LECCIÓN 1.

EL CONTROL DE LA LEGALIDAD DE LA
ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA VIA
ADMINISTRATIVA.

1. La revisión de oficio.

Dentro de las potestades de autotutela de la Administración se incluye la de

revisar y revocar sus propios actos una vez dictados sin necesidad de acudir a los
tribunales. Los supuestos que se encuadran en estas categorías son muy variados. En la
Ley 39/2015, en el Título V, dedicado a la revisión de actos en vía administrativa, se
incluyen tanto los supuestos claramente de revisión como los recursos administrativos.

La revisión de actos en vía administrativa se hace necesaria como complemento

a la garantía de legalidad en la actuación administrativa, aunque en ocasiones también
responde a razones de oportunidad.

a) Revisión de oficio de actos nulos. La acción de nulidad.

Se trata de un supuesto de revisión que tiene lugar exclusivamente por razones
de legalidad y que es aplicable tan sólo a los actos nulos de pleno derecho. También se
aplica a los reglamentos o disposiciones de carácter general ilegales. Mediante este
procedimiento la Administración puede anular por sí misma tales actos nulos de pleno
derecho, ya sea por iniciativa propia o a solicitud de interesado, si bien debe seguir un
procedimiento ad hoc, con la garantía esencial del dictamen preceptivo y vinculante del
Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma (art
106.1 de la Ley 39/2015).

La revisión de oficio sólo puede adoptarse respecto de actos que hayan puesto
fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, es decir, respecto de
actos firmes. Es lógico, puesto que si cabe interponer o se ha interpuesto un recurso
administrativo, la Administración podrá anular el acto al resolverlo, de manera mas
sencilla y rápida. En consecuencia, se trata de un procedimiento dirigido a declarar la
nulidad de pleno derecho de actos que ya no pueden ser anulados de otra forma.

La revisión de oficio se puede ejercer en cualquier momento (art. 106.1), es

decir, sin límite de plazo alguno. Esta regla es consecuencia de la imprescriptibilidad de

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los vicios determinantes de la nulidad de pleno derecho (art. 47). Es más, dicha
imprescriptibilidad no pasaría de ser una noción teórica si no existiera la posibilidad de
revisión de oficio en cualquier momento, ya que una vez que el plazo para recurrir el
acto ha caducado y aquél es firme, no existe otro remedio jurídico para conseguir la
declaración de nulidad.

Por eso la Ley 39/2015 admite que el procedimiento de revisión de oficio se

ponga en marcha también a solicitud de cualquier interesado y no solo a iniciativa de la
propia Administración. Es lo que nuestra doctrina viene denominando acción de
nulidad. Esto es, al solicitar la revisión de oficio de un acto administrativo, el interesado
ejercita una verdadera acción, que el ordenamiento le confiere para conseguir la
anulación. En consecuencia, la revisión de oficio no es una facultad discrecional y
menos aún graciable de la Administración. Si el acto es nulo de pleno derecho, ésta
declarará, necesariamente, su nulidad con la única salvedad de que se aprecie la
existencia de alguno de los límites previstos en el artículo 110 de la Ley 39/2015. Se
trata, pues, de una potestad reglada y no discrecional, algo que la vigente Ley 39/2015
deja claro (art 106.1), superando polémicas anteriores.

Volviendo al plazo, no obstante la expresión “en cualquier momento”, no

significa tampoco que las facultades de revisión de oficio carezcan de todo límite en el
tiempo. En nuestro Derecho, el artículo 110 de la Ley 39/2015 dispone, no obstante, que
las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando, entre otras causas, por el
tiempo transcurrido su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho
de los particulares o a las Leyes, o a la confianza legítima. La interpretación y
aplicación de este artículo 106 debe también llevar a limitar la posibilidad de ejercicio
de la potestad de revisión de oficio a un plazo razonable que puede variar en función de
las circunstancias. Así lo empieza a entender también nuestra jurisprudencia (véase la
STS de 23 de octubre de 2000).

Procedimiento de revisión de oficio

Como se ha dicho, el procedimiento puede iniciarse por iniciativa de la propia

Administración o a solicitud de interesado. En el caso de que se inicie a instancia de
éste, el órgano competente para la revisión puede acordar motivadamente la inadmisión
a trámite de la solicitud, sin necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estado u
órgano Consultivo autonómico, si la solicitud no se funda en una causa de nulidad de
pleno derecho o cuando carezca manifiestamente de fundamento o se hubieran
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desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales (art. 106.3). El
acto de inadmisión puede ser recurrido en vía contencioso-administrativa ya que pone
fin al procedimiento de revisión.

Pero, de estimarse el recurso, el órgano judicial no procede a enjuiciar él mismo

la conformidad a Derecho del acto originario cuya revisión se solicitó, sino que se limita
a ordenar a la Administración que tramite este procedimiento, reconociendo el derecho
al trámite del solicitante. Como señala la jurisprudencia (SSTS de 17 y 26 de abril de
2001 y 23 de noviembre de 2002, entre otras muchas), la acción de nulidad no puede
suponer un mero trámite para reabrir los plazos fenecidos de recurso judicial contra
actos ya firmes y consentidos.

El procedimiento ha de tramitarse conforme al régimen general del Título V de

la Ley 39/2015, emplazando a titulares de derechos afectados, recabando los informes
que sean precisos y con audiencia de los interesados. La única peculiaridad es la
exigencia de dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo
autonómico. Este dictamen tiene carácter vinculante.

Por otra parte, iniciado el procedimiento (y admitida a trámite, en su caso, la

solicitud, se entiende), el órgano competente para resolver puede suspender la ejecución
del acto, si ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación (art. 108),
tanto por su propia iniciativa como a solicitud de parte. El plazo máximo para resolver
en este procedimiento es de seis meses (art. 106.5). Si se hubiera iniciado de oficio, el
transcurso de ese plazo determina la caducidad del procedimiento (aunque podría
reiniciarse de nuevo). Si se inició a solicitud de interesado, se podrá entender
desestimada ésta, pudiéndose interponer recurso contencioso-administrativo contra la
desestimación presunta.

