Evolugao do controle de constitucionalidade no Brasil Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz Desembargador Federal do TRF da 4 Regigo, Diretor dda Escola da Magistratura (Emagis) do TRF4 “if judicial review were nonexistent for popularly frustrated minorities, the {ight, already lost in the legislative halls, would have only one remaining battleground the streets. Apart fram some radical change in our political ethos that would render consideration by the Court unnecessary, the alterna- tives to judicial review for individual constitutional rights are either disobe- dience of the law or discontented acceptance. Both options - violence and decadence — are antithetical to basic democratic precepts.” Jesse H. Choper, in Judicial Review and the National Political Process, The University of Chicago Press, 1980, p. 128. 1 Noges fundamentais 1.1 Relevancia do tema E tema de fundamental importancia 0 do controle de constituciona- lidade de leis e, em especial, 0 do controle por meio de aco declaratéria de inconstitucionalidade de lei em tese, institute processual constitucional introduzido no Brasil pela Emenda Constitucional n° 16 a Carta Federal de 1946, A finalidade desse controle é proteger a Constituigo e, consequente- mente, 0s cidadios a ela sujeitos dos abusos que ela possa vir a sofrer por acdo ou omissao do Executivo, do Legislative ou mesmo do préprio Poder Judiciario, fixando-Ihe o seu sentido e o seu alcance, pois, ocorrendo discre- pancia irreconciliével entre a Constituigio e a lei, compete ao Poder Judicia- rio fazer prevalecer a primeira A lei constitucional limita-se, no dizer de Seabra Fagundes, “essen- cialmente, a constituir 0 arcabouco da organizac3o politica, instituindo os poderes piblicos, definindo-lhes a competéncia e fixando os direitos e as obrigacdes do individuo”.* Diz 0 mesmo autor que “a rigidez constitucional permite solidificar TFAGUNDES, Seabra. O controle do ato administrative pelo Poder Judiciéio, 4. ed. Rlo de Janeiro: Forense, 1967. p15. Beta da ola da Magara do TRF aa RapSon 1 a7contra as flutuagées da lel ordinéria certos preceitos aos quais convérm maior estabilidade” ? Coulanges, na sua obra cléssica sobre a Cidade Antiga, obser- va 0 cardter imutavel das leis na antiguidade, devido a sua suposta origem divina: En principio, la ley era inmutable, puesto que era divina. Conviene observar que nunca se derogan las leyes. Podian dictarse otras nuevas, pero las antiguas subsistian siempre, aunque hubiese contradiccién entre ellas.* Por outro lado, nao é nesse sentido que deve ser a lei imutavel, mas sim naquele expresso pelo ex-Ministro da Suprema Corte Argentina Julio Oyanarte: La Constitucién no es una ley suspendible en sus efectos 0 revocab- le sequin las conveniencias puiblicas del momento... Es el palladium de la libertad... Es el arca sagrada de todas las libertades, de todas las go- rantias individuales, cuya conservacién inviolable, cuya guarda severa- ‘mente escrupulosa, debe ser objeto primordial de las leyes y condicién esencial de os fallos de la justicia federal.* 0 Professor Vicente Réo distingue dois fendmenos juridicos: os princt- pios da constitucionalidade e da legalidade. Diz o consagrado Mestré O principio de constitucionalidade exige a conformidade de todas {as normas e atos inferiores, leis, decretos, regulamentos, atos admi- nistrativos e atos judiciais, as disposiges formats ou substanciais da Constituicdo; © principio da legalidade reclama a subordinago dos atos executivos e judiciais s leis e, também, a subordinagao, nos ter- ‘mos acima indicados, das leis estaduais as federais e das municipais a umas e outras.* Com efeito, 0 principio da rigidez constitucional destina-se a impedir 2 edi¢do de normas juridicas que afrontem a Constituigao. Tal princfpio esta consubstanciado em uma das mais importantes fungdes do Poder Judicidrio: a declaracio de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo. 1.2 Outras consideragdes De grande valia para se compreender o mecanismo do controle de constitucionalidade é o principio da hierarquia de leis, ou seja, a norma in- FOp. cit, p16. > COULANGES, Fustel de. La ciudad antigua, Madrid: Daniel Jorro, 1931. p. 273. “ OVANARTE, luli. La interpretacién de las normas constitucionales. Revista de Direito Pabli- c0,v-2, p.8. RAO, Vicente, 0 Direto e a vida dos direitos, Sio Paulo: Max Limonad, 1952. vp. 347. BBR da Esa ds Magitratra do TF Rion 2ferior cede diante da superior, no sentido de que a ela tem de amoldar-se. Na licdo de Kelsen Entre uma norma de escaldo superior e uma de escalgo inferior, quer dizer, entre uma norma que determina a cria¢ao de uma outra € essa outra, ndo pode haver qualquer conflito, pois a norma de escaldo inferior tem o seu fundamento de validade na norma de escalSo supe- rior. Se uma norma de escalio inferior é considerada como valida, tem de considerar-se como estando de harmonia com a norma de escalo superior Idéntico é © magistério de Marshall, esposado no famoso caso Mar- bury v. Madison: Entre estas alternativas, no ha meio-termo. A Constituiglo é um. chefe superior, do direito, imutével por meios ordindrios, ou estaré ‘em um mesmo nivel com as leis ordinarias e, como as outras, poder’ ser alterada quando o Legislativo quiser. Se a primeira parte da alter- nativa é verdadeira, entdo a leilegisiativa contréria & Constituicdo no 6 Direito; se a ditima parte é certa, entao as Constituigdes escritas sd0 tentativas absurdas, por parte do povo, de limitar um poder, por sua natureza ilimitado.” Seguindo no mesmo caminho, José Afonso da Silva expe: Da rigidez deflui, como principal consequéncia, o princi premacia da Constituico, que, no dizer de Pinto Ferreira, é um princi pio basilar do direito constitucional moderno. Significa que a Constitui- ‘40 se coloca no vértice do sistema juridico de um pats, a que confere validade, e que todos os poderes estatais s6 sio legitimos na medida ‘em que ela 0s reconhera e na propor¢ao por ela distribuidos. €, enfim, lel suprema do Estado, pois é nela que se encontram a propria estru- turagdo deste e a organizacio de seus érgios. E nela que se acham as rnormas fundamentais do Estado, e 6 nisso se notaré a sua superiori- dade em relacdo 8s demais normas juridicas.* Duas sdo as espécies de ofensa a Constituigdo: ela € direta quando "in Théorie pure du Droit. Traduzido por C. Eisenmann. Paris: Dalloz, 1962. p. 278. Nese sentido, também, GAVAZZI, Giacomo. Elementi di Teoria del Dirtto. Torino: G. Giappichell p. 41 100. " SWISHER, Car 8. Historic decisions of the Supreme Court, 2. ed. Van Nostrand Reinhold Co, 1969. p.9. "'SIWVA, J. Afonso da. Aco direta de declaracéo de inconstitucionalidade de lei municipal. ir -AgSo direta de controle de constitucionalidade de leis municipas, em tese, Sio Paulo: Centro de Estudos da Procuradoria-Geral do Estado de S20 Paulo, 1979. p. 80. Beta da ola da Magara do TRF aa RapSon 1 39viola a letra da Constituicao e indireta quando ofende o seu espirito ou a sua organizacao. € este o magistério de Alfredo Buzaid: Todos 0s poderes derivam da Constituicio. Os atos e as leis sd0 legitimas, desde que feitos nos limites dos poderes constitucionais. Sob esse aspecto, diz-se inconstitucional todo ato que direta ou indi- retamente contraria @ Constituicgo. A ofensa resulta da simples irre- conciliabilidade com a Constituicdo; ela é direta, quando viola o direito expresso; e indireta, quando a lei é incompativel com o espirito ou 0 sistema da Constituigio. No mesmo sentido, o ensinamento de Lucio Bittencourt: HA mister, para se afirmar a inconstitucionalidade, que ocorra conflito com alguma norma ou algum mandamento da Constituiga0, lembora se considere para esse fim no apenas a letra do texto, mas também, ou mesmo preponderantemente, 0 “espirito” do dispositive invocado."” Ante 0 que foi exposto, passaremos a analisar 0 que vem a ser a in- constitucionalidade de uma lei e as suas espécies no conceito dos grandes publicistas nacionais e estrangeiros. 0 Professor Buzaid, na sua classica monografia Da ago direta de de- claragdo de inconstitucionalidade no Direito brasileiro, arrola uma série de conceitos de eméritos constitucionalistas Duguit ensina: “Qualificarei inconstitucional toda lei contréria a um. principio superior do direito inscrito ou no em uma lel superior a or- dindria. Em uma palavra: tomo a expressio lei inconstitucional como sinnimo de lei contréria ao direito superiar escrito ou nao”. Segundo Dicey, a expresso “ei inconstitucional”, considerada do ponto de vista do direito norte-americano, significa simplesmente que ato ultrapassa os poderes do Congresso e, em consequéncia, é nulo. Lucio Bittencourt observa que “Inconstitucional” é a lei que contém, ‘no todo ou em parte, prescricdes incompativeis ou inconcilidveis com ' Constituigio. Para Barthélemy-Duez, a inconstitucionalidade repre- senta, sob certo aspecto, uma variedade mais grave de ilegalidade.”* Rui Barbosa, com a sua autoridade de Mestre no Direito Constitucio- "BUZAID, Alfredo. Da aslo direta, S30 Paulo: Saraiva, 1958. p, 46, No direto alemao, conf ra-se a obra de Konrad Hesse, n Die Normative Kraft der Verfassung, Tubingen: C.8. Moh, 1959, p.14-5.024, BITTENCOURT, Licio. O controle Forense, 1949. p.$7-58, " BUZAID, A. Op. ci. p.43 64, onal da constitucionalidade de leis, Rio de Janeiro: 90. Rist da Esa ds Magitratra do TF Rion 2nal, diz nos Atos inconstitucionais: “Toda medida, legislativa ou executiva, que desrespeitar preceitos constitucionais é, de sua esséncia, nula”.!” Cooley, consagrado constitucionalista norte-americano, assim se ma- nifestou sobre a matéria: (...) uma disposi¢do inconstitucional forgosamente decairé quando ‘como tal for reconhecida pelos tribunais a cujo exame for submetida. Semelhante disposigao rigorosamente nao é uma lei, porque nao es- tabelece regra alguma; é meramente uma futil tentativa para estabe- lecer uma lei De maneira geral, a doutrina divide em duas as espécies de inconstitu- cionalidade: a inconstitucionalidade formal e a material. Castro Nunes assim as define: (... a inconstitucionalidade pode estar no contetido da lei, na viola- «do das regras de competéncia ou na transgressao de normas contidas na Constituicio (inconstitucionalidade material); como pode estar, uunicamente, na inobservancia das formas prescritas para a elaboragdo a obrigatoriedade das leis (inconstitucionalidade formal). ‘Assim, uma vez examinados 0 conceito e as espécies de inconstitucio- nalidade, convém analisar o que é controle de constitucionalidade e quais, 80 as suas modalidades. A Constituico brasileira, bem como a sua doutrina, adotou duas formas distintas de controle jurisdicional da validade de leis atos normativos, as quais nossos doutrinadores denominam, adotando a ter- minologia de Calamandrei, de método difuso e método concentradbo. No método difuso, 0 objeto da lide nao é a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo; a apreciacao da inconstitucionalidade é uma prejudicial para compor a lide, ou seja, a a¢do tem por objeto a restauracao de um di- reito lesado pela lei ou pelo ato eivado de vicio de inconstitucionalidade ou, também, visa a impedir que a lei enferma consume a lesdo. Trata-se, pois, de questo incidental - incidenter tantum ~, no sentido de que a aco no visa 20 vicio de validade da norma, mas tem outro objeto. Portanto, so caracteristicas do método difuso, também conhecido como via de excecdo: !) qualquer 6rga0 jurisdicional pode conhecer e decidir a questao da inconstitucionalidade; Il) trata-se da via de excecdo, ou seja, a BARBOSA, Rul. Os atos inconstitucionais do Congresso e do Executivo perante a Justica Federal. Rio de Janeiro: Companhia Impressora, 1893. p. 47. COOLEY, Thomas. The general principles of constitutional law. 2. ed. Boston: Little, Brown and Co,, 1891. p. 23 * NUNES, Castro. Teoria e pratica do Poder Judicério. Rio de Janeiro: Forense, 1943. p. $82. Beta da ola da Magara do TRF aa RapSon 1 orargui¢do da inconstitucionalidade se di no curso de uma demanda judicial comum; Ill) 0 objeto da ado nao & o vicio de inconstitucionalidade em si, mas a busca de uma reparacdo de um direito lesado ou o impedimento de que essa lesdo se consume; IV) a decisdo judicial faz coisa julgada entre as partes; V) 0 efeito da decisdo judicial é ex tunc. 0 método concentrado, que consagra a via de aco direta, tem por fim 0 préprio vicio de inconstitucionalidade da lei, isto é, 0 Poder Judiciério apreciaré a lei em tese, desvinculada do caso concreto. € a aco direta de declara¢ao de inconstitucionalidade de lei em tese. O controle por via de acao direta, que examina a lei em tese, fol in- troduzido no Brasil pela Emenda Constitucional n? 16 CF/1946 e mantido pela atual ConstituicSo. 