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密 级
中图分类号
UDC

硕士学位论文
MASTER DISSERTATION

论文题目（中文） NC 城投转型战略分析

论文题目（英文）Research on transformation strategies of NC Urban

Investment

作 者 石胜男 导 师 崔爱平

申请学位 硕士 学院名称 工商管理

学科专业 工商管理硕士 研究方向 企业管理

年 月
 NC 城投转型战略分析

摘 要

上世纪 90 年代初，城镇化的快速推进对基础设施建设提出了更高的要求，但分税
制改革的实施导致地方政府缺乏足够的财力来满足不断扩大的基础设施建设要求。因此
在这一背景下，地方政府开始设立投融资平台进行间接融资，为基础设施建设等提供所
需要的资金。自 2014 年以来，为化解政府的债务危机，防范金融危机，国家有关出台
的各项措施，提出剥离融资平台公司政府融资职能，要求地方融资平台不得新增政府债
务。地方政府必须要能够确保已有或新发生债务在依法担保的范围内，同时对于地方政
府债务，必须要按照担保合同的规定和要求承担相应的法律责任。
本文选取 NC 城投作为具体研究对象，归纳总结国内外关于地方融资平台的研究文
献，借鉴国内地方投融资平台转型经验，对 NC 城投公司的转型发展问题进行了系统性
的分析和研究。通过本文的分析提出，NC 城投公司要积极进行市场化的转型，完善城
投公司法人治理结构、打造多元化融资渠道、推进运作市场化、以及创打造优质资产管
理平台，同时要求 NC 城投公司要不断提升风险控制和风险管理的能力。
NC 城投公司转型是实现可持续发展的必然之路，通过对 NC 城投公司转型发展的
研究，能够为 NC 城投公司转型发展提供相应的路径，同时为我国地方政府投融资平台
的转型发展提供相应的借鉴。

关键词：地方政府投融资平台；转型；政策建议

I
 Abstract

Abstract

In the early 1990s, the rapid advancement of urbanization had put forward higher
requirements for infrastructure construction, but the implementation of the reform of the tax
system led to the lack of sufficient financial resources of local governments to meet the
expanding requirements of infrastructure construction. Therefore, in this context, local
governments have begun to set up investment and financing platforms for indirect financing
to provide the required funds for infrastructure construction. Since 2014, in order to resolve
the government's debt crisis and prevent the financial crisis, the state's various measures have
been introduced to the government's government financing functions, requiring local
financing platforms to not add government debt. Local governments must be able to ensure
that existing or new debts are within the scope of guarantee in accordance with the law. At the
same time, for local government debt, they must bear corresponding legal liabilities in
accordance with the provisions and requirements of the guarantee contract.
This article selects NC Urban Investment as a specific research object, summarizes the
research documents of domestic and foreign financing platforms at home and abroad, draws
on the transformation experience of domestic local investment and financing platforms, and
systematically analyzes and research the transformation and development of NC urban
investment companies. Through the analysis of this article, NC Urban Investment Corporation
should actively carry out market -oriented transformation, improve the legal person
governance structure of urban investment companies, create a diversified financing channel,
promote marketization, and create a high -quality asset management platform. The company
must continuously improve the ability of risk control and risk management.
The transformation of NC Urban Investment Company is an inevitable path to achieve
sustainable development. Through the research on the transformation and development of NC
urban investment companies, it can provide the corresponding path for the transformation and
development of the NC urban investment company. Provide the corresponding reference.

Key words： Local government investment and financing platform； transformation；

policy recommendations

II
 目 录
1 绪论 .............................................................................................................................. 1
1.1 研究背景 ........................................................................................................... 1
1.2 研究意义 ............................................................................................................. 1
1.3 研究方法与论文框架 ....................................................................................... 2
1.3.1 研究方法 ................................................................................................ 2
1.3.2 论文框架 ................................................................................................ 3
1.4 国内外研究状况 ............................................................................................... 3
1.4.1 国内研究现状 ........................................................................................ 3
1.4.2 国外研究综述 ........................................................................................ 5
1.4.3 文献评述 ................................................................................................ 7
2 地方政府融资平台概述及理论基础 .......................................................................... 8
2.1 地方政府投融资平台概述 ............................................................................... 8
2.1.1 地方政府投融资平台的定义 ................................................................ 8
2.1.2 政府投融资平台的主要类型 ................................................................ 8
2.2 地方政府投融资平台发展的历程 ................................................................... 9
2.2.1 发展初期 ................................................................................................ 9
2.2.2 繁荣时期 .............................................................................................. 10
2.2.3 转型时期 .............................................................................................. 10
2.3 理论基础 ......................................................................................................... 11
2.3.1 利益相关者理论 .................................................................................. 11
2.3.2 企业变革理论 ........................................................................................ 12
2.3.3 公司治理理论 ........................................................................................ 12
3 NC 城投公司发展现状及问题分析 ..........................................................................14
3.1 NC 城投公司发展现状 ...................................................................................14
3.1.1 公司简介 .............................................................................................. 14
3.1.2 组织构架及子公司 .............................................................................. 14
3.1.3 财务情况 .............................................................................................. 15
3.1.4 平台市场化情况 .................................................................................. 16
3.1.5 NC 城投收入构成分析 ........................................................................17
3.2 NC 城投公司发展中存在的问题和不足 .....................................................18
3.2.1 资产负债率偏高、偿债压力较大 ...................................................... 18
3.2.2 可经营性的业务、资源资产不足 ...................................................... 19
3.2.3 盈利能力薄弱 ...................................................................................... 19

III
 目录

3.2.4 融资渠道窄资金成本高 ...................................................................... 19

3.3 NC 城投转型动因及必要性分析 ...................................................................19
3.3.1 NC 城投转型的动因分析 ....................................................................19
3.3.2 地方政府转型的必要性 ...................................................................... 21
3.4 NC 城投转型的战略环境分析 .......................................................................21
3.4.1 政策经济环境分析 .............................................................................. 21
3.4.2 区域发展环境分析 .............................................................................. 22
3.4.3 内部环境分析 ...................................................................................... 23
4 地方政府投融资平台转型路径的借鉴 .................................................................... 24
4.1 合肥建投 ......................................................................................................... 24
4.1.1 企业概况 .............................................................................................. 24
4.1.2 转型背景 .............................................................................................. 24
4.1.3 转型思路和主要路径 .......................................................................... 25
4.1.4 改革转型的探索与实践 ...................................................................... 25
4.2 武汉城投 ......................................................................................................... 26
4.2.1 企业概况 .............................................................................................. 26
4.2.2 转型的背景 ......................................................................................... 27
4.2.3 转型思路和主要路径 .......................................................................... 27
4.2.4 改革转型的探索与实践 ...................................................................... 28
4.3 借鉴意义 ......................................................................................................... 28
5 NC 城投战略转型路径及对策建议 ..........................................................................31
5.1 NC 城投转型思路及目标 ...............................................................................31
5.1.1 NC 城投转型整体思路 ........................................................................31
5.1.2 NC 城投转型定位 ................................................................................31
5.1.3 NC 城投转型目标 ..............................................................................32
5.2 NC 城投转型路径及措施建议 .....................................................................33
5.2.1 完善法人治理结构，激发内部经营活力 .......................................... 33
5.2.2 打造多元化融资渠道，提升筹融资能力 .......................................... 33
5.2.3 推进运作市场化，增强可持续发展能力 .......................................... 34
5.2.4 整合资源，打造优质资产管理平台 .................................................. 35
5.2.5 建立债务管控和风险防范机制 .......................................................... 36
5.3 转型发展保障措施 ......................................................................................... 36
5.3.1 做好战略发展规划 .............................................................................. 36
5.3.2 建立完善的企业管理制度 .................................................................. 37

IV
 5.3.3 建立市场化选人用人制度 .................................................................. 37
6 研究结论 .................................................................................................................... 39
6.1 研究结论 ......................................................................................................... 39
6.2 不足及展望 ..................................................................................................... 39
参 考 文 献 .................................................................................................................... 41
致 谢 .......................................................................................................................... 44

V
 TABLE OF CONTENTS

TABLE OF CONTENTS
1 Introduction......................................................................................................................1
1.1 Research Background........................................................................................... 1
1.2 Research Significance........................................................................................... 1
1.3 Research Status At Home And Abroad................................................................. 2
1.3.1 Research Status Abroad............................................................................. 2
1.3.2 Domestic Research Status..........................................................................3
1.3.3 Literature Review.......................................................................................3
1.4 Research Methods And Contents.......................................................................... 3
1.4.1 Research Methods...................................................................................... 6
1.4.2 Research Content....................................................................................... 7
2 Local government financing platform overview and theoretical basis .......................... 8
2.1 Local Government Investment Financing Platform Overview ........................... 8
2.1.1 Definition of local government investment financing platform.................9
2.1.2 Main Types of Government Investment Financing Platform ...................9
2.2 The history of local government investment financing platform........................10
2.2.1 Initial Development of Development .....................................................10
2.2.2 Prosperity period...................................................................................... 10
2.2.3 Transition period...................................................................................... 10
2.3 Theoretical Foundation....................................................................................... 11
2.3.1 Stakeholders Theory ...............................................................................11
2.3.2 Enterprise Change Theory........................................................................12
2.3.3 Company Governance Theory................................................................. 12
3 NC city investment company development status and problem analysis...................... 14
3.1nc City Investment Company Profile .................................................................14
3.1.1 Company Profile...................................................................................... 14
3.1.2 Organizational Software and Subsidiaries ............................................. 14
3.1.3 Financial situation .................................................................................. 15
3.1.4 Platform Marketization Situation ...........................................................16
3.1.5nc City Income Composition Analysis......................................................17
3.2 NC in the development of urban investment...................................................... 18
3.2.1 The asset-liability is high， and the compensation pressure is large..... 18
3.2.2 Business， less than resource assets .....................................................19
3.2.3 Profitability is weak ............................................................................... 19
3.2.4 Narrow fund costs of financing channels ...............................................19
3.3 NC City Turning Dynamics and Necessity Analysis ........................................ 19
3.3.1 Dynamic analysis of NC city investmen..........................................................21
3.3.2 Necessity for local government transformation............................................... 22

VI
 3.4 Strategic Environment Analysis of NC City Investment.................................... 22
3.4.1Policy Environment...................................................................................22
3.4.2Regional Environmental........................................................................... 22
3.4.3 Internal environment................................................................................ 23
4 Local Government Investment Financing Platform Reference Path ........................... 24
4.1 Hefei Jianota ..................................................................................................... 24
4.1.1 Enterprise Overview .............................................................................. 24
4.1.2 Transformation background ................................................................... 24
4.1.3 Transformation Ideas and Main Paths ....................................................25
4.1.4 Exploration and Practice of Reform Transformation ............................. 25
4.2 Wuhan Town ..................................................................................................... 26
4.2.1 Enterprise Overview................................................................................ 27
4.2.2 Transformation background ................................................................... 27
4.2.3 Transformation Ideas and Main Paths......................................................27
4.2.4 Exploration and Practice of Reform Transformation............................... 28
4.3 Borrowing Significance...................................................................................... 28
5 NC City Investment Case Analysis................................................................................31
5.1 NC City Investment Transformation Ideas and Target........................................31
5.1.1 NC city investment overall idea...............................................................31
5.1.2 NC City Turning Transformation Positioning..........................................31
5.1.3 NC City Investment Transformation Target.............................................32
5.2 NC City Investment Path Analysis......................................................................33
5.2.1 Improvement of legal person governance structure................................. 33
5.2.2 Creating a diversified financing channel................................................. 33
5.2.3Promote operational marketization to enhance sustainable development 34
5.2.4 Integrating resources to create a quality asset management platform......35
5.2.5 Establishment of debt control and risk prevention mechanism............... 36
5.3 Transformation Development Protection Measures ..........................................36
5.3.1 Do a good job in strategic development plan...........................................37
5.3.2 Establish a perfect enterprise management system..................................37
5.3.3 Establishing a Marketing Selector System...............................................37
6 research conclusions...................................................................................................... 39
6.1 Conclusion.......................................................................................................... 39
6.2 Insufficient Outlook............................................................................................ 39
Reference.......................................................................................................................... 41
Thanks...............................................................................................................................44

VII
1 绪论

1.1 研究背景
地方政府投融资平台是在我国快速城市化和高速经济发展过程中形成的特殊产物，
对地方城市化及地方社会经济的发展起到了巨大的推动和促进作用。从 1994 年开始我
国开始实施分税制改革，开始征收增值税，归中央和地方的增值税比例分别为 75%和
25%。地方政府将财权逐渐上交，但是中央政府将事权逐渐下放，地方政府财政收入无
法满足城市基础设施建设的投融资需求。2008 年全球金融危机爆发后，为了刺激经济发
展，我国出台了“四万亿”经济刺激计划，以克服金融危机对我国经济发展造成的影响。
从此之后地方融资平台在我国得到快速的发展。地方投融资平台通过银行借款和发行债
券来获得相应的资金来支持地方经济的发展。从而达到完善基础建设的目的，但是地方
投融资平台在发展的过程中对地方财政补贴的依赖程度较高，导致很多地方投融资平台
不具备盈利能力，同时随着地方投融资平台的不断发展可能造成大量的隐性债务。2016
年-2019 年，地方政府债务的新增额度分别为 6000 亿元、1018 万亿元、1.63 万亿元和
2.12 万亿元，为了防止地方投融资平台债务过高导致的一系列问题，中央政府开始进行
严格的管控，并相继出台了一系列政策。推进地方政府投融资平台转型。2016 年出台的
《关于深化投融资体制改革的意见》着力推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，要
求充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府要不断简政放权、优化服务、健全投
融资机制。财政部等六部门在 2017 年联合发布了《关于进一步规范地方政府举债行为
的通知》，对地方政府举债行为进行了严格的限制和规定，影响到地方政府融资平台的
融资能力。为了实现可持续发展，地方融资平台开始探索市场化转型路径，通过市场化
转型来提升地方融资平台的造血能力。
NC 城投公司承担了 NC 市城市建筑投融资的重要功能，其在经营和发展的过程中
面临着管理体制僵化、资源利用效率不高、融资渠道狭窄及造血能力不足等一系列的问
题，这些问题的存在必然影响到 NC 城投公司的发展，因此对于 NC 城投公司来讲需要
积极探索市场化的转型，需要借鉴国内其他城投公司转型的做法和经验，结合 NC 城投
公司的实际情况，通过一系列的措施实现转型发展，实现 NC 城投公司的可持续发展。

