z 2 ’ Ny H 1 ‘ y DESPRESIDENTE PRUDENTE CN - FCT 40 anos Perfil Cientifico - EducacionalFicha Catalografica (Blaborada pelo Servigo Técnico de Biblioteca e Documentagao — FCT/UNESP — Campus de Presidente Prudente) Meneguette Junior, Messias FCT 40 anos, perfil cientifico-educacional/Messias Meneguette Junior, Neri Alves, orgs. Presidente Prudente: UNESP/FCT, 1999. 293 p.: il. 1. Pesquisas cientificas ¢ educacionais — Faculdade de Ciéncias ¢ Tecnologia - UNESP — Presidente Prudente (SP). I Titulo. Il. Alves, Neri, org. Bibliotecdria Responsavel: Maria José Trisdglio CDD(18 ed.) 001.43 Direitos reservados a: FCT ~ Faculdade de Ciéncias e Tecnologia, UNESP — Presidente Prudente - SP Rua Roberto Simonsen, 305 — Caixa Postal 957 CEP 19060-900 — Presidente Prudente — SP Tel: (OXX18) 221-5388 www.prudente.unesp.brA ATUACAO DO ESTADO NO PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO Antonio Nivaldo HESPANHOL* O processo de desenvolvimento econémico, sob 0 modo de produgio capitalista, no se dé de forma harménica, cle atinge mais diretamente determinados espagos e segmentos sociais em razio do caréter concentrador do préprio capitalismo. Assim a atuagio do Estado visando corrigit as distorges geradas pelo proceso de desenvolvimento é de extrema importancia, embora as agéncias internacionais (Banco Mundial, BIRD e outros) e os governos dos paises desenvolvidos tém pregado exatamente 0 contrario. objetivo principal deste texto é demonstrar a grande importincia do Estado no processo de desenvolvimento econdmico brasileiro, notadamente entre 1930 e 1980, periodo em que houve o predominio de politicas Keynesianas em muitos pafses desenvolvidos, © que cm alguns paises subdesenvolvidos que se industrializaram, como foi o caso Brasileiro, o Estado teve uma importante aco estruturante, atuando, contudo, nao para corrigir as distorges geradas pelo processo de desenvolvimento, mas sim para atrair investimentos e para reduzir os riscos dos agentes privados, sobretudo das grandes empresas nacionais e multinacionais. A intervencio estatal e a emergéncia do planejamento regional A. intervengio do Estado nas diferentes economias sempre foi expressiva, sendo que tal prética se tornou muito mais freqiiente apés a Guerra Mundial e principalmente a partir dos anos 1930, com a instituigiio do planejamento. Na opiniao de Castro (1991, p. 14), @ atuagdo do Estado tornou-se ingrediente orgdnico da dindmica de funcionamento do capitalismo moderno. Estado dispde de intimeros mecanismos capazes de regulamentar 0 sistema (notadamente as politicas macroeconémicas e setoriais), contudo nem sempre ele consegue ou sequer tem como objetivo corrigir as distorcdes geradas pelo mercado, especialmente nos paises subdesenvolvidos, Muitas * Prof. do Depto.de Geografia. E-mail: nivaldo@prudente.unesp.br. averes, a sua atuagio acaba aprofundando ainda mais as desigualda espaciais de desenvolvimento, pois cla se di nao para corrigir as distorgoes geradas pelo mercado, mas sim para suprir as lacunas derivadas da fraqueza do capitalismo nestes paises." Neste sentido, Corréa (1986, p. 66) considera que por fer a sua acao vinculada as necessidades de acumulagdo do capital e @ consegiieme reprodugdo social, 0 Estado age espacialmente de modo desigual, é semelhanga da grande corporacdo, beneficiando com isso certas fragGes do capital ¢ determinadas regides' Deve-se saliemtar que, até pelo menos v infciv da década de 1950, a intervengio do Estado nao tinha cunho espacial explicito, uma vez que se dava, predominantemente, através da definigdo das politicas macroeconémic: € setoriais, Segundo Richardson (1975, p. 17), a preocupagdo com a politica regional ficou muito atras de outros aspectos da intervengao governamental, mesmo depois que muitos economistas perdessem sua fé radical na economia de mercado. Era natural que a atengdo se concentrasse, em primeiro lugar, nos problemas do pleno emprego e da grande desigualdade na distribuigéo da renda. Somente quando esses problemas foram mais ou menos resolvidos é que se tornon possivel aos responsdveis pela condugdo da politica examinar as questoes da desigualdade inter-regional ¢ da possibilidade de aumentar 0 potencial de producdo da economia, através da utilizagdo de recursos ‘subutilizados em certas regides do pais, Assim, a preocupagao com problemas nacionais atrasou a intervencao no que se refere aos problemas regionais ¢ fez que, durante certo tempo, eles recebessem pouca prioridade, Na década de 1950, contudo, a politica regional ganhou expressividade em virtude da formulagio de algumas teorias de desenvolvimento regional, destacando-se dentre elas teoria dos pélos de desenvolvimento formulada pelos autores vinculados & escola da centralizagiio. A teoria dos pélos de desenvolvimento foi desenvolvida por Perroux (1948; 1955; 1960; 1967) ¢ por seu discipulo, Boudeville (1965; 1972; 1973). Além dos dois autores anteriormente citados, outros estudiosos como Hirschaman (1958), Isard (1960), Friedmann (1961) © Myrdal (1965), dentre Jes sociais © iuimaries Neto (1995, p.36) enfatiza que o fato de existir um Estado ativo, capac de intervir no funcionamento do mercado, constitui-se apenas uma pré-condigao para uma amuacio, ne sentido de corrigir as diferencas ¢ as desigualdades. A experiéncia brasileira recente, até a fase do ‘milagre econdmico’, mostrou como 0 Estado capaz de imervir decisivamente na _ economia pode constiuir un instruneno de reforco das desigualdades regionais. 