0 Professor Alfredo Buzaid” faz a distingdo entre inconstitucionalidade e ilegalidade. Segundo o saudoso Mestre, ha inconsti- tucionalidade quando se verifica um conflito entre a lei e a Constituigo, e ha ilegalidade quando uma lei inferior colide com uma lei superior, ocorrendo, ento, que a lei mais fraca cede diante da mais forte. 2 Formagao historica do controle da constitucionalidade das leis 2.1 Influéncia do direito constitucional norte-americano Segundo a maioria dos estudiosos do direito constitucional, o controle de constitucionalidade de leis é uma criacao da jurisprudéncia norte-ameri- cana. 0 Professor Alfredo Buzaid, em alentado estudo, diz: Adela de atribuir ao Judictério a competéncia para negar aplicacao. 8s leis consideradas inconstitucionais é, segundo a doutrina dominan- te, uma criagao original do direito publico norte-americano.** Ha autores, entretanto, e 0 Ministro Buzaid é um deles, que jé cons- tatam o surgimento de um mecanismo de controle de constitucionalidade de leis no direito inglés, por ocasiao da Revolucgo Puritana. E dessa época a doutrina Coke: 4J8 outros remontam a origem da ideia aos tempos da Revolucao Puritana, feita na Inglaterra, ou, melhor, aos arts. 24 e 38 do Instru- ‘ment of Government e a conhecida doutrina de E. Coke. O Instrument ® BUZAID, Alfredo. Op. cit. p. 45, "© BUZAID, Alfredo, Da ago direta. Séo Paulo: Saraiva, 1958. p. 15, Nesse sentido, também, confiram-se as obras de Robert Jackson, The struggle for judicial supremacy. New York: Vin- tage Books, 1941. p. 24; e Public papers of Charles Hughes, Governor (1908-10). Albany: 8. Lyon, 1910. p. 67 32 Revista a al da Magara do TF a Region 3of Government, tido como primeiro e tnico documento constitucional da Inglaterra, preceitua no art. 38: "Todas as leis, estatutos, ordenan- a8 0u clausulas, em qualquer lei, estatuto ou ordenanca, em contrério 8 liberdade de consciéncia, serdo nulos e frritos”. A doutrina de Coke ‘manifestava uma oposicdo as tendéncias expansionistas de Jaime |. Coke sustentou com vigor que o juiz pode declarar nula uma lei, ou porque seja contra a razdo e o direito natural, ou porque usurpe prer- rogativas reais.” Rui Barbosa, na sua classica obra Atos inconstitucionais, aponta a magnitude desse instituto criado pelo direito publico norte-americano: (...) a democracia americana no se contenta de premunir-se con- tra seus representantes: premune-se contra si mesma; abriga 0 povo contra as legislaturas infigis; abriga as nacGes contra as maiorias po- pulares."* Para Rui, “os organizadores da Constituico executada por Washing- ton e Marshall compreenderam que, assim como acima da fungao legislativa est a soberania popular, acima da soberania popular esto os direitos da liberdade. ‘Ser soberano, sem ser déspota’ era o problema”."” Segundo o Ministro Candido Mota F®, a seguranca do proprio federa- lismo norte-americano estaria assegurada pela supremacia judicidria assegu- rada 8 Constituigo. Esse autor traz a licao de Schmitt, em que este conside- ra que “os tribunais americanos constituem verdadeira excecio na historia constitucional, defendem principios gerais e se erigem em protetores e de- fensores da ordem social e econémica”.™ 0 caso Marbury v. Madison, julgado por Marshall, constitui um marco na histéria do direito constitucional, em especial no que concerne ao con- trole de constitucionalidade de leis. Antes dele, j6 havia uma tradi¢ao de su- bordinacao de todas as normas legislativas 8 Constituigio. “Foi, porém, em 1803, quando se verificou a deciséo de Marshall no caso Marbury v. Madi- ™ BUZAID, Alfredo, Da ago deta, S30 Paulo: Saraiva, 1958. p. 15, Nesse sentido, ainda, a obra de Lawrence Stone, in The causes of English Revolution: 1529-1642, London: Ark Paperbacks, 1986, p. 116-7. Ademais, & importante refer a cldssica monografa de Brinton Coxe, n AN {essay on judicial power and unconstitutional legislation. Philadelphia: Kay and Brother, 1893. 1.178 e seguintes. Da mesma forma, Learned Hand, in The Bll of Rights. Cambridge, Massa chussets: Harvard University Press, 1977. p. 9e seguintes. ® BARBOSA, Rul. Os atos inconstitucionais do Congresso e do Executivo perante a Justia Federal, Rio de Janeiro: Companhia Impressora, 1893. p. 34, BARBOSA, Rul. Op. cit, p. 36. ® MOTAF,C. A evolugio do controle de consitucionalidade de leis no Brasil, Revista Forense, v.86, 9.27 Beta da ola da Magara do TRF aa RapSon 1 93son, ainda hoje considerado o padro nos julgamentos de inconstitucionali- dade, que o principio se firmou.” Esse caso consistiu no seguinte: no fim do governo do Presidente ‘Adams, William Marbury foi por aquele nomeado para o cargo de Juiz de Paz No Distrito de Coldimbia, nomeagdo essa que o Senado confirmou. O ato foi firmado pelo Presidente com todas as formalidades legais. No governo de Jefferson, Marbury apelou para o Secretério de Estado, Madison, para que efetivasse aquela nomeacdo com investidura e posse. Jefferson, no entanto, determinou que se retivesse a nomeagao de Marbury. Foi entdo que este requereu 8 Suprema Corte a expedicao de um mandamus contra Madison para assumir o cargo. Esses foram, em linhas gerais, 0s fatos que antecede- ram aquele histérico julgamento. Agora, convém reproduzir as partes mais, importantes da memordvel decisdo de Marshall: Nao hé meio-termo entre estas alternativas. A Constitui¢do ou & uma lei superior e predominante, ¢ lei imutével pelas formas ordiné- rias, ou esté no mesmo nivel conjuntamente com as resolugdes ordi nrias da legislatura e, como as outras resolugGes, 6 mutavel quando a legislatura houver por bem modificé-la, Se é verdadeira a primeira parte do dilema, entdo nao é lei a reso- lucdo legislativa incompativel com a Constitui¢do; se a segunda parte 6 verdadeira, entdo as constituicdes so tentativas absurdas da par- te do povo para limitar um poder por sua natureza ilimitavel. Certa- mente, todos quantos fabricaram constituigdes escritas consideram tais instrumentos como a lei fundamental e predominante da nacio fe, conseguintemente, a teoria de todo governo organizado por uma constituigdo escrita deve ser que é nula toda resolucdo legislativa com ela incompativel Essa teoria adere essencialmente as constituigées literais e deve consequentemente ser tida e havida por esse tribunal como um dos principals fundamentos da nossa sociedade. Nao se deve, portanto, perdé-la de vista no ulterior exame desta causa. Se nula resolucdo da legislatura inconcilidvel com a Constituico, deverd, a despeito de sua nulidade, vincular os tribunais e obrigé-los a dar-Ihe efeitos? Ou, por outros termos, posto que lei nBo seja, devers constituir uma regra to efetiva como se fosse lei? Fora subverter 0 fato o que ficou estabelecido em teoria e pareceria, & primeira vista, absurdo bastantemente crasso para ser defendido. Contudo, tera mais acurado exame. Enfaticamente é a provincia e o dever do Poder Judicirio dizer 0 ® CAVALCANTI, 8. Do controle da constitucionalidade. Rio de Janeiro: Forense, 1966. p. 51. oa evita aac de Magara do TAF da Regionque é lei. Aqueles que aplicam a regra aos casos particulares devem nnecessariamente expor e interpretar essa regra. Se duas leis colidem ‘uma com a outra, os tribunais devem julgar acerca de cada uma delas. Assim, se uma lei est em oposic¢do com a Constitui¢ao; se, aplicadas ‘ambas a um caso particular, 0 Tribunal se veja na contingéncia de de dir a questo em conformidade da lei, desrespeitando a Constituigs0, ou consoante a Constituicdo, desrespeitando a lei, o Tribunal devers determinar qual dessas regras em conflito regerd o caso. Essa é a ver- dadeira esséncia do Poder Judiciario, Se, pois, 0s tribunals tém por missdo atender Constitui¢do e ob- servé-la e se a Constituicdo € superior a qualquer resolucéo ordinéria da legislatura, a Constituigdo, e nunca essa resolucao ordindria, go- vernard 0 caso a que ambas se aplicam. Aqueles, pois, que contestam © principio de que a Constituigio deve ser tida e havida no Tribunal como lei predominante ficam reduzidos a necessidade de sustentar {que 0s juizes e 0s tribunais devem fechar os olhos para a Constituicgo € 86 fitélos na lei? 0 Professor Celso Bastos faz um resumo dos pontos capitais da doutri- nna de John Marshall (..) sendo a lei inconstitucional nula, a ninguém obriga, e muito ‘menos vincula o Poder Judiciério & sua aplicaco; por outro lado, dian- te de um conflito entre lei ordindria e a ConstituigSo, ao Poder Judi ciério incumbe inelutavelmente preferir uma em desfavor de outra Diante de tal dilema, esposa a teoria que inevitavelmente deve ser dada a Lei Constitucional, que é superior a qualquer outro ato pratica- do sob sua vigeéncia.®* No mesmo sentido pronunciou-se o ento Ministro da Justiga Campos Salles, a0 fazer a exposicao de motivos do Decreto n? 848, de 11 de outubro de 1890, que instituiu a Justica Federal no Brasil 0 poder de interpretar as leis, disse o honesto e sabio juiz america- ‘no, envolve necessariamente o direito de verificar se elas s30 confor- ‘mes ou no a Constituicdo, e, neste ultimo caso, cabe-the declarar que elas sao nulas e sem efeito. Por esse engenhoso mecanismo consegue- se evitar que o legislador, reservando-se a faculdade de interpretacao, venha a colocar-se na absurda condicSo de juiz em sua prépria causa."* = MARSHALL, John. Complete constitutional decisions. Chicago: Callaghan, 1903. p. 32-4 ® BASTOS, Celso. Perfil constitucional da ago direta de declarac3o de inconstitucionalidade. Revista de Direito Publica, v 22, p. 8. ® SALLES, Campos. Decretos do Governo Provis6rio. 9. 