PODERES DA

ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
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Para a AP poder corresponde , ao mesmo tempo, a

dever. PODER-DEVER.

Inteira subordinação do poder em relação ao dever,

tanto que aquele não pode ser exercido livremente,
sujeitando-se sempre a uma finalidade específica.

A possibilidade da AP fazer valer a supremacia do

interesse público, impor condições ao exercício de
direitos, atividades individuais, impor obrigações ou
estabelecer normas revela os poderes administrativos.
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De regra, os poderes administrativos são concedidos por
lei e destinam-se a instrumentalizar o administrador
público para o atingimento do objetivo finalístico a que se
presta o Estado: a satisfação dos interesses públicos.

Por isso, os poderes administrativos são considerados

poderes instrumentais, ou seja, são os “instrumentos” que
permitem à Administração cumprir suas finalidades.

Diferem, assim, dos poderes políticos (Legislativo,

Judiciário e Executivo), que são considerados poderes
estruturais, pois formam a estrutura do Estado
estabelecida na Constituição.
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A função administrativa deve ser exercida nos limites e na
forma da lei.

O agente deve reunir competência para a prática do ato;

a finalidade deve ser aquela imposta na lei que autoriza a
atuação; o motivo deve ser verdadeiro; o objeto deve ser
lícito; a forma não deve ser vedada pela lei.

Observadas essas situações, o uso do poder pela AP será

lícito.

Seu uso de maneira ilícita encerra o abuso do poder e a

ilegalidade do ato praticado.
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Nem sempre o poder é utilizado de forma adequada

pelos administradores.

Como a atuação destes deve sujeitar-se aos

parâmetros legais, a conduta abusiva não pode
merecer aceitação no mundo jurídico, devendo ser
corrigida na via administrativa ou judicial.

A utilização do poder, portanto, deve guardar

conformidade com o que a lei dispuser.
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Podemos, então, dizer que abuso de poder é a

conduta ilegítima do administrador, quando atua fora
dos objetivos expressa ou implicitamente traçados na
lei.

Também é abusiva a omissão administrativa,

especialmente quando do silêncio indevido decorrer a
violação de direitos.
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O abuso do poder pode ocorrer em duas hipóteses:

a) excesso de poder: vício de competência ou atuação

desproporcional.

Ocorre quando o agente atua fora dos limites das suas

competências.
Exemplo: quando um agente público edita ato normativo para
regulamentar matéria de competência de outra área.

Agente é competente, mas, atua de forma desproporcional.

Exemplo: impõe sanções graves para punir infrações leves.
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O abuso do poder pode ocorrer em duas hipóteses:

b) desvio de poder: vício de finalidade.

Ocorre quando o agente, embora atuando dentro dos limites

de sua competência, pratica ato contrário à finalidade
explícita ou implícita na lei que determinou ou autorizou a
sua atuação.
Exemplo: edição de ato administrativo para beneficiar
parentes.
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Havidos por desvio de finalidade, os atos são ilegais

necessariamente; se decorrentes de excesso de
poder podem ser mantidos os seus efeitos, desde que
afastados aqueles que excedem a norma legal (não
se anula o todo em razão de nulidade da parte).
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O silêncio administrativo (omissão indevida) também pode

gerar a indevida violação de direitos e retratar uma das
espécies possíveis de abuso.

Nesse caso a ação judicial não almejará a invalidação do

ato, porque não praticado, mas, a supressão da omissão
indevida.
Ex.: a AP não fornece um pedido de certidão e seu silêncio
pode restringir um determinado direito individual ou coletivo.

A omissão que desrespeitar súmula vinculante permite a

propositura de reclamação perante o STF.
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São poderes administrativos:

- vinculado e discricionário (dizem respeito aos atos

administrativos).

- hierárquico e disciplinar (dizem respeito à AP).

- regulamentar ou normativo.

- de polícia.
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Poder vinculado: atuação da AP somente é lícita se

conforme ou correspondente ao comando legal.

A atividade administrativa será vinculada, assim, se o

regramento legal impuser todas ou quase todas as
exigências para a atuação, ordenando a competência,
a finalidade, o motivo e o objeto de forma impositiva e
cogente.
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É o caso, por exemplo, da cobrança de tributos pela

Administração Fazendária que, nos termos do art. 3º
do Código Tributário Nacional, constitui “atividade
administrativa plenamente vinculada”.

Assim, ao ocorrer o fato gerador de determinado

tributo, não cabe ao auditor fiscal decidir se realiza ou
não a cobrança: o agente deverá obrigatoriamente
cobrar o tributo, nos termos previstos na lei, sob pena
de responsabilidade.
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Poder discricionário: como contraponto da atividade

inteiramente vinculada à lei, há situações em que o
legislador faz contemplar alguma liberdade para o
administrador, concedendo-lhe a discricionariedade.

