2012 Almanah o Nadzoru Sektora Bezbednosti Na Zapa

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu
Srbija Bosna i Hercegovina Hrvatska
2012
Crna Gora Albanija
Makedonija
Kosovo
Beogradski centar za bezbednosnu politiku
Voe projekta
Beogradski centar za bezbednosnu politiku
Partneri u istraivanju
Donator projekta
2012
Izdavai: Beogradski centar za bezbednosnu politiku i Centar za demokratsku kontrolu oruanih snaga iz eneve Autori: Besnik Baka, Andreja Bogdanovski, Emsad Dizdarevi, Arjan Dyrmishi, Miroslav Hadi, Denis Hadovi, Emir Kala, Sandro Knezovi, Zvonimir Mahei, Gorana Odanovi, Predrag Petrovi, ore Popovi, Florian Qehaja, Mariola Qesaraku, Rajko Radevi, Jelena Radoman, Marko Savkovi, Sonja Stojanovi, Mentor Vrajolli Urednici: Franziska Klopfer i Douglas Cantwell sa Miroslavom Hadiem i Sonjom Stojanovi Slog i prelom: Marko Marinkovi Lektura i korektura: Tatjana Hadi tampa: UNAGRAF d.o.o., Beograd Tira: 400 kopija
CIP , 351.86(497) ALMANAC on Security Sector Oversight in the Western Balkans : 2012 / [urednici Franziska Klopfer ... [et al.] ; prevela Zorica Nenadovi]. Beograd: Beogradski centar za bezbednosnu politiku; Geneve: DCAF, 2012 (Beograd: Unagraf). 219 str. tabele ; 30 cm Tira 2.000 Napomene i bibliografske reference uz tekst. Bibliografija: str. 217218. ISBN 978-86-83543-99-1 a) COBISS.SR-ID 189860876 Ministarstvo inostranih poslova Kraljevine Norveke, BCbP, DCAF All rights reserved Beograd 2012.
Napomene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Uvod .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Sonja Stojanovi
Studije sluaja po zemljama

1. Albanija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Arjan Dyrmishi, Mariola Qesaraku i Besnik Baka 2. Bosna i Hercegovina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Denis Hadovi i Emsad Dizdarevi 3. Hrvatska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Sandro Knezovi i Zvonimir Mahei 4. Kosovo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Florian Qehaja i Mentor Vrajolli 5. Makedonija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Andreja Bogdanovski 6. Crna Gora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Rajko Radevi i Emir Kala 7. Srbija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 Predrag Petrovi, Gorana Odanovi, ore Popovi, Marko Savkovi i Jelena Radoman 8. Odgovornost zakonskih bezbednosnih inilaca na Zapadnom Balkanu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 Miroslav Hadi
Projektna metodologija i ocene: Mapiranje i praenje reforme sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu
9. Indeks reforme sektora bezbednosti: Merenjem do unapreenja demokratizacije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 Sonja Stojanovi Ocene parlamentarne kontrole i nadzora, opte transparentnosti i finansijske transparentnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
Sadraj
Napomene
Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu osmislio je konzorcijum istraivaa kao deo projekta naslovljenog Izgradnja kapaciteta graanskog drutva za mapiranje i praenje reforme sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu. Koorganizatori projekta su Centar za demokratsku kontrolu oruanih snaga iz eneve (DCAF) i Beogradski centar za bezbednosnu politiku. Projekat je trajao od februara 2009. godine do aprila 2012. godine. Okupljeno je sedam trustova mozgova sa Zapadnog Balkana kako bi mapirali i pratili reforme sektora bezbednosti u svojim zemljama. Centar za demokratsku kontrolu oruanih snaga iz eneve (DCAF) i Beogradski centar za bezbednosnu politiku (BCBP) posebno su zahvalni organizacijama graanskog drutva koje su sprovele istraivanje i koje su, uz BCBP, bile lanice ovog istraivakog konzorcijuma: Analitika (Makedonija), Centar za demokratiju i ljudska prava (Crna Gora), centar za sigurnosne studije (Bosna i Hercegovina), Centar za bezbednosne studije Kosova (Kosovo), Institut za demokratiju i medijaciju (Albanija) i Institut za meunarodne odnose (Hrvatska). Svaka od ovih organizacija pokazala se kao vredan lan, iji su naporan rad, posveenost, poznavanje lokalnih uslova i uvid omoguili nastanak ove publikacije. Uspeno sainjavanje ovog izdanja ne bi bilo mogue bez neprocenjive podrke nekoliko pojedinaca: Dr Timothy Donais i Dr Cornelius Friesendorf dali su dragocene komentare i doprineli radu na ranim nacrtima studija sluajeva navedenih zemalja. Miroslav Hadi i Sonja Stojanovi iz BCBP-a zajedniki su vodili implementaciju projekta u periodu od tri godine. Doprineli su projektu kao autori i pruili povratne informacije razliitim istraivakim timovima kako u vezi sa poglavljima koja su napisali za Almanah, tako i u vezi sa odvojenim studijama koje je svaka organizacija sainila o osam razliitih reformskih kriterijuma. Sonja Stojanovi je, takoe, dala smernice za metodologiju merenja reformi sektora bezbednosti, koja je koriena tokom celog procesa, te sainila kurikulum obuke za projektnu komponentu izgradnje kapaciteta. Tokom celog procesa Gorana Odanovi pruala je podrku svim organizacijama uesnicama. Njena spremnost da odgovori na esta administrativna i sutinska pitanja vezana za sadraj razliitih publikacija bila je veoma znaajna za realizaciju projekta. Marko Miloevi je, takoe, znaajno pomogao rad na ovoj publikaciji. Kada je re o DCAF-u, Franziska Klopfer vodila je zavrnicu projekta i nadzirala ureivanje. Douglas Cantwell je uredio, dao komentare i lektorisao tekst na engleskom jeziku. Ruchir Sharma i Martha Baillargeon obavili su dodatni lektorski posao. Helena Ziherl, Suzana Anghel and Kristina Huszti-Orban rukovodile su ranom fazom projekta i obezbedile obilje povratnih informacija o izuavanju kriterijuma. Tokom tri godine trajanja projekta, Darko Stani je dao opte smernice i komentar o nekoliko poglavlja ove publikacije.
Marko Marinkovi sainio je slog i prelom kako na naslovnoj strani, tako i unutar publikacije. tamparija UNAGRAF obezbedila je potovanje najviih standarda tampe. Posebnu zahvalnost dugujemo grupi motivisanih istraivaa koji su pokazali znaajan entuzijazam i strunost u radu na ovom izdanju i koji su se saglasili sa tim da piu iako su imali ne tako malo vremensko ogranienje. Meu njima su: Besnik Baka (Albanija), Andreja Bogdanovski (Makedonija), Emsad Dizdarevi (Bosna i Hercegovina), Arjan Dirmii (Albanija), Denis Hadovi (Bosna i Hercegovina), Emir Kala (Crna Gora), Sandro Knezovi (Hrvatska), Zvonimir Mahei (Hrvatska), Gorana Odanovi (Srbija), Predrag Petrovi (Srbija), ore Popovi (Srbija), Florian Qehaja (Kosovo), Mariola Qesaraku (Albanija), Rajko Radevi (Crna Gora), Jelena Radoman (Srbija), Marko Savkovi (Srbija) i Mentor Vrajolli (Kosovo). Za kraj, dugujemo zahvalnost Ministarstvu inostranih poslova Kraljevine Norveke, zahvaljujui ijem velikodunom doprinosu je finansiran rad konzorcijuma tokom trajanja projekta. Bez njihove dugorone podrke ova publikacija ne bi ugledala svetlost dana.
Uvod
Iako su zvanina saradnja i razmena izmeu zemalja Zapadnog Balkana u poslednjih nekoliko godina znaajno popravljene, transparentnost upravljanja bezbednosnim poslovima i dalje je nedovoljna u celom regionu. Informacije o tome koji je bezbednosni sektor nadlean za koju oblast, koje su njihove kompetencije, ko kontrolie razliite aktere i koliki su budeti nisu u svim navedenim zemljama uvek dostupne. Ovakav nedostatak transparentnosti ometa nacionalni nadzor sektora bezbednosti i usporava izgradnju poverenja koje je neophodno za regionalnu saradnju u ovom sektoru. U postkonfliktnom okruenju, u kome se o bezbednosnim temama jo uvek raspravlja iz kolektivistike i etnonacionalistike perspektive, laka dostupnost podataka i analiza zasnovana na podrobnom istraivanju mogli bi pomoi tome da se predupredi javljanje novih bezbednosnih dilema. Ova publikacija je, takoe, zasnovana na pretpostavci da graanskom drutvu mora biti omogueno da aktivno, rame uz rame s politiarima, uestvuje u demokratskoj civilnoj kontroli. Ovo je neophodno ukoliko postoji elja da se reforme sektora bezbednosti odre i da budu okrenute graanima. Oekuje se da e uestvovanje graana i organizacija civilnog drutva u nadzoru bezbednosnih politika bitno doprineti drutvenoj legitimizaciji bezbednosnih institucija. U ovoj fazi kljuno pitanje nije da li bi i zato bi trebalo reformisati sektor bezbednosti, ve kako najdelotvornije i naj uspenije sprovesti reforme, uz uestvovanje svih relevantnih faktora, ukljuujui u to i zvanine i nezvanine inioce. Ova publikacija treba da prui nezavisan, na istraivanjima utemeljen pregled kljunih dostignua, ali i slabosti u uspostavljanju odgovornosti aktera sektora bezbednosti Albanije, Bosne i Hercegovine, Hrvatske, Kosova, Makedonije, Crne Gore i Srbije, kao i odgovor na pitanje o tome kako to utie na demokratsku tranziciju nabrojanih zemalja. Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu predstavlja najvaniji rezultat izrade trogodinjeg saradnikog istraivakog projekta sedam trustova mozgova Zapadnog Balkana i Centra za demokratsku kontrolu oruanih snaga iz eneve (DCAF). Usredsreen je na izgradnju i jaanje kapaciteta organizacija civilnog drutva za mapiranje i praenje upravljanja sektorom bezbednosti, kao i za podsticanje reformi bezbednosnog sektora. Partneri ovog projekta pod nazivom Izgradnja kapaciteta civilnog drutva za mapiranje i praenje reformi sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu, koji je trajao od poetka 2009. do prve polovine 20012. godine jesu: Analitika, Skoplje; Beogradski centar za bezbednosnu politiku (BCBP), Beograd; Centar za bezbednosne studije (CBS), Sarajevo; Centar za demokratiju i ljudska prava (CEDEM), Podgorica; Kosovski centar za bezbednosne studije (KCSS), Pritina; Institut za meunarodne odnose (IMO), Zagreb i Institut za demokratiju i medijaciju (IDM), Tirana. Uz njih, projekat je podrao DCAF, a finansiralo ga je Ministarstvo inostranih poslova Kraljevine Norveke. Pored istraivanja obavljenih u navedenim zemljama, organizovane su i radionice o izgradnji kapaciteta namenjene obrazovanju strunjaka slinog profila i obuci organizacija civilnog drutva o kljunim pitanjima nadzora sektora bezbednosti. Ovaj projekat je-
Uvod dinstven je po nastojanju da se unapredi metodologija mapiranja i praenja reforme sektora bezbednosti, koju je razvio Beogradski centar za bezbednosnu politiku.1 Drutva Zapadnog Balkana nemaju dugu tradiciju uestvovanja graana u nadzoru upravljanja bezbednosnim sektorom. Tradicionalni bezbednosni akteri su stoga esto struniji od veine organizacija civilnog sektora, te imaju vei kredibilitet. Nadamo se da emo svojim istraivanjem doprineti tome da rad organizacija civilnog drutva bude vie primeen u zajednicama koje se bave bezbednosnom politikom, kao i tome da one dobiju vei kredibilitet u iroj javnosti. Oekujemo, stoga, da e iznoenje empirijskih dokaza pomoi stvaranju klime povoljne za debatu, koja e biti zasnovana na razumskim argumentima i upotrebljivim istraivanjima. Dokaze iznete u ovoj publikaciji autori su sistematino prikupljali, koristei jasne odrednice za procenjivanje uspeha ili neuspeha reforme sektora bezbednosti (RSB), to doprinosi verodostojnosti preporuka iznetih na kraju svakog poglavlja. Ovaj istraivaki projekat ima sledee ciljeve: 1. Stvaranje metodolokog instrumenta kojim e civilno drutvo moi da meri domete RSB-a u zemljama u tranziciji; 2. Generisanje i razmena korisnih znanja o stanju demokratske uprave u sektoru bezbednosti; 3. Sveobuhvatno prikazivanje sektora bezbednosti i meusobnih veza koje postoje izmeu njegovih pojedinanih komponenti; 4. Poboljanje potencijala civilnog drutva za zastupanje, koje je zasnovano na sistematizovanim dokazima; 5. Poveanje kapaciteta predstavnika civilnog drutva i njihove posveenosti jaanju demokratskog nadzora sektora bezbednosti.
ta treba oekivati od ovog Almanaha

Ovaj Almanah se sastoji iz sedam studija sluaja, odnosno od poglavlja koja u sebi sadre pregled i od poglavlja u kom se objanjava metodologija osmiljena tokom rea lizacije ovog projekta. Bitno je napomenuti da istraivanje koje su projektni partneri sproveli o razliitim aspektima RSB-a, zasnovano na metodologiji merenja RSB-a, nije u novoj publikaciji potpuno predstavljeno zbog ogranienog broja strana. Odluili smo da umesto toga predstavimo metodologiju (deveto poglavlje) i da je ilustrujemo ocenama kvaliteta parlamentarnog nadzora i kontrole, kao i optu i finansijsku transparentnost sektora bezbednosti (deseto poglavlje). Studije sluaja pojedinanih zemalja (od prvog do sedmog poglavlja) napisane su na osnovu glavnih nalaza do kojih se dolo u projektnoj fazi mapiranja i nadzora. Nastojano je da se odgovori na sledee istraivako pitanje: Koja su kljuna dostignua i promaaji u uspostavljanju, odnosno u osiguravanju odgovornosti aktera sektora bezbednosti Albanije, Bosne i
1 Za dodatne informacije pogledati poglavlje devet. Stojanovi, S. Indeks reforme bezbednosnog sektora: merenjem do unapreenja demokratizacije.
Hercegovine, Hrvatske, Kosova, Makedonije, Crne Gore i Srbije? Kako je to uticalo na demokratsku tranziciju ovih zemalja? Studije sluaja navedenih zemalja nude kritiku i argumentovanu analizu rada glavnih pravnih i institucionalnih mehanizama za uspostavljanje odgovornosti aktera u sektoru bezbednosti. U ovoj studiji je pojam odgovornosti aktera u sektoru bezbednosti shvaen na sledei nain: Odgovornost je, uz ostale kljune principe demokratske izbore, potovanje ljudskih prava, vladavinu prava, podelu vlasti izmeu stubova vlade, kontrolu vlasti, demokratski nadzor bezbednosnog sektora nezaobilazni princip funkcionisanja demokratskih drava. Odgovornost se prevashodno zasniva na valjano uspostavljenom i organizovanom komandnom lancu. Odgovornost podrazumeva potovanje principa po kome pravila i propisi postoje kako bi bili potovani, a svako njihovo krenje mora biti kanjeno. Odgovornosti se zasniva na postojanju mehanizama graanske kontrole i nadzora svih bezbednosnih aktera, ukljuijui u to i oruane snage i ostale agencije moi. Odgovornost podrazumeva postojanje niza pravila, procedura, metoda i resursa ustanovljenih zakonom kako bi bilo osigurano to da kontrola i nadzor sektora bezbednosti delotvorno i uspeno funkcioniu, kao i to da sektor bezbednosti u potpunosti obavlja postavljene zadatke. U ovoj studiji napravljena je razlika izmeu vertikalne i horizontalne odgovornosti. Vertikalna odgovornost jeste odgovornost koju dravna bezbednosna institucija ili agencija ima prema vladi ili ministarstvu kome je podreena. Horizontalna odgovornost jeste odgovornost prema drugom vladinom ogranku ili instituciji koju je postavio ili naimenovao drugi vladin ogranak. Prilikom razmatranja pojma odgovornosti posebna panja posveena je interakciji razliitih mehanizama kontrole i nadzora, jer meusobno povezivanje vertikalne i horizontalne odgovornosti neposredno utie na ustavnu kontrolu. Premda dravni bezbednosni akteri mogu biti pozvani na odgovornost zbog svog rada u raznim oblastima (pogledati u uokvirenom tekstu, u delu Odgovornost za), ova studija e kao svoje polazite koristiti trogodinje empirijsko istraivanje koje su sproveli autori ukljueni u projekat kako bi osvetlila odgovornost aktera sektora bezbednosti za dve sledee komponente: 1. Odgovornost za zakonitost rada i potovanje ljudskih prava; 2. Odgovornost za transparentno budetsko planiranje (usmeravanje sredstava) i troenje budeta (finansijska transparentnost, ukljuujui u to i javne nabavke).
10
Uvod
Odgovornost PREMA predstavnicima relevantnih kontrolnih mehanizama u okviru izvrne grane vlasti parlamentu sudstvu nezavisnim dravnim telima javnosti i civilnom drutvu
Odgovornost ZA celovitu i uspenu implementaciju politike nacionalne bezbednosti i funkcionisanje nacionalnog sistema bezbednosti zakonitost rada i usklaenost s radom institucija tedljivo i transparentno troenje/implementaciju dravnog budeta potovanje ljudskih prava graana i zaposlenih u bezbednosnom sektoru
Poglavlje koje pojedinano govori o svakoj zemlji sadri saet uvod u relevantni sektor bezbednosti, kao i u dominantni reformski kontekst. Ovo podrazumeva pregled kljunih aktera sektora bezbednosti, pri emu e akcenat biti stavljen na opise razliitih nosilaca kontrole sektora bezbednosti i nadzora koji u zemlji postoje, kao i na njihove meusobne veze. Autori su zamoljeni da posebnu panju obrate na utvrivanje i objanjavanje toga gde i kako ovi nosioci kontrole i nadzora deluju, s obzirom na to da su oni po svojim ovlaenjima, poloaju, strukturi i praksi jedinstveni u regionu (npr. Graanski savet za nadzor rada policije u Crnoj Gori ili Vojni ombudsman u BiH), kao i na to koji od njih nedostaju. Nakon ovoga sledi diskusija o nastanku ovih nosilaca kontrole i o nainu njihovog rada, uz osvrt na specifian nacionalni kontekst i na naslee koje podupire RSB. Projektni partneri su prethodno objavili odvojene publikacije, usredsredivi se na analizu drutveno-politikog konteksta unutar kog su, poev od pada komunizma 1989.2 pa do danas, sprovedene pomenute reforme. Autori su zamoljeni da saine dokumentovanu analizu kljunih modela razvoja i funkcionisanja demokratske odgovornosti u svojim zemljama. Nastojali su da opiu i objasne trenutnu situaciju, odnosno da objasne delovanje nadzornih tela i nivo odgovornosti koju oni imaju. Posebna panja posveena je utvrivanju raskoraka izmeu teorije i prakse. Stoga su autori, prema razliitim kriterijumima3, sainili kriti ki pregled nalaza istraivanja, koje su sakupili tokom faze mapiranja projekta. Bili su, takoe, ohrabreni da utvrde najslabije take reformi, osvrnuvi se na generike komponente sistema ocenjivanja (npr. nepostojanje zakonodavstva ili postojanje neodgovarajueg zakonodavstva, nedostatak administrativnih i upravljakih kapaciteta, nepostojanje odgovarajueg vrednosnog sistema ili nedovoljno razvijena praksa). Au-
Svi partneri su objavili svoje publikacije analize konteksta i na internet-mrei. Raspoloive su na sledeim adresama: Albanija <www.idmalbania.org/context-analysis-chronology-security-sector-reform-albania-1991-2009>; BiH <http://css.ba/images/docs/context%20analysis%20of%20security%20sector%20 reform%20in%20 bih.pdf>; Hrvatska <www.imo.hr/node/1341 Kosovo: kttp://qkss.org/new/index.php?s ection=news&cmd=details&newsid=198&teaserId=11>; Makedonija <http://www.analyticamk.org/images/stories/files/cassrm_mk.pdf>; Crna Gora <http://www.cedem.me/index.php?IDSP=1408&jezik=lat>; Serbia <http://www.ccmr-bg.org/Books/3975/Context+Analysis+of+the+Security+Sector+Reform+in+S er bia+1989-2009.shtm> 3 Razliiti kriterijumi analizirani prilikom faze mapiranja ovog projekta su: pravna drava, nadzor nad nezavisnim dravnim telima, kontrola sudstva, parlamentarna kontrola i nadzor, izvrna kontrola i nadzor, opta transparentnost i predstavljenost.
11
ODGOVORNOST
tori, meutim, nisu navodili iscrpan pregled nalaza iz svih oblasti istraivanja. Usredsredili su se na sainjavanje celovite analize, u kojoj su podvueni samo najznaajniji nalazi o stepenu odgovornosti aktera sektora bezbednosti u datoj dravi. Urednici su, stoga, od autora traili da naglase osnovne odlike upravljanja sektorom bezbednosti koje su ve godinama prisutne, kao i neke nove/drugaije upravljake matrice koje su nastale tokom poslednjih godina. Autori su odluili da predstave svoje glavne nalaze na razliite naine: predstavljajui inilac po inilac (npr. poreenje nadzora rada razliitih institucija policije, vojske, obavetajnih slubi, privatnih bezbednosnih inlaca itd.). Ovaj pristup korien je u poglavljima koje su o RSB-u sainili makedonska Analitika i albanski Institut za demokratiju i medijaciju. komparativno, predstavljajui sve inioce (npr. nadzor budeta bezbednosnog sektora predstavlja najproblematiniju oblast nadzora u svim obraivanim sektorima bezbednosti). Ovaj pristup korien je u studijama sluaja o RSB-u u BiH (Centar za bezbednosne studije), Hrvatskoj (Institut za meunarodne odnose), Crnoj Gori (Centar za Demokratiju i ljudska prava), Srbiji (Beogradski centar za bezbednosnu politiku) i Kosovu (Kosovski centar za bezbednosne studije). Studija je zasnovana na primarnim izvorima (zakonima, publikacijama parlamentarnih i nadzornih tela, dokumentima o vladinim politikama i, tamo gde je bilo mogue, intervjuima) i na sekundarnim izvorima (naune knjige, lanci i novinski lanci). Svaka organizacija odrala je najmanje jedan sastanak fokus grupe kako bi verifikovala glavne nalaze.
12
Studije sluaja po zemljama
Albanija
Poglavlje 1 Albanija
Autori: Arjan Dyrmishi, Mariola Qesaraku i Besnik Baka4
4 Arjan Dirmii je vii istraiva u Institutu za demokratiju i medijaciju (IDM) u Tirani, Al banija. (http:// www.idmalbania.org); Mariola Qesaraku i Besnik Baka su istraivai ovog Instituta.
15
Skraenice i akronimi
SMAV OPPDULJP OEF ONB SVOP NATO NBS ZN ZG VDRI DOS SUK Savet ministara albanske Vlade Albanski odbor za pravna pitanja, dravnu upravu i ljudska prava Albanski odbor za ekonomiju i finansije Albanski odbor za nacionalnu bezbednost Albanska sluba za vojnoobavetajne poslove Severnoatlantski savez Savet nacionalne bezbednosti Albanije Zastupnik za nabavke Zatitnik graana (Avokati i Popullit) Albanski vrhovni dravni revizorski institut Albanska dravna obavetajna sluba Albanska sluba unutranje kontrole
16
Albanija
U ovom poglavlju bie analizirana odgovornost aktera sektora bezbednosti u Albaniji. Analiza je okrenuta odgovornosti koju imaju demokratski izabrane institucije zaduene za uspostavljanje kontrole, kao i odgovornosti koje institucije sektora bezbednosti imaju prema ovim demokratski izabranim institucijama. Pod lupom su se nale institucije izvrne vlasti, Parlament, sudstvo, albanske Oruane snage, policijska i obavetajna sluba. Reforma sektora bezbednosti u Albaniji zapoeta je nakon pada komunizma, kao i nakon poetka demokratske tranzicije i predstavlja znaajan segment transformacije albanskog drutva. Reforme sprovedene u poslednjih dvadeset godina dovele su do toga da Albanija iz staljinistikog reima, u kom su bezbednosne institucije sluile za odravanje straha i zaplaivanje naroda, pree u demokratski sistem, u kom je rad bezbednosnih institucija zasnovan na vladavini prava i na principima potovanja ljudskih prava. Oruane snage stavljene su pod civilnu kontrolu i uestvuju u meunarodnim operacijama i vojnoj saradnji. Policijske i obavetajne slube dostigle su, takoe, standarde koje imaju i ostale evropske demokratije. Najoigledniji rezultat ovih reformi predstavlja integracija Albanije u NATO savez 2009. godine. I pored toga to je sistem odgovornosti unutar sektora bezbednosti Albanije bio unapreen, taj napredak nije bio dovoljan za ostvarivanje integracije u NATO, to je bio jedan od osnovnih prioriteta. Politika uslovljavanja, koja je osnovna odlika NATO integracije, nije ukljuila reformu sektora bezbednosti. Reforme u ovoj oblasti izgubile su svoj intenzitet nakon usvajanja novog Ustava 1998. godine, kao i nakon usvajanja relevantnog zakonodavnog okvira, koji je obezbedio uspostavljanje sistema odgovornosti. Zamiranje reforme dovelo je do toga da u nekim oblastima ne postoji odgovarajue zakonodavstvo, dok u nekim drugim postoji, ali su zakoni ili zastareli ili imaju tako mnogo nedostataka da ih je teko primeniti. Stoga nije dolo do neophodnog razvoja odgovarajuih administrativnih kapaciteta. Ustalila se loa praksa i uspostavljen je prilino nedelotvoran sistem kontrole i nadzora. Imajui u vidu takvo okruenje, u ovom poglavlju emo razmotriti postojee stanje u sistemu odgovornosti unutar albanskog sektora bezbednosti i izneti preporuke za njegovo unapreenje i za delotvorniju kontrolu i nadzor bezbednosnih institucija. Istraivanje je zasnovano na pregledu zakonodavstva, zvaninih dokumenata (izvetaji, zapisnici sa parlamentarnih debata, izjave), informacijama koje su obezbedile institucije za bezbednost i nadzor, medijskim izvetajima, izvetajima o meunarodnim organizacijama, intervjuima i nalazima rada fokus grupe. U sledeem odeljku opisano je ustavno i politiko ureenje sektora bezbednosti, te rad institucija ukljuenih u kontrolu i nadzor sektora bezbednosti, kao i njihova ovlaenja. Tri sledea odeljka posveena su kontroli i nadzoru Oruanih snaga, policije i obavetajnih slubi, koju vre izvrna vlast, sudstvo i javnost. Poslednji odeljak posveen je zakljucima i preporukama za unapreenje odgovornosti bezbednosnih aktera.
17
1. Uvod
2. Ustavna i politika scena

Prema albanskom Ustavu iz 1998. godine, politika vlast je podeljena na zakonodavnu, izvrnu i sudsku. Izvrnu vlast bira Parlament, a dele je Vlada i predsednik. Vladu bira Parlament apsolutnom veinom glasova svih poslanika, a predsednika bira najmanje tri petine ukupnog broja poslanika.5 Zakonodavnu vlast dele Vlada, Parlament i predsednik. Vlada predlae nacrte zakona Parlamentu, a predsednik ratifikuje sve zakone koje Parlament usvoji. On ima pravo na stavljanje jednog veta. Na elu Vlade nalazi se premijer koji, zajedno s ministrima, formira Savet ministara Albanije. Odluke koje usvoji ovaj Savet predstavljaju, posle zakona koje usvoji Parlament, najvanija normativna akta.6 Uprkos ovim uravnoteenim ustavnim odredbama, izvrna vlast, a posebno premijer, pokuali su da kontroliu zakonodavstvo i sudstvo, te su se vremenom pokazali kao dominantni akteri. Strogom kontrolom svojih partija premijeri su kontrolisali ministre i donoenje odluka Saveta ministara Albanije. Takvo ustrojstvo dovelo je do toga da uloga ministara bude uglavnom ograniena na implementaciju, a mnogo manje usmerena na izbore politika i donoenje odluka. Dominantna pozicija premijera uticala je i na odnose s predsednicima. Ustavno ovlaenje predsednika da imenuje ili nominuje efove bezbednosnih i sudskih institucija uzrokovalo je sukobe s premijerima, koji su ova imenovanja shvatali kao njegov nain da utvrdi kontrolu nad ovim institucijama.7 Nedostatak demokratske tradicije i nepostojanje znaajne politike veine nakon izbora doveli su do toga da u poslednjih dvadeset godina budu formirane jake vlade. Tako je nastala politika kultura, u kojoj je bilo malo prostora za konsenzus. Uobiajeno je da veina u Parlamentu usvaja zakone i politike bez pokretanja debate, dok ih opozicija bez razmatranja odbija ili bojkotuje. Opozicija obino usvaja reakcionarna sredstva, ukljuujui u to i trajkove glau ili boravak na ulicama (BBC 2010). Ova borba za mo se nastavlja, a poslednja dopuna Ustava (Zakon o izmenama i dopunama Zakona 8417 Ustav Republike Albanije iz 1998) smatra se pokuajem poveanja uticaja premijera na sopstvenu politiku partiju, na predsednika drave, na Parlament i, na kraju, na sudstvo (Moniquet 2008).
5 elja da se osvoje tri petine poslanikih mesta u Parlamentu ostavljala je posledice na albanske politike procese due od jedne decenije. Od 2008. godine ustavnim amandmanima uvedena je mogunost sprovoenja treeg izbornog kruga za izbor predsednika, gde je potrebno dobiti apsolutnu veinu. Trei krug se sprovodi ukoliko su prva dva kruga, u kojima je potrebna kvalifikovana veina, bila neuspena. Uvoenje amandmana izazvalo je neujednaene reakcije, a veina ih smatra pokuajem vodeih politikih partija da kontroliu izbor predsednika. 6 Savet ministara ne moe kontrolisati regulativu vezanu za sudstvo, zakonodavstvo i neke nezavisne institucije. 7 Predsednik ima ovlaenje da uz saglasnost skuptine imenuje komandanta Generaltaba Oruanih snaga Albanije, direktora Dravne obavetajne slube, javnog tuioca i sve druge tuioce, lanove Ustavnog suda Albanije i Vrhovnog suda, kao i sve sudije, na predlog Visokog saveta sudstva. Uz to, pokazalo se da je ovlaenje koje predsedniku omoguava da odobrava zakone znaajno, posebno u sluajevima kad su zakoni kontroverzni i izglasani malom veinom.
18
Albanija
Institucije koje su ukljuene u kontrolu i nadzor pripadaju izvrnoj, zakonodavnoj i sudskoj vlasti. Pored toga, Parlament je osnovao niz nezavisnih institucija koje kontroliu primenu zakona i koje su dune da mu podnose izvetaje.
3.1. Izvrna vlast

Izvrnu vlast, koja omoguava komandovanje, upravljanje i kontrolu bezbednosnih institucija, imaju predsednik, premijer, Savet ministara, ministar odbrane, ministar unutranjih poslova, ministar finansija, ministar pravde, ministar za ivotnu sredinu i gradonaelnici. Javni tuilac nalazi se izmeu izvrne i sudske vlasti, a pod njegovom upravom i kontrolom nalazi se sudska policija (videti Tabelu 1).
Tabela 1:Institucije izvrne vlasti nadlene za nadzor bezbednosnog sektora Predsednik Premijer (predsednik Vlade) Savet ministara (Vlada) Javni tuilac Javno tuilatvo Direktor Ministar odbrane Ministar unutranjih poslova Dravna policija Republika garda Ministar finansija Ministar pravde Ministar za ivotnu sredinu umarska policija
Dravna obavetajna sluba
Oruane snage Vojna obavetajna sluba
Jedinica za finansijske podatke Generalni carinski direktorat
Zatvorska policija Sluba unutranje kontrole zatvorskog sistema
Sudska policija
Vojna policija
Sluba unutranje kontrole Ministarstva unutranjih poslova firme
Generalni poreski direktorat
straa
3.2. Zakonodavstvo
Parlament je okosnica uspostavljanja odgovornosti u sektoru bezbednosti Albanije. On je jedini ovlaen da usvaja zakone, odobrava budete i podrava donoenje vanih politikih odluka vezanih za nacionalnu bezbednost i strategiju odbrane. Poseduje, uz to, mehanizme za primenu izglasanih zakona. Parlament je ustanovio tri stalna odbora nadlena za kontakte i konsultacije s izvrnim i bezbednosnim institucijama (Pravilnik rada Skuptine): 19
3. Kontrolna i nadzorna tela
Odbor za nacionalnu bezbednost odgovoran je za organizovanje narodne odbrane, kao i za Oruane snage, vojnu saradnju, unutranje poslove, vanredne situacije, javni red i tajne slube; Odbor za ekonomiju i finansije odgovoran je za budet i za nadzor njegovog troenja; Odbor za pravna pitanja, dravnu administraciju i ljudska prava odgovoran je za organizovanje rada sudstva i nezavisnih institucija, kao i za zatitu ljudskih prava.
3.3. Nezavisne nadzorne institucije

Pored toga to ima neposredan nadzor nad primenom zakona, politika i budeta, Parlament je osnovao i nekoliko nezavisnih institucija koje nadziru primenu i koje podnose izvetaje skuptini (videti Tabelu 2):
Tabela 2: Stalni odbori Parlamenta nadleni za kontrolu i nadzor Parlament Odbor za nacionalnu bezbednost Razmatra zakonodavstvo i budet bezbednosnih institucija. Nadzire rad i podnosi izvetaje odgovornim ministrima i/ili bezbednosnim institucijama: Oruanim snagama policiji obavetajnim slubama. Odbor za pravna pitanja, dravnu upravu i ljudska prava Razmatra zakonodavstvo bezbednosnih institucija. Nadzire da li bezbednosne institucije primenjuju zakon o zatiti ljudskih prava i podnosi izvetaje nezavisnim telima: Zatitniku graana Komesaru za zatitu linih podataka Visokom inspektoratu za prijavu i reviziju svojine Komesaru za zatitu od diskriminacije. Odbor za ekonomiju i finansije Razmatra budet bezbednosnih institucija. Nadzire primenu budeta i javne nabavke i izvetava nezavisne institucije: Vrhovnu revizorsku instituciju Zastupnika za nabavku.
Zatitnik graana nadgleda primenu zakona koji se odnose na zatitu ljudskih prava; Vrhovna dravna revizorska institucija kontrolie troenje dravnih fondova; Komesar za zatitu linih podataka nadgleda i prati zatitu linih podataka; Visoki inspektorat za prijavu i reviziju svojine predstavlja antikorupcijsku instituciju koja je odgovorna za primenu zakonske regulative vezane za sukob interesa; Zastupnik za nabavku kontrolie implementaciju zakonske regulative vezane za nabavke; Komesar za zatitu od diskriminacije nadgleda primenu zakonske regulative kojom se spreava diskriminacija.
20
Albanija
Sudstvo nadzire rad sektora bezbednosti tako to preispituje ustavnost zakona i politika koje Parlament usvaja, kao i tako to odluuje o tome da li izvrna vlast zakonito sprovodi propise. Sudski sistem ine tri nivoa: sudovi prve instance, apelacioni sudovi i Vrhovni sud. Ustavni sud, koji je formalno van sudstva i koji je nezavisan u odnosu na sva vladina tela, tumai zakone i garantuje njihovu usklaenost s Ustavom Albanije.
4. Kontrola i nadzor Oruanih snaga

U ovom odeljku analiziraemo kontrolu i nadzor Oruanih snaga. U uvodu emo izneti podatke o napretku i propustima u reformi tokom poslednjih dvadeset godina, a zatim analizarati uinak svih tela koja imaju kontrolna i nadzorna ovlaenja.
4.1. Kontekst
Reforma sektora odbrane u Albaniji ne moe se razumeti izvan konteksta komunisti kog naslea. Nakon uspostavljanja demokratije 1991. godine trebalo je definisati novi koncept odbrane i sainiti nacrt pravnog okvira za civilnu kontrolu Oruanih snaga, koji do tada nije postojao. Uprkos usponima i padovima, pokazalo se da su reforme sektora odbrane bile najuspenije reforme u javnom sektoru. Tokom poslednjih godina ostvareni su znaajni rezultati, kao to su, na primer, osnivanje novih institucija i struktura. Meutim, restrukturiranje vojske i unapreenje sistema i dalje su veoma zavisili od politikih prioriteta i htenja. Izgradnja institucija tekla je tako to su politi ke sile kontrolisale sektor odbrane, uvodei u njega svoje ljude i izbacujui nepoeljne (Qesaraku i Baka 2011: 9). Politizovane reforme oslabile su napore uloene u demokratizaciju i profesionalizaciju sektora bezbednosti. Slom piramidalnog sistema 1997. godine doveo je do nemira, kada su slabosti Oruanih snaga postale oigledne. U narednom periodu dolo je do ponovnog uspostavljanja vladavine prava i poverenja u dravne institucije, a zatim i do nastavka reformi, pristupanja u savez NATO i nastavka integracije u EU. Usvajanjem Ustava 1998. godine (ime je zamenjen Zakon o glavnim ustavnim dispozitivima iz 1991) utemeljena je civilna kontrola nad Oruanim snagama (Ustav Albanije, l.12.2). Ovo je posluilo kao osnova za sprovoenje novih reformi. Treba istai, o emu emo vie govoriti u narednom odeljku, da pravnom okviru i dalje nedostaje jasna i precizna definicija podele odgovornosti izmeu predsednika, premijera, ministra odbrane i komandanta Generaltaba Oruanih snaga. To je dovelo do preklapanja nadlenosti i negativno uticalo na delotvornost rada institucija zaduenih za kontrolu i nadzor.
21
3.4. Sudstvo
4.2. Izvrna kontrola i nadzor

Kontrolu Oruanih snaga u izvrnoj vlasti vre predsednik drave, premijer i ministar odbrane. Kao to je ve pomenuto, Ustavom je uspostavljen bolje usklaen sistem nadlenosti u okviru izvrne grane vlasti. Meutim, odnosi izmeu predsednika i premijera ostali su napeti. Predsednik je vrhovni komandant Oruanih snaga (Ustav Albanije, l.168.2). U periodu mira predsednik komanduje Oruanim snagama posredstvom premijera i ministra odbrane, dok u ratnom periodu ima neposredna komandna ovlaenja. Predsednik ima ovlaenja da, na predlog premijera, postavlja i razreava dunosti komandira Generaltaba, kao i da, na predlog ministra odbrane, imenuje i razreava dunosti komandira Kopnenih, vazdunih i pomorskoh snaga.8 Imenovanje, ipak, nije bilo podlono parlamentarnom razmatranju. O itavom procesu odluivali su iskljuivo predsednik, ministar odbrane i premijer. Stoga je o mnogim kandidatima koji su nominovani za mesto komandanta Generaltaba uno raspravljano, pri emu su se ule optube da je neko od kandidata ko ima viu poziciju u vojsci preskoen. Predsednik se, takoe, nalazi na elu Nacionalnog saveta bezbednosti Albanije. To je savetodavno telo (Ustav Albanije, l. 168)9, koje ima ulogu da predsedniku iznese svoje miljenje o pitanjima koja se odnose na politiku odbrane i kontrolu naoruanja, kao i o pitanjima bezbednosti. Predsednik nema pravo da donosi zakone, ve kao elnik Nacionalnog saveta bezbednosti moe samo da daje preporuke. Na elu izvrne vlasti nalazi se premijer i on pokree politike i pravne inicijative. Predsednik, takoe, nema ni administrativne kapacitete, jer ima ogranien broj savetnika. Uzmemo li u obzir to da predsednik ima ograniena vojna ovlaenja, moemo rei da je on u prolosti malo uticao na aktivnosti Oruanih snaga. Zbog sloenog i esto antagonistikog odnosa koji je imao prema kontroli institucija sektora bezbednosti, Nacionalni savet bezbednosti je ostao disfunkcionalan. Iako formalno predstavlja najviu instituciju zaduenu za reavanje pitanja nacionalne bezbednosti, Nacionalni savet bezbednosti je od 1998. godine odrao samo nekoliko sastanaka (Dyrmishi 2009). Razliiti premijeri predlagali su Parlamentu usvajanje zakona, ime su zaobiena ovlaenja koja su data predsedniku drave Ustavom, te prvim zakonima usvojenim nakon ratifikacije Ustava (Dyrmishi 2009). Premijer i Savet ministara odobravaju organizacionu strukturu vojske10, daju Parlamentu i predsedniku predloge o odbrambenoj politici i budetu i usklauju aktivnosti institucija vezanih za sektor odbrane. Premijer, meutim, nije valjano obavljao ulogu koordinatora. Iako se o njima raspravljalo, planovi za poboljanje koordinacije sai-
8 U ratnom periodu predsednik, na predlog premijera, postavlja i razreava dunosti komandanta Oruanih snaga. 9 Ovo savetodavno telo ine: predsedavajui skuptine, premijer, ministar spoljnih poslova, ministar odbrane, ministar za javni red, ministar za lokalnu vladu i decentralizaciju, ministar finansija, ministar saobraaja i telekomunikacija, komandant Generaltaba, direktor Dravne obavetajne slube i direktor policije. 10 Premijer nominuje kandidate za mesto komandanta Generaltaba.
22
Albanija njeni u razliitim ministarstvima nikada nisu sprovedeni. Bitka za mo koja se vodila izmeu premijera i predsednika imala je domino efekat i uticala na ukupno stanje i funkcionisanje oblasti odbrane. Premijer je 2005. godine osnovao Odbor za politiku nacionalne bezbednosti, koji u osnovi ima savetodavnu ulogu i koji moe da odobrava dokumente. Osnivanje Odbora nije utemeljeno na Ustavu, te je akt dupliranja institucija, to ukazuje na raskorak koji postoji izmeu ustavnih odredaba i politike prakse u Albaniji (Pietz i Remillard 2009). Ministar odbrane je civil i u periodu mira on je najvii zvaninik u sistemu odbrane, u ijem sastavu se nalaze i Oruane snage.11 Odgovora Parlamentu, predsedniku i premijeru za primenu odbrambene politike. On ima ovlaenja da predlae odbrambenu politiku, budet, vojna postavljenja (osim za in generala) i vojne ataee. Komandant Generaltaba za svoj rad odgovora ne samo predsedniku i premijeru, ve i ministru odbrane.
4.3. Parlamentarna kontrola i nadzor

Parlament je najvanija institucija za nadzor vojne organizacije.12 Da bi bila osigurana transparentnost rada i odgovornost vojske, parlamentarni Odbor za nacionalnu bezbednost13 razmatra i odobrava nacrt budeta Oruanih snaga, nadgleda primenu budeta odbrane, proverava primenu politika, zahteva objanjenje od ministra odbrane i daje preporuke.14 U praksi je, meutim, Parlament imao marginalnu ulogu prilikom nadziranja Oruanih snaga i provere odbrambenog budeta. Odobravanje budeta najee je bilo formalno, te poslanici nisu bili voljni, niti su imali moi da uvedu sutinske promene.15 Debate koje su voene bile su uoptene i nisu bile previe okrenute razmatranju budeta. Poslanici koji ine veinu u Parlamentu posebno nisu bili spremni da kritikuju vladine predloge, to je vremenom dovelo do poistoveivanja partije i drave. Prilikom nadzora Oruanih snaga Parlament se, zbog nedostatka resursa, nije oslanjao na raznovrsne nalaze eksperata, informacije i analize. On se, stoga, prilikom nadzora oslanjao na podatke koje je dobijao od izvrne vlasti i vojske, iako su upravo to institucije koje bi trebalo da budu odgovorne Parlamentu i koje bi on trebalo da nadzire (Gumi 2003).
11 Ministar je za primenu odbrambene politike odgovoran Parlamentu, predsedniku i premijeru. 12 Dok je izvrna vlast odgovorna za sveukupno upravljanje sektorom bezbednosti i za kontrolu njegovog rada, kao i za formulisanje i implementaciju bezbednosnih politika na svim nivoima, zadatak parlamenta je da usvaja zakone, podrava politike i odobrava budet. 13 Odbor za pravne poslove, dravnu administraciju i ljudska prava i Odbor za ekonomiju i finansije su, takoe, deo nadzornog mehanizma. Ovom prilikom baviemo se radom parlamentarnog Odbora za nacionalnu bezbednost. 14 Ova uloga Parlamenta istaknuta je i u Zakonu o ovlaenjima, komandnoj vlasti i stratekom usmerenju Oruanih snaga. 15 Ovo je zakljuak koji se moe izvesti iz diskusija o budetu Ministarstva odbrane, Ministarstva unutranjih poslova i NIS-a iz 2009. godine, kao i iz zabeleki sa sastanka Odbora za nacionalnu bezbednost, odranog 25. novembra 2008. Autori su zadrali zapisnike s ovih sastanaka.
23
Drugi razlog zbog kog Parlament nije dovoljno dobro radio jeste injenica da ima, uopteno gledano, veoma slabe strukture za specijalizovanu podrku. Rad Parlamenta se tradicionalno oslanja na znanje pojedinanih poslanika. Poslanici, meutim, esto imaju ograniena znanja o pitanjima odbrane, te im nedostaje strunost da nadziru sloene aktivnosti Vlade. Isto vai i za parlamentarni Odbor za nacionalnu bezbednost, koji, pored pomonika predsedavajueg, ima samo troje zaposlenih dva strunjaka za pitanja bezbednosti i jednog pravnika. S obzirom na obim radnih obaveza i aktivnosti koje bi trebalo da ispuni i sprovede, Odbor nema dovoljan broj zaposlenih. Postoji i Sluba za parlamentarno istraivanje i pravne usluge, koja kritikuje politike i daje predloge politika poslanicima i odborima, ali su njeni dometi skromni. este promene strunih kadrova, do kojih dolazi zbog politikih promena i politizacije birokratije, ne ostavljaju prostor zaposlenima u Parlamentu da poveaju svoju strunost i da ouvaju institucionalno pamenje. Ovo je u praksi dovelo do negativnih posledica, jer predstavnici opozicije nemaju poverenje u strunost zaposlenih u administrativnim telima, pa se oslanjaju iskljuivo na partijske eksperte.16 Ovo su veoma ozbiljni nedostaci, s obzirom na specifinost sektora u kom se veoma esto razmatraju poverljive informacije.
4.4. Nezavisna nadzorna tela

Kao to je pomenuto u uvodnom delu, u Albaniji postoji nekoliko nezavisnih tela zaduenih za kontrolu i nadzor. U ovom odeljku govoriemo samo o nadzoru Oruanih snaga, koji vre Zatitnik graana (Narodni advokat) i Vrhovna dravna revizorska institucija.
4.4.1. Narodni advokat

Narodni advokat kontrolie i nadzire potovanje ljudskih prava u Oruanim snagama.17 Odgovoran je za obezbeivanje potovanja ljudskih prava u Oruanim snagama, kao i za postupanje Oruanih snaga u domaim ili meunarodnim misijama. Izvetaji koje podnosi Narodni advokat slue kao dokaz o izvrenim inspekcijama, posetama i tematskom nadzoru svih komandi i vojnih baza. Nakon ovih aktivnosti, Narodni advokat daje preporuke. U svojim preporukama bavi se poboljanjem poloaja zaposlenih u vojsci i poboljanjem uslova u vojnom pritvoru. U poslednjem izvetaju iz 2010. godine Narodni advokat je istakao da su Ministarstvo odbrane Albanije, komandant Generaltaba i ostale strukture postupili u skladu s njegovim preporukama i da su preduzeli neophodne korake bez velikog odlaganja. Zanimljivo je napomenuti da je
16 Ilir Gjoni, zamenik predsedavajeeg u Savetu za nacionalnu bezbednost i poslanik opozicije, izjavio je u jednom intervjuu da ne predstavlja problem samo to to je broj eksperata ogranien na raspolaganju su samo jedan ili dva, ija se praktina funkcija mahom svodi na pruanje pomoi prilikom pripreme sastanaka ve i to to opozicioni poslanici ne veruju u njihovu strunost. 17 Narodnog advokata predlae i bira Parlament s tri petine ukupnog broja glasova, na period od pet godina, uz pravo na reizbor. Narodnog advokata dunosti moe razreiti samo Parlament, s tri petine ukupnog broja glasova i na osnovu obrazloene pritube koju podnosi ne manje od jedne treine poslanika.
24
Albanija Narodni advokat tokom 2009. godine primio sedamdeset osam albi, od kojih je dvadeset est reeno u korist podnosilaca albi. Velik broj uloenih albi (od 2000. godine) i procenat reenih predmeta pokazuju da graani i institucije imaju dosta poverenja u Narodnog advokata. Godinji izvetaji pokazuju da se mnoge albe odnose na prava vezana za odnos prema zaposlenima u Oruanim snagama, koja su navedena u Zakonu o statusu Oruanih snaga Republike Albanije (2004). Najee su krena prava vezana za uslove stanovanja, dodelu inova, otputanje s posla, plate ili vojno angaovanje u Avganistanu. Narodni advokat je u vezi s ovim pitanjima dao preporuke odgovarajuim strukturama. Izneo je, takoe, miljenje da mu je potrebno vie specijalizovanog personala, vie kapaciteta i vie finansijskih resursa kako bi izvravao svoju nadzornu obavezu i kontrolisao potovanje ljudskih prava u Oruanim snagama.18
4.4.2. Vrhovna dravna revizorska institucija

Ustavom je ustanovljena i Vrhovna dravna revizorska institucija, koja nadzire oblasti ekonomije i finansija (Ustav Albanije, l. 162). Iako se u Zakonu o Vrhovnoj revizorskoj dravnoj instituciji ne pominju izriito bezbednosne institucije, nijedna institucija nije iskljuena iz delokruga njenog rada (Zakon o Vrhovnoj dravnoj revizorskoj instituciji 1997). Radi zatite poverljivih informacija, u Zakonu postoje jasne odredbe u kojima se navodi da kontrolu mogu vriti oni koji su proli proveru i koji su od Odeljenja za bezbednosnu proveru dobili dozvolu za rad. Tokom prvih godina rada ova ustanova je smatrana visoko politizovanom. Meutim, od 2004. godine, kada su se politike partije dogovorile da za predsedavajueg Vrhovne revizorske dravne institucije postave kandidata iz redova opozicije, ovo telo postaje sve profesionalnije, a njegov rad nepristrasan. Da Vlada ima sve vie poverenja u ovu nezavisnu instituciju, vidi se i iz primene preporuka koje Vrhovna revizorska dravna institucija svake godine iznosi u izvetaju.19 Jedan od nedostataka ovih izvetaja jeste taj to se u njima ne posveuje posebna panja finansijskim nepravilnostima u sektoru bezbednosti. Iako Vrhovna revizorska dravna institucija ima pravo da pristupi svim budetskim linijama, ona ne prilazi tzv. crnom budetu bezbednosnih institucija. Stoga je finansijski nadzor nabavki u Ministarstvu odbrane koje se smatraju dravnom tajnom znatno sloeniji. Jedan od problema sa kojima se susree Vrhovna revizorska dravna institucija jeste i nedovoljan broj zaposlenih. Broj zaposlenih je od sto ezdeset, koliko ih je bilo 2009. godine, pao na sto pedeset etiri tokom 2010. godine. U pitanju nisu bili ni kvalitet, ni strunost. Pored nedovoljnog broja zaposlenih, razlog za brigu predstavlja i potreba da se pobolja sistem upravljanja ljudskim resursima u ovoj instituciji (Strateki plan razvoja Vrhovne revizorske institucije).
18 Ova institucija sainjena je mahom od pravnika, uprkos tome to su potrebni i eksperti iz drugih oblasti kako bi se inspekcije bolje sprovodile i kako bi se obradile razliite albe. 19 Predsedavajui Vrhovne revizorske dravne institucije dva puta godinje Parlamentu podnosi izvetaj o pitanjima, kao to su troenje budeta i krenje zakona.
25
4.5. Sudska kontrola i nadzor

Vojni pravosudni sistem je vrlo vaan za potovanje principa vladavine prava u Oruanim snagama. Donedavno su vojni sporovi voeni pred vojnim sudovima. Vojni sudovi prve instance i apelacioni sudovi bili su deo redovnog sudskog sistema. Ovi sudovi sudili su pripadnicima Oruanih snaga, ratnim zarobljenicima i dr. Nakon reforme iz 2008. godine (Zakon o organizaciji sudske vlasti 2008), kojom je regulisan rad sudova, vojni sudovi su ukinuti. Albanija je tada usvojila sistem u kome se pripadnicima vojske sudi u civilnim sudovima. Kao i drugde u pravosuu, politiki pritisci i korupcija podrivali su delotvornost rada sudova i sprovoenje pravde, ak i onda kada su u pitanju bili predmeti vezani za vojsku. Primer 1: Sluaj Gerdek Najpoznatiji primer navodnog politikog pritiska na sudove jeste sluaj Gerdek. Sud je o ovom predmetu doneo konanu presudu tek nakon tri godine. U eksploziji do koje je dolo u vojnom skladitu u martu 2008. godine poginulo je dvadeset est civila. U sluaj su, pored vojnog i civilnog osoblja, bili umeani i ministar odbrane, komandir Generaltaba Oruanih snaga i jo neki vojni predstavnici. Proces je dugo trajao i proao je vie albenih postupaka. Predstavnik OEBS-a u Albaniji (Gazeta panorama 2011) istakao je da predmet Gerdek nije voen u skladu s principima pravinog suenja.
5. Kontrola i nadzor policije

U ovom delu osvrnuemo se na nadzor rada albanske Dravne policije, tako to emo ispitati uloge nadzornih institucija, kao to su izvrna vlast, Parlament i nezavisna nadzorna tela.
5.1. Kontekst
U poslednjih dvadesetak godina albanska policija prola je reforme koje su bile okrenute uspostavljanju demokratskih vrednosti i odgovornosti. Policijskom strategijom za period 20072013. postavljen je temelje za formiranje policije u zajednici (Ministarstvo unutranjih poslova). Reorganizovana je policijska struktura po modelu policije u zajednici, ime je otklonjen jaz koji je u prolosti postojao izmeu policije i graanstva. Transparentnost i odgovornost rada bili su kljuni elementi ove reforme. Ostvaren je ravnomeran napredak u reformi pravnog okvira, institucionalnih kapaciteta i mehanizama za ostvarivanje transparentnosti, koji su vezani za nadzor policije. Ipak, pokazalo se da implementacija pravnog okvira koji je vezan za nadzor policijskih aktivnosti
26
Albanija nije bila tako laka i da nije dala konkretne rezultate. Od svih nadzornih tela za kontrolu rada policije kljuna su vladina tela i Parlament.

Izvrnu kontrolu rada policije vri Savet ministara Ministarstva unutranjih poslova Albanije. Savet ministara, na predlog ministra, imenuje direktora Dravne policije. Imajui u vidu to da je Savet ministara direktno nadlean za rad policije, iznenauje injenica da nije dolo ni do kakvih sukoba izmeu policije i drugih vladinih tela. Mada ministar inostranih poslova nema operativna ovlaenja kada je re o radu policije, odgovoran je za definisanje reformi, politike i strategije, kao i za izdavanje naredbi i definisanje naina delovanja policije (Zakon o Dravnoj policiji 2007).
Tabela 3: Raspodela poslova tokom civilne kontrole dravne policije Ministar unutranjih poslova Izdaje naredbe i direktive. Podnosi godinje izvetaje na zahtev direktora Dravne policije. Prati rad Dravne policije. Definie strateke ciljeve. Predlae Savetu ministara broj zaposlenih u Dravnoj policiji. Predlae Savetu ministara kandidata za direktora Dravne policije. Odobrava pravila i procedure, odluuje o aktivnostima i posebnim procedurama u Dravnoj policiji. Odobrava pravila za obavljanje obavetajne aktivnost Dravne policije. Savet ministara Odobrava simbole Dravne policije. Odobrava platni program Dravne policije. Parlament Odobrava budet policije. Usvaja relevantne zakone.
Postavlja direktora Dravne policije. Odobrava pravila i procedure vezane za radne odnose, obuku, karijeru u policiji. Odobrava disciplinska pravila koja se odnose na Dravnu policiju. Odobrava platni program policije.
Kontrolie rad Dravne policije posredstvom parlamentarnih odbora.
Donosi odluku o organizaciji, funkcionisanju i kriterijumima za korienje posebnih operativnih struktura
Ministar inostranih poslova najee kontrolie rad policije tako to mu generalni direktor policije podnosi godinje izvetaje. Ipak, Zakonom je izvrnim kontrolnim telima ogranien pristup osetljivim i poverljivim informacijama koje su u vezi sa svedocima i svedocima saradnicima. Glavni kontrolni instrument koji Ministarstvo unutranjih poslova koristi kako bi nadgledao rad Dravne policije jeste Sluba unutranje kontrole Albanije. Sluba unutranje kontrole Albanije nadgleda aktivnost i delovanje policije, u skladu sa Zakonom o unutranjoj kontroli (Zakon o Slubi unutranje inspekcije 2008). Sluba unutranje kontrole Albanije nezavisna je u odnosu na policiju i direktno podreena ministru, kom podnosi izvetaje.
27
Kako se razlikuje od drugih nadzornih tela20, Sluba unutranje kontrole Albanije deluje nezavisno. Odredbe koje se odnose na sprovoenje disciplinskih procedura i na njene nadlenosti nalaze se u Zakonu o Dravnoj policiji (Zakon o Dravnoj policiji 2007). Sluba unutranje kontrole Albanije ima izmenjeni zakonski okvir, nezavisni budet i resurse. Rad Slube unutranje kontrole Albanije uglavnom je pozitivno ocenjen, pri emu je akcenat stavljen na borbu protiv nezakonitih aktivnosti, korupcije i krivinih dela unutar policije (Sluba unutranje kontrole Albanije 2010). Odnedavno je, meutim, primeeno da su aktivnosti ove Slube sve slabije. Izvrnu finansijsku kontrolu policije sprovodi Ministarstvo finansija Albanije. Godinju kontrolu budeta obavlja interni revizor, koji pripada Ministarstvu finansija. Finansijskim izvetajima obezbeuju se podaci o ostvarivanju budetskih odredaba i o raspodeli novca u policiji. Uprkos tome, ini se da finansijski nadzor nije potpun, jer Ministarstvo finansija prati uglavnom troenje budeta, dok finansijsku inspekciju pokree samo ukoliko se utvrde veliki gubici. Manje upadljivim sluajevima bavi se interno policijsko revizorsko telo. Albanski direktorat za javnu finansijsku inspekciju (u okviru Ministarstva finansija) pokree istrage na zahtev predsednika, premijera, Visoke dravne kontrole, Ministarstva finansija i Dravnog tuilatva. Da sada, meutim, na osnovu izvetaja Ministarstva finansija nije pokrenut nijedan postupak zbog krenja pravila i nezakonite raspodele budeta u policiji.