0 Estado moderno, qualquer que seja sua forma, é uma méquina essencialmente capitalista, Estado dos capitalistas, o capiialista coletivo em idéia (Engels, F., 1963, p. 118 apud Lipict2, 1988a:, p.168) 22outros, passaram a empreender anilises, consubstanciados na teoria dos pélos de desenvolvimento Segundo Andrade (1970, p. 60), os autores vinculados & teoria dos polos de desenvolvimento consideram que 0 crescimento econdmico nao se faz de {forma difusa por todo 0 espaco de um pats, ou cobrindo as varias partes de uma regido, mas se manifesta em certos pontos, (...) com intensidades varidveis, dai se expandindo por diversos canais. com efeitos terminais varidiveis sobre 0 conjunto da economia (...). O erescimento econdmico é proprio de éreas favorecidas por variadas circunstdncias, onde surge uma indiistria motriz e, come consegiiéncia, como reflexo da acao desta indtistria, o crescimento se propaga, se expande, beneficiando as regides que a cercam, que so para ela polarizadas. A observagao da existéncia de polos surgidos espontancamente e a constatacdo da possibilidade de criagdo de pélos através da atuagiio de agéncias de desenvolvimento provocam um grande interesse pela teoria elaborada pelo Prof. Perroux e por sua aplicagdo. (Andrade, 1970, p. 60)" Soja (1993) destaca que de 1950 até 1970 constituiu-se fase durea na teoria © na pritica do desenvolvimento regional. Segundo o referido autor, Essa expansdo mundial de um planejamento regional keynesiano assinalou 0 compromisso estatal explicito, ainda que muitas vezes documental, de corrigir as desigualdades regionais (e internacionais), de mudar, de fato, a divisdo espacial do trabatho ja estabelecida. (Soja, 1993, p. 204 -5). Para Azzoni (1993, p. 03), a crenca na eficdcia de politicas de desenvolvimento regional desenvolveu-se, com a paralela criagao de téenicas de diagnéstico, anilise intervengao. Na década de 1950, assistiu-se a um florescimento de versdes com essa vestimenta, entre as quais a Teoria dos Polos de Desenvolvimento. Para igualar o crescimento seria necessdrio criar, ainda que no inicio com grande grau de antificialidade, polos regionais congregando indistrias ¢ atividades com grande poder de encadeamento, para que, depois de atingirem wna massa critica minima, esses polos pudessem fazer frente ao poder de competitividade do pélo concentrador original. * para Perroux (1967, p. 192-3), 0 polo de desenvolvimento uma wnidade econdmica motriz ow tun conjure formado por viirias dessas unidades. Uma unidade simples ou complexa, uma empresa, uma indiistria, wn complexo de indiisirias dizem-se motrizes quando exercem efeitos de expansdo sobre outras tmidades que com ela esto em relagao. (..) Num espaco econdmico f social determinado, determinada unidade diz-se motriz quando a resultante de todos os tesforcas que gera é positiva, no sentido de transformar as estriauras por forma a elevar a taxa de crescimento do produto real global e liquide do conjunto considerado. 23Na América Latina, especificamente, no decorrer dos anos 1960 © em grande parte da década de 1970, a teoria dos polos de crescimento e a ia de desenvolvimento polarizado reinam (...). Esta estratégia propicia © estabelecimento de grandes complexos urbano-industriais em regides periféricas e, portanto, dentro desta estratégia nao havia lugar para os capitais pequenos e médios, (Barrios, 1992, p. 334). De acordo com a mesma autora, na América Latina, a partir do final da década de 1970, 0 fracasso do modelo de substituigao de importacaes, evidenciado por uma crise estrutural generalizada, arrasta. consigo a estratégia de desenvolvimento polar (Barrios, 1992, p. 334), No Brasil 0 planejamento regional tornou-se significative somente a partir da década de 1960, contudo a intervengio do Estado através das politicas macroecondmicas © setoriais tomou-se expressiva a partir dos anos 1930, quando 0 Estado brasileiro passow a ter uma importante agio estruturante. conforme ressalta Cano (1995, p. 24) a partir da década de 30 0 Estado brasileiro foi-se transformando num Estado estruturante, preacupando-se com @ desenvolvimento do progresso industrial ¢ material do pats, formulando politicas setoriais de industrializagdo, um inteligente manejo da politica econdmica, ¢ instituctonalizando a organizacdo dos mercados de trabalho, sade sem oferecer nenhuma ulteriutiva. Retrospectiva da intervengio do Estado no Brasil Embora tenha havido a permanéncia e até 0 aprofundamento. das desigualdades sociais © regionais no Brasil ao longo do tempo, o Estado sempre se constituiu numa importante pega do jogo econémico. O Estado brasileiro, em virtude de encontrar-se sob 0 dominio de uma elite conservadora, via de regra efetuou as intervengdes através das pol macroccondmicas © setoriais, de forma a atendey aos anseios das. préprias {es (que sempre se mantiveram no poder) em detrimento da maioria da populagao! "0 kstado brasileira sempre atuow com inulutor ds processr de crescimento econdmice, influenciando fortemente as decisdes do setor privade, quanto i alocagtio de recursos na econonvia. Um dos aspectos mais importantes dessa intervengao estatal estd associado a concessao de estimulos financeiros e fiscais a iniciativa privada ~ garantindo-thes, muitas veres, tna rentabilidade artificial - para que esta pulesse exercer wn papel eimpreendedor mais ousado, Essa dimensado do papel do Estado no processo de crescimento econdmico foi ‘marcada por uma forte transferéncia de poupanca piiblica para 0 setor privade. O crédito subsidiado para investimentos, as faclidades para importagiio de méquinas e equipamemos, das isencies e dedupdes fiscais, tudo isso funcionow para garantir as inversdes privadas taxa 24Assim, por exemplo, no perfodo agroexportador, o Estado, sob dominio da aristocracia cafeeira, protegia o setor cafeeiro, garantindo a rentabilidade dos produtores através da definigdo de politicas macroeconémicas (monetaria e cambial), que favoreciam a exportacio e os exportadores. A crise da economia exportadora consubstanciada no café eas mudangas politicas ocorridas no pais, a partir da década de 1930, levaram ao deslocamento do centro dinamico da economia brasileira do setor agrério- exportador para o sector urbano-industrial (Furtado, 1986). Houve, a partir deste periodo, o estimulo a diversificagao da produgdo agricola (algodao, amendoim, alimentos biisicos), e a politica cambial elecida com o intuito de favorecer & importagiio de equipamentos © maquinas para o setor industrial emergente, a despeito do setor agroexportador, vinculado ao café, continuar sendo a principal fonte geradora de divisas para 0 pais. recebendo, em fungio disso, tratamento diferenciado’ O esforgo do governo Vargas para integrar a economia brasil extraordinario, seja através do estimulo a