Dr Gordana Ili - Gasmi

REFORME
EVROPSKE UNIJE
Institucionaln aspekti i

Beograd, 2004.

Izdava IGP Prometej Beograd, Prve pruge 43 tel.: 31 931 13; 31 94 370; tel./faks: 604-751 e-mail: prometej@yubc.net Za izdavaa ing. Borivoje Uumli Recenzenti: Prof. dr Milan Paunovi Pravni fakultet, Beograd Prof. dr Radoslav Stojanovi Pravni fakultet, Beograd Lektor dr Gordana Z. Ili - Gasmi Tehniki urednik B. Uumli Priprema teksta za tampu Spectral, Beograd e-mail: spectral@sezampro.yu Tira: 1000 primeraka ISBN 86-82363-45-3 Copyright: Go rdana Ili - Gasmi, 2004. tampa IGP Prometej, Beograd

Sva prava su zadrana. Rad je zatien domaim zakonima i meuna rodnim sporazumima o intelektualn oj svojini. Nije dozvoljena reprodukcija, fotokopiranje, korienje u sistemima za pretraivanje podataka, transmisija, pretvaranje u elektronski oblik i slino bez prethodnog dogovora i pismenog ovlaenja od strane autora. Ovu publikaciju je finansijski podrala Friedrich Ebert fondacija, biro Beograd

Mojoj deci: Zorani i Bratislavu

SADRA J

I POGLAVLJE PREDGOVOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 UVOD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 KORENI STVARANJA EVROPSKE UNIJE - OD FEDERALIZMA DO FUNKCIONALIZMA - . . . . . . . . . . . .17 1. Uvodne napomene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 2. Istorijski osvrt na stvaranje Evropskih zajednica . . . . . . . . . . 19 2.1. UMANOVA DEKLARACIJA I STVARANJE EVROPSKE ZAJEDNICE ZA UGALJ I ELIK . . . . . . . . . . . . . . 19 2.1.1. Institucionalnoustrojstvo Evropske zajednice za ugalj i elik (EZU) primer funkcionalnog pristupa integraciji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.2. EVROPSKA ODBRAMBENA I
EVROPSKA POLITIKA ZAJEDNICA REZULTAT FEDERALISTIKIH SHVATANJA INTEGRACIJE . . . . . . . . . . . . . 30 2.3. EVROPSKA EKONOMSKA ZAJEDNICA (EEZ) I EVROPSKA ZAJEDNICA ZA ATOMSKU ENERGIJU (EURATOM) POVRATAK FUNKCIONALISTIKOJ METODI INTEGRACIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2.4. JEDINSTVENA INSTITUCIONALNA STRUKTURA TRI EVROPSKE ZAJEDNICE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

3. Koreni stvaranja Evropske unije

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

3.1. LUKSEMBURKA KONFERENCIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 3.2. TEMELJI IDEJE O EVROPSKOJ UNIJI

TINDEMANSOV IZVETAJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 3.3. SVEANA DEKLARACIJA O EVROPSKOJ UNIJI . . . . . . . . . . . . . . 46

3.4. PREDLOG UGOVORA O EVROPSKOJ UNIJI

INICIJATIVA EVROPSKOG PARLAMENTA

. . . . . . . . . . . . . . . . . 47

3.5. EVROPA U DVE BRZINE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

4. Institucionalna reforma Zajednice

4.1. JEDINSTVENI EVROPSKI AKT

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

I INSTITUCIONALNE PROMENE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 4.2. DONOENJE UGOVORA O EVROPSKOJ UNIJI . . . . . . . . . . . . . . . 54 4.3. U SUSRET KORENITIM REFORMAMA ZAJEDNICE . . . . . . . . . . . 56

II POGLAVLJE UGOVOR O EVROPSKOJ UNIJI (EU) IZ MASTRIHTA I POLO AJ KLJUNIH ORGANA EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 2. Ciljevi EU kao okvir nadlenosti organa EU . . . . . . . . . . . . . . 65 3. Naelo supsidijarnosti kao osnov delovanja organa EU u oblastima konkurentske nadlenosti . . . . . . . . . . . . 69 4. Poloaj Evropskog saveta prema Ugovoru o EU iz Mastrihta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
4.1. SASTAV, OBLASTI DELOVANJA
I NAIN ODLUIVANJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 4.2. NADLENOST EVROPSKOG SAVETA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

5. Savet ministara sastav, nadlenost i nain odluivanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

5.1. SASTAV I NADLENOST . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 5.2. NAIN ODLUIVANJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

6. Evropski parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
6.1. SASTAV I UNUTRANJA ORGANIZACIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 6.2. OVLAENJA EP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 6.3. ULOGA PARLAMENTA U DRUGOM
I TREEM STUBU EU

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 7. Evropska Komisija sastav i nadlenost . . . . . . . . . . . . . . . . 106 7.1. SASTAV I UNUTRANJA ORGANIZACIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 7.2. NADLENOST KOMISIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

8. Evropski sud pravde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

8.1. ULOGA I KARAKTER EVROPSKOG SUDA PRAVDE . . . . . . . . . . 112 8.2. SASTAV SUDA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 8.3. NADLENOST EVROPSKOG SUDA PRAVDE . . . . . . . . . . . . . . . . 118 8.4. PRVOSTEPENI SUD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 8.5. POSTUPAK PRED EVROPSKIM SUDOM PRAVDE . . . . . . . . . . . . 126

8.5.1. Postupak po direktnim tubama . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127 8.5.2. Postupak po prethodnim pitanjima . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 8.5.3. Posebni postupci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
8. 6. ULOGA EVROPSKOG SUDA PRAVDE
U INSTITUCIONALNOJ REFORMI EU SUD PRAVDE KAO STVARALAC KOMUNITARNOG PRAVA . . . . . . . . . . . . . . 134 8.7. EVROPSKI SUD PRAVDE I JAANJE OVLAENJA EVROPSKOG PARLAMENTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 8.8. EVROPSKI SUD PRAVDE I PRINCIP SUPSIDIJARNOSTI . . . . . . . . . 147

9. Poloaj Evropske centralne banke kao element dravnosti EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 10. Nezavisnost ECB i uloga Evropskog Parlamenta 11. Dometi institucionalne reforme iz Mastrihta
III POGLAVLJE GENEZA OVLAENJA I JAANJA ULOGE EVROPSKOG PARLAMENTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 . . . . . . . . 165 . . . . . . . . . . . 172

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 2. Poloaj Evropskog parlamenta prema odredbama osnivakih ugovora evropskih zajednica . . . . . . . . . . . . . . 177
2.1. SASTAV I UNUTRANJA ORGANIZACIJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 2.2. OVLAENJA EP PREMA ODREDBAMA

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 2.2.1. Budetska ovlaenja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 2.2.2. Savetodavna ovlaenja EP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 2.2.3. Kontrolna ovlaenja EP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
OSNIVAKIH UGOVORA ZAJEDNICE

3. Poloaj Parlamenta posle donoenja Jedinstvenog evropskog akta (JEA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

3.1. OVLAENJA EP U ZAKONODAVNOM POSTUPKU . . . . . . . . . . . 193

3.1.1. Procedu saradnje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 ra 3.1.2. Procedu konsultacija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 ra 3.2. OVLAENJA EP U SPOLJNIM ODNOSIMA ZAJEDNICE . . . . . . . 197 3.2.1. SaglasnostEP u postupcima zakljuivanja meunarodnih sporazuma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 3.3. PARLAMENT I EVROPSKA POLITIKA SARADNJA . . . . . . . . . . 199 3.3.1. Evropska politika saradnja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 3.3.2. Parlament i Evropska politika saradnja . . . . . . . . . . . . 202

4. Poloaj Parlamenta prema odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

4.1. OPTE KARAKTERISTIKE POLOAJA EP
PREMA UGOVORU O EU IZ MASTRIHTA

. . . . . . . . . . . . . . . . 204

4.2. ZAKONODAVNA OVLAENJA PARLAMENTA . . . . . . . . . . . . . . 207

4.2.1. Proirenje primene procedure saradnje EP i Saveta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 4.2.2. Procedura saodluivanja Parlamenta i Saveta . . . . . . . 209 4.2.3. Procedu saglasnostiParlamenta . . . . . . . . . . . . . . . . 213 ra
4.3. ULOGA PARLAMENTA U DRUGOM
I TREEM STUBU EU

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214

4.4. KONTROLNA OVLAENJA PARLAMENTA . . . . . . . . . . . . . . . . 215

IV POGLAVLJE INSTITUCIONALNE REFORME PREMA UGOVORU O EU IZ AMSTERDAMA I DEMOKRATSKI DEFICIT EU . . . . . 222 1. Uvodna razmatranja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 2. Ciljevi institucionalne reforme EU iz Amsterdama . . . . . . . 226

3. Institucionalni sistem prema reenjima Ugovora o EU iz Amsterdama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

3.1. NOVINE U UGOVORU O EU IZ
AMSTERDAMA U ODNOSU NA SAVET EU

. . . . . . . . . . . . . . 233

3.1.1. Predlozi za reformu organizacije i rada Saveta EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 3.1.2. Ugovor o EU iz Amsterdama i novine u odnosu na rad Saveta EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
3.2. NOVINE U UGOVORU IZ AMSTERDAMA

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 3.2.1. Predlozi za reformu Komisije tokom Meuvladine konferencije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 3.2.2. Ugovor iz Amsterdama i novine u odnosu na Komisiju EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 3.2.3. Novine u Ugovoru iz Amsterdama u odnosu na Evropski sud pravde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
U ODNOSU NA KOMISIJU EU

4. Promene u Ugovoru iz Amsterdama u odnosu na ostale institucije EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

4.1. FINANSIJSKI SUD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 4.2. EKONOMSKI I SOCIJALNI KOMITET I KOMITET REGIONA . . . . 249

5. Evropski parlament i demokratski deficit EU

5.1. POLOAJ EVROPSKOG PARLAMENTA
U UGOVORU IZ AMSTERDAMA

. . . . . . . . . . . . . . . 250

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 5.1.1. Jaanje zakonodavnih ovlaenja EP . . . . . . . . . . . . . . . 251 5.1.2. Ostale institucionalneodredbe u odnosu na Parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 V POGLAVLJE UGOVOR IZ NICE I INSTITUCIONALNI POMACI EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 1. Uvod od Amsterdama do Nice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

2. Evropski Parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

2.1. RASPODELA SEDITA U EVROPSKOM PARLAMENTU . . . . . . . . 257 2.2. JAANJE ZAKONODAVNIH OVLAENJA
PARLAMENTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 2.3. JAANJE POLOAJA PARLAMENTA PREMA SUDU PRAVDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

3. Evropska Komisija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

3.1. SASTAV KOMISIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 3.2. SASTAV KOMISIJE POSLE IRENJA EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 3.3. NAIMENOVANJE KOMISIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 3.4. JAANJE POZICIJE PREDSEDNIKA KOMISIJE . . . . . . . . . . . . . 261

4. Savet ministara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 4.1. ODLUIVANJE KVALIFIKOVANOM VEINOM . . . . . . . . . . . . . . 261

4.2. BLOKIRAJUA MANJINA U SAVETU
INSTITUCIONALNI PROBLEMI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 4.3. JEDNOGLASNO ODLUIVANJE U SAVETU . . . . . . . . . . . . . . . . 265

5. Ostale institucije i organi EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 6. Izmene iz Nice u oblasti drugog i treeg stuba Unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
6.1. IZMENE U DRUGOM STUBU UNIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 6.2. IZMENE U TREEM STUBU UNIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270

7. Ojaana saradnja u EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 8. Povelja EU o osnovnim pravima zaostavtina iz Nice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

8.1. ULOGA INSTITUCIJA EU U DONOENJU POVELJE EU O OSNOVNIM PRAVIMA . . . . . . . . . . . . . . . . 273 8.2. ZNAAJ POVELJE EU O OSNOVNIM PRAVIMA . . . . . . . . . . 275

9. Evropska konvencija epilog Ugovora iz Nice . . . . . . . . . . . 277

VI POGLAVLJE Zakljuna razmatranja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281

Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 Literatura

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318

Beleka o autoru

PREDGOVOR

riedrich Ebert Fondacija podrazumeva kao jedan od njenih najvanijih zadataka, da u okviru svog angaovanja u Jugo-istonoj Evropi tim zemljama prui podrku na njihovom putu ka demokratizaciji i internacionalnoj kooperaciji. To e svakako doprineti stabilizaciji celokupnog regiona, kao i pomoi da se uslovi ivota stanovnitva korak po korak poboljaju. Oekivanja stanovnitva za bolji ivot oktenuta su pre svega ka buduem lanstvu njihove zemlje u Evropskoj Uniji. S jedne strane ova perspektiva daje vladama tih zemalja reformske smernice neophodne za transformaciju u jednu modernu, otvorenu i kooperativnu dravu koja je dorasla izazovima budunosti. S druge strane, Evropska Unija znatnim finansijskim sredstvima pomae razvoj Jugo-istone Evrope da bi taj region nakon velikog proirenja u maju 2004. sa zemljama Srednjeg istoka, mogao da pozdravi to je mogue pre kao lanice Unije. Poznavanje uslova funkcionisanja Evropske Unije, kao i njen institucionalni razvoj, prua svima onima koji ele da se temeljno upoznaju sa EU, vaan element za razumevanje Unije. Ovo je od centralnog znaaja za sve one koji sa EU sarauju ili ce pak saraivati na institucionalnom nivou. Isto je od velikog znaaja za osobe koji kao medijatori deluju meu stanovnitvom, da u najboljem smislu razotkriju i definiu EU. Ova knjiga svakako tome doprinosi. Ona bi trebala naunicima, studentima, kao i svim struno zainteresovanima iz cele regije nekadanje Jugoslavije da stoji na raspolaganju radi produbljivanja njihovih saznanja, podsticanja debata i pronalaenja pozicija. Friedrich Ebert Fondacija tei ka tome da postavljanje ovih ciljeva podri.
Dr. Heinrich Sassenfeld Regionalni direktor Friedrich Ebert Fondac ije

11

UVOD

Evropa ne moe biti ograniena na ugalj i elik. Institucija Zajednice, koja je poetak federalne drave, nema svog smisla ako ne rezultira jednim stvarnim politikim autoritetom. Jean Monn et

dluujui se za temu: Institucionalne reforme Evropske unije (EU), bila sam inspirisana ovim vizionarskim promiljanjem . Monea. Koliko je zaista oformljen danas ovaj politiki autorit et u okviru EU, pa i sama federalna drava, svakako je izazovno pitanje za istraivanje, na koje jo uvek u uporedno-pravnoj teoriji, ali ni u praksi nije dat konaan odgovor. Uloga Evropskog parlamenta (EP) je u tom kontekstu naroito znaajna, imajui u vidu da je to jedino demokratsko predstavniko telo koje obezbeuje demokratski legitimitet EU, ali i predstavlja vrlo esto spiritus movens institucionalnog reformisanja EU u pravcu irenja nadlenosti komunitarnih institucija na utrb nacionalnih kompetencija drava lanica. Ovo su ujedno i polazne teze ove monografije, koje sam nastojala da dokaem kroz odgovore na sledea pitanja: Ide li EU u pravcu sticanja svojstva posebnog pravnog lica u meuna rodnom pravu ? Koliko je f leksibilan jedinstveni institucionalni okvir EU postavljen na tri stuba saradnje, sa aspekta njegovog reformisanja? Kakva je i kolika uloga Evropskog parlamenta u procesima institucionalne reforme EU? Koliki je stepen i koji su naini otklanjanja demokratskog deficita EU? 13

Koja su to esencijalna pitanja reformi komunitarnih institucija? Konano, koji je krajnji cilj institucionalne reforme EU? Preciznije, rukovodila sam se polaznim stavom da je institucionalna reforma Zajednice bila i ostala nezaobilazno sredstvo produbljivanja evropskih integracionih kretanja i stvaranja politikog identiteta EU. Otuda i ar istraivanja, ali ujedno i brojne tekoe, pronikle iz evolutivnog karaktera procesa institucionalne izgradnje EU, koja predstavlja dinamiki sistem u procesu sticanja meunarodno-pravnog subjektiviteta. Naime, stricto sensu, EU danas nema svojstvo pravnog lica u meunarodnom pravu, jer su tri evropske zajednice zadrale svoj pravni subjektivitet. Meutim, u najnovijem Ugovoru o Ustavu Evrope, predvieno je kreiranje pravne linosti Unije, iji su temelji udareni jo u Ugovoru o EU iz Amsterdama i iz Nice, u odredbama o zakljuivanju meunarodnih ugovora. Ono to je karakteristino za istraivanje evropskih integracionih tokova, a posebno stvaranja i funkcionisanja EU, jeste injenica da oblasti u kojima su drave lanice EU spremne da ustupe svoje nadlenosti jednoj nadnacionalnoj zajednici i njenim institucijama postaju sve brojnije. Svakako da objanjenje ovog fenomena, gde nacionalni suverenitet vie nije nedeljiva i zauvek definisana pojmovna kategorija, lei u rastuoj meuzavisnosti drava savremenog sveta. Drave lanice EU motivisane su prevashodno idejom i prednostima ekonomskog zajednitva, kao nunosti u visoko globalizovanoj meunarodnoj privredi. To dokazuje neprekidan proces usavravanja institucionalne strukture EU u vidu sukcesivnih revizija konstitutivnih Ugovora o EU i najnovijeg Predloga Ugovora o Ustavu Evrope. Meutim, izgradnja nove arhitekture Evrope nije jednosmerna. Paralelno sa procesom produbljivanja evropske integracije, odvija se proces irenja lanstva EU, iji smo svedoci upravo ovih dana u vidu ukljuenja deset novih lanica iz Centralne i Istone Evrope, poev od maja 2004, s tim da Rumunija i Bugarska pristupe Uniji u 2007. godini. Imajui prethodno navedeno u vidu, elim da istaknem da evolucija od Zajednice do EU moe biti nauno objanjena jedino uz pomo kontekstualnog pristupa, odnosno ukazivanjem na politiko ekonomske determinante nastanka odreenih institucionalnih reenja i njihovih pravnih okvira, a zatim i uz neophodnu pravnu analizu konstitutivnih ugovora Zajednice. 14

Stoga su metodi korieni prilikom istraivanja viestruki: normativna analiza odredaba revidiranog Ugovora o EU; teleoloko tumaenje kljunih odredaba Ugovora o EU; komparativno-pravna metoda analize odredaba Ugovora o EU iz Mastrihta, Amsterdama i Nice; istorijski metod sagledavanja korena i evolucije evropskih integracionih kretanja, sa sociolokim i ekonomskim aspektima; analitiko-sintetiki metod u postupku prikupljanja i obrade podataka; induktivno-deduktivni metod i metoda analize sadraja i tumaenja kljunih sudskih presuda Evropskog suda pravde od znaaja za temu monografije. Radi se o evolutivnom procesu institucionalne reforme EU, ali uz promenljivu dinamiku koja zavisi od ekonomskih uslova i politikih okolnosti u dravama lanicama EU. Namee se zakljuak da nije mogue dati konaan odgovor o pravnoj prirodi novog entiteta u meunarodnim odnosima i u meuna rodnom javnom pravu, kakav je Evropska unija, koji se opire klasinim definicijama i tipologijama. Naime, upravo drave lanice EU su glavni konstitutivni subjekti Unije i kao takve diktiraju i tok i tempo institucionalne reforme Unije. Rasprava da li se radi o post-suverenoj zajednici i/ili o svojevrsnom parlamentarnom modelu Unije kroz jaanje uloge Evropskog parlamenta ima za cilj da naglasi teoriju implicitnih ovlaenja, koja definie jurisdikciju Unije kod ostvarivanja njenih ciljeva. Vitalno pitanje budueg razvoja EU, po mom miljenju, predstavlja kapacitet donoenja efektivnih odluka EU, koji je znaajan, kako na spoljno-politikom planu, tako jo i vie na internom planu u smislu podsticanja ekonomskog rasta, zaposlenosti i odrivog razvoja u EU. U monografiji je iznet zakljuak koji svoju potvrdu doivljava u nedavnoj praksi razmatranja Predloga Ugovora o Ustavu Evrope, a to je da: svako predstojee institucionalno dograivanje EU mora poi od potrebe elastine primene principa supsidijarnosti i od neophodnosti neprekidnog jaanja efikasnosti odluivanja i demokratskog legitimiteta procesa donoenja odluka EU. Evropski parlament (EP) pri tome ima posebno is15

taknutu ulogu katalizatora integracionistikih procesa unutar Unije. Pored toga, uloga Parlamenta je ujedno i determinanta postignutog nivoa uklanjanja demokratskog deficita EU. Ova monografija predstavlja rezultat viegodinjeg istraivanja prilikom izrade doktorske disertacije, koja je odbranjena aprila 2004. na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu pred petolanom Komisijom u sastavu: Prof. dr Radoslav Stojanovi, Predsednik Komisije; Prof. dr Milan Paunovi, Mentor doktorata; Prof. dr Aleksandra Jovanovi; Prof. dr Ratko Markovi i Doc. dr Branko Raki. Ono to mi je svakako olakalo rad bila je profesionalna podrka mog mentora Prof. dr Milana Paunovia u vidu davanja smernica za teorijsko istraivanje, emu bih htela da se ovom prilikom zahvalim. Takodje elim da se zahvalim svima onima koji su svojim razumevanjem i podrkom pomogli da zavrim ovo istraivanje, kao i da ova knjiga ugleda svetlost dana, a posebno Gdinu Stefanu Dehnert u iz Friedrich Ebert Stiftung na profesionalnoj pomoi i podrci prilikom objavljivanja ove knjige. Knjiga je namenjena studentima u cilju upoznavanja sa istorijskim razvojem i institucijama Evropske unije, kao i strunjacima iz ove oblasti, zatim ekspertima zaposlenim u dravnim organima koji se bave problematikom saradnje sa Evropskom unijom i svima onima koji ele da prodube svoje znanje o Evropskoj uniji.
Beograd, juna 2004. dr Gordana Ili

16

I POGLAVLJE

KORENI STVARANJA EVROPSKE UNIJE

OD FEDERALIZMA DO FUNKCIONALIZMA

1. Uvodne napomene

ojava regionalnih ekonomskih integracija1 snano je obeleila period posle Drugog svetskog rata. Jedan od najznaajnijih i najuspenijih oblika regionalnog udruivanja drava danas predstavlja Evropska unija. Koreni njenog stvaranja lee u tenjama za prevazilaenjem istorijskih rivalstava, posebno Francuske i Nemake, paralelno sa podsticanjem ekonomskog napretka i razvoja drava lanica. Pariskim ugovorom od 18. aprila 1951. stvoren je prvi nukleus dana nje Evropske unije u vidu Evropske zajednice za ugalj i elik (EZU), a zatim Rimskim ugovorom potpisanim 25. marta 1957. osnovane su Evropska ekonomska zajednica (EEZ) i Evropska zajednica za atomsku energiju (EURATOM). Prvobitno su ih inile est zemalja lanica (Francuska, SR Nemaka, Italija, Belgija, Luksemburg i Holandija).
1 Pored stvaranja Evropske zajednice za ugalj i elik (ECSC), EEC i EURATOM, tendencije izraenog regionalizma u tom periodu uticale su i na osnivanje drugih obli- ka regionalnih integracija: EFTA (1960.), Latino ameriko udruenje u slobodnu tr- govinsku zonu (LAFTA, 1960.), Centralno amerika ekonomska integracija (1960.), Sporazum Australije i Novog Zelanda o slobodnoj trgovini (1965.), Carinska i ekonom- ska unija Centralne Afrike (1964.), Sporazum o slobodnoj trgovinskoj zoni Kariba (1968.) i dr. Nav. prema: S. Riesenfeld, Legal Systems of Regional Economic Integra- tion, Hastings Internationa l and Comparative Law Review, Spring, 1997, p. 539540.

17

Ugovorom o objedinjavanju organa triju evropskih zajednica2 (1. jula 1967.) formirane su Evropske zajednice (EZ) sa jedinstvenom institucionalnom strukturom. Pri tome je svaka od evropskih zajednica zadrala odvojeni pravni subjektivitet na osnovu konstitutivnih ugovora o osnivanju, kao akata ustavnog karaktera. Imajui u vidu, meutim, zajedniko lanstvo, zajednike organe i jedinstveni pravni sistem triju evropskih zajednica, u literaturi je tradicionalno u primeni jedinstveni naziv: Evropska zajednica. Proces institucionalnih promena Evropske zajednice paralelno je praen procesom irenja EZ. Zajednica je prola mnoge sloene etape svog razvoja do dananje Evropske unije (EU) od dvadesetpet zemalja lanica sa tendencijama daljeg irenja lanstva. Na tom putu institucionalnog reformisanja i uobliavanja meunarodno-pravnog identiteta, Zajednica se kretala u skladu sa funkcionalnim shvatanjem integracionih tokova. Naime, sutina funkcionalnog integrisanja suverenih drava je integracija po sektorima tj. razliitim oblastima zajednikog delovanja i interesa. Pri tome, proces funkcionalne integracije se odvija postepeno, sa krajnjim ciljem povezivanja svih sektora zajednikih aktivnosti u jednu celinu. Nasuprot tome, ideje federalizma podrazumevaju stvaranje integracije drava u takvoj formi meunarodnog udruivanja, koja zahteva njihove ogromne ustupke na planu nacionalne suverenosti u korist jedne meuna rodne tvorevine federalistikog karaktera, odnosno paradravnog ureenja na meuna rodnom nivou. Tokom funkcionisanja Zajednice shvatanja federalizma i funkcionalizma su se esto preplitala ne samo na teorijskom, ve i na praktinom nivou, ostavljajui brojne implikacije naroito u oblasti delovanja komunitarnih organa i definisanja njihovih kompetencija.

2 The Treaty Establishing a Single Council and a Single Commission of the Euro- pean Communities (Merger Treaty) potpisan je 8. aprila 1965. godine u Briselu, a stupio na snagu 1. jula 1967., nav. prema: S. Rodin, Pravni sustav i institucije Evropske zajednice, Za- greb, 1990, str. 18.

18

2. Istorijski osvrt na stvaranje Evropskih zajednica

Istraivanje puteva institucionalnih promena Evropskih zajednica i tumaenje njihovog prerastanja u vii kvalitet regionalnog integrisanja u vidu Evropske unije zahteva osvrt na istorijske, ekonomske, politike i socioloke okolnosti stvaranja Evropskih zajednica. Uvid u istorijske korene Evropskih zajednica neophoda n je u cilju rasvetljavanja dinamikog karaktera ovog sistema, koji se nalazi u neprekidnim promenama. Stoga evolucija od Zajednice do Evropske unije moe biti objanjena jedino uz pomo kontekstualnog pristupa, odnosno ukazivanjem na politiko ekonomske determinante nastanka odreenih institucionalnih reenja i njihovih pravnih okvira.
2.1. UMANOVA DEKLARACIJA I STVARANJE EVROPSKE ZAJEDNICE ZA UGALJ I ELIK

Prilike posle Drugog svetskog rata karakterisala je razorena privreda i ideoloka podeljenost u Evropi. Bitan podsticaj ujedinjavanju zapadno evropskih drava predstavljao je Maralov plan pomoi ekonomskom oporavku (1947.), koji su prihvatile esnaest zapadno evropskih drava, dok su zemlje Istone Evrope i SSSR odbile ovaj predlog. Plan dravnog sekretara SAD, Marala, kao uslov korienja pomoi postavljao je obavezu ujedinjavanja drava korisnica. To je uslovilo osnivanje Organizacije za evropsku ekonomsku saradnju, 1948. g. (kasnije OECD), koja je imala za cilj usmeravanje amerike pomoi i koordinaciju nacionalni h ekonomskih politika zapadno evropskih drava lanica. Ovaj prvi korak u privrednom udruivanju pratilo je vojno strateko prestrojavanje u Evropi. Naime, jo 1947. god. je sklopljen ugovor izmeu Velike Britanije i Francuske o zajednikoj odbrani, koji je inio jezgro osnivanja Zapadno evropske unije (ZEU), 1948. u Briselu. Usledilo je stvaranje Severnoatlantskog pakta3 (NATO), 1949.
3 Osnivanju NATO pakta prethodilo je donoenje Vandenbergove rezolucije o spremnosti SAD za ueem u odbrani Evrope. Potom je aprila 1949. zakljuen ugovor izmeu pet evropskih zemalja lanica ZEU i SAD, Kanade, Italije, Danske, Islanda, Norveke i Portugala o stvaranju Severnoatlantskog pakta.

19

posle blokade Berlina i rasta napetosti u saveznikim odnosima. Iza stvaranja NATO pakta stajao je interes SAD za postizanjem vre stabilnosti Zapadne Evrope u kontekstu hladnog rata, te je 1955. u NATO ukljuena i SR Nemaka. Posebno znaajnu etapu zapadno evropskog ujedinjavanja predstavlja odravanje Konferencije u Hagu, 1948. god. Haka konferencija predstavljala je skup najuticajnijih federalistikih pokreta u zapadno evropskim zemljama, koji su proklamovali ideje ujedinjavanja Zapadne Evrope. Pojava federalistikih ideja bila je posledica posleratne situacije politike i ekonomske oslabljenosti zapadno evropskih drava nasuprot SAD i SSSR-u. Meu tim pokretima su postojale razlike u shvatanjima o nainima povezivanja suverenih drava, ali su generalno gledano zastupali stav o potrebi ukidanja granica meu zapadno evropskim dravama i formiranje jedne centralne vlasti na tlu Zapadne Evrope. Najistaknut iji predstavnik tih pokreta bila je Evropska unija federalista4, kao i francuska nevladina organizacija Federacija, Pokret socijalista za Ujedinjene drave Evrope, zatim Evropska liga za ekonomsku saradnju, Panevropska unija i dr. Ove federalistike organizacije osnovale su Meunarodni komitet pokreta za Evropsku uniju, koji je organizovao konferenciju u Hagu. Konferencijom5 je predsedavao Vinston eril, britanski premijer i voa pokreta Ujedinjena Evropa. Usvojena je rezolucija Poruka Evropljanima, u kojoj su sadrani principi ujedinjavanja Zapadne Evrope u cilju zajednikog napretka. Proklamovana je neophodnost slobodne cirkulacije kapitala, roba, ljudi i ideja, kao i osnivanje Evropskog parlamenta ije bi poslanike birali lanovi nacionalnih parlamenata. Doneta je odluka o izradi Pakta o pravima oveka i formiranju Suda za ljudska prava, radi sprovoenja odredbi Pakta.
4 Osnovana je u Parizu, 1946. godine sa ciljem irenja ideja o evropskom ujedinjenju putem ukidanja granica, radi prevazilaenja nacionalnih politikih, ekonomskih i kulturnih antagonizama. Prema tom shvatanju, na elu evropske federacije bila bi evropska vlada, koja bi raspolagala prenetim ovlaenjima od strane nacionalnih vla- da drava lanica. 5 O znaaju Konferencije govore podaci o prisustvu preko sedam stotina delegata iz esnaest zemalja (Austrija, Belgija, Britanija, Danska, Irska, Francuska, Nemaka, Grka, Italija, Lihtentajn, Luksemburg, Holandija, Norveka, Saar, vedska, vaj- carska) i posmatraa iz deset zemalja. Nav. prema: S. Siriki, Nadnacionalni karakter Evropske ekonomske zajednice, IMPP, Beograd, 1993, str. 14.

20

Rezultat Hake konferencije predstavlja osnivanje Saveta Evrope6, maja 1949, iji su glavni organi Komitet ministara i Konsultativna skuptina (kasnije Parlamentarna skuptina) imali za cilj jaanje politike saradnje meu dravama lanicama i razvijanje principa parlamentarne demokratije i zatite prava oveka. Usledilo je donoenje Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, koja je stupila na snagu 1953. god. Uloga Saveta Evrope sastojala se u obezbeivanju foruma za diskusiju o pitanjima odnosa Istoka i Zapada, slobode tampe, udruivanja i izraavanja, terorizma, ekologije, kulture, zdravstva, obrazovanja, omladine i sporta. Iz nadlenosti Saveta Evrope iskljuena su pitanja odbrane i nacionalne bezbednosti. Odluke o osnovnim politikim smernicama donose se na osnovu konsensusa, dok se budetska pitanja izglasavaju dvotreinskom veinom. Odluke ove meuna rodne organizacije ne proizvode pravne obaveze za drave lanice, jer treba da budu prethodno ratifikovane u nacionalnim parlamentima da bi stekle pravno dejstvo. Otuda Parlamentarna skuptina ima konsultativnu ulogu, bez zakonodavnih ovlaenja, odnosno daje preporuke Savetu ministara, koji ih moe odbaciti ako nema konsensusa. Bilo koja lanica moe upotrebiti veto da sprei donoenje odluke. Shodno tome, drave lanice se nisu odricale svoje jurisdikcije, ve su saradnju sprovodile shodno principima klasine meuvladine saradnje. Uprkos ovim ogranienjima, doprinos Saveta Evrope u procesu evropske integracije je veliki. Pre svega kao politika organizacija, Savet Evrope je usvajanjem brojnih rezolucija na politikom, ekonomskom, kulturnom i socijalnom planu omoguio razvoj tenje saradnje meu lanicama, iji se broj neprekidno poveava. Aktuelna uloga Saveta Evrope stoga podsea na neku vrstu predvorja za sticanje lanstva u Evropskoj uniji, naroito za tzv. zemlje nove demokratije Centralne i Istone Evrope. Potpisivanje Evropske konvencije o ljudskim pravima i sticanje lanstva u Savetu Evrope slui kao potvrda ovih zemalja za prihvatanje naela zapadno evropskih liberalnih demokratija, kao to je to bio sluaj sa ukljuivanjem panije i Portugala u Savet Evrope, posle sloma dikatatorskih reima u ovim zemljama, polovinom 70-tih godina.
6 Drave lanice su u momentu osnivanja inile tri zemlje Beneluksa, Velika Britanija, Francuska, Irska, Danska, Italija, vedska i Norveka. Ubrzo su im se priklju- ile: Grka, Turska i Island, Nemaka (1951.), a zatim i: Austrija (1956.), Kipar (1961.), vajcarska (1963.), Malta (1965.), Portugal, panija i Lihtentajn (1976.).

21

Osnivanje Saveta Evrope predstavlja vrlo znaajnu etapu u tokovima zapadno evropske integracije, jer ujedno predstavlja temelj njenog daljeg razvoja, kasnije uoblienog u umanovoj deklaraciji. Naime, jo na prvoj sednici Konsultativne skuptine Saveta Evrope (avgusta 1949.), odlueno je da se pod okriljem Saveta Evrope otpone sa formiranjem evropske ekonomske i politike unije. Francuska je predvodila u takvim zahtevima, praena podrkom zemalja Beneluksa i Italije. Sa druge strane, stav Velike Britanije je odraavao sukob koncepcija evropskog ujedinjenja, koji se prelama do dananjih dana, naroito u odnosu na obim nadlenosti zajednikih organa EU. Britansko gledite je izraavalo snanu rezervu prema prenoe nju suverenih dravnih kompetencija na jedno nezavisno, meunarodno telo sa elementim a supranacionalnosti, bilo da se radi o izvrnim oblicima vlasti, bilo zakonodavnim ili sudskim funkcijama na meuna rodnom nivou. Iako je upravo eril u svom uvenom govoru od 19. septembra 1946. u Cirihu7 proklamovao ideju stvaranja Ujedinjenih drava Evrope, gde sutinski preduslov ini francusko nemaka saradnja, time je zapravo obeleena uloga Velike Britanije kao pokrovitelja, ali ne i aktivnog uesnika evropske integracije. Sutina tadanjeg britanskog pristupa sadrana je u iskljuivom zastupanju meuvladinih oblika meunarodne saradnje. Iza takvog polazita stajao je britanski interes za ouvanjem ekonomskih i politikih veza i uticajne sfere u zemljama Komonvelta, bivih britanskih kolonija, ega se nije htela odrei u korist integracije sa zapadno evropskim dravama. Pored toga, bila je prisutna jako izraena tradicionalna britanska spona sa politikom SAD, kao prevaga nad zbliavanjem sa zemljama Kontinenta. To su bili razlozi neuspeha inicijative britanskog federaliste i poslanika u Savetu Evrope, Mekeja8 (Meckey), koji je krajem 1950. predloio stvaranje Evropske politike organizacije putem ustanovljavanja jednog izvrnog organa Saveta Evrope i kroz promene naina funkcionisanja ove meuna rodne organizacije. Ovaj predlog je naiao na odbijanje upravo Velike Britanije. Francuska inicijativa u vidu umanove deklaracije9 od 9. maja 1950. god. predstavlja revolucionarni pomak u oblasti evropskih inte7 K. D. Borchardt, European Unification, Luxembourg, 1990, p. 11. 8 Detaljnije o ovom predlogu kod: J. Kamber, Evropska zajednica i tenje ka stva- ranju Evropske unije, mag. rad, Pravni f. u Beogradu, 1987, str. 26. 9 Nosi ime po francuskom ministru spoljnih poslova, Robertu umanu, iako je glavni inspirator ideje bio an Mone (Jean Monnet), predsednik Komiteta za ekonomsko planiranje i modernizaciju u Francuskoj.

22

gracionih kretanja, jer ini prethodnicu stvaranja Evropske zajednice za ugalj i elik, jedinstvene meuna rodne organizacije sa elementima nadnacionalnosti i specifinom institucionalnom strukturom. Sama Deklaracija bavi se idejom stavljanja proizvodnje uglja i elika Francuske i Nemake pod upravu Visoke vlasti, izvan nacionalne kontrole, u organizaciji otvorenoj za uee ostalih zapadno evropskih drava. Odluke Visoke vlasti su pravno obavezujue i neposredno primenljive u dravama lanicama nove organizacije (EZU). Iako se pre svega radi o nadnacionalnoj kontroli ovih stratekih privrednih sektora, nemogue je zaobii iri politiki kontekst Deklaracije, koji joj dodaje znaaj. Deklaracija naime proklamuje da Evropa treba da bude izgraena na federalnoj osnovi10, pri emu je stvaranje Evropske zajednice za ugalj i elik samo prvi korak. Evropa nee biti izgraena odjednom ili na osnovu jedinstvenog plana. Bie izgraena kroz konkretna dostignua, koja prvenstveno stvaraju solidarnost de facto.11 Meuvladina konferencija u Parizu, juna 1950. oznaila je poetak pregovora o stvaranju Evropske zajednice za ugalj i elik (ECSC). U tim pregovorima je u poetku uestvovala i Velika Britanija, ali je odustala od potpisivanja Ugovora, koji je predstavljao ugovorni okvir nadnacionalnog oblika meuna rodne saradnje drava. Ugovor o EZU (European Coal and Steel Community ECSC) je potpisan 18. aprila 1951. u Parizu od strane est drava osnivaa: Francuska, SR Nemaka, Italija, Belgija, Holandija i Luksemburg. Ugovor je stupio na snagu 23. jula 1952. god. Istorijske okolnosti stvaranja EZU ukazuju da se radi o funkcionalnom pristupu12 zapadno evropskoj integraciji. Interes posleratno oslabljene Francuske odraavao je tenje za spreavanjem ponovne vojne pretnje Nemake putem njenog vreg vezivanja sa ostalim zapadno evropskim zemljama i paralelno reavanje oblasti Rura, vanog industrijskog sredita, koje je bilo kolevka dugogodinjih francusko nemakih sukoba. SR Nemaka, sa svoje strane, takoe
10 J. Shaw, op. cit, p. 30. 11 Ibidem. 12 Slino tumaenje zastupljeno je u literaturi: J. Shaw, op. cit, p. 30, S. Siriki, op. cit, str. 16, J. Kamber, op. cit, str. 35, L. Cartou, Communautes Europeennes, Paris, 1979, p. 44 45.

23

veoma oslabljena i izolovana, kroz stvaranje EZU videla je nain svoje reintegracije u meunarodnu zajednicu, praenu mogunou obnavljanja suvereniteta nad Sarskom oblasti, koja je pripala Francuskoj. Za postizanje ovih politikih ciljeva odabran je pragmatian metod stavljanja pod zajedniku kontrolu proizvodnje uglja i elika, u vidu nadlenosti Visoke vlasti, ije odluke obavezuju drave lanice i direktno su primen ljive. Funkcionisanje EZU imalo je za cilj da omogui vrstu povezanost drava osnivaa, posredstvom njihovog povezivanja u jednom konkretnom ekonomskom, ali strateki bitnom sektoru. iri ciljevi obuhvataju stvaranje evropske federacije, tako to bi se prvenstveno izvrilo postepeno ujedinjavanje drava lanica na privrednom planu, koje bi dovelo do zajednikog reavanja politikih pitanja, to govori o funkcionalnom prilazu. Otuda L. Kartu (Cartou) smatra da EZU predstavlja novi oblik konstrukcije u Evropi: funkcionalnu konstrukciju, iji je zadatak da pripremi politiku uniju putem stvaranja ekonomske solidarnosti13. 2.1.1. Institucionalnoustrojstvo Evropske zajednice za ugalj i elik (EZU) primer funkcionalnog pristupa integraciji umanova deklaracija i stvaranje EZU znaajno je pre svega jer oznaava revolucionarne novine u institucionalnoj strukturi ove meunarodne organizacije. Sama zamisao o zajednikoj upravi nad proizvodnjom uglja i elika razliitih drava14 nije nova, ali je nov institucionalni okvir. Pre svega, treba istai da Ugovor o osnivanju EZU predstavlja tzv. ugovor zakon (Traite loi). To znai da ovaj akt meunarodnog prava
13 L. Cartou, op. cit, p. 44. 14 Ideje zajednikog regulisanja proizvodnje uglja i elika potiu jo od 1926. god, kada je zakljuena Meunarodna konvencija o eliku izmeu Francuske i Nemake, kojoj su naknadno pristupile Belgija, Luksemburg, Austrija, Maarska i ehoslovaka. Ova konvencija je zatim ustupila mesto novom ugovoru, 1933. god. Pored toga, 1946. je u Londonu potpisan Statut Evropske organizacije za ugalj, ije su lanice bile mnoge evropske zemlje i SAD. Ova organizacija je, meutim, jo 1948. god. promenje- na u Komitet za ugalj pri Ekonomskoj komisiji UN za Evropu (ECE/UN) sa zadatkom formulisanja preporuka dravama lanicama. P. Reuter, La Communaute du charbon et de lacier, Paris, 1953, p. 12 - 14, nav. prema J. Kamber, op. cit.

24

detaljno regulie nadlenost organa Evropske zajednice za ugalj i elik i njeno funkcionisanje. Za razliku od toga, ugovori okvirnog tipa, kakve ine Rimski osnivaki ugovori o EEZ i EURATOM postavljaju temelje, principe i smernice delovanja komunitarnih organa, a oni su ovlaeni da naknadno donose pravne akte o detaljnijem regulisanju odreenih pitanja i pravnih odnosa 15. Ugovor o osnivanju EZU je zakljuen na pedeset godina (l. 97. Ugovora), dok su osnivaki ugovori o EEZ i EURATOM sklopljeni na neodreeno vreme. Ugovor o osnivanju EZU jeste ugovor izmeu suverenih drava i kao takav predstavlja pravni akt meunarodnog prava, ali je njegovo izvrenje dato u nadlenost organima ove meuna rodne organizacije, od kojih je Visoka vlast u svom radu nezavisna od bilo kog nacionalnog interesa. Kao protivteg tome, ustanovljen je Savet ministara, sastavljen od predstavnika drava lanica, koji izraava meuvladin oblik saradnje u EZU. U literaturi16 preovlauje stav da se radi o aktu ustavnog karaktera, imajui u vidu politiku, pravnu i ekonomsku vanost Ugovora o EZU, kao i polazei od njegovog karaktera osnovnog zakona EZU. Centar institucionalne strukture EZU je Visoka vlast, koja je nezavisna od nacionalnih vlada drava lanica u granicama Ugovora. Drave lanice su neopozivo prenele deo svoje nadlenosti u domenu upravljanja proizvodnjom uglja i elika. Na taj nain, Visoka vlast je odraz elemena ta supranacionalnosti EZU. To je jedini organ koji donosi pravne akte EZU: odluke i preporuke koje imaju snagu obaveznosti i neposredne primene u zemljama lanicama, kao i miljenja, koja ne spadaju u ius cogens Ovi akti ine sekundarnu regulativu . Zajednice, za razliku od primarne, koju predstavlja osnivaki Ugovor. Proces odluivanja Visoke vlasti, meutim, limitiran je donekle obavezom (kada to Ugovor predvia) pozitivnog miljenja, tj. saglasnosti Saveta ministara. Otuda se u teoriji17 ovakav sistem odluivanja smatra ogranienom zakonodavnom nadlenosti Visoke vlasti.
15 Primer toga predstavljaju odredbe l. 235. Ugovora o osnivanju EEC, kao i odredbe l. 100. Ugovora o EU iz Mastrihta (1993.). 16 Videti kod: S. Rodin, Pravni sustav i institucije Evropske zajednice, Zagreb, 1990, str. 77 81; Lasok and Bridge, Law and Institutions of the European Communities, London, 1987, p. 101 Constitutional Treaties. 17 J. Shaw, op. cit, p. 30 31.

25

Uprkos tome, supranacionalnost EZU izraena je, ne samo kroz kompetencije ovog organa, nego i preko doktrine primata komunitarnih normi nad nacionalni m pravom lanica18. U praksi ova doktrina podrazumeva da u sluaju konflikta nacionalnog sa propisom Zajednice, koji se primenjuje direktno, prednost primene ima komunitarna norma. Posledica toga je da dravna suverenost vie nije ekskluzivne prirode u meuna rodnom pravu19. U kasnijem osnivakom Ugovoru EEZ u centru zakonodavnog odluivanja je Savet ministara, a ne Komisija (kao pandan Visokoj vlasti), to ukazuje na vei stepen nadnacionalno sti EZU u odnosu na EEZ. Odluke Visoke vlasti, kao nezavisnog organa EZU, neposredno se primenjuju i proizvode direktn e pravne posledice, bez potrebe da ih drava lanica uvodi u interni pravni sistem posebnom procedurom. Stepen nadnacionalno sti EZU izraen je i kroz sistem finansiranja (l. 49. Ugovora). Visoka vlast ima pravo ubiranja poreza (prelevmana) na proizvodnju uglja i elika radi pokrivanja trokova funkcionisanja Zajednice. Ovaj fiskalni prihod Visoka vlast ubira direktno od preduzea i on ne moe biti vei od 1% srednje vrednosti proizvoda (l. 50. Ugovora), osim ako Savet jednoglasno ne odlui o njegovom poveanju. Savet ministara EZU, sastavljen od predstavnika drava lanica (l. 27. Ugovora), predstavlja njihove nacionalne interese. Nadlenost Saveta utvrena je u l. 26. Ugovora20, tako da on utie na aktivnosti
18 L. Cartou, op. cit, p. 195; R. Vukadinovi, Pravo Evropske unije, Beograd, IMPP, 1996, str. 49 67; A. Campbell, Common Market Law, Longmans, Oceana, 1969, p. 47 62; Kapteyn and V. Van Themaat, Introduction to the Law of the European Communities after the coming into force the Single European Act, Kluwer Devente r, Boston, 1989, p. 333; T. Hartley, The Foundations of European Community Law, Ox- ford, 1988, p. 183 217; K.D. Borchardt, L~ ABC du Droit Communau taire, Bruxelles Luxembourg, 1994, p. 33 43, 57 62. 19 P. Pescatore, Observation sous larret de la Cour de casation du 27 mai 1971, Cahier de droit europeen, 1971, p. 583. Detaljnije o tome u: J. V. Kuli, Meunarodna ekonomska integracija i suverenitet, doktorska disertacija, Pravni f. Beograd, 1965; V. Kneevi Predi, Nadnacionalni karakter Evropske zajednice i suverenost drava lanica, doktorska disertacija, Pravni f. Novi Sad, 1996. 20 Savet izvrava svoje zadatke u predvienim sluajevima i na nain oznaen Ugovorom, naroito u cilju usklaivanja delovanja Visoke vlasti i akcije vlada odgovor- nih za generalnu ekonomsku politiku njihovih zemalja. Radi toga, Savet i Visoka vlast razmenjuju informacije i meusobno se konsultuju. Savet moe zahtevati od Visoke vlasti da preduzme razmatranje svih predloga i mera koje Savet smatra potrebnim ili neophodnim za realizaciju zajednikih ciljeva l. 26. Ugovora.

26

Visoke vlasti, posebno u sluajevima krize, kada je potrebno njegovo pozitivno miljenje za odreivanje kvote uglja i elika od strane Visoke vlasti. Takoe, Savet je ovlaen da, na predlog i uz saglasnost Visoke vlasti, odluuje o prioritetima raspodele izvora uglja i elika. Savet odluuje u skladu sa odredbama Pariskog osnivakog ugovora, kojim su drave lanice unapred transferisale deo svojih nadlenosti na EZU. Upravo ova injenica ga sutinski razlikuje od diplomatske konferencije drava i od klasinih meuna rodnih organizacija. etvorougaoni institucionalni obrazac EZU, koji je kasnije usvojen i kao model Evropske ekonomske zajednice, ine jo i Parlament i Sud pravde. Pariski Ugovor u l. 20. definie Parlament kao organ okupljanja predstavnika zemalja lanica, ije lanove biraju nacionalni parlamenti prema internoj proceduri. Tako je bilo do 1979. godine, odnosno do uvoenja neposrednih izbora za delegate u Evropski Parlament. Naime, jo je odredbama l. 20. Pariskog Ugovora utvreno pravo Parlamenta da izradi projekat o neposrednom izboru u zemljama lanicama za delegate u ovom telu. Tako je 1975. god. Parlament usvojio Predlog konvencije o neposrednom izboru svojih delegata u dravama lanicama po jednoobrazn oj proceduri. Savet ministara je 1976. odobrio jednoglasno ovaj predlog Parlamen ta21. lanice su ratifikovale ovu konvenciju, ime je Parlament postao organ predstavljanja volje naroda koji ine Zajednicu. Prvi neposredni izbori za lanove Parlamenta odrani su 1979. god. u tadanjih devet drava lanica. Znaajni su po tome to su to prvi direktni izbori, koji su obavljeni u nekoj meunarodnoj organizaciji, ime se Zajednica i Parlament, kao njen organ, izdvaja iz klasinog modela postojeih organizacija22. lanovi Parlamenta biraju se na pet godina, s tim da ne smeju istovremeno biti lanovi vlada niti drugih organa Zajednice. Parlament ima zakonodavnu i budetsku funkciju i vri administrativnu kontrolu. Legislativna ovlaenja Parlamenta su, meutim, veoma bila mala i svodila su se na konsultativnu ulogu. Jedino u sluaju odluivanja
21 EC Council Dcision 76/787, Act concerning the Election of Represen tatives of the Assembly by Direct Universal Suffrage, OJ L 278, 8. 10. 1976, r. 5, nav. prema: R. Vukadinovi Evropska ekonomska zajednica, Beograd, 1991, str. 24. 22 D. Lopandi i J. Kamber, Evropski parlament i njegova uloga u EZ, Jug. revija za me. pravo (JRMP) br. 2 - 3/1986, str. 338.

27

Visoke vlasti o pitanju koje nije predvieno Ugovorom, a koje je neophodno regulisati u cilju stvaranja zajednikog trita uglja i elika, potrebna je saglasnost Parlamenta, pored odobrenja Saveta (l. 95. Ugovora). Takoe i u domenu budeta, Parlament ima mala ovlaenja prema Pariskom osnivakom Ugovoru. Ima pravo da daje predloge za izmenu budeta, koji priprema Savet. Kasnije je upravo na ovom polju dolo do znatnih proirenja nadlenosti Parlamenta, kod funkcionisanja EEZ i EURATOM. U domenu administrativne kontrole, tadanji Parlament je mogao negativno oceniti (dvotreinskom veinom) rad Visoke vlasti, koja je onda bila obavezna da podnese kolektivnu ostavku (l. 24. Ugovora). Meutim, Parlament je u ovoj oblasti preteno koristio svoje pravo postavljanja pitanja (usmenih i pismenih) Visokoj vlasti. etvrti organ EZU, ujedno zajedniki i za ostale kasnije formirane evropske zajednice, predstavlja Sud pravde, iji je osnovni zadatak da se stara o potovanju pravnog sistema Zajednice. U l. 31. Ugovora utvreno je da Sud pravde ima zadatak da osigura potovanje prava i tumaenje, primenu Ugovora, kao i kontrolu nad njegovim izvrenjem. Time je uvedena nezavisna sudska kontrola pored dravne kontrole lanica nad odluivanjem i aktivnostima Visoke vlasti. Za razliku od Meunarodnog suda pravde u Hagu, sudskog organa UN, ija je nadlenost fakultativna, Sud pravde EZU ima obaveznu nadlenost i ulogu vrhovnog tumaa Ugovora23. Pred Sudom pravde Zajednice mogu se pojaviti drave lanice, Savet, ali i zainteresovana pravna i fizika lica (l. 33. Ugovora), kada pokreu postupak za ponitenje odluka Visoke vlasti. Odluke Suda su neposredno izvrne na teritoriji drava lanica, to je rezultat nadnacionalnih ovlaenja Visoke vlasti. Naime, poto Visoka vlast donosi mere od neposrednog uticaja i za pravna i fizika lica lanica, u sluaju ponitenja tih mera i akata od strane Suda, Visoka vlast je duna da sprovede mere za izvrenje presude i da prui naknadu eventualne tete, nastale za preduzee usled donete mere (l. 34.). Ovakva uloga Suda doprinela je zastupljenom miljenju u teoriji da se radi o unutranjem sudu Zajednice, koji ima funkciju koja ga vie ini jednim unutranjim nego meuna rodnim sudom24. To miljenje je u
23 Detaljnije kod: V. Vukasovi, Sud Evropskih ekonomskih zajednica, magistarska teza, Pravni f., Beograd, 1967, str. 30 36. 24 . Degan, Sud Evropskih ekonomskih zajednica, JRMP br. 2 3/1965, str. 408, nav. prema: V. Vukasovi, op. cit., str. 32.

28

skladu sa federalistikim shvatanjem evropskih integracionih tokova. Gledano sa stanovita odrednica meunarodnog prava, proizilazi da je Sud pravde formiran na osnovu meunarodnog ugovora (zakljuenog na pedeset godina) izmeu suverenih drava i kao takav ini organ regionalne meuna rodne organizacije (EZU) sa nadnacionalnim ovlaenjima. Nadlenosti Suda obuhvataju i postupak u sluaju proputanja Visoke vlasti da donese odreeni akt, ije je donoenje predvieno Ugovorom (l. 35.); nadlenost u postupku za naknadu tete, koju su uinili slubenici EZU prilikom izvravanja svojih funkcija (l. 40.); zatim interpretacija pravnih akata Zajednice u situaciji konf likta sa nacionalnom normom, kao i u stuaciji donoenja odluke Visoke vlasti koja je van ugovornih ovlaenja, radi realizacije zajednikog trita uglja i elika proces tzv. male revizije tj. pravne ocene Suda elemenata odluke Visoke vlasti. Konano, u nadlenost Suda spada i staranje o izvrenju presude posle sticanja pravosnanosti. Posebno bitna kompetencija Suda odnosi se na navedeno tumaenje u sluaju sukoba komunitarne sa nacionalnom normom, ime je osigurana jedinstvena primena pravnih akata Zajednice na teritoriji svih drava lanica. Visoka vlast je zaduena za realizaciju ciljeva postavljenih Ugovorom, shodno l. 8. Ugovora. Ciljevi osnivanja EZU su: stvaranje zajednikog trita uglja i elika drava lanica (l. 4. Ugovora), putem ukidanja carina i kvantitativnih ogranienja, kontrola cena, ukidanje diskriminato rnih mera, dravnih subvencija i drugih vidova dravne pomoi preduzeima u ovoj oblasti, slobodni promet ovih sirovina, poboljanje uslova rada, unapreenje investicija i strukturno prilagoavanje industrije uglja i elika zemalja lanica. Realizacija zajednikog trita u ovom fundamen talnom ekonomskom domenu lanica planirana je postepenim uvoenjem navedenih mera Zajednice tokom pripremnog i prelaznog perioda. Postavlja se pitanje zbog ega je ova tako konkretna zamisao privrednog udruivanja proizvodnje i slobodne cirkulacije uglja i elika drava lanica tako znaajna sa meuna rodno pravno politikog gledita, sa aspekta praenja evropskih integracionih kretanja i razvoja meuna rodnih odnosa uopte. Naime, integracija nacionalnih privrednih sektora, koji su u to doba najvaniji izvori energije i osnova ekonomske aktivnosti drava lanica, neodvojiva je od ostalih privred29

nih delatnosti, kao to je isprepletana sa politikim kontekstom ovog ujedinjavanja. Tako e sasvim logino sedam godina kasnije, 1957. god, nastati Evropska ekonomska zajednica (EEZ) i Evropska zajednica za atomsku energiju (EURATOM). Nemogue je razdvojiti ekonomiju od politike, posebno u sferi meuna rodnih odnosa. To bi ujedno bilo i u kontrastu sa duhom, principima i ciljevima osnivakih ugovora Evropske zajednice. Jo je L. Kartu25 naglaavao: Pretendovati da se privreda odvoji od politike nije mogue iz vie razloga: to bi bilo protivno duhu osnivakih ugovora; protivno logici; suprotno stvarnosti; tetno po neophodnu evoluciju Zajednice. Stoga ne udi da je pre skoro dve decenije ovaj autor predvideo tekua kretanja u okviru EU i stvaranje nove arhitekture Evrope u vidu ekonomske i monetarne, a ne samo carinske unije drava lanica, formiranje tzv. Evrope u vie brzina ili Europe a la carte gde lanice ne uestvuju u svim sektorima integracije, kao i formiranje zajednike spoljne i odbrambene politike lanica.
2.2. EVROPSKA ODBRAMBENA I EVROPSKA POLITIKA ZAJEDNICA REZULTAT FEDERALISTIKIH SHVATANJA INTEGRACIJE

Stvaranje EZU nije dovelo do jae integracije drava lanica u smeru politikog ujedinjavanja, jer ga je pratio neuspeh ratifikovanja Ugovora o evropskoj odbrambenoj zajednici i Nacrta Statuta o evropskoj politikoj zajednici. Ova dva projekta zapadnoevropske integracije ujedno predstavljaju odraz federalistikih pokuaja ujednjavanja suverenih drava ovog regiona, koji su bili uslovljeni prevashodno politikim okolnostima hladnog rata pedesetih godina. Idejna prethodnica Evropske odbrambene zajednice je plan osnivanja Evropske vojske, koji je avgusta 1950. izneo Vinston eril pred Skuptinom Saveta Evrope26. Stvaranje Evropske odbrambene zajednice pokrenula je Francuska, kao nain reavanja pitanja Nemake i njenog ponovnog naoruavanja, ovog puta u ulozi saveznika u sluaju eventualne agresije SSSR-a. Francuski ministar odbran e Pleven sainio je
25 L. Cartou, op. cit, p. 44. 26 J. Shaw, op. cit, p. 31.

30

plan ujedinjenja Zapadne Evrope na vojnom polju osnivanjem Evropske odbrambene zajednice. Funkcionisanje ove organizacije bilo je zamiljeno po principu vojnih saveza, tako da se napad na jednu dravu lanicu smatra napadom na ostale lanice, ali je institucionalna struktura ini bitno razliitom od klasinih vojnih saveza. Predvieno je prenoenje dela suvereniteta drava lanica i stavljanje pod rukovodstvo evropskog ministra odbrane, koga bi birale vlade zemalja lanica. Institucionalni model ove organizacije je kao uzor primenio EZU, te je bilo planirano da se oforme: Komesarijat (izvrna vlast), Savet, Parlament i Sud. Posebno je znaajna uloga Komesarijata, kao centralne vojne uprave, koja je iznad nacionalni h i ima zadatak vrenja kontrole i odreivanja osnovnih smernica, vojnih planova i rasporeda relevantnih vojnih snaga. Cilj je bio da se SR Nemaka vee u okviru supranacionaln e strukture, to bi osiguralo kontrolu njenog naoruavanja. Savet ministara bi vrio funkciju politikog organa Zajednice i ujedno predstavljao nacionalne interese, dok bi Parlament imao manju nadlenost u odnosu na Parlament EZU, jer se radi o vojnim pitanjima. Sud pravde je slian onom u sistemu EZU27. Plevenov plan je odobrio Savet Evrope i Nato pakt, te je est drava lanica EZU potpisalo, maja 1952. god. ugovor o osnivanju Evropske odbrambene zajednice. Jo pre ratifikacije ovog ugovora, Parlament Evropske odbrambene zajednice je na osnovu l. 38. ugovora o njenom osnivanju pripremio projekat formiranja Evropske politike zajednice. Naime, l. 38. je predviao da Parlament treba da pripremi predloge stvaranja organizacije, koja e zameniti postojeu i biti zasnovana na federalnim principima28 i garantovati demokratski karakter Zajednice.
27 Andrassy Jurij, Pokuaji integracije Zapadne Evrope, JRMP, 1/54, str. 42. 28 Odredbe l. 38. glase: U roku predvienom u drugom paragrafu ovog lana, Parlament ispituje: a) mogunosti izbora za lanove Parlamenta na iroj, demokrat skoj osnovi, b) nadlenost koju bi imao na taj nain biran Parlament, c) izmene koje e eventualno biti donesene, a koje se tiu dispozicija ovog ugovora i odnose se na ostale organe Zajednice, naroito u cilju ouvanja odgovarajue zastupljenosti drava. U svom radu Parlament e ispitati mogunost stvaranja organizacije, koja e zameniti postojeu organizaciju, a koja e biti zasnovana na elementima federalne ili prefederalne strukture, na principima podele vlasti i dvodomog predstavnikog sistema. Parlament e takoe razmotriti problem koji proizilazi iz koegzistencije razliitih organizacija za evropsku saradnju, koje su ve osnovane ili upravo treba da se osnuju, kako bi se osigurala koordinacija u okviru federalne ili konfederalne strukture.

31

Zastupnici federalistike metode integracije Zapadne Evrope smatrali su da je neophodno pre svega ujediniti politike stavove, stvaranjem politike unije, da bi se moglo realizovati ekonomsko ujedinjenje. Inspirativna je misao . Monea: Evropa ne moe biti ograniena na ugalj i elik. Institucija Zajednice, koja je poetak federalne drave, nema svog smisla ako ne rezultira jednim stvarnim politikim autoritetom.29 Jezgro federalistikog shvatanja lei u stavu da integracija po sektorima primenom funkcionalistikog pristupa, sa teitem na ekonomskom ujednjavanju, nee automatski proizvesti politiku integraciju suverenih zapadnoevropskih drava. Konsultativna skuptina Saveta Evrope je rezolucijom od maja 1952. podrala zamisao politike unije zapadnoevropskih zemalja. Savet ministara EZU je na sastanku od septembra 1952. podrao projekat stvaranja Evropske politike zajednice i istovremeno odluio da Parlament EZU preuzme ulogu budueg Parlamenta Evropske odbrambene zajednice, s tim da mu se doda jo devet lanova. Tako je nastao Parlament ad hoc. Evropska politika zajednica je trebalo da u roku od dve godine zameni dve sektorske zajednice: EZU i Evropsku odbrambenu zajednicu, tako to bi se izvrilo spajanje organa dve zajednice. Institucionalna reforma je i ovom prilikom bila zamiljena kao nezaobilazno sredstvo produbljivanja integracionih kretanja. Naime, pored zajednikog Saveta ministara, postojao bi i Izvrni savet sa funkcijama vlade, s tim da predsednika bira Parlament, a on zatim imenuje ostale lanove. Za razliku od Izvrnog saveta, Savet ministara ine predstavnici nacionalnih vlada sa zadatkom da usklauju rad Izvrnog saveta sa radom vlada drava lanica. Takoe i parlamenti dve zajednice bili bi zamenjeni jedinstvenim Parlamentom na dvodomnom principu, sa zakonodavnim i budetskim ovlaenjima. Konano, Sud pravde je trebalo da osigura potovanje Statuta Evropske politike zajednice, da tumai zakone i reava sporove izmeu drava lanica. Pored ova etiri glavna organa, bilo je planirano
Ovi predlozi bie podneseni na razmatranje Savetu u roku od est meseci raunaju- i od dana poetka funkcionisanja Parlamenta. Naknadno e ovi predlozi, propraeni mi- ljenjem Saveta biti dostavljeni dravama lanicama, koje e u roku od tri meseca sazvati konferenciju sa zadatkom preispitivanja gore navedenih predloga. J.C. Masclet, LUnion politique de lEurope, Paris, 1978, p. 13, nav. prema J. Kamber, op. cit, str. 64. 29 P. Gerbert, La construction de lEurope, Paris, 1983, p. 163.

32

planirano da se oforme i Ekonomski i Socijalni savet, sa savetodavnim ulogama. Proizilazi da institucionalno ustrojstvo Evropske politike zajednice veoma lii na model kasnije osnovane Evropske ekonomske zajednice. Pregovori o predlogu Statuta Evropske politike zajednice trajali su skoro dve godine, u periodu od marta 1953. i tokom 1954. god. U tom intervalu je dolo do promena u sastavu vlade IV Republike u Francuskoj. Direktna posledica toga je izmena francuskog zvaninog stava o pitanjima nacionalne odbrane i spoljne politike, te je avgusta 1954. Nacionalno vee Francuske odbilo ratifikaciju Ugovora o Evropskoj odbrambenoj zajednici, iako je to od poetka bila upravo francuska inicijativa. Dolaskom na vlast pristalica politike Generala De Gola, u Francuskoj je oslabio uticaj proevropskih snaga, okupljenih u Narodnom republikanskom pokretu (MRP Movement Republicain Populaire), kojem je pripadao i R. uman30. S obzirom da je za donoenje Statuta Evropske politike zajednice trebalo prvo ratifikovati Ugovor o Evropskoj odbrambenoj zajednici, rezultat odbijanja Francuske je onemoguavanje osnivanja Evropske politike zajednice. Problem naoruavanja Nemake je, meutim, ostao time nereen. Stoga je na inicijativu Velike Britanije osnovana pomenuta Zapadno evropska unija (ZEU), 1954. god, uvodei SR Nemaku u zapadnoevropski bezbednosni okvir. Ciljevi ZEU su: kolektivna samoodbrana zapadno evropskih drava, omoguavanje stupanja SR Nemake u NATO i kontrola nad jaanjem njene vojske i ratne industrije31. Zapadnoevropska unija je samo odblesak zamiljene Evropske odbrambene zajednice u smislu saradnje zapadnoevropskih drava na polju odbrane, ali u strogo meuvladinom okviru, bez atribu ta nadnacionalno sti. Tek polovinom 80-tih godina, ZEU doivljava renesansu svog znaaja i predstavlja osnovu ekspanzije evropske integracije u domenu odbrane. U Ugovoru o EU iz Mastrihta32, u l. J.4 (2), ZEU je, kao sastavni deo razvoja EU, zaduena da primenjuje odluke EU koje su u vezi sa
30 J. Kamber, op. cit, str. 73. 31 V. Dimitrijevi O. Rai, Meunarodne organizacije, Beograd, 1980, str. 259. 32 Potpisan 7. 02. 1992. u Mastrihtu (Holandija) i stupio na snagu 1. 11. 1993. i predstavlja do sada najradikalniju reviziju Rimskih osnivakih ugovora. Sledei Ugovor o EU (OJ C 340, 10. 11. 1997.), kao revizija Ugovora iz Mastrihta i rezultat Meu- vladine konferencije lanica Zajednice, potpisan je u Amsterdamu 2. 10. 1997, ali je stupio na snagu tek 1999. posle postupka ratifikacije u dravama lanicama. Usledila je ponovna revizija Ugovora o EU u Nici, 2000. koja je stupila na snagu 2003. godine.

33

pitanjima odbrane. Na taj nain ZEU je ukljuena u drugi stub saradnje lanica EU, u oblasti zajednike spoljne i bezbednosne politike EU. Ugovorom o EU iz Amsterdama predvieno je da EU podstakne blie institucionalne odnose sa ZEU, u smeru mogue integracije ZEU u Uniju, ako Savet EU na nivou efova drava i vlada tako odlui (novi l. 17 prvi stav)33. To je utvreno imajui u vidu da Ugovor o ZEU istie 1998. god, s obzirom da je sklopljen na osnovu Briselskog ugovora od 1948. (l. XIII). Ugovorom o EU iz Nice (2003), meutim, ZEU gubi na svom znaaju, usled tendencija formiranja sopstvenih evropskih snaga odbrane, te dolazi do neke vrste marginalizacije ove organizacije.

2.3. EVROPSKA EKONOMSKA ZAJEDNICA (EEZ) I EVROPSKA ZAJEDNICA ZA ATOMSKU ENERGIJU (EURATOM) POVRATAK FUNKCIONALISTIKOJ METODI INTEGRACIJE

Kao posledica neuspelih federalistikih pokuaja ujedinjavanja zapadnoevropskih drava, na vanosti dobijaju stavovi o prvenstvu ekonomske integracije nad politikom. Potrebni su bili novi instrumen- ti privrednog ujedinjavanja, koji ne bi bili ogranieni na jedan ekonom- ski sektor. Zemlje Beneluksa su stoga pokrenule inicijativu za nastavak procesa zapadnoevropske integracije sa predlogom da se realizuje zajedniko trite za sve proizvode i da se sprovede zajednika kontrola proizvodnje nuklearne energije34. Juna 1955. u Mesini su ministri spoljnih poslova lanica EZU odluili da oforme komitet strunjaka za izradu ugovornih okvira ovih predloga unapreenja evropske integracije. Septembra 1955. je predstavljen prvi izvetaj Komiteta pod predsednitvom belgijskog ministra P. H. Spaka, a zatim aprila 1956. u drugom izvetaju je predloeno osnivanje EEZ i EURATOM. Maja iste godine Spakov izvetaj je prihvaen na sastanku estorice u Veneciji. Usledili su pregovori, da bi 25. marta 1957. u Rimu bili potpisani osnivaki Ugovori o EEZ i EURATOM. Za razliku od Ugovora o osnivanju EZU, koji je
33 OJ C 340, 10. 11. 1997, p. 158. 34 J. Shaw, op. cit, p. 32.

34

sklopljen na pedeset godina (l. 97.), zakljueni su na neodreeno vreme 35. Stupili su na snagu 1. 01. 1958. godine. Spakov izvetaj36 zalae se za fuziju nacionalnih u zajedniko trite, radi veeg ekonomskog rasta i breg poveanja ivotnog standarda u zemljama lanicama. Tako Rimski ugovor predvia carinsku uniju lanica putem eliminac ije carina i kvantitativnih ogranienja na proizvode lanica (l. 30. Rimskog ugovora). To podrazumeva stvaranje zajednike carinske tarife37 prema proizvodima iz treih zemalja, nelanica Zajednice. Postupno formiranje zajednikog trita znai uvoenje prelaznog perioda u trajanju od dvanaest godina (podeljenog na tri etape) u kome se ostvaruje slobodno kretanje roba, usluga (l. 59 66.), kapitala (l. 67 73.) i radne snage (l. 48 58.). Do realizacije carinske unije lanica dolo je 1. jula 1968. god. Princip funkcionisanja zajednikog trita je slobodna konkurencija38. Otuda Rimski ugovor (l. 85 94.) utvruje zabranu sporazuma meu preduzeima, kojima se ograniava ili naruava konkurencija unutar zajednikog trita; zabranu dravne pomoi i zabranu zloupotrebe dominantnog poloaja na zajednikom tritu. Harmonizacija nacionalnih zakonodavstava u meri u kojoj je to neophodno za funkcionisanje zajednikog trita (l. 3. Ugovora) predstavlja jedan od naina uspostavljanja zajednikog trita lanica. To se postie i sprovoenjem zajednikih politika u oblasti poljoprivrede, trgovine, saobraaja i razvoja. Pored toga, mere Zajednice prevashodno obuhvataju donoenje sekundarne obavezujue regulative (uputstava, odluka i pravilnika) za uspostavljanje zajednikog trita, tj. otklanjanje prepreka slobodi kretanja roba, usluga, kapitala i lica unutar Zajednice. Ovi sekundarni komunitarni akti se donose na osnovu vieg pravnog akta, osnivakog ugovora, kao primarnog izvora zakonodavstva. Ugovor o osnivanju EEZ je po svojoj pravnoj prirodi ugovor okvirnog tipa 39
35 l. 240. Ugovora o osnivanju EEZ i l. 208. Ugovora o EURATOM. 36 The Spaak report, ibidem. 37 Zajednika carinska tarifa ustanovljena je Uredbom Saveta ministara EEZ br. 950/68 od 28. juna 1968. god. Vid. OJ L 172, 22. 07. 1968. 38 Detaljnije o pojmu i elementima zajednikog trita kod: R. Vukadinovi, Pojam komunitarnog pravnog sistema i pravne karakteristike unutranjeg trita u Evropskoj zajednici, u: Pravni i ekonomski okviri ukljuivanja jugoslovenskih privrednih subjekata u unutranje trite Evropske unije, priredio R. Vukadinovi, Kragujevac, 1994, str. 11 20. 39 J. Shaw, op. cit, p. 32.

35

(Traite cadre), to znai da okvirno regulie ovlaenja komunitarnih organa dajui im iroke zakonodavne mogunosti, naroito Savetu ministara. Otuda u svakom sekundarnom pravnom aktu mora biti istaknut pravni osnov njegovog donoenja, tj. konkretni lan osnivakog ugovora. Ukoliko ne bude naveden pravni osnov (iusta causa), Sud pravde e ponititi takve akte. Izbor odgovarajueg pravnog osnova ima znaaja ne samo za potovanje komunitarne zakonitosti i u uslovnom smislu komunitarne ustavnosti, ve e u nekim situacijama time biti odreen i legislativni organ, postupak i nain usvajanja akta u pitanju. (R. Vukadinovi)40 Cilj osnivanja EEZ je prevashodno unapreenje skladnog privrednog razvoja lanica (l. 2. Ugovora), tako da uspostavljanje zajednikog trita nije samo sebi cilj, ve sredstvo privrednog rasta i napretka Zajednice. Usklaivanje ekonomskih politika lanica Zajednice i funkcionisanje zajednikog trita treba da rezultira njihovim politikim zbliavanjem. Proistie da je prime njen funkcionalistiki pristup integraciji, odnosno povratak stvaranju zapadnoevropskog ujedinjenja po fazama. To je izuzetna pobeda zajednikog interesa nad razliitou.41 Naime, est lanica EZU, prvobitnih osnivaa EEZ i EURATOM imale su divergentne interese za stvaranjem ovih dveju zajednica. Francuska je bila rukovoena spreavanjem dominacije Nemake, dok je sa svoje strane SR Nemaka u osnivanju EEZ videla nain ponovnog ukljuivanja u meuna rodnu zajednicu i sticanje meuna rodne afirmacije nakon izolacije i poraza. Belgija, Holandija i Luksemburg su istovremeno nastojale da stvaranjem EEZ i EURATOM prevaziu problem malih privreda u globalnoj rastuoj ekonomskoj meuzavisnosti drava. Iz tih razloga e ubrzo ove zemlje formirati Beneluks, kao oblik ue privredne integracije42. Italija je, kao i SR Nemaka, kroz EEZ i EURATOM sagledavala novo razdoblje u svom meuna rodnom angamanu. Sve lanice uoile su ekonomske prednosti ovakvog vida
40 R. Vukadinovi, ibid, str. 15. 41 J. Shaw, op. cit, p. 33. 42 Ekonomska unija Beneluksa osnovana je Ugovorom od 3. februara 1958, koji je stupio na snagu 1960. god. Cilj osnivanja je stvaranje zajednikog trita roba, usluga, kapitala i radne snage, uz usklaivanje nacionalnih finansijskih i socijalnih propisa.

36

udruivanja. Dejstvo privrednih i carinskih instrumenata EEZ je utica- lo da je teta koju trpe drave nelanice ostajui izvan EZ vea od rtava koje se moraju podneti stupanjem u lanstvo (D. Jana) 43. Institucionalna struktura EEZ preuzeta je od EZU, s tim da je umesto Visoke vlasti, centar nadnacionalni h ovlaenja u EEZ Komisija, ali sa manjom nadlenou u odnosu na Visoku vlast. Slino Visokoj vlasti, lanovi Komisije vre svoja ovlaenja nezavisno, te ne smeju traiti niti primati uputstva od bilo koje vlade ili drugog organa (l. 157. Rimskog ugovora). Centralno mesto u sistemu odluivanja pripalo je Savetu ministara, te je funkcija Komisije kao nezavisnog supranacionalnog organa veoma ograniena. Upravo zato neki autori 44 smatraju da je na institucionalnom planu uinjen kompromis izmeu federalistike i meuvladine koncepcije saradnje suverenih drava. Iz tih razloga, Ugovor o osnivanju EEZ sadri nedoslednosti u odnosu na odreivanje delikatne ravnotee izmeu nadnacionalnih aktivnosti komunitarnih organa i zadravanja kontrole drava lanica nad delovanjem Zajednice. EEZ je samostalni subjekt meunarodnog prava45 (l. 210. Ugovora), tj. ima svojstvo pravnog lica. Takoe i EURATOM ima svojstvo pravnog lica (l. 184. Ugovora o EURATOM). Evropska ekonomska zajednica poseduje najiru pravnu i poslovnu sposobnost u svakoj dravi lanici (l. 211. Ugovora o EEZ) i moe sticati i otuivati pokretnu i nepokretnu imovinu. U sluaju sudskog postupka, Zajednicu, kao stranku zastupa Komisija. U domenu meunarodnih odnosa, Zajednica ima sposobnost zakljuivanja meuna rodnih ugovora u oblastima koje su definisane osnivakim Ugovorom. U tom okviru, postoje dve vrste meuna rodnih ugovora koje zakljuuje Zajednica. U jednom sluaju se samo Zajednica javlja kao ugovorna strana, koja preuzima meunarodne obaveze. U drugom, najee zastupljenom sluaju, radi se o tzv. meovitim ugovorima, gde su i Zajednica i drave lanice ugovorne
43 D. Jana, Pravni poloaj drava lanica u Evropskim zajednicama, doktorska disertacija, Pravni f., Beograd, 1965, str. 47. 44 J. Shaw, ibid, p. 33; R. Vukadinovi, op. cit., str. 15. 45 Blie o tome kod: D. upanjevac, Evropska zajednica kao subjekt meunarodnog prava i meuna rodnih odnosa, Meunarodni problemi br. 4/1986, str. 373 389.

37

strane. To su meuna rodni ugovori koji delom pokrivaju materiju koja je u iskljuivoj nadlenosti Zajednice, dok delom obuhvataju oblasti gde su drave lanice zadrale kompetencije46. Stvaranje EURATOM bilo je motivisano potrebom razvoja zapadnoevropske nuklearne industrije. Ujedinjavanje na planu mirnodopskog korienja atomske energije je logina posledica visokih trokova koji prate razvoj u ovoj oblasti. EURATOM je omoguila da lanice razmenjuju relevantne informacije, da se oformi poseban patentni sistem i osnivaju nadnacionalna preduzea u oblasti proizvodnje i snabdevanja atomske energije. Glavni organi su isti kao i kod EEZ: Savet ministara, Parlament, Komisija i Sud pravde. Obe zajednice nalaze se na niem stepenu nadnacionalno sti u odnosu na EZU. To dokazuje poloaj Saveta ministara, koji je preuzeo zakonodavnu ulogu, a Komisiji je pripala izvrna funkcija, sa ogranienim prenetim legislativnim ovlaenjima.
2.4. JEDINSTVENA INSTITUCIONALNA STRUKTURA TRI EVROPSKE ZAJEDNICE

Parlament i Sud pravde su od poetka osnivanja EEZ bili zajedniki za sve tri evropske zajednice. Rimskom konvencijom47 potpisanom paralelno sa osnivakim ugovorima, 1957. god, utvreno je da ova dva organa budu zajedniki za sve tri zajednice. Prvi predlozi o spajanju tri evropske zajednice u jednu datiraju jo od poetka 60-tih godina48 od strane vlade SR Nemake, kao i od strane Komisije EEZ (30. septembra 1964.). Posle obavljenih pregovora meu dravama lanicama, u Briselu je potpisan 8. aprila 1965. Ugovor49 o spajanju institucija, kojim su Savet ministara i Komisija postali zajed46 D. upanjevac, ibidem, str. 383. 47 Convention on Certain Institutions Common to the European Communities, l. 2 (2), 3, 4 (1), 1957, nav. prema: R. Vukadinovi, Evropska ekonomska zajednica, Beograd, 1991, str. 23. 48 D. Jana, op. cit., str. 94. 49 Spoljnopolitika dokumentacija br. 2, 1965, Institut za meunarodnu politiku i privredu, Beograd, str. 192 195; nav. prema V. Vukasovi, op. cit., str. 26.

38

niki za sve tri zajednice. Time je stvoren jedinstven institucionalni okvir evropskih zajednica, kao i jedinstveni budet. Ovaj Ugovor je stupio na snagu 1967. godine. Zajednice su, meutim, zadrale odvojeni pravni subjektivitet, te su nastavile da paralelno funkcioniu. Usled zajednikih organa, zajednikog lanstva i ciljeva, sveopte je prihvaen jedinstven termin Zajednica, koji oznaava postojanje tri evropske zajednice, to se moe shvatiti u politikom smislu. U pravnom smislu, tri evropske zajednice nastavile su da postoje paralelno jedna pored druge. Cilj institucionalnog fuzionisanja je bolja interna koordinacija vrenja funkcija, smanjivanje trokova, pojednostavljenje administrativnih procedura i jednostavnije donoenje budeta. U odnosu na Visoku vlast tj. Komisiju dolo je do promene u nainu izbora lanova. Sve lanove Komisije imenuju drave lanice. Nasuprot tome, lanovi ranije Visoke vlasti mogli su da izaberu jednog lana50, shodno l. 10. Ugovora o EZU. To je bio odraz nadnacionalnog karaktera ovog organa i EZU, kao celine. Pored toga, u oblasti donoenja odluka Saveta ministara, mogue je donoenje odluke i u sluaju uzdravanja od glasanja nekog od prisutnih, kod izriito odreenih sluajeva u kojima se trai jednoglasnost. To predstavlja promenu u odnosu na osnivake ugovore evropskih zajednica51. Ova izmena je trebalo da dovede do vee efikasnosti odluivanja u Savetu. Tri evropske zajednice imaju i odreene zajednike slube: Zajedniku informativnu slubu, Zajedniku pravnu slubu, Statistiki ured, kao i Ured za zvanine publikacije.

50 V. Vukasovi, ibid, str. 27. 51 Keesings Contemporary Archives, Bristol, 1965, p. 20775, nav. prema V. Vu- kasovi, ibidem.

39

3. Koreni stvaranja Evropske unije

3.1. LUKSEMBURKA KONFERENCIJA

U periodu ranih ezdesetih godina, Zajednica belei ekonomske uspehe. Paralelno s tim odvija se proces neuspenog politikog ujedinjavanja drava lanica. Funkcionalistiki pristup integraciji tako doivljava negaciju u praksi. Naime, ponovnim dolaskom na vlast Generala De Gola, 1958, dolazi do promene stavova Francuske prema funkcionisanju Zajednice. Obnova ideja o prioritetu dravne suverenosti nad suprancionalnim organizacijama uzrokovala je povlaenje Francuske iz NATO pakta, 1966. godine i inicijative za meuvladinim modelom saradnje zapadnoevropskih drava tzv. Male Evrope Plan Fue 52. Fueov plan o politikoj uniji drava je predviao saradnju u sferi spoljne politike, odbrane, nauke i kulture, ali uz ouvanje svih prerogativa dravne suverenosti i na osnovu jednoglasnog odluivanja u Savetu. Ovaj francuski predlog, naiao je, meutim, na jak otpor manjih drava lanica Zajednice (posebno Belgije i Holandije), koje su opravdano strahovale od francusko nemake dominac ije53. Odbijanje je doiveo i drugi Fueov predlog (1962.), koji je obuhvatao i ekonomska pitanja u domenu meuvladine saradnje. Znaaj Fueovog projekta ogleda se u podsticaju politike saradnje lanica Zajednice, jer je odatle kasnije zapoela praksa redovnih susreta efova drava i vlada lanica poetkom 70-tih godina. Sa druge strane, meutim, neki autori 54 upravo na ovom iskustvu sagledavaju poraz
52 Plan Fue je dobio naziv po francuskom diplomati, koji je 1961. god. dobio zadatak da na elu specijalne komisije razradi predlog ugovora o osnivanju unije drava, kao klasine politike meuna rodne organizacije, koja bi kasnije prerasla u konfederaciju drava. Rad Komisije zasnivao se na principima Bonske deklaracije od jula 1961, usvojene od strane lanica Zajednice. 53 General De Gol je o principima planirane unije drava prethodno bio postigao saglasnost sa nemakim kancelarom Adenauerom, uoi sastanka lanica Zajednice na vrhu, odranom februara 1961. godine. Detaljnije o tome kod: J. Kamber, op. cit., str. 107 120. 54 J. Shaw, op. cit, p. 35 37.

40

funkcionalistikih shvatanja integracije, koja su zanemarila nacionalistike pokrete jaanja uloge drave u okviru meuna rodne saradnje. Posle neuspeha Fueovog plana o politikoj uniji drava, De Golova politika je u Zajednici uzrokovala krizu odluivanja polovinom 60-tih godina, krunisanu povlaenjem Francuske iz Saveta ministara (od juna 1965. do poetka 1966.). Ovaj period se u literaturi naziva politikom prazne stolice, to oznaava francusko nezadovoljstvo predlogom Komisije o sistemu finansira nja zajednike poljoprivredne politike kroz sopstvena sredstva Zajednice, a ne vie doprinosima lanica. Takoe, Francuska se nije slagala sa predlogom o jaanju budetskih ovlaenja Parlamenta Zajednice. Kriza je reena Luksemburkim kompromisom, ali sa dalekosenim posledicama. Naime, rezultat sporazuma estorice iz Luksemburga55 bio je da u Savetu praktino vie nije bilo glasanja, ime je oslabljen nadnacionalni karakter Zajednice. U sluaju odsustva jednoglasnosti, Luksemburki kompromis je predvideo da lanice u razumnom roku postignu dogovor56. Preovladao je meuvladin koncept odluivanja na osnovu konsensusa nasuprot federalistikom pristupu veinskog odluivanja. U bojazni da ne bude preglasana prilikom odluivanja o bitnim pitanjima od nacionalnog interesa, Francuska je insistirala na obavezi Komisije da, pre pokretanja inicijative za donoenje komunitarnih akata od posebnog interesa, konsultuje vlade drava lanica, to je prihvaeno. Iako ovaj sporazum predstavlja neformalni dogovor lanica Zajednice, bez formalnog statusa u komuni tarnom pravnom sistemu, rezultat se ogledao u dugogodinjoj zakonodavnoj stagnaciji Zajednice, jer je bilo potrebno mukotrpno postii sporazum meu lanicama ak i o najjednostavnijim pravnim aktima. Napredak u pravcu stvaranja Evropske unije ini Samit lanica Zajednice u Hagu, 1 2. decembra 1969, na inicijativu francuskog predsednika . Pompidua. Tada je usvojena odluka o stvaranju ekonomske i monetarne unije, kao loginom nastavku carinske unije lanica Zajednice57. Takoe je odlueno da se nastave pregovori o pri55 Bulletin EEC No 3/1966. 56 Blie o Sporazumu iz Luksemburga kod: S. Siriki, op. cit., str. 101 104. 57 J. Kamber, ibid., str. 121; S. Siriki, op. cit., str. 104 105.; K. D. Borchardt, European Unification, Luxembourg, 1990, p. 71 72.

41

stupanju novih lanica: Velike Britanije, Danske, Irske i Norveke. Na politikom planu, lanice su se saglasile o potrebi izrade smernica politikog ujedinjenja. Na osnovu toga, belgijski ministar spoljnih poslova E. Davinjon sainio je izvetaj o Evropskom politikom ujedinjenju58, koji je prihvaen na konferenciji u Luksembu rgu, oktobra 1970. godine. Tom prilikom doneta je odluka o samostalnom finansira nju Zajednice. Izvetaj Davinjon predvia redovne sastanke (svaka tri meseca) i razmenu informacija o pitanjima meunarodne politike, u cilju usaglaavanja spoljnopolitikih stavova lanica Zajednice. Izvetaj Davinjon predvia politiku saradnju drava lanica van institucionalnog okvira Zajednice, u okviru Politikog komiteta, koji je imao zadatak da priprema estomesene sastanke ministara spoljnih poslova lanica. Prvi sastanak na ministarskom nivou odran je novembra 1970. u Minhenu, kada su lanice razmatrale probleme bliskoistone krize i projekat Konferencije o evropskoj bezbednosti i saradnji (KEBS). Naredni susreti rezultirali su razmenom spoljnopolitikih stavova lanica i njihovim usaglaavanjem o pitanjima odnosa Istok Zapad, saradnji sa SAD, kao i o drugim tekuim problemima meuna rodne politike. U tome lei vrednost Izvetaja Davinjon, koji je, iako politiki, a ne pravni dokument, podstakao saradnju lanica u domenu spoljne politike, dok je oblast odbrane i bezbednosti ostala iskljuena. Istovremeno, Izvetaj Davinjon je metodom malih koraka trasirao put ka institucionalnoj reformi Zajednice. Pokuaj realizacije ekonomske unije lanica Zajednice predstavljao je Vernerov plan59, 1970, koji je dobio ime po tadanjem ministru spoljnih poslova Luksemburga. Plan je predvideo ostvarenje monetarne unije do kraja 1980. god. Dogovoreno je da maksimalno odstupanje nacionalnih valuta bude od 0,75 do +0,6%. Monetarna nestabilnost u svetu, obeleena padom dolara na berzama nije ila tome u prilog, jer je prouzrokovala revalvaciju nemake marke i holandskog guldena iznad predviene granice od 0,6%. Tako su lanice Zajednice bile prinuene da pribegnu merama nacionalnog protekcionizma, to nikako nije bilo u duhu stvaranja ekonomske i monetarne unije.

58 Tekst Izvetaja Davinjon objavljen je u Bilten EEC No. 11/70, str. 9. 59 OJ C 136, 11. 11. 1970.

42

Stoga je 1972. dolo do formiranja tzv. sistema zmije, u vidu dogovora lanica Zajednice da razlika u vrednosti nacionalnih valuta ne sme f luktuirati vie od /+2,25%. Ameriki dolar vie nije bio merna jedinica. Britanska funta i italijanska lira, meutim, nisu prihvatile ovaj sistem.
3.2. TEMELJI IDEJE O EVROPSKOJ UNIJI TINDEMANSOV IZVETAJ

Proces produbljivanja integracije prati paralelno irenje lanstva Zajednice na Veliku Britaniju, Irsku i Dansku, potpisivanjem sporazuma o pristupanju 22. januara 1972, koji su stupili na snagu 1973. god. Pregovori su bili voeni i sa Norvekom, ali je na norvekom referendumu stupanje u lanstvo Zajednice bilo odbaeno sa 53,5% glasova protiv60. Na Samitu lanica Zajednice u Parizu, 1972, postavljen je kamen temeljac ideje o Evropskoj uniji61. Proklamovan je cilj stvaranja Evropske unije do kraja dekade: U skladu s krajnjim politikim ciljem, i evropska integracija e omoguiti Evropi da afirmie svoj identitet meu tradicionalno prijateljskim dravama lanicama i da zauzme svoje mesto u svetskim deavanjima, kao nezavisni politiki identitet, odluan da doprinese uspostavljanju ravnotee i mira u svetu, temeljenog na principima Povelje UN. Zemlje lanice Evropske Zajednice, koje su pokretai evropske izgradnje, izraavaju nameru da transformiu svoje odnose do kraja ove decenije u jednu Evropsku uniju.62. Pruena je podrka jaanju politike saradnje lanica Zajednice, te je dogovoreno da se ministri spoljnih poslova ubudue sastaju etiri puta godinje. Logian nastavak zapoetih procesa pribliavanja je usledio na Samitu lanica Zajednice u Parizu, 1974, kada je dolo do odluke o ustanovljavanju Evropskog saveta, koga ine predsednici drava i vlada
60 K. D. Borchardt, ibid, p. 16. 61 K. D. Borchardt, op. cit., p. 71. 62 Bulletin EC No 10/1972, p. 23.

43

lanica. Cilj osnivanja je da se omogui politika saradnja lanica, u postojeem institucionalnom okviru, tj. u okviru Saveta Zajednice. efovi drava ili vlada odluili su da se okupljaju praeni ministrima spoljnih poslova, tri puta godinje, ali i ee, ako to potreba zahteva, u Savetu Evropske Zajednice, sa ciljem politike saradnje.63 Ova politika saradnja obuhvata samo pitanja spoljne politike, dok su oblasti odbrane i bezbednosti iskljuene iz rada Evropskog saveta. Interesantn o je napomenuti da struktura Evropskog saveta crpi idejnu podlogu iz Fueovog plana stvaranja Unije drava, posebno Saveta Unije, u smislu meuna rodne konferencije najviih dravnih predstavnika. Na taj nain je zamisao De Gola i Fuea o politikoj saradnji lanica bez prenosa suverenih nacionalnih prava delimino ostvarena kroz funkcionisanje Evropskog saveta. Pri tome, Evropski savet ne preuzima ulogu i odluivanje Saveta ministara. Njegova funkcija je da razmotri probleme i ukae na reenja, u pitanjima od bitnog interesa za Zajednicu. Otuda je nezaobilazno mesto imao prilikom rasprava lanica o evropskom monetarnom sistemu, 1979. god, uvoenju direktnih izbora za Evropski parlament, problemu britanskih doprinosa budetu Zajednice i mnogim drugim. Na pariskom Samitu zakljueno je da se izradi izvetaj o stvaranju Unije, koji e biti podnet vladama lanica na razmatranje. Tindemansov izvetaj, koji je nazvan po belgijskom ministru spoljnih poslova Leu Tindemansu, ini jedan od najznaajnijih dokumenata sa predlozima institucionalne reforme Zajednice. Karakterie ga nastojanje za potovanjem osnivakih ugovora, kao polazne osnove, koji treba da budu dopunjeni novim nadlenostima Zajednice i jaanjem ovlaenja komunitarnih organa. Pravni osnov toga je naen u l. 235. Rimskog ugovora o EEZ, koji ovlauje Savet da donosi odgovarajue mere, kada se ukae potreba za akcijom neophodnom za realizovanje jednog od ciljeva Zajednice, u okviru funkcionisanja zajednikog trita, a koja nije predviena Ugovorom. Savet tada donosi odgovarajue mere jednoglasnom odlukom, na predlog Komisije i posle konsultovanja Evropskog parlamenta. Tindemansov izvetaj je podnet Evropskom savetu na razmatranje, januara 1976. u obliku projekta o osnivanju Evropske unije64. Sutina
63 Citat iz kominikea sa Samita u Parizu, 1974. Bilten EZ No. 12/1974, str. 11. 64 Bulletin EC No 1/1976.