2.738 Beta da ola da Magara do TRF aa RapSon 1 35So undnimes os estudiosos do direito publico brasileiro em afirmar que no havia um controle de constitucionalidade de leis no Brasil sob a vi- géncia da Constituicdo Imperial de 1824, Visto que outorgou ao Poder Legislativo um amplo predominio no cam- po das tarefas relacionadas com o ordenamento juridico, porquanto a ele incumbia fazer as lels, interpreté-las, suspendé-las e revogé-las e, ainda, velar pela guarda da Constitui¢do, consoante preceitos contidos ros itens Ville IX do art. 15.2° Portanto, s6 se pode falar em controle de constitucionalidade de leis Por ocasiao da proclamacao da Reptiblica e, consequentemente, do surgi- mento da Constituicao de 1891, gracas a valiosa contribuicao de Rui Barbosa, que consagrou 0 controle de constitucionalidade de lei por via de excecdo, inspirado no direito constitucional norte-americano. No entanto, conforme relata Anhaia de Mello, de Pedro ll, que teria recomendado a Salvador de Mendonca em maio de 1889, na presenca do Cons. Lafayette, 0 estudo nos Estados Uni- dos, da organizagio da Corte Suprema, que Ihe parecia o segredo do bom funcionamento da Constitui¢io norte-americana e cuja adocdo ‘no Brasil poderia substituir 0 Poder Moderador, na crise é antevista.”* AConstituigdo Provisoria de 1890, no seu art. 58, § 12, a b, ao regular a competéncia do Supremo Tribunal Federal, admitiu a possibilidade de ser ‘examinada a constitucionalidade de leis e atos do poder puiblico. No mesmo ano, 0 Decreto 848, que instituiu e organizou a Magistratura Federal no Bra~ sil, ixou importantes principios na matéria em questao. O art. 32 do mencionado decreto estabelecia que, “na guarda e na aplicagao da Constituicao e das leis federais, a magistratura federal s6 inter- viré em espécie e por provocacao da parte”. Consagrou, portanto, o controle por via de excecdo. Outra importante inovacao desse decreto refere-se a0, seu art. 98, que, a0 regular a competéncia do Supremo Tribunal Federal, dis- és, no § 12, ae b, de forma igual a Constituicdo Provisoria, Na exposicdo de motivos, 0 entao Ministro da Justica do Governo Pro- visério, Campos Salles, a0 referir-se a Magistratura Federal, disse: ‘A magistratura que agora se instala no pais, gragas ao regime re- publicano, ndo é um elemento cego ou mero intérprete na execugo PATTERSON, Min. Willan A. Controle da constitucionalidade das les. Revista da Consultoria- Geral do Estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, v. 8, 20, 1978, p. 61. ® MELLO, Anhaia de. Controle da consttucionalidade das lls. Enciclopédia Saraiva de Direito. v.20. p.255, 96st da Escada Magiratra do TF Rion 2dos atos do Poder Legislativo. Antes de aplicar a lei, cabe-the o direito de exame, podendo dar-ihe ou recusar-Ihe sancdo, se ela Ihe parecer conforme ou contréria lei orgénica.” A Constituicdo de 1891 reproduziu no art. 59, § 12, ae b, as ideias da Constituicdo Proviséria de 1890. Com a Revolucéo de 1930, foi suprimida a Constituico de 1891 e, em 1934, adveio uma nova Constitui¢ao. No que diz respeito ao controle de constitucionalidade de leis, essa Constituicdo trou- xe trés inovacées: 12) manteve no seu art. 76, Ill, b e c, as disposicdes da Constituicdo anterior, mas determinou, no seu art. 179, que a declaracao de inconstitucionalidade pelos tribunais sé poderia ser feita pela maioria da totalidade de seus membros; 22) no art. 91, n? IV, atribuiu ao Senado com- peténcia para suspender a execugio de lei declarada inconstitucional pelo Poder Judicidrio. Essa inovagdo acabou, no dizer do Professor Celso A. Barbi, por “dar efeitos erga omnes a uma decisio proferida apenas inter partes. Politicamente, a formula encontrada era habil porque deixava de violar 0 principio da independéncia dos poderes, uma vez que a suspensio da execu- do da lei ficou na competéncia de um draéo do Legislative"; 32) no caso de intervengio federal, segundo o art. 12, § 22, dependeria de manifestacao do Supremo Tribunal Federal, provocado pelo Procurador-Geral da Republica, e de haver 0 Supremo Tribunal Federal declarado a inconstitucionalidade da lei estadual que justificara a intervenco; o Professor Celso Barbi observa, com propriedade, que essa hipétese ndo chega a configurar-se em um controle de constitucionalidade por via de ago direta e também difere do controle por excecdo, verbis: Nao é por via de aco, porque Ihe faltam algumas caracteristicas desta: a declaracdo da Suprema Corte no anula a lei, a aco nao tem como objeto anular a lei. Mas difere da declaracio por via de excecao, porque no surge no curso de uma demanda judicial qualquer, nem simples fundamento do pedido; o pedido é a prépria declaracio de inconstitucionalidade, e ndo a intervencao, pois esta no compete 20 Supremo Tribunal, e nenhuma relagdo juridica surge como objeto da demanda, como é 0 normal nas aces comuns."* Com o golpe de Estado de 1937 e, consequentemente, a implantacao do Estado Novo, surge a Carta de 1937, que significou um retrocesso em ma- téria de controle de constitucionalidade de leis. No art. 101, III, be c, foram. 2 SALLES, Campos. Op. ct, p. 2.738. BARBI, C.A, Evolugdo do controle da constitucionalidade. Revista de Direito Pablico, v. 4, 1968, p38, Beta da ola da Magara do TRF aa RapSon 1 o7mantidos os principios vigorantes na Constituigao de 1891 ea exigéncia, para a declaracdo de inconstitucionalidade pelos tribunais, de maioria da totali- dade de seus membros (art. 96). No entanto, o parégrafo Unico do art. 96 introduziu a regra segundo a qual, no caso de ser declarada a inconstitucio- nalidade de uma lei que, a juizo do Presidente da Repiblica, fosse necessaria a0 bem-estar do povo, a promocao ou a defesa de interesse nacional de alta monta, poderia 0 Presidente submeté-la novamente ao exame do Parlamen- to e, se esse confirmasse pelo voto de dois tercos de seus membros em cada uma das Camaras, ficaria sem efeito a decisdo do Tribunal. Portanto, tratava- se de um nitido retrocesso, nao s6 em matéria de controle de constituciona- lidade de leis, como também em uma das mais importantes atribuigées do Poder Judiciério. A Constituicdo de 1946 restabeleceu as inovagées da Constituigo de 1934, no tocante ao controle de constitucionalidade de leis, mas trouxe uma importante inova¢do: 0 parégrafo tnico do art. 82 da Constituigao dizia que, no caso de ocorrer a intervencao baseada no inciso Vil do art. 72, a decreta- 40 da intervengio ficava condicionada a prévia declarago de inconstitucio- nalidade do ato pelo Supremo Tribunal Federal, provocado pelo Procurador- Geral da Republica. Era a introducao, no sistema constitucional brasileiro, do controle de constitucionalidade por meio de ago direta de declaracao de inconstitucionalidade. ‘Aacio direta, prevista na Constituico de 1946, ngo tinha a amplitude que tem hoje, pois, no dizer do Ministro Themistocles Cavalcanti, estava con- dicionada a dois principios fundamentais: “a) os atos ali mencionados devem ser de poderes e autoridades estaduais; b) tenham atingido algum dos prin- cipios enumerados no art. 78, Vl, da Constituicdo Federal”.” Segundo 0 Ministro Buzaid, “a funcdo do Supremo Tribunal Federal ndo é decidir a inconstitucionalidade em tese, mas sim julgar um ato em hi- pétese, oriundo de uma situagdo, que pode autorizar a intervengdo federal” A aco direta em tese s6 veio a surgir com a Emenda Constitucional n® 16, de 1965.” 0 Ministro Themistocles Cavalcanti, na sua obra sobre o Controle da constitucionalidade, faz a distincdo entre a “ideia embrionaria” de aco dire- ta na Constituigao de 34 e a aco direta na Constituicao de 1946: A Constituicao de 1934, depois de enumerar esses principios (art. 72), atribuia a0 Congreso competéncia para decretar a intervengo S CAVALCANTT 7.8, Do controle da constitucionalidade. Rio de Janeiro: Forense, 1966. p. 136 » BUZAID, Alfredo. Op. cit, p. 111, OBR dasa ds Magiratra oT Rionquando verificasse a sua violago pelos Estados. Dava ao Procurador- Geral da Repiiblica, porém, competéncia para submeter 8 apreciag3o do Supremo Tribunal Federal no o ato estadual, mas a lei federal de Intervencao, cuja constitucionalidade deveria ser examinada pelo Su- premo Tribunal Federal. Se no se pode contestar de um modo absoluto que a Constituigao de 1934 houvesse criado a arguicio direta, por outro lado, a hipétese se apresentava com possiblidades muito longinquas de aplicacio efe- ‘iva e como ultima etapa de um longo processo de intervencao, cuja eficdcia polltica teria largas oportunidades de se diluir no tempo. ‘Ainda mais, o que estaria em julgamento no seria o ato do go- verno estadual em face da Constituicao, mas a legitimidade da inter- vencdo dectetada pelo Congresso, em face da mesma Constituigao. 0 ue se procurou corrigir foi o excesso do poder federal, e no 0 ato do governo estadual, tendo-se em vista a enumerac3o constitucional dos principios feita na propria Constituigso. [Nao hd negar, porém, que se tratava de arguicio direta.”” Celso Bastos, na sua obra Elementos de Direito Constitucional, Sarai- va, 1975, p. 38-9, assinala, verbis: A introdugo pela emenda n? 16, no seu art. 2%, dentre as compe- téncias do Supremo Tribunal Federal, daquela de processar e julgar originariamente representacio do Procurador-Geral da Repiiblica, por Inconstitucionalidade de lel ou ato normativo federal ou estadual, desvinculou o exercicio da via de acdo de certos pressupostos que 0 restringiram anteriormente. 44 agora, qualquer ato normativo, federal ou estadual, é suscetivel de contraste constitucional. O julgamento da norma em tese, isto é, desprendida de um caso concreto, e, 0 que é muito importante, sem outra finalidade sendo a de preservar 0 ordenamento juridico da intro- rmissdo de leis com ele inconveniente, torna-se entdo possivel AConstituigdo de 1967 reproduziu todos os artigos da Carta de 1946 da Emenda Constitucional n® 16/65, no que concerne ao controle da consti- tucionalidade de lei. No art. 114, |, |, esté prevista a ago direta. A Emenda ne 1, de 1969, no inovou nessa matéria, limitando-se a reproduzir as normas que disciplinavam a matéria na Constituicdo de 1967. No entanto, a Emenda Constitucional n® 7, de 1977, a chamada “Reforma do Poder Judiciario”, trou- xe uma inovagdo ao acrescentar a alinea p ao inciso | do art. 119 da Consti- tuigo Federal: a concessio de medida cautelar na ago direta de declaracao * 0p. cit, p. 102-108. Beta da ola da Magara do TRF aa RapSon 1 99de inconstitucionalidade AConstituigao Federal de 1988 ampliou o alcance do controle concen- trado de constitucionalidade (arts. 102 e 103 da CF/88). Em precioso estudo, assinala Albert Bourgi, verbis: Les Constitutions sont désormais percues pour ce qu’elles sont, pour ce quielles auraient toujours da étre: le fondement de toute activité étatique. Cest 4 partir des nouvelles régles qu’elles sont venues poser, et des compétences qu’elles ont fixées, que la vie politique s‘ordonne et que les différents scrutins sont organisés. Cette réalité tranche avec la désinvolture que les dirigeants affichaient jusque Ia @ 'égard des textes considérés aw mieux comme des concessions