1.2 研究意义
近年来，地方政府投融资平台如雨后春笋般的出现，虽然推动了经济发展和城镇化
进程，但是受制于其发展设立初衷和发展背景等诸多因素，潜在的财政风险或者说金融
风险逐渐暴露。一旦问题爆发，就会导致政府信用崩塌，甚至引发经济下滑、社会恐慌
等问题。有部分国内外学者从防范金融系统性的风险的角度，分析探讨了投融资平台的
合理性，部分学者则提出应该取消地方投融资平台。而本文在研究中，从地方投融资平

1
 1 绪论

台转型的角度进行了分析。地方投融资平台通过转型发展，能够成为推动和促进社会经
济发展，丰富公共服务的重要力量，因此对于地方投融资平台来讲，通过不断的探索和
尝试，实现市场化的转型发展，对于地方投融资平台的发展及地方经济社会的发展具有
重要的意义。
NC 市是江西省省会，位于我国第一大淡水湖鄱阳湖西南岸，是长江经济带的重要
城市，但是在当前经济形势下，NC 市经济发展在中部六省省会排名靠后，合肥、武汉、
长沙、在中部地区经济发展中排名靠前，主要原因有 NC 市城镇发展特色不突出，部分
乡镇特色定位不准，特色不明显，缺乏独特性，产业、文化、旅游等功能没有较好地融
合发展。在人口红利较快消失的大背景下，优质的人才成为城市发展的核心资源，发展
机会和宜居环境则成为吸引人才的关键因素。NC 城投作为 NC 市六大投融资平台之一，
是 NC 城市建设发展的主力军，其主要职责是负责 NC 市基础设施项目的建设与管理；
完成城市建设项目的融资，投资与开发；盘活、管理和经营市政府授权的资产等。由于
NC 城投的收入来源主要是依靠政府的财政补贴，和基础设施建设业务收入、工程施工
收入、高速公路通行费收入和房地产开发收入，市场化业务开展较少，集团公司债务包
袱重，造血能力不足。随着我国对地方政府通融资的不断规范，NC 城投开始积极寻求
市场化转型之路。本文以 NC 城投为研究对象，具有较强的研究意义，这不仅是 NC 城
投公司实现持续发展的必然要求，更是 NC 市政府及有关部门关注的理论和实践课题。

1.3 研究方法与论文框架

1.3.1 研究方法
本文的总体研究思路为提出问题——分析问题——解决问题。主要围绕了解 NC 城
投发展现状、审慎的分析 NC 城投发展中的问题和提出其转型的必要性，然后借鉴相关
经验，提出 NC 城投公司转型的路径。本文在 NC 城投公司转型路径研究中，研究方法
包括：
（1）文献分析法
本文在研究总中，通过互联网渠道查阅和收集地方政府投融资平台转型的研究文献
以及 NC 城投公司的相关资料，对研究文献和相关资料进行归纳总结，为 NC 城投发展
转型路径的研究提供了理论依据和参考。
（2）定性分析法
本文在 NC 城投公司转型路径的研究中，结合 NC 城投公司的发展情况，对 NC 城
投公司发展中存在的问题及 NC 城投公司发展战略的转型路径进行了研究，结合 NC 城
投公司的实际情况提出了 NC 城投公司发展战略转型的对策建议。
（3）案例分析法
本文在地方政府投融资平台发展战略转型路径的研究中，选择以 NC 市城投公司作

2
为案例，对 NC 城投公司发展战略的转型发展路径进行了详细的分析，为我国其他城投
公司的转型发展提供相应的借鉴和参考。

1.3.2 论文框架
近年来我国对地方政府投融资平台的监督管理越来越严格，如何实现地方投融资平
台的可持续发展成为当前我国社会的关注焦点。本文以 NC 城投公司为对象，对 NC 城
投公司发展战略转型路径的问题进行了系统性的研究。本文的研究内容主要包括以下几
个方面：
第一部分为绪论，该部分介绍了 NC 城投公司转型发展的背景、国外关于地方投融
资平台的研究文献，提出了 NC 城投公司发展战略转型路径研究的内容及思路。
第二部分为概念及理论介绍。该部分介绍了地方政府投融资平台的概念及相关概念，
同时分析了本文研究中所采用的理论基础。
第三部分对 NC 城投公司发展现状及存在的问题进行分析，在现状及问题分析的基
础上提出 NC 城投公司转型的动机及必要性。
第四部分为城投公司转型的经验借鉴。本部分主要针对合肥城投和武汉城投的转型
经验进行了介绍，为本文分析 NC 城投公司转型提供了相应的经验借鉴。
第五部分是对 NC 城投转型路径及成效进行了分析，结合 NC 城投公司的实际情况
提出了转型的思路及目标，提出了具体的转型路径，同时通过对比分析得出了 NC 城投
公司转型的成效。
第六部分是总结，对 NC 城投公司发展战略转型的研究进行了归纳总结。

1.4 国内外研究状况

1.4.1 国内研究现状
目前融资平台快速发展所形成的隐性债务威胁着中国金融稳定和经济平稳发展。中
央政府及有相关部门出台的相关文件形成了监管体系。但是对于地方投融资平台来讲，
如何实现平台发展的转型，实现地方投融资平台的市场化运行成为当前学术界关注的焦
点问题，研究的内容主要集中在投融资平台的内涵及功能作用、存在的问题、转型必要
性、转型发展策略等方面。
（1）关于地方投融资平台的概念研究
我国国务院在 2010 年出台的《关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的
通知》中地方政府投融资平台进行了界定，具体来讲其主要是指由地方政府及相关部门
通过财政拨款、划拨土地、股权等方式注册设立的法人经济实体，其主要承担政府公益
性项目的投融资功能。地方投融资平台的类型多种多样，包括建设投资公司、投资开发
公司、投资集团、建设开发公司、国有资产运营公司等不同的类型。
学术界从不同层面对融资平台进行了界定和研究，从当前学术界的研究现状来看，
3
 1 绪论

学术界普遍认为承担地方政府项目融资的组织均可被认为是地方融资平台。卜振兴
（2020）提出城投公司是地方政府为开展融资所设立的公司，能够为地方基础设施建设
及社会发展提供所需要的融资，因此城投公司属于地方融资平台的重要形式。孙蕾（2018）
提出地方政府为了能够进行标准化的融资而组建了地方融资平台，地方政府通过土地划
拨、股权等等资产组建地方融资企业，为地方基础设施建设及地方社会发展提供所需要
的融资服务。赵艺霞（2018）对地方融资平台进行了详细的分析，提出所谓地方政府融
资平台也就是地方政府为了实现融资功能，通过注入土地、股权等不同形式资产所设立
的具有独立法人资格的组织。当前主要的城投公司形式包括各级城市投资公司、项目投
资公司等。何勇（2019）在研究中提出地方政府通过土地、股权、房屋等资产的形式所
设立的投融资平台主要承担地方政府在基础设施建设及社会项目建设中的融资功能，地
方政府融资平台由敌地方政府控制。
（2）关于地方融资平台发展现状和问题研究
我国学术界在研究中针对地方政府投融资平台的运行情况进行了大量的分析和研
究。姚凤阁（2013）等人认为虽然地方投融资平台能够解决地方政府在基础设施建设等
各方面的融资需求，但是随着地方投融资平台的快速发展，地方投融资平台的财政金融
风险也不断加剧，导致出现一系列的隐患。特别是对于部分地方的政府来讲，由于地方
投融资平台的融资缺乏一定的约束，导致在运行中存在盲目举债的情况，不仅仅导致地
方政府财政承担着巨大的压力，同时这种无限制的融资对金融体系带来了巨大的风险。
李文哲（2018）认为在地方融资平台的运营发展中，由于政府地方政府对其的依赖程度
过高，导致其在经营中受到一定的限制。地方政府对融资平台的过度依赖导致地方政府
对其进行严格的管控；在地方投融资平台的发展中，为了降低和防范金融风险，导致地
方投融资平台的发展受到较大的限制；地方融资平台经营成本过高，导致其在经营中缺
乏积极、主动转型的动力；优质资产的缺乏导致地方融资平台缺乏可持续发展能力。
陈姗姗和骆烨飞（2020）在对城投公司发展问题研究中，选择以 2010 年到 2018 年
的相关数据为基础，提出城投公司在发展中通过采取相应的增信措施能够有效的提升债
项评级，降低城投公司的融资成本。苏捷（2019）在研究中提出从 2017 年开始，随着
我国去杠杆和化风险的不断推进，各地方政府结合实际情况，纷纷采取相应的措施加大
对投融资平台举债行为的监控，加速推动地方投融资平台的市场化转型，在一定程度上
推动和促进了我国地方投融资平台的发展能力和发展的规范性。钱学平（2017）对我国
地方政府投融资平台发展过程中所暴露出的问题进行了归纳总结，具体包括：第一，地
方投融资平台存在大规模举债的问题；第二，大部分地方投融资平台在发展中现代法人
治理结构不完善，未制定现代企业管理制度；第三，在发展的过程中缺乏自主发展能力。
朱蛋蛋（2019）等人通过大量的案例研究得出，首先，我国地方投融资平台在发展的过
程中缺乏相应的融资能力；其次，随着地方投融资平台的不断发展，债务规模及所导致

4
的风险不断加大；最后，地方投融资平台的市场化转型不顺利。
（3）关于地方政府投融资平台转型路径的研究
随着我国市场经济的不断发展，大部分学者在研究中提出，政府投融资平台应该积
极需求市场化的发展路径，逐渐政府融资职能从中剥离出来，不断提升投融资平台的可
持续发展能力。董仕军（2012）提出地方政府按照国家的要求对投融资平台进行清理之
后，要结合实际情况能够确保公司的存续发展，通过探索实现公司的市场化转型和发展，
提升其经营发展能力。李荣戎（2021）认为地方投融资平台的市场化转型成为必然的趋
势，地方投融资平台需要通过市场化转型来实现可持续发展，提升地方投融资平台的造
血能力，实现市场化的发展。何勇（2019）在研究中提出市场化转型要求地方融资平台
要不断创新融资模式，探索建立以项目为核心的融资机制，结合市场经济发展的要求积
极探索多元化融资渠道，实现多元化的融资。马骏（2016）在研究中提出，在融资方式
升级的过程中需要充分调动社会力量参与的积极性，同时通过资本化运作更好的推动和
促进城市基础设施的建设和发展。孙洁晶、张建新（2017）提出地方政府投融资平台的
发展中，需要积极尝试探索市场化转型，通过市场化转型来提升地方投融资平台的发展
能力和可持续发展水平。在市场化转型的过程中，地方政府投融资平台需要不断完善公
司治理结构，坚持以市场化的原则不断优化其发展模式。李伟舵（2017）在研究中提出
平台层面要通过不断的转型产生做产城融合的综合城市运营商，通过转型使得城投公司
从传统的管资产转变为管资本，充分发挥平台的功能来推动促进区域经济的健康发展。
从项目层面的转型角度来讲，需结合地方经济社会发展的需求，不断创新运营经营模式，
例如发展 PPP 项目、产业引导基金等，解决城市发展中的重大问题。
马惠娴和陈姗姗（2021）在城投公司问题的研究中，选择 2010 年到 2019 年的数据
作为样本，在研究中从债务和公司两个层面分析了我国城投公司的债务问题。通过分析
研究得出，通过混合所有制改革能够在很大程度上提升城投公司的信用评级，同时也能
够降低和减少城投公司的债务风险。对于城投公司来讲，通过混合所有制改革，能够提
升其发展能力和发展绩效，借助于各类型政策优惠措施降低和化解城投公司债务风险。
因此混合所投资和改革为我国城投公司的转型发展提供了新的思路和路径，通过混合属
优质改革能够实现城投公司的转型发展，提升城投公司的市场竞争力。

1.4.2 国外研究综述
地方政府投融资平台是我国特殊的历史环境下所诞生的产物，大部分国家的政府可
以直接进行融资，因此对于这部分国家来并没有成立地方政府投融资平台。国外学术界
对地方投融资平台转型的研究文献虽然较少，但是国外学术界对地方政府融资进行了大
量的研究，这些研究成为我国地方政府投融资平台的转型发展提供了相应的参考和借鉴。
（1）关于政府融资必要性的研究
从国外学术界的研究来看，部分学者认为政府融资对于这个社会的经济发展和社会
5
 1 绪论