Efectos de la decisión administrativa

Cuando la Administración declare la nulidad de pleno derecho, puede reconocer,

si procede y en la misma resolución, las indemnizaciones que pudieran corresponder a
los interesados como consecuencia de la aplicación del acto nulo de pleno derecho (art.
106.4).

Por otra parte, como es regla general en nuestro Derecho, la declaración de

nulidad tiene efectos ex tunc, es decir, se retrotrae a la fecha del acto anulado, pues éste
no puede tener ningún efecto, una vez se ha destruido su presunción de validez. Ahora

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bien, sobre todo tratándose de actos favorables y en función del tiempo transcurrido u
otras circunstancias, esa consecuencia puede quedar modulada en virtud del principio de
confianza legítima, e incluso ser excluida en el caso de actos de tracto sucesivo que no
hayan agotado sus efectos. Esta posibilidad deriva de los criterios del artículo 110 de la
Ley 39/2015: habrá que tener en cuenta para ello la actuación de los interesados en
relación con la adopción del acto anulado —esto es, si conocían o no la ilegalidad y su
eventual negligencia al respecto— y ponderar los intereses en presencia.

En fin, la resolución que ponga fin al procedimiento (o el silencio negativo)

podrá ser impugnada por los interesados ante el órgano judicial competente.

b) El recurso de lesividad.
Tras la reforma de la Ley 30/92 en 1999, la Administración no puede ya revisar
de oficio los actos favorables anulables. Este principio ha sido incorporado a la Ley
39/2015: así, la regla general es que la Administración sólo puede impugnar ante el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables anulables previa
declaración de lesividad para el interés público de los mismos (artículo 107). Esta
declaración es un acto administrativo que tiene ese sólo efecto, el de permitir la
impugnación de actos propios, y que debe ser motivado en un doble tipo de razones, las
que sustenten la estimación de que el acto a impugnar es anulable y las que justifiquen
el interés público (económico, social, político, ético, etc.) que se quiere tutelar.

La Ley establece en este caso un límite temporal para la declaración de

lesividad, que no puede adoptarse si han transcurrido cuatro años desde que se dictó el
acto administrativo que se considere lesivo (art. 107.2). El dies a quo para el cómputo
de este plazo es aquel en que se dictó el acto, no el de su notificación o publicación, y el
dies ad quem, computado de fecha a fecha, aquel en que se adopta la declaración de
lesividad, no cuando se acuerda iniciar el trámite para ello.

El procedimiento a seguir para adoptar este acto es el ordinario y, como la Ley

subraya (art. 107.2), exige la notificación a los interesados, pero a efectos meramente
informativos, prohibiéndose, en consecuencia la posibilidad de estos de recurrir. Pero
no requiere dictamen de ningún órgano consultivo. El plazo máximo para resolver es de
seis meses desde la iniciación del procedimiento, que tiene lugar siempre de oficio.
Transcurrido dicho plazo sin adoptar la declaración, se entenderá caducado el
procedimiento (art. 107.3).

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 La declaración de lesividad legitima a la Administración para interponer recurso
contencioso administrativo contra un acto propio (art. 19.2 LJCA), recurso que se inicia
por demanda (art. 45.4 LJCA), que debe presentarse en el plazo de dos meses desde el
día siguiente de la fecha de la declaración de lesividad (art. 46.5 LJCA). Se trata del
único supuesto en el que la Administración actúa como demandante en el proceso
contencioso-administrativo contra sus propios actos.

Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la

acción en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será
susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos
informativos.

c) La revisión de los actos desfavorables.

Este supuesto está regulado con carácter general en el artículo 109 de la Ley
39/2015, según el cual las Administraciones públicas «podrán revocar, mientras no haya
transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre
que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea
contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico».

Se deduce de este precepto un principio de revocabilidad de los actos de

gravamen. Pero esta idea debe ser inmediatamente matizada, ya que la Administración
no puede tampoco en estos casos dictar una resolución ilegal, por más que beneficie al
interesado, menos aún dispensar un trato de favor o adoptar decisiones contra el interés
público. En consecuencia, la revocación puede acordarse por motivos de legalidad, ya
sea el acto desfavorable nulo de pleno derecho o anulable, o puede deberse a motivos de
oportunidad pero siempre que no sea una decisión ilegal. En consecuencia, por este
último tipo de motivos no puede afectar a actos reglados o a elementos reglados de los
actos.

De otra parte, la revocación puede ser parcial y afectar incluso a elementos

desfavorables de un acto que, en su contenido principal sea favorable (levantando una
carga, por ejemplo) o simplemente tener como finalidad reducir el gravamen de una
acto (por ejemplo, reducir la sanción sin eliminarla), dando lugar a una revocación en
beneficio de los interesados.

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 La potestad de revocación contemplada en el artículo 109 de la Ley 39/2015, a
diferencia de su predecesora (la regulada por el artículo 105 de la Ley 30/92) no puede
ejercerse en cualquier momento, sin límite temporal, sino que ha de respetar el plazo de
prescripción, y ha de ser llevada a cabo mediante procedimiento ordinario iniciado de
oficio, ya que no existe un derecho a exigir la revocación, incluso si se funda en
motivos de legalidad (STS de 11 de julio de 2001). A diferencia de la revisión de oficio
de los actos nulos de pleno derecho, la revocación de los actos anulables desfavorables
es una facultad y no una obligación de la Administración, pues ese tipo de invalidez se
convalida por el paso del tiempo y al ganar firmeza el acto.