faites au discours surla légalité constitutionnelle attendu par les bailleurs de fonds inter- nnationaux, au pire comme de simples faire valoir juridiques: Dans un contexte de “juridicisation des débats politiques”, Vaffi- ‘mation constitutionnelle des droits et libertés des citoyens prend un autre relief. Au-dela de fa charge symbolique de telle ou tele disposi- tion consttutionnelle (comme par exemple celle qui reconnait “le droit de désobéissance et de résistance des citoyens 6 'égard d’une autorité illgitime issue d’un coup d'état’), les artices relatifs & la protection des Droits de I'homme, comme ceux concernant les mécanismes pré-~ wus pour en ossurer le respect, participent de la confiance désormais pplacée dans fa norme juridique.” Feita essa introduco, impde-se o exame da competéncia do Judicidrio nna ordem constitucional vigente. Cabe, pois, a0 Poder Judiciério, em miso que Ihe confere o Consti- tuinte, 0 exame da alegada violacdo ao texto da Carta Magna, ou seja, se 0 legislador observou os principios insculpidos no art. 37 da CF/88. ‘A respeito, leciona Bernard Schwartz, in Commentary on the Constitu- tion of the United States: the rights of property. New York: Macmillan, 1965. p. 2-3, verbis: ‘The Constitution has been construed as a living instrument inten- ded to vest in the nation whatever authority may be appropriate to ‘meet the exigencies of almost two centuries of existence. To regard the Constitution solely as 0 grant of governmental autho- rity is nevertheless, to obtain but o partial and distorted view. Just as important is its function as a limitation upon such authority. As already emphasized in section 1, the American conception of a constitution Is 5 Févolution du Constitutionnalisme: du formalisme & Feffectivité. Revue Frangaise de Droit Constitutionnel,n, 52/7256. TOO CCR ist da seas Magitratra cdo TF Ron 2‘one which is not confined to viewing such instrument as a charter from which government derives the powers which enable it to function ef- fectively. Instead, with us, the organic document is one under which governmental powers are both conferred and circumscribed. The Constitution is thus more than a framework of government; it establishes and guarantees rights which it places beyond politcal abri- dgment. In this country, written constitutions were deemed essential to protect the rights and liberties of the people against the encroach- ‘ments of governmental power. Da mesma forma, impde-se recordar a velha mas sempre nova licdo de John Randolph Tucker, em seu cldssico comentério & Constituigo norte -americana, verbis: All acts of every department of government, within the constitu- tional bounds of powers, are valid; all beyond bounds are “iritum et insane” ~ null and void. Government, therefore, has no inherent au- thority, but only such as is delegated to it by its sovereign principal. Government may transcend the limits of this authority, but its act is ‘none the less void. It cannot, by usurpation, jurally enlarge its powers, ‘nor by construction stretch them beyond the prescribed limits.” Outro nao é o ensinamento de Daniel Webster, verbis: ‘The Constitution, again, i founded on compromise, and the most perfect and absolute good faith, in regard to every stipulation of this kind contained in itis indispensable to its preservation. Every attempt to grasp that which is regarded as an immediate good, in violation of these stipulations, is fll of danger to the whole Constitution. No regime do Estado de Direito, nao hd lugar para o arbitrio por parte dos agentes da Administracao Publica, pois a sua conduta perante o cidadao 6 regida, Gnica e exclusivamente, pelo principio da legalidade, insculpido no art. 37 da Magna Carta Por conseguinte, somente a lei pode condicionar a conduta do cidado frente 20 poder do Estado, sendo nulo todo ato da autoridade administrativa contrério ou extravasante & lei, e como tal deve ser declarado pelo Poder Judiciério quando lesivo ao direito individual. Nesse sentido, também, a ligdo de Charles Debbasch e Marcel Pinet, verbis: Vobligation de respecter les lois comporte pour ladministration © In The Constitution of the United States. Chicago: Callaghan, 1899. p. 66-7. § 54 » in The works of Daniel Webster. Boston: itl, Brown and Company, 1853. | . 331. “Revitada colada Magstatu do WF aRepsont AOLtune double exigence, l'une négative consiste a ne prendre aucune dé- cision qui leur soit contraire, Fautre, positive, consiste a les appliquer, Cest-é-dire & prendre toutes les mesures réglementaires ou individuel- les qu’implique nécessairement leur exécution.** Trata-se, pois, de caso tipico de exame da legalidade da ago da Admi- nistragao pelo Poder Judiciéro. Vale a pena reproduzir uma decisdo do Juiz Warren, quando presidia a Suprema Corte dos Estados Unidos, ao salientar a importancia dessa prerro- gativa da mais alta Corte daquele pais: Todos temos consciéncia da gravidade do ataque inevitavelmente desfechado toda vez que impugnamos a constitucionalidade de um ato do Legislativo... Mas um juramento nos obriga a defender a Cons- tituigdo. O Judicidrio tem 0 dever de zelar pelas garantias constitucio- nais que protegem os direitos dos cidados... Os dispositivos da Cons- tituigdo ndo so adagios que 0 tempo desgasta, ou férmulas vazias que se repetem sem se compreender. Sao principios vitais, formulas vivas, que autorizam e limitam os poderes do Governo em nossa Na- G0. Sdo as regras mesmas desse Governo. Se a constitucionalidade cde um ato do Congresso é contestada nesta Corte, cumpre-nos aplicar essas regras... Se no 0 fizermos, as palavras da Constituicdo se tor- nnardo apenas bons conselhos. € preciso agir com cautela, conforme Co conselho de nossos antecessores. Mas é preciso agir. No podemos fugir a ingrata responsabilidade de julgar... Em consequéncia, 0 Supremo, por meio de seus ministros, quando decide sobre matéria constitucional, esta decidindo sobre matéria politica. Nesse sentido, 6 oportuno lembrar trechos do discurso proferido pelo saudo- so Francisco Campos por ocasi8o da reabertura das atividades do Supremo Tribunal Federal, em 1937, oportunidade em que exercia a fungio de Minis- tro da Justica do Governo de Getilio Vargas: Desde que decidis matéria constitucional, estais decidindo sobre 1s poderes do governo. Sois 0 juiz dos limites do poder do governo, e, decidindo sobre o seus limites, 0 que estais decidindo, em ultima analise, é sobre a substancia do poder. O poder de limitar envolve, evidentemente, o de reduzir ou o de anular.. Juiz das atribuigdes dos demais poderes, sois o préprio juiz das vossas. 0 dominio da vossa competéncia é a Constituiga0, isto é, 0 instrumento em que se define e in Les grands textes administratifs. Pars: Sitey, 1970. p. 376. ® Voto mencionado na introducdo da edicSo brasileira de BEARO, Charles A.A Suprema Corte €€a Constituigdo. Rio de Janeiro: Forense, 1965. p. 18. 102s da Escada Magitratra do TF Rion 2se especifica o Governo. No poder de interpreté-la estd o de traduzi-la nos vossos préprios conceitos...O poder de interpretar a Constituicso envolve, em muitos casos, o poder de formuli-la. A Constituicdo est em elaboracao permanente nos Tribunals incumbidos de aplicé-la...” Candido Mota F2, em artigo publicado na Revista Forense, refere a ligo de Jodo Mendes, nestes termos: Pois Jodo Mendes nio chama o Poder Judiciario, “o mais elevado poder politico”? Para ele, 0 individuo, quando provoca 0 Poder Judici- rio, quer na jurisdigao federal, quer na jurisdi¢ao estadual, invoca a Nagdo.* Idéntica a posi¢ao de Castro Nunes: “A interpretagio constitucional é, como sabeis, eminentemente politica, Politica nas suas inspiragdes superio- res e na sua repercusséo”.” Concluindo, 0 Supremo, ao decidir a constitucionalidade de uma lei, est exercendo uma das mais relevantes de suas prerrogativas, pois, nesse momento, est acima dos demais poderes que constituem a Republica e ga- rantindo contra esses mesmos poderes, inclusive o Judiciério, a supremacia da Constituicdo. Téo relevante é essa prerrogativa do Poder Judicisrio, em especial do Supremo Tribunal, que certos doutrinadores norte-americanos a qualificaram de um verdadeiro “veto judicial”. No que concerne ao procedimento da argui¢ao de inconstitucionali- dade, consoante dispde o art. 97 da CF/88, somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros, ou dos membros do respectivo orgdo especial, podero os Tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normati- vo do Poder Publico, Essa norma, no Brasil, tem origem na Constituico de 1934 (art. 179), sendo, posteriormente, repetida nas Constituigdes de 1937 (art. 96), de 1946 {art. 200), de 1967, com a Emenda Constitucional n® 1/69 (art. 116), e na vigente, de 1988, em seu art. 97. 0 procedimento estabelecido na Constituico, que diz com 0 modo de julgamento do incidente de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Publico, adveio do direito norte-americano, no qual se conferiu ao juiz de primeira instancia 0 poder de declarar a inconstitucionalidade, exigin- do-se, porém, por meio de construcéo da doutrina e da jurisprudéncia, no 7 in Revista Forense, v.86, p. 695-696. ® MOTA F8, Candido. A evolucdo do controle de constitucionalidade de les no Brasl. Revista, Forense, v.86, p. 278, ® NUNES, Castro. Teoria e pritica do Poder Judicirio. Rio de Janeiro: Forense, 1843. p. $87. “Revitada colada Magsatundo TWF a@RepsOnt OBjulgamento pelos tribunals, a presenca da totalidade de seus membros, de modo a evitar que, em questo de tal gravidade, e mesmo em homenagem. 0 principio da separacdo e da harmonia dos Poderes, téo caro a democracia daquele Pais, fosse reconhecida a incompatibilidade de uma lei com a Cons- tituigo pela maioria simples ou ocasional. Nesse sentido, o depoimento de Nerincz, em seu estudo classico acer- a da organizagio judiciaria americana, quando noticia que, tratando-se de apreciar a constitucionalidade de uma lei federal, a Corte Suprema estabeleceu que se ndo invalidasse a lei sendo pela ‘maioria do numero completo dos juizes reunidos in a full bench e so- mente quando a oposi¢do entre a Constituicdo e a lei era tal que 0 ‘magistrado devia convencer-se da sua inconstitucionalidade.** Nesse sentido, também, a lico de Cooley, verbis: In view of the considerations which have been suggested, the rule which is adopted by some courts, that they will not decide a legisla- tive act to be unconstitutional by a majority of a bare quorum of the Judges only, - less than a mojority of all - but will instead postpone the argument until the bench Is full, seems a very prudent and proper precaution to be observed before entering upon questions so delicate {and so important.