FERNANDO GARRIDO FALLA DERECHO ADMINISTRATIVO VOLUMEN I (PARTE GENERAL) QUINTA. EDICION (counsatma 1 avuenrapa) PHOUSTERIO BE ObRaS Y Direostin General eA BIBLIOTECA INSTITUTO DE ESTUDIOS POLITICOS MADRID, 1970CAPITULO I EL CONCEPTO DE ADMINISTRACION PUBLICA ‘guitanio: 1. Sentido etimologico y vulgar dl vocshlo Adminitrac sass del Estado: A) La funcion logsativa. PG) La funcién ejeeative, D) ZExisto unt ‘Ta Administracion y los poderes del Eetado: eee oe puntos de vista eobjelivo. y material Lt i smo objew del Derecho Adminisrativo.—S, Adminitra- Adainiyssiero a) 1a fancién politica o de gobierno. B) El érgune {de gobiemo. C) Administracion y politica. 1. Senmipo eTIMoL6cIco X VULGAR DBE. ‘ocABLO ADMINISTRAGION Cuando se ha enfrentado con la tarea de definir Ia idea de ‘administrar, la doctrina ba recurrido con frecuencia a investi- ‘gar la otimologia del vocablo (1). En tal sentido se reeuerda que Sl voeable proviene del latin, donde se forma con las palabras fad y ministrare, que significa servir (2), 0, segiin otros por con: traceidn de ad manus trahere, que implica alustin a Ja idea de ‘manejo 0 gestién (3). Se desprende de Jo anterior que Ia Admi- (1) Gus, sin embargo, ba subrayado el escaso anxilio que, pase ofrecer el acudir a a etimologia del término, como, frecyente en 12 doe ‘(nt a ir einai, 1 1950, i, 0 fs via) oes in cumologia que recoge el Diccionario de Ts Lengua Eapa- fiola editado por ls Real Academl Tretade ror ta ee fas ideas ue ya bemos expuesto, en nuestra, trabajo Daa nes ee ipliea como objeto da elencias juridicas y no jurtdiens, cen cReviga de Administracign Piblice», nim. 23, 1957; pigs. 9.9 Hes, Br Saaa ee cpg los eit) sefala que este eb cl significado de ai ministre en Crosson, siendo. evidente Ia semejanza con el fo manage de Tos inglees, 7 °2 TADO DE DEREZHO ABMINISMRATIVO histracion alude a gestién de asuntos 0 intereses; pero una ges- tin subordinada, Esta tltima nota debe ser recordada cuanto tarde, perfilemos el concepto de Administracién piblice, indose advertir, desde ahora, que no repugna a lor pode. res de que puede estar investido quien administra (4), Puede resultar también conveniente, conpan, 4 los efectos que nos Ja alusiém al sentido vulgar que en nuestro idioma ties ne el vocablo, En el Diccionario de la Lengua Espaiiola, admi- nistrar equivale a gobernar, regir 0 euidar (5), y el administra (8) Etimoligicamente resulta una curiosa contr lo matisterio (de magis, superioridad) y le de min Horided), ‘que no coneuerda cou el valor que. los ‘cu (ong y mint) tenen hoy en Ie jcarqla adminis "or contraste con los idiomas latinas, inistracién) deriva del verbo wulten Ise directa referencia a una idea de pod icin existente entre Vervaltu ‘acién de su fuerza, au vigor fisico’ la edministacion abares cuanto cl toa do hace: no hey grupo de asunto de er noe gro di 8 estatales que no constituyan Ia rama ed. ish ae yates ee onl ea ene iss Seen can Sd sen ir ht: Ne Ta ie stl oem, og esconoeer un emplee del voce ‘l contenido de esta f = Un concepto mis amplio de lo adminis westigaciones Tlevadas a eabo por la ‘que nos reforiremos. mis adelan administativa, sofala que con fe refuerza con Ja moder- (5) ‘Vid. 18 ed. de 1956. Notese, ‘moderna ciencia de In Administree! fmbarso, que al proponese por Ia Tn denied dl concept, tle, 2 dor ee define, en una de sus acepciones, como cla persona que ‘Administra bienes ajenoss, Claro es que también cabo la admi- nistracién de los bienes propios, pero la acepeién antes trans- ‘rite encierra una idea perfectamente aplicable a la Administra donde el administrador gestiona siempre bienes los de la comunidad politica a la que él se li ién publica, intereses ajen mita a servir. Con toda Ia utilidad que debemos reconocer a Ias ideas ante- riores, es lo cierto que Ia cuestién que a nosotros nos oeupa e# Ja de le determinacién de lo que sea la Administracién publica, por Io que hemos de plantear el