44

zacrtanog transformisanja Zajednice u Uniju ogleda se u poboljanju kohezije lanica Zajednice. Kako to sam Tindemans definie: Evropska unija je za mene nova faza na putu ujedinjenja Evrope, koja nije nita drugo ve rezultat jednog kontinuiranog procesa. Stoga je teko ve sada precizirati pojam Unije. Ona treba da se ostvari preko institucija koje e se prilagoditi novim potrebama. U stvari, Unija treba da izrazi sopstvenu dinamiku, putem osnaenja i poboljanja funkcionisanja institucija. U tom pogledu uloga Evropskog parlamenta, iji bi poslanici trebalo da budu birani direktnim glasanjem, bie odluujua u razvoju Unije.65 Predlozi institucionalnih promena kretali su se u smeru jaanja budetskih ovlaenja Parlamenta, primene veinskog glasanja u Savetu i vee uloge Komisije. Zahteva se vea efikasnost institucija Zajednice. Praksa jednoglasnog odluivanja u Savetu, ak i u sluajevima kada Ugovor predvia veinsko glasanje, uticala je na slabljenje tadanje uloge Komisije, kao inicijatora politike Zajednice i donoenja komunitarnih pravnih akata. Stoga Savet treba da radi bre i efikasnije. Komisija mora biti uticajnija u utvrivanju opte politike Zajednice. Predsednika Komisije treba da bira Evropski savet, a ostale lanove Komisije bi odreivao predsednik. Tindemansov izvetaj akcentuje potrebu ukljuivanja Parlamenta u zakonodavni proces Zajednice, kao demokratskog organa Unije. Uvrivanje poloaja Parlamenta zamiljeno je kao njegovo vee uee u odluivanju o svim pitanjima iz nadlenosti Unije. Osim ideja o institucionalnom jaanju, kao najznaajn ijim, Tindemans ov izvetaj bazira se i na konceptu politike saradnje lanica sa pravnim osnovom u cilju jedinstvene spoljne politike lanica. Rezultat bi bio jedinstveni stav Unije u meuna rodnim odnosima. Takoe, stvaranju Unije treba da doprinesu i zajednike politike lanica u sferama privrede, socijalnoj oblasti, industijskoj, energetskoj, monetarnoj i politici istraivanja. Pored Tindemansovog izvetaja, pokrenut je jo itav niz diskusija u organima Zajednice o institucionalnim promenama66. Ovi predlozi, meutim, nisu proizveli neposredne rezultate, ve su omoguili kasnije promene. Uprkos pragmatinog karaktera reformi, koje je sadravao
65 Bulletin EC, Supplement, No 1/1976, p. 11. 66 Vid. kod: S. Siriki, op. cit, str. 106.

45

Tindemansov izvetaj, drave lanice nisu bile spremne da ga prihvate. Odrani su, dodue neposredni izbori za Parlament, juna 1979. god, na osnovu odluke Saveta od 197667, ali nije bilo celovite institucionalne reforme, u predlaganom obimu.
3.3. SVEANA DEKLARACIJA O EVROPSKOJ UNIJI

Nova inicijativa za stvaranje Evropske unije potekla je od Italije i Nemake u obliku projekta Gener Kolombo, odnosno plana koji su ministri spoljnih poslova H. D. Gener i E. Kolombo izneli Parlamentu novembra 1981. U pitanju je bio predlog tzv. Evropskog akta68, koji proima ideja o neophodnosti izmene koncepcije evropskog ujedinjenja usled zahteva vremena. Ovako radikalna postavka zasnivala se na shvatanju da se tzv. Evropa druge generacije69 veoma razlikuje od Evrope u vreme zakljuenja Pariskog ugovora. Ovo posebno imajui u vidu znatno proirenje lanstva Zajednice, od est na deset lanova, prikljuenjem Grke, 1981. godine. Evropski akt je, meutim , predstavljao pre svega politiki dokument, a nikako formu ugovora. Njime se predlae da drave potpisnice zakljue ugovor o Evropskoj uniji u roku od pet godina. Sutina planiranih reformi moe se saeti u koncepcijama menjanja postupka odluivanja unutar Zajednice ukidanjem jednoglasnosti u Savetu, kao i poveanjem ovlaenja Parlamenta u budetskom i zakonodavnom domenu. Na ekonomskom planu bitno je to bre ostvarivanje jedinstvenog trita lanica Zajednice, stabilnost i usklaivanje ekonomskih i monetarnih nacionalnih politika, uz izmene zajednike poljoprivredne politike i strukture komuni tarnog budeta.

67 Savet je doneo Akt o direktnim izborima za Evropski parlament 20. septembra 1976. OJ L 278, 8. 10. 1976. 68 Doc. PE 75575, 14. 12. 1981. 69 L. L. Bernard, Linitiative Genscher Colombo: Un projet dorganisation de lEurope de la second generation, Revue de Marche Commun (RMC), 2/1982, p. 23; nav. prema J. Kamber, ibid., str. 137.

46

Neposredni rezultat Evropskog akta Gener Kolombo je usvajanje Sveane deklaracije o Evropskoj uniji, na zasedanju Evropskog saveta u tutgartu, 19. juna 1983. godine 70.
3.4. PREDLOG UGOVORA O EVROPSKOJ UNIJI INICIJATIVA EVROPSKOG PARLAMENTA

Evropski parlament je jo jula 1981. god. odluio da ustanovi ekspertsku komisiju71 sa zadatkom pripreme ugovora o Evropskoj uniji, na bazi postojeih osnivakih ugovora. Na elu komisije nalazio se italijanski poslanik A. Spineli, aktivan lan federalistikog pokreta. Predlog ugovora o Evropskoj uniji usvojen je u Evropskom parlamentu februara 1984. godine, u formi meunarodnog ugovora to je podrazumevalo ratifikaciju u zemljama lanicama 72. Sr Predloga ugovora o Evropskoj uniji73 inili su zahtevi za institucionalnom reformom Zajednice putem proirenja njene nadlenosti na nova ekonomska i socijalna podruja, izmena naina odluivanja i vea pravna i politika uloga Evropskog parlamenta. Otuda je u teoriji evropske integracije Predlog ugovora o EU na inicijativu Evropskog parlamenta, stekao atribut znaajne etape u postizanju tenje unije lanica Zajednice 74. Prisutni su federalistiki stavovi prilikom definisanja ire nadlenosti Unije u Predlogu ugovora (l. 9.). Osim nadlenosti komunitarnih organa, koji su ve predvieni Rimskim ugovorima, planira se i voenje zajednikih politika u sledeim oblastima: monetarna, kredit- na, socijalna, zdravstvena, kulturna, obrazovanje, istraivanje i zatita ivotne sredine (l. 55 62. Predloga ugovora). Temelj Predloga ugovora ine osnivaki ugovori evropskih zajednica, ali Unija zamenjuje i prevazilazi postojee evropske zajednice. Cilj Evropske unije je dalji razvoj
70 J. Shaw, op. cit, p. 38. 71 Bulletin EC No 7/8 1981. 72 S. Siriki, op. cit., str. 107. 73 Draft Treaty Establishing the European Union, Bulletin EC No 2/1984. 74 J. Shaw, op. cit, p. 38.

47

acquis communautaire, tj. tekovina Zajednice, ali na osnovu novog ugovora o EU. Zajednica na taj nain treba da se transformie u fede-ralni entitet sa demokratski odgovornim institucijama, demokratskim postupkom odluivanja, na bazi potovanja osnovnih ljudskih prava i politike decentralizacije. Predlog ugovora o Evropskoj uniji je prvi poluzvanini dokument Zajednice u kome se pojavljuje koncept supsidijarnosti kod podele nadlenosti izmeu zemalja lanica i komunitarnih organa, koja je kod osnivakih ugovora ostala nedoreena. Tako l. 12(2) Predloga ugovora o EU regulie sluaj konkurentne nadlenosti lanica i Unije: Unija e delovati samo onda kada se zadaci mogu efektivnije postii zajedniki nego odvojenom akcijom drava lanica, posebno onda kada njihovo izvravanje trai akciju Unije zbog dimenzije zadataka ili se njihovi efekti proteu preko nacionalnih granica. 75 Nadlenosti Unije su Predlogom ugovora o EU odreene u tri nivoa: konkurentna, potencijalna i iskljuiva. Koncept supsidijarnosti primenjen je kod konkurentne nadlenosti Unije, gde se radi o istovremenom pravu delovanja organa Unije i drava lanica. Proizilazi da nadlenost Unije ima prvenstvo u sluaju efikasnijeg delovanja u odnosu na aktivnosti lanica. Potencijalna nadlenost znai da drave lanice imaju glavnu ulogu u odluivanju o odreenim pitanjima, koja treba postepeno da budu preneta u kompetencije Unije (politika saradnja lanica, pitanja bezbednosti i odbrane). Konano, ekskluzivna nadlenost Unije obuhvata pravo iskljuivog delovanja institucija Unije, kojima su drave lanice prenele suvereno pravo odluivanja i regulisanja, bez mogunosti naknadne intervencije, osim ako to Ugovor izriito dozvoljava. Legitimitet ovako koncipiranim nadlenostima Unije treba da daju reformisane institucije. Naime, etvorougaonom obrascu Zajednice (Savet, Komisija, Parlament, Sud pravde) dodaje se Evropski savet, osnovan 1975. godine. Nova uloga Evropskog saveta je da okupi efove drava ili vlada lanica u cilju usaglaavanja spoljnopolitikih stavova i zajednike akcije na polju meuna rodne politike. Kamen temeljac institucionalni h novina u okviru planirane Evropske unije ini ojaani poloaj Evropskog parlamenta. U postupku
75 Ibidem.

48

donoenja komunitarnih akata, obavezna je saglasnost Evropskog parlamenta i Saveta, na predlog Komisije. Prema odredbama Rimskih ugovora, miljenje Parlamenta je moglo biti negativno, ali je usvajanje odluke ipak bilo omogueno u okviru Saveta ministara, a esto miljenje Parlamenta nije bilo obavezno zastupljeno. Uvoenje obavezne saglasnosti Evropskog parlamenta u proceduru odluivanja Saveta, znailo je da Savet moe odbaciti miljenje Parlamenta samo jednoglasnom odlukom, bez prava izmene poslednjeg teksta akta, koji je rezultat serije usaglaavanja Saveta i Parlamen ta. Komisija je trebalo da dobije vea ovlaenja prilikom samostalnog donoenja uredbi i implementirajuih uputstava. U praksi je dolazilo do estog preputanja odluivanja Savetu, kada se radilo o nekom pitanju od posebnog interesa za neku od lanica. Nova uloga Komisije trebalo je da odrazi njen nadnacionalni i nezavisni karakter, ime bi se pribliila poloaju vlade u federalnoj strukturi paradravnog ureenja Unije. U pogledu Saveta, Predlog ugovora o EU predviao je proces odluivanja iskljuivo prostom ili kvalifikovanom veinom, nasuprot dotadanjoj jako uvreenoj praksi jednoglasnosti. Uvoenje veinskog odluivanja je planirano u prelaznom periodu od maksimalno deset godina76, u kom intervalu bi bili doputeni izuzeci od veinskog odluivanja u sluaju zatite znaajnih nacionalnih interesa lanica. Navedeni predlozi institucionalne reforme Zajednice su prokrili put kasnijim odredbama Ugovora o EU donetom u Mastrihtu, 1992. godine. U tome lei znaaj Predloga ugovora o Evropskoj uniji Evropskog parlamen ta. Usled nespremnosti lanica, Predlog ugovora nije prihvaen na zasedanju Evropskog saveta u Fontenblou, juna 1984. godine77, ali je dolo do formiranja Komiteta za institucionalna pitanja ad hoc. Na elu ovog komiteta bio je irski ministar, J. Dooge. Komitet Dooge je decembra 1984. podneo prvi izvetaj, a marta 1985. i drugi, na sastanku Evropskog saveta u Briselu. Rezultati rada ovog komiteta afirmisali su pokrenute principe institucionalne reforme Zajednice, uprkos protivljenju Velike Britanije, Grke i Danske. Predloeno je sazivanje meuvladine konferencije lanica radi pripreme
76 Nav. prema: J. Kamber, op. cit., str. 148. 77 J. Shaw, op. cit., p. 40.

49

Ugovora o Evropskoj uniji, u skladu sa ciljevima Zajednice, ostvarenim dostignuima i u duhu Sveane deklaracije o Evropskoj uniji iz 1983. i Predloga o EU Evropskog parlamenta iz 1984.
3.5. EVROPA U DVE BRZINE

Izvetaj Komiteta Dooge bio je razmatran na Samitu lanica u Milanu, krajem juna 1985. godine. Dolo je do sukoba ideja o evropskoj integraciji izmeu francusko nemake struje, sa jedne strane i Velike Britanije, Danske i Grke, sa druge. Politika francuskog predsednika F. Miterana dobila je snanu podrku nemakog kancelara H. Kola. Jezgro njihovog zalaganja je ideja napretka zapadnoevropske integracije meu dravama koje su za to spremne, tako da ostale lanice ne spreavaju njihovo vre jedinstvo. Time se javlja tzv. Evropa promenljive geometrije ili Evropa u dve brzine. Na taj nain se eleo prevazii suprotan stav Velike Britanije o stvaranju Evropske unije tj. o potrebi odravanja status quo. injenice islustruju da je tzv. Evropa u dve brzine praktino ve funkcionisala u okviru Evropskog monetarnog sistema, osnovanog 1979. U ovom sistemu korpe valuta nije uestovala britanska funta i grka drahma, a italijanska lira je bila ukljuena donekle (odstupanja do 6%). Francusko nemaka ideja o Evropi u dve brzine zasnivala se, meutim, na shvatanju da treba postii naelan dogovor o proirenju nadlenosti Zajednice u smeru stvaranja Unije, kao vieg stepena integrisanosti lanica, s tim da se realizacija prepusti dravama bez fiksiranog roka. Napredak bi bio postignut, iako ga sve drave ne bi sprovodile istom brzinom. Jednom brzinom idu drave koje primenjuju zajednike akcije i vee jedinstvo, a drugom brzinom ostale lanice. Velika Britanija, meutim, nije se slagala sa ovom koncepcijom, videvi u tome opasnost ostajanja po strani u odnosu na drave tzv. vrstog jezgra evropske integracije, koje bi obuhvatile, pored Francuske i Nemake i zemlje Beneluksa i Italiju. Kompromis je naen u prihvatanju M. Taer, britanskog premijera, da se osnuje politiki komitet za izradu nacrta ugovora o izmenama Rimskih ugovora78, na elu sa Adoninom. Rad ovog komiteta posluio je kao baza Samita lanica u Luksemburgu, 1985. godine.
78 Vid. kod: . Jazi, Evropska zajednica na putu transformacije u Evropsku uniju, JRMP, br. 1/1986, str. 10.

50

Istovremeno, na elo Komisije dolazi francuski socijalista . Delor, koji je odigrao vanu ulogu u podsticanju evropske integracije sveukupnim radom, a posebno svojim angaovanjem na donoenju Bele knjige o jedinstvenom tritu, 1985. godine. Polazei od potrebe eliminisanja preostalih brojnih prepreka funkcionisanju unutranjeg trita Zajednice, Bela knjiga sadri preporuke za donoenje oko tri stotine mera u oblasti uklanjanja fizikih, tehnikih i fiskalnih barijera slobodnoj trgovini unutar Zajednice. Proklamovan je cilj postizanja jedinstvenog trita lanica Zajednice, bez dravnih granica i prepreka do kraja 1992. godine. Bela knjiga je jednoglasno prihvaena na Samitu u Milanu, juna 1985, ime je otpoela etapa izgradnje tzv. Evrope 92. Istom prilikom odlueno je o sazivanju meuvladine konferencije o izmenama osnivakih ugovora, kako bi se omoguilo ostvarenje jedinstvenog trita definisanog Belom knjigom. Odluka je, meutim, doneta uprkos odbijanju Velike Britanije, Grke i Danske79. Izgleda da je Evropa u dve brzine ovom prilikom bila na delu, jer je to jedinstven sluaj u istoriji Zajednice, da je odluka o meuvladinoj konferenciji lanica doneta veinskim glasanjem. Znaaj presedana je utoliko vei, kada se ima u vidu da je iz tako sazvane meuvladine konferencije proisteklo donoenje Jedinstvenog evropskog akta, 1986. godine.

4. Institucionalna reforma Zajednice

4.1. JEDINSTVENI EVROPSKI AKT I INSTITUCIONALNE PROMENE

Na meuvladinoj konferenciji odranoj 26-27. februara 1986. u Luksemburg u potpisan je tekst Jedinstvenog evropskog akta80, koji je stupio na snagu 1987. godine. U pitanju je prva znaajna revizija osnivakih ugovora evropskih zajednica i uvoenje institucionalni h promena, ali bez sutinske transformacije Zajednice, kako je bila zamiljena Spinelijevim projektom tj. Predlogom ugovora o EU Evropskog parlamenta.
79 J. Shaw, ibid., p. 42. 80 Bulletin EC, Supplement 2/1986.

51

Odustalo se od sklapanja novog ugovora o EU, ve je kao osnova uzeta celina osnivakih ugovora evropskih zajednica, koje su dopunjene i izmenjene odredbama Jedinstvenog evropskog akta. Proirena je nadlenost Zajednice na nove oblasti, poboljano je funkcionisanje institucija i uvedena saradnja lanica u domenu spoljne politike u institucionalni okvir. lanice su se ponovo odluile za pragmatian, neofunkcionalni pristup integraciji, radi ouvanja postignutog jedinstva. Delimina reforma je odnela pobedu nad radikalnim federalistikim shvatanjima Spinelijevog projekta. Prevashodni cilj usvajanja Jedinstvenog evropskog akta je sprovoenje ciljeva Bele knjige o kompletiranju unutranjeg trita lanica Zajednice. Stoga se veliki deo odredbi odnosi na reviziju ugovora o osnivanju EZU, EEZ i EURATOM (poglavlje II). Ozvanien je cilj stvaranja jedinstvenog trita do kraja 1992. Shodno tome, izvrene su promene zakonodavnog odluivanja Saveta, veinskim glasanjem u saradnji sa Evropskim parlamentom, kada se radi o pitanjima ostvarenja jedinstvenog trita. To su pitanja slobodnog kretanja kapitala, zabrane diskriminacije, slobodnog kretanja radnika i prava nastanjivanja. Do tada je za odluku Saveta bilo dovoljno samo miljenje Parlamenta, ali je sada on ukljuen u zakonodavni proces. Ukoliko Parlament stavi amandman ili odbaci predlog Saveta, Savet definitivnu odluku moe usvojiti samo jednoglasno. Tako je osnaen poloaj Parlamenta, iako nije postao ravnopravni inilac u legislativnoj proceduri Zajednice. Naime, Parlament je ukljuen i u postupak prijema novih lanica i u postupak zakljuivanja ugovora o pridruivanju sa treim zemljama. U Preambuli Jedinstvenog evropskog akta je istaknuta volja lanica da svoje odnose transformiu u Evropsku uniju, na osnovu postojeeg institucionalnog konteksta i spoljnopolitike saradnje lanica. Upravo, meutim, I i III poglavlje (o Evropskoj uniji i o politikoj saradnji) su autonomnog karaktera, jer nisu inkorporisani u postojee ugovore o Evropskoj zajednici, niti za njihovo krenje vai nadlenost Suda pravde81. U l. 31. SEA82 izriito je iskljuena nadlenost Suda pravde za ova poglavlja.
81 J. Kamber. op. cit, str. 158. 82 SEA Single European Act, Bulletin EC, Supplement 2/1986.

52

Znaajno je da se Evropska unija po prvi put u zvaninom dokumentu u formi revizije osnivakih ugovora evropskih zajednica, postavlja kao cilj postojanja Zajednice: spremni da ostvare Evropsku uniju na bazi, s jedne strane Zajednice koja funkcionie po sopstvenim pravilima i s druge strane, evropske saradnje izmeu drava potpisnica u oblasti spoljne politike i da daju Uniji neophodna sredstva za akciju83. Evropski savet je institucionalizovan odredbama SEA (l. 2). Predvieno je njegovo redovno sastajanje dva puta godinje, tako da okuplja efove drava ili vlada drava lanica kao i Predsednika Komisije. Njima pomau ministri spoljnih poslova i po jedan lan iz Komisije. Institucionalne promene odnose se na Komisiju i Evropski parlament, koji je postao jedan od aktera Evropske politike saradnje, utvrivanjem obaveze informisanja parlamenta o pitanjima spoljne politike i potovanja miljenja Evropskog parlamenta o spoljnopolitikim pitanjima. Predvieno je jedinstveno istupanje lanica u meuna rodnim organizacijama i zauzimanje zajednikog stava u sferi razliitih tema meuna rodne politike. Ustanovljen je Sekretarijat Evropske politike saradnje (poglavlje III SEA). Meuvladin karakter Evropske politike saradnje naglaen je terminolokim odreenjem lanica Zajednice kao: Visoke strane ugovornice. Spona sa postojeom institucionalnom strukturom Zajednice ogleda se u tome to sastancima ministara spoljnih poslova lanica u okviru Evropske politike saradnje, predsedava predstavnik predsedavajueg u Savetu ministara. Pored toga, Komisija je potpuno ukljuena u aktivnosti Evropske politike saradnje (l. 30(3)(b) SEA), dok je predsedavajui Evropske politike saradnje u obavezi da redovno obavetava Evropski parlament o tekuim spoljnopolitikim pitanjima koja se razmatraju. U velikoj meri odredbe Jedinstvenog evropskog akta odraavale su de iure promene koje su de facto ve postojale. To se posebno odnosi na Evropsku politiku saradnju i Evropski savet. Takoe je slian sluaj i sa veinskim odluivanjem Saveta u saradnji sa Evropskim parlamentom kako bi se omoguilo donoenje komuni tarnih akata o zabrani diskriminacije dravljana drugih zemalja lanica.
83 Citat iz Preambule Jedinstvenog evropskog akta, ibid.

53

Nadlenost Zajednice je proirena na podruja regionalnog razvoja, istraivanje i tehnoloki razvoj, kao i zatitu ovekove okoline, to je kasnije preuzeto Ugovorom o EU iz Mastrihta, 1992. godine (l. 130A 130T). Delimino je socijalna politika ukljuena u nadlenost Zajednice 84. Kao dodatak postojeoj institucionalnoj strukturi Zajednice, predvieno je stvaranje Suda prve instance (l. 168A). Ovaj Sud je kasnije osnovan odlukom Saveta od 1989. godine, kada je poeo sa radom, u cilju rastereenja Evropskog suda pravde.
4.2. DONOENJE UGOVORA O EVROPSKOJ UNIJI

Znaaj Jedinstvenog evropskog akta potvren je rapidnim aktivnostima u okviru Zajednice na donoenju mera ostvarivanja unutra njeg trita lanica. Komisija je sprovodila svoja ojaana ovlaenja inicijatora komunitarnih akata i sprovoenja zajednikih politika. U okrilju Saveta razvila se velika zakonodavna aktivnost. Nad uskogrudim cenkanjem drava lanica prevladala je logika ekonomskih prednosti ujedinjavanja. Trokovi ostajanja van integracionih tokova (costs of nonEurope85) prinudili su lanice Zajednice da krenu dalje u susret reformama Zajednice. Mnoge vane mere, koje su bile predmet nesuglasica izmeu lanica trebalo je da budu usvojene jednoglasno, to se pokazalo kao konica funkcionisanju jedinstvenog trita Zajednice. To je kulminiralo u julu 1992. prilikom usvajanja mera fiskalne harmonizacije u Savetu. Velika Britanija je, da bi se sloila sa uvoenjem poreza na dodatu vrednost (VAT), traila ustupke u vidu povoljne poreske stope za kotski viski, kao vaan izvozni artikal. Paralelno s tim, nastavljen je proces irenja lanstva Zajednice. Ulaskom panije i Portugala, 1986. godine, broj lanica je narastao do dvanaest, od prvobitnih est drava osnivaa. Usledio je zakljuak Evropskog saveta sa zasedanja u Hanoveru, juna 1988. o reafirmisanju
84 J. Shaw, ibid, p. 43. 85 J. Shaw, op. cit, p. 44.

54

obaveze Zajednice da progresivno ostvari ekonomsku i monetarnu uniju. Zaduen je komitet na elu sa Delorom, predsednikom Komisije, da utvrdi konkretne etape realizacije ekonomske i monetarne unije. Delorov komitet je podneo izvetaj aprila 1989. godine. Identifikovane su tri kljune sfere monetarne unije: potpuna konvertibilnost valuta; kompletna integracija finansijskih trita i neopozivo fiksiranje deviznih kurseva86. Osnivaki ugovori su pruali pravnu osnovu za prve dve oblasti sprovoenja monetarne unije. Stoga je panja posveena mogunostima uvoenja jedinstvene valute, kao naina dokazivanja nepovratnog karaktera monetarne unije i ujedno uklanjanja transakcionih trokova pretvaranja u nacionalne valute 87. Delorov izvetaj je valorizovao potrebu usklaivanja ekonomskih uslova poslovanja u dravama lanicama i usvajanja zajednike makro ekonomske politike. Proizaao je zakljuak o neophodnosti ograniavanja budetskih deficita, to ini drugu fazu realizacije monetarne unije lanica Zajednice. Shodno tome, komunitarne institucije treba da postepeno preuzm u odgovornost za voenje monetarne politike i upravljanje deviznim rezervama. Jula 1990. otpoela je prva faza izgradnje monetarne unije. To je znailo da su sve valute lanica Zajednice podvedene pod mehanizam deviznih kurseva u okviru Evropskog monetarnog sistema, koji je kontrolisao f luktuacije. Istovremeno je vreno postupno jaanje fiskalnog usklaivanja lanica. Delorov izvetaj je, kao finalnu, treu fazu monetarne unije, predvideo funkcionisanje Evropske centralne banke, koja e preuzeti ulogu nacionalnih centralnih banaka. Reakcije lanica Zajednice su bile razliite. Neslaganja su se odnosila na nain prelaska iz druge u treu fazu monetarne unije, tj. da li e biti vremenski odreenog roka, da li e sve valute biti zamenjene jedinstvenom, kao i hoe li nova Evropska centralna banka biti nezavisna od politikog uticaja u voenju monetarne politike (to je sluaj u Nemakoj). Velika Britanija se zalagala za zajedniku, a ne jedinstvenu valutu, uz paralelno postojanje nacionalnih valuta.

86 Ibidem. 87 Detaljnije o tome kod: B. Babi, Evropska monetarna unija, EVRO i Jugosla- vija, Meunarodni problemi, br. 4/1997, str. 395 419.

55

Uprkos britanskom protivljenju, ostale lanice su se, na zasedanju Evropskog saveta u Rimu oktobra 1990, sloile da druga faza monetarne unije otpone u januaru 1994. godine88. Istom prilikom jednoglasno je odlueno da se odri meuvladina konferencija o ekonomskoj i monetarnoj uniji. Ova konferencija je poela sa radom decembra 1990. Vodee lanice Zajednice, Francuska i Nemaka zastupale su stavove o potrebi izgradnje politike unije, paralelno sa ekonomskom i monetarnom. To je proisteklo iz shvatanja o povezanosti ove dve oblasti. Bez proirenja nadlenosti Zajednice i jaanja demokratske odgovornosti njenih institucija, gde posebno mesto zauzima Evropski parlament, teko bi bilo ostvariti prenos dravne suverenosti na monetarnom planu ka komunitarnim organima. Iz tih razloga je sazvana paralelna meuvladina konferencija o politikoj uniji, na inicijativu francuskog predsednika F. Miterana i nemakog kancelara H. Kola. Zadatak ove meuvladine konferencije bio je da sagleda obim komunitarnih nadlenosti u domenu spoljne politike, odbrane i kolektivne bezbednosti i da predloi institucije i mere za ostvarenje Unije. Posebno mesto zauzimalo je razmatranje poloaja Parlamen ta usled demokratskog deficita u nainu odluivanja Zajednice. Rezultat odranih meuvladinih konferencija predstavlja Ugovor o Evropskoj uniji, sa svim dostignuima i nedoslednostima, proisteklim iz diplomatskih cenkanja drava lanica. Potpisan je 7. februara 1992. u Mastrihtu (Holandija).
4.3. U SUSRET KORENITIM REFORMAMA ZAJEDNICE

Ogroman je znaaj donoenja Ugovora o Evropskoj uniji, kao nove etape u procesu stvaranja sve vreg jedinstva izmeu naroda Evrope, u kojoj se odluke donose na nivou to je mogue bliem graanima (l. A Ugovora89). Proces evropske integracije, koji je zapoeo stvaranjem Evropske zajednice, kako se navodi u Preambuli Ugovora o EU, belei novo razdoblje osnivanjem Evropske unije u cilju jaanja demokratskog
88 J. Shaw, op. cit., str. 48. 89 Korien je prevod Ugovora o Evropskoj uniji D. Lopandia i M. Janjevia, Ugovor o Evropskoj uniji, Beograd, 1995.

56

karaktera i uspenog delovanja institucija u ostvarivanju zadataka privrednog i drutvenog napretka lanica EU. Nainjen je ustupak Velikoj Britaniji i Danskoj (u obliku protokola, kao sastavnih delova Ugovora o EU), tako da su zadrale pravo da ne uestvuju u treoj fazi monetarne unije. U oblasti politike unije, meutim, postignut je skromniji napredak u odnosu na ekonomsku i monetarnu uniju. U oblasti socijalne politike takoe nije postignuta saglasnost na meuvladinoj konferenciji o veoj komuni tarnoj nadlenosti i pravu odluivanja institucija Unije. Ponovo je Velika Britanija iskazala znatne rezerve prema usvajanju nove Socijalne Povelje, te je ostalih jedanaest lanica zakljuilo Protokol o socijalnoj politici i Sporazum, koji se nalazi van pravnog okvira Ugovora o Evropskoj zajednici. Spoljna politika je u osnovanoj Evropskoj uniji ostala van nadlenosti Zajednice, inei drugi stub saradnje lanica, prema Ugovoru o EU iz Mastrihta. Trei stub saradnje u smislu meuvladinog koncepta saradnje lanica, obuhvatio je pitanja iz oblasti pravosua i unutranjih poslova (imigracija, azil, saradnja pravosudnih organa). To je predstavljalo neku vrstu kodifikacije postojeih neformalnih dogovora meu dravama lanicama za ta pitanja. U centralnom prvom stubu Evropske unije nalazio se postojei korpus odnosa i pravnog sistema evropskih zajednica, ime su one nastavile da egzistiraju, kao osnova Evropske unije. S obzirom da je dolo do proirenja nadlenosti na nove oblasti, promenjen je naziv Evropska ekonomska zajednica u Evropska zajednica, ime se htelo ukazati na ire, ne samo ekonomske funkcije Zajednice. Naime, s jedne strane su pojaane postojee komunitarne nadlenosti. To se odnosi na: socijalnu politiku (bez uea Velike Britanije); podruje ekonomske i socijalne kohezije (regionalni razvoj); zatitu ivotne sredine; naunoistraivaki rad i tehnoloki razvoj. S druge strane, Ugovorom o Evropskoj uniji uvedene su nova podruja delovanja Zajednice: obrazovanje i struno osposobljavanje (l. 126127 Ugovora); politika viza (l. 129.); zatita potroaa (l. 129 A); kultura (l. 128.); saradnja za razvoj sa zemljama u razvoju (l. 130 UZ); industrijska politika (l. 130.); transevropske mree komunikacija u saobraaju, energetici i telekomunikacijama (l. 129 BD). Donoenje Ugovora o EU oznailo je zvanino uvoenje monetarne unije lanica u tri faze. Prva faza je zavrena decembra 1993. 57

stvaranjem jedinstvenog trita roba, usluga i kapitala. Druga faza podrazum eva intenzivnije usklaivanje ekonomskih politika lanica radi smanjenja inf lacije, kamatnih stopa i ograniavanja budetskog deficita. Utvreni su kriterijumi konvergencije privreda koje lanice treba da ispune radi uvoenja jedinstvene valute najkasnije do kraja ovog veka. Osnovan je Evropski monetarni institut (od 1994.) sa zadatkom pripreme uvoenja jedinstvene valute i usklaivanja monetarnih politika lanica. Trea faza monetarne unije je planirano da pone od januara 1999. (alternativno je bio predvien rok od poetka 1997.), ustanovljavanjem nezavisne Evropske centralne banke i uvoenjem jedinstvene i stabilne evropske monete. Na institucionalnom planu dolo je do reformi osnivanjem novih organa: Komiteta regiona (l. 198 AC), koji je dodat Ekonomskom i socijalnom komitetu i Finansijskog suda (l. 188 AC), radi raunovodstvene kontrole. Ugovor iz Mastrihta je potvrdio politiki znaaj Evropskog saveta, koji odreuje osnovne politike pravce razvoja Unije u privrednim i spoljnopolitikim pitanjima. Kao najvii politiki organ Unije ine ga efovi drava ili vlada i sastaje se najmanje dva puta godinje. U oblasti odluivanja Saveta ministara, Ugovor o EU je proirio broj sluajeva glasanja kvalifikovanom veinom u Savetu. Sastavljen je od nadlenih resornih ministara svake zemlje lanice. Poloaj Komisije je promenjen nainom njenog imenovanja, kako bi se ojaala njena nezavisnost i nadnacionalni karakter. U postupku biranja lanova Komisije Evropski parlament glasa o postavljenju. Produen je mandat Komisiji sa etiri na pet godina. Pored toga, Komisija je punopravno ukljuena u rad na sprovoenju zajednike spoljne i bezbednosne politike (l. J. 9), to predstavlja bitnu novinu. Najvanije reforme uinjene su u sferi nadlenosti i rada Evropskog parlamenta u pravcu poboljanja njegovog poloaja u zakonodavnom domenu. Proces jaanja parlamentarnih ovlaenja zapoet Jedinstvenim evropskim aktom i utvrivanjem procedure saradnje Parlamenta i Saveta, nastavljen je daljim reformama. Pored postupka saradnje (l. 189 C), uvedena je kompleksna procedura saodluivanja i povean je broj sluajeva kada je potrebna saglasnost Parlamenta. Postupak saodluivanja sa Savetom (l. 189 B), kao vid demokratske kontrole rada Saveta, primenjuje se u vie oblasti od naroitog znaaja 58

za razvoj EU: realizovanje unutranjeg trita, nauna istraivanja i tehnoloki razvoj, obrazovanje i struno osposobljavanje, kultura, zdravstvo i zatita ivotne sredine. Za razliku od procedure saradnje, kod saodluivanja Parlament moe zaustaviti donoenje nekog akta u Savetu. Legislativne funkcije Evropskog parlamenta su viestruke: davanje miljenja o spoljnopolitikim pitanjima i pravosudnoj oblasti; potvrivanje trgovinskih sporazuma s treim zemljama ili meunarodnim organizacijama (saglasnost); usvajanje budeta; saodluivanje i postupak saradnje. Demokratska kontrola Parlamenta nad Komisijom ogleda se ne samo u odobravanju izbora njenih lanova, ve i u pravu Parlamenta da obrazuje istranu komisiju i ispituje albe graana o nepravilnom administrativnom radu komunitarnih organa (Ombudsman). U odnosu na nadlenost Suda pravde, kao garanta potovanja komunitarnog pravnog sistema, nema izmena, ali je dodato ovlaenje Suda da novano kazni dravu lanicu u sluaju kada ona ne potuje Ugovor. Za spoljnopolitika i bezbednosna pitanja, kao i podruje unutranjih poslova, Sud nema nadlenost tumaenja tih delova Ugovora o EU, niti suenja u sporovima povodom tih pitanja. To proistie iz meuvladinog karaktera odluivanja i saradnje lanica u domenu preostala dva stuba Evropske unije: spoljnopolitika pitanja i bezbednost i oblast pravosua i unutranjih poslova. Uloga nadnacionalnih komunitarnih organa (Komisije, Suda i Parla-menta) u ova dva stuba saradnje je stoga veoma suena. Upravo je to razlog odvojenog strukturisanja navedena dva stuba saradnje od komunitarnih kompetencija i procedura, to Ugovor o EU ini jo sloenijim. Podelu nadlenosti institucija Evropske unije i drava lanica regulie princip supsidijarnosti. U situaciji konkurentne nadlenosti, ovo naelo odreuje da e prvenstvo akcije imati Zajednica u sluaju da se time postie bolju uinak, odnosno da ciljevi predviene akcije ne mogu biti u potrebnoj meri ostvareni od strane drava lanica. Unoenje principa supsidijarnosti u prvi deo o naelima Ugovora o Evropskoj uniji ini sutinsku novinu, u odnosu na prethodne pokuaje razgranienja komunitarne od nadlenosti zemalja lanica. U primeni supsidijarnosti, meutim, aktivnosti Zajednice moraju se kretati u okvirima odreenim ciljevima Ugovora o EU. 59

Usled ovako korenitih reformi Ugovor o Evropskoj uniji naiao je na tekoe u procesu ratifikacije u mnogim lanicama. U Danskoj je bio odbijen na prvom referendumu, koji je zatim uspeno ponovljen. U Francuskoj je narodno izjanjavanje pokazalo malu prednost pristalica stvaranja Evropske unije, u Velikoj Britaniji je takoe postojala odbojnost javnog mnjenja, dok je u Nemakoj bilo potrebno obaviti postupak pred ustavnim sudom. Celokupan postupak ratifikacije Ugovora iz Mastrihta trajao je due od planiranog roka (kraj 1992.). Ugovor o EU je stupio na snagu 1. novembra 1993. godine, a kasnije su usledile jo dve revizije ovog Ugovora (Amsterdam i Nica). * * * Navedena evropska integraciona kretanja ukazuju da su se tokom njihove istorije neprekidno preplitale, uslovno reeno, dve koncepcije ujedinjavanja zapadnoevropskih drava federalizam i funkcionalizam. Svakako da se moe napraviti dalja podela ovih shvatanja na njihove podgrupe90, ali za svrhe sagledavanja puteva institucionalnih promena Zajednice i naina stvaranja Evropske unije, draemo se razgranienja na ove dve metode. Pojedini autori91 definiu dva pravca oblikovanja evropske integracije: konfederalistiki i federalistiki. Sutina konfederalistikog pristupa integracije, po njima, ogleda se u situaciji kada se drave saglase da meusobno sarauju, ali bez ustupanja bilo kog dela svog suvereniteta. Cilj im je da ostvare vezu suverenih drava u konfederalnoj zajednici, zadravajui pri tome svoje nacionalne strukture vlasti. Primer takvog povezivanja drava predstavlja organizacija Saveta Evrope ili OECD. Za razliku od toga, Evropska zajednica se posmatra kao produkt federalistikog shvatanja integracije. Federalizam se definie kao nain reavanja tradicionalnih razlika meu suverenim dravama, gde se prevazilazi dominacija jednih drava nad drugima i deo suverenih prava daje
90 Tako se u okviru teorija integracije mogu razlikovati nekoliko pravaca: plura- listika teorija Karla Doja, funkcionalizam, neofunkcionalizam, konfigurativna teo- rija, getalt model i federalizam. Vid. kod S. Siriki, op. cit., str. 21 30. 91 Vid. K.D. Borchardt, European Unification, Luxembourg, 1990, p. 25.

60

supranacionalnoj zajednici. Suverenitet vie nije nedeljiva i zauvek data pojmovna kategorija u rastuoj meuzavisnosti drava savremenog sveta. Naglasak je stavljen na injenicu da su se drave lanice Zajednice delimino odrekle delova nacionalnog suvereniteta i poverile vrenje odreenih zadataka zajednikim organima radi opte dobrobiti. U tom kontekstu, federalistiki karakter Zajednice se posmatra kao postepeni proces, u okviru koga lanice i dalje zadravaju svoje posebnosti i identitet. Ovim teorijskim tumaenjima moe se izneti prigovor da konfederalistiki pristup poistoveuje sa klasinim modelom meuvladine saradnje. Iako je stvaranje Evropske federacije u sklopu ovih shvatanja vieno kao proces, u kome se plete zajednika budunost graana zemalja lanica, mogue je uiniti nekoliko komentara. Objanjenje evropske integracije posredstvom teorija federalizma korisno je prilikom rasvetljavanja uslova, uzroka i brzine stvaranja evropskih zajednica. Problem, meutim, nastaje kod tumaenja skretanja integracionih tokova, kompromisnih reenja i meovitih modela meuna rodne saradnje, kakvi su zastupljeni u Evropskoj uniji. Za ustanovljavanje unutranjeg trita kao osnove ekonomske unije, Zajednica koristi uvoenje zajednikih politika (trgovinske, poljoprivredne, saobraajne i politike konkurencije) i istovremeno vri usklaivanje (koordinaciju) nacionalnih politika u ekonomskoj i monetarnoj oblasti. Mehanizmi sprovoenja su vrlo sloeni i promenljivi u zavisnosti od istorijskih okolnosti, ekonomskih prilika i spremnosti tj. politike volje drava da slede ciljeve osnivakih ugovora. Ukazuje se bitna razlika zajednikih politika u odnosu na koordinaciju nacionalnih politika. Pre svega, kod zajednikih politika prisutan je transfer nadlenosti ka Zajednici (naroito u domenu ostvarivanja unutra njeg trita), dok se kod usklaivanja nacionalnih politika odgovornost za sprovoenje i formulisanje politike nalazi i dalje u rukama drava lanica. Imajui to u vidu, za kompletno tumaenje izgradnje i funkcionisanja Zajednice neophodno je primeni- ti funkcionalistiki pristup. U gore iznetoj podeli na konfederalistiki i federalistiki metod integracije, izostavljen je osvrt na funkcionalizam, kao kljunu odrednicu formiranja komuni tarnih struktura. Naime, politika malih koraka u stvaranju evropskih zajednica favorizovala je funkcionalistiki princip evropske integracije. 61

Postavlja se pitanje ta se podrazumeva pod funkcionalizmom. Funkcionalna integracija tei objedinjavanju i stavljanju pod kontrolu meuna rodnog sredita sem nekih dravnih delatnosti, ime se postie bolje uvoenje zajednikih interesa i vea efikasnost saradnje, ali se ne dira u drutvene oblasti gde se meanje meuna rodnih centara ne moe trpeti ili koje jo nisu zrele za integraciju.92 Utemeljivai integracionog funkcionalizma (D. Mitrani93, Inis L. Klod, P.G. Tejlor i dr.) smatraju da politika integracija treba automatski da proistekne iz ekonomskog ujedinjavanja. Imajui u vidu da se kroz ekonomsko povezivanje razvija vea bliskost stavova u saradnji drava, ono treba da prethodi politikoj integraciji. Postepeni prenos dravnih ovlaenja na zajednike organe meunarodne organizacije kree se u smeru njenog formiranja u nadnacionalni entitet, odnosno politiku zajednicu paradravnog ureenja. Na taj nain se ponovo stie do federalnog ureenja, u smislu odnosa izmeu nadnacionalni h organa i dravnih struktura lanica. Pitanje je koje su to oblasti u kojima su drave spremne da ustupe svoje nadlenosti jednoj nadnacionalnoj zajednici. Kako proistie iz istorijskog toka razvoja Zajednice u Evropsku uniju, na ovo pitanje jo uvek nije dat konaan odgovor. Dinamikom kojom evoluira evropska integracija, proiruje se i krug pitanja za koja se drave odriu svojih kompetencija u korist supranacionalnih organa, sa striktno utvrenim zadacima i ciljevima. U samom poetku osnivanja evropskih zajednica, prva sfera uvoenja nadnacionalnog odluivanja bila je proizvodnja uglja i elika, da bi se postepeno krug irio na sve vei broj ekonomskih pitanja, preko funkcionisanja jedinstvenog trita i carinske unije, do uobliavanja kontura ekonomske i monetarne unije zemalja lanica. To dokazuje neprekidan proces usavravanja institucionalne strukture i voenja zajednikih politika Evropske unije u vidu sukcesivnih revizija Ugovora o EU94. Izgradnja nove arhitekture Evrope nije jednosmerna. Paralelno sa procesom produbljavanja evropske integracije odvija se pro92 V. Dimitrijevi O. Rai, Meunarodne organizacije, Beograd, 1980, str. 74. 93 D. Mitrany, A Working Peace System, London, NY, 1946; nav. prema S. Si- riki, ibid., str. 23 24. 94 Amsterdamski Samit EU revizija Ugovora o EU, OJ C 340, 10. 11. 1997. a stupio na snagu 1999. Zatim je usledila nova meuvladina konferencija i nova revizija Ugovora o EU u Nici, 2000. Ugovor iz Nice je stupio na snagu 2003. godine.

62

ces irenja: pripajanjem Austrije, vedske i Finske, broj lanica Evropske unije je od januara 1995. dostigao petnaest. Time je postignuto dalje ekonomsko jaanje EU i snaenje njenog identiteta na meunarodnoj sceni. Tendencije irenja lanstva EU potvrene su usvajanjem dokumenta Agenda 2000, koji odreuje broj potencijalnih lanica od zemalja kandidata iz Centralne i Istone Evrope. Proces irenja evropskih integracionih procesa i daljeg poveanja broja lanica EU je neminovan. To dokazuje ulazak deset zemalja Centralne i Istone Evrope u lanstvo EU maja 2004. godine, s tim da Rumunija i Bugarska pristupe Uniji u 2007. godini. Ono to se namee kao pouzdan putokaz tumaenja previranja evropskih integracionih kretanja, prelamanja na podruju nadlenosti komunitarnih organa i smernica za budue tokove reformi, jeste zakljuak o zajednitvu kao nunosti u savremenom visoko meuzavisnom svetu, globalizovane svetske privrede i isprepletanih interesa. Izbijanje kriza i blokade odluivanja mogui su pratioci institucionalnih promena, kroz koje prolazi Evropska unija u skladu sa dinamikim karakterom sistema u neprekidnoj izgradnji.

63

II POGLAVLJE

UGOVOR O EVROPSKOJ UNIJI (EU) IZ MASTRIHTA I POLOA J KLJUNIH ORGANA EU 1. Uvod

tupanje na snagu Ugovora o EU, potpisanog u Mastrihtu, 1. novembra 1993. godine oznailo je prelomnu etapu u procesu institucionalnog reformisanja evropskih zajednica. Radi se o reviziji osnivakih ugovora triju evropskih zajednica. Za razliku od revizije izvrene Jedinstvenim evropskim aktom (1986), nova struktura evropskih zajednica obogaena je institucionalizovanim oblicima meuvladinih koncepata saradnje drava lanica u oblastima zajednike spoljne i bezbednosne politike (drugi stub EU) i pravosua i unutranjih poslo- va (trei stub EU). Na ovaj nain su evropske zajednice zadrale svoj primat u funkcionisanju novostvorene Evropske unije, u vidu njenog prvog stuba, paralelno sa drugim i treim stubom EU. Veoma je znaajno da se odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta uvodi cilj realizovanja ekonomske i monetarne unije (EMU) drava lanica i paralelno s tim, formiraju novi institucionalni obrasci funkcionisanja EMU. To su novi organi EU: Evropski monetarni institut kao prethodnica Evropske centralne banke, koja e sprovoditi jedinstvenu monetarnu i deviznu politiku; kao i drugi novi organi: Komitet regiona i Finansijski sud. Sa stanovita institucionalne evolucije i trasiranja buduih pravaca razvoja EU, znaajno je sagledati na koji nain je regulisan poloaj 64

kljunih komunitarnih organa u Ugovoru iz Mastrihta: Evropskog saveta, Saveta ministara, Evropskog parlamenta, Komisije i Suda pravde. Pored njihove uloge u funkcionisanju reformisanih evropskih zajednica95, bitno je analizirati koje su im nove funkcije dodeljene i kakva su njihova ovlaenja, a samim tim i njihova uloga u drugom i treem stubu EU. Polazna osnova za ovu analizu je kontekstualni pristup, kao teorijska odrednica, koja kao osnov uzima pre svega okvir delovanja, ciljeve i okolnosti, koje su uticale na formulisanje odreenih bazinih principa rada institucija. Naime, sama normativna analiza odredaba Ugovora o EU, bez uzimanja u obzir ciljeva osnivanja i funkcionisanja EU i uz odsustvo analize naela primene nadlenosti komunitarnih organa, ne bi bila dovoljna za razumevanje bitnih karakteristika institucionalnog sistema EU. Otuda prvi korak analize predstavlja sagledavanje ciljeva EU kao okvira nadlenosti organa EU. Sledea faza je posmatranje naela supsidijarnosti kao osnova delovanja organa EU u oblastima konkurentske nadlenosti. Korpus razmatranja pojedinih ovlaenja kljunih komuni tarnih organa u analizi ima za cilj razmatranje njihovog poloaja, kako je regulisan odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta i njihovim teorijskim tumaenjima i relevantnom primenom.

2. Ciljevi EU kao okvir nadlenosti organa EU

Ciljevi Evropske unije (EU) sadrani su u preambulama i uvodnim delovima osnivakih ugovora. l. A Ugovora o EU iz Mastrihta96 konstatuje da uspostavljanje Evropske unije ini novu etapu u procesu stvaranja sve vreg jedinstva izmeu naroda Evrope, u kojoj se odluke donose na nivou to je mogue bliem graanima.
95 Osnivaki ugovori triju evropskih zajednica su izmenjeni i dopunjeni i kao takvi uklopljeni u Ugovor o Evropskoj uniji. 96 Ugovor o Evropskoj uniji (EU) iz Mastrihta je rezultat meuvladinih konferencija drava lanica Zajednice o ekonomsko monetarnoj i politikoj uniji tokom 1991. godine. Ugovor je potpisan 7. 02. 1992. u holandskom gradu Mastrihtu, ali je zbog tekoa u procesu ratifikacije, stupio na snagu tek 1. 11. 1993. Usvajanje Ugovora o EU iz Mastrihta predstavlja vrlo znaajnu reformu Zajednice, kako u institucionalnom smislu, tako i u pogledu sprovoenja zajednikih politika, irenja nadlenosti komunitarnih organa i uvoenja novih oblika saradnje drava lanica.

65

Svakako da se ovde moe staviti prigovor celishodnosti primene termina: Evropska unija. Tim pre, kad se ima u vidu preostali broj evropskih drava koje su jo uvek van Evropske unije (na Istoku, Jugu i donekle Severu Evrope). Proistie da EU treba da pree jo daleki i trnoviti put svog proirenja lanstva, da bi potpuno opravdala naziv: Evropska unija. EU se zasniva na Evropskim zajednicama dopunjenim politikama i oblicima saradnje utvrenim Ugovorom o EU. Zadatak Unije, shodno l. A, je da organizuje na usklaen i solidaran nain odnose izmeu drava lanica i izmeu njihovih naroda. U l. B Ugovora o Evropskoj uniji (EU) iz Mastrihta utvreni su ciljevi Unije. Ciljevi su prvenstveno ekonomski. Naime, Unija ima za cilj podsticanje uravnoteenog i trajnog privrednog i drutvenog razvoja, stvaranjem prostora bez unutranjih granica, jaanjem privredne i drutvene kohezije i uspostavljanjem ekonomske i monetarne unije (EMU) sa jedinstvenom monetom (evro). Kako, meutim, nije mogue razdvojiti ekonomiju od politike, posebno u sluaju EU, Unija voenjem zajednike spoljne i bezbednosne politike, potvruje svoj identitet na meunarodnoj sceni. To podrazumeva i postepeno utvrivanje zajednike odbrambene politike, koja bi, u dogledno vreme, mogla dovesti do zajednike odbrane. Uspostavljanjem prava graanstva, Unija treba da jaa zatitu prava i interesa dravljana svojih drava lanica. Unija ima za cilj da razvija blisku saradnju u oblastima pravosua i unutranjih poslova. Shodno l. B Ugovora iz Mastrihta, Unija u celosti uva i razvija tekovine Zajednice97 kako bi se utvrdilo u kojoj meri treba izmeniti politike i oblike saradnje uspostavljene ovim Ugovorom sa ciljem osiguranja ef ikasnosti zajednikih mehanizama i institucija. Eventualni postupak izmene politika i oblika saradnje u EU regulisan je postupkom predvienim u l. N, ta. 2 (Zavrne odredbe Ugovora) o sazivanju meuvladine konferencije drava lanica u 1996. godini. Meuvladina konferencija otpoela je marta 1996. i okonana je donoenjem predloga amandman a Ugovora o EU, juna 1997. poznatijeg kao Ugovor o EU iz Amsterdama (stupio na snagu 1999.). Smisao revizije odredbi Ugovora o EU iz Mastrihta je u usklaivanju sa ciljevima EU (l. A i B).
97 L acquis communautaire u francuskoj i engleskoj verziji teksta Ugovora o EU.

66

Ciljevi Unije ostvaruju se u skladu sa odredbama Ugovora o EU, pod uslovima i prema dinamici predvienoj Ugovorom. Unija e prilikom ostvarivanja ovih ciljeva potovati naelo supsidijarnosti (definisano u l. 3 B Ugovora o osnivanju Evropske zajednice). Unija raspolae jedinstvenim institucionalnim okvirom koji osigurava usklaenost i kontinuitet aktivnosti preduzetih radi ostvarenja njenih ciljeva, uz potovanje i razvijanje tekovina Zajednice. l. C Ugovora o EU98. Ekonomski vidovi navedenih ciljeva EU blie su razraeni u l. 2, 3 i 3A Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Ovaj ugovor ini sastavni deo Ugovora o EU iz Mastrihta, kao njegov centralni deo, zajedno sa ugovorima o EZU i EURATOM. Na taj nain revidirani osnivaki ugovori triju evropskih zajednica ine prvi stub od postojea tri stuba saradnje u okviru Evropske unije, ustanovljenih Ugovorom iz Mastrihta. U l. 2. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice definisan je zadatak Zajednice da unapreuje skladan i uravnoteen privredni razvoj, trajan i neinf latorni rast koji e potovati ivotnu sredinu, visok stepen usklaenosti ekonomskih rezultata, visok nivo zaposlenosti i socijalne zatite, podizanje nivoa i kvaliteta ivota, privrednu i drutvenu povezanost i solidarnost meu dravama lanicama. Sredstva postizanja ovih zadataka su: stvaranje zajednikog trita i ekonomske i monetarne unije, sa jedne strane i sprovoenje zajednikih politika ili aktivnosti (navedenih u l. 3 i 3A istog ugovora), sa druge strane. Pri tome, stvaranje zajednikog trita podrazumeva, kako je to eksplicitno objanjeno u l. 7A Ugovora o EZ, unutranje trite bez unutranjih granica, na kome su obezbeeni slobodno kretanje lica i promet robe, usluga i kapitala, u skladu sa odredbama ovog Ugovora. Cilj stvaranja jedinstvenog unutranjeg trita je da ekonomske teritorije tj. trita petnaest drava lanica funkcioniu kao jedno nacionalno trite u okviru EU. Stoga su u l. 3 Ugovora o EZ (kao sastavnog dela Ugovora iz Mastrihta) izloene aktivnosti Zajednice radi postizanja ovih ciljeva. One obuhvataju: uspostavljanje carinske unije drava lanica; zajedniku trgovinsku politiku;
98 Korien je prevod Ugovora o EU dr D. Lopandia i M. Janjevia, Ugovor o Evropskoj uniji od Rima do Mastrihta, Beograd, 1995.

67

meusobno ukidanje prepreka za slobodno kretanje lica i protok roba, usluga i kapitala na unutranjem tritu; mere u vezi ulaska i kretanja lica na unutranjem tritu (l. 100 C); zajednike politike u oblasti poljoprivrede, ribarstva i saobraaja; sistem zatite konkurencije na unutranjem tritu; usklaivanje nacionalnih zakonodavstava radi funkcionisanja zajednikog trita; socijalnu politiku i Evropski socijalni fond; uvrivanje ekonomske i socijalne kohezije; zatitu ivotne sredine; naunotehnoloki razvoj; jaanje konkurentnosti industrije Zajednice; transevropske mree komuni kacija; unapreivanje zdravstvene zatite; razvoj obrazovanja; saradnju za razvoj; poboljanje zatite potroaa; pridruivanje prekomorskih zemalja i teritor ija; mere u oblastima energetike, civilne zatite i turizma. Najvei doprinos Ugovora o EU iz Mastrihta postizanju evropske integracije lei u njegovim odredbama o ekonomskoj i monetarnoj uniji (EMU) i uvoenju cilja stvaranja jedinstvene valute lanica EU. Dinamika i metodi u ovoj oblasti su striktno utvreni slovom Ugovora o EU. Tako je u l. 3 A (Ugovora o EZ) predvieno sprovoenje jedinstvene monetarne i devizne politike, u cilju odravanja stabilnosti cena u skladu sa naelima otvorene trine privrede i slobodne konkurencije. Takoe je regulisano da (l. 3 A, ta. 3), ta delatnost drava lanica i Zajednice podrazumeva potovanje: stabilnih cena, zdravih javnih finansija i monetarnih uslova i stabilan platni bilans. 68

Proizilazi da su ciljevi i zadaci delovanja EU pre svega ekonomski, iako su motivi stvaranja evropskih zajednica i same EU u svojoj biti politiki. Ekonomski ciljevi, meutim, odreuju i okvir nadlenosti organa EU, a posebno kljunih institucija EU: Evropskog saveta, Saveta ministara, Komisije, Evropskog suda pravde, Evropskog parlamenta, kao i novih organa EU. Pored ciljeva EU, nadlenost i delovanje osnovnih komunitarnih organa odreuje i bazini princip supsidijarnosti, utvren u l. 3 B (Ugovora o EZ) Ugovora iz Mastrihta.

3. Naelo supsidijarnosti kao osnov delovanja organa EU u oblastima konkurentske nadlenosti

Preambula Ugovora o Evropskoj uniji sadri pozivanje na naelo supsidijarnosti: Reeni da nastave proces stvaranja sve vreg jedinstva meu narodima Evrope, u kojoj se odluke donose na nivou to je mogue bliem graanima, u skladu sa naelom supsidijarnosti... Odluili su da osnuju Evropsku uniju.... Smisao supsidijarnosti je ovde izraen kroz formulu donoenja odluka na nivou to je mogue bliem graanima. To podrazumeva da prednost u takvom odluivanju imaju tzv. nii organi vlasti, to u sluaju EU predstavljaju drave lanice, koje su blie graanima. Unoenje naela supsidijarnosti u Preambulu Ugovora potvruje njegov znaaj za funkcionisanje Evropske unije. U okviru zajednikih odredbi Ugovora o EU, u l. A, ponovo se implicitno citira ovaj princip. U l. B, stav 2, sadrana je eksplicitna obaveza potovanja naela supsidijarnosti, prilikom ostvarivanja navedenih ciljeva Unije. Pri tome je naznaeno da se ciljevi Unije realizuju u skladu sa odredbama ovog Ugovora (o EU), pod uslovima i prema dinamici koji su njime utvreni, i uz potovanje naela supsidijarnosti, kako je to definisano lanom 3 B Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Proistie da se princip supsidijarnosti odnosi na itavu konstrukciju Evropske unije, a ne samo na aktivnost Zajednice, njene procedure i nadlenosti. l. 3 B Ugovora iz Mastrihta99 glasi:
99 Ove odredbe pripadaju revidiranom Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice tj. bive Evropske ekonomske zajednice u prethodnom nazivu. Ovaj Ugovor je sa- stavni deo Ugovora o EU iz Mastrihta.

69

Zajednica deluje u okvirima nadlenosti koje su joj dodeljene i prema ciljevima koji su utvreni ovim Ugovorom. U oblastima koje ne spadaju u njenu iskljuivu nadlenost, Zajednica preduzima mere, u skladu sa naelom supsidijarnosti, samo ako i ukoliko ciljevi predviene akcije ne mogu u potrebnoj meri biti ostvareni od strane drava lanica, odnosno mogu biti uspenije ostvareni od strane Zajednice, imajui u vidu veliinu ili uinak predviene akcije. Mere Zajednice nee prelaziti okvire onoga to je neophodno da bi se postigli ciljevi ovog Ugovora. Neki autori100 smatraju da je uvoenje principa supsidijarnosti u naela Ugovora iz Mastrihta oznailo jaanje nadlenosti drava lanica u okviru strukture tri stuba saradnje u EU. Delovanje institucija EU podvrgnuto je novom testu koji treba da dokae da je aktivnost EU neophodna i efikasna. To znai da je potrebno ispunjenje oba uslova istovremeno, da bi dolo do izvravanja nadlenosti organa EU u oblastima koje nisu u njihovoj iskljuivoj kompetenciji. Time je akcija EU dvostruko ograniena. Samo ako i ukoliko ciljevi predviene akcije mogu biti bolje ostvareni od strane komunitarnih organa, EU preduzima mere, imajui u vidu efikasnost u smislu dimenzija ili efekta predviene akcije. Meutim, i tada mere komuni tarnih organa nee prelaziti granicu neophodnog radi postizanja ciljeva Ugovora o EU. Ovde se radi o principu proporcionalnosti, koji podrazumeva da mere EU budu odgovarajue po obimu i tano prilagoene izvravanju ciljeva Ugovora, kako ne bi dolo do njihove zloupotrebe na tetu ovlaenja drava lanica. Drugi autori101, pak, ukazuju da je delovanje naela supsidijarnosti dvosmerno, ne samo u pravcu jaanja nadlenosti drava lanica i regiona, nego i u vidu irenja nadlenosti komunitarnih organa onda kada se pokae da potrebna akcija moe biti uspenije preduzeta na nivou Unije. Na taj nain supsidijarnost moe biti sredstvo irenja nadlenosti EU u oblastima podeljene tj. konkurentske nadlenosti. U tom kontekstu, princip supsidijarnosti, utvren u l. 3 B, neraskidivo je vezan za primenu l. 235. Ugovora o EZ. Naime, kada ostvare100 Shaw J., Law of the European Union, Macmillan, London, 1996, p. 14. 101 Werner Ungerer, On the way to European Union, u: The Maastricht Tre- aty on European Union, Presses Interuniversitaires Europeennes, Bruxelles, 1993, p. 31.

70

nje ciljeva Unije to zahteva, organi EU e sprovesti odgovarajue mere za koje nemaju Ugovorom predviena ovlaenja. Opravdanje za primenjenu teoriju implicitnih nadlenosti u ovom sluaju lei u neophodnosti ostvarenja ciljeva Unije. Ciljevi su prevashodno usmereni na kompleks pitanja vezanih za funkcionisanje zajednikog trita Zajednice. Ukoliko se u tom domenu javi potreba preduzima nja mera Zajednice, koje nisu prvobitno regulisane Ugovorom o EZ, kao originernim aktom, odredbe l. 235. obezbeuju pravnu osnovu za preduzimanje takvih neophodnih mera Zajednice. U takvim situacijama potrebno je da Savet odlui jednoglasno o neophodnoj meri, na predlog Komisije i posle konsultovanja Evropskog parlamenta. Neophodna mera Zajednice moe predstavljati donoenje odreenih sekundarnih akata: uredbi, uputstava (direktiva), odluka ili zakljuivanje odreenih meuna rodnih ugovora sa treim zemljama, nelanicama. Povezanost odredbi o supsidijarnosti (l. 3 B) sa odredbama l. 235. lei u prvom stavu l. 3 B: Zajednica deluje u okvirima nadlenosti koje su joj dodeljene i prema ciljevima koji su utvreni ovim Ugovorom. Delovanje Zajednice usmereno na ostvarenje ciljeva Ugovora regulisano je u l. 235. onda kada Zajednica ne poseduje eksplicitna, dodeljena ovlaenja. Otuda se princip supsidijarnosti, gledano iz ovog ugla, moe sagledati i kao nain za proirenje nadlenosti organa EU, kada oni vre implicitne tj. izvedene nadlenosti102 radi realizacije ciljeva Unije. Izvedene nadlenosti komuni tarnih organa potvrdila je sudska praksa Suda pravde103 (ECJ), polazei od obrazloenja da kada su Ugovorom dati neki zadaci, podrazumeva se da su istovremeno data i ovlaenja za izvrenje tih zadataka. Odredbe sline l. 235. Ugovora o EZ sadre i l. 95. Ugovora o EZU i l. 203. Ugovora o EURATOM. Sutina principa supsidijarnosti, uvedenog u Ugovor iz Mastrihta, vue poreklo iz nemake ustavne prakse tzv. kooperativnog federalizma. U tom sistemu prednost imaju nii nivoi odluivanja u odnosu na centralni nivo. Tako federalna, centralna vlast deli sa regionima odreena
102 Detaljnije o tome kod: Branko Raki, Princip supsidijariteta i raspodela nadlenosti izmeu Evropske unije i drava lanica, Pravni ivot, br. 12/1995, str. 616. 103 Case 22/70, E.R.T.A., Commisssion v. Council, ECR No 263, 1971. Takoe primere korienja teorije implicitnih nadlenosti ine i zdrueni predmeti br. 281, 283285, 285287, od 1987. godine, nav. prema Branko Raki, op. cit., str. 616.

71

ovlaenja kroz saradnju104. Interesantno je, meutim, da je praksa takvog federalizma ispoljila jasne oblike jaanja federalne vlasti na utrb regionalnih zakonodavnih ovlaenja. Takva kretanja idu u prilog tumaenjima principa supsidijarnosti kao sredstva proirenja nadlenosti komunitarnih tj. federalnih organa prema nacionalnim organima drava lanica. Naelo supsidijarnosti predstavlja pravno neodreeni i vrlo nejasan koncept, koji sobom povlai primarno politika odmeravanja i posledice. Sama injenica da je kod primene supsidijarnosti potrebno procenjivati na kom nivou: nacionalnom ili komunitarnom e se uspenije postii cilj predviene akcije, znai da su u pitanju politike, diskrecione procene, koje nisu pravno definisane, ve im je samo dat okvir kroz naelo supsidijarnosti. Posledica je pravna nesigurnost i politika kompleksnost primene supsidijarnosti. Svakako da su to bili razlozi da je o tome usaglaen poseban Protokol o primeni principa supsidijarnosti i proporcionalnosti105, kao sastavni deo revidiranog Ugovora o EU, na zasedanju Evropskog Saveta, 16. i 17. juna 1997. u Amsterdamu, koji je stupio na snagu tek maja 1999. posle nacionalnih procedura ratifikacije. Politika sutina principa supsidijarnosti proistie iz njegovog definisanja u Preambuli i zajednikim odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta (l. A). Naglasak je na donoenju odluka na nivou to je mogue bliem graanima. Odatle proizilazi da naelo supsidijarnosti nije vezano iskljuivo za raspodelu nadlenosti izmeu organa EU i drava lanica106. Politika ideja demokratskog odluivanja u EU na odgovarajuem nivou donoenja odluka, oliena u naelu supsidijarnosti, ukazuje na Evropsku uniju kao viedimenzionalnu i viestepenu zajednicu sa brojnim akterima odluivanja. Pored drava lanica, u EU kao akteri deluju i: politike stranke, organi EU, drutveno ekonomske grupe i udruenja, evropski pokreti, regioni i javno mnje104 Blie o nemakom ustavu i praksi kod: Branko Raki, op. cit., str. 609610. 105 Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality, OJ C 340, 10. 11. 1997, pp. 105107. 106 Slino stanovite izneto je i u nekim novijim analizama principa supsidijarnosti: Grainne De Burca, The Principle of Subsidiarity and the Court of Justice as an Institutional Actor, Journal of Common Market Studies (JCMS), No. 2, June 1998, Blackwell Publishers Ltd, Oxford, p. 219.

72

nje107. Stoga se upravo na polju primene supsidijarnosti prelama nadnacionalni i meuvladin koncept saradnje u okviru Evropske unije. Ugovor o EU iz Mastrihta nije dao odgovore na izraene meusobne tenzije ova dva koncepta saradnje. Iako je sa jedne strane trasirao put i dinamiku monetarne unije u smeru suprancionalnosti, sa druge strane je, uvoenjem supsidijarnosti, nastojao da ojaa ulogu drava lanica u okviru EU. Naime, kada god nema ekskluzivnih, dodeljenih nadlenosti organa EU, prime njuje se provera uporedne efikasnosti, u odnosu na akcije drava lanica, koja treba da ukae na bolji uinak aktivnosti institucija EU u pogledu veliine ili efekta predviene akcije, nego da te akcije sprovedu drave lanice. Sledi da je ovde primenjena pretpostavka nadlenosti drava lanica. Prethodno pitanje prilikom primene supsidijarnosti odnosi se na odreivanje da li konkretna akcija spada u oblast podeljene nadlenosti, tj. da li je izvan iskljuive nadlenosti organa EU. Na ovo pitanje ne moe, meutim, biti dat odgovor bez uplitanja kompleksnih politikih procena o dometu nadlenosti organa EU u konkretnom sluaju, o vanosti komunitarnog prava i njegovom primatu u konkretnom sluaju nad nacionalnim pravom i o tome koji organ treba da deluje. Problem je tim vei, jer Ugovor o EU iz Mastrihta ne daje odgovore na ova pitanja, naroito ne na pitanja raspodele nadlenosti organa EU i drava lanica. Time i formulacija l. 3 B o tome da Zajednica deluje u okvirima nadlenosti koje su joj dodeljene ostaje nejasna u pravnom smislu. Princip dodeljenih nadlenosti Zajednici podrazumeva da Evropski sud pravde ima ovlaenja u vidu interpretativnih odluka (saglasno l. 177. Ugovora o EU iz Mastrihta), da odredi koje su to dodeljene nadlenosti Zajednice. Princip supsidijarnosti nema domaaja kod odreivanja koje su to dodeljene nadlenosti, ve samo prilikom njihovog izvravanja od strane komuni tarnih organa108.
107 Detaljnije o delovanju aktera evropske integracije kod: Slobodan Samardi, Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice, Institut za evropske studije i Fondacija Fridrih Ebert, Beograd, 1998, str. 35 42. Karakteristike Evropske unije kao viestepenog sistema upravljanja (multilevel governance system) naglaava i Shaw J., Law of the European Union, op. cit, p. 15. 108 Ovakvo tumaenje primene supsidijarnosti iroko je zastupljeno u literaturi o EU. Vid. kod: Grainne De Burca, The Principle of Subsidiarity and the Court of Justice as an Institutional Actor, Journal of Common Market Studies No. 2, June 1998, pp. 221222; Slobodan Samardi, Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice, op. cit., str. 5863; Branko Raki, Princip supsidijariteta i raspodela nadlenosti izmeu EU i drava lanica, op. cit., str. 615621.

73

Ugovor o EU iz Mastrihta je znaajno proirio krug nadlenosti Zajednice na nova podruja, u toj meri da je ona izgubila epitet: ekonomska u svom nazivu. U l. 3. i 3 A Ugovora o EZ iz Mastrihta uvedena je paralelna nadlenost Zajednice (zajedno sa dravama lanicama) u sledeim oblastima: obrazovanje (l. 126), zdravstvo (l. 129), zatita potroaa (l. 129 A), politika saradnje za razvoj sa zemljama u razvoju (l. 130 U Y), kultura (l. 128), industrijska politika (l. 130) i transevropske mree saobraaja, telekomunikacija i energetske infrastrukture (l. 129 B D). Pored odreivanja novih oblasti konkurentske nadlenosti, Ugovor iz Mastrihta vri bitna jaanja ovlaenja organa EU u oblastima u kojima je ve postojala njihova nadlenost, prepletena sa nadlenostima drava lanica. To su sledea podruja: socijalna politika (bez Velike Britanije, koja je svoje uee iskljuila odsustvom iz Sporazuma ostalih jedanaest lanica o socijalnoj politici); ekonomska i socijalna kohezija (l. 130 A E); zatita ivotne sredine (l. 130 R T); naunoistraivaki rad i tehnoloki razvoj (l. 130 F P) i struno osposobljavanje (l. 127). Takoe Evropska unija se zasniva na pojaanim oblicima meuvladine saradnje drava lanica u svom drugom i treem stubu, tj. oblastima spoljne politike i bezbednosti i pravosua i unutranjih poslova. Samim tim i oblast delovanja, kao i ovlaenja komunitarnih organa proirena su u odreenom smislu i na ova podruja, iako u ogranienom dometu. Razlog je u tome to Unija raspolae jedinstvenim institucionalnim okvirom, koji osigurava usklaenost i kontinuit et aktivnosti preduzetih radi ostvarenja njenih ciljeva, uz potovanje i razvijanje tekovina Zajendice shodno l. C Ugovora o EU. Naime, Savet i Komisija su duni da osiguraju usklaenost spoljne aktivnosti Unije, kao celine, u domenima spoljnih odnosa, bezbednosti, privrede i razvoja. Proistie da, gledano u tom kontekstu, uvoenje naela supsidijarnosti u Ugovor iz Mastrihta predstavlja protivteu ovom proirenju nadlenosti komunitarnih organa. U literaturi se esto sree termin: oblasti podeljenih nadlenosti, koji se odnosi na konkurentske nadlenosti komunitarnih organa i drava lanica. Mnogo adekvatniji je izraz: prepletene nadlenosti, koji je takoe u upotrebi. Time se bolje izraava sutina delikatne situacije prisutnosti ovlaenja i nacionalnih i organa EU u 74

istim oblastima delovanja. Ugovor o EU se nije opredelio za koncepciju podele nadlenosti izmeu EU i drava lanica, nego je prilikom uvoenja novih ovlaenja komunitarnih institucija, zadrana i mogunost akcije nacionalnih organa drava lanica. Uzroci odsustva jasnog razgranienja nadlenosti izmeu EU i drava lanica su politike prirode. Otuda potie sutina prepletenih ili konkurentskih nadlenosti u Ugovoru iz Mastrihta. Naime, priroda evropske integracije u smeru Unije odredila je da se proirivanje nadlenosti komunitarnih organa vri postepeno i etapno. Pri tome, funkcionalni pristup, koji je preovladao kao metoda oblikovanja EU, utvruje da ciljevi EU definiu limite i nain vrenja nadlenosti organa EU. Ovakav teleoloki sistem tumaenja preovladao je i u praksi Suda pravde iz Luksemburga. Pored toga, neki autori109 irenje polja konkurentske tj. prepletene nadlenosti objanjavaju uskom meuzavisnou razliitih nivoa tzv. evropskih politika, kojima vie pogoduje funkcionalna nego materijalna podela nadlenosti110. Konkretni povodi takvog regulisanja nadlenosti u okviru EU lee u izbegavanju jaanja centralistikih tendencija. U oblastima konkurentskih tj. prepletenih nadlenosti, institucije EU su ovlaene da deluju bilo usvajanjem odreenih akata (uredbi, uputstava, odluka i dr.), bilo zakljuivanjem ugovora sa treim zemljama. Ukoliko, meutim, organi EU nisu preduzeli mere u oblasti konkurentske nadlenosti, drave lanice su nadlene da preduzimaju takve mere. Takoe, mogui su sluajevi kada drave lanice deluju u domenu prepletenih nadlenosti, iako su organi EU poeli da vre svoja ovlaenja, ali ih nisu iscrpeli. U meri u kojoj je ostalo tzv. slobodnog delovanja tj. neiscrpljenog prostora akcije komunitarnih organa, drave lanice su ovlaene da preduzimaju aktivnosti. Ukoliko su organi EU preduzeli mere u oblasti konkurentske nadlenosti i u potpunosti iscrpli svoja ovlaenja, utoliko je nadlenost drava lanica spreena da dejstvuje. Kada bi drava lanica usvojila neke suprotne akte
109 Fritz W. Scharph, Optionen des Foederalismus in Deutschland und Europa, Campus Werlag, Frankfurt/New York, 1994, p. 154; nav. prema: Slobodan Samardi, op. cit., str. 60. 110 Slobodan Samardi, Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice, op. cit., str. 5960.

75

ili mere na polju konkurentskih nadlenosti, posle delovanja organa EU u toj oblasti, takve nacionalne akcije bi bile nitave. To je u skladu sa naelom primata komunitarnog prava nad nacionalnim propisima drava lanica. Kada vre svoja ovlaenja u oblastima prepletene tj. konkurentske nadlenosti, drave lanice su ograniene optim odredbama Ugovora o EU i optim principima komunitarnog prava (naelo direktnog dejstva, srazmernosti i dr.), kao i obavezom da (l. 5. Ugovora o EZ), sarauju sa organima EU u cilju olakavanja izvravanja njihovih zadataka i ciljeva EU, utvrenih Ugovorom. Na osnovu prethodnog proizilazi da u EU funkcionie bazina pretpostavka nadlenosti drava lanica kod podele nadlenosti111. Tim pre, jer njima pripadaju ne samo ovlaenja koja su neposredno utvrena u Ugovoru za drave lanice, nego i sva druga ovlaenja koja nisu dodeljena organima EU putem Ugovora. Tako gledano, princip supsidijarnosti je samo potvrda ove bazine pretpostavke prioriteta delovanja drava lanica. Primena principa supsidijarnosti otuda povlai za sobom odgovore na tri pitanja: da li organi EU imaju ovlaenja da deluju; da li organi EU treba da izvravaju svoju nadlenost u datoj oblasti i kako treba da je izvravaju. Ovo pitanje naina vrenja ovlaenja komunitarnih organa vezano je za navedeni princip proporcionalnosti. Naime, organi EU u vrenju nadlenosti ne smeju prei meru neophodnog za postizanje ciljeva Ugovora. Pored toga, od veliine i efekta predviene akcije zavisie i nain njenog ostvarenja na nivou aktivnosti institucija EU. Imajui u vidu politiku sloenost principa supsidijarnosti i delikatnost njegove primene, posle donoenja Ugovora o EU iz Mastrihta, u EU su nastojali da utvrde autoritativna tj. zvanina tumaenja naela supsidijarnosti. Evropski Savet (na nivou efova drava ili vlada) u Edinburgu, decembra 1992. (dok je Ugovor o EU jo ekao na ratifikaciju u zemljama lanicama), usvojio je Koncept primene principa supsidijarnosti i l. 3 B Ugovora. Detaljni kriterijumi
111 Isti stav zastupaju mnogi autori, primera radi: Guy Isaac, Droit communautaire general, Masson, Paris, 1989, pp. 3842; Louis (J.V.), Quelques ref lections sur la repartition des competences entre la Communaute europeenne et ses Etatsmem- bres, Revue dintegration europeene, Montreal, 1979, p. 355; nav. prema: Branko Ra- ki, navedeni lanak, str. 603.

76

za primenu supsidijarnosti sadre tri elementa: a) princip dodele nadlenosti organima EU, b) pravni izraz supsidijarnosti: da li komunitarni organi treba da deluju u oblastima koje nisu u njihovoj iskljuivoj nadlenosti i c) ako treba da deluju, na koji nain i u kojoj meri princip srazmernosti tj. proporcionalnosti112. Odatle proistie necentralistiki karakter EU113 ili, kako ga u literaturi jo definiu: viestepeni sistem upravljanja (Shaw). Kriterijumi primene supsidijarnosti, utvreni na Evropskom Samitu u Edinburgu, trasirali su put Interinstitucionalnom sporazumu o primen i supsidijarnosti114, od 1993. godine. Donoenje Protokola o supsidijarnosti i proporcionalnosti, juna 1997. u Amsterdamu, u sklopu revizije Ugovora o EU iz Mastrihta, ukazuje da se radi o dinamikom konceptu principa supsidijarnosti. Namee se zakljuak da primena naela supsidijarnosti moe voditi, kako irenju kompetencija organa EU, tako i njihovom ograniavanju ili ukidanju kada one nisu vie opravdane, sa aspekta postizanja ciljeva Unije. Motivi uvoenja naela supsidijarnosti u Ugovor o EU iz Mastrihta govore o bojaznima drava lanica od jaanja federalistikih tendencija i centralizacije Unije. Takoe se time elelo izraziti odsustvo ovlaenja organa EU da sami sebi dodeljuju nadlenosti shodno sopstvenim procenama. Naime, ak i onda kada se o tome odluuje saglasno l. 235. Ugovora o EZ, jednoglasni nain donoenja odluke o preduzimanju potrebne mere Zajednice u Savetu sastavljenom od predstavnika drava lanica, upuuje na zakljuak o postojanju visokog stepena kontrole drava lanica nad delatnostima organa EU i sprovoenja njihovih izvedenih, implicitnih ovlaenja. Problem kontrole sprovoenja izvedenih nadlenosti i uopte funkcionisanja organa EU u domenima konkurentske nadlenosti uslonjava se time to komunitarne institucije stiu sve vie ovlaenja, koja iako nisu ekskluzivne prirode, oteavaju kontrolu drava lanica nad njihovim vrenjem. Iz toga izviru brojna sporenja o domaaju prin112 Werner Weidenfeld (ed), Reform der Europaeischen Union, Verlag Ber- telsmann Stiftung, Guetersloh, 1996, p. 337, 338, nav. prema: Slobodan Samardi, Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice, op. cit, str. 54 55. 113 Slobodan Samardi, ibidem, str. 55. 114 Bulletin EC 101993, 1.6.3, 2.2.2.

77

cipa supsidijarnosti, njegovoj celishodnosti i tome da li je re o kamenu spoticanja evropske integracije ili o kamenu temeljcu115. Namee se ocena da se model funkcionisanja konkurentskih nadlenosti u EU uz pomo principa supsidijarnosti, do sada pokazao opravdanim i uspenim, uprkos brojnim teorijskim dilemama i praktinim tekoama.

4. Poloaj Evropskog saveta prema Ugovoru o EU iz Mastrihta

4.1. SASTAV, OBLASTI DELOVANJA I NAIN ODLUIVANJA

Evropski savet (ES) predstavlja najznaajniji i najuticajniji oblik meuvladine saradnje u EU. Praksa sastajanja efova drava ili vlada (samita) drava lanica funkcionisala je u okviru Zajednice jo od polovine 70tih godina, tanije od 1974. godine. Tada je na samitu u Parizu ustanovljen Evropski savet kao redovan vid organizovanja, van tadanjeg institucionalnog okvira. Ugovornu osnovu i vri pravni kontekst Evropski savet je stekao usvajanjem Jedinstvenog evropskog akta (JEA), 1987. godine116. U l. 2. JEA regulisan je sastav Evropskog saveta i odreeno da zaseda najmanje dva puta godinje. Odredbe ovog lana JEA kasnije su preuzete Ugovorom o EU iz Mastrihta. U l. D. Zajednikih odredbi Ugovora iz Mastrihta utvreno je da Evropski savet daje nephodan podsticaj za razvoj Unije i utvruje opte politike smernice. ine ga efovi drava ili vlada drava lanica i predsednik Komisije. Njima u radu pomau ministri inostranih poslova i jedan lan Komisije (najee potpredsednik). Sastaje se najmanje dva
115 Francois Lefort, Sens et portee des accords de Maestricht Le principe de subsidiarite, une pierre dangle?, u: LEurope deeraisonnable De lActe unique a Maestricht, O.E.I.L. Valmonde, Paris, 1992., nav. prema: Branko Raki, nav. lanak, Pravni ivot, br. 12/1995, str. 619623. 116 Jedinstveni evropski akt je potpisan februara 1986. godine u Luksembu rgu, u formi akta revizije osnivakih ugovora, ali je stupio na snagu 1. jula 1987. godine, po- sle obavljenih postupaka ratifikacije u dravama lanicama.

78

puta godinje pod predsednitvom efa drave ili vlade drave lanice koja predsedava Savetom. Evropski savet posle svakog zasedanja podnosi izvetaj Evropskom parlamentu, kao i pismeni godinji izvetaj o ostvarenom napretku Unije. Evropski savet je, meutim, ostao izvan institucionalnog mehanizma Evropske zajednice, kao prvog, centralnog stuba Unije. Naime, u l. 4. Ugovora o osnivanju EZ, kao sastavnog dela Ugovora o EU iz Mastrihta, Evropski savet se ne pominje meu organima kojima je povereno ostvarivanje zadataka Zajednice (definisanih u l. 2, 3 i 3 A). Odatle proistie ocena da se Evropski savet nalazi van kontrole Evropskog suda pravde117. Striktno legalistiki gledano, Evropski savet nema zakonskih ovlaenja da preduzima mere ili donosi odluke u pravcu ostvarenja ciljeva Zajednice. Njegova snaga uticaja i prevaga meu ostalim institucijama EU lei upravo u specifinom vidu neformalnosti i ogromnoj politikoj teini zakljuaka koje usvaja. Svakako da se Evropski savet u najveem broju sluajeva ne bavi konkretnim pitanjima evropske integracije, ali je njegova uloga nezamenljiva kada god se ukae strateki problem njenog razvoja ili se jave ozbiljne nesuglasice meu dravama lanicama, koje je mogue reiti jedino na nivou visokih politikih kontakata u okviru Evropskog saveta. Ovakva stoerna pozicija Evropskog saveta je u odreenoj meri pravno priznata Ugovorom iz Mastrihta. U l. 109 J predvieno je da Evropski savet, kvalifikovanom veinom, utvruje na osnovu preporuka Saveta ministara, da li je veina drava lanica ispunila uslove za usvajanje jedinstvene valute; da li su sazreli uslovi za stupanje Zajednice u treu fazu ekonomsko monetarne unije (EMU) i konano, datum otpoinjanja tree, finalne faze monetarne unije. Odredbama istog lana odreeno je da Evropski savet utvruje, najkasnije do 1. jula 1998. godine, koje drave lanice ispunjavaju uslove za usvajanje jedinstvene valute, ako trea faza otpone automatski, na osnovu odredaba samog Ugovora, tj. od 1. januara 1999. godine. U l. 109 K regulisano je da Evropski savet raspravlja o tome koje drave lanice koje su bile izuzete iz tree faze monetarne unije, ispunjavaju uslove za ukidanje tog izuzea. Na osnovu te rasprave i posle konsultovanja Evropskog parlamenta, Savet donosi o tome odluku, na predlog Komisije, kvalifikovanom veinom.
117 Isti stav zastupa Shaw J., Law of the European Union, op. cit, p. 122.

79

Proizilazi da je u oblasti funkcionisanja monetarne unije Evropskom savetu ugovorno utemeljena vodea uloga u odreivanju datuma stupanja na snagu finalne faze monetarne unije, kao i broja drava lanica sposobnih da uu u podruje jedinstvene valute. Tada Evropski savet deluje kao Savet ministara, odluujui kvalifikovanom veinom. Ugovor o EU iz Mastrihta je nainio je izuzetak u odnosu na uobiajeno pravilo konsensusa u donoenju odluka, smernica i zakljuaka u Evropskom savetu, imajui u vidu da se u oblasti uvoenja jedinstvene valute i funkcionisanja ekonomsko monetarne unije drava lanica, u sutini radi o strateki vanim pitanjima evropske integracije. Pored toga, Evropski savet je ovlaen, saglasno l. 103. Ugovora iz Mastrihta, koji predstavlja novinu u odnosu na Rimski osnivaki ugovor, da na osnovu izvetaja Saveta, raspravlja o zakljucima o optim smernicama ekonomskih politika drava lanica i Zajednice. Na osnovu zakljuaka Evropskog saveta o optim smernicama ekonomske politike, Savet ministara usvaja kvalifikovanom veinom preporuku, kojom se utvruju opte smernice. Drave lanice su Ugovorom iz Mastrihta (l. 102 A) obavezane da sprovode svoje ekonomske politike tako da doprinose ostvarivanju ciljeva Zajednice (definisanih u l. 2), u okviru optih smernica o ekonomskim politikama. U domenu zajednike spoljne i bezbednosne politike, gde je naglasak na meuvladinim formama saradnje, Evropski savet utvruje naela i opte smernice, shodno l. J.8, stav 1. Na osnovu smernica Evropskog saveta o voenju zajednike spoljne i bezbednosne politike (ZSBP), Savet ministara donosi odluke potrebne za sprovoenje ZSBP. Nain delovanja Evropskog saveta nije detaljno regulisan Ugovorom o EU, osim navedenih odredbi l. 109 J i K. Otuda je u teoriji rasprostranjeno stanovite da se radi o preutnom pravilu jednoglasnog naina donoe nja odluka, upravo zbog njihovog politikog znaaja, delikatnosti pitanja kojima se bavi Evropski savet i potrebe da se njegovi stavovi uoblie na osnovu prevazilaenja razlika gledita meu dravama lanicama. Tvorci Ugovora iz Mastrihta s razlogom su ostavili Evropskom savetu slobodan manevarski prostor radi potovanja neformalnih oblika meuvladine saradnje i izbegavanja preterane proceduralizacije. Motivi takvog ugovornog regulisanja poloaja Evropskog saveta lee u obezbeivanju to vee efikasnosti njegovog delovanja i 80

rukovodeeg uticaja na tok razvoja EU. Tokom krize procesa ratifikacije Ugovora o EU iz Mastrihta, Evropski savet je potvrdio svoju vitalnu ulogu inei brojne vete kompromise u svom okrilju meu dravama lanicama i tako doprineo uspenom stupanju na snagu Ugovora118.
4.2. NADLENOST EVROPSKOG SAVETA

Nadlenost Evropskog saveta obuhvata usmeravanje razvoja EU, utvrivanjem optih politikih smernica. Donoenje optih politikih smernica odnosi se na oblast usklaivanja ekonomskih politika drava lanica i Zajednice, monetarnu uniju i polje zajednike spoljne i bezbednosne politike. Ocena postignutog razvoja je drugi vid nadlenosti Evropskog saveta, koji proistie iz odredaba l. D Ugovora. Ovu ocenu Evropski savet izraava podnoenjem pismenog godinjeg izvetaja Evropskom parlamentu o ostvarenom napretku Unije. Neki autori smatraju da je Ugovor iz Mastrihta restriktivniji119 u odreivanju nadlenosti Evropskog saveta u poreenju sa relevantnim drugim dokumentima. Tako Londonska deklaracija (1977)120 pominje ulogu Evropskog saveta da obezbedi institucionalni okvir neformalne razmene miljenja, dok Sveana deklaracija o Evropskoj uniji (1983)121 odreuje da Evropski savet treba da izraava zajedniki stav po pitanjima spoljne politike i da utvruje osnovne pravce buduih evropskih integracionih kretanja u okviru Zajednice. Pored toga, predvieno je da Evropski savet inicira saradnju drava lanica u novim oblastima i da izdaje opte politike smernice za evropsku politiku saradnju (EPS). Kada se radi o delovanju Evropskog saveta na podruju zajednike spoljne i bezbednosne politike, u praksi je prisutno preutno pravilo da
118 Detaljnije kod: Shaw J., ibidem, p. 122. 119 Vid. kod: Vesna Kneevi Predi, Nadnacionalni karakter Evropske zajednice i suverenost drava lanica, doktorska disertacija, Pravni fakultet Univerziteta u Novom Sadu, 1996, str. 285. 120 Bulletin of the EC 1977, No. 6. 121 Sveana deklaracija o Evropskoj uniji usvojena je u tutgartu, 1983. godine, Bulletin of the EC 1983, No. 6.

81

je Evropski savet angaovan ne samo na naelnom nivou, ve i donoenjem konkretnih zakljuaka122, ukoliko su u pitanju politiki osetljive teme. Otuda potie teorijsko stanovite123 da je operativna aktivnost rezervisana za Evropski savet na polju budue zajednike odbrane, kada se drave lanice o tome budu sporazumele. Razlozi za takva predvianja irenja nadlenosti Evropskog saveta su u politiki delikatnom karakteru pitanja, koja obuhvata planiranje i sprovoenje budue zajednike odbrane u okviru EU. S obzirom na svoju politiku reprezentativnost i autoritet odluivanja124, Evropski savet je pogodna institucionalna forma donoenja odluka EU u toj oblasti. Sutina naina donoenja odluka u Evropskom savetu je u postizanju kompromisa. To je kod Evropskog saveta vie izraeno nego kod ostalih organa EU. Naime, reavanje problema koje Savet ministara nije u mogunosti da rei, bilo izmeu drava lanica, bilo izmeu drava lanica i komunitarnih organa ili pak izmeu samih organa EU ini jedan od osnovnih zadataka Evropskog saveta. Primera radi, jedna od znaajnih odluka Evropskog saveta (ES) predstavlja usklaivanje stavova drava lanica o direktnim izborima za Evropski parlament (EP), u Briselu jula 1976. godine125. Izuzetno je vana uloga ES kod reformi osnivakih ugovora Zajednice. Upravo je na zasedanju Evropskog saveta u Amsterdamu, juna 1997. usaglaena najnovija revizija osnivakih ugovora, tj. Ugovora o EU iz Mastrihta. Usledilo je potpisivanje Ugovora o EU iz Amsterdama, 2. oktobra 1997. godine. Takoe, prilikom donoe nja
122 Tako npr. Duan Sianski smatra da: to neka odluka vie sadri politiku opciju ili prouzrokuje politike efekte, to je vea tendencija da se ona pripie visokim politikim nivoima., Federalistika budunost Evrope, Prosveta, Beograd, 1996, str. 336. 123 Vid. kod: Slobodan Samardi, Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice, op. cit, str. 94. 124 Stoga je u literaturi rasprostranjena ocena da Evropski savet predstavlja neku vrstu kolektivnog predsednitva Unije. Vid. kod: Slobodan Samardi, ibidem, str. 92. Sa institucionalnog aspekta, funkcionisanje Evropskog saveta je postavljalo probleme usled odsustva odgovarajuih odredbi o regulisanju ove nove institucije u osnivakim ugovorima evropskih zajednica, tj. do donoenja Jedinstvenog evropskog akta, 1986. godine i njegovog stupanja na snagu, jula 1987. godine. 125 Fact sheets ..., op. cit, p. 41.