发展起到促进作用和积极作用。Dennies A（2007）在研究中提出，在城市化不断推进的
过程中，城投公司成为地方政府筹措城市化过程中所需要资金的主要渠道和主要途径，
因此城投公司对城市化发展起到了重大的推动和促进作用。Remy Prudhomme（2010）
在相关问题的分析中提出在项目融资的过程中，如果被融资项目为收费项目，则通过政
府投融资能够为项目的建设提供有效的保障。Tarlok Singh（2012）通过大量的研究得出，
社会资本进入到政府投入领域，能够实现政府和市场的有效互补，发挥政府和社会力量
在项目投融资中的优势，能够有效提升项目投融资的效率。KG Baffour Awuah（2016）
在研究中提出政府主导的投资到达一定的水平或者规模之后，会导致实际利率大大增加，
可能导致资本回报率无法达到相应的预期。Hammami（2006）在项目融资的过程中，政
府融资有利于社会资本进入到基础设施建设和公共服务领域中，能够在很大程度上降低
政府部门的财政压力，同时也有利于提升基础设施建设和公共服务的供给效率。Guo
Liang（2020）等人在相关问题的研究中提出，地方政府投融资直接关系到地方经济发
展和会发展，通过政府融资能够有效的提升地方公共服务水平和公共服务质量。
（2）关于地政政府融资风险的研究
部分学者在研究中提出政府部门过度举债的行为可能会带来严重的金融风险，对整
个经济社会发展造成负面影响。C.M.Reinhart（2010）如果地方政府不加节制的举债，
则在超过一定规模的情况下可能会引发政府债务危机。地方政府在举债的过程中，中央
政府同样承担着一定的担保责任，因此地方政府的过度举债会对国家财政、经济发展带
来一系列的风险。Joanne（2011）对新兴国家政府融资的问题进行了系统性的研究，提
出随着新兴国家基础设施建设需求的不断增加，会导致新兴国家地方政府债务规模不断
扩大，这种情况会对国家的发展带来一定的风险，其主要包括财政风险和金融风险。
Groneek（2013）通过大量的研究得出，国家用于经济建设和社会保障的资金投入需要
控制在国民经济生产总值的 60%以内较为合理。
（3）关于风险策略的研究
如何化解政府债务风险是国内外学术界研究的焦点问题。Cone Kruger 在研究中提
出，在经济稳定、金额系统健康发展的背景下，通过政府与市场的有效合作能够解决政
府债务问题，预防地方政府债务风险的发生。吉姆索基尼（2015）的研究结果表明，地
方政府需要充分考虑金融资源供需情况来化解地方政府债务风险，通过采取合理的措施
和途径来降低和减少地方政府的债务风险。Hana Polackova Brixi（1990）在研究中提出，
地方政府是否动力和信息化解地方政府债务风险有待进一步的商榷，同时在研究中降低
地方政府债务进行了划分，具体包括直接和间接两个层面的债务风险。William Easterly
（1999）在地方政府债务风险的研究中，从资产价值的角度进行了分析，通过一系列的
分析提出了“财政调整假象”模型，其在研究中提出对于地方政府债务来讲，地方政府
通过相应的方法缩减直接债务，在部分情况下会增加地方政府的隐性债务。Allen Schick

6
（2001）地方政府可通过不同的渠道何物不同的方式实现地方政府债务风险的转移，化
解地方政府的债务风险。Lach Saul（2021）结合地方政府投融资平台风险的问题，设计
提出了地方投融资平台发展的方案，同时针对地方政府债务风险的问题，提出了具体的
对策建议。

1.4.3 文献评述
国内外学术界从不同层面对地方政府投融资平台的问题进行了一系列的研究。当前
国内外学术界针对地方政府投融资平台的研究主要涉及到发展历程、发展问题、发展模
式、风险管理等各个层面。从当前的研究现状来看，大部分学者对地方投融资平台的存
在持有肯定态度，认为地方投融资平台的存在具有一定的合理性。但是地方政府投融资
平台在发展的过程中也带来了一系列的问题。通过对国内外现有文献归纳总结得出，地
方政府投融资平台的转型发展成为必然对趋势，但是目前学术界对地方城投公司转型路
径的研究文献还相对不足。NC 城投公司作为地方政府投融资平台，其承担着 NC 政府
投融资的重要职能，NC 城投公司的发展直接影响 NC 市经济和社会的发展水平。当前
的研究文献中虽然对地方城投公司转型问题进行了一系列的研究，但是由于城投公司发
展战略的转型受到多方面因素的影响，因此现有的研究文献并不能很好的为 NC 城投公
司的转型发展提供切实可行的参考和建议。因此本文以 NC 城投公司为对象，探讨分析
了 NC 城投公司发展战略转型的路径，一方面为 NC 城投公司发展战略转型提供借鉴，
另一方面也能够丰富我国地方政府投融资平台转型的研究文献。

7
 2 地方政府融资平台概述及理论基础

2 地方政府融资平台概述及理论基础

2.1 地方政府投融资平台概述

2.1.1 地方政府投融资平台的定义
地方政府投融资平台是由地方政府出于投融资的目的直接出资或者是通过下属职
能部门所组建的公司。地方政府可以通过资金、土地、股权等方式形成初始资产。地方
政府投融资平台通过合理的经营，根据地方基础设施建设的需要进行投融资活动，进而
推动和促进地方经济和社会的发展。自 2008 年全球金融危机发生以来，在大量的官方
文件中融资平台进行界定，具体如表 2-1 所示。

表2- 1 不同文件对融资平台的界定
Tab. 2.1 Definition of various documents on financing platforms

发文时间 发文单位 名称 定义
地方政府部门或者是地方政府下属的相
《国务院关于加强地方政府
关部门和机构通过财政、土地、股权等不
2010 年 6 月 国务院 投融资平台公司管理有关
同类型资产所设立的具备承担政府投融
问题的通知》
资功能的独立法人企业。
《国家发展改革委办公厅关 地方政府或者相关行政单位通过财政、荼
2010 年 11 于进一步规范地方政府投 毒和股权等方式所设立的，主要承担政府
发改委
月 融资平台公司发行债券行 公益性项目和政府基础设施项目融资功
为有关问题的通知》 能的独立法人企业。
由地方政府通过不同雄狮出资设立的，并
《关于地方政府投融资平台
2011 年 6 月 银监会 承担连带责任的企业、事业及机关法人机
贷款监管有关问题的说明》
构。
本文在 NC 城投公司发展战略转型路径的研究中，根据相关政策文件及学术界的研
究现状，将地方投融资平台界定为：地方政府通过注入国有资产组建而成的，在资本市
场上进行融资以及投资的独立法人企业。投融资平台通过发挥其投融资功能完成政府相
关职能，推动地方社会经济的稳定发展。城投公司是地方投融资平台的主要形式，主要
承担地方政府投融资功能。

2.1.2 政府投融资平台的主要类型
按照不同的标准可以将政府投融资平台划分为不同的类型，按照我国人民银行对政
府投融资平台类型的划分，其主要包括以下几种类型：1.开发区、园区等不同类型的投
融资平台；2.针对国有资产所组建的国有资产管理公司；3 针对地方土地管理所成立的
土地储备中心等相应的公司；4.组建成立的城市建设开发公司；5.由财政部门专门成立
的各类型税费公司；6.针对重大交通运输项目成立的投融资平台；7.由地方政府主导所
成立的其他类型的公司。
8
 根据银监会对地方投融资平台类型的划分，可将地方投融资平台划分为“全覆盖、
基本覆盖、半覆盖、无覆盖”四个不同的类型，该划分标准主要以自由现金是能够覆盖
地方投融资平台应偿还债务的比例进行划分。其中全覆盖主要是指平台自有现金流量能
够全部覆盖投融资平台应还债务；基本覆盖则主要是指覆盖比例在 70%到 100%之间的
地方投融资平台；半覆盖则主要是指覆盖比例介于 30%到 50%之间的平台；无覆盖则是
比例在 30%以下的地方投融资平台。
从证监会的相关信息中可以得出，平台公司包含“仍按平台管理类”和“退出类”
两种类型，同时规定金融机构不能对证监会发布平台之间的公司授信。退出平台类主要
是指已经通过相应的转型和发展，实现商业化和市场化运营的平台。
按照地方政府投融资平台成立的行政等级来讲，可以将其划分为省级、地级市和区
县级的融资平台公司。其中省级政府融资平台是由省级政府部门按照相关的规定和要求
所成立的省级投融资平台，例如湖南省投资集团、江西市政集团等均属于省级投融资平
台。一般来讲省级投融资平台资金充裕，抵御风险的能力较强。
地市级政府融资平台是指由地级市政府主导，结合地级市的发展所成立的投融资平
台，这类型的投融资平台以推动和促进地级市基础设施建设和公益项目为核心目的，其
中 NC 城投公司就是地级市政府投融资平台的典型代表。
区县级政府融资平台是由区县级政府部门通过出资的方式所成立的融资平台。区县
投融资平台以推动和促进区县基础设施建设和公益项目为核心目的，承担区县政府部门
基础建设项目其他重大项目融资功能的地方融资平台。对于区县级地方融资平台来讲，
这类型的融资平台一般规模相对较小，同时所经营和管理的项目减少，这类型地方投融
资平台抵御风险的能力相对较差。

2.2 地方政府投融资平台发展的历程
地方政府投融资平台是我国社会主义经济发展的过程中所形成的，是我国快速城市
化的过程中形成的政府融资平台，从我国地方融资平台的发展历程来看，其发展阶段主
要包括以下三个阶段：

2.2.1 发展初期
在上世纪 90 年代初期，我国各地方大力推动城市化的进程，但是由于我国开始实
施分税制改革，导致地方政府在城市化建设的过程中缺乏足够的资金。地方财政收入羸
弱，随后接连出来的《预算法》和《贷款通则》，其中规定我国地方政府不将财政赤字
和直接贷款采用，同时规定我国地方政府也不具备发债的资格，因此这就导致地方政府
在城市基础设施建设的过程中需要通过有效的途径来获得资金支持，由此，地方政府投
融资平台应运而生，各级地方政府开始试探性的组建立地方政府投融资平台。1992 年 7
月成立的上海市城市建设投资开发总公司，这也标志着我国地方政府逐渐开始通过成立

9
 2 地方政府融资平台概述及理论基础

地方投融资平台来进行融资。

2.2.2 繁荣时期
通过设立平台公司对解决地方政府融资难的问题卓有成效后，各级地方政府纷纷效
仿，组建属于自己的地方政府投融资平台，2008 年，次贷危机爆发后，中国政府为例减
少金融危机对我国经济的影响，制定了 4 万亿投资计划，随后政府出台了银发〔2009〕
92 号文和财建（2009）631 号文件中明确提出，地方投融资平台在经营和发展的过程中
必须要充分借助于市场机制，通过市场机制的经营来提升地方投融资平台的融资能力和
运营能力。此后我国地方投融资平台得到了快速的发展。相关数据显示，截止到 2010
年，我国地方投融资平台就已经超过了 1 万家，成为推动和促进地方经济社会发展的重
要力量。但此时的多数政府投融资平台主要通过政府补贴的方式实现盈利，本身并不具
备盈利能力，过量举债所带来的风险开始逐渐显露。

2.2.3 转型时期
地方政府投融资平台在筹措了大量资金的建设资金的同时，也带来非常严峻的债务
问题在截至 2014 年，各级政府的投融资平台，负有偿还责任的债务超过 20 万亿元，负
有担保责任的债务约为 3 亿元。中央和各级地方针对债务问题纷纷出台了一系列的政策
和文件，通过政策的出台不断引导地方政府投融资平台的规范发展，推动和促进地方政
府投融资平台的转型升级，实现地方政府投融资平台的市场化发展。自从“43 号文”规
定将地方投融资平台功能剥离之后，我国针对地方政府投融资平台的监管越来越严格。
限制政府对其融资平台的隐形担保，规范政府的项目运作将实行，通过限制平台公司进
行明股实债、资金穿透以及经营性现金流还款等方式，来约束政府融资平台向企业融资。
2015 年之后，我国财政部及相关其他部门出台了一系列的政策来遏制地方政府投融资平
台的大规模举债的问题，大量的地方政府投融资平台被公开问责。因此对于地方政府投
融资平台来讲，亟待进行转型升级。近年来我国针对地方投融资平台的相关规定如表 2.2
所示。
表 2.2 融资平台部分相关政策文件
Tab.2.2 Financing platform part related policy documents

时间 政策文件 内容
中央政府根据地方政务债务情况，建立应急处置工
作机制，加强和强化对地方政府债务的管理，同时
《地方政府性债务风险应急
2016 年 11 月 为了提高地方政府债务管理的效果，将地方政府债
处置预案》
务风险处置纳入到地方政府政绩的考核中，强化责
任追究机制。
2016 年 11 月 《地方政府性债务风险分类 在地方政府性债务风险处理中，非地方政府债券的

10
 处置指南》 存量债务按照不同的类型进行分类处置：置换为政
府债券，否则在债务处理中则需要由原债务人承担
赔偿责任；部分债务政府不承担责任，则在对这部
分特殊债务进行处理时，政府承担清偿的部分不超
过债务人债务的 50%。
《关于试点发展项目收益与 在全国范围内对土地储备、政府收费公路领域开展
2017 年 8 月 融资自求平衡的地方政府专 试点工作，鼓励有条件的地区和区域积极通过项目
项债券品种的通知》 收益专项债务的方式来尝试偿还政府债务。
规定不得将公益性资产计入到申报企业的资产范围
之内；在申报企业债的过程中需要申明企业不再承
《关于进一步增强企业债券 担政府融资的功能，企业债的申报不得增加地方债
2018 年 2 月 服务实体经济能力严格防范 务；纯公益性项目融资过程中不得作为募捐项目；
地方债务风险的通知》 同时规定对于募捐项目来讲，政府部门必须要提供
相应的财政资金；在地方政府债务风险管理中要加
大问责力度，建立健全问责机制。
地方政府可按照规定和要求，结合实际需要发行换
本债券“借新还旧”，但是必须要严格控制地方政
《关于做好 2018 年地方政府
2018 年 5 月 府新发行债券规模，要求其不得超过地方政府当前
券发行工作的意见》
新增债务的限额，对政府发行债券规模进行严格的
控制。
我国政府部门的投资主要以非营利项目为主；政府
部门必须要严格按照投资规定，不允许违规举债进
2019 年 5 月 《政府投资条例》
行融资；同时要求政府部门投资项目，不得由施工
方或者其他方垫付资金。
《深化收费公路制度改革取
在我国高速公路项目收费管理中要不断探索推定地
2019 年 5 月 消高速公路省界收费站实施
方政府债券转置。
方案》

2.3 理论基础

2.3.1 利益相关者理论
弗里曼在 1984 年对利益相关者理论进行了一定的论述。利益相关者理论认为企业
的经营管理涉及到多方面的利益相关者，要实现企业的健康发展就需要实现各利益相关
者利益的平衡。自利益相关者理论被提出以来，对“股东中心论”产生了巨大的冲击。
利益相关者理论认为企业在经营发展中不仅仅要维护企业股东的利益，要实现企业经营
利润的最大化，同时在发展中必须要关注各方利益相关者的利益，实现各方利益相关者
的利益最大化。