problema en su terreno pro- pio, es decir, tomando el Estado como objeto de nuestra inves- tigacién, Dos caminos vamos a utilizar ahora, a estos efectos: 4) el examen de las fanciones del Estado, y 2) el estudio de los poderes del Estado. WMSTERN HE OHRAS YS 2, La ADMINISTRACION ¥ LAS Direostén General ds Asunte> Luidiene FUNCIONES DEL. HsTspo ailerons Para el logro de sus fines, las comunidades humanas co or- ganizan politicamente. El tipo de organizaeién politica que hoy ia conocemos como regla en los puchlos civilizados se denomi- na Estado. La accién del Estado se manifiesta en formas diversas, que pueden reconducirse a las siguientes: establecimiento por via general de las normas a que deben ajustarse las conductas de Jos miembros de Ia comunidad politica; decisién conereta de los , onclaionesraealmente opus «Ta ao i, bosfavan, ciguiendo 9 Granoes, enone que hablar ‘de cost no tiene senidog In admiistracion lo siempre de personas (Me tn "Adninttrarios organization, Copenhague, 1957, pit. 27), Se comprende, Uende Trego, que ol convepto de Administracén que mancje ia eens ad Ditratva seams amplioqu ok que intresa al Derecho adi quella sistematieeprincipios que tanto son apliesbles a la Admini Dibllce compa les organteaiones privedas (y dentro del campo piblicn, por Eopaeso, apices x organteaiones encasdradasfaera del Poder elecutvo): ‘hore Hen’ ests no justea quz se logue a conelusiones an dispares rex pesto do'un conceplo que ce viene’ expresar con un voeablo tineaCoNCHTO DE ADMINISTRAGION PUNLICA n ‘conflictos intersubjetivos de intereses que se planteen entre: los. individuos 0 entro éstos y 1a comunidad; ejecucién concreta de Jas medidas pertinentes para satisfacer Ins necesidades que plan- tea la vida en comin, Estas son, tradicionalmente, las Hama- ‘das fuinciones del Estado, y cabe decir que cualquier acciém es- tatal es, desde el punto de vista de su sustancia 0 contenido, re- conductible a una u otra de estas tres formas esencisles de actuacién, Tales funcio: nombres de legislaci se conocen, respectivamente, con los 1, jurisdiceién y ejecucién, Supuesto el caricter material de la anterior distincidn, re- sulta necesario encontrar el criterio que sirva para deslindar con scerteza los actos estatales pertenecientes a una w otra funcisn. La doctrina no se ha mostrado, ni mucho menos, unénime al emprender esta tarea. Pero seria erréneo pretender deducir aqui que 1a distincién es imposible o, simplemente, que los re- sultados obtenidos hasta ahora sean deleznables, Por el contr rio, es posible logéar una caracterizacién satisfactoria de Tas ‘tres funciones del Estado. Ello se vera a continuacién. A) La funcién legislative Hay una fancién del Estado que consiste en establecer por via general y obligatoria Jas normas a que ha de ajustarse la condueta de Jos miembros de Ia comunidad, asi como Ia orga- nizacién misma de esa comunidad (6). Esta es la funcién le Jativa, y a tales normas ce da el nombre de leyes, seiialandose, ‘como sus caracteres fundamentales, la generalidad y la obliga- (6) Para W. Buncxmano7, antes de proceder a Ta construceién del ‘ma de las normnas de comporiamiento, hy que proceder a contetar pregunta de quién debe eatablecer y sancionar dichas normas, Eta cues él, corresponde a le distineién conceptual entre Derecho cons nal (Verjassungsrecht) y Derecho de comportamlento (Verhaltungsrecht), En ada ordenamiento juridieo existe un aparato que decide vobre eémo se debe comportar cada cual y quién sanciona este comportamiento. Las. nor mas sobre la construceién y el detenvolvimiento de este. eparsto ew decir. 