** A Suprema Corte ~ relata Willoughby ~ assentou que a inconstitucio- nalidade de uma lei somente pode ser declarada pela maioria do tribunal pleno. E 0 seu magistério, verbis: “(...) the court has made it a rule not to render a decision invalidating a legislative act, unless it be concurred in by a majority, not of judges sitting, as is the usual rule, but of the entire bench”. Revelando a observancia desses principios pelos diversos Estados da Federacdo Americana, noticia-nos John Mabry Mathews, verbis: (..) it has happened, in an appreciable number of cases, that leg- Islotive acts are declared unconstitutional by a bare majority of the court. The fact that there is a large dissenting minority would seem to cast some doubt upon the invalidity of the act. (.. In order to check this tendency, some states have adopted express constitutional limita- tions designed to curb the unrestricted power of the courts to declare © in Vorganisation judiciaire aux Etats-Unis. Paris: V. Giard & E, Briére, 1909. p. 45-6, © in Constitutional limitations. 7. ed. Boston: 1903. p. 203, © WILLOUGHBY, Westel W. The Supreme Court of the United States. altimore: The Hopkins Press, 1890, p. 39legislative acts unconstitutional. Thus, in Ohio and North Dakota, ha- ving seven and five judges can be declared unconstitutional only by the concurrence of six and four judges, respectively. (..) In states where the supreme courts may meet in separate divisions for the decision of ordinary cases, itis usually the rule that cases involving the constitu- tionality of laws can only be decided by a majority of the full bench. Diverso nao 0 sistema que prevalece no direito constitucional euro- peu. ‘Ao comentar o procedimento de julgamento perante a Corte Constitu- ional da Italia, anota Enrico Redenti, verbis: ‘Non c’8 un numero fisso di giudici per la composizione del collegio decidente (0 [..] delibante), come c’® per ali ufficigiudiconti della ma- gistratura ordindria, ma c’é un numero minimo (almeno undici, com- presoil presidente ol suo f.: art. 16 della legge ord. 11 marzo 53). Non pare sia ammessa se non de facto la astensione; esclusa la ricusazione (art. 16 delle norme integrative). L'assenza dovrebbe esser giustifca- ta, Possono concorrere alle deliberazione solo | giudice che siano stati presenti a tutte le udienze. In caso di parita di voti prevole quello del presidente.** Ou seja, consoante observa Redenti, ndo ha numero fixo de juizes para a composi¢ao do colégio julgador, como ocorre para a fungao judicial da ma- gistratura ordinéria. Entretanto, exige-se um nimero minimo de pelo menos onze, inclusive 0 Presidente. Nao parece ser admitida sendo de fato a abs- tencdo, estando excluida a recusa. A auséncia deve ser justificada. Podem concorrer as decisées somente os juizes que estiverem presentes a todas as audiéncias. Em caso de paridade de voto, prevalece o do Presidente. Nao € diverso 0 magistério de Franco Pierandrei (Corte Costituzionale, in Enciclopedia det Diritto, v. x, p. 960). Da mesma forma, de maneira semelhante ao direito italiano, disp © direito constitucional alemao, nos termos do magistério autorizado de Er- nest Friesenhahn, verbis: Le decision sono pronunciate in linea di principio dalla maggioran- za dei giudici che vi hanno preso parte. Nel caso di eguaglianza dei voti thon é attribuito un voto preponderante al presidente. Da cid si ricava che in caso di eguaglianza dei voti deve essere respinta la domanda proposta. In certi cosi cid potrebbe portare ad un risultate impossib- le, poiché i risultato della controversia giuridica potrebbe dipendere in American State Government. New York: D. Appleton and Company, 1931. p. 487-8, in Legitimita delle lege e Corte Costiturionale, Milano: Dott. A. Giuffe, 1957. p. 70.49. “Revitada colada Magiatun doa RepSONT OSdalla formulazione positive 0 negativa della domanda. Lo legge sta- bilisce percid che in caso di eguagiianza dei voti indifferentemente da come sia stata formulata la domanda, non pud essere accertata una violazione della legge fondamentale o altro diritto federale. (As deci- ses sero tomadas primordialmente pela maioria dos juizes que delas participaram, Havendo numero idéntico de votos, no cabe ao Presi- dente o desempate. Decorre dai que, havendo empate na votacdo, 0 pedido deve ser rejeitado. Em certos casos, isso pode lever, porém, 2 resultado impossivel, porque a solucio da lide poderia depender da forma positiva ou negativa do pedido. Por isso determina a lei que, em caso de paridade de votos, tal como foi ajulzado 0 pedido, néo pode ser declarada uma violagao da Lei Fundamental ou de outro direito federal.)* Ora, nos termos do art. 97 da Lei Maior, a declaracdo de inconstitu- cionalidade de lei ou ato normativo do Poder Publico nos tribunais somente poderé ocorrer quando preenchidos dois pressupostos: 12) que haja votos acordes no reconhecimento da alegada inconstitucionalidade; 22) que a soma dos votos acordes perfaca a maloria absoluta dos membros do tribu- nal, e no apenas dos juizes presentes & sesso de julgamento. Define-se a maioria absoluta como o nimero imediatamente superior & metade, na licdo clara e precisa de Léon Duguit. ‘So suas palavras, verbs La détermination de la majorité absolue peut présenter quelque diffculté, ile nombre des votants est un nombre pair, la majorité ab- solue est la moitié plus un de ce nombre. Siles votants sont en nombre impair, la majorité absolue est la majorité absolue du nombre pair im- ‘médiatement au-dessous: la majorité absolue de 1.001 est 501; et 501 est aussi la majorité absolue de 1.000.* Por conseguinte, somente o Plendrio da Corte, ou seu drgao especial, nos termos do art. 97 da CF/88, poderd declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo. Essa a jurisprudéncia pacifica do Eg. Supremo Tribunal Federal (RE n® 55.378, rel. Min. Thompson Flores, in Ementario 830 do STF; RE n® 88.160/RI, rel. Min. Leitao de Abreu, in RT) 96/1.188; RE n2 90.569/R), rel. Min, Moreira Alves, in RT) 99/273) No mesmo sentido, 0 pensamento autorizado do Mestre Pontes de jp La glurisdizione costituzionale nella Repubk Dott. A. Guitfe, 1973. p.140. 13 © in Traité de Droit Constitutionnel.2. ed. Paris: E. de Boccard, 1928. Tomo 42. p. $1. Federale Tedesca, stampa. Milano: 106 CR ist da Escada Magitratra oT i Ron 2Miranda, in Comentérios a Constituico de 1967 com a Emenda n2 1 de 1969, 2. ed., Revista dos Tribunais, v. II, p. 590, verbis: (Os membros do tribunal, que votaram, em cognicdo da acdo, ou de recurso, ou seus substitutos, tém de votar em maioria absoluta para que se possa decretar a nulidade da le, ou do ato, por inconstituciona- lidade. € 0 chamado minimo para julgamento de inconstitucionalidade da regra juridica Oart. 116 atende, em parte, 8 hierarquia das regras juridicas: posto que a ConstituicSo exija a maioria absoluta dos membros do tribunal (nfo dos presentes) para a decisio desconstitutiva, sé a faz a respeito das regras legals ou de atos, que contenham regras juridicas ou no, porém no estende a exigéncia se a infracdo, de que se trata, &a regra geral. O tribunal, ou a parte do tribunal, no precisa de maioria abso- luta para dizer ilegal 0 ato do poder pubblico. A primeira vista, parece estranho que se possa decretar ailegalidade sem maioria absoluta dos ‘membros do tribunal e no se possa decretar a inconstitucionalidade desse mesmo ato se no se perfaz maioria absoluta dos membros do tribunal. € que a ratio legis ndo esta em que as questdes de legalida- de sto menos graves e $6 atingem decretos, regimentos, regulamen- tos, avisos, instrugbes, portarias e outros atos menos importantes. As questées de inconstitucionalidade so graves, porque se acusa 0 autor do ato de volar a Constituigao de que provém qualquer particula de oder publico, que haja invocado. 3 Do jufzo competente para declarar a inconstitucionalidade 3.1 0 principio da supremacia do Poder Judi © chamado “governo de juizes” Inicialmente, no Estado Romano e, posteriormente, nos Estados ab- solutistas, todo 0 poder estatal se concentrava na pessoa do soberano. “O direito se confunde com a sua vontade. Dele nasce e por ele é realizado”,”” utilizando expresso de Seabra Fagundes. Na Inglaterra é que surge um “embriio” de controle jurisdicional sobre as atividades do Estado. Seabra Fagundes noticia passagem célebre da hist6ria inglesa’ 0 juiz Coke, falando por si e pelos demais juizes, fez sentir que “o rei, por si mesmo, no pode julgar nenhum negécio criminal, nem ci- vil, mas que toda causa deve ser julgada e decidida em uma corte de Justiga, segundo a let e o costume da Inglaterra’. Dizia ele ainda: “O rei SFAGUNDES, Seabra. Op. cit. p. 118 “Revitada colada Magatur do TWF a@RepsONt OTpode ter assento na Corte do Banco do Rei, mas é a Corte que julga”.** E, no entanto, nos Estados Unidos que o Poder Judiciario vai adqui- rir preponderancia sobre os demais Poderes em matéria de interpretacao € controle da Constituigao. Eis aligo de Hamilton, verbis: A interpretagao das leis € prépria e peculiar da provincia dos tri bbunais. Uma constituicio é, de fato, e deve ser olhada pelos juizes como uma lel fundamental. Deve, portanto, hes pertencer fixar-Ihe 0 sentido, bem como 0 de qualquer ato particular procedente do corpo legislative. Se acontecesse haver uma divergéncia irreconcilidvel entre {as duas, a que tem superior obrigagao e validade deve ser naturalmen- te preferida; em outras palavras, a constituicSo tem preferéncia sobre a lei, a intencdo do povo sobre a de seus agentes."* Lambert, na sua conhecida obra Le gouvernment des juges, considera a preponderdincia do Poder Judiciério nos Estados Unidos como de indole governativa, em razdo do poder que tém os tribunais norte-americanos de declarar a inconstitucionalidade de leis. ‘Se ha visto en esta potestad de los jueces de enervar la ley cuando ella repugna a la Constitucién, una especie de supralegalidad que de- terminarian los jueces e no el legislador. Esta atribucién y otras como la de dar imperio a las decisiones en recursos de mandamus y de in- Jonction, contra la autoridad administrativa a la cual se la obliga a ‘cumprir las leyes, se ha llamado “gobierno de jueces”. No mesmo sentido, Cooley: Mas 0 Poder Judiciério € a autoridade suprema na interpretacdo dda Constituicdo e na interpretacdo das lels, e as suas interpretagdes devem ser aceitas e observadas pelos outros departamentos.”* Carlos Maximiliano, nos seus Comentérios & Constituigéo brasileira de 1946, contesta a afirmacao de que haveria “uma supremacia” do Poder Judicidrio. Diz ele: Propriamente nao existe a supremacia do Judiciério, a aristocracia dda toga, de que falou Burgess. Os trés poderes so Independentes, S FAGUNDES, Seabra. Op. cit. p. 120. © HAMILTON, A. The federalist. New York: G.P. Putnam's Sons, 1888. p. 485-6. LAMBERT. Op. cit, p. 30 e segs.,apud BIELSA, Rafael. Derecho Constitucional. . ed. Buenos Ares: Roque Depalma, 1954. p. 48 0p. ct, p. 146. TOR CRist da Esa Magitratra cdo TF dn Ron 2posto que harménicos. Os tribunals, ao tomar conhecimento de casos concretos, no se sobrepdem ao Executivo, nem ao Congresso, Evi- tam, apenas, incorrer na mesma falta de qualquer daqueles dois pode- res, com o decidir em desacordo com o estatuto fundamental. Inter- pretam, autonomicamente, 0 dispositive basico, e concluem adotando ' exegese do litigante, embora contraria a das Cémaras, ou do Chefe de Estado. Forcados pela propositura da aco a restabelecer o direito Violado e achando-se em face de dois textos em conflito, optam, e de ‘mau grado, com a mais discreta reserva, pelo que tém a preeminéncia: aplicam a Constituigo em ver da lei ordinéria; preferem esta ao sim- ples regulamento, decreto executivo, aviso ou portaria. Ndo anulam 2 lei em seu conjunto, de modo que deva ela ser excluida do repositério oficial respectivo; declaram-na sem efeito, como se nunca tivesse exis- tido, em relagdo ao caso especial sujeito a julgamento.” Segundo o ensinamento do Professor Kloss, Es justamente la existencia de una Administracién Publica contro- ada por el juez ~a fin de comprobor si su actividad se adecua a Dere- cho — lo que de modo primordial permite ofirmar de un Estado el que std regido por el Derecho, que en él se dé el imperio de la ley, que sea un Estado de Derecho. 