11
 2 地方政府融资平台概述及理论基础

利益相关者理论在企业战略决策的研究中被大量使用。同时也有学者在研究中以利
益相关者理论为基础对企业社会责任进行界定和研究。利益相关者理论的提出对企业社
会责任的履行起到了重要的督促作用。企业在经营发展中，利益相关者主要涉及到企业
股东、债权人、企业员工、供应商、消费者，同时也包含外部利益相关者，例如政府、
媒体、社会大众等。企业如何满足不同利益相关者的利益，实现不同利益相关者利益的
平衡在很大程度上决定了企业的发展水平和发展程度。对于地方投融资平台来讲，其在
战略转型中同样涉及到大量的利益相关者，发展战略转型的核心目的就是在于更大程度
的满足不同利益相关者的利益，实现利益相关者利益的平衡，进而实现地方投融资平台
的可持续发展。从本质上来讲，地方投融资平台的战略转型也是不同利益相关者相互博
弈的过程。

2.3.2 企业变革理论
企业在发展中需要不断适应外部环境的变化，其对外部环境变化的适应能力决定了
企业发展的能力。企业根据外部环境和市场需求积极主动进行状态改变的行为被称为是
企业变革。从市场经济发展的现状来看，企业所处的市场环境和宏观环境随时都可能发
生变化，是否能够及时适应这种变化对企业的发展产生直接的影响。面对宏观政策、产
业政策、市场环境及技术的不断创新，企业需要不断进行变更来适应环境对其提出的要
求，结合企业的实际情况，适应时代的变化，才能够实现企业的可持续发展和长远发展。
企业变革的核心在于管理变革，如果企业的发展效果不够理想，则企业就需要及时进行
变革对内外部环境的变化做出响应，对企业发展战略、组织结构、业务结构等进行相应
的变更，通过一系列的变革来实现企业的不断升级转变。
对于 NC 城投公司来讲，随着监管越来越严格，其需要外部环境和公司发展的实际
需求，及时进行变革，通过变革来适应内外部环境发展的要求。NC 城投公司在发展战
略转型的过程中，要结合内外部环境的变化及时进行变革，通过一系列的变化适应市场
经济发展的环境和要求，进而提升城投公司的发展能力，实现城投公司的可持续发展。
因此对于 NC 城投公司来讲，在转型中要根据企业变革理论的思想，及时进行改革和转
型，提高 NC 城投公司的发展能力和市场化发展水平。

2.3.3 公司治理理论
公司治理也被称为是公司法人治理结构，公司治理是现代企业制度的核心。从广义
的角度来讲，可以将公司治理看成是企业对权利的科学安排，从狭义的层面来讲，是从
所有权的角度出发，对企业授权及监督的安排。贝利和米恩斯首次提出了公司治理结构
的概念，自从这一概念被提出以来，公司治理理论得到了快速的发展，形成了不同类型
相关的理论，例如影响力相对较大的公司治理理论主要包括超产权理论、利益相关者理
论、两权分离理论、委托代理理论等，这些理论成为公司治理的基础理论。超产权理论

12
认为在市场竞争的前提条件下，产权改革和激励才能够有效推动和促进企业的发展，同
时该理论认为竞争是实现企业治理结构优化完善的重要保障和基础。产权改革作为企业
治理结构优化的重要手段和重要途径，需要以合理的竞争为基础。欧美主要国家国有企
业改革的经验充分表明了竞争的重要性，通过引入竞争才能够使得企业的治理结构不断
得到完善和优化。
NC 城投公司的转型发展的核心路径之一就是要按照现代企业管理制度，建立健全
企业治理结构，在转型中必须要处理好各方之间的关系，特别是与政府部门的关系，通
过制定有效的激励机制和约束机制来解决委托代理问题。对于 NC 城投公司来讲，在追
求企业价值最大化的基础上要积极为地方经济社会发展贡献力量，积极履行社会责任。
总体来讲健全现代法人治理结构是城投公司发展战略转型的关键和核心。因此公司治理
理论为 NC 城投公司转型战略的分析和研究提供了理论基础和依据。

13
 4 地方政府投融资平台转型路径的借鉴

3 NC 城投公司发展现状及问题分析

3.1 NC 城投公司发展现状

3.1.1 公司简介
NC 城投公司是由江西省人民政府批准，由 NC 市政府发起注册成立的国有控股企
业。NC 城投公司，公司注册资本为 2.10 亿元人民币，承担 NC 市政府融资的功能。2010
年，为进一步推动 NC 城投公司的发展，NC 市国有资产监督管理委员会对 NC 城投公
司进行了两次增资，使得 NC 城投公司实收资本达到了 17.10 亿元。国开发展基金公司
在 2016 年投入 1.862 亿元，其计入到 NC 城投公司的实收资本。同年中国农发重点建设
基金投入 1.117 亿元，使得 NC 城投公司实收资本变为 17.3979 亿元。此后在 2017 年，
上两家基金又分别投入 1.6383 亿元和 0.1117 亿元，NC 城投公司的实收资本增至 18.85
亿元。农发基金在 2018 年将其所持有的 NC 城投公司的股权转让给 NC 市国资委。截止
到 2020 年 6 月底，NC 城投公司和国开基金分别持有 NC 城投公司股权的比例为 91.31%
和 8.69%股权，NC 市人民政府是 NC 城投公司的实际控制人。

3.1.2 组织构架及子公司
NC 城投公司按照相关规定和要求，设置了股东会、董事会、监事会，初步形成了
法人治理结构。其中 NC 城投公司股东会是 NC 城投公司的权利机构，对于 NC 城投公
司重大的事项，由股东会做出决策。按照 NC 城投公司章程，公司各部门各司其职。公
司董事会是 NC 城投公司决策层的核心，而公司监事会则主要承担的责任是监督评价。
公司经理层负责 NC 公司日常的经营和管理，是 NC 城投公司各类型决策的执行者。NC
城投公司根据业务发展的需求，设立了综合部、人事部、财务部、投资发展部等不同的
业务部门。目前 NC 城投公司总共控制的公司为 23 家，包含 21 家全资子公司和 3 家控
股子公司。具体来讲 NC 城投公司子公司的情况如表 3.1 所示。

表3.1 子公司明细表
Tab. 3.1 Subsidiary list

企业全称 注册资本（万元） 持股比例

NC 城投房地产开发有限公司 24800 100.00
NC 城投置业有限公司 2000 100.00
NC 城投基础设施开发有限公司 800 100.00
NC 城投资产管理有限公司 5000 100.00
NC 高速公路有限公司 5000 100.00
NC 新兴物业管理有限公司 300 100.00

14
NC 市金城国有资产运营有限责任公司 500 100.00
NC 城投纵达工程项目管理有限公司 6000 100.00
NC 城投市政基础设施运营管理有限公司 900 100.00
NC 城投土地开发投资有限公司 2000 100.00
NC 城投管网工程有限公司 100 51.00
NC 城建公司有限公司 5100 100.00
江西国润投资有限公司 200 100.00
NC 城投环卫保洁有限公司 500 100.00
NC 城投农业开发有限公司 500 100.00
NC 城投桥隧运营管理有限公司 800 100.00
NC 城建公路工程有限公司 3000 65.00
NC 城建构件有限公司 3200 60.00
NC 城建置业有限公司 1000 100.00
NC 城建园林景观工程有限公司 800 100.00
NC 城建建筑工业化有限公司 5000 65.00
NC 城建混凝土有限公司 1000 100.00
NC 城建桥梁工程有限公司 2000 80.00

3.1.3 财务情况
截止到 2019 年，NC 城投资产总额 1116.03 亿元，营业收入 17.71 亿元，净利润 3.30
亿元，2017 年—2020 年 6 月主要财务情况如下（备注：非会计整年的相关指标未做测
算）。
表 3.2 近年 NC 城投主要财务指标情况（亿元）
Tab. 3.2 Main financial indicators of NC city in recent years (100 million yuan)

序号 项目 2017 年 2018 年 2019 年 2020 年 6 月

1 资产总额 816.48 1034.03 1116.03 1189.92

2 负债总额 561.58 680.43 749.62 823.34

3 所有者权益 254.90 353.61 366.41 366.58

4 营业收入 9.59 13.44 17.71 6.24

5 投资收益 -0.10 0.03 0.37 0.05

6 利润总额 2.98 2.15 3.30 -0.15

7 净利润 2.74 3.56 3.97 -0.19

8 经营活动净现金流 -11.32 -2.29 -5.88 -1.26

15
 4 地方政府投融资平台转型路径的借鉴

9 投资活动净现金流 -4.83 3.50 4.22 -0.09

10 筹资活动净现金流 -12.23 29.21 -3.47 10.70

11 EBITDA 4.00 10.75 12.71

12 流动比率 2.92 2.54 2.70

13 速动比率 0.71 0.48 0.54

14 应收账款周转天数 191 124 103

15 市场化收入占比 36.76% 34.61% 48.79%

16 资产负债率 68.78% 65.55% 67.17% 69.19%

17 净资产收益率 1.16% 0.98% 1.12%

18 EBITDA 利息倍数 6.90 4.60 5.57

近三年公司经营性收入占比均大于 50%；近三年连续盈利，年度净利润均为正；近
三年自有现金流占公司全部应还债务本息的比例不足 100%，实现风险全覆盖；近三年
公司资产负债率低于 70%；2019 年公司 EBITA 利息倍数低于 1，说明公司长期债务压
力较大，EBITA 对长期债务保障能力较弱。

3.1.4 平台市场化情况
（1）公司治理结构
NC 城投按照相关法律、法规、规章的要求，制定并完善了《公司章程》，对公司
的经营宗旨和范围、组织机构、母公司与控股、参股企业的关系、财务会计制度等做了
明确的规定。NC 城投公司按照现代企业制度的要求，分别设立了股东会、董事会和监
事会。公司设总经理 1 名，总经理对董事会负责。公司的合并、解散、增减注册资本和
发行公司债券，由出资人决定。
（2）法人制度建设
NC 城投拥有独立的法人资格，实行企业化管理，产权清晰，独立核算，自主经营，
自负盈亏。公司是 NC 市政府成立的有限责任公司，在人员、机构、资产、经营业务等
方面受政府实际控制。2016 年 10 月，NC 城投公司对外发布公告称，NC 城投公司已建
立了现代企业制度，NC 城投公司所承担的地方政府债务已被纳入到地方财政预算的范
围中，在完成地方政府债务的处理之后，NC 城投公司将采取市场化的方式，不再承担
政府融资功能。
（3）信用建设
东方金诚国际信用评估有限公司最新对 NC 城投的评级为 AAA。
根据以上分析，NC 城投受政府实际控制较强，自有现金流创造能力相对不足，市
16
场化程度有待进一步提高，但公司依靠政府的支持，外部信用评级较高，能够在资本市
场开展市场化融资。

3.1.5 NC 城投收入构成分析
NC 城投通过不断的发展形成了多元化的业务结构，具体来讲从 2017 年到 2019 年，
NC 城投公司的收入构成情况如表 3.3 所示。

表3.3 近年NC城投营业收入构成情况（亿元）
Tab. 3.3 NC city investment business income constitutes (100 million yuan)

2017 年 2018 年 2019 年

项目
金额 占比 金额 占比 金额 占比

项目开发经营 5.13 60.83% 6.12 52.44% 7.08 44.11%

车辆通行费 1.88 22.26% 2.65 22.68% 3.02 18.81%

混凝土 0.46 5.51% 0.53 4.53% 1.38 8.61%

管片 0.26 3.04% 0.26 2.20% 1.03 6.42%

项目代建 0.20 2.41% 1.51 12.96% 1.14% 7.10%

其他 0.50 5.95% 0.61 5.20% 2.40 14.95%

NC 城投公司长期以来承担着 NC 市基础设施建设的重任，对于 NC 市城市化发展

及重大项目的建设起到了巨大的推动和促进作用，作为城市基础设施建设的主体，NC
城投公司的业务范围主要包括基础设施建设、土地出让、高速公路运营、房地产开发及
物业管理等多种不同类型的业务。NC 城投公司自从成立以来，先后建成和正在建设的
项目有 60 多项，其中包括：西外环高速公路、朝阳新城、艾溪湖大桥、南外环高速公
路、象湖隧道、九洲高架、沿江大道等一批城市基础设施项目和城南、城北、利字街棚
改等一批市民安居解困项目，集团公司已经成为以工程建设专业化管理团队为核心的
NC 城建主力军。2019 年，NC 城投公司在发展中各方面业务均在一定程度上得到了增
长，NC 城投公司主要的收入主要为项目开发、车辆通行费用。
NC 城投公司的营业收入主要来源于承建施工业务和房地产开发，在 2019 年，NC
城投公司通过回收销售款使得公司的业务收入增加。在车辆通行费用方面，NC 城投公
司主要通过高速收费实现收入的增长。NC 城投公司在 2018 年的高速公路收费收入得到
一定的增长。
NC 城投公司管片业务和 NC 城投公司混凝土业务之间形成而来很好的补充，其中
公司管片业务和混泥土业务分别由 NC 城投公司的子公司负责，但是这两项业务的发展
17
 4 地方政府投融资平台转型路径的借鉴

受到建筑行业的较大影响，随着我国对房地产市场调控的不断加码，导致 NC 城投公司
管片业务和混凝土业务的收入必然出现一定的波动。
NC 城投公司其他业务方面的收入主要涉及到房地产开发、租赁、高速公路收费、
资产管理等业务。同时 NC 城投公司是 NC 市棚户区改造项目的贷款主体，NC 城投公
司在贷款中与国开行就棚户区改造签订了贷款合同，一般来讲该类型的贷款期限为 25
年，所获得的贷款由 NC 市土地储备中心根据棚户区改造项目的实际情况使用， NC 市
重点工程管理办公室在还本付息方面，则主要采用政府采购的形式，NC 城投公司则按
照 1.00%的比例收取融资服务费用。
最终，从近三年收入构成来看，纯市场化收入（含车辆通行费、管片、混凝土等）
的占比稳步提升，平台转型初见成效。

3.2 NC 城投公司发展中存在的问题和不足
地方政府投融资平台在地方经济发展和社会发展中具有举足轻重的作用，是地方基
础设施建设融资的核心主体，为地方经济发展立下了汗马功劳，但在其发展过程当中由
于融资规模不断扩大，给政府所带来的债务包袱重，偿债压力大等诸多问题不可忽视。
NC 城投公司需继续承担 NC 市重大项目的建设，其在市场化转型的过程当中肯定会受
到多方因素的掣肘，这不仅有内部因素，同时也有外部因素，主要归结为以下几点：