Albanski Parlament ima iroka ovlaenja za kontrolu i nadzor policije. On usvaja nove zakone, politike i revizije budeta i nadzire njihovu implementaciju. Uopteno moemo rei da je parlamentarni nadzor policije ogranien, usled nesposobnosti Parlamenta da valjano pregleda nacrte zakona i osigura komplementaran i celovit nadzor, prilikom kog bi bilo izbegnuto preklapanje ovlaenja. Najnoviji sastav Parlamenta usvojio je dvadeset etiri zakona koji se odnose na policiju. Meutim, i dalje se u pitanje dovodi kvalitet zakona, jer je veina njih izglasana bez prethodnog konsultovanja s poslanicima. Parlamentarni nadzor policije sprovode tri stalna odbora koja, u razliitim fazama, kontrolu i nadzor vre ex ante i/ili ex post. Odbor za nacionalnu bezbednost razmatra i odobrava nacrt policijskog budeta pre njegovog izglasavanja u Parlamentu. Tokom jesenjeg odobravanja budeta, Odbor za nacionalnu bezbednost poziva ministra unutranjih poslova da se izjasni o budetu. Meutim, 2010. godine Odbor za nacionalnu bezbednost nije bio ukljuen u planiranje budeta.21 Odnedavno se kontrola budetskih trokova i zatita ljudskih prava ne nalaze na dnevnom redu Odbora nacionalne
20 Ostalim institucijama sektora bezbednosti nedostaju odredbe pomou kojih bi izvrna vlast uspostavila konkretne kontrolne mehanizme (prema Zakonu o Savetu ministara, ministar donosi propise kojima se ustanovljavaju ovlaenja, zadaci, kontrolne nadlenosti i inspekcijske jedinice). 21 Ovakav zakljuak moe se doneti na osnovu diskusija o budetu, koje su u Odboru za nacionalnu bezbednost vodili predstavnici Ministarstva odbrane, Ministarstva unutranjih poslova i NIS-a 23. novembra 2009. godine. Zapisnike sa sastanka zadrao je autor.
28
Albanija bezbednosti. Od 2009. godine Odbor za nacionalnu bezbednost odrao je, na osnovu podataka koje je obezbedio Parlament, samo tri sastanka koja su bila vezana za rad policije.22 Odbor za pravna pitanja, dravnu administraciju i ljudska prava odgovaran je za nadzor krenja ljudskih prava u Dravnoj policiji. Meutim, ovaj Odbor nije od marta 2010. godine pratio to kako policija sprovodi i potuje zakone. Odbor za ekonomiju i finansije je, takoe, ukljuen u nadzor policije, jer donosi konane odluke o nacrtu zakona o budetu. Iako je obezbeen potpun institucionalni okvir, kvalitet rada ovih odbora moe se dovesti u pitanje, jer ne postoje nikakvi podaci o tome da su ova tri odbora pokuala da meusobno usklade svoje aktivnosti kako bi, izmeu ostalog, bolje zatitili ljudska prava i nadzirali finansijsko poslovanje Dravne policije.

Nezavisna nadzorna tela uglavnom kontroliu i nadziru sprovoenje zakona kojima se garantuju osnovna prava i slobode, te kontroliu budetske trokove i nabavku u policiji. Sprovoenje ovih zakona nadzire Narodni advokat, dok kontrolu budeta sprovodi Visoka dravna kontrola Albanije. Komesar za zatitu podataka je jo jedno vano nadzorno telo, koje kontrolie obradu linih podataka u policiji. Mada i dalje nema dovoljno sredstava neophodnih za rad, komesar je potpisao sporazume o saradnji s Generalnim direktoratom policije i sainio nacrt smernica i propisa o zatiti linih podataka u policiji (Dyrmishi 2011). Za razliku od zakona kojima je regulisan rad institucija sektora bezbednosti, zakoni o radu policije sadre odredbe o zatiti ljudskih prava. Iako nema ovlaenje da donosi odluke o aktivnostima policije, Narodni advokat moe relevantne informacije preneti Parlamentu, Ministarstvu pravde ili Javnom tuilatvu kako bi oni dalje istraili sluaj i odluili o pravnom leku. Stoga je Narodni advokat 2008. godine osnovao Jedinicu za spreavanje torture. Ona se iskljuivo bavi optubama podnetim protiv aktivnosti policije kojima se kri zakon. U poslednjih est godina povean je broj pritubi podnetih Narodnom advokatu, to pokazuje da je ova institucija konsolidovala svoje kapacitete i strunost za reavanje sluajeva policijskog krenja ljudskih prava. Iako je procenjeno da je veina pritubi osnovana, tek nekoliko njih je okonano izricanjem disciplinskih mera. Uz to, veliki broj pritubi nije ni razmatran zbog nedovoljnih resursa. Kako je Ministarstvo finansija smanjilo godinji budet, smanjeni su i resursi namenjeni funkcionisanju ove vane institucije (Nushi 2010).
22 Odrani su sledei sastanci: (1) 30. januar 2011: Ispitivanje visokih dravnih zvaninika o aktivnostima Dravne policije tokom kriminalnih aktivnosti koje su se odigravale u januaru; (2) 21. februar 2011: Ispitivanje direktora Dravne policije povodom kriminalnih aktivnosti koje su se odigravale u januaru; (3) 21. jun 2011: Sastanak o uestvovanju Dravne policije u mirovnim i humanitarnim misijama.
29
Ukoliko uporedimo rad Slube unutranje kontrole Albanije i rad Narodnog advokata, uoiemo da su ove institucije dobile razliit broj tubi i prijava krenja zakona. Na grafikonu 1 moe se jasnije uoiti ova razlika. Naime, Narodni advokat dobija sve vie pritubi na rad policije i krenje zakona, dok Sluba unutranje kontrole Albanije dobija sve manje ovakvih albi. Zbog uloge koju je tokom proteklih godina Narodni advokat imao u reavanju sluajeva policijskog krenja ljudskih prava i slinim prekrajima ostalih dravnih tela, dolo je do sukoba izmeu ove institucije i drave, ime je njen rad donekle oslabljen. Neki vladini koraci smanjenje budeta i ljudskih resursa namenjenih Narodnom advokatu, kao i odlaganje postavljanja oveka na elo ove institucije negativno su uticali na rad ove institucije.23
350
250 Narodni advokat 150 Albanska sluba unutranje kontrole
50 0 2006. 2007. 2008. 2009. 2010.
Grafikon 1: Broja sluajeva navodnih policijskih krenja ljudskih prava od 2006. do 2010. godine, koje su prijavili Narodni advokat i Albanska sluba unutranje kontrole
Vrhovna dravna revizorska institucija predstavlja najvanije nezavisno telo za finansijski nadzor. To je nezavisna institucija, koja je osnovana Ustavom kako bi se kontrolisalo troenje dravnih fondova. Vrhovna dravna revizorska institucija daje godinji izvetaj, u kom iznosi detalje o uoenim problemima i moguim zloupotrebama. Uprkos tome to su uoena krenja zakona i problemi prilikom troenja budeta policije, nisu preduzete nikakve mere kako bi u budunosti bila kanjena ili spreena zloupotreba resursa. Kada su u pitanju izvrna i nezavisna nadzorna tela, moemo rei da e izvrna tela pre podrati one institucije koje su pod njihovom kontrolom i koje e ostvariti brzu politiku korist za Vladu. Vlada je manje spremna da podri institucije koje ne zavise od izvrne vlasti, jer smatra da njihov rad ima negativne posledice.
23 Novi Narodni advokat nije naimenovan od 2009. godine.
30
Albanija
Principi nezavisnosti sudstva i jednakosti pred zakonom garantovani su Ustavom i propisani relevantnim pravnim okvirom. Ostvarivanje pravde poboljano je donoenjem Zakona o pravnoj pomoi (2008), kojim je razliitim kategorijama graanstva omoguena besplatna pravna pomo tokom voenja graanskih, krivinih i upravnih postupaka. Ipak, potrebno je savladati jo dosta prepreka da bi bila ostvarena potpuna nezavisnost pravosua (Evropska komisija 2010). Policija je potpuno u nadlenosti sudova, te oni, bez izuzetka, razmatraju sluajeve u koje je ukljuena policija. Prema Zakonu o kaznenom postupku, svaki graanin moe podneti krivinu prijavu protiv aktera sektora bezbednosti ili protiv pojedinca koji pripada ovom sektoru zbog krenja graanskih prava. Zbog nedostatka preciznih informacija o sudskim postupcima pokrenutim zbog krenja zakona u kojima su uestvovali pripadnici policije, teko je proceniti trenutnu situaciju. Meutim, iz drugih izvora saznajemo da u ovoj oblasti postoje brojni nedostaci. Od dvesta sedamdeset prekraja koje su poinili policajci tokom 2009. godine, dvadeset jedan je bio predmet krivinog postupka, dok je etrdeset jedan policajac otputen iz slube. Porast broja albi na postupanje policije koji je podnesen Narodnom advokatu nije uticao na porast broja izreenih disciplinskih mera i sudskih presuda, to pokazuje da sudski nadzor policije ne funkcionie dobro. O loem funkcionisanju sudskog nadzora policije svedoe i rezultati Slube unutranje kontrole Albanije. Broj policajaca optuenih za krenje zakona je velik, ali je broj onih koji su kanjeni mali. To dokazuje da sudovi oklevaju i teko izriu presude u ovakvim sluajevima. Pri tome, sudski sistem i dalje nije adekvatan, to je oigledno kada su u pitanju predmeti u kojima su predstavnici bezbednosnog sektora optueni za krenje ljudskih prava. Politiki pritisak, zastraivanje, sveprisutna korupcija i ogranieni resursi spreavaju sudove da deluju nezavisno i da budu delotvorni, posebno onda kada su dravne institucije optuena strana (Isto).
5.6. Javni nadzor

Uopteno govorei, javni nadzor policije odnedavno bolje funkcionie, zahvaljujui novim mehanizmima za poveanje transparentnosti rada dravnih institucija. U Albaniji je 1999. godine usvojen veoma znaajan Zakon o pravu pristupa zvaninoj dokumentaciji, to je trebalo da ojaa javni nadzor dravnih institucija. I pored toga, i dalje ima dosta nedoslednosti, kao to su postojanje nepotpunih pravnih odredaba i loe sprovoenje zakona. Kada je, meutim, u pitanju rad policije, ni u zakonu, ni u propisima ne postoje odredbe o transparentnosti. Ipak, dravna policija je na osnovu Zakona o pravu pristupa zvaninoj dokumentaciji osnovala Kancelariju za informisanje, koja je nadlena da na zahtev predstavnika javnosti i zainteresovanih pojedinaca objavljuje ili prua traene informacije. Iako su ustanovljeni mehanizmi i procedure da bi bila poveana transparentnost i ojaane vrednosti, primena zakona u praksi ne funkcionie dovoljno dobro.
31
S druge strane, javni nadzor koji organizacije civilnog drutva vre nad policijom nije dovoljno razvijen. Civilno drutvo ne uestvuje dovoljno u konsultacijama, sainjavanju politika, donoenju odluka i nadzoru Dravne policije. Nevladine organizacije uglavnom prate aktivnosti Dravne policije. U tom smislu moemo rei da postoji jaz izmeu aktivnosti dravnih institucija i aktivnosti civilnog drutva. Nita nije bolja situacija ni kada je u pitanju uvid koji mediji imaju u rad Dravne policije. Postoje dva problema. S jedne strane, Vlada i poslovne grupe kontroliu medije, a sa druge, medijima nedostaju kompetencija i strunost za bavljenje bezbednosnim pitanjima (Arbana 2003). Pored toga, esto se dogaa da se protiv novinara podnose sudske tube zbog legitimnih kritika koje oni iznose (Freedom House 2003). Bilo je sluajeva kada je Vlada vrila finansijski pritisak na vlasnike medijskih kua kako bi uutkala istraivake novinare u nezavisnim medijima.
6. Kontrola i nadzor obavetajnih slubi

U ovom delu bie analiziran nadzor rada bezbednosnih i obavetajnih slubi. Ispitaemo dve glavne slube Dravnu obavetajnu slubu i Vojnu obavetajnu slubu24, kao i tela koja imaju ovlaenja za kontrolu i nadzor izvrna vlast, Parlament, nezavisne dravne institucije i sudstvo.
6.1. Kontekst
U ovom delu bie analiziran nadzor rada bezbednosnih i obavetajnih slubi. Ispitaemo dve glavne slube Dravnu obavetajnu slubu i Vojnu obavetajnu slubu25. To je svakako proizalo iz straha da bi obavetajne slube mogle biti prepreka za demokratizaciju drutva. Kada je ovaj strah nestao, nadzor obavetajnih slubi prestao je da bude prioritet reformskih procesa. Dalji nadzor bio je mahom uslovljen pojavom razliitih unutranjih politikih kriza, kao i igrama moi koje su igrali razni akteri drutvenog sistema, ili delovanjem spoljanjih faktora, najee povodom integracija u EU i NATO. Uprkos prilino haotinom sprovoenju reformi tokom poslednjih dvadeset godina, ipak je uspostavljen sistem nadzora, koji moe posluiti kao osnova daljih reformi.
24 Premda se obavetajna zajednica sastoji i iz ostalih slubi, Dravnu obavetajnu slubu i Vojnu obavetajnu slubu analiziramo posebno, zato to samo one delaju i na domaem i na stranom terenu. 25 Obavetajni aparat iz komunistike ere bio je rasputen, a ve u julu 1991. usvojen je zakon kojim je regulisan rad obavetajnih slubi, to je bilo gotovo tri meseca nakon prvih viepartijskih izbora.
32
Albanija
Kontrolu obavetajnih slubi vre predsednik, premijer ii ministar odbrane (videti tabelu 4). Izvrna vlast je, formalno, uspostavila punu kontrolu nad radom obavetajnih slubi, kako politiku, tako i finansijsku i administrativnu. Meutim, kontrola nije uvek delotvorna, to zavisi od pravnog okvira i od administrativne pozicije svake od pomenutih slubi.26 Iako Dravna obavetajna sluba i Vojna obavetajna sluba imaju gotovo isti zadatak, postoje dva razliita oblika kontrole koju vri izvna vlast.27 Kako ne bi zavisila od politikih procesa, Dravna obavetajna sluba ne nalazi se u okviru Vlade i deluje kao nezavisna agencija. Ovakav poloaj se obezbeuje podelom odgovornosti izmeu premijera i predsednika, koji postavljaju direktora Slube, ali i dvostrukim kanalom izvetavanja. Takoe, Dravna obavetajna sluba je prema zakonu duna da direktno izvetava Parlament, ime iskljuuje mogunost da predsednik i premijer utiu na izvetaj. Ovaj mehanizam je, dugorono gledano, doprineo tome da Dravna obavetajna sluba bude sauvana od dalje politizacije, mada je imao i neke negativne posledice. Meutim, to je negativno uticalo na odnos premijera i predsednika, jer predsednik donosi konanu odluku o postavljenju i razreenju direktora Dravne obavetajne slube.28 Ovo je zatim negativno uticalo na rad Dravne obavetajne slube, jer upravo premijer i Vlada dobijaju poverljive obavetajne podatke. Sistem nema koristi od bliskog odnosa izmeu Dravne obavetajne slube i predsednika, jer predsednik ima veoma ograniena ovlaenja za upotrebu obavetajnih podataka, dok je Nacionalni savet za bezbednost ionako disfunkcionalan, te ne igra vanu ulogu u obavetajnoj zajednici (Dyrmishi 2009). Zatim, ovo je ohrabrilo premijera i Vladu da Vojnoj obavetajnoj slubi omogue da izbegne kontrolu Dravne obavetajne slube. Za razliku od Dravne obavetajne slube, Vojna obavetajna sluba se nalazi u okviru Ministarstva odbrane, a njen rad direktno kontroliu ministar odbrane i premijer. Takva organizacija omoguava Vladi da ima jau kontrolu.
26 Dravna obavetajna sluba je autonomna agencija, koja administrativno zavisi od premijera, dok Vojna obavetajna sluba administrativno zavisi od ministra odbrane. 27 Kako emo kasnije videti, razliiti oblici izvrne kontrole utiu i na delotvornost ostalih nadzornih tela. 28 Sva etiri premijara, koja su na ovoj poziciji bila od 1997. godine, zatraila su smenu direktora Dravne obavetajne slube u nekoliko navrata tokom svog mandata. Sve njihove zahteve, sem u jednoj prilici, odbio je predsednik (iako je u nekim sluajevima dolazio iz iste politike partije kao i premijer).
33
Tabela 4: Nadlenosti organa izvrne vlasti u odnosu na obavetajne slube Dravna obavetajna sluba Predsednik imenuje direktora i zamenika direktora razreava dunosti direktora i zamenika direktora podnosi Parlamentu zakone na usvajanje predlae Parlamentu budet odobrava organizacionu strukturu i ljudske resurse daje strateke smernice definie oblike meunarodne saradnje predlae direktora i zamenika direktora postavlja Generalnog inspektora odobrava korienje posebnih fondova inicira rad finansijske inspekcije podnosi Parlamentu zakone na usvajanje predlae Parlamentu budet imenuje direktora odobrava organizacionu strukturu i ljudske resurse Vojna obavetajna sluba
Pemijer
Ministar odbrane
predlae zakone Savetu ministara predlae budet Savetu ministara daje strateke smernice definie oblike meunarodne saradnje predlae direktora i zamenika direktora jednom godinje podnosi izvetaj predsedniku i premijeru

Ustavni, pravni i institucionalni okvir omoguavaju Parlamentu Albanije da kontrolie i nadzire obavetajne slube. Meutim, analiza pokazuje da postoji nesaglasnost izmeu pravnog okvira i prakse, a posebno kada je re o (1) zaokruenosti zakonodavstva, (2) njegovoj primeni i (3) resursima i institucionalnima kapacitetima. (1) Pravni okvir podrazumeva postojanje ex ante i ex post procedura i mehanizama za parlamentarnu kontrolu obavetajnih slubi. Ex ante kontrola vri se kontrolisanjem primene zakona i troenja budeta. U Ustavu Albanije navodi se da zakone i budet izglasava Parlament i ta procedura nikad nije prekrena. Kada je re o sprovoenju ex post nadzora, u Ustavu takoe postoje odredbe po kojima je izvrna vlast odgovorna Parlamentu za primenu zakona i troenje budeta. Zakoni o obavetajnim slubama sadre sline odredbe. I u Zakonu o Dravnoj obavetajnoj slubi i u Zakonu o Vojnoj obavetajnoj slubi propisano je da su direktor Dravne obavetajne slube i ministar odbrane duni da najmanje jednom godinje podnesu izvetaj Parlamentu (Zakon o 34
Albanija Vojnoj obavetajnoj slubi 2003: l.18 i Zakon o Dravnoj obavetajnoj slubi 1998: l. 7). Ukoliko izuzmemo ovu odredbu o podnoenju godinjeg izvetaja, u zakonu ne postoje odredbe kojima bi bila regulisana interakcija Parlamenta i obavetajnih slubi u sluaju da Parlament mora da sprovede podrobniju istragu. Savet nacionalne bezbednosti je radi reavanja ovog problema predloio usvajanje zakona29, ali Parlament nije prihvatio tu inicijativu, pa predlog ve dve godine eka na usvajanje30. Primer 2: Parlamentarna kontrola i nadzor manjih obavetajnih slubi Osim Dravne obavetajne slube i Vojne obavetajne slube, tokom poslednjih nekoliko godina reformisano je i ojaano nekoliko manjih obavetajnih slubi, koje sakupljaju uglavnom obavetajne podatke iz domaih izvora. Ovo je vodilo rasparavanju obavetajnog sistema. Ovakav trend primetan je od poetka reforme obavetajnog sistema u doba komunizma. S obzirom na to da je u eri komunizma bila centralizovana, smatralo se da e stvaranje nekoliko obavetajnih slubi, koje e biti pod nadlenou razliitih ministarstava, dovesti do bolje kontrole. Ove slube su godinama bile slabo razvijene, uglavnom zbog nedostatka jasnog zadatka i cilja, kao i sredstava. U drugoj polovini poslednje decenije one su ojaale, te se uglavnom bave borbom protiv organizovanog kriminala i, donekle, protiv terorizma. Ove slube nalaze se u nadlenosti Ministarstva finansija, Ministarstva unutranjih poslova i Ministarstva pravde. One su zapravo neka vrsta hibridnih tvorevina, koje su neto izmeu agencija osnovanih zakonom i internih odeljenja unutar odreenog ministarstva. S obzirom na to da obavljaju posebnu delatnost i da ne postoje jasne zakonske odredbe kojima bi bila regulisana oblast njihove odgovornosti, ove slube ostale su izvan parlamentarnog nadzora, odnosno ispod radara. (2) Formalnim usvajanjem zakona i budeta Parlament podjednako kontrolie i Dravnu obavetajnu slubu i Vojnu obavetajnu slubu. Zakone i budete analiziraju stalni odbori na svojim plenarnim sednicama. Meutim, uticaj Parlamenta i njegova mo da oblikuje zakone su slabi, dok se predlozi izvrne vlasti prihvataju uz minimalne izmene. O slabaosti Parlamenta najoiglednije svedoi to to nije uspeo da u zakone o obavetajnim slubama ukljui i odredbe o parlamentarnoj kontroli. Meu njima su i nedavno usvojeni zakoni, kao to je, na primer, Zakon o presretanju telekomunikacija
29 Preporuke OEBS-a koje se odnose na Zakon o parlamentarnom nadzoru obavetajnih i bezbednosnih slubi, mart 2011. <http://www.osce.org/sq/albania/71375>. 30 U nacrtu zakona predloeno je osnivanje Odbora za obavetajne slube, koji e imati zadatak da: a) nadzire zakonitost (i proporcionalnost) delatnosti, potovanje propisanih procedura (moe biti ukljuena i istraga pojedinaca), rad izvrne vlasti (obavljanje odgovarajue demokratske kontrole) i nezakonito krenje pojedinanih ljudskih prava; b) proverava odgovarajuu upotrebu resursa i raunovodstveno kontrolie finansijske resurse; c) istrauje skupljanje, upotrebu i zatitu obavetajnih podataka, sluei se, pri tome, mehanizmom za stvaranje poverenja u iroj javnosti i istraivanjem nedostataka i zloupotreba; d) iznosi preporuke o delotvornosti, prioritetima i mandatu razliitih slubi, kao i o demokratskoj kontroli koju nad tim slubama vri Vlada.
35
(2003), te zakoni koji se odnose na rad manjih obavetajnih i bezbednosnih slubi (videti uokvireni tekst 2) (Dyrmishi 2001). Kada je re o ex post nadzoru, treba istai da je jedan od glavnih nedostataka nemogunost primene odredbe kojom se Vojna obavetajna sluba obavezuje na to da jednom godinje podnosi izvetaj Parlamentu. Iz nekog neobjanjivog razloga, ni od ministra odbrane ni od direktora Vojne obavetajne slube nikad nije zahtevano da podnesu izvetaj Parlamentu.31 Ostali mehanizmi, kao to su interpelacija, sasluanja u vezi sa odreenim obavetajnim pitanjima ili inspekcije obavetajnih slubi, tek treba da postanu instrumenti parlamentarne kontrole. (3) Odbor za nacionalnu bezbednost je glavno telo odgovorno za kontrolu i nadzor obavetajnih slubi, koje ima pravo da odrava neposredan kontakt sa slubama. Pored njega, tu su i Odbor za pravna pitanja, dravnu administraciju i ljudska prava i Odbor za ekonomiju i finansije, koji posredno kontroliu zakone o osnovnim pravima i budetu tako to izvetavaju nezavisna nadzorna tela. Uinak odbora najvie zavisi od strunosti poslanika, dok su administrativne strukture oduvek bile slabe (Berberi 2003). Svaki stalni odbor ima podrku savetnikih jedinica, ali te jedinice nemaju uvek dovoljan broj zaposlenih, a i oni se esto menjaju, to slabi institucionalno pamenje i strunost. este promene zaposlenih dovele su do toga da se kadar ovih institucija bira po partijskoj liniji, zbog ega opozicija ne moe da veruje u njihovu podrku i strunost. Tokom analize parlamentarne dokumentacije i nakon obavljenih razgovora otkriveno je da ne postoji praktina saradnja izmeu tri pomenuta parlamentarna odbora.

Najvanija tela zaduena za nadzor obavetajnih slubi jesu Narodni advokat i Vrhovna dravna revizorska institucija. Narodni advokat ovlaen je da kontrolie da li obavetajne slube primenjuju zakone o osnovnim pravima i slobodama (Ustav Albanije, l. 6063). Institucija Narodnog advokata ima pravo da pristupa poverljivim informacijama, pravo da sprovodi inspekcije prostorija obavetajnih slubi i pravo da predstavnike tih slubi poziva na ispitivanje (Zakon o Narodnom advokatu 1999: l. 1820). Broj albi upuenih Narodnom advokatu i opseg njegovih aktivnosti je, ipak, ogranien. Od 2001. do 2009. godine Narodni advokat obradio je samo ezdeset pet albi. Re je, uglavnom, o radnim sporovima izmeu zaposlenih u Slubi i Slube (Narodni advokat Albanije 20012009). Vojna obavetajna sluba i ostale obavetajne slube nisu predmet nadzora Narodnog advokata.
31 Ovo se moe objasniti i injenicom da su sposobnosti i resursi Vojne obavetajne slube proireni tek tokom poslednjih nekoliko godina, dok je Parlament bio usredsreen iskljuivo na Dravnu obavetajnu slubu. U septembru 2011. godine, Odbor za nacionalnu bezbednost je prvi put traio od ministra odbrane da podnese izvetaj o aktivnostima Vojne obavetajne slube.
36
Albanija Vrhovna revizorska dravna institucija, kao najvia instanca kontrole troenja dravnih fondova, ovlaena je da kontrolie nain na koji obavetajne slube raspolau budetom (Ustav Albanije, l. 162165). Izvetaji Vrhovne revizorske dravne institucije sadre preporuke i nalaze o troenju budeta u Dravnoj obavetajnoj slubi, dok su konkretni podaci o Vojnoj obavetajnoj slubi izloeni u odeljku koji je namenjen Ministarstvu odbrane. Prilikom kontrole naina na koji obavetajne slube troe budet najpre se vri revizija fondova korienih za poverljive nabavke ili tajne operacije. Prema zakonu, Vrhovna revizorska dravna institucija trebalo bi da, iza zatvorenih vrata, podnese izvetaj o ovim aktivnostima Odboru za ekonomiju i finansije (Zakon o Vrhovnoj dravnoj revizorskoj instituciji 1997: 22). Ovo pak nije uinjeno, jer pomenutom Odboru nedostaju sredstva pomou kojih bi obavljao sve delatnosti iz svog opsega. Ostala nezavisna nadzorna tela imaju ogranien mandat za kontrolu obavetajnih slubi. Na primer, Komesar za zatitu linih podataka moe biti iskljuen iz kontrole obavetajnih slubi zbog nacionalne bezbednosti, dok Advokat za nabavke nema pristup informacijama o poverljivim nabavkama.

Sudovi, takoe, kontroliu rad obavetajnih slubi, ali je broj predmeta koji se odnose na predstavnike ovih slubi jako mali. Ustavni sud je samo jedanput, 1999. godine, pozvan da tumai ustavnost Zakona o Dravnoj obavetajnoj slubi (Ustavni sud 1999: odluka br. 61) Veina ostalih sluajeva vezana je za radne sporove izmeu zaposlenih u Dravnoj obavetajnoj slubi i Dravne obavetajne slube. U daljem tekstu naveemo jedan zanimljiv izuzetak. Primer 3: Porodica Hoda protiv Dravne obavetajne slube Sluaj Remzije Hode bio je jedini poznat sluaj u koji je bila umeana dravna sluba bezbednosti. Hodina porodica optuila je Dravnu obavetajnu slubu za otmicu, muenje i ubistvo njihovog roaka 1995. godine. Suenje je trajalo vie godina, ali presuda nije izreena.
6.6. Javni nadzor

Opozicione stranke su, zbog neslaganja sa aktivnostima obavetajnih slubi, najvie javno kritikovale njihov rad. Mediji najee detaljno izvetavaju o takvim istupima opozicije, ali se to uglavnom svodi na komentarisanje stavova i izjava politikih partija. Nauni instituti odnedavno analiziraju i procenjuju zakonodavstvo koje se odnosi na obavetajne slube. Njihove baze podataka dostupne su razliitim akterima medijima, organizacijama civilnog drutva, meunarodnim organizacijama.32
32 Institut za demokratiju i medijaciju sprovodi brojna istraivanja i izdaje publikacije o reformi obavetajnih slubi i upotrebi posebnih istranih metoda u tim slubama.
37
7. Zakljuak
U Albaniji postoji zakonski okvir kojim je regulisan demokratski nadzor bezbednosnih institucija, kao i mehanizmi pomou kojih se, u osnovi, obezbeuje odgovornost pomenutih institucija. Iako je potrebno dodatno unaprediti zakonodavstvo, problem i dalje predstavlja primena postojeih zakona i politika.
7.1. Oruane snage

Postoji raskorak izmeu formalnih procesa i zakona i postojee prakse. Parlamentarna kontrola i nadzor ne funkcioniu dobro zbog mnogih faktora, kao to je, na primer, nedostatak resursa i strunosti, posebno u oblasti odbrane. Zbog politikih interesa, poslanicima nedostaje volja da pozovu Vladu na odgovornost. Dominacija izvrne vlasti nad Parlamentom podrila je demokratsku odgovornost Oruanih snaga. Uz to, borba za mo izmeu premijera i predsednika negativno je uticala na rad Nacionalnog saveta bezednosti, koji je ostao disfunkcionalan. Dosta je poveano poverenje u nezavisne institucije, kao to su Narodni advokat i Vrhovna dravna revizorska institucija. O tome svedoi i vei broj albi upuenih Narodnom advokatu, kao i porast broja preporuka koje je dala Dravna obavetajna sluba, a koje su kasnije primenili predstavnici bezbednosnog sektora. I jednoj i drugoj instituciji potrebni su dodatni resursi kako bi poboljale svoj uinak.
7.2. Policija
Uopteno govorei, nadzor policije vri Savet ministara, to baca u senku rad Parlamenta. Savet ministara odobrava pravni okvir, ali nije previe angaovan u pisanju nacrta zakona. Parlament se retko protivi i nikad nije odbio nacrt zakona koji je podneo Savet ministara. Parlamentarni odbori koji se bave nacrtima zakona i praenjem rada policije suoeni su s dodatnim izazovima. Na primer, njihove su mogunosti ograniene kada je re o proveri nacrta zakona, nemaju dovoljno kapaciteta i strunosti itd. Postoje nezavisni mehanizmi nadzora koji se odnose na rad policije, ali je njihov uinak u praksi umanjen. Vladina tela sklona su tome da podre institucije koje su pod njihovom kontrolom i koje e Vladi doneti neposrednu politiku dobit. Stoga Vlada nastoji da oslabi ulogu Narodnog advokata time to neprestano odlae postavljenje direktora ove bitne nezavisne institucije, kao i time to smanjuje njen godinji budet i ljudske resurse. Iako zakoni o policiji jasno pozivaju na zatitu ljudskih prava i obezbeuju mehanizme za tu zaitu, interni i sudski nadzor ogranieni su kada je u pitanju obezbeivanje pravnog leka za prekraje pripadnika policije. Uz to, nedostaje javni nadzor policije, koji bi vrile organizacije civilnog drutva.
38
Albanija
Mada se smatra da je Albanija prela s prve na drugu generaciju reformi, u zakonima o obavetajnim slubama i dalje postoje znaajni nedostaci. Zakonodavstvo i procedure koje bi obezbedile ravnomernu kontrolu slubi bezbednosti jo uvek nisu standardizovani. Ovo izvrnoj vlasti daje iroka diskreciona prava i mogunost da politizuje obavetajnu delatnost. Podela rada meu vodeim predstavnicima izvrne vlasti nije u potpunosti regulisana, to dovodi do toga da odreeni pojedinci donose odluke, kao i do borbi za mo. Parlament nadgleda rad obavetajnih slubi time to odobrava budet, ali je to samo formalnost, jer vladajua veina najee automatski prihvata nacrte budeta koje podnosi izvrna vlast. Parlament ima ovlaenje da nadzire rad obavetajne slube, ali to ini samo delimino, jer Dravna obavetajna sluba podnosi izvetaj Parlamentu jednom godinje. Nepostojanje zakonske regulative ne ostavlja Stalnom odboru za nacionalnu bezbednost prostor da preduzme bilo ta osim da saslua izvetaj. Nezavisne institucije predstavljaju vaan instrument nadzora, ali je njihov uinak slab, dok se nadzor obavetajnih slubi i njihovih usluga obavlja delimino i povrno. Javni nadzor, takoe, nije dovoljno dobar, jer mediji koji raspolau najveim kapacitetima i resursima nisu u stanju da se bave istraivakim novinarstvom i ispituju zakonitost rada obavetajnih slubi.
8. Preporuke
8.1. Oruane snage
Trebalo bi revidirati zakone koji se odnose na Oruane snage kako bi uloge predsednika, premijera i ministra odbrane bile jasnije definisane i kako bi podela njihovih ovlaenja bila bolje uravnoteena. Trebalo bi analizirati razloge zbog kojih Parlament nema dovoljno dobar uinak. Uzroci su, prevashodno, nepostojanje dovoljno dobrih administrativnih kapaciteta, politizacija i nedostatak nezavisne i unutranje ekspertize. Potrebno je precizirati koje uloge i nadlenosti ima Savet za nacionalnu bezbednost, koji je pod rukovodstvom predsednika, a koje Odbor za politike nacionalne bezbednosti, kojim rukovodi premijer, jer im se ovlaenja preklapaju. Institucija Narodnog advokata bi trebalo da pobolja svoje administrativne kapacitete kako bi bolje nadzirala rad institucija sektora bezbednosti. Vrhovna dravna revizorska institucija bi trebalo vie panje u svom izvetaju da posveti rezultatima revizije rada Oruanih snaga i Ministarstva odbrane.
39
7.3. Obavetajne slube
8.2. Policija
Savet ministara bi trebalo aktivnije da ispunjava pravne i institucionalne obaveze vezane za Parlament i nadzor policije. Parlament bi trebalo aktivnije da nadzire rad policije, tako to e ojaati sve svoje mehanizme odbore, sasluanja naelnika policije i sl. Takoe, trebalo bi da odrava konsultacije tokom sainjavanja nacrta zakona. Premda su osnovani odbori za nadzor rada policije (Odbor za nacionalnu bezbednost, Odbor za pravna pitanja, dravnu upravu i ljudska prava i Odbor za ekonomiju i finansije), oni svoju dunost vre formalno. Stoga bi odravanje formalnih sastanaka i diskusija trebalo da zamene reavanjem konkretnih pitanja i problema s kojima se policija suoava. Trebalo bi ojaati ulogu Narodnog advokata, posebno njegove kapacitete i ovlaenja. Izvrna vlast i Parlament bi trebalo da podre ulogu civilnog drutva u nadzoru policije. Organizacije civilnog drutva bi trebalo da poveaju svoje kapacitete i strunost za nadzor i kontrolu.
8.3. Obavetajne slube

Trebalo bi revidirati pravni okvir vezan za obavetajne slube kako bi uloge predsednika i premijera bile preciznije definisane. Mehanizmi izvrne kontrole bi trebalo da odgovaraju svima kako bi se olakala kontrola i izbegli propusti. Parlament bi trebalo nepristrasno da nadzire rad obavetajnih slubi. Praktian korak bio bi izbor predsedavajueg Odbora za nacionalnu bezbednost, i to iz redova poslanika opozicije. Time bi bila poveana opoziciona institucionalna mo. Narodni advokat bi trebalo da proiri svoje aktivnosti kako bi pokrio rad svih obavetajnih slubi i kako bi se vie usredsredio na odnos javnosti i obavetajnih slubi, a manje na reavanje radnih sporova unutar obavetajnih organizacija. Parlamentarni Odbor za ekonomiju i finansije i trebalo bi da osigura to da Vrhovna dravna revizorska institucija kontrolie troenje tajnih fondova unutar obavetajnih slubi i da o tome izvetava Odbor.
40
Albanija
Primarni izvori
1. Odgovori Albanije na EC upitnik. <http://www.mie.gov.al/data/pyetesori.rar> jul 2011. 2. Skuptinski poslovnik, odobren Odlukom br. 166, dana 16. 12. 2004, dopu njen odlukom br. 15, dana 27. 12. 2005; Odluka br. 193, dana 7. 7. 2008; Odluka br. 21, dana 27. 12. 2010; Odluka br. 88, dana 24. 2. 2011. <http:// www.parlament.al/web/ Rregullorja_e_Kuvendit_te_Republikes_se_ Shqiperise_e_perditesuar_1154_1. php.> mart 2011. 3. Komesar za zatitu linih podataka. Odgovori na zahtev za informaciije iz aprila 2011. 4. Ustav Republike Albanije. 5. Odluka br. 61, dana 22. 11. 1999. Ustavni sud Republike Albanije. 6. Evropska komisija. Albanija Izvetaj o napretku iz 2010. 7. Freedom House. Freedom in the World Albanija. 2008. <http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=22&year=2008&country=7337> August 2009. 8. Zakon 8270, dana 23. 12. 1997, dopunjen Zakonom 8599, dana 1. 6. 2000. Vrhovna revizorska institucija. 9. Zakon 8270 o Vrhovnoj dravnoj revizorskoj instituciji, dana 23. 12. 1997, dopunjen Zakonom 8599, dana 1. 6. 2000. 10. Zakon 8454 o Narodnom advokatu, dana 4. 2.1999. 11. Zakon 8454 o Narodnom advokatu, dana 4. 2. 1999. 12. Zakon 8503 o pravu na pristup podacima iz zvaninih dokumenata, dana 30. 6. 1999. 13. Zakon br. 7491 o glavnim ustavnim odredbama, dana 29. 4. 1991. 14. Zakon br. 7495 o organizaciji Nacionalne obavetajne slube (NIS), dana 2. 7. 1998, dopunjen Zakonom br. 8479, dana 29. 4. 1999. 15. Zakon br. 8671 o ovlaenjima, komandnoj nadlenosti i stratekom pravcu Oruanih snaga, dana 26. 10. 2000.
41
Literatura
16. Zakon br. 9074 o Vojnoj obavetajnoj slubi, dana 29. 5. 2003. 17. Zakon br. 9157 o presretanju telekomunikacija, dana 4. 12. 2003, dopunjen Zakonom br. 9885, dana 3. 3. 2008. i Zakonom br. 10172, dana 22. 10. 2009. 18. Zakon br. 9210 o vojnom statusu Oruanih snaga, dana 23. 3. 2004. 19. Zakon br. 9749 o Dravnoj policiji, dana 4. 6. 2007. 20. Zakon br. 9877 o organizaciji sudske vlasti u Republici Albaniji, dana 18. 2. 2008. 21. Zakon br. 9887 o zatiti linih podataka, dana 3. 3. 2008. 22. Zakon br. 9904, dana 21. 4. 2008. Ustav Republike Albanije. 23. Zakon br.10 002 o slubi unutranje kontrole Ministarstva unutranjih poslova, dana 6. 10. 2008. 24. Zakon br.10 039 o pravnoj pomoi, dana 22. 12 .2008. 25. Ministarstvo unutranjih poslova. Strategija Dravne policije. <www.asp.gov. al/strategjite/ Strategjia%20e%20Policise%20se%20Shtetit%202007-2013. pdf.> 26. Zapisnici s diskusija o budetu Ministarstva odbrane, Ministarstva unutranjih poslova i Dravne obavetajne slube za 2011. godinu, odranih u Odboru za nacionalnu bezbednost 19. 11. 2010, 22. 11. 2010. i 30. 11. 2010. Pristupljeno u martu 2011. 27. Zapisnici s diskusija o budetu Ministarstva odbrane, Ministarstva unutranjih poslova i Nacionalne obavetajne slube za 2009. godinu, odranih u Odboru za Nacionalnu bezbednost, dana 25. 11. 2008. 28. Zapisnici s diskusija o budetu Ministarstva odbrane, Ministarstva unutranjih poslova i Nacionalne obavetajne slube za 2010. godinu, odranih u Odboru za Nacionalnu bezbednost, dana 23. 11. 2009. 29. Zapisnici s poslanike debate prilikom itanja godinjeg izvetaja Narodnog advokata i Komesara za zatitu linih podataka. <http://www.parlament.al/ web/Procesverbalet_10044_1.php.> mart 2011. godine 30. Zvanini izdavaki centar. Zakonik o kaznenom postupku Republike Albanije (auriran). Oktobar 2004. 31. Pojedine izmene i dopune Zakona br. 8417, dana 21. 10. 1998. Ustav Republike Albanije.
42
Albanija 32. Parlamentarni odbor za nacionalnu bezbednost. Transkript sa sastanaka. <http://www.parlament.al/web/Komisioni_per_Sigurine_Kombetare_10037_1.php> June 2011. 33. Narodni advokat. Godinji izvetaji 20052010. <http://www.avp.gov.al/ ppadv/AnnualReports.aspx.> 34. Prisustvo OEBS-a podrava parlamentarni nadzor bezbednosnih aktivnosti. Izjava za tampu. <http://www.osce.org/albania/72077> mart 2011. 35. Izvetaj Narodnog advokata Parlamentu za 2010. godinu. Pristupljeno u junu 2011. 36. Sluba unutranje kontrole Albanije. Izvetaj o aktivnostima 20062010. <http://www.moi.gov.al/drupal1/ shkb/revista%20SHKB%20shqip(2).pdf> april 2011. 37. Izvetaji predstavljeni Parlamentu o aktivnostima Narodnog advokata za 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009. godinu. <http://www. avokatipopullit.gov.al/?page_id=259> March 2011. 38. Sluba unutranje kontrole Albanije. Izvetaj o aktivnostima za 2010. godinu. <http://www.moi.gov.al/drupal1/shkb/ revista%20SHKB%20shqip(2). pdf> april 2011. 39. Nushi, Sotiraq. (Komesar Narodnog advokata) Iintervju iz aprila 2011. 40. Vrhovna revizorska dravna institucija. Godinjii izvetaj 20042010. <http://www.moi.gov.al/drupal1/?q=taxonomy/ term/19> april 2011. 41. Telegram Ambasade SAD u Tirani. Beria trai novu tajnu policiju. 27. 1. 2010. <http://wikileaks.org/cable/2010/01/10TIRANA58.html> avgustu 2011.
Sekundarni izvori
1. Arbana, Lora. Razumevanje odbrane i bezbednosti u kontekstu civilnog drutva i medija. Albanski institut za meunarodne studije, 2003. 2. Berberi, Sokol. Demokratska kontrola obavetajne slube. In: Fluri, Philipp and Jan Trapans. (eds.). Upravljanje i reforma sektora bezbednosti u Jugoistonoj Evropi: uvidi i perspektive. Albanija, studija samoprocene, tom 1, DCAF, 2003: 82. 3. Bumi, Aldo. Reforma sektora bezbednosti u Albaniji. In: Fluri, Philipp i Jan Trapans. (eds.). Upravljanje i reforma sektora bezbednosti u Jugoistonoj Evropi: uvidi i perspektive. Albanija, studija samoprocene, DCAF, 2003.
43
4. Dyrmishi, Arjan. Potreba za sprovoenje reforme obavetajnog sistema u Albaniji. Pitanja sektora bezbednosti u Albaniji, tom II. Tirana: TOENA, 2001. 5. Dyrmishi, Arjan. Procena nacionalnih struktura donosilaca odluka. Pitanja reforme sektora bezbednosti. Zbir politika koje su pripremili eksperti Mree za praenje sektora bezbednosti, tom I. 2009: 2547. 6. Dyrmishi, Arjan. Procena uloge nezavisnih nadzornih tela u reformi sektora bezbednosti u Albaniji. Tirana: Institut za demokratiju i medijaciju, 2011. <www. idmalbania.org> 7. Gumi, Viktor. Parlament i sektor bezbednosti. U: Fluri, Philipp i Jan Trapans. (eds.). Odbrana i bezbednost, Vol. 1, 2003: 5766. 8. Moniquet, Claude. Albanija: Kada reforma izbornog zakona slabi demokratiju. Evropski centar za obavetajnu delatnost i bezbednost, 2008. <http://www.esisc. net/TEWN/pdf/1034901645_8.%20ALBANIA,%20 REFORM%20OF%20THE%20 ELECTORAL%20CODE%2015-10-08.pdf> 7. 1. 2012. 9. OEBS. Albanija: Procena sainjavanja politika i koordinacije. SIGMA podrka poboljanju upravljanja i menadmenta, maj 2009. <http://www.oecd. org/dataoecd/31/28/43912524.pdf>. 10. OEBS. Upravljanje i menadment. <http://www.oecd.org/dataoecd/31/28/43912524.pdf>. 11. OEBS. SIGMA. Podrka poboljanju upravljanja i menadmenta. U: Spoljna revizorska procena Albanije, maj 2009. <http://www.oecd.org/dataoecd/0/56/43910245.pdf>. 12. Pietz, Tobias i Marc Remillard. Reforma i konverzija odbrambenog sektora u Albaniji, Makedoniji i Hrvatskoj. Meunarodni centar za konverziju iz Bona, saetak 34, 2009. 13. Plan stratekog razvoja Vrhovne revizorske institucije 20092012. <http://www. klsh.org.al/doc/20091224103949PlaniStrategjikiZhvill.2009-2012.pdf.> 14. Qesaraku, Mariola i Besnik Baka. Reforma sektora bezbednosti u Albaniji: izazovi i neuspesi od pada komunizma. Odloena demokratija: prepreke politikoj tranziciji. Democracy Reporting International i EUROPEUM, oktobar 2011.
Novinski lanci
1. Izborna svaa preliva se na ulice Albanije. BBC, 3. maj 2010. <http://news.bbc. co.uk/2/hi/8658279.stm>.
44
Albanija 2. Raporti i OSBE pr Shqiprin: Progres ose mllef politik. Gazeta Panorama, 9. 9. 2011. <http://www.panorama.com.al/politike/ raporti-i-osbe-per-shqiperine-progres-ose-mllef-politik/>. 3. Socijalistika partija nee dopustiti Berii da kidnapuje SIS. Gazeta Albania, 6. 2. 2010. <http://www.gazeta-albania.net/ news.php?id=23999> februar 2011. 4. OEBS. Parlamentarni nadzor jaa demokratiju. Gazeta Telegraf, 15. 7. 2010. <http://www.gazetatelegraf.com/index.php/ news/5398.html> jul 2011. 5. SIS izvetaj: Mafija sponzorie politiare. Newspaper Shekulli, 7. 7. 2010. <http://www.shekulli.com.al/2010/07/07/zbardhen-detaje-nga-raporti-i-shishmafia-po-sponsorizon-politikane.html> mart 2011.
45
Bosna i Hercegovina
Poglavlje 2 Bosna i Hercegovina

Autori: Denis Hadovi i Emsad Dizdarevi33
33 Denis Hadovi je generalni sekretar Centra za sigurnosne studije, Bosna i Hercegovina; Emsad Dizdarevi je istraiva u Centru za sigurnosne studije, Bosna i Hercegovina.
47
BiH VM BiH EU FBiH NATO OHR OSA BiH OSCE PIC SIPA BiH SSR SAD Bosna i Hercegovina Vijee ministara Bosne i Hercegovine Evropska unija Federacija Bosne i Hercegovine Organizacija sjevernoatlantskog saveza Ured visokog predstavnika Obavjetajno-sigurnosna agencija Bosne i Hercegovine Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi Vijee za implementaciju mira Dravna agencija za istrage i zatitu Bosne i Hercegovine Reforma sigurnosnog sektora Sjedinjene Amerike Drave
48
Bosna i Hercegovina
Meu osnovnim uslovima za uspjeno upravljanje dravom u postkonfliktnom okruenju jeste i uspostava demokratske civilne kontrole i nadzora nad sigurnosnim sektorom, kao i njegova integracija i konsolidacija. To je teak i osjetljiv zadatak, poto se u sigurnosnom sektoru nalaze institucije koje su direktno ukljuene u realizaciju najosnovnijih funkcija drave: garantiranje nacionalne sigurnosti. Kao rezultat, proces reforme sigurnosnog sektora ini znaajan dio ukupne politike, ekonomske, socijalne i institucionalne transformacije dravnih struktura. Uspjena transformacija odraava se kroz provedbu kvalitetnog usmjerenog demokratskog nadzora cjelokupne zajednice sigurnosnog sektora, kojeg ine i dravni i nedravni akteri ukljueni u proces odravanja nacionalne sigurnosti. Bosna i Hercegovina, kao i druge zemlje regije Zapadnog Balkana, ne posjeduje adekvatne metode i instrumente kako bi osigurala vjerodostojnu analizu opsega i naina na koji treba da se provedu reforme sigurnosnog sektora. Ovaj dokument ima namjeru da, iz perspektive civilnog drutva, prui uvid u ukupni napredak koji je Bosna i Hercegovina postigla na svom putu ka izgradnji i transformiranju svog sigurnosnog sektora. Imajui taj cilj na umu, autori e prvo definirati specifini kontekst u kojem se provodi reforma sigurnosnog sektora u Bosni i Hercegovini, uz razmatranje vanjskih i unutarnjih aktera koji igraju znaajnu ulogu u oblikovanju i definiranju opsega reformi. Drugo, ovaj dokument e ukazati na najznaajnija dostignua koja, posmatrana sa institucionalnog gledita, karakteriziraju reformu sigurnosnog sektora u tranzicijskom okruenju Bosne i Hercegovine. Konano, u ovom dokumentu bie analizirani kljuni primjeri razvoja i funkcije mehanizama demokratske odgovornosti. Sve u svemu, ovo poglavlje objasnie kako i zato odreeni akteri sigurnosnog sektora nisu uspjeli pruiti nacionalnu i individualnu sigurnost u Bosni i Hercegovini, sa posebnim naglaskom na nivo odgovornosti sigurnosnog sektora. Na koncu, ovaj dokument e dati preporuke kako bi se moglo poboljati funkcioniranje ukupnog sigurnosnog sektora. Te preporuke treba da pomognu da se unaprijedi brza integracija Bosne i Hercegovine u evroatlantske strukture sigurnosnog sektora.
1.1. Historijat
Bosna i Hercegovina je bila suoena sa uasnim etvorogodinjim ratom, koji je ostavio ogromne posljedice na njen politiki, ekonomski i drutveni pejza, kao i na njen sigurnosni sistem. Raspad biveg komunistikog sistema doveo je do toga da se sigurnosni sektor bive Jugoslavije dezintegrie po etnikim linijama. Potom su te nacionalne grupacije, u periodu 19921995, meusobno ratovale. Nakon to je rat okonan, ratifikacijom Dejtonskog mirovnog sporazuma34, postignuto je najbolje mogue rjee-
34 Opi okvirni sporazum o miru u Bosni i Hercegovini (obino se naziva Dejtonski sporazum ili Mirovni sporazum) okonao je rat koji je trajao gotovo etiri godine u ovoj zemlji.
49
1. Uvod
nje, s obzirom na teke okolnosti. Meunarodna zajednica oekivala je da e drava uz njenu pomo u doglednoj budunosti biti normalizirana i da e oigledne podjele biti prevladane. Isti pristup postojao je i u sigurnosnom sektoru, koji u Sporazumu nije tretiran zasebno. Meunarodna zajednica je preuzela odgovornost za postepenu normalizaciju odnosa, kroz izgradnju zajednikih predstavnikih institucija. Izjave poput Bosna danas ne bi postojala kao drava bez meunarodne podrke (Bose 2002) moda najbolje saimaju kontekst u kojem su zapoete reforme sigurnosnog sektora u Bosni i Hercegovini. Kako je naglaeno u ovom poglavlju, uloga meunarodne zajednice, utjelovljena u funkciji Visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini, ima znaajnu ulogu u oblikovanju demokratske reforme u sigurnosnom sektoru. U poreenju sa drugim zemljama regiona, proces reforme sigurnosnog sektora u Bosni i Hercegovini bio je po mnogo emu jedinstven. Prvo, meunarodna zajednica je imala veoma veliku ulogu u tom procesu. To je utjecalo i na odredbe o sigurnosnom sektoru u Ustavu zemlje, koji je, takoer, jedinstven za Bosnu i Hercegovinu. Ustav je uraen kao dio Opeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, potpisanog 1995. godine. Njegov primarni cilj bio je okonanje sukoba. Posljedica toga bila je da su autori Ustava odluili da uspostave vrlo bazinu dravnu strukturu, pri emu je veina dravnih nadlenosti ukljuujui u to i sigurnost preputena nadlenosti dvaju entiteta, Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske. Tokom procesa reforme, uspostavljanje dravnih sigurnosnih agencija znailo je da treba ukinuti institucije na nivou entiteta. Prijenos nadlenosti sa nivoa entiteta na dravni nivo uspjeno je okonan, sa izuzetkom policije koja je decentralizirana. Ista ova opaska moe se dati i kada je rije o pravosudnom sistemu. Ustav daje malo smjernica za ureenje sigurnosnog sektora. On ne prepoznaje sigurnost kao javno dobro, te ne sadri detaljne odredbe. U Ustavu se samo spominje Stalni komitet za vojna pitanja, savjetodavno tijelo Predsjednitva Bosne i Hercegovine. Uskoro je postalo jasno da ustavne odredbe o sigurnosnom sektoru treba promijeniti ukoliko zemlja eli da se integrira u evroatlantske sigurnosne strukture. Jedan lan Ustava omoguio je da Bosna i Hercegovina na dravnom nivou preuzme nadlenosti koje su bile na nivou dva entiteta u onim oblastima gdje su entiteti postigli konsenzus i dogovor (Ustav BiH, lan III. 5. a). Time je omogueno da parlamenti dvaju entiteta svoje ovlasti vezane za sigurnosni sektor prenesu na dravni nivo. Stoga je sigurnosni sektor sada centraliziran i u punoj je nadlenosti vlasti na dravnom nivou, sa izuzetkom policije koja je jo uvijek pod jurisdikcijom entiteta. Reforma odbrane u Bosni i Hercegovini jedna je od najuspjenije provedenih reformi nakon rata (Vetschera i Damian 2006). Nakon uspostave mira, Bosna i Hercegovina imala je tri potpuno zasebne armije, koje su do tada bile meusobno sukobljene. Danas Oruane snage Bosne i Hercegovine predstavljaju jedinstvenu profesionalnu armiju pod jedinstvenim lancem komande, podreenu civilnim vlastima, iji je vrhovni komandant Predsjednitvo Bosne i Hercegovine (Zakon o odbrani, lan 11). Slina transformacija desila se i u obavjetajnom sektoru, iji je rezultat stvaranje jedinstvene obavjetajno-sigurnosne strukture. Ovi primjeri pokazuju da su reformi sigurnosnog sektora u Bosni i Hercegovini predane i vlasti na nivou drave i meunarodna zajednica. Prijenos nadlenosti sa nivoa entiteta na dravni nivo nije bio dobrovoljan proces, 50
Bosna i Hercegovina pogotovo kada je rije o reformi vojske. Znaajan pritisak meunarodne zajednice doveo je do usvajanja zakona potrebnih za reformu odbrane, kao i do formiranja jedinstvene dravne vojne sile. Slino je bilo i sa obavjetajnom reformom, kao i sa reformom poreznog i carinskog sistema. Osim u sluaju policije, prijenos nadlenosti vezanih za odbranu i sigurnost sa entitetskih na dravni nivo bio je nastavljen. To je omoguilo jaanje demokratske kontrole ovog sektora uspostavom parlamentarnih komisija za nadzor nad sigurnosnim sektorom, kao i drugih oblika demokratske kontrole. Kako bi se pomoglo tom nastojanju, tokom 2003. i 2004. godine osnovane su dvije parlamentarne komisije Zajednika komisija za odbranu i sigurnost i Zajednika komisija za nadzor nad radom Obavjetajno-sigurnosne agencije Bosne i Hercegovine. Konano, u ovom periodu osnovana su dva nova ministarstva u Vijeu ministara Bosne i Hercegovine: Ministarstvo odbrane i Ministarstvo sigurnosti. Oba ova ministarstva imaju nadlenost nad sigurnou. Uspostavljene su i druge institucije kako bi bili nadoknaeni ustavni nedostaci. Uspostavom Granine policije Bosne i Hercegovine 2001. godine (prvobitno nazvane Dravna granina sluba) odgovoreno je na probleme zatite i kontrole meunarodnih granica, to je ranije bilo na nivou entiteta i u nadlenosti kantonalnih ministarstava unutranjih poslova. Nakon uspostave Dravnog suda i Tuilatva 2001. godine, potreba da se uspostavi policijska agencija na dravnom nivou postala je oigledna. To je dovelo do uspostave Dravne agencije za istrage i zatitu (SIPA Bosne i Hercegovine) 2002. godine. Integracija poreznog i carinskog sistema, postignuta nakon uspostave Uprave za indirektno oporezivanje na dravnom nivou, znaajno je doprinijela poboljanom nadzoru indirektnih poreza i dravne potronje. Reforma policije u Bosni i Hercegovini provedena je u nekoliko faza. Najnovija faza odvijala se 2008. godine i kulminirala je usvajanjem dva vana zakona kojima se utvruje koordinacija izmeu agencija i osigurava nezavisni nadzor njihovog rada. To su Zakon o Direkciji za koordinaciju policijskih tijela i agencija za podrku policijskoj strukturi Bosne i Hercegovine, te Zakon o nezavisnim i nadzornim tijelima policijske strukture Bosne i Hercegovine. Nedavnim usvajanjem ova dva zakona zaokruen je zakonodavni okvir za demokratski nadzor nad dravnim policijskim agencijama. Kada je rije o entitetskim i kantonalnim policijskim snagama, zakonska regulativa i tijela za nadzor uspostavljena su ranije, tokom prethodne faze reforme. Struktura policijskih snaga u Bosni i Hercegovini veoma je komplicirana. Uz dravne policijske slube, postoji jo trinaest policijskih agencija. Tu su dvije policijske snage na nivou entiteta (jedna u Federaciji Bosne i Hercegovine, a druga u Republici Srpskoj), te policijske snage Brko distrikta. Nadalje, Federacija Bosne i Hercegovine je i dalje podijeljena na jo deset kantonalnih policijskih agencija, to rezultira postojanjem etrnaest policijskih agencija u Bosni i Hercegovini. Reforma sigurnosnog sektora obiljeena je politikim sukobima tri glavne etnike grupe i njihovih politikih elita, jer one imaju suprotstavljena miljenja o principima nacionalne sigurnosti i opsegu reformi. Kao rezultat toga, sadanji sigurnosni sistem nije zasnovan na koherentnom sistemu demokratskih vrijednosti. Zbog politikih neslaganja, zakon ne uspijeva raspodijeliti jasne nadlenosti i jurisdikciju nad raznim akterima sistema sigurnosti. Stalno se obnavlja rasprava o potrebi sprovoenja reforme i njenom opsegu, to ugroava i efikasnost sigurnosnog sistema. Tako su, na primjer, politika neslaganja dovela do rezanja sredstava koja se 51
izdvajaju za reformu, to posebno zabrinjava zbog potencijalne ekonomske krize s kojom se Bosna i Hercegovina suoava. Reforma sigurnosnog sektora u Bosni i Hercegovini predstavlja kompleksan proces. Postojanje viestrukih, meusobno povezanih faktora komplicira pokuaj da se stekne jasan uvid u dostignua i napredak reforme. Metodologija koritena u ovom istraivanju, razvijena u saradnji sa naim regionalnim partnerima, treba da ponudi odgovore utemeljene na empirijskom istraivanju kako bi se prezentirao jedan sveobuhvatni pristup nadzoru, praenju i mjerljivosti35 reforme sigurnosnog sektora u Bosni i Hercegovini. Koritenjem primarnih i sekundarnih izvora i primjenom novih kriterija evaluacije, daemo uvid u stepen do kog se dolo u reformi sigurnosnog sektora u Bosni i Hercegovini. Ideja koja istovremeno karakterizira tekoe na koje je nailazilo ovo istraivanje, ali i predstavlja pristup koji su autori koristili u pokuaju da prevladaju te tekoe, najbolje se odraava u izjavi da je reforma sigurnosnog sektora umijee mogueg (Nathan 2006). Stavovi odreenih aktera sigurnosnog sektora o nadzoru koji vri civilno drutvo doveli su do problema tokom istraivanja. Ti problemi su uslonjeni objektivnim okolnostima, poput neadekvatnih podataka o sudskim predmetima, kao i subjektivnim okolnostima, kao to je nespremnost Obavjetajno-sigurnosne agencije Bosne i Hercegovine da sarauje. Unato tim ogranienjima, ovo poglavlje predstavlja pionirski pokuaj da se istrai upravljanje sigurnosnim sektorom u Bosni i Hercegovini. Njegova je svrha da itaocima prui kritiku analizu, te da nadahne druge predstavnike akademske zajednice i ljude od struke da proire istraivanje ove oblasti.
1.2. Obrasci demokratske odgovornosti sigurnosnog sektora

