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    Gra Martinez Campos, 28010 MADRID Tol. 914444 920, Gran do Getca, 171 (08012 BARCELONA Tet 936 150 988 ‘Nvoraya, 23 {46010 VALENCIA ‘el 96 614 199, Ponzano, 15 28010 MADRID. ‘Tou 914 446 920 info@cef.es 902 88 89 90 indice Tema 4 La Constitucién espaftola de 1978. Caracteristicas 2. Estructura y contenido esencial 2.1. Estructura 2.2. Contenido esencial 2.2.1, Laestructura orgénica del Estado 222. 2.2.3. Los principios de! nuevo régimen constitucional 2.24, Monarquia parlamentaria 2.2.5, Estado autonomista La constitucionalizacién del io de estabilidad presupuestaria 3.1. Introduecién 3.2. El principio de estabi forma presupuestaria del articulo 135 de la Constitucién tras su re- 3.3. La sostenibilidad social del Estado como excepcién a los limites de déficit estructural y de volumen de deuda piblica 4, La reforma constitucional 4.1. Iniciativa de la reforma 43. Los limites de la reforma NOVIEMBRE 2018 noice Tema 4 Pat tame corce stato ono roves oscars wouieeon — asics =e oe uawawen” Tasos con sore Tats www.cof.es info@cef.os 902 88 89 80 TEMA4 La Constitucién espafiola de 1978. Estructura y contenido esencial. La constitucionalizacién del principio de estabilidad presupuestaria, La reforma constitucional 1, LA CONSTITUCION ESPANOLA DE 1978. CARACTERISTICAS La Constitucién espafiola de 1978, la novena de las que han tenido vigencia en la historia de nuestro constitucionalismo, aparece, segiin sefiala Martinez Cuadrado, como punto de convergencia histérica de las tradiciones juridicas del Estado-nacién espafiol y el compromiso de las fuerzas politi- cas que dan lugar a aquellas. En el émbito internacional nuestro texto constitucional se sitia dentro de las nuevas corrien- tes europeas que aparecen después de la Segunda Guerra Mundial y que se caracterizan, segiin dice ‘Sanchez-Agesta, por conjugar criterios sistematicos centrados en lo que se han denominado procesos de decisién o fenémenos que tienen un encaje de las nuevas realidades tratadas por los estudiosos del derecho constitucional y la teoria politica. Al amparo de esta afirmacién general y en una valoracién de conjunto del texto se pueden subrayar los siguientes rasgos o caracteres fundamentales: a) Como destaca De Vega, la constitucién define un régimen politico, el democritico parlamen- tario clisico 0 de democracia occidental. Si por constitucién se entiende, como seitala Rubio Llorente, el modo de ordenacién de la vida social en el que la titularidad de la soberania co- rresponde al pueblo y en el que por consiguiente las relaciones entre gobernantes y gobernados estan reguladas de modo que estas disponen de unos ambitos reales de libertad que les permi ten el control efectivo de los titulares del poder, nuestra Constitucién se encuadra en esta con cepcién que Barile titula clisica u originaria y ello por las siguientes razones: 1. El autor de la Constitucién o Poder Constituyente originario es la nacién espafiola. 2. Se funda en la limitacién del poder. Oposiciones NowiewoRe 2018 4-4 3. Se funda asimismo en valores superiores como libertad publica, igualdad, pluralismo politi- 0, dignidad de la persona, etc. b) Se ha insistido en la ambigiiedad e imprecision de la Constitucion, lo que ha Ilevado a Rubio Llorente a situarla entre las constituciones abiertas. La posible incorreccién que deriva del in- tento de conciliacién 0 compromiso ideoldgico deriva del modo del constitucionalismo de la ‘Segunda Guerra Mundial. Su contenido ideologico se define como «pluralismo organicista» (Barile), «neodoctinamismo» (Martinez-Cuadrado), «humanitarismo» (De Castro), etc. De Esteban Alonso manifiesta que el significado intimo de nuestro texto constitucional es el pacto profundo, tratando de romper el cardcter pendular de nuestra historia constitucional. ©) Se sefiala también, y asi lo hace Varela Diaz, entre otros, la escasa originalidad del texto cons- titucional. Se habla precisamente del mimetismo respecto de los grandes textos constituciona- les y esclerosis de elementos innovadores. Sin embargo, Herrero de Mifién, tras distinguir entre recepcién normativa y recepcién doctrinal, sefala que las opciones politicas fundamentales son autéctonas, si bien la recepcién normativa instrumental ha sido mayor. Para De Esteban Alonso la originalidad de la Constitucién se en- cuentra en la compleja y variada derivacién, como més adelante tendremos ocasién de ver. 4) Asimismo se habla de un cardcter extenso y prolijo (la mas larga de nuestras constituciones a excepcidn de la de 1812; 169 articulos, més de 17.000 palabras). Este cardcter se inserta en la tendencia actual del constitucionalismo, inclinado a un aumento constante en la extension de las constituciones. Quizé, dice Alzaga Villamil, por la creencia en el poder taumatirgico de la Constitucién, Asi, decia Schmit, que conveniencias partidistas «cuelam» contenidos impropios a fin de obtener la proteccién de su rigidez. ©) Se sefala también su rigidez, tal como se deduce del titulo X de Ia Constitucién, articulos 166 169, que regulan la reforma constitucional. 