expansao da fronte (Mare © Oeste), seja através da abertura de vias de circula inserir novas a Pr SoU a ser est Jo, visando so produtivo e integrar as diferentes regies do Goldenstein & Seabra (1982) enfatizam que na medida em que a abertura de estrada de rodagem e a ligacao ferrovidria com o Sul do pats rompiam as barreiras fisicas que, pelos custos de transportes protegiam os mercados regionais, as mercadorias da indtistria e da agricultura do Sudeste, comegaram @ competir decisivamente com as produzidas pelas demais regides dv de suas vantagens (escala ¢ tecnologia de produgéo), provocaram uma crise mais ou menos geral nessas indistrias regionais, debilitando ¢ mesmo encerrando a atividade de muitas. (Goldenstein & Seabra, 1982, p 31). em ra Para Diniz & Lemos (1989, p. 162-3), a presenca marcante do Estado desde 1930, constitui 0 pilar basico do que veio a ser hoje 0 capitalismo brasileiro. Sustenticulo principal do processo de industrializagdo, 0 Estado de retorno atraentes. através de programas que bencficiavam alguns setores de atividades ou regioes. (Brasil, 1993, p. 92), * Srmrecsinyi (1990, p. 71) salienta que até 0 final,da década de 1920, a economia brasileira fora predominanremente rural e correspondia., a grosso modo, ao chamado modelo primério- exportador, no gual 0 setor agropecuério constituia 0 setor dominante. Nas décadas subseqiientes a grande crise de 1929/30, ela evoluin para uma economia urbanizada industriatizada, na qual 0 setor agropecuirio deixou de constituir 0 segmento dominante, cedendo lugar aos setores industrial e de servigos, nada perdendo todavia de sua importéncia em terms absolutes, no que se refere a geragio de renda, de empregos e de divisas.acabou sendo uma condigdo sine qua non para a unificagao do espago econdmico nacional que, até entéo, se caracterizava pela fragmentagao em enclaves exportadores para 0 mercado internacional, E com a unificagéo, porém, que o ‘problema regional’ passou a existir, particularmente na forma de um ‘desenvolvimento desigual’ das varias regides do pais.” A intervengao do Estado brasileiro na economia intensificou-se ainda mais a partir de meados da década de 1950, quando foi implementado no pats um planejamento global, o Plano de Metas’ do Governo Juscelino Kubitschek, voltado predominantemente para o esti lo aoe © M6 as primeitas décadas deste século, o terrtdrio brasileiro apresentava-se desarticulado, Tal desarticulagdo costuma ser associada 2 idéia de arquipélago econdmico, O pais possi wina cconomia nacional formada por var sionais. O desenvolvimenta industrial da “regiiia’ de Sao Paulo comecou a definir, do porto de vista regional, a divisio regional do trabalho na economia brasileira, ow mais rigorosamente, comegou a forjar uma divisao regional do trabalho nacional, em substiuicdo ao “arquipélago’ de economias regionais até cando existentes, determinadas sobretudo pelas suas relagdes com o exterior. (Oliveira, 1981, p. 74), 70 Plano de Met izar a exccugtin do projeto de construgdo da capital do pais no Planalto Central e implantar grandes etxos rodovidrios, gerou uma profunda reestruturagao do cespago brasileiro, eonforme enfatiza Costa (1988. p. 54): Brasilia representou a implantagao de um poderoso ‘posw de vanguarda’ para o norte & 0 veste do pais, regides que 0 Esiato vinha temando ‘capturar’ hi algumas décadas. Como verdadeiro palo, ow né de articulagio inter-regional, destocon para a imensa ‘hinterlandia’ (ierritério situado atrds de uma costa inaritinn: ou de um viv) parte das atencies governamentais, dos segmentos privades da economia ¢ de opinide priblica nacional, A estratégia, explicita, ja estava sendo parcialmente implememada quando da inauguragao da prépria capital. Enquamo esta eva construida, vias de acesso para 0 sul, leste ¢ nordeste eram abertas, todas eonvergindo para um niesmno ponto. A ‘ossatura’ de circulagéo em toro do nove referencial geografico do poder politica do pais esiava assentada. No total, foram quase 6.000 kin de esivadas federais, ligando os seguintes pontos: Belém-Brasilia, Acre-Brasilia, Fortaleca-Brasilia, Belo Horizonte-Brasilia ¢ Goidnia: Brasilia ’ * Segundo Mantega (1991, p. 73), 0 Plano de Metas objetivava remanejar os recursos do pats de mode a canalizé-los para 0 prosseguimento ¢ ampliagdo da escala de acumulacae industrial, por meio da amacdo do Estado prioritariamente em duas frentes: a) na coordenacao e tntegracae dos varios setores da economia, detectando ax deficiéncias de infra-estruiura eas lacunas deisadas pela chamada iniciativa privada, ¢ procurando solucionar esses problemas pela ampliacao ou criagdo de empresas estatais: b) no incentive diretw a producao privada por meio da criacao de linhas especiais de erédito, principalmente junto ao BNDE, com longos prazos de restituigao e juros negativos, pela concessao de avaiv estatais a empréstinos contraidos no exterior, pela facititacdo de importagao de méguinas, equipamemos & insunos bisicos com a concessao de taxas cambiais favorceidas, pela implantagao via tavifas protectonistas. 26 fe isengoes fiscais © wibutdrias ¢ pela reserva de mereado ax indiistrias emDeve-se considerar que havia no émbito mundial todo um contexto que favorecia ¢ forgava tal procedimento por parte do Estado. ‘A economia mundial, desde o final da I Guerra, vinha passando por um nso proceso de internacionalizago, comandado pela expansiio de grandes empresas multinacionais. Com isso, a economia de varios _ paises subdesenvolvidos, inclusive a do Brasil, foi incorporada a fronteira de acumulagao do capital monopolista transnacional. Para Coutinho & Belluzzo, (1984, p. 21), Esse processo de alargamento das fronteiras. de expansao do. capitalismo, em sua fase avangada_e pligopolixta, transformon de forma significativa algumas economias periféricas, incorporando-as —definitivamene a franja do mundo industria A partir de meados da década de 1950, 0 governo b int ado. sileiro favoreceu amplamente a entrada de empresas estrangeiras, Com o Plano de Metas inaugurou-se no pais o periodo da industrializagao pesada (ago, equipamentos) ce de bens de consumo duriveis (eletrodomésticos, automéveis, tratores, ete.) A grande indtstria instalou-se, sobretudo, em Sao Paulo ¢ no Rio de Janeiro, fortalecendo © papel dessas duas cidades como metrépoles nacionais (Cano, 1985) Goldenstein & Seabra (1982, p. 34) salientam que 0 Sudeste do Brasil, Sae Paulo em particular, tinha as condigdes de desenvolvimemo urbano- industrial prévia que the permitiram renovar-se com a rapidez demandada pelo crescimento acelerado (50 anos em 5’ como pregava a ideologia desenvolvimentista). Por isso acabou atraindo o essencial das unidades fabris ligadas aos novos ramos da economia brasileira, Nesse sentido, essa regido cominuon a sev, ¢ agora de modo mais intenso ¢ qualitative, a indutora da redefini¢ao territorial do trabatho. A atuagio do Estado foi fundamental no processo de industrializagao, pois além de oferecer incentivos fiseais ¢ crediticios 4s empresas, investiu macicamente em infra-estrutura (energia, transportes, telecomunicagdes, etc.) & os setores que exigem grandes investimentos, mas que proporcionam baixa rentabilidade, Na verdade, houve a associagio do capital multinacional, do capital estatal ¢ do grande capital nacional, conforme destaca Serra (1984, p. 70): No tripé em que se baseou a industrializacao brasileira desde meados dos anos 50, formado pelas empresas do Estado, do capital privado e do capital estrangeiro, a estas tiltimas coube compartilhar com as empresas estatais 0 papel de principal protagonista ‘a Santos (1982), houve no Brasil ma engenhosa divisio de responsabilidade entre os capitais: capital estrangeiro reserva para si ox 2ramos mais dindmicos ¢ lucrativos, ao mesmo tempo que controla ¢ orienta 0 crescimento nacional. O capital brasileiro privado esta confinado aos ramos ou setores que 0 capital estrangeiro considera indesejdveis. Ao Estado cabem tres tarefas: facilitar a producdo da empresa estrangeira, através. da implantagdo de infra-estrutura (...); criar e sustentar bancos especializados que garantam empréstimos externos levantados no setor capitalista, principalmente o estrangeiro; produzir bens intermedidrios que os capitalistas locais ou estrangeiros estejam receosos de produzir, devido a instabilidade das condigaes dos paises subdesenvolvidos. Enfim, 0 Estado torna-se 0 proprio escudo das indtistrias multinactonais ¢ dos monopélios. (Santos, 1982, p. 109-10) Mathias & Salama (1983) consideram que 0 crescimento da intervencao do Estado & fregiientemente muito grande. (...) Nos paises capitalistas esse crescimento é principalmente devido ao desenvolvimento de uma gestao estatal da forca de trabalho (previdéncia social, alocagées diversas, etc.). Nos paises capitalistas subdesenvolvidos, esse crescimento se deve principalmente a uma intervencdo mais importante no setor produtivo.” Segundo os mesmos autores. “o Estado é igualmente produtor direto das relagées de produgao capitalistas, ¢ intervém diretamente no setor industrial, infra-estruural e energético. A ampliagdo da intervengao estatal depende do nivel atingido pelo desenvolvimento das forcas produtivas e do contexto internacional no qual se situa. (...) A importancia do setor piiblico no setor produtivo e, mais particularmente, na infra-estrutura & um revelador da defasagem existente no nivel atingido pelas forcas produtivas entre as economias subdesenvolvidas e as economias desenvolvidas. (Mathias & Salama, 1983, p. 56-7). Castro (1991, p. 15) s nta que o intervencionismo na América Latina ultrapassa a experiéncia verificada nos paises centrais em intensidade ¢ abrangéncia, sendo, por isso, _criticado_veementemente pelos neoconservadores. Na verdade, para superar obstéculos fundamentais da tardia trajetoria industrializante, tornou-se imperativa a intervengao do tado. Para Becker (1986, p. 46), a expansdo da empresa moderna nos paises periféricos foi viabilizada pelo Estado que, socializando perda através de subsidios ¢ investindo diretamente nos setores onde os investimentos so maiores e os retornos mais lentos, deu continuidade ao proceso de modernizagao. No caso brasileiro, a atuagio do Estado foi fundamental para o desenvolvimento da atividade industrial © para a modernizagao do pais. Deve- desenvolvidos, 28se ressaltar, entretanto, que a grande concentragao da indiistria no Sudeste, ptincipalmente em Sao Paulo, redundou na ampliagio das desigualdades regionais pré-existentes, provocando significativas alteragdes._na_divisio territorial do trabalho no Ambito do pais ¢ do prdprio Sudeste, conforme ressalta Oliveira (1977, p. 56): O crescimento industrial da regiao Sudeste, (...) redefine a divisao social do trabalho, em primeiro lugar, ao nivel do seu proprio espaco, ¢, em segundo lugar, redefine a divisdo social do trabatho em termos de espaco nacional mais amplo: tem-se a partir daqui a criagio de twna_economia_nacional_regionalmente_localizada. A divisdo social do trabalho ao nivel de cada regido, isoladameme considerada, serd fungiio do tipo e natureza das ligagdes que ela mantiver com a regido lider Na verdade, pode-se dizer que, com o aprofundamento dos processos de industrializagao e de integragao da economia nacional ampliou-se a hegemonia do Sudeste, notadamente do Estado de Sao Paulo, que passou a comandar toda a dinamica da economia e da produgio do espago no ambito ni havendo, simultaneamente, a ampliagio das desigualdades region existentes.” ‘ional, is pré- A intervengao do estado através do planejamento regional e dos programas especiais no Brasil A. grande popularidade aleangada pela teoria dos pélos de desenvolvimento, na década de 1950, motivou a realizagio de estudos visando a identificagdo dos chamados centros ou pélos de desenvolvimento no territ6rio brasileiro, conforme salienta Andrade (1970), Segundo o autor, foram realizados intimeros estudos por cien sociais de varias especialidades, no decorrer das décadas de 1950 e, sobretudo, 1960, procurando identificar os chamados pélos de desenvolvimento em varios estados da federagao”.