ankr Karatekin niversitesi Sosyal Bilimler Enstits Dergisi 2(1): 29-50

1864 ve 1871 Vilyet Nizamnamelerine Gre Osmanl Tara daresinde Yeniden Yaplanma
Mustafa GENOLU1
ankr Karatekin niversitesi, Edebiyat Fakltesi Tarih Blm zet
Osmanl Devleti gl bir merkezi ve tara tekilat zerinde ykselmitir. Devlet zayflamaya balaynca doal olarak tara tekilatnda da ciddi sorunlar ba gstermitir. Tara idaresindeki eksiklikleri gidermek zere baz tedbirler alnmasna ramen bu hususta baar salanamamtr. II. Mahmutun saltanatyla birlikte, modern ynetim ilkelerine uygun olarak devletin yeniden yaplanmasna ynelik reform abalar, tara tekilatnda da baz deiiklikler yaplmasna sebep olmutur. Ancak bu abalarn yeterli olmamas ve baz siyasi gelimeler tara idaresinde kapsaml bir yeniden yaplanmay zorunlu hale gelmitir. Bu balamda 1864te ve 1871de yrrle sokulan vilayet nizamnameleriyle tara ynetiminde kkl bir idari dzenleme yaplmtr. Bu nizamnamelerle, nceki geici tedbirlere nazaran tara idaresi batan ele alnarak kkl ve yeni bir vilayet rgtlenmesine gidilmitir. Bu rgtlenmede eskilerinin yerini alan yeni idari birimler ayrntl olarak tanmlanm, en stten en aaya kadar tara idarecilerinin grev ve yetkileri belirlenmi ve yeni temsili kurumlar ihdas edilmitir. Sonuta 1864 ve 1871 nizamnameleri, Trk idare tarihinde bir dnm noktas olmutur. Anahtar Kelimeler: Osmanl idaresi, tara ynetimi, tara nizamnameleri, nizamnameleri, Osmanl tara sistemi, Osmanllar, Osmanl Devleti Osmanl

According to the Vilayet Nizamnames of 1864 and 1871 Newly Structuring in the Ottoman Provincial Administration
Abstract
The Ottoman state has been risen upon a strong central and provincial institution. When the state has become weak naturally the serious problems also came into in the provincial administrations. Although some measures has been taken to remove the deficiencies in the provincial administration it has not been succesfull at this matter. With the reign of Mahmud II, the reform efforts in the administration of the state as suitable for the modern administrative principles has brougt some important changes to the provincial institution, too. However the insufficiency of these efforts and some political developments has required a comprehensive reform in the provincial institution. At this juncture, by the regulations of the province in 1864 and 1871 it has been made a radical administrative reorganization in the provincial administration. By means of these regulations the provincial administration has been completely and deeply changed in respect of the former temporary measures. In this organization the new administrative units has been define one by one, the duties and authorities of the provincial administrators as hierarchical have been determined in detail. Moreover new represantative institutions has been established. As a result the regulations of 1864 and 1871 has been a turning point in the history of the Turkish administration on account of its effects Keywords: Ottoman administration, Provincial administration, Provincial regulations, Ottoman regulations, Ottoman provincial system, the Ottomans, Ottoman state

1 E-posta: mgencoglu68@hotmail.com

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

GR
Osmanl tara idaresinin temel birimi sancakt. Fetihlerle birlikte snrlarn genilemesi daha byk idari birimleri gndeme getirmitir. Bylece beylerbeyi idaresinde olan ve birka sancaktan mrekkep beylerbeyilikler kurulmutur. Zamanla beylerbeyilik tabirinin yannda eyalet, beylerbeyi unvanyla birlikte de vali terimleri kullanlmaya balanmtr2. Beylerbeyiler sorumlu olduklar blgenin mlki, mali ve askeri yneticileriydiler. Bunlar tayin edildikleri eyaleti, paa sanca denilen merkez sancaktan ynetirlerdi. Eyalete bal sancaklar ise merkezden atanan sancak beyleri tarafndan idare edilirdi. Beylerbeyileri sancak beylerinin zellikle askeri amirleri pozisyonundayd. Mali ve mlki adan bu iki amir arasnda hiyerarik olarak sk bir ba mevcut deildi. Fakat 16. yzyln ortalarndan itibaren timar sisteminin bozulmas ve iltizam usulnn devreye sokulmas tara ynetiminde de nemli deiikliklere sebep olmutur. Valiler (beylerbeyiler) eyalet askeri sisteminin zayflamasyla birlikte kendi imknlaryla kap halk denilen askeri gvenlik birimleri kurmulardr. Bu balamda valiler giderek merkezden bamsz bir ekilde hareket etmeye balamlardr. Ayrca bu durum valilerin fiili olarak sancak beylerinin ilerine mdahale etmelerine neden olmutur. Vali ve sancak beyi olabilmenin birinci art, vezirlik rtbesine sahip olmakt. Fakat bu dnemde vezirlik rtbesini elde edenlerin saylarnn bir hayli artmas, bu kiilere rtbelerine uygun mevki ve gelir salamak sorununu beraberinde getirmitir. Bunun iin baz sancaklar, eyaletlerden ayrlp, gelirleri arpalk olarak bu kiilere tahsis edilmitir. Ancak bu idareciler grev blgelerine gitmemiler ve yerlerine mtesellimleri atamlardr3. Mtesellimler genelde o yrenin tannm ailelerine mensup kiilerdi. Giderek yaygnlaan bu uygulama, Tanzimata dein srm ve dolaysyla merkezin tara zerindeki denetimini son derece zayflatmtr. 18. yzylda voyvodalar, mutasarrflar ve muhassllar da sancak beylii grevlerine getirilmilerdir. Bu idari grevler zamanla eitli deiikliklere uram ve Tanzimat dneminin ilk yllarnda muhassllk ve voyvodalk

2 Osmanl kaynaklarnda, XVI. yzyln sonundan itibaren eyalet terimi beylerbeyilik tabiriyle birlikte kullanlmaya balanm (Gyn 1994:431), beylerbeyine ise mirimiran, emir'l-mera ve 18.yzyldan itibaren de vali denilmitir (pirli 1994:227). 3 Balangta bu idari birimlere atanm grevlilere kaymakam veya mtesellim denilmi daha sonralar mtesellim olarak adlandrlmtr (adrc 1988a:1216).

30

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

grevleri yrrlkten kaldrlrken, mutasarrf 1864 Nizamnamesiyle liva idarecisi olmutur4. te yandan klasik dnemde ky ve nahiye Osmanl tara ynetim hiyerarisinin en altnda yer alan yerleim birimleriydi. Bu dnem iin nahiyeyi kad naibinin ynettii yerleme olarak tarif etmek yanl olmaz. Nahiye idaresindeki yenilikler 19. yzyla zg bir gelimedir. Kyler ister timar rejimine ister malikane sistemine bal olsun balarndaki sipahi, voyvoda, kethda gibi memurlarn ynetimindeydi. Nahiye ise 19. yzyla kadar kalabalk bir ky demekti. Nahiyeyi kaza kadsnn atad bir naib, onun adna ynetirdi. Gayrimslim kylerinde de ynetim, cemaatin kocaba gibi zengin yeleri veya papazlar tarafndan yrtlmekteydi. Klasik dnemde kyler, sancak beyi hass veya beylerbeyi hass ya da padiah hass olarak ounlukla da sipahiler arasnda zeamet ve timar olarak bltrlrd. Bu yzden mnhasran kye ait bir ynetici mevcut deildi. Kyler kk vergi niteleri olarak mal bir birim kabul edilmekteydi. Her ky ve nahiyenin kendi bana bir idar varlk olarak (Ortayl 1985a: 92) dzenlenip dnlmesi 19. yzyla ait bir olgudur. Bu balamda ky muhtarlklar II. Mahmud dneminde kurulmutur5. II. Mahmud merkezi ynetimi glendirmek amacyla kapsaml reformlara girimi, buna bal olarak ta mlki taksimatta ve tara idaresinde eitli dzenlemelere gitmitir. Bu dnemde askeri amalarla yeni eyaletler kurulmu ve buralara Askir-i Mansure ordusunun st rtbeli subaylar mir olarak atanmtr. Mali iler iin de muhassllar grevlendirilmitir (adrc 1988a: 1222). Fakat bu tedbirler de tara idaresindeki sorunlar zmede etkili olamamtr. Dier taraftan valilerin atanmas Dahiliye Nezareti kuruluncaya kadar sadrazam adna sadret kethdas tarafndan yaplyordu. Nezaretin tekiliyle sadret kethdasnn grevleri, bu kuruma devredilmitir (adrc 1988a: 1227). Valinin otoritesi, Bbli tarafndan duruma gre artrlp azaltlmtr. Vali 1840'larda kendine deil de dorudan Bbli'ye kar sorumlu ast memurlardan ve meclisten gelen ifte bir denetime tabiydi. Ancak bu dzenleme, genelde etkin bir idarenin engellenmesine yol amtr. 1852'de Bbli, hem sorumluluunu fiili hale dntrmek, hem de sorunlarn srekli olarak stanbul'a aktarlmasndan kurtulmak iin valiye
4 II.Mahmud dnemine kadar Osmanl tara idaresi hakknda daha geni bilgi iin bkz.Kunt 1978; zkaya 1985; pirli 1994; Gyn 2000. 5 Ky muhtarlklarnn kurulmasyla ilgili geni bilgi iin bkz. adrc 1970.