82

Ugovora o EU iz Mastrihta nezaobilazna je bila uloga Evropskog saveta. Na kraju pregovora o reviziji tokom meuvladine konferencije, upravo su na zasedanju Evropskog samita u Mastrihtu (910. decembra 1991), na nivou efova drava ili vlada reena politiki najosetljivija otvorena pitanja. Radilo se o sprovoenju ekonomsko monetarne unije, gde su Danska i Velika Britanija zadrale mogunost da ne uestvuju u finalnoj fazi EMU126; kao i o uvoenju Socijalne povelje, gde se Velika Britanija takoe opredelila da ne uestvuje u Sporazumu ostalih drava lanica o socijalnoj politici. Pored toga, odredba Ugovora o EU o buduoj zajednikoj odbrani (l. B) proizvela je brojne debate i neslaganja u okviru Evropskog saveta, pre nego to je uneta u konanu verziju Ugovora iz Mastrihta. Potvrdu kljune uloge Evropskog saveta kod usvajanja Ugovora iz Mastrihta predstavlja i zasedanje ES u Lisabonu, 2627. juna 1992. godine127. Tom prilikom Evropski savet je snano afirmisao opredeljenje da Zajednica nastavi svoj razvoj uprkos protivljenju Danske na referendumu o prihvatanju Ugovora iz Mastrihta. To je imalo velike pozitivne uticaje na kasnije uspeno odvijanje ratifikacije Ugovora i njegovo stupanje na snagu. Brojni su drugi primeri koji opisuju na sline naine ulogu, funkcije i nadlenost Evropskog saveta. Tako je ES na svom zasedanju u Birmingemu, 16. oktobra 1992. godine128, razmatrao pitanja nalaenja pravednog sporazuma u sklopu multilateralnih trgovinskih pregovora Urugvajske runde GATTa. Decembra iste godine, Evropski savet je u Edinburgu postigao dogovore drava lanica o znaajnim temama primene principa supsidijarnosti i otpoinjanju pregovora o proirenju lanstva EU na odreene lanice EFTA. Moe se zakljuiti da je pozicija Evropskog saveta Ugovorom o EU iz Mastrihta pravno ojaana, njegovim vrim inkorporiranjem u insti126 Radi se o tzv. optout klauzuli (optout clause), kojom se neka drava lanica moe opredeliti da ostane izvan utvrenih oblika i dinamike saradnje u EU u odreenim podrujima (socijalna politika, monetarna unija i dr). To je navelo neke autore da takvu pojavu ocene kao selektivnu evropsku integraciju u okviru EU. Vid. kod: Thomas Konig and Thomas Brauninger, Decisiveness and Inclusiveness: Intergovernmental Choice of European Decision Rules, Internet, 7/10/1998/, http://eiop.o r.at/t exte/ 1997022.htm 127 Facts sheets..., op. cit, p. 42. 128 Ibidem.

83

tucionalni mehanizam EU. Istovremeno je normativno istaknuta uloga ES lociranjem relevantnih odredbi o Evropskom savetu u odeljak Zajednikih odredbi Ugovora o EU (l. D). Meuvladin karakter donoenja smernica, odluka i zakljuaka Evropskog saveta i iznad svega, njegov visok politiki sastav i rukovodea uloga u okviru EU, ini ga nezavisnim od neposredne kontrole nadnacionalnog Evropskog parlamenta. Upravo na toj taki prelama se neophodnost obezbeivanja jedinstvenog delovanja EU kada se radi o njenom stratekom razvoju i angaovanju na meunarodnoj sceni, gde Evropski savet ima primarnu ulogu. Imajui u vidu da svoju aktivnost ES zasniva na primeni konsensusa i jednoglasnog odluivanja, proistie da EU u kljunim pitanjima funkcionisanja veoma vodi rauna o potovanju suverene jednakosti drava lanica, paralelno sa svojom supranacionalnom institucionalnom strukturom (Evropski parlament, Komisija, Sud pravde). Aktivnost ES je institucionalni okvir za to, to pokazuje i praksa njegovog delovanja i snaga uticaja, koja prevazilazi normativne osnove Ugovora o EU. U konkretnom sluaju tenzija izmeu nadnacionalno sti EU i meuvladinog karaktera donoenja odluka, koju neki autori definiu kao esencijalnu osobinu EU129, ne mora imati negativne konsekvence za produbljivanje evropske integracije u okviru EU. Iako duh i principi Ugovora iz Mastrihta nisu predviali tako kljunu ulogu drava lanica u formulisanju politika Unije, primer prevazilaenja problema ratifikacije Ugovora je pokazao da bez delovanja Evropskog saveta napredak evropske integracije u sklopu EU postaje nezamisliv.

129 Evropska zajednica/unija ima hibridan politiki oblik u kome se prepliu meudravni i nadnacionalni elementi. Izmeu ova dva njena svojstva postoji tenzija koja odreuje specifinu dinamiku zajednice. Vid. kod: Slobodan Samardi, Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice, op. cit., str. 145.

84

5. Savet ministara sastav, nadlenost i nain odluivanja

5.1. SASTAV I NADLENOST

Kao i u Evropskom savetu, u Savetu ministara drave lanice su neposredno zastupljene. Savet ministara130 sastoji se od predstavnika svake drave lanice na ministarskom nivou. To znai da ga sainjavaju nadleni resorni ministri, koji su ovlaeni da obaveu vladu te drave lanice. Savet funkcionie kao jedan organ za sve tri evropske zajednice jo od 1965. godine, kada je donet Ugovor o spajanju institucija131. Rairena su, meutim, tumaenja u literaturi132 da Savet praktino deluje kao jedinstveni organ za sve tri zajednice jo od 1958. godine, te je Ugovor o spajanju organa iz 1965. godine samo ozvaniio prisutnu praksu. Razlozi za ovakav pristup su u postojanju jedinstvenog sekretarijata133 Saveta, od 1958. godine i u injenici da su isti predstavnici drava lanica bili od 1958. u sva tri posebna organa. Sastav Saveta se menja u zavisnosti od pitanja koja Savet razmatra. Ukoliko zasedaju ministri spoljnih poslova, u pitanju je Savet za opte poslove, koji ima funkciju usklaivanja drava lanica u oblasti spoljne politike i zadatak koordinacije rada ostalih resornih zasedanja Saveta134.
130 U daljem tekstu skraeno: Savet. 131 Tzv. Merger Treaty potpisan je 8. aprila 1965. godine u Briselu, a stupio na snagu 1. jula 1967. godine. Na taj nain su Savet i Komisija postali zajedniki za sve tri evropske zajednice, ime je ustanovljen jedinstven institucionalni okvir Zajednice, sa jedinstvenim budetom. Vid. Convention on Certain Institutions Common to the European Communities, 8. 04. 1965.; Spoljnopolitika dokumentacija br. 2, 1965., Institut za meunarodnu politiku i privredu, Beograd, str. 192195. 132 Vid. kod: Lasok and Bridge, Law & Institutions of the European Communities, London, 1987, p. 196; Radovan Vukadinovi, Evropska ekonomska zajednica institucije, Beograd, Nova, 1991, str. 41; Vesna Kneevi Predi, Nadnacionalni karakter Evropske zajednice i suverenost drava lanica, op. cit., str. 290. i drugi 133 Parry and Hardy, EEC Law, London, 1981., ta. 332., nav. prema: Radovan Vukadinovi, Evropska ekonomska zajednica, op. cit, str. 41. 134 John Pinder, European Community The Building of a Union, Oxford University Press, Oxford, New York, 1992, 25.

85

Resorna tj. sektorska135 zasedanja u oblasti poljoprivrede, finansija, industrije, trgovine, saobraaja itd. predstavljaju specijalne sastanke Saveta. Prilikom koordinacije rada ovih sektorskih sastanaka Savet za opte poslove, sastavljen od ministara za inostrane poslove, ne moe da utie na odluivanje sektorskih sastanaka Saveta, niti da menja ili ukida usvojene odluke na tim sastancima. S obzirom da su ovlaeni da preuzimaju obaveze u ime svojih vlada, ministri u Savetu deluju u skladu sa instrukcijama i konkretnim nalozima svoje vlade136. Oni predstavljaju interese svojih drava, ali istovremeno moraju, kao lanovi institucije EU delovati i u krajnjem interesu Unije. U tome lei suptilna razlika izmeu Saveta EU i klasine meuvladine konferencije ministara ili ministara u meuna rodnim organizacijama, koji ne obavezuju svoje drave potpisivanjem akata, ve je neophodno da ih drave ratifikuju. Otuda Mathijsen poredi Savet EU sa Senatom u federalnoj dravi, ali bez predstavnikog doma137. Svakoj dravi lanici je preputeno da odlui koji e od lanova nacionalne vlade (ministara) da je predstavlja na sastancima Saveta, te je mogue istovremeno prisustvo dva ili vie ministara iste drave. U tom sluaju, meutim, oni imaju pravo na samo jedan glas prilikom donoenja odluka u Savetu. Shodno l. 146. Ugovora iz Mastrihta, u Savetu postoji funkcija predsedavajueg, koju vri naizmenino svaka drava lanica EU po est meseci i to prema redosledu utvrenom u Ugovoru. Postoje dva ciklusa po est godina sa razliitim redosledom u svakom od njih. To je uinjeno zbog toga to drugi polugodinji period obuhvata letnje mesece odmora, te je na ovaj nain izvrena raspodela tako da svaka lanica (a ne uvek iste) doe na red predsedavanja u kraem radnom periodu sa letnjim
135 U literaturi je zastupljena terminoloka kvalifikacija da su u pitanju sektorska ili funkcionalna zasedanja Saveta, kada se radi o razmatranju odreenih podruja (saobraaj, zatita ivotne sredine, industrija i dr). Vid. kod: John Pinder, European Community, op. cit., p. 25; Vesna Kneevi Predi, nav. delo, str. 291; Emil Noel, Working Together The Institutions of the European Community, 1993, p. 6; T. C. Hartley, The Foundations of European Community Law, 1988, p. 14. 136 P.S.R.F. Mathijsen, A Guide to European Union Law, London, Sweet & Maxwell, 1995, p. 50. 137 Ibidem. p. 51.

86

odmorima. Na zasedanju Evropskog saveta u Briselu, decembra 1993. godine odlueno je da, posle pristupanja EFTA lanica, posle predsedavanja male drave lanice sledi predsedavanje velike138. To je uinjeno u cilju postizanja ravnotee delovanja EU. Predsedavajui saziva Savet na sopstvenu inicijativu, na zahtev jednog od lanova ili na zahtev Komisije, saglasno odredbama l. 147. Ugovora. Sastancima Saveta obavezno prisustvuje predstavnik Komisije (predsednik ili lan Komisije, odgovoran za oblast koju Savet konkretno razmatra), ali bez prava glasa. Predstavnici Komisije takoe pohaaju sastanke radnih tela Saveta i KOREPERA139. Komitet stalnih predstavnika ima zadatak da pripremi rad Saveta i izvrava zadatke koje mu Savet poveri, saglasno l. 151. Ugovora. Sainjavaju ga inovnici visokog ranga, najee ambasadori drava lanica. S obzirom na poveanje aktivnosti Zajednice usled irenja nadlenosti komunitarnih organa, KOREPER prati njihov rad na dnevnoj bazi i na osnovu toga priprema zasedanja Saveta. To znai da lanovi KOREPERa nisu zamenici lanova Saveta, niti imaju pravo odluivanja, nego ine organ koji se nalazi u okviru organizacione strukture Saveta140. Uticaj KOREPERa, meutim, u proceduri donoenja odluka Saveta, veoma je bitan, iako neformalne prirode. Naime, akti141 o kojima je postignuta saglasnost drava lanica u okviru KOREPERa, u praksi najee bivaju usvojeni bez diskusije na sednicama Saveta. Imajui u vidu da u radu KOREPERa uestvuju brojne radne grupe (ad hoc ili trajne), sastavljene od kompetentnih strunjaka za odreena pitanja, to je i postupak razmatranja predloga Komisije upuenih Savetu, veoma detaljan. U praksi se predlog Komisije najee razmatra u okviru neke od radnih grupa KOREPERa, koja o tome podnosi izve138 Ibidem, p. 51. Tako npr. Holandija predsedava Savetom posle Irske, a pre Luksemburga. 139 COREPER Committee of Permanent Representatives, tj. Komitet stalnih predstavnika. 140 Mathijsen, op. cit., p. 55. 141 Najee se radi o predlogu Komisije.

87

taj KOREPERu. Deava se i da Komisija izmeni svoj predlog usled diskusije na sastancima radnih grupa 142. Savetu u radu pomae generalni sekretarijat na elu sa generalnim sekretarom, shodno l. 151. Ugovora o EZ. Savet imenuje generalnog sekretara jednoglasnom odlukom i odluuje o organizaciji generalnog sekretarijata. Slino Komisiji, generalni sekretarijat Saveta podeljen je u vie odeljenja. U generalnom sekretarijatu stalno je zaposleno preko 2,200 slubenika143. Savet donosi svoj pravilnik o radu 144. Nadlenost Saveta obuhvata usvajanje relevantnog komuni tarnog zakonodavstva u formi uredbi, uputstava i odluka, kao i neobavezujuih preporuka i miljenja. Ovo ovlaenje Saveta je sadrano u odredbama l. 145. Ugovora o EZ, gde je utvreno da Savet donosi odluke. U literaturi se, meutim, pravo donoe nja odluka tumai kao opte pravo odluivanja145, tako da je Savet vrhovni zakonodavni organ EU. Pored toga, Savet vri usklaivanje optih ekonomskih politika drava lanica. Na tim podrujima EU deluje putem meuvladinih oblika saradnje, a ne nadnacionalnim formama. U Savetu je objedinjena zakonodavna, izvrna146 i diplomatska funkcija. Savet je, takoe ovlaen (l. 145) da prenese na Komisiju ovlaenja za sprovoenje propisa147 koje donosi Savet. Tada Savet moe utvrditi odreene uslove za izvravanje prenetih ovlaenja. Pored toga, Savet je ovlaen da, shodno l. 152., trai od Komisije preduzimanje bilo kog istraivanja koje smatra korisnim za postizanje zajednikih ciljeva i u sklopu toga, podnoenje odgovarajuih predloga. Bitno je istai da ovo ovlaenje Saveta, ukoliko bi bilo iroko primenjivano, moe
142 Na osnovu l. 189. stav 2. Ugovora o EZ, Komisija moe da promeni svoj predlog u toku procedure usvajanja komunitarnog propisa, sve dok Savet ne donese odluku. 143 Mathijsen, op. cit., p. 56. 144 OJ L 304/1, 1993. 145 Radovan Vukadinovi, Evropska ekonomska zajednica Institucije, Nova, Beograd, 1991., str. 44.; Jo Shaw, op. cit., p. 118. 146 Slina miljenja iznose: John Pinder, EC The Building of a Union, op. cit., p. 26; Slobodan Samardi, Evropska unija..., op. cit., str. 112. i dr. 147 U pitanju su tzv. implementirajua ovlaenja, koja Savet delegira Komisiji.

88

dovesti do znaajnog ograniavanja nadlenosti Komisije da utvruje pravce i sadrinu zajednikih politika Zajednice. Posebno je prisutna tenzija izmeu dvostruke uloge Saveta: da deluje kao telo u kome su predstavljene drave lanice i istovremeno, kao vodei zakonodavni organ EU. Ovo utoliko pre, jer lanovi Saveta nisu politiki odgovorni nijednom drugom organu EU. Neki autori posebno ukazuju na dvojnost izvrne i zakonodavne funkcije Saveta148, kao najizrazitije karakteristike sistema vlasti u EU. Iz toga potie ne samo normativni, ve i politiki znaaj Saveta u sistemu donoenja odluka EU. U odnosu prema Evropskom parlamentu (EP) razvio se obiaj da predsedavajui Saveta predstavlja program aktivnosti za narednih est meseci, radi diskusije u EP149. Osim toga, ukoliko Savet propusti da deluje u granicama svoje nadlenosti, moe se pokrenuti pitanje njegove odgovornosti, shodno l. 175. Ugovora o EZ, pred Sudom pravde. Tako je Parlament poetkom 80tih godina, pokrenuo postupak protiv Saveta na osnovu l. 175., u kome je dokazano uzdravanje Saveta da ustanovi zajedniku saobraajnu politiku150. Tada je Savet, po miljenju Suda, bio odgovoran za sporo izvravanje svoje zakonodavne funkcije. Sud pravde se ipak nije postavio kao zamena za delovanje Saveta, niti je utvrdio smernice za zajedniku saobraajnu politiku. Odatle proistie da je nadlenost Saveta u domenu Zajednice, tj. prvog stuba EU, ostala neokrnjena. U drugom stubu Unije, tj. zajednike spoljne i bezbednosne politike (ZSBP), Savet ima iskljuivo pravo odluivanja, na osnovu naela i smernica koje donosi Evropski savet (l. J.8). Savet obezbeuje jedinstvo delovanja Unije u ovoj oblasti. Postupak odluivanja Saveta je jednoglasnost, osim u sluajevima sprovoenja zajednike akcije, kada je mogua primena kvalifikovane veine (l. J.3 ta.2) i kod proceduralnih pitanja. Podruje ZSBP obuhvata sve oblasti spoljne politike i bezbednosti (l. J.1 ta. 1), kao i sva pitanja koja se odnose na bezbednost EU, ukljuujui dugorono definisanje zajednike odbrambene politike, koja
148 Slobodan Samardi, EU kao model..., op. cit., str. 112. 149 Jo Shaw, op. cit., p. 119. 150 Case 13/83 Parliament v. Council (1985) ECR 1513.

89

bi shodno l. J.4 ta. 1. Ugovora o EU, mogla da dovede do zajednike odbrane. Drave lanice su obavezne da aktivno i bezrezervno podravaju spoljnu i bezbednosnu politiku Unije, u duhu iskrenosti i meusobne solidarnosti. U cilju ouvanja efikasnosti Unije u meunarodnim odnosima, drave lanice se uzdravaju od akcija koje bi bile suprotne interesima EU. Savet ima zadatak da se stara o potovanju ovih principa, saglasno l. J.1 ta. 4. Ugovora o EU. Kao i kod usklaivanja optih ekonomskih politika drava lanica (l. 145. Ugovora o EZ), na polju ZSBP dolazi do izraaja meuvladin karakter saradnje u Savetu, gde se vri usaglaavanje stavova drava lanica o pitanjima iz domena ZSBP. Radi se o pitanjima od opteg interesa iz oblasti ZSBP (l. J.2 ta. 1 Ugovora o EU). Cilj meusobnog dogovaranja drava lanica u Savetu je obezbeivanje zajednikog uticaja kroz usklaeno delovanje u konkretnim pitanjima na polju ZSBP. Stoga Savet utvruje zajedniki stav o odreenim spoljnopolitikim ili bezbednosnim pitanjima, uvek kada smatra da je to neophodno. Tada drave lanice treba da usaglase svoje nacionalne politike sa utvrenim zajednikim stavovima. U sluajevima istupanja na meuna rodnim konferencijama ili u meuna rodnim organizacijama, drave lanice ne samo da usklauju svoje aktivnosti, ve i zastupaju zajednike stavove. U treem stubu EU, u domenu zajednikog pravosua i unutranjih poslova (ZPUP), u Savetu se koordiniraju akcije drava lanica, usvajaju se zajdniki stavovi, zajednike akcije i pripremaju konvencije, radi usvajanja u dravama lanicama u skladu sa njihovim ustavnim postupcima (l. K.3 Ugovora o EU). Na osnovu l. 100 C ta. 1. Ugovora o EZ, Savet je ovlaen da odreuje koje su to tree zemlje iji dravljani moraju imati vizu prilikom prelaska spoljnih granica drava lanica. Nadlenost Saveta moe biti proirena i na druga pitanja iz oblasti treeg stuba EU, na osnovu l. K.9 Ugovora o EU, pod uslovom da se istovremeno utvrdi nain glasanja. Naime, odredbama l. K.9 predviena je mogunost irenja nadlenosti Saveta i na sledee akcije, obuhvaene l. K.1: politika davanja azila; propisi o prelaenju spoljnih granica drava lanica; politika useljavanja i politika prema dravljanima iz treih zemalja u pogledu ulaska, boravka i zapoljavanja, kao i protiv ilegalnog useljavanja na teritorije drava lanica; borba protiv narkomanije i protiv meunarodnog krijumarenja. U sluaju da Savet donese odluke o nekim od ovih pitanja, na osnovu l. 100 C Ugovora o EZ, 90

Savet e preporuiti dravama lanicama da usvoje te odluke, saglasno njihovim ustavnim pravilima. Namee se zakljuak da funkcija koordinacije Saveta, u oblasti drugog i treeg stuba EU, pre svega ima pravnu osnovu u l. C iz Zajednikih odredbi Ugovora o EU. Odredbama ovog lana odreeno je da su Savet i Komisija duni da osiguraju usklaenost spoljne aktivnosti Unije, u okviru spoljnih odnosa, bezbednosti, privrede i razvoja. Savet obezbeuje, u okviru svojih nadlenosti, ostvarivanje tih politika. Pored navedenog, bitno je ukazati i na znaajna organizaciona pitanja, koja su u nadlenosti Saveta. Radi se o donoenju odluka Saveta o raspisivanju izbora za Evropski parlament (l. 138. ta. 3 Ugovora o EZ)151, koje se zatim preporuuju dravama lanicama na usvajanje shodno njihovim ustavnim pravilima. Zatim, tu spadaju i sledea ovlaenja Saveta: da povea broj sudija i pravobranilaca, na zahtev Suda pravde152, da izmeni broj lanova Komisije153, da imenuje sudije Finansijskog suda154, da imenuje lanove Ekonomskog i socijalnog komiteta155 i lanove Komiteta regiona 156.
5.2. NAIN ODLUIVANJA

U odredbama l. 148. Ugovora o EZ sadrano je opte pravilo da Savet donosi odluke veinom glasova svojih lanova, ako ovim Ugovorom nije drugaije odreeno. Imajui u vidu, meutim, veoma veliki broj izuzetaka od ovog pravila, koje predviaju osnivaki ugovori,
151 Tada je odluivanje Saveta jednoglasno, posle dobijanja saglasnosti Evropskog parlamenta, koji se izjanjava veinom svih lanova, shodno l. 138. ta. 3. Ugovora o EZ. 152 Na osnovu l. 165. i 166. Ugovora o EZ, l. 32 33. Ugovora o EZU i l. 137 138. Ugovora o EURATOM. 153 Na bazi l. 157. ta. 1. Ugovora o EZ, koji predvia da broj lanova Komisi- je moe biti izmenjen jednoglasnom odlukom Saveta, kao i na osnovu l. 9. ta. 1 Ugo- vora o EZU i l. 126. ta. 1 Ugovora o EURATOM. 154 Na osnovu l. 188 B Ugovora o EZ, l. 45 B Ugovora o EZU i l. 160 B Ugovora o EURATOM. 155 l. 194. Ugovora o EZ i l. 166. Ugovora o EURATOM. 156 l. 198 A Ugovora o EZ.

91

u teoriji je prisutno miljenje157 da apsolutna veina predstavlja izuzetak. To potvruje praksa odluivanja na osnovu jednoglasnosti, pojaana posle Luksemburkog kompromisa, koji se jo u teoriji naziva i: sporazum o nesaglasnosti158. Luksemburki kompromis je postignut 28. januara 1966. na sastanku est ministara inostranih poslova drava lanica. Time je, na zahtev Francuske, ozvanieno da kada se radi o vrlo vanim interesima jedne ili vie drava lanica, u sluaju da se odluka Saveta donosi veinom glasova, lanice Saveta e nastojati da u razumnom vremenu nau prihvatljivo reenje za sve lanice Saveta. Francuska je tome dodala stav da, kada su u pitanju vrlo vani interesi, Savet mora nastaviti diskusiju, sve dok se ne postigne jednoglasno reenje159. Posledica Luksemburkog kompromisa je bila skoro dvadesetogodinja praksa odluivanja Saveta na bazi jednoglasnosti, ak i kada osnivakim ugovorima to nije bilo predvieno. Veinsko odluivanje se zadralo u materiji budetskih i admini strativnih pitanja. Sa druge strane, time je okonana kriza Zajednice, otpoeta francuskom politikom prazne stolice u Savetu, od 30. juna 1965. godine. Time je Francuska izrazila nezadovoljstvo institucionalnim mehanizmom Zajednice, paralelno sa svojim blokiranjem Velike Britanije da ue u lanstvo evropskih zajednica (1963). Luksemburki kompromis je neka vrsta dentlmenskog sporazuma tadanjih drava lanica Zajednice, jer nema snagu pravnog dokumenta, niti revizije osnivakih ugovora (s obzirom da je usvojen na vanrednom sastanku Saveta, van postupka za izmenu rimskih ugovora, nije ratifikovan po ustavnim postupcima lanica, niti predstavlja tumaenje rimskih ugovora160). Njegovo donoenje je ipak uslovilo sistematsku primenu pravila jednoglasnosti u Savetu. To je poetkom 80
157 Vid. Vesna Kneevi Predi, Nadnacionalni karakter EZ i suverenost dr- ava lanica, op. cit., str. 304 305. 158 Emil Noel, op. cit, pp. 26 27; Radovan Vukadinovi, EEZ Institucije, nav. delo, str. 48. 159 Blie o tome kod: Radovan Vukadinovi, EEZ Institucije, str. 47 50. i Emil Noel, op. cit., pp. 26 27. 160 Tumaenje osnivakih ugovora je u iskljuivoj nadlenosti Suda pravde. Vid. kod: Radovan Vukadinovi, op. cit., str. 48; Lasok and Bridge, Law & Institutions of the European Communities, London, 1987, p. 207.

92

tih godina dovelo do paralize rada komunitarnih organa, naroito u sluajevima ozbiljnih nesuglasica drava lanica, kada je bilo nemogue ili vrlo teko postii konsensus, kao kod: pitanja samofinansiranja Zajednice, zatim britanskog doprinosa budetu Zajednice ili kod reforme zajednike poljoprivredne politike. Tek je donoenje Jedinstvenog Evropskog akta (JEA), 1986. godine oznailo uvoenje sistema veinskog odluivanja u praksu Saveta. Usvajanje JEA (1987) omoguilo je legalno irenje pravnog osnova primene veinskog odluivanja, naroito u oblasti funkcionisanja zajednikog trita. Istovremeno je sve to pokazalo znaajne izmene politikih stavova drava lanica, kako prema razvoju evropske integracije, tako i prema ovlaenjima komunitarnih organa. Naime, sama sutina veinskog odluivanja sobom nosi rizik prihvatanja odluka suprotnih interesima neke drave lanice, ali sve to u interesu ouvanja zajednitva i ekonomskog boljitka na irem planu. Upravo zato se u teoriji javljaju interesantna tumaenja da je irenje veinskog odluivanja direktno uticalo na lake postizanje konsensusa o mnogim pitanjima161. U strahu da ne ostane preglasana ili izolovana, odreena drava lanica u procesu diskusije i dogovaranja u okviru Saveta, esto u praksi ublaava svoje stavove, dok za uzvrat ostali lanovi Saveta, u saradnji sa Komisijom nastoje da uspostave pribliavanje stavova. To je kasnije jo olakano pravom Komisije da u postupku usvajanja komunitarnog propisa moe da menja svoje predloge, sve dok Savet ne donese odluku (l. 189 A ta. 2 Ugovora iz Mastrihta). Paralelno s tim, Savet moe samo jednoglasnom odlukom da izmeni predlog Komisije, na osnovu koga odluuje o nekom propisu (l. 189 A ta. 1). Opte gledano, Savet moe donositi odluke na tri naina: apsolutnom veinom, kvalifikovanom veinom i jednoglasno. Na osnovu l. 150. mogue je da svaki lan Saveta glasa u ime najvie jednog drugog lana, tj. ako odsutni lan Saveta ovlasti nekog od lanova da glasa u njegovo ime. U sluajevima kada je za donoenje odluke potreb- na jednoglasnost ili kod apsolutn e veine, primenjuje se pravilo: jedna drava jedan glas. Saglasno l. 148. ta. 3. utvreno je da uzdravanje od glasanja ne spreava Savet da usvoji odluke jednoglasno. Time je ovo pra- vilo donekle ublaeno.
161 Emil Noel, op. cit., p. 25.

93

U drugom i treem stubu EU odluivanje Saveta je preteno jednoglasno, osim u nekim manjim izuzecima (kod sprovoenja utvrenih mera). To je u skladu sa meuvladinim karakterom saradnje drava lanica, dijametralno suprotnim komunitarnim tj. nadnacionalnim procedurama u okviru prvog stuba EU (tri evropske zajednice). Naime, uloga Komisije i Evropskog parlamenta u drugom i treem stubu je veoma suena, u odnosu na njihove pozicije u okviru Zajednice u postupku donoenja odluka. Kada je za donoenje odluka Saveta162 potrebna kvalifikovana veina, vri se tzv. ponderisanje glasova, odnosno odmeravanje glasova. Na taj nain je odstupljeno od principa jednakog predstavljanja drava lanica, tako da: Nemaka, Italija, Velika Britanija i Francuska imaju po 10 glasova; panija 8; Grka, Belgija, Holandija i Portugal 5 glasova; Austrija i vedska 4; Danska, Irska i Finska 3; Luksemburg 2 glasa. Kvalifikovana veina za usvajanje odluka Saveta iznosi 62 glasa, kada se odluke usvajaju na predlog Komisije. U ostalim sluajevima je neophodno i da ova 62 glasa potiu od najmanje 10 drava lanica. Odmeravanje glasova izvreno je sledstveno odreenim politikim odrednicama, tako da su male i srednje drave lanice zatiene u procesu donoenja odluka od hegemonije tzv. velikih. Posle donoenja Ugovora o EU iz Mastrihta, u trenutku kada je EU brojala 12 drava lanica, blokirajua manjina je iznosila 23 glasa, dok je nakon proirenja EU na 15 lanica, od 1995. godine, blokirajua manjina poveana na 26 glasova. Velika Britanija i panija su, meutim, bile protiv toga da se broj glasova blokirajue manjine menja, jer nisu elele da se velikim zemljama (sa veim brojem glasova) oteava protivljenje veinskoj odluci. Stoga je na njihov zahtev postignut tzv. Joanina kompromis163, koji je
162 Pod odlukama Saveta se ovde podrazumevaju svi akti komunitarnog zako- nodavstva koje donosi Savet, shodno definiciji iz l. 189. ugovora o EZ, odnosno: ured- be, uputstva i odluke, kao i akti neobaveznog karaktera: preporuke i miljenja. 163 Joanina kompromis je postignut marta 1994. na sastanku Saveta u Joanini u Grkoj posle viemesenih tekih pregovora. Sutina kompromisa ogleda se u tome da, ako se nekoj odluci Saveta protivi 23 25 glasova, onda Savet ne donosi odluku (iako je odredbama Ugovora predvieno suprotno). U tom sluaju diskusija se nastavlja u ra- zumno dugom periodu dok se ne pronae reenje. Vid. Emil Noel, Working together The Institutions of the European Community and Union, Luxembourg, 1997, p. 24.

94

praktino suprotstavljen odredbama Ugovora iz Mastrihta. Ovaj sporazum je ipak ogranienog znaaja, jer je veoma retko primenjivan u praksi. Pitanje odmeravanja glasova u Savetu je veoma delikatan problem, ne samo institucionalnog karaktera, ve i strateko politike prirode, od ega zavisi dalji razvoj EU. Ovaj problem je ostao otvoren i posle Meuvladine konferencije od 1996. i usvajanja predloga izmena Ugovora iz Mastrihta u formi novog nacrta Ugovora o EU u Amsteramu, juna 1997. godine. Upravo na ovom pitanju se prelama sutina funkcionisanja komunitarnih institucija i izmenjena situacija u pogledu lanstva EU. Za razliku od poetka formiranja evropskih zajednica, nov raspored snaga u EU sada karakterie preteni broj (10 od ukupno 15 lanica) malih i srednjih drava u odnosu na velike. Otuda je razumljiva njihova tenja da zadre svoje pozicije u postupku donoenja odluka, koja je sukobljena sa interesima velikih drava da isposluju revalorizaciju glasova u svoju korist, i to ne samo u okviru Saveta, ve i na nivou broja komesara u Komisiji i broja poslanika u Evropskom parlamentu. Proistie da su ovde nikako ne radi o pitanjima proceduralne vrste, kako bi to moglo da izgleda u prvom trenu. Naime, posle ujedinjenja Nemake (oktobra 1990) i njenih insistiranja na odgovarajuem poveanju broja glasova u okviru Zajednice, shodno principima demokratskog predstavljanja, problem je dobio izraeni politiko pravni karakter. Posledica eventualne promene u tom smeru, bila bi da Nemaka ima vie glasova u Savetu od svih 10 malih i srednjih drava lanica 164. Ugovor iz Mastrihta je proirio broj sluajeva kod kojih se odluivanje u Savetu vri kvalifikovanom veinom. To su oblasti u kojima je Zajednica proirila svoju nadlenost na nove oblasti, istovremeno je delei sa dravama lanicama: obrazovanje (l. 126 127. Ugovora iz Mastrihta) i zdravstvo (l. 129). Takoe, tu spadaju i podruja, gde je pre Ugovora iz Mastrihta odluivanje Saveta bilo jednoglasno: kapital i platni promet (l. 73 A 73 H); saobraaj (l. 75); socijalna politika, struno osposobljavanje i omladina (l. 48 51 i 117 125); ekonomska i soci164 Detaljnije o tome kod: Miroslav Prokopijevi, Konstitucionalna ekonom ija Evropske unije, Institut za evropske studije i Fondacija F. Ebert, Beograd, 1998, str. 61 68.

95

jalna kohezija (l. 130 A 130 E); nauno istraivanje i tehnoloki razvoj (l. 130 F 130 P) i zatita ivotne sredine (l. 130 R 130 T). Pored toga, kvalifikovana veina primenjuje se, shodno Ugovoru iz Mastrihta, i na oblasti usvajanja mera ekonomske i monetarne politike (l. 102 A 109 M), koje vode stvaranju ekonomsko monetarne unije (EMU) drava lanica. U pogledu naina uea Saveta u zakonodavnom postupku, bitno je istai da Savet ostaje centralno zakonodavno telo u okviru EU, uprkos irenju ovlaenja i jaanju pozicije Evropskog parlamenta (EP), posle usvajanja Ugovora iz Mastrihta. Posle procedure saradnje, uvedene JEA, Mastriht je doneo novinu u vidu procedure saodluivanja Saveta i EP. O tome e vie biti rei kod izlaganja postupka odluivanja u okviru EP.

6. Evropski parlament
6.1. SASTAV I UNUTRANJA ORGANIZACIJA

Evropski parlament (EP) je sastavljen od direktno izabranih predstavnika naroda iz drava ujedinjenih u Evropsku uniju165 i kao takav predstavlja demokratski izraz politike volje dravljana drava lanica EU. Na osnovu Akta o izboru poslanika u EP (1976)166 uvedeni su neposredni izbori za EP. Prvi direktni izbori za EP odrani su juna 1979.
164 Detaljnije o tome kod: Miroslav Prokopijevi, Konstitucionalna ekonomija Evropske unije, Institut za evropske studije i Fondacija Friedrich Ebert Stiftung, Beo- grad, 1998, str. 61 68. 165 EP je predstavniko telo 373 miliona graana, dravljana drava lanica EU. 166 Akt o optim neposrednim izborima za EU potpisan je 20. 09. 1976. u Briselu, a stupio je na snagu 1. 07. 1978. posle postupka ratifikacije u dravama lanicama. Prvi direktni izbori odrani su juna 1979. godine, kada je izabrano 410 poslanika EP. Posle pristupanja Grke, 1981. godine, jo je 24 poslanika nominovano za EP (od strane grkog parlamenta), da bi 1. 01. 1986. broj mesta u EP porastao od 434 na 518 (usled jo 60 panskih poslanika i 24 portugalskih). Blie o tome: European Parlia- ment, Fact Sheets on the European Parliament and the activities of the European Union, Luxembourg, 1994, pp. 23 29.

96

godine, tako to je svaka drava lanica primenila sopstveni izborni sistem. Sledei direktni izbori odrani su u skladu sa petogodinjim mandatom poslanika EP: 1984., 1989. i 1994. godine, takoe na osnovu nacionalnih sistema glasanja drava lanica 167. U EP su poslanici grupisani po politikoj pripadnosti, a ne na osnovu nacionalnog svrstavanja, to EP ini komuni tarnom institucijom nadnacionalnog karaktera. EP ine 626 lanova168, posle proirenja EU na vedsku, Finsku i Austriju, od 1995. godine. EP ima osam politikih grupa169, kao i neke tzv. nepridruene lanove (van politikih grupa). Sedite EP se nalazi u Strazburu, kada se odravaju redovna mesena zasedanja (osim u avgustu), Generalni sekretarijat EP je u Luksemburgu, a sastanci komiteta i radnih grupa EP odravaju se u Briselu, kao i vanredna zasedanja EP. EP ima 20 stalnih komiteta170, koji pripremaju plenarna zasedanja EP, sainjavaju miljenja EP na predloge akata Komisije upuenih Savetu, izrauju amandmane na zajednike stavove Saveta, kao i predloge rezolucija EP. U njihovom radu uestvuju nezavisni eksperti i predstavnici interesnih grupa. Pored toga, EP osniva i potkomitete, privremene komitete za odreena pitanja ili istraivake komitete. Aktivnostima EP i njegovih komiteta upravlja Biro, sastavljen od predsednika i 14 potpredsednika sa mandatom od dve i po godine. Konferencija predsednika, u sastavu od predsednika EP i predsednika politikih grupa, organizuje rad EP i utvruje dnevni red plenarnih zasedanja. Na plenarnim zasedanjima EP prvo glasa o aman167 U 14 drava lanica preovlauje proporcionalni sistem, osim u Velikoj Bri- taniji gde je prisutan veinski sistem glasanja po birakim okruzima. Nav. prema: Emil Noel, op. cit., p. 31. 168 Raspored lanova EP je sledei: 99 za Nemaku; po 87 poslanika imaju Fran- cuska, Italija i Velika Britanija; 64 panija; 31 Holandija; po 25 mesta u EP imaju Belgija, Grka i Portugal; 22 vedska; 21 Austrija; po 16 za Dansku i Finsku; 15 Ir- ska i 6 Luksemburg. European Commission, How does the European Union Work?, Luxembourg, 1998, p. 16. 169 To su sledee politike grupe (8 grupa): socijaldemokrati (180 poslanika); demohriani (233), Liberalnodemokratska i reformistika grupa (50); Zeleni i regionalisti (48); Evropa demokratije i razlika (16); Unija za Evropu nacija (30); Ujedinjena levica i nordijski zeleni (42) i neopredeljeni (27). Vid. detaljnije u: Europan Parliament (EP), Fact sheets..., op. cit., p. 29. 170 Detaljnije u: EP, Fact sheets..., op. cit., p. 33.

97

dmanima, zatim o nacrtu akta u celini i zatim o prateoj rezoluciji. U pitanju je zakonodavna rezolucija, kada Savet konsultuje EP o predlogu Komisije. Takva rezolucija predstavlja miljenje EP o tome da li EP odobrava, odbacuje ili menja nacrt komunitarnog propisa. lanovi EP mogu na plenarnim sednicama EP govoriti bilo u svoje ime ili u ime komiteta (kao izvestioci) ili pak, u svojstvu predstavnika svoje politike grupe. Poslanici EP postavljaju usmena ili pismena pitanja lanovima Saveta i Komisije. Na taj nain, slino ulozi nacionalnih parlamenata, EP vri funkciju kontrole izvrne vlasti (koja je u sluaju EU podeljena izmeu Saveta i Komisije). EP imenuje Ombudsmena (posrednika), koji je ovlaen da prima albe pravnih i fizikih lica iz drava lanica u vezi loeg rada komunitarnih organa, osim Suda pravde i Prvostepenog suda u vrenju njihovih funkcija (l. 138 E Ugovora iz Mastrihta). Pri tome, pod pravnim i fizikim licima iz drava lanica podrazum evaju se sva fizika lica sa prebivalitem na teritoriji EU i pravna lica sa statutarnim seditem u nekoj od drava lanica. Ombudsmen, po prijemu albe, pokree istragu, a moe je pokrenuti i na svoju inicijativu. Od pokretanja istrage su izuzete injenice koje su predmet ili su bile predmet sudskog postupka. U vrenju svojih funkcija Ombudsmen je potpuno nezavisan. On ne moe da prima niti da trai uputstva od bilo kojeg organa EU. Ukoliko Ombudsmen utvrdi lou upravu nekog od organa EU, on o tome obavetava tu instituciju, koja mu u roku od tri meseca dostavlja svoje miljenje. Ombudsmen zatim dostavlja izvetaj EP i konkretnoj instituciji i obavetava lice koje je dalo albu o ishodu istrage.
6.2. OVLAENJA EP

EP ima tri grupe ovlaenja: zakonodavna, budetska i kontrolna ovlaenja (prema Komisiji u EU). Posebno su znaajna zakonodavna ovlaenja EP, koja on deli sa Savetom EU, kao centralnim legislativnim organom EU. Pravci institucionalnih reformi, poev od donoenja Jedinstvenog evropskog akta (1986) do Mastrihta (1992) ili su linijom jaanja zakonodavnih ovlaenja, kao i budetskih funkcija EP. Postignuti normativni rezultati ipak nisu doveli do ravnopravne pozicije EP u zakonodavnom postupku EU u odnosu na Savet. To je bio razlog 98

da se posebno uoi Meuvladine konferencije (1996) o reviziji EU, predviene Ugovorom iz Mastrihta, posebno intenzivno poelo govoriti o demokratskom deficitu u EU, kao i o potrebi pribliavanja postupka donoenja odluka graanima tj. dravljanima drava lanica EU. 1. Zakonodavna ovlaenja EP obuhvataju sledee postupke: procedura konsultacija; procedura saradnje; postupak saodluivanja i postupak odobrenja EP. Procedura konsultacija se sastoji od traenja miljenja EP pre nego to Savet usvoji predlog komunitarnog propisa, koji je podnela Komisija. Tada EP vri savetodavnu ulogu. Ukoliko u proceduri ne bude potovano pravo EP da daje svoje miljenje, Sud pravde e ponititi akt, koji je usvojen bez traenja miljenja EP. Primera radi, postupak konsultacija primenjuje se u sluaju ispitivanja cena poljoprivrednih proizvoda. Postupak saradnje EP i Saveta (l. 189 C) ovlauje EP da podnese amandmane na nacrt propisa. Ovaj postupak uveden je donoenjem Jedinstvenog evropskog akta (JEA, 1986). Komisija podnosi predlog propisa paralelno Savetu i EP. Savet usvaja zajedniki stav kvalifikovanom veinom, posle dobijanja miljenja EP. Zajedniki stav Saveta prosleuje se EP i ako ga EP odobri, Savet usvaja predlog propisa171. Parlament ima pravo i da odbaci stav Saveta ili da saini amandmane (apsolutnom veinom). Ukoliko EP odbaci predlog propisa, Savet moe da ga usvoji, ali jednoglasnim odluivanjem. Ukoliko, meutim, EP saini amandmane na predlog propisa, Komisija mora u roku od mesec dana da preispita svoj predlog, uzimajui u obzir amandmane EP i da ponovo dostavi predlog Savetu. Savet zatim moe ili usvojiti predlog tog propisa kvalifikovanom veinom ili ga izmeniti, ali jednoglasnim odluivanjem. To znai da postupak saradnje obuhvata tzv. dva itanja predloga propisa u zakonodavnoj proceduri. Postupak saradnje je proiren na nova podruja: socijalna politika, obrazovanje i obuka, propisi u vezi ekonomsko monetarne unije, zatite sredine, transevropske infrastrukturne mree i mere upravljanja strukturnim fondovima Zajednice (Regionalni razvojni fond, itd.)172. Na ovaj nain je veoma ojaana pozicija EP u komuni tarnom institucionalnom mehanizmu. Od prvobitno ustanovljene konsultativne uloge EP u zakonodavnom procesu, nova
171 EP, Fact sheets..., op. cit., p. 39. 172 Emil Noel, op. cit., p. 36.

99

uloga EP se kree u pravcu legislativnog partnera Saveta (iako ne i ravnopravnog). Uvoenje procedure saradnje (usvajanjem JEA) predstavljalo je probno polje za dalje irenje zakonodavnih ovlaenja EP u formi postupka saodluivanja. Ugovor o EU iz Mastrihta je uveo postupak saodluivanja EP i Saveta (l. 189 B), ime je doprineo veoj demokratinosti zakonodavnog procesa u Zajednici i u izvesnoj meri, korigovanju postojeeg institucionalnog debalansa u korist EP. ta vie, u oblastima funkcionisanja jedinstvenog trita EU, gde je uglavnom bila primenjivana procedura saradnje, Mastriht je uveo postupak saodluivanja. Pored funkcionisanja jedinstvenog trita, saodluivanje obuhvata slobodno kretanje radnika, slobodu osnivanja preduzea, istraivanje, smernice u vezi transevropskih mrea, zdravstvo, kulturu i dr. Saodluivanje podrazumeva da Savet, delujui na predlog Komisije, posle dobijanja miljenja EP, zauzima zajedniki stav. Zatim svoj stav prosleuje Parlamentu, koji moe ili da ga odobri (kada ga Savet konano usvaja) ili da ga odbaci (posle primene postupka mirenja) ili da ga izmeni (apsolutnom veinom lanova EP). Postupak saodluivanja predvia formiranje Komiteta za mirenje (sastavljenog od lanova Saveta i jednakog broja poslanika EP, sa predstavnikom Komisije). Komitet ima zadatak postizanja sporazuma o zajednikom tekstu predloga propisa. Komitet za mirenje se saziva kada Savet ne odobri amandmane EP na svoj zajedniki stav. Kada je sporazum postignut u okviru Komiteta, potrebna je kvalifikovana veina u Savetu i apsolutna veina u EP da ga odobri. Zatim se usaglaeni predlog propisa dostavlja Savetu i EP radi usvajanja (takoe kvalifikovanom veinom u Savetu i apsolutnom veinom u EP). Ukoliko meutim, bilo koja od ovih institucija odbaci predlog propisa, smatra se da je predlog odbaen i postupak se zavrava. Takoe, ako Komitet ne uspe da usaglasi tekst predloga, smatra se da akt nije usvojen. Parlament je protestovao protiv mogunosti (predviene Ugovorom iz Mastrihta) da, ako postupak mirenja ne uspe, Savet moe potvrditi svoj stav, ukljuujui neke od izmena Parlamenta, ako eli. Tada se smatra da je predlog propisa usvojen, osim ako ga EP ne odbaci apsolutnom veinom svojih lanova, u roku od est nedelja od dana potvrdne odluke Saveta. Zakonodavne akte, usvojene u proceduri saodluivanja, potpisuju predsednik Saveta i predsednik EP i objavljuju se u Slubenom listu 100

Zajednice (l. 191). To predstavlja formalnu potvrdu zakonodavnih prerogativa EP u postupku saodluivanja sa Savetom. Od stupanja na snagu Ugovora iz Mastrihta (novembra 1993) do 1997. godine, 191 predlog je bio razmatran u okviru postupka saodluivanja, doneto je 70 zajednikih odluka, dok su 2 predloga odbaena od strane EP u finalnoj fazi173. Postupak davanja saglasnosti Parlamenta (assent procedure) odnosi se na znaajne odluke EU sa meuna rodnim implikacijama, kao to je pristupanje novih lanova; sporazumi o pridruivanju sa treim zemljama, nelanicama; organizacija i ciljevi Strukturnog i Kohezionog fonda; zadaci i ovlaenja budue Evropske centralne banke (ECB). Ovaj postupak ovlauje Parlament da da ili da uskrati saglasnost na predlog propisa podnetog mu na razmatranje. Ova procedura, meutim, ne dozvoljava Parlamentu da menja ili dopunjava predlog komunitarnog propisa. U okviru zakonodavnih ovlaenja EP nalazi se i pravo Parlamenta da zatrai od Komisije da podnese odreeni predlog komunitarnog propisa. Radi se o pitanjima koja, po miljenju veine lanova EP, zahtevaju izradu akata na nivou Zajednice radi realizacije Ugovora. Ovo pravo EP predvieno je odredbama l. 138 B Ugovora iz Mastrihta i analogno je pravu Saveta (l. 152), da trai od Komisije da podnese odgovarajue predloge radi ostvarivanja zajednikih ciljeva. 2. Budetska ovlaenja EP predstavljaju drugo podruje nadlenosti EP. Kada je Zajednica, odlukom Saveta, poela da se finansira na osnovu sopstvenih sredstava, dolo je i do paralelnog proirenja kompetencija Parlamenta u domenu budeta. U vidu revizije osnivakih ugovora, zakljuena su dva ugovora meu dravama lanicama, 1970. i 1975. godine174, koji su regulisali budetska ovlaenja EP. Ova ovlaenja obuhvataju pravo EP da odluuje o svim izdacima koji ne potiu iz obaveza utvrenih komunitarnim propisima (tzv. neobavezni rashodi); zatim odluivanje o administrativnim trokovima komunitarnih institucija i veoma bitna ovlaenja EP u vezi operativnih rashoda iz fondova Zajednice (Strukturni fond, finansiranje istraivanja, zatite sredine, razvoja saobraaja, energetike, saradnje za razvoj i dr).
173 Ibidem, p. 38. 174 Prvi je stupio na snagu 1. 01. 1971. godine, a drugi 1. 06. 1977. E. Noel, op. cit., p. 35.

101

Znaaj ovlaenja EP, vezanih za tzv. operativne trokove iz budeta Zajednice (fondovi) ilustruje podatak da je u 1996. godini njihovo uee u ukupnom budetu iznosilo 47% ili 38.53 milijarde ekija u apsolutnom iznosu175. Uloga EP u institucionalnoj strukturi EU je veoma bitna, kada se ima u vidu da komuni tarna budetska sredstva o kojima odluuje EP, naroito u domenu fondova, imaju za cilj finansiranje razvoja postojeih aktivnosti Zajednice (socijalna politika, istraivanje, regionalni razvoj itd) i istovremeno omoguavanje sprovoenja novih mera i zadataka (obrazovanje, zatita potroaa. zatita sredine itd). Posebno je vana aktivnost EU u meuna rodnim odnosima, gde u sklopu saradnje za razvoj i pomoi treim zemljama, nelanicama, EP ima pravo ne samo da izvri preraspodelu sredstava, nego i da povea budetske izdatke do odreene granice. Na taj nain dolaze do izraaja politike implikacije budetskih ovlaenja EP. Vie od polovine budeta EU namenjeno je obaveznim izdacima 176, od kojih preteni deo ine rashodi za zajedniku poljoprivred(53%) nu politiku (Common agrucultural policy CAP), odnosno za cenovne subvencije. EP ima pravo da predlae izmene u ovoj oblasti budetskih rashoda, koje se smatraju usvojenim, osim ako ih Savet ne odbaci kvalifikovanom veinom. Pored toga, EP je ovlaen da odbije predlog budeta u celini177. Predsednik Parlamenta je ovlaen da objavi da je budet usvojen za konkretnu godinu, posle obavljenih procedura u EP. Odnosi EP sa Savetom su veoma bitni u oblasti postupka usvajanja budeta. Njihovom pojanjavanju veoma je doprinelo zakljuivanje Interinstitucionalnog sporazuma o budetskoj disciplini i poboljanju budetske procedure (1988). Ovaj sporazum je ustanovio zajedniku odgovornost kljunih komunitarnih organa: Parlamenta, Saveta i Komisije u proceduri usvajanja budeta. Na ovaj nain su utvrena pravila saradnje izmeu ovih institucija i predviena izrada petogodinjeg finansijskog plana sa godinjim plafonima rashoda po glavnim budetskim stavkama (poljoprivreda, strukturni fondovi, meuna rodne
175 E. Noel, op. cit., p. 35. 176 U 1996. godini je to iznosilo 43.41 milijarde Eki u budetu EU. (Ibid) 177 Pravo odbacivanja budeta EP je prvi put koristio 1979. godine, posle direkt- nih izbora svojih poslanika, a zatim i 1985. godine, kada je odbio opti budet, (kao i dopunski budet u 1982. godini).

102

aktivnosti, administracija i dr). Sporazum je obnovljen za period 1993 99. godinu 178. 3. Kontrolne funkcije EP, koje obuhvataju odnose EP sa Savetom i EP sa Komisijom, ine treu znaajnu oblast nadlenosti Parlamenta. Upravo na ovom podruju manifestuje se uloga EP identina poziciji nacionalnih parlamenata u odnosu na izvrnu vlast u dravama lanicama. Imajui u vidu da je u sistemu funkcionisanja EU izvrna vlast podeljena izmeu Saveta i Komisije, proistie da se na liniji ovih meuin stitucionalni h relacija najbolje ogleda stepen ostvarene demokratinosti institucionalnog mehanizma EU. Odnosi EP i Saveta su od poetka funkcionisanja evropskih zajednica bili vrlo ogranieni, da bi se situacija radikalno izmenila posle uvoenja postupka saradnje, saodluivanja i davanja saglasnosti EP. Time su odnosi sa Savetom postavljeni u odreenu ravnoteu i neku vrstu institucionalnog legislativnog dijaloga (u veoj ili manjoj meri u zavisnosti od vrste procedure). Pribliavanju Saveta i EP doprinelo je i jaanje budetskih ovlaenja EP, poetkom 80tih godina. Veoma je vaan politiki dijalog Saveta i EP, u vidu predstavljanja programa aktivnosti predsedavajueg Saveta za polugodinji period. Naime, svakih est meseci budui predsedavajui Saveta predstavlja program svojih mera i zadataka pred relevantnim komitetima EP. To je nova praksa u sistemu funkcionisanja EU, koja dopunjava postojei dijalog Saveta i Komisije. Odnosi EP sa Komisijom zasnivaju se na, osnivakim ugovorima utvrenoj, odgovornosti Komisije iskljuivo Parlamentu. Na taj nain je postignuta zatita nezavisnosti Komisije, objektivnost delovanja i iznad svega, nadnacionalni karakter ove komunitarne institucije. EP neprekidno vri kontrolu rada Komisije, naroito u pogledu izvravanja zadataka Komisije da bude uvar Ugovora i ostvarivanja zajednikih ciljeva EU. Do momenta dok nije utvren uticaj EP u postupku naimen ovanja Komisije, nije postignuta institucionalna ravnotea u odnosima Komisija EP. U izvesnoj meri je poboljana uloga EP u toj oblasti, posle usvajanja Ugovora iz Mastrihta, tako to vlade drava lanica
178 European Parliament, Council, Commission Interinstitutional Agreement of 29 October 1993 on budgetary discipline and improvement of the budgetary procedure, OJ C 331, 7. 12. 1993, pp. 1 10.

103

zajedniki odreuju, posle konsultovanja EP, linost koju nameravaju da imenuju za predsednika Komisije (l. 158. stav 2. Ugovora iz Mastrihta). U dogovoru sa imenovanim predsednikom, vlade drava lanica odreuju druge linosti kao kandidate za lanove Komisije. Zatim, izbor predsednika i lanova Komisije, kao kolektivnog tela koje je na ovaj nain predloeno, podlee postupku dobijanja saglasnosti od EP. Posle odobrenja EP, predsednika i lanove Komisije imenuju vlade drava lanica. Odmah nakon naimenovanja lanova Komisije, tj. na poetku njenog mandata, lanovi i predsednik Komisije daju pred EP (i komitetima EP) svoju sveanu izjavu. Ugovor iz Mastrihta je trajanje mandata Komisije prilagodio mandatu poslanika EP, izmenivi ga na pet godina (l. 158. stav 1). Proistie ocena da uloga EP u postupku naimenovanja Komisije nije formalna, iako EP svoju saglasnost daje post festum. Ipak, EP je konsultovan u prethodn oj proceduri predlaganja linosti predsednika Komisije. Do stupanja na snagu Ugovora iz Mastrihta, ovlaenja EP u ovom domenu odnosila su se na njegovo pravo da izglasa Komisiji nepoverenje i time je prinudi na kolektivnu ostavku. Posle Ugovora iz Mastrihta politika pozicija Komisije je ojaala, jer to vie nije samo naimen ovano, ve i u izvesnoj meri posredstvom EP i izabrano telo. Na ovaj nain se teilo otklanjanju odreenog stepena demokratskog deficita evropskih zajednica. Ovaj postupak primenjen je prvi put 1995. godine prilikom izbora Komisije i predsednika aka Santera179.

6.3. ULOGA PARLAMENTA U DRUGOM I TREEM STUBU EU

Drugi stub EU ustanovljen je i regulisan odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta (Naslov V) i predvia saradnju drava lanica u oblasti zajednike spoljne politike i politike bezbednosti (ZSBP). U tom okviru, uloga EP utvrena je u l. J.7 Ugovora iz Mastrihta. Predsedavajui Saveta konsultuje EP o najvanijim pitanjima i osnovnim opredeljenjima zajednike spoljne i bezbednosne politike i stara se da stavovi EP budu razmotreni sa odgovarajuom panjom. Predsedavajui i Komisija
179 Emil Noel, op. cit., p. 39.

104

redovno obavetavaju EP o razvoju ZSBP. EP moe da postavlja pitanja i upuuje preporuke Savetu. EP raspravlja o ostvarenom napretku u sprovoenju ZSBP svake godine. U treem stubu EU, na polju saradnje drava lanica u pravosuu i unutra njim poslovima, Ugovor o EU iz Mastrihta (Naslov VI) predvia samo da Predsedavajui Saveta i Komisija redovno obavetavaju EP o radu u ovoj oblasti (l. K.6). Slino drugom stubu EU, EP ima pravo da bude konsultovan o osnovnim pravcima delovanja u oblasti saradnje drava lanica u domenu pravosua i unutranjih poslova. Predsedavajui Saveta obezbeuje da stavovi EP budu uzeti u obzir. Predvieno je takoe pravo EP da postavlja pitanja i daje preporuke, kao i da godinje razmatra ostvareni napredak u realizaciji ciljeva u datoj oblasti. Proizilazi da je na delu politiki proces, odnosno da je uloga EP u drugom stubu pre svega politika, a ne normativno konstitutivna. EP je osnovao svoj stalni Komitet za spoljne poslove, bezbednost i odbrambenu politiku180, u kome se vode brojne diskusije o relevantnim pitanjima iz njegove nadlenosti uz uee predsedavajueg Saveta. Sutina, meutim, ostaje nepromenjena, a to je da Sud pravde nije ovlaen da obavee na primenu konsultovanja EP. Ugovorom predviena obaveza konsultovanja i informisanja EP je stoga od politike vanosti, ali nema odgovarajuu pravnu zatitu, odnosno, u sluaju nepotovanja ove obaveze, nema sankcionisanja niti sudskog postupka pred Sudom pravde. EP ima svoj stalni Komitet za graanske slobode i unutranja pitanja181, ali situacija u pogledu pozicije EP ostaje slina onoj u drugom stubu EU. Naime, uprkos aktivnoj ulozi nadlenog Komiteta i samog EP u ovim osetljivim pitanjima koja zadiru u oblast ljudskih prava i sloboda i zatite nacionalne bezbednosti drava lanica, uloga EP ostaje pre svega politiko savetodavna.

180 EP, Publications, The European Parliament, Luxembourg, 1997, p. 21. 181 Ibidem.

105

7. Evropska Komisija sastav i nadlenost

7.1. SASTAV I UNUTRANJA ORGANIZACIJA

Komisija je kolegijalno telo, koje funkcionie na osnovu kolektivne odgovornosti. Svaki od sadanjih 20 lanova182 ima jedan glas. Za donoenje odluke potrebna je prosta veina, tj. 11 glasova. lanove Komisije predlau vlade drave lanice u dogovoru sa imenovanim predsednikom Komisije. Biraju se na osnovu njihove opte sposobnosti, tako da njihova nezavisnost bude van svake sumnje (l. 157. ta. 1). lanovi Komisije mogu biti samo dravljani drava lanica. Ugovorom je regulisano da najvie dva lana Komisije mogu biti dravljani iste drave lanice. Obavezno je da najmanje jedan dravljanin svake drave lanice mora biti lan Komisije. U svom radu, meutim, lanovi Komisije nisu vezani za svoju vladu, nego svoje dunosti izvravaju potpuno nezavisno i u optem interesu Zajednice (l. 157. ta. 2). Oni ne smeju primati niti traiti uputstva od bilo koje vlade ili drugog tela. To je kljuna odredba koja definie nadnacionalni karakter ove komunitarne institucije. lanovi Komisije se uzdravaju od svake radnje koja nije u skladu sa njihovim dunostima. Za uzvrat, drave lanice se obavezuju da e potovati naelo nezavisnosti rada lanova Komisije i da nee pokuavati da utiu na njih u izvravanju njihovih zadataka. Saglasno svojoj nezavisnoj poziciji, lanovi Komisije ne mogu tokom trajanja mandata biti angaovani na bilo kojoj drugoj, plaenoj ili neplaenoj, profesionalnoj aktivnosti. Oni se moraju ponaati asno i uzdrano u odnosu na prihvatanje odreenih imenovanja ili koristi. U sluaju povrede ovih obaveza, Sud pravde moe (na zahtev Saveta ili Komisije) razreiti dunosti lana Komisije (l. 160) ili ga liiti prava na penziju ili drugih naknada. U l. 159. Ugovora iz Mastrihta odreeno je da funkcije lana Komisije pojedinano mogu prestati podnoenjem ostavke, razreenjem
182 Do proirenja EU na Austriju, Finsku i vedsku, tj. do 1995. godine, Komisija je imala 17 lanova (tzv. komesara). Stoga u Ugovoru iz Mastrihta (1. 11. 1993) sto- ji da se Komisija satoji od 17 lanova (l. 157. ta. 1) Ugovora o osnivanju EZ. Broj la- nova Komisije, meutim, moe biti izmenjen jednoglasnom odlukom Saveta, to je i uinjeno posle proirenja lanstva EU.

106

dunosti, redovnom zamenom ili smru. U sluaju zamene lana Komisije, odreeno lice se zamenjuje za duinu preostalog mandata novim lanom, koga zajedniki imenuju vlade drava lanica. Savet moe jednoglasno odluiti da nema mesta zameni. U sluaju ostavke, razreenja ili smrti, predsednik se zamenjuje za preostali deo mandata Komisije i to po navedenoj istoj proceduri naimen ovanja. Komisija moe imenovati jednog ili dva podpredsednika iz reda svojih lanova (l. 161). U pitanju su poasne funkcije. Komisija utvruje pravilnik o svom radu. U pravilniku je, izmeu ostalog, regulisan i broj lanova Komisije, potreban za njeno valjano zasedanje (kvorum), (l. 163). Naime, Komisija moe odluivati samo ako je prisutna veina njenih lanova i pri tome nije dozvoljeno glasanje preko zastupnika ili zamenika lana 183. Za predsednika Komisije u praksi vai princip: Primus inter 184, iako normativno gledano, on takoe ima samo jedan glas pripares likom odluivanja i nema specijalnih ovlaenja. Pozicija Predsednika Komisije je, meutim, veoma vana u odnosu na vlade drava lanica, zatim kada istupa pred Evropskim savetom i pred Parlamentom. Ova pozicija je znaajno ojaana opisanim novinama u postupku naimenovanja Komisije, donoenjem Ugovora iz Mastrihta. Svaki lan Komisije zaduen je za jednu ili vie odreenih oblasti delovanja iz nadlenosti Komisije, tako da se odeljenja koja funkcioniu u tim oblastima nalaze pod njegovim direktnim rukovodstvom. Pored toga, Komisija moe osnovati radne grupe svojih lanova, sa zadatkom da pripreme diskusiju o nekim izuzetno vanim ili sloenim pitanjima. Neke od tih radnih grupa mogu delovati kao stalne slube. lanovi Komisije se sastaju jednom nedeljno radi donoenja odluka o pitanjima iz svoje nadlenosti ili pokretanja inicijativa za donoenje odreenih komuni tarnih propisa. Veoma esto se primenjuje tzv. pismena procedura, koja podrazum eva pismeno izjanjavanje lanova Komisije o odreenim predlozima. U tom sluaju smatra se da je predlog u okviru Komisije usaglaen kada lanovi ne dostave svoje primedbe u roku od jedne nedelje. Ova procedura je tokom 1996. godine bila prime njena 2880 puta185, to je uticalo na poveanje efikasnosti rada Komisije.
183 E. Noel, op. cit., p. 13. 184 Prvi meu jednakima. 185 E. Noel, op. cit., p. 13.

107

Takoe, jednostavniji metod rada predstavlja i praksa ovlaivanja nekog od lana Komisije da donosi odluke u ime Komisije o odreenim rutinskim pitanjima 186, koja nemaju politikih konsideracija. Komisija je podeljena na 25 generalnih odeljenja, Pravnu slubu, Generalni sekretarijat, Statistiki ured, kao i jedan broj specijalizovanih slubi (prevoenje i dr). Sedite Komisije je u Briselu, ali se manji deo osoblja nalazi i u Luksembu rgu.
7.2. NADLENOST KOMISIJE

Nadlenost Komisije, shodno l. 155. obuhvata: 1) da se stara o primeni Ugovora i merama koje organi Zajednice donose u skladu sa Ugovorom; 2) da formulie preporuke ili daje miljenja o pitanjima koja ureuje Ugovor; 3) da samostalno odluuje i uestvuje u pripremanju mera koje donosi Savet i EP i 4) da vri ovlaenja koja je Savet preneo na nju radi sprovoenja propisa koje je on doneo (delegirana ovlaenja). Ova ovlaenja su Ugovorom o osnivanju EZ (kao sastavnim delom Ugovora o EU) data Komisiji u cilju obezbeenja pravilnog funkcionisanja i razvoja zajednikog trita. Pored toga, Komisija izrauje i objavljuje godinji opti izvetaj o radu Zajednice (l. 156), najkasnije mesec dana pre poetka zasedanja EP. U okviru svojih ovlaenja da se stara o primeni Ugovora i mera koje donose komunitarni organi, Komisija pre svega kontrolie da li se odredbe Ugovora pravilno primenjuju i da li se mere usvojene u skladu sa njegovim odredbama tj. komuni tarni propisi donose na predvien nain i ispravno primenjuju. Ova izvorna nadlenost Komisije (utvrena u sva tri osnivaka ugovora evropskih zajednica) stavlja je u ulogu uvara komunitarnog pravnog poretka. U tom smislu Komisija prati izvravanje Ugovora i komunitarnih propisa kako u dravama lanicama, tako i u odnosu na legislativne organe EU: Savet, EP i drugi pomoni organi. Shodno l. 169, ako Komisija smatra da drava lanica nije ispunila obavezu iz Ugovora daje o tome obrazloeno miljenje nakon to je
186 Primera radi, mnogi propisi iz oblasti poljoprivredne politike doneeni su po ovoj proceduri.

108

odnosnoj dravi pruila priliku da se izjasni. Ukoliko ta drava ne postupi saglasno miljenju Komisije u datom roku, Komisija moe izneti predmet pred Sudom. U tom postupku, Komisija ispituje da li je dolo do krenja odredbi Ugovora i drugih komunitarnih propisa, bilo na svoju inicijativu bilo na zahtev neke drave lanice, pravnog ili fizikog lica. Ukoliko Komisija utvrdi da je dolo do povrede komunitarnog prava, ona e zatraiti od odnosne drave da u odreenom roku (najee dva meseca) izloi svoje stanovite. Ako se radi o ozbiljnim krenjima odredbi Ugovora, koja ugroavaju funkcionisanje jedinstvenog trita EU, rok za izjanjavanje drave lanice je mnogo krai. Ako drava lanica ne otkloni povredu komunitarnih propisa ili ne moe da ispuni zahtev Komisije, Komisija donosi obrazloeno miljenje prema kome odnosna drava mora postupiti u predvienom roku. U suprotnom, Komisija moe pokrenuti postupak pred Sudom pravde, ija je odluka obavezujua za obe strane. Dosadanja praksa u ovom domenu pokazuje da je mali broj sluajeva bio predavan Sudu na reavanje187. Najee su problemi bili reavani u ranoj fazi. Ipak, Komisija se u najveem broju suoavala sa odlaganjima primene komunitarnih uputstava i usklaivanja nacionalnih propisa sa njima. Tada je Komisija, obino u saradnji sa EP, vrila politiki pritisak na odnosnu dravu lanicu, posebno kada se radilo o sprovoenju propisa o funkcionisanju jedinstvenog trita EU. Pored toga, ukoliko neka drava lanica smatra da druga lanica nije ispunila obavezu iz Ugovora, ona mora, pre podnoenja predmeta Sudu, izneti predmet pred Komisiju. Tada Komisija donosi obrazloeno miljenje (l. 170), s tim to je prethodno dala mogunost svakoj od drava da se izjasni o konkretnom problemu. Ugovor iz Mastrihta je ojaao kontrolnu funkciju Komisije proirivi je i na praenje sprovoenja odluka Suda pravde u dravama lanicama. Naime, dopunama l. 171. Ugovora o EZ, predvieno je da Komisija obavesti Sud pravde u sluaju da neka drava lanica nije donela mere za izvrenje njegove odluke u utvrenom roku. Komisija tada predlae Sudu visinu novane kazne za tu dravu. Ako Sud utvrdi
187 U 1996. godini Komisija je pokrenula 1.113 sluajeva ispitivanja povrede ko- munitarnog poretka, izdala je 379 obrazloenih miljenja i prijavila Sudu 93 sluaja. Nav. prema: E. Noel, op. cit., p. 14.

109

da se odnosna drava nije pridravala njegove odluke, on moe da joj naloi plaanje kazne. Komisija u ulozi izvrnog organa EU, ima itav opus ovlaenja: da inicira predloge komunitarnih uredbi, uputstava i odluka, kojima se izvravaju odredbe Ugovora i akti Saveta; da formulie preporuke ili daje miljenja o pitanjima koja ureuje Ugovor kad je to izriito Ugovorom utvreno ili je potrebno po oceni Komisije; da predstavlja EU u meunarodnim ekonomskim odnosima i pregovara u ime EU o zakljuivanju meuna rodnih trgovinskih sporazuma i da upravlja fondovima iz komunitarnog budeta. Posebno je znaajna funkcija Komisije kao predlagaa komunitarnih propisa, tj. zakonodavnog inicijatora. U tom kontekstu Komisija se rukovodi interesima Zajednice kao celine. Prilikom formulisanja predloga komuni tarnih akata, Komisija obavlja neformalni dijalog i usaglaava svoj predlog sa brojnim interesnim grupama, kojih se tiu konkretna pitanja. Naroito je vano da predloeni propis ne favorizuje pozicije nijedne drave lanice. Na taj nain Komisija predstavlja telo u okviru koga se vri uravnoteavanje stavova i interesa brojnih aktera jedinstvenog trita EU kroz preliminarno ispitivanje njihovih pozicija. U pitanju je uee vladinih predstavnika, sindikata, odreenih udruenja, kao i nezavisnih eksperata u tom nevidljivom i delikatnom procesu. Pri tome je veoma bitno da Komisija na odgovarajui nain primenjuje naelo supsidijarnosti, o emu je ve bilo rei. Monopol zakonodavnog predlagaa koji uiva Komisija nije okrnjen ak ni odredbama l. 152, prema kojima Savet moe traiti od Komisije da preduzme bilo koje istraivanje koje smatra korisnim za ostvarivanje zajednikih ciljeva i da mu o tome podnese predloge. Iako ova odredba predstavlja mono sredstvo ograniavanja inicijatorske uloge Komisije, tada Komisija ima diskreciono pravo da odlui da li e ili ne podneti odgovarajue predloge. Pored zadatka obezbeivanja usaglaenih interesa na nivou Zajednice u postupku predlaganja komunitarnih akata, Komisija ima ulogu da osigura da sekundarni komunitarni akti budu pravno i ekonomski konzistentni, tj. da budu u skladu sa odredbama Ugovora i saglasni ekonomskim i socijalnim realnostima u EU. Imajui u vidu znaajnu ulogu EP u zakonodavnom postupku, Komisija je duna da obrazloi razloge zbog kojih nije prihvatila izmene i dopune EP (postupak saodluivanja). 110

Uticaj Komisije u zakonodavnom postupku poboljan je unoenjem odredaba l. 189 A u Ugovor iz Mastrihta. Shodno tome, Savet moe da izmeni predlog Komisije samo jednoglasnom odlukom. Dakle, osim sluajeva saodluivanja sa EP, Savet moe usvojiti propis koji se razlikuje od predloga Komisije, ali pod uslovom jednoglasnosti. Otuda sledi da se veinski sistem odluivanja u Savetu koristi samo onda kada je njegova odluka u skladu sa predlogom Komisije188. Kada vri delegirana ovlaenja, odnosno usvaja sekundarne komunitarne propise, na osnovu ovlaenja prenetih od strane Saveta, Komisija se stara da propisi koje usvaja budu u skladu sa merama koje je doneo Savet i radi njihovog sprovoenja. Uloga Komisije, kao inicijatora zakonodavnog procesa i formulisa nja novih politika u okviru Zajednice, trasirala je njenu poziciju promotora produbljivanja evropske integracije. To se pokazalo prilikom pokretanja inicijative za dovravanje jedinstvenog trita, polovinom 80tih godina, koja je uspeno zavrena poetkom 1993. godine. Naime, pretena veina predvienih pravnih i ekonomskih mera za funkcionisanje unutranjeg trita je u predvienom roku stupila na snagu. Noviji slian primer uloge Komisije kao spiritusmovens-a razvoja evropskih zajednica je stvaranje ekonomske i monetarne unije u tri faze, sa uvoenjem jedinstvene valute u EU. Inicijativa Komisije da se ojaa ekonomsko socijalna kohezija izmeu razliitih regiona Evrope, takoe je doprinela daljem uravnoteenom napretku EU. U okviru drugog i treeg stuba EU, kao meuvladinih koncepata saradnje lanica EU, Komisija nema iskljuivo pravo predlaganja. Komisija je ovlaena da podnosi predloge, paralelno sa nacionalnim vladama drava lanica i moe da uestvuje u debatama na svim nivoima. Takoe, u ova dva podruja saradnje drava lanica Komisija nema ulogu uvara odredbi Ugovora, kao ni Sud pravde. Odredbe Ugovora o EU iz Mastrihta (l. J.9) utvruju da Komisija punopr avno uestvuje u pitanjima koja se odnose na zajedniku spoljnu i bezbednosnu politiku. Slino tome, u l. K.4 je predvieno da je Komisija potpuno ukljuena u relevantne oblasti iz domena pravosua i unutranjih poslova. U praksi je, meutim, dolazilo do sukoba nadlenosti instituci188 Upor. Vesna Kneevi Predi, Nadnacionalni karakter EZ i suverenost drava lanica, op. cit., str. 355.

111

ja EU i komunitarnih procedura (nadnacionalnih) sa meuvladinim oblicima saradnje. Ovo je posebno prisutno na polju zajednike spoljne politike i odredbi Ugovora o spoljnoekonomskim odnosima Zajednice, gde Komisija ima nezaobilaznu ulogu189.

8. Evropski sud pravde

8.1. ULOGA I KARAKTER EVROPSKOG SUDA PRAVDE

Evropski sud pravde predstavlja okosnicu efektivnog sistema pravosudne zatite komunitarnog prava. Sud pravde se brine o potovanju prava prilikom tumaenja i primene Ugovora190. To znai da se Sud brine da komunitarno pravo ne bude tumaeno i primenjivano razliito u raznim dravama lanicama. Uloga Suda je stoga izuzetno znaajna u institucionalnom sistemu EU, jer ima poziciju vrhovnog tumaa konstitutivnog Ugovora. Imajui u vidu da se radi o primeni sistema prepletenih nadlenosti komunitarnih organa, tj. da nema klasine podele vlasti191, uloga Suda pravde je bazirana na njegovoj funkciji uvara jednoobrazne primene i tumaenja komunitarnog prava. U okviru toga, Sud ima dvostruku funkciju. Sa jedne strane je prisutna funkcija ustavnog suda, gde Sud reava sporove izmeu komunitarnih organa i sporove izmeu tih organa i drava lanica. Sa druge strane, pak, nalazi se funkcija Suda kao organa pravne zatite, odnosno zatite komunitarnog prava od njegovog krenja: upravni sporovi (kontrola zakonitosti akata komunitarnih organa), graanski sporovi (odluke o naknadi tete koju su prouzrokovali komunitarni organi ili slubenici
189 E. Noel, op. cit., p. 22. 190 l. 31. Ugovora o osnivanju EZU, l. 164. Ugovora o osnivanju EEZ i l. 136. Ugovora o osnivanju EURATOM 191 Jedino dosledno izvedena vladavina prava moe da predupredi i ogranii vladavinu politike moi u ovako sloenom nedravnom politikom sistemu. Drugim reima, opta je intencija da se to je vie mogue sporna politika pitanja u Zajednici reavaju kao pitanja primene njenog prava. Praksa je pokazala da je ugovorna i stvar- na uloga Suda pravde ovde nenadoknadiva. Slobodan Samardi, EU kao model nadnacionalne zajednice, op. cit., str. 107.

112

EU u vrenju svojih dunosti), disciplinski tj. radnopravni sporovi (izmeu Zajednice i njenih slubenika). Otuda u pravnoj teoriji nema jedinstvenog stava o prirodi i statusu Suda pravde. Sa jedne strane prisutno je shvatanje da se radi o bliskosti Suda sa nacionalni m sudovima192, s obzirom na nadlenost i metod rada Suda. Sa druge strane, sastav Suda i nain njegovog onivanja ukazuju na meunarodni sudski organ. Naime, Sud ine 15 sudija koje sporazumno imenuju vlade drava lanica na period od est godina. Oni, meutim, nisu vezani za svoje nacionalne vlade, ve njihova nezavisnost mora biti izvan sumnje (l. 167). Njima u radu pomae devet optih pravobranilaca (l. 166), koji javno prezentiraju obrazloene zavrne predloge o sporovima, postupajui nepristrasno i nezavisno. U pitanju su lica koja ispunjavaju sve uslove za izbor na najvie pravosudne funkcije u svojim dravama ili su istaknuti pravnici priznate strunosti. Dozvoljeno je ponovno imenovanje sudija i optih pravobranilaca iji je mandat istekao. Pored toga, Sud je organ meuna rodnih zajednica osnovanih meuna rodnim ugovorima izmeu suverenih drava na neodreeno vreme, (u sluaju EZU za period od pedeset godina). To znai da je pravni poredak ovih regionalnih meuna rodnih organizacija (tri evropske zajednice) stvoren od strane suverenih drava, a ne unutranjim aktom ustavne prirode193. Iako se komunitarni pravni sistem integrira u pravne sisteme drava lanica posredstvom naela neposrednog dejstva i kroz princip supremat ije komunitarnog prava, Sud nije ovlaen da neposredno ponitava ili ukida zakonske ili upravne akte drave lanice niti je deo internih sudskih sistema drava lanica194. U kontekstu klasifikacije Suda kao meunarodnog pravosudnog organa, meutim, kristaliu se vrlo bitne razlike u odnosu na Meunarodni sud pravde u Hagu,
192 Tako uro Degan tvrdi da nadlenost Suda i karakteristike odluivanja ga pribliavaju sudovima koji postoje u unutranjem pravu, pre nego meuna rodnim sudovima. . Degan, Sud Evropskih zajednica, 23 Jugoslovenska revija za meunarodno pravo (JRMP) 329, 1965, str. 398. 193 Vid Vukasovi, Sud Evropskih ekonomskih zajednica, mag. teza, Pravni fakultet, Beograd, 1967., str. 33. 194 Jean Hublet v. Belgium, Case 6/60, ECR Vol. VI, p. 114445. J. Hublet je tuio Belgiju u vezi sa pravom lokalnih vlasti da oporezuju slubenike EEZ, kada je Sud stao na stanovite da nije nadlean da ponitava zakonske ili upravne akte jedne drave lnice. Detaljnije kod: Vid Vukasovi, op. cit., str. 34.

113

koje ukazuju na teko premostive tekoe svrstavanja Evropskog suda pravde u kategoriju meunarodnog suda. Naime, za razliku od Evropskog suda, ija je nadlenost obavezna, Meunarodni sud pravde u Hagu, kao glavni sudski organ UN, ima fakultativnu nadlenost. Takoe, odluke Evropskog suda obavezne su za drave lanice, to nije sluaj sa pravnim sistemom UN. tavie, Ugovorom iz Mastrihta ojaane su obaveze drava lanica u pogledu izvrenja odluka Evropskog suda (l. 171). Ukoliko Komisija oceni da dotina lanica nije donela mere za izvrenje odluke Suda, Komisija moe, posle prethodnog upozorenja, o tome da obavesti Sud i predloi visinu novane kazne za tu dravu lanicu. Sud moe da naloi dravi lanici plaanje kazne (ili paualnog iznosa), ako utvrdi da se odnosna lanica nije pridravala njegove odluke. Dalja uporedna analiza istie osnovnu razliku u nadlenosti Meunarodnog suda pravde, koji nije ovlaen da autentino tumai odredbe Povelje UN, jer ta savetodavna miljenja nemaju obaveznu snagu i Evropskog suda pravde, koji se nalazi u ulozi vrhovnog tumaa konstitutivnog Ugovora i ostalih sekundarnih komunitarnih akata, ije odluke imaju kogentni karakter. ak i kada su u pitanju savetodavna miljenja Evropskog suda, takva miljenja su obavezna kako za organe EU, tako i za drave lanice. Kod ocene usklaenosti meunarodnog sporazuma EU i jedne ili vie drava, ili meuna rodnih organizacija, sa odredbama Ugovora o EU, Ugovor iz Mastrihta (l. 228) u sluaju negativnog miljenja Suda predvia da takav meuna rodni sporazum moe da stupi na snagu samo u postupku koji regulie reviziju Ugovora (l. N), tj. u postupku zajednikog utvrivanja na meuvladinoj konferenciji i posle ratifikacije u svim dravama lanicama. Najvie je rasprostranjeno tree tumaenje o sui generis karakteru i poloaju Suda pravde, prema kome se radi o specifinom sudu koji se ne moe izjednaiti ni sa nacionalnim ni sa meuna rodnim sudovima. Imajui u vidu sastav Suda pravde, koga ine 15 sudija i 9 optih pravobranioca (kao i sekretar sa admini strativnim osobljem), koje imenuju drave lanice na osnovu meusobnog sporazuma, proizilazi da ima osnova za poreenje sa meuna rodnim sudovima. Sa druge strane, meutim, ova klasifikacija nije potpuna kada se uzme u obzir nadlenost Suda da ispituje zakonitost akata Saveta i Komisije (l. 173), da donosi odluke o preliminarnim pitanjima (l. 177) i da se stara o potovanju obaveza drava lanica koje proizilaze iz Ugovora (l. 169, 170, 114

171), koje ukazuju na bliskost kompetencija sa nacionalnim sudovima. Stoga argumenti idu u prilog treem shvatanju o sui generis karakteru i ulozi Suda pravde195. To je razumljivo, s obzirom na specifini poloaj Suda, njegov sastav, zadatke i metod rada. Donekle se, kako je reeno, Sud moe porediti sa nacionalnim ustavnim i upravnim sudovima u izvravanju svojih zadataka. Sa druge strane, nemogue je zaobii njegovu nadnacionalnu sutinu, jer nezavisnost sudija i optih pravobranilaca u njihovom radu predstavlja, Ugovorom utvreni, osnovni uslov vrenja njihove funkcije. Stoga Sud po svojoj pravnoj prirodi predstavlja jedinstveni sudski organ istovremeno meunarodnog i unutranjeg karaktera, sa znaajnim nadnacionalnim karakteristikama. Nadnacionalni karakter Suda, izmeu ostalog, ogleda se i u ovlaenjima da svojim odlukama ustanovljava prava i obaveze kako za drave lanice, tako i za fizika i pravna lica drava lanica. Jedna od fundamen talnih odluka Suda, koja naglaava nadnacionalni karakter Suda i pravnog sistema EU predstavlja presuda u sluaju Van Gend en Loos196. U donoenju odluke o preliminarnim pitanjima, u ovom sluaju o l. 12. Ugovora (zabrana uvoenja novih i poveavanja postojeih carina), Sud je izneo stanovite da: Zajednica uspostavlja novi pravni poredak meunarodnog prava u iju korist su drave ograniile, iako u ogranienom obimu, svoja suverena prava, iji
195 Zastupnici tog shvatanja su brojni: Parry and Hardy, EEC Law, London, 1981, ta. 9.01.; Lasok and Bridge, The Law and Institutions of the EC, London, 1987, p. 257; Vaughan, Law of the EC, London, 1986, Vol I, ta. 2.01.; Brown, Jacobs, The Court of Justice of the EC, London, 1983, p. 92.; Radovan Vukadinovi, EEZ In- stitucije, op. cit., str. 96., Vid Vukasovi, Sud EZ, op. cit., str. 35. i mnogi drugi. 196 Holandski uvoznik formaldehida tuio je nadleni carinski organ (carinski inspektorat) za primenu vee carinske stope Carinskom sudu u Amsterdamu. Carinski sud (Tariff Commission) se obratio Evropskom sudu za tumaenje l. 12. Ugovora u postupku po prethodnim pitanjima. Prvo pitanje se odnosilo na mogunost interne primene l. 12. Ugovora o EEZ, tako da se graani mogu direktno pozivati na ove odredbe u postupku pred nacionalnim sudom. Drugo prethodno pitanje obuhvatilo je dilemu da li, u sluaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, primena uvoznih carina od 8% predstavlja nezakonito poveanje u smislu l. 12. Ugovora o EEZ. Zainteres ovane drave (Holandija, Belgija i Nemaka) pokuale su da ospore nadlenost Suda, ali je Sud izneo stav o suprematiji komunitarnog prava i direktnom dejstvu odredaba l. 12. Ugovora. Case 26/62, 1963, ECR 1

115

su subjekti ne samo drave lanice, ve i njihovi graani. Nezavisno od zakonodavstava drava lanica, pravo Zajednice namee pojedincima ne samo obaveze, ve je zamiljeno da na njih prenosi i prava koja postaju deo njihovog pravnog naslea. Ova prava nastaju ne samo kad se izriito garantuju Ugovorom o osnivanju, ve i na osnovu obaveza koje Ugovor namee na jasno odreen nain, kako pojedincima, tako i dravama lanicama i institucijama Zajednice. 197
8.2. SASTAV SUDA

Evropski sud pravde ine petnaest sudija i devet optih pravobranilaca, sekretar Suda, pravni sekretari i specijalizovane slube. Sudije i opte pravobranioce sporazumno imenuju drave lanice na period od est godina. Oni mogu biti ponovo birani posle isteka mandata. U praksi je zastupljen po jedan sudija iz svake drave lanice. Savet je ovlaen da, na zahtev Suda, jednoglasno odlui o poveanju broja sudija198. Njihova nezavisnost mora biti van svake sumnje i moraju ispunjavati uslove za izbor na najvie pravosudne funkcije ili biti istaknuti pravnici priznate strunosti (shodno l. 167. Ugovora). Tokom svog mandata sudije i pravobranioci ne smeju vriti drugu politiku ili administrativnu funkciju ni bilo koje druge poslove. Posle prestanka mandata, sudije moraju potovati obaveze koje proistiu iz te funkcije i ponaati se asno u vezi prihvatanja odreenih imenovanja ili pogodnosti199. Sudije meu sobom biraju svog predsednika na period od tri godine. Predsednik upravlja radom Suda i predsedava plenarnim sednicama. Sedite Suda je u Luksemburgu. Sud pravde zaseda plenarno. Za kvorum Suda je potrebno osam sudija. Plenarne sednice Suda odravaju se kada Sud tako odlui (za znaajne sluajeve) ili to zahteva drava lanica ili komuni tarni organ, koji su strane u sporu. Moe zasedati i u veima od po tri ili pet sudija. Sastav vea i izuzee sudija regulisani su Protokolom o Statutu Suda. Sudije i pravobranioci ne mogu uestvovati
197 Ibid., p. 84. 198 Tako je Savet poveao broj sudija na petnaest, posle ulaska Austrije, ved- ske i Finske u lanstvo EU. Odluka Saveta od 1. januara 1995. (l. 10), OJ L 1, 1995. 199 l. 4. Statuta Suda.

116

u reavanju nekog predmeta u kome su ranije uestvovali kao zastupnici, savetnici ili svedoci ili u nekom drugom svojstvu200. Kada radi u veima, Sud vri istrane radnje ili sudi posebne vrste sluajeva (l. 165. Ugovora). Posle donoenja Ugovora iz Mastrihta proiren je broj sluajeva koji se reavaju u veima Suda, tako to je utvreno (l. 165) da Sud zaseda plenarno onda kada to zatrae drava lanica ili institucija Zajednice koja je strana u sporu. Opti pravobranioci imaju ulogu slinu komesarima vlade u francuskom Dravnom savetu u upravnim sporovima201. Saglasno odredbama Ugovora (l. 166), opti pravobranilac je duan da, postupajui nepristrasni i nezavisno, javno izloi obrazloene zavrne predloge o pokrenutim predmetima pred Sudom. Cilj je da pomogne Sudu u izvravanju poverenih zadataka nadzora nad potovanjem prava prilikom tumaenja i primene osnivakog Ugovora. Pravobranioci se biraju na isti nain i pod istim uslovima kao i sudije (l. 167). Prema stranama u sporu imaju isti odnos kao i Sud. Iako njihova miljenja formalno pravno ne obavezuju Sud, sudije ih u najveem broju sluajeva u praksi slede202. Otuda potie znaaj uloge optih pravobranilaca, koji imaju trostruku funkciju: a/ predlau reenja za predmete koje raspravlja Sud; b/ predloena reenja podvode pod opti model postojee sudske prakse i c/ ako je mogue, naznaavaju obrise daljeg razvoja sudske prakse203. Pravobranilac izlae svoje obrazloeno miljenje posle zavretka usmenog sasluanja stranaka, a pre izricanja presude Suda. Sekretar Suda se bira tajnim glasanjem sudija i optih pravobranilaca na period od est godina, sa pravom ponovnog biranja. Sud usvaja propise koji ureuju njegov poloaj (l. 168). Uloga sekretara je da se stara o proceduralnim pitanjima dostavljanja svih dokumenata Sudu i
200 Ako su bili pozvani da odluuju kao lanovi suda istrane komisije, l. 16. (1) Protokola o Statutu Suda. 201 Lenz, The Court of Justice of the EC, 14 E.L.Rev. 3 (1989) 127, p. 130.; nav. prema R. Vukadinovi, op. cit., str. 84. 202 Serving the European Union A Citizen(s Guide to the Institutions of the EU, Second edition, Luxembourg, Office for Official Publications of the EC, 1999, p. 18. 203 Lasok and Bridge, op. cit., p. 250. Kod nas R. Vukadinovi, op. cit., str. 85. i V. Kneevi Predi, dokt. disertacija, op. cit., str. 363.

117

stranama u sporu i da prisustvuje sastancima Suda prilikom razmatranja administrativnih i finansijskih pitanja, bez prava glasa.
8.3. NADLENOST EVROPSKOG SUDA PRAVDE

Evropski sud pravde deluje u okvirima nadlenosti propisanih Ugovorom o EU204. Odatle proistie da Sud nema izvornu, ve samo ogranienu nadlenost, koju mu dodeljuje konstitutivni Ugovor205. U l. 164. Ugovora utvrena je uloga Suda kao uvara i nadzornika potovanja prava pri- likom tumaenja i primene osnivakog Ugovora. U l. 172. Ugovora iz Mastrihta predvieno je da nadlenost Suda moe biti utvrena i uredbama, koje zajedniki donose Parlament i Savet, ili samo Savet u pogledu sankcija predvienih tim uredbama. To znai da nadlenost Suda moe biti odreena i sekundarnim komunitarnim zakonodavstvom tj. uredbama, za sankcije utvrene tim uredbama. Sudska praksa je, meutim, nastojala da proiri nadlenost Suda, iroko tumaei i primenjujui osnivaki Ugovor. Pri tome, Sud se najee rukovodio teleolokim tumaenjem odredbi Ugovora, polazei od duha i principa na kojima poivaju temelji evropskih zajednica 206. Pre svega, nadlenost Evropskog suda deli se na nadlenost u sporovima, koja obuhvata davanje presuda i nadlenost davanja miljenja Suda. U okviru nadlenosti u sporovima, prema predmetu tube,
204 U l. 4. (Prvi deo: Naela Ugovora o osnivanju EZ) Ugovora o EU iz Mastrihta navedeni su osnovni organi za ostvarivanje zadataka poverenih Zajednici: Evropski parlament, Savet, Komisija, Sud pravde i Finansijski sud (dodat Ugovorom o EU). Takoe je utvreno da svaki od ovih organa deluje u okvirima nadlenosti propisanih ovim Ugovorom. 205 Slian stav iznosi Hartley T., The Foundations of EC Law, 1988, p. 56. 206 Evropski sud pravde je razvio shvatanje po kome u izvore komuni tarnog prava spadaju i opta pravna naela (pored Ugovora, sekundarnog zakonodavstva i me- unarodnih sporazuma). U opta pravna naela spadaju: osnovna ljudska prava, prav- na sigurnost (zabrana retroaktivnog delovanja propisa, zatita steenih prava, legitim- na oekivanja), naelo proporcionalnosti, jednakosti, pravo na poverljivo obavljanje advokatske delatnosti, naelo presuenog predmeta (Non bis in idem) i dr. Vid. T. Har- tley, op. cit., pp. 129152.; H. G. Schermers and M. Waelbroeck, Judicial Protection in the EC, Kluwer, 1992, pp. 3763.