Demokratski nadzor sigurnosnog sektora i odgovornost tih institucija predstavljaju uslov demokratije. Sa namjerom da bude ispunjen taj uslov u Bosni i Hercegovini, uspostavljene su i funkcioniraju sve znaajne mjere kontrole, ukljuujui u to i parlamentarnu kontrolu, kontrolu koju provodi izvrna vlast, pravosudnu kontrolu, te kontrolu nezavisnih dravnih tijela, kao to je Ured ombudsmena ili Dravni ured za reviziju. Sljedea tabela saima glavne aktere sigurnosnog sektora, te mehanizme nadzora koji se meusobno preklapaju:
35 Vidjeti poglavlje Sonje Stojanovi Indeks reforme sektora bezbednosti: merenje ka naprednoj demokratizaciji u ovom Almanahu, radi vie detalja o metodologiji.
52
Bosna i Hercegovina
Tabela 1: Mapa sigurnosnog sektora Dravni nivo Dravni akteri ovlateni da koriste silu Oruane snage Bosne i Hercegovine Dravna agencija za istrage i zatitu SIPA Bosne i Hercegovine Granina policija Bosne i Hercegovine Obavjetajno-sigurnosna agencija Bosne i Hercegovine Direkcija za koordinaciju policijskih tijela Bosne i Hercegovine Sluba za poslove sa strancima Bosne i Hercegovine Sudska policija Predsjednitvo Bosne i Hercegovine Vijee ministara Bosne i Hercegovine Ministarstvo odbrane Bosne i Hercegovine Ministarstvo sigurnosti Bosne i Hercegovine Zajednika komisija za odbranu i sigurnost Zajednika komisija za nadzor nad radom Obavjetajno-sigurnosne agencije Bosne i Hercegovine Vidjeti Tabelu 2 Sud Bosne i Hercegovine Tuilatvo Bosne i Hercegovine Visoko sudsko i tuilako vijee Bosne i Hercegovine Nevladine organizacije Mediji Nadlenosti nad PSC-om su na entitetima Ured visokog predstavnika (OHR) NATO, EU (EUFOR, EUPM), OSCE, UN Kantonalni/okruni sudovi Sud Brko distrikta Nivo entiteta/kantona Policija Republike Srpske Policija Federacije Bosne i Hercegovine Kantonalne policije Policija Brko distrikta Sudska policija entiteta/ kantona/Brko distrikta
Izvrna vlast
Predsjednici entiteta Vlade entiteta/kantona Ministarstva unutranjih poslova entiteta/kantona
Parlamentarni nadzor
Komisija za sigurnost Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine Odbor za sigurnost Narodne skuptine Republike Srpske
Nezavisna nadzorna tijela Sudstvo
Civilno drutvo Nedravni akteri ovlateni da koriste silu Meunarodna zajednica
Nevladine organizacije Mediji Privatne zatitarske firme
Institucija koja najbolje predstavlja ulogu civilne demokratske kontrole jeste Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine, zajedno sa svojim nadlenim komisijama. Odredbe Dejtonskog mirovnog sporazuma prenele su sve nadlenosti za parlamentarnu kontrolu nad sigurnosnim sektorom parlamentima entiteta. Sa sprovoenjem reformi i uspostavom dravnih sigurnosnih institucija ukazala se potreba za uspostavu parlamentarnih tijela za nadzor rada sigurnosnih institucija na nivou drave. Kao to je ranije spomenuto, u okviru Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine uspostavljene su dvije komisije: Zajednika komisija za odbranu i sigurnost i Zajednika komisija za nadzor nad radom Obavjetajno-sigurnosne agencije (OSA). Zajednika komisija za odbranu i sigurnost, uspostavljena 2003, dobila je zadatak da, izmeu 53
ostaloga, prati provedbu sigurnosne i odbrambene politike Bosne i Hercegovine.36 Zajednika komisija za nadzor nad radom OSA uspostavljena je u aprilu 2004. godine sa zadatkom da, izmeu ostaloga, nadzire zakonitost rada OSA, daje miljenje o imenovanjima direktora, kontrolira izvjetaje predsjedavajueg Vijea ministara o njegovim nadlenostima nadzora itd.37 Obje komisije su vrlo aktivne u provoenju demokratske kontrole.38 Uz dvije komisije na dravnom nivou, jo uvijek postoje entitetska tijela, koja se bave nadzorom i kontrolom rada entitetskih policijskih snaga. U Republici Srpskoj postoji Odbor za sigurnost Narodne skuptine, dok u Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine postoji Komisija za sigurnost. Komisija za sigurnost i nadzor nad policijskim snagama Skuptine Brko distrikta zaduena je za demokratski nadzor policije Brko distrikta. Uz to, trenutno je u izradi i poseban zakon o parlamentarnoj kontroli, iji je cilj da se ovo podruje sveobuhvatnije organizira.39
2. Interni nadzor u organima i tijelima sektora sigurnosti i nadlenim ministarstvima

2.1. Izvrna vlast
Izvrna kontrola nad sigurnosnim sektorom regulirana je zakonima i propisima, koji uspostavljaju kontrolu nad funkcioniranjem institucija, potivanjem ljudskih prava, te kontrolu budetske potronje. Pored tih tijela, u okviru sigurnosnih institucija svako ministarstvo ima svoje inspekcije ili odjele zaduene za praenje rada tih institucija. Izvrna vlast je uspostavila i jedan broj internih mehanizama nadzora, koji djeluju zajedno sa razliitim sigurnosnim sektorima. Ta tijela za internu kontrolu obino se nazivaju inspekcije ili interna kontrola i odgovorna su za osiguravanje toga da akteri u oblasti sigurnosti potuju zakon i ljudska prava. Uz to, odjeli za finansije, koji djeluju unutar ministarstava, zadueni su za nadzor i kontrolu budetske potronje.
2.2. Sudstvo
Pravosudne i sigurnosne institucije povezane su posredstvom nekoliko mehanizama kontrole. U skladu sa Zakonom o krivinom postupku i Krivinim zakonom, sudovi su nadleni da daju ovlatenje tijelima za provedbu zakona za pokretanje posebne istrage. S obzirom na potencijalni utjecaj rada obavjetajnih agencija na krenje ljudskih prava ljudi koji istrauju, Zakon o Obavjetajno-sigurnosnoj agenciji specifino navodi da Sud Bosne i Hercegovine ima primarnu ulogu u davanju ovlatenja za istrage koje
36 <http://parlament.ba/komisija/1/0/32.html> 7. maj 2010. 37 <http://parlament.ba/komisija/1/0/33.html> 7. maj 2010. 38 Za vie informacija pogledati: <http://www.parlament.ba/sadrzaj/komisije/zajednicke_komisije/odbrana/izvjestaji_o_radu/Default.aspx?id=30426&langTag=bs-BA> 4. jun 2011. 39 Radi vie detalja o prijedlogu zakona vidjeti: <http://www.parlament.ba/sadrzaj/zakonodavstvo/u_ proceduri/default.aspx?id=27028&langTag=bs-BA> 5. jun 2011.
54
Bosna i Hercegovina provode obavjetajne agencije, te za nadziranje toga da se one vode u skladu sa relevantnim zakonima. Sudovi imaju glavnu ulogu u procjeni legalnosti sile koju upotrebljava policija, kao i situacija u kojima dolazi do zloupotrebe prava pritvorenika.
2.3. Nezavisna dravna tijela

Radi pruanja adekvatne zatite ljudskih prava za graane i uposlenike sigurnosnog sektora, uspostavljeno je nekoliko dravnih i entitetskih institucija. Prvenstveno, tu su nezavisna nadzorna tijela, kao to je ombudsmen za ljudska prava Bosne i Hercegovine, koji se bavi zatitom ljudskih prava graana. Uz to, uspostavljen je Parlamentarni vojni povjerenik radi jaanja vladavine prava i zatite ljudskih prava i sloboda vojnika i kadeta u Oruanim snagama Bosne i Hercegovine, te drugih uposlenika Ministarstva odbrane. Zakon o parlamentarnom vojnom povjereniku (Slubeni list BiH, 49/09) utvruje da povjerenik sarauje sa Ministarstvom odbrane Bosne i Hercegovine, Generalnom inspekcijom unutar Ministarstva odbrane Bosne i Hercegovine, Oruanim snagama Bosne i Hercegovine, te sa ombudsmenom za ljudska prava Bosne i Hercegovine. Vojni povjerenik je zakonski odgovoran za istragu specifinih pitanja, po instrukciji Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine i Zajednike komisije za odbranu i sigurnost. Da bi kontrolirala rad policije na dravnom nivou, Parlamentarna skuptina je uspostavila dva nezavisna tijela: Nezavisni odbor Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine i Odbor za albe graana. Uz ova dva dravna policijska odbora, postoje i odbori entiteta: Nezavisni policijski odbor Federacije Bosne i Hercegovine i Nezavisni policijski odbor Republike Srpske, kao i Nezavisni policijski odbor Brko distrikta. Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine uspostavila je Agenciju za zatitu linih podataka, dok je Agencija za borbu protiv korupcije uspostavljena radi borbe protiv korupcije. Mada je Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije usvojen krajem 2009, direktor te agencije nije bio imenovan do sredine 2011. godine (Slubeni list BiH, 62/11). Unato ovom nedostatku, oekuje se da e Agencija biti operativna u bliskoj budunosti. Nekoliko razliitih agencija dijeli nadlenosti za nadzor budeta sigurnosnih institucija, kako je to utvreno Ustavom. To omoguava da budet institucija vlasti, ukljuujui u to i budet sigurnosnih institucija, predlae Predsjednitvo na preporuku Vijea ministara, te da se on potom usvaja u Parlamentu. Zakonodavni okvir znaajno je poboljan 2008. godine usvajanjem Zakona o internoj reviziji institucija u Bosni i Hercegovini (Slubeni list BiH, 27/08) i Zakona o fiskalnom vijeu u Bosni i Hercegovini (Slubeni list BiH, 63/08). Time je dobijen zakon koji unapreuje transparentnost troenja budeta. Nacrti, kao i aurirane i konane verzije budeta, dostupni su javnosti. Tri revizorske institucije u Bosni i Hercegovini zaduene su za nadzor budetske potronje. To su Dravni ured za reviziju, zaduen za reviziju budeta dravnih institucija, zatim Ured za reviziju Federacije Bosne i Hercegovine i Glavna sluba za reviziju Republike Srpske, koje su zaduene za reviziju budeta institucija entiteta.
55
Agencija za javne nabavke zaduena je za osiguravanje toga da sva dravna tijela potuju Zakon o javnim nabavkama. Ova Agencija je nezavisna administrativna organizacija koja za svoj rad odgovara Vijeu ministara, te podnosi godinje izvjetaje Parlamentu. Sigurnosne institucije su zasebno tretirane u odredbama Zakona o javnim nabavkama. Zakon utvruje sporazume u oblasti odbrane koji se odnose na proizvodnju i trgovinu orujem, vojnom opremom i alociranim materijalima koji su izuzeti iz redovne procedure, kao i sporazume koji se odnose na dravnu tajnu. Te sporazume moraju pratiti specijalne sigurnosne mjere, sukladno relevantnim zakonima i drugim propisima, kao i administrativnim odredbama.
3. Kljuna dostignua i slabosti

3.1. Parlamentarni nadzor
Uspostava dravnih parlamentarnih komisija za nadzor sigurnosnog sektora moe se smatrati najznaajnijim aktom u nastojanjima zemlje da postigne demokratsku kontrolu nad ovim sektorom. Uz znaajnu podrku meunarodnih institucija40, te komisije su, kako je to utvreno u relevantnim zakonima, ovlatene da provode svoje nadzorne funkcije. Zakoni utvruju jedan broj mehanizama kako bi parlamentarne komisije mogle nadzirati sigurnosni sektor. Njihov rad je u velikoj mjeri transparentan i javnost je adekvatno obavijetena o njihovim aktivnostima. Uz to, ove komisije su postigle konkretnu saradnju sa nevladinim sektorom. Ta saradnja ogleda se u organizovanju seminara i okruglih stolova, na kojima uestvuju predstavnici nevladinih organizacija i medija, a iskazana je u njihovim godinjim izvjetajima.41 Rad komisija u Parlamentarnoj skuptini Bosne i Hercegovine je dosta dobar, mada i dalje postoje manji nedostaci, koji su esto navedeni u godinjim izvjetajima komisija.42 Jedan takav nedostatak je nedovoljna saradnja komisija i izvrnih tijela, to dovodi do toga da izvrna tijela ne odgovaraju na zahtjeve parlamentarnih komisija. Ovaj nedostatak saradnje evidentan je u odnosu Zajednike komisije za nadzor nad radom OSA i Vijea ministara Bosne i Hercegovine. Prema izvjetajima ove Komisije, Vijee ministara Bosne i Hercegovine u posljednje tri godine nije ispunilo svoju zakonsku obavezu da podnese godinje izvjetaje o radu OSA. U tim izvjetajima je, takoer, navedeno da tokom istog perioda Vijee ministara Bosne i Hercegovine nije predsjedavajuem Vijea ministara dostavilo informaciju u vezi sa zakljukom o sporazumu OSA sa agencijama i institucijama stranih zemalja i meunarodnim organizacijama. Utisak je da neispunjavanje zakonskih obaveza proizlazi iz slabe koordinacije i nedostatka volje za uspostavljanje bolje saradnje izmeu zako-
40 Podrku komisijama pruili su OSCE, DCAF, USAID, UNDP i druge meunarodne organizacije, kao i bilateralni programi pomoi raznih zemalja. 41 Godinji izvjetaj Zajednike komisije za odbranu i sigurnost i Zajednike komisije za nadzor nad radom Obavjetajno-sigurnosne agencije Bosne i Hercegovine dostupan je na: <www.parlament.ba>. 42 Godinji izvjetaji parlamentarnih komisija dostupni su na: <www.parlament.ba>.
56
Bosna i Hercegovina nodavnih i izvrnih tijela. Nastojanja Komisije konano su dala rezultate, te je Vijee ministara Bosne i Hercegovine podnijelo godinji izvjetaj za 2009. godinu. Postoje i nedostaci u administrativnim i logistikim kapacitetima Sekretarijata ovih komisija. Openito govorei, potrebe komisija su vee od podrke koju im sekretarijati sada nude. Jasno je da komisijama treba pruiti vie strune i finansijske podrke kako bi poboljale svoj rad. To se posebno odnosi na odbore entiteta, u kojima sekretarijati imaju tek po jednog eksperta. Takoer, parlamentarni nadzor suoava se i sa politikim i praktinim problemima. Kanjenja imenovanja novih lanova parlamentarnih komisija 2011. godine znaila su da te komisije nisu mogle odrati nijedan sastanak.43
3.2. Izvrna kontrola

Kontrola institucija i zaposlenika, zatita ljudskih prava i kontrola budetske potronje potpadaju pod nadlenost izvrne grane vlasti. Ova kontrola provodi se tokom cjelokupnog obavljanja dunosti, te predstavlja integralni dio rada sigurnosnih institucija. Analiza primarnih zakona o sigurnosnom sektoru u Bosni i Hercegovini, kao i internih poslovnika tih institucija, pokazuje da zakoni i propisi koji se odnose na nadzor izvrne vlasti nisu u skladu sa demokratskim principima. Odjeli za internu kontrolu zatite ljudskih prava uspostavljeni su u svim sigurnosnim institucijama. Ti odjeli rjeavaju prijave krenja ljudskih prava graana ili uposlenika u sigurnosnom sektoru. Prema slubenim podacima prikupljenim za ovo istraivanje, ovi odjeli potuju zakonski propisane procedure, adekvatno procesuiraju albe graana i uposlenika u sigurnosnom sektoru, te provode kazne u skladu sa zakonski utvrenim procedurama. Analiza podataka, meutim, pokazuje da postoji nesklad. Ima jako malo albi u odnosu na broj koji bi se oekivao na osnovu broja graana i uposlenika. To sugerira ili da pojedinci nisu dovoljno svjesni svog prava na albu ili da postoje tekoe u odnosima izmeu odjela koji rjeavaju albe. Mada su usvojeni svi potrebni zakoni i propisi, te uspostavljeni svi propisani odjeli, postoji potreba da se poveaju administrativni kapaciteti odjela za interni nadzor. Na njihov rad utie nedostatak kancelarijskog prostora, kao i injenica da odreeni organizacijski dijelovi odjela, poput Sektora za materijalno-finansijske poslove, nisu smjeteni u zgradi Ministarstva unutranjih poslova Federacije Bosne i Hercegovine (Ministarstvo unutranjih poslova, prepiska, 15. novembar 2010).
43 Ovo se dogodilo tokom provedbe izbornih rezultata 2010. godine kada novi lanovi komisija nisu, zbog politikih opstrukcija, imenovani sve do sredine 2011. godine, a u meuvremenu niko nije provodio parlamentarnu kontrolu rada aktera sigurnosnog sektora.
57
3.3. Sudska kontrola

Sudovi imaju vanu ulogu u kontroli i nadzoru koritenja sile i posebnih istranih mjera, ime se osigurava osnovno potovanje ljudskih prava. Kao to je gore objanjeno, policija od tuilatva mora zatraiti sudsku odluku prije nego to poduzme posebne istrane mjere. Te mjere se mogu koristiti u sluajevima kada ne bi bilo mogue dobiti dokaze na bilo koji drugi nain ili kada bi prikupljanje podataka drugim sredstvima nailazilo na znaajne prepreke. esto se koriste u sluajevima koji ukljuuju: optube za krivina djela protiv integriteta Bosne i Hercegovine, optube za krivina djela protiv ovjenosti i vrijednosti zatienih meunarodnim pravom, akte terorizma i zloine u kojima poinilac moe biti osuen na tri ili vie godina zatvora (Zakon o krivinom postupku, lanovi 116117). Obavjetajno-sigurnosna agencija Bosne i Hercegovine moe podnijeti zahtjev direktno sudu. Dokazi koje Agencija prikupi bez prethodne saglasnosti suda moraju biti odmah uniteni. Nadalje, od direktora Agencije se trai da o istranim radnjama obavijesti predsjednika Odbora Agencije, te glavnog inspektora i osigura vrenje propisne procedure protiv pojedinca ili osobe koja je prekrila zakon (Zakon o Obavjetajno-sigurnosnoj agenciji, lan 79). Dosadanje iskustvo pokazuje da osobe koje su predmet istrage nisu uvijek obavijetene o cilju i rezultatima istrage, kako to nalae Zakon o krivinom postupku, kao i Zakon o Obavjetajno-sigurnosnoj agenciji. U naoj analizi naili smo na malo dokaza da se ovaj dio zakonskog propisa u potpunosti provodi ili da se provodi kako to stoji u zakonu. tavie, ne postoji dostupan registar koji bi mogao zbirno pokazati dobijene saglasnosti za primjenu posebnih istranih mjera koje su izdali sudovi ili tuilatva. Ova informacija, dakle, nije dostupna javnosti. Sigurnosne institucije nisu bile voljne dati te informacije u odgovorima na nae upite. Prema Ustavu, sudstvo je uspostavljeno tako da ne moe uinkovito funkcionirati. Sada postoje etiri zasebne pravosudne strukture, koje imaju zasebne budete i koje, uz to, ne sarauju dobro.
58
Bosna i Hercegovina
Postoji etrnaest nezavisnih nadzornih tijela u Bosni i Hercegovini. Sljedea tabela saeto pokazuje njihovu ulogu i nivo vlasti na kojem djeluju:
Tabela 2: Nezavisna nadzorna tijela Institucija Institucija ombudsmena za ljudska prava Bosne i Hercegovine Parlamentarni vojni povjerenik Nezavisni policijski odbor Bosne i Hercegovine Odbor za albe policijskih slubenika Bosne i Hercegovine Odbor za albe graana Bosne i Hercegovine Nezavisni policijski odbor FBiH Nezavisni policijski odbor RS Agencija za zatitu linih podataka Bosne i Hercegovine Ured glavnog revizora BiH Glavni revizor FBiH Glavni revizor RS Agencija za borbu protiv korupcije Bosne i Hercegovine Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine Regulatorna agencija za komunikacije Bosne i Hercegovine Nezavisni policijski odbor Brko distrikta Nivo Bosna i Hercegovina Bosna i Hercegovina Bosna i Hercegovina Bosna i Hercegovina Bosna i Hercegovina Federacija Bosne i Hercegovine Republika Srpska Bosna i Hercegovina Bosna i Hercegovina Federacija Bosne i Hercegovine Republika Srpska Bosna i Hercegovina Bosna i Hercegovina Bosna i Hercegovina Brko distrikt Elektronski mediji Ljudska prava Budet Budet Budet Ljudska prava Ljudska prava Polje Ljudska prava Ljudska prava
Najznaajnija institucija za zatitu ljudskih prava jeste Institucija ombudsmena za ljudska prava Bosne i Hercegovine, jedinstvena dravna institucija koja je uspostavljena 2007. godine. Ombudsmeni su odgovorni za nadzor potivanja ljudskih prava u cijelom javnom sektoru, bez bilo kakvog posebnog mandata za sigurnosni sektor. Bosna i Hercegovina nije nikada usvojila iroki strateki pristup kako bi osigurala i ojaala zatitu ljudskih prava. Kako nema odgovarajueg zakonskog i regulatornog okvira, kojim bi se osiguralo da odluke ombudsmena budu provedene, Ured ombudsmena ima tendenciju da pitanja rjeava ad hoc. Takvo postupanje dovodi do toga da su odluke ombudsmena esto osporavane, a njegov rad ne moe napredovati.
59
3.4. Kontrola koju vre nezavisna nadzorna tijela
Iako je ombudsmen planirao brojne inicijative u oblasti ljudskih prava i zatiti marginaliziranih grupa, te pripremio cijeli niz izvjetaja, kao to je Specijalni izvjetaj o stanju ljudskih prava u institucijama za izvrenje krivinih sankcija44, malo akcije je preduzeto za provedbu tih planova ili za praenje izvrenja ombudsmenovih preporuka. Ombudsmeni su se sigurnosnim sektorom bavili samo kao dijelom svog istraivanja i preporuka o sistemu kazni i tretmanu zatvorenika.45 Prema izvjetaju ombudsmena za 2010. godinu, neizvravanje njegovih preporuka ukazuje na to da drutvo i vlada ne prihvataju Instituciju ombudsmena kao dravnu instituciju zaduenu za sprjeavanje zloupotrebe ljudskih prava. Izvjetaj se nastavlja sugestijom da to to postoji tako malo potovanja za ljudska prava i institucije koje ih tite pokazuje da demokratija nije dovoljno razvijena u Bosni i Hercegovini (Institucija ombudsmena za ljudska prava 2011: 37). U svom godinjem izvjetaju za 2009. i 2010. godinu, ombudsmen navodi da veliki broj institucija u Bosni i Hercegovini nije u potpunosti proveo provedbe Zakona o slobodi pristupa informacijama. Meutim, izvjetaji ukazuju na to da je odreeni napredak postignut, jer samo pet institucija od ukupno ezdeset i jedne institucije nije uspjelo imenovati slubenike za kontakt sa javnou, koji su odgovorni za odnose sa javnou u sluajevima kada postoje zahtjevi za pristup informacijama. Mada Bosna i Hercegovina ima napredan i moderan Zakon o slobodi pristupa informacijama, postoje odreeni problemi sa njegovom provedbom. Odredbe ovog Zakona ne specificiraju dovoljno jasno to da institucije moraju dati svoje odgovore u obliku odluke (a ne obavetenja). To tokom albenog procesa stvara probleme podnosiocima albe, poto se protiv predstavki u vidu obavetenja ne moe aliti kao to se moe aliti protiv odluka. Kada je rije o nezavisnim tijelima u Bosni i Hercegovini, treba ojaati njihove ovlasti da izriu sankcije. Te institucije mogu vrlo malo uiniti u provedbi sankcija i ovise od toga da li e ih dobrovoljno potivati oni za koje se ustanovi da su prekrili odreene zakone ili propise. Dravni i entitetski parlamenti proirili su svoj obuhvat na preporuku revizora. Meutim, ovo jo uvijek nije dovoljno kada se u obzir uzme to ta je sve potrebno uraditi da bi preporuke revizorskih izvjetaja bile provedene. Sadanje stanje ne nudi nijedan primjer institucije koja je kanjena ili koja je bila predmet provedbe bilo kakve disciplinske mjere.
44 Svi Specijalni izvjetaji dostupni su na veb-stranici Institucije ombudsmena: <http://www.ombudsmen.gov.ba/PublikacijeEn.aspx?category=Special%20Reports> 45 Zakon o izvrenju krivinih sankcija, pritvoru i drugim mjerama (2005), koji regulira osnovna i najvanija ljudska prava u BiH, u lanu 68 daje zatvorenicima pravo da komuniciraju sa ombudsmenom BiH kao sa nezavisnim tijelom zaduenim za zatitu temeljnih ljudskih prava i temeljnih sloboda, ime im se omoguava da podnose albe u obliku peticije ili albe u vezi sa bilo kojim problemom. To pravo koje zatvorenici mogu uivati, takoer, postoji i u lanu 20 Zakona o ombudsmenu, u kome se navodi da prepiska zatvorenika sa ombudsmenom ili sa Institucijom ne moe biti predmet bilo kakve cenzure, ne moe biti otvarana, a razgovori izmeu ombudsmena ili osoba koje on delegira nikad ne smiju biti predmet nadzora. To pokazuje da postojei propisi u BiH sadre odredbe za kontrolu krivinih pitanja, koju provode nezavisne institucije van kruga zatvorskog sistema.
60
Bosna i Hercegovina Svake godine, revizorske institucije objavljuju izvjetaje koji pokazuju konkretne nedostatke odreenih institucija. Naalost, nakon analiza i diskusije u Parlamentu, naglaena pitanja esto nisu predmet dalje provjere, niti se rjeavaju. U svom izvjetaju za 2010, Ured za reviziju institucija u Federaciji BiH (Ured glavnog revizora Federacije BiH 2011) nije pozitivno ocijenio nijednu instituciji. Ti i slini nalazi revizora dokaz su zanemarenog upravljanja dravnim sredstvima. Zakonske promjene bi se morale uvesti kako bi se omoguilo da se sankcioniraju one institucije koje se ne pridravaju preporuka. Parlamentarni vojni povjerenik Bosne i Hercegovine predstavlja jedinstvenu instituciju u regionu. Prvi povjerenik je imenovan ubrzo nakon to je Parlament usvojio Zakon o Parlamentarnom vojnom povjereniku 2009. godine (Slubeni list BiH, 51/09). Bio je aktivan u promovisanju ljudskih prava i temeljnih sloboda vojnog osoblja. Prema Zakonu o parlamentarnom vojnom povjereniku, povjerenik moe uzeti predmete koje mu/njoj proslijedi ombudsmen (lan 7). Povjerenik je, takoer, odgovoran za istrage specifinih sluajeva, koji se temelje na preporuci Parlamentarne skuptine i Zajednike komisije za odbranu i sigurnost. Povjerenik, takoer, ima ovlast da provodi istrage prema vlastitoj ocjeni i preporuke za istragu moe traiti od Zajednike komisije. Povjerenik ima pristup informacijama potrebnim za istrage, a ministar odbrane moe odbiti pristup samo u sluajevima kada je informacija klasificirana. ak i u tim sluajevima, ministar mora Zajednikoj komisiji za odbranu i sigurnost dostaviti obrazloenje.
3.5. Finansijska transparentnost

Bosna i Hercegovina je 2005. godine zapoela ozbiljnu budetsku reformu radi jaanja faza planiranja i upravljanja u oblasti javnih finansija. Od tada je stvoren dobar zakonodavni okvir o finansijskoj transparentnosti. Izgraen je moderni, srednjoroni proces planiranja sa definiranim trogodinjim budetskim kalendarom i podjelom odgovornosti. U skladu sa Zakonom o finansiranju institucija Bosne i Hercegovine (Slubeni list BiH, 61/04), Ministarstvo finansija i trezora Bosne i Hercegovine zadueno je za pripremu budeta i finansiranje budetskih korisnika, kao i za usvajanja svih relevantnih propisa za pripremu budeta i aktivnosti za provedbu. Svaka institucija je obavezna da usvoji interne akte, kao to su poslovnici, to dalje pomae organiziranju u ovoj oblasti. Zakonodavni okvir je znatno poboljan od 2008. godine, posebno usvajanjem Zakona o internoj reviziji institucija Bosne i Hercegovine (Slubeni list BiH, 27/08) i Zakona o fiskalnom vijeu Bosne i Hercegovine (Slubeni list BiH, 63/08). Oba ova zakona promoviraju adekvatnu transparentnost budeta, ime ga ine dostupnim javnosti tokom faze izrade i provedbe. Iz revizorskih izvjetaja moe se zapaziti da neke institucije sektora sigurnosti, kao to je Ministarstvo odbrane Bosne i Hercegovine, nisu dobile zadovoljavajuu ocjenu. Glavni revizor BiH bio je rezerviran povodom finansijskog izvjetaja i zakonitosti upravljanja tokom 2009. godine. Ured za reviziju redovno provodi godinje kontrole tijela dravne sigurnosti, koje su dostupne javnosti. Time on poboljava finansijske aktivnosti odreenih institucija.
61
Neke od tih institucija, kao to je Dravna agencija za istrage i zatitu Bosne i Hercegovine (SIPA), poboljale su svoje finansijske aktivnosti tako to su provodile preporuke Ureda za reviziju. Neke sugestije su date povodom finansijskih aktivnosti Ministarstva sigurnosti, koje nije uspjelo postii eljenu dinamiku zapoljavanja u 2006. godini, te je imalo neiskoritena sredstva za plae uposlenika. Ta sredstva su onda preusmjerena. Ovaj trend je primijeen i u drugim sigurnosnim institucijama. Izvjetaji o finansijskim aktivnostima institucija Bosne i Hercegovine obuhvataju sve dravne sigurnosne aktere i dostupni su iroj javnosti. Izuzetak je izvjetaj o Obavjetajno-sigurnosnoj agenciji Bosne i Hercegovine. Reviziju te agencije obavlja parlamentarna komisija u skladu sa Zakonom o obavjetajno-sigurnosnoj agenciji. Od svih institucija se zahtijeva da, u skladu sa propisima, uspostave procedure interne kontrole i revizije.46 Ova obaveza, meutim, nikada nije u potpunosti potovana. Samo su neke institucije, kao to je Ministarstvo odbrane Bosne i Hercegovine, Granina policija i Dravna agencija za istrage i zatitu, uspostavile internu reviziju. Sveobuhvatna reforma u skladu sa meunarodnim standardima i evropskim praksama napreduje i trebalo bi da bude funkcionalna do kraja 2012. godine. Taj reformirani sistem trebalo bi da ima potpun i funkcionalan sistem interne kontrole. Finansijska kontrola se prevashodno provodi u skladu sa tradicionalnim pristupom inspekciji vanjske revizije, a ne u skladu sa redovnim internim revizijama. To je posebno sluaj kada je rije o kontroli potronje, gdje je teko napraviti razliku izmeu javnih i privatnih trokova zvaninika. Na primjer, linija izmeu javnog i privatnog djelovanja je zamagljena onda kada se razmatraju trokovi, kao to su trokovi reprezentacije i trokovi koritenja slubenih automobila, slubenih telefona, dravne imovine nakon radnog vremena itd.
3.6. Opa transparentnost

Ustav Bosne i Hercegovine, u skladu sa Evropskom konvencijom o zatiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, daje garancije za zatitu temeljnih ljudskih prava i sloboda (Ustav BiH, lan II), ukljuujui u to i pravo na pristup informacijama i pravo na privatnost. Zatita linih podataka, kao sutinska komponenta zatite privatnosti, temeljno je individualno pravo, koje se smatra bitnim za funkcioniranje demokratskog drutva. Krivini zakon Bosne i Hercegovine prepoznaje krivino djelo neovlatene obrade linih podataka. (Slubeni list BiH, 3/03). U Ustavu Bosne i Hercegovine ne definiu se jasno prava svih graana na pristup javnim informacijama, mada je Evropska konvencija sastavni dio Ustava i logino stvara temelj za potovanje slobode pristupa informacijama.
46 Institucije sa godinjim budetom iznad dva miliona konvertibilnih maraka moraju uspostaviti mehanizme interne kontrole.
62
Bosna i Hercegovina
Zakon o slobodi pristupa informacijama usvojen je 1999. godine u tri, donekle razliite, verzije na dravnom nivou i na nivou entiteta. Kako bi standardizirao te zakone, Visoki predstavnik je donio odluku koja je omoguila OSCE da pripremi nacrt verzije Zakona o slobodi pristupa informacijama u skladu sa najboljom praksom. Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine usvojila je taj nacrt zakona u novembru 2000. godine (Slubeni list BiH, 28/00), dok su parlamenti entiteta usvojili ovaj Zakon tokom 2011. Time je Bosna i Hercegovina dobila jedinstvene propise o slobodi pristupa informacijama. Zakon o zatiti tajnih podataka (Slubeni list BiH, 54/05) utvrdio je sistem klasifikacije i kategorizacije, po kom podaci mogu biti klasificirani kao niski ili kao visoki nivo klasifikacije, ovisno o instituciji vlasti. Nivo klasifikacije varira od institucije do institucije. Prema izvjetaju Odjela za demokratizaciju OSCE, samo je treina stanovnitva Bosne i Hercegovine znala za donoenje Zakona o slobodi pristupa informacijama, dok priblino isti procenat vjeruje da e on biti od koristi za graane (OSCE 2004). U godinjem izvjetaju ombudsmena za 2009. godinu navodi se da mnoge institucije u Bosni i Hercegovini ne provode u potpunosti Zakon o slobodi pristupa informacijama, ali da je postignut izvjestan napredak (Institucija ombudsmena 2009). Zakon o zatiti tajnih podataka definira zajedniki osnov za pristup tajnim informacijama i za njihovu zatitu47 od neovlatenog otkrivanja, unitavanja ili zloupotrebe. Bosna i Hercegovina je 2006. godine potpisala sporazum sa EU o Sigurnosnoj proceduri za razmjenu tajnih podataka. Uinivi to, obavezala se da e ispuniti minimalni set standarda EU vezan za proceduru zatite i razmjene tajnih podataka. Kao rezultat, izmijenjen je i dopunjen Zakon o zatiti tajnih podataka, te je opseg zatite podataka u Bosni i Hercegovini proiren kako bi se osiguralo to da propisi budu u skladu sa standardima NATO. U svom izvjetaju o ljudskim pravima za 2009. godinu za Bosnu i Hercegovinu (State Department SAD 2009), Stejt department SAD utvrdio je da se, mada Zakon o slobodnom pristupu informacijama prua graanima pristup vladinim evidencijama, mnoge vladine agencije ne pridravaju tog zakona. Prema Zakonu o slobodi pristupa informacijama, Vlada mora dati obrazloenje za bilo koje odbijanje pristupa, a graani se, ukoliko im je odbijen pristup, mogu aliti pravosudnom sistemu ili uredima ombudsmena. U praksi, Vlada nekada ne daje potrebno obrazloenje za odbijanje pristupa, osim onda kada se graani ale ombudsmenu ili sudovima ili trae pravnu pomo. Javnost i dalje nema razvijenu svijest o ovom zakonu. Mada se Zakonom o slobodi pristupa informacijama utvruju nove procedure za pristupanje informacijama koje
47 Tipovi tajnih informacija obuhvaeni ovim zakonom ukljuuju: javnu sigurnost, odbranu, vanjske poslove, obavjetajni rad i sigurnost, deklasifikaciju podataka, te procedure za sigurnosne provjere i sigurnosne dozvole za pristup tajnim podacima. Za vie informacija vidjeti: Zakon o zatiti tajnih podataka. Slubeni list BiH 54/05.
63
3.7. Pristup informacijama i zatita podataka
posjeduje Vlada, novi principi upravne procedure openito nisu uspostavljeni. ini se da u ukupnoj praksi u ovoj oblasti, kao glavnom pokazatelju transparentnosti prilikom upravnog odluivanja, postoji dvojna regulativa u dravnom aparatu, to dovodi do nedovoljno jasne primjenljivosti zakonodavnog okvira.
4. Zakljuci
Svaka analiza reforme sigurnosnog sektora u Bosni i Hercegovini mora uzeti u obzir specifini kontekst u kojem se te promjene deavaju. Odredbe Ustava, koje su proiza le iz razarajueg rata, ine dio mirovnog sporazuma. Meunarodna zajednica je imala znaajnu ulogu u oblikovanju i izgradnji sigurnosnih institucija. U tako jedinstvenom okruenju, napredak je bio onemoguen zbog nedostatka politike volje predstavnika raznih konstitutivnih naroda da se postigne konsenzus oko nacionalnih interesa. Meutim, evidentan je odreeni napredak u domenu sigurnosti, koji se moe smatrati pravim uspjehom. Mada je jo dosta posla ostalo da se uradi, Bosna i Hercegovina je postigla potrebnu stabilnost, bez postojanja neposrednih prijetnji po sigurnost graana ili mogunosti novog konflikta. Drava je stvorila uslove potrebne za dalji politiki, ekonomski i socijalni razvoj. Znaaj ovog napretka ne treba potcjenjivati, s obzirom na situaciju prije potpisivanja Dejtonskog sporazuma. U odbrambenom sektoru, Bosna i Hercegovina je bila suoena sa brojnim izazovima, koji su bili prepreke za postizanje ravnotee u njenim finansijskim operacijama, civilnom nadzoru i komandi, te u transparentnom nadzoru struktura odbrambenog sektora. Uspostava demokratskog nadzora sigurnosnog sektora bila je jedan od glavnih izazova tokom reforme sigurnosnog sektora, a napredak u ovom podruju predstavlja jedan od glavnih pokazatelja uspjene transformacije drutva. Kako uspostava sigurnosnog sektora nije tretirana odvojeno od okvira mirovnog sporazuma, meunarodna zajednica je preuzela obaveze koje se odnose na institucionalne, zakonske i normativne uspostave sigurnosnog sektora. Meunarodna zajednica je, uglavnom posredstvom Ureda visokog predstavnika u BiH, snano utjecala na reforme. Ponekad je pristup morao biti energian, poto domai politiari nisu bili dorasli zadatku. Usvajanje takozvanih Bonskih ovlasti48 znaajno je pomoglo Visokom predstavniku i drugim lanovima meunarodne zajednice u tome da ohrabre i, ponekad, nametnu provoenje potrebnih reformi. Tokom tih procesa, uspostavljeni su komplementarni oblici demokratske kontrole i nadzora nad sigurnosnim sektorom, ukljuujui u to i parlamentarni nadzor, nadzor izvrne vlasti, pravosudni nadzor, te kontrolu koju vre nezavisna dravna tijela. Kljuna prepreka punoj provedbi i ostvarenju tih zakonodavnih odredaba bio je nedostatak sposobnog menadmenta. Uz to, oni koji definiraju politike treba da prevaziu
48 Vijee za provedbu mira (PIC) odluilo je da OHR-u d dodatne ovlasti na svojoj konferenciji u Bonu, koja je odrana 9. i 10. decembra 1997. godine. Visoki predstavnik sada je mogao nametati zakone i smjenjivati zvaninike za koje se ustanovi da ometaju provedu Dejtonskog mirovnog sporazuma.
64
Bosna i Hercegovina naslijee nedemokratskog mentaliteta i procedura. Sigurnosnim institucijama i njihovim uposlenicima e trebati jo vremena da demokratske vrijednosti i principe usvoje i prihvate kao svoje. Parlamentarni nadzor sigurnosnog sektora u Bosni i Hercegovini, ostvaren radom relevantnih komisija, moe se smatrati dosta dobrim. Kvalitetna zakonska regulativa prua tim komisijama razliite mehanizme nadzora. Komisije u velikoj mjeri koriste te mehanizme, unato injenici da se u odreenim situacijama ispred zakonske efikasnosti i pragmatizma stavljaju uski politiki interesi. Rad komisija je zaustavljen nakon izbora 2010. godine kada je izbor sastava novih komisija, ukljuujui u to i parlamentarne komisije za nadzor sigurnosnog sektora, odgaano nekoliko mjeseci. Zakonodavci, stoga, moraju usvojiti proceduralne garancije kako bi sprijeili da sline situacije onemoguavaju rad komisija u budunosti. Pokuaj da se ponudi uvid u reformu sigurnosnog sektora, kao i trendovi koji su karakterizirali taj proces otkrivaju da reforma ide u pozitivnom smjeru. Prva generacija reformi, koju karakteriziraju tekoe jedinstvenog konteksta u Bosni i Hercegovini, bila je zadovoljavajue izvrena uz znaajnu pomo meunarodne zajednice. Predstojei period e zahtijevati poveanu transparentnost rada u svim podrujima sigurnosnog sektora, osiguranje odrivosti i odgovornost domaih vlasti za sve procese, te insistiranje na veoj odgovornosti rukovodeih struktura sigurnosnih institucija.
5. Preporuke
Potrebno je usvojiti predloeni zakon o parlamentarnom nadzoru nad sigurnosnim sektorom: Kontrola i nadzor koju vre parlamentarne komisije u Bosni i Hercegovini openito su dosta dobri. Na papiru postoji dovoljno zakona da tim komisijama prue cijeli niz instrumenata za nadzor rada sigurnosnih institucija, a oni se i koriste. U odreenim situacijama se uski politiki interesi stavljaju ispred pravne efikasnosti. Predloeni zakon o parlamentarnom nadzoru nad sigurnosnim sektorom, koji je sada u parlamentarnoj proceduri, treba da bude brzo usvojen, poto bi poboljao neke nedefinirane zakonske odredbe kontrole i nadzora. Potrebno je unaprediti saradnju izmeu komisija Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine i izvrne vlasti: Saradnja izmeu komisija Parlamentarne skuptine Bosne i Hercegovine, koje su zaduene za nadzor sigurnosnog sektora, i izvrne vlasti nije dovoljna. To je posebno oigledno kada je u pitanju saradnja izmeu Zajednike komisije za nadzor nad radom Obavjetajno-sigurnosne agencije i Vijea ministara Bosne i Hercegovine. Tokom posljednjih godina ova situacija je poboljana, ali vjerujemo da ova saradnja jo uvijek nije na nivou koji je potreban da bi se kontrola provodila u skladu sa demokratskom praksom. Stoga, Zakon o Obavjetajno-sigurnosnoj agenciji Bosne i Hercegovine treba da bude izmijenjen i dopunjen kako bi se uspostavile norme koje blie definiraju oblike saradnje i uspostavljaju odgovornost za neuspjeh prilikom ispunjavanja obaveza u ovom dijelu nadzora.
65
Potrebno je poveati kvalitet tijela za internu kontrolu: Unato postojanju kvalitetnih sistema kontrole, jo uvijek postoje znatni nedostaci u radu tijela za internu kontrolu. Nedovoljno kadrovski osposobljene strukture i neadekvatno struno znanje onih koji rukovode predstavljaju znaajne izazove. Aktivnosti koje se polako primjenjuju u internoj finansijskoj kontroli slue kao primjer koji treba slijediti i u drugim jedinicama za internu kontrolu. Treba uvesti kaznene odredbe za nepotovanje preporuka ombudsmena ili Ureda za reviziju: Nezavisna tijela i dalje imaju ogranienu sposobnost. Uzroci su nepostojanje dovoljnih kapaciteta i nedostatak politike nezavisnosti. Neispunjavanje preporuka nezavisnih tijela i dalje predstavlja prepreku za sprovoenje reforme. Godinji izvjetaj Dravnog revizora esto ukazuje na problem finansijskog upravljanja u Ministarstvu odbrane Bosne i Hercegovine49, ali to nema ikakve konsekvence. U Bosni i Hercegovini treba osnaiti kaznene odredbe za neizvravanje preporuka ombudsmena ili Ureda za reviziju. Pravosudna reforma treba postati prioritet: Sada u Bosni i Hercegovini postoje etiri zasebne pravosudne piramide, koje veoma malo meusobno sarauju. Sistem treba ojaati i uiniti ga efikasnijim. Strukturalni dijalog o pravosuu, koji se vodi izmeu EU i Bosne i Hercegovine, treba da pomogne unaprijeenju institucionalnih rjeenja, koja su vie usmjerena na kvalitet. Treba ojaati ulogu organizacija civilnog drutva prilikom nadzora sigurnosnog sektora: S obzirom na to da predstoji druga generacija reformi sigurnosnog sektora (prva generacija reforme sigurnosnog sektora u Bosni i Hercegovini je zavrena), uloga organizacija civilnog drutva prilikom nadzora sigurnosnog sektora treba biti poboljana i ojaana.
49 Svi specijalni izvjetaji dostupni su na veb-stranici Institucije ombudsmena: <www.ombudsman.gov. ba>.
66
Bosna i Hercegovina
Primarni izvori
1. Ustav Bosne i Hercegovine. 2. Zakon o odbrani Bosne i Hercegovine. Slubeni list Bosne i Hercegovine, br. 88/05. 3. Zakon o Obavjetajno-sigurnosnoj agenciji Bosne i Hercegovine. Slubeni list Bosne i Hercegovine, br. 12/04. 4. Zakon o Dravnoj agenciji za istrage i zatitu Bosne i Hercegovine. Slubeni list Bosne i Hercegovine, br. 27/04. 5. Zakon o Sudu Bosne i Hercegovine. Slubeni list Bosne i Hercegovine, br. 29/00. 6. Zakon o slobodi pristupa informacijama. Slubeni list Bosne i Hercegovine, br. 28/00. 7. Zakon o zatiti tajnih podataka. Slubeni list Bosne i Hercegovine, br. 54/05. 8. Krivini zakon Bosne i Hercegovine. Slubeni list Bosne i Hercegovine, br. 3/03. 9. Zakon o krivinom postupku Bosne i Hercegovine. Slubeni list Bosne i Hercegovine, br. 28/08. 10. Zakon o internoj reviziji institucija. Slubeni list Bosne i Hercegovine, br. 27/08. 11. Zakon o fiskalnom vijeu. Slubeni list Bosne i Hercegovine, br. 63/08. 12. Zakon o parlamentarno-vojnom povjereniku. Slubeni list Bosne i Hercegovine, br. 51/09. 13. Zakon o finansiranju institucija Bosne i Hercegovine. Slubeni list Bosne i Hercegovine, br. 61/04. 14. Zakon o ombudsmenu za ljudska prava Bosne i Hercegovine. Slubeni list Bosne i Hercegovine, br. 32/06.
67
Literatura
Sekundarni izvori
1. Bose, S. Bosnia after Dayton. Nationalist Partition and International Intervention. London: Hurst & Co, 2002. 2. Vetschera, H. and Damian, M. Security Sector Reform in Bosnia and Herzegovina: The Role of the International Community. International Peacekeeping, vol. 13, no. 1, 2006. 3. Nathan L. Operationalising the Principle of Local Ownership in Security Sector Reform. June 2006. 4. Ured za reviziju finansijskih operacija institucija FBiH. Revizorski izvjetaj o izvrenju budeta institucija FBiH za 2010. Sarajevo, juni 2011. 5. Institucija ombudsmena za ljudska prava BiH. Godinji izvjetaj o rezultatima aktivnosti Institucije ombudsmena za ljudska prava BiH za 2009. Banja Luka, februar 2010. 6. Institucija ombudsmena za ljudska prava BiH. Godinji izvjetaj o rezultatima aktivnosti Institucije ombudsmena za ljudska prava BiH za 2010. Banja Luka, mart 2011. 7. OSCE. Public Opinion Poll. Juni 2004. 8. US Department of State. Report on Human Rights: Bosnia and Herzegovina 2009. 9. Pismo Sektora za materijalne i finansijske operacije Federalnog ministarstva unutranjih poslova, 15. novembar 2010.
Internet-strane
1. Predsjednitvo Bosne i Hercegovine: <www.predsjednistvobih.ba> 2. Vijee ministara Bosne i Hercegovine: <www.vijeceministara.gov.ba> 3. Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine: <www.parlament.ba> 4. Ministarstvo sigurnosti Bosne i Hercegovine. <www.msb.gov.ba> 5. Ministarstvo odbrane Bosne i Hercegovine: <www.mod.gov.ba> 6. Obavjetajno-sigurnosna agencija Bosne i Hercegovine: <www.osa-oba.gov.ba> 7. Granina policija Bosne i Hercegovine: <www.granpol.gov.ba>
68
Bosna i Hercegovina 8. Dravna agencija za istrage i zatitu SIPA Bosna i Hercegovina: <www.sipa.gov. ba> 9. Institucija ombudsmena za ljudska prava Bosne i Hercegovine: <www.ombudsmen.gov.ba> 10. Ured za reviziju finansijskih operacija institucija Bosne i Hercegovine: www. revizija.gov.ba> 11. Ured za reviziju finansijskih operacija institucija Federacije Bosne i Hercegovine: <www.saifbih.ba> 12. Info portal: <www.dnevnik.ba>
69
Hrvatska
Poglavlje 3 Hrvatska
Autori: Sandro Knezovi i Zvonimir Mahei50
50 Dr. Sandro Knezovi je znanstveni suradnik u Institutu za meunarodne odnose (IMO) (Odjel za meunarodne gospodarske i politike odnose). Zvonimir Mahei je umirovljeni brigadir Oruanih snaga Republike Hrvatske. Trenutano radi kao vanjski suradnik Instituta za meunarodne odnose (IMO) u Zagrebu.
71
Kratice
BiH DP DPROSRH DUR EU EZ HDZ HS ICTY MAP MO MUP NATO OO OSRH OUPNS PfP PSP RH SSR SDP SFRJ Bosna i Hercegovina Dravni proraun Dugoroni plan razvoja OSRH Dravni ured za reviziju Europska unija Europska zajednica Hrvatska demokratska zajednica Hrvatski sabor Meunarodni kazneni sud za bivu Jugoslaviju (International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia) Akcijski plan za lanstvo (Membership Action Plan) Ministarstvo obrane Ministarstvo unutarnjih poslova Organizacija sjevernoatlantskog ugovora (North Atlantic Treaty Organisation) Odbor za obranu Oruane snage Republike Hrvatske Odbor za unutarnju politiku i nacionalnu sigurnost Partnerstvo za mir (Partnership for Peace) Proces stabilizacije i pridruivanja Republika Hrvatska Reforma sigurnosnog sektora (Security Sector Reform) Socijaldemokratska partija Hrvatske Socijalistika Federativna Republika Jugoslavija
72
Hrvatska UVNS VE VGNSOA Ured Vijea za nacionalnu sigurnost Vijee Europe Vijee za graanski nadzor sigurnosno obavjetajnih agencija
73
1. Uvod
U ovom e materijalu biti rijei o glavnim elementima koji su utjecali na izgradnju struktura sigurnosnoga sustava i s njima povezanih mehanizama za nadzor u Republici Hrvatskoj (RH). U tu svrhu, ovaj tekst sadri: prvo, kronologiju i kratku analizu dogaaja vanih za reformu sigurnosnog sektora (SSR) u Hrvatskoj i drugo, okvir glavnih ukljuenih i prepoznatih funkcionalnih procesa, koji su utjecali na reformu u pojedinim razdobljima. Razdoblje od 1990. godine, kad je uistinu poeo proces raspada bive Jugoslavije (SFRJ) i stjecanja neovisnosti, podijelit emo u nekoliko veih vremenskih razdoblja. Na taj emo nain doi do zakljuaka i prosudbi o trendovima koji su obiljeili razvoj i izgradnju struktura sigurnosnoga sustava putem provedbe i operacionalizacije sveobuhvatnih procesa, te njihov utjecaj na dravu i drutvo. To su sljedea razdoblja: 1990. 1995.: obiljeeno prvim viestranakim izborima, poetkom procesa izgradnje nacionalne drave, ratom koji je uslijedio i njegovim uspjenim okonanjem, to je ukljuilo i oslobaanje teritorija. 1995. 1999.: obiljeeno novonastalim mirom i smru prvoga predsjednika Franje Tumana. 2000. danas: obiljeeno kontinuiranim napretkom u provedbi SSR-a, izgradnjom snanih mehanizama kontrole i nadzora, te osnaivanjem uloge i utjecaja Hrvatskoga sabora (HS) u sigurnosnom sektoru.
2. Pozadina za proirenje referentnoga okvira

Dok bi bilo jednostavno pristupiti razdoblju poslije 2000. godine kao jedinstvenom razdoblju, ukorijenjene razliitosti u pristupu razvoju drutva vidljive na strani dviju politikih filozofija jedne koje je bila ekskluzivna i ekstenzivno nacionalno orijentirana i druge politiki liberalnije i otvorene vanjskim utjecajima koje su vodile vladu u tri izborna perioda, promjene u odnosima sa meunarodnom zajednicom, duboke drutvene promjene, galopirajua ekonomska kriza itd., opravdavaju suptilniji pristup bolje prilagoen ostvarenju ciljeva ovog materijala. Shodno tome, vrijeme poslije 2000. godine podijelit emo u tri perioda: 2000. 2003.: koji je donio kljune politike promjene provedene od strane koalicije na elu sa Socijaldemokratskom partijom Hrvatske, kraj poluautoritarnog reima i polupredsjednikog politikog sustava, poetak stvarne tranzicije i poetak procesa pristupanja euroatlantskoj zajednici. 2004. 2007.: povratak Hrvatske demokratske zajednice (HDZ) na vlast, prva HDZ-ova vlada poslije Tumana i usporeno pojavljivanje SSR-a i procesa sveukupne reforme dravne uprave, koji su utjecali na sve aktivnosti dravnih struktura, a koje su trenutano u snanom zamahu. 74
Hrvatska 2008. 2011.: drugi mandat HDZ-ove vlade, koji je obiljeen poetkom gospodarske krize i ubrzanjem brojnih pozitivnih procesa, poglavito pristupanja NATO-u i EU-u; kao i eksplozijom antikorupcijskih istraga, te sve veom osjetljivou javnosti na nepravilnosti poinjene od strane izabranih dunosnika, njihovih klika i klijenata. Po pitanju druge teme iz Uvoda, glavni procesi koji su utjecali na razvoj struktura sigurnosnoga sektora mogu se saeti ovako: politiki utjecaj preteno vladajuih politikih elita; vanjska politika kondicionalnost i njen utjecaj na razvoj drutva i dravne uprave; razvoj pravnog okvira usklaenog s europskim demokratskim standardima; izgradnja administrativnih sposobnosti preteno u suradnji s dravama partnerima iz NATO-a i EU-a; implementacija normativnog okvira i putanje u opticaj prihvaenih standarda i procedura; financijska odgovornost dravne uprave; transparentnost kao mjera otvorenosti slubenih struktura; prihvaanje i internaliziranje vrijednosti kao kulturoloki element koji obiljeava odmak od suboptimalnih naina vladanja i administriranja u prolosti i uloga i utjecaj civilnog drutva u procesu provedbe drutvenih promjena i SSR-a.
2.1. Kratki pregled konteksta

ini se oiglednim da proces izgradnje drave, demokratizacija i SSR, barem kada analiziramo hrvatski sluaj, predstavljaju dugotrajan proces koji ima svoj povijesni, politiki i drutveni kontekst, kao i pojedine faze koje su predstavljene u kronolokom slijedu u okviru ovoga teksta. Poetno razdoblje izgradnje drave (1990. 1995.) obiljeili su rat i okupacija gotovo treine hrvatskoga teritorija. Tako je, za razliku od veine bivih komunistikih drava u Srednjoj i Istonoj Europi, koje su nale naina da promijene svoje ureenje i zaponu svoj put prema EU i NATO, 1989. godine jednostavnom promjenom politikog sustava, Hrvatska na nesreu morala krenuti razliitim i mnogo teim putem da bi dola ondje gdje se nalazi danas. To joj je onemoguilo vei napredak u pribliavanju euroatlantskim institucijama poput EU i NATO, jer je istovremeno bila prisiljena nositi se sa problemima ratom rastrgane zemlje i boriti se za priznanje neovisnosti u meunarodnoj areni. Povrh toga, unutarnji politiki ivot nije sa sobom donio demokraciju i vladavinu prava, niti je osiguravao ispunjenje kljunih kriterija potrebnih za pristup euroatlantskoj zajednici, na emu je odreeni broj bivih komunistikih zemalja ve zapoeo raditi. U poetku su negativne posljedice neadekvatne unutarnje i vanjske politike bile ublaavane statusom rtve agresivnoga rata, no nakon loe procijenjenog ukljuivanja u politike i vojne dogaaje u Bosni i Hercegovini (BiH), taj je poloaj bilo sve tee zadrati.
75
Razdoblje demokratskog deficita (1995. 2000.) bilo je doba poluautokratskog reima sa svim njegovim negativnim stranama i posljedicama. Tako su prva dva promatrana razdoblja, uzimajui u obzir samu prirodu politikog i sigurnosnog okruenja, imala vrlo malo zajednikoga s pravim procesom demokratizacije, te nisu imala gotovo nikakve veze s SSR-om i sveukupnom reformom dravnog administrativnog aparata. Nasuprot tome, razdoblje koje je poelo izbornim i ustavnim promjenama 2000. godine otvorilo je nove mogunosti da zemlja pokrene nune tranzicijske reforme, ukljuujui SSR, i da sudjeluje u procesu pristupanja EU-u i NATO-u. Time je u unutarnju i vanjsku politiku u Hrvatskoj ula nova dinamika, koja je stimulirala stalno unapreivanje institucionalnog aparata koji je potreban za uspjeno dovrenje tih dvaju procesa, koji e pomoi Hrvatskoj da nae svoje mjesto u transatlantskom klubu. Imajui na umu hrvatski politiki sustav i elite koje su zemljom vladale tijekom 90-ih godina prologa stoljea, promjene koje su se zbile 2000. godine predstavljaju vaan dogaaj za budunost hrvatske demokracije i meunarodni poloaj zemlje. Povrh toga, ustavne promjene koje su uslijedile i nova dinamika u procesima pristupanja euroatlantskim institucijama pridonijeli su openitoj reformi, ukljuujui SSR. No, nakon tog razdoblja uslijedio je povratak HDZ-a na vlast, te je njegov prvi mandat obiljeila unutarnja borba izmeu shvaanja da je s jedne strane provedba reformi nuna, a s druge strane duboko ukorijenjenih partikularnih interesa dijela politike elite, koji je sprjeavao njihovu stvarnu provedbu. Dinamika politikog utjecaja na procese reforme dravne uprave i SSR odreuju okvir i temelj unutar kojega moemo prepoznati dva pozitivna razdoblja: prvo, u kojem je na vlasti bila koalicija predvoena Socijaldemokratskom partijom (SDP), kad je politika elita pokazala odreenu razinu ambicije da pozitivno djeluje na ishod reformi, ali su ih u tom nastojanju u znaajnoj mjeri blokirali desno orijentirana oporba i jo vie neke rigidne, konzervativne drutvene skupine; i drugo, kad je tek tijekom svog drugog mandata sadanja HDZ-ova vlada pod pritiskom sve vee gospodarske krize, urne potrebe da se zavri proces pristupanja EU-u i pod sve veim pritiskom veine graana, poela provoditi stvarne politike, pravne, organizacijske i funkcionalne reforme, koje su dovele do izrazito pozitivnih politikih, administrativnih i drutvenih promjena korisnih za veinu graana. Utjecaj politikih elita na reformu tek je u novije vrijeme dosegao eljenu razinu, jer su one provele previe vremena branei partikularne politike i ekonomske interese. Tako su one i dalje ostale relativno najslabija karika u lancu elementa koji utjeu na drutvenu strategijsku promjenu, reformu dravne uprave i SSR. Vanjski utjecaj i postavljeni uvjeti bili su vaan element u postupku demokratizacije i reforme, ali tragovi koje je taj utjecaj ostavio na reformskim procesima, kao i kvaliteta nepovratne strategijske promjene unutar politikih struktura, dravne uprave i drutva u cjelini su varirali. U poetku je vanjski utjecaj bio pozitivan i smatralo ga se uglavnom korisnim za ratne napore i obrane drave. No, ta se ocjena ubrzo pogorala zbog nesuglasja oko hrvatskoga sudjelovanja u ratu u Bosni i Hercegovini i sve snanijih autokratskih tenji politikih elita. Zbog toga je u drugom razdoblju dolo do dubokog jaza u tom procesu i do sve izraenijeg neslaganja s meunarodnom zajednicom. Glavni uzrok 76
Hrvatska takvoga pristupa meunarodnim organizacijama, drugim dravama i njihovim politi kim strukturama bili su politiki interesi vladajue elite. Nakon to je koalicija est politikih stranaka predvoenih SDP-om osvojila parlamentarne izbore 2000. godine, meunarodni su se odnosi poboljali, a razliiti programi suradnje smanjili su napetosti i doveli do osjeaja sve veeg razumijevanja. To je razdoblje obiljeilo pristupanje Hrvatske Partnerstvu za mir (PfP) i poetak Procesa stabilizacije i pridruivanja. Takav se trend dijelom nastavio i nakon to se HDZ vratio na vlast, uz sve dublju suradnju strunjaka i snaan naglasak na izgradnji dravne uprave i upravnih sposobnosti struktura sigurnosnog sektora. Ipak, razmimoilaenja sa Slovenijom u pogledu dravne granice, narastajue meunarodne i domae tenzije povezane sa sudskim postupcima koji se vode pred Meunarodnim kaznenim sudom za bivu Jugoslaviju (ICTY), te openit osjeaj da meunarodna zajednica pred Hrvatsku stavlja previe strogih uvjeta doveli su do osjeaja meu politikim strankama i graanima prema kojem meunarodna suradnja i kondicionalnost vie ne predstavljaju pozitivan element za razvoj zemlje i drutva. To na neki nain predstavlja povratak na situaciju koja je vladala neposredno nakon rata pa do smrti predsjednika Tumana, ali korijeni takvog raspoloenja ovoga puta su bili drugaiji. Naime, dok je prvi puta takvo raspoloenje bilo rezultat manje-vie jasne manipulacije javnim miljenjem od strane politikih elita, sada se nezadovoljstvo koje je naraslo u velikom dijelu drutva nastavilo samostalno razvijati, da bi posljedino oblikovalo i utjecalo povratno na ponaanje vladajuih elita. Sukladno dinamici i preplitanju tih procesa, politiki kontekst u kojem se SSR poeo provoditi u prvom je desetljeu obiljeavala nevoljkost, suzdranost, pa ak i otvoreno nepovjerenje politikih elita. No, kada su na poetku novoga tisuljea politike prepreke napokon sruene, SSR se poela provoditi u punini svojih reformskih aktivnosti i procesa da se vie nikada ne bi zaustavila ili doivjela preokret.
2.2. Pravni okvir