31

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

daha fazla otorite tannmas gerektiinin farkna varmt. O yl iinde karlan bir fermanla, valiye kendi altndaki memurlar ve eyaletin siyasi alt birimlerini daha ok denetlemesi saland. dari otoritenin adem-i merkezilemesi ynndeki eilim, 1858 Nizamnamesiyle srdrlmtr. Buna gre valinin idari sorumluluklar daha da arttrlmak suretiyle onu, merkezi hkmetin btn yetkili makamlarnn yerel temsilcisi konumuna ykseltmitir. Ancak bu sefer de iler eyalet merkezlerine ylmtr (Davison 1997:161). Osmanl tara tekiltnda, vilyet nizamnmelerine kadar temsil kurumlar da mevcuttu. Bu erevede erken dnem iin sancak ve eylet divanlar saylabilir. Zamanla bu kurumlarn yerini srasyla muhassllk meclisleri, memleket meclisleri, eylet meclisleri vb. kurumlar almtr. Sancak merkezlerinde ise kk meclisler kurulmutur. Bu meclisler daha ok danma hviyeti olan kurumlard ve dnemleri itibariyle nemli organlar olmalarna karn yeterli olmamlardr. Bu aratrmada, 1864 ve 1871 vilayet nizamnameleri erevesinde tara tekiltnda esas olarak mlk rgtlenme ele alnmaktadr. Buna bal olarak yeni dzenlemeyle birlikte kurulan ve mlk idarenin yardmcs konumunda bulunan temsil organlar da incelenmi fakat yargyla ilgili kurumlara deinilmemitir.

TARA DARESNDE YENDEN YAPILANMAYI GEREKL KILAN ETKENLER

XIX. yzylla birlikte Osmanl tara idaresindeki dzensizliklerin giderilmesi iin ciddi abalar sarf edilmi, ancak sorunlar tmyle giderilememitir. Bu nedenle Osmanl tara tekiltnda daha kkl bir yaplanma ihtiyac ortaya kmtr. 1864 ve 1871 vilayet nizamnameleriyle bu ihtiyaca cevap verilmeye allmtr. Nizamnmelerin deerlendirilmesine gemeden nce, sz edilen yaplanmay gerekli klan belli bal faktrlere deinmekte yarar vardr. 1860'da Cebel-i Lbnan'da Drzler ve Marunler arasndaki srtme geni apl kanl atmalara yol amt. Avrupa devletleri szde ortam yattrmak iin Lbnan'a askeri mdahalede bulundular. ngiltere, Fransa, Rusya, Avusturya, Prusya ve Osmanl devletinin temsilcilerinden oluan Avrupa komisyonu, 9 Haziran 1861 tarihli Lbnan Nizamnamesini hazrlad. Nizamnameye gre Cebel-i Lbnan Beyrut Vilayeti'nden ayr bir statde olacakt (Engelhart 1999:169-171). Cebel-i Lbnan, Bbli'nin idaresinde yrtme kuvvetinin btn yetki ve grevlerine sahip olan bir Hristiyan Mutasarrfn idaresine verilecekti. Lbnan halkn oluturan cemaatlerin her birinin Mutasarrfn yannda bir vekili olacakt.

32

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

Ancak Cebel-i Lbnan'n zerk ynetimi Babli iin korkutucu bir rnekti. Cebel-i Lbnan mlki, adli, mali ve gvenlik konularnda adeta bamszlk kazanyordu. stelik Byk Devletler, Cebel-i Lbnan'n zerk statsnn, btn Balkanlarda uygulanmasn istiyorlard. Bbli zellikle Balkan vilayetlerinde acilen bir idari reforma gidilmedii takdirde d mdahalelerinin artacann farkndayd (Ortayl 1999:154). Balkanlarda herhangi bir olay veya ayaklanma kmas Avrupa'nn basklarn beraberinde getiriyordu. Bbli dengeci bir politika izlemek zorundayd (Ortayl 1985a:54). Dolaysyla hem d mdahaleyi engellemek hem de gayrimslim tebaann honutsuzluunu gidermek niyeti yeni dzenlemeye zemin hazrlamtr. Genel olarak Osmanl brokrasisi hantal ve etkisizdi. Yargda, maliyede ve tara ynetiminde liyakatsizlik ve suistimaller ayaklanmalar kkrtyordu. Bunlarn stesinden gelebilmek iin tara ynetiminin tekrar ele alnarak merkezle olan balarn kuvvetlendirmek ve bylece genel idareyi etkin ve dinamik bir hale getirmek gerekiyordu. Tanzimat ve Islahat reformlarnn zellikle tarada salkl bir ekilde yrtlebilmesi buna balyd. Yeni dzenleme ncesi taradaki idari zaafiyetlerden kaynaklanan yolsuzluklarn giderilmesi ve reformlarn nndeki engellerin kaldrlmas ynnde eitli tedbirlere bavurulmutu. mparatorluun eitli blgelerine tefti heyetleri gnderilmi ve ikyetlere neden olan noktalar yerinde tespit edilerek zmler retilmeye allmt. Yine Meclis-i Vl'nn giriimiyle yerel temsilcilerle temas kurulmu ve geici mar Meclisleri devreye sokulmutu (Seyitdanlolu 1992:323-392). Bu tedbirlerin mevcut sorunlar zmekte baarsz olmas, tara idaresinde kkl bir yapsal reform yapma ihtiyacn gndeme getirmitir. Bununla birlikte tefti raporlar ve mar Meclisi tecrbesi yeni vilayet rgtlenmesine gidilirken nemli bir katk salam olmaldr. Vilayet rgtlerinin yeniden dzenlenmesi ve mahalli kurullara tara ynetiminde yer verilmesinin nedeni, Tanzimat adamlarnn anlamsz ve ii bo bir merkeziyetilii byle bir yapyla hafifleteceklerine inanmalardr. Bir dier ifadeyle yeni tekilatn amac, 1856 Islahat Ferman'nn 13. maddesine uygun bir ekilde ve li Paa'nn syledii gibi "halkn memleket ilerine itirki kaide-i esasiyesinin tatbik mevkiine konulmas ve cri olan merkeziyet usulndeki mutlkiyet idaresinin tahff ve izlesine mtuf" idi (Karal 1988:154). Ancak bunun anlam merkeziyetilikten uzaklamak anlamna gelmiyordu. Tersine merkeziyetiliin idareyi etkin klan ynnden faydalanlmak isteniyordu. Yoksa Lbnan'daki gibi gayrimslimlere serbestiyet tannmasnn, beraberinde imparatorlukta

33

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

hkmet aleyhinde ciddi bir tehlike douracandan endie duyuluyordu (Engelhart 1999:188). Tanzimat devlet adamlar mparatorluun tm unsurlarn Osmanlllk bilinciyle bir arada tutabileceklerini dnyordu. Bu bilinci alamann bir yolu, Mslmanlarla birlikte gayrimslimleri de tara idaresinde sz sahibi klmakt. Geri bu ok snrl tutulacakt ama o dnemin artlar ierisinde nemli bir admd. Bu suretle gayrimslimlerin milliyeti eilimlerden syrlp memleketlerinin sorunlarn zmek iin Mslmanlarla birlikte uyum iinde alacaklar hesaplanmt. Bu balamda gayrimslimlerle birlikte tm Osmanl tebaas dzenli ve disiplinli bir idari yapyla merkeze balanabilirdi (Davison 1997:160). Etkenlerden birisi de Bbli'nin taray daha iyi kontrol edebilmek iin eyalet snrlarn daraltma isteidir. Snrlar daraltlan vilayetlerin geliri ve nfusu az olduundan denetimi daha kolayd. Bu ayn zamanda valinin de daha az sayda sancak ve kazalar daha etkin bir ekilde idare edebilmesini mmkn klacakt. Nitekim Tanzimatlarn balatt bu uygulama II. Merutiyet'te de devam etmi, baz sancaklar dorudan doruya idari birim olarak ele alnm ve Cumhuriyet dnemi banda da eski sancaklar vilayet haline getirilmitir (Ortayl 1999:149-150).