118

nadlenost Suda je podeljena na direktne tube i na odluke Suda o prethodnim pitanjima. Ova podela iroko je prihvaena u teoriji207. Zasniva se na odreivanju da li se spor okonava pred Sudom (direktne tube, gde Sud ima ulogu prve i poslednje instance) ili se zavrava pred nacionalnim sudom (prethodna pitanja), gde Sud daje preliminarne odluke. Neki autori vre skoro identinu kategorizaciju po istom osnovu na direktnu nadlenost Suda (presude su direktno izvrne i nisu dozvoljene albe) i indirektnu nadlenost Suda (preliminarna pitanja)208. U kategoriju sporova po direktnim tubama spadaju sporovi koje pokree Komisija ili drugi organ EU i drave lanice o sledeim pitanjima: a/ neispunjavanje obaveza drava lanica koje proistiu iz konstitutivnog Ugovora (169171); b/ ponitaj akata komunitarnih organa zbog nezakonitosti (l. 1734); c/ neinjenje ili proputanje organa EU da preduzmu mere protiv krenja Ugovora (l. 1756); d/ naknada tete iz vanugovorne odgovornosti Zajednice (l. 178); e/ arbitrane klauzule iz javnopravnih ili privatnopravnih ugovora Zajednice (l. 181); f/ sporovi izmeu Zajednice i njenih slubenika (l. 179, radnopravni sporovi); g/ sporovi u vezi Evropske investicione banke i Evropske centralne banke (l. 180); h/ sporovi izmeu drava lanica u vezi sa predmetom konstitutivnog Ugovora, koji se podnose Sudu na osnovu posebnog sporazuma zainteresovanih drava lanica (l. 182); i/ razreenje od dunosti lana Komisije (l. 160). Druga kategorija nadlenosti Suda obuhvata odluke o prethodnim pitanjima209, koje na zahtev nacionalnih sudova Sud daje u vidu tumaenja komunitarnog prava i njegovog dejstva na interne propise drava lanica (direktno dejstvo) i u obliku miljenja o valjanosti akata organa EU i Evropske centralne banke. U literaturi su prisutne i druge vrste klasifikacije nadlenosti Suda. Naime, pored opte podele na sporove i na savetodavna miljenja Suda (koja imaju karakter pravne obaveznosti), prisutna je i klasifikaci207 Vaughan, op. cit., ta. 2.02.; Lasok and Bridge, op. cit., p. 257.; R. Vukadinovi, EEZ, op. cit., str. 97.; T. Hartley, Osnovi prava EZ, Beograd, 1998, str. 59. 208 T. Hartley, The Foundations of European Community Law, Oxford, 1988, p. 56. 209 To su tzv. preliminary rulings.

119

ja nadlenosti Suda prema ovlaenjima sudija210. Tako priroda i obim ovlaenja sudija odreuju tri vrste nadlenosti: a/ suenje u sporu pune jurisdikcije, b/ suenje o zakonitosti akta i c/ odluivanje o tumaenju akta. Ukoliko se poe od podele nadlenosti prema ulozi koju Sud vri, moe se izvriti podela na dve grupe sporova: 1/ sporove koje Sud reava u funkciji ustavnog suda i 2/ u ulozi organa pravne zatite komunitarnog prava. U funkciji ustavnog suda, Sud pravde reava sledee sporove: a) Komisija iznosi predmet Sudu kada smatra da neka drava lanica nije ispunila obavezu iz Ugovora (l. 169), ime je prekrila komunitarno pravo; b) Drava lanica podnosi tubu Sudu protiv druge drave lanice zbog njenog neispunjavanja obaveze iz Ugovora, tj. krenja komunitarnog prava (l. 170); c) Komisija predlae Sudu da odredi novanu kaznu dravi lanici koja se nije pridravala odluke Suda, tj. nije sprovela mere za njeno izvravanje (l. 171); d) Nacionalni sud drave lanice podnosi zahtev Sudu pravde za tumaenje komunitarnog prava (Ugovora i akata koje su doneli komunitarni organi) u postupku odluivanja Suda o prethodnim pitanjima (l. 177). Kod donoenja odluka Suda pravde o prethodnim pitanjima predviena je obavezna nadlenost Suda kada se prethodno pitanje postavi u sporu pred vrhovnim nacionalnim sudom drave lanice (ije odluke ne podleu pravnom leku unutra njeg prava). Nadlenost Suda pravde nije obavezna kada se prethodno pitanje postavi u predmetu pred nacionalnim sudovima nie instance. Tada taj nacionalni sud moe da se obrati Sudu pravde, ako smatra da je odluka o prethodnom pitanju potrebna za donoenje njegove presude.
210 Joliet, Le droit institutionnel des Communautes europeennes (Le contientieux), Liege, 1981, p. 4. , nav. prema V. Raki Vodineli, Pojedinac pred Evropskim sudom pravde, u: D. Mitrovi (red), Pravo EU Fizika i pravna lica, Beograd, 1998, str. 212.

120

Specifinost donoenja odluke o prethodnim pitanjima je u tome da Sud pravde ne donosi presudu o meritumu spora, ve samo o prethodnom pitanju, dok se osnovni postupak o konkretnom predmetu vodi pred nacionalnim sudom drave lanice. U l. 177. Ugovora utvrena je lista prethodnih pitanja: a) tumaenje Ugovora, b) valjanost i tumaenje akata koje su odneli organi Zajednice (Komisija i Savet) i Evropska centralna banka i c) tumaenje statuta tela osnovanih aktom Saveta, ako to ovi statuti predviaju. Sud pravde je, meutim, svojom praksom teio da proiri polje primene l. 177., odnosno svoju nadlenost donoenja odluka o prethodnim pitanjima i na meunarodne ugovore izmeu EZ i njenih drava lanica i drava nelanica (primer Ugovora o pristupanju Grke211). Velika zastupljenost odluka Suda pravde o prethodnim pitanjima je rezultat potrebe uniformnog sprovoenja komunitarnog prava u dravama lanicama 212. U ulozi organa pravne zatite komunitarnog prava, Sud pravde obavlja sledee zadatke: 1) kontrolie zakonitost akata koje zajedniki donose Savet i EP, zatim zakonitost akata Saveta, Komisije ili Evropske centralne banke (ECB), kao i akata EP koja imaju pravna dejstva na trea lica (l. 173); 2) utvrivanje da su komunitarni organi propustili da deluju u sluaju krenja Ugovora (EP, Savet, Komisija, ECB) u postupku koji pred Sudom moe pokrenuti: drava lanica, druge institucije Zajednice, svako fiziko ili pravno lice (l. 175); 3) reava sporove o naknadi tete koju su prouzrokovali komunitarni organi u vrenju svojih dunosti (l. 178).
211 Sluaj Haegeman Case 181/73, ECR 449 1974. Tada je Sud pravde podveo Ugovor o pristupanju Grke pod akte koje su doneli organi Zajednice (l. 177, b), iako predmet tumaenja nije bila odluka Saveta o zakljuenju Ugovora o pristupanju, ve odredbe Ugovora. Vid. Vesna Kneevi Predi, Nadnacionalni karakter EZ i suvere- nost drava lanica, doktorska disertacija, Pravni fakultet Novi Sad, 1996., str. 371. 212 Direktivama (uputstvima) Saveta (kogentna sekundarna regulativa) je odreen cilj koji treba ostvariti, dok je dravama lanicama preputeno odluivanje o nainu, oblicima i sredstvima sprovoenja uputstava, te se stoga javlja sve ea potreba do- noenja odluka Suda pravde o preliminarnim pitanjima, tj. tumaenju akata Saveta i Komisije, shodno l. 177.

121

Posebno je bitno da Sud, prilikom tumaenja i primene komunitarnog prava polazi ne samo od pozitivnog prava u odredbama Ugovora i drugih izvora komuni tarnog prava213, nego i od optih pravnih principa. Na taj nain, Sud svojim tumaenjima deluje i kao stvaralac komunitarnog prava, pruajui u svojim presudama putokaze za buduu primenu tog prava i pravni osnov za reavanje buduih sporova214. Noviji primer takve uloge Suda nalazi se kod tumaenja primene principa supsidijarnosti215. Proistie da je Sud zatitinik interesa Zajednice i promotor evropske integracije, to je posledica njegovog nadnacionalnog sastava i specifine funkcije kao suda sui generis. Imajui u vidu da se razvojem evropskih zajednica i njihovim prerastanjem tj. stapanjem u Uniju, paralelno odvijala i evolucija uloge
213 Izvori komunitarnog prava obuhvataju 1/ primarne izvore: osnivaki ugovo- ri evropskih zajednica i EU, konvencije izmeu drava lanica, sporazumi izmeu Za- jednice i treih drava ili meuna rodnih organizacija; 2/ sekundarne izvore: pravila (uredbe), uputstva, odluke); 3/ opta pravna naela i opta pravila meunarodnog pra- va. Neki autori u izvore komunitarnog prava ubrajaju i odluke Suda pravde, mada u te- oriji nema jedinstvenog stava o tome. Vid. R. Vukadinovi, Pravo EU, Beograd, 1996, str. 47.; Lasok and Bridge, op. cit, pp. 135148. Suprotno miljenje iznosi T. Har- tley, op. cit., pp. 7476. Hartley smatra da se pravna doktrina stare decisis (doktrina pre- sedana) ne primenjuje u Evropskom sudu, iako Sud esto sledi svoje prethodne odlu- ke. Prema kontinentalnoj teoriji presedani ne mogu biti formalni izvor prava. Sud je, meutim, presudama u nekim vodeim sluajevima nastupao u ulozi stvaraoca komu- nitarnog prava. Kao razloge zbog ega se presedani ne mogu smatrati formalnim izvo- rom prava, Hartley navodi sutinska odstupanja od prakse engleskih sudova: Sud prav- de ne primenjuje praksu analiziranja ranijeg sluaja da bi otkrio razlog odluivanja (ra- tio decidendi), Sud nije obavezan da se poziva na ranije odluke, takoe, Sud esto i od- stupa od svojih presedana (usled promenjenih ololnosti ili promene stavova). Izvore prava Zajednice Hartley klasifikuje na pisane i nepisane. Shodno tome, on kao izvore komunitarnog prava navodi: 1. akte drava lanica, 2. akte Zajednice, 3. opta pravna naela Zajednice (nepisani izvori) i 4. meuna rodne sporazume sa dravama nelani- cama (op. cit., pp. 8586). 214 Tako su nastali principi direktne primene komunitarnog prava i primata komunitarnih nad nacionalnim propisima drava lanica. Sud pravde je ove principe uobliio i obrazloio u brojnim svojim presudama. U sluajevima sporenja oko nadlenosti, odluke Suda su pravni osnovi za budue tumaenje i primenu komunitarnog prava. 215 Detaljnije o tome kod: Grainne de Burca, The principle of Subsidiarity and the Court of Justice as an Institutional Actor, JCMS No. 2, June 1998, pp. 217 235.

Suda u smeru jaanja njegovog statusa i irenja nadlenosti zajedno sa 122

nadlenostima Zajednice, proistie jo jedna posebna karakteristika Suda, koja ga odvaja od uobiajene tipologije nadlenosti. Tako Sud ima, pored klasine nadlenosti u sporovima, takoe i savetodavnu nadlenost. Pri tome, savetodavna miljenja Suda obavezuju komunitarne institucije i proizvode pravne posledice u komuni tarnom pravu. Na zahtev Saveta, Komisije ili drave lanice, Sud daje miljenje o usklaenosti predloga sporazuma (koji EU zakljuuje sa jednom ili vie drava ili meuna rodnom organizacijom) sa odredbama Ugovora (l. 228. ta. 6). U sluaju da je miljenje Suda negativno, takav sporazum moe da stupi na snagu samo pod odreenim uslovima utvrenim u l. N Ugovora o EU iz Mastrihta. Radi se o postupku izmena i dopuna osnovnih ugovora (l. N). To predstavlja novinu unetu odredbam a l. 228. u Ugovor iz Mastrihta. Ugovor iz Mastrihta je ojaao ulogu Suda pravde dajui mu ovlaenje da, na zahtev Komisije (l. 171), naloi nekoj dravi lanici plaanje novane kazne (ili paualnog iznosa), u sluaju njenog nepotovanja odluke Suda. To znai da odnosna drava nije donela mere za izvrenje odluke Suda u utvrenom roku, kada je Sud ovlaen da naloi toj dravi da plati kaznu. Konano, ovde je bitno istai da se nadlenost Suda pravde prema Ugovoru o EU iz Mastrihta prostire samo na komunitarne oblasti, odnosno prvi stub Unije. Preciznije reeno, l. L Ugovora iskljuuje nadlenost Suda pravde iz drugog i treeg stuba EU (zajednike spoljne i bezbednosne politike drugi stub EU i saradnje drava lanica u oblasti pravosua i unutranjih poslova trei stub EU). Ipak, Sud pravde je nadlean za zavrne odredbe Ugovora o EU (l. L S) i za l. K.3 taka 2c)216.

216 Ove odredbe se odnose na konvencije koje Savet moe pripremati i preporuiti na usvajanje dravama lanicama u skladu sa njihovim ustavnim pravilima, a tiu se saradnje drava lanica na polju pravosua i unutranjih poslova. Tim konvencijama moe se predvideti nadlenost Suda pravde za njihovo tumaenje, kao i presuivanje u sporovima u vezi sa njihovom primenom, prema modalitetima koji se u njima budu utvrdili.

123

8.4. PRVOSTEPENI SUD

Do stupanja na snagu Jedinstvenog evropskog akta JEA (1987), Sud pravde je bio sud prve i poslednje instance. Odluke Suda su bile konane. Sud je, meutim, od Saveta zatraio formiranje pomonog suda u cilju rastereenja i bolje efikasnosti sudske zatite komunitarnog prava. Odredbama l. 11 JEA predvieno je osnivanje Prvostepenog suda, na iju je presudu dozvoljeno pravo albe Sudu pravde, u sluaju pogrene primene materijalnog prava i u skladu sa uslovima predvienim Statutom. Savet je 1988. godine jednoglasno odluio o formira nju Prvostepenog suda (Court of First Instance CFI)217, koji je poeo da deluje od septembra 1989. godine. Posle stupanja na snagu Ugovora iz Mastrihta (1993), pravni osnov formiranja i aktivnosti Prvostepenog suda ine odredbe l. 168 A Ugovora o EZ, l. 32 D Ugovora o EZU i l. 140 A Ugovora o EURATOM. Prvostepeni sud nije samostalni organ EU, to istiu odredbe l. 168 A Ugovora iz Mastrihta218. Saglasno ovim odredbama, Prvostepeni sud nije nadlean da sudi o prethodnim pitanjima po osnovu l. 177. tj. da tumai Ugovor ili akte komunitarnih organa. Cilj osnivanja Prvostepenog suda je jaanje sudske zatite fizikih i pravnih lica u odnosu na primenu komunitarnog prava i omoguavanje Sudu pravde da svoju panju u radu usmeri prevashodno na sutinski zadatak kontrole jednake primene i tumaenja komunitarnog prava. Savet je ovlaen da, na zahtev Suda pravde i posle konsultovanja EP i Komisije, utvrdi jednoglasnom odlukom vrste sporova u nadlenosti Prvostepenog suda i sastav tog suda219. Prvostepeni sud je nadlean za sledee sporove:
217 CFI Court of First Instance (Sud prve instance), Council Decision 88/591/ECSC, EEC, EURATOM, OJ L 215, 21. 08. 1989. 218 l. 168 A (1) glasi: Sudu pravde se pridodaje Pr vostepeni sud nadlean za voenje prvostepenog postupka, protvi ijih presuda se moe ulagati Sudu pravde alba ograniena samo na pravne okolnosti. Prvostepeni sud sudi pod uslovima utvrenim statutom, o predmetima i po procedurama utvrenim takom 2. (podvlaenje autora) 219 Odluka Saveta 93/350, OJ L 144/21, 1993.

124

1/ sporovi izmeu Zajednice i njenih slubenika (l. 179. Ugovora o EZ i l. 152. Ugovora o EURATOM); 2/ tube za kontrolu zakonitosti koje podnose fizika ili pravna lica, ali ne i organi EU ili drave lanice (l. 173, 175. Ugovora o EZ i l. 33, 35. Ugovora o EZU i l. 146, 148. Ugovora o EURATOM); 3/ tube za naknadu tete po vanugovornoj odgovornosti Zajednice koje podnose fizika ili pravna lica (l. 178. Ugovora o EZ, l. 40. Ugovora o EZU i l. 151. ugovora o EURATOM); 4/ tube na osnovu arbitrane klauzule iz javnopravnog ili privatnopravnog ugovora, koje podnose fizika ili pravna lica (l. 181. Ugovora o EZ, l. 42. Ugovora o EZU i l. 153. Ugovora o EURATOM). Cilj ovako formulisane nadlenosti Prvostepenog suda sastoji se u tenjama za rastereenjem Suda pravde, to je Prvostepeni sud delimino i izvrio. Ukoliko je neko pitanje pokrenuto u dva spora: i pred Prvostepenim i pred Evropskim sudom, Prvostepeni sud obustavlja svoj postupak sve dok Evropski sud ne donese odluku220. Ukoliko, pak Evropski sud odlui da obustavi svoj postupak u takvom sluaju, postupak se nastavlja pred Prvostepenim sudom. Prvostepeni sud sastoji se od 15 sudiija, koje sporazumno imenuju drave lanice na period od est godina, s tim da mogu biti ponovo birani. Kao i kod Suda pravde, nezavisnost sudija mora biti van svake sumnje. Sudije moraju imati kvalifikacije za imenovanje na sudske funkcije, za razliku od sudija Evropskog suda, koji mogu biti i istaknuti pravnici priznate strunosti. Iako sudije Prvostepenog suda biraju svog Predsednika, nisu zastupljeni opti pravobranioci, kao kod Suda pravde. Prvostepeni sud je nadlean za sve tube fizikih ili pravnih lica iz drava lanica usmerenih protiv odluka komunitarnih organa. Sud zaseda u veima od po tri ili pet sudija ili u plenarnim sednicama. Plenarne sednice se odravaju kada Prvostepeni sud odlui (u vanim sluajevima) ili kada to zatrae drava lanica ili komunitarni organ, koji su stranke u postupku. Postupak pred Prvostepenim sudom je isti kao kod Suda pravde. Razlika je u tome to presude Prvostepenog suda podleu postupku
220 Shodno l. 47. (3) Statuta Evropskog suda.

125

albe pred Sudom pravde, ali samo u pitanjima primene komunitarnog prava. alba moe biti podneta u roku od dva meseca od dana dostavljanja odluke Prvostepenog suda zbog: nenadlenosti Prvostepenog suda, povrede pravila postupka kojim su oeteeni interesi stranke i krenja komunitarnog prava od strane suda. albu protiv presude Prvostepenog suda moe podneti stranka (fiziko ili pravno lice) ili zainteresovano lice. Drave lanice ili komunitarni organi mogu podneti albu na presudu Prvostepenog suda ak i kada nisu stranke u postupku, osim u sluajevima radnopravnih sporova slubenika i Zajednice. Zainteresovana lica su ovlaena na podnoenje albe kada odluka Prvostepenog suda neposredno zadire u njihove interese. Podnoenje albe Evropskom sudu odlae ponitaj nekog akta Zajednice do momenta dok se alba ne odbaci. Takoe, ponitaj akta Zajednice ne stupa na snagu dok ne istekne rok za podnoenje albe. Postupak po albi pred Evropskim sudom podeljen je na pismeni i usmeni deo. Ukoliko Evropski sud prihvati navode albe, ukida odluku Prvostepenog suda. Tada moe ili sam da donese konanu presudu ili da vrati predmet Prvostepenom sudu na ponovno reavanje (kada je Prvostepeni sud vezan odlukom Suda pravde).
8.5. POSTUPAK PRED EVROPSKIM SUDOM PRAVDE

Pravila postupka pred Evropskim sudom regulisana su Protokolima o Statutu Suda uz svaki od tri osnivaka ugovora evropskih zajednica i Poslovnikom o radu221. Shodno l. 188. Ugovora o EZ, za usvajanje Poslovnika (koji donosi Sud), potrebno je jednoglasno odobrenje Saveta222. U pogledu redovnog postupka pred Sudom, posto- ji razlika izmeu postupka po direktnim tubama (direct actions) i postupka u prelimina rnom odluivanju Suda (prelimina ry rulings).

221 OJ L 176/7, 1991. 222 Isto je predvieno i u l. 160 Ugovora o EURATOM i l. 55. Statuta Suda uz Ugovor o EZU. Za sve tri zajednice postoji jedan poslovnik. Poslovnik Prvostepenog suda (koji on donosi u dogovoru sa Sudom pravde) takoe podlee jednoglasnom odobrenju Saveta. Objavljen je u OJ L 136/1, 1991.

126

8.5.1. Postupak po direktnim tubama Postupak pred Sudom se sastoji iz pismenog i usmenog dela223. Postupci na osnovu direktnih tubi dele se na etiri faze: pismeni postupak, pripremno istraivanje, usmeni pretres i donoenje presude. Pismeni deo postupka obuhvata obavetenja strankama i komunitarnim organima ije su odluke predmet spora, podneske, zahteve, odgovore, primedbe i sve dokazne spise i javne isprave u overenom prepisu. Usmeni deo postupka se odnosi na itanje izvetaja sudije izvestioca, sasluanje stranaka, pravnih zastupnika, svedoka ili eksperata (ako je potrebno) i iznoenje obrazloenog miljenja opteg pravobranioca. Karakteristike postupka pred Evropskim sudom su da pismeni deo ima vei znaaj od usmenog i aktivna uloga Suda. Pismeni deo postupka poinje podnoenjem tube Sekretaru Suda. Tuba sadri osnove na kojima tuilac zasniva svoj zahtev. Po potrebi se prilae i odluka komunitarnog organa ije se ukidanje trai ili dokazni materijal o proteku roka do koga je komunitarni organ bio duan da deluje (l. 175). Kada se tuba podnosi na osnovu arbitrane klauzule (l. 1812), uz tubu treba priloiti kopiju arbitrane klauzule iz privatnog ili javnog ugovora ili pak, kopiju posebnog sporazuma izmeu drava lanica (l. 182). Poto je primljena, tuba ulazi u dnevnik (registar) Suda. Sekretar Suda objavljuje beleku o tubenim zahtevima u Slubenom listu EZ. Sud imenuje sudiju izvestioca i opteg pravobranioca za konkretni sluaj, ija je dunost da pravno analiziraju predmet i neposredno prate relevantne injenice vezane za predmet. Sekretar Suda dostavlja tubu tuenom, koji u roku od mesec dana treba da pismeno odgovori na navode tube. Ukoliko tueni ne dostavi svoju pismenu odbranu u datom roku, tuilac moe zahtevati presudu zbog izostanka, shodno l. 94. Poslovnika Suda. Poto tueni pismeno iznese svoju odbranu, tuilac dostavlja svoj odgovor, na koji tueni ima pravo da dostavi svoju repliku. Rokovi za ove podneske iznose po mesec dana i mogu se produiti samo uz specijalno odobrenje predsednika Suda. Cilj ove faze postupka je da stranke iznesu u pismenoj formi svoje stavove. Zavretak pismenog dela postupka nastupa: a/ kada usledi
223 Odredbe l. 18. Protokola o Statutu Suda EEZ uz Rimski ugovor o EEZ. A. Campbell, Common Market Law, Vol. II, Longmans, Oceana, 1969, p. 210.

127

drugi odgovor tuenog; b/ istekom roka za podnoenje odgovora tuenog ili c/ odbijanjem stranke da uloi odgovor ili ponovni odgovor (repliku)224. U toku pismenog dela postupka tueni moe izneti prelimina rni prigovor na doputenost spora225. O tome se odrava posebna rasprava gde opti pravobranilac daje svoje miljenje o nadlenosti Suda. Sud donosi odluku kojom moe usvojiti prigovor (kada se postupak zavrava), odbaciti prigovor ( kada se postupak nastavlja) ili odloiti donoenje odluke o prigovoru do konane presude (kada se postupak takoe nastavlja). Druga faza postupka po direktnim tubama obuhvata pripremno istraivanje (dokazni postupak). Odnosi se na utvrivanje injeninog stanja o predmetu spora. Ova faza postupka nije, meutim, obavezna. Sud odluuje, na osnovu izvetaja sudije izvestioca i miljenja opteg pravobranioca, da li je uopte potrebno sprovesti pripremno istraivanje i ukoliko jeste, koji su dokazi potrebni i koje injenice treba da budu dokazane. U praksi Sud najee zahteva dostavljanje dokumenata i postavlja pitanja strankama226. Ukoliko u toku pripremnog istraivanja Sud poziva svedoke ili eksperte, to su svedoci Suda, a ne stranaka. Takoe, Sud u ovoj fazi postupka donosi odluku da li sluaj treba da vodi vee sudija ili da zaseda plenarno. Posle zavretka ovog dokaznog postupka (ako ga je bilo) ili posle zavretka pismenog dela postupka, predsednik Suda utvruje datum usmenog pretresa. Usmeni pretres poinje itanjem izvetaja sudije izvestioca227 o injeninom stanju predmeta spora, sa rezimeom argumenata samih stranaka. Posle toga sledi sasluanje stranaka i njihovih pravnih zastupnika od strane sudija i opteg pravobranioca. Sud se zatim povlai i opti pravobranilac priprema svoje obrazloeno miljenje228, koje usmeno iznosi pred Sudom. U svom miljenju on detaljno analizira pravne aspekte sluaja i predlae svoje reenje. Stranke nemaju pravo da stavljaju primedbe na miljenje opteg pravobranioca, te se time usmeni deo postupka zavrava.
224 R. Vukadinovi, EEZ, op. cit., str. 89. 225 T. Hartley, Osnovi prava EZ, op. cit., str. 63. 226 Ibidem. 227 Report for the Hearing. 228 Ovaj deo procedure moe trajati nekoliko nedelja.

128

Donoenje presude Sud obavlja tajnim veanjem, gde ne mogu prisustvovati opti pravobranioci, sekretar, ni tumai Suda. Presudu Sud donosi na osnovu nacrta presude, koji je sainio sudija izvestilac u sporu. Svaki od sudija moe predloiti izmene nacrta presude. Ukoliko je potrebno, presuda se donosi glasanjem sudija. Presudu potpisuju sve sudije, kao kolektivni akt, te nema prava izdvajanja miljenja. Nepristrasnost sudija obezbeuje tajnost donoenja presude i njen kolektivni karakter229. Presuda se saoptava na javnoj sednici Suda i kasnije biva objavljena u Slubenom listu EZ, dok se kompletna presuda, sa obrazloenjem opteg pravobranioca objavljuje u Izvetajima sa zasedanja Suda (ECR230). Pretpostavlja se da e stranke postupiti po presudi Evropskog suda, koja je obavezna231 i konana. Otuda je u l. 176. Ugovora predvieno da su komunitarni organi koji su doneli poniteni akt ili ije je uzdravanje proglaeno suprotnom ovom Ugovoru, obavezni da donesu mere za izvrenje presuda Suda. Ova obaveza se odnosi i na Evropsku centralnu banku (ECB). Imajui u vidu da stranke mogu biti drave lanice, komunitarni organi ili fizika i pravna lica, proizilazi da prinudno izvrenje presude nije mogue, kada je presuda upuen a dravama lanicama. Ugovor iz Mastrihta, meutim, uvodi poseban nadzor nad izvrenjem presuda Suda pravde, koje su upuene dravama lanicama. Komisija je ovlaena da, ukoliko drava lanica nije donela mere za izvrenje presude Suda, izda obrazloenje u kome su tano naznaene take po kojima se ta drava lanica nije pridravala odluka Suda pravde ( shodno l. 171). Istovremeno Komisija utvruje rok dravi lanici za izvrenje odluke Suda. Pre izdavanja obrazloenja Komisije, drava lanica moe podneti svoje primedbe Komisiji. Ako drava lanica ne izvri presudu Suda i posle odreivanja roka od strane Komisije, Komisija moe o tome obavestiti Sud pravde. Tada Komisija predlae Sudu visinu novane kazne ili paualnog iznosa, koji treba da plati konkretna drava lanica. Ukoliko Sud utvrdi da se drava lanica nije pridravala njegove odluke, on nalae toj dravi plaanje paualnog iznosa ili novane kazne.
229 V. Kneevi Predi, Nadnacionalni karakter EZ i suverenost drava la- nica, op. cit., str. 190. 230 Radi se o slubenim pravnim publikacijama: ECR European Court Reports. 231 Presuda obavezuje od dana njenog objavljivanja.

129

Drugaija situacija u odnosu na prinudno izvrenje presuda Suda pravde postoji kada su stranke fizika ili pravna lica. Tada izvrenje presude Suda pravde sprovode nacionalni sudovi drava lanica saglasno internom graanskom postupku. To su retki sluajevi kada je tueni pojedinac protiv koga je dosuena naknada tete ili kada je u pitanju tuilac fiziko lice koje treba da plati trokove postupka po presudi Suda232. Pri tome nacionalni sudovi nemaju pravo da ispituju presudu, ve je izvrenje automatsko233. Nacionalni sudovi su ovlaeni samo da provere autentinost odluke Suda pravde pre izdavanja naloga za njeno prinudno izvrenje. Takoe su nadleni za ispitivanje pravilnosti izvrnih mera. Nacionalni sudovi nemaju, meutim, pravo da odloe izvrenje odluka Suda pravde. To moe uiniti samo Sud. Ukoliko stranka u postupku pred Sudom pravde nije u stanju da snosi trokove postupka (ili deo trokova), moe se obratiti Sudu za pravnu pomo (legal aid). U svom zahtevu stranka mora navesti sve relevantne dokaze. Tada vee Suda odluuje da li da odobri ili ne pravnu pomo. Postupak pred Prvostepenim sudom takoe obuhvata pismeni i usmeni deo, koji se odvijaju prema istim principima kao i pred Sudom pravde (za direktne tube). S obzirom na specifinu strukturu u nadlenost ovog pomonog suda, postoje odreen e razlike u odnosu na dokazni postupak tj. pripremno istraivanje. Sud pravde koristi kao slubene jezike sve jezike drava lanica, u skladu sa mnogojezinou EU. To je jedna od karakteristika Suda pravde. Jezik postupka pred Sudom je, meutim, jezik koji izabere tuilac kada se radi o direktnim tubama. U sluaju da je tuena strana drava lanica ili fiziko i/ili pravno lice koje imadravljanstvo neke drave lanice, jezik postupka je slubeni jezik te drave lanice234. Kada odluuje u postupku po prethodnim pitanjima, Sud koristi jezik
232 Postupci pred Sudom su uglavnom osloboeni trokova, osim ako su stranke izazvale nepotrebne trokove Suda ili ako postoje izuzetno visoki trokovi kopiranja ili prevoenja na zahtev stranaka. Tada Sud u presudi odluuje da takve trokove plaa stra- na koja nije uspela u sporu. Detaljnije kod: R. Vukadinovi, EEZ, op. cit., str. 91. 233 l. 187. i 192. Ugovora. 234 Kada drava lanica ima vie slubenih jezika, kao Belgija, tuilac moe da izabere jedan od njih. T. Hartley, op. cit., str. 70.

130

nacionalnog suda koji je uputio zahtev za prelimina rnom odlukom Suda, ali druge drave lanice mogu na svojim jezicima dostaviti svoje primedbe. Jezik postupka znai da se sva dokumenta vezana za konkretni sluaj moraju prevesti na taj jezik. lanovi Suda mogu koristiti bilo koji slubeni jezik EU po svom izboru tokom usmenog dela postupka (komentari, pitanja u toku sasluanja stranaka, izvetaj sudije izvestioca, miljenje opteg pravobranioca). Prilikom donoenja presude, meutim, s obzirom da prevodiocima nije dozvoljen pristup, Sud je prihvatio kao radni jezik francuski, u cilju obezbeivanja tajnosti veanja235. 8.5.2. Postupak po prethodnim pitanjima Komunitarno pravo se prevashodno primenjuje posredstvom nacionalnih sudova drava lanica236. Uvoenje postupka preliminarnog odluivanja Suda pravde stavlja ga u poziciju vrhovnog, kvazi ustavnog suda u cilju jednoobraznog tumaenja i primene komunitarnog prava i radi neophodne pravne sigurnosti u EU. Postupak po prethodnom pitanju podrazumeva da je sudski postupak ve otpoeo pred nacionalnim sudom drave lanice, u kome je postavljeno pitanje tumaenja konstitutivnog Ugovora ili komunitarnog sekundarnog zakonodavstva (akata koje su doneli organi EU i ECB) ili statuta tela osnovanih aktima Saveta. Od tumaenja odredbi ovih akata zavisi i presuda nacionalnog suda o meritumu spora. Proceduru pred Sudom pravde pokreu samo nacionalni sudovi, a ne i stranke u sporu. Nii nacionalni sud moe, ali ne mora, pokrenuti postupak po prethodnom pitanju, ako proceni da je to potrebno za donoenje njegove presude. Nasuprot tome, vrhovni nacionalni sud (sud
235 To ima za posledicu da se svi nacrti presuda pripremaju na francuskom, kao i definitivna verzija presude, koja se zatim prevodi na jezik postupka, da bi je potpisale sve sudije. T. Hartley kritikuje ovu praksu Suda. Ibidem, str. 7172. 236 Takav koncept podeljene nadlenosti, u kome nacionalni sudovi imaju za- datak da se staraju o izvravanju komunitarnog prava i da mu udahnjuju ivot, nosi u sebi opasnost razliitog shvatanja i primene komunitarnog prava po pojedinim dra- vama lanicama. Opasnost je utoliko vea jer je u pitanju autonomni i originalni ko- munitarni pravni sistem iji instituti samo podseaju na neke nacionalne, ali esto imaju drugaiju pravnu sadrinu, a jo ee drugaije ciljeve. R. Vukadinovi, EEZ, op. cit., str. 126.

131

poslednje instance) je obavezan da pokrene takav postupak, ako se prelimina rno pitanje postavi u postupku pred njim237. Postupak po prethodnim pitanjima nije parnini postupak. Nacionalni sud upuuje svoj zahtev za preliminarnim odluivanjem Suda pravde najee u formi sudske odluke u skladu sa nacionalnim procesnim propisima. Zahtev nacionalnog suda za preliminarnu odluku Suda pravde sekretar Suda prosleuje stranama u nacionalnom postupku, dravama lanicama, Komisiji i Savetu (ako se radi o aktu Saveta ije se tumaenje trai). Beleka o zahtevu se objavljuje u Slubenom listu, sa imenima strana u sporu i sadrajem zahteva za preliminarno odluivanje Suda. Stranke u sporu, drave lanice i organi EU mogu dostaviti Sudu svoje pismene primedbe (u roku od dva meseca) i ovlaeni su da uestvuju u usmenom delu postupka, gde izlau svoje stavove238. Opti pravobranilac zatim iznosi svoje miljenje i Sud donosi svoju presudu, koju javno saoptava, a sekretar Suda je zatim dostavlja nacionalnom sudu. Na ovu presudu nacionalni sud moe traiti novo tumaenje u formi novog zahteva za prelimina rnom odlukom Suda. Otuda neki autori istiu da Sud u ovom postupku svoju funkciju obavlja kao pomo nacionalnim sudovima, pred kojima se nastavlja zapoeti postupak o meritumu spora239. Druga grupa autora pak, naglaava ulogu Suda kao vrhovnog sudskog organa i tumaa komunitarnog prava poslednje instance 240. 8.5.3. Posebni postupci Pod posebnim postupcima podrazumevaju se postupci koji se vode povodom presuda Suda pravde. Iako na presude Suda pravde ne postoji
237 Samo u sluaju da su odredbe ije se tumaenje trai same po sebi jasne doktrina jasnog akta ili kada je isto pitanje bilo ranije tumaeno od strane Suda, vrhovni nacionalni sud nije obavezan da pokrene postupak traenja preliminarne odluke Suda pravde. R. Vukadinovi, EEZ, op. cit., str. 1323; Lasok and Bridge, op. cit., p. 328. 238 T. Hartley, op. cit., p. 66. 239 Hartley, ibid., p. 65. 240 R. Vukadinovi, op. cit., str. 127; J. Shaw, op. cit., p. 137.

132

pravo albe, tri posebna postupka imaju slinu funkciju. U praksi se ovi postupci retko javljaju. Prvi od njih je postupak tree strane koja nije bila stranka u sporu, a koja osporava presudu Suda, jer je doneta na tetu interesa tree strane. Postupak po prigovoru treeg lica mogu pokrenuti drave lanice, komunitarni organi ili fizika i pravna lica u ulozi tree strane. Postupak se pokree tubom kao u redovnom postupku, koju sekretar Suda dostavlja svim strankama u osnovnom postupku. Rok za pokretanje postupka je dva meseca od dana objavljivanja presude u slubenom listu EZ. Trea strana mora navesti da presuda Suda prejudicira njena prava i valjane razloge zbog kojih nije mogla uestvovati u prvobitnom postupku241. Dok traje postupak po prigovoru tree strane, Sud moe odloiti izvrenje svoje presude. Ovaj postupak spada u postupke po vanrednim pravnim lekovima, tj. predstavlja neku vrstu revizije postupka. Ukoliko posle izricanja presude bude otkrivena injenica od znaaja za presudu, svaka od strana u osnovnom sporu (tuilac, tueni ili umea) moe podneti zahtev za obnovu postupka. To je druga vrsta posebnog postupka. Rok za takav zahtev je tri meseca od dana otkrivanja nove injenice. Relevantna presuda u prvobitnom postupku zastareva posle deset godina. Otkrivena injenica mora biti dovoljno znaajna za preispitivanje presude Suda, tako da nije bila poznata ni Sudu ni strani koja je iznosi u vreme donoenja presude. Postupak revizije presude ima dve faze. U prvoj fazi Sud procenjuje opravdanost predloga za ponavljanje postupka, donosei presudu o tome posle sasluanja opteg pravobranioca i pismenih odgovora stranaka. U drugoj fazi Sud razmatra sutinu predloga i o tome donosi novu presudu na osnovu novih injenica. Trei postupak predstavlja tumaenje presude. Pokreu ga strane u osnovnom sporu ili organi EU, ak i ako nisu bili strana u sporu, koji dokau svoj opravdani interes za tumaenjem znaaja i domaaja presude
241 Opravdanost odsustva tree strane u osnovnom sporu Sud procenjuje u sva- kom konkretnom sluaju, imajui u vidu mogunost korienja postupka meanja u osnovni spor. U postupku meanja fizika i pravna lica moraju dokazati svoj pravni in- teres, dok se to ne trai za drave lanice i komunitarne organe. Pravni interes podra- zumeva uticaj presude u osnovnom sporu na pravne odnose umeaa i stranke za ko- ju intervenie. Stoga su posebni postupci po prigovoru tree strane u praksi retki.

133

Suda242. Zahtev za tumaenje se moe podneti u bilo koje vreme od izricanja presude. Sud daje svoje tumaenje u formi nove presude243. Ukoliko je presuda doneta u postupku po preliminarnim pitanjima, stranke nemaju pravo na tumaenje. Tada samo nacionalni sud drave lanice moe zatraiti tumaenje presude u formi drugog (ponovnog) zahteva Sudu za odluku o prethodnom pitanju.
8.6. ULOGA EVROPSKOG SUDA PRAVDE U INSTITUCIONALNOJ REFORMI EU SUD PRAVDE KAO ST VARALAC KOMUNITARNOG PRAVA

Jedno od fundamen talnih naela je da se EU zasniva na vladavini To znai da Sud pravde svojim tumaenjem komunitarnog prava i kontrolom zakonitosti komunitarnih akata donetih od strane institucija EU istovremeno utvruje i precizira okvire delovanja komunitarnih organa245. Svojim tumaenjem komunitarnog prava Sud pravde se vrlo esto nalazi i u ulozi njegovog stvaraoca. To je sluaj posebno kada se radi o prelimina rnom odluivanju, gde kreativnim tumaenjem Ugovora i sekundarnog komuni tarnog zakonodavstva Sud esto popunjava pravne praznine. Na taj nain Sud istovremeno utie na budue pravce reforme EU. Naime, u svom radu Sud se suoava sa potrebama da pravno odgovori na zahteve prakse, bilo da se radi o ekonomskim potrebama ili politikim tendencijama svakodnevnog ivota u EU, te je prinuen da formulie nova pravna i institucionalna reenja, na bazi postojeih. Otuda Sud pravde zauzima jednu od sutinskih uloga u institucionalnoj strukturi EU, iako mu neki autori ospoprava244.

242 Tumaenje se odnosi na izreku ili obrazloenje presude. T. Hartley, op. cit., str. 65. 243 Nova presuda se prilae tumaenoj presudi. 244 Rule of Law; Serving the EU..., op. cit., p. 17. 245 Naelo vladavine prava na kome se zasniva Zajednica ozvanieno je presudom Suda pravde povodom poznatog sluaja: Parti EcologisteLes Vertes v. Parliament, Case 294/83, (1986) ECR 1339.

134

ravaju takvu poziciju246. injenica da se Sud nalazi u stalnom dijalogu sa dravama lanicama, kljunim institucijama EU (Savetom, Komisijom i Parlamentom), kao i da je Parlamentu priznao parninu sposobnost to je kasnije formalno pravno ozvanieno Ugovorom iz Mastrihta (l. 173), govori u prilog tvrdnje o njegovoj bitnoj ulozi u institucionalnoj reformi EU. Sud je zaduen da odrava delikatnu ravnoteu izmeu ovlaenja institucija EU sa jedne strane i ovlaenja koje su zadrale drave lanice. Prilikom vrenja kontrole zakonitosti komunitarnih akata koje zajedniki donose Savet i Parlament, akata Saveta, Komisije, Evropske centralne banke (ECB) ili akata Parlamenta koji imaju pravno dejstvo na trea lica, Sud je esto pozvan da reava pitanja ustavne prirode ili probleme sa znaajnim ekonomskim posledicama. Primera radi, u svojoj presudi povodom ERTA sluaja (1971)247, koja se ticala drumskog saobraaja, Sud je odluio da drave lanice nisu vie ovlaene da preuzimaju obaveze u odnosu na tree drave (nelanice), ako su te obaveze suprotne komuni tarnim propisima. Na ovaj nain Sud je ustanovio princip da se nadlenosti Zajednice na polju spoljnih odnosa moraju tumaiti saglasno promenjenim okolnostima. Time je ustoliio teoriju impliciranih ovlaenja komunitarnih organa, to je imalo za posledicu proirenje nadlenosti Zajednice da zakljuuje meuna rodne ekonomske sporazume umesto drava lanica. U odnosu na zajedniku trgovinsku politiku Zajednice, Sud je u svojoj presudi objavio da: ovlaenja Zajednice iskljuuju mogunost konkurent ske nadlenosti drava lanica.248 to se tie meuna rodnih sporazuma, koji istovremeno spadaju u nadlenost Zajednice i drava lanica, dolo je do pojave tzv. meovitih sporazuma, koje istovremeno zakljuuje Zajednica (Savet) i drave lanice. Novija praksa EU ukazuje na brojne meovite sporazume koji su zakljueni na osnovu savetodavnog miljenja Suda (l. 228)249, u vezi
246 Shaw J., op. cit., p. 137. On smatra da je vreme kada je Sud mogao biti sma- tran herojskom figurom razvoja EU moda prolo. Njegov znaaj je verovatno manji nego to je ikad bio. 247 Commission v. Council (European Road Transport Agreement, ERTA), Ca- se 22/70, ECR 1971, 263. 248 Ibidem. 249 Opinion 1/94 GATT/WTO (1994) ECR I5267.

135

zakljuenja Finalnog akta Urugvajske runde multilateralni h trgovinskih pregovora pod okriljem GATTa i ukljuivanja EU i drava lanica u funkcionisanje Svetske trgovinske organizacije (WTO). U oblasti podeljene nadlenosti na polju spoljnoekonomskih odnosa250, Sud je stao na stanovite da i Zajednica i drave lanice pojedinano imaju obavezu uea u procesu pregovaranja i zakljuivanja, kao i u ispunjavanju preuzetih obaveza iz meovitih sporazuma 251. Sud je zasluan za ustanovljavanje teorije implicitnih ovlaenja komunitarnih institucija, ne samo u spoljnoekonomskoj sferi, nego i u unutra njim pitanjima nadlenosti. Tako je Sud izuzetno doprineo efikasnosti rada komunitarnih organa, obezbeujui im pravni osnov za donoenje odluka i onde gde njihova nadlenost nije eksplicitno predviena u osnivakim ugovorima evropskih zajednica. Naravno, takva mogunost je iroko koriena i od strane samih komunitarnih organa, pozivanjem na l. 235. Ugovora koji predvia usvajanje mera od strane Saveta (jednoglasno, na predlog Komisije i posle konsultovanja sa Parlamentom) kada postoji potreba za tim radi realizovanja ciljeva Zajednice u oblasti funkcionisanja jedinstvenog trita, a Ugovor nije predvideo potrebno ovlaenje. Meutim, Sud je veoma razradio dalji razvoj i irenje nadlenosti komunitarnih organa posredstvom teorije implicitnih ovlaenja. U odnosu na Komisiju, Sud je zasluan za proirenje obima prava odluivanja Komisije. U sluaju vezanom za migracionu politiku iz 1987. godine252, od Suda je zatraeno tumaenje l. 118. Ugovora o osnivanju EZ. Odredbe ovog lana daju Komisiji zadatak da unapreuje to tenju saradnju izmeu drava lanica u oblasti socijalnih pitanja. Na osnovu ovih odredbi, Komisija je usvojila odluku kojom je zahtevala od drava lanica da joj dostave obavetenja o politici prema radnicima migrantima iz drava nelanica. Nemaka i jo jedan broj drava lanica su se usprotivile tome, smatrajui da Komisija nema ovlaenja da usvoji takvu odluku, nego samo Savet na
250 Radi se o tome da zajednika trgovinska politika Zajednice ne obuhvata veinu pitanja trgovine uslugama, koje su bile predmet multilateralnih trgovinskih pregovora Urugvajske runde GATTa, ve samo trgovinu robama. 251 Opinion 1/94 GATT/WTO, op. cit., p. 5420. 252 Case 281, etc./85, Germany et al. v. Commission (Migration Policy) ECR 1987, 3203, nav. prema J. Shaw, op. cit., p. 81.

136

osnovu l. 235., ukoliko to pitanje uopte spada u nadlenost komunitarnih organa. Sud je odluio: Tamo gde odredbe Ugovora o osnivanju EEZ u ovom sluaju l. 118. poveravaju odreeni zadatak Komisiji, mora biti prihvaeno, ukoliko se ne eli takva odredba uiniti potpuno neefektivnom, da ona Komisiji dodeljuje neophodne i per se nadlenosti koje su potrebne u cilju izvrenja tog zadatka. Na ovaj nain je Sud priznao pravo Komisiji da usvaja odluke sa obaveznom snagom prema dravama lanicama. Preliminarno odluivanje Suda (l. 177) omoguilo je uvoenje znaajnih pravnih postulata u komunitarno pravo, to je uticalo na dalji razvoj Zajednice i njeno uobliavanje u Uniju. Radi se o principu direktnog dejstva komunitarnog prava i principu suprematije tj. prednosti komunitarnog nad nacionalnim pravom drava lanica. U vodeem sluaju Van Gend en Loos (1963)253, Sud je utemeljio opti stav o direktnom dejstvu Rimskog osnivakog Ugovora. Naime, holandski Carinski sud je zatraio od Suda pravde tumaenje l. 12. Rimskog ugovora tj. odreivanje da li odredbe tog lana imaju dejstvo na pojedina fizika i pravna liaca drava lanica. Pored toga, od Suda je zatraeno da utvrdi da li, u sluaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, primena carinskih dabina po stopi iz Brisleskog protokola od 1960.254 predstavlja nezakonito poveanje u smislu l. 12. Ugovora. Sud je u svojoj presudi utvrdio da: 1. lan 12. Ugovora o EEZ proizvodi direktno dejstvo i stvara individualna prava koja nacionalni sudovi moraju tititi. 2. Da bi se utvrdilo da li su carinski nameti ili dabine, koje imaju ekvivalentni uinak, bili povieni suprotno zabrani iz l. 12. Ugovora, mora se voditi rauna o carinama i nametima koji su se stvarno primenjivali od odnosnih drava lanica na dan stupanja na snagu Ugovora.
253 Case 26/62, ECR 1963, 1 254 Radi se o Briselskom protokolu izmeu Belgije, Holandije i Luksemburga od 1958. godine, na osnovu koga je doneta Carinska odluka (1960) u skladu s kojom je izvreno klasifikovanje uvezenog formaldehida i odreeno plaanje carine od 8%. Pre stupanja na snagu Rimskog ugovora carina je iznosila 3%. Odredbama l. 12. Rimskog ugovora je izriito zabranjeno svako poveanje carina posle stupanja na snagu Ugovora.

137

Ovakvo poveanje moe nastati kako zbog promene carine, koja rezultira klaisfikacijom proizvoda u razred podloan vioj carinskoj stopi, tako i poveanjem primenjive stope carinskih davanja.255 U obrazloenju presude Sud je naveo da je potrebno uzeti u obzir duh, generalne principe i tekst odredaba, da bi se utvrdilo da li odredbe jednog meunarodnog ugovora imaju direktno dejstvo. S obzirom na opte principe Ugovora, ukoliko se oni primene na carinske namete i dabine koje imaju ekvivalentni uinask, mora se naglasiti da l. 9. koji utemeljuje Zajednicu kao carinsku uniju, ukljuuje kao kljunu, odredbu o zabrani ovakvih carinskih nameta i dabina. Ova odredba nalazi se na poetku dela Ugovora koji definie naela Zajednice. To je primenjeno i objanjeno lanom 12. Tekst l. 12. sadri jasnu i bezuslovnu zabranu koja nije pozitivna ve negativna obaveza. tavie, ta obaveza ne sadri nikakvu rezervu od strane drava koja bi mogla uiniti njenu primenu uslovnom putem mere nacionalnog zakonodavstva. Sama priroda ove zabrane ini je idealno prikladnom da proizvodi direktn a pravna dejstva u pravnim odnosima izmeu drava lanica i njihovih pravnih subjekata.256 Navedeni stav Suda pravde uveo je princip direktnog dejstva odreenih odredbi osnivakog Ugovora u vetikalnom aspektu, tj. u odnosima izmeu drava (lanica) i njihovih fizikih ili pravnih lica. Mogue je i horizontalno direktno dejstvo komunitarnog prava, kada se ono primenjuje na reavanje spora izmeu pravnih subjekata drava lanica meusobno. Poev od 1975. godine, od sluaja Defrenne II257, Sud je odreenim odredbama Ugovora priznao horizontalno direktno dejstvo, tako da se pojedinci mogu direktno pozivati na takve odredbe u sporovima sa drugim privatnim licima. Sud je to obrazloio imperativnom prirodom takvih odredbi. Tako je Sud i u sluaju Dansk
255 Vid. S. Rodin, op. cit., Prikaz sluaja 26/62 Van Gend en Loos, ECR 1963, 1, str. 243. 256 Ibidem, str. 240. 257 Sluaj 43/75, Defrenne v. Sabena, (1976) ECR 455. Sud je priznao tuiocu stjuardesi Defrenne, koja je bila zaposlena u avio kompaniji Sabena, da se direktn o pozo- ve na l. 119. Rimskog Ugovora u tubi za naknadu to je kao ena primala manju platu od mukaraca. Nav. prema R. Vukadinovi, Stvaranje i ostvarivanje komuni tarnih prava u EU, Beograd, 1998, str. 6869.

138

Supermarked (1980)258 utvrdio da: ni u kojim okolnostima nije mogue da ugovori zakljueni meu pojedinim pravnim subjektima derogiraju mandato rne odredbe Ugovora o EEZ o slobodi kretanja robe. Ovde treba ukazati (u meri u kojoj se to tie teme ovog rada) na razliku koju u teoriji mnogi autori prave izmeu principa direktnog dejstva i direktne primene. Princip direktne primene se, prema miljenju mnogih autora, odnosi na podesnost pravnih normi komunitarnog prava da budu neposredno ili direktno primenjene od strane nacionalnih sudova bez donoenja naknadnih legislativnih ili upravnih akata259. Shodno tome, neki autori pojam direktne primene definiu kao metod ili nain unoenja izvora komunitarnog prava u nacionalne pravne sisteme drava lanica260. Sam Sud je definisao pojam direktne primene u sluaju Simmenthal261 kao potpunu i jednoobraznu primenu propisa komunitarnog prava u svim dravama lanicama od momenta stupanja na snagu pa sve dok su na snazi. Rimskim Ugovorom (l. 189) je jedino uredbama262 izriito priznato da se neposredno primenjuju u svakoj
258 Case 58/80, Dansk Supermarked A/S v. Imerco A/S, ECR 1981, 181, P. Pe- scatore, The Doctrine of Direct Effect: An Infant Disease of Community Law, E.L. Rev. 8 (1983), p. 163.; S. Rodin, op. cit., str. 8990. 259 V. Winter, Direct Applicability and Direct Effect Two Distinct and Dif- ferent Concepts in Community Law, 9 CML Rev (1972), pp. 425438.; Case 34/73 Variola (1973) ECR 981, nav. prema R. Vukadinovi, Pravo EU, op. cit., str. 56, 58. 260 Winter, op. cit., pp. 435,436.; R. Vukadinovi, Pravo EU, str. 57., Stvara- nje i ostvarivanje komunitarnih prava u EU, op. cit., str. 53.; Lasok and Bridge, op. cit., Pojam direktnog dejstva je izveden iz sudske interpretacije volje zakonodavca koji od- luuje da li je odredba uglavnom programska ili uspostavlja naredbu za subjekte, ili pak dodeljuje pojedincima neko pravo ili obavezu., str. 302. 261 Case 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal S.p.A. (1978) ECR 629 262 U naoj literturi ne postoji jedinstveno terminoloko opredeljenje u pogledu prevoenja izraza: regulation. Neki autori (Vukadinovi) to prevode kao: pravila, dok drugi (Lopandi, Janjevi, Ili) to prevode kao: uredba. Autor se opredelio za prevod: uredba, iako taj pojam nosi sobom potpuno drugaiju sadrinu i karakter u nacionalnom pravnom sistemu. Na ovo opredeljenje autora primarno je uticala namera da se takvim prevodom odslika obavezni karakter ove vrste komunitarnih propisa. Vid. takoe D. Lopandi i M. Janjevi (preveli i prir), Ugovor o EU Od Rima do Mastrihta, Beograd, 1995, str. 139.

139

dravi lanici u skladu sa njihovom optom vanou i obaveznim karakterom u potpunosti. Za razliku od direktne primene, pojam direktnog dejstva jedna grupa autora karakterie kao svojstvo odredbi komunitarnih propisa da neposredno nametnu obaveze ili dodele prava pojedincima na koje se oni mogu pozivati pred svojim sudovima263 ili kao sudska primena komunitarnih propisa pred nacionalnim sudovima. Razloge za razliito tumaenje direktne primene i direktnog dejstva, ova grupa autora nalazi u tome to je Sud pravde preko uvoenja pojma direktnog dejstva proirio pojam direktne primene i na odreene odredbe osnivakog Ugovora, neka uputstva i odluke komunitarnog zakonodavstva. tavie, direktna primena ne mora obuhvatiti i direktno dejstvo komunitarnih propisa. To je sluaj kada odreene komunitarne norme ne utiu na subjektivna prava pravnih subjekata u nacionalnim pravnim sistemima drava lanica. Primera radi, odredbe Rimskog Ugovora (l. 137 248, kao i amandmani ovih odredbi), koje reguliu institucionalnu strukturu Zajednice, tj. odnose se na organe Zajednice, imaju direktnu primenu u dravama lanicama, ali ne mogu proizvoditi direktna dejstva na pravne subjekte drava lanica, zbog svog karaktera. Shodno tome jedna grupa autora, kako je napomenuto, pravi razliku meu pojmovima direktne primene kao metoda inkorporacije komunitarnog prava u nacionalne pravne sisteme drava lanica264 i direktnog dejstva kao sudske primene komunitarnih normi pred nacionalnim sudovima. Nasuprot ovim shvatanjima, druga grupa autora poistoveuje ova dva pojma, polazei od odredbi l. 189. Ugovora, koji tumae tako da se one odnose na direktno dejstvo uredbi265. Samim tim, smisao pravnih pravila je da budu efikasna, da imaju obaveznu pravnu snagu, te se direktna primena pretpostavlja. Pored toga, argumenti u prilog poistoveenju ova dva pojma lee i u injenici da oba pojma imaju istu funkciju: da stvore utuiva prava pojedincima na osnovu komuni tarnih
263 R. Vukadinovi, op. cit., str. 53. 264 J. Shaw, op. cit., p. 257. 265 T. Hartley, op. cit., p. 196.; Pescatore, op. cit., pp. 155177.; S. Rodin, op. cit., str. 8392.

140

propisa266. Eventualna razlika pojmova moe se praviti samo u odnosu na to to se primenjuju na razliite akte komunitarnog zakonodavstva. Izgleda da terminoloka zbrka povodom navedena dva pojma i sama jurisprudencija Suda pravde, koji oba izraza esto koristi u ulozi sinonima, upuuje na opredeljenje da je u pitanju vrlo nijansirana razlika pojmova267. U tom smislu nije teorijski opravdano praviti sutinsku distinkciju ova dva pojma. Ne samo da je Sud uveo princip direktnog dejstva za odredbe osnivakog Ugovora, nego je to svojstvo priznao i komunitarnim direktivama. U sluaju Van Duyn v. Home Office (1974)268, Sud je ovako obrazloio direktno dejstvo direktiva: Ako je na osnovu odredbi l. 189. uredbama (regulations) priznata direktna primena i ako, u skladu s tim, mogu po samoj prirodi imati direktno dejstvo, iz toga ne sledi da druge kategorije akata koji su navedeni u istom lanu ne mogu nikad imati slino dejstvo. Bilo bi nespojivo sa obavezujuim dejstvom koje je direktivi dodeljeno u l. 189. iskljuiti, u naelu, mogunost da se na obaveze koje namee ne mogu pozvati oni kojih se tiu. Kasnije je u sluaju Ratti (1979)269 Sud definisao kada i kako se direktivama moe priznati direktno dejstvo. Tek posle isteka roka za primenu direktive, moe se priznati istoj direktno dejstvo. Stoga se dra266 Maclean, European Community Law, Revision Work Book, London, 1991., p. 82., nav. prema R. Vukadinovi, op. cit., str. 57. 267 Isto shvatanje zastupaju: S. Rodin, op. cit., str. 83.; T. Hartley, op. cit., p. 196., Pescatore, op. cit., pp. 155177. 268 Van Duyn v. Home Office, Case 41/74, (1974) ECR 1337, navod br. 12. 269 Publlico Ministero v. Ratti, Case 148/78, (1979) ECR 1629. U postupku po prethodnom pitanju (l. 177), Sud je reavao problem primene Direktive br. 73/173, ko- je je obavezivalo drave lanice da donesu propise o pakovanju i obeleavanju razrei- vaa, do kraja 1974. godine. Italija to nije uinila. Jedan italijanski proizvoa je proiz- veo razreiva u skladu sa Direktivom, to je bilo suprotno italijanskim propisima. Zbog toga je protiv njega bio pokrenut krivini postupak. Iako je odrekao pravo Italiji da se poziva na svoje propise, Sud nije odobrio ponaanje tuenoga i u zakljuku pre- sude odluio da: ... poto direktiva po svojoj prirodi namee obaveze samo dravama lanicama, nije mogue dozvoliti pojedincima da se pozivaju na naelo legitimnih oe- kivanja pre isteka roka predvienog za sprovoenje direktive. U konkretnom sluaju, rok za sprovoenje Direktive jo nije bio istekao. Nav. prema R. Vukadinovi, Pravo EU, op. cit., str. 66.

141

va lanica ne moe pozivati i primenjivati svoje unutranje pravo koje nije prilagoeno i usaglaeno sa direktivom, protiv lica koje se ponaa u skladu sa zahtevima iz direktive, u situaciji kada je istekao rok za donoe nje implementirajuih nacionalnih propisa. U objanjenju direktnog dejstva direktive, Sud je i u ovom sluaju naveo da bi bilo nespojivo sa obavezujuim dejstvom direktive ako bi se naelno odbila mogunost pozivanja pojedinaca na takve obaveze. Drugi pravni postulat uveden zaslugom Suda pravde, koji je znaajno uticao na oblikovanje evropskih zajednica i njihovo prerastanje u Uniju, kao novu etapu u procesu stvaranja sve vreg jedinstva izmeu naroda Evrope, predstavlja princip suprematije komunitarnog nad nacionalnim pravima drava lanica. U vodeem sluaju Costa v. ENEL270 Sud pravde je presudio: Stvorivi Zajednicu neogranienog trajanja koja ima sopstvene institucije, sopstveno pravno lice, svoju pravnu sposobnost i sposobnost nastupanja na meuna rodnom planu, te posebno, stvarna ovlaenja koja izviru iz ogranienja suverenosti ili transfera ovlaenja sa drava na Zajednicu, drave lanice su ograniile svoja suverena prava, iako na ogranienom planu, te su stvorile corpus iuris koji obavezuje kako njihove dravljane tako i njih same. Unoenje odredbi komunitarnog prava u zakonodavstvo svake drave lanice i, uoptenije, uslova i duha Ugovora, bilo bi nemogue ako bi se to inilo jednostranim kasnijim merama drava lanica na bazi reciprociteta. Takve mere ne mogu biti u suprotnosti sa komunitarnim pravnim sistemom. Sprovoenje komunitarnog prava ne moe biti razliito od drave do drave zavisno od domaeg prava, a da se time ne dovede u pitanje ostvarenje ciljeva Ugovora postavljenih u l. 5(2), i ne stvore razlike koje su zabranjene l. 7. Ova presuda Suda utemeljila je naelo superiornosti normi koje donose komunitarne institucije nad normama nacionalnih pravnih sis270 Sluaj 6/64, Flaminio Costa v. ENEL (Ente Nazionale per Energia Elletrica italijanska dravna uprava za elektrinu energiju), (1964) ECR, 585. Sluaj je poveden na osnovu zahteva milanskog suda najnie instance za preliminarnim odluivanjem Su- da pravde (l. 177). Tuilac Costa je osporavajui raun za elektrinu energiju doveo u pitanje usklaenost odredaba italijanskog prava sa odredbama Rimskog Ugovora. Sud je, meutim, presudio u korist prioriteta komunitarnog prava nad odredbama nacional- nih pravnih sistema drava lanica.

142

tema drava lanica. Ovo naelo Sud je dalje razvio u svojoj presudi povodom sluaja Simmenthal (1978)271: tavie, saglasno principu prioriteta komunitarnog prava, odnos izmeu odredbi Ugovora (o EEZ) i direktno primenljivih mera komunitarnih institucija, s jedne strane i nacionalnog prava drava lanica, s druge, takav je da komunitarni propisi ine autoamtski neprimenjlivim bilo koju suprotnu odredbu nacionalnog prava, ne samo svojim stupanjem na snagu, nego i time to ine integralni deo i imaju prednost nad tekuim pravnim sistemima svake od drava lanica, to uklanja i valjano usvajanje novih nacionalnih zakonodavnih mera u meri u kojoj su one inkompatibilne sa komunitarnim normama. Bilo koje priznanje da nacionalna zakonodavna mera ima pravnu snagu, a koja zadire u oblast u kojoj Zajednica vri svoja zakonodavna ovlaenja ili koja je na drugi nain nesaglasna sa odredbama komunitarnog prava, predstavljalo bi odgovarajue negiranje efektivnosti obaveza koje su drave lanice preuzele bezuslovno i neopozivo u skladu sa Ugovorom i tako bi ugrozilo same temelje Zajednice. To praktino znai da komunitarno pravo ima prednost nad nacionalnim kada se postavi pitanje sukoba ova dva pravna sistema u dravama lanicama. U teoriji se ovo naelo tumai tako da ima primenu i u situaciji kada nema direktne kolizije nacionalne i komunitarne norme, nego i svuda gde su drave lanice ograniile svoja suverena prava i prenele ih na komunitarne institucije272.
271 Case 106/77, (1978) ECR 629. Simmental je uvezao govedinu iz Francuske u Italiju i bilo je odreeno da plati naknadu za veterinarsku inspekciju poto je meso uvezeno. To je bilo propisano italijanskim zakonom od 1970. godine, to je opet bilo u suprotnosti sa Ugovorom o EEZ i dve komunitarne uredbe od 1964. i 1968. godine. Italijanski sud je smatrao da treba primeniti italijanske propise prema naelu: Lex posterior derogat legi priori. Sud pravde je na osnovu preliminarnog odluivanja (l. 177) odluio da je dunost nacionalnog suda da primeni komunitarne propise, a ne da se poziva na suprotne odredbe nacionalnog zakonodavstva, ak i kada je ono usvojeno kasnije. Na ovaj nain, Sud je dao prednost naelu: Lex superior derogat legi inferiori. 272 T. Hartley, op. cit., pp. 216217. To se odnosi na oblasti iskljuive nadlenosti komunitarnih organa: zajednika trgovinska politika, poljoprivredna politika i dr. Ovo tumaenje se izvodi iz opisa nacionalne zakonodavne mere drave lanice (iz pre- sude Suda), koja zadire u oblast u kojoj Zajednica tj. njeni organi vre svoja zakonod av - na ovlaenja.

143

Posledice uvoenja naela direktnog dejstva i suprematije komunitarnog prava nad nacionalnim ogledaju se u svojevrsnoj ravnotei izmeu komuni tarnih institucija i drava lanica, u emu upravo Sud pravde ima nezaobilaznu ulogu.
8.7. EVROPSKI SUD PRAVDE I JAANJE OVLAENJA EVROPSKOG PARLAMENTA

Sa druge strane, institucionalna funkcija Suda pravde je da, pored odravanja ravnotee na relaciji komunitarne institucije drave lanice, regulie (uslovno reeno) ravnoteu izmeu Saveta, Komisije i Parlamenta, meusobno, kao osnovnih komunitarnih organa. Tako je Sud, u postupku kontrole zakonitosti komunitarnih akata (l. 173), uveo mogunost pasivne parnine sposobnosti Parlamenta pre nego to je to pozitivnopravno utvreno odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta. Naime, Sud je u postupku po l. 173. priznao da odreeni akti Parlamenta mogu biti predmet ocene njihove zakonitosti pred Sudom. Pored toga, Sud je Parlamentu omoguio i aktivnu procesnu legitimaciju, odnosno pravo da pokree postupak ocene zakonitosti akata drugih komunitarnih organa koji zadiru u njegovu nadlenost. Sud je time proirio parnina ovlaenja Parlamen ta i to pre nego to je to ozvanieno odredbama Ugovora iz Mastrihta. U prvom sluaju, proirenja pasivne parnine sposobnosti Parlamen ta, Sud je povodom sluaja Parti Ecologiste Les Vertes v. European Parliament273, priznao Parlamentu pravo pasivne parnine legitimacije na osnovu l. 173. Rimskog Ugovora. Postupak se vodio 1981. godine pred Sudom povodom odluke Parlamenta da deo svog budeta dodeli politikim strankama za izbornu kampanju u vezi sa izborima 1984. godine. Tubu za ocenu kontrole zakonitosti ove odluke Parlamenta podnela je francuska stranka Zeleni sa argumentacijom da se time neopravdano stavljaju u prednost stranke koje su ve zastupljene u Parlamentu. Sud je u svojoj presudi zauzeo sledei stav: Mere prihvaene od Evropskog parlamenta u kontekstu Ugovora o EEZ mogu zloupotrebiti ovlaenja drava lanica ili drugih instituci273 Sluaj 294/83, (1986) ECR 1366

144

ja, te prekoraiti granice koje su bile postavljene ingerencijama Parlamen ta, bez mogunosti da budu podnesene na reviziju pred Sudom. Stoga treba zakljuiti da postupak ponitenja moe biti mogu protiv mera prihvaenih od strane Evropskog parlamenta kad im je namera da proizvode pravne uinke visavis treih lica.274 Proizilazi da je za pokretanje postupka ocene zakonitosti akata Parlamenta po l. 173. potrebno da ovi akti proizvode pravna dejstva na trea lica. Upravo na temelju ove presude Suda pravde uneta je analogna dopuna l. 173. Rimskog Ugovora u Ugovor iz Mastrihta, ime je proirena pasivna parnina sposobnost Parlamenta. Istovremeno je stvorena pravna osnova da se pod lupom pravne analize Suda, pored akata Saveta i Komisije, nau i akti Parlamenta koji proizvode pravne uinke na trea lica. Naime, u vreme donoenja Rimskog Ugovora, Parlament je imao samo savetodavna i kontrolna ovlaenja, te nije mogao usvajati akte koji bi imali pravna dejstva na trea lica. Tek proirenjem budetskih ovlaenja Parlamenta i kasnijom revizijom Rimskog ugovora, Parlament je stekao odreena zakonodavna ovlaenja. Otuda je Sud zakljuio da, s obzirom da Zajednica poiva na vladavini prava, postoji potreba da se akti Parlamenta koji imaju pravne posledice za trea lica podvrgnu oceni zakonitosti, tj. utvrivanja njihove saglasnosti sa Ugovorom. Usled uvoenja postupka saodluivanja Saveta i Parlamenta u Ugovor iz Mastrihta, takoe i akti doneti u tom postupku podleu oceni zakonitosti od strane Suda. Pored toga, treba napomenuti da je u krug institucija iju zakonitost akata kontrolie Sud u Ugovor iz Mastrihta, uneta i Evropska centralna banka (ECB). Sud je, pored uvoenja pasivne parnine sposobnosti Parlamenta, omoguio i njegovu aktivnu parninu sposobnost, takoe pre nego to je to ozvanieno odredbama Ugovora iz Mastrihta (l. 173). Pravo da pokrene postupak pred Sudom radi zatite svoje nadlenosti priznato je Parlamentu od strane Suda povodom tzv. ernobil sluaja275. Tada je Sud priznao pravo Parlamentu da podnese tubu protiv akata drugih komunitarnih organa radi zatite nadlenosti Parlamenta. Time se Sud naao u ulozi regulatora i zatitnika institucionalnog balansa komunitarnih organa. Sud je, meutim, prvobitno negirao ovo pravo
274 Ibidem. 275 Parliament v. Council, sluaj 70/88, (1990) ECR I 2041.

145

Parlamentu, u tzv. Komitologija sluaju276. Tada je Sud ukazao da interesi Parlamenta mogu biti odgovarajue zatieni mogunou da Komisija, u optem interesu, preduzme akciju u pogledu bilo koje mere Saveta. Ovakva odluka Suda je u pravnoj teoriji otro kritikovana277, to je uticalo da Sud, godinu dana kasnije, izmeni svoje opredeljenje u tzv. ernobil presudi. Sud je priznao tada pravo Parlamentu da ospori pravnu osnovu odluke Saveta o prodaji radioaktivne hrane. Parlament je uspeno odbranio svoju argumentaciju da je ova odluka Saveta trebalo da bude usvojena na osnovu l. 100 A Ugovora o EEZ, a ne na osnovu l. 31. Ugovora o EURATOM. Sud je aktivnu parninu sposobnost Parlamenta obrazloio potrebom zatite parlamentarne nadlenosti, u ovom sluaju prava Parlamenta da bude ukljuen u zakonodavni postupak u proceduri saradnje. Nasuprot tome, odredbe l. 31. ugovora o Euratom predviale su samo savetodavno miljenje Parlamenta. Pri tome, za zaokret u opredeljenju Suda donkele je zasluna Komisija, koja nije u ovom sluaju podrala stavove Parlamenta, te nije bilo odrivo miljenje Suda iz prethodnog sluaja (Komitologija). Stoga je Sud u ernobil sluaju doneo vrlo bitnu presudu za jaanje procesnih ovlaenja Parlamenta: Odsustvo odredbi u osnivakim ugovorima koje daju ovlaenje Parlamentu da pokrene postupak za ocenu zakonitosti i ponitenje moe stvoriti proceduralnu prazninu, ali ne moe prevagnuti nad fundamentalnim interesom odranja i potovanja institucionalne ravnotee utvrene u Ugovorima koji osnivaju evropske zajednice. 278 Posledice ove presude Suda nalaze se u specifinom priznanju identiteta i ovlaenja svake od osnovnih komunitarnih institucija i istovremeno, u potvrivanju potrebe da svakoj od ovih institucija (Savetu, Komisiji i Parlamentu) treba da bude omoguen pravni mehanizam za zatitu nadlenosti u dinaminom procesu pravnog uobliavanja institucionalne strukture EU. To naravno ne znai, u sluaju aktivne parnine legitimacije Parlamenta, da je time stekao neogra276 Parliament v. Council (Comitology), Case 302/87, (1988) ECR 5615 277 J. Shaw, op. cit., p. 174. 278 (1990) ECR 2041, p. 2073.

146

nieno pravo. Kako to dokazuje sluaj iz novije prakse Suda (1995)279, Parlamentu je osporeno pravo da u postupku kontrole zakonitosti (l. 173) moe napasti razloge na kojima je Komisija zasnovala svoj akt, osim ako ne dokae da je time na neki nain ugroena nadlenost Parlamen ta. U postupku po l. 175. (uzdravanje komunitarnih institucija da usvoje akt, ime su prekrili odredbe Ugovora), Parlament je relativno esto pribegavao ovoj mogunosti pred Sudom pravde. Tako je Parlament uspeno odbranio svoj zahtev pred Sudom da Savet mora usvojiti odreeni broj mera u oblasti zajednike saobraajne politike, to je Savet propustio da uini, u sluaju Parliament v. Council (1985)280. Time je Sud doprineo jaanju ovlaenja Parlamenta na polju zakonodavne inicijative (koja je inae po slovu Rimskog Ugovora pripadala iskljuivo Komisiji). Kasnije je ovo pravo Parlamenta formulisano u odredbama l. 138 B Ugovora iz Mastrihta, koje predviaju da Parlament moe, veinskim glasanjem, da zatrai od Komisije da podnese odgovarajui predlog o pitanjima koja po njegovom miljenju zahtevaju izradu akata na nivou Zajednice radi sprovoenja Ugovora. Autorka je sklona tumaenju da je svojom jurisprudencijom Sud pravde doprineo poboljanju ravnotee uticaja u interinstitucionaln oj sferi Zajednice i trasirao put za kasnije utvrivanje odredbi Ugovora o EU, koje omoguavaju irenje kompetencija Parlamenta.
8.8. EVROPSKI SUD PRAVDE I PRINCIP SUPSIDIJARNOSTI

Imajui u vidu prethodnu analizu principa supsidijarnosti, ovaj odeljak je posveen razmatranju uloge i prakse Suda pravde u kontekstu koncipiranja i primene ovog principa. Postavlja se pitanje da li je Sud pravde prilikom tumaenja primene principa supsidijarnosti nastupao kao pravosudni ili kao institucionalni faktor, odnosno zatitnik institucionalne ravnotee EU.
279 Parliament v. Commission (Microorganisms), Case C156/93, (1995) ECR I2019 280 Parliament v. Council, Case 13/83, (1985) ECR 1513.

147

Princip supsidijarnosti, kako je utvren Ugovorom iz Mastrihta, regulie relacije EU (tj. komunitarnih institucija) visavis drave lanice, te deluje u oblastima podeljene (konkurentske) nadlenosti. Pre svega, odgovor na postavljeno pitanje zahteva razmatranje dileme da li je princip supsidijarnosti uopte podloan pravosudnoj zatiti od strane Suda pravde. Odgovor je potvrdan, jer odredbe o principu supsidijarnosti (l. 3 B) spadaju u naela Ugovora o EEZ, koji su obuhvaeni obaveznom jurisdikcijom Suda pravde, tj. spadaju u prvi stub Unije. To takoe potvruje i jurisprudencija Suda pravde281, kao i novija miljenja relevantne pravne teorije282. Pitanje primene principa supsidijarnosti u praksi Suda pravde interesantno je sa stanovita, kako pravne analize, tako i sa aspekta sagledavanja uloge Suda kao promotora produbljivanja integracije u okviru EU283, kako je to dokazano prethodnim izlaganjima o njegovoj kreativnopravnoj poziciji. Koliko se ova uloga Suda kao stvaraoca i istovremeno tumaa komunitarnog prava sukobljava u sudskoj jurisprudenciji sa primenom principa supsidijarnosti? Neki autori smatraju da se radi o veoma suprotstavljenim konceptima, koje je teko pomiriti284. Stoga je neophodno uiniti osvrt na neke relevantne sluajeve Suda pravde u ovoj oblasti. Koliko je znaajan princip supsidijarnosti u odnosu na njegovu primenu u postupku kontrole zakonitosti komunitarnih akata (l. 173), a koliko se taj znaaj ogleda u postupku reavanja prethodnih pitanja od strane Suda (l. 177)? Sluaj ispitivanja zakonitosti akata koje su doneli organi EU postavljen je pred Sud od strane Velike Britanije, koja je zatraila ocenu zakonitosti Direktive Saveta o maksimalnim radnim satima tokom sed281 Tako Sud pokazuje opreznost u pogledu ponitavanja akata komuni tarnih organa usled krenja principa supsidijarnosti, ali istovremeno pridaje znaaj ovom principu prilikom priznanja pravne valjanosti odreenih nacionalnih zakonodavnih mera, primera radi u oblasti slobode kretanja roba. Vid. sluajeve C267, 268/91 Keck and Mithouard, (1993) ECR I6097. 282 J. Shaw, op. cit., pp. 8586., kao i autori koje on navodi. 283 Pod produbljivanjem integracije u okviru EU autor podrazumeva irenje ovlaenja institucija EU. 284 R. Dehousse, Community Competences: Are there Limits to Growth in: R. Dehousse (ed), Europe after Maastricht an Ever Closer Union, Munich, Law Books in Europe, 1994., p. 117.

148

mice285 (Working Time Directive). Svoju tubu Velika Britanija je zasnovala na tvrdnji da l. 118 A, na kome se bazirala Direktiva Saveta, treba da bude tumaen u svetlu principa supsidijarnosti. Odredbe pomenutog l. 118 A predviaju da Savet moe usvojiti direktive (uputstva) u cilju postizanja poboljanja radnih uslova u pogledu zdravlja i bezbednosti radnika u dravama lanicama. Britanska vlada je isticala da Savet, kao zakonodavac, nije uzeo u obzir mnoga znaajna pitanja, koja utiu na odluku da li akciju treba preduzeti na komuni tarnom nivou u formi akta Saveta. Pored toga, tuilac je izneo da Direktiva Saveta direktno kri princip proporcionalnosti, tako to prelazi granice potrebnog da se zatiti zdravlje i sigurnost radnika na radnom mestu. Sud je odluio da, jednom kada Savet razmotri na osnovu l. 118 A, da postoji potreba za donoenje direktive u cilju poboljanja postojeeg stepena zatite zdravlja i bezbednosti radnika, te je neophodno uskladiti iznos radnih sati sedmino u dravama lanicama, ta injenica samim tim ispunjava zahteve supsidijarnosti. Shodno tome, Savet nije obavezan da dokazuje da je supsidijarnost potovana. Sud je bio rukovoen, u konkretnom sluaju, injenicom da odredbe l. 118 A izriito dodeljuju komunitarnim organima ovlaenje da rade na usklaivanju radnih uslova u dravama lanicama, u pogledu zdravlja i sigurnosti radnika. Saglasno tome, jednom kad Savet odlui da poboljanje zdravlja i sigurnosti radnika obuhvata broj radnih sati u sedmici, kao i da stepen zatite zdravlja radnika u odnosu na broj radnih sati treba da bude povean na komuni tarnom nivou (tj. u svim dravama lanicama), teko je oboriti injenicu da je ove ciljeve mogue bolje postii akcijom na nivou Zajednice, nego na nacionalnom planu. Proizilazi da ova presuda Suda praktino ograniava princip supsidijarnosti kao merilo za sudsko ispitivanje vrenja zakonodavnih ovlaenja institucija EU. tavie, Sud ne pominje supsidijarnost kao pojam, ve ukazuje na potrebu za akcijom na nivou Zajednice. U pogledu zahteva britanske vlade da Sud rasvetli primenu l. 118 A sa stanovita principa supsidijarnosti, Sud nije ulazio u detaljna razmatra nja ovog principa286. to se tie naela proporcionalnosti, Sud je u vrlo lakon285 UK v. Council, Case C84/94, (1996) ECR I5755 286 Tuilac britanska vlada je pri podnoenju tube imala u vidu tzv. Edinbur- ke smernice za primenu principa supsidijarnosti, usvojene na Samitu EU (Edinbu rg).

149

skom maniru dao osvrt na to, tako to je zakljuio da Savet ima iroka diskreciona ovlaenja, jer oblast u pitanju obuhvata sloene procene i odgovarajui izbor socijalne politike, to opravdava takva ovlaenja Saveta. Drugim reima, Sud je prihvatio ocenu Saveta da je konkretnu akciju poboljanja radnih uslova u odnosu na zadravlje i sigurnost radnika mogue bolje postii na komuni tarnom nivou. Na taj nain Sud se sloio sa Savetom da usvojena direktiva ne prelazi granice potrebnog za postizanje ovih ciljeva (proporcionalnost). Sledei sluaj ocene zakonitosti akata koje donose komunitarni organi (u ovom sluaju Parlament i Savet), pokrenula je pred Sudom Nemaka u vezi sa direktivom o zatiti depozita287. Nemaka vlada je svoju tubu zasnovala na tvrdnji da zakonodavci u EU nisu izneli razloge zbog kojih smatraju da je prilikom usvajanja direktive potovan princip supsidijarnosti. Direktiva je predviala obavezno uee svih kreditnih institucija u garantnim emama sa minimumom stepena pokria. Primedba tuioca (Nemake) bila je da takve odredbe direktive spreavaju ogranak kreditne institucije u zemlji domaina (ije je sedite tj. centralna uprava u drugoj dravi lanici), da ponudi vii nivo zatite nego to je to predvieno nacionalnim propisima zemlje domaina. Ova tzv. zabrana izvoza bila je, po nemakom miljenju, suprotna ciljevima direktive o minimalnom usklaivanju i uzajamnom priznanju. Iako preambula direktive nije sadravala izriito pozivanje na supsidijarnost, Sud je odluio da odreeni delovi obrazloenja direktive sadre dovoljno potvrda za objanjenja Parlamenta i Saveta da je direktiva u saglasnosti sa principom supsidijarnosti. Stoga je Sud prihvatio da je princip supsidijarnosti primenjen i da regulisanje kreditnih institucija nije u iskljuivoj nadlenosti institucija EU. Time je Sud prihvatio obrazloenje Parlamenta i Saveta da bi akcija u ovoj oblasti koju bi preduzele drave lanice na nacionalnom nivou bila nedovoljna, ali bez daljeg traenja razloga zbog ega bi nacionalni standardi zatite depozita bili nedovoljni. Sud je takoe odbacio stavove Nemake da se u konkretnom sluaju radi o krenju naela proporcionalnosti. Oba ova sluaja iz novije jurisprudencije Suda pravde upuuju na zakljuak da Sud pravde tretira princip supsidijarnosti kao slabo sred287 Germany v. Parliament and Council, Case C233/94, (1997) ECR I2405.

150

stvo za ponitavanje akata koje su doneli komunitarni organi. Sud je u postupku sudskog ocenjivanja zakonitosti komunitarnih akata malo ili nikako ulazio u detaljnija razmatranja primene ovog principa i uglavnom je prihvatao obja-njenja data od strane institucija EU288. To ukazuje na sledei zakljuak i istovremeno odgovor na postavljeno pitanje: Sud se, naime, u postupku kontrole zakonitosti akata koje donose institucije EU a u odnosu na primenu principa supsidijarnosti, postavljao prevashodno u ulogu institucionalnog faktora nasuprot poziciji pravosudnog organa. Drugaije reeno, analiza navedenih relevatnih presuda Suda ukazuje na njegovu ulogu promotora integracije u okviru EU, u smislu irenja ovlaenja institucija EU, uz istovremeno ograniavanje primene supsidijarnosti kao osnova za ponitavanje mera i akata donetih na komuni tarnom nivou. U oblasti primene principa supsidijarnosti, Sud je svoju funkciju naao u zatiti nadlenosti institucija EU, prihvatajui njihova obrazloenja, bez detaljnijeg razmatranja, da je donoenje odreenog akta na nivou Zajednice u skladu sa supsidijernou jer se time uspenije ostvaruju ciljevi predviene akcije, nego od strane drava lanica. Pored toga, kada se radilo o osporavanju obima ili uinka predviene akcije na komuni tarnom nivou, proistie da je Sud bio sklon da odbaci prigovore krenja proporcionalnosti. Na taj nain Sud je omoguio da organi EU i u oblastima podeljene tj. konkurentske nadlenosti preduzimaju akcije na komuni tarnom nivou i donose odgovarajue akte, sa objanjenjem da se time uspenije ostvaruju ciljevi predvienih mera, s obzirom na veliinu ili dejstvo predviene akcije. Sud je time uvaio stavove komunitarnih institucija da tako usvojene komunitarne mere ne prelaze okvire neophodnog za postizanje ciljeva osnivakog Ugovora (proporcionalnost). U kontekstu ovog izlaganja vano je takoe navesti jo jedan sluaj iz prakse Suda pravde, kako zbog znaaja pitanja koje razmatra, tako i radi procene Suda o moguoj oblasti zakonodavne nadlenosti instituci288 Vid. takoe sledee sluajeve u tom kontekstu: Commission v. Belgium, Case C278/94, (1996) ECR I4307; Commission v. Belgium, Case C11/95, (1996) ECR I 4115; Tremblay v. Commission, Case C91/95, (1996) ECR I5574; El Corte Ingles, Case C192/94, (1996) ECR I1281.

151

ja EU. Radi se o Miljenju Suda povodom pristupanja Zajednice Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima (ECHR)289. Tokom sudskog postupka, vlada Finske je istakla da uvoenje principa supsidijarnosti u Ugovor o EZ u okviru Ugovora o EU iz Mastrihta ograniava polje primene l. 235. Ugovora (EZ), koji predvia da komunitarne institucije mogu preduzeti mere za sprovoenje nekog od ciljeva Zajednice, ak i kada Ugovorom nije predvieno potrebno ovlaenje za preduzima nje tih mera. Sud je odgovorio da Zajednica tj. komunitarni organi nema- ju ovlaenje po l. 235. da pristupe Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima, te da se u ovom sluaju radi o odluci od ustavnog znaaja, koju treba da donesu drave lanice putem amandmana na osnivaki Ugovor (Treaty). Tako i ovog puta Sud nije eksplicitno razmotrio primenu principa supsidijarnosti. Moe se, meutim, zakljuiti da je duh ovog principa u izvesnoj meri uvaen od strane Suda, koji je dravama lanicama prepustio odluku o pristupanju Zajednice Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima i to u formi amandman a na osnivaki Ugovor o EZ. Sud, pri tome nije zakljuio da komuni tarni organi nemaju ovlaenja za pristupanje ECHR, ve je, imajui u vidu ustavni karakter ovakve odluke koja treba da bude doneta na najviem politikom nivou od strane drava lanica, odbio pristupanje Zajednice ECHR. Takoe, razlog ovog odbijanja nije injenica da oblast ljudskih prava ne spada u nadlenost Zajednice, shodno osnivakom Ugovoru, niti zato to zatita ljudskih prava nije navedena u odredbama l. 235. kao jedan od ciljeva Zajednice. Time je Sud na odreeni nain ostavio otvorena vrata da Zajednica tj. komunitarne institucije steknu zakonodavnu nadlenost u oblasti ljudskih prava, pod uslovom da se o tome dogovore drave lanice na najviem politikom nivou putem izmena osnivakog Ugovora. Koliko je ovim miljenjem Suda, koje naravno ima obavezni karakter, uzet u obzir demokratski karakter principa supsidijarnosti da se odluke u okviru Zajednice donose na nivou to je mogue bliem graanima290 (l. A Ugovora o EU), a koliko je time izraeno prikla289 Opinion 2/94 on Accession by the Community to the European Convention on Human Rights (ECHR), (1996) ECR I1759. 290 U ovom sluaju to znai donoenje odluke o reviziji osnivakog Ugovora na nacionalnom nivou kroz proces ratifikacije u dravama lanicama.

152

njanje Suda politikim stavovima nekih drava lanica, ostaje da se nagaa. injenica je da i je i ovog puta Sud izbegao ulaenje u detaljno sagledavanje primene principa supsidijarnosti, iako se radi o bitnom pitanju njegovog odnosa sa odredbama l. 235. koji obezbeuje tzv. rezidualnu ili rezervnu zakonodavnu nadlenost komunitarnih institucija radi postizanja jednog od ciljeva Zajednice. Znaaj primene principa supsidijarnosti u postupku reavanja prethodnih pitanja od strane Suda pravde (l. 177) mogue je sagledati posredstvom analize nekih relevantnih sluajeva iz sudske prakse. Razlozi ovog razmatranja lee u traenju odgovora na pitanje koliko princip supsidijarnosti ograniava sam Sud pravde u vrenju njegove interpretativne uloge vrhovnog tumaa osnivakih Ugovora i sekundarnog komunitarnog zakonodavstva. Prvi relevantan sluaj je Bosman291 (1995), u kome je Sud odluio da meuna rodni sistem naknada za transfer izmeu fudbalskih klubova stoji u suprotnosti sa l. 48. Ugovora (o EZ), koji predvia slobodu kretanja radnika unutar Zajednice. Nemaka je, u svom zahtevu za preliminarnim odluivanjem Suda, tvrdila da meanje komunitarnih institucija u ovoj oblasti treba, s obzirom na nacionalnu kulturu i autonomiju sportskih organizacija, da bude svedeno na najma nju moguu meru. Pri tome se pozvala na primenu principa supsidijarnosti. Sud je, meutim, odbio te navode i protumaio da odredbe l. 48. Ugovora zahtevaju od nacionalnih sportskih udruenja da ukinu zahteve za naknadom u vezi prelaska igraa u druge klubove. Pri tome injenica da komunitarni organi nemaju nadlenost po osnivakom Ugovoru u oblasti regulisanja naknada za transfer meu fudbalskim klubovima, te da su ak obavezni da potuju nacionalne kulturne raznolikosti (shodno l. 128), protumaena je od strane Suda tako da ne sme biti u suprotnosti sa l. 48. o slobodi kretanja radnika unutar Zajednice. Drugi relevantan sluaj preliminarnog odluivanja Suda u kome se postavilo pitanje primene principa supsidijarnosti je Factortame III292, gde je Sud utvrdio uslove odgovornosti drava lanica za tetu uinjenu
291 Bosman, Case C415/93, (1995) ECR I4921. 292 Brasserie du Pecheur, Case C46/93 and Factortame, Case C48/93, (1996) I-1029. ECR

153

krenjem komunitarnog prava (l. 5. i 215. Ugovora o EZ). Nemaka je u toku ovog postupka isticala da opte pravo na naknadu tete moe biti ustanovljeno samo zakonodavnim putem od strane komunitarnih organa. Sud je prilikom reavanja ranijih slinih sluajeva293, konstatovao da komunitarne institucije nisu usvojile odgovarajue akte u ovoj oblasti. Tako i povodom ovog sluaja, Sud nije analizirao da li su komunitarni organi bili ovlaeni da to uine, niti razloge zbog kojih nisu primenili takva svoja ovlaenja. Stoga je Sud potvrdio svoje sopstveno pravo da definie tj. razradi uslove za naknadu tete sudskim putem. Iz izloenih relevantnih sluajeva jurisprudencije Suda pravde proizilazi da se Sud nije naao ogranien primenom principa supsidijarnosti, ve je naprotiv potvrdio svoju ulogu vrhovnog tumaa primarnog i sekundarnog komuni tarnog zakonodavstva i glavnog uvara potovanja osnivakih Ugovora u njihovoj primeni od strane komunitarnih institucija i drava lanica. Indikativno je, takoe, da Sud i u oblasti preliminarnog odluivanja (kao i u postupku ocene zakonitosti komunitarnih akata) nije eksplicitno tumaio primenu principa supsidijarnosti. Po miljenju autora, Sud je na taj nain izbegao da se izriito bavi pitanjem primene principa supsidijarnosti. To se moe donekle objasniti politikom sadrinom ovog principa i delikatnou uloge Suda da, ulaenjem u razgraniavanje nadlenosti izmeu komunitarnih institucija i drava lanica, preuzme na sebe zadatak koji imaju pre svega politiki organi u EU (Evropski savet, Savet, u odreenoj meri Komisija posredstvom svog prava zakonodavne inicijative i Parlament) i drave lanice. Ovakvo opredeljenje Suda moe biti predmet kritike sa pozitivno pravnog stanovita, jer princip supsidijarnosti zasluuje odgovarajuu pravosudnu zatitu i tumaenje njegove primene od strane Suda pravde. Sa druge strane, meutim, s obzirom na karakteristike supsidijarnosti, kao principa koji se postavlja u funkciji granica irenja ovlaenja komunitarnih institucija, autor smatra da je Sud svojim stavovima (u relevantnim presudama) nastojao da sauva svoju institucionalnu samostalnost. tavie, Sud je nastupao kao zatitnik institucionalne ravnotee u EU, a istovremeno i kao promotor daljih integracionih kre293 ReweZentralfinanze G and ReweZentral AG v. Landwirtschaftskammer fur das Saarland, Case 33/76, (1976) ECR 1989; Francovich and Bonifaci v. Italy, Ca- ses 6/90 and 9/90, (1991) ECR I5357.

154

tanja u okviru EU. Time se Sud prevashodno ponaao kao jedan znaajan institucionalni inilac EU, to je odnelo prevagu nad njegovom ulogom pravosudnog organa. Pod pojmom institucionalnog inioca EU, autor podrazumeva poloaj Suda pravde kao samostalne institucije EU, koja ima znaajan normativni uticaj u okviru EU. Samim tim, Sud ima i nezaobilazan (iako posredan) uticaj na institucionalne reforme Zajednice (kako na pravce ovih reformi, tako i na njihove tekue aspekte). Iz tih razloga se ne moemo sloiti sa odreenim miljenjima, iznetim u pravnoj teoriji komunitarnog prava, da Sud pravde nema institucionalni znaaj kakav imaju druge institucije EU294. U tom smislu autor podrava drugu struju shvatanja u pravnoj teoriji. Sutinski argumenti u prilog tom shvatanju upravo istiu institucionalnu ulogu Suda pravde, koji u procesu izgradnje i reforme komunitarnih institucija, vri odreeno posredovanje izmeu prava i politikoekonomskih procesa u EU. Pri tome, kako je prethodno analizirano, Sud regulie odnos izmeu komunitarnog prava i nacionalnih pravnih sistema drava lanica; kao i odnos saradnje izmeu komunitarnih institucija meusobno i sa dravama lanicama 295.

9. Poloaj Evropske centralne banke kao elemen t dravnosti EU

Na osnovu l. 4A Ugovora o osnivanju Evropske Zajednice, kao sastavnog dela Ugovora o EU iz Mastrihta, osnovani su: Evropski sistem centralnih banaka (ESCB) i Evropska centralna banka (ECB) kao institucionalna struktura Ekonomske i monetarne unije (EMU). Ovlaenja ovih novih organa EU utvreno je Ugovorom o EZ (u prvom komunitarnom stubu EU) i Statutom ESCB i ECB, sadranim u Protokolu br. 18. uz Ugovor o EU iz Mastrihta (1992)296. Budui da je sastavni deo
294 Shaw J., op. cit., p. 137. 295 Sline stavove iznosi i Kenneth A. Armstrong, Theorizing the Legal Dimension of European Integration, Journal of Common Market Studies (JCMS), Vol. 36, No. 2, June 1998., p. 156. 296 Za tekst Statuta ESCB i ECB videti kod: Duko Lopandi (prir.), Ugovor o EU Rim Mastriht Amsterdam, Me. politika, SL, Pravni fakultet, FPN, IEN, Beograd, 1999, str. 231253.

