12 Reimpressio 2014 Impressio e Acsbamento Grafica Manuel Barbosa & Fihos, Li 2 Teorias sobre o papel do Estado. Preficio xix Apresentagao da I* edigao xxii Agradecime xiv Nota dos autores & 4 edigio xxiv Os autores xxvii PARTE I~ As Finangas Pablicas e o Papel do Estado 1 Economia e financas pailicas em democracia 3 1.1 Economia efinangas piblicas: uma abordagem polico-cconomica 3 12 Anise Positiva e Normativa 5 3 Equidade, fcigaciaeliberdade 7 3 Equidade 7 132 Bficgecia. 8 133 Liberdade (negativa) 5 14” Divergéacias entre economists 10 TLS As fungdes do sector pblic: afectag, distrbuiglo e estabilizagio 2 16 Governo democritico, Estado e sociedade 4 16.1 Oqueéum govemo democritio? ry 162 Queattude ter perante 0 govern, Estado, a Sociedade? 6 CConceitoschave, 9 21. Inrodugio, 22. O Bstado“minimo" a primazia do mercado ‘A escola clissicainglesa: 0 “deixar fazer” [Noziek:o mereado como “processo justo 2.3.” O Estado debem-estar (ou protector) aise fare). 231 Definiio 23.2 Aredstribuigdo de rendimeno 233 0 fornacimento de “bens primévios” 24. 0 Estado imperteto, O Esialo Leviatd 2 0 Estado ao servigo dos interesses. 34 4s cisscas, intervencionistase eonstitucionalismo financeito 35 Finangas Clssicas FinangasIntervencionistas Consttcionalismo Financeira Finangas “Moderna CConccitos chaveApéndice 2.A ~ Finangasclssieas,Finangasintervencionista e constitucionalism0 3. Fundamentos para a intervengio pablica 3.1. Uma visto geral do problema ‘Os dois teoremas fundamentais da eccnomia do bem-estar Eficgncia de Pareto numa economia de troca © pti socal Efiegncia e equilibria em mereados eompeitivos Fracasto de mercado. Tntervengio pblica por mies de eiciéneis, Bens piblicos versus privados: caactrsticas e formas de provisio. Os bens piblicos:efciénia, equilibria e prego. Extemalidades Bens privados com extemalidade postiva Concortéciaimpereita: caso do manopéio Informago asiméttca Tipologia de intervengio piblice por raes de efciencia Intervengio piblica por razbes de justigasecial (0 bemestar social Distibuigdo de rendimento opaima ens de mérito. CConflitos potencisis ene eicizncia e equidade BAL Os custos de redistbuiglo. 342 Aprovisto pablica de ben privados. CConceitos chave. Apendice 3.8 ~ Condigies de eficiéncia com doi bens privados ‘Apéndice 3B ~ Condigbes de eiciécia com bem privaoe piblico PARTE II - Despesas Pablicas: Teoria e Pra 4 Escolhas colectivas e decisio politiea 4.1 Enquadramento goral 4.11 Osproblemas das escolhascolectivas 41.2 Tipos de regras: da maioria relativa dt unanimidade, 413 Oparadoxo de Condorce 414 Oteoremade Arrow 42” Votagies simples com a rgra da msiora, 42.1 O teorema do votante mediano, 42.2 Implicagbes do teorema 43 Votagdes em bens pblic fianciados difeeaciadamente Bem piblico Financiado com tributagio uniforme: imposto per capita em piblic financiado com tributasio proporcionl eprogresiva Bem pblico finaniado com tbutagio diferenciada: unanimidade ” 43 8 3 4 46 49 3 9 101 101 104 106 108 (Cindah) 110 Volagdes complexas, auséncia de equilibria eestratra 2 44.1“ Amultidimensionalidade da escolha coletiv 2 442 Equilibrio indueido pela estratur 16 443 Troca de votos,equllbrio e bemeesiar social 18 45 Escolhas coletivas, democraiae interestepiblico 12 45.1 Grupos de interessee grupos de press, 1 45.2 Democracia, competiga e interest pblico 23 453. Democracia,dliberayio einteressepblico 23 CConceitoschave Bs Teoria e politicas pablicas num contexto de incerteza, 127 5.1. Informagio assimetrca, segurosprivados, seguranga sociale sade 18 SLL Agencia, incentivos, iso e conianga. Ls 5.12. Informagdo simética sco esepuros 129 5.113 Informagio assimética (isco moral) 1s 5.14 Informagdo Assimettica (Selocedo avers), Bi SS Informagio assimirica,equdade e racionalidades da intervenga0 governamental exterior relago de agéncia ui 5.16 Informagioassimética, equidade ¢ racionalidades da intervenga0 governamental uando 0 governo &0 “principal” 3 5.2. Exteralidades: polities please os seus efits. 46 524 © Zonamente a7 522 A tagédia dos recursos comuns. ity 523. Direitos de propriedade e nepociagio: 0 tcorema de Coase. 151 5.24 _Regulamentagdo, impostos pigouvianos enegociago Cinformasio simética) 13 5.25 Regulamentasao,impostos pigouvianos e mercado de direitos (nformagio assimetica) Iss 53. Desigualdade, pobreza bem-estar social 160 3.1 Pobreza versus desigualdade 160 532 Indice de Gini e Curvas de Lorenz 164 533 verso &desigualdade eo indice de Atkinson 166 53.4 Evidéncia empirica para Portugal 167 Conceitos chave, 70 Apéndice 5.4 - Extemalidades efieiéncia, ultra e mercado de diritos 7 Despesa piblica: avalingBo e tendéncias. o 175 6.1 Enquadamento eral 175, 6.1.1 A importincia da despese piblica. is 6.12 Ocreseimento da despesa piblic vs 62.” Tendéncias da despesa piblica na Unido Huropeia 78 62.1 A despess pblia total 08 622. Estutura da despesa piblica:clasticagdo econémica 181 623 Despesapiblica por classificago funcional 18763 __Desempentoe eficincia da despesa piblica {63:1 Desempenho des administragdes pablicas 632 Bfieigncia da despesa pli, 63.3 fiiéncia da despesapiblica na educagdo na sai 64" Andlise eusto-beneticio 4.10 Valor Actual Liquido 642 A Taxa lterna de Rentabilidade 6A3 Custos ebeneficios Conceitos chave, Apéndice 6A Classificagio das despesas usada at AMECO. PARTE III - Receitas Pablicas: Teoria ¢ Pratica 7 _ Receitas Paiblicas Sistema Fiscal: uma introdugio 215 1. Fontes de financiamento do Estado e principais modaldads de recite pblica 215, Til Conceito e modalidades de recelta pibica 215 72." Caracteristcas desejveis de um sistema fiscal ais 7.2.1 Um sistema fiscal timo 218 7.3.” Bficigneiaetibutagio 223 731 Ascondigées de eficizacia 223 73.2. _Imposto distorcedoresenfo-distorcedores 24 4” Bauidade de um sistema fiscal 28 74.1 Chitérios de equidade e princpios de wibutag. 28 42 Indicadores da capacidade de pagar eequidade horizontal 230 743 Equidade vertical e progressividade 232 7:44 Incidéncia legal e eeondenica dos impostos a4 7.45 Incidéneia econémica com distinasicidénciaslegais 238 CConesitos-chave 239 8, Tributago, eficiéncia ¢ equidade: desenvolvimentos, 241 8.1 Tributagdo de bens eestraturas de mercado 241 8.1.1 Imposto “ad valorem” vs. “imposto untrio” em concortécia perf... 24 8.1.2 posto sabre bens em mercado monopolista Das 82 Tributagdoe escolhas individuas. 27 82.1 Tributago e efcitncia econdmica no consumo Das 822 Tributagio e seus efeitos sobre a decisio de poupar 25 83 Tributagdo de rendimentos do trabalho e do capital. 254 83.1 Ofera de trabalho: efitos substituigao e rendimento, 254, 83.2. Tributao eefcignciaecondmica no mercado de trabalho. 256 83.3 Trutago de rendimentos de capital ea sua mobilidade 259 84 ‘Tributago dptma de bens ede rendimento 261 B41 Tribuaglo dptima eefciénca parctans 261 Impostos de Ramscy e eficincia no censumo 202 84.3 Imposto sobre o rendimento, progressvidade e carga excedentria 263 844 —Confitos “reais” e “sparentes” entre eiciéncia eequidade 265 845 —_Limites rbutagio, curva de Duput-Laffere reforms fiscais Conceitos-chave 9 OSistema Fiscal Portugués. 9.1 Principals clasifeagbes de impostos 92 Asreformas fiscais portuguesase alteragdes recente, 9.2.1 As eformasfiseais dos finais da déeada de 80-prineipios dos anos 90 9.2.2 Principals modificagdes ocoridas nos finais dos anos 90 - 1" década de 2000 9.3 Composigio do Sistema Fiscal Portugués actual 9.4 Principaisimpostos contribuigdes socias ebeneficiosfiscais 9.4.1 TRS. Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares 9.42 IRC -Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectvas 943 IVA Imposto sobre o Valor Acrescentad, 9.44 ContibuigSesobrigatrias para a Seguranca Social 943 Benefciose Despesa fiscal 9.5. Evolusio recente do SFP: alguns indicadores quantitativos 95:1 Nivel de iscaldade 915.2 Estrutura fiscal 953 Comparagées internacionas 9.6” Breve caracterizagio eavaliago econimica do SFP 9.61 Nivel global e estrutura da tibutagio 9.62 _Avaliagdo do SFP: principais aspectose eoncluses Conccits-chave PARTE IV - Financas Pablicas a Diferentes Niv de Governo 10. Federalismo orgamental e descentralizagao. 10.1 Estrutura do governo e federalismo orgamental 10.11 Diversidade na descentalizaco financeira 10.12 Os problemas 10.13 Desconcentrasio, descetralizacdo, autonomiae seessto 102. Efiiénca, descentralizagdo e zonamento 10.2.1 Bens pblioos locas e bens de clube 1022 A populagdo oprima de um municipio com equipamentosfxos. 10.2.3 A quantidade Optima de servigos forecidos 102.4 (Des)economias de escalae dimensto éptima do municipio, 10.2.5 Competiio inter-muneipale 0 modelo de Tiebout 1026 _Bficincia e descentralizagao, 103" Equidade pessoal, “territorial” ereistribuigo 103.1 Redlistibuigdo, equidade, pessous e tersitrio. 1032 _Descentralizagio vs. Desconcentragdo:o caso do ensino basi 1033. Redistibuigdo de rendimento entre individvos. 1034 Redistibuigo entre tertsrios ea mediglo das desigualdades, 104 ‘Transferéncis intergovemamentas, 277 oo 209 281 285, 286 286 22 203 29s 300 301 303 306 306 307 316 Mo 340 ae 3a 346 34s104.1 Transferéncas versus partha de receitas, 1042 ‘Trunsferéacias gerise equilibrio financeiro vertical 1063 Transferéncas gras eequilfbrio finnceiro horizontal (0414 Tramaferéncias expocticns ¢ comparticipadas. 105 Federalismo e deseno insitacional Conccitas chave Apéndice 10.A~ Modelo bisico de bens de clube Apéndice 10.8 ~ Um modelo de porugueses qulibriofinancéiz aplicade aos municipios 11 O sector pablico em Portugal: Ambito, estrutura e co LLL. O dmbito eestutura do sector piblico LLL Odmbita do sector pablica 11.12 Estrutars do sector piblico, descentalizagi politica e administativ 11.2." ‘Os subsectores das administragSs pablicas 112.1 OEstado” (sentido lato) e a administagao central 1122 OEstado (sentido restrto) ea desconcentasio administrative 1123 Os Fundos e Servigos Auténomos: descentalizagio administrative, 1124 Seguranga Social 2 SA Administragio Regional e Local 11.3 "As contas eos saldos das administaySes pubicas 113.1 Optica da contabilidade nacional 1132 Optica da conabiidade publica 1133 Valores consolidados endo consolid 134 Os saldos dos subsectores eo saldoelabal 1.4” “As contas da administragio regional e local (municipios). 4.1 As Contas das Administragdes Repirais, 142 A Administragio Local 115” ‘As administragies publics eo sector pibiso empresaril 115.1 A sustentabildade das finangas plies: uma perspectiva institucional Concsitos chave 12. Orgamento do Estado. 12.1." Nogo eimbito do orgamento. O cielo organental 12.11 Nogioe ambito do orgamento, 12.12 Ocontexto legal do orgamento 12.13 Ocielo orgamentl: ses c competéncias 2 ‘As regras de organizagio do orcamento 122.1 Anualidade 1222 Unidadee universalidade 1223 Nao compensagio 1224 Nioconsignagio 1225 Especticacio 1226 — Equilbro, 12.3" apresentagéo das despesas¢ das receitas no ergamento, 350 355 358 123.1 A classificagio das despes 1232 A clasifcaglo das rceitas 2.4” A clabonagdo,discussio evotagio do orgamento 24.1 O processo de preparago do orsament 1242 A discussio e votacio do oreamento. 1243. Asescolhas oramentais: uma aplicagi da tori da escola piblic, 125. ‘A-exocugie o contro do orgamento, A Conta do Estado, 1251 Acxecusto orgamental 1252 Oconteolo orgamental 1253 AConta do Estado, Conecitoschave Apéndice 12.A~ A evolugahisiriea do conceito de equilibrio orgamental PARTE V - Pol -a Orcamental ¢ aU 13 Politica orcamental. 15.1 Uma visto global da poles orgament 18.1.1 Objectives de politica oreamental 13.12 Instrumentos de politica orgamental 3 Indicadorese concitos 13.2. Componentes da politica orgamental 132.1 Politica orcamental discricionéia 1322. Estailizadores automiicns 3.3." Politica orgamental no modelo IS-LM 33.1 Modelo Keynesiano em economia aberta 332 O funcionamento do multplicador Keynesiano 1333 Variagdo das despess e das recetas publica 1334 Acurvals, 1335 AcuvalM 133.6 Politica oramental no instrumental IS-LM 134” Procurac oferta agregeda 1341 Acura AD. 1342 Acuva aS 1343 Politica orgamenal no instrumental AD-AS. Conccitos chav. Apéndice 13.A ~ Equagio para a taxa de juro de equilibrio no modelo IS-LM Apéndice 13.B ~ Metodologias para determinarosaldo estrututl 14. Sustentabilidade das Finangas Pablicas 4.1 Divide piblica 4.1 Necessidades de financiamento do Estado 14.12 Conceitose insirumentos de divida pablica 142.” “A Equivaléncia Ricardiana 142.1 A divida pabliea riqueea? 426 429 431 Bt 447 “49 453 453 458 460 461 462 str is si7 sis1422 Pressuposios rebicos da Equivalncia Ricardiana sa 14.3” “Aritmética dos défices e da dividapiblica 324 143.1 Resrigo orgamental, défces e senberiagem S24 143.2 Aritmética do ricio divida-produto 528 1433 Divide piblicse jogos de Ponz 54 144A questio da sustentabilidade 535 44.1 Artest orgamental inter-tempora do governo 536 Conecitos chave 539 AApéndice 14.A A base monctria eas receitas de senhoriage 540 Apéndice 14.8 — A retrgio orgamental inter-emporal sal jea orgamental na UE. 5.1 Enquadramento ger 5.2__ A politica oreamental na UEM Pacto de Estabildade e Creseimena Critrios orgamentais. Desempenho orgamental na UE (0 Procedimento dos Défices Excesivo A experiéncia do Procedimento dos Défices Exeessivos, 152.6 Os Programa de Estabiidade e Cresimento, 1523 Discusses do einuadramentoorgamental de UE 153.1 Ocriteria da divida 1532 Asrevisdes do Pacto de Fstabildade e Creseimento 15.4 Oorgamento da Unido Europea Coneeitos chav “Apsndice [S.A ~ Uma cronologia para a Unido Econémica e Monetitia Apéndice 15.A2 ~ Eventos Orgamentais na UEM. AApéndice 15 ~ As economia dos Estados Membres, Bibliografi. 58 Legislagio. '396 indice Remissivo. 399 indice de Figuras Figura 1.1 - A procura de urgéncias hospitalares Figura 3.1 -Bfieigncia numa economia de troca Figura 32 - Os preyos como mecanismo de transmissto de informa, Figura 33 -O racionamento num bem nao congestionado Figura 34 Bem privado (X) e bem pablico (Y) Figura 3.5 Prepos de Lindahl ip) equilibrio de subscrigao privada Figura 3.6 Extemalidade negative da produgio Figura 3.7 -O ensino superior: bem privado com externalidade postva Figura 3.8 Equlirio do monopolist, Figura 39 Cuevas de indiferenga socal a) utlitaristas eb) rawisianas Figura 3.10 - utilidade marginal do rendimento decrescente Figura 3.11 -O ptm socal utilitarita com individuos diferentes Figura 3.12 - dptimo socal rawlsiano com individuos diferentes, Figura 3.13 - Optimos sociis para diferentes individuos e concepgdes eias distinas Figura 3.14 -O confitaefcignca eequidade (utltarismo e rawlsianismo). Figura 3.15 -A proviso publica de um bem privado Figura 4:1 - A escolha da maiora dima em problemas de afectaclo (soma postiva) Figura 42 - Regras de decsio e bem-esta de dois grupos (A e B) Figura 4.3 -Preferéncias unimodais eo voante mediano. Figura 44 ~ Distribuigdo do rendimento e votante median. Figura 4.5 -O voto individual na despes piblica Figura 4.6 0 voto na despesapibliea finneiada com tributagao uniforme Figura 4.7 - Despesa piblicafinanciad com igual sacrficio marginal Figura 