YEN VLAYET DZENNE GE 1864 (Tuna) Vilayet Nizamnamesi

Osmanl devlet adamlar tara ynetiminde reformun kanlmaz bir hal aldn grerek 1863 yl sonlarnda yeni bir nizamname hazrlamak zere harekete getiler. Bunun iin Fuad Paann nezaretinde Midhat Paa ve Ahmet Cevdet Paann da katldklar bir komisyon tekil edildi. (Seyitdanlolu, 1999: 55). Komisyonun almalar neticesinde ortaya kan nizamname, yeni tekil edilmi olan Tuna Vilayetine mnhasran 8 Kasm 1864te resmi gazetede yaynlanarak yrrle sokuldu (Takvim-i Vekyi, 7 Cemaziyelahir 1281; entrk 1992: 253-271). Tarihe Tuna Vilayeti Nizamnamesi olarak geen bu nizamname aslnda btn imparatorlukta uygulanmak amacyla hazrlanmt. Ancak Bbli, bu hususta tedbirli hareket ederek, nizamnameyi bir n uygulama alannda tecrbe etmek istemitir. Bunun iin eski Ni, Vidin ve Silistire eyaletleri birletirilerek Tuna Vilayeti kurulmutu. Yeni tekil edilmi vilayetin bana da Ni Valisi Midhat getirildi. Paa ksa sren Ni valilii srasnda baarl bir ynetim sergilemi ve eyaletin kark durumunu dzene sokmutu6. Midhat Paa

6 Midhat Paa ve Ni vilayetindeki faaliyetleri iin bkz. Gkbilgin 1987; nal 1982.

34

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

Tuna Vilayetinin asayii ve kalknmas iin de ciddi admlar atm, bu hususta nemli bir mesafe kat etmitir (entrk 1992: 168-181). 1864 (Tuna) Vilayet Nizamnamesiyle eyaletler kaldrlarak, yerine livalardan oluan vilayet niteleri kuruluyordu. Nizamname, byk lde Fransa tara ynetim sisteminden yararlanlarak hazrlanmt. Bu, cumhuriyetle idare edilen bir lkeyi taklit etmekten te Fransa'nn merkeziyetiliinin tara reformlarna uygun gelmesinden kaynaklanmaktayd. Yoksa ngiltere gibi lkelerin adem-i merkeziyeti usullerinin model olarak benimsenmesi doru olmazd (Ortayl 1999:140141; adrc 1985: 216). Tuna Vilayetinde uygulanan nizamnamenin olumlu ve baarl sonular vermesi, yeni tekilatlanmann imparatorluun dier blgelerine de temil edilmesine vesile olmutur. Nitekim 1865 ylndan itibaren Rumelide, Anadoluda ve Arabistanda yeni vilayetler kurulmaya balanmtr. 1867 ylnda karlan Vilayet-i Umumiye Nizamnamesi ile yeni tara rgtlenmesi btn imparatorluu kapsayacak ekilde geniletilmitir. Aslnda bu nizamname, hemen hemen 1864 tarihli Vilayet Nizamnamesinin aynsyd (Karal 1988:156). Bylece 1864 Nizamnamesi, 22 Ocak 1871 tarihli dare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesine kadar yrrlkte kalmtr. 1871 Nizamnamesi ise 1913 ylnda karlan geici kanuna kadar geerliliini korumutur (Ortayl 1985a:61).

1871 dare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi

1871 Nizamnamesi, idare tarihimiz asndan olduka nemli bir yere sahiptir. Bu nizamname, ada biimde bir yerel ynetim mekanizmasnn gelimesinde, sivil brokrasinin rolnn bakent dndaki idari mevkilere yaylmasnda ve halkn siyasi ve brokratik srelere katlmnn artmasnda bir dnm noktas olarak gze arpmaktadr (Findley 1994:155). 1871 Nizamnamesiyle Osmanl Devleti idar bakmdan 27 vilyet ve 123 sancaa blnmt. Rumeli'de; 10 vilayet ve 44 sancak, Anadolu'da; 16 vilayet ve 74 sancak, Afrika'da ise, 1 vilayet ve 5 sancak yeni dzene gre rgtlenmitir (Karal 1988:158). Ayrca "elviye-i gayri mlhaka" denilen baz livalar dorudan merkeze baland. Bu gibi livalarda mutasarrf valinin yetkilerine, liva idare meclisi ise vilayet idare meclisinin grevlerine sahipti (Ortayl 1985a:61). 1867 ylndaki geni uygulama, 1864 statsnde baz deiiklikler yapmay gerektirdi. Bu deiiklikler vilayetteki ynetim organlarnn kurulu biimi ve yetkilerinden ok, Nizami Mahkemelerin kuruluu ve yarg rgtndeki deiikliklerden ileri gelmektedir. Buna gre; Mfetti-i

35

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

Hkkam- eriyye denilen memurlar kaldrlp, Meclis-i idareler ve Temyiz Divannda onlarn yerini Merkez Naibleri ald. Umur- Hariciye Memuru 1864 Nizamnamesinde yer ald halde 1871 Nizamnamesi'nde yoktur. Bu memuriyet Tuna ve Bosna gibi blgeler iin dnlmt. Bu gibi yerlerde Avrupa ile ilikiler youn olup, yabanc uyruklar ve konsoloslar bulunuyordu. Konsoloslarn gerek yabanclar, gerekse aznlklar konusundaki gndelik mdahale ve bavurularna vilayet yneticilerinin cevap vermeleri gerekiyordu. 1871 Nizamnamesi, merkez liva mutasarrf ve kaymakamlklarn da kaldrmtr. 1864 Nizamnamesinde aka belirtilmemi ve iyi tarif edilmemiken 1871 Nizamnamesi, nahiye idarelerini daha geni ve etrafl olarak dzenlemekteydi. Mahkemeler idaresi, 1864 Nizamnmesi'nde yer verildii halde bu konuya 1871 Nizamnmesi'nde deinilmemitir. Bir bakma yarg rgt, vilayetin denetiminden syrlmaktayd. Bu, kuvvetler ayrl prensibine uygun dmektedir. 1871 Nizamnmesi mlk memurlarnn yetki ve sorumluluklar, idre meclisleri, vilayet umum meclisi, vilayet, kaza, nahiye ve ky idareleri ve belediye ynetimine dair maddeleri iermektedir (Dstur 1289: 625-651). Yeni dzenlemeye gre, eyaletlerin ad deierek vilayet oluyor ve snrlar daraltlarak yeni vilayet rgt ortaya kyordu. Vilayetler livalara, livalar kazalara ve kazalar da nahiye ve kylere ayrlmaktayd. Btn bu idar birimlerin en st amiri valiydi. Bu yapda her alt birim bir ste kar sorumlu tutulmutur. Bylece idar birimler arasnda dikey bir hiyerari kurulmu oluyordu. Vali mlkiye, maliye, eitim, bayndrlk ve gvenlik ileriyle ceza ve hukuk ilerin icrasndan sorumluydu. Valinin yokluunda vali muavini, onun yokluu halinde de merkez vilayet memurlarndan valinin uygun grd birisi valiye veklet edecekti. Bu bakmdan valilerin Tanzimat sonras dneme gre, siyas, mal ve gvenlik hususlarndaki yetkileri artrlm oluyordu. Valinin ncelikli vazifesi, kanun ve tzklerin ileyiine nezret etmekti. Ayrca devlet merkezinden gelen emir ve kararnameleri uygulamak, mutasarrflar ile vilayet dhilindeki tm memurlar dorudan ve alt birimlerdeki dier memurlar da amirleri araclyla denetlemek ve bu konuda gerekli tedbirleri almakt. Vali, mlkiye memurlarndan seilip atamalar vilayetlere braklan memurlar, kendilerine mahsus nizamnmeye gre seerdi. Nahiye meclislerinin toplant vakitlerini de vali belirliyordu. Bu meclislerden kan kararlar, liva mutasarrflar vastasyla valiye iletilir, o