“Pais estudos passaram a ser utilizados nos trabalhos de planificagao, quer realizados por empresas privadas como a SAGMACS - Economia ¢ Humanismo ¢ 0 Escritério de Pesquisas Econémicas Aplicadas (EPEA), quer realizados por agencias de desenvolvimento estatais como a Comissao Interestadual da Bacia Parand-Uruguai (CIBPU), a Superintendéncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), 0 Centro Regional de ‘Adininistracdo Municipal (CRAM), 0 Consetho Nacional de Geografia (CNG) ©-0 proprio Ministério do Planejamento. (Andrade, 1970, p. 111). A partir dos estudos realizados, sobretudo nas zomas de ata CIBPU c¢ da SUDENE, foram selecion: desenvolvimento nos territérios estaduais."" Souza (1988, p. 78) destaca que esses Estudos sugeriam uma busea de Harmonia na organizacdo do espaco brasileiro a qual se alcangaria através da dinamizaciio dos polos e de uma ‘eficiente ¢ eficaz organizagao regional’. ‘\ autora aponta a natureza funcionalista € mecanicista de tais proposi¢des. ‘Apesar da realizagiio de varios estudos que buscavam identificar os polos de desenvolvimento, e de ter havido a institucionalizagio “do planejamento regional no pais nos anos 1950, ele tomou-se efetivo somente pds 0 ano de 1966, quando houve a reforma tributéria que centralizou os recursos na esfera federal.” Diniz & Lemos (1989, p. 163) ressaltam que a capacidade do Estado de intervencao no dmbito econémico, inclusive ¢ particularmente no dinbito do problema regional’, depende fundamentalmente do seu grau de centralizagao de recursos. Assim, recursos concentrados nos niveis adninistrativas: mats ‘altos. significam potencialmente certa capacidade de tansferéncia inter regional, prejudicando on beneficiando dererminadas regives, influenciando dfetivamente na dindmica espacial. Por outro lado, recursos pulverizados em hiveis administrativos mais baixos (por exemplo, estados e municipios) significam uma redugdo do potencial intervencionista, deixando « dindmica espacial submetida as suas préprias leis espeefficas ‘de mercado Steinberger (1988) enfatiza que o planejamento regional passou a existir no Brasil, a partir da década de 1960, com a atuagio da SUDENE. Para & mento regional restringiu-se & 10 da Jos um ou dois pélos de autora, até pelo menos o ano de 1985, o plane undo Souza QO88, p. 70), 0 planejamento regional surge, no Brasil. eon w planejamenry das hacias hidrogréficas, destacando aquele da bacia Parand-Uruguai, feito na década de 1950, ¢ 0 plancjamemo da regido Nordeste, com a criagdo da Sudene. © Segundo Cortdn (1986, p. 50), no periado que se estende de 1964 até 1977/78 numerosas tatudos ulmejano a definigao de reeites de planejamenta Joram realicidos, tanto na escals federal ¢ macrorregional, como nos diferentes estados. 30busca da reducao das disparidades regionais, com a pretensao de que regides mais pobres erescam a taxas maiores que as mais desenvolvidas, gera, como conseqiiéncia, uma postura de desenvolvimento regional de cardter ‘eminentemente compensatério e carencial que, em tiltima andlise, significa trabalhar sobre a patologia regional, ¢ ndo sobre a promocao do desenvolvimento regional. Regio espacos-alvo de politicas que assumem esta postura. (Steinberger, 1988, p 122) 1 pobres, deprimidas e problemas so os Dentro da perspectiva colocada por Steinberger, ¢ com hase na teoria dos polos de desenvolvimento, © pkingjamento regional foi empreendide por alguns governos estaduais ec, principalmente, pelas superintendéncias de desenvolvimento regional criadas, principalmente, na década_ de 1960 (SUDENE, SUDAM, SUFRAMA, SUDECO e SUDESUL). Tais drgiios tinham como principais instrumentos a concessio de incentivos fi financeiros as empresas, principalmente indiistrias, para se instalarem na area de atuagio dos respectivos érgios" Nos anos 1970, houve 0 enfraquecimento da atuagiio das superintendéncias regionais de desenvolvimento, sendo langados, por outro lado, virios programas especiais com fortes impactos espaciais, conforme destaca 0 relatério final da Comisso Parlamentar de Inquérito (CPI) sobre © ileiro: A partir de 1970, mudou a orientagaio das politicas regionais. As superintendéncias, de formuladoras, passaram a meras executoras das estratégias de desenvolvimento regional. Seguindo a dptica de integragao inter-regional, foi concebido 0 Plano de Integracao Nacional (PIN) que, na Amazonia, voltou-se para a construgao da TRANSAMAZONICA ¢ Cuiabd-Santarém e, no Nordeste, para a irrigagao, © 0 Programa de Redistribuigdo de Terras ¢ de Estimulo & Agropecudria do Norte-Nordeste (PROTERRA). Com ambos, as superintendéncias regionais perderam prerrogativas ¢ principalmente recursos, jd que as fontes de financiamento dos citados programas provinham desequilibrio econdmico inter-regional b Segundo Costa (1988), as empresas nacionais poderiam dedurir até 50 % do imposto de renda para fins de investimentos industrials no Nordeste, No caso da Amazinia, as empresas interessadas em investir na regide, poderiam ober ixengao de até 100 % do imposto de renda, por 15 anos, além de outros beneficios fiscais especificos, (..) 0 pacote de medidas se Complewon conta criagda da SUFRAMA (Superintendéncia da Zona Franca de Manaus), em 1967, incumbida de courdenar ox investimentos industriais no ‘polo industrial” de Manaus, ‘usta também de incentivos fiseats. (COSTA, 1988, p. 68) 31dos incentivos fiscais. Demais (sic), a énfase deslocou-se da indtistria para a agricultura, (Brasil, 1993, p. 59)."" Ainda na década de 1970, com o I PND, ¢ fortemente influenciados pela idéia de polos de desenvolvimento, surgem programas especiais 1s cujo objetivo era fortalecer a estrutura de producao de algumas espect regides selecionadas. Nesta _diregdo, —surgiram os programas do POLONORDESTE ¢ POLAMAZONIA para as duas regides problemas ¢ ainda © Projeto Sertanejo, especificamente para a drea semi-érida do Nordeste Para a regido Centro-Oeste, ¢ ainda com a finalidade de reforcar a sua estruna de produgiio. — sureiram os programas POLOCENTRO, PRODEGRAM e PRODEPAN (Ablas & Miiller, 1985, p. 97)" Os programas especiais, ao selecionarem determinadas Areas onde foram concedidos estimulos para a implantagdio de grandes projetos, exerceram fortes impactos sobre as regides objeto de interveng’o, preenchendo assim, em parte, a lacuna deixada pelo