MILOLALEVI: Globalnaiskustvainstitucionalneprimjenezakonaoslobodnompristupuinformacijama

UDK:342.72/.73(497.16) GLOBALNAISKUSTVAINSTITUCIONALNEPRIMJENEZAKONA OSLOBODNOMPRISTUPUINFORMACIJAMA GLOBALEXPERIENCEOFINSTITUTIONALENFORCEMENTOFTHE LAWONFREEACESSTOINFORMATION MILOLALEVI, MinistarstvokultureCrneGore Apstrakt: U ovom radu govori se o iskustvima institucionalne prim jene zakona koji reguliu pravo na slobodan pristup informacijama u posjedu organa vlasti. Kako je ovo sutinsko pitanje transparentnosti rada organa vlasti rijeeno, moemo vidjeti iz primjera zemalja regio na, zemaljalanica Evropske unije, ali i u pojedinim primjerima osta lihzemaljasvijeta. Kljune rijei: Slobodan pristup informacijama, ljudska prava, tran sparentnost,javnost,komparativnaiskustva Abstract: This paper discuss about experiences of enforcement of the lawwhichareregulatingfreeacesstoinformation.Howthecoreissue of transparency of the authorities is resolved, we can see from the examples of countries in region, member countries of the European Union,butalsosomeexamplesfromtheothercountriesintheworld. Key words: Free Acess to Information, Human Rights, Transparen cy,Public,ComparativeExpirience. 1.Uvod Istorija slobodnog pristupa informacijama u posjedu organa vlasti moe se posmatrati kao istorija demokratizacije drave i njene transformacije iz instrumenta vladanja podanicima u instituciju u slubi graana. Do prije dvadeset godina, jedva je deset zemalja imalo zakon kojim je garantovano pravograanimanapristupinformacijamauposjeduorganavlasti.Odtadaje 56 zemalja usvojilo odgovarajui zakon, tako da je oktobra 2005.godine ukup
353

 MEDIJSKIDIJALOZI8,Vol.4

no66zemaljagarantovalograanimazakonskopravopristupainformacijama uposjeduorganavlasti,aoktobra2010.godinejetajbrojporastaona85.Profe sor Akerman s pravom govori o eksploziji zakona o slobodi informisanja i pravu na pristup informacijama, jer je 40 od, na poetku pomenutih 66 zako na,usvojenopoevod1999.godine.Nijesluajnotoseovajtalaszakonodavs tva kojim se priznaje i regulie pravo graana na slobodan pristup informaci jama u posjedu javnih vlasti koincidira sa vremenom kada uee graana u donoenjuodlukainjihovopravodakontroliujavnevlastipostajedemokrat ski standard, a transparentnost i odgovornost mjerilo demokratskog upravlja nja. Demokratizacija drutva naroito se odnosi na zemlje u tranziciji i ona je zasnovana na principima pravne socijalne drave, transparentnosti rada dravnih organa, to prije svega, podrazumijeva reafirmaciju znaaja javne sfere. Nova moderna koncepcija dravne uprave i lokalne samouprave zahti jeva promjenu strukture, funkcija, ciljeva i metoda odluivanja graana i organa koji posjeduju informaciju, i istovremeno namee obavezu dravi da omogui pristup informacijama i pravo graanina da zna ta vlast radi u nje govo ime, ime se iri sfera jaanja povjerenja graana u funkciju sistema. Velikibrojmeunarodnihdokumenataproklamujepravonaslobodanpristup informacijama, a izmeu ostalog izdvojio bih:lan 19 Univerzalne deklaraci je o ljudskim pravima i Meunarodnog pakta o graanskim i politikim pra vima, i lan 10 Evropske konvencije o ljudskim pravima i slobodama, koji glase:Svakoimapravonaslobodumiljenjaiizraavanja;utopravospadapravona miljenjebezmijeanjaipravonatraenje,primanjeidavanjeinformacijaiidejakroz bilo koji medij bez obzira na granice. Osnovni cilj ove demokratske norme jeste ostvarivanje obaveza za nosioce vlasti, dravnu upravu, javne servise i poje dince koji raspolau javnim ovlaenjima da uvijek odgovore posjeduju li informaciju kojusutrailigraaniilinekadrugazainteresovanalica,odnosno subjekti. Naravno svaka sloboda koja se realizuje u zajednici sa drugim ima svojegranice.Iovopravojesamojednounizuonihzakojevaidobropozna ta definicija dr Valtazara Bogiia: Ni svojim se pravom sluiti nemo, tek drugom na tetu il dosadu. Drugaije reeno, ni pravo pristupa nije apsolut no. No, slobodan pristup informacijama nikada nije apriorno iskljuen, jer u svakom konkretnom sluaju ogranienje je mogue samo kada je to stvarno potrebno radi zatite legitmnih interesa, koji je u konkretnom trenutku vaniji odinteresajavnostidabudeobavijetena,preciznijereeno,usvakomkonkre