36

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

da kendi salahiyetindeki konular onaylar, yetkisini aan durumlarda konuyu Bbli'ye sevk ederdi (Dstur 1289:626). Valiler sorumlu olduklar vilayeti tefti etmekle grevliydiler. Bu tefti, ay gemeyecek ve senede bir veya iki defa olacakt. Fakat olaanst bir durum sz konusu olduunda, sre snrlamas getirilmiyordu. Valilerin mali konularda da sorumluluklar vard. Vali, vilayetin tm gelirlerinin ve vergilerinin toplanmasna; gelirlerin idaresine ve bunlarla ilgili anlamazlklara; tahsil memurlarnn hareket ve muamelelerine bakyordu. Bununla birlikte, vali, gelirde bir d yaratmamak artyla, dolayl veya dolaysz toplanan vergilerin dzenlenmesiyle ilgili bir karar alarak yrrle sokabilirdi. Ancak bu faaliyetini Maliye Nezreti'ne bildirmesi gerekiyordu. Vali vergiler hususunda radikal tedbirler alamazd ve bylesi bir durumda kesinlikle devletin iznine mracaat etmek zorundayd. Nizamnmede valilerin vilayetin genel ihtiyalar ve idaresi iin ayrlan bteden hari, keyf bir harcamaya giriemeyecei belirtiliyordu. Vali istisna bir harcamaya ihtiya duyduunda gerekesiyle birlikte merkeze bildirmek mecburiyetindeydi (Dstur 1289:627). Dolaysyla izin almadka valilerin bte d bir harcama yapmas kesinlikle yasaklanyordu. Bu madde ile nceden olduu gibi, eitli vesilelerle halktan usulszce para toplamasnn nne geilmek isteniyordu. Valilerin grevleri arasnda, eitim ve bayndrlk hizmetleri de vard. On birinci maddede belirlenen bu hizmetler olduka geni tutulmutur. Valilere hastaneler, okullar, fabrikalar, irketler atrmak; limanlar, yollar yaptrmak ve bakm ve gvenliklerini salamak gibi birok iler yklenmitir. Ancak bu kadar uzun bir liste iin ykl miktarda finansmana ihtiya vard. Dolaysyla valilerin sz edilen hizmetlerin her birisinde baarl olmas beklenemezdi. Valiler, vilayetin gvenlik ilerinden de sorumluydular. Yollar ve kprlerin emniyeti ve asayiin temini onlarn grevleri arasndayd. Ekya hareketlerinin bastrlmas ve devlet aleyhinde cereyan eden faaliyetlerin durdurulmas da valilere aitti. Geni apl hareketlerde ve derhal mdahale gerektiren durumlarda, kendisi harekete geebilecek fakat durumu merkeze bildirecekti. Kendi kuvvetlerinin yetmemesi halinde, o blgedeki en byk asker yetkiliye durumu resm bir belgeyle bildirerek yardmn alabilecekti (Dstur 1289: 628-629). Dier yandan valilerin ceza ve hukukla ilgili kararlar mdahale nitelii tamamaktadr. Vali yukarda bahsedilen btn bu grevleri, maiyetindeki memurlarn yardmyla grmekteydi. Bu memurlar srasyla, vali muavini, defterdar, mektupu, umr- ecnebiye mdr, ziraat ve ticaret mdr,

37

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

maarif mdr, tarik (yol) emini, vilayet defter-i hakan mdr, emlak ve nfus mdr, evkaf mdr ve alaybeyiydi (Dstur 1289: 625). Ancak sz edilen memurlar, valiye kar sorumlu olduklar kadar bal bulunduklar nezaretin emir ve talimatlarna da balydlar. Bu yap ayn ekilde liva ve kazalarda da geerliydi. Livada mutasarrfn kazada kaymakamn maiyetinde memurlar vard. Bu memurlar mlki amirlerine sorumlu olduklar gibi bir st birimde grev yapan amirleri tarafndan denetleniyorlard. rnein livadaki muhasebecinin defterdara kar sorumluluklar vard. Bu ekilde tara ierisinde kurulan ve merkeze kadar uzanan brokratik a idari yazmalar ve iletiimi hzlandrd gibi merkezin tara zerindeki denetimini de pekitiriyordu.

YEN VLAYET YNETMNDE MECLSLER Vilayet dare Meclisleri

Vilayet ynetimi iin kurulan organlara gelince; vilayet merkezinde valinin bakanlnda srekli olarak toplanan bir Vilayet dare Meclisi, livalarda ayn ekilde bir Liva dare Meclisi, kazalarda da Kaza dare Meclisleri vard. Vilayet dare Meclisinde tabii ye olarak; hakim mektubu, defterdar, hariciye memuru ve bunlardan baka ahali tarafndan seilen ikisi Mslman ikisi gayrimslim olmak zere drt ye bulunuyordu. Gayrimslim cemaatlerin ruhani reisleri de tabii yeler arasndayd. Seimle gelecek yelerin seilme ilemi kark ve uzun bir usule dayalyd. Ancak kontroll bir yap da tamaktayd. Vilayet dare Meclisi, mlki, mali, ticari ve zirai konular grr, hukuki sorunlara karamazd. Tara idaresinde vilayet, liva ve idare meclislerini bir eit yerel ynetim kurulu saymak mmkndr. Bununla beraber merkezi hkmetin bu organlarda arlk sahibi olduunu, yerel temsilcilerin ise sadece danma ilevinin bulunduunu belirtmek gerekir (Ortayl 1985a: 67). Meclis-i darelerde bulunan yerel temsilciler ise valinin duruma gre ya yardmcs ya da baka bir sorunu idiler. Her eye ramen bu uygulama ynetime katlma srecini gelitirecekti. Vilayet merkezinde Vilayet dare Meclisi, daha alt birimlerde liva ve kaza idare meclisleri mutasarrf ve kaymakamlarn bakanlnda toplanyordu. Vilayet dare Meclisi byk oranda merkezi hkmet memurlarnn otoritesine bal, yrtme yetkisi bulunan ve devaml toplanan bir organd. 1864 ve 1871 Nizamnameleri, idare meclislerinin grevleri ve kurulu biimi ynnden ok az bir fark gsterirler. 1871 Nizamnamesinde merkezi

38

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

hkmet memurlarndan kurul yesi olanlarn says arttrlm, bu yolla dare Meclisinde seilmi yelerin rol daha da azaltlmak istenmitir7. 1871 Nizamnamesi idari yargya ait baz konularda meclise danma yetkisi vermekteydi. Ancak meclisin denetim yetkisi yoktu. Meclis ahalinin memurlar hakkndaki ikyetlerini deerlendiriyordu Vilayet dare Meclislerinin grevleri karar ve danma olarak ikiye ayrlabilir. Meclis; maliyeye bayndrla miri mallara ait konularda grme ve karar organdr. ltizam ilemlerinde mukaveleleri incelerler, ancak hukuki ilere ve yarg alanna hibir ekilde mdahale edemezlerdi (Dstur 1289: 610,642). 1871 Nizamnamesinin 78. maddesiyle meclislerin idari grevi; memurlar hakknda tahkikat, vilayet hudutlar iindeki liva ve kaza idare meclisleri ile mahkemeler ve memurlar arasndaki uyumazln zm, ahali ile hkmet arasnda veya ahalinin kendi aralarnda vergi salnmas ve toplanmasndan mtevellit itirazlarn incelenmesi gibi konular kapsyordu (Dstur 1289: 642). Vilayet dare Meclisi; liva ve kaza meclislerinde kurulmas ngrlen belediye daire ve meclislerinin kararlarn faaliyet ve giderlerini kontrol etmekle de grevlendirilmitir. Bundan baka Vilayet-i Umumi Meclisinin ve Bbli'nin onay ile vilayet vergi gelirlerinin salnmas ve toplanmas ile de grevlidir (Dstur 1289: 641-642). Meclis-i darelerin alma usullerinin nemli bir yan da grlecek konularn gndeme vali tarafndan alnmasdr. Bununla beraber bu organlarn grevlerini her zaman bilgiyle ve usulne uygun olarak yerine getirdii sylenemez. Ya en nemsiz sorunlar Babliye kadar soruluyor ya da meclis yetkilerini aarak yarg organlarnn ilerine varncaya kadar her konuya mdahale ediyordu (adrc 1991: 256). Meclislerin ayr bir nizamnameyle dzenlenecei 1864 ve 1871 Nizamnamelerinde belirtildii halde, byle bir nizamname kmam, meclislerin toplant usul, toplant zaman, kararlarn uygulanmas gelenee ve mlki amirin saduyusuna braklmtr. Vilayet idare Meclislerine seimle gelen yelerin yars Mslman yars gayrimslim halktand. Bu kural srf byk devletlerin basklarna balamak doru deildir. Osmanl yneticisi zaman ve zemini yoklayarak bu uygulamann gereini anlam grnmektedir (Dstur 1289: 641-644; Ortayl 1985a: 70). Nitekim Babali meclisleri eitli milletlerin kaynat bir byk lkede kontroll bir denge kurmak iin kullanmtr (adrc 1991: 256).
7 1864 Nizamnamesinde 13. ve 14. maddelerine gre Vilayet dare Meclisi vali, defterdar, umur- Ecnebiye Mdr, mektubu ile iki Mslman ve iki gayrimslim drt seilmi yeden kurulur. 1871 Nizamnamesi'nde 61. ve 76-89. maddeler Meclis-i dare-i Vilayetin statsn dzenliyor. Burada grevler daha ayrntl bir ekilde tarif edilmitir (Dstur 1289: 639 vd).