Como es natural en el procedimiento se debe dar audiencia a los interesados en

los casos y términos del artículo 82 de la Ley 39/2015. La Ley no establece un plazo
máximo para la tramitación del procedimiento, por lo que debe aplicarse el general de
tres meses (art 21.3). Tampoco señala los efectos del transcurso del plazo, pero el
mismo implicará la caducidad del procedimiento.

En cuanto a los efectos de la revocación nada se establece tampoco, por lo que

podrán ser totales o parciales y ex tunc o ex nunc, según los casos siempre dentro de los
límites del ordenamiento jurídico y de las exigencias del interés público que deben
ponderarse en todo caso. Sin embargo, deben tenerse en cuenta los limites generales de
las facultades de revisión previstos en el artículo 110 de la Ley 39/2015.

d) La rectificación de errores materiales.

El artículo 109.2 de la Ley 39/2015 permite también a las Administraciones
públicas «rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los
errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos».

No se trata, en puridad, de un supuesto de revisión o de revocación, sino sólo de

eliminar errores fácticos del contenido del acto. Sin embargo, es preciso evitar que, bajo
una supuesta rectificación de errores materiales, se pretenda en realidad revisar de oficio
el contenido del acto administrativo. De ahí que la jurisprudencia —muy copiosa en
esta materia— venga adoptando una interpretación muy estricta del concepto de errores
materiales, entendiendo por tales sólo los que son manifiestos, ostensibles e
indiscutibles sin necesidad de mayores razonamientos, que se exteriorizan por su sola
contemplación y se refieren a simples equivocaciones de nombres, fechas, operaciones

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aritméticas, cifras o transcripciones de documentos, y su rectificación no implica en
ningún caso nuevas valoraciones o calificaciones jurídicas.

Una novedad reseñable respecto a la regulación anterior y es la incorporación de

una norma competencial consistente en una enumeración de los órganos competentes
para realizar la revisión de oficio, y que anteriormente estaba regulada en la LOFAGE
(art. 111 de la Ley 39/2015).

2. Los recursos administrativos

Los recursos son un medio de impugnación de decisiones administrativas ya
adoptadas y sometidas a Derecho administrativo, que los interesados pueden utilizar por
motivos de legalidad y que se tramitan y resuelven por la propia Administración. Los
recursos administrativos se singularizan, pues, por un conjunto de elementos
característicos que los diferencian de otras figuras jurídicas.

La existencia de un medio de impugnación de los actos administrativos cuya

resolución se atribuye a la propia Administración autora del acto impugnado supone que
ésta al resolverlo se convierte en juez y parte. De hecho, el porcentaje de recursos
administrativos que se estiman es, según las raras estadísticas conocidas y en la
experiencia de cualquier profesional del Derecho, muy escaso, por lo que cabe
preguntarse cuál es su razón de ser. De ahí que la doctrina mayoritaria propusiera
atribuir a los recursos de alzada y reposición un carácter meramente facultativo, de
forma que quien quisiera pudiera, en cambio, acceder de manera directa a la vía judicial.
Pero la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 mantuvo el carácter preceptivo de
los recursos de alzada y reposición, que debían interponerse además en plazos diferentes
en cada caso y más breves que los del recurso contencioso-administrativo. La falta de
interposición de tales recursos en tiempo y forma deparaba la imposibilidad de recurrir
contra un acto ilegal. No sólo eso, sino que, según el sistema entonces en vigor, era
necesario en ocasiones interponer sucesivos recursos de alzada, hasta agotar la vía
jerárquica, y se mantenían algunos regímenes especiales (los recursos corporativos en el
ámbito de los colegios profesionales, por ejemplo), que creaban mayor confusión.

La crítica doctrinal de este régimen de recursos, anclado en el pasado, se agudizó

a partir de la aprobación de la Constitución, pues, calificado por algunos de privilegio

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intolerable, lo cierto es que obstaculiza y retarda el acceso a la tutela judicial efectiva
garantizada por el artículo 24.1 de la misma.

La Ley 30/92 de 1992 abordó esta cuestión, manteniendo el recurso de alzada

como necesario, contra todos aquellos actos que no agotan la vía administrativa y
suprimiendo sin más el recurso de reposición. Pero esta última medida fue objeto de una
crítica dura y generalizada, pues condenaba a cualquier interesado en la anulación de un
acto que agotara la vía administrativa a iniciar un proceso contencioso-administrativo,
por escaso que fuera el perjuicio derivado del acto y por manifiesta que fuera su
ilegalidad. Por ello la Ley 4/1999 vino a restablecer el recurso de reposición, si bien con
carácter potestativo. Éste es el régimen igualmente vigente tras la aprobación de la Ley
39/2015.

Ahora bien, en los últimos tiempos la reflexión sobre el régimen de recursos

administrativos ha dado un giro importante, en razón de la crisis de crecimiento o de
saturación que afecta a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. La multiplicación
del número de recursos que penden ante ella y el inevitable alargamiento de plazo en
que se resuelven, ha revalorizado en el ámbito doctrinal otros medios posibles de
impugnación, particularmente los recursos o reclamaciones ante órganos
administrativos especializados e imparciales, solución ésta que cuenta con precedentes
interesantes en el Derecho comparado como ocurre en Gran Bretaña o Francia.

En nuestro país contamos con el importante precedente de las reclamaciones

económico-administrativas que, desde el siglo XIX, se resuelven por órganos del
Ministerio de Hacienda, especializados y separados de los de gestión tributaria, los
Tribunales Económico-Administrativos. Esta modalidad de recurso no sólo supone una
verdadera garantía para el interesado, sino que, por razón del procedimiento y del coste,
ofrece ventajas comparativas sobre el proceso judicial.