4.8 - Despesa piblicafinanciada com impostos de Lindahl Figura 49 - A multidimensionalidade da escolha colectiv Figura 5.1 - Aversio e neutalidade re Figura 52 - Contratos de Equilibrio na Presenga de lnormagao Simétic Figura 5.3 - Seloopio adversa da exiténcia de um equlfrio com contratos separados Figura 54 ~ Equilibrio e pmo com recursos comuns Figura 5.5 - 0 teorema de Coase Figura 5.6 - Regulamentagio ou imposto pigouviano (informagao simeétrca) Figura 5.7 - Regulamentagio vs. miposto com subestimagio de beneficios Figura 5.8 - Regulamentagio vs mposto com subestimagdo de cusos Figura 5.9 Imposto pigouviane, quotas e mercado de direitos de poluigo. Figura 5.10 - Comparand pobreza e dsigualdade em dois paises Figura 5.11 -Curvas de Lorenz Figura 6.1 -Despesa piblica (pregos de mercad Figura 62~ Despesa total em % do PIB Figura 63 - Despesa total em % do PIB (1970 ¢ 2010) Figura 64 ~Composigio da despes’pblicana rea do euro, em % ) PIB per eapita em Portugal io PIB 0 45 48 2 st 6 6Figura 6.5 - Transferéncas socias em % do PIB (1970 ¢ 2010), Figura 6.6 ~ Despesas com funcionéris, em % do PIB (1970 Figura 6.7 - Pagamento de juros, em % do PIB Figura 6.8 Juros mais despesas com funcionérios (sda despesa total). Figura 69 - Formagdo brta de capital fixo, % do PIE Figura 6,10 - Despest funcional em % do PIB Figura 6.11 - Redisteibuigo em % da despesa ol, 2008. Figura 6.12 - Afectago em % da despesa total, 2009, Figura 6.13 - Despesa funcional em % da despsa tot, 2008, UES. Figura 6.14 - Indice de desempento das administragdes piblicas(média~1.0) Figura 6.15 - Froneira de possibildades de produgi. Figura 6.16 - VAL e TIR de dos projects. Figura 7.1 -Impostoseeficienca Figura 72 - Tributago e igualdade de sacrifcios. Figura 73 -Incidéncia dos impostos Figura 74 = Distntas incidéncis legais de wn impos Figura 8.1 ~ Comparagio entre imposto ad valorem e imposto unitiio Figura 82 -Imposios ad valorem unitirio em mereedo monopolist Figura 83 ~Impostoseescolha entre bens Figura 84 - Impostos e poupanga, Figura 86 Impostos e oferta de trabalho, Figura 8.7 - Tributagdo de rendimentos do capital Figura 88 - Modalidades de tributagio do rendimente e grau de progressividede Figura 8.9 - Graus de progressvidade e dstorgbesna oferta de trabalho, Figura 8.10 -Limites tribuacdo, receitas seus e gesto piblico. Figura 9.1 - Nivel de fiscalidade nos paises da Unido Puropeia, Figura 10. - Despesapiblica de govemnos locais em 2010 (% do total da despesa) ‘igura 10.2 -Provisio centralizada e descentralizada, igura 10.3 ~ Nimero dptimo de membros, quando a caacidade & Hxa. Figura 104 ~ Capacidade 6pima quando o nimero de membros é fxo. Figura 10.5 -Da inexstéaca de éptimo populacional com factres varies Figura 106 - Provisto ineficiente (excesiva) com “exportagio fiscal Figura 10.7 - Provisio ineficiente (insuicente) com "spillovers Figura 10,8 -Custo per capita de fornecer bens pblicos locais Figura 10.9 Transferéncias para garantirdespesapacrao minima Figura 10,10 -Efeitos de trnsteréncas eseciieas (nfo comparticipadas) Figura 10.11 ~Efeitos de transferéncias comparticipacas, 010). Figura 12.1 - Processo de elaboragio do orgamentoe da proposta dele: prncipas tapas Figura 13.1 -Saldo oryamental global e primério, Portugal: 1995-2010, Figura 13.2 - Hiato do produto, Portugal: 1995-2010 Figura 133 -Saldo orgamental global eestratural, Portugal: 1995 Figura 13.4 Estabilizagdosutomitice Figura 133 -Curva IS Figura 13.6 A curva LM. 10 304 320 327 330 333 336, 38 el 351 354 435 470 473 a3 478 487 Figura 13.7 - Equilibrio no instrumental IS-LM Figura 13.8 - Politica orgamental expansionista no instrumental IS-LM Figura 13.9 - A curva de procura agregada no instrumental IS-LM. Figura 13.10- A curva de oferta agregada Figura 13.11 = As curvas AD © AS. Figura 13.12- Reddo das despesas pblicasecurvas AD e AS. Figura 14.1 - Divida pblica, saldo orgamental,receita edespesa do Sector iblico Administrative em Portugal: 1973-2008 (em % do PIB) Figura 142 - Rendimento, consumo e Equvaléneia Ricadiana Figura 143 - Rendimento, consumo erestrigdes de liquide Figura 14.4 - Area de sstentabildade do saldo primério (em % do PIB), Figura 15.1 ~Trajectrias do ricio divids-produto, Figura 152 - Saldo oyamental na drea do euro, 1998 2010 15.3 - Divida publica na ea do euro, 1998 e 2010 (em 2% do PLB) do PIB). 489 #1 4 “1 499 si2 520 524 S34 550 551 551 igura 15.4 Saldo orgamentale divida pica na UE, pases fora da drea do euro, em 2010 {em % do PIB), Figura 15.5 - Saldo orgamental edivida pablica na UE2T em 2010 (em % do PIB). Figura 15.6 - Os principispassos do PDE Figura 15.7 - Repra de redugio linear do récio divida-produto. Figura [5.8 Trjectria do ici divida-produto de acordo com a rgra Figura 13.9 = As despenis do orgamento a UE (ed despest (a Figura 15.10 -Foates de inanciamento do orcamento da UE (% da receita total) 553indice de Caixas Caixa 7.1 - Assim flava Adam Smith a 4 méximas Caixa 72- Trbatagio correctiva e“riplo dividendo” Caixa 73 -Imposto Pessoal sobre o Rendimento Caixa 9:1 - Medias Fisais para 2012 Caixa 9.2 - Faces “téenicas” de um imposto, Caixa 93 -Tributagdo do Rendimento em IRS Caixa 94 IVA e mecanismo do eédita de imposto Caixa 95 - Indicadores de medida de un sistema fiscal Caixa 10.1 - Bficincia e Descentralizagéo Caixa 12.1 = Indicadores orgamentas Caixa 122 -Prinepios de Estabildade e Solidariedade Orgamental Caixa 123-0 principio da boa gosto financeia Caixa 15.1 -O semeste Europet indice de Quadros ‘Quadro 2.1 - Ano de introduso de prestagies Soca ¢imposto sobre endimento {Quadro 22 - 0 "dilema do prisioncio” ea razdo de ser do Estado, (Quadeo 3.1 - Formas de produgio e provisio piblease privadas, (Quadro 3.2 -Fracassos de mercado ¢intrvengespblicas por (Quadro 33 -Inervengdes piblica porrazbes de equidade Quadro 4.1 -O paradoxo de Condorcet Quadro 4.2- Uma tipologia de grupos de inceresse baseada nos efeitos sabre o bbemestar individual Quadro 5.1 - O problema do riseo moral (Quadro 5.2 - Escalade equivaléncia da OCDE Quadro 53 -Efeito do RMG na pobreza e desigualdade (2000). Quadro 5/4 -Indicadores de pobreza monctiria (1993, 2000, 2003 2008). Quadro 6.1 - Despesa piles total em % do PIB Quadro 62 -Classificago funcional das despeses, UES Quadro 6'3- Agregagio funcional da despese pblica. ‘Quadeo 64 Distribuigo funcional das despesas em %¢ do PIB: redistribuig, ‘Quadro 6.5 - Distibuigdo funcional das despesas em % do PIB: afectago, es de eficncia servigos geras actividades privadas (Quadro 6.6 -Descmpenho e despesapiblica no paises A, De C (Quadeo 6.7 - Eficigneia na educagio (nivel do secundirio), 2000. (Quadro 6.8 Ericigncia na sade, 2000 Quadto 69 = VAL dem project de investimento (Quadro 6.10 -TIR de um project de investimento Quadto 6.11 = Custos e beneicios angives e intangives. Quadro 8.1 -Impostese escolhas econémicas (Quadro 9.1 - Categorias de rendimento TRS sintese) Quadro 9.2 - IRS: Taxas gorais (Ano de 2011). (Quadro 9.3 ~ Despesa Fiscal com Beneficios (valores em miles de euros) Quadro 9.4 - Evolugio da Despesa Fiscal em IRS (valores em milhSes de euros) Quadro 9.5 - Evolugdo do Nivel de Fiscalidade Quadro 9.6 - Portugal: Recetas dos principaisimpostos do Estado e Estrutura fiscal Quadro 9.7 -Estrutura fiscal: Comparasd intemacional Quadro 98 IRS ~ Valores globais eestrutura (Exereicio de 2007) (*) Quadro 9.9 - IRC —Coniribuintes por Resultado (Exerccio de 2007 (*)) ‘Quadro 9.10 - IVA ~Distribuigdo da Receta Bruta por Escaldes (Ano de 2010 (*)) ‘Quadro 9.11 - IMI —Nimero e valor dos prédiosristicose urbane (anode 2008). ‘Quadro 10.1 = Decisdes acerca da afectago de recursos enteescolas da escolaridade obrigatéria ‘Quadro 10.8.1 ~ DecisBes acerca da afoct cscolaridade obrigatria (Quadro 11.1 - Nomenclatura dos sectoresinsitucionais (Quadro 112 A Estrtura das AdminstragSes Pablieas em Portugal Quadro 113 - Autonomia administrativae inanceira io de recurs entre escolas da 56 # 9 12 16 163, 168 169 79, 188 189 190 190 20 203 20s 206 38 362 369 375Quadro 11.4 - Receitas e Despesas das Administagies Pblics (CN): 2011 382 Quadto 11.5 = Receitas e Despess das Administragses Pblicas (CP): 2011 388 (Quadro 11.6 - Receitas e despesas (consoidadas) de cada subsector em proporgao das ‘administragdespiblicas (2011). 