39

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

dare meclislerine drt yenin seimle girmesi, yerel halkn idareye katlmas adna olumlu bir admd. Ancak semek ve seilmek iin belirli bir servete sahip olma art, katlma hakkn belirli bir snf iin snrlandryordu. Valilerin vilayetteki nfuzlar dolaysyla belirli kimseleri tutmasndan dolay meclis yelerinin pek deimedii ve hatta devaml ayn kiilerin seildii grlyordu. Bu bakmdan meclisler gerek manada halkn ynetim zerindeki etkisini arttrmamlardr. Bununla birlikte zengin toprak sahipleri veya baz yerlerde nfuzlu tccarlar, dare Meclisi yesi olarak devlet memurlaryla halk arasnda bir bakma araclk ilevi grmekteydiler. Yerel yneticiler bu kimselerin toplum zerindeki etkisinden faydalanarak bedeni hizmet gerektiren ilerde yerel halk rgtleyebilmiler ve bu sayede memleketin eraf ile atmakszn onlarn yardmyla baz ileri baarabilmilerdir. Ayrca mahalli idareciler bayndrlk ve eitim alanlarnda giriilen yatrmlarn karlanmasnda erafn maddi yardmlarndan istifade etmitir (Dstur 1289: 641-642; Ortayl 1985a: 74). Neticede Fransz departemente meclislerine benzetilen idare meclislerinin tek fark, Osmanl Vilayet Meclislerinin srekli toplanmas ve idare ve adliye ilerine srekli mdahale edilmesiydi. Ayrca idare meclisleri beklenilen lde yarar salamam olmasna ramen danma usulne doru atlm bir admd (Engelhardt 1999: 107-108).

Liva ve Kaza dare Meclisleri

Vilayetlerde olduu gibi liva ve kazalarda da idare meclisleri vard. Liva dare Meclisi livalarn; idari, mali, bayndrlk, eitim, tarm ve ticarete ait ilerini ve idari anlamazlklarla ilgili meselelerini grp karara balayan kurumlard. Liva dare Meclisinin bakanln bu birimde valinin yetki ve grevlerini stlenen mutasarrf yapmaktayd. Bundan baka livann merkezi olan kazann hkimiyle muhasebe mdr, tahrirat mdr, mft ve gayrimslim cemaatlerin ruhani reisleri meclisin tabii yeleridir. Ahalice seilen iki Mslman ve iki gayrimslim ye meclisin kadrosunu oluturmaktadr (Dstur 1289: 614,644). Liva dare Meclisi, hukuki meselelere ve adli davalara mdahalede bulunamazd. Vilayette olduu gibi liva ve kazalarda da idare meclisleri yeleri, Meclis-i Tefrik denilen seim kurulunu oluturmaktaydlar. Mutasarrf kaymakamn amiri olduuna gre Liva dare Meclisi, Kaza dare Meclislerinin st organyd. Ayrca Liva dare Meclisleri, Nahiye Meclislerinin de dorudan st organydlar. Dolaysyla bu meclislerin kararlarn ve uygulamalarn denetlerdi. Dier bir ifadeyle mevcut nahiyelerin kontrol organ Kaza dare Meclisi olmayp dorudan Liva dare Meclisiydi.

40

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

Liva dare Meclislerindeki cemaatlerin temsili, bulunduklar blgelerdeki nfuslarna gre farkllklar gstermitir. Bu bakmdan gayrimslimler baz Liva dare Meclislerinde bir yeyle veya hi temsil edilmemilerdir (Dstur 1289: 644). Kaza dare Meclisi ise kaymakamn bakanlnda Mal Mdr, Tahrirat Katibi, Kaza Hakimi(naib), Mft ve gayrimslim cemaatin ruhani reisleri gibi tabii yeler ve ikisi Mslman ikisi de gayrimslim drt yeden mteekkildir Kaza dare Meclisleri, idari davalar ve gelir-giderleri inceler, miri mallarn ynetimi ve korunmas, yerel salkla ilgili tedbirler, beledi kurulularn yapm ve tamiri, ky yollarnn yapm ve onarm gibi konular grr ve karara balard. Bundan baka vergiyle ilgili itirazlarn grld ilk merciiydi. Kaza Meclisleri, kaymakamn yetkisi dhilindeki szlemelerin ve alm-satm ilemlerinin usule uygun olup olmadn denetledikten sonra itirazlarn veya yetkisini aan konular Liva dare Meclisine havale ederdi (Dstur 1289: 616-617, 644-645). Kaza dare Meclisleri tara idaresi hiyerarisi ierisinde etkinlii en az olan meclislerdi. Uygulamada bu meclislerin yklendikleri grevi tayamayaca ortadayd. Ayrca bu meclisler, en kk problemlerini dahi st mercilerle danma konusu yaparak vilayet idaresinde krtasiyecilii arttrmlardr. Bununla birlikte kaza dzeyinde erafn yneticilerle ibirlii kurmalarnda ve ilerin kolay yrtlmesinde idarecilere nemli katklar salamtr (adrc 1991: 260).

dare Meclislerinin Seim Sistemi

dare meclisleri iin uygulanan seim usul, 1864 Nizamnamesiyle belirlenmitir. Buna gre meclislerin drt yesinin seimi, olduka kark, uzun ve son karar hkmet memurlarna brakan bir prosedre balyd. lk olarak Meclis-i Tefrik denilen bir seici kurul oluturuluyordu. Bu kurul, vilayet merkezinde valinin bakanlnda, merkez hkimi, mektubu, muhasebeci, Divan- Temyiz'deki hukuku memurlar, merkez vilayet mfts ve ruhani reislerden mteekkildi. Meclis-i Tefrik, kendi vilayetine bal livalarn halkndan seilme artlarna uygun alts Mslman, alts gayrimslim olmak zere on iki aday belirliyordu. Bu adaylarn isimleri listeler halinde liva merkezlerine gnderiliyordu Her Liva dare Meclisi bu adaylardan en ok oy alan ikisi Mslman ve ikisi gayrimslim, drt adayn isimlerini mazbata tutarak vilayet merkezine iletiyordu. Burada Meclis-i Tefrik yine toplanarak listeleri inceler ve en ok oy alan drd Mslman, drd gayrimslim sekiz adayn isimlerini valiye