3.2.1 资产负债率偏高、偿债压力较大
21 世纪初，随着“大拆大建”成为各地城市的建设主流方向，地方政府债务急速攀
升，根据财政部统计的数据。到 2019 年年末，全国地方性政府债务余额规模超过 2407000
亿元。这些债务的主要来源：1.地方政府投融资平台举借的债务。平台公司利用专项债、
银行贷款、项目收益债等多种渠道，获得资金来源。2.中央代发代还举借得债务规，2009
年，国务院批准财政部可以代理发行。代发代还的债券金额被纳入地方政府债务 2009
－2011 年地方政府债券发行规模为每年 2000 亿元，2012 年、2013 年、2014 年规模增
加至 2500 亿元、3500 亿元、4000 亿元。3.地方政府投融资平台形成的隐形债务。2014
年中央政府在进行甄别地方政府存量债务工作时，发现地方政府债务总量达到了 15.4
万亿元，而其中的隐性债务超过了 1 万亿元。
NC 城投近三年来随着承建项目的不断推进，负债规模不断增加，2017 年-2019 年，
资产负债率从 68.78%，65.55%，67.17%，一直维持在 65%左右，流动比率从 2.92、2.54、
2.70，速动比率从 0.71、0.48、0.54 呈下降趋势，同时相比前些年流动比率动辄 5 以上，
速动比率 1 以上，短期偿债能力还是趋于下降，呈现出公司资产流动性较差，短期债务
风险上升等现象。尽管在“两房资产”注入后，高负债的情况获得部分缓解，但如果新
增债务问题不能得到及时合理解决，偿债压力和长期偿债风险将不断加大，严重影响企
业的整体信用评级，可持续发展面临困境。

18
3.2.2 可经营性的业务、资源资产不足
目前，NC 城投公司核心业务及资产主要集中于政府功能型业务领域，除绕城高速
公路、办公物业资产外，其余资产偏重于不能有效开发的土地、棚改住宅等领域，不可
有效自主经营的资产占比过高，可自主经营的业务、资产比重较少，主要保有政府划拨
的绿化、水面、滩涂等公益性资产，这些资产仅能作为融资使用且难以进行商业开发，
不能为企业带来实际的收益。

3.2.3 盈利能力薄弱
2017 年—2019 年，NC 城投总资本收益率分别为 0.28%、0.31%和 0.31%，净资产
收益率分别为 1.16%、0.98%和 1.12%。盈利指标持续降低，经营性资产不足，市场化运
作程度偏低。因此集团公司难以进行有效的自我经营和价值创造，缺乏可持续盈利能力
和变现能力。在公司当前债务比重提升的情况下，不可持续发展的矛盾更加凸显。NC
城投目前可持续盈利能力、自我造血能力不足，可经营化的产业资源、资产基础薄弱，
发展中对政府项目、财政补贴的依赖较大。未来的发展需要逐步摆脱对政府的依赖，实
现经营的可持续性和盈利能力的稳定性，逐步增强自身造血能力，实现集团的健康快速
发展，完成公司的战略转型。

3.2.4 融资渠道窄资金成本高
发展初期地方政府投融资平台主要通过财政投资及补贴、发展债券、银行贷款（主
要是地方商业银行和政策性银行）、信托融资、其他融资等一些资金成本低的渠道和有
限的项目经营收益获得资金来源。随着国家政府对地方投融资平台的政策收紧，银行和
那些资金成本比较低的借款主体对政府贷款的要求越大越高、条件越来越多，这使得政
府获得贷款越来越少，平台开始不得不转而通过信托、融资租赁、保理等获得融资资金，
而这些资金成本来源普遍比较高。NC 城投公司筹资活动现金流量的分析中可以得出，
NC 城投公司现金金支出规模大，导致 NC 城投公司的经营性收入无法覆盖 NC 城投公
司的现金支出，无法弥补 NC 城投公司经营中的融资缺口。从当前 NC 城投公司的实际
情况来看，其融资主要依靠银行贷款，导致 NC 城投公司融资渠道狭窄，在融资中承担
较大的成本。

3.3 NC 城投转型动因及必要性分析

3.3.1 NC 城投转型的动因分析
（1）政策调整倒逼城投转型
2014 年国办发 43 号文的发布，及此后我国新预算法的实施，对地方政府的融资及
地方政府融资平台的改革进行了规定。此后我国出台了一系列用于规范地方政府债务的
相关文件。在此背景下 NC 城投公司的融资和生存压力明显加大，推动地方投融资平台
19
 4 地方政府投融资平台转型路径的借鉴

真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，
转型发展迫在眉睫。
（2）国企改革带来转型机遇
NC 城投公司将坚持以市场化转型和促进区域实业发展为目标；依托所在区域产业
和土地资源优势，整合平台资源，开拓创新业务，培养核心竞争力。国家主席习近平强
调，要坚定不移把国有企业做强做优做大。国务院总理李克强强调国有企业要按照国家
政策的要求，抓住政策优势不断促进投资和产业的升级。江西省要求必须要有支持实体
经济发展，促进产业项目建设的“实招”，要引导各地各金融单位把更多资金投向产业
项目建设，更好地服务于实体经济。
企业既要追求经济效益，更要扛起社会责任，要加强自主科技创新，激发企业活力，
激发企业活力，实现企业绿色安全发展。NC 市要求城投集团要围绕功能型企业的定位，
按照市场化原则完成市委、市政府交办的任务，要整合市场资源，增强融资能力，控制
负债率，抓好成本控制，实现可持续发展，以长补短，找准切口，激发潜能；加速推进
制造业高质量发展。同时，区政府要求保持定力、抢抓机遇，迅速形成智能终端产业城
和千亿产业集群，城投公司要从资产规模大、企业效益优、集团实力强三方面着力，充
分利用自身优势推动转型发展。
（3）国家宏观经济影响促进城投转型
我国经济未来增长将依靠全新的增长极，依靠传统基建等项目拉动经济增长的时代
正在过去，新基建将成为我国经济发展的新动力，预计利率将持续走低，融资环境利好、
地产投资或将增速。
2020 年 2 月以来中央会议多次提及新基建建设，涵盖新能源、智能制造等多个社
会民生重点行业，为后续发展指明了方向。随着中国经济从依靠传统基建等项目高速增
长转入依靠提升企业质量的高质量增长，智能制造、地产等项目将成为未来经济增长的
动力。通过分析从 2017 年至今的信用货币的供给，需求及利率变动的方向，可以判断
未来利率的大致走势。展望 2021 年全年，社会融资规模增速或稳中有升，信用货币需
求与供给的增速缺口在不断缓慢收窄中趋稳，利率仍可能下行。2015 年-2019 年房地
产投资稳中有升，增速先经过数年的下行，再逐步上升，2019 年第四季度达到峰值
10.4%。2020 年 1-4 月全国房地产开发投资累计完成额为 3.3 万亿元。结合今年经济
环境及货币政策，2021 年全年房地产投资或将加速。
（4）区域发展增强转型发展信心
江西省经济运行稳中向好，固定资产投资额逐年增加，产业结构调整持续推进；NC
市经济指标呈现稳中趋优的良好态势，工业生产平稳增长，服务业发展迅速，固定资产
投资聚焦实体经济。江西省将借助“一带一路”倡议，在开放型经济体系中，逐渐从内陆腹
地转主为内陆开放新高地，结构调整持续推进，新动能加快成长。第一、二、三产业分

20
别呈现出平稳增长、稳中有升、势头向好的形势，工业新兴优势显现。服务业成为 NC
市“首位经济”，1667 家规模以上服务业的增长率、经济增长贡献率分别为 23.8%和
58%，由此可见，现代服务业在 NC 市发展极为迅速。

3.3.2 地方政府转型的必要性
（1）现代企业治理迫使 NC 城投公司转型提出要求
在地方政府投融资平台的发展过程中，其内部治理结构中存在的问题逐渐显现，首
先，基于地方政府投融资平台的属性，地方政府投融资平台行政化色彩浓重，法人治理
结构缺失。平台公司虽然是名义上的法人主体，但是大多数企业并不具备真正的股东大
会、董事会、监事会等现代化的管理制度。那些设立了股东大会、董事会、监事会的企
业，也往往只是虚有其表。政府直接或间接的管理平台公司的人、财、物，基础设施建
设的资金的管理与使用也由政府决策。因此使得这些政府投融资平台的内部管理结构不
健全。其次。平台公司的管理人员许多并不是通过市场化招聘，而是由政府机关单位选
调，这些管理人员很多从政多年，较难完成政府管理主体像市场管理主体的转变，也缺
乏市场化的竞争意识。
（2）外部环境严峻要求 NC 城投公司转型
一是自“43 号文”剥离地方融资平台公司的政府融资功能以后，明确提出了剥离地
方融资平台公司的政府融资功能，并不断提出一系列强监管措施遏制政府平台公司肆无
忌惮的投融资行为。限制政府对其融资平台的隐形担保，规范政府的项目运作将实行，
通过限制平台公司进行明股实债、资金穿透以及经营性现金流还款等方式，来约束政府
融资平台向企业融资。二是在十一届三中全会实行改革开放以后，随着我国市场经济的
不断发展以及改革开放的不断深化，我国出现了大量的国际化企业，这些企业在经营发
展中建立了国际先进的管理制度。从上世纪 80 年代开始，我国民营企业快速发展，民
营企业在发展中为了提升其市场竞争力，不断引入国际先进的管理制度，同时在这一过
程中我国针对国有企业也纷纷进行了改革，使得大量国有企业通过改革加入到市场竞争
中。
在市场化发展的浪潮中，现代企业法人制度成为企业管理的核心制度，现代企业制
度的推广和建立进一步推动和促进了我国市场经济的发展，在很大程度上提升了我国企
业的市场竞争力。而对于地方投融资平台来讲，在市场经济快速发展的背景下，地方政
府投融资平台的市场化转型和公司化发展成为必然的趋势。

3.4 NC 城投转型的战略环境分析

3.4.1 政策经济环境分析
虽然受到 2020 年新冠肺炎疫情的影响，对全球经济发展造成了巨大的影响，但是
从我国国内经济发展的实际情况来看，我国国内经济发展总体稳定，2020 年全年经济总
21
 4 地方政府投融资平台转型路径的借鉴

量达到了 101.6 万亿元，与 2019 年相比增长了 2.3%。在我国经济发展进入到新常态的

背景下，未来长期一段时间内我国经济下行的压力仍然十分严重。因此从中央政府的角
度来讲，采取积极的财政措施和稳健的货币政策成为未来我国经济宏观调控的主要趋势。
在这一背景下，基础设施建设必将成为未来投资的主要领域，不断加大城市基础设施建
设也是我国中央提出的重要任务。为推动促进城市基础设施建设，我国从 2019 年开始
不断优化基础设施项目审批流程，进一步推动和促进了我国基础设施的建设。同时在这
一过程中社会融资环境不断得到优化完善，PPP 项目不断成熟，这为我国城市基础设施
建设的发展创造了良好的环境。城投公司作为地方政府基础设施建设的核心主体，在未
来的发展中必然迎来一系列的机遇，这也为我国城投公司的转型创造了有力的条件和机
遇。

图 3.1 2014 年到 2019 年国内生产总值

Fig. 3.1 2014 to 2019 GDP

3.4.2 区域发展环境分析
NC 市是江西省省会，位于我国第一大淡水湖鄱阳湖西南岸，是长江经济带的重要
城市，与长江三角洲、珠江三角洲、海峡西岸经济区相邻。良好的区位空间优势是吸引
投资者的重要因素。NC 市的消费市场半径辐射广阔，既可以满足潜力巨大的中部消费
市场，又可以兼顾东部原有市场和出口。2020 年，NC 市财税金融运行稳健，财政收入
达到 1008.8 亿元，NC 市近五年来财政收入近 5 年年均增长 7.4%；NC 市在 2020 年地
方一般公共预算收入达到了 483.9 亿元，增长 1.4%。两项税收占财政总收入比分别为
87.0%和 76.5%，高于全省 6.9 和 8.6 个百分点。全年实现一般公共预算支出 752.1 亿元，
增长 15.2%，增幅排名全省首位。NC 市在 2020 年年末，金融机构本外币存贷款余额的
规模分别达到了 10733.1 亿元和 12124.6 亿元，与 2019 年相比分别增长了 5.9%和 17%，

22
存贷比为 113%。
表 3.4 2014 年到 2018 年金融机构本外部贷款情况 (亿元）
Table. 3.4 2014 to 2018 Financial Institutions This external loan situation (100 million yuan)

指标 2014 年 2015 年 2016 年 2017 年 2018 年

生产总值 3705.55 4011.88 4401.65 5003.19 5274.67
财政总收入 550.74 628.91 684.68 782.82 938.60

规以上工业增加值增速 11.90% 9.40% 9.20% 9.50% 9.40%

500 万元以上固定资产投 3434.25 4000.07 4540.26 5116.87 5679.73

资

三产比重 4.5:55.0:40.5 4.3:54.5:41.2 4.2:53.0:42.8 3.8:53.3:42.9 3.6:50.5:45.9

本外币存款余额 7296.23 8534.34 9627.56 10137.37 10733.10

本外币贷款余额 6329.26 7556.91 8707.23 10364.58 12124.60

3.4.3 内部环境分析
NC 城投拥有独立的法人资格，实行企业化管理，产权清晰，独立核算，自主经营，
自负盈亏。公司是 NC 市政府成立的有限责任公司，在人员、机构、资产、经营业务等
方面受政府实际控制。NC 城投公司在基础设施建设项目的融资及建设方面具有很大的
优势。对于基础设施建设项目及交通道路建设项目来讲，其进入壁垒较高，因此也是
NC 城投公司的核心优势，是 NC 城投公司核心竞争力，这也为 NC 城投公司的转型提
供了有利的条件，NC 城投受政府实际控制较强，自有现金流创造能力相对不足，市场
化程度有待进一步提高，但公司依靠政府的支持，外部信用评级较高，能够在资本市场
开展市场化融资。从当前 NC 城投公司的发展情况来看，其市场化经营不足，公司盈利
能力有待提升，这些方面的不足也必然成为 NC 城投公司转型发展的主要障碍。