386 (Quatro 11.7 - Despests (nfo consolidadas) de eada subsector em % das despesas totais de cada subsector (2011) 38 (Quatro 11.8 - Sad global (consolidado e nfo conslidado) decompost por subsector oi. 388 Quadro 119 Conta da Regido Auténoma da Madeira (2010) 39 ‘Quadro 11.10 Conta da Regio Auténoma dos Agores (2010) 302 Quadro 11.11 - As fungbes entralizadas edescentalizadas 395 Quad 11-12 - Estutura das Recetas Efectivas dos municipios portagueses (2001, 2004, 2007 e 2010), 398 ‘Quadeo 11.13 Estrtura das despesas efctivas dos menicipios portugueses (2001, 2008, 2007 e 2010), 399 ‘Quadro 11,14 = Recetas, despesss e saldo global (em: cont. Pablica) dos municipios portugueses (2001, 2004, 2007 « 2010), 400 ‘Quaato 11.15 - Taxas de retengdo de coleta de IRS para o, municipio, com efeitos em 2009 € 2012. (Quadro 11.16 - Critérios de determinagio das wansferéncias do Orgamento de Estado (Quadro 1117-0 Esforgo financeiro do Estado (Sem garantas). Quadro 121 - Classticag funcional da despesa Quadro 12.2 Classficago eoonémica das despesas Quadro 123 -Classticagdo econdmica das receitas, Quadro 12.4 - Regras orgamentis quanitaivas em alguns Estados. Membres da Uniio Europeia (2005-2008), Quadro 125 » Mapes orgamentais Quadro 13.1 - Efeito das despesas pblcas sobre o rendimento, Quadro 13.2 Beit das despesas piblicas sobre o rendimento, 483 Quadro 14.1 - Necessidades de financiamento do Estado em 2012, sid Quadro 14.2 -Tipos de divide piblica em Portugal. sis Quadro 143 -Saldo da divi piblica do Estado S17 Quadro 14.4 Avtmética ds dices eda divida Quadro 15.1 -Resumo do Reporte dos Défices Excesivos de Portugal 554 Quadro 15.2 -Situagdes de dice excessivo no contexto da PDE 558 Quadro 15.3 -Exemplo de prazos para o PDE: o case da Repiblica Checa em 2004... 359 ‘Quadro 154 Prncipas variéves do PEC de Portugal 561 ‘Quadro 15.5 Sado primarioimplicito na regra da divida, % do PIB (equagio (15.6) 565 (Quadro 15.6 -Taxas detributagdo do IVA na U 569 Quadeo 15.8.1 - Populagioe PIB S78 (Quadro 15.8.2 Saldo orgamentale dividapiblica 379 Preficio Por Vitor Constincio Esta ¢ uma obra que se import pela sua qualidade. Estamos, na verdade, perante 0 ‘mais completo e o melhor manual de Eeonomia e Finangas Piblicas escrito e publicado ‘em Portugal. Um preficio encontra, assim, a sua tnica justficaglo na possibilidade que ‘me proporciona de saudar um livro que seri de grande utilidade para todos os cestudiosos das matérias abordadas. Num momento em que defrontamos sérios texto surge também ble orgamentais que nos obrigario a dificeis escolhas, e tna melhor oportunidade. Uma das qualidades da obra 6 precisamente a de combinar tudo empirico das realidades portuguesas © que permite nto das anilise teérica com 0 apetrechar os seus Ieitores com os instrumentos necessirios ao esclarecim politcas que terio que ser consideradas. Apesar da faclidade com que por veze discutem estes problemas, a verdade é que apenas conhecimentos técnicos apropriados permitem a sua elucidagdo, Para perceber o impacto do défice orgamental & ominar 0s modelos © teorias das flutuagdes econémicas eo debate sobre a cequivaléneia ricardiana; para entender o efzito do défice sobre o desenvolvimento conémico longo prazo € indispensivel estudar a problematica do equilibrio poral e conhecer a modema teoria do erescimento; para compreender os efeitos 4a divida péblica ou a natureza dos programas de seguranga social & forgaso familarizarse com os modelos de geragSes sobrepostas, Os conecimentos teérieos que 0 estudo deste livro proporciona e a sua api assim, enriquecer o debate pablico. 0 a0 caso portugués permit, ‘Um outro importante mérito do Livro reside no facto de, para além da perspectiv rmacroeconémica, abordar também a dimensio microeconémica da interveneio do Estado na economia, Trata-se de um verdadeiro texto de Economia Piblica onde & possivel estudar 0s fundamentos que justificam a existéncia de programas piblicos com tradugio em despesas orgamentais ow em certo tipo de receitas. Naturalmente que este & uum dominio em que as conside consequentemente, o consenso bat Bes normativas tém 0 sew lugar e onde a seado na anilise técnica dos problemas. Discutir as teorias sobre o papel do Estado (Capitulo 2) ou os fundamentos da intervencio piiblica (Capitulo 3) remete-nos para o terreno das divergéncias entre economistas. Uma das tomar explicitas a intervenges de economistas que e de maiores virtudes que encontro no livro decorre, precisamente, dl essas diferengas. Demasiadas vezes se assi procuram fazer passar recomendagies com implicagies moras e politicas comopronunciamentos cientficos se tratassem. A. disting ertnente, dade fronteiras precérias e uma 0 entre economia positiva © economia normativa, apesar de boa parte da moderna teoria econémica é intensamente normativa, Isto €, adopta certos principios normati incontroversos. Por exemplo, muitos modelos de agente representativo de vida infinita que maximizam o consumo privado © em que todas as despesas pllicas sto Jos que, por serem demasiados gerais, aceita como evidentes ¢ ‘consideradas implicitamente como mero desperdicio sem ingluéncia no bem-estar, sio de fornecer sentido normativo as suas conclusdes tanto, a teoria da racionalidade ieigneia adoptados pelos estituides de problemas. A teoria da racionalidade aplicada as satisfacdo de preferéncias individuais sobre 0 by justificads como tendo a vantager No. vonomistas nio si cescolhas econémicas identifica utlidade com de interesse préprio e isso nio corresponde a ini teoria possiv 0 conceito de © conceito de wcapacidades» de Amartya Sem ou o de bens primérios de Rawls so altemativas conhecidas. A ideia que o bem-estar€ igual a satisfagdo de pre stas slo racionais, explicaré porventura o conhecido que apenas as escolhas ef resultado da economia experimental que mostra como os estudantes de economia se tornam mais auto- trados ¢ menos cooperantes do que os alunos que escolhem ‘outas disciplina. Por outro lado, 0 conceito de eficiéncia dado pelo eritério de Pareto, segundo 0 ual o éptimo social corre rmelhorar a posigio de alguém sem prejudicar a de uma outra pessoa, tem um alcanc econémica existem ganhadares e sponde a uma sitagio em que & impossive Timitado porque em quase todas as medidas de politic , porém, 0 conceito usado ros dois Teoremas Fundamentais da Economia do Bem-Estar (Capitulo 3) que procuram demonstra o earicter 6ptimo de um sistema de mercados compattivos e completos. Em virtude, porém, das hipéteses perdedores, Ess restrtivas em que assenta a sua alidade, servem também para fem que a intervengio do Estado se justfica por razées de efieiéncia econdmica, ‘mesmo na limitada concepeo paretiana que esta assume. Esta concepeio reflecte a preocupagao dos