354

MILOLALEVI: Globalnaiskustvainstitucionalneprimjenezakonaoslobodnompristupuinformacijama

tnom sluaju primjenjuje se pravni standard pretenog interesa. U ovom kontekstu,ogranienjejeposrednoiuinteresusvakoggraaninapojedinano. 2. Iskustva Crne Gore u primjeni Zakona o slobodnom pristupu informacijama Pristup informacijama kao relativno nova kategorija u evropskoj zakonodavnoj tradiciji uvedena je prvi put donoenjem Zakona o slobodnom pristupu informacijama koji se Skuptina RCG donijela 8.novembra 2005.godine (Sl.list RCG br.68/05). Usvajanjem novog Ustava 19.oktobra 2007.godine, pravo na slobodan pristup informacijama postaje ustavna kate gorija i dobija ustavnopravnu zatitu. Za punu primjenu Zakona o slobod nom pristupu informacijama, bilo je neophodno regulisati pitanja tajnosti podataka i zatite podataka o linosti. Uporednopravno iskustvo govori da je sloboda pristupa informacijama usko povezana sa pitanjem tajnosti podataka. Iz navedenog razloga, proizala je i potreba za donoenjem posebnog zakona koji bi na adekvatan nain i u skladu sa meunarodnim standardima, pitanje tajnosti informacije sveo na nunu i neophodnu mjeru. Skuptina Crne Gore donijela je Zakon o tajnosti podataka 13.februara 2008.godine (Sl.list br 14/08). Sa druge strane, trebalo je regulisati i oblast zatite linih podataka, u skladu sa pravom na privatnost, pa je zato donijet Zakon o zatiti podatka o linosti (Sl.list br ). Donoenjem Zakona o zatiti podataka o linosti upotpunio se set zakona koji tretiraju ovu oblast, meutim, u Analitikom izvjetaju, prateem dokumentu uz Miljenje Evropske komisije o zahtjevu CrneGore olanstvu u Evropskuunijuiznovembra2010.godine,pravniekspertiEvropskeunijeuka zali su na potrebu harmonizacije Zakona o slobodnom pristupu informacija ma, Zakona o tajnosti podataka i Zakona o zatiti podatka o linosti kako bi se sprijeila neopravdana ogranienja pristupa informacijama koje se moraju uinitijavnimikonsolidovalanadzornaulogacivilnogdrutva. 3. Institucionalno rjeenje primjene zakona koji regulie pravo na slobodan pristup informacijama Srbija (Nezavisno tijelo Povje renikzainformacijeodjavnogznaajaizatitulinihpodataka) Donoenjem Zakona o slobodnom pristupu informacijama u sistem organiza cije vlasti u Srbiji uveden je novi organ Povjerenik za informacije od javnog znaaja, kao nezavisno tijelo. Zadatak povjerenika je da postupa nezavisno, objektivno kako prema zakonodavnoj, tako i prema izvrnoj i sudskoj vlasti. Takoe on mora koristiti sva raspoloiva zakonska sredstva kako bi obezbije
355