155

Ugovora o EU, Protokol ima obaveznu pravnu snagu. ESCB ine ECB i nacionalne centralne banke drava lanica. Osnovni cilj ECB je ouvanje stabilnosti cena 297 na unutranjem EU. Stoga se radi o tzv. operativnoj nezavisnosti ECB, a ne sutinskoj nezavisnosti ECB u smislu utvrivanja ciljeva ekonomske i monetarne politike298. Naprotiv, ove ciljeve operativno utvruje Savet ministara299 i Evropski savet na nivou stratekih smernica. Kroz mehanizam multilateralnog nadzora (l. 103), uinjen je pomak ka nadnacionalno sti u EU, jer je Savetu omogueno da kvalifikovanom veinom usvaja predlog optih smernica ekonomske politike, koji zatim razmatra Evropski savet i donosi o tome svoje zakljuke. Zakljucima Evropskog Saveta, Savet ministara je ovlaen da usvaja preporuku dravama lanicama EU o optim smernicama ekonomske politike. Savet takoe o tome obavetava Evropski parlament. Delovanje Saveta je olakano odluivanjem kvalifikovanom veinom (umesto jednoglasnosti) prilikom usvajanja tih preporuka. Multilateralni nadzor nad ekonomskim politikama drava lanica je mali korak u pravcu ogranienja njihove ekonomske suverenosti. Cilj multilateralnog nadzora Saveta je obezbeivanje vee konvergentnosti ekonomskih rezultata drava lanica i tenje usaglaavanje nacionalni h ekonomskih politika u okviru EU. Stoga su drave lanice dune da Komisiji dostavljaju podatke o znaajnim merama iz domena svoje ekonomske politike. Ukoliko Savet utvrdi na osnovu izvetaja Komisije da odreene ekonomske mere drave lanice mogu ugroziti dobro funkcionisanje ekonomske i monetarne unije u EU, odnosno da nacionalna ekonomska politika nije u skladu sa optim smernicama Saveta EU, dravi lanici Savet upuuje preporuke. U ovom sluaju Savet takoe odluuje kvalifikovanom veinom na predlog Komisije. Ove preporuke
297 Shodno l. 105, ta. 1. Ugovora o EU iz Mastrihta 298 Ovo tumaenje proizilazi iz ogranienja navedenih u ta. 1. l. 105, da ESCB podrava optu ekonomsku politiku koja se vodi u Zajednici, kako bi doprineo ostvarivanju ciljeva Zajednice ne zanemarujui odravanje stabilnosti cena. Pored to- ga, ESCB deluje u skladu sa naelom otvorene trine privrede zasnovane na slobod- noj konkurenciji, uz podrku efikasnoj raspodeli resursa. 299 Shodno l. 145. Ugovora o EU iz Mastrihta, Savet obezbeuje usklaivanje optih ekonomskih politika drava lanica EU.

156

Saveta mogu biti objavljene. To predstavlja jedan vid pritiska na neposlunu dravu lanicu, s obzirom da preporuke nemaju obaveznu pravnu snagu. S druge strane, Ugovor iz Mastrihta je ojaao ulogu Evropskog parlamenta, jer je regulisao obavezu predsednika Saveta i Komisije da podnose izvetaj EP o rezultatima multilateralnog nadzora. Ova odredba o informisanju Parlamen ta oznaava pokuaj smanjenja demokratskog deficita na nivou EU u oblasti ekonomskog nadzora od strane Saveta. Ukoliko je Savet objavio svoje preporuke o neusklaenosti ekonomske politike drave lanice sa utvrenim optim smernicama, predsednik Saveta moe biti pozvan pred nadleni odbor Parlamenta (l. 103). Meutim, injenica da drave lanice smatraju svoje ekonomske politike pitanjima od zajednikog interesa (shodno l. 103), ukazuje da Ugovor iz Mastrihta nije utvrdio jedinstvenu ekonomsku vladu na nivou EU, iako je uveden ESCB i ECB. Naime, drave lanice usaglaavaju svoje ekonomske politike u okviru Saveta, koji meutim ne predstavlja nadnacionalnu ekonomsku vladu EU jer se radi o klasinoj meuvladinoj saradnji. Otuda se mnogi zagovornici federalizma u EU zalau za jaanje uloge Komisije na ovom polju300. Oni smatraju da bi jaanjem ekonomskih kompetencija Komisije s obzirom na njen nadnacionalni karakter i nezavisno delovanje, bili postavljeni temelji evropske ekonomske vlade. Time bi se otilo korak napred u pravcu stvaranja federalistike budunosti EU. Uvoenje ESCB i ECB u institucionalnu strukturu EU doprinosi jaanju elemenata dravnosti EU. Preciznije, ESCB je institucionalni instrument preko koga se vri podrka i kontrola opte ekonomske politike na nivou EU. Sledstveno tome, osnovni zadaci ESCB (l. 105) su: utvrivanje i sprovoenje monetarne politike Zajednice, vrenje deviznih poslova, dranje i upravljanje zvaninim deviznim rezervama drava lanica, unapreenje nesmetanog funkcionisanja platnog prometa.
300 Izlaganje prof. Duana Sianskog na konstitutivnom sastanku Meuna rodne Radne ekspertske grupe EU i Balkan putevi integracije, Beograd, ECPD, 1921. 01. 2002. na kome je, u svojstvu lana grupe, uestvovala i autorka.

157

Dravama lanicama je ovim znaajno suena ekonomska suverenost, naroito u monetarnoj sferi, ali im je ostavljena sloboda dranja i upravljanja deviznim obrtnim sredstvima. U vrenju svojih ovlaenja ESCB i ECB uivaju punu nezavisnost (l. 107), te ne mogu traiti ni prihvatati uputstva od organa ili tela Zajednice, vlada drava lanica ili bilo kog drugog organa. Organi i tela Zajednice ne smeju uticati na lanove organa odluivanja ECB (Savet guvernera i Izvrni odbor). ECB ima status pravnog lica u dravama lanicama, rukovodi ESCB i moe da stie ili otuuje pokretnu i nepokretnu imovinu, kao i da bude stranka u sudskom postupku. Savet guvernera (sastavljen od guvernera nacionalnih centralnih banaka i lanova Izvrnog odbora ECB) utvruje monetarnu politiku Zajednice301. Izvrni odbor sprovodi utvrenu monetarnu politiku Zajednice i daje uputstva nacionalnim centralnim bankama drava lanica. ECB je jedina ovlaena da odobrava emitovanje novanica u Zajednici. ESCB donosi potrebne uredbe i daje preporuke i miljenja u cilju vrenja poverenih zadataka. Imajui to u vidu, proizilazi da nezavisnost ECB i ESCB utire put stvaranju etvrtog stuba EU u vidu ekonomske i monetarne politike EU. Ovaj etvrti stub bi se razlikovao od EZ, naroito u pogledu naina donoenja odluka302. Oblast ekonomske i monetarne unije karakterie meudejstvo politikih i tehnikih elemenata i ciljeva. Odluka o stvaranju EMU je prvenstveno politikog karaktera i doneta je prevashodno u cilju ostvarenja politikog cilja produbljivanja integracije u okviru EU. Nasuprot tome, kriterijumi konvergencije iz Ugovora o EU iz Mastrihta pre svega su tehniki kriterijumi. Time, meutim, meudejstvo politikih i tehnikih elemenata u pravcu produbljivanja dravnosti EU nije zavreno. Politiki faktori su se ponovo javili, kada je dolo do problema ispunjavanja kriterijuma konvergencije od strane svih drava lanica. Primera radi, Francuska je
301 Utvrivanje monetarne politike Zajednice ukljuuje odluivanje o srednjeronim monetarnim ciljevima, kljunim kamatnim stopama i odreivanju rezervi ESCB, kao i utvrivanje smernica potrebnih za njihovo izvravanje (l. 12. Protokola o Statutu ESCB i ECB, uz Ugovor o EU iz Mastrihta). Vid. Ugovor o EU od Rima do Mastrihta, preveli i priredili Duko Lopandi i Milutin Janjevi, Me. politika, Beo- grad, 1995, str. 212. 302 Slinu ocenu iznosi David A. Duker, op. cit., p. 77.

158

u 1997. godini, posle promene vlade, objavila da e priljenost potovanja kriterijuma biti ograniena. ak je i Nemaka, centralna zemlja za EMU, strahovala da li e ispuniti kriterijume konvergencije303, posebno njihovu strogu dinamiku. Suoena sa znaajnim problemom nezaposlenosti, EU je nastojala da rei socijalne aspekte zajednike monetarne politike. To je dobilo odjeka kasnije, formulisanjem novog odeljka o zaposlenosti u okviru Ugovora o EU iz Amsterdama (1997). tavie, ESCB je dobila ovlaenje (Ugovorom iz Amsterdama) da podri ostvarenje visokog nivoa zaposlenosti i socijalne zatite. Poev od 1. januara 2002. u EU je uvedena jedinstvena valuta evro (EURO) kao jedino zakonsko sredstvo plaanja (gotovinsko i bezgotovinsko). Ovaj momenat je kruna stvaranja Ekonomske i monetarne unije EMU u okviru EU, iako joj ne pripadaju sve lanice (tzv. Eurolandu), tj. nisu sve ispunile ekonomske kriterijume konvergencije za ulazak u EMU. Pre stupanja na snagu tree faze EMU, Komisija i Evropski monetarni institut (EMI) podnose izvetaj Savetu o ostvarenom napretku drava lanica u ispunjavanju kriterijuma konvergencije, kao uslova realizacije EMU. Radi se o sledeim kriterijumima: javni dug mora biti sveden na prihvatljiv nivo: godinji budetski deficit ne sme biti vii od 3% domaeg bruto proizvoda; a ukupan javni dug ne sme biti iznad 60% jednogodinjeg domaeg bruto proizvoda304; stopa inf lacije moe nadmaiti za najvie 1,5 postotnih poena pro-senu neponderisanu stopu inf lacije u tri zemlje s najniom inf lacijom; kolebanje deviznog kursa domae valute mora ostati u okviru normalne margine kolebanja deviznih kurseva u okviru Evropskog monetarnog sistema u najmanje dve poslednje godine305;
303 Ibidem, p. 78. 304 Javni dug nastaje zaduivanjem drave na nacionalnom finansijskom tritu kod fizikih i pravnih lica prodajom dravnih hartija od vrednosti, za razliku od budetskog deficita koji nastaje razlikom izmeu javnih prihoda i javnih rashoda. 305 Blagoje Babi, Finansijski odnosi Jugoslavije s evropskim okruenjem, Odeljak: Evropska monetarna unija, Evro i Jugoslavija, Beograd, IMPP, 2000., str. 103.

159

 dugorone kamatne stope ne smeju biti preko 2 postotna poena iznad neponderisanog proseka kamatnih stopa u tri lanice s najniom stopom inf lacije306. Statistike podatke za primenu kriterijuma konvergencije obezbeuje Komisija. EMU je zasnovana 1. januara 1999. u sastavu od 11 lanica EU: Austrija, Belgija, Irska, Italija, Luksemburg, Nemaka, Portugal, Finska, Francuska, Holandija i panija. Grka je u 2001. uspela da zadovolji kriterijume konvergencije, definisane Ugovorom iz Mastrihta. Meutim, kao i kod ostalih lanica Eurolanda, ulazak u EMU je postignut uz pomo kreativnog raunovodstva307. Dolo je do podele lanica EU na one koje su u zoni evra (Ins) i one koje su van nje (Outs)308. Velika Britanija, vedska i Danska su zvanino izrazile svoju nespremnost da uu u EMU. U Velikoj Britaniji je utvreno da odluku o tome donosi Vlada i britanski Parlament309. U Danskoj je potrebno raspisivanje referenduma pre nego to ova zemlja ue u treu fazu EMU310. Meutim, ove lanice EU takoe mogu da se prikljue EMU pod uslovom ispunjenja kriterijuma konvergencije. Odluku o tome donosi Savet ministara na predlog Komisije311. Sve drave lanice bez obzira da li ispunjavaju ili ne uslove neophodne za uvoenje jedinstvene valute, sloile su se da potuju politiku volju da Zajednica ue
306 Kamatne stope se raunaju na osnovu dugoronih dravnih obligacija ili na osnovu drugih uporedivih vrednosnih papira, imajui u vidu razlike u nacionalnim definicijama, shodno l. 4. Protokola o kriterijumima konvergencije uz Ugovor iz Mastrihta. 307 Robert Kahn: Conference focuses on implications of EMU for Europe and the world economy, IMF Survey, 1997, No. 7, p. 101, nav. prema: Blagoje Babi, Fi- nansijski i monetarni odnosi Jugoslavije s evropskim okruenjem, IMPP, Beograd, 2000, prvi put objavljeno u: Meunarodni problemi, IMPP, Beograd, 1997, Br. 4, str. 395420. 308 Ibidem. 309 Protokol o pojedinim odredbama koje se odnose na Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Severne Irske uz Ugovor o EU iz Mastrihta. 310 Protokol o nekim odredbama koje se odnose na Dansku uz ugovor iz Mastrihta. 311 Infoeuro, Office for official publications of the European Communities, No 11, 1998, p. 10, nav. prema: B. Babic, ibidem.

160

to pre u treu fazu EMU. Stoga nijedna drava nee ometati prelazak u treu fazu EMU312. U pitanju je Evropa u dve brzine kada se radi o uvoenju evra u lanicama EU. Ukoliko se ovom fenomenu doda pozicija zemalja kandidata, tad EU postaje Evropa u vie brzina. Protiv modela ovog tipa snano se protive zagovornici federalistikog ureenja EU313. Izvetaj Komisije i Evropskog monetarnog instituta (EMI) o napretku ka EMU uzima o obzir i razvoj ekija, rezultate integracije trita, stanje i razvoj tekuih platnih bilansa, kao i kretanje trokova rada i drugih cenovnih pokazatelja. Na osnovu ovih izvetaja, Savet je izvrio procenu ispunjenosti uslova za uvoenje jedinstvene valute i doneo zakljuak o broju drava lanica koje ulaze u treu fazu EMU. Savet ministara o tome usvaja preporuke Savetu koji se sastaje na nivou efova drava ili vlada. Evropski parlament dostavlja svoje miljenje u proceduri konsultacija takvom sastavu Saveta. Znaajno je da Savet na nivou efova drava ili vlada odluuje kvalifikovanom veinom. Na njegovom zasedanju, meutim, ne uestvuje predsednik Komisije. Ova injenica je navela neke autore da u takvom postupku veinskog odluivanja sagledaju elemente budueg federalistikog ureenja EU i obrise njene dravnosti314. U 1989. godini objavljen je tzv. Delorov plan (tadanjeg predsednika Komisije EZ), koji je predvideo stvaranje Ekonomske i monetarne unije u tri faze315. Ovi predlozi Delorovog plana su inkorporisani u Ugovor o EU iz Mastrihta. Stvaranje Ekonomske i monetarne unije (EMU) zapoelo je jo od 1. jula 1990.316 prvom fazom stvaranja EMU, koja je trajala do 1. novembra 1993. Do kraja 1990. izvrena je liberalizacija kretanja kapitala. Poev od 1. januara objavljeno je funkcionisanje jedinstvenog
312 Protokol o prelasku na treu fazu ekonomske i monetarne unije uz Ugovor o EU iz Mastrihta. 313 Prof. Duan Sianski: Federal Future of Europe, Michigan Press, 2000. 314 Duan Sianski, Federal Future of Europe, The University of Michigan Press, 2000, p. 232233. 315 David A. Dyker, The European Economy, Sec. edition, Longman, UK, 1999, p. 77. 316 Saglasno odluci Evropskog saveta iz Madrida.

161

evropskog trita. Sledei korak u prvoj fazi EMU bio je fiksiranje korpe valuta (1. novembra 1993.), na osnovu koje se vrio obraun vrednosti EKI (European Currency Unit) kao obraunske jedinice. Druga faza EMU: od 1. januara 1994. do kraja 1998. godine, oznaila je postavljanje temelja EMU. Osnovan je Evropski Monetarni Institut (EMI) sa seditem u Frankfurtu pod vostvom belgijskog bankara Aleksandra Lamfalusi (Lamfalussy). Glavni zadatak Evropskog Monetarnog Instituta je bio da vri usaglaavanje ekonomskih i monetarnih politika lanica EU radi osiguranja stabilnosti cena317. Otpoelo je sniavanje prekomernih budetskih deficita u pravcu ispunjavanja kriterijuma konvergencije. Odluka o nazivu: euro za jedinstvenu evropsku valutu doneta je u decembru 1995. na zasedanju Evropskog samita. Tada je usvojena dinamika uvoenja jedinstvene valute. Prema toj dinamici, do kraja 1998. bilo je predvieno utvrivanje koje su lanice EU ispunile uslov za ulazak u EMU, na nivou efova drava i vlada lanica EU (Evropski savet). Takoe je do kraja 1998. bilo zacrtano osnivanje Evropske centralne banke (ECB) kao jedinstvene monetarne vlasti u EU i krune funkcionisanja Evropskog sistema centralni h banaka (ESCB). Konano, za finalnu treu fazu EMU predvieno je da traje od 1. januara 1999. do polovine 2002. zamenom nacionalnih valuta lanica EU jedinstvenom monetom evro318. U periodu od 1999. do poetka 2002. evro je korien kao valuta za bezgotovinska plaanja, odnosno kao iralni novac. To znai da su dravni organi i kompanije u lanicama EU koristili evro za razne transakcije bezgotovinskog tipa. Potroai u lanicama EU su u tom periodu nastavili da koriste svoje nacionalne valute u gotovinskim plaanjima319. Od 1. januara 2002. evro je poeo da se koristi i u vidu banknota i kovanog novca, njegovim putanjem u
317 Detaljnije u Protokolu br. 19 o Statutu Evropskog Monetarnog Instituta (EMI) uz Ugovor o EU (Mastriht, 1992), vid. D. Lopandi, Ugovor o EU Rim Ma- striht Amsterdam, Me. politika, Beograd, 1999, str. 253264. 318 European Commission, When will the euro be in our pockets, Office for official publications of the EC, Luxembourg 1996, pp. 89. 319 Detaljnije o tome kod: Blagoje Babi, Propisi EU o uvoenju eura, Pregled evropskog zakonodavstva, IMPP, Beograd, 1998, br. 3, str. 1418.

162

opticaj od strane ECB i nacionalnih centralnih banaka, shodno Uredbi Saveta (EC) No. 974/98 320. Jedinstvena valuta EU evro predstavlja sama za sebe stub federalizma i bitnu oznaku nadnacionalno sti u okviru EU321. Sa druge strane postavlja se pitanje institucionalne efikasnosti kao logina posledica uvoenja evro i funkcionisanja ECB, odnosno ko e pregovarati u ime ECB sa dravama kandidatima i meuna rodnim organizacijama. Da li je pregovara u ime ECB Savet ministara? Odgovor je oigledno potvrdan, imajui u vidu odredbe l. 109. Ugovora iz Mastrihta, koji regulie postupak zakljuivanja sporazuma o pitanjima monetarnog ili deviznog reima izmeu Zajednice i jedne ili vie drava, tj. meuna rodnih organizacija. Ugovor predvia da Savet ministara odluujui kvalifikovanom veinom, na preporuku Komisije i posle obavljenih konsultacija sa ECB, donosi odluku o tim sporazumima (odluuje o aranmanima u vezi sa pregovorima i sa zakljuivanjem takvih sporazuma). Tim aranmanima se mora obezbediti izraavanje jedinstvenog stava Zajednice. To je najbitnija odredba u pravcu dravnosti EU, u kontekstu ekonomske i monetarne unije (l. 109), ali time nisu u dovoljnoj meri date garantije nadnacionalno sti EU iako je predvieno uee Komisije u pregovorima u punoj meri. To nije efikasno, te bi Evropska unija trebalo da ima neku vrstu ekonomskog upravljanja (vlade) sa supranacionalnim ovlaenjima, za razliku od Saveta ministara koji karakterie meuvladin sistem funkcionisanja. ECB je u treoj fazi EMU zamenila Ekonomski monetarni institut (EMI). ESCB je vrio ulogu regionalnih agenata, koji su izvravali instrukcije ECB322. U pravnom definisanju Ugovora iz Mastrihta, ovlaenja ECB bila su u velikoj meri rukovoena ekonomskom literaturom o nezavisnosti centralne banke, a naroito praktinim primerom centralne Bundesbanke u Nemakoj. Ova banka je uspevala da postie najnie stope inf lacije u EU. To je inspirisalo stvaraoce Ugovora iz
320 Official Journal, L 139/1 od 11. maja 1998. 321 Prof. Duan Sianski u diskusiji na konstitutivnom sastanku meuna rodne ekspertske Radne Grupe: EU i Balkan putevi integracije, Beograd, ECPD, 1921. 01. 2002. 322 Franck McDonald / Stephen Dearden, European Economic Integration, Third edition, Longman, UK, 1999, p. 110.

163

Mastrihta, da reguliu striktnu zabranu direktnog finansiranja budetskih deficita drava lanica EU od strane ECB. Najbitnije za ogranienje ekonomske suverenosti drava lanica i sticanja elemenata dravnosti EU svakako je odredba iz Mastrihta323 da nacionalne centralne banke moraju biti u potpunosti politiki i ekonomski nezavisne od svojih vlada, kao i od organa i tela Zajednice. ECB funkcionie preko ESCB i delovanja nacionalnih centralnih banaka u sistemu ESCB, te time ova odredba dobija jo vie na znaaju. Ugovor iz Mastrihta je ograniio drave lanice da koriste fiskalnu politiku radi stabilizovanja tranje. Ovaj model je ipak daleko od prakse i modela SAD, iako doprinosi unoenju elemenata dravnosti u EU. Tek je uvoenje jedinstvene valute predstavljalo odluujui korak u tom smeru. Sporazum iz Mastrihta ostvaruje kvalitativan napredak razvijajui dinamiku Zajednice u dva glavna pravca: ustanovljavanje Ekonomske i monetarne unije i jaanje ekonomske i drutvene kohezije. Ova dvostruka novina ini glavnu osovinu procesa integracije, produavajui dinamiku unutra njeg trita i prateih politika. Istovremeno, Sporazum iz Mastrihta neopozivo uvodi proces objedinjavanja jedne od bitnih osobina nacionalnog suvereniteta: novca koji je simbol iskljuive moi suverena. 324 ECB, meutim, iako sa znaajnim monetarnim ovlaenjima, nema nadlenost podsticanja ekonomskog rasta EU, koja ini sr uspene ekonomske politike, ve je usmerena iskljuivo na obezbeivanje cenovne stabilnosti. Na ovom polju takoe, ECB se sukobljava sa nedovrenim projektom dravnosti EU, te se postavlja pitanje vrenja monetarne vlasti u EU. Meutim, iza evra nema ni zlatne podloge ni dravne vlasti, jer EU ipak nije drava.325 Pored toga, politika deviznog kursa nije u nadlenosti ECB, nego u nadlenosti Saveta ministara privrede i finansija (EKOFIN) 326.
323 Shodno l. 107. Ugovora iz Mastrihta. 324 Duan Sianski, Federalistika budunost Evrope, Prosveta, Beograd, 1996, str. 319. 325 Blagoje Babi, Finansijski i monetarni odnosi Jugoslavije s evropskim okruenjem, IMPP, Beograd, 2000, str. 105. 326 JeanPierre Roth (vicepresident de la Direction Generale de la Banque National Suisse) sinterreoge sur les implications de lUnion monetaire pour la Suisse, BIS Review, 1997, No. 57, p. 6, nav. prema: B. Babi, op. cit.

164

Savet guvernera i Izvrni odbor ECB, kao organi odluivanja su institucionalni okvir ESCB i ECB. Nedostaje centralizacija monetarne vlasti i tzv. etvrti stub EU. Tanije, ECB treba da bude odgovorna graanima EU. Politika autonomnost ECB podrazumeva slobodu ECB u odreivanju ciljeva monetarne politike i u izboru instrumenata za njihovo postizanje (operativna samostalnost). U ekonomskoj i monetarnoj uniji najpodesniji organ za politiku odgovornost ECB bio bi Evropski parlament. Parlament bi trebalo da poseduje odgovarajue sankcije za eventualno loe funkcionisanje ECB. Domen politike odgovornosti ECB regulisan je i odredbama Ugovora iz Mastrihta o nadlenosti Evropskog suda pravde (ECJ) u vrenju kontrole nad ECB. ECJ je ovlaen da: ocenjuje zakonitost akata ECB, odluuje u postupcima koje pokree ECB u oblastima iz njene nadlenosti (ili u vezi tubi ili postupaka protiv ECB), za tube povodom zatite nadlenosti ECB, odluuje o valjanosti i tumaenju akata ECB i sudi u sporovima koji se odnose na izvrenje obaveza nacionalnih centralnih banaka proisteklih iz Ugovora o EU i Statuta ESCB327. Proistie da se radi prevashodno o pravnim aspektima kontrole rada ECB.

10. Nezavisnost ECB i uloga Evropskog Parlamen ta

Neizbene su politike i pravne konsekvence uvoenja jedinstvene valute u EU u pravcu nadgradnje institucionalne strukture EU ka izgradnji svojevrsne dravnosti. U tom kontekstu se nalazi mogue budue obogaivanje uloge i ovlaenja ECB u smeru jaanja njene sutinske, a ne samo operativne nezavisnosti. U okviru toga, sutinska nezavisnost ECB unosi elemenat dravnosti u EU. Pod sutinskom neza327 Shodno l. 173, 175, 176, 177 i 180 Ugovora iz Mastrihta.

165

visnou ECB podrazumeva se politika nezavisnost ECB u odnosu na Savet ministara i Evropski savet koji odreuju opte smernice ekonomske politike drava lanica i same EU. To su ujedno limiti delovanja ECB i utvrivanja monetarne politike od strane ECB. ECB, meutim, ne raspolae potpunom slobodom definisanja dugoronih ciljeva monetarne politike. U suprotnom, dolo bi do stvaranja etvrtog stuba EU kroz centralizaciju monetarne vlasti. U ovoj injenici se moe nai objanjenje odsustva ovlaenja ECB u pravcu generisanja ekonomskog rasta. Prema Ugovoru iz Mastrihta, ECB ima za primarni cilj odranje cenovne stabilnosti i shodno tome, nadlenost suzbijanja inf lacije. Stoga je delovanje ECB u okviru EMU zasnovano na decentralizovanom sistemu, u kome svoja ovlaenja deli sa nacionalnim centralnim bankama kroz ESCB. Ovde se prevashodno pod ovlaenjima ECB podrazumeva izdavanje novanica u EU. ECB je, shodno l. 105 A Ugovora iz Mastrihta, jedina ovlaena da odobrava emitovanje novanica u EU, ali izdavanje novanica je u nadlenosti ECB i nacionalnih centralnih banaka. Proistie da jedino ECB odreuje koliinu monetarne mase, te i ova injenica predstavlja svojevrsnu centralizaciju monetarnih ovlaenja. Ipak, to treba razlikovati od samog odreivanja dugoronih ciljeva monetarne politike, koje je ogranieno optim smernicama ekonomske politike Saveta ministara i Evropskog saveta. U prilog ovom tumaenju govori i injenica da monetarna politika nije uvrtena u iskljuive delatnosti Zajednice (shodno l. 3. Ugovora iz Mastrihta). Utvrivanje i sprovoenje jedinstvene monetarne i devizne politike spada u oblast podeljene nadlenosti izmeu Zajednice i drava lanica (l. 3 A). Proistie da centralizacija monetarne vlasti u okviru ECB nije potpuna. Jedinstvena monetarna politika predstavlja podrku optoj ekonomskoj politici Zajednice (saglasno naelima otvorene trine privrede i slobodne konkurencije), koju utvruje Savet, ali u naelu, odnosno posredstvom optih smernica. Otuda je podeljena nadlenost EU definisana tako da drave lanice sprovode svoje ekonomske politike u okviru optih smernica, tako da doprinose ostvarenju ciljeva Zajednice (l. 102 A). Drave lanice smatraju svoje ekonomske politike 166

pitanjima od zajednikog interesa koja usaglaavanju u okviru Saveta ministara328. Uspostavljanje EMU, zajedno sa izgradnjom jedinstvenog trita i sprovoenjem zajednikih politika ili aktivnosti EU, ima za cilj sledee: unapreenje skladnog i uravnoteenog privrednog razvoja u celoj EU, trajan i neinf latoran rast, ouvanje ivotne sredine, visok stepen usklaenosti ekonomskih rezultata, visok nivo zaposlenosti i socijalne zatite, podizanje nivoa i kvaliteta ivota, ekonomska i drutvena kohezija i solidarnost meu dravama lanicama. U ovlaenja Saveta guvernera ECB spada utvrivanje monetarne politike Zajednice, koja ukljuuje, po potrebi, donoenje odluka u vezi srednjoronih monetarnih ciljeva, kljunim kamatnim stopama i odreivanja rezervi ESCB329. Izvrni odbor sprovodi utvrenu monetarnu politiku, shodno smernicama i odlukama Saveta guvernera i u tom okviru, daje potrebna uputstva nacionalnim centralnim bankama. Nadnacionalnost, odnosno dravnost EU u ovom kontekstu pravno je obezbeena mehanizmom personalne nezavisnosti u vidu postupka naimenovanja lanova Izvrnog odbora ECB, koga sainjavaju predsednik, potpredsednik i etiri lana. Oni se biraju (l. 109 A, ta. 2, b) u postupku zajednikog naimenovanja od strane vlada drava lanica na nivou efova drava ili vlada (na preporuku Saveta, posle konsultacija sa Evropskim parlamentom i Savetom guvernera). Izvrni odbor se bira iz redova linosti priznatog autoriteta i profesionalnog iskustva u
328 Saglasno l. 103 Ugovora iz Mastrihta. Odredbe l. 3 A definiu da je utvrivanje ekonomske politike zasnovano na tesnoj koordinaciji ekonomskih politika drava lanica. 329 Shodno l. 12. Protokola o Statutu ESCB i ECB uz Ugovor iz Mastrihta. U odgovornost Saveta guvernera spada i odreivanje neophodnih smernica za izvravanje njegovih odluka.

167

monetarnoj tj. bankarskoj oblasti. Njihov mandat je osam godina i ne moe se obnavljati. U obzir dolaze samo dravljani drava lanica. Uloga Izvrnog odbora nije samo operativnog karaktera, s obzirom da lanovi Izvrnog odbora ECB zajedno sa guvernerima nacionalnih centralnih banaka, uestvuju kao sastavni deo Saveta guvernera. Ovi organi odluivanja ECB: Savet guvernera i Izvrni odbor rukovode takoe i ESCB (l. 106). Polazei od znaaja ovakvog institucionalnog okvira, neki autori vre razlikovanje personalne od finansijsko ekonomske i politike nezavisnosti ECB330. Ekonomska ili finansijska samostalnost ECB podrazum eva zabranu finansiranja budetskih deficita od strane ECB. Ova vrsta samostalnosti detaljno je regulisana Ugovorom iz Mastrihta (l. 104, 104 A, 104 B, 104 C). Radi ouvanja finansijske autonomnosti ECB drave lanice izbegavaju postojanje prekomernih budetskih deficita u drugoj fazi Ekonomske i monetarne unije. Savet ministara ocenjuje ostvareni napredak drava lanica u oblasti zdrave finansijske situacije u javnom sektoru, ekonomske i monetarne usklaenosti i stabilnosti cena na osnovu izvetaja Komisije. U treoj fazi EMU uvoenje jedinstvene valute oznaava odluujui korak u pravcu stvaranja federalne EU. EU je ipak jo daleko od potrebne centralizacije, izvrene u federalnim uzorima tipa vajcarske ili Nemake331. Ekonomsko finansijska autonomnost ECB je meutim, jasno omeena politikim smernicama Evropskog saveta o ekonomskoj politici EU (l. 103). Odredbe Ugovora iz Mastrihta su predvidele direktnu politiku odgovornost ECB prema Evropskom parlamentu, Savetu, Komisiji i Evropskom savetu u vidu podnoenja izvetaja (l. 109 B). Godinji izvetaj ECB sadri pregled aktivnosti ESCB i karakteristike monetarne politike za prethodnu i tekuu godinu. Podnosi ga predsednik ECB Savetu i Parlamentu, koji mogu o tome voditi optu raspravu. Otvoreno je pitanje, meutim, koliko je ovim odredbama osigurana pot330 Pedro A. B. Sousa, Independent and Accountable Central Banks and the European Central Bank, European Integration online papers (EioP) Vol. 5 (2001), No 9; http: //eiop.o r.at/eiop/ texte/2001009a.htm 331 Duan Sidjanski, Federal Future of Europe From the European Community to the European Union, The University of Michigan Press, USA, 2000, p. 234.

168

puna politika odgovornost ECB u odnosu na Parlament tj. prema graanima Evrope i prema Savetu ministara. Regulisano je, meutim, uee predsednika Saveta ministara i jednog lana Komisije na sastancima Saveta guvernera ECB ali bez prava glasa (l. 109 B). Ova odredba upuuje na zakljuak da je time osigurana operativna ekonomska samostalnost ECB. Predsednik Saveta je ovlaen da podnese predlog za raspravu Savetu guvernera ECB. Ovime je uobiajeno pravo inicijative koje je dodeljeno Komisiji u komuni tarnom tj. nadnacionalnom stubu EU, pripalo Savetu u sluaju funkcionisanja ECB. Ekonomska samostalnost ECB je u obrnutoj srazmeri sa stepenom demokratske odgovornosti, gledano u naelu, u smislu politikog polaganja rauna odreenom politikom organu EU. Problem demokratskog deficita u EU ovde dobija jo jednu dimenziju na polju ekonomske i monetarne unije. Jedna od esto citiranih ekonomskih postavki je da ouvanje demokratskog sistema zahteva monetarnu i cenovnu stabilnost, te shodno tome, poto je ovaj model obezbeen preko finansijske samostalnosti ECB u vidu ekonomske efikasnosti, neophodno je prihvatiti smanjen stepen politike odgovornosti ECB kao cenu stabilnog demokratskog reima. Da li se radi o odgovarajuem objanjenju prisutnog viedimenzionalnog demokratskog deficita u EU ostaje otvoreno pitanje, na koje e odgovor dati dalji institucionalni i ekonomski razvoj EU. Deliminu garantiju u smeru demokratsko politike odgovornosti ECB predstavlja odredba l. 109 B (ta. 3) da predsednik ECB i ostali lanovi Izvrnog odbora mogu biti sasluani u nadlenim odborima Parlamenta, na zahtev Parlamen ta ili samoinicijativno. Ova garancija politike odgovornosti ECB nije potpuna, jer Parlament ne raspolae odgovarajuim sankcijama za sluaj loeg rada ECB. Prisutna je, naime, odreena institucionalna neravnotea u korist Saveta ministara u odnosu na Parlament, kada je vrenje nadzora nad radom ECB u pitanju. Dominantna uloga Saveta u operativnom smislu, obezbeena je kroz mehanizam multilateralnog nadzora sprovoenja ekonomskih politika drava lanica i na nivou EU. Posredstvom optih smernica potvrenih od strane Evropskog saveta Savet utvruje opte okvire primene i definisanja monetarne politike u EU. Parlament u tom kontekstu ima samo pasivnu ulogu organa kome se 169

podnosi izvetaj o rezultatima ovog nadzora. Takoe, i prilikom izvetavanja o radu ECB, Ugovor ne predvia jaa ovlaenja Parlamen ta. Uprkos pravnoj kontroli ECJ nad ECB, ostaje ocena o izuzetno visokom stepenu nezavisnosti ECB u odnosu na mali nivo pravne odgovornosti ECB, posebno u oblasti sprovoenja monetarne politike. Nasuprot tome, kada se radi o tzv. krajnjim ciljevima monetarne politike, prisutna je vea odgovornost ECB, ali praena odsustvom pravno ustanovljenih kvantifikovanih kriterijuma za monetarnu politiku332. To podrazumeva jasne odredine take za evaluaciju postizanja ciljeva ECB, tj. cenovne stabilnosti u EU. U ovom sluaju, u Ugovoru iz Mastrihta nedostaje definicija cenovne stabilnosti, koja bi posluila kao merilo ocene rada ECB i njene politike odgovornosti. Postavlja se pitanje zato je demokratski deficit tako krupna boljka institucionalnog okvira EMU, te iz kojih razloga je potrebna politika odgovornost ECB. Odgovor lei u injenici neophodnosti vrstog kredibiliteta ECB i ESCB, kao evropskih ekonomskih institucija. Vanost njihovog kredibiliteta naroito dolazi do izraaja u situacijama nepovoljnih ekonomskih uslova na nivou EU. Evropski parlament nije ovlaen da daje amandmane na institucionalnu strukturu upravljanja ECB. Preciznije, ECB uiva jedinstvenu poziciju, jer bilo koja promena Statuta ECB i ESCB zahteva izmenu Ugovora o EU, to znai da je potrebna saglasnost svih drava lanica za takvu pravnu izmenu333. To je postignuto definisanjem Statuta o ESCB i ECB u okviru Protokola, koji je sastavni deo Ugovora i ima obaveznu pravnu snagu. U praksi EU dolo je do jaanja saradnje izmeu ECB i Parlamenta, ak i van pravno utvrenih obaveza ECB. U cilju poboljanja transparentno sti monetarne politike EU, ECB esto uestvuje na sastancima Komiteta za ekonomske i monetarne poslove Parlamen ta. * * * Postavlja se pitanje trasiranja puteva institucionalnog poboljanja demokratske odgovornosti ECB u odnosu na Evropski Parlament (EP).
332 Pedro A. B. de Sousa, op. cit., p. 9. 333 Saglasno l. N Ugovora o EZ iz Mastrihta.

170

Odgovornost ECB je u ovom kontekstu, ne samo dopuna, ve i neophodni sastojak nezavisnosti ECB. Stoga, jedan od moguih puteva poveanja odgovornosti ECB bez paralelnog smanjivanja nezavisnosti zahteva izmenu institucionalne structure EMU. Sastojao bi se u odreenom tipu ugovora izmeu ECB i nekog organa EU koji bi ukljuivao Savet ministara na ekonomskom i finansijskom nivou (Ekofin) i proporcionalno reprezentativnu grupu poslanika EP334. Ugovor bi garantovao instrumente operativne nezavisnosti ECB radi izvravanja ciljeva monetarne politike, kao to su: ciljna stopa inf lacije, uslovljena maksimalnom fiksiranom stopom nezaposlenosti ili minimalnom stopom pada proizvodnje u Evrozoni. To bi bili kvantifikovani kriterijumi obaveznog karaktera, kao rezultat procesa pregovaranja u okviru organa EU. Sutina mogue institucionalne reforme za bolje funkcionisanje EMU i ECB je u tome da bi i Savet ministara privrede i finansija (Ekofin) i predstavni- ci Evropskog parlamenta (EP) imali jednako pravo glasa u tom organu EU, a ECB bi takoe uestvovala. Na ovaj nain, bila bi omoguena institucionalna ravnotea EP i Saveta u okviru EMU. Ueem ECB u utvrivanju kriterijuma i ciljeva monetarne politike, u okviru novog organa EU, bilo bi mogue ostvariti vei stepen odgovornosti ECB. Saglasno tome, ECB bi odgovarala neposredno tom novom organu u okviru EMU, a odgovornost bi se odnosila na postizanje ciljeva monetarne politike (prethodno precizno utvrenih). U sluaju loeg rada ECB i neostvarivanja zacrtanih ciljeva, pod odreenim definisanim uslovima, sankcije bi se odnosile na smenjivanje svih lanova Izvrnog odbora ECB i u visokim novanim kaznama za sve nacionalne centralne banke. Ovakvim institucionalnim reenjem, Evropski parlament bi poveao svoj uticaj i uee u odluivanju o monetarnoj politici EU. Razlog za ovakvu institucionalnu reformu funkcionisanja EMU krije se u jednostavnoj istini da odluke o monetarnoj politici pogaaju sve graane Evrope, iji su interesi zastupljeni u okviru Evropskog parlamenta, tj. poslanika grupisanih u politike partije EP. Kao i svaka reforma institucionalne strukture EU, ni ova izmena nije savrena. Nedostaci lee u tekoama anticipiranja okolnosti primene sankcija prema ECB, odnosno izuzetnih uslova kada se pri334 Pedro A. B. Sousa, op. cit., p. 10.

171

menjuju ili ne primenjuju sankcije. Zatim, sam proces pregovaranja o krajnjim ciljevima monetarne politike je problem za sebe. Otvoreno je pitanje kako bi u tom pregovaranju bili podeljeni glasovi drava lanica. Konano, uslovi ugovora nisu zauvek dati, ve bi zahtevali periodinu reviziju, to bi ukljuilo ponovno pregovaranje o ciljevima monetarne politike i ponovnu preraspodelu glasova drava lanica. Ovaj proces podrazumeva sam po sebi odreeni stepen politizacije ECB i funkcionisanja EMU, koji nije mogue ex ante pravno regulisati.

11. Dometi institucionalne reforme iz Mastrihta

Izlaganje poloaja koji prema odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta zauzimaju kljuni komunitarni organi: Evropski savet, Savet ministara, Evropski parlament, Komisija i Sud pravde, imalo je za cilj analizu karaktera i stepena institucionalne ravnotee, odnosno balansa uticaja ovih organa u funkcionisanju EU. Pri tome je naglasak stavljen na normativno sagledavanje njihove pozicije i posledica koje sobom povlai Ugovorom utvrena uloga ovih organa EU, polazei od ciljeva EU i primene naela supsidijarnosti. Teite analize usmereno je, pre svega, ka zakonodavnom postupku ili ire reeno, procesu donoenja odluka u okviru EU. Iz prethodno izvrene analize proistie vie bitnih karakteristika institucionalnog sistema EU. Pre svega, poavi od kontekstualnog pristupa, odnosno cilja i okvira delovanja komunitarnih organa, stie se do zakljuka o nadnacionalnim karakteristikama institucionalnog mehanizma EU. Tome u prilog svedoi injenica da Komisija ima iskljuivo pravo predlaganja335 tj, iniciranja legislativnog postupka i procesa stvaranja novih politika. S obzirom da je Komisija organ u kome drave lanice nisu direktno predstavljene, ve deluje u okviru ciljeva odreenih Ugovorom i radi zatite interesa Zajednice kao celine, znai da predstavnici drava lanica nisu ukljueni u poetnu fazu podnoenja predloga u procesu donoenja odluka. ta vie, Komisija zadrava kontrolu nad svojim predlogom sve dok ga Savet ne usvoji ili odbaci. To znai da sve dotle Komisija moe da menja svoj predlog podnet Savetu.
335 To se prevashodno odnosi na prvi stub Unije tj. EEZ, EZU i EURATOM.

172

Ugovor iz Mastrihta je to eksplicitno regulisao odredbama l. 189 A. Savet moe izmeniti predlog Komisije, ali samo jednoglasnom odlukom, ak i onda kada je za usvajanje tog predloga dovoljna kvalifikovana veina. Komisija moe ak i da sprei Savet da usvoji izmenjeni predlog, sa kojim se ona ne slae, tako to e ga povui iz procedure336. Otuda potie znaaj njenog iskljuivog prava predlaganja u zakonodavnom procesu i u postupku formulisanja novih politika ili komunitarnih mera. Pored toga, uloga Evropskog parlamenta u zakonodavnom procesu, kao i u vrenju politike kontrole rada ostalih komunitarnih organa, ukazuje na nadnacionalno st institucionalne strukture EU, imajui u vidu nain izbora, sastav i nadlenost EP. Naime, injenica da ova je institucija strukturisana po politikoj pripadnosti svojih poslanika, a ne po nacionalnoj, upuuje na potvrdu iznetog zakljuka. Iako uloga EP nije ravnopravna ulozi Saveta, kako u procesu donoe nja odluka, tako i u dnevnom funkcionisanju EU, politiki uticaj EP sve vie raste i kri put ka normativnom regulisanju ove uloge. Zahtevi za otklanjanjem prisutnog demokratskog deficita u radu institucija EU usmeren je ka poboljanju pozicije i jaanju ovlaenja EP. Ugovor iz Mastrihta je nainio korak dalje u ovom pravcu ustanovljavanjem postupka saodluivanja EP i Saveta u prvom stubu EU. Nezaobilazan je poloaj Suda pravde, kao organa sprovoenja funkcije pravnog nadzora i kontrole rada komunitarnih organa, kao i ponaanja drava lanica u primeni komunitarnog pravnog poretka. Znaaj zadatka Suda da daje tumaenja komunitarnog prava u postupku po prethodnom pitanju (l. 177), najbolje ilustruje podatak da je od 1952. (kada je stupio na snagu Ugovor o EZU) do 1996. bilo podneto 6 608 predmeta Sudu na reavanje, od kojih je 6 039 obuhvatalo sporove iz oblasti Ugovora o EEZ, a u sklopu toga su 3 132 predstavljale odluke Suda o prethodnim pitanjima337. Veoma znaajna su i ovlaenja Suda da kontrolie zakonitost akata komunitarnih institucija (l. 173) i da reava sporove u vezi sa proputanjem ovih institucija da vre svoje zadatke (l. 175). Sud pravde time sprovodi i kontrolie vladavinu prava, to je jedan od postulata funkcionisanja institucionalne strukture EU.
336 Shaw J., op. cit., p. 144. 337 Tzv. preliminary rulings; nav. prema: E. Noel, op. cit., p. 42.

173

Osnovni preduslovi pravne valjanosti komunitarnih propisa, koje donose kljune institucije EU su: pravni osnov akta, obrazloenje, potovanje principa supsidijarnosti i proporcionalnosti, kao i ostalih principa komunitarnog prava. Upravo pozivanje na odreeni pravni osnov akta predstavlja najei predmet kontrole Suda u postupku ispitivanja njegove zakonitosti, sa aspekta kompatibilnosti sa primarnim i sekundarnim izvorima prava EU. Sa druge strane u okviru institucionalnog sistema EU se nalaze i deluju komunitarni organi u kojima su drave lanice neposredno predstavljene: Evropski savet i Savet ministara. Njihova pozicija je dominantna i to kako u procesu donoenja odluka (Savet), tako i u domenu politikog fokusiranja stratekih odrednica daljeg razvoja EU (Evropski savet). Sa stanovita institucionalne ravnotee EU, u Mastrihtu bitka nije zavrena: kljuni komunitarni organi nastoje da pravno osiguraju (izmenama osnivakih ugovora) to vie ovlaenja svaki za sebe. Posebno je u toj oblasti zapaena aktivnost EP. Stoga se moe zakljuiti da aktuelni normativni status quo ve u velikoj meri biva prevazien novim kretanjima u praksi. Tako npr. Komisija nastoji takoe da ojaa svoju nadlenost, obrazlaui to svojom ulogom uvara Ugovora i komunitarnog pravnog poretka u odnosu na drave lanice. Drave lanice pak, predstavljene u okviru Saveta, nastoje da to vie ouvaju svoju suverenost i nacionalne interese u procesu donoenja odluka EU. U krajnjoj liniji, radi se o njihovom suoavanju sa rastuom meuzavisnou, koje se odigrava u okviru institucija EU338. Svakako da se kljuni komunitarni organi suoavaju sa brojnim izazovima svakodnevnog funkcionisanja EU i stratekim pitanjima njenog proirenja i kanala produbljivanja integracije. To su razlozi odravanja Ugovorom predviene Meuvladine konferencije, 1996, koja je urodila potpisivanjem izmena i dopuna Ugovora o EU, juna 1997. u Amsterdamu (stupio na snagu maja 1999.), a kasnije i nove meuvladine konferencije 2000., koja je rezultirala ponovnom revizijom Ugovora
338 Upor. Guy Peters, Bureaucratic Politics and the Institutions of the European Community, u: Alberta M. Sbragia, editor, Europolitics Institutions and Policymaking in the New European Community, The Brookings Institution, Washing- ton, D.C., 1992, p. 106.

174

o EU u Nici, 2000. (stupio na snagu februara 2003.). Institucionalne reforme evropskih zajednica tj. Evropske unije imaju permanetni karakter. To je u skladu sa svojevrsnim ekonomskim, sociolokim, pravnim i kulturoloki uslovljenim dinamizmom u lanicama Unije.

175

III POGLAVLJE

GENEZA OVLAENJA I JAANJA ULOGE EVROPSKOG PARLAMENTA

1. Uvod

vropski parlament (EP) je jedna od stoernih institucija dananje Evropske unije (EU). Kroz ulogu EP u institucionalnoj strukturi evropskih zajednica prelamali su se kljuni problemi komunitarnih institucionalnih reformi. U najveem broju sluajeva upravo je EP bio nosilac inicijativa za ove reforme. Paralelno s tim, posmatranje pozicije EP u okviru institucionalne strukture EU i ovlaenja EP prua osnovu za zakljuke o dometima reformi i buduim institucionalnim promenama EU. Istovremeno, s obzirom na demokratski karakter sastava, izbora i funkcionisanja EP, od stepena jaanja njegovih kompetencija zavisi i nivo do kog je otklonjen demokratski deficit u EU. U ovom poglavlju se analizira postupno jaanje poloaja EP u institucionalnom mehanizmu EU, gledano kroz prizmu prelomnih etapa revizije osnivakih ugovora evropskih zajednica: od samih odredbi konstitutivnih ugovora, preko donoenja Jedinstvenog evropskog akta, do razmatranja Ugovora o EU iz Mastrihta. Ugovor iz Mastrihta je revolucionaran po svojim institucionalnim izmenama, posebno u odnosu na Parlament i predstavlja prvi Ugovor o osnivanju EU. Kasnije revizije institucionalne pozicije Parlamenta razmatraju se u okviru narednih 176

poglavlja o institucionalnim reformama uvedenim dopunama Ugovora o EU iz Amsterdama (1999.) i Nice (2003.). Proces jaanja uloge EP je dinamike prirode. Posle odrane Meuvladine konferencije o izmenama Ugovora o EU, tokom 1996. i potpisivanja revidiranog Ugovora o EU u Amsterdamu, poetkom oktobra 1997. godine, proces ratifikacije Ugovora iz Amsterdama u dravama lanicama okonan je 1999. Usledila je nova revizija Ugovora o EU, u Nici decembra 2000. ali je novi Ugovor stupio tek 2003. na snagu, posle tekoa sa ratifikacijom. Prvi Ugovor o EU, iz Mastrihta, uveo je znatna poboljanja ovlaenja Parlamenta, te se u teoriji s pravom smatra da je upravo Parlament od svih komunitarnih institucija posle Mastrihta, postao najvei dobitnik izvrenih institucionalnih reformi.

2. Poloaj Evropskog parlamenta prema odredbama osnivakih ugovora evropskih zajednica

2.1. SASTAV I UNUTRANJA ORGANIZACIJA

Pretea dananjeg Evropskog parlamenta (EP) ustanovljena je jo pariskim Ugovorom o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i elik (EZU), 18. aprila 1951. godine339 u vidu Zajednike skuptine. Posle zakljuivanja rimskih Ugovora o osnivanju EEZ i EURATOM, 25. marta 1957. godine340, iste godine usvojena je Konvencija o odreenim organima zajednikim za evropske zajednice341. Ovom konvencijom su ustanovljeni jedinstveni organi za sve tri evropske zajednice: Skuptina i Sud pravde. Prvu sednicu jedinstvena Skuptina je odrala 19. marta 1958. kada je za njenog predsednika izabran Robert uman, jedan od inicijatora evropske integracije. Tada je Skuptina promenila naziv u Evropsku parlamentarnu skuptinu, koji je vaio do 1962. godine, kada
339 Stupio na snagu 25. jula 1952. est drava osnivaa EZU inile su: Francuska, Nemaka, Italija, Belgija, Holandija i Luksembu rg. 340 Stupili na snagu 1. januara 1958. godine. 341 Convention on Certain Institutions Common to the European Communities, 1957, l. 2 (2); nav. prema: Radovan Vukadinovi, Evropska ekonomska zajednica Institucije, Nova, Beograd, 1991, str. 23.

177

je usvojen naziv Evropski parlament342. Za razliku od prvobitne Zajednike skuptine, od 1952. godine, koja je brojala 78 lanova, jedinstvena Skuptina je imala 142 lana, saglasno l. 138. stav 2. Ugovora o EEZ343. Nakon prvog proirenja Zajednice, 1973. godine, ulaskom Velike Britanije, Danske i Irske u lanstvo, EP je brojao 198 lanova344. Sedite EP je u Strazburu, Generalni sekretarijat EP je u Luksemburgu, a sastanci komiteta i radnih grupa EP odravaju se u Briselu, kao i vanredna zasedanja EP. EP odrava redovna mesena zasedanja, osim u avgustu. EP moe sazvati vanredno zasedanje, na zahtev veine lanova ili na zahtev Saveta ili Komisije (l. 139. Ugovora o EEZ). Saglasno odredbama l. 137. Ugovora o osnivanju EEZ, l. 20. Ugovora o EZU i l. 107. Ugovora o EURATOM, Parlament ine predstavnici naroda drava okupljenih u Zajednici. Meutim, neposredni izbori za lanove EP odrani su tek 1979. godine. Do tada su funkciju poslanika EP inili izabrani predstavnici nacionalnih parlamenata drava lanica. Ugovorom o osnivanju EEZ (l. 138, stav 3) bilo je predvieno da Parlament saini predlog o direktnim izborima. Na osnovu tog predloga, Savet je jednoglasno usvojio Akt o izboru poslanika EP putem neposrednih optih izbora, 20. septembra 1976. godine345. Prvi direktni izbori za lanove EP odrani su 7 10. juna 1979. godine, kada je izabrano ukupno 410 lanova EP. Prvi opti neposredni izbori odrani su na osnovu nacionalnih izbornih sistema, a ne po uniformnoj proceduri. To znai da veina drava lanica prime njuje proporcionalni sistem, osim Velike Britanije sa veinskim izbornim sistemom i Irske. Prisutne su i razlike u odnosu na izborne liste, izborni minimum, karakter mandata i dr. Otuda se u okviru Komiteta EP za politika pitanja radi na formulisanju jedinstvenog izbornog postupka za lanove EP.
342 EP Resolution, 30. 03. 1962, OJ C 1962, p. 1045.; nav. prema: Radovan Vukadinovi, ibidem. 343 Saglasno l. 138. stav 2. Ugovora o osnivanju EEZ, mesta su bila rasporeena na sledei nain: Nemaka 26, Francuska 36, Belgija 14, Italija 36, Luksemburg 6, Holandija 14. 344 Velika Britanija je imala 36 poslanika, a Irska i Danska po 10. 345 EC Council Decision 76/787, Act concerning the Election of Representatives of the Assembly by Direct Universal Suffrage, OJ L 278, 1976. Akt je stupio na snagu 1. jula 1978. godine.

178

Prvi istorijski direktni izbori za lanove EP rezultirali su sledeim rasporedom politikih partija: Socijalisti su zauzeli 112 mesta, Hriansko demokratska grupa (Evropska narodna partija) 108 lanova, Evropska demokratska grupa 64 lanova, Komunisti 44 lana, Liberalna i demokratska grupa 39 lanova, Evropski progresivni demokrati 22 lana, Grupa za tehniku koordinaciju i odbranu nezavisnih grupa i lanova 11 i preostalih neopredeljenih 10 lanova346. Svoju prvu sednicu neposredno izabrani EP je odrao 17. jula 1979. godine pod predsednitvom Simon Vejl, bive francuske ministarke za zdravstvo i porodina pitanja. Broj lanova EP nije u srazmeri sa brojem stanovnika drava lanica. To je uinjeno radi zatite interesa malih i srednjih drava. Unutar EP je grupisanje lanova izvreno po politikoj, a ne nacionalnoj pripadnosti. To je u skladu sa nadnacionalnim karakterom ove komunitarne institucije. Broj lanova EP menjao se shodno razvoju i irenju Zajednice, kao i raspodela prema dravama lanicama. Tako je od 410 lanova na prvim neposrednim izborima, broj lanova povean na 434 posle ulaska Grke u lanstvo, 1981. godine. Zatim je, proirenjem na paniju i Portugal, 1986. godine, broj lanova EP dosegao 518. Posle ujedinjenja Nemake, 1990. godine, EP je uputio zahtev Savetu za poveanje broja svojih poslanika. Na Evropskom Samitu u Edinburgu, decembra 1992. je odlueno da broj lanova bude 567. Odluka je, nakon ratifikacije u dravama lanicama, stupila na snagu 1994. godine. Do sledeeg poveanja dolo je ulaskom Austrije, Finske i vedske u lanstvo EU, 1995. godine. EP tada broji 626 lanova347 i sastoji se od osam politikih grupa348 i nekih lanova van politikih grupa.
346 European Commission, Steps to European unity Community progress to date: a chronology, Luxembourg, 1985, p. 59. 347 Raspored lanova EP je sledei: Nemaka 99; Francuska, Italija, Velika Britanija po 87; panija 64; Holandija 31; Belgija, Grka i Portugal po 25; ved- ska 22; Austrija 21; Danska i Finska po 16; Irska 15 i Luksemburg 6. Naredni izbori su odrani u 1999. god. Vid. European Commission, How does the European Union Work?, Luxembourg, 1998, p. 16. 348 To su sledee politike grupe: Socijalisti (221 lan), Demohriani (173), Li- berali (52), Ujedinjena levica (31), Snana Evropa (29), Evropska demokratska alijansa (26), Zeleni (25), Grupa evropske desnice Radikali (19), Evropa nacija (19), nezavisni lanovi van politikih grupa (31). Nav. prema: Robert Barrass and Shobhana Madhavan, European Economic Integration and Sustainable Development Institutions, Issues and Policies, McGrawHill Book Company, London, 1998, p. 53.

179

Imajui u vidu ovakvu strukturu EP u izvesnoj meri je ublaena injenica nejednake rasporeenosti poslanika drava lanica u odnosu na broj stanovnika. Naime, prevashodno politiko svrstavanje i delovanje grupa u okviru EP umanjuje posledice situacije da su manje drave lanice proporcionalno bolje zastupljene u EP, gledano prema broju lanova EP u odnosu na broj stanovnika drave lanice. Tako npr. Nemaka ima 1,2 lana prema milion svojih stanovnika, dok Irska ima 4,2 lana prema milion svojih stanovnika, a najmanja drava lanica, Luksembu rg ima 15,4 lana (gledano u istom odnosu). U Zajednici nije na snazi parlamen tarni sistem vlasti, s obzirom na dominantnu zakonodavnu ulogu Saveta, te lanovi politikih grupa u EP moraju voditi rauna i o nacionalnim interesima. Kao posledica prvih direktnih izbora, u EP je dolo do poveanja znaaja politikih grupa u strukturi EP. To je uticalo na slabljenje nacionalnih komponenti u delovanju EP i jaanje njegove nadnacionalnosti. Drugi opti direktni izbori za EP odrani su 14 17. juna 1984. godine u deset drava lanica. Rezultati ovih izbora nisu bitnije promenili politiku kartu EP. Socijalisti su ostali najvea politika grupa, dok je centralnodesniarski blok sa konzervativcima zadrao svoju veinu349. Za predsednika novog saziva EP izabran je Pjer Pf limlin, francuski lan Demohriana (Evropske narodne partije) u EP350. Interna organizacija EP utvrena je poslovnikom EP, koji donose lanovi EP veinom glasova (l. 142. Ugovora o EEZ). EP bira iz svojih redova predsednika, koji je sa jo 12 potpredsednika inio Biro EP351, koji upravlja aktivnostima EP. U sastavu EP je i jo 18 komiteta, specijalizovanih za razmatra nje pojedinih oblasti iz nadlenosti Zajednice352. U okviru komiteta se pripremaju plenarna zasedanja EP, sainjavaju miljenja na predloge akata Komisije upuenih Savetu i izrauju predlozi rezolucija EP. U radu komieteta uestvuju nezavisni eksperti i predstavnici interesnih grupa. Takoe, EP osniva i potkomitete, privremene
349 E. Commission, Steps to European unity..., op. cit., p. 79. 350 Ibidem. 351 Biro EP sada ima predsednika i 14 potpredsednika sa mandatom od dve i po godine. 352 Ima 20 stalnih komiteta u EP. Detaljnije u: EP, Publications, The European Parliament, Luxembourg, 1997, p. 21.

180

komitete za odreena pitanja i istraivake komitete. lanovi EP mogu na plenarnim sednicama istupati bilo u svoje ime ili u ime komiteta (kao izvestioci) ili pak, u svojstvu predstavnika svoje politike grupe. Za lana EP ne moe biti biran lan nacionalne vlade drave lanice, lan Komisije, niti sudija ili pravobranilac Suda pravde, kao ni drugi funkcioneri Zajednice (l. 6. stav 1. Akta o direktnim izborima). Za lanove nacionalnih parlamenata, meutim, dozvoljeno je lanstvo u EP, ali se postavlja pitanje svrsishodnosti i efikasnosti obavljanja ove dve funkcije. Otuda svaka drava lanica moe doneti propise o nespojivosti funkcije poslanika EP i neke druge funkcije (shodno l. 6. stav 2. Akta). Poslanici EP glasaju pojedinano i u skladu sa svojim linim stavovima, kako je to utvreno u l. 4. Akta. Pri tome, oni nee biti vezani uputstvima niti e primati obavezujue naloge. To znai da se radi o predstavnikom mandatu, koji potvruje nadnacionalni karakter EP. Time se nastojalo da se ojaa identit et Zajednice nasuprot principu nacionalne suverenosti drava lanica.
2.2. OVLAENJA EP PREMA ODREDBAMA OSNIVAKIH UGOVORA ZA JEDNICE

U odredbama osnivakih ugovora evropskih zajednica EP je imao vrlo ograniena ovlaenja. Polazei od toga, jo od uvoenja direktnih optih izbora, kao prelomne etape u razvoju EP, Parlament se zalagao za poveanje obima i kvaliteta svojih ovlaenja, smatrajui to kljunom odrednicom demokratinosti delovanja Zajednice. Samim tim, faze evolucije jaanja ovlaenja EP, od osnivakih ugovora preko njihovih kasnijih revizija, podudarile su se sa poveanjem stepena demokratskog legitimiteta celokupne Zajednice i njenih institucija. Pre svega ovlaenja EP u osnivakim ugovorima definisana su kao budetska, savetodavna i nadzorna. Uloga EP u osnivakim ugovorima svodi se na konsultativnu skuptinu, daleko od pozicije klasinog nacionalnog parlamenta u dravama lanicama. To naravno ne umanjuje politiki znaaj EP, odakle je EP crpeo svoja nastojanja u jaanju parlamentarnih nadlenosti u kasnijim etapama.

181

2.2.1. Budetska ovlaenja Nain finansiranja evropskih zajednica proao je razliite razvojne etape. Uporedo sa rastom finansijske samostalnosti Zajednice, jaala su i budetska ovlaenja EP. Prvobitno, Zajednica se finansirala doprinosom drava lanica. Kao i kod klasinih meuna rodnih organizacija, veliina doprinosa lanica je zavisila od njihovog bruto nacionalnog dohotka. Produbljivanje integracije na ostale sfere ekonomskog i socijalnog ivota uticalo je na postepeno osamostaljivanje finansiranja Zajednice, to je povratno imalo za rezultat samostalno voenje zajednikih politika Zajednice i irenje nadlenosti komunitarnih organa. Uvoenje carinske unije i zajednike poljoprivredne politike meu dravama lanicama, 1968. godine, posle isteka prelazne etape njihove integracije, uslovilo je prelazak na samostalno finansiranje Zajednice. Na sastanku efova drava i/ili vlada drava lanica u Hagu, 1969. doneta je Odluka353 o finansiranju iz sopstvenih izvora. Sporazumom iz Luksemburga, 1970. godine, uvedena su prva sopstvena sredstva Zajednice. Radi se o sledeim prihodima: carine na uvoz (kao posledica jedinstvenog carinskog podruja drava lanica i zajednike carinske tarife prema treim zemljama), porezi na poljoprivredne proizvode (poljoprivredni prelevmani354) i sredstva od poreza na dodatu vrednost (VAT355) u periodu od 1971. do 1975. godine. Naime, 21. aprila 1970. usvojena je Odluka o zameni doprinosa drava lanica sopstvenim sred-

353 EC Council Decision, 70/243, OJ L 96, 1970. 354 Prelevmani se mogu okarakterisati kao posredni poreski oblik, koji se naplauje kod uvoza poljoprivrednih proizvoda u Zajednicu iz tree zemlje, nelanice. Radi se o proizvodima koji potpadaju pod zajedniki organizovano poljoprivredno trite. Prelevmani predstavljaju razliku izme|u vie domae cene i nie uvozne cene, te zamenjuju uvoznu carinu. Detaljnije o tome kod: Danijel Panti, Budet Evropske za- jednice, Beograd, Ekonomski institut i Centar Group, 1996, str. 90 91. 355 VAT Value Added Tax. U vreme uvoenja, ova stopa je iznosila do 1% na jedinstveno utvrenu osnovicu u svim dravama lanicama shodno komuni tarnim uputstvima o harmonizaciji ovog poreza. Vid. Danijel Panti, op. cit., str. 88.

182

stvima Zajednice. Odluka je doneta na osnovu l. 201. Ugovora o EEZ i l. 183. Ugovora o EURATOM356. Za razliku od ove dve evropske zajednice, EZU je jo od osnivanja imala sopstvene izvore prihoda u vidu dabina na proizvode uglja i elika357. To je u skladu sa veim stepenom nadnacionalno sti EZU u odnosu na druge dve, kasnije osnovane zajednice. Vea ovlaenja institucija EZU bila su praena finansijskom samostalnou u smislu slobodnog raspolaganja relevantnim dabinama (nezavisno od drava lanica). Odluka o samostalnim izvorima prihoda stupila je na snagu 1971. godine. Zahvaljui amandmanima na budetsku proceduru, sadranim u ovoj Odluci, EP je stekao finansijska ovlaenja. Ova ovlaenja nisu prvobitno bila predviena rimskim osnivakim ugovorima evropskih zajednica. Stoga je u pitanju znaajna institucionalna revizija uloge EP (izmena l. 203. Rimskog ugovora o EEZ). Ugovorom od 22. aprila 1970. godine358, Parlament je stekao pravo da daje amandmane na nacrt budeta i da usvaja budet. Iako nije imao pravo odluivanja o neobaveznim rashodima, Parlament je dobio ovlaenja da izdaje budetsku razrenicu359, kao zajedniku odluku sa Savetom. Uvedeno je razlikovanje rashoda Zajednice na obavezne (proizilaze iz osnivakih ugovora i drugih pravnih akata, za finansiranje zajednikih politika, preteno poljoprivredne politike i trokova komunitarnih institucija) i neobavezne trokove (koji ne proizilaze iz ugovora). Sledee poveanje budetskih ovlaenja Parlamenta usledilo je donoenjem drugog sporazuma o budetu, u Briselu 22. jula 1975.
356 OJ L 94/19, 1970, Decision of 21 April 1970 on the replacement of the Member States financial contributions by the Communities own resources, nav. prema: European Parliament, Fact Sheets on the European Parliament and the activities of the European Union, Directorat eGeneral for Research, Luxembourg, 1994, p. 63. 357 Visoka vlast tj. kasnije Komisija je bila ovlaena da odreuje ove dabine. 358 Ugovor o izmeni odreenih finansijskih odredbi osnivakih ugovora je objavljen u Slubenom listu Zajednice: OJ L 2. 01. 1971. 359 Razrenica je odluka kojom nadleni organ oslobaa izvrne organe vlasti u Zajednici od bilo kakve dalje odgovornosti za izvrenje budeta, ime se oznaava za- vretak jednog budetskog ciklusa. Blie o tome kod: D. Panti, op. cit., str. 178181.

183

godine360. U pitanju je takoe revizija osnivakih ugovora, (koja je na snazi i posle stupanja na snagu Ugovora o EU iz Mastrihta). Briselski budetski sporazum je Parlamentu dodelio: pravo finalnog odluivanja (the last say) o neobaveznim rashodima, ovlaenje da odbije predlog budeta i pravo samostalnog izdavanja budetske razrenice. To predstavlja proirivanje finansijskih nadlenosti EP u odnosu na 1970. godinu. Pored toga, ustanovljen je Raunski sud (The Court of Auditors), sa seditem u Luksemburgu, radi strune budetske kontrole. Sistem finansiranja, utvren drugim budetskim sporazumom, poeo je da se primenjuje tek 1980. usled kanjenja u sprovoenju uputstava o harmonizaciji poreza na dodatu vrednost. Savet je novom odlukom iz 1984. godine361 poveao stopu poreza na dodatu vrednost na 1,4%, poev od 1986. godine. Budetska procedura se sastoji od pet faza. Prvu fazu predstavlja priprema nje nacrta budeta od strane Komisije, na osnovu procene rashoda koje dostavlja svaka institucija Zajednice do prvog jula tekue godine. Komisija zatim upuuje nacrt budeta Savetu do prvog septembra. U drugoj fazi, Savet utvruje predlog budeta (kvalifikovanom veinom) i alje ga Parlamentu na diskusiju. Ukoliko Savet menja nacrt budeta Komisije, odluku o tome usvaja jednoglasno, uz pribavljanje miljenja Komisije i ostalih zainteresovanih organa362. U treoj fazi, Parlament razmatra predlog budeta, koji mu je dostavio Savet. Ukoliko EP u roku od 45 dana prihvati predlog ili ako EP u tom roku ne donese odluku, smatra se da je budet usvojen. EP moe da izmeni predlog
360 Stupio na snagu 1. juna 1977. godine, posle ratifikacije u devet drava lanica. Nav. prema: Emil Noel, Working together The Institutions of the European Community and Union, Luxembourg, 1997, p. 35. 361 EC Council Decision, 85/257; Odluka Saveta ministara iz Fontenbloa od juna 1984. godine. Nav. prema: Radovan Vukadinovi, EEZ Institucije, op. cit., str. 36. 362 R. Vukadinovi, ibidem, str. 36.

184

budeta na dva naina: izmenama obaveznih trokova i dopunama neobaveznih rashoda363. Ukoliko EP predloi izmene predloga budeta, postupak se nastavlja u okviru Saveta. To je etvrta faza budetske procedure. Savet moe, u roku od 15 dana, da izmeni dopune Parlamenta na predlog budeta ili da ih ne prihvati. U tom sluaju, predlog budeta se vraa Parlamentu. Ukoliko ih Savet prihvati u tom roku, smatra se da je budet usvojen. Tada Savet obavetava EP da nije menjao njegove dopune i izmene nacrta budeta. Peta i finalna faza postupka nastupa kada EP menja modifikacije, koje je uinio Savet na predlog budeta i ponovo utvruje svoje izmene (drugi pretres predloga budeta). EP tada ustanovljava konanu verziju predloga budeta u roku od 15 dana. Nakon toga, predsednik Parlamen ta proglaava budet konano usvojenim. Donoenje finalne deklaracije o usvajanju budeta u Parlamentu oznaava stupanje na snagu budeta. Bez ove deklaracije EP budet ne moe da bude usvojen. To je primer protivpravnog proputanja da se preduzme predviena radnja (uzdravanje od delovanja), ime nastaje krenje odredaba Ugovora. Tada se moe protiv takvog komunitarnog organa podneti tuba Sudu pravde (l. 175. Ugovora o EEZ) za utvrivanje povrede Ugovora. Primer takvog sluaja predstavlja tuba Saveta protiv Parlamenta364 u sluaju odbijanja predsednika Parlamenta da izda finalnu deklaraciju o budetu, ime je nastala blokada usvajanja budeta u finalnoj fazi. Pored toga, jo u treoj fazi, EP moe da odbaci predlog budeta, veinom lanova koji ga ine i dvotreinskom veinom glasova. U vie navrata se deavalo da EP odbije predlog budeta: 1979. (posle direktnih izbora), 1981, 1983, 1984, 1986. godine365. To je uzrokovalo politike tenzije i sukobe sa Savetom, koji su zavravali postizanjem kompromisa i jaanjem uloge Parlamenta. Odbijanje budeta je najvanije budetsko
363 EP, Fact Sheets..., op. cit., p. 69. 364 Council v. Parliament, Case No 34/86, ECR (1986) 2155; prema S. Walder, The Budgetary Procedure in the European Economic Community, Wien, 1992, p. 44. 365 Duko Lopandi i Jelena Kamber, Evropski parlament, njegova uloga u Evropskoj zajednici i u zasnivanju i sprovoenju spoljnih odnosa EEZ, JRMP, br. 2 3/1986, str. 335.

185

ovlaenje EP, koje je Parlamentu obezbeeno kada se pozove na vane razloge. Tada EP moe zahtevati da mu se podnese novi predlog budeta na usvajanje.Pri tome, sam Parlament odreuje kada su nastale okolnosti koje ukazuju na vane razloge, to upuuje na ocenu da se radi o politikom aktu. Naime, mogunost odbijanja budeta ini sredstvo politikog pritiska Parlamenta na Savet, u kome su predstavljene drave lanice. Za razliku od toga, Parlament je nadnacionalno telo po strukturi i nainu delovanja, te nastoji da izrazi interese Zajednice kao celine i da osnai njenu koheziju, po cenu suprotstavljanja nacionalnim interesima drava lanica. Sticanjem znaajnih budetskih ovlaenja, Parlament je dobio i realne mogunosti uticaja na formulisanje i sprovoenje zajednikih politika Zajednice. Ovo je posebno vidljivo na primeru odluivanja o neobaveznim rashodima. Pre svega, razlika izmeu obaveznih i neobaveznih rashoda u komuni tarnom budetu, uvedena je prvim budetskim sporazumom, 1970. godine u cilju ograniavanja budetskih ovlaenja Parlamenta. Kada je re o obaveznim rashodima, konanu odluku o njima u budetskoj proceduri donosi Savet. EP je ovlaen samo da predlae njihove izmene (modifikacije) i to apsolutnom veinom, s tim da bude prisutna jedna treina od svih lanova EP (minimalni kvorum). O izmenama obaveznih trokova koje predloi EP, Savet odluuje kvalifikovanom veinom. Tek od 1980. godine366 Parlament je poeo da primenjuje ovlaenja donoenja zadnje odluke (the last say) o neobaveznim rashodima. Prilikom odluivanja, EP je ogranien maksimalnom stopom porasta neobaveznih rashoda. Ovu stopu utvruje Komisija, posle konsultacije Ekonomskog i socijalnog komiteta Zajednice. Time je unapred limitirano godinje poveanje ovog dela budeta iz objektivnih razloga367. Uprkos tome, mogunost menjanja neobaveznih trokova od
366 Tada je poeo u praksi da se primenjuje Drugi budetski sporazum iz Brisela, od 1977. godine. 367 Ovo limitiranje je neophodno i polazi od ekonomskih indikatora: bruto drutveni proizvod na nivou Zajednice, varijacije nacionalnih budeta drava lanica i pokazatelji rasta trokova ivota u Zajednici u prethodnoj godini. Blie o tome kod: Danijel Panti, Budet EZ, op. cit., str. 130131.

186

strane EP veoma je bitna supstanca njegove budetske nadlenosti. U teoriji su prisutna i suprotna miljenja. injenica da je za usvajanje odluke EP o amandmanima na neobavezne trokove potrebna veina glasova svih lanova EP (51%), neke autore368 upuuje na zakljuak o relativnoj vanosti ovih ovlaenja EP, zbog njihove teke sprovodljivosti u praksi. Drugi autori369 zauzimaju umeren ije stavove, istiui da postoji izvesna institucionalna ravnotea izmeu Saveta i Parlamenta u pitanjima budeta (dve ruke budetske vlasti). Imajui u vidu da Parlament, konano odluujui o visini neobaveznih trokova, efikasno kontrolie i usmerava sredstva za nezavisan rad drugih institucija Zajednice, proizilazi da se radi o znaajnim ovlaenjima EP u postupku usvajanja budeta. Sutina i vanost vrenja ovih ovlaenja sadrani su u injenici da se neobavezni trokovi najee odnose na sprovoenje novih mera i zadataka komunitarnih organa, koji nisu predvieni osnivakim ugovorima ni njihovim kasnijim dopunama. Na taj nain dolaze do izraaja politike implikacije budetskih ovlaenja EP. Istovremeno, Parlament se javlja u ulozi kreatora komunitarnih politika. Ova uloga EP sve vie jaa u kasnijim fazama institucionalnih reformi Zajednice. 2.2.2. Savetodavna ovlaenja EP
2.2.2.1. Zakonodavni postupak

U postupku donoenja zakonodavnih akata Zajednice (uredbi, uputstava i odluka, kao i preporuka i miljenja), dominantnu ulogu ima Savet, dok Komisija ima pravo inicijative postupka. U Savetu se odvija proces odluivanja o predloenom pravnom aktu. Parlament u zakonodavnom postupku je imao samo konsultativnu ulogu. Shodno tome, Parlament je davao miljenje o predlogu Komisije, ali neobaveznog karaktera. Time je zakonodavni uticaj EP bio veoma ogranien.
368 Vid. Danijel Panti, op. cit., str. 143144. 369 Radovan Vukadinovi, EEZ Institucije, op. cit., str. 38.; Lasok and Brid- ge, Law and Institutions of the European Communities, London, 1987, p. 270.

187

Stie se utisak da je davanje neobavezujueg miljenja EP samo formalni uslov u zakonodavnoj proceduri. Rimski ugovor u mnogim svojim odredbama predvia traenje miljenja Parlamenta. Miljenje EP ne obavezuje Savet u postupku odluivanja o konkretnom aktu. Samo traenje miljenja EP je obavezno, jer je predvieno odredbama osnivakih ugovora. Nepotovanje ovih odredbi stoga predstavlja njihovo krenje, zbog ega moe biti pokrenut postupak pred Sudom pravde. Ovakvih sluajeva je bilo u dugogodinjoj praksi Suda. Tako je Sud pravde u sluaju Izoglukoza iz 1979. godine370, ponitio uredbu Saveta koja je bila usvojena pre nego to je Parlament dao svoje miljenje. Primena odredbi o davanju miljenja Parlamenta na predloge akata Komisije u praksi se vremenom proirila i na sluajeve donoenja akata koje osnivaki ugovori nisu eksplicitno predvideli. Na taj nain je jaala savetodavna funkcija Parlamenta u praksi zakonodavnog postupka Zajednice. Ukoliko se paljivo razmotre posledice odluke Suda pravde u pomenutom sluaju iz 1979. godine, proistie da EP moe blokirati usvajanje odreenog akta, ako u konkretnom sluaju ne dostavi svoje miljenje. Pored toga, Parlament je u stanju da stavi amandmane u svom miljenju na predlog odreenog akta. Najee posledice toga u praksi su bile da je Komisija povlaila dati predlog na doradu i ponovo ga upuivala Savetu posle unoenja odgovarajuih izmena iz miljenja EP. To je posledica ovlaenja Komisije da moe da menja svoj predlog sve dok ga Savet ne usvoji. Znaajan pokuaj irenja zakonodavnih nadlenosti Parlamen ta predstavljala je Zajednika deklaracija (1975)371 Parlamenta i Saveta. Deklaracijom je ustanovljeno usaglaavanje miljenja u zakonodavnom postupku izmeu izmeu Saveta, kao nocioca zakonodavne funkcije i Parlamenta. Usaglaavanje se odnosilo na vrlo ogranien obim akata opteg karaktera, koji imaju znaajne finansijske implikacije i ije usvajanje nije uslovljeno postojeim aktima372. Postupak usaglaavanja mi370 CJCE: Arrets du 29. 10. 1980, aff. 139/79, Maizena Gesellshaft mbH c. Conseil et aff. 138/79, Roquette Freres c. Conseil, Rec. 1980, 3333; nav. prema: Duko Lopandi i Jelena Kamber, EP, njegova uloga u EZ i u zasnivanju i sprovoenju spolj- nih odnosa EZ, op. cit., str. 336. 371 Objavljena u OJ C 89, 22. 04. 1975. 372 Duko Lopandi. Jelena Kamber, EP, njegova uloga u EZ..., op. cit., str. 336.

188

ljenja Saveta i EP odvijao se u okviru komisije za usaglaavanje, sastavljene od predstavnika Saveta i EP. Predvien je rok od tri meseca za traenje reenja, osim ako je u pitanju akt za ije usvajanje postoji krai rok. Parlament nije, meutim, ojaao svoju legislativnu poziciju primenom ove deklaracije, koja po svojoj pravnoj prirodi nije obavezujui pravni akt. Samim tim, njena primena je ostala u sferi tumaenja Saveta, koji je nastojao da usaglaavanje sa EP ogranii na to manji broja akata. Parlament je, uprkos tome, nastavio da izraava svoja nastojanja za irenjem nadlenosti u zakonodavnom postupku, donoenjem brojnih svojih rezolucija373.

2.2.2.2. Spoljnopolitika pitanja

Odredbama l. 228. Rimskog ugovora je regulisan postupak zakljuivanja meuna rodnih sporazuma Zajednice i jedne ili vie drava ili meuna rodne organizacije. Kod zakljuivanja meuna rodnih sporazuma o pridruivanju iz l. 238. miljenje Parlamenta je obavezno. Parlament daje miljenje posle potpisivanja sporazuma o pridruivanju, ali to miljenje ne obavezuje Savet. Upravo zato je ovaj postupak bio predmet brojnih kritika Parlamenta u njegovim rezolucijama374 i izvetajima. Stoga je Savet jo 1964. godine, na osnovu l. 238. doneo odluku o proceduri informisanja Parlamenta o toku pregovora za zakljuenje sporazuma o pridruivanju (Luns procedura)375. Tom procedurom je predvieno da Savet poverljivo informie EP o sadrini mandata za pre373 Bieber, Pantalis, Schoo, Implication of the Single European Act for the European Parliament, 23 CMLRev. (1986) 767, p. 768, N.4. Nav. prema: R. Vukadino- vi, EEZ, op. cit., str. 28. 374 Jedna od tih rezolucija i izvetaja EP je: Rapport sur le role du PE dans la negociation et la ratification de traites dadhesion et dautres traites et accords conclus entre le CE et des pays tiers, Doc. de seance, 198182, doc. 168581, 16. 11. 1981 (rapp. Blumenfeld); nav. prema: D. Lopandi, J. Kamber, EP..., op. cit., str. 343. 375 Ibidem.

189

govore. Takoe, Komisija obavetava nadlene parlamentarne komitete na njihov zahtev o toku pregovora. Posle potpisivanja sporazuma obavezna je konsultacija Parlamenta, ali miljenje EP ne obavezuje Savet. Kod zakljuivanja trgovinskih sporazuma (l. 113) Zajednice i treih drava, Rimski ugovor ne pominje Parlament. Isti je sluaj i sa sporazumima o prijemu novih lanica (l. 237), tj. pristupanju. Tek 1973. godine je Parlament stekao pravo da bude informisan o toku pregovora za zakljuenje trgovinskih sporazuma (l. 113) uvoenjem procedure Luns II. Savet je po toj proceduri obavetavao EP o toku pregovora, nakon ega je EP donosio rezoluciju, ali bez pravnog dejstva. Situacija se izmenila posle donoenja Sveane deklaracije o Evropskoj uniji (tutgart), 1983. godine, kada se Savet obavezao da e kod zakljuivanja znaajnih trgovinskih sporazuma traiti miljenje EP. Miljenje EP je i u takvim prilikama ostalo neobavezujueg karaktera. Uprkos tome, to je predstavljalo blago jaanje uloge EP u politikom smislu. Generalno uzev, u postupku zakljuivanja meuna rodnih sporazuma EP je imao nedovoljnu kontrolu i mali opseg uea u spoljno politikim pitanjima Zajednice. Pasivna uloga Parlamenta nije promenjena ni i u sluajevima informisanja EP i davanja miljenja u postupku zakljuivanja meuna rodnih sporazuma o pridruivanju, jer je realni uticaj Parlamenta bio izuzetno suen. Pre svega, Parlament nije imao uticaja na sadrinu platformi za pregovore o pridruivanju niti na sam tok ovih pregovora. Time je miljenje EP ispunjavalo samo formalni uslov procedure, tim pre jer je sledilo posle potpisivanja sporazuma o pridruivanju. Stoga je EP bez uspeha zahtevao da svoje miljenje daje pre potpisivanja sporazuma. Zapaa se lagano pomeranje napred u ovlaenjima EP, koje je prevashodno bilo rezultat njegovih politikih nastojanja. Samim tim do normativne izmene uloge EP dolo je tek posle usvajanja Jedinstvenog evropskog akta (JEA), koji je svakako bio rezultat prethodnih izraenih nastojanja EP. Tako je donoenju JEA prethodilo usvajanje Predloga ugovora o Evropskoj uniji376, februara 1984. u Parlamentu, kao rezultat rada Spinelijeve komisije. Jedna od bitnih odrednica ovog dokumenta odnosi se na institucionalne reforme Zajednice putem izmene naina odluivanja i kroz veu pravnu i politiku ulogu Parlamenta. Inicijativa
376 Draft Treaty Establishing the European Union, Bulletin EC No 2/1984.

190

EP je u Predlogu ugovora o EU predviala ojaani poloaj Parlamenta. Shodno tome, saglasnost EP je obavezna u postupku donoenja komunitarnih akata. Meutim, ovaj dokument u formi meunarodnog ugovora je predviao ratifikaciju drava lanica, koja je izostala377 zbog njihove tadanje nedovoljne spremnosti za predloene institucionalne novine. Kada je re o politikom uticaju Parlamenta u oblasti spoljno ekonomskih i klasinih spoljnopolitikih pitanja (sfera Evropske politike saradnje), njegova ovlaenja su bila izraena u vidu postavljanja pitanja (usmenih i pismenih), ime je vrena odreena kontrola delatnosti Komisije i Saveta u ovim oblastima. Praksa interpelacije izvrnih organa poboljana je posle dogovora na sastanku Evropskog saveta 1984. godine da predsedavajui Saveta odgovara i na pitanja iz oblasti evropske politike saradnje tj. klasine spoljne politike. To je predstavljalo korak napred, jer ova oblast nije spadala u nadlenost Zajednice, ali je time EP stekao mogunost odreenog uvida. Vremenom je politiki uticaj EP u ovom domenu jaao, emu su posebno doprinele brojne rezolucije EP o znaajnim spoljnopolitikim pitanjima, kojima su prethodile debate u okviru EP. Konano, spoljnopolitiki uticaj EP obuhvata i njegov direktni angaman na osnovu sporazuma Zajednice sa treim zemljama. Najbolji primer predstavlja Konvencija Lome, kojom je predvieno zajedniko konsultativno parlamentarno telo: Konsultativna skuptina378 ili sporazumi o pridruivanju sa Grkom, Turskom, Kiprom i Maltom, kojima se formiraju meovite parlamen tarne komisije. Njihova funkcija je, pored razmene miljenja i donoenje relevantnih preporuka o razvoju saradnje. Pored toga, EP ima praksu odravanja kontakata sa skuptinama treih zemalja posredstvom stalnih delegacija EP za
377 Predlog ugovora o Evropskoj uniji nije prihvaen na zasedanju Evropskog saveta u Fontenblou, juna 1984. godine. Umesto toga je formiran Komitet ad hoc za institucionalna pitanja, na elu sa irskim ministrom J. Dooge. Komitet Dooge je decembra 1984. podneo prvi izvetaj, a marta 1985. i drugi na sastanku Evropskog saveta u Briselu. Na osnovu izvetaja Komiteta Dooge predloeno je sazivanje meuvladine konferencije drava lanica radi pripreme Ugovora o Evropskoj uniji. Ubrzo je usledilo donoenje Jedinstvenog evropskog akta, 1986. godine tj. na meuvladinoj konferenciji 2627. 02. 1986. u Luksemburgu i stupanje JEA na snagu 1987. godine. 378 D. Lopandi i J. Kamber, EP..., op. cit., str. 345.

191

odnose sa odreenim zemljama ili grupama zemalja. Sredinom 80tih godina je bilo 20 stalnih delegacija EP ovog tipa379. 2.2.3. Kontrolna ovlaenja EP Parlament kontrolie rad Komisije, koja mu podnosi godinji izvetaj o radu, shodno l. 143. Ugovora o osnivanju EEZ. Godinji izvetaj Komisije treba po strukturi i sadrini da obezbedi efikasnu kontrolu izvrenih aktivnosti. U kontroli rada Komisije aktivno uestvuju stalni parlamentarni komiteti. O podnetom godinjem izvetaju Komisije Parlament vodi raspravu na otvorenoj sednici. lanovi Komisije prisustvuju sednicama EP (l. 140) i na njihov zahtev moraju biti sasluani u ime Komisije. Komisija podnosi Parlamentu i program rada za nastupajuu godinu u cilju nadzora EP. Parlament ima pravo postavljanja pitanja lanovima Komisije: usmenih i pismenih (koja se odnose na odreenu analizu ili statistiku). Komisija je duna da da odgovor u roku od mesec dana. Ukoliko je nezadovoljan radom Komisije, Parlament je ovlaen (l. 144) da joj izglasa nepoverenje. U tom sluaju Komisija je duna podneti kolektivnu ostavku. Pri tome, EP moe odluivati o predlogu za izglasavanje nepoverenja najranije posle tri dana od podnoenja predloga i to javnim glasanjem. Za izglasavanje nepoverenja Komisiji neophodna je dvotreinska veina prisutnih lanova EP, pod uslovom da je prisutna veina poslanika. lanovi Komisije nastavljaju sa radom i posle izglasavanja nepoverenja, do momenta dok ne bude izabrana nova Komisija. Iako mnogi autori380 smatraju da se radi o znaajnom ovlaenju EP, koje se moe primeniti u svako vreme, samo je etiri puta dolazilo do pokretanja postupaka opoziva Komisije. Ovi predlozi su se zavravali bez rezultata, jer su predlozi bili odbaeni ili povueni pre glasanja. Sutinu ovog ovlaenja bolje rasvetljava injenica da EP tada nije imao nikakvog uticaja na izbor nove Komisije. To je razlog to je ovo
379 Ibidem. 380 T. C. Hartley, The foundations of European Community Law, Clarendon Press, Oxford, 1988, p. 34; Vaughan, Law of the European Communities, Vol. I,II, London, 1986, ta. 1.76.; Radovan Vukadinovi, EEZ, op. cit., str. 39.

192

naizgled efikasno kontrolno ovlaenje Parlamenta ne samo retko korieno, nego i to je ostalo realno bez uticaja na rad Komisije. U pogledu izvravanja budeta od strane Komisije, meutim, Parlament ima mnogo vanija kontrolna ovlaenja. Radi se o navedenim budetskim razrenicama, koje Parlament izdaje Komisiji na kraju svakog budetskog ciklusa. Poev od 1975. godine, odnosno donoenja Briselskog sporazuma o budetu, EP je stekao pravo samostalnog izdavanja budetskih razrenica. Do tada je, poev od 1970. tj. prvog budetskog sporazuma, ovo pravo delio sa Savetom. U odnosu na Savet, EP nema kontrolna ovlaenja, osim postavljanja pitanja (usmenih i pismenih) lanovima Saveta. Saglasno l. 140. Parlament je duan da u svako doba saslua Savet. Savet je, sa svoje strane, obavezan da odgovori na postavljena pitanja. Ustanovljena je praksa podnoenja izvetaja Parlamentu o proteklom periodu i radu Saveta (est meseci). To je ujedno prilika za raznovrsne diskusije u okviru EP o razliitim pitanjima od komunitarnog i ireg znaaja. Ova praksa, meutim, vie predstavlja vid informisanja Parlamenta o bitnim zbivanjima, nego to se moe svrstati u njegova nadzorna ovlaenja. Parlament je pokuavao da irokim tumaenjem odredbi l. 140. svoja kontrolna ovlaenja usmer i i prema Savetu381, ali bez uspeha. Jedna od mogunosti, prema slovu osnivakog ugovora, ostaje pravo EP da pred Sudom pravde pokrene postupak protiv Saveta (l. 175), ako Savet ne potuje obaveze koje mu nalae Rimski ugovor sluaj uzdravanja od delovanja ili proputanja obavezne radnje, to predstavlja krenje Ugovora.

3. Poloaj Parlamenta posle donoe nja Jedinstvenog evropskog akta (JEA)

3.1. OVLAENJA EP U ZAKONODAVNOM POSTUPKU

3.1.1. Procedu saradnje ra Jedinstvenim evropskim aktom uveden je novi postupak kooperacije (saradnje) u proceduri donoenja komunitarnih akata. Radi se
381 R. Vukadinovi, EEZ, op. cit., str. 39.

193

o usaglaavanju stavova Parlamenta i Saveta u zakonodavnom postupku. Konanu odluku u ovom postupku ipak donosi Savet. Savetodavna uloga EP je, meutim, prerasla u kooperativnu. Naime, odredbama l. 6 (1) JEA382 regulisano je na koje akte se primenjuje postupak saradnje EP i Saveta, odnosno pitanja za ije regulisanje komunitarni akti moraju biti doneti u postupku saradnje. To su pitanja iz oblasti uspostavljanja i funkcionisanja unutranjeg trita Zajednice (l. 100A)383, socijalna pitanja (l. 118A)384, ekonomska i drutvena kohezija (l. 130E)385 i istraivanja (l. 130Q). Zakonodavni postupak je procedurom saradnje promenjen odredbama l. 7. JEA, kojim je zamenjen raniji l. 149. Rimskog ugovora o osnivanju EEZ. Savet, umesto da usvoji akt na predlog Komisije, odluuje kvalifikovanom veinom i nakon pribavljenog miljenja EP, usvaja zajedniki stav. Zatim ga dostavlja Parlamentu. Ukoliko eli da izmeni predlog Komisije, Savet to moe uiniti samo jednoglasnom odlukom (l. 7. JEA). Prilikom dostavljanja zajednikog stava, Savet i Komisija informiu Parlament o razlozima njegovog donoenja i o stavu Komisije. Parlament tada ima etiri mogunosti: a) da ostane pasivan; b) da prihvati zajedniki stav; c) da ga odbaci i d) da predloi amandmane na zajedniki stav. Ukoliko u roku od tri meseca od dostavljanja zajednikog stava, Parlament potvrdi zajedniki stav ili se ne izjasni, Savet definitivno usvaja predloeni akt, u skladu sa zajednikim stavom. Ukoliko pak, Parlament predloi amandmane na zajedniki stav, to mora uiniti apsolutnom veinom svih lanova EP. Takoe, EP moe apsolutnom veinom svih svojih lanova odbaciti zajedniki stav Saveta. Ako doe do toga, Savet moe odluivati samo jednoglasno u nastavku zakonodavnog postupka. U sluaju amandmana
382 Vid. lanove JEA: 7, 49, 54 (2), 56 (2), 57. osim druge reenice iz stava 2, 100A, 100B, 118A, 130E, 130Q (2). 383 l. 100A JEA regulie pribliavanje zakonodavnih, podzakonskih i administrativnih odredbi drava lanica, koje imaju za cilj ustanovljavanje i funkcionisanje unutranjeg trita Zajednice. 384 Donoenje uputstava o poboljanju uslova rada, zatiti sigurnosti i zdravlja radnika i o harmonizaciji postojeih uslova u ovoj oblasti u dravama lanicama. 385 Donoenje odluka o primeni sredstava Evropskog fonda za regionalni razvoj u saradnji sa EP, na osnovu pravila funkcionisanja ovog strukturnog fonda.