La Ley 39/2015, como hacía su predecesora, ha sido consciente de la

conveniencia de ampliar este tipo de soluciones. Así, el artículo 112.2 prevé la
posibilidad de que las Leyes sustituyan el recurso de alzada y el potestativo de
reposición «en supuestos o ámbitos sectoriales determinados y cuando la especificidad
de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación,
conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no
sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos
que la presente Ley reconoce a los ciudadanos en el procedimiento administrativo». Sin
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embargo, la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas ha sido hasta
ahora muy parca en la introducción de estas novedades.

El régimen general y común de los recursos administrativos se establece en el

Capítulo II del Título V de la Ley 39/2015, que regula los recursos ordinarios de alzada
y reposición y el recurso extraordinario de revisión. Los recursos ordinarios pueden
interponerse contra cualquier acto administrativo, salvo excepción legal, y fundarse en
cualquier motivo de ilegalidad.

1) Los recurrentes

Pueden interponer recurso de alzada o reposición contra un acto administrativo

los interesados (art. 4 de la Ley 39/2015), que son los titulares de derechos o intereses
legítimos, individuales o colectivos.

2) Actos impugnables

Los recursos de alzada y potestativo de reposición pueden interponerse contra

las resoluciones, es decir, los actos administrativos que ponen fin a un procedimiento, y
contra los actos de trámite, si éstos deciden directa o indirectamente del fondo del
asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen
indefensión o perjuicio irreparable a derecho e intereses legítimos (art. 112.1 de la Ley
39/2015). Es decir, pueden interponerse contra actos definitivos o contra actos de
trámite cualificados. La impugnación de los actos de trámite sólo puede ser directa y
autónoma de la impugnación de la resolución definitiva en esos supuestos, esto es,
cuando la ilegalidad en que pueda incurrir un acto de trámite no pueda ser
adecuadamente cuestionada y solucionada a través del recurso contra el acto definitivo.

Los actos definitivos impugnables son también los que se producen por silencio
administrativo o actos presuntos, incluida la ficción de acto en que consiste el silencio
negativo. Por el contrario, no son susceptibles de recurso administrativo las
disposiciones de carácter general (art. 112.3 de la Ley 39/2015), sin perjuicio de que lo
sean los actos administrativos que las aplican. Si el recurso administrativo contra
algunos de estos actos de aplicación se funda exclusivamente en la nulidad de una
disposición general o reglamento, puede interponerse directamente ante el órgano que
dictó dicha disposición (art. 112.3).

Por último, es decisivo para determinar el tipo de recurso ordinario procedente,

alzada o reposición, si el acto pone fin o no a la vía administrativa. Es precisamente el

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artículo 114 de la Ley 39/2015 el que regula qué actos ponen fin a la vía administrativa.
Ponen fin a la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las de los demás recursos que pueden sustituir al recurso de alzada, según el
art. 112.2.

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior

jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.

d) los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de

finalizadores del procedimiento.

e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad

patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia

sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4.

g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición

legal o reglamentaria así lo establezca.

3) Interposición del recurso

El artículo 115 Ley 39/2015 regula los requisitos de interposición del recurso,
que debe expresar el nombre y apellidos del recurrente y su identificación personal, el
acto que se recurre y la razón de su impugnación, lugar, fecha y firma del recurrente e
identificación del medio o lugar para las notificaciones y el órgano, centro o unidad
administrativa a que se dirige el recurso, así como las demás particularidades exigidas,
en su caso, por las disposiciones específicas.

En cualquier caso ha de aplicarse al respecto el principio general antiformalista

del procedimiento administrativo, que permite cumplir con dichos requisitos de
múltiples formas y subsanar su ausencia cuando se produzca, a requerimiento, en su
caso, de la propia Administración. Prueba de ello es que «el error o la ausencia en la
calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación,
siempre que se deduzca su verdadero carácter» (art. 115.2). La Administración debe,
pues, tramitar como recurso cualquier solicitud o petición que se le dirija y que consista
objetivamente en la impugnación de un acto administrativo por razones de legalidad,
aunque el interesado no haya acertado a formular su pretensión como un recurso.

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 Como es natural, el recurso debe ser fundado y ha de basarse en alguno de los
motivos de nulidad o anulabilidad del acto previstos en los artículos 47 y 48 de la Ley
39/2015, como precisa su artículo 115.1, ya que se trata de una impugnación jurídica.
Los vicios y defectos que hagan anulable el acto impugnado (que no nulo de pleno
derecho) no pueden ser, sin embargo, alegados por quienes los hubieran causado (art.
115.3).

4) Suspensión de la ejecución del acto recurrido

La interposición del recurso administrativo no tiene, por regla general, eficacia

suspensiva del acto recurrido (art. 117.1 de la Ley 39/2015). La regla admite
excepciones por disposición expresa en contrario: por ejemplo, las sanciones
administrativas mientras no sean firmes en la vía administrativa, esto es, cuando sean
susceptibles de recurso en esa vía y mientras el recurso no sea resuelto.

Ahora bien, el órgano al que competa resolver el recurso puede acordar la

suspensión, ya sea de oficio o a solicitud del recurrente, siempre que concurra alguna de
las siguientes circunstancias:

a) que la ejecución del acto pudiera causar perjuicios de imposible o difícil

reparación;

b) que el recurso se fundamente en una causa de nulidad de pleno derecho.

A efectos de acordar la suspensión, dicho órgano debe ponderar, de forma

suficientemente razonada, el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la
suspensión y el que se causa al recurrente por la ejecución inmediata del acto recurrido
(art. 117.2 de la Ley 39/2015). Cuando la suspensión haya sido solicitada por el
recurrente, se entenderá acordada si no se ha resuelto de manera expresa sobre esta
medida cautelar en un plazo de treinta días desde que aquella solicitud hubiera tenido
entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma. Es decir, la
solicitud de suspensión se entiende estimada por silencio administrativo en ese supuesto
(art. 117.3).