É exercido sempre que a atividade administrativa

resultar da opção, permitida pela lei, realizada pelo
administrador.
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Não há discricionariedade absoluta.

A atividade administrativa está sempre vinculada ao

fim a que se destina e a eleição de opções somente
decorre de concessão legal; o agente elege a opção
que melhor atende ao interesse público naquele caso
concreto e somente assim agirá se a lei
expressamente contemplar mais de uma opção de
ação.
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O juízo de conveniência e oportunidade constitui o

denominado mérito administrativo, que se concretiza
nas hipóteses em que a própria norma legal
estabelece, por exemplo, que a administração
“poderá” prorrogar determinado prazo por “até quinze
dias”, ou que é “facultado” à administração, “a seu
critério”, conceder ou não determinada autorização.

Um ato discricionário com violação aos princípios da

razoabilidade da proporcionalidade, esse é um ato
ilegítimo (e não meramente inoportuno e
inconveniente), devendo, portanto, ser anulado.
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A discricionariedade jamais dirá respeito à finalidade, à

forma e à competência para a prática do ato, pois são
requisitos de validade sempre exigíveis pela lei.

Da discricionariedade resulta a liberdade quanto ao mérito da

ação (sua conveniência e oportunidade).

Não há como o legislador fixar todas as situações da

Administração Pública, daí a discricionariedade, sempre
baseada na legislação.

Há amplo controle judicial sobre o exercício do poder

discricionário, exceto quanto ao mérito do ato administrativo.
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Há o controle, ou a possibilidade dele, judicial sobre a

implementação de políticas públicas.

Trata-se de uma revisão judicial de decisões

violadoras de princípios administrativos, não de um
controle específico do mérito das decisões adotadas
pela AP.
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Poder hierárquico: é o de que dispõe o Executivo (e o

Legislativo e o Judiciário, quando administração
pública direta) para distribuir e escalonar as funções
de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus
agentes, estabelecendo a relação de subordinação
entre os servidores de seu quadro de pessoal,
definindo em lei os limites de competência de cada
um.
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Poder interno e permanente exercidos pelos

superiores hierárquicos sobre seus agentes
subordinados e pela administração central em relação
aos órgãos públicos consistente nas atribuições de
comando, chefia e direção dentro da estrutura
administrativa.
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É interno da AP, não se aplica aos particulares.

Não existe hierarquia entre a AP direta e a AP indireta.

A autonomia característica das entidades públicas
afasta subordinação à administração central.

Supervisão ministerial: poder exercido pelos

Ministérios Federais e Secretarias Estaduais, Distritais
e Municipais sobre entidades da AP indireta.
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Delegação: artigo 12 da L 9784/99 (Lei de Processo

Administrativo).

Um órgão administrativo ou seu titular poderão

delegar parte da sua competência a outros órgãos ou
titulares, ainda que estes não lhe sejam
hierarquicamente subordinados, quando for
conveniente, em razão de circunstâncias de índole
técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.
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O ato de delegação obrigatoriamente especificará as

matérias e poderes transferidos, os limites da atuação do
delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso
cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição
delegada.

São indelegáveis:

- a edição de ato de caráter normativo: inerentes às funções

de comando dos órgãos públicos de baixar regras gerais
válidas para todo o quadro de agentes. Sua natureza é
incompatível com a possibilidade de delegação.
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- a decisão em recursos administrativos: a

impossibilidade de delegação é justificada para
preservar a garantia do duplo grau, impedindo que a
mesma autoridade que praticou a decisão recorrida
receba, por delegação, a competência para analisar o
recurso.

- as matérias de competência exclusiva do órgão ou

autoridade: são casos em que a própria natureza da
matéria recomenda o exercício da competência somente
pelo órgão habilitado diretamente pela legislação.
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Avocação: artigo 15 da L 9784/99 (Lei de Processo

Administrativo).

Diante de motivos relevantes devidamente justificados,

permite-se que a autoridade hierarquicamente superior
chame para si a competência de um órgão ou agente
subordinado.

Medida excepcional e temporária pela qual determinada

competência é convocada pela autoridade superior.
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Ao contrário da delegação, a avocação só pode ser

realizada dentro de uma mesma linha hierárquica,
denominando-se avocação vertical.

Não existe avocação horizontal, realizada entre órgãos

ou agentes dispostos sem subordinação hierárquica.
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Poder disciplinar: dever de punição administrativa ante o

cometimento de faltas funcionais ou violação de deveres
funcionais por agentes públicos.