3.2 0 juizo competente para declarar a inconstitucionalidade de leis, no Brasil 0 poder de declarar a inconstitucionalidade de leis compete, no direi- to constitucional brasileiro, privativamente, ao Poder Judictério. € inerente & sua funcdo. Esse poder é exercido tanto pelo Supremo Tribunal Federal como pelo tribunal de segundo grau e, mesmo, pelo juiz singuler. Nesse sentido, doutrina 0 Professor Alfredo Buzaid: Exerce-o no apenas o tribunal de segundo grau, ou o STF; qual- quer juiz, quando deve resolver os litigios submetidos ao seu conhe- cimento, pode decreté-la, porque é da indole de sua funco, ao dizer 0 direito em cada caso concreto, deixar de aplicar a lei que contraria direta ou indiretamente a Constituico.* S MAXIMILIANO, €. Comentarios & Constituicdo brasileira de 1946. 5. ed. Freitas Bastos, 1954 Lp. 152. Nesse sentido, também, a doutrina clissica norte-americana: BAKER, AJ. Annota- ted Constitution of the United States. Chicago: Callaghan, 1891. p. 172; HUGHES, Charles E The Supreme Court ofthe United States. New York: Columbia University Press, 1928. p. 86. © KLOSS, ES. El control urisdicional sobre la administracién inglesa. Revista de Direito PUbli- co, n, 4142, 1977, p.6, No Direitoalemo, confra-se a obra pioneira de JELLINEK,G, Systern der subjektiven dffentlichen Rechte. Tubingen: J... Mohr, 1918. . 359-360. ™ BUZAID, Alfredo. Da ago direta,p. $8. “Revitada colada Maghtatuado WF aRepSONT AONa mesma linha, Licio Bittencourt: [Nao importa isso, porém, afirmar que a faculdade de reconhecer ou declarar a inconstitucionalidade é privativa do Supremo Tribunal; ‘do, Ela é consectéria da funcdo jurisdicional e, por conseguinte, cabe ‘a quem quer que legitimamente exerca esta ultima. Todos os tribu- nais e juizes, federais ou locais, ordinarios ou especiais, dela dispéem, lembora a ultima palavra sobre o assunto possa, em qualquer caso, ser deferida a0 mais alto tribunal da Republica.°> Idéntica & a posicdo de Pontes de Miranda: 0 Julzes singulares podem decretar a nulidade da lei, por ser con- tréria 8 Constituicdo, pois do que decidirem hé sempre recurso. Nem se poderia excluir a cognicao da questio da inconstitucionalidade pe- los juizes singulares; nem seria de admiti-se que se exigsse o per sal- tum, tais os enormes inconvenientes préticos que teria, se os juizes singulares houvessem de sustar os julgamentos.** Alcides de Mendonca Lima e Vicente Chermont de Miranda sustentam posigao diversa, Para ambos os juristas, o juiz singular ndo tem competéncia para declarar a inconstitucionalidade de leis.” Todavia, hoje € pacifico na doutrina e na jurisprudéncia dos nossos tribunais a competéncia dos juizes singulares para declarar a inconstitucio- nalidade de leis e atos normativos do Poder Publico. 3.3 A chamada “questo politica” e o seu exame pelo Poder Judiciario Comegaremos por definir o que é 0 ato politico, ou seja, quando esse ato se reveste das caracteristicas de uma “questo politica” e, consequente- mente, fica excluido da apreciacao do Poder Judiciério. Seabra Fagundes, na sua obra O controle do ato administrativo, ao es- tudar a chamada questao politica, apoia-se no estudo realizado pelo grande publicista italiano Ranellett: Entende o notével publicista que a tutela das exigéncias supremas dda vida do Estado que constitui 0 cerne do ato politico, parecendo- Ihe que s6 0s atos para os quais haja uma “razio de Estado” (atos do Estado, da autoridade suprema, e no das Provincias e das Comunas) & BITTENCOURT, LO controle jurisdicional da constitucionalidade das les, p. 35. = MIRANDA, Pontes de. Comentérios & Constituiglo de 1946. 2. ed. v5. p. 299. "LMA, A. de Mendonca. Competéncia para deciarar a inconstitucionalidade de leis. Revista Forense, v. 123, p. 347 e segs.; MIRANDA, V.C de. Inconstitucionaidade e incompeténcia do Juiz singular Revista Forense, v.92, p. 587 TIO Cvs da Esa ds Magitratra do TF i Rion 2podem apresentar-se com tal carater.** Mais adiante, examina aligo de Leon Duguit, na qual este define o ato administrativo como politico “se politica for a sua finalidade”.”* Francisco Campos, que, no dizer de Hely Lopes Meirelles, foi quem melhor estudou o assunto no Brasil, assim define as questdes politicas: (..) a investigacao judicidria envolve, na sua sindicancia, a elabo- ago legislativa na totalidade de suas fases, encontrando como tinico limite apenas aquilo que diz respeito & economia interna das assem- bleias, a saber, o processo legislativo propriamente dito nas suas for- rmalidades extrinsecas. Ou, em outros termos, o Judiciério somente entra no exame do que se passa no seio da assembleia legislativa para verificar se 0 ato promulgado como lei foi efetivamente votado ou in- corporado a real manifestacao da vontade da assembleia; 0 seu exa- ‘me, porém, no envolve as particularidades ou modalidades da elabo- ragdo legislativa, a saber, o processo pelo qual a assembleia manifesta a sua vontade. Tais questdes so interna corporis, isto 6, da exclusiva competéncia| da assembleia legislativa, que é 0 Gnico senhor da regularidade formal de suas deliberacdes.” ‘A meu juizo, porém, foi Rui Barbosa quem melhor enfrentou a maté- ria Allinha diretriz ndo me parece dificil de tragar. De um lado esto os grandes poderes do Estado, com as suas atribuigdes determinadas em textos formais. De outro, 0s direitos do individuo, com as suas garan- tias expressas em disposig6es taxativas. Em melo @ uma e outra parte, 2 Constituicdo, interpretada pela justica, para evitar entre os direitos © 0s poderes as colisSes possiveis. Quando, portanto, 0 poder exer- cido ndo cabe no texto invocado, quando 0 interesse ferido por esse poder se apoia em um direito prescrito, a oportunidade da interven- 40 judicisria € incontestavel. O assunto sera entao judicial. Quando ‘do, sera politico. Versa a questo sobre a existéncia constitucional de uma faculdade, administrativa, ou legislativa? A solugdo, nessa hi: pétese, esta indicada pela enumeracdo constitucional das faculdades consignadas a cada ramo do governo. A matéria é judicial. Versa ela sobre a extensdo desse poder relativamente aos direitos individuais? confronto entre a cidusula, que estabelece a garantia, determina, 5 FAGUNDES, S. Op. ct, p. 162-163, FAGUNDES, . Op. ct, p. 162-163, "© CAMPOS, Francisco. Pareceres. Rio de Janeiro: Typ. do Jornal do Comérclo, Rodrigues & C., 1934. p. 24.por intuigo, ou interpretaco, o pensamento constitucional. O assun- to ainda é judicisrio. Versa, enfim, sobre a maneira de exercitar esse poder, sua conveniéncia, sua oportunidade? Nesse caso, a questo é politica; porque seus elementos de apreciagao pertencem intrinseca- mente & funcao conferida, e a ingeréncia de outro poder a anularia intrinsecamente. Rui, na sua obra O direito do Amazonas ao Acre Setentrional, na qual esgota a matéria concernente as questdes politicas ou interna corporis, orga- niza um elenco de casos em que se manifesta o cardter estritamente politico, do Estado: 1) a declaracdo da guerra ea celebracio da paz; 2) amantenca ea direcao das relacdes diplomaticas; 3) a verificagio dos poderes dos represen tantes dos governos estrangeiros; 4) a celebracdo e a resciso dos tratados; 5) oreconhecimento da independéncia, da soberania e do governo de outros paises; 6) a fixagdo das estremas do pais com seus vizinhos; 7) o regime de comércio internacional; 8) 0 comando e a disposigo da milicia; 10) 0 re- conhecimento do governo legitimo nos Estados, quando contestado entre duas parcialidades; 11) a apreciacdo, nos governos estaduais, da forma re- publicana, exigida pela Constituigo; 12) a fixacdo das relacdes entre a Unido 0u 05 Estados e as tribos indigenas; 13) 0 regime tributério; 14) a adocdo de medidas protecionistas; 15) a distribuicdo orgamentaria da despesa; 16) a admissdo de um Estado & Unio; 17) a declarac3o da existéncia de um estado de insurreicgo; 18) 0 restabelecimento da paz nos Estados insurgentes e a reconstrugo neles da ordem federal; 19) 0 provimento dos cargos federais; 20) 0 exercicio da sangao e do veto sobre as resolucdes do Congresso; 21) a convocago extraordindria da representagao nacional. Portanto, o que caracteriza a chamada questo politica ou interna corporis é a conveniéncia, a oportunidade, a utilidade ou ndo de se adotar determinada medida. A competéncia para apreciar “toca exclusivamente discrecdo do reo”, utilizando a expresséo do Ministro Buzaid, que tem a liberdade para decidir, no estando sujeito a nenhuma limitagio. O Poder Judiciério s6 podera intervir quando houver lesdo a direitos ou garantias indi- viduals, ou seja, se, em razdo dessas medidas, algum cidadao se sentir lesado em suas garantias individuais, entdo, e sé nessa hipdtese, admite-se a inter- feréncia do Poder Judicidrio, sem, no entanto, indagar do mérito do ato, mas apenas de sua legalidade, Como bem salientou o Professor Buzaid, “A funcao especifica do Poder © BARBOSA, Rul. Of atos inconstitucionais, . 126-127. © BARBOSA, Rui. Op. cit, v.18, p. 163-164, i Revista a al da Magara do TF a Region 3Judictério ndo consiste em fiscalizar 0 comportamento dos outros poderes do Estado, mas sim em decidir ltigio real, nos termos em que foi proposto pelo autor”. 3.4 Pode o chefe do Poder Executive se recusar a aplicar lei inconstitucional (exce¢do ao principio da supremacia do Poder Judicidrio)? Muito delicada e complexa é a questo que se propée, devido ao re- lacionamento e 8 competéncia dos Poderes. O problema que se coloca & © seguinte: tem o chefe do Poder Executivo legitimidade para se recusar a aplicar uma lei que julgue inconstitucional, antes, portanto, de essa inconsti- tucionalidade ser declarada pelo Poder Judiciario? Se ele a tem, configura-se uma excecdo ao principio de que 0 Poder Judicisrio & 0 drgao competente para apreciar a inconstitucionalidade das leis? Nao € nova a questdo proposta na doutrina e na jurisprudéncia bra- sileiras, conforme assinala do Professor Celso A. Barbi no seu artigo “A evo- lucao do controle da constitucionalidade”."" Segundo 0 autor, a adocdo da ago direta de declaracao de inconstitucionalidade de lei em tese significou substancial reforco para os poderes do Executivo federal, uma vez que, ante- riormente & Emenda Constitucional n? 16 e a Constituicgo de 1967, 0 chefe do governo no dispunha de meios legais para evitar a aplicacdo de leis que considerasse inconstitucionais. Por esses motivos, afirmou, verbis: Sustentou mesmo a Presidéncia da Repiiblica, como meio de evi- tara aplicagao dessas leis, alegalidade do procedimento do Executivo tem negar aplicacdo a leis que considerasse contrérias & Constituicao, ficando ao interessado o caminho de reclamar ao Judiciario contra a atitude daquele poder. A tese logrou aceitagdo maxima porque nao subtraia ao Judiciério a oportunidade de dar a itima palavra a respei- toda questi. 