En cualquier caso, cuando se adopta un acuerdo expreso de suspensión pueden

imponerse condiciones necesarias para la protección del interés público o de terceros o
en garantía de la eficacia definitiva del acto impugnado. Y si de la suspensión pudieran
derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, puede imponerse al recurrente la prestación
de una caución o garantía (art. 117.4 Ley 39/2015).

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 En principio, la medida de suspensión dura hasta que se resuelve el recurso,
como es lógico. Pero, si éste es desestimado y el recurrente decide interponer un recurso
contencioso-administrativo solicitando del Juez la suspensión del acto objeto del
proceso, debe mantenerse la suspensión acordada de manera expresa o presunta en la
vía administrativa hasta que el órgano judicial no se pronuncie sobre esa solicitud (art.
117.4). Esta regla, introducida por la Ley 4/1999, de reforma de la Ley 30/1992, es
consecuencia de la doctrina establecida en STC 78/1996, según la cual ejecutar el acto
recurrido mientras el Juez no ha resuelto sobre la medida cautelar que se le ha
solicitado, infringe el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, derecho que
comprende también el derecho a la justicia cautelar.

En fin, si el recurso administrativo se dirige contra un acto que tenga por

destinatario a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia
debe ser publicada en el mismo periódico oficial en que se publicó el acto suspendido
(art. 117.5).

5) Audiencia de los interesados

Una vez interpuesto el recurso, el órgano encargado de tramitarlo realizará las

actuaciones y solicitará, en su caso, los informes que considere oportunos. Además,
debe practicarse un trámite de audiencia en dos supuestos. El primero de ellos es aquel
en que hayan de tenerse en cuenta para la resolución nuevos hechos o documentos no
recogidos en el expediente originario (art. 118.1), que se hayan conocido o incorporado
al expediente con posterioridad, normalmente con ocasión del recurso. Entonces deben
ponerse de manifiesto al recurrente para que, por un plazo no inferior a diez días ni
superior a quince, formule alegaciones y presente los documentos y justificantes que
estime convenientes. Dicho plazo es preclusivo, de manera que los hechos, documentos
y alegaciones que el recurrente presente después, habiendo podido aportarlos en el
trámite de alegaciones, no se tendrán en cuenta para resolver. No tienen, sin embargo, la
condición de documentos nuevos a estos efectos los informes y propuestas para la
resolución del recurso ni los que los propios interesados hayan aportado al expediente
antes de recaer la resolución impugnada (art. 118.3). Además, se imposibilita la
solicitud de práctica de nuevas pruebas cuando su falta de realización en el
procedimiento en que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado. Con
dicha modificación parece que se pretende evitar que se utilice la vía de recurso como

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medio para subsanar la necesaria falta de acreditación de hechos o circunstancias que
debieron y pudieron haberse probado en el momento procedimental correspondiente.

El segundo supuesto es aquel en que hubieran otros interesados en el asunto

además de o los recurrentes, es decir, personas cuyos derechos o intereses legítimos
puedan quedar afectados por la resolución que se adopte y puedan ser conocidos por la
Administración, en virtud del propio expediente o por otros medios. En tal caso debe
dárseles traslado del recurso para que, en el mismo plazo antes mencionado, puedan
alegar lo que estimen procedente (art. 118.2). Al igual que en el procedimiento general,
el trámite de audiencia, cuando proceda, tiene carácter esencial, por lo que su ausencia
vicia de ilegalidad la resolución del recurso.

6) Resolución y otras causas de finalización del procedimiento

Normalmente, el recurso finaliza mediante resolución. Dicho sea en términos

jurídicos, pues en la práctica de no pocas Administraciones o servicios es demasiado
frecuente su desestimación por silencio. La resolución del recurso debe ser motivada,
por supuesto [art. 35.1.b) de la Ley 39/2015] y puede estimar el recurso en todo o en
parte, desestimarlo o declarar su inadmisión (art. 119.1), obviamente si el recurso carece
de algún requisito esencial y no subsanable (extemporaneidad, dirigirse contra un acto
irrecurrible, etc.).

Salvo en este último caso, la resolución debe decidir «cuantas cuestiones, tanto
de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los
interesados». En este último supuesto deben ser oídos previamente. Ahora bien, la
resolución debe ser congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que
pueda agravar su situación inicial (art. 119.3). El principio de congruencia admite, pues
matices, en la medida en que pueden decidirse cuestiones no alegadas, pero siempre que
no se trate de cuestiones nuevas sino que se deduzcan del expediente. No obstante, el
precepto recoge la prohibición de reformatio in peius, avalada por una constante
jurisprudencia anterior y posterior a la Ley 30/92.

Según el artículo 119.2, cuando se constate un vicio de forma, que no sea

convalidable, y no se estime procedente resolver sobre el fondo, se ordenará la
retroacción del procedimiento al momento en que el vicio fue cometido. Esta norma
debe ser objeto de una interpretación conforme a los principios generales del
procedimiento administrativo (celeridad, oficialidad, economía), ya que la procedencia

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o no de retrotraer el procedimiento no puede quedar a la mera estimación subjetiva de
quien resuelve el recurso. Lo que se quiere decir es que debe adoptarse tal decisión
cuando el vicio de forma constatado sea determinante del contenido de la resolución
recurrida y de tal naturaleza que, mientras no se corrija, impida adoptar una resolución
sobre el fondo.

Aunque el artículo 119 no lo mencione, es obvio que el procedimiento de

recurso puede finalizar también por desistimiento o renuncia, o por la imposibilidad
material de continuarlo, en los términos del artículo 94 de la Ley 39/2015. Más difícil es
que termine por caducidad, aunque ésta puede producirse si no se subsanan eventuales
defectos de su interposición. Tampoco se prevé expresamente la terminación
convencional, sin perjuicio de lo cual, no es imposible jurídicamente alcanzar un
acuerdo previo con el interesado que se recoja en la resolución, como permite con
carácter general el artículo 86 de la Ley 39/2015 y dentro de los límites que establece.
Ahora bien, ha de tenerse en cuenta que un recurso administrativo debe fundarse y
resolverse estrictamente en derecho, por lo que el margen para el acuerdo es escaso y
sólo podría versar sobre cuestiones discutibles de interpretación y aplicación de las
normas.