1 Estado~ son el Derecho constitucional; las establecidat y legisladas por ‘el Estado con el Derecho. de comportamiento (Methode und. System des Rechis, Zurich, 1936, pig. 58). toriedad (7). Se trata, pues, de una funcién a través de la cual tl Estado establece normas juridicas donde las situaciones a re- jolver se contemplan abstractamente, impersonalmente, y no P: ‘ra gue irvan do solucién a un easo concreto planteado (f): B) La funcién jurisdiccional Sa principal caactertcneatrba on Tn apliacin do Ia ey ‘al caso concreto. Si la ley, como antes vimos, contempla un su- fuente a oon w enfenta om Toe cso on fcretos cuya solucién se Te pide. Por eso su esquema légico se ha cree ada con un silgiamo ene que I premisa mayor esa Ty, ees menor erelewo conerto a dei, 9 la condos es la decisién jurisdiccional o senten La tarea del juez con- ie eetanta en eompare a hipeeis ner de a Tey cone Se Per toe amina y-emiir un jueo en consecuenia. rive cea acto do wolumtady le deciiin juriadecioal e+ eet wntda, Ia Wea de ojoeuin de I ley n0 8 abso Tatamente ajena a la funciém jurisdic scional, de donde derivan las posibles confasiones con Ia funcién ejecutiva a que nos re- (2) Wane craters se cntionen on In definiin que do ely fee cus Ere aes, et ey tla ennai wale SIN st Wt doe soorat fry ab se death twa conte, dow a ea im determinado tipo realizado o realizable, en um de- se Sat Bt Birkie amniniarao, volt Bo ‘comporiamientos de wa a ot dei tae “JPedmpo. del Derecho. Vide en ete sentido. bro de Poruatzeone grin elo tat, 181 eat Sean ere a crtascaes iro ddmintarocton indirect del Bsodo y detertrticn Sin jaeionel "Sosy posteriormente, por Garch-Twevtaino, Principio Sekar deta ‘orgindacion dinate, 195ey foriremos seguidamente. Con todo, debe incistirse en que Ia fi- nalidad del acto jurisdiecional es declarar el Derecho en cada ‘caso conereto, ©) La funcién ojecutiva La legislacién, decia Feneanis (9), no ejercita, en estricto sen- tido, la autoridad del Estado; manifiesta su voluntad, pero no su accién. Por eso se hace necesaria Ia ejecucién de las leyes 0, lo que es Jo mismo, su puesta on accién (10). Para muchos, la tiniea clasificacién posible de las funciones estatales estriba en In separacién entre legislacién y ejecu- cién (11). Lo cual no obsta, empero, a una posterior bifureacion do esta tltima en ejecucién, on sentido estricto, y jurisdiecién. Hay que reconocer que la accién es caracteristica de la fan- cién ejecutiva, pero no es rasgo distintivo suficiente para su adecuada delimitacién. Cuando el Estado dicta una ley estable- ciendo un plan quinquenal para la construceién de carreteras, esté claro que Ia funcién legislativa se agota de suyo con el pro- pio hecho de que dicha ley haya sido elaborada y debidamente promulgada; asimismo, cuando se dicta sentencia condenando aun delincuente a una determinada pena, por resultar probada su condicién de autor de cierto delito, Ia fancidn jurisdiecio- nal se agota, en principio, emitiendo tal juicio. Ahora bien, ni con Ia ley de earreteras ni con el pronunciamiento judicial que- (9). Dirito amministativo, vol. ¥, Padov (10) Bata idea e+ part como tépico que Ia AV s, para quien «a fon desarroliada por el Estado para ‘un hacer efettivo, mientras que 1 Kegslacton y la jarticla son actividades exclualvamente juridieaso (Trate do de Derecho administrasivo, vol. I, pég. 42). Bato ea cierto, pnes el fin 4e Ia Administacién no e+ doclarar ‘derechos cuando se nombre on fan- tlonario, esto no te hace para concederle un derecho, sino porque el Esta- (11) Bate es el planteamiento ‘quimu, el enal distinge In ejecucion de Is de Tae relativas al Derecho de gentes. 14, CONCAPTO DR ADMENISKRAGTON PUBLICA 2 ‘dan totalmente satisfechas las necesidades sociales y juridicas que jestifiearon aquellas funciones: es necesario, ademés, que las arreteras sean construidas y que ol delineuente cumpla eu con- ‘dena en una prisién del Estado. He aqui Ia necesidad de Ta eje- ceacin (de la ley o de la sentencia) y, por ende, de que el Estado actie materialmente para que dicha ejecucién se realice. ‘Ahora bien, es posible pensar en la funcién ejecutiva sin quo aparezea tal manera de actuar. Puede considerarse, por cejemple, como un acto de ejecucién el nombramiento de un