手機基地台之資訊公開是洪水猛獸還是風險溝通機制？

成功大學法律學系助理教授 王毓正

手機基地台資料庫是否應公開？

日前 NCC 表示將建立「電台地理資訊系統」
，將公眾使用的電信基地台、廣播及
電視訊號發射站全部上網供民眾查詢，最快五月底完成網站建置。該訊息一發出
後，即引來電信業者的反彈，甚至亦引來立委諸公的關切，當中建議為避免引起
民眾恐慌，建議暫緩實施。對於立委的質疑，NCC 主委卻表示「電磁波對人體
無害，建置頻率資料庫並不是公布基地台位置」。然而，電磁波是否真的對人體
無害？手機基地台資料庫之公開果真如洪水猛獸？這些問題的爭論並非獨獨只
發生在台灣，在歐美國家或是日本向來即是被長期討論的公共議題，甚至涉及國
家保護人民義務的憲法層次問題。但經筆者從歐洲國家處理此問題的經驗與作法
上發現，在台灣不僅電信業者未能盡到企業社會責任，甚至 NCC 向來的處理態
度也是稍嫌保守並與國際潮流脫節的。

電磁輻射對於人體健康是否無害？

電磁輻射對於人體健康的影響，大致上可區分為「熱效應」（thermal effects）與
「非熱效應」（thermal effects）兩類。前者簡單而言，即如一般家用微波爐的作
用，就是將物體加溫的效果。為了避免人體受到過多劑量的電磁輻射而產生「熱
效應」的危害，我國環保署即採用「國際非游離輻射防護委員會」(ICNIRP)於
1998 年即提出建議值1，我國目前非游離輻射的環境基本上皆在此一建議值範圍
內。但是另一方面，歐美國家的相關研究也普遍承認目前在「非熱效應」的研究
是不足夠的，所以在人體危害性上尚無法明確證實，但是必須抱持審慎態度而不
能輕忽。

歐美國家在「非熱效應」方面無法明確證實人體危害時，之所以仍抱持審慎的態
度，乃是因為儘管在熱效應部分，現行 ICNIRP 所訂定之規範足以避免發生熱
效應傷害，但關於非熱效應部分，國際癌症研究所（IARC） 與 ICNIRP 即曾於
2001 年發表過「曝露在 0.3~0.4μT 以上，會增加 2 倍小兒白血病的機率」2的報
告，類似的內容也曾被 WHO 於同年正式發布過，且呼籲各國應該採取預防對
策。但是令人遺憾的是，類似的訊息台灣人民往往並需從國外文獻得知，而不是

                                                       
1
環保署 90 年 1 月 12 日公告所謂「非職業場所之一般民眾於環境中暴露各頻段非游離輻射之建
議值」 （90 年 1 月 12 曰環署空字 3219 號公告） ，其主要之建議值為「60Hz 之家電用品產生電磁
波的建議安全值為 833 毫高斯，行動電話基地台產生電磁波之建議值：900MHz 為 0.45 毫瓦/平
方公分，1800MHz 為 0.9 毫瓦/平方公分」 。 
2
http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs322/en/index.html （2009.3.9）
從我國非游離電磁輻射主管機關的 NCC 所獲知3，相反地，其竟然僅簡略地聲稱

「電磁波對人體無害」，而讓人民產生一種公部門不採取任何預防措施係屬正確
作法的誤解。然而在科技風險不明確的情況下，「不作為」是否為公部門唯一的
手段選擇？事實上未必如此。僅以德國政府與 NCC 的立場作一比較，德國聯邦
輻射防制署（BFS）首先承認在有關「人體非熱效應」方面的研究是有限的，但
另一方面鑑於受其影響之人難以估計，因此在使用安全上不僅不敢打包票，相反
地公開建議應減少暴露頻率（減少使用手機次數與時間） 、資訊公開與充分溝通
4
以及更積極投入研究 。