4) Adecuacién a la sociedad que trata de regir, tratando de dar una respuesta, como sefiala Tomés Villarroya, a los problemas enquistados en la sociedad espaiiola, 2) Se dice también que es una Constitucién potencialmente transformadora hacia lo que De Es- teban Alonso y Lucas Verdi denominan sociedad democratica avanzada. Con Prederi podria, decirse que el articulo 9.2 eleva la transformacién de la sociedad a norma fundamental. h) Se dice que es una Constitucién inacabada por dos tipos de razones: 1. La abundante llamada a la ley orgénica que, segiin De Vega, convierte al egislativo espaiiol ‘en un érgano sui géneris, porque el Congreso adquiere la facultad de actuar como una espe- cie de constituyente permanente. 2. Como dice Gonzalez Casanova, por el cardcter abierto e indeterminado de la organizacién territorial del Estado. ’) Interesa esencialmente hacer hincapié en que, como escribe Rubio Llorente, la Constitucién no aparece solo como fuente de produccién del derecho, sino que ella misma es fuente del Derecho, es decir, origen inmediato de derechos y obligaciones 0, en palabras de Pellegrino- 4-2 Oposiciones. > Rossi, ella misma crea derecho, ella misma es directa ¢ inmediatamente norma juridica. Es, en cualquier caso, no solo vinculante con carcter general, sino su vinculacién es més intensa. La Constitucién, dice Garcia de Enterria, es resistente frente a cualquier norma contraria a sus ‘mandatos o, en los términos de Bachal, tiene més fuerte pretensién de validez. Es, pues, norma juridica efectiva, aplicable, por si misma. Consecuentemente, tanto el Tribunal Constitucional como los jueces y tribunales ordinarios, asi como todos los sujetos piblicos o privados deben aplicar la totalidad de sus preceptos, sin posibilidad alguna de distinguir entre articulos de aplicacién directa y otros meramente progra- maticos o sin valor normativo. Como afirma Garcia de Enterria, no todos los articulos tienen el mismo alcance y significacién normativa pero todos enuncian normas juridieas efectivas. De este caricter normativo se deriva ademés la interpretacién de todo el ordenamiento, del que es parte y justamente la parte primordial o fuente. 2, ESTRUCTURA Y CONTENIDO ESENCIAL 2.1. ESTRUCTURA La Constitucién aprobada por las Cmaras el 31 de octubre, ratificada por referéndum de 6 de di- ciembre, promulgada el 27 de diciembre y publicada el 29 de diciembre de 1978, responde al que se ha llamado contenido minimo de la Constitucién. En ella se contienen lo que en ta doctrina italiana Pelle- grino Rossi llama tates de chapitre de todo el ordenamiento juridico. Al abordar la tipologia de las nor- ‘mas materiales de la Constitucién, Rubio Llorente sigue el criterio Schener: derechos fundamentales, ‘garantias institucionales, mandatos al legislador y principios fundamentales y fines del Estado. Pero es cierto que la doctrina espajiola, desde Posada, al abordar el contenido, lo hace estructural- ‘mente, atendiendo al siguiente esquema: 1.° La Constitucién se inicia con un buen predmbulo que enumera una serie de valores y princi- pios luego desarrollados en cl texto y contiene una artificiosa definicién del poder constitu- yente: «La nacién espafiola, en uso de su soberania, es el fundamento de la Constituciém. 28 El titulo Pretiminar contiene los principios, caracteres y valores fundamentales de la Constitu- cién. Contiene lo que Lucas Verda llamé forma politica, que es la expresién ideolégica, juridi- camente organizada de una estructura social. En este pértico con contenido utépico en alguno de sus aspectos, como dicen Alzaga Villamil y Sanchez Agesta, se reafirma la soberania nacio- nal; se garantiza el derecho a la autonomia de las nacionalidades y regiones, se define la mo- narquia parlamentaria, tos partidos politicos, los sindicatos y organizaciones de empresarios y la funcién de las Fuerzas Armadas. También figura la definicién del castellano como lengua oficial del Estado, la bandera y la fijacién de la capital en la villa de Madrid. Cierra el titulo el articulo 9 con los principios de! Estado de derecho y los matices del sentido social del Estado espaiiol. 32 La tipica parte dogmitica de la Constitucién comprende un largo titulo primero, dedicado a los derechos y deberes fundamentales, subdividido en 5 capitulos, que ha Hlevado a algunos a hablar de inflacién juridica de derechos fundamentales. El primero, «De los espafioles y los. extranjeros». El segundo, «De los derechos y libertades», con 2 secciones (la 1. seccin es telativa a los derechos fundamentales y las libertades piiblicas y la seccién 2° es relativa a los derechos y deberes de los ciudadanos). Fl tercero, «De los principios rectores de la poli Oposiciones ‘OCTUBRE 2020 4-3 cial y econémica». Bl cuarto, «De las garantias de las libertades y derechos fundamentales», y por fin, el quinto, «De la suspensidn de los derechos y libertades». 4. El titulo II es el relativo a la Corona y consagra al rey como el jefe de Estado y asume la mas alta representacién del Estado espafiol en las relaciones internacionales. 5.° El titulo III esté dedicado al Poder Legislativo y se divide a su vez en 3 capitulos. El capitulo primero esté dedicado a la regulacién de las Cortes y se fija un sistema bicameral compuesto por Congreso y Senado pero con gran preponderancia del Congreso sobre el Senado, por ello nuestro sistema tiene un cardcter bicameral atenuado. El segundo capitulo hace referencia al proceso de elaboracién de las leyes y a la institucién del referéndum. Finalmente, en el capitu- Jo tercero se hace referencia a los tratados internacionales. 