DECORRE esse poder DO PODER HIERÁRQUICO, do

dever de obediência às normas e posturas internas da AP.
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Também punir infrações administrativas cometidas por

particulares ligados à Administração Pública mediante
algum vínculo específico (contrato, convênio etc).

Quando a Administração pune infrações funcionais de

seus servidores, faz uso tanto do poder disciplinar como do
poder hierárquico.

Ao contrário, quando pune infrações administrativas

cometidas por particulares, por exemplo, quando
descumprem um contrato administrativo firmado com o
Poder Público, incide apenas o poder disciplinar, pois não
existe relação de hierarquia.
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É discricionário, há certa margem de liberdade na
aplicação da penalidade mais apropriada.

Constatada a infração, a AP é obrigada a instaurar

sindicância administrativa ou processo administrativo
disciplinar.
Dever vinculado (a escolha da penalidade é
discricionária).

A aplicação de qualquer penalidade exige instauração de

processo administrativo (ou sindicância) com garantia de
contraditório e ampla defesa, sob pena de nulidade da
punição. Artigo 5º, LIV e LV da CF.
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Não há apuração de responsabilidade administrativa por

verdade sabida (aplicação pela autoridade competente de
penalidade sem processo administrativo, na hipótese de
notoriedade dos fatos imputados ao agente público).

A punição sempre depende de procedimento administrativo e

a eleição da sanção deverá estar conformada com a falta
praticada.

Admite-se a revisão judicial da sanção imposta sempre que

não concorrerem requisitos de validade (em especial a
motivação).
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Detalhe a ser observado é que não são apenas os servidores

públicos que se submetem ao poder disciplinar da
Administração.

Determinados particulares também estão sujeitos.

É o caso, por exemplo, dos que firmam contratos com o

Poder Público, que estarão sujeitos às sanções disciplinares
pelo vínculo estabelecido por meio do instrumento contratual.

Claro que, para tanto, as sanções devem estar previstas no

contrato firmado, sobretudo especificando as infrações
puníveis.
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ITENS PODER PODER PUNITIVO PODER DE POLÍCIA
DISCIPLINAR

SUJEITO ADMINISTRAÇÃO PODER ÓRGÃOS

JUDICIÁRIO ADMINISTRATIVOS
DE CARÁTER
FISCALIZATÓRIO

PRESSUPOSTO ILÍCITO ILÍCITO PENAL CONDICIONAR OU

RESTRINGIR O USO DE
ADMINISTRATIVO BENS, O EXERCÍCIO DE
DIREITOS E A PRÁTICA DE
ATIVIDADES
PRIVADAS

OBJETIVO PUNIÇÃO CONVÍVIO SOCIAL IMPEDIR AÇÕES

INTERNA ANTISSOCIAIS

TIPO ILÍCITO CRIME OU DESCUMPRIMENTO

FUNCIONAL OU CONTRAVENÇÃO DE NORMAS
CONTRATUAL DE ORDEM PÚBLICA
(NORMAS DE POLÍCIA)
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Poder regulamentar (espécie): confere ao Chefe do Poder

Executivo a possibilidade de editar normas, por ato exclusivo
e privativo (regulamentos e decretos), complementares à lei,
para o fim de explicitá-la ou de prover a sua execução.

Enquadra-se em uma categoria mais ampla denominada

PODER NORMATIVO (gênero), que inclui todas as diversas
categorias de atos gerais: regimentos, instruções, decretos,
resoluções, deliberações e portarias.

A CF confere ao Presidente da República esse poder (artigo

84, IV e VI) que, por força do princípio da simetria, é também
estendido aos demais chefes de executivo (estaduais,
distritais e municipais).
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Decreto ǂ Regulamento: aquele constitui uma forma

de ato administrativo; este representa o conteúdo do
ato.

Decreto é o veículo introdutor do regulamento.

Ambos estão em posição inferior à lei, portanto, é

vedado criar obrigações de fazer ou deixar de fazer
aos particulares, sem fundamento direto na lei.
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A competência regulamentar é privativa dos Chefes do

Executivo, indelegável.

Não pode ser objeto de delegação a edição de atos de

caráter normativo secundário (primário é a lei).

Exceção à regra é o disposto no artigo 84, parágrafo único

da CF (são os decretos autônomos ou independentes,
pois versam sobre temas não disciplinados por lei).
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Decretos administrativos: disciplinam questões internas de

estruturação e funcionamento da AP.

Decretos executivos ou regulamentares: expedidos sobre

matéria anteriormente disciplinada pela legislação
permitindo a fiel execução da lei.