23
 5 NC 城投战略转型路径及对策建议

4 地方政府投融资平台转型路径的借鉴

随着我国地方融资平台的不断改革，部分地方融资平台根据政策的要求和市场发展
的需要，积极进行了转型探索，并且在转型探索中取得了显著的成效。目前在外部环境
的影响以及内部发展的驱动下，NC 城投公司亟待转型，而在转型的过程中其他城市融
资平台的转型经验和成果能够为 NC 城投公司的转型发展提供相应的经验借鉴。本文在
分析中选择合肥建投和武汉城投作为案例，分析其转型经验，为 NC 城投公司转型发展
提供相应的经验借鉴。

4.1 合肥建投

4.1.1 企业概况
合肥市建设投资控股（集团）成立于 2006 年 6 月，注册资本 97.05 亿元，产总额
4051.49 亿元，净资产 1555.95 亿元，资产规模在全国城投行第四，企业信用等级 AAA。
其经营业务主要涵盖基础设施、产业投资、交通运输、能源、水务环保、商业百货、房
地产、旅游等各个方面，实现了多元化的业务发展。
合肥市建设投资控股集团在合肥市城市建设中扮演者重要的决策，是城市建设和发
展重大项目主要的融资主体。在成立初期，合肥城建主要业务是市政道桥公路建设、轨
道交通建设、铁路枢纽建设、园林绿化，公共停车场收费、公租房和棚户区改造、等公
益性项目及准公益性项目建设。
与此同时，合肥城建充分发挥自身优势，创新多元化投融资体制，通过战略规划、
产业布局、投融并举、资本运作等，推动新型显示、集成电路、新能源汽车等产业的发
展，推动了京东方 6 代线、8.5 代线、安世半导体、康宁玻璃基板、彩虹股份、半导体
显示芯片封测、蔚来汽车、欧菲光、启迪新基建及新总部等一批重大项目在合肥落户投
产，并实现了这些项目的上下游产业链快速聚集，形成了产业集群，打造出了一条国内
配套最完善、产线最齐全的千亿级新型显示产业链。

4.1.2 转型背景
从投融资体制改革层面看，2014 年地方政府投融资体制改革加大了基础设施建设的
融资难度，也给平台转型发展提供了机遇和挑战。新《预算法》、国发 43 号文等系列
文件的出台，剥离了平台的政府融资功能，“平台借，政府还”的模式已不可持续。
从国资国企改革层面看，2015 年 9 月，酝酿已久的被称为“国企改革顶层研究”的
《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》尘埃落定，也是为平台转型提
供了契机。“实现以管企业为主向以管资本为主转变”、“改组组建国有资本投资、运
营公司，探索有效的运营模式”、“通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资

24
本合理流动，实现保值增值”等内容直接写入《意见》，为平台转型指明了方向。
从合肥建投自身层面看，随着合肥市财政保障能力的持续增强，财政资金已基本能
够保障基础设施和公益性项目建设，为基础设施和公益性项目融资已不再是合肥建投的
主要职能。作为市级平台，除下属子公司还在承担部分政策性融资任务（如巢湖生态示
范区、棚户区改造、城镇化等项目），合肥建投集团本部 2015 年未新增一笔贷款，融
资已不属于日常工作，主动改革转型已迫在眉睫。

4.1.3 转型思路和主要路径
合肥建投根据自由优势，总结出一条符合自身特点的企业改革之路，以市场化方式
参与城市基础设施建设，在转型过程中采取专业化的国资运营管理方式，充分利用合肥
建投在转型过程中积极利用国有资本的优势，适度进行整合，强化功能定位，在此基础
上不断进行改革和探索，逐渐成为合肥市国有资本运营管理的主体，通过转型发展有效
的提升了国有资产的利用效率。

4.1.4 改革转型的探索与实践
（1）通过市场化转型拓宽融资渠道
公益性项目由地方政府发行地方债；准公益性项目引入社会资本投资，即 PPP 模式；
经营性项目按市场化方式运营。平台公司转型为市场化企业后，参与城市基础设施建设
的重要渠道就是采用 PPP 模式。PPP 模式也是近年来国家力推的方式。2015 年，为适
应新政策要求，合肥建投积极探索新的城市基础设施融资模式，打通新的融资渠道，积
极开展 PPP 试点，并取得良好进展。
集团与国家开发银行建立了长期密切的合作关系，以政府购买服务方式，向国开行
申请长期项目贷款，成功打通了城市轨道交通和市政道路融资的新渠道。
集团以政府购买服务方式，与其它金融企业共同组建市场化项目公司作为投融资承
接主体，解决了合肥市棚户区改造项目贷款问题，保证了棚改项目的顺利推进。
为加快推广 PPP 模式，合肥建投开展了合肥轨道交通 2 号线 PPP 模式试点，协调
完成 1、2 号线项目贷款发放和项目资本金拨付，保障了项目建设资金。
（2）探索国有资产的专业化经营管理
按照集团公司转型发展思路，根据目前的资产现状，合肥建投未来将以城市基础设
施建设、交通运输、能源、水务环保、现代农业、房地产等业务模块为核心实现多元化
业务的发展。
根据目前企业资产布局和结构，为提高决策、运营、管理效率，进一步改革和优化
目前的管理模式，2015 年，合肥建投试水事业部制运行模式，对未来转型主业将涉及九
大业务板块的具体架构及业务发展方向进行明确。通过对产业板块的分类归口，在此基
础上对承建集团的业务部进行合理的划分，成为不同的事业部。同时将目前的城市基础

25
 5 NC 城投战略转型路径及对策建议

设施及公益性项目建设业务及以城市基础设施项目建设为主业的参控股企业归入基础
事业部，进行专业化管理及资本运作。以基础设施事业部为试点，寻找适宜的组织架构、
权责划分方式及运行方式，为后续事业部的建立积累经验。
在基础设施事业部成功运作的基础上，下一个五年可新增设房地产、产业投资等事
业部。同时结合事业部的运行，加强集团战略及各事业部战略性的统筹管理，以及风险
防范及监督体系建设，为顶层规划及分权制衡提供保障。
（3）实施国有资本投资运营公司转型
根据合肥市委、市政府出台的《关于全面深化国资国企改革的若干意见》，在国企
改革中，按照相关的规定对国有资产进行优化布局，不断完善管理体制，持续推进混合
所有制经济的发展，按照现代企业制度完善企业治理结构。根据这一改革思路，国有资
产将向战略性新兴产业、基础设施投资及具备竞争优势的行业等领域集聚。对此，近年
来合肥建投结合城市发展的需求，积极承担基础设施建设的重要任务，同时合肥建投结
合市委市政府发展的规划，积极参与合肥市重大战略性新兴产业发展的投融资，并探索
出一种成熟的产业投资模式。基础设施投融资做大了合肥建投的规模，提高了合肥建投
的融资能力，基础设施巨额的财政拨款也为合肥建投提供了间隙资金的周转。
利用这些得天独厚的优势，合肥建投积极参与战略性新兴产业投资，在新型显示及
集成电路产业方面的投资全面提速，2015 年京东方 10.5 代线平板显示、康宁 10.5 代线
玻璃基板、力晶 12 吋晶圆、彩虹 8.5 代线玻璃基板、京东方整机及数字医院等 6 个项目
成功落地，总投资 675 亿元，充分了解发挥合肥建投作为国有资本投资运营公司的战略
引领作用。其中京东方项目，合肥建投通过不断的投资成功在合肥市打造了千亿级产业
链。合肥建投在产业投资中，同时及时调整投资方向，完成了 300 亿元的原始积累，并
探索出一种成熟的产业投资模式，即：投资—上市—退出，为今后的产业投资创出了一
条成功经验。
与此同时，合肥建投经与部分投资人及金融机构沟通，通过组建产业投资基金方式
参与项目投资，实现各类型资源的有效整合，推动和促进合肥市高新技术产业的发展，
满足重大产业项目资金的需求，为城市发展及战略新兴产业的发展创造了良好的环境。

4.2 武汉城投

4.2.1 企业概况
武汉城投成立于 1997 年，是由武汉市政府成立的国有独资企业。武汉市城市建设
投资开发集团有限公司在 2002 年进行了资产重组，在武汉市城市投资开发总公司的基
础上，通过资产重组的方式组建市城投集团公司，注册资本金 39 亿元，截止 2018 年 3
月，集团资产总额 2791.59 亿元，营业收入 30.82 亿元，利润总额 2.45 亿元，企业信用
等级 AAA。武汉城投公司在推动和促进武汉市城市基础设施建设方面起到了重要的功

26
能和作用，负责武汉市城市基础设施建设的融资活动；武汉市城投公司根据市委市政府
对城市基础设施建设的部署和规划，承担重大基础设施建设项目融资活动；负责相关资
产的开发和运营活动；根据相关要求和授权承担国有资产的运营工作，确保国有资产的
保值增值；对所属企业进行有效的管理。武汉城投公司主要业务包括道路桥梁、支铁建
设、水务环保、房产开发、燃气燃力等。随着集团公司十余年的快速发展，公益项目负
债压力大、产业板块发展能力不足、资源经营价值能力不足、项目建设对产业经营的带
动作用有限等问题逐渐显现，影响了集团公司的发展。

4.2.2 转型的背景
从 2014 年以来，我国不断出台政策文件要求加强对地方债务的管控，要对地方政
府存量债务进行甄别和清理，合理控制地方政府债务规模。而对于城投公司来讲，其作
为地方政府投融资平台，要积极通过政府债务置换的方式从地方政府债务的范围中剥离，
对于未被认定为地方政府债务的部分，则由城投公司通过经营来自行偿还。为控制我国
地方政府债务规模，我国采取了一系列的措施，坚决遏制隐性债务增量，规定地方政府
部门不得新增各类型的隐性债务，要通过改革弱化城投公司和地方政府之间的关系，推
动和促进城投公司的市场化转型。
对于 NC 城投公司来讲，在地方政府债务和城投公司监管不断严格的背景下，NC
城投公司需要积极转变之前的发展模式和发展方向，积极探索发展战略的转型，采取市
场化的发展机制，通过转型来提升 NC 城投公司可持续发展能力。

4.2.3 转型思路和主要路径
从近年来我国国有资产改革的总体思路来看，通过市场化路径激活国有资本，充分
发挥国有资本的效应带动经济发展成为我国国有资本改革的核心思路。通过市场化的方
式引入社会资本积极参与到基础设施建设，通过混合所有制改革盘活国有资产。因此武
汉城投公司在发展战略转型的过程中小红，要求去杠杆、减负债、防风险，通过市场化
机制进行转型，将武汉城投公司转变为以成为运营为核心的国有资本公司。
国家实施“中部崛起”战略和“两型社会”的建设使得武汉市在经济社会发展方面
迎来了历史性的机遇，进一步提升了武汉市在全国的地位。武汉市借助国家战略，重点
加强基础设施建设，通过大力推动基础设施建设，使得武汉市成为全国综合交通运输枢
纽，对武汉市经济社会发展起到了重大的推动作用。武汉城投公司在发展中，积极贯彻
武汉市“十三五”规划纲要的要求，以城市建设、经营和服务为核心宗旨，武汉城投公
司在发展战略转型中，积极承担武汉市重大发展规划项目，引入市场化机制创新投融资
模式，持续不断提升武汉城投公司的发展能力，逐渐将其打造成为以城市运营服务为核
心的综合性国有资本企业。

27
 5 NC 城投战略转型路径及对策建议

4.2.4 改革转型的探索与实践
（1）明确定位，加快转型
NC 城投公司在发展战略转型中，要按照“投资—功能—运作”三层主体运营模式
对 NC 城投公司现行的层级进行合理的压缩。在发展战略转型中要进一步明确 NC 城投
公司的职责定位及 NC 城投公司的主营业务，将其转变为市场化、产业化融资职能转变。
同时 NC 城投公司在经营发展中要按照现代企业制度，建立健全法人治理结构，完善
NC 城投公司董事会、监事会和管理层，通过发展战略的转型，按照市场化经营的原则
成为独立的市场经营主体。
（2）政企分开，化解债务
城投公司在发展战略转型的过程中，需对城投公司存量政府性债务进行清理，通过
合理的情况划清政府和公司各自需要承担的偿债责任。城投公司在市场化转型中，需不
断扩大经营性现金流，持续不断提升城投公司经营能力和发展能力。城投公司在市场化
经营和发展中要积极拓展融资渠道，采取多元化的融资方式，不再承担政府融资功能。
（3）权责明晰，放管结
在 NC 城投公司战略转型的过程中，地方政府要放管结合，构建完善的国有资产监
管体系，建立健全监管清单和责任清单，在市场化转型中要实现经营权和所有权的分离，
明确权责，不断健全和完善城投公司的治理结构。通过对城投公司的监督监管防止国有
资产的流失，提升国有资产的运营效率。
（4）分类管理，分业经营
结合国有企业的职责和发展方向，对其进行分类管理，将其划分为商业国有企业和
公益类国有企业，针对不同类型的企业性质采取分类管理的方式。对于商业类的国有企
业来讲，要积极鼓励进行市场化转型，按照市场化发展的原则，实行自负盈亏的发展模
式。对于公益类的国有企业来讲，需要承担公共服务供给的职责，同时对于这类型国有
企业积极通过 PPP 等不同的模式提供资金和融资支持。
（5）协调联动，分布实施
推进市域城投平台转型升级是一项系统性工作，需注重各平台类企业转型的联动性。
在转型发展的过程中，要重点强调系统性和联动性，根据转型目标统筹谋划，采取分步
实施的方式，发挥不同职能部门的功能和作用推动转型的有序进行。

4.3 借鉴意义
合肥建投主要是结合自身现状及优势，提出企业改革转型的总体思路，在参与基础
设施建设为的过程中以市场化为方式，采用现代企业管理方式，提升专业化管理能力，
充分发挥国有资本的作用，在适当进行整合的基础上，以城市建设基础设施投资、战略
性新兴产业的引导为主，通过市场化的方式发挥国有资产的规模效应，不断提升国有资