41

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

sunuyordu. Vali de bu isimlerden uygun grd ikisi Mslman ikisi gayrimslim olan drt aday seerek onay iin Bbli'ye bildiriyordu. Bbli'nin onaylamasyla bu drt adayn meclis yelikleri kesinlemi oluyordu (Dstur 1289: 623). Bylece tamamyla merkezi hkmet grevlilerinin belirleyip aday olarak bir alt kademedeki meclislere verdii isimler yine merkezi hkmet memurlarnn ounlukta olduu kurullarca seiliyordu. Son karar ise valinin ve Bbli'nindi. Liva dare meclislerinde de ayn seim sistemi uygulanmaktayd. Burada da Mutasarrfn bakanlnda muhasebe mdr, tahrirat mdr, mft, ruhani reisler ve merkez liva hkiminin ye olduu bir Meclis-i Tefrik kuruluyordu. Vilayetteki gibi livaya bal kazalarn sakinlerinden uygun adaylar Tefrik Meclisince kaza idare ve dava meclislerine gnderilir, burada te bir orannda seilip livaya gnderilen aday isimleri Liva Tefrik Meclisi tarafndan ayrlp mutasarrfa verilirdi. Mutasarrf listeyi valiye sunar, vali onunla grerek asil yeleri seer ve memuriyetlerini onaylard. Liva Meclisi yelikleri iin Bbli'nin onay gerekmiyordu. Kazalarda da ayn biimde kurulan seici kurullar, belirledikleri adaylar Ky htiyar meclislerine gnderirler, buralarda seilen adaylarn isimleri kaza merkezine geri gnderilirdi. Meclis-i Tefrik tekrar iki misli aday yazl olarak kaymakama verir, kaymakam bunlar Mutasarrfn seim ve onayna sunard. Mutasarrfn onaylad ikisi Mslman ikisi gayrimslim olan drt yenin memuriyetleri bir buyruldu ile kaymakamlara bildirilirdi (Dstur 1289: 620622). Dier yandan seme ve seilme artlar, meclise ye olma hakkn yalnzca belirli bir snfa tanmaktayd. Bu balamda vilayet meclislerine seilebilmek iin senede en az 500 kuru vergi vermek, okuma-yazma bilmek, Osmanl tebaasndan olmak, yaad vilayetin muteberleri arasnda bulunmak ve otuz yan gemi olmak gerekiyordu (Dstur 1289: 623). Liva ve kaza meclisleri yelikleri iin aranan vergi miktar daha dkt. Liva dare Meclisi yelii iin 150 kuru, Kaza dare Meclisi yelii iin 100 kurutu. Aslnda bu hkmlere ounlukla uyulmamaktayd. Vilayet, liva veya kaza ileri gelenleri, aralarndan belirledikleri adaylar yneticilere ve hkmete kabul ettirmekteydiler. Seimler her yerde dzenli ve zamannda yaplamyordu. Ama tm eksikliklerine karn o dnemin koullarnda nemli admdr (adrc 1991: 261). Vilayetin idari karar organlarndan baka grev blm dolaysyla kurulan zel ihtisas komisyonlarnda ve mahkemelerde de halk temsil eden yeler bulunmaktayd. htisas komisyonlar, nfia, marif, ziraat ve ticaret komisyonlardr. Ayrca yarg organlarnda da grev yapanlarn bir ksm

42

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

seimle ibana geliyordu. Temyiz Meclisleri ve Ticaret Meclisleri bu trde yarg mercileriydiler (Dstur 1289: 610-612).

Vilayet Umumi Meclisleri

dare Meclisleri dnda vilayete zg bir meclis olan Meclis-i Umm yi Vilyet kuruldu. Sadece yerel temsilcilerden mteekkil olan bu meclis, halkn istek ve sorunlarn vilayetin yneticilerine ileten ve danma grevini yerine getiren bir fonksiyona sahipti. Vilyet Umm Meclisi, seimle ibana gelen kalabalk bir ye yapsna sahipti ve ylda bir defa vilayet merkezinde toplanrd. Grevleri vilayet nizamnamesinde vilayetin zel ileri olarak belirlenmitir (Dstur 1289: 611-612, 639-640). Bu meclis, gnmzde l zel darelerinin ekirdeini oluturmaktadr. Umumi Meclisin toplant zamann mevsime ve artlara gre vali saptard. Toplant sresi krk gn gemezdi. Toplant gnnden bir ay nce bal livalarda delegeler seilirdi. Bu seim, her kazada Mslman ve gayrimslim iki temsilcinin liva merkezinde toplanp aralarndan kiiyi ak oyla semelerinden ibaret bir ilemdi. Seilen kiiye kazalardan gelen semen temsilcileri, yol, eitim, tarm ve ticaretle ilgili sorun ve isteklerini bildiren dilekelerini verirler ve onlar da livalarn temsilcisi olarak vilayet merkezindeki Umumi Meclis toplantsna katlrlard. Livadan gelen yeler toplantdan nce isteklerini valiye bildirmek ve getirdikleri dilekeleri sunmak zorundaydlar. Toplantnn gndemini vali saptar ve toplant esnasnda gndeme alnmayan konular sancak temsilcisi yeler tarafndan ortaya atlamazd. Bir bakma konuulacak konular valinin sansrnden gemekteydi. Vilayet Umumi Meclisi, yollarn bakm ve onarm kamu binalarnn yapm ve tamiri ile liva ve kaza ahalisinin bu konulardaki isteklerini grrd. Bunlardan baka liva, kaza ve ky vergilerinin deitirilmesi veya vilayetin koyaca yeni vergiler hakkndaki grlerini bildirirdi. Ancak Umumi Meclis bu konularda oy vermek ve karar almak yetkisine sahip deildi. yeler sadece grlerini aklayabilirlerdi. Bu grlerin ve dileklerin gerekletirilmesi hkmete ait olduundan, grmelerin sonucunun yazld mazbata vali tarafndan merkezi hkmete sunulur ve bu usulle szde uygulamaya konurdu. Bu dileklerin kabul iin sadrazamn ve baz durumlarda padiahn onayna gerek vard (Dstur 1289: 639-641). Grld gibi bu meclisin kesin karar ve uygulama yetkisi olmayp, yalnzca danma grevi vard. Alnan neri ve dilek niteliindeki kararlarn uygulama iin merkezi hkmete kadar gnderilmesi krtasiyecilikten te bir sonu vermedii gibi yelerin sadece kanaat aklamas, valinin istemedii sorunlarn tartlamamas bu Meclisleri ricac kurulular haline getirmiti.

43

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

Vilayet Umumi Meclislerinin toplantlar gizli olarak yaplmaktayd. 1913'te karlan Vilayet Kanunu ile bu meclislere l zel daresi stats verilmitir. Umumi Meclisin toplantlar Bbli'ye rapor ediliyor, vilayetin gazetesinde hatta Takvim-i Vekyi'de bu raporlar baslyordu. Ancak baslan haber, gelenlerin isteklerini ve baz delegelerin eletirilerini deil, valinin baarl icraatn anlatmaktan ibaretti (Ortayl 1985a: 86). Tm eksiklerine karn Vilayet Umumi Meclislerinin katklar da olmutur. zellikle devreye sokulduktan ksa bir sre sonra bu meclislerin yararl almalar yeni bir dzenlemeyi gerekli klm ve dolaysyla ra-y Devletin kurulmasna vesile olmutur (Seyitdanlolu 1994:56). Vilayet Umumi Meclisleri ve dare meclisleri, ynetime katlmda halkn tecrbe kazanmas asndan 1877'deki ilk Osmanl Mebuslar Meclisi'ne byk bir katks olmutur.

Osmanl Nahiye Ynetimi ve Nahiye Meclisleri

1864 Nizamnamesi, nahiye iin birka kyn toplanmasyla meydana gelen yerleim yerleri, kaza olmayp, kazalara ilhak edilerek nahiye itibar olunacaktr demektedir. Ancak bundan baka ynetimiyle ilgili hibir malumat yer almamaktadr. Nahiye ynetimini, etrafl bir biimde dzenleyen ve tara idaresinin bir birimi haline getiren 1871 Nizamnamesidir. Buna gre nahiye dairesine girecek ky ve iftliklerde en az 500 erkek nfus olmas gerekmektedir (Dstur 1289: 636). Her nahiyenin bir mdr ve bir Nahiye Meclisi vardr. Nahiye mdrn vali tayin eder ve Dahiliye Nezareti onaylar. Mdr olabilmek iin baz artlar aranmaktadr. Bunlar, bulunduu nahiyenin sakinlerinden olmas, yirmi be yan gemi, okur-yazar ve Osmanl tebaasndan olmas ve herhangi bir sabka kaydnn bulunmamasdr. Mdr, maa almaz ve sadece gerekli giderleri tahsil edebilir (Dstur 1289: 637). Mdrn balca grevi, vergi salnmas ve toplanmas gibi ilemlerde tahsildarlara yardmc olmak, gerektiinde gvenlik iin zabta makamlarna bavurmak ve onlara yardmc olmaktr. Ayrca Nahiye Meclisine bakanlk eden Mdr, vilayet ynetiminin st kademelerine kar nahiyenin mlki amiri olarak sorumludur. Mdrler, adli ve hukuki ilere karamadklar gibi ky muhtarlarnn ve htiyar Meclislerinin grevine mdahalede bulunamazlar (Dstur 1289: 637-38). nk nahiye, kyn st idari birimi deildir. Dier taraftan nahiyenin st idari kademesi de kaza deil livadr. Buna ramen kaza ynetimi nahiyeyi denetleme durumundayd. Nahiye Meclisi, nahiyenin idari ynden mzakere ve karar organ olup, 1871 Nizamnamesiyle kurulmutur (Dstur 1289: 645-647). Nizamname