O exercício do poder regulamentar independe de previsão

na lei a ser regulamentada.
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STF: o decreto autônomo, se o seu conteúdo confronta a

lei, a questão fica restrita no âmbito da legalidade, não
podendo, por isso, ser objeto de ADI.

O controle desse poder, dos atos normativos do Executivo,

pode ser realizado pelo Legislativo e pelo Judiciário.

“Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso

Nacional:
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegação legislativa;”.
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Poder de polícia: conferido à AP para impor limites ao

exercício de direitos e de atividades individuais em função
do interesse público.

Supremacia do interesse público em relação ao interesse

particular, resultando limites ao exercício de liberdade e
propriedade deferidas aos particulares.

Atividade estatal restritiva dos interesses privados,

limitando a liberdade e a propriedade individual em favor
do interesse público.
Art. 78 do CTN (cobrança de taxas).
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Ex.: exercício de certas profissões; instalação e

funcionamento comerciais; construções residenciais ou
comerciais.

Nessas hipóteses, necessariamente, o interessado

deverá postular a obtenção de ato administrativo que
retrate a possibilidade, à vista do interesse público, de
exercer seu direito.

Será exteriorizado o poder de polícia pela concessão de

licença ou de autorização concedida por alvará.
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Sua finalidade é a defesa do bem-estar social, a proteção do

interesse da coletividade (ou mesmo do Estado),
encontrando limites nos direitos fundamentais assegurados
no texto constitucional.

Sempre será possível seu questionamento no PJ.

Na contenção do exercício do poder de polícia atuam,

sobretudo, os princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade.

A atuação da AP é dotada, por vezes, de atributos que

buscam garantir certeza de sua execução e verdadeira
prevalência do interesse público.
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São três esses atributos:

Discricionariedade: a lei concede ao administrador a

possibilidade de decidir o momento, as circunstâncias
para o exercício da atividade, concedendo-lhe
oportunidade e conveniência a seu juízo.

Autoexecutoriedade: o ato será executado diretamente

pela AP, não carecendo de provimento judicial para
tornar-se apto.
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Coercibilidade: ao particular a decisão administrativa

sempre será cogente, obrigatória, admitindo o emprego
de força para seu cumprimento.
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Os atributos podem ou não estar presentes.

Assim, nem todos os atos decorrentes do poder de

polícia serão, necessariamente, discricionários.

Exemplo: licenças para a edificação residencial, se o

detentor do domínio satisfaz todas as exigências
legais a serem cumpridas pelo particular.
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Também não há autoexecutoriedade em todas as

manifestações derivadas do poder de polícia.

Exemplo: decisão somente se materializa com o

concurso do PJ, como na execução de multas não
pagas.
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A autoexecutoriedade afasta a necessidade de

observância para a edição e efeitos do ato, dos
princípios do contraditório e da ampla defesa, pois tem
a prevalência do interesse público.

A coercibilidade estará sempre presente, pois é

indissociável da autoexecutoriedade.

Fiscalização em bares e restaurantes exercida pela

Prefeitura Municipal decorre do poder de polícia.
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Desse exemplo fica fácil conhecermos os atributos

mencionados.

A autoridade decide a ocasião, a oportunidade para a

fiscalização, não havendo previsão legal para que
ocorra naquela data e horário (há discricionariedade).

Da fiscalização poderá resultar a apreensão de

mercadorias impróprias para o consumo humano, e
ela será executada pela AP (autoexecutoriedade),
sendo obrigatória para o particular (coercibilidade).
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Não se concebe tenha o fiscal de buscar mandado

judicial para apreender o produto impróprio para o
consumo ou permitir ao particular que continue a
comercializá-lo até que obtida a ordem judicial (são os
atributos da autoexecutoriedade e da coercibilidade
que garantem a certeza de cumprimento da decisão).

O particular pode, a qualquer tempo, questionar a

atuação da AP, normalmente por MS com pedido de
liminar.
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Sanções: multa (dependente do PJ para sua execução),

apreensão de bens, de mercadorias, fechamento de
estabelecimento, proibição de fabricação, inutilização de
gêneros, etc.

A AP pode decidir e impor aquelas sanções (exigibilidade),

mas, nem sempre a lei confere a possibilidade de ela
própria executar seu ato (executoriedade).

A multa, por exemplo, dependerá de inscrição na dívida

pública e sua execução dependerá de concurso do PJ.
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Alvarás (carteiras, declarações, certificados) de licença e

de autorização: o alvará constitui gênero do qual são
espécies o alvará de licença (definitivo, que não pode ser
recusado, direito do particular) e o alvará de
autorização (precário, discricionário na sua concessão,
interesse do particular).