A) Recurso de alzada
Puede interponerse recurso de alzada contra aquellos actos administrativos que
no pongan fin a la vía administrativa (art. 121.1 de la Ley 39/2015).

Normalmente estos actos son dictados por órganos inferiores de una

Administración organismo público o entidad determinada. Pero debe tenerse en cuenta
que, en ciertos casos, los actos de los órganos superiores de organismos dependientes de
una Administración territorial o algunos de esos actos no ponen fin a la vía
administrativa y son recurribles ante otros órganos de la Administración matriz. Se
suele hablar entonces de recurso de alzada impropia. La Ley 50/1998, de 30 de
diciembre (art. 82), reguló estos supuestos en el ámbito del Estado. Pero también
existen recursos de alzada impropios en la legislación de las Comunidades Autónomas.
Por ejemplo, en la legislación urbanística, que permite impugnar en alzada ante el
Ayuntamiento determinados actos de las entidades urbanísticas colaboradoras (Juntas de
Compensación, Entidades de Conservación, etc.). También son recurribles en alzada
ante la Administración delegante los actos dictados por las Administraciones locales en

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el ejercicio de funciones que les hayan sido delegadas por la del Estado o la Comunidad
Autónoma (art. 27.2 LBRL).

El recurso se interpone, según el mismo artículo 121.1, ante el órgano superior

jerárquico del que lo dictó (o ante el específicamente designado por las normas en el
caso de las alzadas impropias a que nos hemos referido). Esta regla no plantea
especiales dificultades, pero algunas otras especiales contribuyen a precisarla. El citado
artículo establece que, a estos efectos, «los Tribunales y órganos de selección del
personal al servicio de las Administraciones públicas y cualesquiera otros que, en el
seno de éstas, actúen con independencia funcional, se considerarán dependientes del
órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de
los mismos». Pero esta regla es aplicable sólo si los actos de esos órganos con
autonomía funcional no agotan la vía administrativa, pues en muchos casos sí la agotan
(por ejemplo, las resoluciones sobre justiprecio de los Jurados de Expropiación
Forzosa).

También debe tenerse en cuenta que las resoluciones administrativas que se

dicten por delegación se consideran dictadas por el órgano delegante (art 9.4 de la Ley
40/2015), de manera que es ante el superior jerárquico de este ultimo ante el que habrá
que recurrir. Por cierto, no es posible delegar la resolución de los recursos en los
órganos que hayan dictado los actos objeto de recurso (art. 9.2.c) de la Ley 40/2015),
pues ello significaría convertir la alzada en reposición, eliminando la finalidad de
control jerárquico que aquel recurso tiene.

En todo caso y a efectos prácticos, el recurso puede interponerse formalmente

también ante el órgano que dictó el acto que se impugna (art. 121.2 de la Ley 39/2015),
para que éste lo remita al órgano competente para resolverlo, lo que debe hacer en el
plazo máximo de diez días, con su informe y una copia completa y ordenada del
expediente (art. 121.2). Además debe recordarse que el error en la calificación del
recurso por parte del recurrente no impide su tramitación, regla antiformalista que debe
extenderse a aquellos supuestos en que se yerre sobre el órgano competente, siempre
que del escrito de interposición se deduzca el verdadero carácter del recurso y, por
tanto, cuál es el órgano llamado a resolverlo.

El plazo para la interposición del recurso de alzada es de un mes, si se dirige

contra un acto expreso (art. 122.1), plazo que debe computarse desde la notificación o,
en su defecto, publicación de dicho acto. Si se impugna un acto no expreso, la novedad
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de la nueva Ley es que se ha suprimido el plazo de tres meses que se recogía con
anterioridad, aunque lo que la nueva Ley hace es recoger la posición consolidada de la
jurisprudencia en la materia. Deben tenerse presentes al respecto las reglas generales
sobre cómputo de los plazos del artículo 30 de la Ley 39/2015, en particular la que
impone computar los plazos fijados en meses de fecha a fecha, y la que los prorroga al
día hábil siguiente si el último día del plazo es inhábil.

Una vez transcurridos los citados plazos sin haberse interpuesto el recurso de
alzada, la resolución que pudiera ser objeto del mismo «será firme a todos los efectos»,
según reza la Ley. De ahí la trascendencia del plazo para formular este recurso, aunque,
como ya sabemos, dicho plazo debe indicarse en la notificación de la resolución
recurrida para que se inicie su cómputo.

Interpuesto el recurso de alzada, la Administración debe resolverlo y notificar su

resolución en el plazo máximo de tres meses (art. 122.2). Si transcurre este plazo sin
que recaiga resolución, el recurso puede entenderse desestimado por silencio, salvo que
se dirija a su vez contra un acto presunto desestimatorio de una solicitud, en cuyo caso
el recurso de alzada se entendería estimado (art. 24.1, último párrafo, de la Ley
39/2015).

La resolución, expresa o por silencio, del recurso de alzada pone fin a la vía
administrativa y abre la vía de recurso jurisdiccional, sin perjuicio de la procedencia del
recurso administrativo de revisión, en los supuestos tasados que más adelante
comentamos (art. 122.3).