6. El titulo IV esté dedicado al Gobierno y a la Administracién, estableciendo las diferencias fundamentales entre ambos. 7° El titulo V se dedica a la relacién entre el Gobierno y las Cortes abandonando de este modo la clisica teoria de la radical divisién de poderes de Montesquieu. De este modo, los poderes legislativo, ejecutivo y judicial se relacionan entre si. 8.° El titulo VI se dedica al poder judicial. 9° El titulo VII se dedica a la economia y hacienda. 10° El titulo VIII se dedica a la organizacién territorial y se divide en 3 capitulos. El primero hace referencia a los principios generales del Estado autonémico espafiol que se organiza territo- rialmente en municipios, provincias y comunidades auténomas. El capitulo segundo se dedica a la Administracién local y el tercero, a la Administracién autonémica 11 El titulo IX se dedica al Tribunal Constitucional. 12 El titulo X se dedica a la reforma constitucional. 132 Las disposiciones adicionales y transitorias estén en su mayor parte dedicadas a problemas de la ordenacién territorial. Solo las disposiciones transitorias octava y novena tienen verdadera- ‘mente en cuenta la transicién del régimen establecido por la Ley de Reforma Politica al nuevo régimen constitucional. 14. La disposicién derogatoria no solo lo hace respecto de las anteriores Leyes Fundamentales, sino que en su apartado tercero considera asimismo «quedan derogadas cuantas disposi- cciones se opongan a lo establecido en la presente Constituciém». Esto tiene, dice Garcia de Enterria, la siguiente significacién: alcanza la derogacién a las leyes preconstitucionales que efectian la regulacién de aquellas materias a las que la Constitucién ha querido dar aplica- cién inmediata y directa (derechos fundamentales y parte organizativa y habilitante de los poderes piblicos) y que lo hagan de manera opuesta e incompatible. Pero toda otra posible contradiccién con la legislacién preconstitucional no sera causa de derogacién formal, si- no que dard lugar al planteamiento de la cuestién de inconstitucionalidad ante el Tribunal ‘Constitucional. 15.° También aludiremos a la disposicién final, que previene su vigencia inmediata y ordena la pu- blicacién de la Constitucién en las demas lenguas espaiiolas. 4-4 Oposiciones C 16° Hay que aludir, por iltimo, a la reforma que se Ilevé a cabo en el articulo 13, como exigencia de la ratificacién del Tratado de la Unién Europea por parte de Espafia, El texto constitucional ha aftadido dos palabras «y pasivo» al articulo 13.2. El acuerdo de modificacién fue adoptado por las Cortes Generales del dia 27 de agosto de 1992, con la mayoria exigida en el articulo 167.1 de nuestra norma suprema. 2.2. CONTENIDO ESENCIAL 2.2.1. La estructura orgnica del Estado En nuestra Constitucién se consagra el cldsico princi de poderes establecido por Montesquieu en su obra El espiritu de las leyes de 1784. Asi, de este modo, se separa el poder legis- lativo, que corresponderd a las Cortes, del poder ejecutivo, que corresponded al Gobiemo, y el poder judicial, que lo asumen los jueces y tribunales. No obstante, esta divisi6n de poderes, lejos de seguir Jos criterios clasicos de radical division, se atenua y ya en nuestra propia Constitucién aparecen nume- rosos supuestos de relaciones entre los poderes (el propio titulo V de la Constitucién esta dedicado a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes). 2.2.2. Los valores de la Constitucién de 1978 Como ocurre en toda norma fundamental se pueden ver unos valores y unos principios del régi ‘men que se pone en pie y que, como venimos diciendo, parecen contraponerse al régimen anterior en el sentido propio de toda Constitucion que desea de alguna manera «comenzar de nuevo». Tales valo- res y principios aparecen ya en el prembulo y se coneretan en general en el titulo preliminar, siendo después desarrollados a lo largo de todo el texto en sus diferentes apartados. En definitiva, tal intento se dirige a crear un Estado de nueva planta que goce de unas caracteristi- cas y principios determinados. De esta manera, serd a través de estos valores y principios como se puede ver ya claramente la idea de ruptura con el régimen anterior. En ellos se encuentra, pues, la naturaleza mas definida del ruevo orden que la Constitucién de 1978 pretende instaurar, rompiendo nitidamente con la situacién precedente. Nuestro texto constitucional sefiala en su articulo 1: «El Estado espaftol propugna como valores superiores de su ordenamiento juridico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo politico». Los ‘cuatro valores citados podrian reducirse al de libertad e igualdad puesto que por distintas razones «plu- ralismo politico» y «justician son reiterativos, ya que los conceptos que representan se encuentran in- sertos en las ideas de «libertad ¢ igualdadn. Es més, se ha dicho igualmente que el pluralismo politico no es un valor en si mismo, sino més bien un instrumento para alcanzar la libertad. Respetando estas opiniones, creemos, sin embargo, que el legislador ha deseado de una u otra