 MEDIJSKIDIJALOZI8,Vol.4

dio puni kapacitet ostvarivanja prava na pristup informacijama od javnog znaaja. Mnogi inostrani eksperti su saglasni da je, bez obzira na to o kojoj je zemljirije,postojanjenezavisnogtijelapovjerenikakomeseupuujualbe nakon odbijanja organa vlasti da graanima daju konkretnu informaciju, ide alno rjeenje za punu implementaciju Zakona o slobodnom pristupu informa cijama i da, sljedstveno tome, ovaj organ ima kljunu ulogu u ostvarivanju prava na pristup informacijama u posjedu organa vlasti. To se od strane prav niheksperatasmatradobrimrjeenjem,jerusuprotnom,ukolikonematakvog tijela, sve albe se usmjeravaju prema sudu, to je spor proces, koji uz to, i mnogo kota. Zanimljiv je podatak da Srbija spada meu 13 zemalja u svijetu koje imaju potpuno nezavisno tijelo u ovoj oblasti. Uz raznevrste ombudsma na i komisija, taj broj sada dostie 35, mada njihov domet nije jednake snage, jerpopravilunemajumogunostizvrenjasvojihodluka. 4. Institucionalno rjeenje primjene zakona koji regulie pravo na slobodan pristup informacijama Slovenija ( Informacijski povjere nik) Slovenija, kao najbolji primjer u regionu u oblasti primjene prava na pristup informacijama, na najbolji nain uspostavila je ravnoteu izmeu Zakona o slobodnom pristupu informacijama i Zakona o zatiti podatka o linosti. Uspostavljanje ravnotee izmeu prava graanina da zna, odnosno da ima pristup informacijama i prava na privatnost danas se u praksi deava, to je pokazao sluaj i sa Slovenijom, preko primjene standarda pretenog intere sa, na koji se i poziva njihov Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja. Informacijski povjerenik je nezavisan, samostalni organ slino organizovan kao i u Srbiji, gdje odmah uoavamo da, iako je samo 13 zemalja u svijetu koje su institucionalno definisale pitanje primjene pristupa informa cijama preko nezavisnog tijela povjerenika za informacije, dva primjera su u zemljamaizregiona(SrbijaiSlovenija). 5. Institucionalno rjeenje primjene zakona koji regulie pravo na slobodan pristup informacijama Makedonija (Komisija za zatitu pravanaslobodanpristupinformacijamaodjavnogznaaja) Komisija je formirana na osnovu Zakona o slobodnom pristupu informacija ma od javnog znaaja Makedonije ( Zakon za sloboden pristap do informacii od javen karakter). Komisija prouava i primjenjuje odredbe ovog Zakona (imanadzornuulogunadsprovoenjemzakona).Zaefikasnuimplementaciju
356

MILOLALEVI: Globalnaiskustvainstitucionalneprimjenezakonaoslobodnompristupuinformacijama

ovog zakona nadlena je i za donoenje podzakonskih akata iz ove oblasti ( Uputstvo za nain postupanja u sprovoenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, Statuta Komisije). Komisija ima 5 lanova: predsjednik, zamjenik predsjednika i tri ostala lana Komisije, od kojih je jedan predstavnik nevladinog sektora, a dvojica predstavnici strune Slube komisije.Komisijaradikaostruno,nezavisno,kolektivnotijelo. 6. Primjeri zemaljalanica Evropske unije u pogledu primjene prava naslobodanpristupinformacijama Ideja javnosti rada dravnih organa je veoma stara i datira iz XVIII vijeka. Prvi put je ozakonjena u vedskoj 1766.godine, kada je graanima pri znatadostupnostdokumentimaipodacimau posjeduorganavlasti.Hidenius vepolovinomXVIIIvijekadoprinosiuvedskojozakonjenjujavnostiuprave, upravo putem zakonskog priznavanja dostupnosti graanima dokumenata i podataka u posjedu upravne vlasti (Trickfrihetsfrordning iz 1766.godine). Ovaj vid ideje javnosti izvrne vlasti potome napredovati i usvajati se u raz nim sredinama, dodue, nejednakom brzinom ali postojano (van Evrope e slian zakon u Sjevernoj Americi imati Viskonsin jo 1849, a u Junoj Americi Kolumbija,1888).Uvedskojje2006godineobiljeeno240godinaoddonoe nja prvog Zakona slobodnom pristupu informacijama. Danas u svijetu postoji 85 zemalja koje su usvojile zakone koji reguliu ovu oblast, ali ne samo ovu oblast, ve i njoj vrlo srodne oblasti zatite linih podataka i zatite tajnih podataka. Jedan od reprezentativnih primjera dobro organizovane primjene porodiceovihzakonajeiKancelarijakomesarazapristupinformacijamaVeli ke Britanije, koja garantuje pristup informacijama u javnom interesu, promo vietransparentnostdravnihorganailinihpodatakapojedinaca.Kancelarija Komesara za pristup informacijama Velike Britanije osnovana je 2003, od stra neMinistarstvapravdeVelikeBritanije.UlogaKomesarazapristupinformaci jama je da garantuje transparentnost dravnih organa, ali i da se brine se o potovanju Zakona o pristupu informacijama i Zakona o zatiti podataka. U Njemakoj je Zakon o slobodnom pristupu informacijama usvojen 1. januara 2006.godine,anadlenostnadsprovoenjemovogzakonapovjerenaKancela riji saveznog komesara za zatitu podataka i slobodan pristup informacijama koju je obrazovalo Savezno Ministarstvo za unutranje poslove. Prije donoe nja Zakona o slobodnom pristupu informacijama u Njemakoj je komesar imaouloguuzatitilinihitajnihpodataka.Alidonoenjemzakona1.januara 2006.godine njegova nadlenost je proirena i na slobodan pristup informaci
357