44

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

hkmlerine gre Nahiye Meclisi, her nahiyenin snrlar dahilindeki Ky htiyar Meclislerinden gnderilen, en ok drder kiinin toplanmasyla olumaktayd. Nahiye Meclisleri, senede drt defa valinin belirledii vakitlerde toplanrlard. Toplant sresi, her seferinde bir haftay geemezdi. Toplant zamanlar, livadan gelecek emir zerine kaymakam tarafndan mdrlere bildirilirdi. Alnan kararlar ise, ancak kaza kaymakamnn nahiye mdrne verecei emir ve talimatla kesinlik kazanp, uygulamaya sokulurdu. Nahiye Meclisi yeleri nahiye mdrnn haberi olmakszn kendi aralarnda toplanamazlar, hatta evre nahiye meclisleriyle temas kurup toplanrlarsa kanunen sorumlu olurlard. Nahiye meclislerinin balca grevleri, nahiye snrlar iinde bulunan kylerin halk tarafndan fiil ve nakd yardmlarla vcuda getirilmesi istenen bayndrlk hizmetleri; kyler arasndaki yollarn yaplmas; nahiyenin ortak mal olan koru, mera, baltalk ve klak idarelerine ait konular; ziraat ve ticarete dair ky ihtiyar meclislerinden arz olunacak teklifler; tarm aralarnn ve ziraat hayvanlarnn oaltlmas ve korunmas ve ortak beled hizmetlerin yrtlmesi konularn grmekti. Bu meclisler ayrca, vergi datm hakknda ky ihtiyar meclislerinde alnan kararlar inceler ve deitirilmesi istenen teklifleri tartrd. Btn bu konularla ilgili mecliste yaplan grmelerin sonular, nahiye mdr tarafndan kaza kaymakamna bildirilirdi (Dstur 1289: 645-646). Nahiye meclislerinin kararlar kesin deildir; kaza kaymakamlar tarafndan nahiye mdrlerine verilecek izne gre icra edilebilecektir. Dier yandan nahiye meclisleri dava grmeye ve nakd ceza vermeye yetkili deildir. Meclislerde alnacak kararlara istinaden icra edilecek imar ileri, merkez kaza belediye dairesine devlete tahsis edilen paydan nahiyelerin hissesine den para ile yardm ve hibelerden karlanacakt. Bu tahsisat nahiye meclisi yelerinin denetiminde nahiye merkezinde korunacakt (Dstur 1289: 646-647). XIX.Yzyl nahiye ynetimi, daha ok byk devletlerin Osmanl vilayet ynetimine srekli karmalarnn nne gemek iin devreye sokulmutu. Uygulamann baarl olmas iin gerekli ortam da mevcut deildi. mparatorluun krsal kesimindeki dank yerleme dzeni, ulam artlarnn elverisizlii ve rgtszlk problemleri nahiyelerin bir yerleim birimi olarak gelimesini engellemekteydi. Zaten Osmanl yneticileri de byle bir istek tamyorlard. 1864 ve 1871 Nizamnamelerine ramen, bu dnemde nahiyelerin kuruluu hususunda gayret gsterilmemitir. Serbest stats nedeniyle nahiye, zellikle Balkanlarda oluan milliyeti hareket ve rgtlenmelerin krsal kesime kadar inmesi iin olduka uygun bir aland. Bu balamda 1876'da Rusya ve Avusturya-Macaristan'n basklaryla ayr bir Nevhi Nizamnamesi yaynlanm, ancak mparatorluun bekasna kar

45

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

ciddi sakncalar ierdii iin rafa kaldrlmtr. Dolaysyla nahiye says dk kalm, yapsal zaafiyetleri giderilmemitir (Ortayl 1985b: 238-239).

KY YNETM VE HTYAR HEYETLER

Ky topluluklar, Osmanl ynetiminin klasik devirlerinden beri en alt birimleridir. Ky iktisadi, mali, idari ynden kendi iinde kapal bir niteydi. Ancak bu nitenin tannmas, XIX. yzyln ynetim reformlaryla balamtr. 1864 ve 1871 Nizamnameleri ky ynetimine yeni bir stat vermekteydiler. Yeni stat her kyde, her snf halk iin seimle gelen iki muhtarn bulunmasn ngryordu. Yani karma kylerde bile her cemaat kendisi iin ayr organlar seecekti. Eer bir cemaat yirmi haneden azsa, ikinci muhtarn seemeyecek, yalnz bir muhtar olacakt. Seimden sonra muhtarlar kazaya bildirilerek, kaymakamn emriyle tayin olunacaklard. Nizamname bundan baka yeni bir organ olarak, htiyar Meclislerini kurduruyordu (Dstur 1289: 618-619,638, 647-648). Karma kylerde her cemaatin kendi ihtiyar meclisi olacakt. Meclis yeleri 3-12 kii arasnda deiiyordu. mamlar ve papazlar kurulun tabii yesiydiler. Kyn, beki, korucu gibi zabta memurlarnn ynetimi, vergi toplanmasyla kyn beledi ileri (temizlik, su yolu bakm onarm) eme, okul ve mabet gibi binalarn onarm muhtarlarn greviydi. htiyar meclisleri ise kendi cemaatlerinin hissesine den vergiyi salp, paylatrmak ve toplanmasn gzetmekle grevliydiler. Meclisler, cemaat yeleri arasndaki davalar sulhen zmeye yetkiliydiler. Yine korucu beki gibi ky grevlilerini de onlar seerek, okul inas ve benzeri gibi konulardaki kararlar onlar alacak, ticaret ve tarma ait sorunlar onlar zeceklerdi. Meclis muhtar denetleyecekti. Yolsuzluk ve uygunsuzluu grlrse, muhtar kaza kaymakamna ikyet ve azlini isteme hakk vard. htiyar meclisleri ceza davalarna ait ilerde hkm veremezdi. Kyler aras yol, mera, baltalk gibi sorunlarn zm iin kaymakama mracaat zorunluluu vard. Bu gibi davalar ky ihtiyar meclisleri kendi aralarnda toplanp zemezler, zseler bile bu ilem hibir deer tamazd. Karma kylerde ise ayr cemaatlerden iki kiinin anlamazl veya btn ky alan iin, tarm, ticaret veya kyn alt yap tesisleriyle ilgili bir sorun ktnda, iki cemaatin ihtiyar meclisleri en az alt, en ok on kii ile toplanarak davay sulh yoluyla zmeye alacaklard. Muhtar, devlet tarafndan azledilebilirdi, ihtiyar meclisi de azlini isteyebilirdi. Muhtarlarn, devletin nizamname ve teblilerini duyurmak yannda, vergi toplama iinde mhim rol olmas, nfus kaytlarn tutmas ve veraset davalarnda mahkemelere yardmc olmas, onlar merkezi devletin ajan durumuna getirmekteydi. Muhtar ve ihtiyar meclisleri seimi ylda bir yaplrd. On sekiz yan geen ve Osmanl uyruklu olup, senede en