zconomistas em fentarem ignorar na sua diseiplina problemas de distribuigo que implicam comparagies interpessoais de utlidade, As dimensdes de eficigneia squidade nem sempre so, po sopariveis ¢, por isso, as afirmagaes dos economistas so por vezes uma amdlgama de teoria positiva e filosofia moral. Isto mesmo se toma claro numa das tentativas de alargar 0 ritério de Pareto para avaliar projectos e programas piiblicos, como acontece na Analise Custo-Beneficio (Capitulo 6). Nesta anélise aplicam-se os chamados Principios ou Testes de Compensagio segundo os quais bastaria que 0 aumento de bem-estar dos que ganham fosse mais do que suficiente para compensar (98 que perdem para justificar um programa ou um projecto de investimento, No entanto, compensar em conereto os perdedores é naturalmente dificil ¢ raramente na pritica. Por outro lado, 0 edleulo de custos e beneficios, para fer em conta as preferéncias, recorre ao conceito de “disposigfo para pagar” tal como se manifesta ‘nos pregos e quantidades dos mercados relevantes. Uns ¢ outros, porém, reflectem a distibuigio de rendime e se, por exemplo, os beneficios de_um dterminado programa se d xgmento de baixos rendimentos e 0s custos sio suportados fundamentalmente por individuos mais abastados, a «disposigio para pagar» dos primeiros pode nio conduzir a beneficios superiores 80s custos apurados. Deste modo, um determi uma de Pareto com a actual distribuigio de rendimento, mas poderia sé-lo com uma outra. Em resumo, 0 ndo pagamento de compensagiio em certos casos ou 0 cenviesamento da “disposigo para pagar” implicam que o problema da distribuigio no possa ser ignorado, Nenhuma das solugSes que tém sido usadas para o considerar ppermanece como ponto de divergéncia. tées de equidade, a definigdo de um éptimo social nko pode ites a dieeitos ¢ iberdades individuais, Amarty Sen na sua apresentagdo sobre a impossibilidade de um paretiano liberal mostra como o critério de eficigncia de Pareto pode ser incompativel com um principio de “liberdade ‘minima’. O Paradoxo de Sen, tal como 0 Teorema da impossibilidade de Arrow (Capitulo 4), demonstram que # politica social nio pode ter um fundamento normative construido apenas a partir das preferéncias individuais, A teoria da racionalidade que esti no centro da teoria econémica tem um sentido rnormativo implicito que juntamente com o critério de Pareto e 0 uso indevido do Primeito Teorema Fundamental da Economia do Bem-Estar, leva por vezes os ‘economistas a fazer recomendagies de politica como se resultassem de coneeitos “cientiticos” de eficigncia, A consideraglo de todas as dimensdes que envolve a escolha de politicas pablicas, de equidade, direitos ¢ iberdades, remete-nos para inescapiveis controvérsias. A tinica atitude aceitivel 6, pois, a que recomendava Gunnar Myrdal, no sentido dos investigadores explicitarem sempre os valores que perfilham, mes {quando procuram apenas paticar a economia positiva. Nenhuma das causas de possiveis ¢ legitimas divergéncias entre economistas & ignorada neste livro. A par dos conhocimentos teéricos e dos instruments analiticos {ue ensina, 0 aprofundado exame da vertente normativa que fundamenta as politicas 6 € uma das grandes virtudes que me leva a recomendar vivamente 0 do projecto pode no constituir uma aproxima rmelhoria Para além de q também ignorar valores como os r cestudo desta obra Lisboa, Fevereiro de 2005Apresentacio da 1" edigao 0 debate politico e piblico nos dltimos anos, quer em Portugal, quer nos Estados Memibros da Unio Europeia, tem girado em tomo das Finangas Piblicas e muito provavelmente essa atengio continuaré nos proximos anos. Dai a actualidade e, te livro, E preciso estudar Economia e Financas ssidade iriamos mesmo, a ne Piiblicas para da ‘A tradigdo do ensino destas matérias em Portugal em sido, de alguma forma, a do escolas de economia leccionarem Economia Piiblice © as escolas de direito leccionarem Finangas Pablicas. Enquanto que no primeiro caso se desenvolve uma abordagem estritamente analitica a partir de raodelos teéricos, no segundo caso a abordagem é mais empirica ¢ descrtiva a partir do enquadramento juridico © institucional das entidades do sector piblico. ‘O presente livro de Economia ¢ Finangas Publicas, pretende combinar, tanto quanto passive, os dois tipas. de perspectivas de analise, para leitores de diferente formagio, embora se privilegic a resposta 20s problemas que se colocam ao pais e & Unio Europeia anilise econémica Os objectivos centrais deste livro so pois de trés tipos. Em primeiro lugar, ‘ctor piblieo, numa economia de mercado, tendo em conta os objectivos, por vezes em conflito, de eficiéneia e equidade. Em segundo lugar, abordar a realidade institucional e financeira 0 do sistema analisar 0$ fundamentos microecondmicos da intervengéo do das administragdes piblicas em Portugal, incluindo uma caracteriza fiscal portugues be le ‘custo e controlo do orcamento de Estado, Finalmente, procura-s¢ apresentar ¢ analisar os fundamentos macroeconémicos da tomada de decisio politica, em particular da politica ‘orgamental, no contexto da Unio Eeonémiea ¢ Mon Deste modo, a Parte I (Capitulos 1, 2 e 3), claritica as diferentes concepgdes acerca do papel do Estado na economia e de como elas enformam, do ponto de vista normative, abordagens diferentes das finangas pablicas. A Parte II desenvolve a teoria ‘como 0 processo de elaboragio, aprovacio, da despesa piblica, quer do ponto de vista da anilise positiva das escolhas coleotivas ce decisio politica (Capitulo 4), quer das consequéncias da incerteza para uma melhor compreensio do papel do Estado e das politicas piblicas (Capitulo 5). Esta parte evolugio da despesa piilica, bem como do seu desempenho e eficitneia (Capitulo 6). A Parte III analisa as roccitas piblicas, em particular a fiscalidade © os efeitos econémicos dos impostos (Capitulos 7 ¢ 8), bem s (Capitulo 9). A Parte IV aborda os mina com uma anélise como as caracteristcas do sistema fiscal portug problemas das finangas av tuo 10), as contas das administragdes pablicas (Capitulo 11) ¢ o Orgamento do Estado (Capitulo 12) Finalmente, a Parte V, desenvolve @ abordagem macroeconémica das finangas piiblicas em termos da politica orgamental (Capitulo 13), aborda a divida piblica e sustentabilidade das finangas piblicas (Capitulo 14), terminando o livro com a anise do enquadramento da politica oreamental no contexto da Unitio Econémica e Monetiria (Capitulo 15). A varios trajectos possiveis de leitura ¢ de ensino, com base neste livro. Para 0 io alguma em economia, que queira perceber a diversidade de perspectivas de encarar o papel do Estado e a realidade das fina Portugal e no contexto da UE, os capitulos recomendados sio: 1, 2, 6,9, 11, 12, 13 15, Poderio ser usados em cursos de Diteito, Contabilidade ou Administracio, Para niveis introdutérios de cursos de economia, essencialmente com linguagem diagramitica, re os capitulos 1, 3, 4, 6, 7, 8 ¢ 13. Para niveis finais de Ticenciatura ou pés-graduagSes com maior enfoque na abordagem microeconémica ¢ rmacroeconémica um percurso possivel sera através dos capitulos 1, 3, 5, 10, 13 ¢ I bbem como os Apéndices das eapitulos 3,5, 10, 13 e 14 leitor, sem form nas pblicas em Paulo Trigo Pereira Antonio Afonso Manuela Arcanjo José Carlos Gomes Santos Lisboa, & de Dezembro de 2004,Agradecimentos Este livro surgiu da necessidade de redefinr as linhas programiticas da diseiplina de Finangas Pabicas (actual disciplina de Economia e Finangas Pablicas) do Instituto