planejamento regional, empreendido pelas superintendéncias de desenvolvimento e pelos governos estaduais." ‘Além do planejamento regional © dos programas especiais, 0 Es brasileiro exerceu forte influéncia sobre © processo de desenvolvimento econdmico, através da implementagiio de politicas setoriais (modernizagao da agricultura, estimulo 2 instalagdo de diversos ramos industriais, etc,), de investimentos diretos em. infra-cstrutura (estradas, hidrelétricas, sistema de "© PROTERRA, conlorme enfatiza Ablas & Muller (1985, p. 101), declaradanmente tm programa redistribuidor de terras, tomou-se, na pritica, um financiador de infra-estranra sem maiores preacupacoes com as condicées para a fixagdo do hromem ao canpo. Os financiamentos, em sua maior parte, foran dirigidos para médios ¢ grandes agricultores, ransformando 0 programa ent um instrumento concentrador § POLONORDESTE: - Programa de Desenvolvimento de Areas Int nyo an de 197A: POLAMAZONIA: - Programa de Polos Agropecisirios © Agrominerais da Amazin, eviady no ano de 1974, POLOCENTRO: - Programa Especial de Desenvolvimento dos Cerrados, criado no ano de 1975: PRODEGRAN: - Programa de Desenvolvimento dit Grande Dourados, eriado no ano dle 1976: PRODEPAN: - Programa de Desenvolvimento do Pantanal, crtado no ano de 1976: PROJETO SERTANEJO: - Programa Especial de Apoio ao Desenvolvimento Semi-Arida do Nordeste, eriado no ano de 1976. Para Cano (1985, p. 44), ndo foi por falta de planos que a questo regional nao foi corretamente tratada. Proliferaram planos nos iirintas vinte anos no pais; nao $6 ao nivel do governo federal mas principalmente ao nivel dos governos estaduais ¢ dos dredos regionals de desenvolvimento, Multiplicaran-se as instituigoes de apoio financeiro e de fomento, com otivel expansdo do mimero de Secretarias de Planejamento, Companhias de Desenvolvimento ¢ Bancos Estadiais ou Regionais de Desenvolvimento, wlas do Norleste, eriade 32telecomunicades, ete.) © da atuagiio das empresas estatais_em_ varios segmentos produtivos.” crise econdmica, desestruturagao do planejamento ¢ emergéncia do neoliberalismo no Brasil A partir do final da década de 1970 e, sobretudo no decorrer dos anos 1980, passou a haver uma certa desilusio com o planejamento regional (Diniz & Lemos, 1989). Para Boisier (1989, p. 589), a década de setenta, caracterizada em varios paises pela instauracdo de sistemas politicos autoritérios ¢ sistemas veconamicos neoliberais, deixa pouco espago para a temdtica do desenvolvimento e do planejamento regional, Com isso, assistimos bem mais a wm virtual desmantelamento do aparelho téeno-burocratico, associado a ele & a outros campos da atividade priblica. Castro (1991, p. 14) também enfatiza que profiedas mudangas ocorreriam a partir dos anos 70, alterando elementos significativos da dindmica capitalista ¢ relegando para segundo plano os postulados do keynesianismo e da intervengdo do Estado, (..) Na verdade, a crescente imterdependéncia ¢ simulténea exacerbagdo da competigdo oligopélica internacional desestruturou os fundamentos da concepedo, até entao vigente, de planejamento ¢ de inter vengato do Estado.” Castells, em trabalho sobre mudanga tecnolégica e no do trabalho, ressalta que nos BUA, quando 0 1 divisio espacial rado segurava as rédeas do Azzoni (1993, p. 3-4) enlatiza que sinultancamente as politicas espacialmente explicitas, que so aquelas direcionadas ao desenvolvimento de una pareela destacada do territério, sao dinliiilas. politica seroriais — substituicte de importacies, promogio as exportaci srpaituiede de insumnos energatices importados ete. ~ que, embora nfo tenham an corte Hevnitorial definide, acabam tracendo conseqincias geogrificas diferenciadas, Portante, 4 ‘acd simuttinea das duas ovens de inluéncias governamentais torna complexo avaliar 0 “feito liquida das polticas com endereco regional definido, O que se abserva, no geral, é que oh politcas setoriais, por utilizaremse de instrumentos mais poderosos, acaba tendo scala maior, predenninando sobre as omiras quanta ae seus efeitos 1s Pipiets (1ORKb, p_ 178) salienta que com a chegada av poder de coligagdes monetaristas ow sinplesmente menos keynesianas: na Inglaterra, pela vitéria dos conservadores; nos Estados Unidos, pela subida de Volker a direcao do FED antes do acesso de Reagan & presidéncias ue Alemunha Federal, pela hegenonia dos liberais na coligacdo de centro-esquerda; (..) faflete esta constatactio de impoténcia, Os principios do liberatismo impuseram-se frovamente sé pela forca do vacio; o simples jogo das forgas do mercado seleciona as press que tilizam os processos do futuro, elimina as esedrias do passado, reconstid @ compaibilidade des comportamentas 33crescimento econémico com uma inflagdo socialmente aceita durante os anos 60, podia providenciar quer 0 bem-estar social quer 0 capital para 0 investimento, incluindo as despesas militares e espaciais. (...) Quando, para controlar a inflagao, teve de optar entre as diferentes rubricas do orcamento, reduciu as despesas sociais, exatamente no momento em que a crise econdmica criava mais dificuldades a mais pessoas em todos os paises. O recuo do ‘Estado de Bem-Estar’ foi particularmente pronunciado na esfera dos servigos humanos e comunitdrios. (Castells, 1986: 13). Utilizando 0 exemplo dos Estados Unidos, Castells (1986) procura demonstrar que houve a evolugio do “Estado do Bem-Estar” pi istado Militar”, assim todos os programas relacionados com 0 bem-estar social declinam substancialmente, enquanto as despesas com a Defesa crescem Jortemente (Castells, 1986, p. 14) No Brasil, onde os recursos carreados aos programas sociais nunca foram de grande monta”, a intervengio do Estado na economia reduziu-se de forma expressiva somente a partir do final da década de 1970 € inicio dos anos 1980, em decorréncia da profunda crise fiscal que passou a assolar o pais. Além da crise financeira, Boisier (1989) aponta outros fatores que concorreram para o enfraquecimento do planejamento regional em toda a América Latina, quais sejam: a) carter mecanicista e acritico do planejamento regional, materializado pela aplicagio irrestrita de tcorias, modelos, metodologias ¢ politicas pens para direas com caracteristicas profundamente diferentes do contexto latino- americano (por exemplo, aplicagio quase universal da estratégia dos polos de crescimento);”" ca " No Brasil, uma parte importante dos recursos nacionais financia, direta ow indivetamente, 0 setor capitalista ¢, principalmente, 0 setor monopolista da economia, Assim, pouco poder esta ao Governo para execttar 0 seu papel institucional de redistvibuicdo, (Santos, 1982. p. 114). 