forma, dejar constancia del reconocimiento de estos valores que se conciben como constituyentes. El texto constitucional parte de ellos sin perjuicio de que después se puedan encontrar otros valores en di- vversas partes del articulado de la norma fundamental. Pero la primacia de aquellos parece proceder de dos razones bésicas, Primero, porque cada uno de ellos parece representar un valor material en si mismo y, en segundo lugar, porque la primacia de estos valores se basa también contraponiéndolos a la naturaleza del régi- Oposiciones NoviEMBRE 2018 4-5 ‘men anterior, en que dan lugar a los principios inspiradores del régimen constitucional que se desea ‘crear, Dicho de otro modo, se aspira a un régimen constitucional en donde caben ciertamente numero- sas tendencias e ideologfas de caracter opuesto, pero donde no es posible una evolucién, basada inclu- so en la legalidad, hacia un régimen en el que no se respetasen tales valores. 2.2.3. Los principios del nuevo régimen constitucional La importancia de los valores que acabamos de examinar, como hemos dicho, no se basa tinica~ mente en su cardcter de ser supraconstitucionales sino también en que dan lugar, mediante su combina- cién, a los cinco principios inspiradores del régimen constitucional que funda la Constitucién de 1978. En efecto, se deben entender estos iltimos como el soporte en que se apoyan la estructura consti- tucional o, dicho de otro modo, como el origen de las instituciones que organiza y crea la Constitucién dando lugar asi, en términos de Maurice Hauriou, a la «institucién de instituciones» que es en definiti- va un Estado. Se presenta de este modo el texto constitucional como el Estatuto del Estado, mediante cl cual se organizan sus distintas instituciones. Los principios inspiradores del régimen constitucional, aunque no sea de forma sistemética, vie- nen ya expuestos en los dos primeros articulos del texto constitucional. En el articulo 1.1 se habla del Estado democritico social y de derecho. En el articulo 1.3 se menciona a la monarquia parlamentaria y en el articulo 2 se refiere al Estado autonomista. A) Estado democritico La primera definicién que se debe atribuir al Estado que aspira construir nuestra Constitucién es la de ser democratico 0, mejor dicho, la de poder ser democritico; asi lo sefiala no solo el articulo 1 de a Constitucién, sino también el predmbulo al afirmar que la nacién espafiola proclama su voluntad, por un lado, de garantizar la convivencia democratica y, por otro, de establecer una sociedad democré- tica avanzada. En efecto, a este respecto conviene recordar que la democracia no es otra cosa que la lucha por la democracia, es decir, el movimiento mismo de las fuerzas sociales por el autogobiemo de la sociedad. Asi nuestra Constitucién posibilita el objetivo, puesto que sittia la soberania en el pueblo, reconoce el pluralismo politico y social, al mismo tiempo que establece una serie de instancias, en diversos nive- les, para que el pueblo participe, bien directamente, bien por medio de representantes en las decisiones que le afectan. B) Estado de derecho La expresién Estado de derecho, formulada ya con intencién rupturista en el predmbulo, es con- firmada después en el articulo 1. De esta manera se seftala la necesidad de que el Estado espaftol futu- ro se caracterice por los rasgos tipicos de un Estado en el que predomine, como sefialaba pioneramente la Constitucién de Massachusetts de 1790, cl gobierno de las leyes y no el de los hombres y que seria definida doctrinalmente después por el alemin Von Mobi. La Constitucién de 1978 quiere poner en prictica en lo que respecta al Estado a que da lugar la primacia de la ley como fundamento de la sociedad moderna, a la que todo el texto se orienta. Estado de derecho en contraposicién al Estado de leyes. Puesto que el pueblo espafiol ha obtenido de forma definitiva la titularidad de la soberanfa y se acepta la ley como la expresién de Ia voluntad general, se 4-6 Oposiciones hhan puesto las bases para la existencia de un auténtico Estado de derecho, basado en la defensa y el re- conocimiento de los derechos fundamentales de la persona, Sin embargo, la Constitucién no se detiene en la formacién escueta del Estado de derecho, sino que va mas allé y lo define también como un Estado social. ©) Estado social Sefiala Lucas Verdi que «los redactores del texto han superado Ia visién individualista y anacré- nica del Estado liberal de derecho y lo han sustituido por la adicién Estado social de derecho», En este orden de cosas, aunque con la ambigtiedad que define todo el texto vigente, es evidente que cabe afirmar que ese Estado social que se propugna en el articulo 1, reforzado por el Preémbulo al sefialar que la nacién espafiola proclama su voluntad de «promover el progreso de la cultura y de la ‘economia para asegurar a todos una digna calidad de vida», es un Estado decididamente intervencio- nista, un Estado activo, un Estado, se repite, dotado de un ejecutivo fuerte Especialmente, en el capitulo 3.° del titulo I, donde se conticnen los principios rectores de la poli- tica social y econémica del nuevo Estado. En efecto, los poderes piblicos se comprometen a actuar en los ambitos familiar, social, laboral, cultural y econémico, a efectos de lograr esa naturaleza de Estado intervencionista que se pretende instalar en el futuro. 