B) Recurso de reposición

Este recurso puede interponerse, con carácter facultativo, como se viene

diciendo, contra los actos que ponen fin a la vía administrativa ante el mismo órgano
que los dictó (art. 123.1 de la Ley 39/2015). El plazo para interponerlo es de un mes si
se dirige frente a una resolución expresa; si se trata de un acto no expreso, no existe
nuevamente sujeción a plazo alguno (art. 124.1). Pero, a diferencia de la alzada, la
resolución debe adoptarse y notificarse en el plazo de un mes (art. 124.2).

Mientras el recurso de reposición no sea resuelto o no transcurra el plazo

máximo para resolverlo, no se puede interponer recurso contencioso-administrativo
contra dicho acto (art. 123.2). En caso de silencio y también a diferencia de la alzada, el
recurso de reposición se considera siempre desestimado y queda expedita la vía judicial,

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sin perjuicio de la posibilidad de interponer el recurso administrativo de revisión en los
casos en que proceda (art. 124.1 y 3).

El régimen general del recurso de reposición no se aplica, sin embargo, en

materia tributaria. En ella, el recurso de reposición es potestativo, pero previo a la
reclamación económico administrativa y no a la vía judicial (arts. 222 a 225 LGT). Si se
trata de actos tributarios de la Administración local, el recurso de reposición es
necesario para agotar la vía administrativa y su desestimación expresa o presunta da
paso a la vía judicial (art 14 LHL).

C) Recurso extraordinario de revisión

Es éste un recurso extraordinario de orígenes remotos y utilidad dudosa, que la
Ley 39/2015 ha querido mantener y cuyo régimen definitivo ha sido configurado por la
Ley 4/1999, de reforma de la Ley 30/1992. Su finalidad es corregir la manifiesta
injusticia en que haya podido incurrir un acto dictado por error o dolo.

El recurso es extraordinario por los motivos tasados en que puede fundarse y

sólo puede dirigirse contra actos que son ya firmes. Dichos motivos son los siguientes:

1º Que al dictar el acto recurrido se hubiera incurrido en error de hecho, que

resulte de los propios documentos incorporados al expediente. Ahora bien, en estos
casos siempre es posible (y más sencillo) solicitar de la Administración que rectifique
sin más el error de hecho padecido, en los términos del artículo 109.2 Ley 39/2015, tal
como viene a recordar el propio artículo 125.3.

2.° Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto
que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

3º Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios

declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

4º Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación,

cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya
declarado así en virtud de sentencia judicial firme. Al menos en los dos últimos
supuestos el acto sería nulo de pleno derecho, por haberse dictado como consecuencia
de una infracción penal [art. 47.1 .d), por lo que también puede utilizarse para reparar la
ilegalidad la vía de la revisión de oficio, en su caso a instancia del interesado (art. 106

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de la Ley 39/2015). El artículo 125.3 reconoce igualmente el derecho de los interesados
a utilizar esta vía alternativa al recurso de revisión.

Este recurso puede interponerse en el plazo máximo de cuatro años desde la

resolución impugnada cuando se trate de la causa primera y en el de tres meses a contar
desde el conocimiento de los documentos o desde la sentencia judicial firme a que se
refieren las otras tres causas (art. 125.2). La limitación temporal contrasta con la
ausencia de los límites para ejercitar las facultades de revisión de oficio y rectificación
de errores de los artículos 106 y 109.2.

Corresponde resolver el recurso de revisión al mismo órgano que dictó el acto

recurrido (art. 125.1). Dicho órgano puede acordar motivadamente la inadmisión a
trámite del recurso, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano
consultivo autonómico, cuando el recurso no se funde en alguna de las causas previstas
o se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales
(art. 126.1). En el caso de que se admita el recurso y se estime su procedencia, debe
también pronunciarse sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido (art.
126.2), sustituyendo en su caso el contenido de dicho acto.

El plazo para resolver el recurso es de tres meses, transcurridos los cuales ha de

entenderse desestimado. Contra la desestimación expresa o presunta cabe interponer
recurso contencioso-administrativo pero en él sólo puede plantearse la existencia o no
de una causa legal de revisión y, por tanto, la legalidad de la resolución de este recurso.
No es posible, en cambio, reabrir el plazo de impugnación del acto originario recurrido
en revisión en base a cualquier otro motivo, ya que se trata de un acto que quedó firme.

b) Las reclamaciones económico-administrativas.

En la materia tributaria (en sentido amplio), existe un régimen especial de
recursos administrativos, que desplaza al recurso de alzada.
Junto a los tributos y las sanciones tributarias, se incluyen por Ley otras materias
como los asuntos relacionados con las pensiones de clases pasivas.
Regulado en los arts. 226 y sigs. LGT y RD 520/2005.
La característica principal de ese régimen es la separación entre los órganos
encomendados de la gestión y los encargados de resolver los recursos. Esos órganos se
denominan Tribunales Económico-Administrativos y los recursos se llaman

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reclamaciones económico-administrativas. A pesar de esta denominación y de que el
procedimiento esté mucho más formalizado que el procedimiento ordinario de recurso,
imitando el proceso judicial, se trata de órganos administrativos y de recursos
administrativos. Al igual que el recurso de alzada, es una vía que es obligatorio agotar
antes de poder acudir al proceso contencioso-administrativo.
La supuesta imparcialidad de los TEA se rompe, no sólo por su composición
administrativa, sino porque en ciertos casos quien resuelve la reclamación es el propio
Ministro.
Los TEA tienen una organización en dos niveles: uno central y luego hay
TEARegionales en las CCAA y unos TEALocales en Ceuta y Melilla. En ciertos casos
la vía económico-administrativa tiene dos instancias (con apelación ante el TEAC), pero
es voluntaria porque los particulares pueden acudir directamente ante el TEAC.
Hasta la CE, este régimen se aplicaba a todas las Administraciones con
competencias tributarias. Al reconocer la CE autonomía a las CCAA y a las
Corporaciones Locales, la vía económico-administrativa ha quedado limitada a la
actividad estatal.
Una especialidad es que la reclamación suspende automáticamente el acto
impugnado si es una sanción y, en los demás casos, se puede obtener la suspensión de
forma automática si se presta garantía suficiente.
Transcurrido el plazo de un año desde la iniciación de la vía económico-
administrativa, en cualquiera de sus instancias, el interesado podrá considerar
desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente.
Antes de interponer la reclamación económico-administrativa, se puede
interponer un recurso de reposición previo. El plazo es de un mes, con silencio
administrativo también de un mes.

d) Medios alternativos de impugnación, arbitraje y conciliación.