194

Parlamenta na zajedniki stav, Komisija polazei od amandmana EP, preispituje u roku od mesec dana predloge na osnovu kojih je Savet doneo svoj zajedniki stav. Komisija dostavlja svoje preispitane predloge Savetu, sa amandmanima EP koje nije usvojila i sa svojim miljenjem o njima. Savet moe ove amandmane prihvatiti jednoglasno. Savet odluuje kvalifikovanom veinom o usvajanju preispitanih predloga Komisije. Ukoliko u roku od tri meseca, kada je obavezan da zaseda i donese odluku, Savet ne usvoji odluku, smatra se da predlog Komisije nije usvojen. Sve dok Savet ne donese odluku, Komisija je ovlaena da izmeni svoj predlog tokom itave procedure. Rokovi od po tri meseca za reagovanje Parlamenta na zajedniki stav Saveta i za zasedanje Saveta o preispitanim predlozima Komisije, mogu biti produeni za jo najvie mesec dana, zajednikim dogovorom EP i Saveta. Proistie da se u sluaju odbacivanja zajednikog stava Saveta od strane EP, za usvajanje tog akta trai iskljuivo jednoglasnost u Savetu. Kada doe do amandmana Parlamenta na zajendiki stav, do izraaja dolazi uloga Komisije, kao predlagaa akta. Tada Komisija moe ili prihvatiti amandmane EP, posle ega Savet usvaja predlog akta kvalifikovanom veinom, ili pak, odbaciti amandmane EP, kada je Savet ovlaen da ih prihvati jednoglasno. Mogua je i situacija da Savet i posle odbacivanja amandmana EP od strane Komisije, donosi odluku kvalifikovanom veinom o prihvatanju predloga Komisije. Otuda se procedura saradnje naziva postupkom dva itanja. Prvo itanje predloga akta predstavlja miljenje Parlamenta pre formulisanja zajednikog stava Saveta. Ovde se radi o klasinom savetodavnom miljenju EP, bez neposrednog pravnog uticaja. Drugo itanje je deo procedure u kome je zajedniki stav dostavljen Parlamentu. Tada Parlament moe da reaguje prihvatanjem (izriitim ili preutnim), odbacivanjem ili izmenama zajednikog stava Saveta. U zavisnosti od naina reagovanja EP, Savet konano usvaja predlog akta. Novi krug usaglaavanja stavova EP i Saveta nastaje u sluaju odbacivanja ili izmena zajednikog stava Saveta u drugom itanju Parlamenta. Kako vidimo, posle odbacivanja zajednikog stava, Savet moe odluku doneti samo jednoglasno. Kada je EP predloio izmene zajednikog stava, dolazi do ponovnog ispitivanja predloga od strane Komisije. 195

Polazei od izmena EP, Komisija dostavlja novi predlog Savetu, koji ga onda ili usvaja kvalifikovanom veinom ili ga menja, jednoglasnom odlukom. Ako se Savet ne izjasni o tom predlogu u roku od tri meseca, smatra se da akt nije usvojen. Saglasno navedenim izmenama legislativnog postupka prilagoen je i Poslovnik Parlamenta386, koji regulie njegov rad (l. 142. Ugovora o EEZ). Iako konanu odluku i dalje donosi Savet, procedura saradnje ini korak napred u pravcu jaanja ovlaenja EP. Proizilazi da Parlament ovom procedurom moe oteati donoenje akata sa kojima se ne slae, iako ne moe spreiti njihovo donoenje u sluaju da postoji jednoglasnost Saveta. 3.1.2. Procedu konsultacija ra Pored nove procedure saradnje, u zakonodavnom postupku je i dalje prisutna savetodavna aktivnost Parlamenta. Konsultativnu ulogu EP ostvaruje u brojnim oblastima donoenja komunitarnih akata. Savet je ovom procedurom obavezan da trai miljenje EP, kada su u pitanju obavezne konsultacije. Postoje i neobavezne konsultacije sa EP, kod kojih traenje miljenja EP nije obavezno, ali ako ga Savet zatrai, dalji postupak se odvija kao i kod obaveznih konsultacija. Prema odredbama JEA, miljenje EP je obavezno kod usvajanja akata sekundarnog zakonodavstva: uredbi, uputstava i odluka, koji reguliu funkcionisanje unutranjeg trita Zajednice. Ovlaenja Parlamenta iz osnivakih ugovora su odredbama JEA proirena u odnosu na konsultativnu funkciju EP: izmenjeni su l. 45. Ugovora o EZU, l. 84, 99, 145, 188. Ugovora o EEZ i l. 160. Ugovora o EURATOM387. Savet je obavezan da trai miljenje EP kod donoenja akata o sledeim pitanjima: pravila funkcionisanja strukturnih fondova u cilju ekonomske i socijalne kohezije (l. 130D JEA); okvirni program za istraivanje i tehnoloki razvoj (l. 130I) i zajednika preduzea za izvravanje istraivakog programa, tehnolokog razvoja i zajednikog
386 Rules of Procedure of the European Parliament, OJ C 322/164, 15. 12. 1986.; OJ C 7/83, 12. 01. 1987.; OJ C 46/42, 23. 02. 1987. 387 R. Vukadinovi, EEZ, op. cit., str. 27.

196

nastupanja drava lanica (l. 130O); akcije Zajednice u oblasti zatite ivotne sredine (l. 130S); harmonizacija zakonodavstva u oblasti poreza na promet i ostalih posrednih poreza (l. !7. JEA kojim je zamenjen raniji i uveden novi l. 99. Ugovora o EEZ). U proceduri konsultacija Parlament dostavlja konkretni predlog akta ili mere nadlenom stalnom komitetu na razmatranje. Nadleni komitet EP razmatra pravni osnov predloga akta ili mere i na osnovu toga izrauje svoje miljenje i predlog rezolucije Parlamenta. Na osnovu miljenja nadlenog komiteta, EP zauzima svoj stav i objavljuje ga u Slubenom listu Zajednice388 u vidu rezolucije, preporuka, izvetaja ili miljenja EP. Pravna priroda ovakvih akata Parlamenta je neobavezujueg karaktera, iako se njima moe odbijati ili menjati predlog Komisije. Uprkos tome, Komisija nije obavezna da svoj predlog akta uskladi sa miljenjem EP, niti je Savet duan da u skladu sa njim donese odgovarajui akt. To upuuje na ocenu da u domenu procedure konsultacija EP ostaje vrlo daleko od aktivnog zakonodavnog poloaja u odnosu na ulogu nacionalnih skuptina u klasinom zakonodavnom procesu.
3.2. OVLAENJA PARLAMENTA U SPOLJNIM ODNOSIMA ZA JEDNICE

3.2.1. Saglasnos EP u postupcima zakljuivanja t meunarodnih sporazuma Druga oblast izmena, uvedenih JEA, u odnosu na osnivake ugovore, ini sfera spoljnih odnosa Zajednice. U domenu postupaka zakljuivanja meuna rodnih sporazuma, odredbe JEA su regulisale proirenja nadlenosti EP kroz realizaciju njegovog prava davanja saglasnosti. Do donoenja JEA je u postupku za zakljuivanje meuna rodnih sporazuma (l. 228. Rimskog ugovora o EEZ) bilo obavezno samo miljenje EP i to samo za meuna rodne sporazume o pridruivanju (l. 238). Posle stupanja na snagu JEA, saglasnost EP je neophodna za zakljuivanje
388 Miljenja Parlamenta objavljuju se u seriji Slubenih listova (Official Journal) oznaenoj: C, radi razlikovanja od serije: L koja predstavlja skraenicu za : Le- gislation tj. akte sa obaveznim pravnim dejstvom.

197

sporazuma o prijemu nove lanice, o pridruivanju i drugih znaajnih meuna rodnih sporazuma. Odredbama l. 8. JEA zamenjen je prvi stav ranijeg l. 237. Rimskog ugovora o EEZ. Kada neka evropska drava trai da postane lanica Zajednice, podnosi svoj zahtev Savetu. Savet o tome odluuje jednoglasno, posle savetovanja s Komisijom i nakon pribavljene saglasnosti Parlamenta. Parlament daje saglasnost o prijemu nove lanice apsolutnom veinom svojih lanova. Parlament je ovlaen da daje saglasnost i kod zakljuivanja ugovora Zajednice sa treim dravama, nelanicama ili sa zajednicama drava ili meuna rodnim organizacijama. Odredbama l. 9. JEA izmenjen je raniji l. 238. Rimskog ugovora o EEZ, tako da Savet zakljuuje ove ugovore posle pribavljene saglasnosti EP. Savet odluuje jednoglasno, kao i kod prijema novih lanica. Parlament daje saglasnost na meunarodne ugovore iz l. 9 JEA apsolutnom veinom svojih lanova. Radi se o ugovorima kojima se ustanovljavaju uzajamna prava i obaveze, zajedniko nastupanje i posebni postupci (pridruivanje). Na ovaj nain EP je dobio pravo veta prilikom primanja novih drava lanica u Zajednicu i kod zakljuivanja meuna rodnih ugovora o pridruivanju. Parlament nije, meutim, stekao pravo ratifikacije ovih sporazuma, iako se za to uporno zalagao u svojim rezolucijama389 i u svom Predlogu ugovora o Evropskoj uniji390. Institucionalni balans nije promenjen, ve je ostao da pretee u korist Saveta, ali je poloaj Parlamenta ojaan i nekim dodatnim ovlaenjima u postupku davanja svoje saglasnosti. Naime, EP ima pravo da bude konsultovan od strane Saveta o pregovarakoj platformi Komisije za zakljuivanje sporazuma o pristupanju, o pridruivanju i ostalih znaajnih meuna rodnih sporazuma. Saglasnost EP je neophodna i za zakljuivanje prateih dokumenata uz ove sporazume, u vidu revizija i dopuna i za finansijske protokole. Kod zakljuivanja sporazuma o prijemu u lanstvo, Parlament razmatra zahteve zemalja kandidata, uz uee Komisije i Saveta. Takoe, EP ima pravo da bude informisan o toku pregovora o prijemu u
389 Tako je EP doneo Rezoluciju u vezi prijema Grke u Zajednicu, OJ C 1980, 117/95 i Rezoluciju u vezi prijema panije i Portugalije, OJ C 1985, 262/65 66. 390 Draft Treaty on European Union, 14. 02. 1984. OJ C 1984, 77/33

198

lanstvo EZ. Po zavretku ovih pregovora, a pre potpisivanja sporazuma o prijemu, EP moe odluiti da dalje razmatra predloene uslove pristupanja nove drave lanice ili da da svoju saglasnost za prijem. U sluajevima zakljuivanja trgovinskih sporazuma na osnovu l. 113. Rimskog ugovora, u sklopu voenja zajednike trgovinske politike Zajednice, JEA nije predvideo vea prava Parlamenta u odnosu na prvobitne osnivake ugovore. U tim sluajevima obavezno je samo miljenje EP, ali ne i saglasnost. Takoe, EP moe zahtevati da bude informisan o mandatu za pregovore o trgovinskim sporazumima, koji Savet daje Komisiji. Pored toga, Komisija i Savet su duni da o samom toku pregovora i o sadrini sporazuma informiu EP. Iako se radi o znaajnim meuna rodnim sporazumima sa vanim ekonomskim posledicama i politikim znaenjem, Parlament je i dalje bio iskljuen iz procedure njihovog zakljuivanja. Imajui u vidu da sporazumi o pridruivanju, na osnovu izmenjenog l. 238. po pravilu imaju bitne trgovinske odredbe, ostaje nejasno ostavljanje EP po strani kod trgovinskih sporazuma (l. 113), nasuprot njegovim ovlaenjima davanja saglasnosti u sluaju sporazuma o pridruivanju.
3.3. PARLAMENT I EVROPSKA POLITIKA SARADNJA

3.3.1. Evropska politika saradnja Jedinstveni evropski akt je ozvaniio Evropsku politiku saradnju (EPS), koja je i pre njegovog donoenja funkcionisala u vaninstitucionalnim okvirima u vidu saradnje i konsultacija drava lanica u oblasti spoljne politike. Koreni EPS nalaze se u pokuajima stvaranja Evropske odbrambene i Evropske politike zajednice, jo poetkom 50 tih godina. est drava lanica EZU, na inicijativu Francuske, potpisalo je maja 1952. ugovor o Evropskoj odbrambenoj zajednici. Na osnovu ovog ugovora (l. 38) pripremljen je projekat formiranja Evropske politike zajednice, u cilju stvaranja politike unije drava lanica391. Ovaj
391 J. C. Masclet, L Union politique de l Europe, Paris, 1978, p. 13., nav. prema: Jelena Kamber, EZ i tenje ka stvaranju EU, mag. rad, Pravni f. u Beogradu, 1987, str. 64.

199

pokuaj vreg politikog ujedinjavanja drava lanica EZU je propao usled negativnog stava francuskog Nacionalnog vea u postupku ratifikacije Ugovora o Evropskoj odbrambenoj zajednici i samim tim, nemogunosti osnivanja Evropske politike zajednice 392. Do obnavljanja ideje politike saradnje drava lanica evropskih zajednica dolazi poetkom 60tih godina, u vidu inicijative za meuvladinim modelom saradnje zapadnoevropskih drava tzv. Male Evrope kroz Plan Fue. Projekat je dobio ime po francuskom diplomati, koji je na elu specijalne komisije pripremio predlog ugovora o osnivanju unije drava, u formi klasine politike meuna rodne organizacije, koja bi kasnije prerasla u konfederaciju lanica. Naglasak je bio na saradnji u sferi spoljne politike, odbrane, nauke i kulture, ali su se tome, kao i drugom Fueovom predlogu, usprotivile manje drave lanice Zajednice 393. Uprkos tome, znaaj ovih projekata podsticanja meusobne saradnje drava lanica Zajednice u oblasti spoljne politike sadran je u nesum njivom uticaju na javljanje prakse redovnih susreta efova drava i vlada lanica Zajednice, poetkom 70tih godina. Tome je neposredno doprinela izrada izvetaja o Evropskom politikom ujedinjenju, poznatijeg kao Izvetaj Davignon394, po belgijskom ministru inostranih poslova. Davinjonov izvetaj je predvideo redovno odravanje (svaka tri meseca) sastanaka ministara spoljnih poslova i viih zvaninika MIP
392 Za donoenje Statuta Evropske politike zajednice je trebalo kao prethodni uslov ratifikovati Ugovor o Evropskoj odbrambenoj zajednici, te je rezultat odbijanja Francuske, zbog dolaska na vlast pristalica politike Generala De Gola i slabljenja uticaja proevropskih snaga u Francuskoj, dolo do onemoguavanja osnivanja Evropske politike zajednice. 393 Protivljenje su snano izrazile Belgija i Holandija, usled opravdane bojazni od francusko nemake dominacije. Odbijanje je doiveo i drugi Fueov predlog (1962), koji je obuhvatio i ekonomska pitanja u meuvladinom modelu saradnje. 394 Izvetaj Davinjon sainjen je na osnovu zakljuaka sa Samita drava lanica Zajednice u Hagu, poetkom decembra 1969. i prihvaen na konferenciji u Luksemburgu, oktobra 1970. U Hagu je pokrenut proces proirenja Zajednice (pregovori o pristupanju Velike Britanije, Danske, Irske i Norveke), usvojena je odluka o stvaranju ekonomske i monetarne unije drava lanica i postignut dogovor o potrebi izrade smer- nica politkog ujedinjenja. Tekst Davinjonovog izvetaja objavljen je u: Bulletin EEC No 11/70, p. 9, Report of the Ministers of Foreign Affairs of the Member States on the Problems of Political Unification.

200

ova drava lanica, radi razmene informacija o relevantnim pitanjima meuna rodne politike i usaglaavanja spoljnopolitikih stavova drava lanica. Tako je nastala Evropska politika saradnja (EPS). Vrednost Davinjonovog izvetaja iako se radi o politikom, a ne pravnom dokumentu, lei u direktnom podsticanju spoljnopolitike saradnje drava lanica Zajednice. Prvi sastanak EPSa na ministarskom nivou odran je novembra 1970. u Minhenu, kada su drave lanice razmatrale bliskoistonu krizu i projekat KEBSa395. Naredni susreti u okviru EPS irili su krug tekuih problema meuna rodne politike i rezultirali su razmenom relevantnih spoljnopolitikih stavova drava lanica. EPS se odvijala van institucionalnog okvira Zajednice, predstavljajui klasian primer meuvladinog koncepta saradnje meu dravama. Ova saradnja drava lanica funkcionie uz pomo Politikog komiteta, iji zadatak je bio da priprema polugodinje sastanke ministara spoljnih poslova lanica Zajednice. Prvobitno nije bilo predvieno da u EPS uestvuje Komisija, te je stvaranje EPS nailo na hladan odziv u redovima Komisije. Tek na Samitu efova drava i vlada u Parizu, 1972. je odlueno da se u rad EPS ukljui Komisija, radi olakavanja saradnje izmeu postojeih organa Zajednice i EPS u pitanjima od zajednikog interesa. Shodno tome, na Samitu u Kopenhagenu, jula 1973. je odlueno da predstavnici Komisije uestvuju na svim sastancima EPS. Meutim, iako se deavala izvan institucionalnog mehanizma Zajednice, EPS je uticala na dalji razvoj komunitarnih institucija396. Dokaz toga je uvoenje Evropske politike saradnje u zvanine okvire aktivnosti i deo nadlenosti kljunih organa Zajednice putem odredaba Jedinstvenog evropskog akta (JEA). JEA je ustanovio pravni okvir za delovanje Evropske politike saradnje. Odredbama JEA izvrena je revi395 Konferencija o evropskoj bezbednosti i saradnji KEBS 396 Slino miljenje iznosi John Pinder u: European Community The Building of a Union, Oxford University Press, Oxford, New York, 1991, p. 27. Prema Pin- deru, meuvladin metod saradnje znaajno je uticao na institucije Zajednice. Jedan od primera je sistem komiteta Saveta, sa KOREPERom na vrhu, dok su drugi prime- ri: Evropski savet i saradnja drava lanica u oblasti spoljne politike, koja je kasnije do- punjena bezbednosnim dimenzijama ove saradnje, donoenjem Ugovora o EU iz Ma- strihta.

201

zija osnivakih ugovora ka ukljuivanju Parlamenta u Evropsku politiku saradnju (EPS). Time je dolo da daljeg jaanja uloge Parlamenta u institucionalnoj strukturi Zajednice.

3.3.2. Parlament i Evropska politika saradnja Parlament je odredbama JEA (glava III l. 30) ukljuen u Evropsku politiku saradnju (EPS). Na osnovu toga, EP ima pravo da bude obavetavan o svim bitnim pitanjima spoljne politike lanica Zajednice od strane predsedavajueg Evropske politike saradnje. Takoe, predsedavajui EPS je duan da se stara da stavovi EP budu paljivo uzeti u razmatranje u radu politike saradnje. Cilj EPS je, prema JEA, da formulie i sprovodi evropsku spoljnu politiku (l. 30. stav 1). Stoga su u l. 30. JEA predvieni: meusobno informisanje drava lanica Zajednice i savetovanje o pitanjima od opteg interesa, radi obezbeivanja da se njihov zajedniki uticaj sprovodi na najefikasniji nain. To je podrazumevalo uzajamno dogovaranje, usklaivanje spoljnopoltikih stavova i ostvarivanje zajednikih akcija na podruju spoljne politike. Sutina EPS ogleda se u tome da svaka drava lanica, u zauzimanju svojih stavova i nacionalne akcije, vodi rauna o stavovima drugih partnera i uzima u obzir intere s za usvajanjem i primenom zajednikog evropskog stava. U cilju boljeg dejstva zajednike spoljnopolitike akcije, drave lanice obezbeuju progresivan razvoj i definisanje principa zajednikih ciljeva u ovoj oblasti. Dometi spoljnopolitikog usklaivanja stavova, principa i ciljeva drava lanica seu do postizanja njihove koherentne snage u meunarodnim odnosim a ili u meuna rodnim organizacijama. Tako je sprovoenje Evropske politike saradnje direktno doprinelo mnogim korisnim rezultatima, kao to je zajedniko glasanje u okviru OUN i zajednike deklaracije o razliitim pitanjima meuna rodne politike. Naravno, to je vrlo skromno u poreenju sa ekonomskim dostignuima Zajednice, koja je ostala mnogo slabije ujedinjena na politikom polju. Ipak, EPS kakva je bila progresivno u praksi ustanovljena i zatim pravno ozvaniena u JEA, uticala je i na utvrivanje pravnog osnova za delo202

vanje, do tada neformalno, Evropskog saveta397, tj. sastanaka efova drava i vlada drava lanica Zajednice, najmanje dva puta godinje (l. 2. JEA). To je znaajno, imajui u vidu ulogu Evropskog saveta kao nosioca institucionalnog razvoja Zajednice i njenog irenja. U okviru EPS ministri nisu usvajali pravno obavezujue akte. Sve odluke donosili su konsensusom. U praksi EPS je obuhvatila: etiri sastanka na nivou ministara spoljnih poslova, mesene sastanke politikih direktora MIPova drava lanica i stotinak sastanaka radnih grupa formiranih za pojedina konkretna spoljnopolitika pitanja (Bliski Istok, sankcije prema Junoj Africi, detant, itd). Na inicijativu Parlamenta, u odredbama JEA prihvaen je predlog EP da se sedite novoformiranog Sekretarijata smesti u Brisel (l. 30. stav g). Sekretarijat pomae predsedavajuem EPS u pripremi i sprovoenju aktivnosti EPS, kao i u administrativnim pitanjima. Mesto predsedavajueg EPS dri zemlja koja predsedava Savetom. Predsedavajui EPS je odgovoran za usklaivanje i predstavljanje drava lanica prema treim dravama, u pogledu aktivnosti vezanih za EPS. Takoe je odgovoran za upravljanje politikom saradnjom, a posebno za vremensko utvrivanje sastanaka, njihovo sazivanje i organizaciju. EPS je obuhvatila u izvesnoj meri i pitanja bezbednosti (l. 30. stav 6.). Saglasno tome, drave lanice smatraju da tenja saradnja po pitanjima evropske bezbednosti po svojoj prirodi doprinosi u sutinskom smislu razvitku identiteta Evrope na polju spoljne politike. Popred toga, EPS sadri i ekonomske i tehnoloke aspekte bezbednosti. Naime, drave lanice su odlune da zatite tehnoloke i industrijske uslove potrebne za njihovu sigurnost. To se ostvaruje njihovim delovanjem, kako na nacionalnom planu, tako i u sklopu odreenih nadlenih institucija. EPS nije prepreka za postojeu tenju saradnju u domenu bezbednosti izmeu nekih drava lanica u okviru Zapadnoevropske unije (ZEU) i Atlantskog pakta (NATO). O svim pitanjima EPS Parlament je bio redovno obavetavan od strane predsedavajueg EPS, shodno odredbama l. 30. (4) JEA. To je
397 Na Samitu u Parizu, 1974. godine osnovan je Evropski savet (ES), sa zadat- kom da usmerava razvoj Zajednice i da omogui usklaivanje stavova drava lanica oko zajednikih spoljnopolitikih pitanja u okviru EPS.

203

rezultat zalaganja Parlamenta za reforme i poboljanja interinstitucionalnih odnosa, izraenog jo 1981. godine u Rezoluciji EP od 9. jula 1981. godine398. U Sveanoj deklaraciji o Evropskoj uniji (1983), usvojenoj na zasedanju Evropskog saveta u tutgartu, takoe je istaknut znaaj jaanja politike saradnje kroz koordinaciju stavova drava lanica i poveanim priznanjem Evropskog Parlamenta u zajednikoj koordinaciji spoljne politike399.

4. Poloaj Parlamen ta prema odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta

4.1. OPTE KARAKTERISTIKE POLOA JA EP PREMA UGOVORU O EU IZ MASTRIHTA

Usvajanje Ugovora o Evropskoj uniji (EU), 1. 11. 1993. godine, poznatijeg kao Ugovora iz Mastrihta400, oznailo je dalje jaanje poloaja Parlamenta i ini do sada najznaajniju etapu institucionalnih reformi evropskih zajednica u okviru prerastanja u Uniju. Naime, osnivaki ugovori svake od tri evropske zajednice nisu, usvajanjem Ugovora o EU, ukinuti. Izvrene su veoma sutinske izmene i dopune, a posebno je bitno uvoenje tri stuba saradnje na kojima poiva EU, od kojih je
398 Vid. The Role of the European Parliament in the Process of Institutional Development, European Parliament, Fact Sheets on the European Parliament and the Activities of the European Union, Luxembourg, 1994, p. 59. 399 Jasminka Simeunovi, Uloga Evropskog parlamenta u procesu odluivanja u Evropskoj uniji, mag. rad, FPN Beograd, 1995, str. 142. 400 Ugovor o Evropskoj uniji (EU) potpisan je u Mastrihtu (Holandija), 7. 02. 1992. godine, kao rezultat odranih meuvladinih konferencija o ekonomskoj i monetarnoj uniji i o politikoj uniji i predstavlja do sada najznaajniju reviziju osnivakih ugovora evropskih zajednica, a posebno Evropske ekonomske zajednice, koja je donoenjem Ugovora o EU promenila naziv u: Evropska zajednica. Proces ratifikacije Ugo- vora o EU iz Mastrihta pratili su brojni problemi u dravama lanicama (ponovljeni re- ferendum o Ugovoru u Danskoj, podeljenost javnog mnjenja u Francuskoj, zatim u Ne- makoj itd), to je odloilo njegovo stupanje na snagu do 1. 11. 1993. godine. Detaljni- je o donoenju Ugovora o EU iz Mastrihta kod: Shaw J., Law of the European Union, Macmillan Press Ltd, London, 1996, pp. 45 57.

204

centralni stub obuhvatio komunitarne, tj. nadnacionalne procedure i mehanizme odluivanja triju evropskih zajednica, dok su ostala dva stuba401 bazirana na meuvladinom konceptu saradnje drava lanica, ali u okviru jedinstvene institucionalne strukture. Sve to ukazuje da je dolo do deliminog prerastanja evropskih zajednica u Uniju, koja jo uvek nema svojstvo pravnog lica u meuna rodnom pravu, ve je predstavljena odvojenim pravnim subjektivitetima postojeih evropskih zajednica, od kojih je najvanija EZ, tj. biva EEZ. Ipak, zbog injenice da EU funkcionie u sklopu jedinstvenog institucionalnog okvira, kako je to eksplicitno istaknuto i u l. C Ugovora o EU, u teoriji se javljaju sve ea terminoloka poistoveenja EZ i EU402. Sa jedne strane, to se obrazlae institucionalnim razlozima. Sa druge strane prisutno je i federalistiko shvatanje razvoja evropske integracije, koje tumaenje zasni401 Drugi stub saradnje drava lanica u okviru EU obuhvata saradnju u oblasti spoljne i bezbednosne politike Glava V Ugovora o EU. Trei stub saradnje odnosi se na saradnju drava lanica na polju pravosua i unutranjih poslova Gl. VI Ugo- vora iz Mastrihta. 402 Izraz: Evropska zajednica je u literaturi preovlaivao kao oznaka za politiki entitet, sastavljen od razliitih pravnih entiteta sa odvojenim meuna rodno pravnim svojstvom pravnog lica, tj. od tri evropske zajednice. Od toga dve evropske zajednice su regulisale posebne privredne sektore: Evropska zajednica za ugalj i elik EZU (ECSC) osnovana 1952. stupanjem na snagu Ugovora iz Pariza i Evropska zajed- nica za atomsku energiju (EURATOM),formirana Ugovorom iz Rima (1957), koji je stupio na snagu 1958. Evropska ekonomska zajednica, takoe osnovana 1958. Ugovo- rom o EEZ iz Rima, vremenom je stekla dominan tan poloaj u sklopu komuni tarnih politikih i pravnih okvira. Pri tome, Ugovor o EU iz Mastrihta u l. E unosi jo veu terminoloku zbrku, preimenujui EEZ u EZ tj. Evropsku zajednicu, ali istovremeno ostavljajui ostale dve sektorske zajednice sa njihovim istim nazivima. Sa stanovita meunarodnog javnog prava, tri evropske zajednice su i dalje odvojeni meuna rodno pravni subjekti. EU, prema Ugovoru iz Mastrihta nema svojstvo pravnog lica u meu- narodnom pravu, ve predstavlja specifian entitet, koji se opire uobiajenim tipologi- jama i kategorizacijama. Karakterie je, pre svega, jedinstvena institucionalna struktu- ra, regulisana odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta. Kao entitet nastao sporazumom izmeu suverenih drava, EU svakako predstavlja tvorevinu meunarodnog prava, tim pre jer su drave lanice snabdele svoje zajednike institucije neuporedivim daleko- senim ovlaenjima za postizanje ciljeva sadranih u Ugovoru iz Mastrihta.

205

va na uverenju da EU tei da postane specifian model nadnacionalne zajednice, tj. postsuverena politika zajednica 403. Ugovorom o EU, pre svega u l. A, proklamovano je da Ugovor o EU predstavlja novu etapu u procesu stvaranja sve vreg jedinstva izmeu naroda Evrope404, u kojoj se odluke donose na nivou to je mogue bliem graanima. Ova polazna odredba Ugovora ima naroit znaaj za ulogu Parlamenta u sklopu EU, za koji je izmenjenim odredbama Ugovora o EZ (l. 137), kao sastavnog dela Ugovora o EU, regulisano da je sastavljen od predstavnika naroda iz drava ujedinjenih u Zajednicu i da ima ovlaenja predviena Ugovorom. Time je istaknut demokratski karakter sastava Parlamenta. Odredbe novog l. 138 A istiu nadnacionaln u prirodu Parlamenta kroz ukazivanje na politike partije na nivou Evrope kao na znaajan integracioni inilac unutar Unije. Politike partije u okviru EP, svojim delovanjem doprinose stvaranju evropske svesti i izraavanju politike volje graana Unije. Pored toga, Parlament je ovlaen da, shodno l. 138 C, osniva privremenu istranu komisiju radi ispitivanja tvrdnji o povredi ili looj primeni komunitarnog prava, osim ako se o tome vodi spor pred nekim sudom i sve dok se ne zavri sudski postupak. Pri tome, parlament ne zadire u nadlenosti koje su Ugovorom poverene drugim organima, ali je ovim ovlaenjem EP stekao pravno zasnovanu, jau politiku poziciju u odnosu na ostale organe i institucije EU. Donekle je ovo pravo EP ogranieno, jer Ugovor iz Mastrihta u istom l. (138 C) regulie da detaljnije odredbe o obavljanju istranog postupka zajedniki utvruju Parlament, Savet i Komisija. Meutim, shodno l. 138 D, svaki graanin Unije, kao i svako fiziko ili pravno lice koje ima svoje prebivalite ili statutarno sedite u nekoj dravi lanici, ima pravo da podnese peticiju Evropskom parlamentu na temu koja spada u delokrug rada Zajednice. Na ovaj nain Parlament se naao u ulozi uvara interesa graana Unije. Posebno je znaajna institucija Ombudsmena (posrednika), koga imenuje Parlament (l. 138 E). Ombudsmen je ovlaen da prima albe
403 Vid. Slobodan Samardi, Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice, Beograd, 1998, str. 145 170. 404 Ugovor pod: narodima Evrope podrazumeva narode zemalja lanica EU, a pod: graanima, njihove dravljane.

206

fizikih i pravnih lica iz drava lanica u vezi loeg rada komunitarnih organa, osim Suda pravde i Prvostepenog suda u vrenju njihovih funkcija. Pod fizikim i pravnim licima iz drava lanica podrazum evaju se svi graani Unije odnosno sva fizika lica sa prebivalitem na teritoriji EU i pravna lica sa statutarnim seditem u nekoj od drava lanica EU. Ombudsmen pokree istragu posle prijema albe, a moe je pokrenuti i na svoju inicijativu. Ovlaenje pokretanja istrage se ne odnosi na injenice koje su predmet ili su bile predmet sudskog postupka. U vrenju svojih funkcija Ombudsmen je potpuno nezavisan. Iako ga imenuje Parlament, on ne moe da prima niti da trai uputstva od bilo kojeg organa EU. Ukoliko Ombudsmen utvrdi sluaj loe uprave, on o tome obavetava dotinu instituciju, koja mu u roku od tri meseca dostavlja svoje miljenje. Ombudsmen dostavlja izvetaj Parlamentu i konkretnoj instituciji i obavetava lice koje je dalo albu o ishodu istrage. Ombudsmen je odgovoran Parlamentu, svake godine on podnosi izvetaj Parlamentu o rezultatima svojih istraga. Pored toga, Ombudsmen se imenuje posle svakog izbora EP za period trajanja mandata lanova EP. Parlament utvruje status i opte uslove vrenja funkcije Ombudsmena, posle dobijanja miljenja Komisije i uz saglasnost Saveta (koji odluuje kvalifikovanom veinom). Relevantnu odluku o detaljnim pravilima rada Ombudsmena, Parlament je usvojio marta 1994. godine405.
4.2. ZAKONODAVNA OVLAENJA PARLAMENTA

4.2.1. Proirenje primene procedure saradnje EP i Saveta Postupak saradnje je regulisan odredbama l. 189 C, tako da se ne navodi izriito njegov naziv. Primena postupka saradnje je odredbama
405 Posle davanja miljenja Komisije i saglasnosti Saveta, Parlament je usvojio ovu odluku: Decision of the European Parliament necessary to lay down the detailed rules and regulations on the performance of the Ombudsmans duties, koja je objavljena u: OJ L 113/15, 1994.

207

Ugovora iz Mastrihta proirena. Odredbe l. 189 C primenjuju se kao osnov za usvajanje nekog propisa u sledeim pitanjima: zabrana diskriminacije po osnovu dravljanstva, l. 6. zajednika saobraajna politika, l. 75. i 84. multilateralni nadzor ekonomskih politika drava lanica radi obezbeivanja blie koordinacije, l. 103. jednak pristup finansijskim institucijama, l. 104 A i 104 B izdavanje kovanog novca, l. 105 A (2) zdravlje i sigurnost radnika, l. 118 A odluke o primeni koje se odnose na Evropski socijalni fond, l. 125. politika strunog osposobljavanja, l. 127. mere podsticanja saradnje drava lanica u oblasti zatite zdravlja, l. 129. transevropske infrastrukturne mree, l. 129 D odluke o primeni mera koje se odnose na Evropski fond za regionalni razvoj, l. 130 E odluke o akcijama Zajednice u domenu zatite ivotne sredine, l. 130 S (1) mere Zajednice na polju saradnje za razvoj zemalja u razvoju, l. 130 W. Prema Ugovoru iz Mastrihta, procedura saradnje se takoe primenjuje u sklopu Protokola o socijalnoj politici (koji je sastavni deo Ugovora). Ovaj protokol su zakljuile sve drave lanice, osim Velike Britanije. Znaaj procedure saradnje ogleda se u obavezi Saveta da obavesti Parlament o svim razlozima koji su naveli Savet na usvajanje konkretnog zajednikog stava (l. 189 C /b/). To ukazuje na uvoenje odreene odgovornosti Saveta u odnosu na Parlament u njihovom legislativnom dijalogu. Odbacivanje zajednikog stava Saveta od strane Parlamenta zahteva jednoglasnost Saveta prilikom odluivanja o odreenom propisu. To znai da Savet moe, uprkos odbijanja EP (apsolutnom vei208

nom406), da usvoji prvobitni zajedniki stav o predlogu Komisije. Time dolazi do izraaja uloga Komisije, kao predlagaa, koja je ovlaena da povue svoj predlog u postupku razmatranja (l. 189 A ta. 2) usled neslaganja Parlamenta. Praksa je, meutim, pokazala da ovaj mehanizam zatite zakonodavnih ovlaenja EP nije dovoljan, jer EP nema pravo veta na konkretnu odluku sa kojom se ne slae, ako je postignuta jednoglasnost u okviru Saveta. Stoga je Ugovorom iz Mastrihta uvedena procedura saodluivanja, koja Parlamentu prua mogunost blokiranja usvajanja propisa sa kojim se ne slae. 4.2.2. Procedura saodluivanja Parlamenta i Saveta Ugovor iz Mastrihta uvodi proceduru saodluivanja u l. 189 B, koja predstavlja poboljanje zakonodavnih kompetencija EP u odnosu na proceduru saradnje, uvedenu odredbama JEA. U Ugovoru nije zastupljen naziv nove procedure, ve se vri pozivanje na odredbe l. 189 B, kao osnova za usvajanje odreenih propisa. Sutina procedure saodluivanja, koja je u teoriji nazvana i postupak tri itanja407, je osnivanje Komiteta za mirenje (Conciliation Committee) u kome su predstavnici Parlamenta i Saveta jednako zastupljeni, a Komisija uestvuje. Komisija podnosi predlog propisa, EP daje miljenje, a Savet usvaja zajedniki stav, to predstavlja tzv. prvo itanje predloga. Komisija istovremeno dostavlja svoj predlog Parlamentu i Savetu (l. 189 B ta. 2), koji su dva ogranka zakonodavne vlasti u proceduri saodluivanja. Komitet za mirenje se moe sazvati u sluaju kada Parlament izrazi nameru da odbaci zajedniki stav Saveta. Naime, zadatak Komiteta za mirenje408 je postizanje kompromisa izmeu Saveta i
406 Apsolutna veina ukupnog broja lanova EP iznosi 626/2 + 1 = 314 glasova 407 J. Shaw, op. cit., p.152.; Emile Noel, A New Institutional Balance ? in: Re- naud Dehousse (ed), Europe After Maastricht An Ever Closer Union ?, Law Books in Europe, Munchen, 1994., pp. 17 20. 408 Kod nas je naziv Komiteta preveden kao: Komitet za usaglaavanje. Vid. D. Lopandi i M. Janjevi, prevod i prireivanje, Ugovor o Evropskoj uniji Od Rima do Mastrihta, Beograd, 1995., str. 140 141.

209

Parlamenta o zajednikom tekstu predloga propisa. Savet moe sazvati Komitet da bi dodatno objasnio svoj stav. Ova faza ini tzv. drugo itanje predloga i traje ukupno tri meseca. Ako EP (apsolutnom veinom svojih glasova) potvrdi odbacivanje zajednikog stava Saveta, predlog propisa se smatra odbaenim. Ako EP predloi izmene na zajedniki stav, EP dostavlja na miljenje Savetu i Komisiji izmenjen tekst predloga. Ukoliko Savet ne usvoji sve predloene izmene EP, neodlono se saziva Komitet za mirenje, ime poinje tzv. tree itanje predloga propisa. Postupak usaglaavanja stavova EP i Saveta u Komitetu traje est nedelja. Dogovor o zajednikom tekstu predloga u okviru Komiteta mora biti postignut kvalifikovanom veinom predstavnika Saveta i veinom predstavnika EP. Za konano usvajanje ovako usaglaenog teksta predloga potrebna je apsolutna veina u Parlamentu i kvalifikovana veina u Savetu. Odredbe l. 189 B (ta. 5) reguliu i situaciju kada je postignut sporazum u okviru Komiteta za mirenje, a jedna od zakonodavnih institucija (Savet ili EP) ipak odbaci zajedniki tekst propisa. U tom sluaju, propis se smatra definitivno neusvojenim. Ukoliko nije postignut sporazum o zajednikom predlogu u roku od est nedelja, u okviru Komiteta za mirenje, Savet moe usvojiti zajedniki stav uz eventualne izmene koje je predloio EP. To je nailo na odluno odbijanje EP, koje konferencija o Ugovoru iz Mastrihta nije uzela u obzir. Tada se propis definitivno usvaja, osim ako EP ne odbaci tekst propisa apsolutnom veinom svojih lanova, kada se propis smatra neusvojenim. To predstavlja pravo veta Parlamenta u legislativnom postupku. Parlament mora delovati u roku od est nedelja, od dana potvrde Saveta. Parlament je Ugovorom iz Mastrihta osigurao primenu nove procedure saodluivanja po l. 189 B u sferi 15 odredaba Ugovora. To su sledee odredbe: slobodno kretanje radnika, l. 49. pravo nastanjivanja za samouposlena lica, l. 54. (2) usklaivanje nacionalnih propisa drava lanica o specijal nom poloaju stranaca iz razloga javnog poretka, javne bezbednosti i zdravlja, l. 56. (2) 210

uputstva za uzajamno priznavanje profesionalnih kvalifikacija, l. 57. (1) uslovi za pristup i pravo na obavljanje samostalnih delatnosti, l. 57. (2) sloboda pruanja usluga, l. 66. uspostavljanje i delovanje jedinstvenog trita, l. 100 A uzajamno priznanje nacionalnih standarda pozivanjem na l. 100 A, l. 100 B mere podsticanja saradnje drava lanica na polju obrazovanja, l. 126. (4) mere podsticanja saradnje meu dravama lanicama u oblasti kulture, l. 128. (5) mere podsticanja saradnje drava lanica u sferi zatite zdravlja, l. 129. (4) zatita potroaa, l. 129 A (2) utvrivanje smernica u domenu transevropskih infrastrukturnih mrea, l. 129 D okvirni viegodinji program naunih i razvojnih istraivanja i finansira nje okvirnog programa, l. 130 I opti programi aktivnosti Zajednice na podruju zatite ivotne sredine, l. 130 S (3). Neobino je da Ugovor iz Mastrihta u odredbama l. 128. (kultura) i l. 130 I (okvirni viegodinji programi nauno tehnolokih istraivanja) predvia saodluivanje kombinovano sa jednoglasnim odluivanjem u Savetu. To moe rezultirati suvinom ulogom Parlamenta u takvoj proceduri saodluivanja, koja proistie iz rigidnosti postizanja jednoglasnosti u procesu odluivanja u Savetu. Zakonodavna ovlaenja EP su procedurom saodluivanja ojaana, jer je sazivanje Komiteta za mirenje obavezno kada Savet ne usvoji sve amandmane Parlamenta, date na zajedniki stav Saveta, u fazi tzv. drugog itanja predloga (l. 189 B ta. 3). Pri tome, Savet odluuje jednoglasno o amandmanima EP o kojima se Komisija izrazila negativno. Parlament je razradom svog poslovnika (Rules of procedure) dalje 211

poboljao relevantne odredbe Ugovora u svoju korist. Naime, EP je u sluaju odbijanja Saveta da usvoji sve predloene amandmane EP, vrio pritisak na Komisiju da povue predlog iz procedure. Pored toga, EP u praksi pribegava pozivanju Saveta da ne usvoji zajedniki stav kojem se EP protivi. Sutina procedure saodluivanja je u tome da omogui da znaajan broj vanih komunitarnih akata moe biti donet samo ako EP ne izrazi svoje protivljenje. Za razliku od toga, u proceduri saradnje je Savet zadravao pravo na poslednju re. Posledica prava EP da blokira donoenje akata sa kojima se ne slae je odreen pritisak koji moe biti usmeren prema Parlamentu, koji se naao u ulozi da blokira zakonodavni proces. Savet ovom procedurom zadrava pravo na poslednju pozitivnu odluku, ak i ako nije postignut sporazum u Komitetu za mirenje. Parlament je ovlaen jedino da sprei takvu odluku Saveta, ali ne i da ravnopravno odluuje. Otuda se u teoriji409 ova ovlaenja EP nazivaju: pravo veta ili negativna poslednja re EP. injenica da akte usvojene u proceduri saodluivanja moraju potpisati predsednik Parlamenta i predsednik Saveta oznaava sankcionisanje ove inovacije, koja je proizala kao rezultat politikog kompromisa u okviru EU. Uprkos tome to se radi o veoma sloenom pokuaju da se preko mehanizama ove procedure obezbedi konsensus Parlamenta i Saveta o zajednikom tekstu propisa, poboljanje meuinstitucionalnog dijaloga koje je rezultiralo primenom ove procedure, predstavlja pozitivan rezultat sam po sebi. Ovakav zakljuak potvruje Interinstitucionalni sporazum o fazi koja prethodi usvajanju zajednikog stava Saveta i o pravilima rada Komiteta za mirenje410. Ovaj sporazum internog karaktera, zakljuen je u Luksemburgu, 25. oktobra 1993. kao rezultat konferencije na kojoj su uestvovali predstavnici Komisije, Saveta i Parlamenta. Do sada je usaglaavanje u okviru Komiteta za mirenje primenjeno na oko polovinu sluajeva kod kojih je procedura saodluivanja po l. 189 B obavezna. Generalno gledano, saodluivanje se primenjuje na oko 25% od ukupnog obima zakonodavne aktivnosti Parlamen ta411.
409 J. Shaw, op. cit., pp. 150 151. 410 Tekst Interin stitucionalnog sporazuma objavljen je u OJ C 331/1, 1993. 411 J. Shaw, ibidem, p. 156.

212

4.2.3. Procedu saglasnostiParlamenta ra U odnosu na odredbe JEA, Ugovor iz Mastrihta je dalje proirio primenu procedure saglasnosti Parlamenta, tako da znaajni komunitarni akti mogu biti usvojeni samo sa izriitim odobrenjem Parlamenta. To predstavlja kvalitativan napredak u smeru jaanja ovlaenja EP. Otuda se ova procedura u teoriji412 figurativno naziva: pravim vidom saodluivanja. Procedura saglasnosti Parlamenta, prema odredbama Ugovora iz Mastrihta, primenjuje se u sledeim sluajevima: kontrola poslovanja kreditnih i ostalih finansijskih institucija od strane Evropske centralne banke (ECB), l. 105. (6) amandmani na Statut Evropskog sistema centralnih banaka (ESCB), l. 106. (5) utvrivanje zadataka, prioritetnih ciljeva i organizacije Strukturnog fonda, l. 130 D jedinstven izborni postupak za Evropski parlament, l. 138. (3) izbor predsednika i lanova Komisije, l. 158. (2) sporazumi o pridruivanju i drugi meuna rodni sporazumi koji stvaraju specifian institucionalni okvir, sporazumi koji imaju znaajne budetske implikacije za Zajednicu i sporazumi koji podrazum evaju izmenu propisa usvojenih u proceduri saodluivanja (shodno l. 189 B), l. 228. (3) prijem novih drava lanica, l. O Ugovora o EU. U veini navedenih sluajeva primene procedure saglasnosti EP, dovoljna je prosta veina prisutnih i glasalih lanova EP, osim kod saglasnosti za jedinstven izborni postupak za EP i kod prijema novih drava lanica, gde je neophodna apsolutna veina svih glasova tj. svih lanova Parlamen ta.

412 J. Shaw, op. cit., pp. 154 155.

213

4.3. ULOGA PARLAMENTA U DRUGOM I TREEM STUBU EU

Oblast zajednike spoljne i bezbednosne politike (ZSBP) drava lanica predstavlja drugi stub EU, regulisan odredbama Gl. V Ugovora iz Mastrihta. Unija i njene drave lanice utvruju i sprovode ZSBP, koja je po svom karakteru meuvladin proces saradnje. Saglasno tome, u drugom i treem stubu413 EU nema zakonodavnog postupka u pravom smislu tog pojma, kakav je zastupljen u okviru centralnog, komunitarnog stuba EU prilikom usvajanja uredbi, uputstava, odluka i upuivanja preporuka i miljenja (l. 189). U okviru ZSBP saradnja drava lanica strukturisana je u institucionalnom okviru Saveta. Proces odluivanja u kontekstu ZSBP zasniva se pre svega na procesima uzajamnog informisanja i konsultovanja meu dravama lanicama, to u odreenim situacijama rezultira zajednikim stavovima (l. J. 2) ili usvajanjem zajednikih akcija u oblasti spoljne politike i bezbednosti (l. J. 3). Sprovoenje ZSBP usmereno je na usklaeno delovanje drava lanica u ovoj oblasti, a posebno kada se radi o pitanjima od opteg interesa. Ciljevi ZSBP (l. J. 1) obuhvataju: a) zatitu zajednikih vrednosti, osnovnih interesa i nezavisnosti Unije; b) jaanje bezbednosti EU i njenih lanica; c) odravanje mira i meuna rodne bezbednosti saglasno Povelji UN, Finalnom aktu iz Helsinkija i Pariskoj povelji; d) unapreivanje meuna rodne saradnje; e) razvoj i jaanje demokratije, pravne drave i potovanja ljudskih prava i sloboda. Drave lanice se uzdravaju od svake akcije suprotne interesima Unije, koja bi tetila efikasnosti EU kao kohezivne snage u meunarodnim odnosima. Savet se stara o potovanju principa meusobne solidarnosti drava lanica u realizaciji ZSBP. Evropski savet414 utvruje naela i opte smernice za voenje ZSBP (l. J. 8), na osnovu kojih Savet donosi neophodne odluke u ovoj oblasti. Predsedavajui Saveta ima reprezentativnu ulogu (l. J. 5). Predsedavajui zastupa Uniju u pitanjima koja se odnose na ZSBP, ali je istovremeno duan da sprovede odluku o zajednikoj akciji. U tom smis413 Trei stub EU obuhvata saradnju drava lanica u oblasti pravosua i unutranjih poslova, Gl. VI Ugovora o EU iz Mastrihta. 414 Evropski savet se sastaje na nivou efova drava i vlada drava lanica EU.

214

lu, Predsedavajui zastupa stav Unije u meuna rodnim organizacijama i na meuna rodnim konferencijama. Predsedavajui konsultuje Evropski parlament o najvanijim pitanjima i osnovnim opredeljenjima ZSBP (l. J. 7). Paralelno s tim, Predsedavajui se stara da stavovi Parlamenta budu razmotreni sa odgovarajuom panjom. Zajedno sa Komisijom, Predsedavajui redovno informie Parlament o razvoju spoljne i bezbednosne politike. Parlament je ovlaen da postavlja pitanja, kao i da uputi preporuke Savetu. Proistie da se u domenu ZSBP nije daleko odmaklo u odnosu na odredbe JEA o Evropskoj politikoj saradnji, kada je poloaj Parlamenta u pitanju. EP je zadrao svoju savetodavnu ulogu, s tim to izvestan napredak predstavlja ovlaenje EP da svake godine raspravlja o ostvarenom napretku u sprovoenju zajednike spoljne i bezbednosne politike. Slina situacija je i u odnosu na trei stub saradnje EU, gde EP takoe ima samo konsultativnu funkciju. Odredbe l. K.6 utvruju obavezu Predsedavajueg Unije da konsultuje Parlament o osnovnim pravcima delovanja u oblastima pravosua i unutranjih poslova drava lanica. Parlament ima pravo da bude redovno informisan o radu u ovim oblastima od strane Predsedavajueg i Komisije. Takoe, EP je ovlaen da postavlja pitanja, podnosi preporuke Savetu i da godinje razmatra ostvareni napredak u realizaciji utvrenih ciljeva u ovoj oblasti. Uprkos aktivnoj ulozi nadlenih komiteta EP i samog Parlamenta u oblasti drugog i treeg stuba saradnje EU, uloga EP ostaje pre svega politiko savetodavna.
4.4. KONTROLNA OVLAENJA PARLAMENTA

Kontrolne funkcije Parlamenta, koje obuhvataju odnose EP sa Komisijom i sa Savetom, ine znaajnu oblast ovlaenja EP. Na ovom podruju se manifestuje uloga Parlamenta identina poloaju nacionalnih parlamenata u odnosu na izvrnu vlast u dravama lanicama. S obzirom da je u institucionalnom sistemu Evropske unije izvrna vlast podeljena izmeu Saveta i Komisije, upravo se u dimenziji meuinstitucionalnih relacija: EP Savet i EP Komisija, najbolje ogleda stepen 215

ostvarene demokratinosti institucionalnog mehanizma EU. Naime, oklevanja drava lanica da Parlamentu prepuste jo vea ovlaenja, za koja se EP uporno zalae, dokazuje njihovu nespremnost na odricanje od kljunih atributa nacionalne suverenosti. Savet je i dalje dominantna komunitarna institucija, u kojoj su predstavljene drave lanice na nivou ministara. lanovi Saveta nisu politiki odgovorni nijednoj drugoj instituciji EU za svoje delovanje415. Odnosi EP i Saveta su od poetka funkcionisanja evropskih zajednica bili vrlo ogranieni, da bi se situacija radikalno izmenila posle uvoenja procedura saradnje, saodluivanja i davanja saglasnosti Parlamenta. Time su odnosi EP sa Savetom postavljeni na relaciji institucionalnog legislativnog dijaloga, koji se odvija u veoj ili manjoj meri, u zavisnosti od vrste procedure. To je neke autore416 navelo da ovu situaciju sagledaju kao neku vrstu novog institucionalnog balansa, nastalog zahvaljujui dinamic i jaanja ovlaenja Parlamenta. Pribliavanju Saveta i EP doprinelo je i poboljanje budetskih ovlaenja EP, poetkom 80tih godina. Veoma je bitan politiki dijalog Saveta i EP, pored legislativnog i budetskog. Razvijen je dogovor da Predsedavajui Saveta obavezno predstavi svoj program aktivnosti Saveta za narednih pola godine, radi diskusije u Parlamentu 417. Svakih est meseci budui predsedavajui Saveta predstavlja program svojih mera i zadataka pred nadlenim komitetima EP. To je nova praksa u sistemu funkcionisanja EU. Pored toga, Parlament ima pravo interpelacije (postavljanja pitanja) Savetu, ali u praksi odgovori Saveta (usmeni i pismeni) esto nisu potpuni. Otuda potie zalaganje, izraeno u Deklaraciji br. 13 o ulozi nacionalnih parlamenata u EU, priloenoj uz Ugovor iz Mastrihta, da se demokratski legitimitet EU uvrsti posredstvom veeg uea nacionalnih parlamenata u aktivnostima EU. Deklaracija stoga predvia intenziviranje razmene informacija i kontakata izmeu Evropskog i nacionalnih parlamenata. ta vie, u cilju jaanja odgovornosti Saveta i legitimiteta zakonodavnog procesa EU, previeno je da nacionalni parlamenti mogu
415 J. Shaw, op. cit., p. 119. 416 E. Noel, A New Institutional Balance?, in: R. Dehousse (ed), op. cit., pp. 16 25. 417 J. Shaw, op. cit., p. 119.

216

blagovremeno dobiti zakonodavne predloge Komisije, radi informisanja i eventualnog razmatranja418. O tome se staraju vlade drava lanica EU. Odnosi Parlamenta i Komisije zasnivaju se na, osnivakim ugovorima utvrenoj, odgovornosti Komisije za svoj rad iskljuivo Parlamentu. Na taj nain je postignuta zatita nezavisnosti Komisije, objektivnost njenog delovanja i iznad svega, nadnacionalni karakter Komisije. lanovima Komisije je zabranjeno da trae ili primaju uputstva za svoj rad od bilo koje vlade ili drugog tela. Iz tih razloga Parlament neprekidno vri kontrolu rada Komisije, naroito u pogledu izvravanja zadataka Komisije da bude uvar Ugovora i ostvarivanja zajednikih ciljeva EU. To dokazuju odredbe l. 143. i l. 156. Ugovora iz Mastrihta, kojima je utvreno da EP raspravlja o godinjem izvetaju koji mu podnosi Komisija i da Komisija objavljuje godinji opti izvetaj o radu Zajednice, najkasnije mesec dana pre poetka zasedanja Parlamenta. Komisija je takoe odgovorna Parlamentu za budetske rashode EU (l. 206). EP je ovlaen da prihvati izvetaj Komisije o izvrenju budeta. Pri tome, Parlament odluuje na preporuku Saveta (kvalifikovanom veinom u Savetu). Pre prihvatanja budetskog izvetaja Komisije, EP moe da saslua Komisiju u vezi izvrenih rashoda ili funkcionisanja sistema finansijske kontrole. Tada Komisija podnosi Parlamentu, na njegov zahtev, sve potrebne informacije. Pored toga, Parlament je ovlaen (l. 138 B) da zatrai od Komisije izradu odgovarajueg predloga o pitanjima, koja po miljenju EP zahtevaju izradu akata na nivou Zajednice u cilju sprovoenja Ugovora. Do Ugovora iz Mastrihta, ovo ovlaenje je pripadalo samo Savetu (l. 152). Ugovorom iz Mastrihta (l. 158) EP je stekao vea prava u proceduri naimenovanja predsednika Komisije. Do momenta dok nije utvren uticaj Parlamenta u ovom postupku, nije postojala institucionalna ravnotea u odnosima Komisija EP. Do tada je Parlament imao samo pravo da pokrene opoziv Komisije (l. 144) preko izglasavanja nepoverenja Komisiji. Iako je bilo etiri pokuaja da se Komisija
418 Vid. Deklaraciju o ulozi nacionalnih parlamenata u Evropskoj uniji i Dekla- raciju o konferenciji parlamenata, u: D. Lopandi i M. Janjevi, prevod i prir., Ugovor o EU, op. cit., str. 260 261.

217

prinudi na kolektivnu ostavku, ovi predlozi su bivali povueni ili odbaeni u postupku glasanja. Naime, Parlament nije imao uticaja na postupak naimen ovanja predsednika i lanova Komisije, do donoenja Ugovora iz Mastrihta. Na taj nain, EP nije mogao spreiti vlade drava lanica da ponovo imenuju Komisiju u istom sastavu, uprkos njenog eventualnog smenjivanja od strane EP. Posle Mastrihta, vlade drava lanica zajedniki odreuju, posle konsult ovanja sa Parlamentom, linost koju nameravaju da imenuju za predsednika Komisije. Saglasno l. 158. (2), izbor predsednika i drugih lanova Komisije podlee postupku dobijanja saglasnosti od Parlamenta. Tek posle dobijene saglasnosti EP, vlade drava lanica zajedniki imenuju predsednika i lanove Komisije. Takoe, mandat Komisije je produen na pet godina (l. 158. ta. 1), kako bi se prilagodio mandatu lanova EP. Politika odgovornost Komisije Parlamentu naglaena je i kroz praksu da na poetku mandata, predsednik i lanovi Komisije daju pred Parlamentom svoju sveanu izjavu. Proistie da uloga Parlamenta u postupku naimenovanja Komisije nije formalna, iako EP daje post festum svoju saglasnost. Naime, Parlament je konsultovan u prethodnoj proceduri predlaganja linosti predsednika Komisije. Rezultat poboljanja ovlaenja Parlamenta u ovoj oblasti ogleda se u tome da je posle Ugovora iz Mastrihta ojaala politika pozicija Komisije, jer to vie nije samo naimenovano, ve posredstvom uloge Parlamenta i izabrano telo u izvesnoj meri. Na ovaj nain se teilo otklanjanju odreenog stepena demokratskog deficita u EU. Ovaj postupak primenjen je prvi put 1995. godine prilikom izbora sastava Komisije predsednika aka Santera 419. * * * Analiza jaanja ovlaenja Evropskog parlamenta kroz prelomne etape institucionalnih reformi evropskih zajednica upuuje na zakljuak da su time izraene tenje da se u komuni tarnom okviru, a zatim i u sklopu Evropske unije, otkloni prisutni demokratski deficit. Stoga je
419 E. Noel, Working Together The Institutions of the European Community, Luxembourg, 1993, p. 39.

218

upravo dinamika jaanja poloaja Parlamenta odlian pokazatelj uspeha do kog se stiglo u procesu poboljanja demokratskog funkcionisanja institucionalnog sistema EU. U Parlamentu je primetno odsustvo koherentne nadnacionalne stranake strukture. U EP postoji nizak nivo prave zastupljenosti interesa naroda iz drava ujedinjenih u EU. Uprkos nekim otporima javnog mnjenja u dravama lanicama, koje predvode tzv. euroskeptici, a koji proizilaze iz demokratskog deficita EU, Parlament vrlo esto usvaja stavove o razvoju ove evropske integracije koji se razilaze sa rasprostranjenim relevantnim percepcijama o tome, kako u javnom mnjenju, tako i u drugim strukturama same EU. To je rezultat njegove uloge promotora jaanja integracionih tokova u smeru njihvog produbljivanja. Produbljivanje se odnosi prevashodno na jaanje poloaja Parlamenta u institucionalnom mehanizmu EU, ali tu se EP suoava sa nedovoljnom spremnou drava lanica. Naime, drave lanice i pored nadnacionalno sti sistema funkcionisanja komunitarnih organa, i dalje ljubomorno tite svoj nacionalni suverenitet, te briljivo odmeravaju nivo poboljanja kompetencija Evropskog parlamenta, kakav je teko postignut u odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta. Postojanje Parlamenta koji bi efektivno bio snabdeven kompletnim opusom zakonodavnih i nadzornih ovlaenja, a koji bi istovremeno bio pravilno udruen u saradnji sa nacionalnim parlamentima drava lanica, znailo bi da je Evropska unija ve dostigla stepen neega to lii na federaciju ujedinjenih evropskih drava. To, meutim, u aktuelnoj situaciji nije sluaj, upravo zbog nedostatka dovoljnog stepena demokratije u funkcionisanju EU (koju esto figurativno nazivaju: Birokratija Brisela420). Postavlja se pitanje otkuda potie demokratski deficit EU. Pre svega, nacionalni parlamenti nemaju ulogu u institucionalnom sistemu EU, kakvu zasluuju. Za uzvrat, ovlaenja koja su njima oduzeta, predata su u ruke ministrima u okviru Saveta EU, koji opet nisu kolektivno odgovorni nijednoj predstavnikoj instituciji, pa ni Parlamentu u okviru EU. Ugovor iz Mastrihta doprineo je poveanju kompleksnosti legisla420 Time se eli aludirati na sedite kljunih organa EU, Saveta i Komisije, koji upravljaju zakonodavnim procesom Zajednice i dominiraju u dnevnom funkcionisanju EU.

219

tivnih procedura, uvoenjem postupka saodluivanja, ali time nije poboljana situacija odsustva odgovornosti Saveta prema Parlamentu. Postoji odreeno poboljanje posle usvajanja Ugovora iz Mastrihta, unoenjem odredbi l. 138 A o znaaju politikih partija na nivou Evrope, kao integracionog faktora unutar Unije. Njima je Ugovor iz Mastrihta dodelio poziciju stvaranja evropske svesti i izraavanja politike volje graana Unije. U praksi, meutim, ova uloga politikih partija u sklopu Evropskog parlamenta do sada nije sasvim ostvarena, upravo zbog nedovoljno snanih ovlaenja EP i potrebe daljeg jaanja njegovog poloaja u zakonodavnom i spoljnopolitikom procesu EU. Ovu situaciju Parlament nastoji da koriguje dopunama svog poslovnika (Rules of procedure, l. 142). Tako je, posle stupanja na snagu Ugovora iz Mastrihta, Parlament je izvrio izmene i dopune svog poslovnika421 radi poveanja efikasnosti svog rada i istovremeno nastojei da dodeljena ovlaenja dalje proiri i pobolja. Primer toga predstavlja razrada kompetencija Parlamen ta da sa Komisijom dogovara godinji zakonodavni program. Pored toga, Parlament deluje na svoju incijativu u mnogim oblastima sprovoenja politike EU. Posebno je znaajna inicijativa EP koja je dovela do formulisanja Predloga ugovora o Evropskoj uniji422, 1984. godine. Ova inicijativa Parlamenta direktno je uticala na donoenje Jedinstvenog evropskog akta, kao kompromisnog odgovora na Spinelijev Predlog ugovora o EU. Na efikasnost funkcionisanja Parlamenta i rezultate njegovog delovanja negativno utie geografska fragmentacija: sedite EP u Strazburu, Generalni sekretarijat u Luksemburgu, a sastanci komiteta EP i vanredna zasedanja EP u Briselu. Uprkos zalaganjima lanova Parlamenta da se kao sedite EP odredi jedan grad, Evropski savet je na zasedanju u Edinburgu, decembra 1992. godine ostavio status quo u pogledu toga. Kako proizilazi iz izloenog toka jaanja obima nadlenosti Parlamen ta, od osnivakih ugovora evropskih zajednica, preko odredaba JEA do Ugovora o EU iz Mastrihta i dalje tokom njegovih revizija, dinamika poboljanja poloaja EP je postupnog karaktera. Evolucija
421 Rules of procedure of the European Parliament, OJ L 293/1, 1995. 422 Draft Treaty Establishing the European Union, Bulletin EC No 2/1984.

220

uvrivanja uloge EP u institucionalnoj strukturi EU nije zavrena. Potpisivanjem revidiranog Ugovora o EU, u Amsterdamu, 2. oktobra 1997., njegovim stupanjem na snagu 1999., a zatim i kasnijim izmenama iz Nice 2000., tj. stupanjem na snagu 2003., proces institucionalnih reformi Unije je nastavljen u smeru poboljanja uloge Parlamen ta. Uvoenjem jedinstvene valute od strane 11 drava lanica, poev od 1999. godine, tj. operativnim stupanjem na snagu finalne (tree) faze ekonomske i monetarne unije u 2002., nastavljaju se etape produbljivanja evropskih integracioni h kretanja u okviru EU. Uloga Parlamenta u institucionalnoj strukturi EU time jo nije dobila svoje konane determinante. Moe se zakljuiti da jo uvek nije mogue okarakterisati Evropski parlament kao potpuno operativno demokratsko zakonodavno telo. Ovo tim pre, jer EP nije stekao poboljana ovlaenja u kontekstu osnivakih ugovora o EZU i EURATOM. Bitno je, meutim ukazati na politiki znaaj Parlamenta, koji nije sasvim vidljiv iz odredaba Ugovora o EU iz Mastrihta, pa ni kasnijih izmena ovog konstitutivnog Ugovora o EU. Naime, znaaj uloge EP u sklopu politikog sistema EU ogleda se i u tome to mnogi dravnici, kako iz samih lanica EU, tako i van Unije, koriste Parlament kao platformu za iznoenje svojih stavova o evropskoj integraciji. Time Parlament stie meuna rodni znaaj koji prevazilazi normativne karakteristike i osnovne odlike njegovog poloaja u samoj Uniji i koji mu daje veu politiku teinu.

221

IV POGLAVLJE

INSTITUCIONALNE REFORME PREMA UGOVORU O EU IZ AMSTERDAMA I DEMOKRATSKI DEFICIT EU

1. Uvodna razmatra nja

govorom o Evropskoj uniji (EU) iz Mastrihta (l. N, 1993) predvieno je odravanje u 1996. godini konferencije predstavnika vlada drava lanica radi zajednikog utvrivanja izmena Ugovora o EU. Pri tome je Ugovorom iz Mastrihta utvreno da e se izmene Ugovora o EU izvriti u skladu sa ciljevima Unije (l. A i B zajednikih odredbi) 423.
423 U l. A zajednikih odredbi Ugovora o EU iz Mastrihta utvreno je da se Unija zasniva na na Evropskim zajednicama dopunjenim politikama i oblicima saradnje utvrenim ovim Ugovorom. Zadatak EU je da na solidaran i usklaen nain organizuje odnose izmeu drava lanica i njihovih naroda. U l. B Ugovora navedeni su ciljevi EU: 1/ podsticanje uravnoteenog i trajnog privrednog razvoja i uspostavljanje ekonomske i monetarne unije sa jedinstvenom monetom u dogledno vreme; 2/ potvrivanje identiteta EU na meunarodnoj sceni, voenjem zajednike spoljne i bezbednosne politike, uz postupno utvrivanje zajednike odbrambene politike, koja bi mogla dovesti do zajednike odbrane; 3/ jaanje zatite prava i interesa dravljana drava lanica putem prava graanstva EU; 4/ razvoj bliske saradnje u oblastima pravosua i unutranjih poslova; 5/ ouvanje tekovina Zajednice (acquis communautaire), kako bi se utvrdilo u postupku revizije Ugovora u kojoj meri treba izmeniti politike i oblike saradnje EU, u cilju osiguranja efikasnosti zajednikih mehanizama i institucija. Ciljevi EU se ostvaruju uz potovanje naela supsidijarnosti (l. 3 B Ugovora o EZ).

222

Jo je u Preambuli Ugovora o EU iz Mastrihta, a zatim i u odredbama l. A regulisano da Unija predstavlja novu etapu u procesu stvaranja sve vreg jedinstva izmeu naroda drava lanica, u kojoj se odluke donose na nivou to je mogue bliem graanima. Upravo ova odrednica o donoenju odluka na nivou to je mogue bliem graanima ukazuje na elje tvoraca Ugovora o EU da se otkloni prisutni demokratski deficit u dotadanjim postupcima odluivanja. tavie, zvanino insistiranje na tome uticalo je da se jo odlunije i preciznije formulie novi l. A u revidiranom Ugovoru o EU iz Amsterdama (l. 1, ex l. A): Ovaj Ugovor predstavlja novu etapu u procesu stvaranja sve vreg jedinstva izmeu naroda Evrope, u kojoj se odluke donose to je mogue otvorenije i na nivou to je mogue bliem graanima. 424 Institucionalne reforme izvrene na Meuvladinoj konferenciji i ozvaniene Ugovorom o EU iz Amsterdama izvrene su u duhu navoda iz Preambule Ugovora o EU iz Mastrihta: U elji da ojaaju demokratski karakter i uspenost delovanja institucija, kako bi im se omoguilo da, u jedinstvenom institucionalnom okviru, ispunjavaju zadatke koji su im povereni. Meuvladina konferencija zvanino je poela sa radom u Torinu, 29. marta 1996. godine na vanrednom zasedanju Evropskog saveta. Tome je prethodilo formiranje tzv. Grupe za razmiljanje (Ref lection Group) pod predsednitvom Karlosa Vestendorpa (Westendorp), koju su sainjavali lini izaslanici ministara inostranih poslova drava lanica EU425. Decembra 1995. Grupa Vestendorp podnela je Izvetaj Evropskom savetu u Madridu pod nazivom: Strategija za Evropu426,
424 Podvlaenje autora. Revidiranim Ugovorom o EU iz Amsterdama uvedena je nova numeracija lanova, u skladu sa l. 12. Ugovora iz Amsterdama o pojednostavljenju tekstova osnivakih Ugovora. Za ukupan tekst Ugovora o EU iz Amsterdama vi- deti prevod D. Lopandia: Ugovor o Evropskoj uniji Rim Mastriht Amsterdam, Beograd, 1999. 425 Grupa za razmiljanje poznata je i kao Grupa Vestendorp. 426 Izvetaj Grupe Vestendorp je usvojen u Madridu i objavljen u sklopu zaklju- aka Evropskog saveta: The Intergovernmental Conference A Strategy for Europe, Madrid European council, Presidency conclusions, Anex XV, 15/16. 12. 1995., OOPEC, Luxembourg, 1995, pp. 96 103.

223

koji je tada i usvojen od strane Evropskog saveta. Postupak revizije Ugovora o EU iz Mastrihta odvijao se posredstvom pregovora izmeu drava lanica, u okviru Meuvladine konferencije, na nivou ministara inostranih poslova jednom meseno i na nivou njihovih linih predstavnika jednom nedeljno. Meutim, najosetljivija pitanja i problemi bili su reavani na nivou efova drava i/ili vlada drava lanica EU tj. na zasedanjima Evropskog saveta427. Pregovori u okviru Meuvladine konferencije trajali su petnaest meseci i zavreni su 16 17. juna 1997. godine postizanjem sporazuma o Predlogu Ugovora o EU na zasedanju Evropskog saveta u Amsterdamu428. Revidirani Ugovor o EU potpisan je 2. oktobra 1997. na vanrednom zasedanju Evropskog saveta u Amsterdamu. Time je otvoren proces ratifikacije novog Ugovora o EU u dravama lanicama, koji je okonan 1999. godine stupanjem na snagu Ugovora o EU iz Amsterdama 1. maja 1999. godine 429. Jedno od kljunih pitanja reforme EU tokom Meuvladine konferencije 1996 1997. predstavljalo je pitanje institucionalni h aspekata reforme EU i eliminisanje demokratskog deficita Unije. Institucionalna reforma EU obuhvatila je prevashodno poboljanje efikasnosti i demokratinosti organa EU. U sklopu toga su Ugovorom iz Amsterdama uvedene promene u postupku odluivanja EU, ojaan je poloaj Evropskog parlamenta, donekle je izmenjena procedura glasanja u Savetu ministara (mogunost konstruktivnog uzdravanja i proirenje kvalifikovanog veinskog glasanja), predviena mogunost blie saradnje izmeu samo nekih drava lanica EU (fleksibilnost), ojaan je poloaj predsednika Komisije, proirena je nadlenost Evropskog suda pravde u odnosu na neka pitanja iz oblasti unutra njih poslova. Uvedenim institucionalnim promenama u Amsterdamu nisu meutim definitivno reena sva pitanja institucionalne reforme Unije,
427 To su sledea zasedanja Evropskog saveta: Torino (29. 03. 1996), Firenca (21. 06. 1996), Dablin (5. 10. 1996 i 13. 12. 1996), Nordvijk (23. 05. 1997) i Amsterdam (1617. 06. 1997). Vid. European Commission, General Report on the activities of the European Union 1997, Luxembourg, 1998, pp. 715. 428 Bulletin of the EU 61997, p. 23. 429 U skladu sa l. 14 (2) Ugovora iz Amsterdama, Ugovor je stupio na snagu prvog dana drugog meseca od onog u kome su poloeni zadnji ratifikacioni instrumenti. Ugovor je objavljen u Slubenom listu Zajednice: OJ L 114, 1. 05. 1999. Bulletin of the EU 51999, p. 116.

224

posebno u svetlu njenog budueg proirenja na Istok. Stoga je u Amsterdamu usvojen Protokol (br. 7) o organima u perspektivi proirenja EU. Ovim Protokolom je utvreno obavezno odravanje nove Meuvladine konferencije najmanje godinu dana pre nego to broj lanica EU pree dvadeset. Cilj nove Meuvladine konferencije je da se izvri sveobuhvatno preispitivanje odredbi Ugovora koje se odnose na sastav i funkcionisanje organa. Time je formalno uoblieno zalaganje Evropskog parlamenta (EP) da se institicionalnim pitanjima posveti vea panja u okviru revizije Ugovora o EU i omogui dalji institucionalni napredak Unije, s obzirom na njeno predstojee proirenje430. Smanjenje demokratskog deficita Unije prevashodno je povezano sa poboljanjem poloaja Evropskog parlamenta u institucionalnoj strukturi EU. Stoga fokus sagledavanja pitanja koliko je pobeen demokratski deficit EU posle Amsterdama, usmeren je na analizu uloge Evropskog parlamenta posle izmena izvrenih u Amsterdamu. Iako se ovom pristupu moe prigovoriti preterani normativizam, razlozi ovakvog razmatranja lee pre svega u potrebi rasvetljavanja okvira, pravnih osnova i pravila na osnovu kojih se zatim odvija praksa odluivanja i svakodnevno funkcionisanje EU. Takoe, nedovoljni protek vremena od stupanja na snagu Ugovora o EU iz Amsterdama onemoguava relevantni uvid u to, koliko je zaista smanjen demokratski deficit EU, a njene institucije pribliene graanima drava lanica. Otuda se analiza fokusira na odredbe Ugovora o EU iz Amsterdama. Sa stanovita ublaavanja demokratskog deficita EU posebno je znaajna novina u obliku Protokola (br. 9) o ulozi nacionalnih parlamenata u EU, koji je u Amsterdamu prikljuen uz Ugovor o EU i ostale osnivake ugovore Evropskih zajednica. Ovaj Protokol se u sutinskom smislu nadovezuje na Deklaraciju o ulozi nacionalnih parlamenata u EU i Deklaraciju o Konferenciji parlamenata iz Mastrihta. Za razliku od ovih Deklaracija iz Mastrihta, meutim, ovaj Protokol ima obaveznu pravnu snagu, jer ini sastavni deo ratifikovanog Ugovora o EU iz Amsterdama. Imajui u vidu da se ciljevi i reforma EU ostvaruju uz potovanje naela supsidijarnosti, postavlja se pitanje koliko je na stvaranje uslova za operativno smanjenje demokratskog deficita uticalo usvajanje
430 Vid. Parliament resolution on the draft Treaty on EU drawn up by the Dutch Presidency, adopted on 11 June 1997, OJ C 200, 30. 06. 1997.

225

u Amsterdamu Protokola (br. 30) o primeni naela supsidijarnosti i proporcionalnosti, koji takoe ima kogentno pravno dejstvo431. Saglasno izloenim otvorenim pitanjima, analiza je usmerena na traenje relevantnih odgovora. Otuda je neophodno u prvom delu predstaviti ciljeve institucionalne reforme EU, kako su zvanino zacrtani na samom poetku Meuvladine konferencije o reviziji Ugovora o EU. Drugi deo poglavlja posveen je analizi institucionalnog sistema EU prema reenjima Ugovora iz Amsterdama i shodno tome, uvedenih promena u odnosu na glavne organe EU: Savet, Komisiju i Sud pravde. Trei deo posveen je razmatranju uloge Evropskog parlamenta posle Amsterdama i povezano s tim, smanjenja demokratskog deficita EU. etvrti deo predstavlja zakljuna razmatranja poglavlja o dometima izvrenih institucionalnih reformi EU.

2. Ciljevi institucionalne reforme EU iz Amsterdama

Jo su Ugovorom o EU iz Mastrihta predvieni ciljevi budue reforme EU: osiguranje efikasnosti zajednikih mehanizama i institucija EU, uz ouvanje i razvoj tekovina Zajednice (acquis communau taire)432; revizija zajednike spoljne i bezbednosne politike EU433; proirenje procedure saodluivanja Saveta i Parlamenta434; ukljuivanje oblasti energije, turizma i civilne zatite u Ugovor o EU435;
431 Ovaj Protokol je prikljkuen uz Ugovor o osnivanju Evropske zajednice i kao takav ini sastavni deo ratifikovanog Ugovora o EU iz Amsterdama. To znai da se uslovi primene principa supsidijarnosti i proporcionalnosti, predvieni ovim Protoko- lom, primenjuju na prvi stub Unije, tj. na proces komunitarnog odluivanja i donoe- nja akata, koji karakteriu elementi nadnacionalno sti. 432 Shodno l. B Ugovora o EU iz Mastrihta. 433 Saglasno l. J.4 i J.10 Ugovora o EU iz Mastrihta. 434 U l. 189 B Ugovora iz Mastrihta. 435 U Deklaraciji br. 1 uz Finalni akt Ugovora iz Mastrihta.

226

razmatranje hijerarhije komunitarnih akata436. Kasnije su, sukcesivno, ovi ciljevi reforme EU bili dopunjavani od strane Evropskog saveta, koji je donosio smernice o buduem politikom i ekonomskom razvoju Unije u skladu sa izmenjenim meunarodnim okruenjem EU. Naime, nastala je potreba da Unija odgovori na narasle zahteve zemalja Centralne i Istone Evrope za ulazak u lanstvo EU437, na izazove ekonomske globalizacije i potrebu jaanja konkurentnosti EU na svetskom tritu, neophodnost reavanja strukturne i dugorone nezaposlenosti EU, suzbijanje migratornih pritisaka na Uniju, odgovor na probleme rastueg terorizma i organizovanog kriminala i brojna druga pitanja. Pored spoljnih izazova, EU se suoila i sa potrebom reavanja unutra njih problema. Jedno od takvih prioritetnih internih otvorenih pitanja bio je i nain odluivanja institucija EU u situaciji porasta lanstva sa dvanaest na petnaest, ulaskom Austrije, Finske i vedske u EU (1995). Stoga su ciljevi reforme EU obuhvatili dodatne oblasti: poboljanje funkcionisanja organa EU u svetlu daljeg irenja Unije; otvorenost procesa odluivanja u EU i transparentnost, tj. pristup javnim dokumentima organa EU u cilju pribliavanja EU graanima drava lanica; zatita osnovnih ljudskih prava i sloboda; stvaranje novih radnih mesta; definisanje zajednike odbrambene politike i dr. Kao rezultat inter-institucionalnih sporazuma izmeu Evropskog Parlamen ta, Saveta i Komisije, u ciljeve reforme Unije uvrtena su pitanja budetske discipline i budetskih procedura EU i primena komunitarnih akata.
436 U Deklaraciji br. 16 uz Finalni akt Ugovora iz Mastrihta. 437 Zvanine zahteve za ulanjenje u EU do sada su podnele sledee zemlje: Turska, Kipar, eka, Slovenija, Poljska, Maarska, Slovaka, Rumunija, Bugarska, Le- tonija, Estonija, Litvanija, Malta. Vid. Agenda 2000 For a stronger and wider Union, European Commission, Bulletin of the EU, Suppl. 5/97, 1997.

227

Ciljevi institucionalne reforme EU, ozvaniene stupanjem na snagu Ugovora o EU iz Amsterdama (1999), taksativno su utvreni u Izvetaju Grupe za razmiljanje (Vestendorp grupe)438, 1995. godine. Ovaj Izvetaj je usvojen na zasedanju Evropskog saveta u Madridu, decembra 1995. godine439. Poetkom 1996. (marta 1996) zvanino je otpoela sa radom Meuvladina konferencija u Torinu. Institucionalna reforma je proglaena za jedno od tri centralna pitanja pregovaranja o izmenama i dopunama Ugovora iz Mastrihta tokom Meuvladine konferencije. To je ujedno proglaeno i za najbitnije pitanje revizije konstitutivnog Ugovora o EU, imajui u vidu predstojee proirenje Unije i u vezi s tim, potrebu da Unija ouva svoju sposobnost odluivanja i funkcionisanja u buduem poveanom lanstvu. Ostala dva pitanja reforme EU obuhvataju pribliavanje Unije graanima drava lanica (potovanje osnovnih ljudskih prava i sloboda, borba protiv nezaposlenosti, sloboda kretanja lica, borba protiv organizovanog kriminala, zatita ivotne sredine, reavanje nezaposlenosti i dr) i jaanje meuna rodne uloge EU (pribliavanje Zapadnoevropske unije, poboljanje efikasnosti zajednike spoljne i bezbednosne politike i dr). Ciljevi institucionalne reforme mogu se saeti ukratko u dva pojma: demokratinost i efikasnost delovanja Unije. Iako se radi o dva, na prvi pogled suprotstavljena pojma, demokratinost podrazumeva otklanjanje demokratskog deficita u procesu odluivanja EU, dok efikasnost znai blagovremeno donoenje odluka i postizanje ciljeva EU kroz efektivno delovanje institucija EU, u jedinstvenom institucionalnom okviru EU. Istovremeno je u Madridu zakljueno da e institucionalna reforma na Meuvladinoj konferenciji 1996. predstavljati seriju deliminih dopuna i izmena, a ne celovitu reviziju Ugovora o EU iz Mastrihta. Izriito je predviena aktivna uloga Evropskog parlamenta u radu Meuvladine konferencije, radi iznoenja stavova Parlamenta o pitanjima reforme EU.
438 Grupa za razmiljanje (Ref lection Group, Westendorp Group) osnovana je zakljukom Evropskog saveta odranog na Krfu, 24 25. juna 1994. godine sa zadatkom da pripremi dnevni red Meuvladine konferencije o reformi EU, tj. da definie kljuna pitanja revizije Ugovora o EU iz Mastrihta. 439 General Secretariat of the Council of the European Union, 1996 Intergovrenmental Conference (IGC (96) Ref lection Group Report and other references for documentary purposes; Luxembourg, 1996.

228

Posebna panja posveena je buduem proirenju EU na Istok, koje je na najviem nivou u EU, od strane Evropskog saveta, ocenjeno kao istorijski izazov i ansa za izgradnju zaista ujedinjene Evrope440. irenje lanstva EU predstavlja politiki imperativ i ujedno postavlja nove probleme pred EU. U pitanju je neophodnost poboljanja opteg funkcionisanja Unije, a posebno potreba sprovoenja institucionalnih reformi EU. Naime, irenje lanstva EU otvara pitanje ponderisanja, odnosno odmeravanja glasova u Savetu ministara i broj glasova potrebnih za kvalifikovanu veinu u odluivanju Saveta. Takoe su poveanjem broja lanova EU pokrenuta pitanja broja lanova Komisije i drugih mera za olakanje rada institucija EU u duhu demokratije, otvorenosti i efikasnosti. Za razliku od prethodnog irenja EU na Sever Evrope i na Austriju, predstojee proirenje EU obuhvata zemlje Centralne, Istone Evrope i baltike zemlje, koje se znatno razlikuju od veine drava lanica EU po politiko socijalnom i ekonomskom modelu ureenja. To e doprineti jo veem uslonjavanju karaktera Unije, jer kako je u Izvetaju Vestendorp grupe konstatovano: Kompleksnost je cena koju Unija plaa da bi zatitila viestrukost identit eta. Stvaranje Evropskog politikog pronalaska, koje ne moe zameniti, ve ini nerazdvojni deo drava lanica EU, od kojih EU vue osnovni politiki legitimitet, neprocenjivo doprinosi miru i sigurnosti, zasnovanim na utvrivanju zajednikih interesa i akcija, koje nisu rezultat politike sile, nego zajedniki korpus prava usvojenog od strane svih441. Upravo stoga, institucionalna reforma EU iz Amsterdama imala je za cilj omoguavanje efikasnog rada organa EU, kako predstojee irenje EU ne bi proizvelo slabljenje same Unije i eroziju njenih paljivo graenih tekovina (acquis communautaire)442. Sam pojam tekovina
440 Ibidem, p. 35. 441 Ibidem, p. 19. 442 Otuda je na nivou EU zakljueno da pregovori o proirenju EU ne mogu zapoeti pre nego to se uspeno sprovedu institucionalne reforme, kao preduslov sposobnosti same Unije da primi zemlje kandidate u lanstvo, a da time ne ugrozi sopstve- ne tekovine. Uspeh irenja EU stoga direktno zavisi od uspeha sprovedenih institucio- nalnih reformi EU.

229

Zajednice tj. acquis communautaire443 podrazumeva korpus zajednikih prava i obaveza koje vezuju drave lanice u okviru EU. Zasniva se prevashodno na osnivakom Rimskom ugovoru o EEZ i na dopunskim instrumentima: Jedinstvenom evropskom aktu (JEA) i Ugovoru o EU i dr. plus iroki opus sekundarnog zakonodavstva Zajednice. Stoga se tekovine Zajednice tj. acquis communautaire odnose pre svega na jedinstveno trite i etiri slobode koje na njemu vladaju (sloboda kretanja radne snage, kapitala, roba i usluga); zatim na zajednike politike Zajednice (trgovinska, poljoprivredna, konkurencija, saobraajna i druge) i najzad, na mere podsticanja razvoja najmanje razvijenih regiona i kategorija stanovnitva444. Unija se obavezala da odri acquis communautaire u celini i da ga dalje razvija. Iz tih razloga su izuzeci i odstupanja od acquis communautaire doputeni samo u vanrednim okolnostima i moraju biti ogranieni u obimu. Odavde sledi vanost ouvanja tekovina Zajednice kroz dalji efikasan i uspean rad organa EU, to je postavljeno kao jedan od preduslova u situaciji irenja lanstva EU i u procesu institucionalnih reformi EU. To je eksplicitno utvreno i u l. B Ugovora o EU iz Mastrihta, kojim se predvia njegova revizija, ali pod uslovom ouvanja u celosti i razvoja tekovina Zajednice. Svakako da ciljeve institucionalne reforme nije mogue postii jednokratnom revizijom Ugovora iz Mastrihta. Otuda usvajanje Ugovora o EU iz Amsterdama predstavlja samo jedan u nizu koraka institucionalnih reformi EU, koje po svojoj sutini ine evolutivni proces, sa sopstvenom dinamikom eksterno uslovljenom, a ne statiku kategoriju, koja bi bila definitivno pravno uobliena. Na ovakvu ocenu ukazuju zakljuci Evropskog saveta iz Helsinkija, odranog 1011. decembra 1999. godine o potrebi sazivanja nove Meuvladine konferencije za reviziju Ugovora iz Amsterdama. Pored toga, prilikom usvajanja Ugovora o EU u Amsterdamu, usvojen je i Protokol (br. 7) o organima u perspektivi proirenja EU. Ovim Protokolom (koji se sastoji iz dva lana, sa obaveznom pravnom vanou) predvieno je da, u trenutku stupanja na snagu prvog proirenja Unije, Komisiju ine po jedan
443 Na engleskom: Community patrimo ny. 444 Vid. Internet adresu: http://eu ropa.eu.int/comm/sg/scadplus/leg/en/cig/ g4000s. htm, Glossary The reform of the European Union

230

dravljanin drava lanica, pod uslovom da je do tada izmenjen broj ponderisanih glasova u Savetu, tako da izvrene promene budu prihvatljive svim dravama lanicama. Protokol utvruje obavezu odravanja nove Meuvladine konferencije o institucionalnoj reformi EU, najmanje godinu dana pre nego to broj lanica EU pree dvadeset. Evropski savet je u Torinu, prilikom otvaranja Meuvladine konferencije drava lanica EU, 29. marta 1996. usvojio zakljuke kojima je definisao ciljeve institucionalne reforme EU445. Tom prilikom su utvreni osnovni principi reformisanja institucija EU: koherentnost, vea efikasnost i legitimitet. Stoga su Meuvladinoj konferenciji postavljeni sledei zadaci: preispitivanje najefikasnijih naina za pojednostavljivanje zakonodavnih procedura u cilju njihove vee jasnoe i vee otvorenosti; mogunost irenja primene postupka saodluivanja u zakonodavnom odluivanju; razmatranje pitanja uloge Evropskog parlamenta, pored njegovih zakonodavnih ovlaenja, njegovog sastava i jedinstvene procedure za izbor lanova EP. Da bi organi EU funkcionisali u efikasnijoj i vie demokratskoj Uniji, reforma EU obuhvatila je i nain i stepen ukljuivanja nacionalnih parlamenata u rad organa EU. Poboljanje uloge i naina rada Evropskog suda pravde i Finansijskog suda je takoe ukljueno u institucionalnu reformu EU. Utvrivanje pravila za bliu saradnju odreenog broja drava lanica EU, saradnju koja bi bila otvorena za sve lanice EU, ali istovremeno bila u saglasnosti sa ciljevima i principima Unije, inilo je poseban izazov reforme EU. Naime, osetljivo pitanje potrebe da se i formalnopravno dozvoli (u Ugovoru o EU) odreenom broju drava lanica EU mogunost ojaane saradnje u odreenim oblastima, za koje ostale lanice nisu spremne ili nisu zainteresovane, postavilo je pred reformu EU sledea povezana pitanja: 1/ nain ouvanja tekovina Zajednice u tim sluajevima,

445 Turin European Council, Conclusions of the Presidency, Bulletin of the EU 31996, pp. 9 12.

231

2/ izbegavanje naruavanja konkurencije na jedinstvenom tritu EU i 3/ potovanje jedinstvenog institucionalnog okvira EU. Ciljevi institucionalne reforme EU iz Amsterdama mogu se ukratko opisati kao potreba modernizacije Unije i njenog pravnog okvira tj. konstitutivnog Ugovora, pre otpoinjanja nove etape istorijskog razvoja EU. Komisija EU je u svom stratekom dokumentu Agenda 2000 (1997) ocenila da su ciljevi institucionalne reforme EU iz Amsterdama u velikoj meri ostvareni. Ipak, na institucionalnom planu, reforma EU iz Amsterdama je bila ogranienog dometa, te je potrebno dati odgovore na otvorena pitanja pre predstojeeg istonog proirenja EU. Sa druge strane, odredbe Ugovora o EU o Uniji kao prostoru slobode, pravde i bezbednosti, kao i ukljuivanje engenske konvencije u Ugovor predstavljaju znaajne rezultate reforme EU. Novo poglavlje o zapoljavanju u Ugovoru (novi l. 125 130. Ugovora o osnivanju EZ) odslikava vanost reavanja ovog problema na nivou EU. U izvesnoj meri je ojaana operativnost zajednike spoljne i bezbednosne politike EU, ime je Unija povezala ta pitanja sa oblau spoljnoekonomskih odnosa EU, kao i stvorila uslove za efikasniju i koherentniju spoljno politiku akciju EU. To, meutim, ne znai da je time istovremeno i postignut cilj reforme EU: potvrivanje i poboljanje identit eta Unije na meunarodnoj sceni, jer se radi o postupnom i dugotrajnom procesu.