A licença não pode ser negada ou recusada pela AP

sempre que o particular preencher todos os requisitos para
a sua obtenção, como ocorre para a licença de
funcionamento de bares e restaurantes, para a licença de
construir, ou para a licença para o exercício de atividade
profissional.
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O particular, ante a recusa ou omissão da AP, pode valer-

se do MS para assegurar respeito a seu direito líquido e
certo.

A autorização é discricionária e por isso pode ser negada

ou recusada, assim como invalidada a qualquer tempo
pela AP, como ocorre na autorização para portar arma de
fogo deferida ao particular ou para pesca amadora.
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O alvará pode ser anulado (por ilegalidade na sua

concessão), revogado (por conveniência e oportunidade)
ou cassado (por ilegalidade na sua execução).

Assim, será invalidado por culpa do particular (cassação),

em razão do interesse da AP (revogação) e por ilegalidade
(anulação).
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Limites do poder de polícia: ainda que tenha

discricionariedade, a atuação da AP jamais pode ser
contrária à lei e aos fins por ela propostos.

O exercício do poder de polícia encontra seus limites

em seu próprio fundamento, qual seja, condicionar o
exercício de direitos individuais em benefício do
interesse da coletividade.

Não pode decorrer de seu exercício a concessão de

vantagens pessoais ou a imposição de prejuízos
dissociados do interesse público.
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Princípio da razoabilidade ou proporcionalidade é um

mecanismo de controle da discricionariedade
administrativa, permitindo a invalidação de atos
administrativos quando:

-não haja relação de adequação entre o fim visado e

o meio empregado;
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- a medida não seja exigível ou necessária, havendo

meio alternativo para chegar ao mesmo resultado com
menor ônus a um direito individual;

- não haja proporcionalidade em sentido estrito, ou

seja, o que se perde com a medida é de maior relevo
do que se ganha.
 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O poder de polícia não se reduz à atuação estatal de

oferecimento de segurança pública.

Poder de polícia ou polícia administrativa restringe o

exercício de atividades lícitas, reconhecidas pelo
ordenamento como direitos dos particulares, isolados
ou em grupo.
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Tem caráter predominantemente preventivo, atuando

antes da atividade lícita tornar-se ilícita, antes do
“crime” ocorrer, para evitá-lo.
Submete-se as regras do direito administrativo.

No Brasil, a polícia administrativa (feita pelos fiscais

da AP) é associada ao policiamento ostensivo, feito
pela Polícia Militar.
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Polícia judiciária visa impedir o exercício de atividades

ilícitas, vedadas pelo ordenamento jurídico; auxilia o
Estado e o Poder Judiciário na prevenção e repressão
de delitos e auxilia o Judiciário no cumprimento de
suas sentenças.

Tem natureza repressiva, agindo após a ocorrência do

crime para apuração da autoria e materialidade.
Sujeita-se ao direito processual penal.
Em nosso sistema é exercido pela Polícia Civil e pela
Polícia Militar.
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ITENS PODER DE POLÍCIA JUDICIÁRIA

POLÍCIA/POLÍCIA
ADMINISTRATIVA
OBJETO BENS, DIREITOS E PESSOAS
ATIVIDADES
ÂMBITO FUNÇÃO FUNÇÃO JURISDICIONAL
ADMINISTRATIVA PENAL
SUJEITO ÓRGÃOS ÓRGÃOS DE
ADMINISTRATIVOS DE SEGURANÇA
CARÁTER
FISCALIZATÓRIO
DIREITO ADMINISTRATIVO PROCESSO PENAL
ILÍCITO ADMINISTRATIVO PENAL
CARÁTER PREVENTIVO REPRESSIVO
OBJETIVO IMPEDIR AÇÕES PUNIR OS INFRATORES
ANTISSOCIAIS DA LEI PENAL
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Questionário para fixação:

1)Conceitue poder-dever da Administração Pública.

2)Quais as consequências do uso de maneira ilícita da
função administrativa? Descreva cada uma.
3)No que consiste o poder vinculado?
4)No que consiste o poder discricionário?
5)No que consiste o poder hierárquico?
6)No que consiste o poder disciplinar? É possível a
verdade sabida?
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7) No que consiste o poder regulamentar e como é

exercido?
8) Conceitue o poder de polícia?
9) Quais os atributos da atuação administrativa?
10) Dê exemplos de sanções administrativas
decorrentes do poder de polícia?
11) Conceitue e diferencie alvarás de licença e de
autorização.
12) Fale sobre os limites do poder de polícia.