Hrvatski pravni okvir koji ureuje sigurnosni sektor izgraen je u proteklih dvadeset godina. U tom je procesu bilo i uspona i padova, poglavito zbog predrasuda politikih elita. U prva dva razdoblja razvoja dravne uprave i sigurnosnih struktura, Hrvatski sabor (HS) uglavnom je sluio interesima vladajue HDZ-ove elite. Postupak prilagodbe pravnoga okvira normama razvijenih demokratskih zemalja koje su lanice EU-a i NATO-a poeo je tek nakon to je koalicija predvoena SDP-om pobijedila na izborima 2000. godine. Nakon izbora 2000. godine, vladajua koalicija predano je radila na tome da povrati barem dio onoga to je izgubljeno u prethodnom periodu. Ostvarena su znaajna poboljanja i prilagodbe u pravnom okviru koji se odnosi na sigurnosni sustav. Pri tome je najvanije istaknuti nastojanja da se uvrste ovlasti Sabora u pitanjima koja se odnose na sigurnost i obranu. Dio propisa koji se odnose na sigurnost i obranu, a koji su u prethodnom razdoblju bili pod snanim utjecajem predsjednika, izmijenjeni su kako bi se ostvario uravnoteeni pristup, u skladu s kojim su predsjednik, Vlada i Sabor dobili ravnomjernije udjele u ovlastima i obvezama, ime je uspostavljen stvarni sustav meusobnog provjeravanja i nadzora. Mogli bismo rei da, iako je u podruju 77
sigurnosti i obrane vladavina prava u Hrvatskoj barem nominalno oduvijek postojala, promatrajui to pitanje s gledita postojeeg pravnog okvira i injenice da je vladavina prava jedna od drutvenih vrijednosti zajamenih Ustavom Republike Hrvatske (l. 3.), tek nakon 2000. godine dolazi do ozbiljnog pokuaja rjeavanja slabosti naslijeenih od prethodnog polupredsjednikog sustava, a kakvoa zakonskih akata i njihovih normi se znaajno poboljala. Iako je proces standardizacije pravnoga okvira bio pun potekoa te je trajao dulje nego to je realno bilo potrebno, zbog mijeanja politikih elita kako iz vladinih krugova tako i iz opozicije, to je jedan od najuspjenijih elemenata sveukupne reforme dravne uprave i SSR-a. Nakon stagnacije u drugom razdoblju koje je trajalo do 1999. godine, uslijedilo je stalno unapreivanje pravnoga okvira, uglavnom zahvaljujui standardizaciji koja se provodila za potrebe pristupanja NATO-u, a potom i EU-u. Analiza pravnih propisa pokazuje da je poloaj Hrvatskoga sabora u podruju nadzora sigurnosnih struktura, donoenja stratekih sigurnosnih dokumenata i dugoronog planiranja razvoja prilino dobro razraen i ureen, a neka od njegovih ovlatenja ak donekle preuzimaju ulogu koju obino ima izvrna grana vlasti. Kljune ovlasti u sigurnosnom sektoru zadrala je izvrna vlast, a one su podijeljene na Vladu i predsjednika Republike. Sabor putem svojih mehanizama za kontrolu Vlade i javne uprave, koji mu stoje na raspolaganju, ima ovlasti pratiti provedbu sigurnosne politike i razvoj oruanih snaga. Ustav i mjerodavni zakoni koji se odnose na podruje sigurnosti predstavljaju objedinjujui okvir unutar kojega se graanima, drutvenim skupinama, drutvu u cjelini i njegovim institucijama prua sigurnost. Koordinacija, rukovoenje i odgovornost unutar sigurnosnog sustava jasno su ureeni, a zakoni propisuju zadae i nadlenosti pojedinih aktera u sigurnosnom sustavu. Do povremenih samovoljnih djelovanja moe doi samo ako doe do povrede zakona na pojedinanoj razini, a takvim se povredama onda bave vie razine izvrne, sudbene i zakonodavne vlasti. Nakon parlamentarnih i predsjednikih izbora 2000. godine, sporo je ali sigurno ostvareno vertikalno usklaivanje zakona koji ureuju sigurnosni sektor s Ustavnom Republike Hrvatske. Do toga je dolo zahvaljujui ozbiljnom i sustavnom nastojanju tadanje koalicijske Vlade da uvede eljenu razinu reda u pravni okvir koji se odnosi na sigurnosni sektor.
2.2.1. Ustroj sigurnosnog sektora

Sve sigurnosne organizacije podreene su odgovarajuim ministarstvima, poglavito Ministarstvu unutarnjih poslova RH i Ministarstvu obrane RH. Putem njih sigurnosnom se sektoru prenose politike smjernice koje dolaze od parlamentarne veine. Sve te organizacije (policija, OSRH, obavjetajne slube itd.) imaju svoje strune stoere koji su zadueni za svakodnevno izvravanje zadaa i obveza. Unutar tih struktura provodi se funkcija izvrne kontrole nad njihovim svakodnevnim aktivnostima. Povrh toga, kroz tu mreu institucija i organizacija provode se dvije vane funkcije koje se prikazane u Dijagramu 1., a to su pridravanje odgovornosti i jaanje transparentnosti.
78
Hrvatska Sljedea linija nadzora sastoji se od saborskih odbora nadlenih za pitanja sigurnosti, obrane, unutarnje ili vanjske politike koji izvravaju svoju zadau nadzora i ujedno imaju vanu ulogu u osiguravanju gore navedenim institucijama i organizacijama financijskih sredstava i resursa koji su im potrebni za rad. Ta se uloga izvrava putem godinje pripreme, donoenja i kontrole nad izvrenjem prorauna. Treu liniju nadzora tvori pravosue. Sudovi su ovlateni za provedbu sudbenog nadzora nad cjelokupnim djelovanjem dravne uprave. Pravni okvir prua prilino razgranatu mreu normi koje ine prethodno navedene institucije i organizacije odgovornima za zapoinjanje postupaka istraga u sluaju da utvrde da je dolo do povrede pravnog okvira, te im omoguava da zatrae od istranih tijela da se ukljue. I na kraju, a osobito u proteklih deset godina, civilno drutvo i njemu pripadajue organizacije je ojaalo i steklo veu vanost u drutvu. Njihova istraivanja esto slue kao temelj za otkrivanje nepravilnosti, a njihovo djelovanje obiljeava odmak od naina na koji je drava prethodno djelovala. Uz navedene institucije, postoji i itav niz neovisnih dravnih tijela zaduenih za redovitu provjeru djelovanja dravne uprave, ukljuujui i sigurnosne strukture, a u nekim kljunim podrujima (poput zatite podataka i politike borbe protiv diskriminacije), postoje i pravobranitelji koji imaju dodatne ovlasti kako bi osigurali kvalitetno djelovanje struktura. Ta mrea meuodnosa tvori mehanizam koji na prvoj razini omoguava dravnim tijelima da provode i pospjeuju odgovornost svih profesionalnih organizacija, a posebice onih koje imaju ovlasti za uporabu sile. Na drugoj razini, ta mrea omoguava civilnim organizacijama i institucijama da utjeu na svakodnevno djelovanje sigurnosnih struktura potiui dravne dunosnike i dravne slubenike na sve veu transparentnost. S druge strane, meunarodno okruenje i na bilateralnoj i na multilateralnoj razini, a i u okviru meunarodnih organizacija igra vanu ulogu u jaanju odgovornosti i transparentnost. Ono to ini manje na direktan nain, a vie utjecanjem i nametanjem standarda transparentnosti i odgovornosti putem mehanizma kondicionalnosti. U proteklih deset godina, Hrvatska je bila duboko ukljuena u procese pristupanja NATO-u i EU-u, i ostvareno je znaajno poboljanje u pogledu odgovornosti i transparentnosti. Moe se slobodno rei da su dananja Hrvatska i ona od prije deset godina praktino dvije razliite drave i dva razliita dravna ustroja. ak ni zadnji niz javno razotkrivenih korupcijskih skandala nije bio mogu bez znaajnih promjena u nacionalnoj i politikoj kulturi, koje su ostvarene u tom razdoblju. Napokon se ini da se utjecaj civilnoga sektora, u kombinaciji sa sve veim profesionalizmom u dravnoj upravi, isplatio te da se u drutvu polako stvara drukije ozraje.
2.2.2. Zapovjedni lanac

Zapovjedni lanac i graansko upravljanje sigurnosnim sektorom zakonski su ureeni. Podjela ovlasti i dunosti (u vrijeme mira i u vrijeme rata ili hitnih stanja) izmeu predsjednika, predsjednika Vlade, ministara i operativnih zapovjednika propisani su Usta-
79
Meunarodna razina
Dravne strukture
Nedravni akteri
80
Meunarodne institucije NATO, PfP, EU, OSCE, OECD Meunarodne organizacije Amnesty international, Helsinki Watch
Bilateralna kondicionalnost
Hrvatski sabor Saborski odbori i tjela
Pravosue Unutranja politika i nacionalna sigurnost Vanjska politika Obrana Financije i dravni proraun Vijee za graanski nadzor sigurnosno/obavjetajnih agencija Ljudska prava i prava nacionalnih manjina
OD GO V OR NO ST
Predsjednik Republike Vijee nacionalne sigurnosti Vlada ministarstva

Ministarstvo obrane Ministarstvo financija Ministarstvo pravosua Ministarstvo unutarnjih poslova Ministarstvo gospodarstva Dravni ured za reviziju Dravno vijee za nadzor postupaka javne nabave Glavni inspektor Oruanih snaga Nacionalno vijee za praenje primjene antikorupcijske strategije
Inspekcijska tijela
Vladine agencije
Pravobranitelji Dravno sudbeno vijee Dravni odvjetnik
Mediji znanstvene institucije nauno-istraivaki centri nevladine organizacije sveuilita
TR AN SP AR EN
Dijagram 1 Presjek suradnje institucija i organizacija sigurnosnog sektora

TN
Vrhovni sud Upravni sud Opinski i upanijski sudovi Prekrajni sudovi Trgovaki sud Vojni sud
Ustavni sud Sudovi
OS
Oruane snage Republike Hrvatske Obalna straa Policija Granina policija Antiteroristika jedinica Dravna carina USKOK
Ured vijea nacionalne sigurnosti Sigurnosno-obavjetajna agencija Vojna sigurnosno-obavjetajna agencija
Ured za sredinju javnu nabavu Dravna komisija za kontrolu postupaka javne nabave Agencija za zatitu podataka Privatne sigurnosne organizacije Privatni istraivaki uredi
Mediji znanstvene institucije nauno-istraivaki centri nevladine organizacije sveuilita
Grane vlasti
Dravna tijela
Represivni aparat
Graansko drutvo
Hrvatska vom, Zakonom o obrani, Zakonom o policiji ili u sluaju obavjetajnih slubi, Zakonom o sigurnosno-obavjetajnim agencijama. Hrvatska je jedinstvena po tome da predsjednik i premijer, kao elni ovjek Vlade, dijele brojne dunosti kojima se osigurava nesmetano djelovanje Oruanih snaga Republike Hrvatske (OSRH) i sigurnosno-obavjetajnih agencija. Mnogi od kljunih dokumenata, kao i odluke o mnogim najvanijim djelovanjima mogu se donijeti samo ako obje strane supotpiu prijedloge ili odluke. Uz to, ti procesi u veini sluajeva kreu od ministra obrane, budui da je veinu akata ili postupaka nemogue donijeti ili zapoeti bez ministrova poetnog prijedloga. Ovakav je aranman katkad nespretan, ali sprjeava predsjednika Vlade i predsjednika Republike da steknu prevelike ovlasti i nadlenosti nad sigurnosnim sektorom. I uloga naelnika Glavnoga stoera Oruanih snaga sloenija je nego u veini drugih drava u regiji, budui da naelnik po pitanju veine svojih zadaa koje se odnose na planiranje i osoblje odgovara ministru obrane i Vladi, dok je po pitanju zapovjednih ovlasti odgovoran predsjedniku.
3. Transparentnost sigurnosnoga sektora

Transparentnost sigurnosnih organizacija i njihova djelovanja moe se mjeriti nainom izvravanja njihovih funkcija i zadaa. Od svih moguih funkcija, zatita osobnih podataka, slobodan pristup informacijama i zatita tajnosti informacija i podataka od javnog interesa mogu pruiti dobar uvid u stanje stvari u ovome podruju. Sad kad je vrsto uspostavljen pravni okvir i kad se provedba prihvaenih pravnih i demokratskih standarda iz godine u godinu poboljava, u narednih nekoliko godina najvanije zadae organiziranih dravnih struktura bit e poboljanje organizacijskih resursa i daljnje internaliziranje demokratskih vrijednosti. Primjera opsenog tumaenja povjerljivih i tajnih podataka o obrambenim i sigurnosnim pitanjima ima, ali broj takvih primjera iz godine u godinu opada i njihova je vanost sve manja. U novije vrijeme vei se naglasak stavlja na obrazovanje i izobrazbu kadra kako bi se zadovoljila potreba drutva za transparentnou, tako da je u proteklim godinama najvei napredak ostvaren upravo u tom podruju. Razina opremljenosti i popunjenosti tih struktura u najveem broju sluajeva zadovoljavajua je za predviene zadae.
3.1. Tajnost isprava

U proteklih pet ili vie godina, u svim je prethodno spomenutim podrujima vidljiva dobra praksa. Manje je povjerljivih podataka, a nedavni korupcijski skandali stavljaju pritisak na dravne strukture da ne koriste ekstenzivno klasificiranje dokumenata u cilju sakrivanja nepravilnosti u radu. Ulau se znatni napori kako bi se promijenila organizacijska kultura tajnovitosti u dravnim sigurnosnim institucijama, a to se nastoji postii kroz odgovarajuu izobrazbu, organiziranu ili na bilateralnoj osnovi s dravama koje pruaju pomo ili u okviru aktivnosti VE. Izobrazba ne obuhvaa samo one koji su izravno zadueni za provedbu predmetnih pravnih propisa nego i veinu zaposlenika. Nekoliko tisua zaposlenika iz sigurnosnog sektora i dravne uprave prolo 81
je programe izobrazbe i edukacije NATO-a i EU-a. Nadalje, postoji i zakonski propisan upravni postupak za osporavanje utvrenog stupnja tajnosti. Korektivna uloga koju izvravaju nezavisna dravna tijela se opsegom smanjuje zbog sve bolje prakse dravnih institucija, koja se odraava u smanjenom broju predmetnih postupaka koji se vode pred sudovima ili pred upravnim tijelima. Svaka isprava koja je proglaena tajnom ili povjerljivom moe se proglasiti neklasificiranom u postupku koji provodi isto tijelo koje ju je proglasilo tajnom ili njemu nadreeno dravno tijelo. Sposobnosti dravnih tijela i agencija koje se odnose na proces klasificiranja i deklasificiranja dokumenata su na zadovoljavajuoj razini i dobro utemeljene, a sveukupna sigurnosna struktura provodi redovitu izobrazbu zaposlenika sa ciljem da postanu jo vjetiji u ispunjavanju potreba tog procesa. Sva ova tijela imaju vrlo jasno definirane uloge, procedura djelovanja i kompetencije odreene kljunim zakonskim i podzakonskim propisima.
3.2. Pristup klasificiranim ispravama

Pravo na pristup informacijama je podruje koje je direktno suprotstavljeno podruju zatite osobnih podataka. Pravo na zatitu osobnih podataka, ukoliko bi se prerevno primjenjivalo, moe se iskoristiti kako bi se sprijeila objava neke informacije, a sa ciljem zatite neijega djelovanja ili javnog ugleda. Zakoni koji reguliraju ova dva podruja slue zatiti dvaju drutvenih vrijednosti koje se meusobno preklapaju i nijedan od njih ne bi trebao imati prednost pred drugim. Pojednostavljivanje pravnoga okvira i dosezanje viih standarda u djelovanju dravnih dunosnika uinit e taj mogui sukob nebitnim ili barem prihvatljivim. Mnoge institucije, poglavito NVO, ale se na ponaanje osoba zaduenih za pruanje zatraenih informacija. U Izvjeu o radu GONG-a za 2009. godinu stajalo je da je samo polovica institucija kojima su se obratili odgovorila na pitanja, to je bilo znatno loije nego 2008. kad je taj udio bio oko 60 posto. Dolo je i do znatnoga poveanja broja nerijeenih albi. Treba, meutim, spomenuti da broj anonimnih albi raste iz godine u godinu te da dravna tijela u pravilu ne rjeavaju takve albe. Rjeavanje anonimnih albi predstavljalo bi uzaludno troenje resursa, budui da se, na kraju krajeva, ne zna koga bi trebalo obavijestiti o rezultatima postupka. Ipak, u nekim se sluajevima ak i anonimne albe obrauju kao onaj element koji bi mogao dovesti do novih nalaza ili kao poetna faza daljnjih istraga.
3.3. Zatita privatnosti

U novije vrijeme u Hrvatskoj nije bilo dokazanih sluajeva ozbiljne i dokazane zlouporabe osobnih podataka. Veinu pritubi konceptualne naravi podnijeli su NVO, koji su osjetljivi na, po njihovu miljenju, nedovoljno dobre zakone i provedbu postupaka, no rijetko se dogaa da primjedbe koje iznesu imaju stvarno i praktino znaenje. U stvarnosti, zatita osobnih podataka gotovo je neprobojna, do te mjere da se precizna
82
Hrvatska primjena svih mjerodavnih zakonskih propisa i postupaka moe pokazati tetnom za ostvarivanje nekih drugih vanih drutvenih vrijednosti i javnih interesa. Vijee za graanski nadzor sigurnosno-obavjetajnih agencija (VGNSOA) ovlateno je provesti istragu na temelju pritube graana. U sluajevima krenja ljudskih prava i graanskih sloboda, ovo je tijelo obavezno svoje izvjee dostaviti predsjedniku Republike, predsjedniku Vlade, predsjedniku Hrvatskoga sabora i dravnom odvjetniku. Ipak, te se mogunosti rijetko koriste. Uz to, za rjeavanje pritubi s ovog podruja ovlaten je i dravni pravobranitelj. Graani su svjesni svojih prava u pogledu zatite osobnih podataka. U veini sluajeva, privatni podaci se pohranjuju, prikupljaju i distribuiraju samo uz prethodnu suglasnost onoga na koga se podaci odnose. Koliko je ova tema dalekosena, pokazuje ustra rasprava koja se vodi o moguem objavljivanju registra branitelja. Slubeni stav u ovom predmetu je do sada uvijek bio da Zakon o zatiti osobnih podataka ne doputa objavljivanje registra. No, rasprava o tom pitanju i dalje traje. Dravne i sigurnosne strukture voljne su zatititi osobne podatke, osobito kad je to sukladno njihovim interesima. Snaan mehanizam za zatitu osobnih podataka obuhvaa i sudstvo, odnosno imenovane suce lanove Vrhovnog suda RH. Povrh toga, graani imaju pravo od sigurnosnih struktura zatraiti informaciju o tome koji su tono osobni podaci prikupljeni i za koju svrhu. U sluaju bilo kakvog neslaganja, sukobi bi se trebali rijeiti u sudskom postupku.
4. Obrasci demokratske odgovornosti sigurnosnog sektora

Postoje razliiti slojevi i vrste zatitnih instrumenata i mehanizama, koji omoguavaju kontinuirano poveanje odgovornosti dravne uprave i posebice sigurnosnoga sektora. Ustavom je definirana i uspostavljena graanska kontrola i nadzor nad sigurnosnim institucijama i organizacijama. Primarni zakoni koji ureuju podruje sigurnosti, te utvruju kako aktere tako i kriterije djelovanja prihvaaju meunarodno standarde i konvencije koje se odnose na demokratsku kontrolu i graanski nadzor sigurnosnog sektora u pogledu zatite ljudskih prava. Ustav i primarni zakoni predviaju pravnu zatitu ljudskih prava graana, kao i osoba zaposlenih u sigurnosnim slubama. Postupci zatite tih ljudskih prava, ukljuujui i uporabu posebnih istranih radnji, takoer su jasno odreeni. Demokratski graanski nadzor nad sigurnosnim sektorom predvien je i propisan na tri razine. Prva razina je demokratska graanska kontrola institucija sigurnosnoga sektora od strane izvrne vlasti, koja se provodi kroz uloge i ovlasti predsjednika Republike, Vlade i nadlenih ministarstava (l. 112. Ustava). Druga je razina demokratski graanski nadzor koji provodi Hrvatski sabor, njegovi odbori nadleni za podruje sigurnosti, obavjetajnog djelovanja i obrane, i druga neovisna revizorska tijela koja su za svoj rad odgovorna Hrvatskome saboru (Ustav, l. 80. i drugi zakoni), primjerice
83
Dravni ured za reviziju (DUR). Na treoj se razini nalazi operativno voenje, upravljanje, zapovijedanje i kontrola od strane profesionalnih djelatnika na visokim poloajima u sigurnosnim, obavjetajnim, obrambenim i policijskim strukturama, civila kad je to mogue, odnosno vojnih djelatnika kad je to nuno, koje su imenovali predsjednik Republike, Vlada ili Hrvatski sabor. Prije imenovanja, saborski odbori obavljaju provjere, kako je to propisano razliitim zakonima u podruju sigurnosnoga sektora.
4.1. Izvrna vlast / Hrvatski sabor / pravosue / neovisna nadzorna tijela

Izvrna vlast obavlja operativnu, upravljaku, zapovjednu i kontrolnu funkciju nad svakodnevnim djelovanjem sigurnosnog sektora. Sve sigurnosne institucije i njihova unutarnja kontrolna tijela pomno prate svaku pojavu bilo kakvog krenja zakona. Odgovarajue baze podataka su uspostavljene i redovito se auriraju. Isti se proces odvija i u neovisnim dravnim institucijama koje su zaduene za sveukupnu kontrolu nad zakonitou djelovanja i izvrenja prorauna, te one redovito upravljaju vlastitim registrima. Akteri unutar sigurnosnog sektora, kao i saborski zastupnici prihvaaju parlamentarnu kontrolu i nadzor, te postoji razumijevanje njihove vanosti. Praksa je takoer pokazala da akteri unutar sigurnosnoga sektora prihvaaju kontrolu i nadzor nad posebnim radnjama i sredstvima prisile. Graani redovito dobivaju informacije o rezultatima kontrole i nadzora, kao i o svome pravu da se obrate svim politikim i slubenim institucijama u sluaju povrede ljudskih prava. Zakonodavno tijelo provodi vieslojni nadzor nad institucijama i organizacijama sigurnosnoga sektora. Postoje odgovarajui parlamentarni mehanizmi za pokretanje postupaka za utvrivanje politike odgovornosti i promjenu postojeih politika, a kad postoji razlog, ti se mehanizmi uvelike koriste. Veina tih mehanizama uspostavljena je na razini saborskih odbora (za obranu i za proraun) i na razini mree neovisnih dravnih tijela (npr. Dravni ured za reviziju). Brojni su naini na koje Sabor i njegovi odbori nadleni za sigurnosni sektor mogu izvravati svoje nadzorne funkcije. Predlaganje i donoenje zakona samo je jedna, no vjerojatno i najuoljivija, od djelatnosti Sabora. Sigurnosne politike i djelovanje sigurnosnog sektora redovito se razmatraju, kao i redovita izvjea koja podnose institucije i organizacije sigurnosnog sektora, a provode se i sasluanja dunosnika iz sigurnosnog sektora. U sluaju potrebe Sabor i njegovi odbori uvijek mogu zatraiti da se dostave i izvanredna izvjea. Sasluanja i razmatranja uglavnom se odnose na reviziju zakonitosti djelovanja i financijsku odgovornost institucija sigurnosnog sektora. Predstavnike institucija i organizacija sigurnosnog sektora obino se poziva da prisustvuju sjednicama odbora nadlenih za sigurnosni sektor. Isto tako, lanovi odbora esto posjeuju sigurnosne i obrambene organizacije, instalacije i postrojbe kako bi dobili dublji uvid u svakodnevne probleme sigurnosnoga sektora.
84
Hrvatska Hrvatskom saboru zakonom je dodijeljena i nadlenost za nadzor nad svim sigurnosnim institucijama ovlatenim za uporabu posebnih represivnih i istranih radnji, civilnim i vojnim sigurnosno-obavjetajnim agencijama i uredom zaduenim za praenje informacija i komunikacijskih sustava po izravnom odobrenju za to zaduenog suca Vrhovnoga suda. Nadzor nad zakonitou uporabe posebnih istranih i represivnih radnji koje poduzimaju organizacije sigurnosnoga sektora provodi se temeljem ovlasti i dunosti Sabora i njegovih odbora. Uloga Vijea za graanski nadzor sigurnosnoobavjetajnih agencija (VGNSOA) (pododbora saborskoga Odbora za unutarnje poslove i nacionalnu sigurnost, iji su lanovi neovisni strunjaci iz javnoga ivota) jest da osigura utjecaj i autoritet drutva i graana nad djelovanjem sigurnosnih struktura. Svrha je sudbene vlasti da rjeava probleme koji su posljedica napravljene greke ili poinjenog kaznenog djela, te da provjerava ponaanje sigurnosnoga sektora i dravne uprave post festum. Sudski nadzor obiljeava neovisnost sudbene vlasti koja provodi nepristrano razmatranje radnji moebitnih poinitelja kaznenih djela, i pri tome je podlona samo zakonima i propisima, te slobodna od politikih utjecaja. Hrvatsko je sudstvo iroko ustrojeno. Temelj takvog irokog ustroja lei u pravnom okviru koji svoje ishodite ima u postojanju razliitih tipova krenja zakonskih propisa. Pri tome se razlikuje mogua veliina krenja zakona, kao i sama priroda prekraja, odnosno kaznenih djela moebitnih poinitelja. Zajedniko obiljeje veine sudova jest i to to su organizirani u dvije razine (prvostupanjski i drugostupanjski sudovi). Izvrna vlast, organizacije civilnoga drutva i strunjaci za ljudska prava redovito surauju, a surauju i s neovisnim strunjacima po pitanjima kao to su revizija stratekih dokumenata i sl. Unato tomu to mediji i organizacije civilnoga drutva koji ele pronai svaki trag moguih zlodjela stalno istrauju gotovo sva podruja ivota, ve godinama nije bilo potkrijepljenog sluaja zloporabe osobnih sloboda od strane neke sigurnosne institucije.
4.2. Policija / sigurnosno-obavjetajne slube / oruane snage

Djelovanje obavjetajnih i protuobavjetajnih agencija ureeno je Zakonom o sigurnosno-obavjetajnom sustavu (ZSOS). Taj zakon, koji predstavlja proirenje i prilagodbu prethodnoga zakona o sigurnosnim slubama, donesen je u sklopu unapreenja pravnoga okvira koje je i dalje u tijeku. Zakon o sigurnosno-obavjetajnom sustavu propisuje uloge, zadae i lanove Vijea za nacionalnu sigurnost. lan toga vijea je i predsjednik Hrvatskoga sabora. Neobino je da je elnik zakonodavne vlasti lan preteito izvrnoga tijela, tim vie to ono posjeduje prilino velike represivne ovlasti. lankom 6. istog zakona osniva se Ured Vijea za nacionalnu sigurnost (UVNS) kao tijelo koje obavlja strune i savjetodavne poslove i priprema izvjea za elnike u sigurnosnom, obavjetajnom i obrambenom sektoru. Taj ured nije prava sigurnosna agencija i nema policijske ovlasti niti ovlasti za izvravanje bilo kakvih operativnih i represivnih zadaa koje spadaju iskljuivo u djelokrug sigurnosno-obavjetajnih agencija.
85
Sukladno istome zakonu, postoji civilna Sigurnosno-obavjetajna agencija (SOA), zaduena za obavjetajan i protuobavjetajan rad na podruju Hrvatske i u inozemstvu (Zakon o sigurnosno-obavjetajnom sustavu iz 2006., l. 23.) i ovlatena provoditi postupke protiv graana, kao i Vojna sigurnosno-obavjetajna agencija (VSOA) ije je djelovanje ogranieno samo na prostor Republike Hrvatske, a zadaa joj je prikupljanje podataka povezanih s obranom i vojskom i zatita obrambenih struktura. Vojna sigurnosno-obavjetajna agencija je ovlatena postupati samo prema pripadnicima obrambenih snaga na prostoru vojnih objekata. Postupci protiv vojnih djelatnika izvan vojnih objekata moraju se provoditi u suradnji s civilnom agencijom. Sve represivne ovlasti sigurnosno-obavjetajnih agencija pravno su uravnoteene ukljuivanjem u postupke najvie razine sudbene vlasti, odnosno sudaca Vrhovnoga suda (VS) koje imenuje predsjednik Vrhovnoga suda, djelovanjem saborskoga Odbora za unutarnju politiku i nacionalnu sigurnost (OUPNS), Odbora za obranu (OO), te Vijea za graanski nadzor sigurnosno-obavjetajnih agencija (VGNSOA). Iako treba rei da VGNSOA ne djeluje onako kako bi trebalo, njegov rad i postojanje ipak predstavljaju odreenu vrstu demokratskog razvoja kakav openito ne postoji u drugim, a osobito ne u tranzicijskim zemljama. U ovom trenutku VGNSOA djeluje kao sastavni dio slubenih dravnih struktura unutar granica zakonodavne vlasti, a jasno je da je namjera prilikom njegova osnivanja bila neto drugo. Gotovo sve to je reeno o kontroli i nadzoru sigurnosno-obavjetajnih agencija i institucijama zaduenim za provoenje tih zadaa moe se rei i za kontrolu i nadzor policije i oruanih snaga. Jedna primjetna razlika sastoji se u tome da te dvije strukture sigurnosnoga sektora o svom radu izvjetavaju nadlena ministarstva.
4.3. Meusobna kontrola dobra praksa i loa praksa

U odnosu na druge zemlje u regiji, u Hrvatskoj je reforma sigurnosnog sektora na zadovoljavajuoj razini, ali posao jo nije dovren. To je jasno uoljivo u postupku za donoenje stratekih dokumenata koji se odnose na sigurnost. Donoenje nacionalne sigurnosne i obrambene strategije povlastica je Hrvatskoga sabora. Iako je sve na izgled jasno i demokratski ustrojeno, neke od tih normi rezultat su prerevnih nastojanja Sabora da dominira pojedinim pitanjima koja bi trebalo ostaviti izvrnoj vlasti. U sluaju Republike Hrvatske moglo bi se rei da je, nakon to je godinama bio ozbiljno zanemarivan u odnosu na djelovanje sigurnosnog sektora, Sabor nakon parlamentarnih i predsjednikih izbora 2000. godine otiao pomalo u drugu krajnost, to je dovelo do toga da sada osnovne strateke dokumente koji se odnose na podruje sigurnosti i obrane donosi parlament. Nadalje, nije primjetno nikakvo znaajnije drutveno ili institucionalno odbijanje ili propust prepoznavanja i vanosti prava na traenje i pristup informacijama, kao i potivanja meunarodno priznatih normi zatite ljudskih, graanskih i individualnih prava, te provedbe antidiskriminacijske politike ili u konkretnim sluajevima neko znaajnije uskraivanje ili nepriznavanje prava na traenje informacija. S godinama se postupno poboljava i provedba postupaka i odgovornost za ispravno postupa-
86
Hrvatska nje sa zahtjevima za pristup informacijama. Zbog toga je i svijest o vanosti prava na pristup informacijama sve vie prisutna i u javnosti i u dravnim strukturama. Dakle, dodatna vrijednost koju donosi pravo na slobodan pristup informacijama sve vie dobiva na znaaju i utjee na proces internaliziranja meu dravnim dunosnicima i namjetenicima. Usprkos generalno povoljnoj slici, i dalje ima primjera u kojima sigurnosne strukture povrno i ekstenzivno tumae povjerljive i klasificirane podatke o obrani i sigurnosti, ali i primjera nedostatnog znanja i strunosti u medijima i civilnom drutvu u pogledu tako osjetljivih odnosa i problema. esta su preiroka tumaenja u odnosu na klasificirane dokumente, koja su rezultat nastojanja nekih osoba na visokim poloajima u sigurnosnim strukturama da svoje poloaje sauvaju od kontrole javnosti mistificiranjem svojega zanimanja. S druge strane, malo je novinara koji su u stanju prepoznati istananu razliku izmeu informacije koju treba smatrati povjerljivom zbog nacionalnog interesa i informacije ili problema koji zasluuju kritiku javnosti. U tom je podruju potrebno provesti mnogo edukacije. No, ovo uglavnom predstavlja problem finog ugaanja. Novinari koji su vrlo kompetentni u analizi vojnih pitanja nisu dovoljno kompetentni da bi mogli analizirati vrlo osjetljive civilno-vojne odnose, osobito s podruja demokratskog nadzora nad oruanim snagama, i obrnuto. Konano, iri drutveni razvoj, koji je djelomice povezan s prije spomenutim zloporabama i korupcijom, pomogao je da graani postanu svjesni svojih prava. Zatita ljudskih prava, te osobnih prava i sloboda zauzimaju vano mjesto na listi drutvenih vrijednosti. Takav poloaj ljudskih prava jaaju i NVO i mediji. U takvoj situaciji ni saborski zastupnici ne mogu izbjei to vano pitanje, pa ak i da ele. Zbog toga su osvijeteni i osjetljivi na svako krenje sustava zatite ljudskih prava i osobnih sloboda, a svi ti elementi zajedno sustav ine uinkovitim u ostvarivanju vrijednosti koje pro istiu iz ovoga pitanja. I ovdje su naravno neki meu njima vie zainteresirani, aktivniji i predaniji, ali openito govorei, predstavljaju snanu silu koja upuuje na pogreke sigurnosnoga sektora. Veina saborskih zastupnika, politiki imenovanih dunosnika i namjetenika internalizirala je zatitu ljudskih i graanskih prava, ba kao i zaposlenici sigurnosnih agencija i organizacija. Drutvo i drava prihvaaju i ostvaruju te vrijednosti u svim podrujima. to je jo vanije, primjetno je poboljanje u internaliziranju tih vrijednosti od strane zaposlenika u sigurnosnim strukturama i dravnoj upravi. Provodi se ozbiljna izobrazba dravnih slubenika usmjerena na jaanje svijesti o tome da se zlodjela kanjavaju. I na kraju, ova se vrijednost ostvaruje i putem boljeg i dubljeg informiranja graana, na emu redovito rade dravne institucije, putem poticanja izgradnje povjerenja, oblikovanja javnog miljenja i poboljanja percepcije javnosti. Horizontalno usklaivanje takoer ne predstavlja problem, budui da su sve dravne institucije obvezne potivati zakone, uzimajui u obzir sve odredbe koje se odnose na njihova podruja, a meu pojedinim normama nema veih sukoba. ak i kad je rije o Zakonu o pravu na pristup informacijama i njegovu odnosu s odredbama Zakona o zatiti osobnih podataka, koliko god da djeluje nepraktino, protuslovlje ne postoji. Postoji jasna namjera da se pojedinci zatite od objavljivanja osobnih podataka bez 87
njihove suglasnosti i institucije to potuju. Jedino problematino mjesto u okviru koji omoguava slobodu pristupa informacijama jeste sukob izmeu tog okvira i Zakona o zatiti osobnih podataka, u kojem stoji da je svaka informacija koja se odnosi na konkretnu osobu izuzeta od slobode pristupa informacijama. itav sustav jasno obiljeava sve vea razina znanja i vjetina potrebnih kako bi se ostvarila temeljitija unutarnja kontrola. Sve institucije drutva prepoznale su ovo pitanje kao iznimno vano kako bi se ostvarilo odgovorno upravljanje sigurnosnim sektorom i dravnim institucijama u cijelosti. Svi dogaaji koji su u proteklim godinama izazvali politika previranja naglaavaju tu izjavu i pokazuju koliko je ovaj proces vaan.
4.4. O dinamici operativne provedbe

Iako prethodno opisani procesi (politiki utjecaj, vanjska uvjetovanost i pravni okvir) uvelike odreuju okruenje u kojem djeluje dravna uprava openito i posebno sigurnosni sektor, jo tri procesa i njihova dinamika u prethodno definiranom vremenskom okviru zasluuju da ih se spomene. O dva od ta tri procesa, a to su provedba normi i izgradnja upravnih kapaciteta, bit e rijei u ovome dijelu, dok e se sve veom financijskom odgovornou baviti sljedee poglavlje. Provedba normi, postupaka i standarda steenih putem izmjena i dopuna pravnoga okvira ne mora nuno pratiti dinamiku prethodno opisanih procesa. Uinkovitost njihove provedbe se mijenjala u proteklih dvadeset godina. U poetku je bila razmjerno dobra, budui da je veina normi, ali i veina kadra naslijeena od SFRJ. Stanje se poelo pogoravati ubrzo nakon rata i takav se trend nastavio sve do 1999., budui da su neki profesionalci naslijeeni od biveg politikog sustava maknuti ili su sami odabrali otii iz redova dravnih slubenika, namjetenika, policije, vojske i obavjetajnih struktura. S dolaskom na vlast koalicije pod vodstvom SDP-a, stanje se poboljalo. Profesionalnim je strukturama doputeno da same oblikuju svoje politike upravljanja zaposlenicima, a poinitelji nezakonitih ili neetinih radnji su razrijeeni dunosti, odnosno otputeni. Naalost, takvo je stanje bilo privremeno. U sljedeem razdoblju, nakon povratka HDZ-a, inilo se da je stanje gore nego ikada. Na sreu, sve glasniji zahtjevi za kvalitetnim djelatnicima, koji su bili posljedica zadaa koje su stajale pred dravnom upravom i sigurnosnim organizacijama, napokon su prouzroili odmak od starog naina upravljanja osobljem. Pozitivni uinci kvalitete provedbe ubrzo su postali vidljivi, pa se moemo nadati da je ovaj proces previe odmakao da bi ga se moglo ponititi i da e u narednom razdoblju dodatno jaati. Za provedbu procedura i normi potrebna je odgovarajua razina upravnih kapaciteta. Ta razina djelomice ovisi o materijalnim resursima, ali prvenstveno ovisi o strunosti zaposlenika pojedinih agencija, ukljuujui i onih u sigurnosnom sektoru. Iako su nedostatna sredstva injenica s kojom se moraju nositi sve zemlje u tranziciji, nain na koji nastoje zadovoljiti sve veu potrebu za poboljavanjem i podizanjem razine stru-
88
Hrvatska nosti svojih djelatnika jasno pokazuje kojim su putem krenuli u izgradnji sposobnijih drutava. Razina strunosti djelatnika koje je neovisna Hrvatska na svome poetku naslijedila od prethodnih dravnih struktura bila je prilino dobra, imamo li na umu okolnosti koje su do toga dovele. No, kao i kod veine razmatranih procesa i njihovih dinamika, razdoblje do 1999. godine predstavlja izgubljeno vrijeme. Tek nakon promjene vlasti na izborima 2000., a osobito nakon to se Hrvatska pridruila PfP-u i ukljuila u programe poput Akcijskoga plana za lanstvo (MAP, Proces planiranja i revidiranja), Individualnog programa partnerstva, kao i nakon to je potom poela suraivati s VE i potpisala Proces stabilizacije i pridruivanja, ozbiljno poveanje kvalitete djelatnika u dravnoj upravi postalo je norma. Sretna je okolnost da se taj trend nastavlja i predstavlja jedan od dvaju najvanijih procesa koji su omoguili uspjenu reformu dravne uprave i sigurnosnih struktura. Realno, ovaj trend teko da moe biti preokrenut ak i uz potpuni nedostatak razumijevanja i politike volje meu politikom elitom. Sve je to pridonijelo izgradnji i internaliziranju demokratskih i strunih vrijednosti kod zaposlenika u dravnim institucijama, ali i prihvaanju tih vrijednosti u irem drutvu. No, dugo se vremena inilo da je internaliziranje vrijednosti prevelika zadaa za bilo koga. Drutvo i dravne institucije u poetku su bile predane demokratskim vrijednostima ime se naglaavao odmak od komunistikoga reima. No, tijekom rata, a osobito u prvom poslijeratnom razdoblju, te su vrijednosti uglavnom zaboravljene. Dolo je do zatvaranja drutva i samodostatnih politikih pogleda meu elitom. ak i promjena vlasti 2000. godine nije promijenila taj trend, jer su se promjeni snano opirali konzervativni elementi u politici i drutvu. Stoga je tek u posljednjih pet godina stav koji prihvaa demokratske, uravnoteene civilne i strune vrijednosti i etika naela postao dominantan, a od toga su poeli imati koristi svi dijelovi drutva.
5. Odabrani aspekti nadzora nad sigurnosnim sektorom

5.1. Proraunski aspekti
Uz nabavu roba, usluga, opreme i ljudstva za potrebe dravne uprave, proraunska izdvajanja i potronja u dananje vrijeme vjerojatno predstavljaju dva najosjetljivija pitanja. To se moe pripisati oskudnim financijskim sredstvima i mnogobrojnim nepravilnostima koje su se javljale i preesto da bi bile sluajne. to se tie godinjeg postupka predlaganja, donoenja i izvrenja prorauna, ini se kako su njegova transparentnost i znatna poboljanja provedena zahvaljujui poukama izvuenim iz prijanjih ciklusa od zaista goleme vanosti.
5.1.1. Proraunska transparentnost

Nadlenosti za kontrolu i nadzor nad proraunskim planiranjem i potronjom ureene su propisima, vertikalno i horizontalno su usklaene i u suglasju su s meunarodnim 89
normama. Nadzor i kontrola nad provedbom vladine financijske politike ureeni su propisima, a nadzor i kontrola nad tim procesom rasporeeni su na itav niz institucija, poevi od zakonodavne, izvrne i pravosudne vlasti, preko neovisnih dravnih tijela, pa sve do vane uloge koju imaju civilno drutvo, ekonomski i financijski instituti i znanstveno-istraivaki centri. Nadzor i kontrola nad proraunskim planiranjem i potronjom provode se ve itavo jedno desetljee, pri emu svake godine postaju sve ozbiljniji i temeljitiji. Donoenje dravnog prorauna (DP) jedan je od najvanijih financijskih i politikih dogaaja u godini. Dravna riznica, koja je u sastavu Ministarstva financija (MF), obavlja poslove koji se odnose na: pripremu prorauna; izvrenje prorauna; dravno raunovodstvo i upravljanje javnim dugom. Proraun donosi Hrvatski sabor (l. 80. Ustava). Kako svi prorauni sigurnosnih struktura tvore posebne dijelove ukupnoga prorauna, postoji jasna odgovornost mjerodavnih ministarstava za pripremu i obranu predmetnih dijelova dravnog prorauna pred Saborom. Taj je postupak ureen Zakonom o policiji (ZP) i Zakonom o obrani (ZO), kao i odgovarajuim pravilnicima i uredbama. Kad je rije o obavjetajnim agencijama, tijelo ovlateno i odgovorno za iznoenje prijedloga njihovog prorauna Saboru je Vijee za nacionalnu sigurnost (l. 3. Zakona o sigurnosno-obavjetajnom sustavu iz 2006.). Saborski odbori, a poglavito Odbor za obranu (OO) i Odbor za unutarnju politiku i nacionalnu sigurnost (OUPNS), u velikoj su mjeri ukljueni u postupak razmatranja prorauna prije njegovog predlaganja Saboru. Tijekom tog razmatranja, odbori se mogu sluiti svim sredstvima i instrumentima koji su im stavljena na raspolaganje u skladu sa zakonom. To znai da od ovlatenih predstavnika ministarstava i drugih dravnih tijela mogu zatraiti da sudjeluju u odborskim raspravama i obrazloenje svih pitanja koja ih zanimaju, to u praksi ine poprilino revno i tako osiguravaju provedbu demokratskih normi i standarda. Shodno tome, Sabor moe pomno ispitivati predloene proraune, mijenjati ih, vraati ih na ponovno razmatranje i odluivati o nominalnim iznosima i strukturi svakog pojedinog prorauna. To je redovna pojava i za posljedicu katkad ima stotine izmjena i dopuna konanog teksta prorauna. Sabor mora potvrditi ak i naknadne izmjene vezane uz strukturu i ukupni iznos pojedinih prorauna, a do kojih tijekom godine moe doi kao posljedica izvrenja prorauna. Jedino to ministri mogu jest prerasporediti sredstva unutar jednog te istog dijela strukture pojedinog prorauna. No, nije im doputeno prenositi sredstva iz jednog dijela proraunske strukture u drugi. Meu razliitim saborskim odborima prisutna je redovna suradnja u provoenju kontrole i nadzora nad planiranjem, odobravanjem i potronjom proraunskih sredstava. Od neovisnih strunjaka trae se savjeti u vezi s pregledom planiranja i potronje proraunskih sredstava. Moe se zakljuiti da Sabor ima snanu ulogu u obavljanju
90
Hrvatska proraunskog nadzora, dok je Dravni ured za reviziju istodobno ovlaten kontrolirati izvrenje prorauna i izvjeivati Sabor o svojim nalazima. Od njegove kontrole nije izuzeto niti jedno dravno tijelo, ministarstvo ili agencija.
5.1.2. Pouke izvuene iz provedbe

Provedba postupaka iji je cilj promicanje transparentnosti dravnih financija (osobito u sigurnosnom sektoru) uvelike je napredovala i rezultirala pozitivnim efektima po hrvatsko drutvo i politiki sustav. To je dovelo do toga da su dravni akteri, koji bi trebali raditi za javno dobro, napokon poeli shvaati kako su im drutvena sredstva stavljena na raspolaganje upravo zato da bi ostvarivali rezultate na dobrobit drutva i blagostanje graana. Bio je to dugotrajan i, uzimajui u obzir sveprisutnu korupciju, mukotrpan proces, ali rezultati su oigledni. Ipak, bilo bi pogreno zakljuiti kako je posao gotov i kako vie nema opasnosti od preokretanja pozitivnih trendova. Jedna od spornih toaka odnosi se na neophodnu i odrivu razinu decentralizacije u ovome procesu. Naime, bilo bi korisno smanjiti razinu centralizacije, a proraunske i financijske ovlasti raspriti po jedinicama lokalne i podrune samouprave, tj. po opinama, gradovima i upanijama. Rije je o problematinom pitanju, jer priblino jedna treina svih jedinica lokalne i podrune samouprave ne ostvaruje dostatna sredstva, pa se stoga snano oslanja na dravni proraun.
5.2. Aspekti vezani uz nabavu

Meu svim djelatnostima drave, njenih institucija i organizacija, nabava zasigurno predstavlja jedno od najosjetljivijih podruja. Tu se otvara prostor za mnogobrojne zlouporabe sredstava prikupljenih od graana kroz poreze i prireze, a koja bi trebala biti koritena na dobrobit drutva. Ne udi da je veliki dio prekraja i kaznenih djela, kao i veliki broj istraga zapoetih tijekom zadnjih priblino pet godina odnosi upravo na to podruje. Nakon gotovo dva desetljea neovisnosti, Hrvatska je napokon stigla do toke u kojoj se takve nepravilnosti vie ne prihvaaju. U tom se procesu nikako ne moe zanemariti uloga sredstava javnog priopavanja i organizacija civilnog drutva, kao i nevoljkost veine graana da pristanu na krau javnih prihoda.
5.2.1. Transparentnost nabave

Politiko upravljanje proraunom u potpunosti je provedeno, pri emu sva tijela dravne uprave ispunjavaju svoje zadae u promicanju drutvenih vrijednosti. S druge strane, pokuaji provedbe dugorone viegodinje strategije dravne potronje i nabave do sada nisu poluili uspjeh. No, to se ne moe pripisati samo nesposobnosti i/ili nevoljkosti politikih i dravno-upravnih struktura, ve i gospodarskoj krizi kao jednostavnom pragmatinom razlogu zbog kojega su se izjalovile sve prethodne ekonomske i financijske analize i simulacije temeljem kojih su donoeni kljuni financijski planovi. Tu se kao oit primjer namee Dugoroni plan razvoja Oruanih snaga RH za razdoblje od 2006. do 2015. godine. Izraen u nekim drugim i boljim vremenima, pri91
hvaen od Sabora 2006., Plan je postao rtvom pogoranih prilika u gospodarstvu i rairene krize, tako da trenutno niti jedna institucija ni ne pomilja o njegovoj primjeni. Financijska odgovornost u institucijama sigurnosnog sektora u skladu je sa stanjem u drugim dravnim tijelima, a zbog vanosti sigurnosnog sektora, te su institucije meu onim segmentima dravne vlasti koji su pod najbudnijom paskom sredstava javnog priopavanja i civilnog drutva. Doneseni su svi neophodni propisi kojima su predvieni mehanizmi temeljitog demokratskog nadzora u pogledu financijske odgovornosti. Sigurnosni ili vojni proraun nije odvojen od ukupnog prorauna i ne uiva nikakav posebni tretman u usporedbi s proraunima drugih dravnih institucija. Po svojoj samoj prirodi, nabava za potrebe sigurnosnog sektora predmetom je velikog zanimanja javnosti. No, ako se javi sumnja na izvjesne protupravne radnje zbog povjerljivosti odreenih sigurnosnih dokumenata, katkad je potrebno podosta vremena za prikupljanje dostatnih dokaza za potvrivanje ili odbacivanje sumnji. Nadlenosti za obavljanje proraunskog nadzora jasno su utvrene odredbama mjerodavnih zakona. Uglavnom se izvravaju provoenjem postupaka redovnog nadzora predvienih godinjim planom nadzora, kao i postupaka izvanrednog nadzora, koji se mogu provesti u bilo kojem trenutku, praktiki bez najave, na zahtjev sigurnosnog sektora ili Ministarstva financija upuen u konkretnim sluajevima, a osobito ako postoji osnovana sumnja na nepravilnosti u potronji sredstava.
5.2.2. Pouke izvuene iz provedbe

Kakav god bio zakljuak rasprava o temeljnim procesima ostvarivanja transparentnosti prorauna i javne nabave, treba uzeti u obzir kako su dravne institucije i organizacije, ba kao i politiki i administrativni aparat, utroili gotovo deset godina na prilagodbu poslovanja drave (ukljuujui lokalne vlasti) i institucija sigurnosnog sektora standardima NATO-a, to je ostvareno kroz proces pregovora i pristupanja NATO-u. to je jo vanije, na istom su poslu radili vie od sedam godina i kroz proces pregovora i pristupanja Europskoj uniji, pri emu su provodili jo stroa pravila i postupke od onih koji su primjenjivani u sluaju pristupanja NATO-a. Protupravna djela otkrivena u novije vrijeme i istrage pokrenute protiv njihovih poinitelja dokazuju da su politike, upravne i pravosudne strukture napokon poele djelovati u skladu s oekivanjima graana i drutva. Kako se oekuje, a tome u prilog idu i najnovija zbivanja, postojei pritisak i zamah pokazat e se presudnim za izgradnju poprilino dobre, graanima i drutvu usmjerene, vlasti i sustava upravljanja dravnim poslovima.
5.3. O dinamici jaanja odgovornosti