鑑於科技伴隨著越來越多人類短期無法掌握的環境與健康風險，聯合國於 1992
年里約宣言中即揭櫫「預警原則」 （precautionary principle）
，「為保護環境，各國
應依據其能力廣泛使用預防性作法。當存在不可回復之損害之威脅時，缺乏充分
科學證據之事實，不得作為延緩採取符合成本效益以防止環境惡化之措施之理
由」。而從預警原則以及社會衡平思想可進一步導出之引進者責任，亦即將技術
導入市場而獲利之人，亦必須對於其技術所伴隨之風險積極證明其無害或減輕風
險。例如德國 2002 年起即由該國之環境部（BMU）與電磁輻射防制署（BFS）
將 1 千 7 百萬歐元（相當六億多台幣）之預算投入一項為六年的手機電磁輻射研
究計畫（DMF）5，而當中一半的經費則是來自於電信業者提供，但為確保研究
的中立性，電信業者必須被完全隔絕於研究計畫的進行與考核。

從以上的介紹，不難發現我國主管機關態度之消極，以及漠視人民在科技風險下
之處境，甚至在立場上與重視資訊透明與風險溝通的先進國家之公部門背道而
馳。至於電信事業，則彷彿利用主管機關的消極態度，得了便宜還賣乖。

電磁輻射資料庫之建立與充分公開－以英、德兩國為例

電磁輻射資料庫之建立與公開，早為我國環境基本法第 15 條與第 23 條所要求，

另通訊傳播基本法第 9 條尚規定，「通訊傳播事業」對於消費之必要資訊應予公
開並提供公平合理之服務，以保障消費者權益。當然電信業者或許會質疑所謂的
「消費之必要資訊」並非就是「電磁輻射資料庫之建立與公開」，然而若進一步
從外國的實例來看，答案應該是肯定的。

就筆者的研究，目前在歐洲至少即已有德、法、英、瑞士、奧地利等國都有設置
透過網路即可查詢基地台資料庫，且基本上有兩類，一是國家以公權力方式建
置，另一是電信業者自發性建置。在德國的聯邦層級當中，電信傳播與郵政主管

                                                       
3
筆者在 NCC 的官網搜尋，並未曾見過類似的訊息。然而，前述 WHO 的研究報告的中文譯文，
可以在環保署網頁找到，請詳見
http://ivy1.epa.gov.tw/nonionized_NET/NewsDetail.aspx?Record_No=311&pre=default（2009.3.9）
4
König, Öff. und private Vorsorge beim Schutz vor electromagnetischen Feldern, Vortrag Evange-
lische Akademie Loccum, 11.2 bis 13.2. 2002.
5
官方網頁請參閱 http://www.bfs.de/de/elektro/forsch_mobil.html （2009.3.9） 
機關稱為「聯邦網絡局」 （Bundesnetzagentur）
。該署的前身機關有一份發表於 2004
年 11 月（到目前為止最新）標題稱為“regtp facts＂6的官方報告當中，除論及到
該署關於電磁輻射是否具人體危害性的立場之外，相當鉅細靡遺地對於手機基地
台資料庫的建構、公開與民眾使用情形進行介紹。依據德國官方的統計，該資料
庫上網公開後的九個月之間即有高達三百萬人次的查詢記錄，顯見人民對於生活
周遭的環境有高度關切與瞭解的需求。此外，德國於 2001 年業者組成類似的組
織”IZMF”，充分配合”EMF-Datenbank”7的建構。英國於 2000 年電信業者即以自
願性的機制共同組成一個稱為”Ofcom”的組織，建立一套手機基地台的資料
庫”sitefinder”8，並可供任何人上網查詢基地台的設置地點與相關的電磁波資訊。

我國電信業者（台灣電信產業發展協會）聲稱，國外設置這種網站的目的，主要
是告知消費者基地台涵蓋率的狀況，而非公布詳細位置。然事實似乎並非如此，
任何人可以上網到筆者介紹的英國、德國或法國任何一個資料庫鍵入你知道的街
名，即可從地圖上明確得知每一條街有幾個基地台、分佈的密度、附近有無官方
設置的監測站等之資訊。當然，地圖上沒有標出基地台所在地的地址，然而若筆
者沒有理解錯誤的話，NCC 原本擬建置的資料庫不就是如此嗎？不過不要忘
了，倘若基地台沒有以例如「冷氣機」、「水塔」等方式偽裝，再透過資料庫顯示
出每一條街道皆有幾座基地台之後，要能得知每一座基地台的確切位置，本即進
一步透過肉眼觀察可辦到的事。但是此一原理在台灣可能行不通，因為業者「冷
氣機」、
「水塔」或甚至「十字架」等方式將基地台偽裝起來時有所聞，而這才是
在先進國家所沒有的異象。或者我們可以說，電信業者有關國外資料庫設置目的
不在於公布基地台的詳細位置之聲稱是正確的，因為在國外沒有透過外型偽裝的
基地台透過觀察即可得知位置，又何需透過資料庫查詢！？