2.2.4, Monarquia parlamentaria El articulo 1.3 sefiala que «la forma politica del Estado espaol es la monarquia parlamentaria»; tal formula requiere tres observaciones generales, a saber: En primer lugar, se ha afirmado por la doctrina, y con evidente razén que la monarquia en la ac- tualidad es una forma de gobierno y no de estado; ahora bien, cabe afirmar que la formula empleada por la Constitucién no puede ser entendida tnicamente como definicién en tanto que forma de estado sino que al incluirse también la palabra politica se da un paso més y es posible inducir implicitamente que lo que se define es la «forma de gobierno del Estado espafiob» 0, dicho de otro modo, la naturaleza el régimen politico a que da lugar el texto fundamental. Asi, el régimen politico que instituye la Constitucién de 1978 es la monarquia parlamentaria, ‘concepto tépico en la doctrina, como expone Santiago Varela, pero que es probablemente la primera ‘ocasién que se recoge en un texto constitucional. La forma mondrquica de gobierno que primeramente fue puesta en tela de juicio acabé siendo aceptada después por la mayoria de los partidos politicos. La monarquia adoptada por la Constitucién ha adquirido ya la legitimidad democratica desde el momento que ha sido refrendada por la voluntad del pueblo. Y, por otro lado, porque se trata de una auténtica monarqu{a arbitral en la que los poderes del rey son més simbélicos y moderadores que efectivos. Por tiltimo, el régimen politico definido en la for- mula del articulo 1.3 se encuentra encuadrado dentro de los sistemas parlamentarios occidentales, lo ‘cual viene a significar que se basa en una estructura de gobiemo derivada de la colaboracién entre los poderes ejecutivo y legislative. Oposiciones NOVIEMBRE 2018 4-7 2.2.5. Estado autonomista El ultimo principio que caracteriza al Estado configurado por la Constitucién de 1978, esto es, su cardcter de poder descentralizado, aparece también como una respuesta, en forma de contrapunto, al Estado franquista anterior; la extrema centralizacién de este no hizo sino agudizar las viejas reivin- dicaciones regionalistas que han caracterizado la evolucién politica de Espaiia en los tiltimos 4 siglos. ‘Sin embargo, el espiritu del estado descentralizado no es algo nuevo en el constitucionalismo espafiol. El precedente de las dos repiblicas espafiolas y sobre todo, de la segunda, ha pesado enor- memente en el momento de adoptar dicho modelo. Pero, en todo caso, hay que sefialar que la actual Constitucién, sin llegar al estado federal que preconizaba el proyecto de la Constitucién de la Primera Repablica, va mas alld que la Constitucién de 1931 en un doble sentido. Por una parte, porque admi- te la realidad plurinacional, y no solo regional, de Espaiia que se configura asi como una «nacién de naciones». Por otra, porque establece un sistema flexible de competencias que permitiré la cesién de estas a las denominadas comunidades auténomas. 3. LA CONSTITUCIONALIZACION DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUES- TARIA 3.1. INTRODUCCION La cldusula del Estado social, consagrada por la Constitucién espafiola en su articulo 1.1. se ma- nifiesta en una serie de derechos socioeconémicos de prestacién cuya efectividad depende en buena medida de la actividad de garantia prestacional que desarrotla la Administracién piblica. En el ambito de los servicios pliblicos de caricter social o asistencial (educacién, sanidad, asistencia social, servi- cios socioculturales, etc.), que se caracterizan por que su prestacién se organiza al margen de las reglas lucrativas del mercado. Esta efectividad exige inevitablemente la aportacién de recursos financieros piblicos que en la actualidad representan una parte muy relevante del gasto total de las Administracio- nes piiblicas. Al adquirir el principio de estabilidad presupuestaria rango constitucional, como ha ocurrido en nuestro pais en el afio 2011, las consiguientes limitaciones al déficit y al nivel de endeudamiento plblico que el mismo conlleva obligan inevitablemente a restringir y racionalizar el gasto publico, y no solo en momentos de crisis econémica en que los ingresos fiscales y las cotizaciones sociales se ven mermados por la propia contraccién de la actividad econémica privada, sino con vocacién de permanencia. No en vano en la nueva redaccién del articulo 135 de la Constitucion se hace referenci: al déficit estructural y no al que es producto de una mera situacién coyuntural, Asi, es posible que aca- bben surgiendo contradicciones entre ese nuevo principio constitucional y los mandatos prestacionales igualmente constitucionalizados, de prestaciones esenciales que se entienden garantizadas constitucio- nalmente por hallarse fundadas en la dignidad de la persona. La constitucionalizacién del principio de estabilidad presupuestaria se vincula firmemente a las obligaciones derivadas de la pertenencia de Espafia a la Unién Europea y fruto de esas obligaciones se Mevé a cabo en 2011 la reforma de nuestra Constitucién de 1978 (la segunda en su historia). Se trata de la reforma del articulo 135, que constitucionaliza el principio de estabilidad