Financijska odgovornost je ostvarena zahvaljujui sve veem angamanu sredstava javnog priopavanja i organizacija civilnog drutva, kao i strunom doprinosu neovisnih instituta i znanstveno-istraivakih centara. No, valja istaknuti kako je taj proces u dva
92
Hrvatska navrata zapao u ozbiljnu krizu. To se prvi puta dogodilo u drugoj polovici devedesetih godina prologa stoljea, kad je politika elita pod vodstvom tadanjeg predsjednika bila u razmirici s gotovo svakim tko je pozivao na reforme (kako na meunarodnoj, tako i na domaoj razini). Druga kriza nastupila je u razdoblju izmeu 2004. i 2007. godine, kad je HDZ nastojao provesti to manje reformi, uz istodobno zadravanje potpunog nadzora nad financijama. Nije sluajno da gotovo svaki vei korupcijski skandal koji je bio predmetom istraga u proteklih nekoliko godina ima svoj poetak ili barem vue svoje korijene upravo iz tog razdoblja. Iako je kasnije koalicijska vlada donijela pozitivan pomak prema jaanju financijske odgovornosti, stvari su se poele stubokom mijenjati tek za nedavne vladavine HDZ-a. To se dogodilo zbog sve snanijih zahtjeva za usklaivanjem uobiajenih postupaka za osiguravanje financijske odgovornosti s normama EU-a, ali i zato to su drutvo i neke od njegovih najutjecajnijih institucija, poput sredstava javnog priopavanja i civilnog drutva, napokon uspjeli izvriti dovoljan pritisak da bi promijenili pristup vladajuih struktura, to se za sada ini da ima nepovratan uinak. Tijekom rata i na poetku poslijeratnog razdoblja, transparentnost je bila na niskoj razini. Opravdanje se nalazilo u injenici kako je to bilo nuno radi obrane Hrvatske od stalnih prijetnji njenoj neovisnosti. Nakon izbora 2000. godine i za mandata triju narednih vlada, transparentnost je neprestano rasla. To se dogaalo iz politikih i drutvenih razloga koji su se tijekom vremena mijenjali, ali sveukupni rezultati bili su isti. Za socijaldemokratsku vladu to je bila stvar uvjerenja, prva vlada HDZ-a nije mogla zaustaviti proces zbog sve veih zahtjeva drutva, dok je zadnja HDZ-ova vlada, ma koliko to bilo nevoljko, poela igrati aktivnu ulogu u procesu. Ishod svega je taj da je danas do podataka o radu dravne uprave mogue doi kudikamo lake nego ikada prije. Uloga civilnog drutva tijekom rata i poslijeratnih godina takoer je spala na najnie grane, ali su zato tijekom minulog desetljea slabane i financijski krhke organizacije civilnog drutva vrile nerazmjerno snaniji utjecaj na poteze drave nego to bi to bilo za oekivati. Vremena u kojima su vrh tadanje politike elite i njegovi klijenti bili u stalnoj razmirici s civilnim drutvom su stvar prolosti. Najvee postignue je svijest meu politikim i strunim vodstvom da, kad organizacije civilnog sektora i sredstva javnog priopavanja jednom zagrizu u bilo koje gorue pitanje, pritisak nee nestati sam od sebe i da e gotovo sve zloporabe u konanici izii na vidjelo.
6. Zakljuci
Ako glavne procese koji su utjecali na razvoj sigurnosnog sektora promatramo kroz prizmu razdoblja poblie opisanih u prethodnim poglavljima (Dijagram 2.), moemo doi do zanimljivih zakljuaka. Prvo razdoblje (1990. 1995.) obiljeilo je saimanje kljunih procesa i njihovog utjecaja u tri skupine. Na najnioj razini nalaze se politiki utjecaj na dravnu vlast i sigurnosni sektor, te njihova transparentnost. U vrijeme proglaenja neovisnosti, politike
93
su se elite pozivale na svoju opredijeljenost za ope demokratske vrijednosti i standarde, ali stanje se ubrzo znatno pogoralo. Shodno tome, transparentnost je trpjela tetu, a rat je posluio kao zgodna izlika.
Dijagram 2: Dinamika glavnih procesa vezanih uz razvoj struktura sigurnosnog sektora51
2 dinamika procesa
0
do 1995. do 1999. do 2003. do 2007. do 2011.
-1
-2 -3
politiki utjecaj podizanje administrativnih sposobnosti transparentnost
referentna razdoblja
vanjska kondicionalnost implementacija internaliziranje vrijednosti razvoj pravnog okvira financijska odgovornost uloga civilnog drutva
51 Ovdje je prikazana dinamika glavnih procesa koji su utjecali na razvoj struktura sigurnosnog sektora, promatrana kroz proireni okvir definiranih referentnih razdoblja. Oznaka 0 na dijagramu predstavlja prosjeno stanje stvari u svakom od promatranih procesa i, kao takva, ne predstavlja najniu moguu, ve najniu prihvatljivu vrijednost promatranu s gledita dobrobiti i razvoja drutva. U ovom grafikonu prosjek predstavlja funkciju i rezultat organizacijskih, funkcionalnih, materijalnih i institucionalnih pretpostavki, koje su odnose na prethodno navedene glavne procese, nunih za postizanje minimuma pozitivnih uinaka poeljnih od drutva.
94
Hrvatska Na poetku tog prvog razdoblja, kvaliteta pravnog okvira, upravni kapaciteti i utjecaj civilnog drutva bili su uglavnom prihvatljivi za tranzicijsku zemlju. To se uglavnom moe pripisati tome to je Hrvatska od Socijalistike Federativne Republike Jugoslavije naslijedila razmjerno sreen skup pravnih normi, s time da je zakone prilagodila radi izlaska iz komunistikog sustava. Kao nova neovisna drava, Hrvatska je naslijedila i razmjerno zadovoljavajuu razinu strune sposobnosti meu dravnim slubenicima i namjetenicima. Zanimljivo je da je u tom razdoblju utjecaj civilnog sektora bio vei nego u sljedeem, i to zbog toga to je tijekom rata postojala potreba za iskoritavanjem svih raspoloivih drutvenih resursa, ak i onih iz politiki i ideoloki razliitih dijelova spektra. Preostali su procesi na reformu djelovali pozitivno, pri emu poseban naglasak valja staviti na utjecaj meunarodnih aktera odgovornih za razmjerno brzo priznanje hrvatske neovisnosti i poprilinu koliinu politike i strune pomoi tijekom rata. Sljedee razdoblje (1995. 1999.) obiljeeno je snanim pogoranjem veine razmatranih reformskih procesa. Nositelj tog zlosretnog preokreta bila je nedvojbeno politika elita, koja je sebe i drutvo sve vie dovodila u sukob sa meunarodnom zajednicom. Tome je svakako pripomoglo i jaanje njene moi u drutvu. Meutim, procesi prilagodbe pravnog okvira uz odravanje postojee razine upravnih kapaciteta ni u tom periodu nisu zabiljeili negativan trend. U suprotnom, bilo bi dovedeno u pitanje djelovanje dravne uprave i struktura sigurnosnog sektora. Tree razdoblje (2000. 2003.) obiljeilo je postupno poboljanje stanja najveeg broja reformskih procesa, uz iznimku internaliziranja vrijednosti. Za poboljanje su u najveoj mjeri bile zaslune vladajue politike elite koje su pozitivno utjecale na kretanje reformskih procesa. U to je vrijeme zapoeo i proces pristupanja NATO-u i EU-u. K tome, ovo je razdoblje obiljeilo i naglo jaanje institucionalnih i upravnih kapaciteta. Isto tako, golem je trud uloen u otklanjanje manjkavosti u kvaliteti regulatornog okvira, a naglasak je stavljen i na viu razinu financijske odgovornosti. Civilno dru tvo napokon je poelo zauzimati mjesto koje mu pripada u nadziranju rada dravne uprave. No, krivicu za potonje valja pripisati upravo najkrutijim segmentima dru tva, vezanim uglavnom uz braniteljske i druge klijentelistike skupine itd., kojima je pomagala tadanja desniarska oporba u Saboru. etvrto razdoblje (2004. 2007.) obiljeio je povratak HDZ-a na vlast. Dok je neke procese, poput jaanja upravnih kapaciteta, unapreivanja zakonskih propisa, utjecaja vanjskih faktora, jaanja vanosti i utjecaja civilnog drutva, te podizanja transparentnosti, bilo nemogue zaustaviti ili ih preokrenuti, drugi su pak trpjeli tetu. To se ponajprije odnosi na zastoj u internaliziranju vrijednosti, koje je nailo na ve otprije postojee prepreke. No, to je najvanije, bilo je to razdoblje u kojem je zapoela, ili barem imala svoje korijene, veina aktualnih skandala na podruju korupcije i javne nabave. I opet, glavni uzrok ovog preokreta bio je politiki utjecaj, ali ne proveden od strane cijele politike strukture, ve proveden od strane malog broja strateki rasporeenih politiara i dunosnika.
95
Sadanje razdoblje (2008. 2011.) vjerojatno je najvanije u povijesti neovisne Hrvatske. Veina nepravilnosti dola je do svog vrhunca, a mnoge od njih su razotkrivene, istraene i procesuirane ili su u tijeku procesuiranja. U najiroj javnosti, to je dovelo do posve novog gledanja na nain na koji se politika oblikuje i provodi te je, unato razmjerno tmurnom raspoloenju u odnosu na gospodarske prilike i financijsku krizu, openito pripomoglo stvaranju visokih oekivanja meu graanima. Svaka budua vlada, bude li imalo odgovorna, moi e to iskoristiti kao jedan od temelja na kojima e moi otpoeti s daljnjim razvojem drutva i drave. Iako u ovom razdoblju veina promatranih procesa (osam od ukupno devet) biljei pomake nabolje, percepcija utjecaja vanjskih aktera, poglavito meunarodne zajednice i njenog uinka na daljnju reformu dravne uprave i sigurnosnog sektora, ima silaznu putanju. No, tu se prvi puta radi o pitanju oko kojega se najkrutiji i najkonzervativniji segmenti drutva, veinom okupljeni oko braniteljskih skupina i malih politikih stranaka krajnje desnice, ne slau, ne samo s ostatkom drutva ve ovaj put i s glavnom politikom, isto tako desno orijentiranom, strujom u drutvu. Promatrani procesi mogu se svrstati u etiri osnovne grupe: prva i najuspjenija: jaanje upravnih kapaciteta i unapreivanje pravnog okvira; druga: kvaliteta implementacije strategijske promjene i utjecaj civilnog drutva; trea: razina transparentnosti, kvaliteta i opseg internaliziranja vrijednosti, utjecaj vanjske kondicionalnosti i pridravanje naela financijske odgovornosti i zadnja i najmanje uspjena: utjecaj politikih elita, kao i jo vie njegova percepcija, na sveukupnu reformu dravne uprave i sigurnosnog sektora. Sukladno tome, budu li nadolazee politike elite koje e upravljati zemljom uspjeno upravljale njihovom provedbom, promjene koje su se ve dogodile u drutvu i dravi mogle bi u budunosti donijeti dodatne koristi.
7. Preporuke
Izgradnji boljih i uinkovitijih struktura sigurnosnog sektora mogla bi pripomoi provedba sljedeih preporuka: Zajednikom inicijativom politikog sustava i civilnog sektora pospjeiti razinu znanja meu politiki imenovanim dunosnicima: Sabor, Vlada i civilno drutvo trebali bi pojaati domae i meunarodne programe izobrazbe i strunog usavravanja, posebno prilagoene potrebama odreenih vrsta imenovanih dunosnika. Treba pojaati pritisak sredstava javnog priopavanja, organizacija civilnog drutva i nezavisnih znanstveno-istraivakih centara u pogledu stalnog poveanja transparentnosti. Ti bi akteri trebali razmotriti mogunost zajednikog djelovanja i udruivanja resursa. Profesionalne organizacije sigurnosnog sektora moraju pridati veu vanost razvoju profesionalne etike, koja mora ukljuivati internalizaciju drutveno vanih
96
Hrvatska vrijednosti. Potivanje tih vrijednosti u svakodnevnom radu mora postati kljunim dijelom godinje ocjene dravnih slubenika i namjetenika, dravnih dunosnika i pripadnika Oruanih snaga. Treba staviti naglasak na podizanje standarda financijske odgovornosti: Taj se cilj moe ostvariti suradnjom organizacija civilnog sektora, dravne uprave i sigurnosnih struktura. Treba uvesti postupke meunarodne razmjene strunjaka i znanstvenika meu svim drutvenim i dravnim institucijama i organizacijama. Cilj je pospjeiti uzajamno razumijevanje i suradnju u ostvarenju zajednikog dobra: bolje drave i drutva. Treba poboljati financijsko stanje organizacija civilnog drutva njihovim pozivanjem na javna nadmetanja za obavljanje odgovarajuih ocjena i analiza za potrebe struktura sigurnosnog sektora i dravne uprave. Svi vladini resori i agencije trebali bi u suradnji sa Saborom i njegovim tijelima raditi na ostvarivanju daljnjeg unapreivanja pravnog okvira: Dravne strukture se moraju posvetiti stalnom podizanju administrativnih sposobnosti, nabavci sredstava i opreme uz pokretanje procesa trajne izobrazbe osoblja.
97
Literatura52
1. Anderson, Peter J. and Wiessala, Georg; Williams, Christopher (ur.). New Europe in Transition. London, New York: Continuum, 2000. 2. Bryden, Alan and Hnggi, Heiner (ur.). Reform and Reconstruction of the Security Sector. Geneva: Geneva Centre for Democratic Control of Armed Forces, 2004. 3. Izvjetaj od radu GONG-a 2009. <http://www.gong.hr/page. aspx?PageID=130>. 4. Hadi, M. i Milosavljevi, B., Stojanovi, S., Ejdus, F. (ur.). Godinjak reforme sektora bezbednosti u Srbiji. Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2009. 5. Ministarstvo obrane Republike Hrvatske. Dugoroni plan razvoja oruanih snaga RH 20062015. <http://www.morh.hr/images/stories/morh_sadrzaj/ pdf/20_dugoroc_plan_razvoj_os.pdf>. 6. Institut drutvenih znanosti Ivo Pilar. Hrvatska vojska hrvatsko drutvo: Zavrna studija. Zagreb: ITG digitalni tisak, 2010. 7. Hrvatski sabor. Slubena veb-stranica: <http://www.sabor.hr/Default.aspx>. 8. Kasapovi, Mirjana (ur.). Hrvatska politika 19902000. Biblioteka Politika misao, Hrvatska politologija. Zagreb: Fakultet politikih znanosti, 2001. 9. Kazneni zakon. Narodne novine, 110/97. 10. Nacionalna strategija za prevenciju i suzbijanje terorizma. Narodne novine, 139/08. 11. Mihaljevi, Branko. Sigurnosna kultura u Republici Hrvatskoj. Defendologija 9(1-4), 2005: 1930. 12. Petak, Zdravko. Dimenzije javnih politika i javno upravljanje. Politika misao 45(2), 2008: 926. 13. Poslovnik Hrvatskog sabora. Narodne novine, 6/02. 14. Rogi, Ivan i Mieti, Anka; Smeri, Tomislav. Hrvatska vojska kao imbenik drutvenog razvitka miljenja hrvatske javnosti. Drutvena istraivanja 18(3), 2009: 417434.
52 Ustav i gotovo svi glavni zakoni koji su stariji od nekoliko godina, a mnogi od njih navedeni su u ovoj bibliografiji, izmijenjeni su u cijelosti ili djelomino i dopunjeni nekoliko puta u posljednjih deset godina.
98
Hrvatska 15. Smeri, Tomislav i Sabol, Gabrijela (ur.). Sigurnost i obrana Republike Hrvatske u euroatlantskom kontekstu. Zagreb: Institut drutvenih znanosti Ivo Pilar, 2009. 16. Strategija nacionalne sigurnosti Republike Hrvatske. Narodne novine, 32/02. 17. Strategija obrane Republike Hrvatske. Narodne novine, 33/02. 18. Strategija suzbijanja korupcije. Narodne novine, 75/08. 19. Tatalovi, Sinia i Cvrtila, Vlatko. Studija o profesionalizaciji hrvatske vojske izvedbeni projekt. Zagreb: Ministarstvo obrane Republike Hrvatske, 2003. 20. Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina. Narodne novine, 155/02. 21. Zakon o dravnim slubenicima. Narodne novine, 27/01. 22. Zakon o dravnoj reviziji. Narodne novine, 70/93. 23. Zakon o dravnom proraunu. Narodne novine, 87/08. 24. Zakon o izvrenju prorauna. Narodne novine, 33/92. 25. Zakon o javnoj nabavi. Narodne novine, 117/01. 26. Zakon o javno-privatnom partnerstvu. Narodne novine, 129/08. 27. Zakon o kaznenom postupku. Narodne novine, 152/08. 28. Zakon o koncesijama. Narodne novine, 18/90. 29. Zakon o obrani. Narodne novine, 33/02. 30. Zakon o obvezama i pravima dravnih slubenika. Narodne novine, 101/98. 31. Zakon o opem upravnom postupku. Narodne novine, 47/09. 32. Zakon o parninom postupku. Narodne novine, 34/91. 33. Zakon o policiji. Narodne novine, 129/00. 34. Zakon o policijskim poslovima i ovlastima. Narodne novine, 76/09. 35. Zakon o pravu na pristup informacijama. Narodne novine, 172/03. 36. Zakon o prekrajima. Narodne novine, 88/02. 37. Zakon o privatnim detektivima. Narodne novine, 24/09.
99
38. Zakon o privatnoj zatiti. Narodne novine, 68/03. 39. Zakon o radu. Narodne novine, 149/09. 40. Zakon o ravnopravnosti spolova. Narodne novine, 82/08. 41. Zakon o sigurnosnim slubama Republike Hrvatske. Narodne novine, 32/02. 42. Zakon o sigurnosno-obavjetajnom sustavu Republike Hrvatske. Narodne novine, 79/06. 43. Zakon o slubi u Oruanim snagama Republike Hrvatske. Narodne novine, 33/02. 44. Zakon o sudovima. Narodne novine, 122/10. 45. Zakon o suzbijanju diskriminacije. Narodne novine, 85/08. 46. Zakon o tajnosti podataka. Narodne novine, 79/07. 47. Zakon o Uredu za nacionalnu sigurnost. Narodne novine 37/95. 48. Zakon o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta. Narodne novine, 88/01. 49. Zakon o zatiti i spaavanju. Narodne novine, 174/04. 50. Zakon o zatiti osobnih podataka. Narodne novine, 103/03. 51. Zakon o zatiti tajnosti podataka. Narodne novine, 108/96. 52. unec, Ozren. Rat i drutvo Ogledi iz sociologije vojske i rata. Zagreb: Naklada Jesenski i Turk/Hrvatsko socioloko drutvo, 1998. 53. unec, Ozren. Tranzicija hrvatske vojske. Erasmus 23, 1998: 2931. 54. unec, Ozren (ur.). Hrvatska vojska 2000 Nacionalna sigurnost, oruane snage i demokracija. Zagreb: Socijaldemokratska partija Hrvatske/Strata istraivanja, 1999.
100
Hrvatska
101
Kosovo
Poglavlje 4 Kosovo
Autori: Florian Qehaja i Mentor Vrajolli53
53 Florian Qehaja je izvrni direkotor Kosovskog centra za bezbednosne studije (KCSS). Mr Mentor Vrajolli je izvrni sekretar KCSS-a (http://qkss.org).
103
ACA AG AoK CIASKF EU EULEX IAU KCB KCSS KDI KFOR KIA KP KSC KSF LPFMA MKSF MoF MoIA MoJ MP NATO OAG OSCE PIK 104 Kosovska antikorupcijska agencija Generalni revizor Skuptina Kosova Odbor za unutranje poslove, bezbednost i nadzor Kosovskih bezbednosnih snaga Evropska unija Misija Evropske unije za vladavinu prava Jedinica za internu reviziju Konsolidovani budet Kosova Kosovski centar za bezbednosne studije Kosovski demokratski institut Kosovske snage predvoene NATO savezom Obavetajna agencija Kosova Policija Kosova Savet bezbednosti Kosova Kosovske bezbednosne snage Zakon o javnim finansijama, upravljanju i odgovornostima Ministarstvo za Kosovske bezbednosne snage Ministarstvo finansija Kosova Ministarstvo unutranjih poslova Kosova Ministarstvo pravde Kosova Poslanik u Parlamentu Severnoatlantski savez Kancelarija Generalnog revizora Evropska organizacija za bezbednost i saradnju Policijski inspektorat Kosova
Kosovo PSU OCK IA Jedinica za profesionalne standarde Nadzorni odbor Kosova Kosovska agencija za borbu protiv korupcije
105
1. Uvod
Reforma sektora bezbednosti na Kosovu nalazi se u ranoj, formativnoj fazi. U ovom odeljku pokazaemo da je potpuno nov sektor bezbednosti izgraen od poetka, uz neposrednu podrku meunarodne zajednice i za relativno kratko vreme. Kako su kosovske bezbednosne institucije ustanovljene tek nedavno, jo uvek nisu potpuno poele da vre sve svoje funkcije. Konkretna procena lokalnih kapaciteta moe se, uzmu li se u obzir okolnosti u kojima se sektor bezbednosti razvija, izvriti tek za period nakon proglaenja nezavisnosti, odnosno za period od 2008. godine do danas. Tek od ove godine bezbednosni sektor Kosova predat je domaim telima. Tako su, prvi put u kosovskoj istoriji, stvoreni preduslovi za ustanovljavanje civilne i demokratske kontrole sektora bezbednosti (KCSS 2011). Sve do kraja 2011. godine, kosovske institucije znaajno su napredovale u ustanovljavanju institucionalne i pravne infrastrukture. Ustav Republike Kosovo izriito pominje sektor bezbednosti u poglavlju 11, gde su odvojeno definisane sve uloge glavnih bezbednosnih institucija. U Ustavu se pominju i civilna i demokratska kontrola bezbednosnih institucija, primenljivost meunarodnih sporazuma i uloga Skuptine Kosova (Ustav 2008: l. 125). Postoje i posebni zakoni i podzakonska akta koji podrobno reguliu ulogu bezbednosnih institucija. Autori ovog poglavlja uoili su da je, pored zakona usvojenih u okviru sveobuhvatnog zakonodavnog paketa Ahtisarijevog plana, tokom perioda pre proglaenja nezavisnosti usvojeno jo zakona koje bi trebalo modifikovati zbog neusklaenosti s novim zakonima (KCSS 2012). Na primer, takvi su Zakon o upravljanju vanrednim situacijama, Zakon o krivinom postupku i drugi bitni zakoni usvojeni tokom mandata UNMIK-a. Nain upravljanja u sektoru bezbednosti Kosova nije svuda isti i varira od institucije do institucije. U tom smislu je situacija u Kosovskoj policiji mnogo bolja od one u Kosovskim bezbednosnim snagama, Kosovskoj obavetajnoj agenciji i ostalim bezbednosnim institucijama.54 Kada je re o unutranjoj kontroli, istraivanja pokazuju da se veina mehanizama kontrole tek razvija. Neusklaenost razvoja institucija koje vre unutranju kontrolu moe biti razumljiva, s obzirom na to da su Kosovske bezbednosne snage i Kosovska obavetajna agencija nove institucije, te je jo rano za sticanje potpune slike njihovog napretka. Nedostaci koji postoje u sistemu nabavke mogli bi voditi potencijalnoj zloupotrebi dravnih fondova, a glavni bi uzrok moglo biti raspisivanje tendera sa samo jednim ponuaem. Situacija je neto bolja kada je re o zatiti ljudskih prava i pravima zaposlenih lica. Takoe, nije izvesno da li ostali mehanizmi nadzora, kao to su relevantni odbori Skuptine Kosova i nezavisne dravne institucije, pravilno i efikasno obavljaju svoju ulogu. Kao to je pominjano u ovom poglavlju, dva skuptinska odbora imaju ogranien mandat koji su do sada koristile samo povremeno, to nadzor ini nedovoljnim. Pravosudni
54 italac bi, ipak, trebalo da ima na umu da su Kosovske bezbednosne snage i Obavetajna agencija Kosova osnovane nedavno i da su oba ova tela u procesu konsolidacije.
106
Kosovo sistem je relativno slab i retko se bavi ispitivanjem nezakonitih dela i moguih nedostataka u sektoru bezbednosti. Metodologija koju je koristio tim Kosovskog centra za bezbednosne studije pri pisanju ovog poglavlja zasnovana je na regionalnom projektu pod nazivom Izgradnja kapaciteta civilnog drutva za mapiranje i praenje reforme sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu (20092011), sainjenom u Beogradskom centru za bezbednosne studije. Autori su prilikom prikupljanja podataka koristili iroku lepezu metoda. Tim se, uglavnom, oslonio na intervjue licem u lice kako bi do informacija o konkretnim pitanjima doao iz prve ruke, odnosno direktno od zainteresovanih strana. Autori su imali ogranien pristup sekundarnim izvorima. Izvrena je, takoe, kritika procena postojeeg pravnog okvira. Poglavlje poinje mapiranjem kljunih bezbednosnih aktera na Kosovu. Navodi se opseg njihovih nadlenosti i kratko objanjenje njihovog mandata kako bi italac imao jasan uvid u arhitekturu kosovskog sektora bezbednosti. Dalje, navodi se analiza dve dimenzije odgovornosti: vertikalne i horizontalne. Posmatranjem vertikalne dimenzije u ovom poglavlju kritiki se procenjuju uloga izvrne vlasti i vladinih tela, kao i unutranji mehanizmi kontrole bezbednosnih institucija. Pod horizontalnom dimenzijom se podrazumeva kontrola koju vre druge nadzorne institucije. Tu su i kljune institucije koje imaju razliite uloge u nadzoru bezbednosnih institucija Skuptina Kosova, sudstvo, nezavisne dravne institucije i civilno drutvo.
2. Mapiranje bezbednosnog sektora Kosova

Sektor bezbednosti na Kosovu sastoji se iz veeg broja institucija i mehanizama. Njihove nadlenosti i ovlaenja nabrojani su u Ustavu i podrani zakonima i propisima. Meu najvanijim institucijama i mehanizmima nalaze se Parlament, predsednik, Vlada (premijer i relevantna ministarstva), Savet bezbednosti Kosova, Kosovske bezbednosne snage i Policija Kosova, kao i Obavetajna agencija Kosova. Kao to emo kasnije objasniti, nemaju sve obavetajne institucije ovlaenje da koriste silu ili da zadre izvrni mandat. Policija je, trenutno, jedina lokalna bezbednosna institucija na Kosovu koja ima pravo da koristi fiziku silu, to je ini najvanijom lokalnom bezbednosnom institucijom. Sektor upravljanja vanrednim situacijama, lokalni bezbednosni mehanizmi i privatne bezbednosne kompanije predstavljaju kljune bezbednosne aktere. S obzirom na obim istraivanja i na duinu ovog poglavlja, a posebno na injenicu da ove institucije imaju manju odgovornost od onih ranije pomenutih, ovi mehanizmi nisu mapirani niti su analizirani. Ulogom nadzornih institucija s izuzetkom Skuptine Kosova bavie-
107
mo se u odeljku o nadzoru, u ovom poglavlju.55 Ulogom sudova u sektoru bezbednosti posvetiemo se kratko u odeljku koji govori o sudskoj kontroli. Meunarodno vojno prisustvo (KFOR, pod vostvom NATO) i Misija vladavine prava Evropske unije na Kosovu (EULEX) predstavljaju, bez sumnje, dve vane meunarodne misije na Kosovu, koje u nekim oblastima zadravaju izvrna ovlaenja.56 S obzirom na to da im je mandat veoma ogranien, u ovom se poglavlju neemo baviti meunarodnim iniocima na Kosovu. Njihova glavna nadlenost jeste da obezbede podrku lokalnim institucijama u jaanju kapaciteta, pa se, shodno tome, u temeljima kosovskog sektora bezbednosti nalaze lokalne bezbednosne institucije. Analizu institucionalnih aktera poeemo kratkim opisom uloge gorepomenutih institucija, poevi od Parlamenta, tj. od Skuptine Kosova, preko Vlade, Saveta bezbednosti i Policije Kosova, sve do snaga bezbednosti i Obavetajne agencije.
2.1. Skuptina Kosova

Kosovo je svojim Ustavom definisano kao parlamentarna demokratija. Skuptina Kosova je jedina centralna institucija na Kosovu, koju graani neposredno biraju. Skuptinu ini sto dvadeset poslanika. Graani neposredno biraju sto poslanika, dok je dvadeset mesta rezervisano za predstavnike manjinskih etnikih zajednica (Ustav 2008).57 Skuptina Kosova je najvanija institucija upravljanja zemljom i predstavlja temelj za osnivanje demokratskih institucija i uspostavljanje demokratskog sektora bezbednosti. Pored toga, Skuptina vri spoljni nadzor sektora bezbednosti58, o emu emo detaljnije govoriti u nastavku teksta.
2.2. Predsednik
Poto je Kosovo parlamentarna demokratija, uloga predsednika Kosova prilino je ograniena.59 I pored toga, predsednik po Ustavu ima znaajnu ulogu u bezbednosnom sektoru. On/ona ima funkciju Vrhovnog komandanta Snaga bezbednosti Kosova, postavlja komandira Snaga bezbednosti Kosova na preporuku Vlade, a u dogovoru
55 U odeljku o nadzoru izneemo podrobnije objanjenje uloge nadzornih tela, kao to su: Parlament, sudovi, nezavisne dravne institucije i civilno drutvo (nevladine organizacije u zajednici, trustovi mozgova, akademija i mediji). Premda civilno drutvo nee biti mapirano, analiza e osvetliti kljuna zbivanja vezana za ulogu ostalih inilaca u bezbednosnom sektoru. 56 Pitanja organizovanog kriminala, korupcije i ratnih zloina. 57 Od ovih dvadeset poslanikih mesta, deset je rezervisano za lokalnu srpsku zajednicu, a deset za ostale priznate lokalne manjine koje ive na Kosovu. 58 Uopteno govorei, Skuptina Kosova ima snanu ulogu. Ona ukljuuje (iako nije ograniena samo na to) sledee: usvajanje zakona, usvajanje dopuna i izmena Ustava, ratifikovanje sporazuma, raspisivanje referenduma, odobravanje budeta, izbor predsednika, Vlade i Pravosudnog saveta Kosova, predlaganje sudija za Ustavni sud, nadziranje rada vlade i primene meunarodnih i bezbednosnih politika, davanje saglasnosti na predsedniki dekret kojim se proglaava vanredno stanje, kao i odluivanje o drugim optim pitanjima propisanim zakonom. 59 Tekua ustavna reforma predvia modifikaciju odredaba vezanih za ulogu predsednika, te e predsednika ubudue graani birati neposredno, ime e njegova/njena uloga postati jo znaajnija.
108
Kosovo s premijerom postavlja direktora, zamenika direktora i generalnog inspektora Obavetajne agencije Kosova. Uz to, predsednik u dogovoru s premijerom ima ovlaenje da proglasi vanredno stanje i da tokom trajanja vanrednog stanja predsedava Savetom bezbednosti Kosova.
2.3. Vlada
Savetom bezbednosti Kosova predsedava premijer.60 On postavlja generalnog direktora Policije Kosova, konsultuje se s predsednikom o obavetajnim pitanjima i, u saradnji s predsednikom, imenuje direktora, zamenika direktora i generalnog inspektora Obavetajne agencije Kosova. Postoje dva ministarstva zaduena za sektor bezbednosti na Kosovu. Ministarstvo unutranjih poslova odgovorno je za primenu internih politika javne bezbednosti. Ono nadgleda rad Policije Kosova, Policijskog inspektorata Kosova, Kancelarije za registraciju graana, Odseka za javnu bezbednost i drugih.61 Postoji i posebno ministarstvo za rad Kosovskih bezbednosnih snaga ova institucija trenutno ima ovlaenje da deluje u vanrednim situacijama. Ministarstvo pravde, takoe, uestvuje u rukovoenju sektorom bezbednosti tako to uspostavlja sudski i kazneni sistem na Kosovu. Uz to, Ministarstvo inostranih poslova i Ministarstvo za integraciju imaju posrednu ulogu u sektoru bezbednosti. Oba ova ministarstva koordiniraju procesom integracije u NATO i EU, definiui standarde koji vae za vojsku, policiju i ostale institucije. Iako Ministarstvo finansija nije direktno vezano za sektor bezbednosti, razvoj ovog sektora znaajno zavisi od ovog Ministarstva. Ono je odgovorno za planiranje budeta i za raspodelu sredstava ministarstvima, institucijama i drugim agencijama, ukljuujui u to i one koje deluju u sektoru bezbednosti. Agencija kosovske carine je, takoe, deo Ministarstva finansija. Savet bezbednosti Kosova je telo na ijem se elu nalazi premijer. Ovo telo ima savetodavnu ulogu kada je re o sektoru bezbednosti Kosova i regionalnoj stabilnost. Savet daje preporuke i komentare nacrta zakona i strategija vezanih za sektor bezbednosti (Zakon o Savetu bezbednosti Kosova 2008). Uloga Saveta je sekundarna u odnosu na ulogu izvrne vlasti i njen znaaj se moe meriti tek nakon procene njegovog strate kog znaaja. Ipak, uloga koju ima Savet bezbednosti Kosova raste u sluaju da predsednik proglasi vanredno stanje. U tom periodu predsedavanje Savetom sa premijera prelazi na predsednika (Isto 2008). Uz to, tokom trajanja vanrednog stanja savetnici postaju stalni lanovu Saveta (Isto 2008).
60 Osim u sluaju vanrednog stanja, kada umesto premijera Savetom bezbednosti Kosova predsedava predsednik. 61 Vie detalja potraiti na grafikonu 1.
109
Grafikon 1: Organizacija Sektora bezbednosti
Premijer Obavetajna agencija Kosova Savet bezbednosti Kosova
Ministarstvo unutranjih poslova Policija Kosova Policijski inspektorat Matina sluba Odsek za javnu bezbednost Agencija za vanredne situacije Saveti za optinsku bezbednost
Ministarstvo snaga bezbednosti
Ministarstvo pravde
Kosovske bezbednosne snage
Zatvorska sluba Kosova
Sektor privatnog obezbeenja
2.4. Savet bezbednosti Kosova

Savet bezbednosti Kosova62 predstavlja telo na ijem se elu nalazi premijer. Ima ovlaenje da donosi odluke i obavlja savetodavnu ulogu kada je re o sektoru bezbednosti Kosova i regionalnoj stabilnosti. Savet bezbednosti Kosova daje savete i komentare nacrta zakona i strategija vezanih za sektor bezbednosti (Zakon o Savetu bezbednosti Kosova 2008). Uloga Saveta bezbednosti je sekundarna u odnosu na izvrnu vlast i njen znaaj se moe meriti tek nakon procene njegovog stratekog znaaja. Ipak, uloga Saveta bezbednosti Kosova raste u sluaju da predsednik proglasi vanredno stanje. U tom periodu predsedavanje Savetom sa premijera prelazi na predsednika (Isto 2008). Pored toga, tokom trajanja vanrednog stanja savetnici postaju stalni lanovi Saveta (Isto 2008).
62 Savet bezbednosti Kosova ine stalni lanovi premijer, zamenici premijera, ministar Snaga bezbednosti Kosova, ministar unutranjih poslova, ministar pravde, ministar finansija i ministar za zajednicu i povratak. Savet bezbednosti Kosova ima i stalnog sekretara, a stalni lanovi mogu, u sluaju da je neophodno, pozvati nove lanove da im se pridrue.
110
Kosovo
Glavni zadatak policije od 1999. godine bio je da obezbedi sigurnost i bezbednost i da sprovede vladavinu prava na celom Kosovu. Policija Kosova jedina je bezbednosna institucija koja ima pravo da koristi silu u skladu s vaeim zakonodavstvom (Zakon o policiji 2008). Policija Kosova deluje u okviru Ministarstva unutranjih poslova i pod kontrolom i nadzorom generalnog direktora, koga imenuje premijer na preporuku ministra unutranjih poslova (Zakon o policiji 2008). U Policiji Kosova trenutno je zaposleno oko osam hiljada policajaca, od ega petnaest procenata ine ene, a oko etrnaest procenata pripadnici etnikih manjina.
2.6. Kosovske bezbednosne snage

Kosovske bezbednosne snage predstavljaju najnoviju bezbednosnu instituciju Kosova. Ona je trenutno civilna institucija, koja ima humanitarni mandat. Osnovana je da bi ispunjavala bezbednosne funkcije koje ne mogu da ostvare ni policija, ni neke druge sline institucije (Zakon o Kosovskim bezbednosnim snagama 2008). Mada zakon pripadnicima Kosovskih bezbednosnih snaga doputa da nose lako naoruanje, nemaju pravo da primenjuju silu. Kosovske bezbednosne snage deluju pod kontrolom i upravom Ministarstva za Kosovske bezbednosne snage. Ove snage ini ezdeset posto civila i etrdeset posto uniformisanih lica. Poetna misija Kosovskih bezbednosnih snaga ograniena je i nije dovoljno jasno definisana. One deluju u vanrednim situacijama, ali ih istovremeno smatraju i preteom budue Vojske Kosova. Veina politikih i institucionalnih aktera na Kosovu pozitivno ocenjuje prelazak Kosovskih bezbednosnih snaga u vojnu snagu, to je proces koji bi trebalo da bude okonan 2013. godine.
2.7 . Obavetajna agencija Kosova

Obavetajna agencija Kosova osnovana je da bi sakupljala informacije o rizicima i pretnjama po bezbednost Kosova. Agenciji je zabranjeno da koristi neposrednu ili posrednu silu, da liava slobode ili da pokree krivine postupke. Direktor Agencije neposredno je odgovoran premijeru, a pomae mu zamenik direktora. I direktora i njegovog zamenika na mandat od pet godina postavljaju premijer i predsednik. Mandat se moe obnoviti samo jednom. Obavetajna agencija Kosova ima i generalnog inspektora, kog postavljaju premijer i predsednik na mandat od etiri godine.
111
2.5. Policija Kosova
Grafikon 2: Mapiranje bezbednosnog sektora na Kosovu ema DCAF-a
Nezavisne agencije Ombudsman Opta revizorska kancelarija Agencija za borbu protiv korupcije Dravna agencija za zatitu linih podataka Oruane vanzakonske snage bezbednosti Privatne bezbednosne kompanije Paralelne nezakonite formacije Verske radikalne formacije (Vehabije i pokret Car Lazar)
Zakonodavna tela Skuptina Kosova Odbor za meunarodne poslove i bezbednost Odbor za pravdu zakonodavstvo i Ustav Odbor za inostrane poslove Odbor za integraciju Odbor za budet i finansije Odbor za zajednice i povratak Odbor za ljudska prava Odbor za Obavetajnu agenciju Kosova Odbor za javno raunovodstvo
IZVR N A
AST VL
ZAKO NO D
Zakonske snage bezbednosti i sprovoenja reda Policija Kosova Kosovske bezbed. snage Obavetajna agenc. Kosova Carina Civilno vazduhoplovstvo
Pravosudne institucije Ustavni sud Sudski savet Kosova tuilatvo i sudovi Tuilaki savet
VL
AST
CI VIL N
Spoljni faktori Meunarodni civilni predstavnik NATO EU Ambasade i meunarodni oficiri za vezu Meunarodne NVO Multinacionalne kompanije Strane obavetajne slube ToC Meunarodni mediji
RU
TV
VL. NA AV
SUD
SK
Organizacije civilnog drutva Lokalni mediji Univerziteti Lokalne NVO i trustovi mozgova
112
Kosovo
Pravnim okvirom propisane su dve vrste nadzora sektora bezbednosti na Kosovu: unutranja kontrolna tela i spoljni akteri nadzora. Unutranja kontrola kosovskog sektora bezbednosti ima sloenu strukturu, koju ini unutranji lanac kontrole, te vertikalna hijerarhija i horizontalni nadzor. Ovo podrazumeva postojanje inspektorata, internih istranih jedinica, kancelarije za internu reviziju i kancelarije za nabavku. Kako bismo jasno i potpuno razumeli funkcionisanje sektora bezbednosti, potrebno je analizirati ulogu spoljnih mehanizama nadzora. Spoljni nadzor podrazumeva horizontalnu kontrolu i nadzor sektora bezbednosti. Vre ih Parlament, nezavisne dravne institucije, sudstvo i civilno drutvo. Radi sticanja jasnijeg uvida u nain upravljanja sektorom bezbednosti na Kosovu, u narednom poglavlju baviemo se mehanizmima unutranje kontrole, a zatim konkretno nadzornim mehanizmima.
3.1. Unutranja kontrola sektora bezbednosti na Kosovu 3.1.1. Struktura unutranje kontrole
Internu kontrolu i nadzor vre ili same institucije ili mehanizmi unutranje kontrole ministarstava i agencija pod ijom nadlenou ove institucije deluju. Ti mehanizmi mogu biti: interne istrane jedinice, interne revizorske jedinice, kancelarije za nabavku i inspektorati. Pored njih, u nekim oblastima, kao to je nadzor budeta, internu kontrolu vre druga ministarstva i/ili vladina tela, pre svega, Ministarstvo finansija. U postojeem pravnom okviru propisano je da unutranju kontrolu u institucijama i ministarstvima sektora bezbednosti vre i civilni i uniformisani kontrolori (Ustav 2008). Uprkos tome to je jasno propisana pravnim okvirom, unutranja kontrola sektora bezbednosti i dalje se razvija. Kao to je ve reeno, ovo se moe obrazloiti injenicom da su neke bezbednosne institucije na Kosovu tek u zaetku, posebno Kosovske bezbednosne snage i Obavetajna agencija Kosova. Sprovoenje unutranje kontrole u Policiji Kosova znaajno je napredovalo. Ovu kontrolu vre Jedinica za strune standarde, Jedinica za internu reviziju i Policijski inspektorat Kosova. Jedinica za strune standarde jeste policijska jedinica odgovorna za istraivanje manjih sluajeva u kojima su zaposleni u policiji prekrili pravila, dok je Jedinica za internu reviziju odgovorna za reviziju policijskih trokova i nabavke. Policijski inspektorat Kosova predstavlja mehanizam koji deluje u okviru Ministarstva unutranjih poslova, nezavisno od Policije Kosova. Ovlaen je da sprovodi istragu o ozbiljnim disciplinskim i finansijskim prekrajima u policiji.
113
3. Analiza demokratskog upravljanja i nadzora sektora bezbednosti
Prema novom Zakonu o Policijskom inspektoratu Kosova, koji je izglasan u Skuptini Kosova krajem 2010. godine, Inspektorat je ovlaen da sprovodi istrage povodom optubi za vrenje ozbiljnih krivinih dela vezanih za Policiju Kosova, dok Jedinica za strune standarde, koja deluje u okviru Policije (Zakon o Policijskom inspektoratu Kosova 2010) istrauje sluajeve manjih disciplinskih prekraja. Policijski inspektorat nema dovoljan broj zaposlenih, samo etrdeset inspektora, pa njegovi kapaciteti nisu dovoljno razvijeni. Zbog toga je neophodno da mu to pre bude definisana konkretnija, usredsreenija misija. Istraivanja pokazuju da je potrebno da u internim mehanizmima kontrole Policije Kosova bude vie zaposlenih, koji su proli strunu obuku o izvrnoj kontroli (KCSS 2012). Nepostojanje razumevanja u Vladi i finansijska ogranienja budeta doprineli su tome da situacija u Policijskom inspektoratu bude ovakva. Interni kontrolni mehanizmi Kosovskih bezbednosnih snaga i Obavetajne agencije Kosova nalaze se jo uvek u poetnoj fazi razvoja. Razvoj kontrolnih mehanizama u Snagama bezbednosti Kosova neto je dalje odmakao, te u njemu kontrolu vre Interne istrane jedinice, Policija snaga bezbednosti Kosova i Inspektorat snaga bezbednosti Kosova. Vano je pomenuti i to da Kosovske bezbednosne snage jo nisu objavile nijedan pouzdan izvetaj o svojim aktivnostima, te ne postoje nikakvi podaci o istragama. Razvoj kontrolnih mehanizama u Obavetajnoj agenciji Kosova je, takoe, u poetnoj fazi. Inspektorat ove institucije donekle je konsolidovan i na njegovom elu se nalazi generalni inspektor. Zakonskim okvirom propisano je postojanje posebne unutranje kontrole Obavetajne agencije Kosova, to ne postoji nigde drugde u regionu. Generalnog inspektora neposredno imenuju premijer i predsednik, kojima on podnosi odvojene izvetaje, to jaa znaaj mehanizama unutranje kontrole obavetajnih delatnosti.63 Mediji su izvetavali o imenovanju generalnog inspektora, ali od tad nije bilo dodatnih informacija o radu ovog tela. Takav nedostatak transparentnosti predstavlja posledicu postojanja specifinih zakonskih odredaba, u kojima je Obavetajna agencija Kosova definisana kao institucija iji je rad nedostupan javnosti (Zakon o Obavetajnoj agenciji Kosova 2008).
Tabela 1: Mehanizmi unutranje kontrole Kontrolni mehanizmi Policije Kosova Policija kosovskog inspektorata (MUP) Odeljenje za budet i finansije (MUP) Direktor Policije Kosova Pravno odeljenje MUP-a Odeljenje za javne nabavke i ugovore (MUP) Kontrolni mehanizmi Kosovskih bezbednosnih snaga Ministar Kosovskih bezbednosnih snaga Generalni inspektor Kosovskih bezbednosnih snaga Kancelarija za internu reviziju, Jedinica za ljudska prava Pravno odeljenje Kontrolni mehanizmi Obavetajne agencije Kosova Premijer Direktor Obavetajne agencije Kosova Generalni inspektor Obavetajne agencije Kosova
63 Za vie detalja o odgovornostima generalnog inspektora Obavetajne agencije Kosova pogledati Zakon o Obavetajnoj agenciji Kosova (poglavlje o generalnom inspektoru).
114
Kosovo
3.2.1. Finansijsko upravljanje

Odgovorno finansijsko upravljanje, koje podrazumeva transparentnost troenja budeta i postojanje jasnih procedura nabavke, jedan je od vanih faktora odgovornog upravljanja bezbednosnim sektorom. Unutranju kontrolu budetske odgovornosti na Kosovu vri kosovsko Ministarstvo finansija. Nadzor nabavki vri Agencija za javne nabavke, ijeg rukovodioca predlae Vlada. Transparentnost troenja budeta jasno je definisana u Zakonu o javnoj finansijskoj upravi i odgovornosti iz 2003. godine. Zakonom je jasno propisano da sve budetske agencije, ukljuujui u to i bezbednosne institucije, moraju da planiraju i izvravaju budet, kao i da izvetavaju o njegovom troenju. Svaka agencija koja ima trokove duna je da imenuje izvrnog finansijskog direktora i oficira za overu. Budet i sistem izvetavanja ureeni su zakonom i njima se bave dravne vlasti. Zakonom su, takoe, odreena ovlaenja ministra finansija i drugih institucija u vezi s budetskim procesom. U pravnom okviru vezanom za bezbednosne institucije ne postoje posebne odredbe o finansijskim rashodima. Meutim, postoji izuzetak kada je re o Obavetajnoj agenciji Kosova, kojoj je dozvoljeno da sprovodi hitne postupke u sluaju vanrednih okolnosti (Zakon o Obavetajnoj agenciji Kosova 2008). Administrativni kapaciteti jedinica za internu reviziju, kao i jedinica za internu reviziju Ministarstva finansija ogranieni su, to predstavlja jo jedan problem koji postoji u internoj budetskoj kontroli sektora bezbednosti. Prema podacima Kancelarije za optu reviziju, Policija je uspela da izvri plan rada za 2009. godinu. U poreenju s tim, rad Ministarstva unutranjih poslova nije bio tako dobar (OAG 2010: 20). Jednu od osnovnih slabosti ini ogranien broj zaposlenih, kao i njihove este promene, do kojih dolazi zbog niskih primanja. Ogranien broj kvalifikovanog kadra predstavlja rasprostranjen problem u mnogim bezbednosnim institucijama na Kosovu (OAG 2010). Odeljenje za trezor i Budetsko odeljenje Ministarstva finansija spadaju meu najkompleksnije dravne institucije. One su takve pre zbog svoje komplikovane birokratske strukture, nego zbog nedostatka ljudskih resursa. Finansijski izvetaji svih dravnih institucija, ukljuujui u to bezbednosne institucije, moraju biti zavreni do 31. marta tekue godine.64 Ovi godinji izvetaji redovno se postavljaju na internet-stranici Ministarstva finansija. Tokom godine se sainjavaju i kvartalni i polugodinji budetski izvetaji, iz kojih zainteresovane strane mogu saznati vie o troenju dravnih fondova tokom godine. Izvetaji pokazuju potroeni iznos kroz pet budetskih linija: plate i primanja; dobra i usluge; komunalije; subvencije i transferi; kapitalne investicije (KCSS 2012).
64 Ovo istraivanje sprovodi se od 2008. godine. Na raspolaganju su finansijski izvetaji za 2008. i 2009. godinu. Postoje i nepotpuni podaci za 2010.
115
3.2. Odgovorno upravljanje i odgovornost bezbednosnih institucija Kosova
Sastanci na kojima se iznose predlozi budeta redovno se odravaju. Ministarstvo finansija poziva predstavnike razliitih organizacija da razmotre pojedinosti o svakoj budetskoj liniji kako bi se dogovorili o konanim predlozima budeta. Istraivanja Kosovskog centra za bezbednosne studije pokazuju da je odravanje ovih sastanaka transparentno, ali da Ministarstvo finansija ne izvetava unapred zainteresovane strane o vremenu odravanja sastanaka. Stoga je graanima i predstavnicima civilnog drutva teko da prisustvuju njihovom odravanju. Sastanci se zakazuju za odreen dan, ali su o tome obaveteni samo akteri koji su neposredno ukljueni u njihov rad. Moda e, meutim, doi do nekih promena kada ovakva informacija bude data javnosti na uvid (KDI 2010: 37). Nadzor nabavki regulisan je Zakonom o javnim nabavkama, koji je usvojen 2003. godine, a izmenjen i dopunjen 2007. godine. Novim zakonom zamenjen je 2011. godine. U vreme kada je usvojen, ovaj Zakon predstavljao je prekretnicu za rad dravnih institucija. Od institucija je zahtevano da konsoliduju svoje jedinice za javne nabavke i da potuju Zakon kako bi se obezbedili delotvornost, transparentnost, tedljivost i pravilno troenje dravnih fondova i resursa Kosova (Zakon o nabavkama 2003: l. 1.1). Pored toga, novi zakon sadri i neke od odredaba koje je ranije u svojoj direktivi predloila EU, a koje su u skladu s meunarodnim standardima. Ne postoji poseban zakon kojim se reguliu nabavke u sektoru odbrane i bezbednosti. U zakonima koji se odnose na Kosovske bezbednosne snage i Policiju Kosova ne postoje posebne odredbe o proceduri nabavke. To znai da bi te poslove trebalo vriti u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama. Zakon o Obavetajnoj agenciji Kosova pak sadri odredbu u kojoj se navodi da direktor Obavetajne agencije Kosova u vanrednim okolnostima koje utiu na rad Obavetajne agencije Kosova moe proiriti fondove bez obzira na odredbe zakona kojima su definisani trokovi vlade (Zakon o Obavetajnoj agenciji Kosova 2008: l. 42.1). Kancelarija generalnog revizora, civilno drutvo i mediji kritikovali su nain na koji se vre nabavke u sektoru bezbednosti zbog nedovoljne transparentnosti. Objave tendera mogu se nai samo na internet-stranicama institucija ili agencija za nabavku, to nije u skladu sa odredbama o transparentnosti Zakona o pristupu zvaninim dokumentima. Nema podataka koji dokazuju da je ijedan od ovih konkursa objavljen u dnevnim novinama ili u drugim izvorima kako bi se dolo do vie potencijalnih ponuaa. Iako bezbednosne institucije redovno objavljuju podatke o sklapanju ugovora, ponitavanju tendera ili njihovom raspisivanju, oni te informacije ne postavljaju redovno na svoje internet-strane. Na objavljivanje podatka o svim ugovornim stranama eka se i po tri meseca. Autori su identifikovali da razliiti bezbednosni akteri tokom nabavke prave dosta propusta. Propusti do kojih dolazi prilikom nabavki oigledni su ukoliko pogledamo samo uestalost smenjivanja nadlenih za obavljanje ovog posla na centralnom i na lokalnim nivoima. Od 2009. godine se organizuje obuka za zaposlene, ali se pokazalo da ona nije dovoljna i da nije u skladu s postojeim zakonima (Kosovski centar za bezbednosne studije 2012).
116
Kosovo Tenderi na kojima se pojavljuje samo jedan ponua predstavljaju jedan od glavnih problema u javnim nabavkama na Kosovu. Prema pravilima nabavki, posao moe biti dodeljen jednoj kompaniji i bez tendera samo ukoliko je ona specijalizovana za odreenu uslugu ili robu. Znaajan porast broja tendera sa samo jednim ponuaem do kog je dolo tokom poslednjih godina, meutim, izaziva ozbiljnu zabrinutost zbog nepostojanja otvorene konkurencije i nepotovanja redovnih procedura nabavki. Podaci pokazuju da je tender s jednim ponuaem u celom javnom sektoru porastao sa pedeset miliona evra u 2008. godini na sto ezdeset etiri miliona evra u 2009. godini. Pretpostavka je da dravni akteri namerno zaobilaze redovne procedure. Razlozi zbog kojih favorizuju odreene kompanije mogu, u nekim sluajevima, biti povezani sa korupcijom. Autori su traili podatke za dve bezbednosne institucije, Kosovske bezbednosne snage i Policiju Kosova, o uestalosti i opsegu nabavki zatvorenim (nejavnim) postupkom ili direktnom pogodbom. Prema podacima koje je priloila Agencija za javne nabavke za fiskalni period 2009. godine, Policija Kosova potpisala je petnaest ugovora o nabavkama nakon tendera sa samo jednim ponuaem u vrednosti od 892.167,46 evra. Snage bezbednosti Kosova potpisale su sedam ugovora o nabavkama u iznosu od dve stotine hiljada evra.65 Ovi podaci ne odnose se na procedure s jednim ponuaem koje sprovode Ministarstvo unutranjih poslova, Obavetajna agencija Kosova ili ostale institucije bezbednosnog sektora. Meutim, prema izjavama zvaninika, ovi iznosi predstavljaju samo deo namenskih sredstava, to ne mora nuno da znai da su PK i SBK potroili sva namenjena sredstva na nabavke putem pojedinanih tendera. Uopteno govorei, javne nabavke su i dalje najkontroverznija oblast zbog potencijalnih zloupotreba.
3.2.2. Nadzor krenja zakona i ljudskih prava

Bezbednosni sektor na Kosovu uspostavljen je za kratko vreme i izgraen u postkonfliktnom okruenju. I meunarodne i lokalne vlasti su izuzetno doprinele tome da bezbednosne institucije budu izgraene na demokratskim principima. Stoga se krenje zakona i ljudskih prava nikada nije posebno odnosilo na sektor bezbednosti. Pripadnici ovog sektora retko su krili ljudska prava. Premda o novoosnovanim bezbednosnim institucijama ne postoji dovoljno podataka, Policija Kosova, kao najistaknutija bezbednosna institucija, bez sumnje slui kao uzor. Statistiki podaci pokazuju da je veoma malo graana podnelo albe protiv policije zbog krenja zakona ili ljudskih prava. Policijski inspektorat pregledao je hiljadu sto osamdeset jednu albu, od kojih su petsto sedamdeset sedam uloili graani, trinaest institucije, a petsto devedeset pet policija. U etiristo osam sluajeva Inspektorat je sproveo istragu, a petsto etrdeset jedan predmet prosleen je Jedinici za profesionalne standarde Policije Kosova.
65 221.621,00 evra (PPA Database, 2010)
117
Tabela 2: Vrste predmeta na kojima radi Obavetajna agencija Kosova Ukupan broj predmeta koji je istraio Policijski inspektorat Ozbiljne disciplinske tube podignute protiv kosovskih policajaca Optube podignute protiv policajaca za neprimerenu upotrebu sile Sumnjanje na krivina dela koja su poinili policajci Sumnjanje na postojanje korupcije (Izvor: US State Department 2010) 408 20% 13% 12% 2%
Na odluke suda eka sto est krivinih predmeta, dok na odluke Disciplinskog odbora za via policijska naimenovanja eka stotinu predmeta. Od etiristo osam sluajeva, koje istrauje Policijski inspektorat Kosova, dvadeset procenata ine optube za poinjene ozbiljne disciplinske prekraje. Dvadeset procenata tih sluajeva ine ozbiljne optube za ponaanje koje ne prilii policajcu, trinaest procenata odnosi se na optube za prekomernu upotrebu sile, a dvanaest na injenje krivinih dela (to su predmeti koje je preuzelo tuilatvo). Devet procenata odnosi se na sluajeve ozbiljne neposlunosti, dva procenta na optube za korupciju, dok se ostatak odnosi na prekraje koji su ocenjeni kao ozbiljni (US State Department 2010). Pored toga, 2009. i 2010. policija je najee koristila silu tokom demonstracija grupe aktivista pod nazivom Vetvendosje66. Prema postojeim statistikim podacima, nisu zabeleeni sluajevi u kojima je policija vrila diskriminaciju na osnovu etnike, rodne ili neke druge pripadnosti. Uopteno gledano, veoma je mali broj ozbiljnih prestupa koje su poinili policajci. Ipak, politizacija policije ostaje i dalje najvea briga (Izvetaj o napretku, EK 2011). Ovo, moda, objanjava pristup policajaca aktivistima pomenute politike grupe, koja predstavlja drugu najveu opozicionu partiju na Kosovu.
3.2.3. Transparentnost bezbednosnih institucija

Poslednjih godina Kosovo je steklo korisno iskustvo tokom primene Zakona o pristupu zvaninim dokumentima (2003). Zakon je pomogao sticanju svesti o mogunosti pristupa informacijama, ali nije bio dovoljno sveobuhvatan da bi odgovorio na zahteve dravne uprave koja se sve vie razvijala, kao i na sve eu tranju civilnog drutva i medija za pristup javnoj dokumentaciji. Stoga je 2011. godine donet novi zakon (Kosovski centar za bezbednosne studije 2012). Akteri u sektoru bezbednosti nemaju dovoljno administrativnih kapaciteta kako bi odgovorili na zahteve zainteresovanih strana koje trae pristup dokumentaciji. Policija Kosova je izvestila da, u poreenju sa drugim bezbednosnim institucijama, prednjai u blagovremenom pruanju informacija. Meutim, ovo verovatno nije prava slika situacije u novijim bezbednosnim institucijama, jer je Policija primila vie zahteva
66 Vetvendosje to znai samoopredeljenje u poetku je bio pokret civilnog drutva. Tokom izborne trke 2010. godine, ovaj pokret postao je politika partija, i to trea po veliini na Kosovu.
118
Kosovo za pristup zvaninoj dokumentaciji od Kosovskih bezbednosnih snaga i Obavetajne agencije Kosova, pa je, shodno tome, i odgovorila na vie zahteva, te bila vie optereena od ostalih institucija u sektoru bezbednosti. Treba napomenuti da njihovo esto odbijanje da odgovore na zahteve civinog drutva i novinara svedoi o nedovoljno transparentnom radu Obavetajne agencije Kosova i Kosovskih bezbednosnih snaga. U izvetajima organizacija civilnog drutva takoe je kritikovan nain na koji dravna uprava sprovodi relevantna pravila, zato to, prema njihovim navodima, upiti i elektronska pota nailaze na zid utanja (YIHR 2010: 24). Ipak, s obzirom na to da u kancelariji Zatitnika graana nije zavedeno mnogo albi na institucije sektora bezbednosti zbog pristupa informacijama, moe se zakljuiti da rad ovog sektora, kada ga uporedimo sa radom ostalih dravnih institucija, moe biti bolji. U sektoru bezbednosti sutinski problem i dalje predstavlja pristup osetljivim sluajevima, kao i kanjenje sa konsolidacijom sistema za klasifikaciju informacija (Izvetaj o napretku, EK 2011: 30). Prema poglavlju 7 Zakona, kancelarija Zastupnika graana na Kosovu moe da prima albe na navodno odbijanje pristupa informacijama. Ovlaenja Zastupnika graana su, meutim, ograniena na to da od institucija zahteva obrazloenje za odbijanje pristupa ili za uskraivanje odgovora (Kosovski centar za bezbednosne studije).
4. Horizontalni nadzor sektora bezbednosti na Kosovu

4.1. Parlamentarni nadzor
Parlamentarni nadzor sektora bezbednosti je skoro ustanovljen, te njegovi nosioci jo uvek nemaju dovoljno iskustva. Iako je ustanovljen 2006. godine, do sveobuhvatnije konsolidacije parlamentarnog nadzora dolo je tek 2008. godine. Nakon objavljivanja nezvisnosti, postalo je mogue staviti sve lokalne bezbednosne institucije pod nadzor Parlamenta. Dva parlamentarna odbora ovlaena da nadziru sektor bezbednosti Kosova Odbor za unutranje poslove, bezbednost i Kosovske bezbednosne snage i Odbor za nadzor Obavetajne agencije Kosova ustanovljena su 2011. i 2012. godine. Prvi Odbor nadzire policiju, snage bezbednosti, institucije koje deluju u vanrednim situacijama i druge sline institucije koje su u delokrugu unutranjih poslova. Drugi Odbor iskljuivo nadzire Obavetajnu agenciju Kosova. Sektor bezbednosti posredno nadziru odbori opteg karaktera, to je uvedeno odmah nakon osnivanja Skuptine Kosova, 2001. godine. Meu ove odbore, koji nastavljaju da nadgledaju vane oblasti sektora bezbednosti, spadaju: Odbor za budet i finansije, koji ima ovlaenja da nadzire finansije svih institucija u javnom sektoru, ukljuujui u to i institucije sektora bezbednosti; Odbor za prava i interese zajednice i Odbor za ljudska prava, rodnu ravnopravnost, nestala lica i peticije, koji je nadlean da nadzire potovanje ljudskih prava, posebno u sektoru bezbednosti.
119
Uprkos pozitivnim znacima, ni odbori opte nadlenosti, ni odbori posebne nadlenosti u sektoru bezbednosti nisu uspeno izvravali svoje radne zadatke. Jedino je vidljivo napredovao nadzor potovanja ljudskih prava. Radi napredovanja, Skuptina Kosova osnovala je razliite parlamentarne odbore, koji e se baviti pitanjima potovanja ljudskih prava. Vano je pomenuti da je Odbor za prava i interese zajednica i za povratak jedini stalni odbor u Skuptini Kosova, iji je mandat utemeljen Ustavom. Panja koju Skuptina Kosova poklanja pitanjima zatite ljudskih prava uticala je na sektor bezbednosti. Bezbednosne institucije sada obraaju veu panju na zatitu ljudskih prava i na obezbeivanje jednakih mogunosti za zapoljavanje. Uspeh koji je Skuptina Kosova postigla u zatiti ljudskih prava moe se, ipak, smatrati izuzetkom, jer su za njega umnogome zasluni meunarodni mehanizmi, koji na Kosovu promoviu stvaranje multietnike i multikulturalne sredine. Razlog za brigu, meutim, predstavlja nadzor budetskih trokova u sektoru bezbednosti. Iako kompetentni nadzorni odbori postoje, u Parlamentu skoro uopte nisu razmatrani budetski trokovi sektora bezbednosti. O budetskim pitanjima mogla je biti pokrenuta parlamentarna rasprava jedino prilikom godinjeg izvetavanja Generalnog revizora. Parlamentarni odbori do sada nisu pokrenuli nikakvu dodatnu ad hoc diskusiju u Parlamentu, koja bi se iskljuivo odnosila na budetske trokove bezbednosnih institucija (Venhari 2010). Mnogo vie zabrinjava to to Parlament nije raspravljao o ugovorima ija vrednost premauje milion evra iako je to njegova zakonska obaveza. Time se ograniavaju nastojanja Parlamenta da nadzire budetske trokove, posebno ugovore velike vrednosti u sektoru bezbednosti. Dalje, to pokazuje da su poslanici nedovoljno zainteresovani za to da ostvare svoju nadzornu ulogu i preispitaju troenje dravnih fondova. Takoe, parlamentarni nadzor aktivnosti i politika bezbednosnih institucija skoro ne postoje. Pomenuti odbori nisu se bavili veinom nedostataka u sektoru bezbednosti, koji postoje u vezi sa prilagoavanjem strategija, implementacijom odgovornog upravljanja i drugim vanim politikama Vlade. To moe smetati uspostavljanju kontrole izmeu zakonodavne i izvrne vlasti u ovom sektoru (Kosovski centar za bezbednosne studije 2012). Ni na sastancima odbora, ni na plenarnim sednicama nije raspravljano o usvajanju strategije bezbednosti Kosova ili ostalih institucionalnih strategija. Na lo parlamentarni nadzor ukazuje i nedovoljna profesionalnost zaposlenih u Skuptini, kao i nedovoljno zalaganje poslanika (Selmani 2010). Ima indicija da politike sklonosti i lina naklonost utiu na izbor i na zapoljavanje pomonog osoblja u Parlamentu. Isti problem postoji u celokupnoj dravnoj administraciji Kosova. Time bi se jednim delom moglo objasniti postojanje relativno malog broja kvalifikovanih slubenika u parlamentarnim odborima, to je naglaeno u vie razliitih izvetaja (KDI 2011). Osim toga, postoji nedostatak politike volje politikih i institucionalnih lidera da pokrenu rad institucija. Ovakvo stanje rezultat je kombinacije linih i partijskih interesa, kao i njihovog uticaja na druge lanove Parlamenta, to ukazuje na to da Skuptina Kosova u praksi mnogo manje utie na predstavnike sektora bezbednosti nego to joj to zakon nalae.
120
Kosovo
Nezavisne dravne institucije spadaju u osnovne mehanizme nadzora bezbednosnih institucija, posebno kad je re o zatiti ljudskih prava i o primerenoj upotrebi javnih fondova.
Tabela 3 Odbori za parlamentarni nadzor sektora bezbednosti Parlamentarni nadzor odbora zaduenih za Policiju Kosova Parlamentarni odbor za unutranje poslove, bezbednost i nadzor Kosovskih bezbednosnih snaga Parlamentarni odbor za budet i finansije Odbor za nadzor dravnih finansija Zakonodavni odbor Komisija za ljudska prava, rodnu ravnoprvnost, nestala lica i peticije Parlamentarni nadzor odbora zaduenih za Kosovske bezbednosne snage Parlamentarni odbor za unutranje poslove, bezbednost i nadzor Kosovskih bezbednosnih snaga Parlamentarni odbor za budet i finansije Odbor za nadzor dravnih finansija Zakonodavni odbor Komisija za ljudska prava, rodnu ravnopravnost, nestala lica i peticije Parlamentarni odbori zadueni za Obavetajnu agenciju Kosova Parlamentarni odbor za nadzor Obavetajne agencije Kosova
Zatitnik graana Kosova (Ombudsman) jedina je nezavisna dravna institucija koja nadzire zatitu ljudskih prava u svim javnim sektorima, ukljuujui u to i sektor bezbednosti. No, pored sektora bezbednosti Ombudsman nadzire i mnoge druge sektore. Institucija Zatitnika graana nema dovoljan broj zaposlenih koje bi mogao posebno da obui za nadzor, na primer, sektora bezbednosti. Veliki broj kvalifikovanih slubenika napustio je ovu instituciju zbog neredovne finansijske podrke i niskih plata. Funkcionisanje ove institucije ometa i nepostojanje dovoljnog broja prostorija kako na lokalnom, tako i na dravnom nivou (Jaari 2010). Zatitnik graana esto je meta razliitih politikih uticaja, to usporava njegov rad (YIHR 2009). Iako Zatitnik graana u svojim izvetajima nije uvek dosledan, u njima ipak pominje nekoliko sluajeva u kojima su bezbednosne institucije prekrile odreena ljudska prava. U poslednjem Godinjem izvetaju Ombudsmana za 2008/2009. godinu pominju se samo dvadeset tri sluaja u kojima je policija prekrila ljudska prava. To predstavlja samo pet procenata ukupnog broja ovakvih sluajeva. Samo jedan sluaj odnosi se na Kosovske bezbednosne snage, a nijedan se ne odnosi na Obavetajnu agenciju Kosova (Ombudsman 2010). Policija je najee krila ljudska prava aktivista iz grupe Vetvendosje. Meutim, u izvetaju se, osim tradicionalnih grupa ranjivih po rodnoj ili etnikoj osnovi (samo u vezi s njima postoje statistiki podaci), ne pominje nijedna ranjiva grupa kojoj bi trebalo posvetiti posebnu panju. Na Kosovu postoje dve nezavisne institucije koje su osnovane da bi kontrolisale troenje javnih fondova: Generalni revizor i Agencija za borbu protiv korupcije. Generalni
121
4.2. Nezavisne dravne institucije
revizor treba da obezbedi nezavisan nadzor svih budetskih trokova javnih fondova. Takoe, on vri redovne revizije i objavljuje godinje izvetaje za svaku dravnu instituciju i preduzee, koji se finansiraju iz konsolidovanog budeta Kosova (Zakon o Generalnom revizoru 2008). Agencija za borbu protiv korupcije vri istrage o korupcijskim aferama. Ona je duna da istrai sve navode protiv zaposlenih u javnom sektoru koji su u vezi sa moguim zloupotrebama dravnih fondova ili nepotizmom (Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije 2009). I Generalni revizor i Agencija za borbu protiv korupcije relativno redovno podnose Parlamentu godinje izvetaje. Deava se, meutim, da Parlament odloi diskusiju o tim izvetajima. Do toga dolazi, jer politiki akteri vre pritisak na ove institucije da nalaze u izvetajima doteraju u skladu s njihovim pojedinanim ili partijskim interesima (Kosovski centar za bezbednosne studije 2010). U ovim izvetajima iznose se podaci o tome kako bezbednosne institucije nisu delotvorne, kako loe upravljaju i kako zloupotrebljavaju javne fondove, te se navode preporuke o tome kako da ih efikasnije troe. U izvetajima se, pored toga, navodi da bezbednosne institucije, u veini sluajeva, reaguju na iznesene preporuke.
4.3. Sudska kontrola