2" Para Boisier (1989, p. 627), emprego de um instrumento como pélos de crescimento chegou 14 produzir, em muitos casos, resultados ambiguos, principalmente devido a una aplicagie mecanicista dos mesmos. com descuido evidente das condicdes particulares das regides onde Joram inseridos. (..) 08 fracassos, aparentes ou reais, se apresentam com freqiiencia muito ‘maior quando este instrumento se aplica en regides com escassa base industrial. (..) selegdo de um setor produtivo como lider de crescimemo, leva consigo variadas acoes, cilia tendéncia é arganizar 0 espago fisico utilicado pelo setor. Isso explica porque as politicas regionais de industrializagdo precisam de politicas paralelas de urbanizagao, O emprego de conceito de centro de desenvolvimento, se pensarmos num programa coerente nesse sentido, Foi exatamente 0 watamento regional unilateral, seja ele de indusivializagdo ow de urbanizagio, que foi indicado como fator importante de fracasso nas estratégias de desenvolvimento polarizado. 34b) restrigo do planejamento regional ao chamado universo regional, nao havendo a integractio necessaria com a politica econémica nacional; ©) controle monodisciplinar, através da participagio majorité economistas na elaboragiio dos planos regionais, 0 que redundou no caréter economicista das propostas de desenvolvimento, 0 que, de antemio, as esterilizou; e, d) separagio artificial entre 0 sujeito € 0 objeto de planejamento, desconsiderando que as regides sao expressdes territoriais de grupos sociais, com historia, consciéncia © expressdo politica, ou seja, sao sujeitos endo objetos de plancjamentu. Esta teoria geron propastas de desenvolvimento regional elitista centralizadas e, por tiltimo, invidveis, devido @ auséncia de participagdo das proprias comunidades regionais. Em certo sentido, a prética tradicional do planejamento regional ignorou a politica econdmica do desenvolvimento regional e desconheceu também a economia politica do mesmo proceso. (Boisier, 1989, p. 594). O planejamento regional no Brasil, seja 0 levado a efeito pelo governo federal. por intermédio das superintendéncias de desenvolvimento regional, © levado a cfeito pelos diversos governos estaduais, durante 0 perfodo 1 (1964 = 1985), foi pou 0 eficaz, em decorréncia dos problemas \dos por Boisier, relativos 4 América Latina como um todo, acrescido, la, da auséncia de coordenacio do planejamento regional em Ambito nacional No Brasil, nZio somente © planejamento regional, mas toda a estrutura de planejamento foi desmontada nos anos 1980, em decorréncia da profunda crise fiscal do Estado, por um lado, ¢ da inexisténeia de um projeto nacional, por outro, conforme ressalta Ferraz (1991, p. 2-3): O esgotamento do padrao de financiamento tradicional, promovido pelo Estado brasileiro, inviabilizou 0 papel histérico do Estado como regulador tinico da economia. Na verdade, a incapacidade do Estado em continuar a desempenhar 0 papel de agente financeiro também the retira 0 poder de planejador privilegiado. Assim, 0 primeiro sintoma da crise foi o cessar do planejamento como forma racional de sinalizar as diretrizes € objetivos nacionais. Era, portanto, através da capacidade de investimento que 0 Estado adquiriu a capacidade de planejar No Brasil, as duas funcoes sempre foram insepardveis. (...) sem dispor dos reeursos para dar continuidade aos financiamentos, perde 0 Estado simultaneamente seu instrumento central de planejamento: a forga do dinheiro. As prioridades, sinalizada pela concentragdo maior ou menor de investimentos. em determinados setores, deixam de se impor. Néo que néo existam: apenas perdem os governos a eapacidade de induzir investimentos 35alternatives. (...) A partir dessa sitnagdo, os governos passam a operar somente em reacdo @ instabilidade da conjuntura e, com grande freqtiéncia, como instrumento de cooptagao de apoies politicas.* Aratijo (1993), também considera que 0 desmantelamento do planejamento regional ¢ do planejamento como um todo, no Brasil, deveu-se essencialmente ao aprofundamento da crise econdmica dos anos 1980: (...) A crise abre a discussdo de novos rumos a seguir, enquanto o planejamento (que exige projeto, visdo de médio prazo) é desmontado, cedendo espaco para a ‘geréncia da crise. Sem norte minimaniénte claro, instala-se o ‘salve-se quem puder', Como a economia estava integrada, a crise atinge todas as resides. Como existem particularidades nas estruturas produtivas dos diversos espacos, alguns sao atingidos primeira ou com mais intensidade. (Araijo, 1993, p. 92 3). ‘Alem da recessio econémica, do descontrole inflacionério ¢ da crise fiscal, que passou a assolar o Estado brasileiro a partir dos anos 1980, outros fitores tem redundado na diminuigio da importincia da atuagdo do governo federal na elaborago € na implementagaio do planejamento como um todo e do planejamento regional em particular. ‘A promulgagio da Constituigao de 1988, que trouxe no seu bojo uma reforma tributiria, descentralizou recursos da esfera federal em favor dos estados ¢ muniefpios. reduzindo assim a capacidade de intervengiio do governo federal, através da alocagio espacialmente diferenciada dos recursos financeiro: ‘A partir do final dos anos 1980 (Governo Color) ¢ no decorrer da presente década o pais tem cedido as presses internacionais e seguido a risea a teceita formulada pelo Consenso de Whashington, 0 que tem implicado na progressiva saida do Estado enquanto agente estruturador da economia Assim a partir dos anos 1990 temos assistido a algumas_mudangas estruturais no pais que decorrem diretamente das politicas neoliberais que vem sendo implementadas em atendimento ds pressdes inteacionais, tais como: {He acordo com o relatirio Final da Comissio Parlamentar de Inquérito (CPL) sobre 0 desequilibrio econdmico inter-regional brasileiro, a crise macroecondmica tem forcade o govemo, os enipresdrios € os trabalhadores a juntar esforcos na luta contra a inflacdo, 0 dlesemprego e as perdas salariais. A miopia dos governos desmontow a maquina do Estado e sistema de planejamento, em vez de profissionalicé-los ¢ adapté-los ao regime de governo, democritico e descentralizado. O Pais de hoje perdew a visio de longo prazo. Nao tem wn projeto. Quem nao tem wn horizonte, acaba dando voltas em torno do mesino ponto. A preacupagde com os assuntos emergenciats absorve as energias, enquanto os problemas estrusurats se acumatam ¢ se agravam. (Brasil, 1993. p. 9). 