 MEDIJSKIDIJALOZI8,Vol.4

jama. Generalno gledano u veini zemalja Evropske unije pitanje nadlenosti nad ovom porodicom zakona rijeeno je preko nezavisnog organa povjere nikazainformacije(Francuska,Njemaka,Ujedinjenokraljevstvo,Slovenija). 7. Primjeri vanevropskih zemalja u pogledu primjene prava na slo bodanpristupinformacijama Doba prava na slobodan pristup informacijama u vanevropskim zem ljama nastupa, izuzevi Viskonsin i Kolumbiju, tek sa treom treinom XX vijeka. Godine 1966. u Kaliforniji, Amerika zakonom ureuje ovo pravo ozna avajuigasintagmomVladanasunevojsvjetlosti(inoviragauvienavra ta,anajobimnije1974.godineposlijeafereVotegejt),emususlijedileAustrali ja, Kanada i Novi Zeland. Danas u Kanadi postoji Informacijski povjerenik, organ koji je ustanovljen od strane kanadskog parlamenta, iji je zadatak da ispita odbijene zahtjeve na osnovu Zakona o slobodnom pristupu informaci jama Kanade. U Kanadi, funkciju informacijskog povjerenika od 2009.godine obavljaSuzzaneLegault. 8.Zakljuak Sloboda, proimanje i razmjena informacija neophodni su preduslov stabilonosti i otvorenosti jednog drutva. Demokratskoinstitucionalni karak ter kroz otvorenost informacija predominira dijaloki karakter drutva, snai dinamiku drutvenog organizma kroz mobilnost strukturnih jedinica u perce pciji i viziji otvorenog drutva. Kapacitet otvorene i slobodne informacije uki da monopolsku poziciju, inei time slobodu prijema informacija fundamen tom participativne politike kulture demokratskih zajednica. Pristup informa cijama u posjedu organa vlasti jeste, izmeu ostalog, spoznajni instrument i politika tehnologija koju upranjavaju politike elite, te takoe spoznaja naina komuniciranja, tj. obraanja organa vlasti prema graanima. Stasale demokratije i odgovorni pojedinci jesu oni koji pitaju i komentariu. A tamo gdje nema slobodnih informacija, inaugurie se sumnja i kreira neslobodni graanin. Literatura Rutovi, . (2007), Slobodan pristup informacijama Istinska potreba slobodnoggraanina,Niki:Sociolokalua,str.123126. Grupa autora (2008), Prirunik za primjenu zakona o slobodnom pristupu informacijama,Podgorica:Upravazakadrove.
358

MILOLALEVI: Globalnaiskustvainstitucionalneprimjenezakonaoslobodnompristupuinformacijama

Grupaautora(2006),PrimenaZakonaoslobodnompristupuinformacijama, Beograd:Fondzaotvorenodrutvo. http://en.wikipedia.org/wiki/Freedom_of_information_legislation http://www.ico.gov.uk/

359