Sudski sistem na Kosovu je najkrhkiji sektor u zemlji. Neprestano je izloen kritici zbog svoje nedelotvornosti, duboko ukorenjene korupcije i nedostatka strunosti. Trenutno je u procesu opte reforme, koja bi trebalo da bude zavrena do 2013. godine (Kosovski centar za bezbednosne studije 2010). Prema Ustavu, Kosovo u principu ima ujedinjen, nezavisan sudski sistem. Pravosudni sistem trenutno ine Vrhovni sud, okruni i optinski sudovi (sudovi opte nadlenosti), sudovi za prekraje, kao i Okruni trgovinski sud (sudovi posebne nadlenosti). Sudovi imaju posebno vanu ulogu u nadzoru bezbednosnog sektora kada je re o korienju sile predstavnika policije, tretmanu prilikom zadravanja i pritvora, kao i o korienju posebnih istranih mera. Policija Kosova je jedina bezbednosna institucija koja, u principu, ima pravo da koristi silu. Straari zaposleni u kosovskim zatvorima pak imaju ograniena ovlaenja za upotrebu sile. Tokom 2010. godine u kosovskim sudovima registrovano je samo jedanaest sluajeva pokrenutih protiv policajaca i nijedan protiv carinske policije i policijskih slubenika u zatvorskim i kazneno-popravnim institucijama. Uprkos tome, u Izvetaju Evropske komisije za 2010. godinu, pod nazivom Izvetaj o napretku na Kosovu, u delu posveenom graanskim i politikim pravima, navodi se da Vlada Kosova mora uiniti vie kako bi se spreilo muenje i predupredile optube protiv policajaca i zatvorskog osoblja zbog zlostavljanja i preterane upotrebe sile (Izvetaj o napretku, EK 2010). Tretman prilikom zadravanja i pritvora sledei je vaan aspekt sudske kontrole. Pripadnici Policije Kosova su jedini ovlaeni da hapse i dre lica u pritvoru. Prema Zakonu, uhapeno lice ima pravo na lekarski pregled i medicinsku negu, ukljuujui u to i psihijatrijsko leenje (Zakon o krivinom postupku 2004). U razliitim izvetajima navodi se da pritvorske jedinice i tretman u njima polako dostiu minimalne standar-
122
Kosovo de, ali da problemi koji postoje u sudstvu utiu na prava pritvorenika. Odluke o slanju u pritvor (kako inicijalni, tako i produeni) nisu dovoljno dobro obrazloene, uprkos tome to i meunarodno pravo i pravni okvir Kosova jasno zahtevaju detaljna obrazloenja. Policija Kosova, meutim, kasni sa slanjem izvetaja tuilatvu, to tuioce umnogome onemoguava da adekvatno obrazloe zahtev za slanje u pritvor (OEBS 2009). Premda postoji znaajan napredak, zaposleni u sudstvu i dalje nemaju dovoljno poslovnog prostora. Jo jedan vaan aspekt pravosua jeste odobravanje posebnih istranih mera. Policija Kosova, Obavetajna sluba Kosova i EULEX mogu od suda dobiti ovlaenje da koriste posebne istrane mere.67 Prema Zakonu, postoji irok spektar metoda pomou kojih se sprovode posebne istrane mere.68 Sudija Vrhovnog suda ima pravo da, nakon razmatranja pisanog zahteva sainjenog pod zakletvom koji je odobrio direktor ili zamenik direktora Obavetajne agencije, dozvoli Obavetajnoj agenciji Kosova da sprovodi posebne istrane mere (Zakon o Obavetajnoj agenciji Kosova 2008). Ipak, takozvane hitne mere prismotre omoguavaju direktoru ili zameniku direktora Obavetajne agencije Kosova da za sprovoenje posebnih istranih mera izda usmenu naredbu, bez naloga sudije Vrhovnog suda. U tom sluaju, obavezni su da u roku od etrdeset osam sati obaveste sudiju o sprovoenju ovih mera. Tim povodom se postavlja pitanje da li postoje jasni kriterijumi koji opravdavaju upotrebu hitnih mera prismotre (Hasani 2011). Znaajan napredak postignut je u funkcionisanju kazneno-popravnog sistema i u uslovima i tretmanu koji tamo postoje. Glavnu prepreku sprovoenju pravde i dalje predstavlja sam sudski sistem. Prema objavljenim izvetajima, sudstvo je jedna od institucija u kojoj ima najvie korupcije. Korupcija u sistemu postoji, poev od sudija i tuilaca, pa do advokata, javnih belenika itd. Tako visok stepen korupcije umanjuje napredak koji su ostvarili policija i kazneni sistem na Kosovu. Postoji mnogo krivinih prijava koje je policija podnela, a koje sudovi nikad nisu uzeli u razmatranje. Slino tome, u pritvoru ima ljudi koji ve godinama ekaju na suenje, dok je u nekim drugim sluajevima ljudima koji su optueni za isto krivino delo doputeno da se brane sa slobode. Stoga, sudska reforma, zapoeta 2010. godine, predstavlja najvaniji korak ka jaanju vladavine prava i zatiti ljudskih prava na Kosovu.
5. Zakljuak
Kosovo je nakon 2008. godine usvojilo osnovni zakonski okvir kojim se definie uloga bezbednosnih institucija. Ipak, stie se utisak da veina zakona koji se odnose na sektor bezbednosti nije u skladu sa lokalnim potrebama, te su graani slabo ukljueni u
67 Za vie informacija o sluajevima u kojima je odobreno sprovoenje posebnih istranih mera pogledati: Zakon o krivinom postupku Kosova (za policiju i EULEX), kao i Zakon o Obavetajnoj slubi Kosova. 68 Tajni fotografski ili video-nadzor, tajno prislukivanje razgovora, pregledanje potanskih poiljaka, presretanje kompjuterskih komunikacija na mrei, kontrolisanje isporuka potanskih poiljaka, korienje sprava za praenje i pozicioniranje, simuliranje nabavki, simuliranje krivinog dela korupcije, tajna istraga, praenje telefonskih poziva, razotkrivanje finansijskih podataka.
123
itav proces. Trebalo je uloiti vie napora kako bi se lokalni politiari, civilno drutvo i graani ukljuili u ovaj proces. Najnovijim zakonskim promenama na Kosovu inkluzija nije potpuno osigurana iako teoretski ini sastavni deo reforme sektora bezbednost. Usled toga, potrebno je hitno izmeniti i dopuniti zakonodavstvo. Politiki kontekst takoe podstie reformu, pa je stoga jedan od indikatora koji utie na definisanje vizije i misije celog sektora bezbednosti. Postoji odreeni napredak u odgovornom upravljanju sektorom bezbednosti iako je ono i dalje u razvoju. Uopteno, postoje unutranji mehanizmi kontrole, koji su ustanovljeni ili u institucijama bezbednosti ili u resornim ministarstvima. Iako policijski inspektorat postie dobre rezultate, to ne vai za ostale organe unutranje kontrole, posebno one u novostvorenim bezbednosnim institucijama. Ni Kosovske bezbednosne snage, ni Obavetajna agencija Kosova nisu podnele izvetaj ili dale javnosti na uvid pregled rada svojih mehanizama unutranje kontrole. U praksi se pokazalo da postoji dovoljan nivo zatite ljudskih prava. U sektoru bezbednosti postoji relativno visoka rodna i etnika zastupljenost. Evidentni problemi u ovom sektoru postoje kada je re o finansijskoj transparentnosti i upravljanju. Budetska kontrola bezbednosnih institucija nije dovoljna, dok je transparentnost troenja budeta veoma mala. Do sada nijedna bezbednosna institucija nije Skuptinu Kosova izvestila o ugovorima ija vrednost premauje milion evra iako je to njihova zakonska obaveza. Horizontalni nadzor sektora bezbednosti na Kosovu mahom funkcionie, kao i nadzor koji vre spoljni mehanizmi, poput Parlamenta, nezavisnih dravnih institucija, sudstva i civilnog drutva. Glavni izazov tome predstavlja nedostatak utvrenih procedura za spoljanji nadzor bezbednosnih institucija. Skuptina Kosova uspostavila je neophodnu infrastrukturu za nadzor sektora bezbednosti. Oba parlamentarna odbora za sektor bezbednosti, kao i drugi odbori imaju ovlaenja za nadzor. Problem, meutim, predstavljaju profesionalni kapaciteti. Teko da ijedan parlamentarni odbor ima dovoljno kapaciteta u oblasti za koju je nadlean, to ograniava njihovu delotvornost i kvalitet rada. Konano, iako su oformljene, veina nezavisnih dravnih institucija suoena je s brojnim problemima prilikom nadzora. Najosnovniji podrazumevaju ogranien budet, ogranien broj zaposlenih, nedostatak profesionalnih kapaciteta, este promene zaposlenih i nedovoljan broj kancelarija. Veina ovih institucija suoava se sa mnogo sloenijim izazovima do kojih dolazi zbog politikih pritisaka i meanja u njihov posao.
124
Kosovo
6.1. Unutranja kontrola sektora bezbednosti

Novi zakon koji regulie rad policije trebalo bi da bude usvojen to pre. Njegove odredbe trebalo bi da budu u saglasnosti sa Zakonom o policijskom inspektoratu Kosova. Mehanizmi unutranje kontrole Kosovskih bezbednosnih snaga i Obavetajne agencije Kosova trebalo bi da budu transparentniji. Pomenuta tela bi trebalo redovno da podnose izvetaje resornim institucijama. Ovo e javnosti dati jasnu sliku o kvalitetu rada zaposlenih i o primeni odgovornog upravljanja u okviru svake od ovih institucija. Trebalo bi poboljati transparentnost troenja budeta. Institucije sektora bezbednosti bi za svaki ugovor ija je vrednost vea od milion evra trebalo Parlamentu da podnesu zahtev da im odobri sklapanje ovih ugovora.
6.2. Skuptina Kosova, nezavisne institucije i pravosudni sistem

Parlament mora biti efikasniji kada je re o analizi godinjih izvetaja koje podnose nezavisne dravne institucije. Treba da izbegava kanjenja kako bi eliminisao mogue pritiske politikih inilaca ili drugih grupa, koji bi mogli imati interes od promene nalaza izvetaja. Sudski sistem mora da pobolja svoju praksu i povea delotvornost kako ne bi ometao napredak bezbednosnih institucija, posebno Policije Kosova i Kazneno-popravne slube Kosova.
125
6. Preporuke
Literatura
Zakoni
1. Ustav Kosova. Skuptina Kosova, jun 2008. 2. Zakon o Generalnom revizoru. Skuptina Kosova, 2008. 3. Zakon o osnivanju Saveta bezbednosti Kosova. Skuptina Kosova, jun 2008. 4. Zakon o Obavetajnoj agenciji Kosova. Skuptina Kosova, jun 2008. 5. Zakon o Kosovskim bezbednosnim snagama. Skuptina Kosova, jun 2008. 6. Zakon o policijskom inspektoratu Kosova. Skuptina Kosova, oktobar 2010. 7. Zakon o policiji. Skuptina Kosova, jun 2008. 8. Zakon o nabavkama. Skuptina Kosova, februar 2003. 9. Zakon o odgovornosti i upravljanju javnim finansijama. Skuptina Kosova, januar 2003.
Izvetaji i asopisi
1. EK. Izvetaj o napretku Kosova, 2010. 2. EK. Izvetaj o napretku Kosova, 2011. 3. Kosovski centar za bezbednosne studije. Analiza konteksta reformi sektora bezbednosti na Kosovu (19992009). Pritina, mart 2011. 4. Kosovski centar za bezbednosne studije. Praenje i procena odgovornog upravljanja u sektoru bezbednosti Kosova. Pritina, februar 2012. 5. Kosovski centar za bezbednosne studije. Kontrolne funkcije nezavisnih dravnih institucija na Kosovu. Pritina, 2010. 6. Zakon o krivinom postupku. Skuptina Kosova, 2001. 7. Kosovski demokratski institut (KDI), 2011. <http://www.kdi-kosova.org/publica tions/AdminKuvendit.pdf>. 8. Kosovski demokratski institut (KDI), avgust 2010. 9. Generalni revizor. Izvetaj, jun 2010.
126
Kosovo 10. Zatitnik graana. Godinji izvetaj, 2010. <https://docs.google.com/ viewer?url=http%3A%2F%2Fwww.ombudspersonkosovo.org%2Fnew%2Freposi tory%2Fdocs%2FRAPORIT%2520VJETOR%25202009%2520Shqip.pdf>. 11. OEBS. Izvetaj o korienju pritvora u krivinom postupku na Kosovu: sveobuhvatni pregled i analiza preostalih problema. Kosovo, novembar 2009: 7. 12. Agencija za javne nabavke. Baza podataka, 2010. 13. US State Department. Izvetaj o Kosovu, mart 2010. <http://www.unhcr.org/ ref world/country,,,,SRB,,4da56db58b,0.html.> 14. Inicijativa mladih za ljudska prava. Izvetaj, 2009. <http://archive.yihr.org/ uploads/file/The%20Selection%20Process%20of%20the%20Ombudsperson%20 in%20Kosovo,%20Albanian.pdf.> 15. Inicijativa mladih za ljudska prava. Drava stega upravljanje i sloboda izraavanja na Kosovu. Izvetaj, 2009. <http://ks.yihr.org/public/fck_files/ ksfile/STATE%20 of%20CONSTRICTION%20read%20only.pdf.>
Intervjui
1. Intervju s Artanom Venharijem. KIPRED, 2010. 2. Intervju s Dritonom Selmanajom, KDI, 2010. 3. Intervju s Ilmijem Jaarijem. Zatitnik graana, 2010. 4. Intervju s Fejzulahom Hasanijem, predsednikom Vrhovnog suda, februar 18, 2011.
127
Makedonija
Poglavlje 5 Makedonija
Autor: Andreja Bogdanovski69
69 Andreja Bogdanovski je strunjak za bezbednosna pitanja u Analitikom trustu mozgova (www. analyticamk.org).
129
OOB DBKP PP RSB MUP MO NPM MO DSK SUKPS Odbor za odbranu i bezbednost Direktorat za bezbednost i kontraobavetajne poslove Poslanik u Parlamentu Reforma sektora bezbednosti Ministarstvo unutranjih poslova Makedonije Ministarstvo odbrane Makedonije Nacionalni preventivni mehanizmi Mirovne operacije Dravna revizorska kancelarija Makedonije Sektor unutranje kontrole i profesionalnih standarda Makedonije
130
Makedonija
Makedonija ima solidnu reputaciju kada je re o reformi sektora bezbednosti. Za ovakav napredak, pored ostalog, zasluni su i napori uloeni u to da se ubrzaju integracije u EU i NATO. Odgovorno upravljanje i demokratska kontrola sektora bezbednosti bili su deo ovih reformi, ali nisu svi akteri sektora bezbednosti reformisani istim tempom. U ovom poglavlju predstaviemo odgovornosti aktera u sektoru bezbednosti Makedonije i nadzor nad njima od dobijanja nezavisnosti 1991. godine. Biemo usredsreeni na tri bezbednosna aktera: Oruane snage70, policiju i obavetajne slube71. Preispitaemo kako funkcionie nadzor ovih institucija, za koji je nadleno est tela: Parlament, predsednik, Ustavni sud, Ombudsman, Dravna revizorska kancelarija i Makedonski sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde. U tekstu e biti razmatrano zato odreeni nadzorni mehanizmi ne sarauju podjednako sa svim bezbednosnim akterima (na primer, Ombudsman odlino sarauje s policijom, a loe sa slubama bezbednosti). Glavni nalazi ukazuju na to da je policija najvie prouavana, zato to je prisutna u svakodnevnom ivotu i zato to je njena velika ovlaenja ee dovode u situaciju da prekri ljudska prava. U ovom poglavlju su, kao primarni izvori, korieni zakoni i propisi, intrevjui i zahtevi za pristup informacijama od javnog znaaja.72 Intervjui su voeni s profesionalcima koji imaju bogato iskustvo u sektoru bezbednosti. Kada smo prouavali neke od indikatora, nismo raspolagali dovoljnim brojem podataka, te istraivanje ima ogranien obim (na primer, nedovoljno informacija o formi obuke za poslanike). Analiza izvetaja koji su sastavile meunarodne i lokalne organizacije pomogla je u popunjavanju praznina. Radi boljeg razumevanja, uz svakog aktera sektora bezbednosti koji se pominje u ovom poglavlju data je i tabela u kojoj su prikazana tela koja vre nadzor nad njim.
2. Kontekst
Nakon to je dobila nezavisnost 1991. godine, Makedonija je morala da reformie sektor bezbednosti. U to vreme, veina funkcionera u sektoru bezbednosti bila je i za vreme prethodnog reima na visokim poloajima.
70 Pod Oruanim snagama podrazumevamo Vojsku Republike Makedonije, kako se navodi i u Zakonu o odbrani (l. 1). Zakon o odbrani. Slubeni glasnik Republike Makedonije, br. 42/2001, 1. 6. 2001. 71 Pod obavetajnim slubama misli se na: Direktorat za bezbednost i kontraobavetajne poslove, Obavetajnu agenciju i Vojnu jedinicu za obavetajne i kontraobavetajne poslove. 72 Pitanja vezana za pravo pristupa informacijama od javnog znaaja upuena su: Ministarstvu unutranjih poslova, Ministarstvu odbrane, Obavetajnoj agenciji, Ombudsmanu, predsedniku, Ustavnom sudu i Parlamentu. Veinu korienih upitnika sastavio je Beogradski centar za bezbednosnu politiku. Odgovori sakupljani tokom 2008, 2009, 2010. i 2011. godine.
131
1. Uvod
Ne iznenauje injenica da transformacija sektora bezbednosti nije mogla odmah dovesti do toga da bezbednosne institucije postanu odgovornije. Glavne bezbednosne institucije su u to vreme bile manje okrenute ouvanju principa transparentnosti i odgovornosti, a vie ouvanju krhke makedonske nezavisnosti. Parlament je bio usredsreen na svoju zakonodavnu funkciju, a manje na razvoj i jaanje nadzornih mehanizama. Nezavisne dravne institucije, kao to su Ombudsman ili Dravna revizorska kancelarija, formirane su tek kasnije (1997). Nakon skandala 1990-ih godina73, postalo je oigledno da reformu bezbednosnih institucija treba dobro organizovati. Sprovoenje veine reformi sektora bezbednosti pomogla je donatorska zajednica (npr. OEBS, EU i NATO). Nakon unutranjih oruanih sukoba do kojih je dolo 2001. godine74, sektor bezbednosti Makedonije dobio je dodatni podsticaj za rekonstrukciju svoje arhitekture.75 Ovo isticanje zastupljenosti uticalo je na reformu policije i vodilo ka stvaranju multietnike patrole koje e obezbeivati javni red u vienacionalnim sredinama. Policija je od donatora dobila znaajnu pomo. Evropska komisija je 2002. godine, u saradnji s Vladom, predloila strategiju reforme Ministarstva unutranjih poslova. Uz to, implementaciju reforme policije u periodu od 2003. do 2006. godine podravali su Policijska misija EU (EUPOL Proksima) i Policijski savetodavni tim EU (EUPAT).76 Oruane snage Makedonije su od 1999. godine dobijale meunarodnu podrku, to je bio deo aktivnosti vezanih za Akcioni plan ulanjenja u NATO77, te su tako i one prole razliite cikluse reforme. Na kraju, obavetajne slube, koje imaju sloenu organizacionu strukturu (Odeljenje za bezbednost i kontraobavetajne poslove deo je Ministarstva unutranjih poslova) imale su indirektnu korist od pomoi koju su za reformisanje dobila njihova nadreena ministarstva.
73 Primeri podrazumevaju i aferu s prislukivanjem pod nazivom Duvlo (to znai pozajmica). Tadanja vladajua partija (Socijalno demokratska unija SDSM) bila je optuena za zloupotrebu prislune opreme Ministarstva unutranjih poslova, koju je koristila da bi presrela komunikacije opozicione partije VMRO DPMNE (Unutranja makedonska revolucionarna organizacija demokratska partija makedonskog nacionalnog jedinstva), kao i za pokuaj atentata na predsednika Kiru Gligorova 1995. godine. 74 U ovoj studiji razmatraju se dogaaji iz 2001. godine. Prema definiciji Odeljenja za mir i istraivanje sukoba univerziteta u Upsali, pod oruanim sukobom se smatra onaj sukob u kome bi upotreba oruane sile dve strane, pri emu je jedna vlada ili drava, dovela do pogibije najmanje 25 ljudi u borbi. (Pogledati: <http://www.pcr.uu.se/research/ucdp/definitions/definition_of_armed_ conflict/?languageId=1>). Za detaljniju analizu oruanog sukoba u Makedoniji 2001. godine konsultovati Meunarodnu kriznu grupu (2001). 75 Ohridski okvirni sporazum je mirovni dogovor koji su 13. avgusta 2001. godine potpisali Vlada Makedonije i predstavnici etnikih Albanaca. Sporazumom je okonan sukob izmeu Nacionalne oslobodilake vojske i Snaga bezbednosti Makedonije, te postavljen temelj jaanju prava etnikih Albanaca. 76 Vie informacija o misijama EU Proksima i EUPAT potraiti u Institutu Evropske unije za meunarodne odnose (2009). 77 Akcioni plan lanstva (MAP) sainjen je u aprilu 1999. godine kako bi se onim zemljama koje ele da pristupe Alijansi pomoglo davanjem saveta i pruanjem pomoi i praktine podrke u vezi sa svim aspektima lanstva u NATO. <http://www.nato.int/docu/handbook/2001/hb030103.htm.>
132
Makedonija Meutim, pogledamo li unazad, moramo rei da slube bezbednosti nisu internalizovale principe odgovornog upravljanja (pogledati raspravu o transparentnosti i odgovornosti koja sledi).
Tabela 1 Nadlenosti nadzornih tela Predsednik Predsednik se nalazi na elu Oruanih snaga. Bira ga narod na period od pet godina. Ustav predsedniku daje ovlaenje da postavlja komandira Generaltaba Vojske Makedonije. Prema Ustavu, sve nove zakone potpisuje predsednik, koji ima pravo stavljanja veta. Parlament Parlament predstavlja zakonodavnu vlast i najovlaeniji je da kontrolie sektor bezbednosti. Mogunost da inicira, dopunjava, izglasava ili odbija zakone dozvoljava mu da intervenie u sektoru bezbednosti. Posebni odbori koji razmatraju rad aktera sektora bezbednosti pruaju Parlamentu mogunost da vodi detaljne i sadrajne rasprave o radu tih institucija, da utvrdi i ispravi nepravilnosti, da d preporuke itd. Trenutno postoje etiri odbora koja nadziru sektor bezbednosti. Parlamentarni odbori Odbor za odbranu i bezbednost Ovaj odbor ima zadatak da prati rad Oruanih snaga i policije i predstavlja matini odbor koji se bavi pitanjima rada ove dve institucije. Stalni istrani odbor za zatitu graanskih prava i sloboda On predstavlja jedino parlamentarno telo koje ima pravo da istrauje krenje graanskih prava i sloboda. Ujedno, njemu graani mogu da podnose albe na krenja svojih prava. Odbor za nadzor rada Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove i Obavetajne agencije Ovaj odbor je odgovoran za nadziranje rada Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove i Obavetajne agencije unutar Ministarstva unutranjih poslova. Rad ovih odbora je izuzetno vaan, jer je delovanje obavetajnih slubi tradicionalno zatieno od javnosti. Pored toga, on nadgleda rad Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove koji ima policijska ovlaenja, to poveava mogunost da doe do zloupotrebe ukoliko ne postoji odgovarajui nadzor. Odbor za praenje primene tehnike za presretanje komunikacija Ministarstva unutranjih poslova i Ministarstva odbrane On nadgleda dva navedena ministarstva i proverava zakonitost upotrebe tehnike za presretanje komunikacija, koju koriste te ustanove. Oformljen je 2008. godine. Ustavni sud Ustavni sud, koji je deo pravosua, odgovoran je za ustavnost zakona. Pored toga, on ima pravo da istrauje krenja ljudskih prava i da odluuje o odgovornosti predsednika u sluaju da doe do krenja odredaba Ustava. Dravna revizorska kancelarija Dravna revizorska kancelarija sprovodi revizije u skladu s godinjim planovima i proverava finansijske izvetaje, utvruje nepravilnosti u radu institucija i daje preporuke kako bi se izbegli mogui propusti. Ima, takoe, pravo da pristupa poverljivim podacima i da odlazi na teren. Ombudsman Ombudsman je centralno telo koje je odgovorno za istraivanje sluajeva krenja ljudskih prava. Ovlaen je da nadgleda sva tri bezbednosna aktera. Bira ga Parlament na period od osam godina. Ima autonomiju i ne zavisi od politike. Ombudsman moe da odlazi na teren i da pristupa poverljivim podacima.
133
Tabela 2: Nadzor Oruanih snaga Parlament Ombudsman Predsednik Dravna revizorska kancelarija
Vri reviziju daje preporuke odlazi na teren pristupa poverljivim informacijama podnosi krivine prijave (povremeno)
Ustavni sud
Mehanizmi nadzora i njihove nadlenosti
Glasa o budetu odluuje o slanju vojnika u mirovne operacije organizuje posete inostranstvu pokree parlamentarna pitanja na plenarnim sednicama raspravlja o javnim nabavkama (povremeno) predlae zakone (u okviru politike grupe/pojedinano) predlae izmene zakona raspravlja o odredbama budeta podnosi interpelacije ministru (povremeno) raspravlja o mirovnim operacijama (mandat, ovlaenja, potrebe, rizici i sl.) sarauje s organizacijama civilnog drutva (povremeno) Inicira nadzorne sesije i javne rasprave razmatra konane revizorske izvetaje o razliitim ministarstvima i dravnim institucijama podnosi interpelacije o radu predsednika
Prima albe i po njima postupa; podnosi krivine prijave (povremeno) odlazi na teren (povremeno) odrava sastanke s funkcionerima daje preporuke
ta funkcionie u praksi?
Postavlja i razreava komandanta Generaltaba
Procenjuje zakonitost propisa
* Ustavni sud od 2008. godine nije postupao po albama graana koje se odnose na rad Oruanih snaga. ** Parlament jo nijednom nije pokrenuo slian postupak, te stoga ni Ustavni sud jo nije iskoristio ovo svoje pravo.
134
ta ne funkcionie u praksi?
Nezavisno pokree istrage
Koristi pravo stavljanja veta na nove zakone
Sledi izdate preporuke
titi slobode i prava pojedinaca* odluuje o odgovornosti predsednika**
Makedonija Nadzorne institucije proirile su svoje nadzorne mehanizme, posebno tokom poslednje decenije. Na primer, proirene su nadlenosti makedonskog Ombudsmana, te se u njegovom sastavu nalazi i Nacionalni mehanizam za prevenciju torture i neovenog i poniavajueg postupanja. U Parlamentu su osnovani novi odbori Odbor za praenje primene tehnike za presretanje komunikacija Ministarstva unutranjih poslova i Ministarstva odbrane i Stalni istrani odbor za zatitu graanskih prava i sloboda. Ostvaren je znaajan napredak u kontroli i nadzoru sektora bezbednosti, posebno kada je re o ureenju institucija i propisa. Kako e u daljem tekstu biti obrazloeno, u celom sektoru bezbednosti i dalje postoje uoljivi nedostaci u sprovoenju kontrole i nadzora.
3. Nadzor i kontrola Oruane snage78

Iako je pravnim okvirom predvieno postojanje najvanijih nadzornih mehanizama, nadzorna tela nisu toliko paljivo pratila rad Oruanih snaga kao to su pratila rad drugih institucija, na primer, policije. Od kada su devedesetih godina prolog veka Oruane snage formirane, nije zabeleeno da su izazvale neki skandal, niti je ikada ustanovljena zloupotreba vojske u politike svrhe. Poto nemaju aktivnu ulogu u svakodnevnom ivotu, narod ih smatra apolitinim i ima u njih poverenja (skoro ezdeset pet procenata graana izjavljuje da veruje Oruanim snagama, dok policiji veruje pedeset dva procenta) (Makedonski centar za meunarodnu saradnju 2010). Ovako pozitivan utisak javnosti je, moda, posledica toga to su Oruane snage jedva vidljive u drutvu. Takoe, ovakvom utisku doprineli su ukidanje obaveznog sluenja vojnog roka 2006. godine i uvoenje integrisane kontrole granica. Ova kontrola obavlja se zajedno s Policijskom graninom jedinicom, koja je preuzela granine dunosti od Oruanih snaga. Danas se u medijima o Oruanim snagama govori samo onda kada se izvetava o aktivnostima vezanim za mirovne operacije.79 Kvalifikacija za stupanje u NATO dodatno je ojaala pozitivnu sliku o reformisanom sektoru bezbednosti (Ministarstvo odbrane SAD 2008). Pritisak za sprovoenje nadzora nad vojskom umanjuje to to ona nije previe prisutna u javnosti. Takoe, u javnosti postoji uverenje da ona titi tradicionalne vrednosti (vojska titi na suverenitet). Svakako, smanjenju pritiska doprinosi i masovna podr ka javnosti NATO integracijama (Obavetajna agencija Makedonije 2010: 12).
3.1. Predsednik
Nadzor Oruanih snaga nije odgovornost samo jedne institucije. Njega vre i Parlament, predsednik koji je na elu Oruanih snaga, a donekle i Vlada. Predsednik imenuje komandanta Generaltaba i ovlaen je da ga, u sluaju potrebe, razrei dunosti.
78 U ovom poglavlju nije data analiza rada Vojne jedinice za obavetajne i kontraobavetajne poslove. 79 Oruane snage se trenutno nalaze u NATO ISAF misiji u Avganistanu sa 242 vojnika, kao i u EU ALTEA misiji u Bosni i Hercegovini sa 12 vojnika. Jedan pripadnik Oruanih snaga deo je snaga UN-a u Libanu.
135
Komandant Generaltaba komanduje vojnim jedinicama, a za svoj rad odgovara predsedniku i ministru odbrane. Uokvireni tekst 1: General Dimov razreen dunosti Predsednik je 2010. godine, nakon konsultovanja sa ministrom odbrane i komandantom Generaltaba, razreio dunosti generala Zorana Dimova. Razlog za to bili su neposlunost i krenje Kodeksa makedonske vojske (Alfa TV 2010). Predsednik mora da potpie sva zakonska akta koja izglasa Parlament. Pravo stavljanja veta se vrlo retko koristi. Jo se nije dogodilo da predsednik stavi veto na neki zakon vezan za Oruane snage.
3.2. Parlament
Makedonski Parlament ima nekoliko nadzornih i kontrolnih funkcija vezanih za Oruane snage: glasanje o mirovnim operacijama, izglasavanje strategija, objava rata ili proglaavanje vanrednog stanja itd. (Zakon o odbrani, l. 17).80 U praksi, nadzire se mahom primena vladinih politika. Budui da je predsednik drave istovremeno i na elu Oruanih snaga, poslanici mogu pred Ustavnim sudom Makedonije pokrenuti postupak odluivanja o njegovoj odgovornosti. Do sada Parlament nije pokrenuo nijedan takav postupak. Nadzorna uloga Parlamenta u vezi sa mirovnim misijama utemeljena je u odredbama Zakona o odbrani. Prema ovom Zakonu, poslanici su ovlaeni da alju vojnike u inostranstvo (Zakon o odbrani, l. 41). Vlada prvo upuuje predlog Parlamentu (Odboru za odbranu i bezbednost), dajui mu informacije o pravnom osnovu za slanje trupa, mandatu i finansijskim aspektima. lanovi odbora zatim diskutuju o tom predlogu i alju ga na plenarnu sednicu Parlamenta. Iako imaju ova ovlaenja, poslanici su retko detaljno analizirali slanje vojnika u mirovne misije. Na primer, retko se pokreu diskusije o celishodnosti slanja vojnika u takve misije, kao i o detaljima prirode te misije (npr. rizik kome se izlau vojnici i druga tehnika pitanja). Poslanici ne raspravljaju ni o budetu predloenom za te misije iako raspolau osnovnim finansijskim podacima. Postoje brojni razlozi zbog kojih se ne pokree rasprava o ovoj temi. Pre svega, postoji opte uverenje, koje raste zajedno s napredovanjem ka EU i NATO, da e Makedonija uestvovanjem u mirovnim operacijama ubrzati pristupanje ovim organizacijama. Ovo je lako verifikovati ispitivanjem statistikih podataka vezanih za glasanje lanova odbora o slanju vojnika u inostranstvo. Odbor je odluku o tome uvek donosio konsenzusom. Zatim, s obzirom na to da poslanici nemaju dovoljno strunog znanja o mirovnim misijama, ne moe se ni oekivati neka posebno struna rasprava o tehnikim apektima tih operacija.
80 Za vie podataka o ovlaenjima koje Parlament ima kada je re o odbrani zemlje pogledati Tabelu 1 u ovom dokumentu.
136
Makedonija Tree, Odbor za odbranu i bezbednost nema dovoljno struno osoblje koje bi obezbedilo podatke neophodne za detaljniju raspravu o ovoj temi. Pored toga, ni poslanici nisu obueni da se time bave. Nedostatak nadzora budeta koji je namenjen mirovnim operacijama moe se objasniti injenicom da druge zemlje pokrivaju veliki deo trokova ovih operacija. Na primer, veinu trokova transporta makedonskih vojnika u Avganistanu pokriva Norveka. Postoji skroman broj zahteva za ad hoc izvetaje o operacijama visokog rizika. Poslanici su samo jednom zahtevali odravanje vanrednog sastanka Odbora 2008. godine, kada se sruio helikopter u kome su bili makedonski pripadnici misije EU i kada je poginulo jedanaestoro ljudi. Po isteku svake operacije, Ministarstvo odbrane obavetava poslanike u Odboru o rezultatima. Sastanku obino prisustvuje makedonski ministar odbrane ili njegov zamenik. Poslanici mogu (a to i ine) poseivati vojnike koji slue vojsku u inostranstvu najmanje jednom godinje. Ove terenske posete zajedniki organizuju Parlament i Ministarstvo odbrane. Nedostatak parlamentarne debate, kao i kontrole slanja vojnika u inostranstvo pretvara parlamentarni nadzor u mrtvo slovo na papiru. Uz to, prema Zakonu o odbrani (l. 41a), jednom kada Makedonija bude pristupila NATO savezu, Vlada e doneti odluku o tome da se pridrui mirovnim operacijama kojima rukovodi NATO. Ovo bi, s obzirom na tendenciju poslanika vladajue partije da ne kritikuju odluke Vlade, moglo doprineti tome da Parlament postane jo popustljiviji. Nepostojanje posebnog zakona kojim bi bilo regulisano slanje pripadnika Oruanih snaga u inostranstvo doprinosi tome da nadzor nad mirovnim operacijama bude nejasan. Usvajanjem novog Zakona o Parlamentu (2009), poslanicima je na raspolaganje stavljen jo jedan mehanizam. Takozvani mehanizam nadzornih sasluanja omoguava poslanicima da uz nalog suda pozovu funkcionere iz ministarstava i da od njih zahtevaju izvetaj o implementaciji politika. Od kad je ova odredba stupila na snagu, nije odrano nijedno sasluanje vezano za Oruane snage. Pored toga, nije voena nijedna rasprava o zakonu koji se odnosi na Oruane snage. Odbor za odbranu i bezbednost vri osnovnu kontrolu tako to preispituje predloene i konane budete. Meutim, ovaj Odbor nikada nije preispitao nijednu vojnu nabavku. Praksa je da se veina odluka odbora donosi konsenzusom, posebno one vezane za istrage, kao to su, na primer, zahtevi za podnoenje budetske dokumentacije. Ovo ograniava nadzorna ovlaenja Odbora za odbranu i bezbednost, jer veina njegovih lanova, kao i sam predsedavajui, pripadaju vladajuoj partiji i tee tome da izbegnu sukobe s rukovodstvom. lanovi Odbora koji pripadaju vladajuoj partiji mogu u postojeem okruenju da spree svaku inicijativu, ali i da podstaknu bolju kontrolu Oruanih snaga. Od 2006. godine poslanici se nijednom nisu obratili Ministarstvu odbrane s nekim zahtevom.81 Meunarodne organizacije civilnog drutva organizovale su za
81 Podaci su dostupni od 2006.
137
poslanike obuku o nadzoru sprovoenja politika i o kontroli budeta, ali do danas nije dolo do znaajnijeg pomaka u nadzoru Oruanih snaga.
3.3. Ustavni sud

Ustavni sud predstavlja vaan mehanizam nadzora Oruanih snaga. Moe se rei da je uglavnom imun na politike uticaje. Tokom poslednje decenije, ovaj sud je doneo odluku o nekoliko zakona koji se odnose na Oruane snage (odredbe Zakona o odbrani i Zakona o vojnoj slubi). Veina ovih odredaba odnosila se na radna pitanja. Uprkos tome to je Vlada javno kritikovala neke od odluka suda, nalazi suda ukazuju na to da je ovo telo izuzetno znaajno za nadzor i da je dobro obavilo svoj posao prilikom preispitivanja ustavnosti zakona i sekundarne legislative. Sud radi potujui najvie standarde, zahvaljujui nainu naimenovanja sudija koji se biraju na period od devet godina, te njihovom bogatom iskustvu. Ustavni sud moe samo da donese odluku o krenju odreenih graanskih prava.82 U periodu od 1991. do 2010. godine, sudu je predato stotinu pedeset devet zahteva za zatitu graanskih prava i sloboda, od kojih je sto dvadeset odbaeno, a samo jedan prihvaen (Institut za ljudska prava 2011a). Ovo ukazuje na potrebu da se izmeni Ustav i proire nadlenosti Ustavnog suda vezane za zatitu graanskih prava i sloboda ili da se donese poseban zakona o Ustavnom sudu, kojim bi se poveali njegova uloga i ovlaenja. (Isto)
3.4. Dravna revizorska kancelarija

Godinji trokovi Ministarstva pravde predstavljaju veliki deo dravnog budeta.83 Dravna revizorska kancelarija je objavila dve revizije budeta Ministarstva odbrane 2006. i 2008. godine.84 U ovim izvetajima ukazano je na niz krenja vaeih zakona i propisa o trokovima Ministarstva odbrane. Na primer, neki od tih trokova nikada nisu zavedeni u raunovodstvene knjige, to predstavlja oigledno krenje Zakona o raunovodstvu. U izvetajima Dravne revizorske kancelarije navode se i sluajevi nenamenskog troenja javnih sredstava. Takav je, na primer, sluaj kada je vie od petnaest hiljada evra potroeno na pretvaranje vojnog plovila u luksuzno civilno vozilo.85 Finansijski nadzor Ministarstva odbrane dodatno komplikuje injenica da se Zakon o javnim nabavkama ne odnosi na nabavku opreme, roba i usluga koje imaju poseban
82 U lanu 110, paragrafu 3 Ustava navodi se da Ustavni sud titi slobode i prava pojedinaca i graana koje se odnose na sloboda uverenja, savesti, miljenja i javnog izraavanja miljenja, politikog udruivanja i delovanja, kao i na zabranu diskriminacije graana na osnovu pola, rase, vere ili nacionalne, socijalne ili politike pripadnosti. 83 Primer za to su ukupni fondovi namenjeni mirovnim operacijama, koji su se znatno poveavali kako je rasla podrka uestvovanju u ovim operacijama. S jednog miliona evra u 2003. godini skoili su na blizu jedanaest miliona evra u 2010. godini. Za vie informacija pogledati: Nova Makedonija 2010. 84 Spisak svih revizija koje je obavila Dravna revizorska kancelarija potraiti na: <http://www.dzr.gov. mk/Desk topDefault.aspx?tabindex=0&tabid=340.> 85 Nema pisanog traga o sprovoenju procedure javne nabavke za ovu investiciju. Nije bila predviena ni godinjim planom Ministarstva (Dravna revizorska kancelarija 2006).
138
Makedonija znaaj za odbranu i bezbednost (Zakon o javnim nabavkama, l. 6). Ovo je istaknuto u izvetaju Dravne revizorske kancelarije za 2006. godinu, jer je re o nabavkama koje nisu klasifikovane. Premda je Dravna revizorska kancelarija dala nekoliko preporuka kako bi poboljala rad Ministarstva odbrane, ono nije sledilo te preporuke.86 Jednom kad ustanovi nepravilnosti, Dravna revizorska kancelarija ima pravo da o tome obavesti nadlene vlasti, ukljuujui u to i tuilatvo. Dravna revizorska kancelarija je, zbog neregularnosti koje je uoila u izvetaju Ministarstva odbrane za 2006. godinu, predala predmet Tuilatvu. Tuilatvo, meutim, nije pokrenulo postupak zbog (po reima tuioca) nedostatka dokaza.
3.5. Ombudsman
Ombudsman Republike Makedonije predstavlja jo jednog nosioca kontrole, koji je ovlaen da nadgleda Oruane snage. Poto ne postoji ombudsman koji bi bio specijalizovan za vojna pitanja, ti zadaci ukljueni su u optu nadlenost Ombudsmana Makedonije. Godinji izvetaji Ombudsmana pokazuju da je broj albi na Oruane snage relativno mali i da se kree u rasponu od dva do pet.87 U godinjim izvetajima se, takoe, pominju i albe po kojima Ombudsman nije postupio. U veini sluajeva Ombudsman nije pokrenuo istragu ili je prekinuo istragu koja je bila u toku.88 On je, do sada, reagovao samo na jednu albu zbog krenja ljudskih prava koje su poinili pripadnici Oruanih snaga. Ombudsman je utvrdio elemente torture i tuilac je pokrenuo krivini postupak protiv vojnog lica sa visokim inom (Pirovska 2011).
4. Nadzor i kontrola policija89

Rad policije prate i domai i strani akteri. Pokrenute su brojne reforme kako bi policija bila vie okrenuta graanima, kao to je uspostavljanje policije u zajednici, to je inicijativa koju je podrao OEBS. to je policija bila prisutnija u svakodnevnom ivotu, to se poveala i mogunost krenja ljudskih prava. Jaanje odgovornosti doprinelo je boljem nadzoru policije. Iako je meunarodna zajednica bila vie ukljuena u rad MUP-a, to je dovelo do vee otvorenosti policije prema graanima, nalazi nadzornih institucija ne pokazuju uvek da je MUP uinio mnogo da bi poveao transparentnost rada i odgovornost prema graanima i dravnim institucijama.
86 Dravna revizorska kancelarija od 2009. godine sprovodi nove metode. Ona u zavrnim revizorskim izvetajima posveuje dodatne odeljke statusu preporuka koje su razliitim telima date nakon prethodne revizije. 87 Potpun spisak godinjih izvetaja Ombudsmana potraiti na: <http://www. ombudsman.mk/ombudsman/MK/odnosi_so_javnost/godishni_izveshtai.aspx> 88 Objanjenje o tome zato Ombudsman nije uspeo da pokrene ili da okona ove istrage potraiti u odeljku o saradnji Ombudsmana i policije. Ovo se, umnogome, odnosi i na Oruane snage. 89 Analizu rada Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove potraiti u sledeem odeljku, koji se bavi obavetajnim slubama.
139
Tabela 3: Nadzor policije Parlament Ombudsman Predsednik Dravna revizorska kancelarija Vri reviziju daje preporuke odlazi na teren pristupa poverljivim informacijama vri reviziju podnesenih krivinih prijava Ustavni sud
Glasa o budetu sarauje s organizacijama civilnog drutva (povremeno) razmatra parlamentarna pitanja na plenarnim sednicama raspravlja o javnim nabavkama (povremeno) raspravlja o odredbama budeta razmatra godinji izvetaj o radu Ministarstva unutranjih poslova podnosi interpelacije ministrima; predlae zakone u okviru politike grupe/ pojedinano (povremeno) podnosi amandmane u okviru parlamentarne grupe/ pojedinano (povremeno) Inicira nadzorne sesije i javne rasprave razmatra kona ne revizorske izvetaje za razliita ministarstva i dravne institucije
Mehanizmi nadzora i nadlenosti
Prima albe i po njima postupa podnosi krivine prijave odlazi na teren odrava sastanke s funkcionerima daje preporuke podnosi krivine prijave nezavisno pokree istrage
Procenjuje zakonitost propisa titi slobode i prava pojedinaca (povremeno)
140
Podnosi krivine prijave
Makedonija
Policiju kontrolie nekoliko parlamentarnih mehanizama. Odbor za odbranu i bezbednost deluje kao matini odbor, dok ostali odbori prate specifine aspekte policijskog posla (npr. o finansijskim temama raspravlja Odbor za finansije i budet). Prilikom kontrole policije dolo se do zakljuaka koji se u velikoj meri poklapaju sa zakljucima do kojih se dolo prilikom parlamentarnog nadzora Oruanih snaga. Jedina razlika je u tome to su poslanici mnogo aktivniji kad je u pitanju kontrola policije. Na primer, od 2006. godine tri interpelacije su se odnosile na rukovodstvo MUP-a, dok se nijedna nije odnosila na Ministarstvo odbrane. Takoe, lanovi Sektora za unutranju kontrolu i profesionalne standarde, to je telo unutar MUP-a koje obavlja unutranju kontrolu, esto prisustvuju sednicama Stalnog istranog odbora za zatitu graanskih prava i sloboda. Vlada je inicirala sve zakone vezane za policiju, na koje je podnet vei broj amandmana, ali je samo nekoliko usvojeno. Na primer, kada je 2009. godine Zakon o unutranjim poslovima bio podnet na uvid Odboru za odbranu i bezbednost bilo je predloeno etrdeset amandmana. Trideset osam amandmana predloila je opozicija i svi su bili odbijeni. Parlament, takoe, nadgleda i policijske trokove. Tokom rasprava na odborima o budetu Ministarstva unutranjih poslova, poslanici diskutuju o predlozima budeta, implementaciji i zavrnim raunima. Pitanja se uglavnom odnose na to da li i koliko izdaci za plate utiu na razvoj MUP-a (npr. oprema). Diskusije su ivlje na plenarnim sednicama kad na videlo izbijaju skandali oko navodne zloupotrebe dravnog novca i kada opozicija ima priliku da osvoji politike poene.90 Takvo ponaanje opozicionih poslanika moe se objasniti time to oni imaju malo moi u odborima. Oni ne mogu da nadglasaju poslanike vladajue partije, koji su retko zainteresovani za samostalno delanje i za uputanje u diskusije u kojima bi se kritikovala Vlada. Posledica toga je da na nivou razmatranja budeta verovatno nee biti sutinske istrage o troenju policijskog budeta. Nepostojanje aktivnog i kvalitetnog parlamentarnog nadzora MUP-a poveava opasnost od nezakonitih nabavki. Od 2008. godine MUP je Parlamentu podneo etiri godinja izvetaja o policiji. Izvetaji su usmereni na razliite oblasti policijskog rada, u koje su ukljueni i borba protiv kriminala, spreavanje krijumarenja droge itd. Iako je izvetaj za 2010. godinu podnesen poetkom marta 2011, Odbor za odbranu i bezbednost o njemu jo nije raspravljao (Ministarstvo unutranjih poslova 2010: 30). Rasprava je odloena zbog izbora odranih u junu 2011. godine. Van odbora, opozicioni poslanici su esto mnogo aktivniji u nadzoru policije. Ministar unutranjih poslova zauzima jedno od tri vodea mesta po broju interpelacija koje su mu uputili pripadnici opozicije. Nijedna nije, zbog glasova pripadnika vladajue parti-
90 Jedan od razloga zbog kojih je 2009. godine na odgovornost bio pozvan ministar unutranjih poslova bila je navodna zloupotreba prilikom nabavke policijskih uniformi. Vie informacija potraiti na: <htp://www.mia.com.mk/default.aspx?vId=68251448&lId=1&pageNum=4>
141
4.1. Parlament
je, bila uspena. Ministar unutranjih poslova poslednji put je pozvan na odgovornost 2009. godine.
4.2. Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde

Kako je policija jedini akter sektora bezbednosti koji ima pravo korienja mnogobrojnih sredstava prinude i kako to stvara veu verovatnou za krenje ljudskih prava, potrebno je dodatno nadzirati njen rad. Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde deluje kao posebna jedinica unutar MUP-a. Direktno je podreen i odgovoran ministru, ime se obezbeuje njegova nezavisnost. Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde prati rad zaposlenih u Ministarstvu i reaguje u sluaju da zaposleni prekre zakon i ugroze neija ljudska prava, uestvuju u korupciji, ne potuju radno vreme itd. Svaki graanin moe podneti albu na neprilino ponaanje policajca, to Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde obavezuje na to da pokrene istragu najmanje trideset dana nakon to je prijava podneta. Ministarstvo unutranjih poslova ima obavezu da informie graane o ishodu istrage i o koracima koji su preduzeti povodom albe. Od zaposlenih u Ministarstvu oekuje se da u potpunosti sarauju sa Sektorom za unutranju kontrolu i profesionalne standarde, to takoe znai da im moraju obezbediti pristup poverljivim podacima. Tokom godina ovim organima unutranje kontrole povean je broj ovlaenja. Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde je 2010. godine reagovao povodom hiljadu dvesta ezdeset jednog sluaja, od ega su osamsto etrdeset jedan inicirali graani, a ostatak organizacije civilnog drutva, Ombudsman i druge institucije (Isto). Deo sluajeva u kojima su reagovali rezultat je nalaza samog Sektora, medijskih izvetaja, inicijative Ministarstva unutranjih poslova itd. Osim toga to prima albe, Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde ima pravo da odlazi u nenajavljene posete razliitim odeljenjima MUP-a. Tokom 2010. godine obavljena je dvadeset jedna kontrola i utvrene su razliite nepravilnosti, ukljuujui u to i konzumiranje alkohola na dunosti, nepotovanje radnog vremena itd. Tokom iste godine Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde prosledio je dvesta devetnaest predmeta Disciplinskoj komisiji Ministarstva. Nakon toga, suspendovano je devet policajaca. Veina ostalih dobila je pismene opomene. Sluajevi u kojima je Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde utvrdio postojanje moguih elemenata krivinog dela prosleeni su javnom tuiocu. Tuilac je podigao krivinu optunicu protiv dvadeset devet slubenika MUP-a, od kojih je veina imala policijska ovlaenja. Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde raspolae instrumentima za nadzor i kontrolu kao to se iz priloenih statistikih podataka vidi i postigao je dobre rezultate kada je u pitanju kanjavanje policajaca koji su poinili neki prestup. Kada je, meutim, re o potovanju ljudskih prava, bilo je izvetaja o tome da je Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde odbio da reaguje (Utrinski Vesnik 2009). Organizacije civilnog drutva i meunarodne organizacije esto su kritikovale rad Sektora za unutranju kontrolu i profesionalne standarde. Tokom godina je bilo
142
Makedonija vie primera policijske brutalnosti (Balkan Insight 2011). Pojedini predstavnici civilnog drutva bili su veoma zabrinuti zbog delotvornosti i uloge koju ovo telo ima u hijerarhiji MUP-a, predlaui stvaranje nezavisnog civilnog tela, koje bi potpuno bilo izvan uticaja Ministarstva (Efremov 2011). U mnogim sluajevima u kojima je policija, oigledno, upotrebila prekomernu silu, Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde bio je pristrasan, tvrdei da nema pouzdanih dokaza o nezakonitom delovanju policije. I Ombudsman smatra da Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde ne radi profesionalno i da ostavlja prostor za zloupotrebe.91 Svestan postojanja potrebe da se sprovedu preventivne aktivnosti koje se odnose na zatitu ljudskih prava i policijsko postupanje, Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde poeo je 2010. godine, u saradnji s grupom eksperata za ljudska prava, da organizuje posebno osmiljene obuke o ljudskim pravima i policijskom postupanju, koje su namenjene posebnim policijskim jedinicama (Stanevska 2011). Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde, zajedno s lokalnim organizacijama civilnog drutva, posetio je 2010. godine nekoliko policijskih stanica (Isto).