fan- cionarie (que, obviamente, no entrafiaré mi legislacidn ni jurisdie- deun cién) y, sin embargo, aqui estamos también en presence ‘nto jurfdico que, en cuanto tal, se agota por el simple hecho de ser emitido, Cuando el Estado realiza estos nombramientos, ‘actia (como también acta cuando legisla 0 sentencia), pero no ‘mediante una actuacién material semejante a la que antes se ha sefialado (12). Hay, pues, junto a la actuacién material un tipo de cejecucién juridicay que se deseubre al poner en contraste los dliversos actos juridicos estatales entre si: el acto de nombra- miento de un fancionario aparece como ejecutivo en relacién con In ley de funcionarios piiblicos. Se desprende de Io anterior que las dificultades para la debida caracterinaci de la fineién ejecutiva sarjan no tanto en cuanto (12) Pera Lanayn, las méximas jurfdiees en que se eoneretan I cisiones juredicelonaley no ton suficientes para Ia realizacion de los fines e= ‘eentencia necesitan de'la efecucién. (Le Droit public... 3 i fines fundamentalee BB fin ds derecho se per os otror dos, con la fancién de ejecucién. Fsta postara hs ctieada por Canté by Mausexc, para quien Ta consideracién de los fines es indiferente al punto de vista jurldico que debe presidir la investigacion de 1 actividad cestatal (Teoria general del Bxtado, trad. exp.. Méjico, 198, pi fin 327 y (29). y por Ducurr, Para este iitime er indadable que los fi hes de aultura y’conservacién ae logran mediante setos administrativos, pero wer Tepllativo. «Si Juxuinex y cuantos le si it de decir que las le- Aminisrativos: en una palabra ‘dema (kyes de poliefa interior, fiscales, econdmicas..) eter legslativo para convertirse en sctov de Admini droit constitutionnel, 8. ed 5 299.30).30 ‘eATADO bE DeaEcHo AbwuNisrmartvo toca a la diferenciacién respecto de Ja funcién legislativa, euan- to a la distincién de la jurisdiccional. Con todo, y a los efectos de lograr esta tiltima, hemos de sefialar eémo a jurisdiccién se ‘encamina inmediatamente al mantenimiento de un orden juridico dado, intentando restablecerlo cuando ha sido violado y resol- viendo conflictos intersubjetivos de intereses de acuerdo con las normas objetivas de Derecho; mientras que la ejecucién, en sen- tido estricto, no mira tanto a resolver easos concretos de acuerdo con la Iey, cuanto a remediar urgentes ¢ inaplazables necesidades vitales para el propio Estado, Mientras que el acto jurisdiccional se dicta, normalmente, a excitacién de parte, para una situacién conereta a la que se halla referido y slo para la cual tiene va- Tider, los actos de Ja faneién ejecutiva estan referidos fundamen- talmente al orden como un todo, siendo una exigencia el que todos ellos sean explicables en razén de la finalidad global que se persigue (13). D) gExiste una juncién administrative? Se trata ahora de saber qué lugar ocupa la Administracién, entendida como actividad estatal, entre Ias funciones que acaban de ser disofiadas. Dado el carécter irreductible que hemos predi- ceado de Jas tres funciones dichas (en el sentido de que a ellas, y sdlo a ellas, debe reconducirse cualquier acto estatal) (14), debe- (13) De esta forma distingue Fonsrore la jurisdiccién ‘acion en su Lehrbuch des Verwaltungsrecht, 22" ety 1951, (18) “Distinto punto de vista mantiene Suvacués, ‘qui guientes funciones del Estados te al Giclee dnt oreah ee ch ee oe 1 CONCERTO. BE ADMINISTHACION PUBLICA 3h ‘mos desechar desde ahora Ia posibilidad de una funcién adminis- trative como cuarta funcién del Estado, al lado de las tres ante- riores, Esto supuesto, el problema parece quedar notablemente. simplifieado y reducido a determinar cual de Jas tres fanciones estatales es la que, con terminologia distinta, se conoce con el nombre de faneisn administrativa o Administracién, Hay un importante sector de Ia doctrina para el que no ofrece Ja menor duda que los términos funcién ejecutiva y funcién administrative son