En un intento de favorecer la eficacia de los recursos administrativos, ya el

anterior artículo 107.2 de la LPC, Ley 30/92 (y el 112.2 de la Ley 39/2015), dispone:
“Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos
sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo
justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación,
mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no

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 sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y
plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo
procedimiento administrativo.
En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido
por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter
potestativo para el interesado.
La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración
Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias
reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley”.

Es un cambio que puede acordar una Ley estatal o autonómica.

El cambio puede suponer que la potestad de resolución del recurso pase de un
órgano de la Administración activa a una comisión “técnica” o de funcionarios,
quitando así competencias a los órganos políticos.
El artículo 112.2 no permite hacerlo en el ámbito local, aunque puede acordarlo
otra Ley estatal (como ha hecho la de Haciendas Locales).
A diferencia de lo que sucede en un auténtico arbitraje, la resolución que se dicte
en ese medio alternativo será recurrible en vía contencioso-administrativa como lo es la
resolución normal de un recurso de reposición o de alzada.

El recurso especial en materia de contratación (artículos 44 y siguientes LCSP).

La Ley Orgánica 3/2013, de 20 de junio, de protección de la salud del deportista

y lucha contra el dopaje en la actividad deportiva ha suprimido el Comité Español de
Disciplina Deportiva y ha creado en su lugar un Tribunal Administrativo del Deporte
como órgano estatal adscrito al Consejo Superior de Deportes aunque dotado de
independencia funcional, al que encomienda, «decidir en vía administrativa y en última
instancia» las cuestiones disciplinarias deportivas y, en particular, los recursos que se
interpongan contra las sanciones por dopaje (disposición final cuarta).

La especialidad de las reclamaciones reguladas por las Leyes de 9 de diciembre

de 2013 de Unidad de Mercado y de Transparencia, Acceso a la Información pública y
Buen Gobierno, se reduce prácticamente al órgano competente para tramitarlas y
resolverlas.

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 Conviene referirse, por último, a otros medios de resolución de conflictos entre
la Administración y los ciudadanos, como son la conciliación, la mediación y el
arbitraje.

En términos absolutos, la posibilidad de resolver un conflicto de esa naturaleza

mediante un acuerdo entre las partes no es una novedad. Nuestra legislación
administrativa prevé desde hace mucho tiempo la posibilidad de transacción sobre
derechos de la Hacienda Pública o relativos al patrimonio público, si bien imponiendo
severos límites a la misma, que se mantienen en la legislación vigente.

En nuestro país, la previsión del artículo 112 LPC tampoco ha sido desarrollada
en la práctica. No obstante el hecho de que el arbitraje, como método de solución de
conflictos, cuente en el ámbito jurídico privado con una larga tradición y con una
regulación acabada (Ley 60/2003, de 23 de diciembre), su traslación al Derecho público
se ha producido en muy escasa medida. Apenas podemos citar previsiones al respecto,
por ejemplo, el artículo 7 LGP.

El artículo 45 EBEP, se refiere a la resolución extrajudicial de conflictos a través

de procedimientos de mediación y arbitraje que se refiere a los conflictos derivados de
la negociación, aplicación e interpretación de los Pactos y Acuerdos que se suscriban
entre las Administraciones Públicas y las Organizaciones sindicales, excepto en aquellas
materias en las que exista una reserva de Ley.

El artículo 50 TRLCSP de 2011 preveía el arbitraje de acuerdo con las reglas de

la Ley 60/2003, para solucionar las diferencias que pudieran surgir en cuanto a los
efectos, cumplimiento y extinción de los contratos. No obstante, la vigente Ley 9/2017
ha eliminado esa posibilidad. Solo para los contratos que se formalicen y ejecuten en el
extranjero y celebrados con empresas extranjeras, de no ser posible la incorporación de
cláusulas de sumisión de las eventuales controversias a los Tribunales españoles, se
procurará que se incluyan cláusulas de arbitraje. Se añade que, estos contratos se podrá
transigir previa autorización del Consejo de ministros o del órgano competente de la
Comunidad Autónoma o de la Entidad Local que celebre el contrato.

Desde otra perspectiva, la relativa a conflictos interadministrativos, puede citarse

la Comisión Arbitral de País Vasco, prevista por el artículo 39 del Estatuto de
Autonomía y regulada por Ley de 30 de junio de 1994, y el arbitraje institucional para
dirimir conflictos entre la Administración del Estado y sus organismos y entidades

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públicas que ha regulado la Ley 11/2011, de 20 de mayo (aunque en este caso el
calificativo arbitral hay que aceptarlo con matices).

Otra cosa son ciertas actividades de mediación informal, como las que llevan a
cabo el Defensor del Pueblo y los comisionados parlamentarios autonómicos y otras
entidades o personas, que a veces tienen verdadera realidad y eficacia. De ahí que se
prevean expresamente, por ejemplo, entre las funciones del Síndico de Agravios de
Cataluña, en la reciente Ley 24/2009, de 23 de diciembre. No es fácil, sin embargo,
prever qué desarrollo pueden experimentar en el futuro estos llamados medios
alternativos en nuestro Derecho administrativo En cualquier caso, parece más
importante perfeccionar el sistema de recursos administrativos, con la intervención de
órganos dotados de la necesaria especialización y autonomía funcional.

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