presupuestaria. La propuesta de reforma fue realizada cl 23 de agosto de 2011 por el entonces Presidente del Gobierno socialista José Luis Rodriguez. Zapatero. La reforma conté con el apoyo de los dos partidos mayoritarios PP y PSOE y también de UPN. (Un 90% de la Cémara) Al tratarse de una reforma por 4-8 Oposiciones + proceso ordinario, no fue necesario un referéndum; tampoco fue solicitado por un 10% de los repre- sentantes de una de ambas cémaras, dentro del plazo previsto que concluyé el 26 de septiembre de 2011. Sin embargo el resto de partidos representados en la cémara se mostraron descontentos ante di- cha reforma en la que, segtin ellos, no se les habia llamado a la negociacién lo que les llevé a acusar a ambos partidos de romper el proceso constituyente. Finalmente la reforma fue sancionada y promulga- da por el rey el 27 de septiembre de 2011, fecha exacta en que entré en vigor al publicarse en el BOE el mismo dia. 3.2. EL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA DEL ARTICULO 135 DE LA CONSTITUCION TRAS SU REFORMA El articulo 135 de la Constitucién establecia en su versién original el principio de reserva de ley tanto para emitir deuda piblica como para contraer crédito, y afladia que los créditos para satisfacer cl pago de intereses y capital de la deuda piblica del Estado se entenderén siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y no podrin ser objeto de enmienda o modificacién, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisién; ahora ha pasado a incorporar un contenido considera- blemente més complejo, al otorgar rango constitucional al principio de estabilidad presupuestaria. Asi, cl apartado primero de la nueva redaccién del articulo establece de forma incondicionada que todas las Administraciones piblicas adecuarén sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. Sin embargo, esta previsin no es suficiente por si misma, porque no concreta en qué consiste el referido principio, Para ello se debe acudir a los dos siguientes apartados del articulo, que se refieren a los li- mites al déficit estructural y al volumen de la deuda pablica; en consecuencia, hay que concluir que la Constitucién entiende por estabilidad presupuestaria que tanto el déficit estructural como el volumen de la deuda publica de las Administraciones se mantengan dentro de ciertos limites, si bien para las centidades locales la exigencia es todavia més rigurosa, pues el ultimo inciso del pérrafo segundo de! apartado segundo les exige que presenten equilibrio presupuestario. En cualquier caso, indirectamente esto supone también una limitacién al gasto piblico, pues si los ingresos no Tlegasen para cubrir un de- terminado nivel de gasto y los limites de déficit estructural y endeudamiento ya se hubiesen superado (0 hubiese que mantener de manera obligatoria el equilibrio presupuestario), constitucionalmente la tinica salida posible seria la reduccién del gasto. Ahora bien, la manera en que se establecen los limites al déficit y al endeudamiento piiblico es bastante singular. El apartado segundo de la nueva redaccién del articulo 135 dice literalmente que «el Estado y las comunidades auténomas no podran incurrir en ‘un déficit estructural que supere los margenes establecidos, en su caso, por la Unién Europea para sus Estados Miembros». Por tanto, en realidad no se introduce de manera directa un limite al déficit estructural, sino que se hace una remisién al que pueda imponer «en su caso, es decir, si lo llega a imponer, la Unién Europea. Algo similar ocurre en el apartado tercero del articulo con respecto al endeudamiento piblico. El texto original del articulo se amplia para hacer referencia expresa a las comunidades auténomas y se introduce el significativo afladido, dirigido sin duda a dar seguridades a los mercados de deuda publica deque el pago de los intereses y el capital de la deuda de las Administraciones piiblicas gozaré de prio- ridad absoluta, para agregarse finalmente que «el volumen de deuda piiblica del conjunto de las Admi- nistraciones pablicas en relacién con el producto interior bruto del Estado no podré superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unién European. Lo singular de estas previsiones radica en que, en rigor juridico, son superfluas. El cumplimiento de los compromisos que derivan de nuestra pertenencia a la Unién Europea, sean estos u otros cuales- ‘quiera, ya es constitucionalmente preceptivo en virtud de los articulos 93 y 96 de la norma suprema. Si la constitucionalizacién del principio de estabilidad presupuestaria no tuviese otro contenido que ese recordatorio de la obligacién de respetar los limites al déficit y al nivel de endeudamicnto piblico que Oposiciones NOVEMBRE 2018 4-9 impone la Unin Europea, su relevancia juridica seria escasa (otra cosa, evidentemente, es su signifi- cado politico como simbolo del compromiso de nuestro Estado con ese principio). Sin embargo, ello no es asi, porque la nueva redaccién del articulo 135 de la Constitucién incorpora otros contenidos de ‘gran trascendencia juridico-constitucional. En particular, prevé en el parrafo segundo de su apartado segundo que una ley orgénica fijara el déficit estructural maximo permitido al Estado y a las comuni- dades auténomas, en relacién con su Producto Interior Bruto, y affade en su apartado quinto que una ley organica desarrollard los principios a que se refiere el articulo, asi como la participacién, en los procedimientos respectivos, de los érganos de coordinacién institucional entre las Administraciones plblicas en materia de politica fiscal y financiera. Estos dos apartados contienen mandatos explicitos al legislador estatal, encierran una cléusula de atribucién de competencias al Estado que matiza y am- plia las del articulo 149.1.13.