36a) privatizagio de empresas cstatais © concessi servigos ptiblicos a iniciativa privada, sem que haja j para tal, e, 0 que é pior, sem que haja uma estratégi condugio do referido processo; b) abertura comercial ripida e indiscriminada, o que tem colocado varios segmentos produtivos em dificuldades, por nfo apresentarem condigdes necessérias para enfrentar a competitividade internacional; ‘c) mudangas nas relagdes entre as és esferas do poder publica, com a progressiva descentralizagio de atribuiges do Governo Federal para os Governos estaduais/municipais © maior austcridade do governo em relagio a contas puiblicas Deve-se ressaltar, ainda, que a auséncia de uma politica de desenvolvimento, por parte do Governo Federal, tem feito com que os governos estaduais municipais chamem para si tal incumbéncia, o que tem Fesultado numa exacerbada guerra fiscal com o objetivo de alrair investimentos, principalmente industrial, para fazer frente ao grave problema do desemprego. O resultado de tal processo tem sido a tr nsferéneia dos escassos recursos ptiblicos para a iniciativa privada, "A concessio de facilidades ao capital privado para a atragto de investimento tem sido pouco efetiva, pois a guerra fiscal provoca a relocalizagio do investimento, entretanto, quando a maiorin dos estados tnunicfpios oferece —tais facilidades, como tem ocorrido no Brasil, a guerra fiscal perde a sta eficicia, voltando a ter maior peso os fatores tradicionais de localizagdio como disponibilidade de matéria-prima, proximidade do mercado consumidor, exist@ncia de mio-de-obra qualificada, existéncia de boa infra- estrutura de transportes e comunicagées, ete. Deve-se considerar ainda que a guerra fiscal tende a agravar ainda mais © cadtico quadro social do pais, pois o poder priblico, ao renunciar a receita Ge seria gerada pelas empresas, fica desprovido de recursos para fazer Frente a crescente demanda em termos de educagio, sade, infra-estrutura, manutengdo de servigos basicos & populagao, etc A retirada do Estado brasileiro enquanto agente estruturante, deixando tudo ao sabor das forgas do mereado, tende a agravar ainda mais as desigualdades existentes, tanto cm termos espaciais (desigwaldades regionais) {quanto sociais, em decorréneia do cariter coneentrador do proprio modo de produgio capitalista 0 da exploragio de ificativas. plausiveis bem definida na 37Consideragées finais Procuramos demonstrar neste texto a grande influéncia do Estado brasileiro no proceso de desenvolvimento econémico do pais, no periodo que se estende de 1930 a 1980, seja através das politicas macroecondmicas e setoriais, seja através do planejamento regional e dos programas especiais. Deve-se ressaltar, entretanto, que nos paises subdesenvolvidos e no Brasil, em particular, a atuagio do Estado nunca se deu no sentido de cortigir as distorgdes geradas pelo modo de produgio, mas, ao contratio, as agdes do Estado, na_maioria das vezes, ocorrem no sentido de beneficiar o grande capital nacional e transnacional, aprofundando desta forma as distorgdes geradas pelo processo de desenvolvimento econdmico capitalista. A partir, sobretudo, dos anos 1990, 0 discurso ¢ as agdes neoliberais tomaram conta do pais ¢ tém contribuido para ampliar a competitividade de alguns segmentos produtivos, por um lado, e comprometido a estrutura de produgao de alguns setores importantes, por outro. Do ponto de vista social, a ‘aida do Estado e a exposigao total de regides e segmentos sociais aos ditames do mercado tém levado ao agravamento das diferencas regionais. de desenvolvimento ¢ agravado ainda mais o nosso tenebroso quadro social Conforme se sabe, se deixadas expostas unicamente a légica do mercado, as dtea dotadas de maior dinamismo ¢ com melhor infra-estrutura tendem a apiesentar maior desenvolvimento que as demais, agravando o quadro de desigualdade existente entre as diferentes regides ¢ as classes socia Assim, 0 Estado brasileiro que exerceu forte intervengio na econom na sociedade e no espago, sobretudo a partir dos anos 1930, visando preencher as lacunas deixadas pelo capital privado mais do que corrigir as distorgdes geradas pelo processo de desenvolvimento, no pode deixar determinadas regiGes © estratos sociais expostos as exclusivas determinagées do mercado, como defendem os neoliberais. Cabe ao Poder Piiblico exercer efetivamente o seu papel institucional de regulamentago, visando corrigit as distorgdes sociais ¢ espaciais geradas pelo processo de desenvolvimento, a despeito das intensas pressdes do Banco Mundial e do Fundo Monetirio Internacional, para que —adotemos integralmente o receitudrio neoliberal. Diante do elevado grau de integragdo ¢ de dependéncia tecnolégica do pais & economia internacional globalizada, seria pouco tacional, para nao dizer incabivel, a defesa da autarquia e do planejamento estatal centralizado. Contudo, o Estado nao pode se eximir totalmente, como tem feito, e repassar 3 38iniciativa privada a responsabilidade pelo oferecimento dos servigos basicos, bem como nio pode se desfazer do seu patriménio sem nenhuma estratégia que garanta o resgate da imensa divida social ¢ 0 fortalecimento do mercado interno, através da inclusao efetiva ao mercado de grande parcela da populacio do pais. Bibliografia CASTRO, Armando Barros de. 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