Superior de Economia e Gestdo da Universidade Técnica de Lisboa (ISEG/UTL) ¢ de fornecer aos respectivos estudantes um material de estudo mais adequado. O primeiro tagradecimento vai pois para os alunos que nos iltimos anos t2m estudado por verses preliminares de alguns capitulos do livro. Os autores pretendem também deixar wma palavra de apreg 10s colegas do ISEG, nomeadamente Ana Sofia Ferreira, Francisco Nunes, Jodo Carlos Lopes e Rui Alvarez Carp que connosco leccionaram a disciplina de Finangas Pablicas. Alguns capitulos beneficiaram de ccomentirios de Noémia Goulart, Paula Menezes; Raquel Pereira, Rui Baleiras, Rui Dias e Vitor Gaspar. Tentimos incorporar as sugestes recebidas sempre que possivel. Pelo apoio dado ao trabalho de edigio uma palavra de agradecimento a Mariana Pereira, Vasco Mendonga e Vania Ramos. Finalmente, o apoio financeiro da UECE, com verbas da Fundagio para a Cigncia e Tecnologia (Pest- OF/EGE/U10436/2011) © do CISEP (Centro de Investigagio Sobre Economia Portuguesa) ajudaram a viabilizar este projecto. Nota dos autores & 4* edigio Cerea de trés anos apés a publicagio da cerceira edigdo do livro Economia Financas Piiblicas & com renovada satisfaglo que verificamos a necessidade de uma nova edigdo, motivada pela receptividade © procura registadas, quer pelo meio académico, onde o livro foi adoptado como bibliografia base para diversas diseiplinas ‘em outras Universidades e Escolas Superiores, quer por especialistas ou. simples interessados na érea de Economia e Finangas Pablicas Esta quarta edigio ¢ disponibilizada num momento particularmente dificil para Portugal, no contexto de uma grave crise ecenémica e financeira sentida a nivel curopeu ¢ mundial. Do ponto de vista da politica oryamental, os desafios so especialmente exigentes, confontando-se Portugal com a necessidade de reduzir de forma significativa o seu défice orgamental ¢ 0 montante da divida pablica acumulada homeadamente ao longo da ultima década, Tal coloce um interesse © importincia acrescidos no papel e uso dos instrumentos das Finangas Pablicas, tanto do ponto de vista da despesa como da receita orgamental, esperando-se que as diferentes matérias abordadas nos quinze capitulos deste livro possam, de algum modo, contribuir para esclarecer € enriquecer 0 debate, quer a nivel universitrio, quer ao nivel da discussio institucional e de politica econémiea e social Tal como nas ediges anteriores, aproveitou-se igualmente esta oportunidade, para introduziralteragdes em alguns dos capitulos,alteragSes essas ditadas, quer por razSes de actualizagio de dados, quer pelo objective de incorporar desenvolvin acionais recentes, As principais modificagdes contidas nesta quarta ediglo sio essencialmente nos capitulos que abordam as questdes institucfonais, a situagao da © 0 sistema fiscal portugués e, por fim, as mais recentes tendéncias das finangas pablicas em Portugal e na Unido Europeia, Assim, no Capitulo 6 actualizaram-se os dados relativos & dimensdo da despesa pblica nos varios paises da UE, quer em termos de classifieagdo econdmica, quer em termos de classificagio funcional No Capitulo 9, actualizou-se a informagio relativa ao sistema fiscal portuguds, com especial destaque para as modificagSes ocorridas no periodo 2008-201, b como as tendéncias da evolugdo da carga fiscal em termos comparativos inteacionais. Os quadros estaisticos dele inte isponibilizados oficialmente, nos quais também se incluem agora o TVA ¢ o IMI No Capitulo 11, actualizaram-se os dados relatives aos Orgamentos das AdministragSes Pablicas, as contas das Administrages Regionais dos Agores © da Madeira e 0 quadro resumo das contas de geréncia municipais. Expuseram-se as linhas gerais da Lei das Finangas Locais, bem como um balango preliminar da sua aplicagio. Os dados apresentados para 2001, 2004, 2007 e 2010 permitem identificar as consequéncias em termos de carga fiseal da reforms da tributaglo do patriménio. Acrescentou-se uma secglo para dar mais relevo a dois problemas que devem merecer maior atengdo no estudo das finangas piblicas: as dividas do sector pablico empresarial e as parcerias piblico-privadas. Por fim, analisou-se a questo da sustentabilidade das finangas pablicas de um ponto de vista institucional No Capitulo 12, procedou-se & actualizagdo do quadro legislative, segundo a Lei antes contm o$ iiltimos dados {de Enquadramento Orgamental de 2011, e deu-se maior relevo quer & tipologia e aos efeitos das regras quanttativas orgamentais, quer & natureza e fungSo das entidades indep Nos Capitulos 13 ¢ 14 actualizaram-se os dados sobre os saldos orgamentais, PIB, ¢ divida piblica em Portugal, tendo em conta 0 mais endentes evente Orgamento do Estado.No Capitulo 15 actualizaram-se os dados sabre os saldos orgamentais ¢ divida piblica nos paises da UE, 0s dados para o reporte dos défices excessivos para Portugal e do respective Programa de Estabilidade e Crescimentoe, ainda, as taxas de IVA em vigor na UE. Foi igualmente revista e actualizada a secgio sobre o orcamento da UE no contexto do novo quadro financeito plurianual para 2007-2013, Também foram actualizados e aumentados 0s apéndices estatisticos deste capitulo. Foi igualmente incorporada informagio sobre as principas alteragées ao enquadramento orgamental na UE, aprovadas em 2011 Por fim, virias actualizagées foram igualmente feitas a0 nivel da bibliografia e da legislagio relevant. No corrente ano foi também publicada a tereira edigo de Economia e Financas Piblicas: da Teoria & Pritica (Pereira, P. T. 2012b), que respeitando a estrutura do presente manual com os mesmos quinze capitlos, contém restimos de cada capitulo, tépicos de reflexo, questées de escolha miltipla , sempre que justficavel, exereicios. E, pois, uma obra complementar deste livro para a qual sio feitas ncias eruzadas sempre que apropriado. Manteve-se, igualmente, a disponibilizagio de um sitio na internet (hu: /dwww. seg. ull pt=efp) onde o leltor poderd encontrar um conjunto de materiais suplementares e ligagies a outros sitios com informagio relevante sob finangas piiblicas. Para os que estudam ou Ieccionam estas matérias estio ainda disponiveis provas de avaliaglo, bem como ficheiros em powerpoint ou PDF de apoio Aleccionagio. Paulo Trigo Pereira Anténio Afonso Manuela Arcanjo José Carlos Gomes Santos Lisboa, 15 de Janeiro de 2012. Profesor Catedritico do ISEG e Presidente da Ditego do Insta of Public Policy Thomas Jefferson Comets da Serra. Liceciado © Agregsdo pelo ISPG/Universiade Técnica de Lisbon, Mose pol FCSH/Uaiversiade Nova do Lisbos, Doutrado pela Leiceter University (Reino Unido), Repene ‘Ascipins de Beonomiae Fangs bln (1998-2011) ede Bonomia das Ineuigisdesde 1995 fi ctador do Mestrado de Economia ¢ Policas Pblieas do ISEG (2007-2011). Fo investigador \stante ma London School of Economics, Leicester Universi, New York Universi, Univensty of [Amstevdam (CREED) ¢ Yale Unversity. Coordnou pojcos para a Comissio Esropet ¢o MEPAT © 8 Comissto de Revisio da Let de Finangs Locis (2008) Foi membre da Comisio paras Reforma do Estado (2006) e & membro dos cents de invesigasSo (UECE e CISEP) ede socedades cients interacionis (IPF, Fnanoas publics, economia NIE, EPCS). Tem publicado em evs intracionisenaconas nas ieas de insitigde © eléciapoiten Em 2012 publican es lives Portege Dina Pablcee Dice Democrtico (Premio de Melhor Livro de Economia e Gesto 2012, dado plo oondmica) esinda Economia ¢ Finangas Publica a Teoria & Priia (4 el). Ein 20084 obs O Pratonein as