Dravna revizorska kancelarija uoila je nepravilnosti u nainu troenja budeta MUP-a, kao i krenja Zakona o javnim nabavkama. U revizijama iz 2007. (Dravna revizorska kancelarija 2007: par. 4 i 7), iz 2004. (Dravna revizorska kancelarija 2004: par. 6 i 8) i iz 2003. godine (Dravna revizorska kancelarija 2003: par. 6) istaknuti su nedostaci, kao to su neraspisivanje tendera za javne nabavke, ponavljanje tendera iako se vri nabavka istih stavki itd. Takoe, istaknuto je da su registrovane dodatne slabosti u unutranjim platnim sistemima i internim mehanizmima kontrole budeta. Ministarstvo unutranjih poslova u nekoliko navrata nije objavilo tender za meunarodne nabavke, to nije u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama. Ovim zakonom propisano je da sve nabavke u vrednosti veoj od etrdeset hiljada evra treba da prou tender za meunarodne ponuae. Umesto toga, Ministarstvo unutranjih poslova pozvalo je na tender samo makedonske kompanije. Dravna revizorska kancelarija u svojim revizorskim izvetajima veoma otro osuuje nepotovanje zakona, a posebno nedostatak transparentnosti, koji spreava postojanje ravnopravne konkurencije i omoguava nenamensko troenje. Osim to u godinjem izvetaju Parlamentu iznosi svoje nalaze i posebno predstavlja uoptene zakljuke, Dravna revizorska kancelarija daje i preporuke o tome kako Ministarstvo treba da otkloni uoene nepravilnosti. Stoga je Dravna revizorska kancelarija, nakon revizija koje su u Ministarstvu unutranjih poslova sprovedene 2004. i 2007. godine, sprovela i naknadne revizije kako bi proverila jesu li i u kojoj su meri prvobitne
91 Ombudsman je kritikovao i Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde zbog toga to u vie navrata nije sproveo detaljnu istragu: Ombudsman nalazi da Sektor za unutranju kontrolu i profesionalne standarde u svojim odgovorima neprestano negira svedoenja graana o zloupotrebi policijskih ovlaenja i neprofesionalnom i neadekvatnom ponaanju policajaca. (Ombudsman Makedonije 2010: 34)
143
preporuke sprovedene u delo. Nalazi pokazuju da je Ministarstvo unutranjih poslova sledilo veinu, ali ne i sve preporuke. Odbor za odbranu i bezbednost do sad nije redovno razmatrao konane revizorske izvetaje o institucijama dravne bezbednosti (tj. o Ministarstvu unutranjih poslova). Nema, takoe, ni traga o tome da je Dravna revizorska kancelarija nalaze o nepravilnostima u radu MUP-a prosledila javnom tuiocu.
4.4. Ombudsman
Ombudsmana prati rad policije pomou nekoliko mehanizama, koji mu obezbeuju odlian uvid. Ratifikacijom Opcionog protokola Konvencije protiv torture i drugih surovih, neljudskih ili poniavajuih kazni i postupaka, Ombudsman je dobio dodatna nadzorna ovlaenja i imenovan je za Nacionalni preventivni mehanizam protiv torture i drugih surovih, neljudskih ili poniavajuih kazni i postupaka (Zakon o ratifikaciji Opcionog protokola Konvencije protiv torture i drugih surovih, neljudskih ili poniavajuih kazni i postupaka, br. 07-5829/1, 2008).
Tabela 4: Ukupan broj albi na policijske postupke podnesen Ombudsmanu 2004. 243 2005. 391 2006. 500 2007. 346 2008. 236 2009. 259 2010. 238
Izvor: Godinji izvetaj Ombudsmana
Ustanovljen kao posebna jedinica unutar institucije Ombudsmana, Nacionalni preventivni mehanizam moe da odlazi na teren i poseuje pritvorske jedinice (ukljuujui u to i one koje su tajne). Premda je zakon kojim je osnovano ovo telo stupio na snagu jo 2009. godine, u potpunosti je poeo da se sprovodi tek 2011. Do sada je organizovano vie iznenadnih poseta policijskim stanicama (Pirovska 2011). Uprkos veim ovlaenjima, rad Nacionalnog preventivnog mehanizma umnogome je slian tradicionalnoj ulozi Ombudsmana, te se moe rei da su se (u ovoj poetnoj fazi usklaivanja) njihove aktivnosti preklapale u sluajevima kao to su posete pritvorskim jedinicama. Premda se u godinjem izvetaju Ombudsmana za 2010. godinu iznose podaci o padu broja albi na policijske postupke u poreenju s brojem albi 2009. (Ombudsman Makedonije 2010: 16), policija je i dalje na estom mestu meu dravnim organima protiv kojih se podnose albe, s dve stotine trideset osam albi u 2010. godini. Od tri stotine i pet albi na policijsko postupanje (ezdeset sedam predmeta preneto je iz 2009. godine), Ombudsman je u dve stotine trinaest sluajeva, to je znaajan udeo u ukupnom broju albi, prekinuo postupak ili nije ni zapoeo istragu. Ovaj relativno veliki broj odbijenih albi pokree vrlo vana pitanja. Portparol Ombudsmana je ovakvo postupanje objasnio time da su albe u nekima od sluajeva bile neosnovane ili time da su bile podnesene sa zakanjenjem. Ombudsman ponekad ne moe da nastavi istragu, jer mu Ministarstvo unutranjih poslova ne prua dovoljan broj informacija (Pirovska 2011). Najvei deo pritubi na policiju odnosi se na njenu neuspenost da preduzme mere i da zatiti ivote i imovinu graana, zatim na kanjenja, na preteranu upotrebu sile 144
Makedonija itd. Ombudsman je 2010. godine posetio svih trideset osam policijskih stanica u zemlji. Ispitivani su policijski zapisnici i stanje u pritvorskim prostorijama. Ombudsman moe pokriti sve policijske stanice, to mu omoguava da detaljno proceni obavljanje policijskog posla i da donese zakljuke o tome da li se potuju osnovni standardi i ljudska prava. Poto su ove posete bile najavljene, ime je verovatno spreena objektivna evaulacija, u budunosti bi tome trebalo posvetiti vie panje.92 U izvetaju iz 2010. navodi se da su, kao rezultat prethodnih poseta, donekle poboljani uslovi u pritvorskim prostorijama. Takoe, naglaeno je da se u nekim policijskim stanicama i dalje nalaze pritvorske prostorije u kojima su uslovi ispod minimalnih standarda ljudskog dostojanstva, zdravlja i higijene.
4.5. Ustavni sud

Ustavni sud je tokom poslednjih devet godina postupao po brojnim albama koje su se odnosile na usklaenost zakona o unutranjim poslovima, rada policije i sadraja pravilnika s Ustavom. Posledica toga bila je da je sud u osam navrata ukinuo odreene zakonske odredbe.93 S obzirom na to da su odluke koje donosi obavezujue, Ustavni sud ima neposrednu kontrolu nad radom izvrne i zakonodavne vlasti. Meutim, zakonodavci nisu u svim sluajevima potovali sudske odluke kojima su ponitene odreene zakonske odredbe. Na primer, iako je lan 29 Zakona o unutranjim poslovima iz 1995. godine proglaen nevaeim, jer nije bio u skladu sa lanom 12 Ustava, zakonodavac je iste odredbe ubacio u lan 50 Zakona o policiji iz 2006. godine (Institut za ljudska prava 2011b). Sud se bavio samo malim brojem albi koje su se odnosile na zatitu ljudskih prava zbog svoje ograniene nadlenosti u ovoj oblasti, kao i zbog toga to su mnoge albe bile loe napisane, pa ih je sud proglasio neprihvatljivim (Institut za ljudska prava 2011a).
5. Nadzor i kontrola obavetajne slube

Zbog naslea komunistike prolosti i prirode svog posla, obavetajne slube i dalje su najmanje transparentni bezbednosni akteri. Dvadeset godina nakon dobijanja nezavisnosti, obavetajne slube su retko otvorene prema onima koji imaju pravo da ih kontroliu. To se moe uoiti u radu Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove. Pored toga to je ovlaen da obavlja kontraobavetajne delatnosti, Direktorat ima pravo da koristi policijska ovlaenja. Nadzorna tela, posebno Parlament i Ombudsman, nadziru obavetajne slube samo formalno, to znai da nema sutinskog nadzora. Na primer, tokom svog rada parlamentarno telo nadleno za nadzor Obavetajne agencije i Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove samo
92 Svih trideset osam poseta bilo je unapred najavljeno iako Ombudsman ima pravo da obavlja nenajavljene posete na terenu. 93 Odluke donesene na osnovu Zakona o unutranjim poslovima, Zakona o Izvrenju i sankcijama i pravilnika o nainu obavljanja policijskih zadataka.
145
Tabela 5: Nadzor obavetajnih slubi Parlament Ombudsman Predsednik Dravna revizorska kancelarija
Vri reviziju daje preporuke odlazi na teren pristupa poverljivim informacijama sledi izdate preporuke (povremeno)
Ustavni sud
Mehanizmi nadzora i nadlenosti
Podnosi amandmane u okviru parlamentarnih grupa/pojedina no (povremeno) glasa o budetu inicira interpelacije (za Ministra unutranjih poslova) razmatra javne nabavke (povremeno) razmatra ponude javnih nabavki razmatra poslani ka pitanja razmatra godinji izvetaj o radu Informativne agencije i Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove odlazi na teren (povremeno) Podnosi interpelacije predsedniku (o radu Obavetajne agencije) istrauje mogua krenja ljudskih prava inicira nadzorne sesije i javne rasprave sarauje s organizacijama civilnog drutva razmatra konane revizorske izvetaje o radu razliitih ministarstava i dravnih institucija predlae zakone u okviru politikih grupa/ pojedinano
Prima albe i po njima postupa daje preporuke (povremeno)
Postavlja i razreava dunosti komandanta Generaltaba postavlja i razreava dunosti direktora Obavetajne agencije
Procenjuje zakonitost propisa
* Ustavni sud od 2008. godine nije postupao po albama graana koje se odnose na rad Oruanih snaga. ** Parlament jo nijednom nije pokrenuo slian postupak, te stoga ni Ustavni sud jo nije iskoristio ovo svoje pravo.
146
Podnosi krivi ne prijave odlazi na teren odrava sastanke s funkcionerima nezavisno pokree istrage
Podnosi krivi ne prijave daje odvojene preporuke
titi slobode i prava pojedinaca* odluuje o odgovornosti predsednika**
Makedonija je jednom obavilo istranu posetu Obavetajnoj agenciji, a nijednom Direktoratu za bezbednost i kontraobavetajne poslove i Kontraobavetajnoj jedinici (Rahikj 2011).
5.1. Parlament
Rad obavetajnih i bezbednosnih agencija prate dva parlamentarna odbora: (1) Odbor za nadzor rada Obavetajne agencije i Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove i (2) Odbor za nadzor primene tehnika presretanja komunikacije pri Ministarstvu unutranjih poslova i Ministarstvu odbrane (Nadzorni odbor za presretanje komunikacija). lanovima Nadzornog odbora za presretanje komunikacija nedostaje neophodna strunost za nadzor Obavetajne agencije i Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove (poslanik 2011). Ovo posebno vai za posete na terenu, za koje je potrebno imati vie specifinih informacija i iskustva (funkcioner Obavetajne slube 2011). Osim jednog slubenika, odbori ne zapoljavaju savetnike koji bi njihovim lanovima pruili podrobnije informacije i ekspertizu. Ovaj nedostatak kapaciteta ide zajedno sa nedostatkom politike volje lanova odbora. Radi poveanja nezavisnosti i delotvornosti parlamentarnih odbora, u Poslovniku Parlamenta propisano je da predsedavajui svakog odbora treba da bude poslanik opozicije. To bi trebalo da doprinese nezavisnosti odbora. U praksi, meutim, sve se odluke donose konsenzusom, posebno u Odboru za nadzor obavetajnih agencija. To znai da veina lanova odbora (koji su pripadnici vladajue partije) ne eli da se protivi, niti da obavlja ita to bi prevazilazilo ceremonijalnu funkciju. Nadzorni odbor za presretanje komunikacija predstavlja izuzetak, jer ga ini veina poslanika iz opozicije. Godinji izvetaji Obavetajne agencije i Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove veoma su turi i nedostaju im brojne informacije iz razliitih oblasti, kao to su informacije o budetskim linijama ili o dogovorima o nabavkama. ef Odbora za nadzor obavetajnih agencija primetio je da postoji nedostatak odgovornosti u oblasti finansija, jer ne postoje objanjenja za velike sume novca koje su potroene za nabavku opreme namenjene Direktoratu za bezbednost i kontraobavetajne poslove (Utrinski Vesnik 2011: 3). Relevantna dravna tela ne shvataju ozbiljno ove odbore. Direktor Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove propustio je brojne rokove za podnoenje izvetaja o programu rada. lanovi odbora su samo povremeno zahtevali od bezbednosnih i obavetajnih slubi da im podnesu vanredne izvetaje. Odbor za nadzor presretanja komunikacija radi malo bolje od Odbora za nadzor obavetajnih slubi. Do sada su i Ministarstvo unutranjih poslova i Ministarstvo odbrane bili kooperativni kad je u pitanju podnoenje izvetaja ovom Odboru. Odbor za nadzor presretanja komunikacija, takoe, ima proirena ovlaenja, ukljuujui u to i odlazak na teren i pristup poverljivim podacima, ali ih do sad nije koristio. Na plenarnim sednicama, posebno na onim namenjenim za pitanja poslanika, ministar unutranjih poslova redovno je ispitivan o radu direktora Direktorata za bezbednost i kontraoba-
147
vetajne poslove. Mnoga od pitanja bila su vezana za navodne zloupotrebe posebnih istranih mera. Izgleda da sva osetljiva pitanja postavljaju predstavnici opozicionih partija.
5.2. Predsednik
Poto predsednik imenuje i razreava direktora Obavetajne agencije, on/ona predstavlja protivteu Vladi. Prema ovom sporazumu o raspodeli ovlaenja, Obavetajna agencija je obavezna da pre svega izvetava predsednika. Naimenovanje efa Obavetajne agencije predstavlja kontroverznu proceduru. Imenovanje osoba koje imaju politiki pedigre i koje su iz odreenih partija na poziciji kao to je, na primer, mesto efa Obavetajne agencije, izazvalo je reakciju javnosti i eksperata.

Dravna revizorska kancelarija ne kontrolie zasebno troenje budeta Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove i Jedinice za kontraobavetajne poslove Vojne obavetajne agencije. Stoga, ovde takoe postoji ranije opisan odnos izmeu Ministarstva unutranjih poslova, Ministarstva odbrane i Dravne revizorske kancelarije. Jedina revizija Obavetajne slube obavljena je 2006. godine (Dravna revizorska kancelarija 2006). U nalazima Dravne revizorske kancelarije ne spominju se nepravilnosti u radu Obavetajne agencije. Pokazalo se da ona radi u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama. Uokvireni tekst 2: Navodna zloupotreba ovlaenja i prislukivanje bez prethodno nabavljenog sudskog naloga Opozicioni lider Branko Crvenvkovski objavio je 2002. godine podatke kojima je sugerisao da je ministarka unutranjih poslova Dosta Dimovska zloupotrebila svoj poloaj i naredila Aleksandru Cvetkovu (efu Jedinice za presretanje komunikacija) da presree komunikacije novinara i partijskih aktivista. Ovo je uinjeno bez sudskog naloga (Utrinski Vesnik 2007). Kancelarija javnog tuioca pokrenula je istragu zasnovanu na materijalu koji je pribavila opozicija. Bivi predsednik Trajkovski je potom iskoristio svoje pravo i amnestirao Dimovsku i Cvetkova. Dimovska je nakon toga postavljena za direktorku Obavetajne agencije.
148
Makedonija
Ombudsman nije dovoljno aktivno koristio svoja ovlaenja za nadzor sektora bezbednosti.94 U njegovim nalazima o policiji i Oruanim snagama ne pominje se posebno Direktorat za bezbednost i kontraobavetajne poslove ili Jedinica za kontraobavetajne poslove Vojne obavetajne agencije. Iako ima ovlaenja, Ombudsman ve tri godine nije posetio Direktorat za bezbednost i kontraobavetajne poslove, Obavetajnu agenciju ili Jedinicu za kontraobavetajne poslove Vojne obavetajne agencije.95 Prema miljenju portparola Ombudsmana, ovo telo je u nadzoru obavetajnih slubi delovalo reaktivno (Pirovska 2011). Do sad na adresu Ombudsmana nisu stizale pritu be na rad obavetajnih agencija (osim sluajeva vezanih za radna i graanska prava). Ovo se moe objasniti time to Ombudsman javnosti nije predoio ulogu koju treba da ima u nadziranju rada obavetajnih slubi, istaknuvi umesto toga svoj rad s ranjivim i marginalizovanim grupama. Meutim, injenica da Direktorat za bezbednost i kontraobavetajne poslove i Jedinica za kontraobavetajne poslove Vojne obavetajne agencije mogu primeniti posebne istrane mere (kao to je presretanje komunikacija) nosi u sebi rizike po ljudska prava. Priroda ovih mera je tajna, pa osoba koja je pod nadzorom najee nije svesna upotrebe ovih mera. Nedostatak saradnje doveo je do zategnutih odnosa. Ovlaenja Ombudsmana za nadzor obavetajnih slubi, premda postoje u Ustavu i zakonima, ne mogu biti potpuno ispunjena zbog meusobnog nepoverenja. ak i ako nam obavetajne slube otvore vrata i dopuste da pregledamo dokumentaciju o njihovom radu, podaci do kojih doemo bie preraeni i nee nuno odraavati realnost (Pirovska 2011). Tokom prole decenije otkriveni su sluajevi koji su ukazivali na krenja ljudskih prava, kao to su nezakonito prislukivanje (Utrinski Vesnik 2007) ili pritvaranje osumnjienih lica u policijskim stanicama, pri emu zaposleni Direktorata za bezbednost i kontra obavetajne poslove nisu o tome vodili pismene evidencije (Geteva 2010). Bilo je ak i sluajeva koji ukazuju na postojanje tajnih pritvorskih prostorija (Evropski komitet za spreavanje torture 2008). Ombudsman tokom poseta policijskim stanicama, meutim, nije otkrio takve sluajeve. S obzirom na to da su sve njegove posete tokom 2010. godine bile unapred najavljene zaposlenima u MUP-u, ovi nalazi dovode u sumnju celokupan proces. Proirena ovlaenja Ombudsmana, koja je dobio kroz Nacionalni preventivni mehanizam, ukljuuju i obilazak tajnih pritvorskih prostorija. Meutim, do sad nije obavljena nijedna takva poseta. Po reima portparola Ombudsmana, poseta nije bilo zato to nije bilo konkretnih indikacija o postojanju nezakonite prakse (Pi-
94 Ombudsman je bio neto aktivniji samo 2002. i 2003. godine kada je preporuio ubrzavanje procedure dobijanja makedonskog dravljanstva. Prema proceduri, Direktorat za bezbednost i kontraobavetajne poslove trebalo je da iznese miljenje o podobnosti lica koje se prijavljuje za dobijanje makedonskog dravljanstva (odnosno o tome da ono ne predstavlja pretnju po bezbednost zemlje). Pokazalo se da je ova procedura veoma dugo trajala, te je izmenjena Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o dravljanstvu Republike Makedonije ( . Slubeni glasnik, br. 8/2004). 95 Na raspolaganju podaci za 2008, 2009. i 2010. godinu.
149
5.4. Ombudsman
rovska 2011). Sve u svemu, Ombudsman sumnja u to da se preventivnim aktivnostima moe unaprediti njegovo uestvovanje u nadzoru obavetajnih slubi.
5.5. Ustavni sud

Ustavni sud ponitio je dve odredbe Zakona o obavetajnoj agenciji. Obe su se odnosile na mogunost zapoljavanja i na jednak pristup.
6. Zakljuci
Mnoge reforme koje su pokrenute u proteklih dvadeset godina, bez sumnje su znaajno doprinele modernom izgledu dananjeg sektora bezbednosti, posebno ukoliko ga posmatramo iz perspektive demokratske i civilne uprave. Proces zasnivanja normativnog okvira i institucija gotovo je zavren, uz potrebu sprovoenja odreenih modifikacija (npr. zastareli Zakon o obavetajnoj agenciji). Posveenost ideji ulanjenja u EU i NATO postavlja sektor bezbednosti u centar panje, jer je demokratsko upravljanje preduslov za ulanjenje. Veina problematinih pitanja koja su pokrenuta u ovom poglavlju su sistemska, to znai da su ugraena u sistem i da imaju dugu tradiciju bez obzira na to koja je politi ka partija na vlasti. Glavni razlozi zbog kojih postoje neki od navedenih nedostataka u ukupnom uinku institucija koje nadziru rad bezbednosnog sektora jesu sledei: Nedostatak politike volje poslanika i nezavisnih dravnih institucija da sprovedu sveobuhvatan nadzor ostavlja mogunost da princip odgovornog upravljanja bude izostavljen iz osetljivih oblasti, u kojima se javljaju zloupotreba finansijskih sredstava, upotreba preterane sile, krenje ljudskih prava itd. Nedovoljna saradnja nadzornih institucija i bezbednosnih aktera (npr. Ombudsmana i Sektora za unutranju kontrolu i profesionalne standarde ili parlamentarnih odbora i Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove) ometa slobodan protok informacija i spreava zajedniko sprovoenje brojnijih aktivnosti. Nedostatak strunosti poslanika u oblasti sektora bezbednosti i dalje predstavlja problem, uprkos stalnim pozivima da se ovaj nedostatak otkloni poveanjem kako broja zaposlenih, tako i resursa. Sektorom bezbednosti, posebno kad su nadzor i odgovornost u pitanju, u godinama koje dolaze dominirae napori dravnih institucija da primene relevantne zakone, koji garantuju potpunu upotrebu nadzornih mehanizama. Istovremeno, uloga civilnog drutva postae znaajnija, to e doprineti delotvornoj kontroli i temeljnom ispitivanju rada makedonskih bezbednosnih institucija.
150
Makedonija
7.1. Parlament
Prilikom odluivanja o izboru poslanika za imenovanje u odreene odbore, posebno ako je re o odborima koji se bave nadzorom sektora bezbednosti, trebalo bi birati one poslanike koji su stvarno zainteresovani za ovu oblast i koji imaju neko pravno iskustvo. lanovi odbora trebalo bi da prou specijalno osmiljenu obuku, naroito o ispitivanju budeta, nainu rada obavetajnih slubi i organizovanju mirovnih operacija. Parlament bi trebalo da angauje savetnike koji bi pomagali Odboru za nadzor presretanja komunikacija, Odboru za odbranu i bezbednost i Stalnom istranom odboru za zatitu graanskih sloboda i prava. Uz to, sva tri odbora trebalo bi da imaju odvojene budete. Odbori koji prate rad Obavetajne agencije, Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove i Vojne jedinice za obavetajne i kontraobavetajne poslove, trebalo bi, u saradnji s relevantnim ministarstvima i agencijama (Ministarstvo unutranjih poslova, Ministarstvo odbrane i Obavetajna agencija), da saine godinji plan obuke kako bi poboljali kompetencije poslanika. Odbor za odbranu i bezbednost i ostali relevantni odbori trebalo bi da insistiraju na organizovanju javnih rasprava i na sasluanjima o nacrtima zakona. Trebalo bi oformiti parlamentarnu radnu grupu, koja bi ispitivala zavrne izvetaje Dravne revizorske kancelarije.
7.2. Parlament / Vlada

Trebalo bi usvojiti specijalni zakon o mirovnim operacijama. Izmenama i dopunama Ustava ili usvajanjem zakona o Ustavnom sudu trebalo bi proiriti ovlaenja Ustavnog suda koja se odnose na graanska prava i slobode kako bi u njegovu ulogu i nadlenosti bila ukljuena i druga ustavna prava.
7.3. Predsednik / Vlada

Trebalo bi da, prilikom imenovanja direktora Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove i Obavetajne agencije, predsednik i Vlada imaju rukovodeu ulogu.

Dravna revizorska kancelarija bi trebalo ee da vri kontrolu budeta bezbednosnih institucija, posebno Ministarstva unutranjih poslova, Ministarstva odbrane i Obavetajne agencije. Trebalo bi da bolje koristi svoja ovlaenja i da javnom tuilatvu podnosi prijave zbog zloupotrebe javnih finansija.
151
7. Preporuke
7.5. Ombudsman
Ombudsman bi trebalo da koristi svoje pravo da obavlja nenajavljene inspekcije bezbednosnih institucija. Trebalo bi da organizuje i sprovede kampanje koje bi se usredsredile na rad Oruanih snaga i zatitu ljudskih prava.
152
Makedonija
Primarni izvori
1. . Slubeni glasnik Republike Makedonije, br. 42/2001, 1. 6. 2001. 2. . Br. 104/2009, 20. 8. 2009. 3. , 18. 7. 2008. 4. . Slubeni glasnik Republike Makedonije, br. 60/2003, 22. 9. 2003. 5. Zakon o izmenama i dopunama Zakona o Ombudsmanu. Slubeni glasnik Republike Makedonije, br. 114/2009. 6. . Slubeni glasnik Republike Makedonije, br. 73/04, 21.10. 2004. 7. . <http://www.ombudsman.mk/comp_includes/webdata/documents/ Delovnik.PDF.> 18. 3. 2010. 8. . Slubeni glasnik Republike Makedonije, br. 19/ 1995. 9. . Slubeni glasnik Republike Makedonije, br. 114/2006. 10. . Slubeni glasnik Republike Makedonije, br. 92 / 2009. 11. . Slubeni glasnik Republike Makedonije, br. 136/7. 12. Pravilnik o delovanju Odbora za nadzor primene tehnologije za presretanje komunikacija pri Ministarstvu unutranjih poslova i Ministarstvu odbrane. 13. Pravilnik o radu Ustavnog suda. 14. 165/2008. 15. . Slubeni glasnik Republike Makedonije, br. 8/2004.
, . Slubeni glasnik Republike Makedonije, br.
153
Literatura
Sekundarni izvori
1. , . Alfa TV, 29.10. 2010. <http:// vesti.alfa.mk/default.aspx?mId=36&egId=6&eventId=29523>. 2. Balkan Insight (2011) Makedonci protestuju zbog smrtonosnog prebijanja, poinilac policajac. 7. 6. 2011. <http://www.balkaninsight.com/en/article/ macedonians-protest-after-police-murders-youngster>. 3. Evropska Komisija. Izvetaj o napretku Makedonije za 2008. godinu. <http:// ec.europa.eu/enlargement/ pdf/press_corner/key-documents/reports_nov_2008/ the_former_yugoslav_republic_of_macedonia_progress_report_en.pdf.>. 4. Evropska komisija. Izvetaj o napretku Makedonije za 2009. godinu. <http:// ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2009/ mk_rapport_2009_en.pdf>. 5. Evropski komitet za spreavanje torture i drugih vidova surovog, neovenog ili poniavajueg ponaanja ili kanjavanja. Izvetaj za Vladu Republike Makedonije o poseti Evropskog komiteta za spreavanje torture i drugih vidova surovog, neovenog ili poniavajueg ponaanja ili kanjavanja Republici Makedoniji, obavljenoj od 15. do 26. 5. 2006. 2008: 22. <http://www.cpt.coe.int/documents/ mkd/2008-05-inf-eng.pdf>. 6. Institut za ljudska prava.
. 2011a. <http://www.ihr.org.mk/mk/
praven-dijalog/praven-dijalog-br3>.
7. Institut za ljudska prava. . 2011b. <http://www.ihr.org.mk/mk/praven-dijalog/ praven-dijalog-br3/131-pricini-za-neizvrsuvanje-na-odlukinte-na-ustavniot-sud>. 8. Meunarodna krizna grupa. Izvetaj br.109, Makedonsko pitanje: reforma ili pobuna. 5. april 2001. <http://www.crisisgroup.org/en/ regions/europe/balkans/ macedonia/109-the-macedonian-question-reform-or rebellion.aspx>. 9. Gateva, Katerina. . A1 Nacionalna TV stanica, 28. septembar 2010. 10. Makedonski centar za meunarodnu saradnju. . decembar 2010. <http://www.mcms. org.mk/images/docs/2011/doverbata-vo-makedonija-2010.pdf>. 11. Makedonska Informativna Agencija. : . 2010. [Online] <http://www.mia.com. mk/default.as px?mId=125&vId=68223853&lId=1&title=%D0%95%D0%92 %D0%A0%D0%9E%D0%90%D0%A2%D0%9B%D0%90%D0%9D%D0 %A1%D0%9A%D0%98+
154
Makedonija %D0%98%D0%9D%D0%A2%D0%95%D0%93 %D0%A0%D0%90%D0%A6% D0%98%D0%98>. 3. 8. 2011. 12. Ministarstvo unutranjih poslova. 2010. 2010. <http://sobranie.mk/ext/materialdetails. aspx?Id=ac75f72b-6e74-45f3-a8f3-2019ae464f77>. 13. , . Nova Makedonija, 21. 10. 2010. <http://www.novamakedonija.com.mk/NewsDetal. asp?vest=10211010942 9&id=9&prilog=0&setIzdanie=22113>. 14. Ombudsman. 2009. 2009. <http://ombudsman.mk/upload/ documents/Godisen%20izvestaj-2009.pdf>. 15. Ombudsman. 2010. 2010. < http://www.ombudsman.mk/ comp_includes/webdata/documents/Izvestaj%20 2010-MK.pdf>. 16. Dravna revizorska kancelarija. Zavrni revizorski izvetaj za 2003. godinu Ministarstvo unutranjih poslova. 2003. <www.dzr.gov.mk/uploads/mvr.pdf>. 17. Dravna revizorska kancelarija. Zavrni revizorski izvetaj za Ministarstvo unutranjih poslova. 2004. <http://www.dzr.gov.mk/Uploads/2007%20-%20 MVR%20 -%20Budzetska%20smetka.pdf>. 18. Dravna revizorska kancelarija. Zavrni revizorski izvetaj za 2006. godinu Ministarstvo unutranjih poslova. 2006. <http://www.dzr.gov.mk/Uploads/2006%20 -%20Ministerstvo%20za%20 odbrana%20%20-%20Budzetska.pdf>. 19. Dravna revizorska kancelarija. Zavrni revizorski izvetaj za 2007. godinu Ministarstvo unutranjih poslova. 2007. <http://www.dzr.gov.mk/Uploads/2007%20 -%20MVR%20 -%20Budzetska%20smetka.pdf>. 20. Izvetaji sa sastanaka Odbora za nadziranje rada Obavetajne agencije, Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove i Vojne jedinice za obavetajne i kontraobavetajne poslove. 21. Ministarstvo odbrane SAD. NATO nudi lanstvo dvoma od tri kandidata s Balkana. 2008. [Online] <http://www.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=49463> 3. 8. 2011. 22. , . Utrinski Vesnik, 16. 6. 2007. 23. Jo uvek postoje brojna krenja ljudskih prava. Utrinski Vesnik, 18. 4. 2009. <http://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2 &v ed=0CCgQFjAB&url=http%3A%2F%2Fombudsman.mk%2Fupload%2Fd
155
ocuments%2FIntervju-Utrinski-18-20.04.09-mak.doc&ei=N9DQTon9Kcyp ga55KmyDg&usg=AFQjCNHns4a3wmw5w-Owq6exuGOWYj-miA>. 24. . Utrinski vesnik, 21. 11. 2011.
Intervjui
1. Intervju s Esadom Rahikjem bivim predsednikom parlamentarnog Odbora za nadzor nad Obavetajnom agencijom i Direktoratom za bezbednost i kontra obavetajne poslove (20062008). Intervju voen 4. 3. 2011. 2. Intervju s jednim od poslanika lanom Odbora za nadzor rada Obavetajne agencije i Direktorata za bezbednost i kontraobavetajne poslove. Intervju voen 4. 11. 2011. 3. Intervju s Anetom Stanevskom direktorkom Sektora za unutranju kontrolu i profesionalne standarde (Ministarstvo unutranjih poslova). Intervju voen 6. 11. 2011. 4. Intervju s funkcionerom Obavetajne slube. Intervju voen u avgustu 2011. 5. Intervju s Uranijom Pirovskom dravnom sekretarkom za meunarodne javne odnose, kancelarija Ombudsmana. Intervju voen 6. 12. 2011. 6. Intervju s Kirilom Efremovim koordinatorom za odnose s javnou Pokret protiv policijske brutalnosti u Makedoniji. Intervju voen 7. 12. 2011.
156
Makedonija
157
Crna Gora
Poglavlje 6 Crna Gora

Autori: Rajko Radevi i Emir Kala96
96 Rajko Radevi je osniva Centra za studije bezbjednosti Crna Gora. Emir Kala je istraiva u Centru za demokratiju i ljudska prava.
159
CDS SOOB DPS EK ZSPI MANS MUP NATO ANB PZP DRI SDP Savjet za odbranu i bezbjednost Skuptinski Odbor za bezbjednost i odbranu Demokratska partija socijalista Evropska komisija Zakon o slobodnom pristupu informacijama Mrea za afirmaciju nevladinog sektora Ministarstvo unutranjih poslova Sjevernoatlantski savez Agencija za nacionalnu bezbjednost Pokret za promjene Dravna revizorska institucija Socijaldemokratska partija
160
Crna Gora
Ovo poglavlje ima za cilj da prui uvid u trenutno stanje reforme sektora bezbjednosti u Crnoj Gori i, ujedno, da kritiki sagleda ovaj proces radi odreivanja kljunih trendova, dostignua i problema. Analiza e se usredsrijediti na modele demokratske odgovornosti u sektoru bezbjednosti. Opti zakljuak analize jeste da je Crna Gora postigla napredak u oblasti parlamentarne kontrole sektora bezbjednosti, ali da znaajni izazovi jo uvek postoje u dijelu finansijske transparentnosti. Istraivanje se u velikoj mjeri zasniva na kvalitativnoj analizi, pri emu je istraivaki tim bio posveen iznalaenju tanih i preciznih podataka. Kritika analiza zakonodavstva dopunjena je pregledom dodatnih podataka i izvora.97 Brojni intervjui bili su posebno vaan metod istraivanja. injenica da literatura i ekspetske analize o ovoj temi u Crnoj Gori ne postoje ili su malobrojne predstavljala je prepreku, ali u isto vrijeme i odreen pozitivan izazov. Druga prepreka nam je bila sama priroda aktera sektora bez bjednosti, koji su institucije zatvorenog karaktera (iako je primijeen odreen napredak u ovoj oblasti). Ponekada je za odgovore na upitnike i zakazivanje razgovora sa predstavnicima institucija bilo potrebno mnogo vie vremena nego to smo oekivali, a nekada smo i ostajali bez njih. Na kraju treba dodati da smo istraivanjem eljeli da obuhvatimo sve aktere u sektoru bezbjednosti (vidjeti Aneks 1), sa posebnim osvrtom na tradicionalne aktere (policiju, vojsku i obavjetajne slube). Analizu zapoinjemo osnovnim informacijama koje pruaju pregled postojeih mehanizama nadzora i aktera u sektoru bezbjednosti Crne Gore, stavljajui u isto vrijeme analizu u kontekst (CEDEM 2010). U narednom dijelu koji govori o modelima demokratske odgovornosti sektora bezbjednosti analiziramo ulogu Skuptine u ovom procesu. Skuptina ima vanu ulogu u uspostavljanju pravnih i zakonskih parametara. Ona usvaja budet i kljune strategijske dokumente i, generalno, zaduena je da nadgleda aktivnosti u sektoru bezbjednosti (Born 2003). Usredsrijediemo se i na relevantne odbore koji vre parlamentarnu kontrolu sektora i u kratkim crtama uporediti njihove karakteristike sa slinim tijelima iz drugih zemalja regiona Zapadnog Balkana. Zatim, govorimo o nezavisnim institucijama koje su zaduene za nadzor sektora. Na ovom mjestu doli smo do saznanja da veina nezavisnih institucija za nadzor, koje obino pronalazimo u demokratskim dravama, postoji i funkcionie u Crnoj Gori, i to ve nekoliko godina. Takoe, Crna Gora ima i neke jedinstvene institucije, kao to je Savjet za graansku kontrolu rada policije. U narednom dijelu istraujemo u kojoj
97 Pregledom godinjeg izvjetaja Ombudsmana, Dravne revizorske institucije, Agencije za zatitu li nih podataka, Uprave policije, Skuptine, intervjua, istraivanja javnog mnjenja, izvjetaja organizacija civilnog drutva itd. Rezultati iznijeti u ovoj analizi proizvod su trogodinjeg regionalnog projekta pod nazivom Izgradnja kapaciteta civilnog drutva za mapiranje i praenje reforme sektora bezbjednosti na Zapadnom Balkanu. Tom prilikom je sedam regionalnih nevladinih organizacija (engl. think tanks) mapiralo i vrilo praenje mjesnih sektora bezbjednosti u odnosu na zadate kriterijume: vladavinu prava, nadzor koji vre nezavisna dravna tijela, sudsku kontrolu i nadzor, parlamentarnu kontrolu i nadzor, izvrnu kontrolu i nadzor, optu transparentnost, finansijsku transparentnost i reprezentativnost.
161
1. Uvod
mjeri se primjenjuju i postoje mehanizmi za unutranju kontrolu glavnih aktera sektora bezbjednosti, to ujedno predstavlja vaan dio opteg kontrolnog mehanizma nad akterima u sektoru. Nakon toga istraujemo da li ustavno pravo na slobodan pristup informacijama funkcionie u praksi, iako ne postoji mehanizam, odnosno institucija koja je nadlena da nadzire to da li se ovo pravo graana i sprovodi. Takoe, razmotriemo i kako su nove institucije i mehanizmi za zatitu linih podataka uvedeni u sistem. Nakon toga slijedi analiza finansijske i sudske kontrole aktera u sistemu. Na kraju e uslijediti preporuke kako se (po naem miljenju) moe unaprijediti demokratska i civilna kontrola sektora bezbjednosti Crne Gore.
2. Pregled reforme sektora bezbjednosti i mapiranje bezbjednosnih aktera

Veina reformi u sektoru bezbjednosti u Crnoj Gori zapoeta je nakon obnove dravnosti, tj. posle referenduma o nezavisnosti 2006. godine. Proces RSB-a poeo je uz podrku meunarodne zajednice i morao je da uzme u obzir dugovjenost elite na vlasti.98 To je vano naglasiti, poto je nesmjenjivost elite snano uticala na samu reformu. Crna Gora je meu posljednjim zemljama Zapadnog B alkana koja je zapoela reformu sektora bezbjednosti. Sam proces se uglavnom odnosio na reorganizaciju, a ne toliko na sutinsku reformu. Moemo da kaemo da je direktna spoljna prijetnja bezbjednosti Crne Gore nestala padom Miloevievog reima 2000. Ipak, policija koja je najznaajni akter u sektoru ostala je nepromijenjena, to je negativno uticalo na reformu, te dovelo do njenog sporog napredovanja. Iz ove perspektive ini se da je vladajua partija imala apsolutnu kontrolu nad snagama bezbjednosti i da nije eljela da lii sebe te potpune kontrole. Takvo stanje se nastavilo ak i nakon 2000, a prisutno je do danas. Upravo su to glavni razlozi zbog kojih reforma, uopteno govorei, napreduje veoma skromnim tempom. Nadalje, diskusije o reformi uvijek karakteriu kritike kako samog sektora bezbjednosti, tako i vlade koja bi trebalo da ga reformie. Opozicija koristi svaku priliku da kritikuje uinak aktera sektora bezbjednosti i redovno postavlja pitanja o nerijeenim ubistvima, osumnjienima za navodnu korupciju i nepotizam u sektoru. Takoe, bilo je i optubi (uglavnom su to inile opozicione stranke) protiv vladajue elite, kada je implicirano o njenoj navodnoj povezanosti sa pojedincima iz kriminalnog miljea. Proces RSB-a imao je vie aspekata: reformisanje postojeih struktura (policije, obavjetajnih slubi); uspostavu novih aktera u sistemu bezbjednosti, kao to je vojska, i stvaranje institucionalnih mehanizama za spoljnu i unutranju kontrolu.
98 Crna Gora je jedina postsocijalistika zemlja iz regiona Zapadnog Balkana, koja nije promijenila vladajuu stranku. Demokratska partija socijalista (DPS), uz podrku manjih koalicionih partnera, na vlasti je od poetka 1990-ih godina (9. decembra 1990) do danas.
162
Crna Gora
Slika 1: Dravni akteri sektora bezbjednosti ovlaeni da koriste sredstva prinude
Savjet za odbranu i bezbjednost
Agencija za nacionalnu bezbjednost
Ministarstvo unutranjih poslova, Uprava policije
Ministarstvo odbrane, Vojska
Glavni akteri u sektoru koji imaju ovlaenje da primjenjuju silu su: policija, Agencija za nacionalnu bezbjednost i vojska. Nadalje, Savjet za odbranu i bezbjednost komanduje vojskom, analizira i ocenjuje bezbjednost drave, na osnovu ega donosi odluke i/ili preduzima odreene mjere. lanovi Savjeta za bezbjednost i odbranu su predsjednik drave, predsjednik skuptine i premijer. Na osnovu broja pripadnika99, kao i pregleda budeta (Tabela 1) vidimo da je policija najvei bezbjednosni akter u zemlji. Sadanje zakonske odredbe (Zakon o policiji 2005: lan 5) stavljaju policiju pod administrativnu kontrolu Ministarstva unutranjih poslova, tj. ministar predlae Skuptini kandidata za mjesto direktora policije. Izmeu brojnih nadlenosti, policija je duna da titi bezbjednost, ustavna prava i slobode graana.
99 Trenutni broj lica u slubi u policiji iznosi 5.313 (na osnovu Strategije za reformu policije, dokumenta koji se odnosi na period 20112013). Strategija je dostupna na: <http://www.upravapolicije.com/fajlovi/upravapolicije/editor_fajlovi/pdf_fajlovi/Strategija_reforme_ policije.pdf.> Sa druge strane, Vojska bi trebalo da ima 2.631 pripadnika u slubi do 2014. Nismo mogli da ustanovimo taan broj zaposlenih u Agenciji za nacionalnu bezbjednost, ali smo na osnovu intervjua zakljuili da ANB ima znatno manje od 1.000 zaposlenih.
163
Tabela 1: Ukupan budet za 2011. namenjen dravnim akterima u sektoru bezbjednosti Institucija Uprava policije Ministarstvo unutranjih poslova Policijska akademija Ministarstvo pravde Tuilatvo Sudstvo Zatvorski sistem Uprava za spreavanje pranja novca Agencija za nacionalnu bezbjednost Ministarstvo odbrane Ukupno 64.190.201,15 8.341.646,71 1.355.076,00 1.261.553,23 5.364.839,00 19.256.218,38 8.407.196,68 519.057,62 5.904.174,07 38.252.279,53 152.852.242,37 % 42,0 5,5 0,9 0,8 3,5 12,6 5,5 0,3 3,9 25,0 100
Vojska je drugi po veliini bezbjednosni akter. Reforma vojske poela je nakon to je Crna Gora stekla nezavisnost 2006. godine kada je poelo stvaranje vojske, a ovaj proces jo uvijek traje. Kao to je predvieno glavnim strategijskim dokumentima, vojska bi do juna 2014. trebalo da ima dvije hiljade esto trideset i jednog pripadnika (vidjeti Tabelu 1). Po Ustavu, Vojska je zaduena za zatitu suvereniteta i teritorijalnog integriteta Crne Gore i nalazi se pod demokratskom civilnom kontrolom (Ustav 2007: lan 129). Na kraju, Agencija za nacionalnu bezbjednost (ANB), u skladu sa zakonima koji su na snazi, predstavlja civilnu obavjetajnu i kontrobavjetajnu slubu kreiranu da titi nacionalne interese zemlje (Zakon o ANB 2005: lan 1). Ovaj Zakon nalae da Agencija bude pod demokratskom civilnom kontrolom. Prilikom istraivanja nismo bili u mogunosti da identifikujemo kljune debate koje su oblikovale reformu sektora bezbjednosti u Crnoj Gori. Jedan od razloga bio je visok nivo nezainteresovanosti javnosti, koja nema elju da preuzme aktivnu ulogu kako bi ova pitanja bila vidljiva. Ovo moemo da posmatramo u okviru ireg, ranije spomenutog konteksta, u kome je reforma sektora bezbjednosti poela da se razvija u Crnoj Gori. tavie, Vlada je primjenila pristup od vrha prema dolje, tj. nije ukljuila druge uesnike u rasprave i razmjene miljenja o reformi. Nadalje, injenica je i da Vlada nije nikada jasno definisala krajnje ciljeve reforme ili predloila koherentni akcioni plan za njeno sprovoenje. Drugim rijeima, Vlada nije naznaila kojim tano sredstvima planira da ostvari zadate ciljeve reforme, niti je uradila analizu trokova i koristi (tzv. cost benefit analizu) reforme ili prognozirala duinu njenog trajanja. Dakle nedostaje tzv. plan reforme (Hadi 2009). Sve to ukazuje da je bilo je malo vjerovatno da e se bez jasnoga plana i smjernica voditi ozbiljna rasprava o RSB-u.
164
Crna Gora
Tabela 2: Strateki pregled odbrane (2010) Trenutna i projektovana veliina i broj zaposlenih u MO i Vojsci Crne Gore. Ministarstvo odbrane Trenutno stanje Dravni slubenici i dravni inovnici UKUPNO VOJSKA Vojnici po ugovoru TOTAL (bez zaposlenih u Generaltabu) Vojska Crne Gore
Trenutno stanje Projektovana veliina (2014)
135
65
207
328
900
314
580
2.122
2.314
231
43
275
350
905
301
800
2.356
2.631
Procesi evropskih i evroatlantskih integracija (konaan cilj ulanjenje u EU i NATO), kao i napori da se usvoje zakoni u skladu sa meunarodnim standardima pomogli su da se unaprijedi reforma. Ipak, ne smijemo zanemariti specifini lokalni kontekst drave. Naalost, u praksi je ova greka uinjena. Kao to je to bio sluaj u brojnim postkomunistikim zamljama, Crna Gora je uglavnom usvajala zakonske standarde zapadnih zemalja bez uzimanja u obzir lokalnog konteksta i potreba sektora bezbjednosti. Kao rezultat toga, pomenuti zakoni se kontinuirano mijenjaju i dopunjuju, to predstavlja veliki teret i troak za dravne resurse, kako ljudske, tako i materijalne. Na primer, kada govorimo o glavnim stratekim dokumentima drave, kao to je Strategija nacionalne bezbjednosti, oigledna je elja da se ispune svi neophodni preduslovi za pristupanje NATO Savezu, pri emu se skoro nimalo ne vodi rauna o potrebama i izazovima, koji proistiu iz nacionalnog konteksta. Strategija nacionalne bezbjednosti je vaan dokument, ija je glavna svrha da definie mogue bezbjednosne izazove, rizike i prijetnje. Umjesto da govore o izazovima koji su specifini za Crnu Goru i Zapadni Balkan, neke definicije su samo prekopirane iz stratekih dokumenata NATO. Regioni, kao to je Bliski istok i Kavkaz koji su glavni prioriteti NATO, ali ne i Crne Gore, uvrteni su u ovu Strategiju. Dokument, takoe, navodi da je organizovani kriminal u Crnoj Gori samo spoljnja prijetnja. Dakle, ponovo se ignorie lokalni kontekst, zato to strategija iskljuuje mogunost da organizovani kriminal moe da ima svoje korijene i/ili bude prisutan u zemlji. Ovo naprosto nije u skladu sa brojnim izvjetajima meunarodnih i lokalnih organizacija, na primer, sa izvetajem EU, koja u svojih sedam taaka (zahtjeva) za zapoinjanje pregovora o pridruivanju sa Crnom Gorom navodi, kao jedan od najvanijih problema koje treba rijeiti, borbu protiv organizovanog kriminala i korupcije.
165
Ukupno (Vojska i MO)
Podoficiri
Podoficiri
Oficiri
Oficiri
Civili
3. Modeli demokratske odgovornosti sektora bezbjednosti

Sredinji dio ove analize posveen je pregledu mehanizama koji obezbjeuju demokratsku i civilnu kontrolu sektora bezbjednosti u Crnoj Gori. Zakonski okvir utvren je tako da postavlja razliite mehanizme nadzora. Glavni su: Ombudsman, Dravna revizorska institucija, skuptinski Odbor za odbranu i bezbjednost (SOOB), Savjet za graansku kontrolu rada policije i Agencija za zatitu linih podataka. Opti utisak je da je potrebno ojaati kapacitete svih ovih institucija. Do ovoga zakljuka dolazimo, izmeu ostalog, i na osnovu glavnih preporuka iz posljednjeg izvjetaja Evropske komisije o napretku Crne Gore: Trenutni finansijski i ljudski resursi kancelarije Ombudsmana nisu dovoljni kako bi efikasno izvravao/la svoje zadatke. Kapacitete Ombudsmana i DRI bi trebalo poboljati.(Evropska Komisija 2010: 910) U ovom poglavlju ispitali smo i saradnju izmeu samih nadzornih organa. Ukratko, zakljuak je da nedovoljno sarauju, a kada to i ine, onda je to obino ad hoc i nesistematina saradnja. Kasnije emo prikazati kako bi bolja saradnja uinila da ovi nadzorni organi postanu efikasniji. Kao jedno od moguih objanjenja za njihovu ne efikasnost namee se injenica da sami procesi nisu bili inicirani iznutra, ve da su ova tijela stvorena kao rezultat zahtjeva i preduslova nametnutih spolja.
3.1. Uloga Skuptine

Skuptina Crne Gore je dobro polazite za analizu mehanizama nadzora sekora bez bjednosti. Vjerujemo da je najvei napredak postignut upravo na ovom mjestu, dok se uinak same ustanove poboljao vremenom kako po pitanju efikasnosti, tako i po pitanju transparentnosti. Crna Gora ima sveobuhvatan zakonski okvir o parlamentarnom nadzoru sektora bezbjednosti. Skuptinski Odbor za bezbjednost i odbranu zaduen je da nadgleda rad cjelokupnog sektora. Rad ovog odbora ima potporu u sveobuhvatnom pravnom okviru, koji je nedavno upotpunjen i poboljan usvajanjem Zakona o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane. Ovaj zakon proiruje ovlaenja poslanika i ohrabruje ih da preduzmu incijative, tako to obavezuje lanove Odbora da saine godinji akcioni plan za kontrolu i nadzor. Poto je Zakon skoro usvojen, nemamo uvida u to kako se on primenjuje u praksi. Ovaj Zakon ne zabranjuje lanovima SOOB-a da pozovu i druge nadzorne organe na sastanke ili da trae savjet od njih. Takoe, Zakon nalae da se odri po jedan sastanak u toku redovnih zasijedanja Skuptine o odreenoj temi, pri emu je potrebno da se jedna treina lanova odbora sloi sa organizovanjem zasijedanja. Jasno je da ovo poveava nezavisnost Odbora kako bi mogao da nadzire cjelokupni sektor. To nije bio sluaj u prolosti kada je njegov rad regulisan iskljuivo Poslovnikom Skuptine. Nadalje, poslanici su proli veliki broj obuka i bili u brojnim studijskim posjetama kako bi uili o najboljim praksama zapadnih zemalja.100 Rad Skuptinskog Odbora za bezbjednost i odbranu
100 Razgovor sa poslanicima, februar 2011.
166
Crna Gora prate i mediji, a odnedavno je bilo i uspjenih aktivnosti ukljuivanja graanskog drutva u njegov rad.101 U skladu sa Zakonom, efovi bezbjednosnih institucija podnose izvjetaje Odboru. Ukoliko postoji potreba za vanredno sasluanje, zvaninici su vrlo aurni u pojavljivanju kako bi odgovarali na pitanja poslanika. Ovo je veliki korak naprijed u reformi, koji vodi ka veoj odgovornosti. Takoe je vano da napomenemo da lanovi SOOB-a imaju pravo pristupa svim informacijama, bez obzira na stepen njihove povjerljivosti. Ovo je veliki napredak u poreenju sa dostupnou informacija drugim skuptinskim odborima, a za cilj ima to da dovede do vee transparentnosti sektora bezbjednosti. U toku ovog istraivanja identifikovali smo i odreen broj slabih taaka parlamentarnog nadzora sektora bezbjednosti. Na primer, lanovi Odbora, uopteno govorei, ne koriste u potpunosti svoja ovlaenja. Ovo je bio sluaj i prije usvajanja novog Zakona kada je ova oblast regulisana Poslovnikom o radu, kao i drugim zakonskim odredbama. Utisak je da se Poslanici iz vladajue stranke uzdravaju rasprava koje bi mogle da se protumae kao kritika rada Vlade. Ne postoji dovoljno mehanizama koji bi ograniili uticaj partijskih politika ili stvorili preduslove da za djelovanje u sinergiji sa opozicionim politikim akterima kako bi se doprinijelo zajednikom dobru sprovoenjem demokratske i civilne kontrole aktera u sistemu bezbjednosti. ini se da su lanovi Odbora voeni iskljuivo politikim interesima svojih stranaka i usredsreeni vie na praenje politike svoje partije, nego na propitivanje, istraivanje, nadgledanje i uspostavljanje mogue saradnje sa drugim poslanicima (iz opozicije ili vladajue partije kada je to potrebno) kako bi drali sektor bezbjednosti odgovornim, transparentnim i pod demokratskom i civilnom kontrolom. Tekst 1: Utisak o debati Skuptina Crne Gore nije nikada odrala plenarnu sjednicu o pitanjima ukupne bez bjednosti zemlje; veina u Odboru za bezbjednost i odbranu uvek je spreavala re alizaciju ovakve inicijative. Razgovor sa poslanikom Skuptine Crne Gore; Podgorica, februar 2011. Naa analiza otkrila je ozbiljne propuste u radu Odbora. Do sada ovo tijelo nije kontrolisalo planiranje budeta ili trokove institucija bezbjednosti (poslanik 2011). Ovaj Odbor propustio je da, u nekoliko navrata, ozbiljno razmotri i reaguje na izvjetaje Dravne revizorske institucije po pitanju nepravilnosti prilikom potronje budeta relevantnih ministarstava (Dravna revizorska institucija 2007).
101 Na primjer, nevladina organizacija (NVO) Institut Alternativa iz Podgorice sprovela je analizu na temu Komentari na predlog Zakona o parlamentarnoj kontroli u oblasti bezbjednosti i sistema odbrane. Ovaj dokument je bio dostavljen lanovima Odbora. Neki od komentara bili su usvojeni prilikom pisanja finalne verzije Zakona.
167
Svakako, ini se da je pravni okvir za parlamentarni nadzor sada kompletan, ali praksa jo uvijek zaostaje kada govorimo o efikasnoj primjeni ovlaenja koja su na raspolaganju Odboru. Postoje i neki pozitivni primjeri nadzora, kao kada su manje politike partije uinile pokuaj da preuzmu inicijativu. Ovo je bio sluaj kada je Socijaldemokratska partija (SDP) (manji koalicioni partner) inicirala prvu, ikada uinjenu, posjetu ANB-u radi kontrole primjene specijalnih istranih mjera. Ipak, uticaj ovakvih pojedinanih inicijativa je ogranien i ne garantuje u potpunosti efikasan nadzor bezbjednosnih insititucija. Istraivanje je, takoe, otkrilo da skuptinski odbori imaju vrlo ogranienu administrativnu podrku na raspolaganju. Skuptinski Odbor za bezbjednost i odbranu zapoljava samo jednog savjetnika i ima podrku skuptinskog sekretarijata. Ovo nije dovoljno da bi se garantovalo to da Odbor funkcionie na pravi nain. Uz to, poslanici su lanovi po nekoliko odbora u isto vrijeme, to im onemoguava da se usredsrede samo na rad u SOOB-u. I na kraju, povjerenje javnosti u rad skuptine jeste na niskom nivou (CEDEM 20022011). Za takvo stanje ima vie uzroka. Neodovoljan nadzor sektora bezbjednosti mogao bi da bude jedan od njih.
3.2. Kontrola i nadzor koji vre nezavisne dravne institucije

Skuptina je osniva nekoliko nezavisnih insititucija, koje su dune da joj podnose izvjetaje o radu. Pregledom odgovarajuih zakona saznali smo da postoji pravni okvir za funkcionisanje ovih institucija, kao i da u Crnoj Gori postoje mehanizmi jedinstveni u regionu, kao to je Savjet za graansku kontrolu rada policije. Savjet za graansku kontrolu rada policije ima nadlenost da vri civilni nadzor nad radom policije, kontrolie i nadgleda sprovoenje policijskih ovlaenja, zatitu ljudskih prava, primjenu Zakona o policiji iz 2005. godine, kao i drugih odgovarajuih pravnih akata. Moe da razmatra albe graana i policijskih slubenika ili da pokrene sopstvene istrage. Ovo tijelo je specifino po tome to ga je osnovala Skuptina, a ine ga lanovi graanskog drutva. Savjet se sastoji od pet lanova koji su predstavnici razliitih institucija: Udruenja pravnika, Ljekarske komore, Univerziteta, Advokatske komore, kao i nevladinog sektora. Odluke (preporuke) koje usvoji Savjet prosljeuju se direktoru policije. Ukoliko Savjet nije zadovoljan mjerama koje preduzme direktor, moe o tome da obavijesti javnost i Skuptinu. lanovi Savjeta su vrlo aktivni. U periodu od 2005. do 2008, Savjet je obradio vie od sto pedeset sluajeva (Savjet za graansku kontrolu rada policije 2008). Aktivnosti ovog tijela vidiljive su i u medijima, to je dokaz da je ono u stalnom kontaktu sa graanima. Odbor za bezbjednost i odbranu ima mogunost da ukljui njegove lanove u svoj rad, ali to do sada nije inio. Bolje povezivanje ove dvije institucije najvjerovatnije bi dovelo do stvaranja pozitivne sinergije i uslovilo jaanje odgovornosti bezbjednosnog sektora. Ombudsman i Dravna revizorska institucija predstavljaju dvije institucije koje su po zakonu obavezne da sarauju sa Skuptinom podnoenjem redovnih izvjetaja (najmanje jednom godinje). Kao i slina tijela u ostalim zemaljama Zapadnog Balkana, nemaju mandat koji se direktno odnosi na aktere u sektoru bezbjednosti. Meutim,
168
Crna Gora to nije problematino, poto njihova ovlaenja obuhvataju cjelokupnu javnu administraciju. Za sada je aktivnost ove dvije institucije ograniena na predstavljanje godinjih izvjetaja ili ukazivanje na pojedinane sluajeve nepravilnosti u radu odreenih organa. U dosadanjoj praksi nisu uspjele da uine dodatne napore kako bi kontinu irano nadgledale to do koje mjere izvrna vlast sprovodi njihove preporuke. Jeda n od moguih razloga za ovakve rezultate jesu nedovoljna finansijska sredstva za rad, kao i neadekvatan radni prostor (posebno u sluaju Ombudsmana). Svakako, nedovoljno finansiranje i neadekvatan kancelarijski prostor mogli bi da se smatraju vidom pritiska, tj. uticaja politike na njihov rad. Na kraju, ne moemo da zanemarimo i mogui uticaj politiara na izbor Ombudsmana, to jasno prepoznaje i izvjetaj EK o napretku 2010. godine, u kome se navodi da je nezavisnost Omudsmana dovedena u pitanje, jer se bira prostom veinom u Skuptini. Uloga Dravne revizorske institucije (DRI) vana je u lancu nezavisnog nadzora. Dravna revizorska institucija sprovodi svoja ustavna ovlaenja kontrole potronje dravnog budeta. Njen portfelj pokriva sva pravna lica za koja drava ima finansijski interes. Dravna revizorska institucija sama odreuje subjekte revizije, vrijeme i njen opseg. Bezbjednosni akteri su bili nekoliko puta predmet posebnih revizija. Ipak, glavni problem u radu DRI predstavlja to to Vlada i njena ministarstva kasne sa sprovoenjem preporuka ili ih uopte i ne sprovode (Mirjai 2011). Evropska komisija je u svom prologodinjem izvjetaju o napretku naglasila potrebu da se posebna panja obrati na dalje unaprijeenje uloge Ombudsmana i Dravne revizorske institucije (pogledati Tekst 2). Tekst 2: Izvjetaj Evropske komisije o napretku, 9. novembar 2010. Aktivnosti Ombudsmana se trenutno uglavnom odnose na rad sudstva. Broj mjera preduzetih na njegovu inicijativu je mali (ispod 2,3%) i nedovoljno je ukljuen u unaprijeenje pravnog okvira koji se odnosi na ljudska prava. Uprkos skoranjim poboljanjima na ovom polju, svijest o ulozi Ombudsmana trebalo bi da se dodatno ojaa, posebno na lokalnom nivou. Saradnja Ombudsmana sa NVO po pitanju nadgledanja potovanja osnovnih prava i sloboda, i unaprijeenja pravnog okvira jo uvijek je slaba. Dravna revizorska institucija (DRI) napreduje u institucionalnoj reformi, ali jo uvijek nije u potpunosti u skladu sa meunarodnim standardima. Crna Gora je osnovala Revizorski organ za kontrolu EU fondova kao tijelo u okviru DRI. To ugroava operativnu nezavisnost DRI u sprovoenju svoje uloge spoljnjeg revizora izvrne vlasti (iji je dio i Revizorski organ). (Evropska komisija 2010: 24)
169
3.3. Mehanizmi unutranje kontrole

Od samog poetka tranzicije vidan je napredak kod uspostavljanja mehanizama unutranje i izvrne kontrole dravnih bezbjednosnih aktera. Svi uesnici sektora bez bjednosti, u manjoj ili vjeoj mjeri, imaju mehanizme unutranje kontrole. Njihova ovlaenja ukljuuju mogunost davanja preporuka i predlaganja korektivnih mjera. Ipak, diskutabilno je to koliko ova tijela mogu biti djelotvorna i efikasna, s obzirom na visoko politiziranu i podijeljenu prirodu crnogorskog drutva. Nije rijedak sluaj da su dijelovi dravne administracije podijeljeni na osnovu prijeizbornih ili poslei zbornih dogovora.102 Ukoliko postoji nerazumijevanje izmeu politikih partija, onda ove institucije trpe posljedice. Ovo je bio sluaj ve nekoliko puta. Na primjer, krajem 2009. godine dolo je do rasprave oko toga gdje bi trebalo da bude Jedinica unutranje kontrole policije, da li u okviru Ministarstva unutranjih poslova ili u Upravi policije. Ovaj dugotrajni nesporazum doveo je do toga da je unutranja kontrola bila nefunkcionalna odreeni vremenski period. Zakon o policiji je nakon toga izmijenjen i dopunjen decembra 2009. godine, a Jedinica unutranje kontrole stekla je sve uslove da pone rad tek u februaru 2011. Ovakvi primjeri predstavljaju ozbiljno nazadovanje u procesu reforme i prepreku njenom buduem napretku. Slian nesporazum dogodio se izmeu Jedinice unutranje kontrole (u okviru MUP-a, pod kontrolom SDP-a) i direktora policije (naklonjenog DPS-u). Prema tvrdnjama zvaninika MUP-a, DPS je uskratio Unutranjoj kontroli pristup bazi podataka policije (Laki 2011). Ovaj problem rijeen je tek nakon to je Agencija za zatitu linih podataka reagovala i preporuila da bi policija trebalo da dozvoli pristup Jedinici unutranje kontrole.103 Institucijama zaduenim za unutranju kontrolu neophodni su vei ljudski i materijalni resursi kako bi uspjenije sprovodile nadlenosti koje su im povjerene.104 Od sutinske je vanosti za odgovarajue funkcionisanje i kredibilitet ovih mehanizama to da su na kljunim upravljakim mjestima kompetentni pojedinci. Ipak, poslijednjih godina i mediji i civilno drutvo iznose tvrdnje da zvaninici koji obavljaju ove dunosti nijesu za njih kvalifikovani.105 Visoki rukovodni kadar se postavlja na poloaje po politikoj liniji, a ne po principu zasluga u radu. Nepostojanje pouzdanog i kredibilnog rukovodeeg kadra ozbiljno utie na moral i produktivnost zaposlenih.106 Sumnje u njihovu objektivnost i profesionalizam donekle manje iznenauju kada se pogledaju rezultati rada odjeljenja za unutranju kontrolu policije, vojske i ANB. Do sada nijedan vii dravni slubenik nije bio pod istragom. Izvjetaji se uglavnom bave slubenicima niih inova
102 Prijereferendumska podjela izmeu onih koji su bili za nezavisnost i onih koji su bili protiv nje jo uvjek je vidljiva u svakodnevnom politikom ivotu. Na primjer, usvajanje Ustava Crne Gore dovelo je do politikog zastoja oko rijeavanja pitanja, kao to su ime zvaninog jezika itd. 103 Odgovor Agencije za zatitu linih podataka na zahtjev Uprave policije. Dostupno na adresi: <http://azlp.me/index.php/sr/miljenja> 104 Gdin aranovi, naelnik Jedinice unutranje kontrole policije. Broj zaposlenih i uslovi rada su slabe take Odjeljenja unutranje kontrole. <http://www.pobjeda.me/ arhiva/?datum=2010-11-04&id=194347>. 105 Razgovor sa predstavnicima nadlenih nezavisnih institucija za nadzor. Podgorica, februar 2011. 106 Isto.
170
Crna Gora i na niim poloajima. tavie, izvjetaji ovih odjeljenja se uopte ne bave time kako akteri sistema bezbjednosti troe budetska sredstva.107
3.4. Transparentnost i uloga civilnog drutva