除了如德國透過公部門建構基地台資料庫之外，外國的電信業者將相關資料庫之
資訊公開視為對於消費者的完整服務，且透過資訊透明機制，以嘗試消除消費者
的不安疑慮。相對於此，我國業者相關自願機制不但落後多年而無法產生，且竟
在主管機關本於國家保護義務，以及保障人民知的權利，擬建立電磁輻射資料庫
並供人民查詢時出面阻擾，心態不無可議之處。其實在 3 月 6 日時 NCC 表示，
其所籌建的頻率資料資料庫結合了地理資訊系統，民眾點選欲查詢的位置後，除
了顯示周遭基地台分佈情況與大概位置外，若再點擊個別基地台，還可察看該基
地台使用人、發照日、到期日、中心頻率、發射功率等相關資訊。並希望藉此可
計算電波涵蓋範圍，並且對基地台過多地區進行管制，消除民眾對基地台的恐
慌。就此而言，其實正與德國等歐洲國家同步，並無可議之處，當然配套的說明
與解釋是必要的。但令人擔心的是，在立委關切下，3 月 16 日 NCC 主委卻又改
口表示「建置頻率資料庫並不是公布基地台位置」，筆者誠摯希望這可能只是媒
                                                       
6
  該份資料可透過以下網址（http://www.bundesnetzagentur.de/media/archive/1030.pdf）下載查閱。
7
  該資料庫網址為 http://emf.bundesnetzagentur.de/gisinternet/index.aspx?User=1000&Lang=de
8
  該資料庫網址為 http://www.sitefinder.ofcom.org.uk/。另外法國基地台資料庫網址為
http://www.cartoradio.fr/netenmap.php?cmd=zoomfull&mode=
體轉述上的不精確，若是民眾連住家周遭有幾座基地台還是無法透過資料庫獲
知，那麼這筆建置資料庫的公帑還是省下來吧！因為歐美國家透過基地台資料庫
所欲達到的資訊透明與風險溝通之目的，應該將很難在這樣陽春的資料庫上面看
到的。

此外，業者經常指稱資訊公開將助長民眾不理性抗爭，彷彿歐洲國家之所以會建
置資料庫是因為建立在沒有民眾抗爭之前提上。事實上君不知激進環保團體多數
來自歐洲國家嗎？民眾抗爭在歐洲更是稀疏平常，其手段之激烈，台灣的民眾抗
爭僅是小巫見大巫。然而對此而言，歐洲公部門的看法是溝通不夠，資訊不夠透
明而導致疑慮；偏偏在我國卻經常被理解為應該緊縮資訊釋放，以避免衝突。難
不成意味著我國資訊人權有自己標準，而不須與國際同步！？更進一步言，倘若
環境資訊公開是屬於現在新興人權的一部份，又豈可因為有人抗爭而使得全體國
民受到「連坐」處罰！？

預警、風險揭露與溝通、積極研究之投入

上個世紀之前，X 光放射線、DDT、石綿等物質的利用，也曾經被視為科技的大
進步，甚至今日禁用的 DDT 亦曾獲得諾貝爾獎的桂冠，但其重大危害性卻是經
過 20 年以上才被證實，因此公部門應抱持審慎與勿重蹈科技悲劇的態度面對電
磁輻射所伴隨的健康風險問題。此外，許多科技伴隨著的風險由於礙於研究不足
夠，因此公部門也往往苦無具體對策，面臨此種管制困境反而更應該讓人民能知
悉其自身所處之風險，以及風險未來可能之發展，使人民能自行決定願意承擔多
少風險，以及是否避開風險，筆者認為此意義底下之風險公開與溝通，應是具有
憲法層次當中的國家保護義務之高度。

筆者在此希望業者與相關部門不要因為吃定台灣人民普遍過度依賴手機使用，即
省去了在資訊公開、溝通及積極研究的工作。當然，更期待業者能善盡其企業社
會責任，配合資訊公開，並應即刻停止繼續以幼童或青少年作為廣告訴求對象並
標榜「手機卡免驚」的商業行為。