3. Institucionalni sistem prema reenjima Ugovora o EU iz Amsterdama

Reforma komunitarnih organa u Amsterdamu bila je usmerena na zatitu ukupne institucionalne ravnotee, u skladu sa specifinim karakterom EU. Perspektiva skorog irenja EU uticala je da institucije, koje su prvobitno bile stvorene za est drava osnivaa Evropskih zajednica, sada obavezno budu prilagoene novoj realnosti EU od petnaest drava lanica, sa vrlo realnom vizijom narastanja do dvadeset lanica i preko toga. Stoga je jo tokom Meuvladine konferencije 19961997. bila opte prisutna ocena, od strane veine zvaninika drava lanica, da bi neodgovarajua ili neuspela institucionalna reforma EU ugrozila sutinu evropskih integracionih procesa u okviru EU i bila osnovni kamen spoticanja daljeg produbljivanja i irenja ovih procesa. 232

Institucionalna struktura EU posle usvajanja Ugovora o EU u Amsterdamu pretrpela je poboljanja u odnosu na Ugovor o EU iz Mastrihta, ali nije dolo do korenitih institucionalnih reformi. Ipak, utvreni ciljevi reforme komuni tarnih organa, u smislu preciziranja ovlaenja, efikasnosti odluivanja, a naroito u odnosu na potrebe budueg proirenja EU, uglavnom su ispunjeni izmenama i dopunama u Amsterdamu 446. Naime, jo je u Izvetaju Vestendorp grupe, kao jedan od ciljeva institucionalne reforme odreena konsolidacija jedinstvenog institucionalnog okvira EU posredstvom odredaba Ugovora o EU. Zajedniki je utvren stav da nema potrebe za stvaranjem novih organa EU. To je potvreno odredbama Ugovora o EU iz Amsterdama, u l. 3. (ex l. C), koji glasi: Unija raspolae jedinstvenim institucionalnim okvirom koji osigurava usklaenost i kontinuitet aktivnosti preduzetih radi ostvarenja njenih ciljeva, uz potovanje i razvijanje tekovina Zajednice.
3.1. NOVINE U UGOVORU O EU IZ AMSTERDAMA U ODNOSU NA SAVET EU

3.1.1. Predlozi za reformu organizacije i rada Saveta EU Komisija EU je u svom miljenju (februar 1996) o Meuvladinoj konferenciji, pod nazivom: Jaanje politike unije i priprema za irenje EU ukazala na osnovne zadatke reforme koje se tiu Saveta ministara EU447. Naime, poveanje broja lanica Unije odrazie se na rad Saveta EU u odnosu na sledea tri podruja: 1/ drave lanice e ree zauzimati poloaj Predsedavajueg Saveta, imajui u vidu princip polugodinjeg rotiranja;
446 Slinu ocenu iznosi D. Lopandi, Ugovor iz Amsterdama o izmeni Ugovora o Evropskoj uniji i Ugovora o osnivanju Evropskih zajednica komentar, u: Ugo- vor o EU Rim Mastriht Amsterdam, prir. D. Lopandi, Beograd, 1999., str. 29. 447 European Commission, Intergovernmental Conference 1996, Commission opinion Reinforcing political union and preparing for enlargement, Luxembourg, OOPEC, 1996, pp. 19 20.

233

2/ odmeravanje tj. ponderisanje glasova u Savetu predstavljalo je favorizovanje manje naseljenih drava lanica EU. To se mora izmeniti tako da kvalifikovano veinsko glasanje postane osnovni nain odluivanja u Savetu. Prethodno mora biti izvreno novo odmeravanje glasova, u vidu kompromisa izmeu pravne jednakosti drava lanica i njihove razliite demografske veliine. To dobija na znaaju, kada se ima u vidu da skoro sve drave kandidati za ulazak u EU predstavljaju zemlje sa relativno manjim brojem stanovnika, te bi zadravanje postojee ponderacije glasova u Savetu imalo za posledicu jaanje uloge manjih drava lanica EU na utrb veih; 3/ proirenje EU uinie odluivanje u Savetu jo komplikovanijim u smislu minimalne veine potrebne za kvalifikovano veinsko donoenje odluka. Imajui u vidu navedena otvorena pitanja, Komisija je, istovremeno dala predloge za njihovo reavanje u okviru izmena i dopuna Ugovora o EU. Tako je u pogledu Predsedavajueg Saveta istakla njegovu ulogu u dobijanju podrke javnog mnjenja u dravama lanicama za ciljeve i politike EU. Stoga institucionalna reforma EU u ovom domenu ima zadatak da ispita naine irenja operativnih ovlaenja Predsedavajueg i redosled polugodinjeg rotiranja. U odnosu na problem ponderisanja glasova u Savetu i mesta kvalifikovanog veinskog odluivanja, Komisija je predloila da taj postupak bude na centralnom mestu u zakonodavnoj proceduri. Kada doe do proirenja lanstva EU neophodno je obaviti novo ponderisanje glasova u Savetu, radi odranja postojee ravnotee meu dravama lanicama. Ukoliko do toga ne doe, Komisija se zaloila za alternativni metod: uvoenje novog sistema glasanja, koji bi ravnopravno uzeo u obzir zastupljenost veine drava lanica EU i veine stanovnitva EU. to se tie minimalne veine potrebne za kvalifikovano veinsko odluivanje, Komisija je zauzela stav da bilo koja promena na ovom polju ne sme oteati odluivanje u Savetu. Otuda uobiajena veina od oko 71% za kvalifikovano veinsko odluivanje, po miljenju Komisije, ne bi trebalo da bude poveavana bez obzira na okolnosti448. Komisija je posebno istakla potrebu jaanja uloge Saveta za opte poslove (sastavljenog od ministara spoljnih poslova drava lanica) u
448 Ibidem, p. 20.

234

oblasti koordinacije i reavanja otvorenih pitanja u raznim podrujima odluivanja Saveta. Za razliku od navedenih stavova Komisije, Grupa za razmiljanje se u svom Izvetaju (1995) opredelila da podri jednoglasnost kao osnovno pravilo odluivanja Saveta, kada se radi o primarnom zakonodavstvu tj. konstitutivnom Ugovoru. To se naroito odnosi na postupak izmene Ugovora o EU i na prijem novih lanica EU (l. N i O Ugovora o EU iz Mastrihta), kao i na utvrivanje finansijskih sredstava EU. Sve ove odluke Saveta treba da budu ratifikovane od strane nacionalnih parlamenata. Kada je u pitanju usvajanje sekundarne komunitarne regulative (uredbe, direktive, odluke), Grupa za razmiljanje (velikom veinom svog sastava) je predloila da kvalifikovana veina bude opte pravilo odluivanja Saveta u cilju njegove efikasnosti449. Efikasnost odluivanja Saveta EU ne zavisi iskljuivo od irenja primene kvalifikovane veine, nego i od toga koliko njegove odluke podrava veina stanovnitva u EU. Stoga se prilikom reforme odluivanja u Savetu mora uzeti u obzir i zastupljenost stanovnitva u vidu ponderacije glasova drava lanica. Grupa za razmiljanje je u ovom kontekstu podrala potrebu ponovnog odmer avanja glasova ili uvoenja sistema tzv. dvostruke veine koji uvaava veinu drava lanica i veinu stanovnitva u EU, prilikom odluivanja u Savetu. Pre reformi iz Amsterdama sistem glasanja u Savetu funkcionisao je u skladu sa odredbama prethodnog Ugovora iz Mastrihta, dopunjenog tumaenjem datim u tzv. Joanina kompromisu (1994) u odnosu na praktinu primenu. Naime, marta 1994. godine na sastanku u Joanini (Grka), usvojen je predlog Britanije i panije da, ako se nekoj odluci Saveta protivi 23 25 glasova, Savet ne donosi odluku, iako Ugovor iz Mastrihta predvia suprotno. Savet tada nastavlja diskusiju u razumno dugom periodu, kako bi postigao usklaivanje stavova drava lanica. Uprkos nastavljene diskusije u Savetu, moe doi do poveanja protiv449 Argumenti u prilog uvoenju kvalifikovane veine kao opteg pravila kod donoenja komunitarnog zakonodavstva u Savetu zasnivali su se, pored efikasnijeg odluivanja i na mogunosti poboljanja razvoja socijalne, fiskalne i ekoloke politike u EU, u odnosu na razvijeno jedinstveno trite EU. Na ovaj nain bi se stvorili uslovi za otklanjanje nejednakog stepena razvoja izmeu unutranjeg, jedinstvenog trita EU i navedenih politika EU, u kojima je do reforme iz Amsterdama, jednoglasnost bila naj- zastupljenije pravilo za usvajanje odreenih konkretnih mera i akcija Unije.

235

ljenja datoj odluci Saveta na 26 negativnih glasova. Time se postie formalna blokirajua manjina (tzv. prag za donoenje odluke) i odluka se odbija. Drugi rezultat produene diskusije Saveta moe biti smanjenje broja negativnih glasova ispod 23, te se odluka usvaja. Trei ishod je takoe usvajanje odluke, iako broj negativnih glasova i posle razumno dugog perioda diskusije ostaje nepromenjen tj. 23 25 glasova. Meutim, kompromis iz Joanine poveava (u periodu produene diskusije Saveta) minimalnu veinu za usvajanje odluke kvalifikovanom veinom od 71,3% na 74,7%, tj. na 65 glasova u Savetu450. Cilj usvajanja ove prakse glasanja u Savetu odslikava tenju drava lanica da veinske odluke Saveta uivaju to iru podrku lanica. Stoga je njihovim meusobnim neformalnim dogovorom u Joanini praktino povean broj pozitivnih glasova potrebnih za usvajanje veinske odluke. Istovremeno se na ovaj nain omoguava odreeni mehanizam zatite interesa drava lanica koje se nalaze u manjini sa negativnim glasovima, ali nedovoljnim da blokiraju donoe nje nepovoljne odluke Saveta. Ovakve tendencije, koje su se odigravale mimo formalnih revizija Ugovora iz Mastrihta, ukazuju na neophodnost da bude zastupljena ravnotea interesa svih drava lanica u Savetu, a u cilju efikasnog funkcionisanja Unije. Grupa za razmiljanje je pola od stava da eventualna izmena minimalne veine potrebne za kvalifikovanu veinu ne sme ostaviti znaajnu veinu stanovnitva u EU u manjini, kada se donose takve odluke. Po miljenju mnogih drava lanica, tada vaei sistem minimalne veine za kvalifikovano veinsko glasanje stavljao je u povoljniji poloaj manje naseljene drave lanice. Njima se suprotstavila druga grupa drava lanica manje i srednje po veliini i broju stanovnika, koje su smatrale da osnovni princip evropske integracije u okviru EU predstav450 Pre proirenja EU sa 12 na 15 lanica (1995) odluke Saveta morale su da dobiju najmanje 54 od ukupno 76 glasovaiz najmanje 8 drava lanica, da bi bile usvojene (l. 148. Ugovora iz Mastrihta). To znai da je manjina koja bi mogla da blokira odluku Saveta iznosila 23 glasa. Sa irenjem EU na 15 lanica (od 1. 01. 1995), ukupan broj glasova u Savetu broji 87, jer su vedska i Austrija dobile po 4 glasa, a Finska 3 glasa. Tako je od tada za odluku kvalifikovanom veinom potrebno 62 glasa. To podra- zumeva da je blokirajua manjina 26 glasova. Kompromisom iz Joanine usvojena je praksa kojom se potrebna veina za neku odluku poveava na 65 glasova, a blokirajua manjina iznosi 23 25 glasova (mada neformalno).

236

lja princip suverene jednakosti drava, sa kojim se kosi kvalifikovano veinsko odluivanje. Imajui u vidu da je time ve uinjen ustupak u odnosu na jednakost drava lanica, nema potrebe za uvaavanjem demografskog kriterijuma prilikom kvalifikovanog veinskog odluivanja451. Ovakvo razilaenje u okviru Grupe za razmiljanje ukazuje na sloenost i politiku delikatnost ovih pitanja. Naime, manje i srednje drave lanice uporno su isticale da one ne predstavljaju blokadu za odluivanje u okviru Saveta, za koju su ih optuile vee drave lanice, sa vie stanovnika, oznaivi ih kao: blokirajua manjina. Meutim, s obzirom na predstojee irenje EU, koje obuhvata uglavnom manje drave kandidate, proizilazi da e, ionako krhka, ravnotea u Savetu biti naruena u korist manjih drava lanica. Otuda u Grupi za razmiljanje nije mogla biti postignuta saglasnost u odnosu na predlog da se veim dravama lanicama povea broj glasova novom ponderacijom glasanja. U odnosu na probleme Predsedavajueg Saveta, Grupa za razmiljanje je razmatrala ideju mogueg timskog predsedavanja Savetom i Unijom, imajui u vidu predstojee irenje lanstva EU. Tako je jedan od predloga ukljuivao timsko Predsednitvo u sastavu od etiri drave lanice, koje bi delovalo u periodu od najmanje godinu dana. Uprkos tome, veina lanova Grupe zaloila se za princip polugodinje izmene Predsedavajueg, koji je inae predvien odredbama konstitutivnih ugovora (l. 146. Ugovora o EZ, l. 27. Ugovora o EZU i l. 116. Ugovora o EURATOM). U okviru Vestendorp grupe posebna panja je bila usmerena na poboljanje organizacije i metoda rada Saveta. Slino ocenama Komisije, naglaena je potreba da Savet za opte poslove ojaa svoju ulogu koordinatora rada Saveta i odluivanja u raznim oblastima politika Unije. Cilj ovog zahteva sadran je u neophodnosti da bude osigurana opta celovitost i konzistentnost delovanja Saveta, na nain kako to predviaju odredbe konstitutivnog Ugovora. Otuda je preporueno jaanje Korepera (na nivou stalnih predstavnika ministara drava lanica), odnosno njegove kljune uloge u pripremi zasedanja Saveta. U kojoj meri su sva ova navedena otvorena pitanja nala odgovore prilikom institucionalne reforme EU iz Amsterdama? Drugim reima,
451 Vid. Ref lection Group Report, op. cit., p. 63.

237

koliko izmena u odnosu na Savet je uinjeno u Ugovoru o EU iz Amsterdama? Sledee poglavlje fokusira razmatranje u traenju odgovora na ova pitanja. 3.1.2. Ugovor o EU iz Amsterdama i novine u odnosu na rad Saveta EU Tokom Meuvladine konferencije 1996/97 razmatrani su predlozi Grupe za razmiljanje i Komisije u vezi poboljanja organizacije rada i naina glasanja u Savetu EU. Posebno su bili uzeti u obzir argumenti vezani za predstojee proirenje EU i implikacije koje ono nosi za funkcionisanje i nain odluivanja Saveta. Meutim, uprkos tome, predstavnici vlada drava lanica EU sloili su se samo oko neznatnih izmena u oblasti procedure odluivanja Saveta. Pre svega, u odnosu na prisutne relevantne predloge, uinjene su male izmene na podruju irenja primene kvalifikovanog veinskog odluivanja u Savetu. Donoenje odluka kvalifikovanom veinom primenjuje se na skoro sve nove odredbe u Ugovoru iz Amsterdama: podsticajne mere u oblasti zapoljavanja i u socijalnim pitanjima; oblast jednakih mogunosti za ene i mukarce; socijalna iskljuenost; zatita javnog zdravlja; mere protiv pronevere i korupcije; otvorenost organa i dokumenata EU; periferni regioni. Preciznije reeno, radi se o sledeim novim odredbama Ugovora o EU iz Amsterdama: l. 128. smernice za nacionalne politike zapoljavanja, (Odeljak VIII Zaposlenost); l. 129. podsticajne aktivnosti u oblasti zaposlenosti, (Odeljak VIII Zaposlenost); l. 135. mere za jaanje carinske saradnje meu dravama lanicama, (Odeljak X Carinska saradnja); l. 137. mere za borbu protiv socijalne iskljuenosti, (Odeljak XI Socijalna politika, obrazovanje, struno osposobljavanje i omladina); l. 141. mere za primenu jednakih mogunosti i jednakog tretmana za ene i mukarce, (Odeljak XI); 238

l. 152. mere za zatitu javnog zdravlja i fitosanitarne mere, (Odeljak XIII Zdravstvo); l. 255. naela i ogranienja pristupa dokumentima Parlamenta, Saveta i Komisije, tj. otvorenost organa i dokumenata EU, (Glava 2 Zajednike odredbe za vie organa); l. 280. mere za spreavanje pronevera kojima se pogaaju finansijski interesi Zajednice, (Deo II Finansijske odredbe); l. 285. mere za prikupljanje statistikih podataka, neophodnih za obavljanje aktivnosti Zajednice, (Opte i zavrne odredbe); l. 286. osnivanje kontrolnog tela za nadzor nad zatitom linih podataka o fizikim licima, (Opte i zavrne odredbe); l. 299. specifine mere za periferne regione: francuske prekomorske departmane, Azore, Madeiru, Kanarska ostrva, Alandska ostrva i dr., (Opte i zavrne odredbe). U odnosu na postojee odredbe Ugovora o EU iz Mastrihta, gde je bilo predvieno jednoglasno odluivanje Saveta iz domena prvog stuba tj. Evropske zajednice, Ugovor iz Amsterdama je u nekim oblastima predvideo primenu kvalifikovanog veinskog odluivanja Saveta. To su sledea pitanja: l. 47. usklaivanje nacionalnih propisa u oblasti slobode nastanjivanja u samostalnim delatnostima, (Gl. 2 Pravo nastanjivanja); l. 172. sprovoenje viegodinjeg okvirnog naunoistraivakog programa, (Odeljak XVIII Naunoistraivaki rad i tehnoloki razvoj); l. 175. opti programi aktivnosti kojima se utvruju prioritetni ciljevi zatite ivotne sredine, (Odeljak XIX ivotna sredina). Pored navedenih oblasti, Ugovor iz Amsterdama je utvrdio da se kvalifikovano veinsko glasanje u Savetu koristi i prilikom usvajanja odluka na polju zajednike spoljne i bezbednosne politike EU, odnosno u tzv. treem stubu EU. Odredbe l. 23. (Naslov V Odredbe o zajed239

nikoj spoljnoj i bezbednosnoj politici) reguliu da Savet odluuje kvalifikovanom veinom kada donosi tzv. implementirajue odluke. Radi se o situaciji kada, na osnovu neke zajednike strategije Savet usvaja zajednike akcije i zajednike stavove ili kada usvaja neku odluku kojom se primenjuje zajednika akcija ili zajedniki stav. Izuzetak od primene kvalifikovanog veinskog glasanja o implemetirajuim spoljnopolitikim odlukama EU predvien je u sluaju da neka drava lanica istakne i obrazloi odreeni vaan razlog svoje nacionalne politike. Tada e Savet takoe kvalifikovanom veinom, odluiti da zatrai da ovo pitanje razmotri Evropski savet, u cilju jednoglasnog donoenja odluke. Iako je Komisija, u svom Miljenju od februara 1996. predlagala da kvalifikovano veinsko glasanje postane opte pravilo odluivanja u Savetu452, Ugovor o EU iz Amsterdama je veoma ogranieno izaao u susret ovim predlozima. Stoga se ova oblast moe smatrati jednom od slabih taaka institucionalne reforme Saveta izvrene u Amsterdamu. Znaajnu slabost reforme Saveta predstavlja i neformalni tj. preutni sporazum ministara finansija drava lanica da zadre jednoglasno odluivanje u domenu svih poreskih pitanja. Na taj nain je onemogueno bavljenje problemom dvostrukog oporezivanja kompanija koje posluju u vie drava lanica, zatim reavanje pitanja prikupljanja posrednih poreza i tzv. ekoloki porezi. Sva ova poreska pitanja predstavljaju podruja od interesa za itavu Zajednicu, te bi, shodno tome, trebalo da budu reavana na komuni tarnom nivou i u efikasnijoj proceduri odluivanja. Problem ponderisanja tj. odmeravanja glasova je takoe bio vrlo prisutan u razmatranjima tokom pregovora Meuvladine konferencije,
452 Obrazloenje ovakvog predloga, Komisija je zasnivala na injenici da bi, u situaciji poveanog lanstva EU, primena jednoglasnosti vrlo esto dovodila do paralize rada Unije. U tom kontekstu, Komisija je predlagala da, umesto jednoglasnosti u nekim vrlo osetljivim pitanjima, bude uvedena superkvalifikovana veina. Pored to- ga, Komisija se zaloila da u buduim revizijama Ugovora o EU bude napravljena raz- lika izmeu tzv. ustavnih odredbi Ugovora (preambula, opti principi, ciljevi EU i funk- cionisanje institucija) i odredbi Ugovora o politikama EU. S tim u vezi, odredbe o po- litikama EU mogle bi, po miljenju Komisije, da budu predmet izmena i dopuna u jed- nostavnijoj proceduri nego aktuelnoj koja zahteva jednoglasnost za svaku izmenu i dopunu odredbi Ugovora. Videti: European Commission, Reinforcing political union and preparing for enlargement, op. cit., p. 21.

240

u toj meri da je dosegao politike razmere sukobljavanja drava lanica i prevaziao pravne razmirice453. Nekoliko velikih drava lanica (meu njima posebno Nemaka) zalagalo se za revalorizaciju glasova u Savetu prema broju stanovnika. Tome su se suprotstavile manje i srednje zemlje lanice. Tokom diskusije na Meuvladin oj konferenciji razvila su se dva modela revalorizacije glasova u Savetu. Jedan model je obuhvatio relativno poveanje broja glasova za vee drave lanice. Drugi je predviao sistem dvostruke veine, dodavanjem demografskog kriterijuma postojeem sistemu ponderacije glasova. Prvi model su odbacile veina manjih i srednjih drava lanica tokom Meuvladine konferencije. Drugi model je izgledao prihvatljiv, ali su se tome usprotivile Francuska i Velika Britanija u poslednjoj fazi pregovora. Bitan razlog ovom protivljenju svakako je bio sadran u injenici da bi demografski kriterijum mnogo vie iao u prilog Nemakoj, u odnosu na ostale vee lanice EU. Time bi bila stvorena glasaka pogodnost za Nemaku, koja bi jo vie dola do izraaja kada bi veinsko odluivanje postalo opte pravilo u Savetu. Otuda je Nemaka tokom Meuvladine konferencije najvie zastupala prelazak na iskljuivo veinsko odluivanje Saveta. Pri tome, razlozi su bili politike i pragmatine prirode, odnosno procene da je u vaeim konstelacijama snage i uticaja meu dravama lanicama EU, relativna mo ove zemlje neto vea u poree nju sa ostalim lanicama EU. Stoga bi i mogunost nametanja svojih interesa u veinskom odluivanju Saveta EU bila analogna tome454. Otuda je razumljivo protivljenje Francuske i Velike Britanije takvim predlozima za reavalorizaciju glasova u Savetu. S obzirom da je reavalorizacija glasova u Savetu vezana za pitanje broja lanova Komisije, u Amsterdamu je utvren Protokol (br. 7) o organima u perspektivi proirenja EU, koji je odloio reavanje ovih otvorenih pitanja za period uoi proirenja lanstva EU. Predvieno je odravanje nove Meuvladine konferencije najmanje jednu godinu pre nego to broj lanica EU pree dvadeset. Protokolom iz Amsterdama je utvreno da je novo ponderisanje tj. revalorizacija glasova u Savetu
453 Detaljnije o tome kod: Miroslav Prokopijevi, Konstitucionalna ekonomija Evropske unije, Beograd, Institut za evropske studije i Fondacija F. Ebert, 1998., str. 61 68. 454 Slian stav iznosi M. Prokopijevi, ibidem, str. 67.

241

preduslov za bilo koju izmenu broja lanova Komisije tako da Komisiju ine po jedan dravljanin iz drava lanica. Utvreno je da budua revalorizacija glasova u Savetu mora biti prihvatljiva svim dravama lanicama, uzimajui u obzir sve relevantne elemente, a posebno kompenzaciju za one zemlje koje odustaju od mogunosti da odrede drugog lana Komisije. To se odnosi na velike drave lanice EU, koje po tekuem sistemu imaju po dva lana Komisije iz redova svojih dravljana: Nemaka, Velika Britanija, Francuska, Italija i panija. O kakvoj vrsti kompenzacije za ove zemlje se radi, Protokol dalje ne navodi. To pitanje je dalje utvrivano tokom narednih pregovora drava lanica u okviru Meuvladine konferencije o reformi EU, koja je zavrena potpisivanjem Ugovora o EU u Nici, decembra 2000. (stupio na snagu 2003.). Imajui u vidu ciljeve dosadanjih institucionalnih reformi: ouvanje tekovina Zajednice i princip zatite i jaanja institucionalnog balansa novi pregovori drava lanica o reformi EU nastojali su (i nastojae ubudue) da ouvaju postignute tekovine Zajednice i omogue dalji razvoj EU. Razvoj Unije podrazum eva, kako produbljivanje integracije jaanjem institucionalne strukture EU, efikasnost monetarne unije drava lanica i razvoj politike unije; tako i irenje integracije poveanjem broja lanica EU.
3.2. NOVINE U UGOVORU IZ AMSTERDAMA U ODNOSU NA KOMISIJU EU

3.2.1. Predlozi za reformu Komisije tokom Meuvladine konferencije Suprotno reformi izvrenoj Ugovorom o EU iz Mastrihta, uloga Komisije jedva da je bila preispitivana tokom zavrnih pregovora u Amsterdamu. Jedan od razloga smanjenog interesovanja drava lanica za reviziju poloaja Komisije lei u injenici da je njena pozicija bila u fokusu panje tokom donoenja serije mera za funkcionisanje jedinstvenog trita (Evropa 1992) i ukidanja unutranjih granica za slobodan protok robe, kapitala, radne snage i usluga. Vreme kada su se Komisiji u donoenju tih mera suprotstavljale mnoge drave lanice je prolo. 242

Sa druge strane, pitanja revalorizacije glasova u Savetu bila su dovoljno politiki teka i osetljiva, zadirui u samu sutinu funkcionisanja Unije. Iz tih razloga su mnoge drave lanice, tokom utvrivanja izmena i dopun a odredbi Ugovora o EU vezanih za Komisiju, u Amsterdamu smatrale da aktuelna uloga Komisije ini neku vrstu garancije zatite uspenog funkcionisanja EU. Tokom Meuvladine konferencije voena je burna diskusija oko broja lanova Komisije u svetlu predstojeeg irenja EU. Reavanje tog pitanja je odloeno455 i delimino regulisano navedenim Protokolom br. 7 iz Amsterdama. Protokol (br. 7) o organima u perspektivi proirenja EU definie dve faze. U momentu stupanja na snagu prvog talasa proirenja lanstva EU, Komisiju e initi po jedan dravljanin drava lanica, pod uslovom da je prethodno izvreno novo odmeravanje glasova u Savetu. U drugoj fazi, najma nje godinu dana pre nego to broj lanica EU pree dvadeset, bie organizovana nova Meuvladina konferencija, sa ciljem sveobuhvatnog preispitivanja sastava i funkcionisanja organa EU. Francuska je iznela provokativnu ideju o tzv. menaderskoj Komisiji. To je podrazumevalo Komisiju sa manjim brojem lanova nego to je to broj drava lanica. Ova ideja se tokom Meuvladine konferencije pokazala kao nepri hvatljiva za veinu drava EU. Odbijanje francuskog predloga bilo je zasnovano na tri razloga: 1/ Za nove drave lanice, ideja o manjem broju lanova Komisije je bila neprihvatljiva jer su upravo zavrile svoje procedure ratifikacije, u kojima je injenica da e imati svog lana Komisije igrala vanu ulogu. Otuda nisu mogle odstupiti od argumenta da e moi da naimenuju jednog lana Komisije. 2/ Za male i srednje drave lanice, francuska ideja je takoe bila neprihvatljiva, jer su ove drave videle prisustvo svog lana u Komisiju kao garantiju koja obezbeuje da e njihovi specifini interesi biti ugraeni prilikom formulisanja predloga nekog akta ili komuni tarne
455 Odredbe l. 213. Ugovora iz Amsterdama zamenile su bivi l. 157. Ugovo- ra iz Mastrihta, ali je sadrina ostala ista. Broj lanova Komisije je ostao neizme njen 20 lanova, koji se biraju na osnovu njihove opte sposobnosti i ija je nezavisnost van sumnje. Za izmenu broja lanova Komisije potrebna je jednoglasna odluka Saveta.

243

politike od strane Komisije. Ove drave su sa pravom sumnjale da e ba njihovi lanovi Komisije biti rtvovani u sluaju smanjenja broja lanova u Komisiji. 3/ U sluaju velikih drava lanica, brzo je postalo jasno da samo Francuska (i moda Italija) izraavaju spremnost da razmotre mogunost da rtvuju lana Komisije svoje nacionalnosti. Nasuprot tome, pozicija ostalih velikih drava lanica sastojala se u zahtevu da se Komisija sastoji od stalnih lanova iz redova nacionalnosti velikih drava lanica, dok bi se ostatak lanova Komisije menjao po principu rotacije. Pored predloga Francuske, postojala je i ideja o ustanovljavanju lanova Komisije sa razliitim statusom: bilo da se radi o juniorima, asistentima ili njihovim predstavnicima, ali nije zaivela. Sa druge strane, ideja o reorganizovanju portfelja unutar Komisije (na primer da bi se izbeglo preklapanje i dupliranje u kontekstu spoljnih odnosa) dobila je podrku na Meuvladinoj konferenciji. Ovo su, meutim, pitanja koja spadaju u oblast interne organizacije Komisije, a ne u domen institucionalnih izmena. 3.2.2. Ugovor iz Amsterdama i novine u odnosu na Komisiju EU Reforma iz Amsterdama donela je pre svega jaanje uloge predsednika Komisije. O tome je bio brzo postignut dogovor tokom pregovora. Razlozi lako postignute saglasnosti drava lanica sadrani su u sagledavanju uloge predsednika Komisije, kao znaajnog faktora jedinstva i efikasnosti Komisije. Otuda je poloaj predsednika Komisije unapreen na nekoliko naina: lanove Komisije odreuju i imenuju vlade drava lanica uz saglasnost imenovanog predsednika Komisije. To znai da je predsednik Komisije stekao pravo prigovora u vezi izbora lanova Komisije, koje ranije nije imao. Odredbe l. 158. Ugovora iz Mastrihta sadre znatno blau formulaciju: umesto uz saglasnost predsednika, lanove Komisije imenuju vlade drava lanica u dogovoru (tj. uz konsultovanje) sa predsednikom; Komisija radi pod politikim rukovodstvom njenog predsednika (l. 219. Ugovora iz Amsterdama)456. To znai da je predsedniku dode456 Ove odredbe l. 219. Ugovora o EZ iz Amsterdama predstavljaju dopunu l. 163. Ugovora iz Mastrihta.

244

ljena uloga koordinatora raznorodnih aktivnosti Komisije, ali ne samo radi administrativnog vostva, nego i rukovoenje sa politikim dimenzijama; Deklaracija iz Amsterdama o organizaciji i funkcionisanju Komisije (prikljuena uz Finalni akt tj. uz Ugovor iz Amsterdama, 1997), konstatuje da predsednik treba da ima pravo na unutranju reorganizaciju Komisije i objavljuje nameru Komisije da promeni organizaciju svojih odeljenja. Druga oblast novina iz Amsterdama odnosi se na trostruko poboljanje prava Komisije na inicijativu: 1/ posredstvom stvaranja novih politika u deliminoj nadlenosti Zajednice ili novih oblasti delovanja Komisije zapoljavanje, zatita javnog zdravlja; 2/ kroz prenos ovlaenja na Zajednicu u oblastima koje se tiu slobodnog kretanja lica (komunotarizacija odreenih pitanja iz treeg stuba meuvladine saradnje drava lanica u prvi stub Zajednice, sa nadnacionalnim karakteristikama odluivanja). To su sledea pitanja: prelazak spoljnih i unutranjih granica zemalja EU, vize, imigracija, azil.457 Komisija u tim oblastima deli svoje pravo inicijative sa dravama lanicama u prvom, prelaznom periodu od pet godina. Posle isteka ovog roka, Komisija e imati iskljuivo pravo predlaganja mera u tim pitanjima; 3/ putem opteg proirenja zajednikog prava inicijative Komisije i drava lanica u treem stubu EU, koji se posle reforme iz Amsterdama odnosi na policijsku i pravosudnu saradnju drava lanica u krivinim stvarima (l. 29 42). Pre Amsterdama, Komisija nije imala nikakvo pravo predlaganja mera podsticanja meuvladine saradnje u ovim pitanjima. Tokom pregovora o reformi EU 1996/97 iznoeni su mnogi predlozi usmereni na slabljenje institucionalne pozicije Komisije: naroito revizija l. 152, 189 A i 212. Ugovora iz Mastrihta. Ugovor o EU iz
457 Ugovor iz Amsterdama sadri novi odeljak IV (po novoj numeraciji lanova, usvojenoj u Amsterdamu) pod nazivom: Vize, azil, imigracije i druge politike koje su u vezi sa slobodnim kretanjem lica. Ova pitanja su ranije sva bila sadrana u Ugovoru o EU iz Mastrihta (poglavlje VI), a reformom iz Amsterdama su prebaena u Ugovor o EZ, koji ini sastavni deo Ugovora o EU, ali sa bitno razliitim nainima odluivanja, tj. sa elementima suprancionalno sti.

245

Amsterdama nije uneo ove predloge, to se takoe moe tumaiti eljom drava lanica za jaanjem uloge Komisije u cilju poboljanja efikasnosti Unije. 3.2.3. Novine u Ugovoru iz Amsterdama u odnosu na Evropski sud pravde U odnosu na Evropski sud pravde, Ugovor o EU iz Amsterdama donosi dve znaajne novine. Prva oblast izvrenih reformi ovlaenja i poloaja Suda pravde odnosi se na novo poglavlje Ugovora o EZ (kao sastavnog dela Ugovora o EU iz Amsterdama) u vezi sa slobodom i sigurnou (azil, imigracije, granice, pravosudna saradnja u graanskim stvarima). Sud pravde je u ovoj oblasti stekao svoja uobiajena ovlaenja, ali uz odreena ogranienja (l. 68, ex l. 73 P): 1/ Zahtev za preliminarno miljenje Evropskog suda pravde mogu traiti samo sudovi najvie instance u dravama lanicama, ije odluke ne podleu pravnom leku internog prava458. Za razliku od ostalih sluajeva traenja preliminarnih miljenja (regulisanih u l. 234), nadlenost Suda pravde je u ovoj oblasti ograniena diskrecionom procenom nacionalnog suda poslednje instance o potrebi podnoenja zahteva za preliminarno miljenje Suda. Naime, taj nacionalni najvii sud nije obavezan (kao u optim odredbama l. 234) da trai preliminarno miljenje Suda pravde, kada se u postupku pred njim postavi problem tumaenja poglavlja o vizama, azilu, imigraciji i drugim vezanim pitanjima ili pak, tumaenje akata komunitarnih institucija donetih na osnovu ovog poglavlja ili valjanosti takvih
458 U l. 68 (1) Ugovora iz Amsterdama je utvreno da se pravo Suda pravde na davanje preliminarnog miljenja primenjuje na ovo poglavlje o slobodi i sigurnosti, kada se pitanje tumaenja ovog poglavlja, ili valjanosti, ili tumaenja akata komuni tarnih organa zasnovanih na ovom poglavlju, pokrene u postupku pred nacionalnim pravosudnim organom, ija odluka ne podlee pravnom leku unutranjeg prava. Taj nacionalni pravosudni organ najvie instance podnosi Sudu pravde zahtev za prelimina rno miljenje Suda, ako smatra da je takva odluka u konkretnom predmetu neophodna za donoenje presude.

246

akata. Time je nadlenost Suda pravde odredbama Ugovora iz Amsterdama proirena, ali je primena ovih ovlaenja Suda pravde ostavljena u rukama nacionalnih najviih sudova. 2/ Evropski sud pravde nema nadlenost da sudi o merama ili odlukama koje su preduzete u skladu sa l. 62 (1) Ugovora iz Amsterdama, a odnose se na obezbeenje javnog reda i zatitu unutranje bezbednosti. Ovde je dola do izraaja potreba drava lanica da ouvaju esenciju svojih suverenih ovlaenja na polju zatite javnog reda i unutranje bezbednosti, te su ove oblasti ostale izuzete od sudskog nadzora na nadnacionalnom nivou tj. od nadlenosti Suda pravde. Radi se o merama koje, shodno l. 62 (1) donosi Savet i to posle isteka prelaznog roka od pet godina (od stupanja na snagu Ugovora iz Amsterdama), a reguliu kontrolu lica na unutranjim granicama Unije, odnosno granicama meu dravama lanicama. 3/ Pored davanja preliminarnih miljenja, Sud pravde moe, na zahtev Saveta, Komisije ili neke drave lanice, da presudi u nekom pitanju tumaenja ovog odeljka459 Ugovora o EU ili akata organa Zajednice baziranih na ovom odeljku. Ovo ovlaenje Suda pravde ogranieno je, meutim, time to se takva presuda Suda pravde nee primenjivati na pravosnane odluke i presude sudova drava lanica. Druga oblast novina donetim Ugovorom o EU iz Amsterdama obuhvata irenje nadlenosti Suda pravde na trei stub Unije o policijskoj i pravosudnoj saradnji drava lanica u krivinim stvarima460. Po prvi put odredbe l. 35. Ugovora iz Amsterdama utvruju da je Sud pravde nadlean da daje preliminarna miljenja o valjanosti i tumaenju akata koji se odnose na ovo poglavlje Ugovora, ali samo ako drave lanice eksplicitno izriitom izjavom prihvate nadlenost Suda. U
459 Radi se o Naslovu IV Ugovora o osnivanju EZ, kao sastavnog dela Ugovora o EU iz Amsterdama (l. 61 69): Vize, azil, imigracija i ostale politike koje se odnose na slobodno kretanje lica. 460 Ugovor o EU iz Amsterdama je zadrao trei stub meuvladine saradnje dr- ava lanica, ali pod drugaijim nazivom i sa drugim sadrajem. Dok je Ugovor o EU iz Mastrihta imao odredbe (Naslov VI) o saradnji u oblastima pravosua i unutra njih poslova, koje su inile trei stub EU, Ugovor o EU iz Amsterdama u treem stubu EU obuhvata samo policijsku i pravosudnu saradnju u krivinim stvarima, dok su sva pita- nja u vezi sa slobodnim kretanjem lica prebaena u Ugovor o EZ (Naslov IV).

247

takvim sluajevima predmet preliminarnog miljenja Suda pravde mogu biti sledei akti: konvencije, propisi kojima se primenjuju te konvencije, okvirne odluke, odluke i dr. ak i kada je drava lanica dala pismenu izjavu o prihvatanju nadlenosti Suda pravde, ovlaenja Suda nisu apsolutna, ve ograniena diskrecionim procenama nacionalnih sudova o potrebi traenja preliminarnih miljenja Suda pravde. Nacionalni sudovi (bilo poslednje instance, bilo nii sudovi) nisu obavezni (imaju mogunost, ali ne i obavezu) da trae preliminarno miljenje Suda pravde o tumaenju konvencija, okvirnih odluka ili odluka iz domena treeg stuba saradnje drava lanica (l. 35. ta. 3). Pored preliminarnih miljenja, Sud pravde je nadlean i za razmatranje o legalnosti tj. zakonitosti okvirnih odluka i odluka u tubama koje podnesu drave lanice ili Komisija (l. 35. ta. 6), a odnose se na: nenadlenost, povredu bitnih pravila postupka, povredu ovog Ugovora ili bilo kog propisa koji se tie njegove primene, kao i na zloupotrebu ovlaenja. Takva tuba moe se pokrenuti u roku od dva meseca od trenutka objavljivanja pravnog akta, za koji se trai ispitivanje zakonitosti. Sud pravde je takoe ovlaen da odluuje u sporovima izmeu drava lanica (l. 35. ta. 7), koji se odnose na tumaenje ili primenu akata usvojenih na osnovu l. 34. ta. 2. odnosno akata Saveta kojima se podstie policijska i pravosudna saradnja drava lanica u krivinim stvarima, da bi se realizovali ciljevi Unije. Shodno odredbama l. 34., Savet moe da usvaja zajednike stavove kojima se definie pristup Unije u pojedinim relevantnim pitanjima (jednoglasnim odluivanjem, na inicijativu neke drave lanice ili Komisije). Takoe, Savet moe da usvoji okvirne odluke, sa obaveznom pravnom snagom (slino direktivama), u cilju pribliavanja nacionalnih zakona i propisa drava lanica. Konano, Savet moe usvojiti i obavezujue odluke i konvencije, koje e preporuiti dravama lanicama na usvajanje. Za sporove meu dravama lanicama u vezi tumaenja i primene svih ovih akata Saveta (zajednikih stavova, okvirnih odluka, odluka, konvencija) nadlean je Sud pravde, ali pod uslovom da taj spor nije mogao biti reen u Savetu u roku od est meseci od pokretanja spora. To znai da je nadlenost Suda pravde u ovom kontekstu sekundarna u odnosu na nadlenost Saveta, kome je dat rok od est meseci da rei spor meu svojim lanicama. 248

Pored ovih sporova meu dravama lanicama, Sud pravde nadlean je i za sporove izmeu drava lanica i Komisije u pogledu tumaenja ili primene konvencija, ije tekstove utvruje Savet i preporuuje ih na usvajanje dravama lanicama (u skladu sa njihovim ustavnim propisima). Sud pravde, meutim, nema nadlenost da razmatra valjanost ili obim svrsishodnosti operacija koje obavljaju nacionalni policijski organi drava lanica (ili drugi organi zakonske represije), niti da odluuje u pitanjima koja spadaju u nadlenost drava lanica u pogledu odranja javnog reda i unutranje bezbednosti. Ove odredbe (l. 35. ta. 5) Ugovora iz Amsterdama ukazuju na odlunu reenost drava lanica da ne dopuste meanje nadnacionalnog sudskog organa EU u poslove iskljuive nacionalne nadlenosti, koja tradicionalno predstavljaju pitanja zatite javnog reda i unutranje bezbednosti.

4. Promene u Ugovor u iz Amsterdama u odnosu na ostale institucije EU

4.1. FINANSIJSKI SUD

Prema odredbama Ugovora iz Amsterdama Finansijski sud sada ima pravo da podnosi tube Sudu pravde radi zatite svoje nadlenosti (l. 230). Takoe, ovlaenja Finansijskog suda su proirena na nadzor nad fondovima Zajednice kojima upravljaju druga tela, ukljuujui i Evropsku investicionu banku (EIB). Pravo Finansijskog suda u pogledu pristupa informacijama u vezi sa upravljanjem izdacima i prihodima Zajednice od strane EIB bie regulisano sporazumom izmeu Finansijskog suda, EIB i Komisije. ak i kada nema takvog sporazuma, Finansijski sud e imati pravo pristupa potrebnim informacijama, da bi izvrio kontrolu trokova i prihoda Zajednice kojima upravlja EIB.
4.2. EKONOMSKI I SOCIJALNI KOMITET I KOMITET REGIONA

Ugovor iz Amsterdama stvroio je uslove za jaanje institucionalnog poloaja Ekonomskog i socijalnog komiteta i Komiteta regiona. 249

a) Predvieno je da ova dva konsultativna tela budu administartivno odvojena. b) Proiren je obim pitanja za ije razmatranje u EU je obavezno prethodno traiti miljenje ova dva komiteta. Miljenje Ekonomskog i socijalnog komiteta je, pored ostalih, neophodno i u sledeim oblastima: zapoljavanje, socijalna pitanja i zatita javnog zdravlja. Komitet regiona mora biti konsultovan u vezi sa zatitom ivotne sredine, Socijalnim fondom EU, strunim osposobljavanjem, prekograninom saradnjom i saobraajem. c) Predvieno je da Evropski parlament moe traiti miljenje od oba komiteta.

5. Evropski parlament i demokratski def icit EU

Evropski parlament (EP) je posle reforme EU iz Amsterdama postao glavni dobitnik izvrenih reformi. Zakonodavna ovlaenja EP su ojaala toliko, da se Parlament tretira kao ravnopravni zakonodavni organ Unije sa Savetom bar kad je re o postupku saodluivanja. Na ovaj nain institucionalna ravnotea je poboljana, ali se ne moe govoriti o balansu u klasinom smislu rei, jer je Savet ostao dominantni zakonodavni organ. Postupak saradnje je praktino ukunut, osim u delu koji se tie uspostavljanja ekonomske i monetarne unije. Postupci davanja saglasnosti Parlamenta i konsultacija su zadrani, to ukazuje da je uloga Saveta i dalje preovlaujua, iako je Parlament poboljao svoju institucionalnu poziciju. Razlozi insistiranja drava lanica na veim zakonodavnim kompetencijama EP i postignute saglasnosti o tome lee u sveoptoj proceni o odsustvu demokratskog legitimiteta procesa odluivanja u Uniji. S obzirom da se Parlament, zbog svog demokratskog sastava i naina izbora, smatra pravim predstavnikom naroda i graana drava lanica EU, otuda je poboljanje njegovog poloaja u ukupnoj institucionalnoj strukturi EU imalo za cilj da smanji prisutni demokratski deficit EU. Upravo zato su jaanje ovlaenja Parlamenta i paralelno smanjivanje demokratskog deficita EU nerazdvojno vezani. Tu se nadovezuje i pitanje uloge nacionalnih parlamenata drava lanica u procesu izgradnje 250

Unije koja je otvorena, demokratska, ije su odluke legitimne i pravi predstavnici interesa veine graana drava lanica, a samim tim i ispunjenje cilja sve vreg jedinstva meu narodima drava lanica. Ovaj cilj je utvren na samom poetku Ugovora o EU iz Amsterdama, u l. 1. Zajednikih odredbi, kao: ... stvaranje sve vreg jedinstva izmeu naroda Evrope, u kojoj se odluke donose to je mogue otvorenije i na nivou to je mogue bliem graanima 461. Odrednica o donoenju odluka to je mogue otvorenije upuuje na ocenu o velikoj vanosti, kako principa transparentnosti u dnevom odluivanju EU, tako i naela javnosti, a pre svega demokratinosti procesa donoenja odluka u organima EU. Sama organizacija rada i tok pregovora u okviru Meuvladine konferencije potvruju ovu ocenu. Naime, za razliku od klasinih metoda revizije Rimskog ugovora, kakav je bio zastupljen tokom pregovaranja Ugovora o EU iz Mastrihta, Meuvladina konferencija 1996/97 imala je mnogo otvoreniji karakter, drugaiju tehniku pregovora i nastojala da to vie ukljui javno mnjenje u dravama lanicama. Problem demokratskog deficita EU predstavlja sloeno pitanje koje obuhvata vie dimenzija: ne samo jaanje poloaja Evropskog parlamenta, nego i ulogu nacionalnih parlamenata drava lanica, ulogu ostalih organa EU pre svih Komisije, kao osnovnog izvrnog organa EU i demokratinost njenog delovanja i brojna druga pitanja. Za potrebe ovog istaivanja, analiza je fokusirana na povezanost demokratskog deficita i njegovog razreavanja na institucionalnoj ravni posredstvom poveanja ovlaenja EP i boljeg definisanja uloge nacionalnih parlamena ta.
5.1. POLOA J EVROPSKOG PARLAMENTA U UGOVORU IZ AMSTERDAMA

5.1.1. Jaanje zakonod avnih ovlaenja EP Jaanje ovlaenja EP ogleda se prevashodno na polju zakonodavnih kompetencija EP. U Ugovoru iz Amsterdama znaajno je proire461 Podvlaenje autora, za kompletan tekst l. 1. vid. prevod Ugovora iz Amsterdama: D. Lopandi, Ugovor o EU Rim Mastriht Amsterdam, op. cit., str. 43.

251

na primena postupka saodluivanja, kao naina donoenja odluka, na brojne nove oblasti. To su sledea podruja: 1/ nediskriminacija po osnovu nacionalnosti (l. 12, ex l. 6); 2/ sloboda kretanja i boravka na teritoriji drava lanica za graane Unije (l. 18, ex l. 8a st. 2); 3/ socijalno osiguranje za radnike migrante (l. 42, ex l. 51); 4/ pravo nastanjivanja za strance (l. 46, ex l. 56); 5/ uputstva za usaglaavanje nacionalnih propisa drava lanica o obavljanju samostalnih delatnosti (l. 47, ex l. 57); 6/ sprovoenje saobraajne politike (l. 71, ex l. 75 i l. 80, ex l. 84); 7/ mere za podsticanje zapoljavanja (l. 129, ex l. 109 R); 8/ mere za jaanje carinske saradnje drava lanica (l. 135, ex l. 116); 9/ podsticajne mere za spreavanje socijalne iskljuenosti (l. 137, ex l. 118); 10/ primena naela jednakih ansi i jednakog tretmana mukaraca i ena u zapoljavanju i naela jednakog nagraivanja za isti rad (l. 141, ex l. 119); 11/ odreene odredbe Socijalnog protokola, kao sastavnog dela novog Ugovora iz Amsterdama i odluke u vezi sa primenom Socijalnog fonda (l. 148. ex l. 125); 12/ mere u oblasti strunog osposobljavanja (l. 150, ex l. 127); 13/ zatita javnog zdravlja (l. 152, ex l. 129); 14/ smernice u vezi sa transevropskim mreama saobraaja, telekomunikacija i energetike (l. 156, ex l. 129 D); 15/ odluke o primeni mera koje se odnose na Regionalni fond (l. 162, ex l. 130E); 16/ istraivanje i tehnoloki razvoj (l. 172, ex l. 130 O); 17/ zatita ivotne sredine (l. 175, ex l. 130 S); 18/ saradnja za razvoj (l. 179, ex l. 130 W); 19/ naelo otvorenosti pravo pristupa dokumentima organa EU (l. 255, ex l. 191 A); 20/ mere za suzbijanje pronevera koje pogaaju finansijske interese Zajednice (l. 280, ex l. 209 A); 21/ mere za prikupljanje statistikih podataka neophodnih za obavljanje aktivnosti Zajednice (l. 285, ex l. 213 A); 252

22/ stvaranje savetodavnog kontolnog tela za zatitu linih podataka (l. 286, ex l. 213 B). Navedena poboljanja zakonodavnih ovlaenja Parlamenta u Ugovoru iz Amsterdama imala su u vidu predloge Komisije, iznete u njenom Miljenju od 1996. u kome se zaloila da svi zakonodavni akti budu usvajani u postupku saodluivanja Parlamenta i Saveta. Saodluivanje, meutim, nije postalo jedini zakonodavni postupak, jer postoje i dalje procedura konsultovanja Parlamenta i postupak davanja saglasnosti Parlamen ta. Sama procedura saodluivanja je pojednostavljenja, tako to je izostavljeno tzv. tree itanje predloga akta (l. 251, ex l. 189 B). Ukoliko predlog akta na kraju procedure tj. posle usaglaavanja u Komitetu za usaglaavanje, u formi zajednikog predloga ne prihvate jedna od dve institucije (bilo Parlament, bilo Savet), isti se smatra odbaenim. Ove odredbe l. 251. ukazuju da je Parlament u postupku saodluivanja izjednaen sa Savetom u mogunosti da sprei donoenje akta sa kojim se ne slae462. Postupak saradnje Parlamenta i Saveta je skoro ukinut, osim u nekim odredbama vezanim za poglavlje o ekonomskoj i monetarnoj politici (modaliteti multilateralnog nadzora nad ekonomskim politikama drava lanica l. 99, ex l. 103). To je takoe jo jedan vid pojednostavljivanja zakonskih procedura donoenja komunitarnih akata u EU. 5.1.2. Ostale institucionalneodredbe u odnosu na Parlament Ugovor iz Amsterdama ograniio je broj lanova Parlamenta na maksimum od 700 lanova, imajui u vidu predstojee irenje lanstva EU (l. 189, ex l. 137). Parlament treba da pripremi predloge za opte neposredne izbore prema jedinstvenom postupku u svim dravama lanicama ili u skladu sa zajednikim naelima drava lanica (l. 190, ex l. 138). Na osnovu toga e Savet jednoglasno usvojiti odredbe ije e usvajanje preporuiti
462 Slinu ocenu iznosi D. Lopandi, Ugovor iz Amsterdama o izmeni Ugovora o EU i Ugovora o osnivanju EZ komentar, op. cit., str. 27.

253

dravama lanicama, u skladu sa njihovim ustavnim propisima. Za usvajanje ovih odredbi Saveta neophodna je saglasnost Parlamenta (veinom lanova). Ovlaenje Parlamenta da podnese predlog o jedinstvenom postupku neposrednih izbora za svoje lanove u svim dravama lanicama predstavlja mogunost da izborni postupak i sami izabrani lanovi Parlamenta budu to blii glasaima u dravama lanicama. To je jedan od puteva smanjivanja demokratskog deficita EU. Odredbama l. 190 (taka 5) Parlamentu je u nadlenost stavljeno da utvruje status i opte uslove za obavljanje funkcija od strane njegovih lanova. Ova kompetencija EP, ograniena je obaveznom saglasnou Saveta, koji odluuje jednoglasno prihvatajui miljenje Komisije o tome. Parlament je ovlaen da odobri imenovanje predsednika Komisije, posle njegovog odreivanja od strane drava lanica u zajednikom dogovoru (l. 214, ex l. 158). Time je formalnopravno ozvaniena praksa dobijanja pozitivnog miljenja Parlamenta za izbor i naimenovanje predsednika Komisije i njenih lanova, ali je i ojaan poloaj predsednika Komisije. Pored toga, razlozi uvoenja ove dopune ovlaenja Parlamenta ukazuju ponovo na potrebu smanjivanja demokratskog deficita u institucionalnoj strukturi EU. Potvrivanje Parlamenta za imenovanje predsednika Komisije treba da povea demokratski karakter Komisije, kao izvrnog organa EU. Parlament, meutim, nije stekao ovlaenja u postupku revizije konstitutivnog Ugovora o EU (l. 48, ex l. N), jer se u postupku izmena i dopuna Ugovora o EU i dalje ne zahteva saglasnost Parlamenta. Za stupanje na snagu izmena Ugovora o EU dovoljna je njihova ratifikacija u svim dravama lanicama prema njihovim ustavnim pravilima. Ovakvo reenje navodi na ocenu o vrstoj reenosti drava lanica da oblast revizije samih ustavnih osnova Unije odnosno Ugovora kao konstitutivnog akta, zadre u oblasti svoje iskljuive jurisdikcije, bez uplitanja nadnacionalnog organa EU kakav je Evropski parlament, po svom sastavu i nainu funkcionisanja.

254

V POGLAVLJE

UGOVOR IZ NICE I INSTITUCIONALNI POMACI EU 1. Uvod od Amsterdama do Nice

efovi drava i/ili vlada drava lanica EU su 11. decembra 2000. postigli sporazum o tekstu revidiranog Ugovora o EU, kojim se dopunjavaju odredbe postojeeg Ugovora o EU iz Amsterdama, u Nici na vanrednom zasedanju Evropskog saveta pod predsednitvom aka iraka. Jo je u Protokolu o institucijama uz Ugovor iz Amsterdama, predvieno preispitivanje i dopunjavanje odredbi o sastavu i radu institucija EU, i to najma nje mesec dana pre nego to broj drava lanica EU pree 20. Proces proirenja Unije, ulaskom drava Centralne i Istone Evrope (u maju 2004.) ubrzao je sazivanje nove meuvladine konferencije o institucionalnoj reformi EU u februaru 2000. Konferencija je zavrena 6. decembra 2000., a 11. decembra 2000. su efovi drava ili vlada lanica EU postigli saglasnost o tekstu novog Ugovora o EU. Ugovor o EU tj. Ugovor iz Nice463, potpisan je 26. februara 2001. takoe u Nici, a stupio je na snagu posle ponovljenog referenduma u Irskoj, 1. februara 2003. godine, tj. posle procedura ratifikacije Ugovora, obavljenih u svakoj od drava lanica.
463 Ugovor o EU iz Nice objavljen je prvi put u Slubenom listu EZ, OJ C 80/12 od 26. februara 2001. (Treaty of Nice amending the Treaty on European Union, the Treaties estblishing the European Communitiies and certain related acts, signed at Ni- ce).

255

Osnovni cilj donoenja Ugovora o EU iz Nice je poboljanje institucionaln e strukture EU, odnosno unapreivanje institucionalne reforme Unije, radi prijema novih drava lanica. Pod tim se naroito podrazumevaju sledeih pet organa EU: Evropski parlament, Savet ministara, Evropska Komisija, Sud pravde i Finansijski sud. U institucionalnu strukturu EU takoe spadaju i Evropski Savet, kao i Evropska Centralna banka, ali ona nije pretrpela izmene Ugovorom iz Nice. Ovo institucionalno ustrojstvo Unija je nasledila jo iz perioda osnivanja Evropske zajednice za ugalj i elik i Evropske ekonomske zajednice od strane est drava osnivaa. Trebalo je da takva struktura institucija poslui za prvu fazu procesa integracije, tj. ustanovljavanje zajednikog, a kasnije jedinstvenog trita Zajednice, praeno sa nekoliko zajednikih sektorskih politika: poljoprivredna, saobraajna i spoljnotrgovinska politika. Dananja Evropska unija se u velikoj meri razlikuje od Zajednice pedesetih i ezdesetih godina prolog veka, te je i sam prvi stub Unije Evropska zajednica, nedavno transformisan u ekonomsku i monetarnu uniju, u kojoj 11 drava lanica imaju istu valutu, evro. Istovremeno, institucije EU vre velika ovlaenja u skoro svakoj oblasti nadlenosti drava lanica, ukljuujui ak i spoljnu politiku i bezbednost (drugi stub) i pitanja pravosua i unutranjih poslova (trei stub), kao i oblast ljudskih prava464. Produbljivanje integracionih tokova praeno je paralelnim irenjem ovih kretanja, te je 2004. godine ulazak novih deset lanica465 u sklopu istonog proirenja EU, oznaio politiku velikog praska. Svakako da je postojea institucionalna struktura EU suoena sa novim zadacima i izazovima efikasnog funkcionisanja novog oblija broj464 Koncepcija institucionalne reforme EU ne obuhvata oblast ljudskih prava, (te stoga ovde nee biti razmatrana). Oblast ljudskih prava u EU regulisana su posebnom Evropskom Poveljom o ljudskim pravima, ali koja nije sastavni deo Ugovora iz Ni- ce, ve poseban (politiki) akt drava lanica bez obavezujueg pravnog dejstva. 465 Radi se o sledeim dravama: Poljska, Maarska, eka, Slovaka, Sloveni- ja, Estonija, Litvanija, Latvija, Malta, Kipar. Tome e slediti takoe ulanjenje Rumu- nije i Bugarske, te se opravdano oekuje da oko 2010. 2015. godine Unija broji 27 dr- ava lanica. Vid. Barents Rene, Some observations on the Treaty of Nice, Maa- stricht Journal of European and Comparative Law, Netherlands, Volume 8, No. 2, 2001, p. 11.

256

nije Unije u bliskoj perspektivi. Otuda i nunost njene reforme. Nije prolo ni dve godine od stupanja na snagu ugovora o EU iz Amsterdama, maja 1999., a ve je decembra 2000. potpisan revidirani Ugovor o EU u Nici. Jedan od znaajnih razloga je irenje lanstva EU, koje je dramatino nametnulo pitanje koncepcije delovanja institucija EU u novim uslovima. Preciznije, ukoliko bi se nastavilo sa praksom tzv. punjenja stolica u organima EU, koja je sledila posle svakog proirenja lanstva, Unija bi morala da funkcionie sa Parlamentom od preko 1000 lanova, Komisijom od 35 lanova ili vie, Sudom pravde od oko 30 sudija i konano, Savetom ministara koji bi morao da postigne saglasnost izmeu 27 lanova i to sve na najmanje 19 razliitih jezika. Sve to bi predstavljalo vrlo komplikovan institucionalni scenario, o emu postoji svest javnog mnjenja i zvaninika u EU ve due vreme.

2. Evropski Parlament
U Ugovoru o EU iz Mastrihta Evropski parlament je dobio znatno ojaanu poziciju, uvoenjem procedure saodluivanja sa Savetom ministara i itavim korpusom ovlaenja kod naimenovanja Komisije, ali je tek Ugovorom iz Amsterdama uinjen pokuaj odreivanja broja lanova EP. Naime, Protokolom o proirenju EU, kao sastavnim delom Ugovora iz Amsterdama, broj lanova EP je ogranien na maksimalno 700.
2.1. RASPODELA SEDITA U EVROPSKOM PARLAMENTU

Prema Ugovoru iz Nice izvrena je preraspodela sedita u Parlamentu na osnovu principa da treba da postoji bliska srazmera izmeu broja lanova EP i stanovnitva svake od drava lanica. Najvei broj lanova EP pripada Nemakoj (99 lanova) i to je uzeto kao poetna pozicija za ovu preraspodelu. Novo brojanje je rezultiralo smanjenjem broja sedita u Parlamentu za ostale drave lanice, tako da novi ukupan broj lanova iznosi 535. Na istoj osnovi je izvreno predvianje broja lanova za svaku novu lanicu EU, to je rezultiralo maksimumom od 732 poslanika EP. Shodno tome, ogranienje od 700 lanova EP predvieno Ugovorom iz Amsterdama je poniteno. 257

Nova pravila bie prvi put primenjena posle izbora za Evropski parlament u 2004. godini. Shodno tome, od 2004. 2009. e vaiti prelazni period. To praktino znai da e, u zavisnosti od samog proirenja lanstva EU, raspodela lanova Parlamenta biti najblie mogue postojeem broju lanova.
2.2. JAANJE ZAKONODAVNIH OVLAENJA PARLAMENTA

Parlament je donoenjem Ugovora iz Nice ojaao svoju zakonodavnu funkciju posredstvom irenja postupka saodluivanja na nove oblasti u Ugovoru. Tokom pregovora u Nici sam Parlament se zalagao za opte proirenje saodluivanja na sve oblasti komunitarnog zakonodavnog delovanja. Tome su se usprotivile mnoge lanice, te je irenje polja saodluivanja obavljeno po principu pojedinanog ispitivanja svake od odredbi u Ugovoru. Osim saodluivanja, procedura davanja saglasnosti Parlamenta je proirena na odluke o realnom riziku ozbiljne povrede fundamen talnih naela na kojima se Unija bazira od strane neke od lanica. Parlamentu je takoe dodeljeno pravo inicijative za utvrivanje takvih sluajeva. Saglasnost EP se trai i kod odluka o pokretanju ojaane saradnje drava lanica u prvom stubu, u oblastima koje su inae predmet saodluivanja. Saglasnost Parlamenta je zadrana kod odluivanja o strukturnim i kohezionim fondovima, ali je planirano uvoenje odluivanja kvalifikovanom veinom u Parlamentu, posle 2007. godine, kada je predvieno donoenje novog finansijskog okvirnog plana EU466.
2.3. JAANJE POLOA JA PARLAMENTA PREMA SUDU PRAVDE

Pored toga, Parlament je osnaio svoj poloaj prema Sudu pravde do mere koja ga postavlja na istu ravan sa Komisijom, Savetom i dravama lanicama. Prema Ugovoru iz Nice EP je stekao sledea ovlaenja:
466 Galloway D., The Treaty of Nice and Beyond Realities and Illusions of Power in the EU, UK, British Library, 2001., p. 125.

258

1/ da (shodno l. 230.) podnosi predloge Sudu pravde na osnovu krenja esencijalnih proceduralnih zahteva, nedostatka nadlenosti, povrede Ugovora ili zloupotrebe ovlaenja i 2/ odredbe l. 300. su izmenjene tako da omogue Parlamentu da zatrai miljenje Suda pravde o tome da li je predvieni sporazum EU sa treim zemljama ili sa meuna rodnom organizacijom u saglasnosti sa odredbama Ugovora o EU. U poreenju sa rezultatima prethodnih institucionalnih reformi EU, naroito onih izvrenih u Mastrihtu i Amsterdamu, kada je Parlament iroko ocenjen kao glavni dobitnik izvrenih izmena osnivakih ugovora, rezultati reformi institucija iz Nice nisu spektakularni. To se, meutim, nije ni moglo oekivati, imajui u vidu da se u Nici i nije pregovaralo o izmeni postignute institucionalne ravnotee kljunih institucija Unije. Naprotiv, sutina reformi iz Nice odnosi se na pripremu organa EU za veliko proirenje Unije u uslovima postojee institucionalne strukture EU. Ono to se namee kao vrlo znaajno, a ujedno ilustruje i vanost poloaja Parlamenta u ukupnoj institucionalnoj arhitekturi Unije, jeste injenica da je raspodela mesta u Parlamentu shodno proporcionalnos- ti prema broju stanovnitva, izvrena u Nici, pokazala da su drave lan- ice vrlo zainteresovane za utvrivanje maksimalnog broja poslanika EP, s obzirom na proirenje EU. To istovremeno ukazuje da je za lanice EU veoma bitno da imaju adekvatan broj predstavnika u Parlamentu, kako sa stanovita domaih politikih ciljeva, tako i iz razloga zastupljenosti u instituciji EU koja je stekla poveane zakonodavne kompetencije u procesu odluivanja EU.

3. Evropska Komisija
3.1. SASTAV KOMISIJE

U pogledu sastava Komisije, pod predsednitvom Romana Prodija, koja broji 20 lanova, nisu predviene izmene Ugovorom iz Nice. Poev od 2004. treba da bude naimenovana nova Komisija, te Protokol o proirenju EU predvia da Komisija bude sastavljena od po jednog lana iz svake od drava lanica. 259

Sledstveno tome, vee drave lanice su se na ovaj nain odrekle prava da imenuju po dva lana Komisije. Ovaj princip se primenjuje takoe i na nove drave lanice EU, to praktino znai da e Komisija imati 27 lana u bliskoj budunosti.
3.2. SASTAV KOMISIJE POSLE IRENJA EU

Ugovor iz Nice regulie i situacije kasnijeg irenja EU, u sluaju ulanjenja Turske, Albanije, Belorusije, Moldavije i bivih jugoslovenskih republika. Tada e broj lanova Komisije biti manji od broja lanica Unije. To podrazumeva primenu principa rotacije za imenovanje lanova Komisije. Predvieno je da Savet ministara, jednoglasnim odluivanjem, utvrdi pravila primene principa rotacije. Drava lanica nee moi da bude odsutna iz Komisije due od jednog mandata (u trajanju od 5 godina), ali e pri tome, biti uzeto u obzir i merilo jednake geografske i demografske zastupljenosti drava lanica proirene Unije.
3.3. NAIMENOVANJE KOMISIJE

Procedura naimenovanja lanova Komisije je takoe promenjena Ugovorom iz Nice. Do tada, naimenovanje lanova Komisije je u nadlenosti drava lanica, koje odluuju jednoglasno u okviru Evropskog saveta, donoe njem jednoglasne politike odluke. Poev od 2004. godine, imenovanje lanova Komisije vrie se donoenjem odluke kvalifikovanom veinom. Ova izmena je bila neophodna kako bi se Savet ministara ovlastio da imenuje lanove Komisije. U pitanju je specijalno zasedanje Saveta ministara na nivou efova drava i/ili vlada. Sutina izmene je da se dosadanja politika odluka Evropskog saveta osnai pravnim dejstvom, kroz odluivanje pod okriljem Saveta ministara. Osnovni razlog ove izmene sastoji se u spreavanju da neka drava lanica blokira naimen ovanje budueg Predsednika Komisije, kao to je to uinila Velika Britanija prilikom naimenovanja 1994. godine.

260

3.4. JAANJE POZICIJE PREDSEDNIKA KOMISIJE

Konano, Ugovor iz Nice je ojaao poziciju Predsednika Komisije. Pored postojeih ovlaenja davanja politikih smernica za rad lanova Komisije, Predsednik je dobio i nadlenost utvrivanja interne strukture i funkcionisanja Komisije, u cilju poboljanja njene politike odgovornosti, kao i koherentno sti delovanja i efikasnosti sprovoenja politika Unije. tavie, Predsednik je odgovoran za raspodelu nadlenosti u okviru Komisije. Takoe je ovlaen da menja ovu raspodelu, tokom trajanja manda ta Komisije. Predsednik ima pravo i da zatrai od pojedinog lana Komisije da se povue. Ukoliko se veina lanova Komisije sloi sa ovim zahtevom Predsednika, odreeni lan Komisije od koga se to zahteva e morati da podnese ostavku. Ova izmena ima za cilj da sprei politiki slom Komisije, kao to je to bilo u sluaju korupcije i finansijskih malverzacija u 1999. (Edit Kreson), kada je Parlament utvrdio, na osnovu nezavisnog ekspertskog izvetaja, da je dolo do zloupotrebe sredstava EU od strane pojedinih lanova Santerove Komisije. Gledano u celini, navedene izmene transformiu sastav i funkcionisanje Komisije u jednu vrstu predsednikog sistema, u kome je poloaj Predsednika Komisije slian po funkcijama poziciji premijera.

4. Savet mini stara

4.1. ODLUIVANJE KVALIFIKOVANOM VEINOM

Ugovorom iz Nice je izvreno irenje oblasti u kojima Savet ministara odluuje kvalifikovanom veinom kod usvajanja razliitih akata. Izraunavanje kvalifikovane veine regulie se sistemom tzv. ponderacije glasova, odnosno dodeljivanjem odreenog broja glasova ministrima drava lanica u Savetu (l. 205. Ugovora o EZ) prema proporcijama demografske, politike i privredne snage njihove drave467. Sistem ponderacije glasova u Savetu je predmet dogovora drava lanica. Naime,
467 Vid. kod S. Zeevi, EU Institucije i pravo, Beograd, 2003, str. 122.

261

sadanjih petnaest drava lanica raspolae sa ukupno 87 glasova. Od toga, ministri velikih drava: Francuske, Italije, Velike Britanije i Nemake imaju po deset glasova. panija je traila isti status, ali je dobila osam glasova. Drave srednje kategorije: Grka, Holandija, Belgija i Portugal raspolau sa po pet glasova, dok Austrija i vedska imaju po etiri. Manje drave: Danska, Finska i Irska imaju po tri glasa u Savetu, a najmanja lanica Luksemburg samo dva glasa. Kvalifikovana veina treba da iznosi 70 odsto od ukupnog broja glasova, tj. 62 pozitivna glasa. Razlikuju se, meutim, sluajevi kada: a/ predlog akta za usvajanje podnosi Komisija (to je najee sluaj), kada su dovoljna 62 glasa i b/ odluka se usvaja na osnovu predloga drava lanica, kada je potrebno da postoje 62 potvrdna glasa izraenih od strane najmanje 10 lanica. To znai da etiri velike lanice EU ne mogu same usvojiti odluku sa svojih 40 glasova. U praksi se najvie odluka usvaja na osnovu 62 potvrdna glasa, te tzv. blokirajuoj manjini, koja se protivi odluci, dovoljno je da ima 26 glasova. To implicira da dve velike lanice EU mogu, uz podrku jo jedne ili dve drave lako da formiraju blokirajuu manjinu. Ovakav sistem ponderacije je ustanovljen tzv. kompromisom iz Joanine (Grka), kojim je utvreno da posle pristupanja Austrije, vedske i Finske (1995.) Savet treba da, u razumnom roku, doe do usvajanja odluke sa 65 glasova, u sluaju kada se tome protive 23 do 25 glasova468. Posle prijema novih lanica, dolo je do opadanja glasovne snage velikih lanica EU. Primera radi, u EEZ sa 6 lanica Francuska je imala 25 odsto glasova u Savetu, dok je u Uniji sastavljenoj od 15 lanica, uee Francuske iznosilo samo 11,5 odsto469. To je dovelo do razmat468 Pre prijema Austrije, vedske i Finske, blokirajua manjina je iznosila 23 glasa. Velika Britanija i panija su traile da tako i ostane posle proirenja Unije, radi zatite interesa drava, ali su se tome usprotivile ostale lanice EU. Tako je dolo do tzv. kompromisa na grkom ostrvu Joanina, koji je omoguio dalji rad Saveta ministara. Detaljnije kod: Manin Ph, Les Communautees europennes, LUnion europeenne, Paris, 1996, p. 178, nav. prema: S. Zeevi, EU Institucije i pravo, Beograd, 2003., str. 123. 469 Blie kod: Berthu G., Souchet D, Le Traite dAmsterdam contre la democratie, Revue trimestrielle Liberte politique, Paris, 1998., p. 105., nav. prema: S. Zeevi, op. cit.

262

ranja prerapodele glasova i direktno uticalo na promene uvedene Ugovorom iz Nice. Preciznije, Protokolom o proirenju EU, aneksiranom uz Ugovor iz Nice, predviena je izmena l. 205. Ugovora o EZ, koja postaje vaea 1. januara 2005. Ovom izmenom je utvreno da nova ponderacija glasova bude izvrena na sledei nain: Nemaka, Francuska, Italija i Velika Britanija po 29 glasova (odnosno 12, 2 odsto), panija 27, Holandija 13, Belgija, Grka i Portugal po 12 glasova, vedska i Austrija po 10, Finska, Danska i Irska po 7 glasova i Luksemburg 4 glasa. To znai ukupno 237 glasova u Savetu. Ono to proistie iz analize nove ponderacije glasova je evidentna tendencija poveanja razlike u glasovima izmeu velikih i srednjih lanica EU470. Donekle nova ponderacija odslikava u veoj meri demografsku srazmeru lanica EU, iako ne u potpunosti. Oigledna potvrda ove teze je injenica da e i u 2005. godini i Francuska i Nemaka i dalje imati jednak broj glasova, uprkos tome to razlika u broju stanovnika iznosi 21 milion u korist Nemake.
4.2. BLOKIRA JUA MANJINA U SAVETU INSTITUCIONALNI PROBLEMI

Usvajanje odluka kvalifikovanom veinom je, prema Ugovoru uz Nice, postalo sloenije nego pre. Naime, za usvajanje odluke je potrebno 170 glasova od ukupno 237, tj. preko 70 odsto (71,73 odsto), kada predlog odluke podnosi Komisija. Jo jedan uslov se primenjuje: da odluku podrava veina od lanova Saveta (8 od 15 ministara). Ukoliko predlog odluke ne podnosi Komisija, neophodno je 169 povrdnih glasova uz pozitivno izjanjavanje dve treine lanova Saveta. Novina je i da lan Saveta moe da zatrai da se proveri da li drave lanice koje ine tu kvalifikovanu veinu predstavljaju najmanje 62 odsto od ukupnog broja stanovnika Unije (l. 205 stav 4. Ugovora o EZ). Ukoliko ovaj demografski uslov nije ispunjen, konkretna odluka nije usvojena. Ovo dodatno uslovljavanje je uzrokovano oekivanim ulanjenjem malih i srednjih drava u EU. To rezultira poveanjem uticaja ovih drava kod odluivanja u Savetu, na utrb velikih lanica EU.
470 Zeevi S., Institucionalno prilagoavanje EU, Me. Problemi, Beograd, Vol. LIII, No. 3/2001.

263

Mnogi autori471 tumae ovo jaanje uticaja manjih i srednjih drava istorijskim okolnostima funkcionisanja Saveta ministara u situaciji blokade odluivanja Saveta i neke vrste ucenjivanja od strane Francuske, 1965. kada je otpoela jednogodinja praksa primene tzv. prazne stolice Francuske u Savetu. Francuska je smatrala da ne sme biti preglasana, kao najvea lanica Zajednic e u to vreme. Paraliza funkcionisanja je prevaziena poznatim Luksemburkim kompromisom, januara 1966. Tada je bilo predvieno da, ako neka lanica smatra da se radi o pitanju od vitalnog interesa za nju, prilikom odluivanja kvalifikovanom veinom, ne dolazi do glasanja u Savetu, ve se usaglaavanje nastavlja sve do postizanja konsenzusa. Problem je nastao u praksi ekstenzivnog tumaenja Luksemburkog kompromisa, koje je dovelo do preteranog pribegavanja jednoglasnom odluivanju, ak i kada se nije radilo o pitanjima od vitalnog interesa. To je bio i jedan od razloga donoenja Jedinstvenog evropskog akta, kojim se nastojala proiriti primena kvalifikovane veine. Sutinski razlog leao je u znatnom usporavanju procesa produbljivanja evropskih integracionih tokova u okviru same Zajednice, jer je jednoglasno odluivanje spreilo usvajanje znaajnih odluka u oblastima, kao to su: slobodno kretanje kapitala, sloboda nastanjivanja i osnivanja firmi, saobraaj i mnoge druge. Uz Ugovor iz Nice je dodata i Deklaracija br. 22 o proirenju EU, kojom je utvren zajedniki stav drava lanica prema zastupljenosti drava kandidata u institucijama Unije. Kod ponderacije tj. odmeravanja glasova u Savetu, drave lanice su zauzele stav da zvanino evidentirani kandidati treba da imaju sledei broj glasova: Poljska 27, Rumunija, 14, eka Republika 12, Maarska 12, Bugarska 10, Slovaka 7, Litvanija 7, Letonija 4, Slovenija 4, Estonija 4, Kipar 3 i Malta 3. Posle proirenja sa 12 novih drava lanica, u Savetu bi ukupno bilo 345 glasova, kako je predvideo novi l. 205. posle usvajanja Ugovora iz Nice i Deklaracija br. 22 uz Ugovor iz Nice. Kvalifikovano veinsko odluivanje znai usvajanje odluka sa najmanje 258 glasova za (74,8 odsto) i uz podrku veine lanova Saveta (14 od 27 ministara), kada se
471 Vid. kod: Defarges Ph.M., Les institutions europeennes, Paris, 1998, p. 40.; Simon D., Le systeme juridique communau taire, Paris, 1997, p. 125.; Manin Ph., Les Communautes europeennes, LUnion europeenne, Paris, 1996, p. 176; Zeevi S., op. cit.

264

odluuje na predlog Komisije. U suprotnom sluaju (bez predloga Komisije), potrebno je 258 pozitivnih glasova i podrka najmanje dve treine lanova Saveta. lanovi Saveta su ovlaeni da zatrae proveru da li ta kvalifikovana veina predstavlja 62 odsto od ukupnog stanovnitva u EU. U suprotnom, odluka o kojoj se radi nee biti usvojena. Ova klauzula je od posebne vanosti za Nemaku, koja je time sebi osigurala uee u svakom kvalifikovanom odluivanju, jer je vrlo teko izbei zemlju sa 21 odsto od ukupnog stanovnitva EU. To je u velikoj meri utvrdilo opti utisak da je u grupi tzv. velike etvorke, tj. velikih lanica EU, Nemaka na mestu prve meu jednakima 472. Sumarno reeno, uinjen je kompromis na osnovu principa saetih u Protokolu o proirenju uz Ugovor iz Amsterdama. Naime: u zamenu za vei uticaj u Savetu, velike lanice EU su se morale odrei svog drugog predstavnika u Komisiji. Rezultat toga je da je posle usvajanja Ugovora iz Nice, Protokol iz Amsterdama poniten. U praktinom smislu, mogue je da etiri velike lanice formiraju blokirajuu manjinu. Takoe je mogua i situacija da sve male lanice blokiraju odluku (iako nemaju vie od 10 glasova svaka pojedinano), ali to ne vai za nove lanice iz Centralne Evrope.
4.3. JEDNOGLASNO ODLUIVANJE U SAVETU

Pored toga, jo uvek 73 odredbe u Ugovoru o EU zahtevaju jednoglasno donoenje odluka u Savetu473, to je injenica koja znatno umanjuje domete postignutih institucionalnih reformi u Nici, na planu kvalifikovanog veinskog odluivanja. Veliki broj sluajeva jednoglasnog odluivanja ima za posledicu brojne negativne karakteristike pogubne za efikasno funkcionisanje organa EU, kao to su: odlaganje odluke radi postizanja konsenzusa meu dravama lanicama, tzv. razvodnjavanje strunih predloga Komisije (strategija uzmi i izaberi),
472 Naelo na latinskom: Primus inter pares. 473 Barents R., op.cit.

265

preterano detaljni tekstovi akata (bilo uputstava, bilo pravilnika i/ili odluka), sa brojnim izuzecima i specijalnim odredbama, u cilju ispunjenja specifinih zahteva pojedinih drava lanica. Dosadanja praksa jednoglasnog odluivanja u Savetu pokazala je da skoro svaka lanica odbija da uini ustupke kada se radi o njenim vitalnim interesima. To pokazuje negativni primer Velike Britanije u odnosu na usklaivanje poreske regulative i propisa o socijalnom osiguranju, zatim krut stav Nemake u pogledu propisa o azilu i izbeglicama, kao i panije za sve to se tie korienja Kohezionog fonda EU, s obzirom da je ova zemlja njegov najvei korisnik. Upravo zato, promene u nainu odluivanja Saveta bile su mogue samo za odreene manje vane nadlenosti EU. Ogranienost institucionalnih pomaka u ovoj sferi dokazuje i injenica da ak i kada se radi o preinaenju jednoglasnog odluivanja u domen kvalifikovane veine, to nije uinjeno u celosti, ve samo za odreene elemente. Stoga je nain odluivanja Saveta ministara postao zaista jo sloeniji. To bogato ilustruje primer mera za suzbijanje diskriminacije po osnovu pola, religije, etnikog porekla itd. (l. 13 Ugovora o EZ), koje su jo uvek predmet jednoglasnog odluivanja. Meutim, odreene finansijske akcije Zajednice o ovim merama mogu biti usvojene na bazi kvalifikovane veine. Pored toga, odredbe o zajednikoj trgovinskoj politici postale su izuzetno sloene. Proces donoe nja komunitarnih odluka u ovoj oblasti karakterie neka vrsta institucionalnog haosa, jer nema razlike meu konstitutivnim i uobiajenim ovlaenjima, niti odgovarajueg odnosa izmeu procedure saodluivanja i pitanja koja se tretiraju. Otuda odluivanje na polju zajednike trgovinske politike podlee kako jednoglasnom, tako i donoenju odluka na osnovu kvalifikovane veine u Savetu. Prednost donoenja Deklaracije o proirenju EU i utvrivanja nove ponderacije glasova Saveta u Nici, sastoji se u izbegavanju ponovnog pregovaranja sa svakom od buduih novih lanica EU o ovim institucionalnim aranmanima. Takoe, ovaj pristup u okviru Unije dokazuje jednaki tretman svih buduih lanica EU, bez obzira na tempo njihovog ulanjenja.

266

5. Ostale institucije i organi EU

Pravilo: po jedan predstavnik za svaku od lanica EU primenjeno je i kod kompozicije Finansijskog suda (Court of Auditors). Ova institucija moe osnivati vea, to omoguava usvajanje miljenja i izvetaja ovog suda, bez potrebe da u tome uestvuju svi lanovi Finansijskog suda. Time se tei doprineti efikasnom funkcionisnaju ove institucije. Broj lanova Ekonomskog i socijalnog komiteta i Komiteta regiona, kao savetodavnih organa EU, je fiksiran na 300 lanova za svaki od ovih komiteta. lanove ovih savetodavnih organa EU imenuje Savet odluivanjem na osnovu kvalifikovane veine. U Ekonomskom i socijalnom komitetu mesto imaju i predstavnici organizacija za zatitu potroaa. U Komitetu regiona lanovi se biraju iz reda politikih linosti na regionalnom ili lokalnom nivou, odnosno uz uslov da su im mandat za politiko delovanje dali regionalna ili lokalna predstavnika tela (lokalne skuptine). Odlueno je i da Slubeni list Evropskih zajednica preimenuje naziv u: Slubeni list Evropske unije. Sud pravde, prema Ugovoru iz Nice, ini po jedan sudija iz svake od drava lanica EU. Da bi se spreilo da budui Sud od 27 lanica (u perspektivi) postane neka vrsta saveta, naputeno je dosadanje pravilo o zasedanju Suda u plenarnom sastavu. Prema novim odredbama iz Nice, Sud zaseda u veima ili u Velikom veu (od 11 sudija), a plenarna sednica postaje izuzetak. Broj optih pravobranilaca je fiksiran na 8 u Sudu. Njihova uloga je dalje smanjena, jer se njihovo miljenje vie ne zahteva u svakom od sluajeva pred Sudom. Sud prve instance je sastavljen od po najmanje jednog sudije iz svake od drava lanica, omoguavajui na ovaj nain da ovaj sud ima vie sudija nego to je to broj drava lanica EU. Za sada postoji politiki dogovor zemalja lanica da se broj sudija u ovom sudu povea za 6 sudija, koji se biraju po osnovu sistema rotacije. Ostaje da se u praksi potvrdi da li ovo poveanje adekvatno odgovara ogromnom broju sluajeva pred Sudom prve instance. Ugovor iz Nice nije promenio sistem naimenovanja sudija u Sudu pravde i u Sudu prve instance (kroz zajedniki dogovor drava lanica), niti duinu mandata (6 godina, sa mogunou obnavljanja). O tome su postojali predlozi za izmenu, kao to je predlog za uvoenje jednog man267

data sudija od 9 do 12 godina ili odobrenje Parlamenta za izbor sudija u oba suda EU. Ovi predlozi, meutim, nisu usvojeni u Nici. Takoe nije uinjeno institucionalno razjanjavanje odnosa izmeu Suda pravde i Suda prve instance u Ugovoru iz Nice. Nadlenost tj. ovlaenja Suda prve instance su nabrojana u Ugovoru o EU (l. 225) umesto dosadanje situacije da o tome odluuje Savet. Poloaj ovog Suda je ojaan posredstvom novog ovlaenja da trai preliminarne presude u odreenim sluajevima, kao to je npr. tumaenje zajednike carinske tarife Zajednice. Tada je Sud prve iinstance u mogunosti da podnese sluaj Sudu pravde za preliminarnu presudu, u cilju spreavanja razliitih presuda. Sud pravde je nadlean da utvrdi pravila ove svoje nadlenosti u svom Statutu. Iako se ovde radi o ujednaavanju prakse Suda prve instance, ova novina moe uticati na odlaganje donoenja presuda prve instance sa direktnim dejstvom. Meutim, bitna i pozitivna novina posle Nice je uvoenje odluivanja kvalifikovanom veinom u Savetu o izmenama procedura oba suda EU. Do usvajanja Ugovora iz Nice, za stupanje na snagu izmena procedura oba suda bila je potrebna jednoglasna podrka Saveta. Pored toga, Ugovor iz Nice predvia mogunost da Komisija ili Sud pravde predloe da Savet osnuje sudska vea. Ova sudska vea su nadlena da odluuju o direktnim akcijama u pogledu specifinih pitanja. Njihov sastav ne podlee pravilu: po jedan sudija iz svake od drava lanica. Odluke ovih sudskih vea mogu biti ponitene od strane Suda prve instance, bilo iz formalnih, bilo iz materijalnih razloga. Institucionalni problem predstavlja to nije potpuno jasno gde spadaju ova sudska vea: da li Sudu pravde ili pak, Sudu prve instance. Saglasno Deklaraciji drava lanica uz Ugovor iz Nice, prvo ovakvo sudsko vee bie nadleno za pitanja iz oblasti disciplinskih prekraja slubenika u organima EU. Na taj nain se Sud prve instance oslobaa veoma zanaajnog dela sluajeva. Poreklo ovih sudskih vea ukazuje na prvi korak prema ustanovljavanju specijalizovanih sudova u EU, kao to su npr. vea za socijalnu zatitu, porez na dodatu vrednost, carinski propisi i prekraji i dr.

268

6. Izmene iz Nice u oblasti dr ugog i treeg stuba Unije

6.1. IZMENE U DRUGOM STUBU UNIJE

U domenu drugog i treeg stuba EU, izmene uinjene Ugovorom iz Nice nisu revolucionarne, to je i razumljivo imajui u vidu meuvladin karakter saradnje drava lanica na polju zajednike spoljne i bezbednosne politike (drugi stub) i u oblasti pravosua i unutranjih poslova (trei stub). Najvei broj izmena u drugom stubu odnosi se na polje zajednike bezbednosne politike EU (l. 17). Ove odredbe reguliu zajedniku odbrambenu politiku, koja moe voditi do zajednike odbrane tj. spajanja svih ili dela vojnih snaga pod jednu komandu. Prema najnovijim izmenama ovih odredbi, zajednika odbrambena politika je velikim delom predmet bliske saradnje izmeu Unije i Zapadno evropske unije (WEU). Pristup EU operativnim odbrambenim kapacitetima i stratekom planiranju odvija se u upravo u tom okviru. U periodu izmeu Amsterdama i Nice, tj. 1999 2003. politiki stavovi velikih lanica EU o ovim pitanjima su se znaajno podudarili. Tome je posebno doprinela intervencija NATO na Kosovu i u SRJ 1999. godine i evidentna vojna premo SAD, koja je tom prilikom dola najvie do izraaja. Otuda je u novijem periodu dolo do usvajanja nekoliko vanih odluka o pitanjima zajednike odbrane lanica EU. Usled promene negativnog britanskog stava, dolo je do ustanovljavanja zajednikih snaga za brze intervencije. Naime, jo je na Samitu EU u Helsinkiju (1999), predvieno da EU formira sopstveni korpus (60.000 vojnika) za brza dejstva, do 2003. godine. Takoe je predvieno i angaovanje 5000 policajaca za svrhe civilnog upravljanja krizama. Novi organi (utvreni jo u Helsinkiju, 1999) u oblasti zajednike odbrane EU su: Politikobezbednosni komitet, vojni komitet EU i generaltab EU. Na ovaj nain Unija dobija obrise vojne organizacije, to je nastavak ideje iz 50tih godina o Evropskoj odbrambenoj organizaciji. Time je pozivanje na Zapadnoevropsku uniju u prethodnom tekstu Ugovora iz Amsterdama (odredbe l. 17.) postalo zastarelo, te je eliminisano povezivanje EU sa aktivnostima ZEU u vojnim operacijama posle Nice. Sudbina same ZEU je osta- la nejasna, jer je ova organizacija na neki nain blokirana i ostala da egzistira bez direktnih ovlaenja i uticaja. 269

Sledea izmena u drugom stubu EU, posle Nice, odnosi se na podruje zajednike spoljne politike EU. Naime, odredbe l. 24 o meunarodnim sporazumim a sa treim zemljama ili meuna rodnim organizacijama predviaju da Savet moe zakljuivati ovakve sporazume. Savet tada deluje na osnovu jednoglasnog odluivanja. Prema Ugovoru iz Nice, uvedeno je razlikovanje izmeu jednoglasnosti i odluivanja kvalifikovanom veinom prema tome da li se na internom nivou odluke donose jednoglasno ili veinski u zavisnosti od pitanja o kojima se odluuje. Pored toga, ovi meunarodni sporazumi su obavezujui za institucije EU. To predstavlja vrlo korisno razjanjenje, s obzirom da dosadanji tekst Ugovora (iz Amsterdama) ne definie da li Savet ove meunarodne sporazume zakljuuje u ime Unije ili u ime drava lanica EU. Konano, poloaj Politikog komiteta je ojaan (l. 25). Ovaj organ, koji u sutini saima operativno delovanje Saveta (tj. podSavet), moe biti ovlaen od strane Saveta, da usvaja odreene odluke u situaciji krize.
6.2. IZMENE U TREEM STUBU UNIJE

U oblasti treeg stuba EU, Ugovor iz Nice predvia izmenu l. 31. koji nabraja zajednike akcije drava lanica u domenu pravosua i policijske saradnje. Dodata je odredba o zadacima nove agencije Eurojust, tj. tela koje je novoosnovano u EU i sastoji se od nacionalnih sudija (magistrata), zaduenih za koordinaciju mera suzbijanja kriminala u dravama lanicama. Eurojust ima zadatak i da pomogne u istraivanju prekograninog kriminala i takoe sarauje sa Evropskom pravosudnom mreom, koja je ve ranije osnovana. Poev jo od Ugovora o EU iz Mastrihta (1993.) i drugi i trei stub Unije se nalaze u procesu neprekidne dogradnje i promena, te neki autori opravdano nazivaju ove oblasti pokretnom metom474. ak je i naziv treeg stuba saradnje lanica EU evoluirao, te od donoenja Ugovora iz Amsterdama glasi: policijska saradnja i pravosudna saradnja u krivinim pitanjima. Savet ministara i dalje ima dominan tan poloaj i u drugom i u treem stubu saradnje, jer je ovlaen da donosi sve odluke, na predlog drave lanice ili Komisije. Savet moe jednoglasno da odlui da neke akcije iz treeg stuba saradnje prebaci u prvi stub tj. u Ugovor o EZ (IV 270

poglavlje). Institucionalni razvoj EU na polju drugog i treeg stuba saradnje ukazuje na spori, ali neprekidan pomak na planu nezavisnih kapaciteta Unije, kako na planu suzbijanja kriminala, tako i na planu vojnih operacija.

7. Ojaana saradnja u EU
Jo je Ugovorom o EU iz Amsterdama (l. 40) bila predviena ojaana saradnja meu pojedinim dravama lanicama. Ovaj mehanizam predstavlja mogunost uvoenja bliih modaliteta saradnje meu nekim lanicama pod okriljem institucija i procedura EU. Na ovaj nain je i u praksi primenjena ideja Evrope u vie brzina pravnim omoguavanjem odreenim lanicama EU da uu u vii nivo integracije. Ova ideja se konceptualno sukobljava sa komunitarnim naelom jednoobraznosti, koje predvia da sve drave moraju da primenjuju i potuju celokupno komunitarno pravo i tekovine Zajednice bez izuzetaka475. Odredbe o ojaanoj saradnji do usvajanja Ugovora o EU iz Nice, 2003. nisu koriene u praksi, te nema praktinih iskustava na ovom polju. Uprkos tome, Ugovor iz Nice je predvideo olakano uvoenje ojaane saradnje i time trasirao pravce razvoja nove Evrope u vie brzina ili tzv. Evrope u koncentrinim krugovima. Uzrok izmena na ovom polju je upravo odsustvo empirijskog iskustva koje je objanjeno krutou prethodnih odredbi. Naime, Ugovor iz Amsterdama je zahtevao uee veine drava lanica u ojaanoj saradnji za njeno uvoenje, a lanica koja se protivi ojaanoj saradnji je mogla da stavi veto. Po oceni mnogih zvaninika u EU (Valeri iskar Desten), asimetrina integracija je po definiciji teko sprovodiva u kontekstu jedin-stvenog trita i jedinstvene valute. U relevantnoj teoriji je takoe prisutan stav da je se radi o nef leksibilnoj f leksibilnosti476. Ugovor iz Nice je olakao uvoenje ojaane saradnje s argumentacijom da to opravdava predstojee irenje lanstva Unije, ulaskom
474 Lopandi D., Osvrt na evoluciju saradnje u drugom i treem stubu, Revi- ja za evropsko pravo, Beograd, 1/2001, str. 58. 475 Zeevi S, op. cit., str. 58. 476 Barents R., op. cit.