Srcas: Insulges Feondmieas Plo e Cidadana, Ter sid const Anténio Afonso Professor Catsdritico do ISEG, Economist Principal no Banco Cen Europeu, Liceciad, Mest, Doutor¢ Agregado em Economia (1SEG/Univesitade Téeaca de Lisboa. Beverpenhou fongdes de Consult ede Assessor no Mito das Finns tondo tabetha igustmente no BNU, no Insta de Gestdo do Créito Publi ena CGD. Ter vias pliagies em revista cients nteracionis em poles oramena,fiabgas pubis, ros, ectoomineplicads © econtm fname odo ratte de anos ros, Fe consuloria para Bianco Mondale prs o FMI EPresiente da Dis do centro de investigaio.UECE. (Reseach Unit on Complexity and Economics) do ISEG se igualimente mernbro de vrs soiedades ceniicasintermciones, (hp: www sel p-eafonsal AAWeb html] Manuela Arcanjo Profesiora Ault do ISEG, Liceniad (SCTE) ¢ Douorads (ISEG/Univesidade Tecnica de Lisboa) fm Econ. Foi repeseatante nacional junto da Comissto Europe (1992-19) em projets n0 ‘dominio'dapollica socal e excrceu funges de consuloria inemacional no domino da poli ‘sconimica, Foi Minis da Sade no XIV Governo Conitucional e Sere de Estado do Oxamento no XIll-Goverso Consttcional Foi regente as discipline de Economia Finanas Pies (1996-1997 e 20112012), de Politica Economica (desde 2009) ede Economia ePolica da Segura Soci (desde 1998), Tem varias pu ctividde de investiga come coordenadorainvestigadrs em prjectosnaionnis e ntrmacionais ives da polisca soil e ds politica da sepurana socal E membro do centro de iavestigagio SOCTUS! SEG: E Viee-Presdente do Conselho de Escola do ISEG. José Carlos Gomes Santos invertigador Economist (aposentado) do Centro de Estids FscaivMinistro das Finangas, Profesor ‘Acsocid Convidado (1979-2011) do ISEG/Univesdade Teenie de Lisoa.Lienciada em Esoomia (1973) ¢ Mestre em Economia ¢ Polen Social (2004), ambos plo ISEG. Desexpesou fungie de Assesor Econimico para as quests facut no gxbinete do Pinto Ministo nos ill e XIV Gaveros Constticionas Foi membre das Comises de reviso do IRS (1998), do IRC: (1999-2000) a Li ds Finngae Loctis (200A sua setividade desenvolvese nas dres do Ticlidade, economia e Ranges plies, e economia soil tendo véraspublieagbes em revisits miconsise ntemcionis. Execs Tangs de conto pars diverse organs interacionis, como © Banco Muadal, FMI, OCDE €PARTEI As Financas Publicas eo Papel do Estado1 Economia e finangas piblicas em democracia 1.1 Economia e finangas paiblicas: uma abordagem politico-econ6mica nda politica, nacional ¢ internacional, nos atimos anos e, possivelmente num futuro proximo, tem directamente a ver ccm finangas piblicas: Quem deve suportar o esforso da redusio. geral, as empresas? Muita da controvérsia que tem animado a a do défice orgamental: os funcionarios pablicos, os cidadios e Que contributo deveri dar @ administragio central, a administraglo regional seguranga social par este objectivo? Deve privilegiar-se aumentos dos impostos indirectos (IVA, impostos especiais sobre o consumo) ou dos impostos directos (IRS, IRC? Quais as reas em que se deve cortar a despesa piblica? Como combater a sto fiscal? Que eve 0 Estado rantir a educagdo pré-escolar? Qual a participagdo desejével dos cidadios nas lespesas com a sade? eformas fazer para aumentar a justiga fiscal? D Neste campo, Portugal tem, como € sabido, um problema erénico com as suas finangas pablicas desde 0 advento da democracia em 1974; assim, & dos poucos paises da Unido Europeia que nunca registou um excedente orgamental nas iltimas décadas, Essa incapacidade de gerar excedentes tem levado a aumentos crénicos da divida pablica, que s5 tém sido revertidos com medidas extraordinarias de obtengio eceitas, em particular privatizagées, Por outro lado, esta mé gestdo das finangas piiblieas levou pela terceira vez em democracia & necessidade de recorrer a instincias intemacionais que em troca de concederem financiamento a taxas de juro mais aceitiveis do que acuelas que 0 pais consegue obter nos mercados, impdem um ania orgameatal nacional,' Disso & exemplo ree re o XVII Governo Constitucional ¢ o Fundo Monetirio Internacional, a Comissio Europeia e o Banco Central Europeu, que con: 2013. ol se observar que as respostas concretas eavolvem, sobretudo, consideragbes de © politica, Politica, desde logo, porque todas as decisbes orgamentais sio opgdes politieas, © econémicas porque, quer no que toca aos cortes conjunto de condigdes e medidas que limitam a so 3, a assinatura em 2011 de um Memorando stancia essas condigSes num periodo que vai, para jé, até ando euidadosamente para cada uma das questies identificadas acima, pode- [Acerca das ezbes pore se chego a eta siuago perspetivus para dela sir, er Pereira, P4 amanda iancs Biles fos de impostos, os efeitos econémicos ipi-los antes das decisdes politicas serem tomadas. lorgamentais, quer aos au diferentes ¢ & conveniente ante A disciplina de Finangas piblicas, ou Economia publica, tem uma natureza interdisciplinar pois situs-se na confluéncia das abordagens da ciéneia econémica, da cia politica © do direito.? O seu abjecto é comum ao da economia na medida em que considera, no mbito do sector piblico, as questdes econémicas fundamentais: O que produzie? Como produzie? E para quem produzir? Isto é, 0 problema de saber que cursos devem ser utilizados na produgio de bens privades ¢ quais deverio ser tilizados na produgdo de bens piblicos, qual a melhor forma de produzr ¢ financiar estes bens e, finalmente, quem deveri beneficiar da sua produco, Contudo, todas estas decisées no sector pilblico sio ton processo politico relativamente complexo. E las através do funcionamento de um neste mbito que a cigneia polticn & importante pois ajuda a compreender as escolhes colectivas em regimes democriticos. A resposta que uma sociedade democritica dé aos problemas referidos esta, por imbuida duma racionalidade predominantemente econémica, outras vezes uma existe uma mistura de razées de racionalidade puramente politica ¢ frequentem sconémiea e politica ‘A abordagem politico-cconémica da economia do sector piiblico tradur-se te us politicas financeiras do sector piiblico, tendo em conta as regras e instituigdes que propiciam, ou nao, essas politicas. Pelo que, o ccaricter desejivel de uma politica tem a ver tanto com a politica econdmica em si enhadas para a implementar fundamentar economicam: como com as instituigdes e regras que foram d pois, a anilise normativa e positiva das ctor piblico. © seu Economia € finangas piblicas actividades financeiras, ou ndo financeiras, des entidades do s estudo deveri atender, em consequencia, a0s seguintes aspe Quais 0s efeitos da manipulagdo de certas varidveis instrumentais (politica orgamental) na prossecugio de objectives? 2. Quais os efeitos de alteragdes em varidveis estrun ‘na implementagao das politicas piblicas? « instituiges) ais (reg *'Ne tierra anglo-saxnica assim como nese texto, ie inieenemente os tes “naga ables e “economia pblica” ou "economia do sector plea” para carriers aborger polio ondmica da actividad do sector publice, Em Portugal ote fnaneas publica tom zd di actividad Finances dis administrages pbcas na dpiea descntvo-indtva no drt (Franco (1995), Ribeiro (1995 caauanto que desig ‘comomia pica tem sido usadt para tna abordagce, mais antic © poli actriz enfoqueeconémicn (ef. Barbora (1997), Femandes (2010) eSasts (2010) letra snglosxdich sn os distros indferenenente para designs abordagem econdmica (ef. Sil {God}, Cus Jones (1998), Brown e Jacko (1990) ¢ Rosen (1992) 3. Qual deve ser a intervengo do Estado na economia, nomeadamente na sua vertentefinanceira (receitas e despesas piblicas)? 