equivalentes entre si (15), lo que hace que todo se reduzea ‘a una mera cuestién terminolégica. Mas un examen riguroso de {as cosas nos Hleva a la conclusién de que una parte de la activi- dad estatal que con cierto acuerdo se considera por la doctri- na como administrativa, no responde a los caracteres estrictos que postula Ia ejecucién. Cuando se dan normas reglamentarias para organizar servicios publicos o cuando se resuelve por Jas autoridades administrativas acerea de la reclamacién presentada por un funcionario alegando su mejor derecho a ocupar una va~ cante que ha sido adjudicada a otro, nadie piensa que esta acti- vidad repugne de tal manera a lo administrativo quo el hecho de que sean érganos administrativos Ios que la realicen, sélo pueda explicarse como un desbordamiento injustificado de las competencias propias de Ia Administracién. Y, sin embargo, aqui no estamos en presencia de actos de pura ejecucién en un sentido material, ni siquiera en un sentido jurfdico. El dictar las ante- dichas normas reglamentarias responde sustancialmente a los ca nal, directiva y administrative) Atssst, en on Diritto amministraivo, vol. Ty 192; pig. 10. que antes hemos atribuide a Savscuts, el tée- vido por el de funcién administrat tice) earseen de tales caracteres; por todo To cual estime preferible, hablar de actividad sdministrativn (Corso di Divito emminisirtiva, vol, 1, 52 ed clén, 1917, pag. 43). Claro es que el anterior razonamiento es légicamente incoreeco, pues el hecho de que Is Adminictraciéa no pueda reducirse « jeoncién no justifies, de eayo, que Te funcién ejecutiva debs docaparocer, fomo catento de autonomia, del cuadro de las fanciones estatales 1 taleo: ‘toe justifies, y ello es ol Ta Administraclin no puede redacirse ‘Vejccacién, Pero ésta es una cuestion distins.2 ‘Turavo DE DEREEHO.ADMINISrHATEYO xacteres que hemos fijado como propios de la funcidn legislativa, y el resolver Ja reclamacién del funcionario con arreglo a Dere- cho es también, sustancialmente, funcién jurisdiccional, Si, no obstante, admitimos que esto es Administracién, es porque el concepto que de ésta tenemos no se ajusta, desde el panto de vista’ material, a la actividad del Estado que caracterizamos ‘como funcin ejecutiva (16). La conclusién que se desprende de lo anterior es clara: ol concepto de Administracién publica no se puede obtener adop- tando el punto de vista de las funciones del Estado. Ni siquiera correcto, como tantas veces ha propuesto la doctrina alemana, partir de Ja triparticién de funciones para, después de definir positivamente la legislacién y la jurisdiccién, concluir que la Ad- siclaeaaearey aaguelle gue queda de Ia sotivdad esttal wna vex que se ha prescindido de lo que constituye tipicamente aque- Ia otras dos fancies. Esta tna manera de Fane ey correccién Iégiea no se ha puesto debidamente de manifies- to (17). Resulta, por tanto, que el concepto de Administracién piblica ha de obtenerse a través de distintos caminos. (16) Los argumentos del texto len, claro es, « fortior’ ficar la AGministacién con lg funcion legislative nf cow la jriadiclonal, ior et Ja faneién Tegisleivs ‘icon la ariediccional (1) “Bettradicional en los autores de lengua sleman. i sos Bara {ae Jongua elemana, y expecishmente eo legislative ha ova de define 2 ‘enenentra en Monks, (Teoria generat del Dertcho ed. eaduociénespatola, 19%, pag. 2), y 6 reite en obras mds = Asi, Amore sella, desde el punto de visa material, teen fone Gionen del Estado: lexisaciny jradeclén y administra, Sepuldemente in, por sus caracteres postivos, las dos primers, pero adver. ee fom, to's elia queda ain un amplio campo de acvidad eval, como dsoacsre estos actos ~diee son adi ‘en un concepto unitarioy positivo han falldo'y fallin em al fot, por lo que el autor peopone ta definicion negative del conveys ole oa Ininstracion en sentido mineral comprende toda Ta actividad te los sre ow etal de etn pli