271

novih lanica iz Centralne i Istone Evrope, koje ekonomski veoma zaostaju za sadanjim lanicama EU. Samim tim, novim l. 40. Ugovora je regulisano da se ojaana saradnja uspostavlja tako to se zainteresovane drave lanice obraaju sa zahtevom Komisiji. Komisija moe zatim da ovaj predlog prosledi Savetu. Ukoliko Komisija ne odlui da prosledi predlog za ojaanu saradnju meu nekim lanicama EU Savetu, duna je da to obrazloi zainteresovanim dravama lanicama. Uprkos neslaganju Komisije, najmanje 8 lanica ima pravo pokretanja inicijative u Savetu za dozvolu uvoenja ojaane saradnje. Unija od maja 2004. godine, broji 25 lanica, te vie nije potrebno da u ojaanoj saradnji uestvuje veina lanica, kako je to predviao Ugovor iz Amsterdama. Ugovorom iz Nice, Savet je ovlaen da odobri ojaanu saradnju odluivanjem na osnovu kvalifikovane veine posle konsultacija sa Evropskim parlamentom. Na ovaj nain je ukinuto pravo veta dravi koja se ne slae sa ojaanom saradnjom i/ili ne eli u njoj da uestvuje. Preostala mogunost za tu lanicu je da se obrati Evropskom savetu pre glasanja u Savetu ministara. Posle sednice Evropskog saveta, Savet ministara odluuje na bazi kvalifikovane veine uz konsultovanje sa Evropskim parlamentom. Time je ukinuta prethodna odredba (Ugovor iz Amsterdama), kojom Evropski savet na osnovu obraanja nezadovoljne drave lanice, moe zahtevati od Saveta ministara jednoglasno odluivanje o ojaanoj saradnji. Ovim izmenama iz Nice, manjina lanica EU vie ne moe spreiti uvoenje ojaane saradnje izmeu 8 ili vie lanica. Nije sluajno da u buduoj proirenoj Uniji, upravo ovih 8 ili vie drava lanica moe initi blokirajuu manjinu za nove lanice da ustanove sopstvene eme ojaane saradnje u okviru EU. Ugovor iz Nice predvia mogunost uvoenja ojaane saradnje u sva tri stuba Unije, kako u oblasti Zajednica (prvi stub), tako i u preostala dva stuba. Za razliku od toga prethodni Ugovor iz Amsterdama je predviao ojaanu saradnju samo u prvom i treem stubu, dok je oblast zajednike spoljne i bezbednosne politike EU bila iskljuena (drugi stub). Otuda se u najnovijoj literaturi pojavila slika budue Evropske unije u vidu njenog poreenja sa dvospratnom zgradom: prvi sprat predstavlja zajedniki prostor za sve drave lanice EU477, dok se drugi sprat ove zgrade sastoji od nekoliko prostorija za izabrane grupe drava lanica EU.
477 Ovako je simbolino oslikan korpus tekovina Zajednice, odnosno tzv. acqu- is communautaire. Vid. kod: Barents R., op. cit.

272

8. Povelja EU o osnovnim pravima zaostavtina iz Nice

8.1. ULOGA INSTITUCIJA EU U DONOENJU POVELJE EU O OSNOVNIM PRAVIMA

Evropski savet je na zasedanju u Kelnu, juna 1999. godine odluio da se sva osnovna prava i slobode koja su na snazi u EU, kodifikuju u jednoj povelji, radi transparentnosti i bolje itljivosti478. Povelju EU o ljudskim pravima je pripremila tzv. konvencija sastavljena od predstavnika efova drava ili vlada lanica EU, predsednika Komisije, lanova Evropskog parlamenta i nacionalnih skuptina, kao i predstavnika Suda pravde u statusu posmatraa. Konvencija je usvojila predlog Povelje EU 2. oktobra 2000. godine, koji je zatim podran na sastancima Evropskog saveta u Bijaricu 13 14. oktobra 2000., kao i na zasedanjima Parlamenta (14. novembra 2000.) i Komisije (6. decembra 2000.). Povelja je zvanino potpisana i proklamovana na sastanku u Nici od strane predsednika Evropskog saveta, Parlamenta i Komisije, 7. decembra 2000. Prikljuivanje Povelje EU o osnovnim pravima Ugovoru o EU iz Nice je ostalo da se razrei u narednom periodu. Pravni istorijat donoenja ove Povelje EU datira jo iz Ugovora iz Amsterdama (l. 7), koji je predvideo mogunost da Savet utvruje postojanje ozbiljnog i trajnog krenja principa slobode, demokratije i potovanja ljudskih prava od strane neke od drava lanica. U tom sluaju Savet moe, na nivou efova drava i/ili vlada, da o tome donese jednoglasnu odluku. Predlog moe da potekne od jedne treine drava lanica ili od same Komisije. Savet donosi odluku jednoglasno, ali uz saglasnost Evropskog parlamenta. Ne uzima se u obzir glasanje u Savetu drave lanice o kojoj se radi. Pre same odluke Saveta, dotina drava moe da iznese svoje stavove u Savetu. Na osnovu jednoglasne odluke o postojanju krenja ljudskih prava i principa vladavine prava i demokratije u nekoj lanici, Savet zatim odluuje o uvoenju sankcija na osnovu kvalifikovane veine i u svom uobiajenom sastavu tj. na nivou ministara.
478 Mariatte F., La conference intergou vernmentale 2000 et lelaboration du Traite de Nice, Strasbourg, 2001, p. 19, nav. prema: Zeevi S., op. cit., str. 60.

273

Prvi takav sluaj u istoriji EU je uvoenje sankcija prema Austriji zbog uea Hajdera, predstavnika ultradesnice, u vladi Austrije, to je na nivou EU ocenjeno kao ozbiljno krenje principa demokratije i vladavine prava (2000). Izmenama iz Nice, meutim, jo su pootreni kriterijumi zatite demokratije i ljudskih prava u EU. Naime, ova procedura vie se ne odnosi na aktuelno krenje ljudskih prava i demokratije, ve na situaciju kada postoji jasan rizik od krenja ljudskih prava i principa demokratije. Na ovaj nain je izvren jasan korak napred u pravcu prevencije, u odnosu na prethodnu pravnu situaciju represije tj. sankcionisanja ve uinjene povrede ljudskih prava i sloboda. Sama procedura je izmenjena na sledei nain: pre svega, ojaana je pozicija Parlamenta, jer je dobio pravo predlaganja. Zatim, Savet, u svom specijalnom sastavu, odluuje na osnovu veine od etiri petine umesto prethodne jednoglasnosti svojih lanova. Savet je, osim toga, ovlaen i da uputi preporuke dotinoj dravi lanici. Savet moe, takoe, zatraiti od nezavisnih osoba visokog ranga da podnesu izvetaj o situaciji u dotinoj dravi. Problem je, meutim, to nije bila predviena nadlenost Suda pravde u ovim sluajevima u Ugovoru iz Amsterdama. Posle Nice, dotina drava lanica moe traiti od Suda pravde da oceni zakonitost procedure Saveta koja je vodila donoenju njegove odluke u konkretnom sluaju. Sud pravde, meutim, nije ovlaen da razmatra i u presudi ocenjuje sadrinu odluke Saveta o tom pitanju. Na ovaj nain je ipak zatieno pravo odluivanja Saveta u situacijama kada Savet oceni da postoji jasan rizik krenja ljudskih prava ili pak, konkretna povreda. Pravnu osnovu donoenja same Povelje EU o fundamen talnim pravima predstavljaju odredbe l. 6. Ugovora o EU da se: 1. Unija zasniva na naelima slobode, demokratije, potovanja ljudskih prava i osnovnih sloboda i na vladavini prava, naelima koja su zajednika svim dravama lanicama. 2. Unija potuje osnovna prava, koja su garantovana Evropskom konvencijom o ouvanju ljudskih prava i osnovnih sloboda, potpisanom 4. novembra 1950. u Rimu, i koja proistiu iz ustavnih tradicija zajednikih dravama lanicama, kao opta pravna naela Zajednice. 3. Unija potuje nacionalni identitet drava lanica. 274

4. Unija obezbeuje neophodna sredstva za postizanje svojih ciljeva i za uspeno voenje svojih politika.479 Neki autori sa pravom nazivaju Povelju EU o osnovnim pravima zaostavtinom iz Nice za budunost Unije480. Sama Preambula Povelje se naslanja i nadovezuje na citirane odredbe Ugovora o EU, ponavljajui pri tome poznate postulate Univerzalne deklaracije UN o ljudskim pravima (1948.) i same Evropske konvencije iz 1950. godine. Povelja EU predstavlja akt u kome su objedinjena graanska, politika i socijalna prava. Posebnu inovaciju ine tzv. socijalna, moderna prava, kao i nova generacija ljudskih prava: pravo na zatitu linih podataka, pravo na zatitu ivotne sredine, kao i zatita od eksperimenata sa genetskim materijalima. Jasnoa jezika i strukture Povelje tei transparentno sti i dostupnosti za sve graane u dravama lanicama EU481. Sa druge strane, usvajanje Povelje od strane institucija EU ukazuje na njen visok politiki znaaj, paralelno sa donoenjem Ugovora o EU iz Nice. To ujedno govori i o stepenu ostvarenog zajednitva u Uniji, koja poinje sve vie da dobija obrise politike organizacije, a ne samo ekonomskog diva u meuna rodnim odnosima. Za sada treba zapaziti da, osim ekonomskih rezultata koji e proizai iz unutranjeg trita i jedinstvene valute, Povelja predstavlja pokuaj legitimisa nja Unije u pogledu njenih dostignua do danas i ubudue, pre svega kao drutva koje je obavezano ljudskim pravima.482
8.2. ZNAA J POVELJE EU O OSNOVNIM PRAVIMA

Uprkos odsustva pravne obaveznosti Povelje EU i postojanja razraeni h meuna rodnih konvencija, standarda i deklaracija, sa
479 Korien je prevod Ugovora o EU iz Nice: Lopandi D., prireiva, Osnivaki ugovori EU Ugovor o EU (preieni tekst), Ugovor iz Nice sa amandmanima na Ugovor o EU, Beograd, 2003., str. 14. 480 Faupel R., The Charter of Fundamen tal Rights of the EU, Revija za evropsko pravo, Beograd, 1/2001, str. 6. 481 Detaljniju analizu odredbi Povelje EU o osnovnim pravima vid. kod: Faupel R., op. cit. 482 Faupel R., op. cit., str. 12.

275

bogatom praksom u oblasti zatite ljudskih prava483, Povelja EU je znaajna jer se moe posmatrati kao integralni deo budueg ustava budue proirene Unije. Na ovaj nain samo donoenje Povelje EU o osnovnim pravima pozitivno utie na dinamiku diskusije o buduem karakteru Unije, kao entiteta posebne vrste, u smislu njenih nadlenosti, daljih reformi institucija, smanjenja demokratskog deficita odluivanja, kao i opteg procesa kanalisanja budunosti izgradnje EU. U odnosu na postojee meuna rodne instrumente, Povelja EU daje prednost Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima iz 1950. stipuliui odredbu da nita u Povelji EU ne moe biti tumaeno kao ograniavanje postojeih prava (l. 53. Povelje). U odnosu na komunitarno pravo, Povelja EU regulie da dejstvo prava priznatih u Povelji moe biti ostvareno samo u granicama i pod uslovima definisanim u osnivakim ugovorima o EU, tj. Ugovorima o osnivanju Zajednica i Ugovorom o EU (l. 52. stav 2. Povelje EU). Zato je znaajno pominjanje korpusa zatite ljudskih prava na nivou EU u kontekstu institucionalnih reformi? Upravo stoga, jer pojava Povelje EU o osnovnim pravima kao kodifikovanog dokumenta u EU, predstavlja najavu budueg ustava EU i katalizator razvoja nove institucionalne i organizacione strukture budue Unije, koja se za sada samo nazire. O tome najbolje svedoi Deklaracija o budunosti Unije, iz Lakena, sa zasedanja Evropskog saveta, decembra 2001. kada je formirana Evropska konvencija radi pronalaenja odgovora na izazove institucionalne reforme EU i njene budunosti. Tom prilikom je prvi put zvanino pomenuta mogunost donoenja budueg ustava nove Unije, sa Poveljom EU o osnovnim pravima kao sastavnim njegovim delom. Pored procesa konstitucionalizacije Unije, Povelja EU u institucionalno razvojnom smislu ima vanost i sa stanovita smanjenja izraenog stepena, ve ranije pomenutog, demokratskog deficita u EU. Naime, primetno je jaanje odreenog zamora od reformi Unije i porasta evroskepticizma u okviru svih lanica EU, uprkos pozitivnim trendovima funkcionisanja jedinstvene valute (od 2002.). Otuda
483 Detaljnije o tome kod: Paunovi Milan, Utvrivanje meuna rodnih standarda ljudskih prava putem jurisprudencije Evropskog suda za ljudska prava, doktorat, Pravni fakultet, Beograd, 1993., Paunovi Milan, Jurisprudencija Evropskog suda za ljudska prava, Beograd, 1993.

276

donoenje Povelje EU i njen politiki znaaj imaju za cilj da direktno smanje otuenost obinih graana u zemljama EU od tzv. birokratije Brisela, Strazbura i Luksemburga, koja je sinonim za institucije EU. Posredstvom mehanizma otvorenih diskusija o primeni Povelje EU i tzv. snagom identifikacije u javnim mnjenjima zemalja EU, mogue je izvriti proces demokratizacije i pribliavanja institucija i funkcionisanja Unije njenim graanima, kao i treim evropskim zemljama, nelanicama. Konvencionalni metodi meuvladine saradnje drava lanica, kroz pripreme i konsultacije o tekstu dokumenta u okviru nacionalnih vlada, vie nisu dovoljne niti odgovarajue za usvajanje akata ovog tipa i znaaja. Upravo uee institucija EU u pripremi Povelje EU o osnovnim pravima i u njenom potpisivanju i proklamovanju484, ukazuju na znaajnu institucionalnu promenu u smeru odreenog jaanja poloaja organa Unije, izmeu ostalog i na planu zatite ljudskih prava, iako je u pitanju jaanje u vrlo ogranienom obimu.

9. Evropska konvencija epilog Ugovora iz Nice

Ubrzo posle donoenja Ugovora o EU iz Nice javila su se nova pitanja i razvojne dileme u okviru EU: Kuda se kree Unija? Kako e se razvijati? Treba li Uniji ustav ili ne? ta je cilj EU? PostNica proces je za osnovna pitanja institucionalnog razvoja Unije uzeo teme raspodele nadlenosti izmeu institucija EU i lanica EU, kao i primenu principa supsidijarnosti. Evropska konvencija je osnovana decembra 2001. na Samitu u Kraljevskoj palati Lakenu (Belgija), sa zadatkom pruanja odgovora na ova pitanja, kroz iroku javnu debatu, uz korienje prednosti informacionih tehnologija i Interneta, radi to ireg ukljuivanja javnog mnjenja u okviru EU. Teinu mandata Evropske konvencije najbolje ilustruje lista pitanja raspodele politike moi unutar EU, sa kojima se uhvatila u kotac reavanja: nova raspodela nadlenosti izmeu Unije, drava lanica i regiona;
484 Blie vid. kod: Faupel R., op. cit.

277

novi institucionalni balans izmeu Evropske komisije, Saveta i Parlamenta; novi metodi donoenja odluka u brojnijoj i manje koherentnoj Uniji. Sama injenica da e nova Unija u bliskoj perspektivi najverovatnije brojati 27 lanica podrazumeva manji stepen koherentnosti u okviru EU, to za direktnu posledicu ima smanjenje slobode delovanja organa EU, sa svim prateim negativnim rezultatima po efikasnost fuunkcionisanja heterogene nove Unije. Otuda teina i dinamika ovih dilema namee konstantan institucionalni razvoj Unije, te je otuda predviena i nova meuvladina konferencija o institucionaln oj reformi EU. Evropska Konvencija imala je za cilj da ponudi odgovore na otvorena pitanja i pripremi novu meuvladinu konferenciju u 2003. 2004. godini. Predsednik Evropske Konvencije je bio bivi francuski predsednik, Valeri iskar Desten, a imenovana su i dva potpredsednika: ulijano Amato i an Lik Daen (bivi predsednici vlada Italije i Belgije). Evropsku Konvenicju jo ine: 15 predstavnika vlada drava lanica (po jedan za svaku od lanica), 30 poslanika u nacionalnim parlamentima (po 2 iz svake lanice), 16 poslanika Evropskog parlamenta, kao i 16 zamenika poslanika i 2 predstavnika Komisije. Takoe, drave kandidati, osnosno budue lanice EU uestvuju u Konvenciji sa po 1 predstavnikom vlade i po 2 poslanika iz nacionalnih parlamenata (ukupno po 3 iz svake od zemalja kandidata). Predstavnici zemalja kandidata za lanice EU ne mogu da spree usvajanje onih predloga na Konvenciji, koje drave lanice dogovore konsenzusom. Prezidijum Konvencije ine predsednik, 2 potpredsednika i 9 lanova Konvencije, odnosno predstavnici drava koje vre funkciju predsedavajueg Unije dok traje Konvencija, zatim 2 predstavnika nacionalnih parlamenata, 2 poslanika Evropskog parlamenta i 2 predstavnika Komisije EU. Konvencija je poela sa radom 1. marta 2002. godine u trajanju od godinu dana, tj. do juna 2003. odnosno ukupno 17 meseci. Posebnu panju u kontekstu rada Konvencije zaokupljala su pitanja Evropskog ustava za graane EU, odnosno pitanje konstitucionalizacije Unije. U sklopu toga, Prezidijum Konvencije je 20. oktobra 2002. dostavio Konvenciji prednacrt ustavnog ugovora EU, kao mogui tekst novog 278

konstitutivnog ugovora EU. U Rimu 18. jula 2003. godine predsednik Konvencije iskar Desten podneo je Evropskom savetu Nacrt uovora o Ustavu EU. Iz samog naziva i odredbi ovog dokumenta proistie da se radi o novom meuna rodnom ugovoru, ali klasinog tipa, izmeu drava lanica, kojim bi bio ustanovljen ustav EU. U Preambuli ovog ustavnog ugovora prisutne su alternative naziva Unije, poev od Evropska zajednica, EU, Sjedinjene drave Evrope, pa do Ujedinjene Evrope (za koji se zalae sam iskar Desten, predsednik Konvencije). U trenutku pisanja ovog teksta, jo uvek se vode politiki pregovori meu dravama lanicama o sudbini ovog fundamen talnog dokumenta po svom politikom znaaju. Preciznije, 4. oktobra 2003. je otvorena nova Meuvladina konferencija drava lanica o Ustavu EU, u Rimu u formi diplomatskih i ekspertskih pregovora o tekstu Ustava EU. Predvien je zavretak radnog dela meuvladine konferencije krajem 2003. s tim da do potpisivanja dokumenta doe do leta 2004. posle ega treba da uslede nacionalne procedure ratifikacije budueg Ustava EU. Prema proceni brojnih uesnika ove konferencije, kao i nekih teoretiara, procedura ratifikacije bi trebalo da se odvija tokom 2004. i 2005. godine. Ukoliko sve bude teklo po predvienom planu, Ugovor o ustavu EU bi mogao i zvanino da postane Ustav EU poetkom 2006. godine. Priroda novog entiteta je definisana u ustavnom ugovoru kao: Unija evropskih drava koje zadravaju svoj nacionalni identitet, ali i koje upravljaju nekima od zajednikih nadlenosti po federalnom modelu. Ustavnim ugovorom izvrena je jasnija podela nadlenosti izmeu Unije i drava lanica. Takoe je ustanovljeno dvostruko dravljanstvo (Unije i same drave lanice). Predviena su prava i obaveze dravljana Unije. Planirana je i reforma pravnih akata Unije, jer se predviaju evropski zakoni ili okvirni zakoni i zakonodavni postupak za njihovo usvajanje. U vezi sa Poveljom EU o osnovnim pravima predloeno je vie opcija: aneksiranje uz Ustavni ugovor, unoenje u ustav ili samo pominjanje. Za sada preovlauje stremljenje ka ukljuivanju Povelje u budui Ustav EU, radi obezbeivanja graanima EU da uivaju pravo na primenu pisanog prava u ovoj oblasti. U ovom trenutku Predlog ustavnog ugovora nije jo usvojen i nalazi se u postupku iroke javne rasprave u okviru EU i u kontekstu razmatranja na novoj Meuvladinoj konferenciji lanica EU, koja treba da 279

se okona sredinom 2004. godine. Mnoga pitanja nisu definitivno utvrena. U odnosu na reformu institucija, znaajan je predlog Francuske i Nemake od 15. januara 2003. upuen predsedniku Evropske Konvencije485. Prema ovom predlogu, predsednik Evropskog saveta bi se birao kvalifikovanom veinom glasova njegovih lanova, sa mandatom od 5 ili 2,5 godina, uz mogunost obnavljanja mandata (umesto sadanjih 6 meseci). Cilj ove izmene je u obezbeivanju kontinuiteta u radu za predsednika Unije. Pored toga, kandidata za predsednika Komisije bi odreivao Evropski parlament kvalifikovanom veinom glasova poslanika, pod uslovom da izbor predsednika Komisije potvrdi Savet takoe kvalifikovanom veinom. Smisao ove predloene novine je da se sprei mogunost blokiranja imenovanja predsednika Komisije, ulaganjem veta neke od lanica EU (to je uinila Velika Britanija 1994. godine). Budua reenja u oblasti institucionalne reforme EU pruie dalji tok Meuvladine konferencije, iji se zavretak oekuje sredinom 2004. godine.

485 Zeevi S., op. cit., str. 64.

280

VI POGLAVLJE

Zakljuna razmatra nja

roces institucionalne reforme Evropske unije karakterie pre svega evolutivni karakter, kao i dugoronost, ali uz varirajuu dinamiku u zavisnosti od ekonomskih uslova i politikog miljea u samim dravama lanicama EU. Svakako se radi o nekoj vrsti prie bez kraja, te je samim tim nemogue dati definitivne zakljuke i ocene, koje vreme i dalji tok razvoja EU nee porei. U tome i jeste sloenost teorijskog istraivanja, ali se u tome nalazi ujedno i izazov definisanja postignutih institucionalnih promena i trasiranja buduih pomaka EU. Zemlje lanice su glavni konstitutivni subjekti EU i kao takve diktiraju i sam tok i tempo institucionalne reforme Unije. Naime, za sve institucionaln e reforme EU neophodna je jednoglasnost drava lanica. Ugovorom iz Nice, koji je na snazi, nije promenjena odredba (l. 48, bii l. N) da se za izmenu konstitutivnog ugovora zahteva zajedniko utvrivanje izmena na konferenciji predstavnika vlada drava lanica, koju saziva predsedavajui Saveta. Za stupanje na snagu amandman a Ugovora neophodna je ratifikacija u svim dravama lanicama u skladu sa njihovim ustavnim pravilima. Jedino u sluaju institucionalni h izmena u monetarnoj oblasti bie konsultovana i Evropska centralna banka. Za sazivanje meuvladin e konferencije potrebno je da se Savet ministara saglasi, posle konsultovanja Evropskog parlamenta. Na ovaj nain je predvieno sazivanje meuvladine konferencije u 2004. godini. U tom dugom procesu svog izrastanja, koje se odvija u kompleksnim prilikama globalizacije i tehnoloke revolucije na poetku XXI veka, EU tei da zadobije meuna rodni subjektivitet i da preraste obrise klasine meuna rodne organizacije. U velikoj meri Unija je u tome 281

uspela zahvaljujui brojnim karakteristikama supranacionalnog delovanja Evropskog parlamenta i Komisije, kao i Suda pravde. Svakako da Evropski parlament i Komisija ine dvojac stratekog partnerstva sa istovetnim integracionistikim interesima u procesu donoenja odluka u EU486. Mnogi autori bez dileme dodeljuju Uniji meunarodnopravni subjektivitet, fokusirajui svoju argumentaciju prevashodno na injenici da se njeno postojanje bazira na meuna rodnim ugovorima487. Ima i suprotnih shvatanja, prema kojima Unija nema meunarodnopravni subjektivitet, jer se bazira na evropskim zajednicama, dopunjenim politikama i oblicima saradnje utvrenim Ugovorom o EU488. Tri evropske zajednice su, meutim osnovane posebnim ugovorima, te ova druga struja miljenja insistira na tumaenju Evropskog suda pravde koji nigde nije izneo tvrdnju da osnivaki ugovori evropskih zajednica predstavljaju jedinstveni meunarodni ugovor, ve naprotiv ukazuju da je Unija osnovana posebnim ugovorom o osnivanju. Pometnju unosi injenica o postojanju jedinstvene institucionalne strukture, kao i funkcionisanje jedinstvenog komunitarnog pravnog sistema, a sada i jedinstvene valute. Pravni sistem Unije se neprekidno dograuje evolucijom odluivanja i u oblastima drugog i treeg stuba saradnje, te se ne moe govoriti o razliitim pravnim reimima. Tome u prilog govori podatak da je Sud pravde vrlo esto prilikom tumaenja osnivakog ugovora jedne zajednice pribegavao odredbama drugog osnivakog ugovora. Bez obzira na svu specifinost EU, kljuno pitanje koje se ovde tretira je mera ogranienja suvereniteta i stepen izvornih nadlenosti drava lanica u Uniji, tj. do kog stepena je preneta nacionalna nadlenost u razliitim oblastima na institucije EU. Moe se zakljuiti da je proces delegiranja nacionalnih jurisdikcija lanica EU na institucije Unije u brojim oblastima vrlo odmakao i pokazuje tendencije daljeg
486 Slinu ocenu iznosi i Rasmussen A., Institutional Games Rational Actors Play The empowering of the European Parliament, EioP, Vol. 4 (2000), No. 1, http://eiop.or.at/ eio/texte, 18. 01. 2000, p. 18. 487 Dimitrijevi V., EU kao meuna rodna organizacija, u: Pravo EU, zbor- nik radova, Mitrovi, Rai (redaktori), Beograd, 1996., str. 12. 488 Tako npr. Vukadinovi R., Pravo EU, Beograd, 1996 i Kneevi Predi V., Evropski sud pravde i oblikovanje pravnog sistema EU, Pravni ivot II, 12/1997, tom IV, str. 695 716.

282

napretka. Imajui u vidu, meutim, da se radi o dinamikom procesu, koji je u stalnoj izgradnji, nije mogue dati definitivan zakljuak o pravnoj prirodi Unije. Ostaje na snazi ocena da se radi o entitetu meunarodnog prava koji se opire uobiajenim tipologijama i karakteristikama. Vrlo je verodostojna kategorizacija Unije kao postsuverene zajednice489, ime se u sutini izlazi iz okvira meuna rodno pravnih klasifikacija i potencira da se radi o jednom politikom subjektu. Gledano striktno pravno, meunarodnopravni subjektivitet Unije nije zaokruen, ali se ve sada moe uoiti tendencija njegove izgradnje, jer se Unija ponaa kao drava, posebno posle pojave jedinstvene valute. Utoliko je potrebno dalje pratiti i izuavati proces institucionalne reforme Unije, imajui u vidu da proces izgradnje Unije nije dovren. Naroito posle preuzimanja vojnih kapaciteta, u novije vreme, Unija tei da zadobije i politiki kredibilitet, uz pomo svojih vojnih snaga. U sticanju politikog uticaja i meunarodnog identiteta, Uniji, meutim, nedostaje jedinstvena spoljna politika, kao i jedinstveni izvrni organi koji bi zastupali tu politiku u meuna rodnim odnosima. U praenju i tumaenju ovog razvoja EU od pomoi je teorija implicitnih ovlaenja, na osnovu koje se ocenjuje razgranienost nadlenosti drava lanica od jurisdikcije same Unije. Na osnovu teorije implicitnih ovlaenja, svaka meuna rodna organizacija moe da preduzima i ini ono to predstavlja njen zadatak i funkciju, shodno njenom statutu. Odnosno, da bi ispunila svoje ciljeve, organizacija mora da ima potrebna ovlaenja. To dokazuje i tumaenje Evropskog suda pravde u presudi od 1970. godine u sluaju Komisija protiv Saveta (AERT)490. Tada je Sud zakljuio da je tadanja Zajednica bila sposobna da zakljuuje meuna rodne ugovore u svim oblastima koje moe da ureuje u unutra njoj sferi, tj. unutar organizacije i u svojim lanicama. Ugovor o EU sadri odredbe o implicitnoj nadlenosti, jer je predvieno da Savet donosi odgovarajue mere, jednoglasno, na predlog Komisije i posle konsultovanja Evropskog parlamenta, za koje Ugovorom nisu predviena ovlaenja, pod uslovom da se radi o realizovanju jednog od
489 Samardi S., EU kao model supranacionalne zajednice, Beograd, 1999. 490 22/70 (1971) Common Market Law Reports, I, str. 335, nav. Prema Dimitrijevi V., EU kao meuna rodna organizacija, op. cit.

283

ciljeva Zajednice u okviru funkcionisanja zajednikog trita (l. 308, bivi l. 235 Ugovora o EU). Takoe i primena principa supsidijarnosti ukazuje na tok evolucije u ovoj oblasti. Reakcije posle donoenja Ugovora iz Nice su bile negativne, praene ocenama evropskih analitiara, kao i predsednice Evropskog parlamenta Nikol Fonten, da Samit u Nici nije ispunio zadata oekivanja. Duh zajednitva i solidarnosti meu dravama lanicama, koji je toliko iroko bio propagiran u okviru Unije, vidno je bio odsutan u Nici. Svaka drava lanica je nastojala da ouva steene pozicije u okviru postojee institucionalne strukture EU. To je veoma otealo postizanje neophodnog konsenzusa i kompromisa o kljunim reformama EU. Poverenje javnog mnjenja u EU u perspektive integracionog procesa je oslabilo. Drugim reima, jaz izmeu onih koji donose odluke u Uniji i javnog mnjenja, tj. veine obinih graana naroito je porastao zadnjih godina. To je uticalo na alarm za zaustavljanje prisutnog demokratskog deficita i za jaanje demokratskog legitimiteta Unije. O trendu porasta broja euroskeptika u samoj Uniji najbolje svedoi poveana stopa uzdravanja od glasanja na direktnim izborima za Evropski parlament svakih pet godina. Svakako da se radi o looj pojavi, jer nema trajne politike unije bez aktivnog uea i podrke graana EU. Neki autori ovu pojavu vide i u svetlu negacije teze da davanje veih ovlaenja Parlamentu ujedno jaa i njegovu demokratsku odgovornost, te ostavljaju procenu otvorenom o dugoronom uticaju jaanja poloaja EP491. Negativne reakcije i razoarenje rezultatima Samita u Nici bilo je uzrokovano prevashodno odvijanjem pregovora o preraspodeli glasova u Savetu. Uprkos tome, kada se sagleda sadrina Ugovora o EU iz Nice, institucionalne reforme ukazuju na pozitivne rezultate. Naime, ono to provejava kao poseban dobitak je injenica da je institucionalna struktura budue Unije dogovorena u Nici, to je dobar rezultat sam po sebi, iako sami detalji nisu optimalni. Utvrivanjem institucionalne strukture proirene Unije i naina njenog funkcionisanja praktino su sa dnevnog reda skinuta pitanja, koja su leala na pregovarakom stolu drava lanica vie od 10 godina. Pored toga, u Nici je kreirana solidna osnova za pristupanje novih lanica Uniji, koje samo po sebi predstavlja imperativ za mir i prosperitet itave Evrope.
491 Rasmussen A., op.cit.

284

Ostaje jedino otvoreno pitanje da li e proirena Unija, u situaciji znatno smanjene kohezije, usled razlika u stepenu razvitka zemalja lanica, moi da projektuje stabilnost prema svojim evropskim susedima. Pri tome, autorka ima na umu posledicu smanjenja kohezije unutar Unije, koja e se ogledati u smanjenoj slobodi delovanja institucija EU, pa samim tim i u odsustvu jedinstvene spoljne politike EU. Preostaje da vreme i predstojei razvoj EU daju odgovore na ovo pitanje. Svakako da je stabilnost suseda i granica EU u interesu Unije, ali ostaje da se vidi kako e u praksi delovati kapaciteti EU za upravljanje krizama i spreavanje sukoba. Jo je na Samitu u Nici preovladala svest o ogranienim dometima izvrene institucionalne reforme EU. Stoga je u Deklaraciji br. 23. o budunosti EU, koja je aneksirana Ugovoru o EU iz Nice, kao deo Zavrnog akta492, odreeno da se sledea meuvladina konferencija odri u 2004. godini. Na novoj meuvladin oj konferenciji razmotrena sledea strateka pitanja razvoja EU su na dnevnom redu: raspodela nadlenosti izmeu Unije i drava lanica, shodno naelu supsidijarnosti; status Povelje EU o osnovnim pravima, proglaene u Nici; pojednostavjivanje Ugovora o EU, sa ciljem da se uini jasnijim i razumljivijim; uloga nacionalnih parlamenata u Evropskoj arhitekturi. Nova konferencija (2004.) ima za cilj da pronae odgovore na navedena pitanja, radi unoenja odgovarajuih izmena u Ugovor o EU. Ova konferencija nee, meutim, biti prepreka za proirenje EU. Drave kandidati koje su zavrile pregovore o pristupanju sa EU bie pozvane da uestvuju na Konferenciji, dok e kandidati koji nisu okonali pregovore biti prisutni u statusu posmatraa. EU e brojati 25 ili vie drava lanica, u odnosu na sadanjih 15, posle proirenja u maju 2004. Otuda se postavljaju novi zadaci funkcionisanja za institucije EU u jo sloenijim uslovima od aktuelnih. Upravo zato je predsednik Komisije, Romano Prodi istakao na Samitu u Nici da je doao trenutak istine za EU, kada se moraju nai
492 Vid. Lopandi D., (prir.), Osnivaki ugovori EU Ugovor o EU iz Nice , Beograd, 2003.

285

strateki putokazi razvoja EU u smeru jasne raspodele nadlenosti izmeu organa EU i lanica, izmeu samih institucija EU, kao i u pravcu jaanja efikasnosti odluivanja i delanja Unije. Kapacitet donoenja efektivnih odluka EU, znaajan je kako na spoljnopolitikom planu, tako jo vie na internom planu podsticanja ekonomskog rasta, zaposlenosti i odrivog razvoja. Problem obezbeivanja demokratskog legitimiteta Unije nalazi se u podlozi navedenih tekuih pitanja. Preciznije reeno usvajanjem Ugovora iz Nice, poetkom februara 2003. nije dat odgovor na kljuno pitanje: Gde lei vlast u EU i ko je vri? Radi se o raspodeli moi, odnosno odluivanja u Uniji. Odbijanje Irske na prvom referendumu (2002.) da ratifikuje Ugovor o EU iz Nice ukazalo je da u okviru Unije postoji problem percepcije. Stalna borba se vodi izmeu euroskeptika i eurofanatika, koji su sa svojih suprotstavljenih radikalnih pozicija esto inili grupu tzv. objektivnih saveznika prilikom ratifikacije Ugovora iz Nice. Priroda institucionalne arhitekture EU se neprekidno menja, kao rezultat procesa sukcesivnih izmena konstitutivnih ugovora, to ima za posledicu promenu ravnotee na dva polja: a/ izmeu institucija EU i b/ izmeu samih drava lanica. Otuda se namee zakljuak o permanentnom ustavnom razvoju Unije, koji ne doputa definisanje konanih odrednica budunosti EU. Ugovor iz Nice je stoga bio jedna etapa na putu tog razvoja EU, uslovljenog kako eksternim faktorima (proirenje, globalizacija), tako i internim nunostima obezbeivanja vee konkurentnosti, ekonomskog rasta, zaposlenosti i napretka EU. Period posle Nice karakterie intenzivan rad Konvencije o budunosti EU, koja je izala sa nacrtom mogueg ustava EU, o emu se trenutno vodi iroka javna debata u okviru EU. Esencija ovih previranja sadrana je u novoj raspodeli moi tj. nadlenosti i kapaciteta odluivanja unutar Unije. * * * Evropski parlament ima posebnu ulogu u procesu produbljivanja, ali i irenja evropskih integracionih tokova, koja se ogleda u njegovom katalizatorskom delovanju. I obrnuto sam proces institucionalne izgradnje EU uticao je na jaanje poloaja i snaenje ovlaenja 286

Parlamenta u ukupnoj institucionalnoj strkturi Unije. To je dovelo do pojave tumaenja u teoriji da se Unija blii svom parlamentarnom modelu493. Upravo se tzv. parlamentarni model Unije, koji se nalazi nasuprot predsednikom modelu, nudi kao reenje demokratskog deficita i pada legitimiteta Unije. Parlamentarni model EU posebno istie rastui znaaj Evropskog parlamenta, kao jedinog neposredno i demokratski izabranog tela u EU. O tome svedoi i podatak da su graani u lanicama EU (41 odsto) izrazili ocenu da je Parlament najpouzdan ija institucija u sistemu vlasti EU, prema istraivanju Eurobarometra u periodu 1995 1997.494 Uprkos tome, u Uniji je prisutna kriza legitimiteta jo od 1996. u smislu efektivnosti odluivanja. Veina graana u lanicama EU izjasnila se u prilog stvaranja evropske vlade, koja bi bila direktno odgovorna Evropskom parlamentu, to dokazuje istraivanje Eurobarometra u periodu 1987 1996 (ak 53,6 odsto graana). to se tie Parlamenta, kriza njegovog legitimiteta uzrokovana je neadekvatnom socijalnom strukturom predstavljanja. Uzrok tome je opet, nepostojanje jedinstvenog izbornog sistema za poslanike EP u svim lanicama EU. Razliiti izborni sistemi za EP u lanicama EU rezultiraju i razliitim izbornim rezultatima za raspodelu mesta u Parlamentu 495 Posle donoenja Ugovora o EU iz Amsterdama, poloaj Parlamenta je ojaao. Time je smanjen stepen demokratskog deficita Unije. Obezbeujui Parlamentu veu zakonodavnu vlast, Unija automatski poveava svoj uticaj kao nadnacionalni akter u procesu donoenja odluka unutar Unije. Zatim, Ugovor iz Amsterdama otklanja proceduralnu neravnoteu. Zakonodavne procedure su pojednostavljene, uklonjena je procedura saradnje EP i Saveta. Takoe je ukinuto tzv. tree itanje akta u Savetu u okviru postupka saodluivanja EP i Saveta. Parlament je stavljen na istu ravan sa Savetom kad se radi o proceduralnim pitanjima, to praktino vodi dvodomoj strukturi institu493 Muntean A., The European Parliaments Political Legitimacy and the Commissions Misleading Management: Towards a Parliamentarian European Union?, EioP, Vol. 4 (2000), No. 5, http://eiop.o r.at/eiop/t exte , 18. 05. 2000. 494 Muntean A., op. cit. 495 Corbett R., The European Parliaments Role in Closer EU Integartion, British Library, 1998.

287

cionalne demokratije na nivou EU. Tree, u Amsterdamu je utvreno da e Parlament pripremiti predloge za opte neposredne izbore prema jedinstvenom postupku u svim dravama lanicama, ili u skladu sa zajednikim naelima svih drava lanica. Na ovaj nain u Ugovoru iz Amsterdama je uinjen proboj na planu pomaka institucionalne ravnotee EU prema aktivnijem, legitimnijem i reprezentativnijem Parlamentu. Tako je pomerena ravnotea, jer Savet vie nije dominant- ni organ EU. Konano, poveanjem kontrolnih ovlaenja prema Komisiji, u postupku njenog naimenovanja, Parlament je stekao bolju ulogu u novoj Uniji. Poev od usvajanja Ugovora iz Amsterdama, kao i posle Nice, Unija tei da akcenat stavi na predstavljanje naroda na utrb predstavljanja drava, kreui se tako prema parlamentarnom modelu supranacionalne vlasti. Parlament je igrao znaajnu ulogu u formulisanju Ugovora iz Amsterdama496, te je ponovo pokazao svoje lice pokretaa i inspiratora institucionalnih reformi Unije, kao i u situaciji donoenja Jedinstvenog evropskog akta i Ugovora o EU iz Mastrihta. Posle Ugovora iz Nice, Parlament je uvrstio svoju zakonodavnu poziciju, to je znaajan dobitak kada se ima u vidu da Samit u Nici nije ni razmatrao izmenu postojee institucionalne ravnotee (Parlament zakonodavnu ulogu deli sa Savetom), utvrene prethodnim Ugovorima iz Mastrihta i Amsterdama. Bitno je da je Parlament ojaao svoj poloaj, jer se proces saodluivanja posle Nice proirio na nove oblasti. Moe se dodue postaviti pitanje koliko je poloaj Parlamenta slian ulozi i funkcijama nacionalnih skuptina lanica EU, na koje se ne moe u potpunosti potvrdno odgovoriti, ba zbog dominantne pozicije Saveta u EU, koja eliminie mogunost iskljuive zakonodavne vlasti EP. Meutim, u prilog tezi o ojaanom poloaju Parlamenta, govori i empirijska injenica da je ostavka Komisije aka Santera, marta 1999. na politiko insistiranje Parlamenta, zbog ustanovljenih finansijskih malverzacija u Komisiji, dovela do jaanja politikog kredibiliteta EP i snaenja njegove nadnacionalne uloge. Ovo tim vie, jer su se ostavci Komisije protivile dve najvee lanice, Francuska i Nemaka, te je Parlament izaao kao pobednik iz ove krize upravljanja EU. Time je
496 Corbett R., op. cit., p. 377.

288

Evropski parlament kao institucija prvi put pokazao da u odreenim situacijama moe da bude iznad drava.497 Poloaj Evropskog parlamenta nije determinisan samo evolucijom jaanja njegovih (pre svega zakonodavnih) ovlaenja u institucionalnoj strukturi EU, ve je vrlo znaajna uloga EP i u procesu irenja lanstva EU. Slino kao i sa institucionalnom reformom EU, proirenje EU nije mogue izvesti bez aktivnog uea graana lanica EU, iji glas daje legitimitet procesu irenja evropskih integracioni h kretanja. Upravo iz ove injenice Evropski parlament crpe svoju snagu i politiki uticaj kad je re o budunosti Unije. Uloga Parlamenta u kontekstu proirenja EU je da osigura adekvatno uee graana iz drava lanica EU u ovom procesu, kao i da nadgleda da li se proces proirenja EU odvija transparentno. Uloga Parlamenta u formalnom smislu, kod irenja lanstva EU je da glasa kvalifikovanom veinom na kraju pregovora o pristupanju novih kandidata, kako bi omoguio ratifikaciju svakog od ugovora o pristupanju. Slina procedura ratifikacije treba da se obavi u nacionalnim parlamentima svake od lanica EU, kao i u parlamentima zemalja kandidata. Pored ove formalne uloge, Parlament vri znatan neformalan politiki uticaj tokom itavog trajanja procesa proirenja EU. Ovaj politiki uticaj Parlament ostvaruje davanjem svojih miljenja na predloge Komisije o otvaranju pregovora o pridruivanju ili pristupanju. Na insistiranje Parlamenta u rezolucijama povodom pregovora o Evropskim sporazumima o pridruivanju, da se Parlamentu i nacionalnim parlamentima pridruenih drava omogui vei uticaj, Komisija je predvidela formiranje zajednikih parlamentarnih komiteta, koji su jedna od tri glavne institucije, ustanovljene bilateralnim Evropskim sporazumima. Na ovaj nain je vidljivo kako je sam Parlamnet krio sebi put ka veoj ulozi u procesu proirenja EU. Primer ovakvog metoda Parlamenta, koji reito govori o politikom uticaju EP (koji nije derivativno potekao iz odredbi osnivakih ugovora, ve predstavlja integrativni faktor sam za sebe), ali i o vizionarskom delovanju Parlamenta u procesu irenja EU na istok, predstavlja tzv. Han izvetaj iz 1992.498 koji je inio bazu kasnijih rezolucija
497 Zeevi S., EU Institucije i pravo, Beograd, 2003., str. 149. 498 Izvetaj je dobio ime po tadanjem predsedniku EP, Klausu Hanu. Vid.: European Parliament, Briefing No 38: The Role of the European Parliament in the Enlargement Process, http://ww w.eu ropa rl.eu.int/enla rgement , 27 January 1999.

289

EP o stratekom dokumentu Komisije Agenda 2000 iz 1997. Naime, u ovim rezolucijama povodom proirenja Unije, Parlament je izrazio svoje stavove o razliitim aspektima irenja EU: institucionalne posledice, zabrinutost u vezi finansira nja proirenja i naglasio potrebu da proces proirenja otpone istovremeno za sve zemlje kandidate. Imajui u vidu momenat tzv. velikog praska u maju 2004. kada se desio ulazak deset kandidata u lanstvo EU, evidentno je da stavovi Parlamenta nisu ostali bez odjeka i konkretnog uticaja. U pogledu institucionalnih dimenzija proirenja EU, znaajna je ideja Parlamenta, izraena u pomenutom izvetaju Han, da irenje EU ne sme biti vreno na utrb politikog identiteta i snage Unije. To je takoe u interesu kako lanica, tako i zemalja kandidata za lanstvo EU. Pored toga, u svojoj Rezoluciji o dokumentu Komisije Agenda 2000 od 4. decembra 1997.499, Parlament je ocenio da institucionalni sistem posle usvajanja Ugovora iz Amsterdama nije adkevatan potrebama proirenja EU, ve postoji opasnost da se ugrozi efektivnost funkcionisanja EU. Ovaj stav Parlamenta predstavljao je vaan putokaz u kasnijem uobliavanju institucionalne arhitekture Unije i usvajanju Ugovora o EU na Samitu u Nici. Zato je znaajno sumirati poloaj i ulogu Evropskog parlamenta u procesu proirenja EU? Upravo stoga jer je jedan od esencijalnih zadataka institucionalne reforme Unije da omogui njeno funkcionisanje u sloenijim uslovima veeg lanstva i da pripremi optimalne uslove za brojniju Uniju. * * * Jedini odrivi odgovor na izazove smanjenja demokratskog legitimiteta Unije i prisutnog trenda okretanja lea graana od Unije, nalazi se u stvaranju institucionalne odgovornosti svakog od organa EU i u jasnim nadlenostima u okviru strukture EU. Esencijalni pojmovi u tom kontekstu su: stabilnost, kredibilitet i efektivnost delovanja institucija EU. U meri u kojoj to bude obezbeeno u EU u praksi primene Ugovora iz Nice, bie realno oceniti da je u pitanju demokratska Unija sa optimalnom institucionalnom arhitektu rom.
499 Detaljnije vid. u European Parliament, op. cit., p. 7.

290

Iz analize evolucije institucionalne reforme EU proistie zakljuak da Unija predstavlja kontinuirani pregovaraki sistem500, koji karakterie dnevno donoe nje odluka, ali i proces konstitucionalizacije, kroz reforme osnivakih ugovora. Pored toga, u Uniji funkcionie multidimezionalni sistem upravljanja, u kome nadlenosti nisu jasno razgraniene, ve su podeljene izmeu nadnacionalnog, nacionalnog i lokalnog nivoa. Otuda bi vrsto utvrivanje liste kompetencija u EU, bez uvaavanja institucionalne strukture EU i bez neophodne f leksibilnosti u primeni, vodilo do ruiniranja strukture EU kakva je izgraena za poslednjih nekoliko decenija. Svako naredno institucionalno dograivanje EU koje svakako sledi, kao i razgranienje nadlenosti u Uniji mora imati u vidu postignute domete reforme, ali i potrebu elastine primene principa supsidijarnosti i neprekidnog jaanja demokratskog legitimiteta procesa donoenja odluka. Razlog za ovakav zakljuak saet je u dinamikom karakteru razvoja Unije, a time i institucionalnih aspekata njene reforme. Evropski parlament pri tome ima posebno znaajnu ulogu katalizatora integracionistikih procesa unutar Unije, ali je ujedno i determinanta postignutog nivoa uklanjanja demokratskog deficita EU.

500 Borze, Tanja, Risse Thomas, The PostNice Agenda of the European Union: Whats the Problem, How to deal With it, and What to Avoid, European University Institute, RSC, http://www.iue.it, 3. 05. 2001.

291

SUMMARY

Gordana Ilic, PhD European Union Reforms Institutional Aspects

SIGNIFICANCE OF THE TOPIC

he issue of the EU reform and the role of the European Parliament (EP) in it are equally important since early days of the establishing of the Community, in the 50ties, when Jean Monnet has announced the following vision: Europecannot be limited to steel and coal integration. Establishing of the Community, as the nucleus of the future federal state, will be without sense if it does not result in the real political authority. To what extent is really formed this kind of political authority today within the European Union and does it exist federal state under the auspices of the EU institutions, is certainly very challenging research matter, without definite answer to be found in the theory nor in the practice. Within this context, the role of the Parliament is especially significant, bearing in mind that it is the only democratically elected and democratic representative body in the Union, providing for the legitimacy of the EU functioning. At the same time, the Parliament is very often spiritus movens of the EU institutional reforms moving towards expanding of the EU institutions competences at the expense of the national jurisdiction of the Member States. This monograph is dealing with finding the answers to the follow 292

ing questions, which are also conceptually established research framework and thesis to be proven: Will the EU acquire the legal personality in the internation- al law? How f lexible the EU unique institutional structure is, since it is based on the three pillars, seen from the standpoint of its reforming capacity? What is the role of the European Parliament and how important it is in the institutional reforming process? What is the democratic deficit level in the EU and what are the methods of its elimination? What are the essential issues of the reforming Communi ty institutions? Finally, what is the final aim of the EU reforms? Starting hypothesis of the monograph is that the EU institutional reform process remains unavoidable instrument of integration deepening and creation of the political identity of the Union. Hence comes research challenge, but at the same time beauty of writing about this topic, which is very live area and evolutionary in its nature. This is logical having in mind that the Union, being dynamic system, is in the process of attaining of its legal personality. More precisely, the EU stricto sensu is not a single international law subject, because the three Communities are still withholding their legal personality. However, in the new EU Draft Constitutional Treaty, the establishment of the EUs legal personality has been foreseen explicitly. Roots of obtaining the EUs legal capacity and international subjectivity lay in the EU Treaty from Amsterdam and Nice, in the provisions on signing of international agreements. What is especially featuring the writing and research on European integration f laws, with the focus on the EU evolution, is the fact that the areas where the Member States are more and more ready to delegate their jurisdiction to the EU supranational institutions are spreading. Explanation of this phenomenon characterized by the national jurisdiction being dispersed, is in the evident interconnections and interde293

pendency of states in the contemporary world. EU Member States are primarily motivated with the idea of economic integration advantages in a highly globalized international economy. Permanent process of the EU institutional reforms, followed by the successive amendments of EU Treaty, proves this thesis. Nonetheless, making the new European architecture is not a oneway street. Parallel to the deepening process, there is also the European integration widening, through the EU enlargement happening these days, by inclusion of the ten new Member States from Central and Eastern Europe, since May 2004 (and also envisaging Bulgaria and Romania to accede the EU in the 2007).

Content and methodology of the monograph resume

EU evolution, enduring for a decades, as a sui generis process, is the optimal to be analyzed through contextual approach with parallel consideration of economic and political factors of institutional solutions and their legal frameworks, specifically referring to the constitutional Community/EU treaties. Methodology applied in the monograph is the following: Legal analysis of the institutional aspects in the new EU Treaty; Teleological interpretation of the crucial institutional provisions in the EU Treaty; Comparative legal analysis of the EU treaties from Maastricht, Amsterdam and Nice seen from the standpoint of the institutional development; Historical context of the European integration streams with relevant sociological and economic dimensions. Analytical synthesis in the data collection procedures and the writing process; Deduction methodology and

294

 Analysis of relevant case law judgments of the European Court of Justice that are of relevance for the EU institutional reforms. Consequently, the monograph is divided into six chapters: I EU foundations from federalism to functionalism; II Main EU institutions regulated in Maastricht EU Treaty; III Strengthening of the European Parliament position; IV Institutional reforms in the Amsterdam Treaty and EU democratic deficit; V Nice Treaty and EU institutional advancement; VI Concluding remarks and Bibliography (structured by alphabetical order for books, articles/studies and documen tation). In the first chapter on EU foundations, analytical focus is given on the theoretical interpretation of the federal roots and of the functionalism in the historical development of the Union. Establishment of the ECSC is seen through the functional approach to European integration processes. Functionalism concepts are being intertwined with the federal approach during chronological developmen t of European Communities into the Union. The examples of the federal ideas in European integration are unsuccessful attempts of creation of the European Defense Community and European Political Community, while the construction of the European Economic Community and EURATOM represents return to functionalism. Single European Act (SEA, 1987) entering into force was the first significant amendment to the Community constitutional treaties, although it was done without essential transformation, as it had been foreseen in the Draft EU Treaty submitted by the European Parliament in 1984. Deepening of the European integration processes is ref lected in the signing of the Maastricht Treaty on EU, 1992, which brought the new stage introducing the Union as the new entity in international relations, but the entity without legal personality stricto sensu. Gradual development policy, i.e. small steps in the establishing of the European Communities promotes overall functional concept of the European integration. 295

Results of the institutional reforms done by Maastricht EU Treaty point out crucial feature of the Union in terms of tensions between supranationality and intergovernmental decisionmaking, such as within the European Council and the Council of Ministers. This characteristic is not necessary negative for integration deepening within the EU. Historical case of overcoming the ratification problem of the Maastricht Treaty, when the European Council enhanced the ratification in Member States proves this thesis. It resulted by the creation of the Union and by parallel deepening of the integration, i.e. without the European Council actions that process would be impossible. Supranational essence of the Union prevails. European Court of Justice role in the institutional reform processes, being the creator of the Acquis communautaire, i.e. Community law, underlies the assessment that ECJ maintains delicate balance between EU institutions competences, on the one side and the jurisdictions of Member States, on the other. Hence comes very important position of ECJ in the institutional reform process, despite the fact that some analysts deny its so called heroic involvement in the EU development. On the contrary, ECJ has established the theory of implicit powers, which resulted in widening of the Community competences to conclude international econom- ic agreements instead of Member States. During mid 70ties, ECJ has introduced horizontal direct effect of Communi ty legislation, resulting in the situation that natural persons may directly refer to EU Treaty in their disputes with other natural persons. Court has also contributed to establishment of the vertical direct effect of certain provisions of the EU constitutional treaties, i.e. in relations between Member States and their legal or/and natural persons. ECJ decisions are also the base of the passive capacity of the Parliament a front of the Court, through the Court evaluation of legality of the EPs acts, which affect legal consequences for third persons. ECJ has also enabled active capacity of the EP, before it was introduced in the Maastricht EU Treaty. The position of the European Central Bank (ECB) within the strengthening of the state elements of the Union is very significant, since it reduces considerably the economic independence of the Member States, especially in the monetary area. Introducing of the sin296

gle European money EUR, starting from January 1, 2002 represents culmination of the Economic and Monetary Union (EMU) within the EU, although it does not include all Member States (except Great Britain, Denmark and Sweden). ECB economic sovereignty is directly in contradiction to its democratic accountability in the form of political responsibility towards certain political institution of the EU, such as Parliament. However, the EP does not have any right to sanction the case of bad performance of ECB. Hence comes the institutional debalance in favor of the Council of Ministers when monitoring of ECB activities is at stake, at the expense of the Parliament role. Nevertheless, the EU Treaty has made a step forward in direction of the EP strengthening through the establishment of the codecision procedure in the first, Community pillar in the EU legislation proceeding. Seen from the standpoint of the institutional balance creation within the Union, the battle has not ended in Maastricht Treaty, especially from the aspect of the Parliament position. Analysis of the evolutionary strengthening of the EP role is focused on the synthesis of the improvement of EP position through historical development of the EU. It is important to stress that it is continuity of this positive evolution, concerning the Parliament. Amsterdam EU Treaty is the revision of the Maastricht EU Treaty. The issue of the democratic deficit in the context of the Parliament position is specifically remarkable. Monograph is dealing with the existing dilemma: is it enough to improve the Parliament competences to restrain the EU democratic deficit or also other channels of legitimacy decisionmaking procedure improvements are necessary. Research result is that it is primarily needed to change the EU institutional balance in favor of the Parliament, but also to implement properly the subsidiarity principle in the EU institutions. Institutional reforms made in the Amsterdam EU Treaty were aimed at increase of the efficacy of EU institutions, to prevent possible blockage caused by the EU enlargement and erosion of the Acquis communautaire. However, such objectives are difficult to achieve through one revision procedure of the EU Maastricht Treaty and the Amsterdam Treaty is only one step in the permanent institutional evolution of the Union. In its very essence, EU institutional reforms are evolutionary process with its own dynamics. 297

From the standpoint of the effective functioning of the Union, crucial issues are the following: Expansion of the qualified majority voting in the Council of Ministers and ponderation of votes problem; European Commission position and the strengthening of the Commission President role, with parallel enhancing of the Commission right of initiative; European Court of Justice significant upgrading of the ECJ jurisdiction in the third pillar on police and judicial cooperation in criminal matters of Member States. Analysis of the Parliament position after the Amsterdam EU Treaty entering into force indicates increase of the Parliament legislative competences, but also the overall improvement of the EP role. The lack of Parliament jurisdiction in the revision of the EU Treaty procedure is however the evidence of the firm Member States readiness to keep this area in their exclusive competence, without involving supra national EU institution, such as the Parliament in its composition and the way of functioning. Enforcement of the new EU Treaty amendments, made at the Nice intergovernmental Conference of December 2000 (ratification accomplished in the February 2003) has been conditioned by the EU expansion followed by the need for EU institutional advancement. Therefore, the EU reforms are guided by political reasons of making the Union the global international player in the contemporary world. Key roles in the process of institutionalization of the EU play big Member States, such as Germany, France and Great Britain. Thats why happened compromise in the newest of the EU reforming process. It is necessary to stress that the Union is the dynamic process, i.e. system in the permanent capacitybuilding stage. Hence originates special theoretical challenge born while analyzing the EU reform processes, which are not legally defined in final outcome nor there are empirically definite conclusions. Enhanced cooperation mechanism, introduced by the Amsterdam EU Treaty, although not yet applied in the practice, got the facilitated possibilities of its implementation in the Nice EU Treaty. As a result, the assessment on creation of a multispeed Europe is current. EU Charter on human rights and civil freedoms is significant heritage of 298

the Nice reforming process. The proof of this thesis is the newest proposal to include the Charter into the EU Draft Constitutional Treaty, which is in negotiation phase starting from the October 2003 Intergovernmental Conference in Rome. Outstanding role of the EU institutions in the drafting of the EU Charter on human rights and civil freedoms speaks about supranational character of the EU institutional structure. Despite the lack of legally binding effects, the Charter is very valuable, moreover seen as an integral part of the future EU Constitution. Compared to the other relevant international legal instruments, the Charter acknowledges the primacy of the European Convention on human rights of 1950. The importance of the EU Charter derives from its catalyst role in fostering institution- al and organizational development of the Union. As an epilog of the Nice reforming process, further EU institutional development consideration took place under the auspices of the European Convention, being the new form of public debating those issues in the EU and new Member States through IT technology and the Internet advantages. Main focus is on the distribution of the political powers within the Union. Results of the European Convention are ref lected in the Draft EU Constitutional Treaty of July 2003, submitted by the Convention President Mr. DEstain to European Council in Rome. Currently, Member States negotiations have just finished on this document. Forthcoming EU institutional solutions are to be defined. This empirical development confirms starting thesis of the monograph that the EU institutional reform process is permanent with strong supranational essentials. Finally, in the Draft EU Constitutional Treaty it has been foreseen for the Union to acquire the legal personality (Art. 6) in international law.

Concluding remarks
Evolutionary institutional reform process in underway in the Union, but followed by the changing dynamics conditioned by the economic and political circumstances in the Member States. It is to be concluded that there is no definite answer to the question on the legal nature of the Union, being the new entity in contemporary internation299

al relations and international law typology. However, Member States are constituent elements of the Union entity and therefore they dictate the EU reforms path and reforms pace. The aim of the written discussion in the monograph of whether the EU is post sovereign community or/and specific parliamentarian model through the Parliament roles improvements is to accentuate the theory of implicit powers in the regulation of the EU jurisdiction. Crucial issue of the future EU development is, according to the authors opinion, the capacity of the Union to bring effective decisions, which is relevant from the aspect of the foreignpolicy activities of the EU, but also seen from the standpoint of the internal economic sustainable growth incentives and increase of employment potentials in the EU. EP role enhancemen t ref lects the level of suppressing the democratic deficit in the overall institutional structure of the EU. Although the monograph research emphasizes legal approach, in its conclusions it has been pointed out the political importance of the Parliament. Bearing in mind that in this stage of the EU developmen t it is not possible to formulate the definite legal concept of the EU, theoretical conception of the defining the Union as a permanent negotiating system proves to be appropriate for the explanation of the achieved momentum of the EU. Exactly the empirical events prove this statement about the special and positive role of the EP in the process of institutional reform of the Union. New EP Resolution of March 11, 2004 submitted to the European Council, strongly urges for bringing the EU Constitutional Treaty. Depending on the institutional reform outcome, the EU international subjectivity is at stake, as well as political and economic considerations of the EU role as a global international actor. At the end of monograph, the author is in the search of answer to the question: To what extent the EU reform has overcome duality of the Union system. This duality is characterized by the strongly expressed supranational functions of the EU institutions, but also with present intergovernmental methods of Member States cooperation, especially in the foreign policy and defense field, as well as in the area of judicial criminal collaboration, immigration and asylum policy issues. The research result is that the EU, being permanent negotiating system, is very featured by the process of constitutionalization, through reforming constitutional treaties into the new EU Constitutional Treaty. 300

LITERATURA:

Knjige:
Aimovi Ljubivoje, Problemi bezbednosti i saradnje u Evropi, Beograd, 1978. Andrassy Juraj, Meunarodno pravo, Zagreb, 1978. Avramov S., Krea M., Meunarodno javno pravo, Beograd, 1986. Babi Blagoje i Ili Gordana redaktori, Jugoslavija i Evropska unija, Beograd, 1996., 1997, 1999. Babi Blagoje i Ili Gordana editors: Yugoslavia and the European Union, Belgrade, 1997. Babi Blagoje, Finansijski odnosi sa evropskim okruenjem, Beograd, 2000. Babi Blagoje, Jugoslavija u evropskim finansijama, Beograd, 1994. Barrass Robert and Shobhana Madhavan, European Economic Integration and Sustainable Development Institutions, Issues and Policies, McGrawHill Book Company, London, 1998 Bebr G., Development of Judicial Control of the European Communities, Hague, Boston, London, 1981. Bermann G. and ad., Cases and Materials on European Communi ty Law, London, 1993. Bertelsamnn Foundation and Center for Applied Policy Research (eds.), Bridging the Leadership Gap A Strategy for Improving Political Leadership in the EU, Munich, December 2002.

301

Borchardt Klaus Dietrich, The ABC of Communitz Law, Brussels Luxembourg, 2000. Boulouis, J., Droit institutionnel des Communautes europeennes, Paris, 1984. Brown L.N. and Jacobs F. G., The Court of Justice of the European Communities, Sweet Maxwell, London, 1989. Brusis Martin and Emmanouilidis Janis A., Editors, Thinking Enlarged The Accession Countries and the Future of the European Union, Europa Union Verlag, Munich Contributions to European Unification, edited by Werner Weidenfeld, Volume 7, Bonn, 2002. Bulmer S. and Wessels W., The European Council: Decision Making in European Politics, 1987. Campbell A., Comon Market Law, Vol. 12, Longmans, Oceana, London, 1969. Cappelletti, Seccombe, Weiler, Integration through Law, Vol. I, Methods, Tools and Institutions, Berlin, New York, 1986. Cartou Louis, Communautes europeennes, Dalloz, Paris, 1991. Charlesworth and Cullen, European Community Law, Pitman, London, 1994. Cocks B., The European Parliament Structure, Procedure and Practice, London, 1973. Corbett Richard, The European Parliaments Role in Closer EU Integration, Foreword by Klaus Hansch, President of the European Parliament, 1994 97, Palgrave, Grat Britain, 2001. Crnobrnja Mihailo redaktor, Nova Evropa Evropska zajednica 1992. i nakon toga, IBN Centar i Noma, Beograd, 1992. Dearden Stephen / McDonald Franc, European Economic Integration, Third Edition, Longman, UK, 1999 Dehousse Renaud Editor, Europe after Maastricht An Ever Closer Union?, Munchen, 1994. De Ruyt, LActe Unique Europeen, Bruxelles, 1987. Dimitrijevi V. i Rai O., Meunarodne organizacije, Savremena administracija, Beograd, 1988. Dimitrijevi V. i Stojanovi R., Meunarodni odnosi, Beograd, 1996.

302

Dragovi Bojana, Ugovori o pridruivanju Evropskoj uniji, Beograd, 1995. Dyker David A., The European Economy, Sec. edition, Longman, UK, 1999. urovi R., Privredne integracije Regionalne meuna rodne ekonomske organizacije, Novi Sad, 1972. ElAgra A. M., Economics of the European Community, London, 1990. Evans, A., The Law of the European Community, London, 1994. Freestone D. and Davison J., The Institutional Framework of the European Communities, 1988. Galloway David, The Treaty of Nice and Beyond Realities and Illusions of Power in the EU, Sheffield Academic Press, UK, 2001. Gerbert P., La construction de lEurope, Paris, 1983. Green N., Hartley T. and Usher J., The Legal Foundations of the Single European Market, London, 1991. Haas E. B., The Obsolescence of Regional Integration Theory, 1975. Hartley T. C., The Foundations of European Community Law, Oxford, Clarendon Press, 1988. Isaac G., Droit Communau taire General, Paris, 1983. Jana D., Pravni poloaj drava lanica u Evropskim zajednicama, doktorska disertacija, Pravni fakultet, Univerzitet u Beogradu, 1965. Jana D., Pravo Evropskih zajednica, Novi Sad, 1980. Janjevi M. i Lopandi D., (prireivai), Sporazum iz engena Za Evropu bez granica, Beograd, 1996. Janjevi M., Evropska monetarna unija Evro na evropskoj i svetskoj sceni, Beograd, 1998. Kamber Jelena, Evropska zajednica i tenje ka stvaranju Evropske unije, magistarski rad, Pravni fakultet Beograd, 1987. Kapteyn P. J. G. and V. van Themaat P., Introduction to the Law of the European Communities after coming into force the Single European Act, Kluwer, 1989. Kelsen Hans, Principles of international law, New York, 1952.

303

Kent Penelope, European Community Law, London, 1992. Kent Penelope, Law of the European Union, London, 1996. Kova Oskar, Evropa 1992, mogue posledice i opcije za Jugoslaviju, Beograd, 1990. Kova O. i Popovi T., Yugoslavia and the European Union th Past and the Future, Belgrade, 1996. Kova O. i Popovi T., Prilagoavanje privrede uslovima poslovanja na tritu Evropske unije, Beograd, 1995. Kneevi Predi Vesna, Nadnacionalni karakter Evropske zajednice i suverenost drava lanica, doktorska disertacija, Pravni f. Novi Sad, 1996. Kneevi Predi Vesna, Ogled o suverenosti suverenost i Evropska unija, Institut za politike studije, Beograd, 2001. Kuli J. V., Meunarodna ekonomska integracija i suverenitet, doktorska disertacija, Pravni f. Beograd, 1965. Krea M., Paunovi M., Praktikum za meuna rodno javno pravo, Beograd, 2002. Lasok D. and Bridge J. W., Law & Institutions of the European Communities, London, 1987. Lasok D. and Bridge J. W., Law and Institutions of the European Union, London, 1994. Lopandi Duko, La Communaute Economique Europeenne et la Yugoslavie, Paris, 1985. Lopandi D. i Janjevi M., prireivai, Ugovor o Evropskoj uniji od Rima do Mastrihta, Beograd, 1995. Lopandi Duko, Zajednika trgovinska politika EU, Beograd, 1999. Louis J. V., The Community Legal Order, Luxembourg, 1990. Maclean R. M., European Community Law, Revision Work Book, London, 1991. Madl F. The Law of the European Economic Community, Budapest, 1978. Mathijsen P., A Guide to European Union Law, London, 1995. Millet T. The Court of First Instance, London, 1990.

304

Mievi Tanja (prireiva), ABC about European Union, Beograd, 2002. Mitrovi D. i Rai O. (urednici), Pravo Evropske unije, Beograd, 1996. Mitrovi D. (urednik), zbornik radova, Pravo EU fizika i pravna lica, Beograd, FPN i CMS, 1998. Mlikotin Tomi D., Pravo Evropske ekonomske zajednice, Zagreb, 1989. Moussis Nicolas, Access to Europe Guide to Community policies, Rixensart, 1993. Mouton JeanDenis & Vandamme Jacques (eds), LAvenir de lUnion Europeenne: Elargir et Approfondir, Bruxelles, 1995. Noel Emil, Working Together: the Institutions of the European Community, Luxembourg, 1988. Palmer M., The European Parliament What it is, What it does, How it works, Oxford, 1981. Panti Danijel, Budet Evropske zajednice, Beograd, 1996. Pascal F., Europe in Ten Lessons, Luxembourg, 1992. Parry A. and Dinnage J., EEC Law, London 1981. Paunovi Milan, Utvrivanje meuna rodnih standarda ljudskih prava putem jurisprudencije Evropskog suda za ljudska prava, doktorat, Pravni fakultet, Beograd, 1993. Paunovi Milan, Jurisprudencija Evropskog suda za ljudska prava, Beograd, 1993. Paunovi Milan, Osnovi ljudskih prava: izvornik i pojmovnik, Beograd, Dosije, 2002. Pinder John, European Community, The Building of a Union, London, 1992. Prokopijevi Miroslav, Konstitucionalna ekonomija Evropske unije, Institut za evropske studije i Fondacija F. Ebert, Beograd, 1998 Raki Branko, Harmonizacija jugoslovenskog prava sa pravom Evropske unije, Beograd, 1997. Rodin Sinia, Pravni sustav i institucije Evropske zajednice, Zagreb, 1990.

305

Samardi Slobodan, Evropska unija kao model supranacionalne zajednice, Beograd, 1999. Sbragia Alberta M., editor, Europolitics Institutions and Policymaking in the New European Community, The Brookings Institution, Washington, D.C., 1992. Schermers H. G. and Waelbroeck M., Judicial protection in the European Communities, London, 1992. Scitovsky T., Economic Theory and Western European Integration, London, 1962. Shaw J., The Law of the European Union, London, 1996. Shaw Josephine, The Law of the EU, 3rd Edition, London, 1999. Sianski Duan, Federalistika budunost Evrope, Prosveta Beograd, 1996. Sianski Duan, U traganju za novim evropskim federalizmom, Beograd, 2002. Sianski Duan, At the heart of the European Constitution: a twoheaded presidency and bicameral legislative power, Geneva, www.eu rofeder alism. com, May 2003. Simeunovi Jasminka, Uloga Evropskog Parlamenta u procesu odluivanja u Evropskoj uniji, magistarski rad, FPN Beograd, 1995. Simi Predrag (Editor), Gordana Ili, Zlatko Isakovi, Krassen Stanchev i Ivan Krastev, The European Union, NATO and SouthEast Europe, Konrad Adenauer and IMPP, Belgrade, 2002. Siriki Sofija, Nadnacionalni karakter Evropske zajednice, Beograd, IMPP, 1993. Siriki Sofija, Spoljna politika Evropske unije, doktorat, Pravni fakultet Beograd, 2002. Stankovi Dimitrije, Ekonomska i monetarna Unija, Beograd, 1994. Stojanovi Radoslav, Spoljna politika EU, Beograd, 1998. Stojanovi Radoslav, Sila i mo u meuna rodnim odnosima, Beograd, 1986. Steiner J., Textbook on EEC Law, London, 1992. Teokarevi Jovan i Milinkovi Branko, NATO, EU i bezbednost Evrope, Beograd, 1999.

306

Vaughan D. (Editor), Law of the European Communities, Vol. I, II, London, 1986. Vukadinovi Radovan, Evropska ekonomska zajednica institucije, Beograd, Noma, 1991. Vukadinovi Radovan, (Redaktor), Pravni i ekonomski okviri ukljuivanja jugoslovenskih privrednih subjekata u unutranje trite Evropske unije, Kragujevac, 1994. Vukadinovi Radovan, Pravo Evropske unije, Beograd, 1996. Vukadinovi Radovan, Ostvarivanje komunitarnih prava u Evropskoj Uniji, Beograd, 2000. Vukasovi Vid, Sud Evropske ekonomske zajednice, magistarska teza, Pravni f. Beograd, 1967. Werner Ungerer, On the way to European Union, u : The Maastricht Treaty on European Union, Presses Interuniversitaires Europeennes, Bruxelles, 1993 Zbornik radova : Usklaivanje prava SRJ sa pravom EU, Pravni fakultet u Niu, 1999. Zeevi Slobodan, Pravo konkurencije EU, Beograd, 1999. Zeevi Slobodan, Evropska Unija Institucije i pravo, Beograd, 2003. upanjevac D., Evropska zajednica kao subjekt meunarodnog prava i meuna rodnih odnosa, Meunarodni problemi br. 4/1986.

lanci:
Alendar Branka, Transformacija Evropskih zajednica u Evropsku uniju i poloaj zemalja nelanica u: Pravni i ekonomski okviri ukljuivanja jugoslovenskih privrednih subjekata u unutranje trite EU Vukadinovi R. (redaktor), Kragujevac, 1994. Amato Giuliano, From Nice to Europe, XXIInd Jean Monet Lecture, European University Institute, Florence, 20 November 2000., http://eiop.o r. at/eiop/t exte/2000 Andrassy Juraj, Pokuaji integracije Zapadne Evrope JRMP, 1/54

307

Armstrong Kenneth A., Theorizing the Legal Dimension of European Integration, Journal of Common Market Studies (JCMS), Vol. 36, No. 2, June 1998. Babi Blagoje, Evropska monetarna Meunarodni problemi, br. 4/1997 unija, EVRO i Jugoslavija,

Babi Blagoje, Institucionalni problemi u ekonomskoj saradnji SR Jugoslavije s Evropskom unijom, Meunarodni problemi 3/96 Bara Stevan, Integrisana podruja u Zapadnoj Evropi i njihove suprotnosti, Problemi regionalne integracije u svetu , Beograd, 1961. Barents Rene, Some Observations on the Treaty of Nice, Maastricht Journal of European and Comparative Law, Netherelands, Volume 8, No. 2, 2001. Bieber R., Achievements of the European Palriament, 21 CMLRev, p. 283., 1984. Bieber, Pantalis, Schoo, Implications of the Single Act for the European Parliament, 23 CMLRev, p. 767, 1986. Bieber R., On the Mutual Completion of Overlapping Legal Systems: The Case of the European Communities and the National legal orders, 13 European law Review, p. 147, 1988. Bonvicini G., The Genscher Colombo Plan and Solemn Declaration on European Union (1981 1983) in: The Dinamics of European Union, Pryce Roy (editor), 1987. Borzel Tanja, Risse Thomas, The Post.Nice Agenda of the European Union: Whats the Problem, How to Deal With It, and What to Avoid, European University Institute, Florence, RSC, http://www.iue.it, 3. 05. 2001. Borzel Tanja, Risse Thomas, Who is Afraid of a European Federation? How to Constitutionalize a MultiLevel Governance System, Harvard Jean Monet, Working Paper Series, 7/00, 2000. Bradley K., Maintaining the Balance: The Role of the Court of Justice in Defining Institutional Position of the European Parliament, 24 CMLRev, p. 41, 1987. Bradley K., The European Court and the Legal Basis of Communi ty Legislation, 13 ELRev, p. 379, 1988.

308

Checkel Jeffrey T., Reforming European Institutions of Governance, ARENA Working Papers WP, 01/7, 2001. Christiansen Thomas, Legitimacy Dilemmas of Supranational Governance: The European Commission between Accountability and Independence, EUI Working Paper RSC No. 97/74, 1997. Corbett Richard, Testing the New Procedures: The European Parliamentarys First Experiences with its New Single Act Powers, 27 Journal of Common market Studies (JCM Stud.), No. 4, p. 359., 1989. Craig P. P., Democracy and Rulemaking within the EC: An Empirical and Normative Assessment; Harvard Jean Monet Working Paper Series, Vol. 2, 1997. Crosby S., The Single Market and the Rule of Law, 16 ELRev., p. 451, 1991. Cross E. D., PreEmption of Member State Law in the European Economic Community: Framework for Analysis, 29 CMLRev, p. 447, 1992. Dashwood A., The Principle of Direct Effect in European Communi ty Law, 16 JCM Stud., p. 229, 1977. De Areilza Jose, Sovereignty or Management? The Dual Character of the EC Supranationalism, Harvard Jean Monet Working Paper Series, 2/95, 1995. Dehousse Renaud, European Institutional Architecture After Amsterdam: Parliamentary System or Regulatory Structure?, European University Institute, Florence, Working Papers RSC No 98/11 Dehousse Renaud, Rediscovering Functionalism, Harvard Jean Monet Working Paper Series, Symposium, 7/00, 2000. Dimitrijevi Vojin, Evropska unija kao meuna rodna organizacija u: Pravo EU, zbornik radova, priprema i redakcija Mitrovi D. i Rai O,, Beograd, 1996., str. 8 15. Easson A. J., Legal Approaches to European Integration: The Role of Court and Legislator in the Completing of the European Common Market in: Snyder F. (Ed), EC Law Vol. I, Hong Kong, Singapore, Sydney, 1993. Egeberg Morten, The Organisational Dimension of Integration in the EU (and Elsewhere), ARENA Working Papers, WP, 00/10, 2000.

309

Ehlermann C. D., The Internal Market Following the Single European Act, 24 CMLRev, p. 361, 1987. Emilou N., Towards a clearer demarcation line? The division of external relations power between the Community and Member States, 191 ELRev, p. 76, 1994. Eriksen Erik, The Question of Deliberative Supranationalism in the EU, ARENA Working Papers, Oslo, WP 99/4, 1999. Everling U., Possibilities and Limits of European Integration, 18 Journal of Common Market Studies, p. 217, 1980. Everling U, Ref lections on the Structure of the European Union, 29 CMLRev, p. 1053, 1992. Falkner Gerda, Nentwich Michael, Enlarging the European Union: The ShortTerm Success of Incrementalism and DePoliticisation, Max Planck Institute Working Paper 00/4, July 2000. Faupel Reiner, The Charter of Fundamen tal Rights of the EU, Revija za evropsko pravo, br. 1/2001. Fisher Joschka, From Confederacy to Federation: Thoughts on the Finality of European Integration, Speech at the Humboldt University in Berlin, May 12, 2000. Grainne De Burca, The Principle of Subsidiarity and the Court of Justice as an Institutional Actor, Journal of Common Market Studies (JCMS), No. 2, Blackwell Publishers Ltd, Oxford, June 1998. Graver Hans Petter, National Origins of European Law: Towards an Autonomous System of European Law?, ARENA Working Paper Series, 1/95, 1995. Hartley T., International Agreements and the Community legal System: Some Recent Developments, 8 ELRev, p. 383, 1983. Hartley T., Federalism, Courts and Legal Systems: The Emerging Constitution of the European Community, 34 American journal of Comparative Law, p. 229, 1986. Hartley T., The Commission as Legislator under the EEC Treaty, 13 ELRev, 2, p. 122, 1988. Hartley T., Constitutional and Institutional Aspects of the Maastricht Agreement, 42 International and Comparative Law Quarterly (ICLQ) p. 213, 1993.

310

Haverland Markus, National Adaptation to European Integration: The Importance of Institutional Veto Points, EUI Working Paper RSC No 99/17, 1999. Ili G., Zajednika trgovinska politika i funkcionisanje unutranjeg trita Evropske unije, Meunarodni problemi, 4/1995, p. 419. Ili G., Pravni i institucionalni aspekti sistema Opte eme preferencijala EU, Pravni ivot, 12/1995 Ili G., Prospects for restoring and promoting economic cooperation between the FRY and the European Union, EUROBALKANS, Athens, No. 24/1996. Ili G., Samit u Nici i perspektive razvoja EU, Ekonomist br. 100, 2002. Jacobsen HannsDitrich, The EU Eastward Enlargement, EioP, Vol. 1, No. 14, 1997. Jana Dejan, Osobenosti multilateralne saradnje u meuna rodnim privrednim organizacijama integracionog karaktera, Pravo, teorija i praksa, pos. broj iz sept. 1986. Janjevi M., Subsidijarnost u Evropskoj uniji, Me. Problemi, 4/1994. Jazi ., Evropske zajednice kao organizacije regionalne integracije, JRMP, 13/1981 Jazi ., EZ i evropska politika saradnja na putu transformacije u EU, JRMP, 1/1986 Kamber Jelena, EEZ I pokuaj stvaranja Evropske unije: od plana Spinelli do Jedinstvenog akta, me. Poblemi, 1.2/1985, str. 111. Kneevi . Predi V., Ogled o suverenosti: Dravljanstvo Evropske unije, Me. Problemi, 4/1994. Knill Christoph, Lehmkuhl Dirk, How Europe Matters: Different Mechanism of Europeanization, EioP, Vol. 3, No. 7, 1999. Konig Thomas, Brauninger Thomas, Decisiviness and Inclusiviness: Intergovernmental Choice of European Decision Rules, EioP, Vol. 1, No. 22, 1997. Kovaevi Stevan, Stvaranje Evropske monetarne unije i poloaj treih zemalja u: Vukadinovi R. (redaktor), Pravni i ekonomski okviri ukljuivanja jugoslovenskih privrednih subjekata u unutranje trite EU, Kragujevac, 1994, str. 23.

311

Laffan Brigit, The European Union: A Distinctive Model of Internationalization, EioP, Vol. 1, No. 018, 1997. Leben Charles, A Federation of Nation States or a Federal State?, Harvard Law School, Harvard Jean Monnet Working Paper (Symposium), No 7/00, 2000. Lenz O., The Court of Justice of the European Communities, ELRev, 127, 1989. Lopandi D. i Kamber J., Evropski parlament, njegova uloga u Evropskoj zajednici i u zasnivanju i sprovoenju spoljnih odnosa EZ, JRMP 2 3/1986. Lopandi D., Ugovor iz Amsterdama o reformi Evropske unije, Me. Politika, 1060, 1997. Lopandi D., Osvrt na evoluciju saradnje u drugom i treem stubu, Revija za evropsko pravo, Beograd, 1/2001 Mancini G., The Making of a Constitution for Europe, CMLRev, 1989. Morris P. E., The Direct Effect of Directives Some Recent Developments in European Court, II JBL, 309 July 1989. Muntean Andrei, The European Palriaments Political Legitimacy and the Commissions Misleading Management: Towards a Parliamen tarian European Union?, EioP, Vol. 4 (2000) No. 5, http://eiop.or.at/eiop/t exte, 18. 05. 2000. Nickel Dietmar, Maintaining and Improving the Institutional Capacities of the Enlarged European Union, Harvard Law School, HJM Working Paper (Symposium), 7/00, 2000. Neuhold Christine, The Legislative Backbone keeping the Institution upright? The Role of European Parliament Committees in the EU Policy Making Process, EioP Vol. 5 (2001), No. 10, http://eiop.or.at/eiop/t exte, 21. 08 2001. Pescatore P., Some Critical Remarks on the Single European Act, 24 CMLRev, 11, 1987. Olsten Johan, Reforming European Institutions of Governance, ARENA Working Papers, WP 01/7, 2001. Pescatore P., The Doctrine of Direct Effect: An Infant Disease of Community Law, 8 ELRev, 155, 1983.

312

Pescatore P., Treatymaking by the European Communities, u: The Effect of Treaties in Domestic Law, Jacobs F. G. And Roberts S. (editors), London, 1987. Petite Michelle, Nickel Dietmar, Amsterdam and European Institutional Balance, Harvard Jean Monet Working Paper, No. 5/98, 1998. Petite Michelle, The Treaty of Amsterdam, Harvard Jean Monet Working Paper, 1/97, 1997. Piris JeanClaude, Does the EU have a Constitution? Does it need one?, Harvard Jean Monet Working Paper Series, 5/00, 2000. Rai O., Nove tendencije u razvoju meunarodnopravnog subjektiviteta meuna rodnih organizacija, JRMP, 12/1987 Rai O., Pravni sistem EU, u: Pravo EU, Mitrovi D. i Rai O. (redaktori), Beograd, 1996. Raki B., Princip supsidijarnosti i raspodela nadlenosti izmeu EU i drava lanica, Pravni ivot, 12/95 Rasmussen Anders, Institutional Games Rational Actors Play The empowering of the European Palriament, European Integration online Papers (EioP) Vol. 4 (2000), No. 1, http://eiop.o r.at./eiop./t exte, 18, 01. 2000. Reich N., Competition between Legal Orders: A New Paradigm of EC Law, 29 CMLRev., 861, 1992. Somek Alexander, On Supranationality, EioP, Vol. 5, No. 3, 2001. http://eiop.o r.at/eiop./t exte/20 01003a.htm Riesenfeld S., Legal Systems of Regional Economic Integration, Hastings International and Comparative Law review, Spring, 1997. Riggle Sharon, EU Officially Adopts Military Tasks : A summary of the Nice Conclusions, Centre for European Security and Disarmament Briefing Paper, 18 December 2000 Sousa Pedro A. B., Independent and Accountable Central Banks and the European Central Bank, European Integration online papers (EioP) Vol. 5 (2001), No 9; http: //eiop.o r.at/eiop/ texte/2001009a.htm Vukadinovi R., Pojam komunitarnog pravnog sistema i pravne karakteristike unutranjeg trita u Evropskoj zajednici, u: Pravni i ekonomski okviri ukljuivanja jugoslovenskih privrednih subjekata u unutranje trite EU, Kragujevac, 1994.

313

Wallace Helen, Possible Futures for the EU: A British Reaction, Harvard Jean Monet Working Paper Series, Symposium, 7/00, 2000. Walker Neil, Flexibility within a Meatcon stitutional Frame: Ref lections on the Future of Legal Authority in Europe, Harvard Jean Monet Working Paper Series, 12/99, 1999. Weiler J.H.H., Haltern U., Mayer F., European Democracy and its Critique Five Uneasy Pieces, Harvard Jean Monet Working Paper Series, 1/95, 1995. Weiler J.H.H., Federalism and Constitutionalism: Europe Sonderweg Harvard Jean Monet Workin paper 10/00, 2000. Yataganas Xenophon, The Treaty of Nice The Sharing of Power and the Institutional Balance in the European Union A Continental Perspective, EioP, No 4/00, 2000 Zielonka Jan, Enlargement and the Finality of European Integration, Harvard Jean Monet Working Paper Series, Symposium, 7/00, 2000. Zwan J. W, The Single European Act: Conclusion of a unique document, 23 CMLRev, 747, 1986.

Dokumen tacija:
Agenda 2000 For a stronger and wider Union, European Commission, Bulletin of the EU, Suppl. 5/97, 1997. Act concerning the election of the representatives of the Assembly by direct unuversal suffrage, OJ L278, 8.10.1976. Act concerning the conditions of accession and the adjustments to the Treaties Accesion to the European Communities of the Kingdom of Denma rk, Ireland and the United Kingdom of Great Britain and the Northern Ireland, OJ L73, 27.03.1972. Act concerning the conditions of accession and adjustments to the Treaties Accession to the European Communities of the helenic republic, OJ L291, 19.11.1979. Act concerning the conditions of accession and adjustments to the Treaties Accession to the European Communities of the Kingdom of Spain and the Portugese Republic, OJ L302, 15.11.1985.

314

Babi Blagoje, glavni i odgovorni urednik, Pregled Evropskog zakonodavstva periodika, IMPP, Beograd Consolidated Treaties European Union, consolidated versions of the EU Treaty and the EC Treaty incorporating the changes made by the Treaty of Amsterdam, signed on 2 October, 1997, Luxembourg, 1997. European Commission, European Governance A White Paper, COM (2001) 428 final, Brussels, 25. 07. 2001. European Commission, Steps to European Unity, Luxembourg, 1997. European Commission, General Report on the activities of the European Union 1997, Luxembourg, 1998. European Commission, General Report on the activities of the European Union 1998, Luxembourg, 1999. European Commission, General Report on the activities of the European Union 1999, Luxembourg, 2000. European Commission, General Report on the activities of the European Union 2000, Luxembourg, 2001. European Commission, General Report on the activities of the European Union 2001, Luxembourg, 2002. European Commission, Intergovernmental Conference 1996, Commission opinion Reinforcing political union and preparing for enlargement, Luxembourg, OOPEC, 1996. European Commission, How does the European Union Work?, Luxembourg, 1998. European Commission, When will the euro be in our pockets, Office for official publications of the EC, Luxembourg, 1996. European Council: The Intergovernmental Conference A Strategy for Europe, Madrid European council, Presidency conclusions, Anex XV, 15/16. 12. 1995., OOPEC, Luxembourg, 1995 European Parliament, Secretariat Working Party TaskForce Enlargement, Briefing No. 38, The Role of the European Parliament in the Enlargement process, Luxembourg, 27 January 1999 European Parliament, publications, The European Parliament, Luxembourg, 1997.

315

European Parliament, Fact Sheets on the European Parliament and the activities of the European Union, DirectorateGeneral for Research, Luxembourg, 1994 General Secretariat of the Council of the European Union, 1996 Intergovrenmental Conference (IGC (96) Ref lection Group Report and other references for documentary purposes; Luxembourg, 1996. Lopandi Duko (prireiva), Ugovor o Evropskoj uniji Rim Mastriht Amsterdam, Beograd, 1999. Lopandi D., (prir.), Osnivaki ugovori Evropske unije Ugovor iz Nice sa amandmanima na Ugovor o EU, Beograd, 2003. Official Journals EC Slubeni listovi EZ Single European Act, OJ L 169, 29.06.1987. Treaty Establishing the European Coal and Steel Community, April 25, 1951, 261 UNTS 140; sa izmenama i dopunama u: Treaties Establishing the European Communities, EC Office for Official Publications (OOP) 1987. Treaty Establishing the European Economic Community, March 25, 1957, 298 UNTS 11; sa izmenama i dopunama u: Treaties Establishing the European Communities, EC OOP 1987. Treaty Establishing the European Atomic Energy Community, March 25, 1957, 298 UNTS 11; sa izmenama i dopunama u: Treaties establishing the European Communities, EC OOP 1987. Treaty Establishing a Single Council and a Single Commission of the European Communities, April 8, 1965, Official Journal (OJ) L152/1, 13.07.1967, ECOOP 1987. Treaty amending certain financial provision of the Treaty establishing the European Communities and of the Treaty establishing a Single Council and a Single Commission of the European Communities, OJ L359, 31.12.1977 . Treaty amending, with regard to Greenland, the Treaties establishing the European Communities, OJ L29, 1.02.1985. Treaty on European Union, OJ C 224/1, 31.08.1992. Turin European Council, Conclusions of the Presidency, Bulletin of the EU 31996.

316

Vukadinovi Radovan, glavni i odgovorni urednik, Revija za evropsko pravo, periodika Udruenja za pravo EU, Beograd Weidenfeld W., Wessels W., Europe from A to Z Guide to European integration, European documen tation, European Commission, Luxembourg, 1997.

317

Beleka o autoru

GORDANA ILI je zavrila Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, meunarodnopravni smer, u redovnom roku 1978 1982. godine sa prosenom ocenom 9,43. Magistarske studije je uspeno zavrila odbranivi magistarsku tezu sa temom: Kolektivna bezbednost u Povelji i praksi Ujedinjenih Nacija, na Pravnom fakultetu u Univerziteta u Beogradu 1987. godine. Gordana Ili je zavrila specijalizaciju iz domena investicionog prava Meunarodne organizacije za pravo razvoja sa seditem u Rimu, 2001. godine, a poseduje i sertifikat sa obuke o meunarodnoj trgovini i investicijama u organizaciji Ministarstva za nacionalnu privredu Grke. Ona govori i pie na engleskom i francuskom. Gordana Ili je intenzivno saraivala sa meuna rodnim vladinim i nevladinim organizacijama na itavom spektru poslova, koji obuhvata- ju istraivake, akademske i savetodavne funkcije. Ona je bila pravni savetnik Savetodavnog Centra za ekonomska i pravna pitanja tj. EU projekta tehnike pomoi vladama Republika Srbije i Crne Gore, kao i Vladi Dravne zajednice Srbije i Crne Gore o pitanjima koja obuhvataju uee zemlje u Procesu stabilizacije i pridruivanja Evropskoj uniji. Takoe je saradnik G 17 Instituta u Beogradu. Radila je i kao istraiva pri beogradskom Institutu za meunarodnu politiku i privredu. Pored rada u Delegaciji Komisije Evropske Unije u Beogradu u svojstvu eksperta, njeni ostali angamani u prolosti obuhvataju i poziciju politikog i trgovinskog savetnika pri Ambasadi Australije u Beogradu; pravnog savetnika u Evropskoj Korporaciji za privatizaciju i investicije (EPIK) sa seditem u Beu, koordinatora kursa i predavaa na Beogradskoj Otvorenoj koli, spoljnog saradnika pri Fridrih Ebert Fondaciji u Beogradu i vieg savetnika u Saveznom ministarstvu za meuna rodne ekonomske odnose. Aktivan je uesnik brojnih meuna318

rodnih i domaih konferencija, bila je predava na Letnjoj koli Evropske spoljne politike u Berlinu, u organizaciji nemakog Instituta za spoljne poslove (www.dgap.org) i u Centru za Geo-Strategijske Studije na Sorboni, pri Ecole Normale Superieure u Parizu. Gordana Ili je objavila mnogobrojne studije i radove iz oblasti prava EU na srpskom i na engleskom, meu kojima naroito: Politika EU prema Zapadnom Balkanu i poloaj Srbije, na engleskom 2002; koautor je knjige na engleskom: EU, NATO i Jugoistona Evropa, 2002; ko editor je sa Prof. Blagojem Babiem, zbornika radova: Jugoslavija i EU, koji je doiveo tri izdanja, od kojih jedno na engleskom. Njene novije publikacije obuhvataju tampana i elektronska izdanja na engleskom i srpskom jeziku, kao to su: Savetodavni Izvetaj o razvoju pravosua i unutra njih poslova u Jugoslaviji / Srbiji u kontekstu EU Procesa stabilizacije i pridruivanja; Razvoj sektora javnih nabavki u Srbiji i Crnoj Gori u kontekstu EU Procesa stabilizacije i pridruivanja, kao i Razvoj kompanijskog prava u Srbiji i Crnoj Gori u kontekstu EU Procesa stabilizacije i pridruivanja. Ilieva je lan Izvrnog Odbora Udruenja za pravo Evropske unije, sa seditem u Beogradu, saradnik je Centra za pravo EU pri Pravnom fakultetu u Kragujevcu i stalni predava u okviru viegodinjih ciklusa Zimske kole prava EU u organizaciji Centra za pravo EU. Pored toga, ona je lan Udruenja za meuna rodno pravo sa seditem u Beogradu i Asocijacije Udruenja za meuna rodno pravo u Londonu, kao i aktivni lan Udruenja pravnika u privredi iz Beograda.

319

CIP ,

341.217:005.742(4) 339.923:061.1(4)(091) 341.176(4) 341.232(4:4-12) , Reforme Evropske unije : Institucionalni aspekti / Gordana Ili. - Beograd : Prometej, 2004 (Beograd : Prometej). - 319 str.; 24 cm Tira 1.000. - Beleka o autoru: str. 318-319. - Napomene i bibliografske reference uz tekst. - Summary: European Union Reforms. Bibliografija: str. 301-317. ISBN 86-82363-45-3 a) d) b) c)

COBISS.SR.ID 115845132