4. Quais devem ser as regras ¢ institu implementar as politieas piblicas desejéveis? a operar no sector piblico de modo a Nesta medida, 0s dois primeiros tipos de problema positiva da actividade piblica, eos dois dltimos eom a andlise normativa prendem-se com a anilise 1.2 Anilise Positiva e Normativa E importante saber disting avolvidas no dmbito it 08 dois tipos de andlises des das financas piiblicas. Quando se realiza uma andlise postiva esti-seinteressado em ‘medir e avaliar as consequéncias, em ais ou estruturais. Por seu lado, o abjecto da andlise normativa & produzie juizos de valor, quer acerca da situago actual de uma dada cerca da adopdo de uma politica pibica na sua dupla componente tos utilizados ¢ da valoragio das suas consequéncias ras varidveis-objectivo, de alteragdes em uma fou mais variéveis instrume io dos instrun previsiveis, ‘A anilise postiva pretende explicar 0 que existe ou que se prevé que acontega, a ise normativa pretende, por seu turno, avaliar as consequéncias das politcas fazer recomendagdes. Considere-se, por exemplo, que o governo pretende stumer © imposto sobre vefeulos.” Um tipo de problema a analisar é tentar prever o que acontecera & reveita fiscal e estimar sobre quem recai efectivamente a carga do ‘que pagam pregos mais elevados pelos veiculos vvéem reduzidos os seus Iucros). Inte mposto (se sobre os consumidores 04 0s pro ainda saber em que medida a subida previsivel no prego de venda dos veiculos iri fazer aument tores ou importadores 1 procura pelos transportes piiblicos em zonas utbanas e quais as cconsequéncias que isso tera em termos ambientais (redugdo da emissio de gases toxicos para @ atmosfera). Estes problemas so do dmbito da anilise positiva e a resposta para el bem como investigagio empirica Contudo, se a questio for saber, por exemplo, se & desejavel 0 aumento do imposto sobre veiculos ou, em contrapartida, o do imposto sobre produtos petroliferos, caricter benéfico, ou nio, desse aumento exige que se clarfiquem Desejével em termos de qué? De acordo com que normas ow crtérios? pressupde a utilizagdo de modelos, mais ou menos complexos, esti-se perante um problema de natureza completamente diferente, pois 0 izos de valor. © impost sobre veiculas(1SV) veo substi o antigo posto autonivel (Ls 2/2007, de 2916).Os economistas consideram usualmente dois crtérios normativos: eficiéncia & cequidade; a que se pode adicionar um tereeiro: liberdade, Sé a partir destescritérios, ¢ da importincia relativa dada a cada um deles,¢ possivel dar uma resposta ao caricter Aesejvel dessa medida, Para aplicar estes critérios convém lembrar que associado ao uso do automével esté um conjunto de despesas piilicas de dmbito nacional ou regional *, que serve para minorar alguns efeitos indesejaveis dele decorrentes, como & o caso das despesas tradas. nacionais, com o seu wionadas com a manutengio e construsio policiamento, com o tratamento das vitimas de acidentes, com a qualidade ambiental tc. Na medida em que existem efeitos automével, justfiea-se, por razbes de efc 4 pagar © dano social correspondente (sob a forma de imposto) de modo a incorporarem esse custo nas suas decisdes acerca do uso do automeével. Uma questo diferente & suber, tendo em conta as despests pablicas que resultam da circulagio automével, quem as deve financiar? Uma resposta possivel é que 6 justo que sejam os que mais contribuem para a degradaco ambiental quem mais pague. Ao colocar a temnos negatives associados ao uso do que 08 proprietirios sejam obrigados questo em termos de justiga esti-se a considerar uma éptica diferente que é a perspectiva da equidade, De acordo com os critérios de eficiéneia e equidade parece pois justificével a existéncia da tributagdo automéyel e, sobretuio, a dos produlos petrliferos (mais associado ao uso dos veiculos).° Contudo, se se pensar na liberdade de escolha do rndendo por liberdade uma menor interferéncia do Estado que 0 Estado esti a liberadamente na consumidor, relativamente a outras opedes de aquisiezo, ncentivar mais uns bens que outros, ot se liberdade de escolha individual, De facto, os impostos associados ao automével sio, em termos relatives, muito superiores aos associados compra e usutiuto, por exemplo de uma habitaglo, de um computador, ete, onde tém existido vérios Deneficios fiseais. Quem assuma como eritério normative fundamental a liberdade feréncia algo de indesejvel to inico de * xclirmse at despesss de &mbito municipal pois existe um out impos (in sirelago- TC) que, em pare, consi recta nigel e que pode set relacionado como so fod Notes que esta ¢ apenas uma das formas de encrar o problema ds equidads,bascamente em temos o principio do beeficio, Ete principio, ase como ha copacidede conribtve, wo talon ‘© imposto sobre veiculsincde economicamente sobre os produores,comrcints © consunidores, mas € igudado apenas uma vez, no momento squsicio mavieulago. O iposto sabre produlon Petrolfrs ined, sobre, nos consumidones tm rigiee da procta de combestives due Para além de uma visio algo intitiva da equidade, eficiéncia ¢ liberdade, analisar-se-4 seguidamente com maior profundidade 0 que se entende por est critérios normatives. 1,3 Equidade, efleiéncia e liberdade 13.1 Fquidade Asi que diz: "hi duas certezas na vida: morrer e p de pagar impostos, 20 longo da vida todos so constantemente beneficiados com 0 fruto dessas contribuigSes. Ao nascer uma crianga, os pais podem receber um subsidio de nascimento e durante a juventude tum abono de familia, Ao frequentar uma escola piiblica, ao ir a uma urgéacia num hospital pablico, ao brincar em jardins ‘municipais, ou apenas circular nas ruas de cidades, vilas ou aldeias todos est i-se a0 presidente norte-americano Benjamim Franklin (1706-1790), a fra gar impostos", Para além da obrigagio beeneficiar de bens ou servigos que foram financiados basicamente por impostos, Em Portugal um niimero significative de empresas nio paga impostos sobre 0 rendimento (IRC) e, na medida em que, para certos individuos, a tiniea fonte de rendimento deriva da sua actividade empresaral pod parcialmente, pois certos individuos pagam impostos sobre o rendimento ¢ outros no.” Esta realidade meroc minima de justiga social. Nao parece justo que alguns cidadios sejam obrigados @ contribuir para os encargos do Estado com uma parcela do seu rendimento, enquanto dizer que a frase s6 se aplica a desaprovaglo de todos os que tiverem uma nogio que outros, beneficiando da mesma maneira das estradas, dos hospitais piblicos, escolas primaria, ete, possam aligeirar essa contribuigéo pois no pagam impostos sobre © rendimento, mas apenas sobre a despesa ¢, cventuslmente, sobre 0 patriménio. No entanto, & muito mais fécil identificar uma situagdo injusta do que clarificar uma situagdo justa, O que € um sistema fiscal justo? E justa a distribuigdo de rendimento © rigueza entre os individuos, resultante do jive funcionamento do ‘mercado? Como sev. [Neste contexto, a anilise da equidade visa determinar 0s efeitos da distribuigio da carga fiscal e dos beneficios da despesa piblica no bem-estar social. Embora nao haja uma concepeio sinica do que constitui o bem dade, isso no significa que no seja possivel analisar de forma objectiva as opges que se colocem ao equacionar a questi da justiga social no ha respostas simples nem tnicas para estes problemas, estar de uma socit 7, otal de 379.772 docaragis de IRC (Modelo 22), cere de metade