0 Professor Miguel Reale, ao estudar a validade da norma juridica, prope, para que a lei seja valida, 0 concurso dos seguintes requisitos: a) quanto & legitimidade do érgio; b) quanto a legitimidade do procedimento. Portanto, segundo o magistério do ilustre Professor, para que a lei seja vali- da, ela deve obedecer a esses requisitos.* Miguel Reale também pertence & corrente favordvel a recusa do chefe © BUZAID, A. Da agio direta,p.57 © BARBI, Celso A. A evolucso do controle da constitucionalidade. Revista de Direito Pil v4, p42, ' REALE, Miguel. Ligdes preliminares de Diteito 11. ed, S40 Paulo: Saraiva, 1984, p. 110.do Poder Executivo em aplicar lei eivada de vicio de inconstitucionalidade. Nesse sentido, em célebre pronunciamento, concluiu, verbis: Note-se que, se 0 Legislativo ou o Executivo nao podem decretar @ inconstitucionalidade de uma lei ou de um decreto, podem, todavia, recusar-hes eficécia, cabendo a quem se considera prejudicado ir a Juizo para provar a legitimidade da norma impugnada."* Idéntica é a posigao de Anhaia de Mell ‘A guarda da Constituigao incumbe a todos, definindo-se a expres- so diltima como aqueles que encarnam uma parcela de responsabil dade no exercicio do poder publico. Mais adiante, o cit ido autor pondera, verbis: © que no se pode, o que nao se deve, é permitir que uma inconsti- tucionalidade flagrante passe a conviver no universo juridico, poluindo (seu limpido meio ambiente, No custa repetir, neste passo, que ndo cumprir no significa julgar... Em conclusSo, as autoridades federais, estaduais e até municipais tém o poder-dever de guardar a Constitui 640, € 0 principal meio de assim agir € no cumprir dispositivo legal que claramente a afronte."” No mesmo caminho o magistério de Carlos Maximiliano, ao comentar a Constituigo de 1891: “O Executivo reprime os excessos do Congresso por meio do veto e do direito de no cumprir leis manifestamente inconstitucio- nais (...)" Da mesma forma, Pontes de Miranda, quando afirma, verbis A Administrag3o pode abster-se, e dizer por que se abstém, sem- pre que sua ago dependa de implicita solugao 8 questo prévia da inconstitucionalidade. A deciséo prévia da inconstitucionalidade néo desconstitul (sé a sentenca judicidria o faz), mas da ensejo a absten- fo, se e enquanto no sobrevém a decisdo judiciéria.®* Orlando Miranda de Aragao é incisivo: “Sendo licita a0 Executive a anulagao de atos inconstitucionais, mais licita ser a recusa de praticé-los, ‘= REALE, Miguel. Op. cit, p. 112. © MELLO, Anhaia de. Controle da constitucionalidade das lls. n: Encielopédia Saraiva de DI. reito. v.20. p. 256-7. © MAKIMILIANO, Carlos. Comentétios & Constituigdo de 1891. 3. ed. Porto Alegre: Globo, 1929. p. 312. ‘© MIRANDA, Pontes de. Comentérios &Constituigdo de 1967. io Paulo: Revista dos Tribunals. Tomo ill. p. 598, ia Revista a al da Magara do TF a Region 3quando previamente constatada a inconstitucionalidade”.”” ‘Assim, também, conclui Hely Lopes Meirelles, verbis: © cumprimento de leis inconstitucionals tem suscitado dividas e perplexidades na doutrina e na jurisprudéncia, mas vem-se firmando o tentendimento ~a nosso ver exato — de que o Executivo no é obrigado 2 acatar normas legislativas contrérias 8 Constituicdo ou a leis hierar- quicamente superiores.” Miranda Lima, em parecer, defende esse procedimento por parte do chefe do Poder Executivo: * ARAGAO, Orlando M. de. Parecer. Revista de Na recusa de aplicago, pelo Poder Executivo, de lei que Ihe pareca claramente inconstitucional, nao ha desapreco ao Poder Legislativo, que se nao pode pretender imune ao erro, mas cumprimento do de- ver, queo € dos trés Poderes, de obedecer & Carta Magna, que aos trés baliza as respectivas competéncias. Quando deixa de executar a lei que tem por contréria & Constitui¢do, mais nao faz 0 Poder Executivo que cumprir o dever de respeitar a norma hierarquicamente superior, em face da qual afere a validade e a eficacia da de categoria inferior. Mais adiante, acrescenta: (..) 0 Poder Executivo, diante de uma lei, interpretando-a e con- frontando-a com o Estatuto Politico, mirando a dar-Ihe execucio, se conclui pela existéncia de antagonismo entre uma e outro, pode e deve, sem menosprezo ao Congresso, recusar obediéncia & let ordi- ‘ria, para garantir o império da Constituicdo, expressio fundamental dda vontade do povo, da qual emanam e na qual se gizam ou marcam {as competéncias dos Poderes, de tal maneira que, se transpdem tais ralas, 0s atos que fora delas produzem valem tanto quanto se produzi: dos nao foram, so nenhuns para o mundo do Direito, Por fim, conclui: 0 Poder Executivo, que deve conferir o projeto com a Constituicao, cooperando como Legislative no zelo de sua soberania, se o sanciona, poor inadvertido de que a ela afronta, adiante, alertado do seu erro, ‘no cumprimento do dever constitucional de a manter e defender, hi de buscar corrigi-lo, e se outro meio ndo encontrar para tanto, sendo a recusa em a aplicar, deixard de Ihe dar aplicacio; de igual modo Ihe Incumbiré proceder se, vetando-o com esse fundamento, vir rejeitado reto Pablico, v.26, p.72. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro, 3. ed, refundida. Sdo Paulo: Revista, dos Tribunals, 1977. p, 848 115© veto. Incompreensivel seria obrigé-o, apés ciente do erro da san- ‘40, ou ainda convencido do acerto do veto rejeitado, cruzar os bragos ante o manifesto menosprezo & Constituico, ou melhor, ampliar-Ihe a repercussdo deliberadamente, acorogod-lo por meio da execucao nor- ‘mal do ato espario que o expressa, catando a este o respeito somente devido as leis validas.”= 0 Ministro Themistocles Cavalcanti, em parecer concedido ao Gover- no do Estado de So Paulo, assim se manifestou: A “independéncia dos Poderes", a que se refere a Constituico, para ser efetiva, precisa partir do principio de que essa independéncia ha de cobrir 0 exercicio pleno e efetivo dos poderes explicitos e da- queles necessarios 8 execucao das tarefas constitucionais inerentes @ cada um. A imposicao pelo Legislativo de medidas administrativas, que ‘ndo so apenas de orientagdo de politica legislativa, mas se referem a favores, prvilégios e vantagens individuals que oneram os cofres pi- bilicos, 0 que nao tem o apoio constitucional, ndo pode obrigar o Poder Executivo. Se executar tals medidas ou preceitos legals, serd responsé- vel solidariamente com o Legislativo pelas violagées da Constituico com as consequéncias desastrasas para os cofres publicos, Adiante, anotou: 0 Poder Executivo € o “legislador imediato” porque é quem conhe- ce as necessidades mais préximas da execuco da lei e também os in- convenientes dessa execugao. £ ele quem pode apreciar mais de perto a aplicagao da lei ao fato e a sua repercussao na administraco, na vida do Pais. A Constituigdo, ao estabelecer as limitagées ao legislador, quis prescrever esses direitos de comunidades, por meio de normas gerais que todos, Legislativo, Executivo e Judicidrio, devem obedecer. Todos devem preservar a Constituicao na medida de sua competéncia.”" Idéntica é a lico do Professor Mario Masago: Quando ha divergéncia entre a lei ordingria e a Constituicdo, tem © objeto do ato administrative de se conformar com a lei suprema, Alguns autores resolvem diferentemente 0 caso, alegando que 0 Po- der Executivo deve pressupor a constitucionalidade da lei, até que o Poder Judicidrio a negue. Tal solucio néo satisfaz, porque, se o Presi- dente da Repiiblica reconhece a existéncia de contradigao entre a lei fundamental e o projeto de lei ordindria, deve aplicar a primeira, sob T WMIRANDA LIMA, LC. de, Parecer. Revista de Direito Administrative, v.81, 1965, p. 469-470 ® CAVALCANTI, T. Brando, Parecer Revista de Ditelto Administrativo,v. 82, 1965, p. 380 ¢ 383. TIER da Esa ds Magitratra oT Rion 2pena de admitir sua derrogacSo pela segunda, 0 que é inconcebivel os paises de Constituicio rigida.”” Nesse sentido, a jurisprudéncia: © Poder Executive nao é obrigado a cumprir tas leis que considere inconstitucionais, (Acérdo do STF no recurso do MS n? 13.950, de S40 Paulo, proferido a0s 10.10.1968, Relator o Min. Amaral Santos, in RDA 97/116) exame da constitucionalidade de lei nao é privativo do Judicié- rio. © Executivo pode, caso entenda flagrantemente inconstitucional uma lei, negar-Ihe cumprimento. (Acérdo do T! de Séo Paulo no MS nn? 176.863, de 21.03.69, Rel. Des. Torres de Carvalho, in RT 407/131) 0 Ministro Moreira Alves, ao relatar a Representacdo 980, em que se discutia a constitucionalidade de decreto do Chefe do Poder Executivo Esta- dual que determinou aos érgaos a ele subordinados que se abstivessem da pratica de atos que implicassem a execucao de dispositivos vetados por falta de iniciativa do Poder Executivo, anotou: Nao tenho diivida em fillar-me a corrente que sustenta que pode © Chefe do Poder Executivo deixar de cumprir ~ assumindo os riscos dal decorrentes ~lei que se he afigure inconstitucional. A opgao entre cumprir a Constituicgo ou desrespeité-la para dar cumprimento a lei inconstitucional é concedida ao particular para a defesa do seu inte- resse privado. Nao ser ao Chefe de um dos poderes do Estado para a defesa no do seu interesse particular, mas da supremacia da Consti- ‘tuigo que estrutura o préprio Estado? Acolho, pois, a fundamentac3o que, em largos tragos, expus ~ dos que tém entendimento igual.”» Embora minoritéria, hd uma corrente que ndo aceita o entendimento acima exposto. LUicio Bittencourt “nega aos funcionérios administrativos competéncia para se recusar a aplicar uma lei sob a alegacdo de sua inconstitucionalida- de” Da mesma forma, 0 Ministro Alfredo Buzaid: © poder de decretar a inconstitucionalidade de leis, no Brasil, 7 MASAGAO, Mari. Curso de Direito Administrative. 5. ed. Sdo Paulo: Revista dos Tribunais, 1974, p.147. MOREIRA ALVES. Revista Trimestral de Jurisprudéncia do Supremo Tribunal Federal, v.96, 508, BITTENCOURT, Lico. O controle jurisdicional da constitucionalidade das leis. Rio de Janel +0: Forense, 1949. p, 92compete privativamente ao Judiciario, Nao o pode exercer 0 Legisla- tivo porque Ihe ¢ vedado ser juiz em causa prépria;aliés a sua funcdo consiste em elaborar ou revogar leis, no em apreciar a sua validade. ‘Também nao o pode exercer 0 Executivo, pois isso 0 tornaria superior ‘a0 Congresso.”” Rui Barbosa, nas suas Cartas da Inglaterra, a0 comentar o processo do 10 Dreyfus, afirmot Capit (..) a let é a let com todas as suas insuficiéncias, todas as suas de- sigualdades, todos os seus ilogismos, e em que a observancia dela & (© caminho para a sua reforma, inico remédio real aos seus defeitos, ‘menos funestos, em todo caso, do que o arbitrio da razao humana, encarnada no numero, no poder ou na forca.”