gun coded on a toon on toe lgilativos ni juriediesfonaer> Handbuch des Qenereichrchen Verwaltungsrechts, tomo I, 5. ed., Viena, 1954, pig. 3)- reichisch “Ala anterior postura hay que formula primer Tage, al facie Ta faneion adm ‘és de lat cuales acta el Estado, se ‘objeciones fundamentales, En como una de las tres a tra: 14 haciendo supueste de To que es 3. LA ADMINISTRACION x Los operes DEL, ESTADO Si bien es cierto que el poder del Estado es tinico, la referen- cia a los poderes del Estado tiene un valor entendido en 1a lite- ratura iuspublicista, en la que se denominan como tales a los Srganos constituidos para ejercer las funciones estatales (18). En este sentido debe entenderse 1a expresién cuando sea empleada aqui. recisamente problema: jastamente lo que hay que demosirar e+ que Ta ‘Kdministricka ce identifique com alguna do las funciones tradicional del ‘ado, En segundo lugar, al rechastae Ia posibiided de que pueda dec hiree postivamente Ia funcion sdmininrativa, a més de que con ello se esté Teconocieado In incorrecciOn que se acaba de cometer susituyendo en 1a es sjecucién por adminisracién (pues end claro {que la fancién ejecative si puedo definite postvamente), se esta incurrien- Wi'en el sbourdo logic de emplear un erterio para defini leh Fndlelga y emplear luego estou mismon termiaos, pero con valor Dera define necativamente la-Adminitraion, Observese que el obetienlo fue to oyone a la oriiva de le Administreeiém ex que ‘sta fan: Sn ‘cura actos seamentarios yjureleinses, Ahora bien cae pre funtar por qué tales actor reglamentaros o joriiceionales mo som clsifie. fir come letslacion 9 furiadieton, como parece postoar su nouralea, Esto xtomo —inoluble Jed el punto de vista que se contempla-— pone de mar Siento quer munque noe diga, ee std empleando an punto de vista subje- tivo o formal a través del que 3a se ha obvenido peeviamente el concepto de funelon’cdministativa que ahora, desde ef punto de vite material de las funclones del Estado, seulta absokwamente indefinible, Es. por esto por To Aue debe rechararse emos eel texto ia posbiided. Je obte- fer an concepto de tlo sue proporciona a'panto de vista de las funeionee del Estado, Una vacl funcional en G. Tier, Le rale de la notion de fonsion Droit Adninistatif francais, Pats, 198, “ish “Es muy eportona ia dstnciOn que realina Carn ve Matsexc entre poder, foncion y srgano. Bleeer In fdeu de Wunldad del poder dei Estados pero también os nevoatio ds fete pres qu co nb, lav fanciones del mismo, que son mtiples, Por fanelones ay que entender ear diversat format como se marifiesta la ae nd domivadora dal Estadon. En cambio, los stganes del poder eson las Gierenter personas o cuerpos pblicos, encargados de. desempenar las di ferns Tanclones det poder> (Tori, Ch paz: 242. par nt) ele, pues, claro que el principio de wanidad de poder y coor de fanbase roca expresimcnte an el art. 22, Tl, de ln Tey Stadnien del Blado y que se tealian a nivel del propio Jefe dl Estado (at tierlo 69, invade to que se dice en el texto que coviempa las relaciones tntee Gobierno, Cortes 7 Teibanaes. Iminisirative enu ‘eAZ\00 be DERbeHO apwmNsTEATIvO Aunque Ia doctrina de la divisién de poderes, al menos en su. actual vigencia, tiene un autor conocido y una fecha precisa de nacimiento, no debe dudarse que el fenémeno histérico de In divisi6n de poderes es la consecuencia de un largo proceso cuyas raices se adentran en el tiempo, El Estado que nace en Europa después del Renacimiento se caracteriza durante sus tres prime- 10s siglos de existencia por una tendencia ereciente a aumentar el poder de Ia monarquia. Bajo este signo politico se ha podido decir que la Administracién era despética y arbitraria, que no tenia limites. EI monarea comenzé desde el siglo xvi a adminis- trar por si mismo, surgiendo la idea de una Administracién uni- laria para todo el Estado, dependiente de 1a voluntad real, que, ‘en cuanto funcién, tomé