46

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

az elli kuru vergi veren erkekler kyde toplanp, kendi cemaatlerinin muhtarlarn ve ihtiyar meclisi yelerini seerlerdi. Muhtarlk ve ihtiyar meclisi yeliklerine seilebilmek iin de ayn ekilde Osmanl tebaasndan olmak yannda, otuz yan gemi olmak ve senelik en az yz kuru vergi vermek gerekmekteydi (Dstur 1289: 619-620). Grld gibi Osmanl ynetimi kyleri cemaat esasna ayrarak rgtlendirmiti. Ayn kyde yaayan ayr dinden iki cemaatin bile, ky ynetimleri ayr oluyordu. Bundan baka, en alt birimde bile seme ve seilme art olarak, belirli bir servete sahip olma artnn aranmas, Osmanl ynetiminin yerel kurullardaki yetkili temsilcilerin tayininde amadan uygulad bir ilkeydi. Bu iki kural sayesinde devlet, en alt yerleme birimlerinde bile kontrol elde tutmay amalyordu. Dier yandan mparatorluun her yerinde ky organlarnn kurulduu, seimlerin daimi olarak dzenli ve usulne uygun bir ekilde yapldn dnmemek gerekir. Ky idarelerinin var olan koullar altnda, beledi hizmetlerini kendilerinin gremeyecekleri doald. Kyler o devirden beri, kendilerine ait grevleri yerine getiremeyip ve ihtiyalarn srekli olarak merkezi hkmet kurulularndan istemektedir. XIX. yzyl kyne merkezi hkmetin yaptraca herhangi bir tesis, angarya ykmlln de birlikte getiriyordu. Bununla beraber, merkezi hkmetin kye ait bir takm grevleri kendisinin yerine getirdiine en yakn tank, birok kylerin camii ve suyolu onarmnn devlete yaptrldna dair kaytlardr. Ky idaresi tzel kiilie sahip olmadktan baka, kyler aras ilikinin ihtiyar meclisleri araclyla salanp zmlenmesi uygulamada hibir sonu dourmadndan, en ufak sorunlar dahi kaza ve liva, hatta vilayet makamna kadar gtrlyordu. Bunlar baz arazi ihtilaflar, mera ve suyolu ekimeleri veya yol yaplmas istekleriydi. Sorunlarla ilgili bavurular derhal merkezi hkmete yanstlyor ve Bbli'yle uzun bir yazma balyordu. Ky ynetiminin dzenlenmesindeki ama ve muhtarlardan beklenen asl grev, vergi salnmas ve toplanmas gibi ilemlerin dzgn yrmesi, hakszlk ve usulszlklerin olmamasyd. Geen zaman, muhtarlarn bu grevi hakkaniyetle yerine getirmediklerini ve beklenen amacn gerekletirilemediini gstermitir (Ortayl 1985a: 107).

SONU
Osmanl devlet adamlar, timar sisteminin knden itibaren tara idaresini dzene koyma meselesiyle srekli olarak megul olmu ve bu

47

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

balamda ok sayda giriimde bulunmulard. Tanzimat dnemi devlet adamlarnn nnde ise, ciddi bir ikilem mevcuttu. Bir taraftan idar sistem etkin ve hzl bir ekilde iletilebilmesi iin yerel yneticilere serbestlik tannrken, dier yandan imparatorluk zerindeki merkez denetimin nasl srdrlecei meselesi vard. Tanzimat ricali Osmanllk prensibinin ve temsili kurumlarn gelimesine katkda bulunarak heterojen bir nfusun istek ve ihtiyalarn ayn rgtlenme ierisinde karlayabilecek yollar aryorlard. Bu sorunlara, 1864 ve 1871 vilyet nizamnameleriyle cevap verilmeye allmtr. Byk umutlarla yrrle sokulan bu yeni idar dzenlemenin nnde ciddi engeller yer almaktayd. Bunlardan en nemlileri, personel yetersizlii ve mal skntlardr. Devletin bylesine kapsaml ve iddial bir idar yaplanmay finanse edebilecek mal gc yoktu. Dier yandan yeni tara rgtlenmesinin baarl olabilmesi, yeterli sayda kabiliyetli ve yetkin personele balyd. Personel ihtiyacn karlayabilmek zere, eitimle ilgili eitli atlmlar yaplmasna karn, ksa srede bu sorunun zlmesi mmkn deildi. Dier yandan eski idarecilerin gemiten gelen kt alkanlklarn bir anda brakmalar da beklenemeyeceinden yeni yaplanmann uygulanmasnda Bbli ciddi bir kmazla kar karya kalyordu. Fakat az sayda da olsa, yeni vilayet dzeninin uygulanmasnda grev alan baz brokratlar, tara idaresinde kazandklar tecrbe ve birikimle daha sonra devletin nemli st dzey yneticileri arasna girmilerdir. Bunlar arasnda Ahmed Cevdet Paa ve Midhat Paa nde gelen simalardandr. Tm olumsuzluklarna ramen yeni tara rgtlenmesi, idare tarihi bakmndan nemli bir dnm noktas olmutur. Yeni rgtlenmede, temsili kurumlarn devreye sokulmas, snrl da olsa halkn idareye katlmasn salamtr. Bu o an artlarnda ciddi bir admd. Noksanlklarna karn, yeni vilayet dzeni, kurum ve geleneiyle gnmz Trkiyesine kadar uzanan etkilere sahip olmutur. Bu balamda, tarihsel sre ierisinde Trk modernlemesinde nemli bir rol oynamtr.

KAYNAKLAR adrc, Musa. (1970) "Trkiye'de Muhtarlk Tekilatnn Kurulmas zerine bir nceleme", Belleten, XXXIV/135, 409-420. adrc, Musa (1985) "Tanzimat'tan Cumhuriyet'e lke Ynetimi", Tanzimat'tan Cumhuriyet'e Trkiye Ansiklopedisi, I.cilt, letiim Yaynlar, stanbul, 210230.

48

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

adrc, Musa (1988a) "Tanzimat'n ilan Sralarnda Trkiye'de Ynetim (18391856), Belleten, LI/201, 1215-1240. adrc, Musa (1988b) "Tanzimat Dneminde Trkiye'de Ynetim (1839-1856)", Belleten, LII/203, 601-626. adrc, Musa (1991) Tanzimat Dneminde Anadolu Kentlerinin Sosyal ve Ekonomik Yaplar, T.T.K. Basmevi, Ankara Davison, Roderic H. (1997) Osmanl mparatorluu'nda Reform (1856-1876), (ev.) Osman Aknhay, I.cilt, Papirus Yaynevi, stanbul. Dstr. (1289) I. tertip, I., stanbul, Matbaa-i mire. Engelhart. (1999) Tanzimat ve Trkiye.(ev.) Ali Read, Kakns Yaynlar, stanbul. Findley, Carter V.(1994) Osmanl Devletinde Brokratik Reform: Babali (17891922), (ev.) Latif Boyac ve zzet Akyol, z yaynclk, stanbul. Gkbilgin, M. Tayyib. (1987) "Midhat Paa", slam Ansiklopedisi, VIII, MEB, stanbul, 270-282. Gyn, Nejat. (2000) "Osmanl Devleti'nde Tara Tekilat(Tanzimat'a Kadar)", Yeni Trkiye, Osmanl zel Says I: Siyaset ve Tekilat, 31, Ankara, 430441. nal, bnlemin Mahmut Kemal. (1982) Son Sadrazamlar, I, 3.basm, Dergah Yaynlar, stanbul. (1940). pirli, Mehmet. (1994) "Eyalet (Tara) Tekilat", Osmanl Devleti ve Medeniyeti Tarihi, I, (Ed.) Ekmeleddin hsanolu, IRCICA, stanbul, 221-245. Karal, Enver Ziya. (1988) Osmanl Tarihi, Islahat Ferman Devri (1861-1876), VII, (1956) 4.bask, T.T.K. Basmevi, Ankara. Kunt, Metin. (1978) Sancaktan Eyalete: 1560-1650 Arasnda Osmanl meras ve l daresi, Boazii niversitesi Yaynlar, stanbul. Ortayl, lber. (1985a) Tanzimattan Cumhuriyete Yerel Ynetim Gelenei, Hil Yayn, stanbul. Ortayl, lber. (1985b) "Tanzimat ve Merutiyet Dnemlerinde Yerel Ynetimler",Tanzimat'tan Cumhuriyet'e Trkiye Ansiklopedisi, I.cilt, letiim Yaynlar, stanbul, 231-244.

49

M. GENOLU / ankr Karatekin niversitesi SBE Dergisi 2(1): 29 - 50

Ortayl, lber. (1994) "Tanzimat Devri ve Sonras dar Tekilt", Osmanl Devleti ve Medeniyeti Tarihi, I, (Ed.) Ekmeleddin hsanolu, IRCICA, stanbul, 283334. Ortayl, lber. (1999) mparatorluun En Uzun Yzyl, 2. bask, letiim Yaynlar, stanbul. zkaya, Ycel. (1985) XVIII. Yzylda Osmanl Kurumlar ve Osmanl Toplum Yaants, Kltr ve Turizm Bakanl Yaynlar, Ankara. Seyitdanlolu, Mehmet. (1992) "Tanzimat Meclisleri",OTAM,3,(Ocak 1992),323-392. Dnemi mar

Seyitdanlolu, Mehmet. (1994) Tanzimat Devrinde Meclis-i Vl (1838-1868), TTK Basmevi, Ankara. entrk, Hdai. (1992) Osmanl Devleti'nde Bulgar Meselesi(1850-1875) , T.T.K. Basmevi, Ankara. Takvim-i Vekyi, 7 Cemaziyelahir 1281 (8 Kasm 1864)

50