28
产的运营效率。
武汉城投在发展中主要以城市建设、城市经营和城市服务为主要的核心发展目标，
在转型的过程中不断创新投融资模式；建立健全专业化的运营模式，构建完善、高效的
产业发展平台；不断提升区域服务能力，为区域发展提供综合性的优质公共服务，重点
在基础建设、水务、能源、地产、资产经营和智慧城市开展投融资活动，通过不断的创
新改革实现武汉城投公司资产、收入和利润的增加，将武汉城投打造成为全国范围内一
流的国有资本投资运营公司。
通过对合肥建投和武汉城投转型案例的研究，可以归纳得出合法城投公司和武汉城
投公司转型发展的路径包括以下几个方面：
（1）加强企业财务管理，拓宽企业融资渠道
加强财务工作有利于集团优化自己公司内部的收益和对公司利润的分配。真凭实据
的财务管理数据对于现代企业来说是极其重要的，一定程度上它可以用来把握一定的融
资范围，并且依据数据减少成本。企业集团在融资的过程当中，合理有效的财务管理使
公司能够充分认识外部的滚动融资成本有着非常大的帮助，精确的预估全部资金以求更
低的成本要求，进而确保建立一个长期的理想的能够让企业健康运行的融资计划，因为
财务管理人员能够全然的了解到企业集团的资本结构，故而只要融资市场一旦出现波动，
它就能够在第一时间根据实际情况确立融资策略。
（2）发展经营性业务，推动业务多元化
城投公司在发展转型的过程中，要充分城投公司的资产和优势，结合城投公司发展
的实际情况以及城市发展的需求，在公共事业、会展服务、旅游服务、广告服务等方面
开展投融资活动，为城投公司的发展及转型提供充足的现金流。城投公司在转型转给你
必须要结合城市发展的实际情况，积极进行创新，将城投公司打造成为推动城市可持续
发展的品牌运营商。
（3）健全公司法人治理结构，完善现代化企业制度
对于我国地方城投公司来讲，其长期以来承担着政府投融资的功能，因此地方城投
公司长期以来以地方行政机构的形式存在，因此这就导致地方城投公司缺乏市场化的运
营，无法很好的适应市场经济发展的要求。从合肥建投公司和武汉城投公司的转型来看，
要实现市场化的运营就需要以市场经济发展的原则为基础，建立健全现代法人治理结构，
按照现代企业管理的要求建立健全企业制度，在企业用人机制、决策机制和监督机制等
各个方面建立与市场经济相匹配的制度，为城投公司的市场化运营提供制度基础和制度
依据。
（4）结合平台功能定位，优化企业资本结构
城投公司在转型发展中，要根据城投公司业务属性及业务发展的需求，结合市场化
发展的需要对国有股权比例进行适当的调整和优化，同时在转型中要积极推进债转股，

29
 5 NC 城投战略转型路径及对策建议

结合实际情况将部分国有资本转化为优先股，推动和促进城投公司股权结构的多元化发
展。根据城投公司转型发展的要求，对城投公司负债资本和权益资本的比例进行适当的
调整，持续不断优化城投公司资本结构，积极拓宽融资渠道，降低城投公司融资成本，
激活城投公司活力，推动和促进城投公司的高质量发展。

30
5 NC 城投战略转型路径及对策建议

5.1 NC 城投转型思路及目标

5.1.1 NC 城投转型整体思路
随着我国市场经济和金融市场的不断完善，我国地方城投公司传统的经营模式和经
营方式已无法适应发展的要求，因此城投公司的转型成为当前我国地方投融资平台发展
的必然趋势。一方面城投公司要为推动地方经济社会发展提供相应的保障，另一方面城
投公司需要通过转型发展实现可持续发展。按照我国金融监管的规定和要求及 NC 市经
济社会发展的趋势，借鉴国内其他城投公司转型的经验，将 NC 城投公司发展战略转型
的总体思路归纳为：
在我国金融监管体系不断健全的背景下，NC 城投公司需要在 NC 市委市政府的大
力支持下，以 NC 市重大战略部署为依据，推动 NC 城投公司发展战略的转型，使得 NC
城投公司从传统“重投资、重建设”的经营管理模式转变为“投资建设与产业经营并重”
的经营管理模式，以市场化运营为基础，大力推动业务创新，持续不断提升 NC 城投公
司自主发展能力和市场竞争力，推动 NC 城投公司的可持续发展。

5.1.2 NC 城投转型定位
NC 城投公司传统的经营管理模式已无法适应市场经济发展的要求。因此 NC 城投
公司必须要结合内外部环境，积极探索发展战略的转型。在转型的过程中必须要明确
NC 城投公司发展战略转型的方向，对 NC 城投公司进行准确的定位。NC 城投公司要准
确定位其在资源配置、经济发展和行政体系中的位置，明晰 NC 城投公司的职能界限，
从不同的角度和不同的层面对 NC 城投公司进行精准定位，在定位的基础上进行合理的
规划。
首先，NC 城投是城市基础设施建设和公共服务供给的主要主体。城市公共基础建
设和公共服务的范围广泛，涉及到教育、医疗、道路等多个领域，因此 NC 城投公司需
要在市委市政府的委托下，充分发挥国有资产的优势，为 NC 市提供多元化的公共服务
和公共产品。
其次，NC 城投公司肩负着国有资产运营，实现国有资产保值增值。NC 城投公司在
NC 市政府的授权下，对 NC 市范围内国有资产进行运营管理，盘活国有资产存量，提
升国有资产的运营效率。
最后，NC 城投公司需引导城市产业结构的升级。NC 城投公司可通过成立产业引导
基金，投资核心产业等不同的方式来途径来引导 NC 市产业结构的转型升级，推动当地
经济的健康、高质量发展。通过发展战略的转型，实现 NC 城投公司市场化、专业化和
规范化的发展，进一步提升 NC 城投公司的发展能力和市场竞争力。在市场经济发展的
31
 5 NC 城投战略转型路径及对策建议

背景下，市场化和专业化是城投公司投资行为的主要标志，因此这就要求 NC 城投公司
在战略转型的过程中要积极利用市场经济的杠杆作用和市场竞争机制，解决长期以来城
投公司体制僵化、运营效率低等一系列的问题，坚持走市场化的道路，不断强化对城投
公司的约束和监督，规范 NC 城投公司的投资行为，打造市场化和专业化的发展模式。
为实现 NC 城投自身可持续、高质量发展的诉求，从 NC 城投当前的资源禀赋与能力条
件出发，对 NC 城投公司未来战略转型定位如下：
在高效落实补给城市基础设施短板任务的同时，积极助力市政府“以产兴城”的城
市经营战略思维落地，推动集团公司由原传统“城市基础设施的任务型企业”的发展模
式及发展方向向“城市建设与城市产业综合投资经营”方向转变，在强化现有城市基建
业务的同时，更加重视对可经营性、市场化及与城市生活紧密相关的战略性新兴产业的
投资布局。更好服务 NC 市经济社会发展，切实提升集团公司自身的造血能力。紧密围
绕 NC 市城市基建升级改造任务，构建专业化、数据化的智慧城市大数据管理平台，推
进城市基建与大数据融合，提升城市基建管理与运维的智慧化水平。

5.1.3 NC 城投转型目标
根据 NC 市城投融资平台转型的整体思路，NC 城投转型发展目标可以概括为：
（1）实现多元化发展
打造多业务协同发展格局。聚焦城市提升、产业孵化和综合服务等三大功能的打造，
通过大力整合和经营现有业务，积极探索和涉足其他优质业务等手段，未来逐步构建集
“城市基建、清洁能源、智慧城市、科创孵化、资产运营、类金融”等多业务协同发展
格局，挖掘外部机遇，拓展相关产业领域投资合作机会，试点一批产业投资合作项目，
形成城市产业特色的产业布局和发展模式。
（2）增强投融资能力
NC 城投公司需不断提升其投融资能力，建立多层次、多元化的投融资机制，通过
不断的创新发展，放大融资空间，持续不断推进完成以股权合作、产业基金，资产证券
化、信托计划等新型融资手段试点，不断提升 NC 城投公司市场化融资能力，争取通过
三年内累计市场化融资总额达 300 亿元。
（3）完善制度体系
NC 城投公司要通过转型夯实基础管理。建立现代企业制度，完善制度体系建设，
实现党领导方式的制度化和规范化；完善集团管控体系建设，推进差异化管控模式的有
效落地；从战略、计划、人力、财务、经营等条线，建立适配的母子权责界面；推进内
部市场化激励机制改革，全面激发集团上下经营活力；强化集团投融资风险控制体系建
设，提升企业风险控制能力。

32
5.2 NC 城投转型路径及措施建议

5.2.1 完善法人治理结构，激发内部经营活力
完善法人治理结构，解放思想，积极探索打破各类型的条件限制，在发展的过程中
积极引入多元化投资主体。建议吸引地方国有企业、支柱企业以及实力较强的民营企业
入股融资平台，通过股权的多元化促进治理结构进一步完善和资本金进一步完善，理清
各类人员的工作职责和考核标准，以充分激发员工活力为导向，将员工利益与公司效益
紧密结合，通过多重激励等方式激发员工热情，为公司创造价值、创造效益，增强集团
公司的核心竞争力。第一，NC 城投公司要按照现代企业制度的要求，不断完善公司治
理结构，通过深化公司治理结构改变行政管理的现状，实现 NC 城投公司公司化的发展。
同时 NC 城投公司在发展战略转型的过程中要不断完善健全公司内部控制制度，为 NC
城投公司发展战略转型奠定基础；第二，NC 城投公司在发展战略转型的过程中，要按
照政企分开的基本原则，进一步明确公司产权关系，建立健全现代企业科学的管理制度，
不断提升 NC 城投公司的经营管理效率；第三，建立市场化的用人机制和人力资源管理
制度，以提升人才竞争力为核心建立健全考核机制和激励机制，不断提升 NC 城投公司
人力资本的竞争力，通过外部引入和内部开发，为 NC 城投公司发展战略的转型和可持
续发展提供人才保障。

5.2.2 打造多元化融资渠道，提升筹融资能力
充分发挥国有资源的优势，以国有资本结构调整基金、产业投资基金等为抓手，以
市场化方式引入和撬动社会资本用于企业改革、战略性重组与企业战略性产业增量发展
引导。积极探索股权融资、债券融资、引进战投等多种渠道，广泛撬动社会资本，打造
高效融资平台。通过建立与金融机构的良好合作关系，打通与银行、保险、境外资金的
资金募集通道。同时加强自身投资管理、风险防控能力，投资优质项目，进而实现企业
资产的保值增值。NC 城投公司在发展战略的转型中，要不断探索创新项目建设和融资
模式，结合 NC 城投公司的实际情况积极拓宽融资渠道，实现多元化的融资，不断提升
NC 城投公司的融资能力。
（1）探索发行专项债券
地方政府专项债券是为了满足具备一定收益的公益项目融资问题，由省、自治区和
直辖市政府按照一定的发生发行的政府债券。地方政府专项债券以公益性项目相对应的
政府基金或者项目专项收入作为债券的还款来源。中央政府鼓励和支持重大领域的项目
探索发行专项债券，例如乡村振兴、保障住房、公立高校、水利设施等符合条件的项目
中通过发行专项债券进行融资。同时是我国财政部也提出要结合实际情况合理扩大专项
债券的范围，积极鼓励地方政府在重大项目的融资中探索尝试发行不同类型的专项证券。
我国在 2019 年发布了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，
33
 5 NC 城投战略转型路径及对策建议

其中对专项债的发行进行了详细的规定，允许将专项债作为重点铁路、公路、供电供气
等重大项目的资本金。我国国务院在 2019 年扩大了专项债的使用范围，将其范围扩展
到铁路、轨道交通等基础设施，电网、医疗、养老等民生服务，物流设备设施以及其他
市政工程等领域。
近年来，我国各级政府按照中央政府的规定和要求不断缩减一般性支出，将财政赤
字控制在 3%以内。专项债券被纳入到我国政府基金预算管理的范围中，专项债券的偿
还则由项目的收益偿还，因此专项债券不会被纳入到政府财政赤字中。从 2016 年到 2019
年，我国赤字规模由 2.18 万亿元增长到 2.76 万亿元，增长幅度相对较小。专项债新增
限额得到进一步扩大，从 4000 亿扩展到 2.15 万亿，专项债的发行能够有效的缓解政府
财政压力。专项债通过政府预算管理的方式进行管理，对于规范政府融资行为，防范政
府债务风险产生积极的作用，通过专项债的方式能够将地方隐性债务转化为显性债务。
（2）探索运用资产证券化
资产证券化是现代融资市场的主要方式之一，其主要是指以基础资产产生的现金流
为基础，通过结构化的处理方式实现信用增级，进而发行资产支持证券的相关活动。财
政拨款和银行贷款是当前基础设施建设的主要资金来源，目前以资产证券化为代表的资
本市场融资活动较少。相关数据显示，当前我国基础设施存量规模超过了 100 万亿，为
探索资产证券化提供了相应的基础和条件。从美国的经验中得出，基础设施 REITs 总
规模超过了 5000 亿美元，但是在基础设施建设方面，我国资产证券化的比例过低，因
此未来在我国城投公司转型发展的过程中，资产证券化具有广阔的市场空间。资产证券
化为我国基础设施项目融资提供了新的途径，通过资产证券化能够有效的拓宽我国基础
设施建设项目融资的渠道。因此 NC 城投公司在转型的过程中要积极探索利用资产证券
化来拓宽 NC 城投公司的融资渠道，实现多元化的融资。