* (bases y coordinacién de la planificacién general de la actividad econé- mica) y 14, (hacienda general y deuda del Estado), de la Constitucién. Fruto de esta previsin ha sido aprobada la Ley Orginica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Finan- ciera modificada por Ley Orgénica 4/2012, de 28 de septiembre. Por lo tanto, aunque los limites al déficit y al nivel de endeudamiento piblico los establezca la Europea, el desarrollo de los mismos en el ambito interno es inequivocamente competencia del lador estatal, que ve reforzadas asi sus facultades para limitar el gasto de todas las Administracio- nes piblicas, por la relacién que existe entre limitacién del déficit y del endeudamiento y restriccién del gasto puiblico. Por iltimo seftala el apartado sexto de la nueva redaccién del articulo 135 de la Constitucién que las comunidades auténomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los limites a que se refiere el propio articulo, adoptarin las disposiciones que procedan para la aplicacién efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias. En materia de servicios piiblicos de cardcter social y asistencial esto tiene gran relevancia, porque en la actualidad son las comunidades auténomas las que financian y organizan la prestacién de la mayor parte de aquellos. 3.3. LA SOSTENIBILIDAD SOCIAL DEL ESTADO COMO EXCEPCION A LOS LiMITES DE DEFICIT ESTRUCTURAL Y DE VOLUMEN DE DEUDA PUBLICA Otro de los contenidos juridicamente relevantes que incorpora la constitucionalizacién del prin- cipio de estabilidad presupuestaria es la previsién de excepciones al mismo. El apartado cuarto de la nueva redaccién del articulo 135 de la Constitucién permite que los limites de déficit estructural y de volumen de deuda publica se puedan superar en caso de catistrofes naturales, recesién econémica 0 situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considera- blemente la situacién financiera o la sosteni lad econémica o social del Estado, apreciadas por la mayoria absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. No son pocos los interrogantes que plantea la interpretacién de estas excepciones. En primer Iu- gar, si, como ya se ha visto, los limites al déficit y al nivel de endeudamiento piblico vienen impues- tos por la Unién Europea, parece que los supuestos en que cabe sobrepasarlos deberian determinarse también por remisién a las normas de aquella. Al no hacerlo asi, la nueva redaccién del articulo 135 de la Constitucién consagra una reserva de soberanta que legitima a nuestras autoridades nacionales para incumplir las obligaciones derivadas de la pertenencia de Espafia a la Union Europea en ciertos casos ‘excepcionales. Por itimo destacar entre las excepciones que contempla el apartado cuarto del articulo 135 la que alude a las situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situacién financiera o la sostenibilidad econémica 0 social de aquel. Dada la 4-10 Oposiciones posicién constitucional que ocupan los derechos socieconémicos de prestacién, cabe interpretar que tuna situacién de emergencia extraordinaria que escapa al control del Estado y que perjudica conside- rablemente su sostenibilidad social seria aquella en que las restricciones al gasto piblico derivadas de la aplicacién del principio de estabilidad presupuestaria pusiesen en peligro el nticleo indisponible de prestaciones esenciales o minimo vital indispensable que los mencionados derechos garantizan a los individuos por su directa vinculacién a la dignidad de la persona, 4, LAREFORMA CONSTITUCIONAL A dia de hoy las propuestas de reforma de nuestro Texto Constitucional Ilegan a ser numerosas dependiendo de la posicién politica de los grupos proponentes. Reformas como la modificacién del Estado de Autonomias y la evolucién hacia un sistema federal, la modificacién del titulo de la corona © la reforma del Senado y de nuestro sistema electoral son algunas de las propuestas planteadas por determinados grupos politicos en nuestro pais. Hasta ahora, las dos tinicas reformas de nuestra Constitucién han consistido en: 1, Afiadir, en el articulo 13.2, la expresién «y pasivo» referida al ejercicio del derecho de sufragio de los extranjeros en elecciones municipales. 2. La reforma del articulo 135 de la Constitucién espaiiola, de 27 de septiembre de 2011, para limitar el nivel de endeudamiento de las Administraciones piblicas y comentada en el punto anterior. Con relacién al procedimiento de reforma constitucional, lo recoge nuestra Constitucién en los articulos que van del 166 al 169. 