* Ainda Rui Nao recusarei execu a lei alguma, a pretexto de inconstitucio- nalidade; visto como, a respeito das lels, 0 conhecimento desse vicio 6 da competéncia exclusiva do poder judicial. Toda lei, pelo mero fato de ser lei, enquanto nao havida por nula em sentenca irrevogavel, obriga inelutavelmente o Poder Executivo.” Idéntica é a posicdo de Barthélemy e Duez: “A lei obriga, ainda que antijuridica”.®° Os que esposam essa corrente sustentam que a lei inconstitucional & nula e irrita, mas somente apés a declaracdo de inconstitucionalidade pelo Poder Judiciério, que, no Brasil, ¢ o Poder competente para declarar a in- constitucionalidade de leis. Até entdo, a lei obriga todos. ‘Willoughby, consagrado constitucionalista norte-americano, diz O direito de um funcionério, a quem cabe a execugdo de uma lei, de recusar o seu cumprimento sob o fundamento de inconstituciona- lidade nao é to claro quanto o do particular obrigado a cumprir a lei. Como de orientagao geral, parece que um funcionario pilblico, ‘mesmo quando assumir 0 risco de um processo ou punigso, civil ou criminal, ndo deveria deixar de cumprir uma lei, mesmo inconstitucio- nal, exceto quando as consequéncias forem graves e irremediavels, * BUZAID, Alfredo. Da agio direta, S30 Paulo: Saraiva, 1958. p. 41, ® BARBOSA, Rui. Cartas da Inglaterra, Sdo Paulo: Iracema, 1965. v. 4, p. 38 In Obras completas de Rui Barbosa. Rio de Janeiro: MEC, 1967. v. 37. Tomo J, Excursio leitoral. p. 103. © Citado por EAGUNDES, Seabra, O controle do ato administrativo pelo Poder Judiciéio. 4 ed. Rio de Janeiro: 1967. p. 103, TRC da Esa ds Magtratra do TF i Rion 2‘ou muito especialmente, quando o tinico meio que pode levar 0 caso 2 apreciacdo judicial para a verificacio de sua validade é a recusa de sua aplicacio."" Com efeito, no se configura na recusa do Chefe do Poder Executivo em aplicar lei inconstitucional uma excec3o ao principio da supremacia do Judicidrio, uma vez que, como bem salientou Frederico Marques, a diferenca entre 0 controle judicisrio e a verificagao de inconsttu- cionalidade de outros Poderes reside em que o primeiro € definitivo hic et nunc, enquanto a segunda esta sujeita a exame posterior pelas Cortes de Justica.” 4Da funcao do Supremo Tribunal Federal 4.1.0 Supremo Tribunal Federal e 0 controle de constitucionalidade A prerrogativa do Poder Judiciério e, em especial, do seu 6rgao maxi- mo, 0 Supremo Tribunal Federal, de exercer o controle de constitucionalida- de de leis constitui, juntamente com o habeas corpus, a maior garantia que a Constituicao pode assegurar aos cidadaos de uma Nagao democrética. ‘A ctiago de uma Suprema Corte com essa prerrogativa é, no dizer de Washington, “a chave de abdboda do nosso edificio juridico”. Essa com- peténcia reside, “em sua esséncia, na faculdade reconhecida aos tribunals, de manterem a Constituicdo contra os excessos do poder que faz a lei e do poder que a executa”,” Portanto, o Supremo Tribunal Federal ocupa uma posi¢o peculiar no sistema constitucional brasileiro, uma vez que é colocado acima dos demais Poderes, no que concerne a interpretacao e a guarda da Constituigao, e, nes- se sentido, pode e deve intervir, seja contra o Legislativo, seja contra o Exe- cutivo, seja mesmo contra 0 Judiciario, sempre que a sua intervencdo seja solicitada para resguardar os direitos fundamentais do individuo, previstos nna Constituicéo. Vale a pena reproduzir uma decisdo do Juiz Warren, quando presidia a Suprema Corte dos Estados Unidos, ao salientar a importancia dessa prerro- gativa da mais alta Corte daquele pais: Todos temos consciéncia da gravidade do ataque inevitavelmente desfechado toda vez que impugnamos a constitucionalidade de um © WILLOUGHBY, Westel W. The Constitutional Law of the United States. 2. ed. New York Baker, Voorhis and Co, vp. 17, § 12. © In RT do STF, v 96, p. 507. © BARBOSA, Rui. Os atos inconstitucionais,p. 248. “RevitadatcoladaMagsatua doe aRepSONT Aato do Legislativo... Mas um juramento nos obriga a defender a Cons- titui¢do. O Judicidrio tem o dever de zelar pelas garantias constitucio- nais que protegem os direitos dos cidadaos... Os dispositivos da Cons- tituigdo ndo sdo adagios que 0 tempo desgasta, ou formulas vazias que se repetem sem se compreender. Sao principios vitais, formulas vivas, que autorizam e limitam os poderes do Governo em nossa Na- fo. Sdo as regras mesmas dese Governo. Se a constitucionalidade cde um ato do Congresso é contestada nesta Corte, cumpre-nos aplicar ssas regras... Se no 0 fizermos, as palavras da Constituicdo se tor- nnardo apenas bons conselhos. € preciso agir com cautela, conforme Co conselho de nossos antecessores. Mas é preciso agir. No podemos fugir a ingrata responsabilidade de julgar... Em consequéncia, 0 Supremo, por meio de seus ministros, quando decide sobre matéria constitucional, est decidindo sobre matéria politica. Nesse sentido, é oportuno lembrar trechos do discurso proferido pelo saudo- so Francisco Campos por ocasio da reabertura das atividades do Supremo Tribunal Federal, em 1937, oportunidade em que exercia a funcao de Minis- tro da Justica do Governo de Getilio Vargas: Desde que decidis matéria constitucional, estais decidindo sobre 10s poderes do governo. Sois 0 juiz dos limites do poder do governo, , decidindo sobre o seus limites, 0 que estais decidindo, em ultima analise, é sobre a substancia do poder. O poder de limitar envolve, evidentemente, o de reduzir ou o de anular..Juiz das atribuigdes dos demais poderes, sois o préprio juiz das vossas. 0 dominio da vossa competéncia é a Constituicao, isto é, 0 instrumento em que se define e se especifica o Governo, No poder de interpreté-la estd 0 de traduzi-la nos vossos prOprios conceitos...O poder de interpretar a Constituicio envolve, em muitos casos, o poder de formulé-la. A Constituicdo est lem elaboracdo permanente nos Tribunais incumbidos de aplicé-la... Candido Mota F2, em artigo publicado na Revista Forense, refere a ligo de Jo&o Mendes, nestes termos: Pois Jodo Mendes no chama 0 Poder Judiciério, “o mais elevado poder politico”? Para ele, 0 individuo, quando provoca o Poder Judici- rio, quer na jurisdicao federal, quer na jurisdico estadual, invoca a Nagao." Voto mencionado na introdugao da ediclo brasileira de BEARD, Charles A.A Suprema Corte €¢a Constituigdo. Rio de Janeiro: Forense, 1965. p. 18. © In Revista Forense, v.86, 9. 695-696. ' MOTA F8, Candido. A evolucdo do controle de constitucionalidade de leis no Brasl. Revista Forense, v. 86, p. 279, 120s da seas Magitratra do TF i Ron 2Idéntica a posi¢do de Castro Nunes: “A interpretagao constitucional é, como sabels, eminentemente politica. Politica nas suas inspirages superio- res e na sua repercusséo”.” Concluindo, 0 Supremo, ao decidir a constitucionalidade de uma lei, est exercendo uma das mais relevantes de suas prerrogativas, pois, nesse momento, est acima dos demais poderes que constituem a Republica e ga- rantindo contra esses mesmos poderes, inclusive 0 Judiciério, a supremacia da Constituicdo. Tao relevante ¢ essa prerrogativa do Poder Judiciario, em especial do Supremo Tribunal, que certos doutrinadores norte-americanos a qualificaram de um verdadeiro “veto judicial” 4.2 Competéncia originéria do Supremo Tribunal Federal na aco direta de declaracdo de inconstitucionalidade de lei em tese ‘A Constituicdo Federal, no seu art. 102, , a, estabelece a competéncia originéria do Supremo Tribunal Federal no julgamento da acao direta de de- claragaio de inconstitucionalidade. Nesse sentido, antiga a doutrina: A principal hipdtese em que o STF pode exercer competéncia ori ginéria para controle de constitucionalidade é a acao direta, proposta pelo Procurador-Geral da Republica, como se prevé no art. 110, I,J, da Constituigdo.® Idéntica a posicao do Professor Ferreira Filho: De fato, foi ela (a Emenda n® 16/65) que deu ao STF a competén- cia para deciarar a inconstitucionalidade de lel ou de ato de natureza normativa, nao sé estadual, mas também federal, em acao direta, pro- posta pelo Procurador-Geral da Repibica, agao essa cujo objeto é a declaragao de tal inconstitucionalidade em tese, independentemente de lesdo a direito individual." 4,3 No caso de aco direta de declaracao de inconstitucionalidade de 1m tese, é necesséria a suspensdo da lei inconstitucional pelo Senado? Antes de passar a analisar esse item, impde-se uma breve exposi¢ao da natureza da competéncia do Senado para suspender leis inconstitucio- nais, competéncia essa prevista no art. 52, X, da Lei Maior. Diz 0 artigo: ‘Art, 52. Compete privativamente ao Senado Federal © NUNES, Castro. Teoria e pritica do Poder Judicirio. Rio de Janeiro: Forense, 1983. p. 597. © DALLARI, Dalmo A. O controle de constitucionalidade pelo ST. Rev. Ur, 35/428. ' FERREIRA F2, M.G. Comentérios a Constituigio brasileira. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1977. v2. p. 212oy X= Suspender a execucSo, no todo ou em parte, de lei declarada| inconstitucional por decisio definitiva do Supremo Tribunal Federal. ‘A maioria dos doutrinadores entende que essa prerrogativa do Sena- do tem apenas 0 efeito de tornar publica a declaracao de inconstitucionali- dade da lei ou do decreto e estender os seus efeitos a todos os individuos indistintamente, ou seja, dar eficacia erga omnes decisio final do Supremo Tribunal Federal No magistério do douto Licio Bittencourt: © ato do Senado, porém, ndo é optativo, mas deve ser baixado sempre que se verifcar a hipétese prevista na Constituigso: decisio definitiva do STF. Se o Senado nao agir, nem por isso ficard afetada @ eficdcia da decisio, a qual continuard a produzir todos os seus efeitos regulares, que, de fato, independem da colaboracdo de qualquer dos outros Poderes. O objetivo do art. 45, n® IV, da Constituigao ¢ apenas tornar publica a decisio do Tribunal, levando-a ao conhecimento de todos 0s cidadaos.” ‘A questo proposta é saber se, no caso de ago direta de declaracdo de inconstitucionalidade de lei em tese, precisa ser feita a comunicagio da decisio ao Senado. A jurisprudéncia e a doutrina, hoje, entendem que o disposto no art. 52, X, da Constituicdo Federal s6 se aplica na declaracao de inconstituciona- lidade in casu, e no em agdo direta em tese. 0 Ministro Willian Patterson, em artigo de doutrina, assim concluiu: Com a Emenda 16, regra hoje incorporada na Constituicao (letra 1 do item | do art. 119), passou-se a impugnar a atividade do Senado, por entender-se que a simples decisdo da Alta Corte, em se tratando de julgamento de lei em tese, conduziria aos mesmos resultados.”* Idéntica é a posigdo do Professor Athos Gusmao Carneiro: Em consequéncia, nas declaragSes de inconstitucionalidade em tese, resolveu o STF ndo ser necesséria a comunicago ao Senado Fe- deral, prevista no art. 42, Vil, da Constituigio (v. DJU, 16 de maio de 1977. p. 3123). Essa comunicago sers feita apenas nas declaracées de inconstitucionalidade in casu, i., nas proferidas como “prejudiciais” © BITTENCOURT, LO controle jurisdicional de constitucionalidade das les. 2. ed. Rio de J- neiro: Forense, 1968. p. 145, PATTERSON, W. Revista da Consultoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul, v. 8, 0.20, p82,