5.2.3 推进运作市场化，增强可持续发展能力
继续参与 NC 市重点领域、重大项目建设、新经济培育和社会民生改善工程项目，
以市场化方式承担基础设施建设、公共服务供给、产业引导培育、资本运作等功能，通
过市场化招标以 PPP、ABO 等方式参与项目建设，打造公私合作平台，推动平台逐步发
展成为自负盈亏的市场经济主体。积极拓展战略性新兴产业，例如产业基金、供应链金
融等载体推动产业投资高效，打造兼具服务 NC 市产业发展战略同时具有自身盈利模式。
市场化的发展是 NC 城投公司发展战略转型的核心路径，NC 城投公司在发展战略
转型的过程中要积极探索市场化的发展。通过市场化的途径，利用各种新型的融资渠道
进行直接融资，为 NC 公司的发展提供足够的现金流。在转型过程中，地方政府退出经
营管理，由 NC 城投公司自主经营和管理，因此走市场化的道路是 NC 城投公司发展战
略转型的核心路径。NC 城投公司在转型中，要明确企业与公司的定位，强化预算管理，
降低和减少政府的行政干预，实现 NC 城投公司的自主经营。NC 城投公司在转型发展
34
的过程中，要根据市场化经营的思路，不断创新管理模式，积极转变公司的经营理念，
通过一系列的措施和方法来提升 NC 城投公司资金运营和管理能力，推动 NC 城投公司
的可持续发展。
NC 城投公司在投资项目的开发规划中，必须要充分考虑到 NC 市的在区域经济发
展中的区位优势、资源优势和产业优势，积极借鉴国内外先进的投资管理模式和开发理
念，及时调整测算收益水平，合理控制投资运营成本，制定科学合理的项目收支平衡方
案。NC 城投公司在对项目进行科学合理规划的基础上，要进一步明确 NC 城投公司短
期发展目标和长期发展目标，要确保 NC 城投公司发展规划的可操作性和可行性。
NC 城投公司在战略转型阶段，需要在政策允许的范围之内不断探索项目自身资金
平衡的方式，以市场化为核心构建项目融资模式，为 NC 城投公司的经营和发展创造有
力的条件和基础。NC 城投公司要不断规范财务结算模式，不断提升 NC 城投公司的财
务管理水平，提升经营效率，同时有效的实现公司风险管控。

5.2.4 整合资源，打造优质资产管理平台
打造集高速公路运维、物业管理、康养文体和供应链金融于一体的资产管理平台，
推动高速公路、物业管理与城市基建的高效协同，促进基建项目推动运营发展，运营收
入反哺基建项目建设的良性循环，实现供应链金融由融入产、由产促融的良好局面。通
过专业化项目提升城投的工程建设与运营能力，以合资、独资等方式积极拓展康养地产、
文化旅游、特色小镇等特色项目，实现资产管理平台各业务领域的持续既好又快发展，
成为 NC 城投公司营收利润增长点。对于 NC 城投公司来讲，提升其可持续能力具有重
要的意义和价值，NC 城投公司在发展战略转型的过程中，要积极抓住政策优势，结合
NC 城投公司的内部优势，积极整合相关的优势资源，通过不断探索转型路径来实现 NC
城投公司的高质量发展。NC 城投公司在战略转型过程中，通过资源划拨、特许经营权
等不同的方式注入资产，进而不断扩大 NC 城投公司的资产规模，为 NC 城投公司的转
型发展提供基础。
NC 城投公司必须要顺应我国国有企业改革的大背景，要结合公司的资产情况，通
过兼并重组等不同的方式对 NC 城投公司资产进行重组。通过兼并重组的方式实现优质
资源的集中利用，提升 NC 城投公司资产的利用效率。NC 城投公司在发展战略转型的
过程中，要通过一系列的措施来盘活 NC 公司的存量资产，同时 NC 公司必须要做好增
量资产，通过发挥资产规模优势来提升 NC 城投公司的发展能力，提升 NC 城投公司在
市场中的竞争力。NC 城投公司在转型发展的过程中要积极参与土地以及开发的运营，
不断提升在土地经营中的收益。通过不断做大做强 NC 城投公司来提升其资产规模，不
断提升 NC 城投公司的偿债能力，通过多元化经营来提升 NC 城投公司的融资能力，将
NC 城投公司打造成为优质资产管理和运营平台。

35
 5 NC 城投战略转型路径及对策建议

5.2.5 建立债务管控和风险防范机制
（1）妥善处理存量债务
NC 城投公司在快速的发展过程中也使得 NC 城投公司的债务规模不断扩大，导致
NC 城投公司的发展面临着一系列的风险。对债务风险的处理也成为 NC 城投公司发展
战略转型是否成功的核心和关键。NC 城投公司发展战略转型的过程中要采取一系列的
风险控制措施防止出现系统性的风险。具体来讲，NC 城投公司需要结合实际情况做好
债务审计工作和风险预处理方案，防止在经营管理中出现债务违约的问题。要严格区分
和划分经营性债务和政府项目在债务，采取差异化的方式对债务进行处理。NC 城投哦
公司要结合实际情况制定存量债务处置计划，进一步明确债务还款来源，制定项目的还
款计划和还款方式。同时 NC 城投公司在债务处理的过程中要确保正常的经营管理。
（2）建立健全债务管理、监控和预警机制
NC 市委市政府要积极支持 NC 城投公司发展战略的转型，建立健全债务管理制度，
对公司债务进行严格的监控。对 NC 城投公司中市场化经营的业务，在融资过程中要通
过市场化的方式进行融资，以业务经营带来的现金流作为还款来源。对于一般性公益性
的项目来讲，则需要结合项目的实际情况通过政府财政补贴的方式给予支持，同时要尽
可能的降低和减少政府的行政干预。对于纯公益性的项目来讲，要结合项目的实际情况
制定健全的风险预防和风险管控方案。
同时 NC 城投公司要建立健全信息披露机制，加强和强化各方面的监督力度，建立
健全完善的风险预防机制和风险处理机制。在 NC 城投公司的发展过程中要定期对发展
情况进行分析，及时对风险进行预测，针对性的采取解决方案，预防可能出现的债务风
险。
（3）建立债务偿还准备金制度
在短期内，NC 城投公司还面临着债务还本付息的压力，因此为了防止债务风险的
发生，需要建立债务偿还准备金制度，要结合实际情况做大做实“资金池”，确保 NC
城投公司能够按时偿还债务，为 NC 城投公司的可持续发展创造良好的环境，推动和促
进 NC 城投公司的可持续发展。

5.3 转型发展保障措施
NC 城投公司作为地方政府投融资平台，其产生和发展具有特殊的历史背景，NC
城投公司多年的发展与地方政府之间存在紧密的联系，其依托于地方政府注入的国有资
产为地区发展建设提供服务，因此 NC 城投公司的转型发展过程中，离不开地方政府的
支持，同时要建立完善的保障性措施。

5.3.1 做好战略发展规划
NC 城投公司的转型发展必须要结合内外部环境，对公司转型发展进行合理规划，
36
确定明确的发展战略和发展规划。战略管理能够从顶层设计层面为 NC 城投公司的转型
发展提供设计，是 NC 城投公司发展战略转型的核心，也是推动和促进 NC 城投公司顺
利转型的关键。具体来讲 NC 城投公司在转型中，要做好公司发展定位和公司发展目标，
建立健全完善的组织架构和内部控制制度，确保 NC 城投公司发展战略目标的明确性。
NC 城投公司需要立足于公司的发展实际以及当地经济社会的发展实际，根据公司
的优势，以推动和促进当地经济社会发展为目标确定发展目标，确立 NC 城投公司战略
发展转型的目标和路径，确定市场化的发展转型战略。NC 公司在发展战略转型的过程
中，要强化对发展战略的执行，不断提升公司发展战略执行的能力和水平，积极接受市
场环境所带来的挑战，做强业务，将公司所制定的发展战略目标落到实处，不断提升
NC 城投公司的市场竞争力和可持续发展能力。

5.3.2 建立完善的企业管理制度
NC 城投公司在发展战略的转型过程中要不断完善现代企业管理制度，为公司转型
及市场化发展提供制度保障。
（1）建立完善各项决策机制
NC 城投公司要根据现代企业制度的要求制定完善的内部管理制度和内部决策流程，
不断弱化行政干预，规范 NC 城投公司法人制度及治理结构，降低政府对 NC 城投公司
决策的影响和干预，进一步提升 NC 城投公司决策的科学性、规范性及有效性。NC 城
投公司可结合实际情况建立投资决策委员会，由于投资决策委员会对投资项目进行论证，
在通过投资决策委员会的论证之后才可进行投资。同时 NC 城投公司可聘请第三方咨询
公司对公司决策进行评估，通过这种方式来提升 NC 城投公司的决策效率和决策能力，
进而提升 NC 城投公司的运作效率。
（2）建立债务风险管控预警机制
NC 城投公司风控部门要不断提升风险控制管理能力，结合 NC 城投公司业务发展
的实际情况制定完善的风险预警方案和风险管理机制，建立健全 NC 城投公司风险控制
体系，划分债务风险预警“红线”。在对公式债务进行评估时，必须要充分考虑所有子
公司的情况。要结合不同类型的债务，做好偿还期限的匹配衔接工作，制定完善可行的
偿债计划和偿债方案，实现对债务风险的动态化管理和控制，确保 NC 城投公司的健康
发展。

5.3.3 建立市场化选人用人制度
NC 城投公司在转型发展的过程中要以市场化为基础，建立健全市场化用人机制和
管理机制，通过制定激励机制和奖励机制激活企业人员的积极性和主动性，进而提升
NC 城投公司的市场竞争力。
（1）NC 城投公司要建立市场化的选人机制

37
 5 NC 城投战略转型路径及对策建议

在转型发展的过程中要逐渐推动区行政化，积极转变发展观念采取市场化选人机制，
通过市场化的用人机制来激发 NC 城投公司人才的活力。
（2）完善薪酬制度
NC 公司在转型中，要根据现代企业发展的规律，建立健全激励机制和薪酬机制，
将薪酬与绩效联系在一起，以绩效为基础进行薪酬的合理分配，提升对人才的激励机作
用和激励效果。对于 NC 城投公司拟市场化选聘的职业经理人，在薪酬分配方面采取市
场化的薪酬分配机制。对于 NC 城投公司高层管理人员、技术骨干等人员，要采取综合
性的激励机制和激励方式，例如股权、期权等激励方式来提升激励效果。同时 NC 公司
还要建立惩罚机制，实现对人才的负向激励。

38
6 研究结论

6.1 研究结论
NC 城投作为 NC 市城市基础设施建设及运营的核心主体，其在多年的发展中积累
了相应的资产，为 NC 城投公司发展战略的转型发展提供了基础。通过对 NC 城投公司
转型发展的分析和研究，帮助其寻求长足发展，从政府单纯融资平台公司向市场化运营
企业转型。
NC 城投公司在发展战略转型的过程中需要得到政府及各方的积极配合和支持，也
就是说 NC 城投公司在发展战略转型中，需要当地政府、利益相关方及相关的企业从不
同的角度和层面共同发力，才能够实现 NC 城投公司发展战略的顺利转型。NC 城投公
司在发展战略转型的过程中需要与当地政府处理好关系，积极解决各类型的问题，争取
得到各方的支持。随着我国对投融资监管的不断加剧，城投公司作为地方投融资平台，
积极探索转型成为未来我国城投公司发展的必然趋势。
本文在分析研究中针对 NC 城投公司发展战略转型的问题进行了系统性的分析和研
究，借鉴国内外相关研究文献及其他城市城投公司转型成功的案例，提出了 NC 城投公
司转型思路和方向以及主要转型路径，总结出他们的借鉴和参考意义，并结合 NC 城投
自身特点、近年来，地方政府投融资平台处于国家政府严监管的政治环境中，如何实现
地方城投公司的市场化发展成为各地政府关注的焦点问题。本文将 NC 城投作为案例，
通过深入了解公司的情况，探讨 NC 城投公司发展中的问题，借鉴和参考其他城投公司
转型的案例，提出 NC 城投公司发展战略转型路径的相关对策和建议。
第一，完善法人治理结构，激发内部经营活力来完成 NC 城投的市场化转型，来推
进 NC 城投进行市场化转型。
第二，打造多元化融资渠道，拓宽城投公司融资渠道，通过多化融资渠道提升融资
能力的同时降低融资成本。
第三，推进运作市场化，增强可持续发展能力。
第三，创打造优质资产管理平台，提升资产经营效益。
第五，加强风险控制。NC 城投公司在转型中要加强对资产风险的管理，不断提升
公司风险管理能力和风险管理水平。
本文通过对 NC 城投公司发展战略转型路径的研究，试图为我国城投公司的转型发
展提供相应的借鉴，推动和促进形成多元化、多层次的投融资模式，不断提升城投公司
的市场竞争力和发展能力。

6.2 不足及展望
本文在 NC 城投公司发展战略转型路径的研究中，对 NC 城投公司财务相关数据进

39
 6 研究结论

行了一定的分析，但是对财务数据和财务信息的分析还有待进一步的深化。对 NC 城投
公司的实际运营情况还有待进一步的分析。
对于以 NC 城投公司为代表的地方投融资平台来讲，其在转型的过程中受到政策、
行业、区域等不同因素影响，但是由于本文在 NC 城投公司转型路径的研究中，由于资
料和信息的限制，对各类型影响因素的分析不够到位，导致所得出的结论存在一定的不
完善。城投公司的转型发展成为当前我国学术界及实践层面关注的焦点问题，因此在未
来还需要对城投公司发展战略转型路径进行更为深入的分析和研究。
城投公司的转型发展成为未来我国城投公司发展的必然趋势，特别是在政策不断完
善的背景下，剥离单纯的政府投融资平台的职能成为必然的趋势，因此对于城投公司的
转型发展路径还需要进行持续不断的研究，期望通过不断的研究为城投公司转型发展提
供更为可靠的借鉴和参考。

40
 参考文献

参 考 文 献

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 致谢

致 谢

行文至此也预示着即将完成研究生学习的生涯，一转眼时间匆匆流逝。回想在江西
财经大学的学习生活，有太多不舍。在江西财经大学的学习期间，不仅仅学习到了相关
的知识，同时也与同学和老师建立了深厚的友谊和感情。
在学习和生活各个方面得到了各位老师和各位同学的帮助和支持，在此向各位老师
和各位同学表示诚挚的感谢。特别是在论文的写作过程中得到了崔爱平的全面指导和帮
助，在此特别感谢崔老师给予的帮助。感谢公司的领导和家庭对我给予的支持，在他们
的帮助下顺利的完成了学业。

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