el nombre de policia y cuyo fin era el bienestar general del pueblo. Pero junto a las competencias que exigia Ta Policia estaba la competencia propia de los Tribunales de Justicia. Estos no podian invadir el terreno de la Policia, ni siquiera verificar la legalided de su actuacién (in Polizeisachen silt keine Appelation); pero también es cierto que Ia aplicacién de Ia justicia entre los particulares era de su exclusiva atribu- cin. Asi, pues, atin en los tiempos del Estado absoluto, va a parecer una primera separacién entre los asuntos de gobierno y intos de justicia (19). los publica edminisvacione, en ‘Ia version italiana de la Biblioteca Bra. Dial, 1997, pigs, 27 y sigs Como ha obecrrado G. Mico, en Tos tivo havia la separacién entre Gol ‘monaveas reformadores ‘ato es, Federico It de Pru Ressortreglement de 19 se a 196 alos Tribanoles el Interesse privatum Detreffende Rechesstretigkeizen y a 1s Camara o\a lot otros érganot de Go: bieeno el aden Starum oeconomticum et politicum angehenden Sache, $i bien es cierto que In verdadera y propia autonomia del poder judicial, con el tentida politico moderno, o_ce Iogra hasta agosto de 1190 cuando. ce dicta en Francia el Décrer sur Vorgonisation judicial, e¢ cierto que Tas medidas adoptadas en 149 dieron lugar a la ‘eparacién definitive 9 0. Ie comtraposicin de dor tdenieas y concepelones bien diferentes la de los vistas que. componian Tos tribunales y Inde los cameralistas al servicio de Ia Administraciin. (Le origini della Selenea dall'Administrazione, en ‘La Scienza della Amministrasionen, Actas del Primer Congreso de. Varen re, Milano, 1957, pgs. 39 y 40.) 12, CONGHPTO DE ADSHNISTRAGION FUMLICA 3, La Revolucién francesa consagra como principio constitueis+ nal la doctrina de a divisién de poderes expuesta por Monres- ‘quiBU en 1748 en su famoso L’esprit des lois. Con Ia preoeup: cidn de asegurar la libertad de los ciudadanos se acepta la idea de que cada funcién estatal debe constituirse como competencia finica y exclusiva de unos érganos expresamente ideados para cejercerla, Es asi como la legislacién seguiria desde entonces el ca- mino que ya antes recorriera la justicia. Se arranea del acervo de los asuntos de gobierno para pasar a constituir orginicamen- te, un poder independiente, Aparecen asi on la organizacién del Estado los tres poderes: legislativo, ejecative y judicial. Ahora bien, en el proceso que acaba de ser deserito no debe olvidarse un dato sumamente signifieativo : asi como los poderes {egislativo y judicial se forman con las competencias que se han ido arrancando de manos del antiguo monarca absoluto, en cam- bio, el poder ejecutivo es justamente lo que queda en manos de aquel monarea una ver realizadas las antedichas sustracciones. Se deduce de aqui el caricter residuario del poder ejecutive, que debe ser muy tenido en cuenta para comprender debidamente el tipo’de funciones que Ie corresponden (20). Sobre todo si se pien- sa que son las mismas necesidades de Ia comunidad politica las que han determinado que no desaparezcan de sus manos la tota- Iidad de las funciones euyo traslado a Ios poderes legislativo y ju- dicial parecen ser una exigencia postulada por el principio tedri- co de In divisién de poderes. ‘da asi el principio de la divisién de poderes, en su versiém préetica, reducido a una simple tendencia, jamas lograda ple- xamente, que aspira a confinar cada funcién estatal como com- Petencia propia del poder de su respectivo nombre. Y de esta (20) rt de Je Administricién pablica, tal como antes se ha visto que es norma en In Aoctrina alemans. Hn este sentido debe entenderse Ta expliceciOn de 0. Msc Yen “que, por otce parte, tanto he infly inisacién pablica, para quien, ‘confides a Srganor independionter, ei ara designar todo cuanto no es ni una cosa nt otra (Le droit administra. ‘if allemand, wad. fe, vol, T, pags. 27 8) lo en esto sentido puede justificarse una defivicién nega