4.1, INICIATIVA DE LA REFORMA El articulo 166 de la Constitucién dispone que los titulares de la iniciativa de la reforma son: + El Gobiemo. + El Congreso. + El Senado. + Las Asambleas legislativas de las comunidades auténomas. Es indudable que, al identificarse en lo esencial la iniciativa de reforma con Ia iniciativa de le- aislativa ordinaria, destaca la preponderancia del Congreso sobre el Senado. En efecto, este, una vez tomada la iniciativa (Ia de 50 senadores que no pertenecen a un mismo grupo parlamentario), habra de enviarla al Congreso, cuyo reglamento exige, por otra parte, una mayor cualificacién en la presenta- cién de proposiciones de modificacién. Si la iniciativa parte del Congreso, esta habran de ir suscrita por al menos dos grupos parlamentarios o por una quinta parte de los diputados. De esta manera, el procedimicnto de reforma aparece més agravado desde su comienzo, ya que no todas las fuerzas poli- ticas podran plantear, por si mismas, el inicio de una reforma constitucional, que es especialmente gra- vvosa en el caso del Senado, cuya regulacin reglamentaria parece impedirle el ejercicio de la iniciativa Oposicions NOVIEMBRE 2018 4-1 en el supuesto del articulo 168 de la Constitucién. Por lo que se refiere al Gobiemo, es clara la supremacia sobre los demas respecto de la iniciativa de la reforma, Esta requiere el acuerdo del Consejo de Ministros y el envio del texto con una exposi cién de motivos y de los antecedentes necesarios. UES criticable otorgar titularidad en materia de iniciativa para la reforma a las Asambleas legisla- tivas de las comunidades auténomas? Pese a que no poseen la calificacién de érganos constitucionales, lo cierto es que la facultad de que gozan a este respecto es, sin duda, la manifestacién més importante {que tienen las comunidades auténomas de su participacién en la formacién de la voluntad estatal. No ‘obstante, el problema queda minimizado por el hecho de que el protagonismo autonémico en la refor- ma no pasa de la fase de iniciativa. Ademés, no es necesaria su presencia en la aprobacién de la refor- ‘ma constitucional. 4.2. LOS PROCEDIMIENTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL En funcién de la materia objeto de modificacién existen dos tipos de reforma: + La revisién constitucional: cuando se quiere una reforma completa del texto constitucional o una reforma parcial que afecte al titulo preliminar, al capitulo segundo (seccién 1.*) del titulo 1 al titulo II. * La reforma constitucional propiamente dicha: cuando se quiere una modificacién parcial de al- ‘gin otro contenido de la Constitucién. En el primer caso se seguiré el procedimiento gravosisimo del articulo 168. En el segundo, el me- nos complejo establecido en el articulo 167. Se quiere, de esta manera, que determinados contenidos de la Constitucién obtengan una muy es- pecial proteccién que los convierta casi en irreformables. A) Procedimiento general del articulo 167 Distinguimos: a) Aprobacién por las Cémaras: + Los proyectos de reforma constitucional deberin ser aprobados por una mayoria de tres quintos de cada una de las Cémaras (se trata de una mayoria suficientemente cualificada como para impedir que una sola fuerza politica, coyunturalmente mayoritaria, reforme por si sola el texto constitucional. {La mayoria de tres quintos es exigible para la aprobacién de cada articulo del proyecto de reforma o Gnicamente para la aprobacién del conjunto de esta? Esta Ultima parece ser la solucién adecuada, tal y como establecen los respectivos reglamen- tos de las Camaras, donde solo se exige esta mayoria en una votacién final sobre el conjunto del proyecto). * Sino hubiera acuerdo entre ambas Cémaras, sc intentaré obtenerlo mediante la creacién de ‘una comisién de composicién paritaria de diputados y senadores, que presentard un texto 4-12 Oposiciones Cc que seré votado nuevamente, y por idéntica mayoria, por el Congreso y el Senado (aqui se produce una importante diferencia respecto al procedimiento legislativo ordinario, ya que cl Senado conserva hasta este momento una misma posicién que el Congreso). + De no lograrse la aprobacién mediante el procedimiento antes citado, y siempre que el pro- yecto hubiera obtenido el voto favorable de la mayoria absoluta del Senado, el Congreso por ‘mayoria de dos tercios podré aprobar la reforma (en caso contrario, el procedimiento de re- forma habré llegado a su fin). b) Posible ratificacién por referéndum: Aprobada la reforma por las Cortes Generales, sera sometido a referéndum para su ratificacion cuando asi lo soliciten, dentro de los 15 dias siguientes a su aprobacién, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cémaras (se deja, pues, en manos de las minorias la posibi- lidad de someter a referéndum una reforma constitucional, como garantia frente a los partidos mayoritarios. La aprobacién por referéndum sigue las reglas generales previstas en la Ley Organica de 18 de febrero de 1980: asi, las Cortes Generales, comunicaran al presidente del G Gobiemo el proyecto de reforma aprobado y la solicitud para que el referéndum se convo- que. Este se convocara en ¢! plazo de 30 dias, y su celebracién tendré lugar dentro de los 60 siguientes, lo que supone un plazo de celebracién més corto que en los demas supuestos. Asi- ‘mismo, la vigencia de los estados de excepcién o de sitio afecta a la celebracién de los referén-

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