Participiranje organizacija civilnog drutva (NVO) u demokratskoj kontroli klju je za obezbjeivanje javne odgovornosti i transparentnosti sektora bezbjednosti. Angaovanje organizacija civilnog drutva u domenu politike bezbjednosti znaajno doprinosi odgovornosti i dobroj upravi. Nevladine organizacije nisu samo kontrolori rada Vlade, ve i pokazatelj toga koliko su graani zadovoljni uinkom ovih institucija. Na ovaj nain oni dijele odgovornost po pitanju javne bezbjednosti (Caparini & Cole 2008: 5). Postoje brojne prednosti rada NVO, kao dodatnog, nezvaninog stuba za upravljanje sektorom bezbjednosti. Na primjer, est je sluaj u zemljama u tranziciji da politike elite dre monopol nad procesom reforme. Nevladine organizacije mogu da sprovode svoju ulogu kontrolora na veliki broj naina, na primjer, tako to e sprovoditi istraivanja, obavjetavati javnost putem organizovanja dijaloga i debata o pitanjima politike bezbjednosti, sprovoenjem programa obuke politiara i donosilaca odluka i stavljanjem problema reforme sektora bezbjednosti na politiki dnevni red. Ipak, organizacijama civilnog drutva potrebne su odreene alatke za sprovoenje ovih zadataka. One obuhvataju slobodan pristup informacijama, dobre veze sa zvaninim nadzornim tjelima, kao i mogunost podnoenja albi u sluaju da im pripadnici sektora bezbjednosti ili zvaninih nadzornih tjela ne prue informacije koje su ovlaeni da po zakonu dobiju. Stoga je transparentnost jedan od glavnih preduslova za rad NVO i za njihovo sprovoenje nadzora. Ako se sada sa teoretskih razmatranja fokusiramo na situaciju na terenu u Crnoj Gori, vidjeemo da je RSB poela bez neophodnog uestvovanja civilnog drutva.108 Civilno drutvo bi zakonodavcima pruilo bolje razumjevanje konteksta, okolnosti i potreba zemlje i omoguilo im da bolje sagledaju dravne potrebe u ovoj oblasti. tavie, pet godina nakon sticanja nezavisnosti, nivo uestvovanja i doprinosa civilnog drutva i dalje nije zadovoljavajui, uprkos nekim uinjenim pomacima (ukljuujui u to i osnivanje nekoliko organizacija civilnog drutva koje se bave pitanjima reforme sektora bezbjednosti i kvalifikovanih novinara). ini se da su i danas prisutni ostaci preanjeg naina razmiljanja, u kome su bezbednosna pitanja bila striktno rezervisana za izvrnu vlast, te civilno drutvo tu nije imalo ta da istrauje ili da dovodi u pitanje. Uinak civilnog drutva zavisi od zakona koji garantuju slobodan pristup informacijama. Slobodan pristup informacijama garantuju Ustav Crne Gore i Zakon o slobodnom pristupu informacijama. Broj zahtjeva poslat dravnim institucijama po ovom pitanju povjeao se poslednjih nekoliko godina. Veina zahtjeva potie od organizacija civilnog drutva, dok su manji broj uputili sami graani. To ukazuje da se poboljala transparentnost sektora bezbjednosti, kao i da je javnost spremnija da koristi svoje pravo da dobije traenu informaciju. Jo jedan dokaz vee transparentnosti ogleda
107 Za vie informacija vidjeti: Izvjetaj o izvrenoj kontroli sektora bezbjednosti. CEDEM, 2010. 108 Organizacija civilnog drutva, graana, strunjaka za bezbjednost.
171
se u saradnji predstavnika sektora bezbjednosti i civilnog drutva u formi zajednikih sastanaka, konsultacija, obuka, seminara itd. S druge strane, nae istraivanje identifikovalo je i ozbiljne nedostatke u primjeni Zakona o slobodnom pristupu informacijama. injenica da Crna Gora nema nezavisno tjelo koje bi se bavilo samo obezbjeivanjem primjene ovoga Zakona stvara brojne probleme. Na primjer, veoma esto institucije ne ele da daju informacije pod izgovorom da su povjerljive. Nakon toga, pojedinac ili grupa ljudi koja je podnela zahtjev moe podneti albu sudu. U velikom broju sluajeva institucija za koju je sud utvrdio da je nezakonito odbila da obezbjedi pristup informacijama ne potuje sudsku odluku i za to ne trpi nikakve negativne posljedice (predstavnik NVO 2011). Jednostavno reeno, pravo na slobodan pristup informacijama garantovano je u teoriji, ali esto se ne potuje u praksi, bez ikakvih posljedica po institucije koje kre zakon. Ukratko, iako je transparentnost bezbjednosnog sektora unaprijeena, jo uvijek se ne nalazi na zadovoljavajuem nivou.
3.5. Finansijski nadzor i kontrola

Crna Gora je posljednjih godina preduzela veliki broj aktivnosti kako bi poveala finansijsku transparentnost sektora bezbjednosti. Usvojeni su zakoni, a uspostavljeni su i funkcioniu kontrolni mehanizmi za njihovu kontrolu i primjenu. Dravna revizorska institucija je osnovana za kontrolu pravilnosti, efikasnosti i djelotvornosti korienja budeta i upravljanja dravnom imovinom. Ova institucija je do sada sprovodila i posebne revizije aktera sistema bezbjednosti109, ali takva praksa nije ni esta ni redovna. Finansijsku transparentnost sektora zasigurno ometa injenica da su policija, vojska i ANB izuzete iz redovnog procesa javnih nabavki.110 Ovo moe da dovede do zloupotrebe fondova sa javnim nabavkama, koje ne spadaju u ovu kategoriju povjerljivih nabavki, a za koje se netano tvrdi da jesu takve prirode. Jedan od primjera jeste izgradnja nove zgrade Uprave policije, koja je kotala 13 miliona evra bez javnog tendera (Vijesti 2011). Druga ozbiljna prepreka ovom procesu jeste to to skuptinski Odbor za bezbjednost i odbranu ne informie javnost o tome da li akteri sektora bez bjednosti koriste ili ne koriste svoje resurse u skladu sa zakonom. Dravna revizorska institucija i Komisija za javne nabavke do sada nisu pokretale krivine istrage, dok je i sama policija za tri godine podnijela svega tri krivine prijave koje se odnose na mogue zloupotrebe zvaninih poloaja u procesu javnih nabavki (Institut Alternativa, str. 56). Javnost nije obavijetena o tome kako su sudovi odluili u ovim sluajevima.
3.6. Nadzor sudstva

Vanost nezavisnog, objektivnog i funkcionalnog sudstva u kontroli sektora bezbjednosti radi obezbjeivanja odgovornosti jeste presudna. Ovo se posebno odnosi na
109 Revizije policije, Ministarstva odbrane, Policijske akademije itd. 110 Kako je predvieno Ukazom o spoljnotrgovinskim fondovima za specijalne svrhe. Usvojila ga je Vlada Crne Gore 21. oktobra 2010.
172
Crna Gora ulogu sudstva prilikom donoenja presuda po pitanju ustavnosti zakona, koje se odnose na reformu sektora bezbjednosti, kao i prilikom odluivanja u sluajevima protiv aktera u sektoru bezbjednosti. Takoe, traba napomenuti vanost koju sudstvo ima kod albi na odluke nadzornih tijela sektora bezbjednosti, kao i kod odluivanja o davanju odobrenja za upotrebu specijalnih istranih mjera koje e koristiti ANB i policija. Tokom posljednjih petnaest godina bilo je mnogo pokuaja reforme crnogorskog sudstva. Obim ovih reformi je ogranien. Dio razloga jeste to to su sudske institucije trpjele uticaj prolih konteksta, u kojima je dnevna politika direktno uticala na njihov rad. Loe funkcionisanje sudstva u Crnoj Gori pokazatelj je odreenih problema sa kojima se suoavaju sve dravne institucije u zemlji. Zakonodavna i izvrna vlast esto su kritikovane zbog nepotovanja sudstva kao posebne grane vlasti. Prilikom istraivanja registrovali smo veliki broj sluajeva u kojima dravne institucije, posebno policija, nisu postupale u skladu sa sudskim odlukama. Na primjer, takvo je ignorisanje odluke o pritvoru, najee bez objanjenja. Kao dodatak tome, u sloenim sluajevima deava se da policija i tuilatvo ne predaju dokaze odbrani.
4. Zakljuci
Od poetka tranzicije, a posebno odmah nakon sticanja nezavisnosti, preduzet je veliki broj koraka kako bi se domai sektor bezbjednosti stavio pod demokratsku i civilnu kontrolu. Ipak, ostalo je jo mnogo nedovrenog posla. Pozitivno je to to je Crna Gora zavrila izradu pravnog okvira i osnovala odreen broj institucija za kontrolu i nadzor. Uloga skuptinskog Odbora za bezbjednost i odbranu mora se posebno istai, jer je znatno napredovala od osnivanja Odbora 2005. godine. Sa druge strane, dravne institucije moraju u budunosti da naprave mjerljive rezultate na ovom planu. Njihovo nesmetano, uspjeno i efikasno funkcionisanje, zajedno sa kontinuiranom primjenom zakona, ostae kljuni izazov za predstojei period. Ispunjavanja ovog zadatka jeste od izuzetne vanosti za zemlju i za dobrobit njenih graana, ali i za oprijedeljenje Crne Gore da postane lanica EU i NATO.
5. Preporuke
Vlada (nadlena ministarstva, tj. Ministarstvo unutranjih poslova i Ministarstvo odbrane) trebalo bi da naprave sveobuhvatni plan reforme sektora bezbjednosti, koji obuhvata: uesnike reforme, sredstva, odnos trokova i dobiti, kao i sve druge relevantne informacije. Takav dokument bi trebalo da bude dostupan za javnu raspravu, drugim rijeima potrebno je izbjei pristup od vrha ka dolje, to je bila prethodna praksa u reformi sektora bezbjednosti. Kao dodatak tome, plan bi trebalo razmatrati u okviru skuptinskog Odbora za bezbjednost i odbranu. Na kraju, Skuptina bi trebalo da izglasa ovaj dokument, koji e postaviti jasne smjernice i putanju reforme. 173
Rad na jaanju uloge skuptinskog Odbora za bezbjednost i odbranu ne smije se prekidati. Sami poslanici, kao i organizacije civilnog drutva, treba da doprinesu ovom procesu. Potrebni su novi i praktini predlozi, koje e dati Odbor. Mogui katalizator ovakve promjene bilo bi uvoenje novih poslanika u rad Odbora. Takoe, godinje planove koji se odnose na nadzor koji vri Odbor trebalo bi usvajati na vrijeme, te sprovoditi konkretne korake koji e voditi ka njegovoj implementaciji. Parlament bi trebalo da obezbijedi bolje uslove rada za lanove Odbora i da nastavi da jaa materijalne i ljudske resurse koji su mu na raspolaganju. Skuptinski Odbor za bezbjednost i odbranu mora da pone da vodi istrage u oblasti finansija. Odbor bi trebalo da prui javnosti informacije koje se odnose na rezultate ovih istraga kako bi graani bili upoznati sa tim kako se troi novac prikupljen od poreza. Odbor bi mogao samostalno da sprovodi istrage, ali bi takoe trebalo da sarauje sa Dravnom revizorskom institucijom. Hitno je potrebno pronai odgovarajui mehanizam, koji bi smanjio uticaj politike u ovoj oblasti. Svakako da je odreeni uticaj politike neizbjean, ali je neprihvatljivo pretvarati skuptinski Odbor za bezbjednost i odbranu u arenu za rjeavanje politikih pitanja, a sve na raun kontrole sektora bezbjednosti. Trebalo bi obezbijediti vie ljudskih i materijalnih resursa za skuptinski Odbor za bezbjednost i odbranu i za druge odbore, ali i za druge nezavisne dravne institucije (kao to su Ombudsman, DRI itd.). Nadzorni organi bi trebalo bolje da komuniciraju i koordiniu svoj rad. Ovo je od sutinske vanosti za njihov uinak. Jedan od naina da se postigne bolja komunikacija jeste potpisivanje memoranduma o razumijevanju izmeu nadlenih institucija. Skuptinski Odbor za bezbjednost i odbranu mogao bi biti inicijator ovakve prakse. Osnovni nivo transparentnosti neophodan je preduslov za to da spoljni akteri mogu adekvatno da kontroliu sektor bezbjednosti. Nije dovoljno proklamovati ta prava u Ustavu i donijeti odgovarajue zakone. Analizom smo doli do zaklju ka da je potrebno osnovati jednu nezavisnu instituciju (ili dodijeliti nova, posebna ovlaenja postojeim), koja bi garantovala potovanje prava na slobodan pristup informacijama. Vladina Uredba o spoljnoj trgovini sredstvima za posebne namjene trebalo bi da bude izmijenjena i dopunjena tako da, tamo gdje je to mogue, akteri sektora bez bjednosti budu u okvirima optevaeih pravila javnih nabavki. Kombinovani efekat ovih promjena (ukoliko budu sprovedene) doveo bi do vee odgovornosti rada mjesnog sektora bezbjednosti i direktno sluio dobrobiti crnogorskih graana. Ipak, ne smijemo zanemariti prepreke na putu implementacije reformi, ukljuujui u to i prisustvo dugovjene elite na vlasti i duboko podijeljeno drutvo. Ostaje, meutim, otvoreno pitanje da li je realno oekivati da dravni akteri u sistemu bezbjednosti prihvate i otponu reforme, kao i da li su politike okolnosti pogodne za ubrzano sprovoenje tog procesa. Naalost, ne postoji prost i direktan odgovor na ova pitanja. Nadamo se da e vrijeme pred nama pruiti neke odgovore i da e se proces refome nastaviti (kako vjerujemo da je on nepovratan) u pravom smjeru i odgovarajuim tempom.
174
Crna Gora
Zakonodavna tijela Skuptina Crne Gore Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo Odbor za politiki sistem, pravosue i upravu Nedravni akteri koji koriste silu Privatne bezbjednosne kompanije Kriminalne grupe Radikalne vjerske formacije (Vehabije) Odbor za bezbjednost i odbranu Odbor za meunarodne odnose i evropske integracije Odbor za ekonomiju, finansije i budet Odbor za rodnu ravnopravnost
IZV R N
T AS VL
ZAKO NO DA
TV
N GRAA
SK
Dravni akteri koji koriste silu Policija Vojska Obavjetajne slube Agencija za nacionalnu bezbjednost
Nezavisne agencije Ombudsman Dravna revizorska institucija Savjet za graansku kontrolu rada policije Agencija za zatitu linih podataka
DR
TVO
175
Aneks: Holistika matrica aktera sektora bezbjednosti u Crnoj Gori
LAST AV VN
SU
DS
Literatura
Zakonodavstvo
1. Vlada. Uredba o spoljnoj trgovini sredstvima za posebne namjene. Vlada Crne Gore, 21. oktobra 2010. 2. Skuptina Crne Gore. Strategija odbrane. Slubeni glasnik, br. 79/08. Podgorica, 2002. 3. Skuptina Crne Gore. Zakon o sudovima. Slubeni glasnik, br. 5/02. Podgorica, 2002. 4. Skuptina Crne Gore. Zakon o zatiti lica i imovine. Slubeni glasnik, br. 01470/2. Podgorica, 2005. 5. Skuptina Crne Gore. Zakon o Agenciji za nacionalnu bezbjednost. Slubeni glasnik. Podgorica, 2005. 6. Skuptina Crne Gore. Ustav Crne Gore. Slubeni glasnik, br. 01-514/21. Podgorica, 2007. 7. Skuptina Crne Gore. Strategija nacionalne bezbjednosti Crne Gore. Slubeni glasnik, br. 75/08. Podgorica, 2008. 8. Skuptina Crne Gore. Zakon o odbrani. Slubeni glasnik, br. 47/07 (7. 8. 2007); 86/09 (25. 12. 2009); 88/09 (31. 12. 2009). Podgorica, 2009. 9. Skuptina Crne Gore. Zakon o vojsci Crne Gore. Slubeni glasnik, br. 01-993/23. Podgorica, 2009. 10. Skuptina Crne Gore. Zakon o policiji Crne Gore. Slubeni glasnik, br. 28/2005. Podgorica, 2009.
Izvjetaji i urnali
1. Born, Hans. Parlamentarni nadzor sektora bezbjednosti. Principi, mehanizmi i praksa. (Parliamentary oversight of the Security Sector. Principles, mechanism and practice.) DCAF i PU, 2003. 2. Bryden, Alan and Hanggi, Heiner (eds.). Security Governance in Post-Conflict Peacebuilding. DCAF Yearbook 3, 2005. 3. Caparini, Marina & Cole, Eden. Sluaj javnog nadzora sektora bezbjednosti: koncepti i strategije. U: Javni nadzor sektora bezbjednosti Prirunik za organizacije
176
Crna Gora graanskog drutva. Bratislava: UNDP Bratislava regionalni centar and DCAF, 2008: 525. 4. Centar za demokratiju i ljudska prava (engl. CEDEM). Istraivanje javnog mnjenja. 20022011. <http://www.cedem.me/index.php?IDSP=1249&jezik=eng.> 5. Centar za demokratiju i ljudska prava (engl. CEDEM). Analiza konteksta reforme sektora bezbjednosti Crne Gore, 19892009. 2010a. 6. Centar za demokratiju i ljudska prava (engl. CEDEM). Izvrna kontrola sektora bezbjednosti. 2010b. 7. Centar za demokratiju i ljudska prava (engl. CEDEM) (2010c). Context of Security Sector Reform in Montenegro. 8. Centar za demokratiju i ljudska prava (engl. CEDEM). Izvjetaj o nadzoru sudstva u Crnoj Gori. 2011. <http://www.cedem.me/fajlovi/attach_ fajlovi/pdf/izvjestaj-o-izvrsenom-monitoringu-2011-10-3.pdf.> 9. Savjet za graansku kontrolu rada policije. Izvjetaj Savjeta za graansku kontrolu rada policije, 20052008. 2008. <http://www.hraction.org/wp-content/ uploads/ gradj_kontrola_policije_u_cg_2005-2008.pdf.> 10. Evropska komisija. Analitiki izvjetaj za Crnu Goru, 9. novembar 2010. 2010. <http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2010/ package/ mn_rapport_2010_en.pdf.> 11. Institut Alternativa. Javne nabavke u Crnoj Gori transparentnost i odgovornost. Bez datuma: 56. 12. Institut Alternativa. Komentar na tekst predloga Zakona o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane usvojenog na sjednici Odbora za odbranu i bezbjednost Skuptine Crne Gore dana 22. 11. 2010. 2010. <http:// www.institut-alternativa.org/wp-content/uploads/2011/02/komentari-insti tutaalternativa-na-zakon-o-parlamentarnom-nadzoru.pdf.> 13. Ministarstvo unutranjih poslova i dravne uprave. Strategija reforme policije za period 20112013. 2010. <http://www.upravapolicije.com/ fajlovi/upravapolicije/editor_fajlovi/pdf_fajlovi/Strategija_reforme_policije.pdf.> 14. Laki, Olivera. Veljovi ukinuo jedinici unutranje kontrole policije pristup elektronskoj bazi podataka. Vijesti, 23. 2. 2011. <http://www.vijesti.me/vijesti/ veljovic-ukinuo-unutrasnjoj-kontroli elektronske-baze-podataka-clanak-7828> 15. Mirjai, Marija. Dravna revizorska institucija: Vlada loe sprovodi preporuke revizora. Vijesti, 17. 3. 2011.
177
16. Uprava policije. Godinji izvjetaj o radu policije i stanju bezbjednosti, 2008. 2008. <www.upravapolicije.com.> 17. Dravna revizorska institucija. Izvjetaj Dravne revizorske institucije o Reviziji godinjeg finansijskog izvjetaja Ministarstva odbrane. 2007. 18. Vijesti, 2011. <http://www.vijesti.me/vijesti/ mup-besplatno-koristi-zgradu-koju-je-kupio-aco-dukanovic-clanak-11168.> 19. Inicijativa mladih za ljudska prava. Godinji izvjetaj za 2009. 2009. <www.yihr. me.>
Intervjui
1. Predstavnik nezavisne institucije za nadzor. Podgorica, februar, 2011. 2. Poslanici Skuptine Crne Gore. Podgorica, februar, 2011. 3. Predstavnici istaknutih NVO. Podgorica, februar, 2011.
178
Crna Gora
179
Srbija
Poglavlje 7 Srbija
Autori: Predrag Petrovi, Gorana Odanovi, ore Popovi, Marko Savkovi i Jelena Radoman111
111 Predrag Petrovi je istraiva koordinator u Beogradskom centru za bezbednosnu politiku (www. bezbednost. org); Gorana Odanovi, ore Popovi i Marko Savkovi su istraivai u Centru. Jelena Radoman je bila istraiva Centra, a sada radi u Centru za istraivanje javne politike.
181
ZKP OOB VSS PSUP IBK GI ZBS MF VOA VPI VBA ZJN UJN PJN PNS DRI BIA Zakon o krivinom postupku Odbor za odbranu i bezbednost Narodne skuptine Republike Srbije Visoki savet sudstva Policijski sektor za unutranje poslove Interna i budetska kontrola Generalni inspektor Zakon o budetskom sistemu Ministarstvo finansija Vojnoobavetajna agencija Vojni policijski inspektor Vojnobezbednosna agencija Zakon o javnim nabavkama Uprava za javne nabavke Portal javnih nabavki Poslovnik Narodne skuptine Republike Srbije Dravna revizorska institucija Bezbednosno-informativna agencija
182
Srbija
Sektor bezbednosti moe predstavljati jednu od najveih prepreka za konsolidovanje demokratije u postautoritarnoj i postkonfliktnoj zemlji kao to je Srbija. Osnovna pitanja kojim emo se baviti u ovom poglavlju jesu ta je postignuto u sektoru bezbednosti Srbije, koje su njegove slabosti, te kako to utie na demokratiju. Usredsrediemo se na dve komponente odgovornosti: na usklaenost pravnih akata i potovanje ljudskih prava, te na transparentnost raspodele i troenja sredstava. Posebno emo se zadrati na odgovornosti koju bezbednosne institucije imaju u odnosu na Vladu, ministarstvo kome pripadaju (vertikalna odgovornost), kao i u odnosu na ostale ogranke Vlade (horizontalna odgovornost). Odabrali smo ova dva aspekta, zato to naa istraivanja ukazuju na to da primena u tim oblastima nije potpuna, ali i zato to su potovanje ljudskih prava i finansijska odgovornost bitni za uspostavljanje odgovorne dravne uprave. Razmotriemo i demokratsku odgovornost aktera u sektoru bezbednosti, ukljuujui u to i mehanizme nadzora, njihov razvoj i funkcionisanje, njihov uinak i nivo odgovornosti, kao i njihova postignua i slabosti. Prema jednom od glavnih nalaza ovog istraivanja, Srbija je prola kroz prvu fazu reforme sektora bezbednosti: pravni okvir kojim se ovaj sektor regulie uglavnom je uspostavljen112; postoje institucije za nadzor i kontrolu, a ceo sektor nalazi se pod demokratskom civilnom kontrolom. Druga faza reforme od svih aktera sektora bezbednosti zahteva da potpuno primenuju i potuju zakonski okvir.113
2. Kontekst
Kada je 2006. godine114 Srbija stekla dravnost, bili su ispunjeni svi preduslovi neophodni za stvaranje pravnog okvira kojim se regulie sektor bezbednosti. U to vreme usvojen je novi Ustav, kojim je postavljen temelj za pravno regulisanje nadlenosti, misija i zadataka institucija sektora bezbednosti u Srbiji, kao i za uspostavljanje jasnog i demokratskog lanca komandovanja ovim institucijama. Strategija nacionalne bezbednosti i Strategija odbrane usvojene su nakon usvajanja relevantnih zakona: Zakona o odbrani (2007), Zakona o Vojsci Srbije, Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji (2002) i Zakona o policiji (2005). Ovi zakoni bili su usvojeni pre Ustava i trebalo bi da predstavljaju pravni okvir kojim se reguliu sektor bezbednosti i odbrana Srbije. Meutim, oni su prilino nejasni i nekoherentni.
112 Naime, ne postoji zakon kojim bi bio regulisan rad privatnih bezbednosnih kompanija. 113 Vie o reformi sektora bezbednosti pogledati u: Edmunds, Timoti. Reforma sektora bezbednosti: koncepti i implementacija. U: Fluri, Filip i Hadi, Miroslav. (eds.) Reforma sektora bezbednosti. eneva, Beograd: DCAF, CCMR, 2004: 5053. 114 Savezna Republika Jugoslavija postojala je do 2003. godine kada je osnovana Dravna zajednica Srbija i Crna Gora. Na referendumu 2006. godine Crna Gora je proglasila nezavisnost, okonavi tako postojanje savezne zajednice dve drave.
183
1. Uvod
Razlog za to je nedostatak konsenzusa politikih elita o osnovnoj strategiji spoljne i bezbednosne politike i njenih prioriteta, uprkos postavljenom cilju evropskih integracija. Ovo je uticalo na kvalitet stratekih dokumenata, koji su sastavljani u skladu s politikom vladajuih partija. Proputena je prilika da se stvori nov, koherentan i detaljan strateki okvir. Slabosti ovih zakona postaju uoljive tokom njihove primene. Premda su usvojeni propisi koji se odnose na odgovornost aktera u sektoru bezbednosti, u praksi se to ne osea. Izvrna vlast i dalje kontrolie sektor bezbednosti. Svim primarnim zakonima vezanim za sektor bezbednosti obezbeeni su i mehanizmi pomou kojih Vlada moe kontrolisati njegove aktere. Zakon o Vojsci Srbije iz 2007. godine uvodi nosioce kontrole, kao to je to, na primer, Inspektorat odbrane. Izmenama i dopunama ovog zakona uvedeno je 2009. godine i telo koje kontrolie vojnu policiju (Vojni policijski inspektor). Rad vojnoobavetajnih slubi (Vojnoobavetajna agencija i Vojnobezbednosna agencija) regulisan je Zakonom o bezbednosnim slubama Savezne Republike Jugoslavije 2002. godine. Ovaj Zakon bio je usklaen s meunarodnim standardima, ali nikad nije implementiran.115 Novi zakon kojim se regulie rad ovih slubi usvojen je 2009. godine.116 Premda su njime uvedeni novi mehanizmi kontrole vojnih obavetajnih slubi, kao to je, na primer, Generalni inspektor, njihova ovlaenja nije uvek pratio neophodan sistem povratnog nadzora. Na primer, svaki predstavnik Vojnobezbednosne agencije moe pristupiti bilo kojoj bazi podataka bilo kog dravnog tela bez sudskog naloga, odnosno bez ikakve kontrole.117 Zakoni koji reguliu rad policije i Bezbednosno-informativne agencije usvojeni su pre usvajanja Ustava iz 2006. godine. Zakonom o policiji (2005) uvedena je unutranja kontrola rada policije. Meutim, Zakonom o Bezbednosno-informativnoj agenciji (2002) nije obezbeena dovoljna kontrola bezbednosne obavetajne agencije, o emu e biti vie rei u daljem tekstu. Parlamentarna kontrola sektora bezbednosti delimino je ustanovljena Ustavom, kojim je propisano da Skuptina treba da nadzire i kontrolie rad bezbednosno-obavetajnih agencija (Ustav Srbije, l. 99). Uloga Skuptine u kontrolisanju ovih slubi preciznije je definisana u l. 16 i 20 Zakona o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije iz 2007. godine. Ova ovlaenja dalje su razraena u Zakonu o Narodnoj skuptini iz 2010. godine i u Poslovniku Skuptine. Sudska kontrola sektora bezbednosti i dalje nije adekvatna. Iako imaju mehanizme kojima mogu kontrolisati rad aktera sektora bezbednosti, sudovi oklevaju da ih upotrebe. To se moe videti i u tekuoj reformi pravosudnog sistema, koju je, meu ostalima, kritikovala i Evropska komisija.118 Reforma je uticala na to da se sudije koje bi trebalo da budu odgovorne za kontrolu oseaju nesigurno. Sve sudije prole su pro-
115 Milosavljevic B. i Petrovic P. 2009. Godisnjak reforme sektora bezbednosti u Srbiji. BCSP. pp. 229-230. 116 Zakon o Vojnobezbednosnoj agenciji i Zakon o Vojnoobavetajnoj agenciji. Slubeni glasnik br. 88/09. 117 lan 9. 118 Evropska komisija. Godinji izvetaj o napretku Srbije. 2010: 1112.
184
Srbija blematinu proceduru reizbora. Evropska komisija istakla je brojne nedostatke ovog procesa. itava procedura je ponovljena, ali se pred Ustavnim sudom i dalje nalaze predmeti vezani za ovaj reizbor. Dravni sektor bezbednosti bie u potpunosti odgovoran onda kada nove institucije zaduene za nezavisni nadzor ukljuujui u to i Poverenika za informacije od javnog znaaja i zatitu linih podataka (Poverenik), Zatitnika graana (Ombudsman) i Dravne revizorske institucije ponu da izvravaju svoja ovlaenja. Rad svakog od ovih nezavisnih nadzornih tela regulisan je drugim zakonom.119 U njima su detaljnije definisani nadzor sektora bezbednosti i zatita ljudskih prava, kao i razlika izmeu informacija koje treba da ostanu poverljive radi zatite privatnosti ili radi nacionalne bezbednosti i informacija koje ne treba da budu tajne. Jo jedan bitan zakon jeste Zakon o Zatitniku graana iz 2005. godine. Institucija Zatitnika graana ustanovljena je Ustavom i ima zadatak da titi ljudska prava. Ombudsman kontrolie to da li vladine institucije rade u skladu sa zakonom i da li su zatiena ljudska prava (l. 17). Iako su dravni organi duni da sarauju s Ombudsmanom, njegove odluke nisu obavezujue. Kontrola dravnih finansija regulisana je Zakonom o budetu, Zakonom o budetskom sistemu i Zakonom o Dravnoj revizorskoj instituciji iz 2005. Dravna revizorska institucija nije zapoela svoj rad sve do 2009. godine zbog nedostatka sredstava. Ovoj instituciji, naalost, i dalje nedostaje strunost kako bi kontrolisala finansije sektora bezbednosti. Konano je 2008. godine donoenjem Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije uvedeno jo jedno nezavisno, antikorupcijsko telo. Slino ostalim nezavisnim nadzornim institucijama, i Agenciji za borbu protiv korupcije nedostaju sredstva. Uz to, ova Agencija nema istrana ovlaenja, to umanjuje njenu ulogu i oteava pravilno funkcionisanje. Svim pomenutim zakonima u Srbiji su prvi put uspostavljena nezavisna nadzorna tela i preduslovi za to da akteri sektora bezbednosti za svoj radu budu potpuno odgovorni graanima.
3. Odgovornost za zakonitost rada i za potovanje ljudskih prava

3.1. Kontrola i nadzor izvrne vlasti
Izvrna vlast ima iroka ovlaenja kada je u pitanju nadzor sektora bezbednosti. Ta ovlaenja podrazumevaju usmeravanje i koordinaciju rada bezbednosnih institucija, odobravanje njihove unutranje organizacije, kao i postavljanje i razreavanje njihovih rukovodilaca i direktora. Akteri sektora bezbednosti duni su da izvrnoj vlasti
119 Treba posebno napomenuti Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja iz 2004. godine, Zakon o zatiti linih podataka iz 2008. godine i Zakon o poverljivosti podataka iz 2009. godine.
185
podnesu godinje izvetaje u kojima e prikazati rezultate svoga rada, kao i preduzete mere. Unutranja kontrola i inspektorati predstavljaju najvanije mehanizme pomou kojih izvrna vlast kontrolie zakonitost rada i potovanje ljudskih prava. Najpouzdaniji podaci o nezakonitim aktivnostima aktera sektora bezbednosti najee potiu upravo iz samih tih institucija.120 U tom smislu, Srbija sporo, ali stalno napreduje. Tokom demokratske tranzicije koja traje vie od deset godina usvojeni su skoro svi zakoni vezani za sektor bezbednosti121 i uvedeni mehanizmi unutranje kontrole u skoro sve bezbednosne institucije. Zakonima su telima unutranje kontrole data dovoljna ovlaenja za efikasno obavljanje zadataka. Ova tela imaju pravo da pristupaju prostorijama i dosijeima i da sakupljaju, uvaju i objavljuju podatke. Takoe, mogu da uzimaju izjave od zaposlenih, od oteenih strana i od svedoka. Uspostavljeni su kanali kojima graani i zaposleni u sektoru bezbednosti mogu podnositi albe. Meutim, iako su uvedene pravne promene, one nisu potpuno primenjene u praksi. Tako, rad tela unutranje kontrole nije dovoljno dobar, iako neka od ovih tela rade ve due vreme. Na primer, u periodu izmeu 2006. i 2007. godine Sektor unutranje kontrole policije (SUKP) primio je i obradio vie od trinaest hiljada albi i drugih dokumenata, u kojima postoje pritube na rad policije, ali poinioci koji pripadaju srednjem i viem nivou upravljanja nisu pozvani na odgovornost. To potvruju i rei naelnika Sektora unutranje kontrole Dragoljuba Radovia: Policijski slubenici na rukovodeim pozicijama donedavno nisu bili pod lupom unutranje kontrole. Sada je drugaije, jer e njihova odgovornost biti prvi put ozbiljno razmatrana. Ovo je veliki korak za Sektor unutranje kontrole, iako rezultati tek treba da pristignu.122 Nedavni skandali (videti uokvireni tekst 1) pokazuju da ova nadzorna tela imaju ograniena ovlaenja i da u policiji jo uvek postoje nedodirljivi pojedinci, koje je teko pozvati na odgovornost.123 Za ovakvo stanje postoje dva mogua objanjenja. Prvo se odnosi na nedostatke koji postoje u Zakonu o policiji iz 2005. godine. Prema njemu, na primer, ministar unutranjih poslova ima pravo da preuzme predmete na kojima radi SUKP i da ih preda drugom telu ukoliko zakljui da bi ono bolje obavilo taj posao. Ovo naruava autonomiju SUKP-a i implicitno delotvornost mehanizama unutranje kontrole. Drugo, SUKP ima veoma ograniene resurse. Prema informacijama MUP-a, u ovom sektoru zaposleno
120 Hans Born and Ian Leigh, Making Intelligence Accountable, DCAF, University of Durham, Parliament of Norway, 2005, p.26. 121 Zakon o privatnom obezbeenju nije donesen vie od sedamnaest godina, to van efektivne kontrole dravnih institucija ostavlja tri hiljade privatnih bezbednosnih kompanija, koje zapoljavaju izmeu etrdeset i ezdeset hiljada ljudi. Vie o preprekama vezanim za usvajanje Zakona o privatnom obezbeenju videti u: Petrovi, Predrag. Rezervisani domeni kao prepreke normativnom regulisnju privatnog sektora u Srbiji. Radni dokument br.1, 2011. 122 Unutranja kontrola zavodi red u MUP-u. Politika online, 26. septembar 2010. <http://www. politika.rs/rubrike/Hronika/Unutrasnja-kontrola-zavodired-u-MUP-u.lt.html (unofficial translation)>. 123 Istraga o tajnim ureajima generala kasnila zbog svae. Blic, 10. avgust 2011. <http://www.blic. rs/Vesti/Hronika/249892/Istraga-o-tajnim-uredjajima-generala-kasnila-zbog-svadje>.
186
Srbija je samo ezdeset osam procenata planiranog kapaciteta zaposlenih, a nedostaju mu i oprema i prostor. U mnogim regionalnim centrima, na primer, postoji samo jedna kancelarija i ne postoji prostorija u kojoj bi mogli biti voeni razgovori. Moe se tako desiti da graani albu protiv policajca podnose u prostorijama u kojima taj policajac radi. Uokvireni tekst 1: Nedodirljivi u policiji Krajem aprila 2011. godine Srbiju je uzdrmao policijski skandal. Otkriveno je da je Bratislav Bata Diki, komandant ardarmerije, bio pod istragom i tajnim policijskim nadzorom zbog krivinog dela prislukivanja drugih viih zvaninika andarmerije. Dikievi telohranitelji primetili su da ih prati vozilo kriminalistike policije, ime je istraga bila ugroena. Nakon toga dolo je do ozbiljnog sukoba izmeu Dikia i Rodoljuba Milovia, efa Uprave kriminalistike policije. Odlueno je da bude oformljena posebna komisija koja e detaljno istraiti sluaj. Meutim, komisija je formirana tek nakon dva dana, jer je bilo neslaganja oko toga ko e se nai u njenom sastavu. Za to vreme mogli su biti uklonjeni svi dokazi, kao to je, na primer, oprema za prislukivanje. I bez razmatranja konkretnih injenica vezanih za ovaj sluaj i njihovih politikih implikacija, pomenuti incident pokree dva vana pitanja: Da li su postojei mehanizmi unutranje kontrole delotvorni? Imaju li vii zvaninici dovoljno snage da kontroliu sve pojedince i jedinice kojima rukovode? Slina situacija je i sa Unutranjom i budetskom kontrolom Bezbednosno-informativne agencije (BIA). Ova institucija postoji ve due vreme, ali nema dovoljno autonomije u svom radu. Osnivanje i ovlaenja Unutranje i budetske kontrole regulisani su poverljivim podzakonskim aktima. Njih donosi direktor BIA, kome za svoj rad odgovora Unutranja i budetska kontrola. Ni izvrna vlast ni Skuptina nemaju direktnu nadlenost nad Unutranjom i budetskom kontrolom. Stoga se ne moe tano utvrditi koliko je rad ovog tela nezavisan, odnosno koliko je ona samostalna u odnosu na ostatak BIA. Time bi se trebalo pozabaviti u novom Zakonu o Bezbednosno-informativnoj agenciji, kojim bi, izmeu ostalog, trebalo da bude uvedena i institucija Generalnog inspektora Bezbednosno-informativne agencije. Njega e imenovati Skuptina, a on e njoj odgovarati za svoj rad. Ostala tela unutranje kontrole su nova, te nemaju dovoljno dugu praksu. Njima e biti potrebno vreme da se razviju. Konkretno, Unutranja kontrola Vojnoobavetajne agencije (VOA) osnovana je u januaru 2010. godine, kancelarija Vojnopolicijskog inspektora124 u julu 2010, a Generalni inspektor Vojnobezbednosne i Vojnoobavetajne agencije u februaru 2011. godine. Vojnopolicijski inspektor jo uvek nije sproveo kontrolu Vojne policije, ve se umesto toga bavi razmatranjem izvetaja Vojne policije i izuavanjem sluajeva koje vode Direktorat Vojne policije i Kriminalistiko-istrana grupa.125
124 Institucija Vojnopolicijskog inspektora ustanovljena je dopunom Zakona o vojsci, Slubeni glasnik br. 8809. 125 Odgovori Ministarstva odbrane na upitnik BCBP-a 2010.
187
Organizaciona kultura institucija bezbednosti predstavlja jo jednu prepreku za sprovoenje delotvorne unutranje kontrole. Na jednoj od radionica126 istraivaki tim BCBP-a saznao je od zaposlenih u institucijama bezbednosti da su spremni da prijave svoje kolege i nadreene za nezakonito ili neprimereno postupanje jedino ukoliko postoji verovatnoa da e biti optueni za neprijavljivanje takvih sluajeva i da e zbog toga trpeti posledice. Zaposleni, zapravo, ne veruju dovoljno u funkcionisanje unutranje kontrole. Na pitanje kojoj bi se instituciji ili organizaciji obratili za pomo ukoliko ne bi bili zadovoljni funkcionisanjem unutranje kontrole, veina je smesta odgovorila da bi se obratila medijima. Samo nekolicina je pomenula da bi se obratila Zatitniku graana. Ovo pokazuje da zaposleni u institucijama bezbednosti ne veruju dovoljno dravnim institucijama za nadzor i kontrolu. Konano, gotovo da ne postoji saradnja razliitih institucija koje treba da nadziru zakonitosti rada aktera u sektoru bezbednosti. Prema istraivanju BCBP-a, samo je Inspektorat odbrane nedavno uspostavio neku saradnju sa drugim slinim institucijama127, dok saradnja tela unutranje kontrole sa nezavisnim dravnim institucijama jo uvek nije uspostavljena. Ovo ne iznenauje ukoliko u vidu imamo to da postoji duga kultura nesaradnje razliitih dravnih institucija u Srbiji, to je dovelo do raslojavanja sektora bezbednosti. Ovo je bilo izraenije u prvim godinama tranzicije kada je uspostavljen hibridni politiki sistem, takozvana partiokratija.128 Partiokratija je definisana kao demokratija u kojoj postoji politizacija dravnih institucija i organa. Partije, pri tome, nastoje da ostvare potpunu kontrolu nad njima tako to svoje kadrove postavljaju na odreene pozicije u tim ustanovama.129

Nadzor koji vri Parlament predstavlja jednu od najslabijih karika u lancu odgovornosti aktera sektora bezbednosti. Za to postoji vie razloga. Prvo, postautoritarno i postkonfliktno naslee oteava stavljanje sektora bezbednosti pod demokratsku civilnu kontrolu, tj. oteava uvoenje efikasne i efektivne parlamentarne kontrole i nadzora. Zbog postojanja savezne drave do 2006, Savezna skuptina imala je ograniena ovlaenja za kontrolu i nadzor vojnih i bezbednosnih slubi, dok je Skuptina Srbije imala ovlaenja za nadzor i kontrolu rada policije i civilne slube bezbednosti.130 Nakon 2006. godine, Savezna skuptina dobila je ira ovlaenja za kontrolu i nadzor rada aktera sektora bezbednosti, ali ih nije redovno i potpuno primenjivala. Pravni preduslovi za uspostavljanje delotvorne parlamentarne kontrole i nadzora sektora
126 Predstavnici institucija testirani su metodologijom koju je BCBP ustanovio za merenje napretka reforme sektora bezbednosti. BCBP <http://www.ccmr-bg.org/News/3976/Institutions%92+representat ives+have+tested+Centre%92s+methodology+of+measuring+progress+in+security+sector+reform.shtml> 12. avgust 2011. 127 Isto. Ne raspolaemo informacijama o rezultatima saradnje. 128 Golubovi, Zagorka. Socioloko-antropoloka analiza deficita tranzicionog procesa u Srbiji. Filozofija i drutvo, 2006/2. 129 Isto., 2009: 35. 130 Pogledati vie u: Hadi, M. et al. Godinjak reforme sektora bezbednosti u Srbiji. Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2009.
188
Srbija bezbednosti ostvareni su 2010. godine kada su usvojeni Zakon o Narodnoj skuptini i novi Poslovnik.131 Odredbe Poslovnika koje se odnose na organizaciju i funkcionisanje skuptinskih132 odbora bie primenjene tek nakon narednih izbora (2012), a do tada e vaiti odredbe starog Poslovnika (l. 4373). Ovo je posebno vano kada je re o Ministarstvu odbrane, jer Poslovnikom nije propisano da je ono u obavezi da redovno podnosi izvetaje Skuptini i Odboru za odbranu i bezbednost. Ministarstvo odbrane tako nije Skuptini podnosilo izvetaje u periodu 20062010. godine. To je najvei nedostatak demokratske civilne kontrole vojske. Odbor za odbranu i bezbednost uglavnom razmatra redovne izvetaje institucija sektora bezbednosti (Ministarstva unutranjih poslova i slubi bezbednosti) i do sada ih je uvek usvajao skoro jednoglasno. Retko se sprovodi kontrola upotrebe sredstava prinude. Odbor za odbranu i bezbednost nije raspravljao o onim delovima godinjih izvetaja Ministarstva unutranjih poslova, u kojima se analizira upotreba sredstava prinude (iako je poveano korienje ovih mera133). Skuptina pak nije zahtevala od MUP-a da podnese izvetaj o radu Sektora za unutranju kontrolu policije iako za to ima ovlaenja. Odbor za odbranu i bezbednost nije od Sektora za unutranju kontrolu zahtevao da podnese ad hoc izvetaje, ak ni onda kada je dolazilo do zloupotreba policijskih ovlaenja i do krenja ljudskih prava.134 Takoe, ovaj Odbor nije razmatrao albe i pritube graana na rad bezbednosnih institucija iako je 2010. godine porastao broja albi koje su graani podneli Ombudsmanu.135 Iako je to u njegovoj nadlenosti, Odbor za odbranu i bezbednost nije raspravljao ni o albama i pritubama zaposlenih u sektoru bezbednosti na uslove rada, krenja prava i nepravilnosti u radu institucija.136 Kontrola i nadzor upotrebe posebnih istranih mera vre se takoe veoma retko. Prilikom kontrole i nadzora, Odbor za odbranu i bezbednost ne sarauje s ostalim skuptinskim odborima, kao ni sa sudovima.137 Stoga bi ovaj Odbor trebalo da razvije mehanizme za uspostavljanje redovne saradnje s ostalim odborima i sa sudovima, tako to e, na primer, odravati zajednike sastanke, redovno razmenjivati informacije, obavljati konsultacije i slino. Iako su nedavno proli obuku kako bi se bolje upoznali s
131 Tokom 2009. godine, Skuptina je usvojila primarne zakone i strateka dokumenta (Nacionalnu strategiju bezbednosti i Strategiju odbrane) koji se odnose na odbranu i bezbednost, uspostavivi demokratsku civilnu kontrolu i jasnu podelu uloga meu razliitim akterima sektora bezbednosti. 132 Novim Poslovnikom predvieno je osnivanje dva nova skuptinska odbora: Odbora za finansije, budet i troenje javnih sredstava i Odbora za kontrolu slubi bezbednosti. 133 Prema odgovorima MUP-a na upitnik BCBP-a. 134 Odbor za odbranu i bezbednost, na primer, nije raspravljao o dva sluaj koja su privukla veliku panju javnosti. Prvi se odnosi na sluaj u kome je policajac pucao u jednog mladia u martu 2010. godine, za ta je kasnije bio osuen na trinaest godina zatvora. U drugom sluaju policijska patrola je juna 2009. godine upotrebila prekomernu silu protiv grupe mladia. U MUP-u je osnovana posebna komisija koja je istraivala ovaj sluaj, ali ona jo uvek nije iznela svoje zakljuke. Policija i graani smrt Zorana Zaria: Interventna tragedija. Vreme, br. 951, mart 2009. 135 Tokom 2009. godine podneto je samo sto devedeset osam albi na rad policije, a 2010. dvesta ezdeset etiri. Izvetaj Ombudsmana za 2010. <http://www.ombudsman.rs/attachments/1304_Izvestaj%20narativni%20deo%20%282%29.pdf>. 136 Odgovori parlamentaraca na upitnik BCBP-a, oktobar 2010. 137 Isto
189
radom bezbednosnih institucija138, poslanici i dalje nerado koriste svoja ovlaenja. Trenutno, poslanici su najvie zainteresovani za rad slubi bezbednosti, to je oigledno iz poseta na terenu.139 Meutim, jo uvek ne postoje godinji plan rada Odbora, jasne procedure za realizovanje poseta na terenu i izvetavanje o njima, procedure organizovanja javnih rasprava, kao ni pravila o podnoenju izvetaja i preporuka Skuptini. Uz to, vlast je mahom u rukama izvrnih tela, dok Skuptina obino slui za politiku legalizaciju odluka koje su ranije donesene u partijskim rukovodstvima. Zbog ovakve situacije, poslanici iz veinskih partija oklevaju da preispitaju rad funkcionera, ime se oteavaju efektivna kontrola i nadzor sektora bezbednosti. Uokvireni tekst 2: Privatne bezbednosne kompanije i dravni akteri s policijskim ovlaenjima izuzeti su iz parlmentarne kontrole i nadzora Privatni sektor bezbednosti u Srbiji ostao je van parlamentarne kontrole i nadzora. Nacrt zakona kojim bi bila regulisana ova oblast predstavljen je javnosti 2010. godine. Meutim, u njemu ne postoje odredbe koje policiju (ili Agenciju za aktivnosti privatnog sektora) obavezuju na to da relevantnom skuptinskom odboru predaje redovne izvetaje o rezultatima nadzora privatnih bezbednosnih kompanija (Petrovi et al. 2010: 8). Uz to, izvan parlamentarnog nadzora nalaze se i dravni akteri s policijskim ovlaenjima, kao to su, na primer, Uprava carine, Poreska policija i Uprava za spreavanje pranja novca. Shodno tome, niko nije zaduen za to da nadzire kako ova tela koriste svoja ovlaenja i kako to utie na ustavom zagarantovana prava graana.
3.3. Sudski nadzor i kontrola

Sudski nadzor sektora bezbednosti znaajan je za ouvanje vladavine prava i za zatitu individualnih sloboda. On postaje jo znaajniji ukoliko ostali interni ili meusektorski140 mehanizmi kontrole i nadzora nisu dovoljno uspeni ili efikasni. Sudstvo mora biti u stanju da odluuje slobodno, nepristrasno i u skladu sa zakonom. Postojei zakonski okvir uglavnom podrava nezavisnost sudstva, ali e kredibilitet sudova zavisiti od toga kako sistem praktino funkcionie. Najvei izazov za pravosudni sistem bio je opti (re)izbor sudija 2009. godine.
138 Tokom proteklih nekoliko godina poslanici i zaposleni u Odboru za odbranu i bezbednost uestvovali su u brojnim seminarima i obukama o kontroli i nadzoru dravnih aktera sektora bezbednosti. Seminare i obuke najee orgnizuje Misija OEBS u Srbiji, USAID i enevski centar za demokratsku kontrolu oruanih snaga, kao i organizacije civilnog drutva. 139 lanovi Odbora za odbranu i bezbednost obili su u dva navrata slube bezbednosti. Tada su sa predstavnicima ovih slubi razgovarali o nainima da se pobolja kvalitet nadzora koji Odbor za odbranu i bezbednost vri nad slubama bezbednosti. Prema izvetajima sa sastanaka Odbora za odbranu i bezbednost, koji se mogu nai na: <http://www.parlament.gov.rs/content/lat/aktivnosti/skupstinske_odbor_lista.asp?Id=43>. 140 Na primer, kontrola koju vri izvrna vlast, zakonodavna vlast ili meovita tela.
190
Srbija
Upotrebu sile dravnih institucija u sektoru bezbednosti sudovi su najee razmatrali reaktivno, bavei se optubama za zloupotrebu ovlaenja iz krivinog, graanskog ili ustavnog prava. Sluajevi u kojima je dolo do preterane upotrebe sile, posebno tokom hapenja (gde je mahom ukljuena policija), obino se krivino procesuiraju.141 Dolazi ponekad do ometanja istrage142, kao i do institucionalne zatite lica suoenih s optubama. Postoje takoe i izvetaji o tome da su sudski slubenici zatakavali krivina dela policije.143 Stoga se postavlja pitanje koliko predmeta koji se odnose na nepropisno ponaanje policije sud zaista razmatra. Sudski postupci o tim sluajevima traju dugo, a ponekad dolazi i do zakonske zabrane krivinog gonjenja zbog zastarevanja.144 Tokom trajanja istranog postupka optueni slubenici esto nisu suspendovani, to je jo jedan primer loe prakse.145 Zabrinutost izaziva i to to je u Srbiji rasprostranjena praksa produenog zadravanja u pritvoru bez podizanja optube. Evropski komitet za spreavanje muenja i neovenog ili poniavajueg postupanja ili kanjavanja uoio je 2007. godine da u Srbiji pritvorenici ostaju dugo u pritvoru, to dovodi do toga da su kaznene institucije prenatrpane. Pored toga, izgleda da su sudovi skloni tome da produe pritvor i onda kada, prema evropskim standardima146, to vie nije opravdano, to predstavlja svojevrsni vid maltretiranja pritvorenika.
141 Na primer, policajci su samo tokom 2009. godine poinili sedamdeset etiri krivina dela nasilja, ukljuujui u to i jedno ubistvo i jedan sluaj sauesnitva u izvrenju tekog ubistva. Prema podacima Ministarstva unutranjih poslova, broj takvih incidenata se ipak smanjuje: <http://www.mup.gov.rs/ cms_cir/sadrzaj.nsf/informator.h.>. 142 Generalni inspektor MUP-a alio se 2006. godine na to da pripadnici andarmerije ometaju istragu o preteranoj upotrebi sile protiv navijaa na koarkakoj utakmici: <http://bgcentar.org.rs/ images/ stories/Datoteke/ljudska%20prava%20u%20srbiji%202006.pdf>. 143 Istrani sudija iz Smederevske Palanke optuena je 2006. godine za krivotvorenje izvetaja o povredama koje je tokom istrage zadobio optueni. Bila je prisutna kada su policajci pretukli optuenog, ali je u izvetaju navela da je do povreda dolo zbog pada. Beogradski centar za ljudska prava. Ljudska prava u Srbiji. Beograd, 2006: 211. 144 U poslednjem incidentu ubijen je dvadesettrogodinji mladi. Njega je u martu 2009. godine usmrtio policajac Interventne jedinice. Sudski postupak jo traje. Apelacioni sud je ponitio presudu suda prve instance i naloio ponovno suenje, jer sud prve instance nije ustanovio sve relevantne injenice pre donoenja presude. Presuda, po svoj prilici, nee biti donesena pre kraja 2011. godine. <http://www. blic.rs/Vesti/ Hronika/235498/Raievi-ponovo-negira-krivicu-za-ubistvo-Zaria>. 145 Komitet Ujedinjenih nacija za spreavanje torture je u svojim zavrnim zapaanjima o Inicijalnom izvetaju o implementaciji Konvencije UN za spreavanje muenja u Srbiji istakao da ovakva praksa veoma zabrinjava (UNCAT 2009, Razmatranje izvetaja koje su podnele drave lanice prema lanu 19 Konvencije; zavrna zapaanja Komiteta za borbu protiv muenja, paragraf 10). Prema vaeim odredbama Zakona o policiji, suspenzija s radnog mesta predstavlja mogunost, ali ne i obavezu (l. 165 Zakona o policiji). 146 Prema svojoj sudskoj praksi, Evropski sud za ljudska prava navodi da ne moe svaka odluka o produenju pritvora biti zasnovana na istom sledu injenica i dokaza i da mora postojati obrazloenje opravdanosti produenja pritvora u datim okolnostim. Pogledati ECtHR, Labita protiv Italije, prijava br. 26772/95, presuda od 6. aprila 2000, paragraf 152154; W protiv vajcarske, prijava br. 14379/88, presuda od 26. januara 1993. i Mansur protiv Turske, prijava br. 16026/90, presuda od 8. juna 1995, paragraf 55).
191
3.3.1. Sudski nadzor upotrebe sile dravnih institucija u sektoru bezbednosti
Zbog nedostatka statistikih podataka o nepropisnom postupanju prema pritvorenicima, nemogue je stei preciznu sliku o tome koliko je ovakvih sluajeva sud procesu irao. Takoe, prema prijavljenim incidentima nije mogue sa sigurnou utvrditi da li je ovakvo postupanje podjednako prisutno u policijskom pritvoru ili u sudski naloenom pritvoru, odnosno da li je prisutnije u jednom od ova dva pritvora, iako se ini verovatnijim to da je prisutnije tokom prvog.
3.3.2. Nadzor upotrebe mera za tajno prikupljanje podatka

Nadzor prikupljanja tajnih podataka predstavlja jednu od najvanijih uloga koju sudstvo ima u kontroli zakonitosti rada dravnih aktera sektora bezbednosti. U Srbiji postoje dva pravna reima kojima je regulisana upotreba pomenutih mera, a time postoje i dva naina sudske kontrole i nadzora dravnih aktera sektora bezbednosti ovlaenih za primenu ovih mera. Prvi je definisan Zakonom o krivinom postupku (ZKP), u kom je propisano da slube bezbednosti i policija147 moraju od sudije dobiti nalog za primenu svake mere tajnog prikupljanja podataka koja je navedena u Zakonu. Mere se mogu primenjivati najdue est meseci, a njihova upotreba moe biti produena najvie dva puta po tri meseca. Svaki akter koji koristi ove istrane mere duan je da o tome podnese izvetaj sudiji, a sudija odluuje o tome ta e od prikupljenog materijala biti upotrebljeno tokom suenja. Ukoliko se protiv lica koje je bilo podvrgnuto istranim merama ne pokrene postupak, sakupljeni podaci moraju biti uniteni, a pomenuto lice obaveteno o tome da je bilo podvrgnuto posebnim istranim merama. Drugi pravni reim za tajno prikupljanje podataka definisan je zakonima kojima je regulisan rad slubi bezbednosti.148 U ovom pravnom reimu slube bezbednosti mogu tajno prikupljati podatke radi prevencije, ali ne i radi krivinog gonjenja poinilaca zloina. Za to im je potrebna saglasnost predsednika Kasacionog suda149 ili ovlaenog sudije tog suda. Nakon to dobiju odobrenje, mogu sprovoditi mere najvie est meseci, a na osnovu novog zahteva mere mogu produiti jednom, i to najvie za est meseci. Glavna slabost ovog pravnog reima jeste to to sudovi nemaju nikakvu kontrolu ni tokom primene tajnih mera, a ni nakon okonanja njihove primene. Ostaje nejasno to kada je i da li je obustavljena upotreba ovih mera mera, kao i ta se deava sa prikupljenim materijalom, te da li se on zauvek uva ili se nakon nekog vremena unitava. Postojei podaci, meutim, ukazuju na to da sudovi koriste svoja prava tokom odobravanja i nadzora tajnog prikupljanja podataka. Statistiki podaci pokazuju da sudovi ee odbijaju zahteve za tajno prikupljanje podataka radi zatite nacionalne bezbednosti, nego zahteve za primenu posebnih mera iji e se nalazi koristiti tokom krivinog postupka. Razumljiva je stroa sudska kontrola ovakvih zahteva, s obzirom na to da je koncept nacionalne bezbednosti i odbrane esto nejasan.
147 Zakonom o krivinom postupku ovlaenja za tajno prikupljanje podataka data su sledeim akterima sektora bezbednosti: Bezbednosno-informativnoj agenciji, Vojnoobavetajnoj agenciji i policiji. 148 Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji i o Vojnoobavetajnoj agenciji. 149 Kasacioni sud je apelacioni sud najvie instance.
192
Srbija Meutim, nalazi nekih istraivanja150 pokazuju da sudovi ne razmatraju temeljno sve zahteve za tajno prikupljanje podataka. Statistiki podaci pokazuju da su sudovi izdali veliki broj naloga za unitavanje materijala prikupljenih posebnim istranim merama, to sugerie da nisu dobro procenili da li e upotreba pomenutih mera posluiti svrsi zbog koje je odobrenje ovih mera zahtevano. Ovo se moe objasniti injenicom da sudije nemaju dovoljno strunosti za odobravanje posebnih istranih mera.151 Pored toga, sudije mogu odobriti upotrebu posebnih istranih mera prilikom suenja za teka krivina dela, ime sebe dovode u opasnost. Institucije koje treba da ih zatite od kriminalaca jesu iste one koje podnose zahteve za upotrebu posebnih istranih mera. To je razlog zbog kog su pojedine sudije meke prema agencijama za sprovoenje zakona.152 U periodu izmeu 2007. i 2009. godine153 podneto je osamnaest predmeta u kojima su pojedinci tvrdili da su nezakonito bili pod prismotrom. Meutim, optunica je bila podignuta samo jedanput i bila je odbaena tokom sudskog postupka. Prema nekim izvorima, policijski organi povremeno primenjuju posebne istrane mere koje su u suprotnosti sa zakonom.154
3.3.3. Pravosue u senci izvrne vlasti

Mnogi strunjaci brinu da je nezavisnost sudstva ugroena politikim uticajima izvrne vlasti.155 Ovaj problem trebalo je da bude reen reorganizovanjem sudova, ali je ovo daleko od istine. Novi sistem izbora sudija uveden je Ustavom iz 2006. godine. Formiran je Visoki savet sudstva, koji je veinom sastavljen od sudija odabranih tajnim glasanjem. On ima zadatak da imenuje sudije.156 Ta promena se uglavnom doivljava kao napredak u obezbeivanju vee sudske nezavisnosti, jer e oni kao pravni zastupnici biti zadueni za reavanje najvanijih kadrovskih pitanja.157
150 Tim BCBP-a doao je do ovih podataka tokom implementacije projekta o ulozi sudstva u kontroli upotrebe posebnih istranih mera u Srbiji. Projekat je obuhvatio odravanje brojnih radionica i razgovore s istranim sudijama i tuiocima koji su zadueni za kontrolu upotrebe posebnih istranih mera. BCBP. Nadzor sektora bezbednosti u Srbiji koji vre sudovi i tuilatvo, Beograd, 5. januar 31. maj 2009. 151 Isto 152 Isto 153 Republika Srbija, Zavod za statistiku. Odrasli poinioci krivinih dela izvetaji o optunicama i presudama. 20072009. U raspoloivim podacima ne mogu se nai podaci o navodnim poiniocima, tj. o tome da li su delo poinile dravne institucije ovlaene da vre nadzor, a ako jesu, o kojim je institucijama re. 154 Joli, Jelena. Sudska kontrola sektora bezbednosti. U: Hadi, Miroslav (ed.). Godinjak reforme sektora bezbednosti u Srbiji 2011. Beograd: BCBP, 2011. 155 Ejdus, Filip. Democratic Security Sector Governance in Serbia. PRIF-Reports No. 94. Frankfurt: Peace Research Institute, 2010. 156 l. 147 Ustava. 157 l. 147 i 154 Ustava.
193
Postoji zabrinutost zbog uloge koju je Narodna skuptina imala u imenovanju novih sudija.158 Venecijanska komisija Saveta Evrope navodi da takvo reenje moe podriti sveukupne napore, jer e Visoki savet sudstva moi na stalna nametenja da postavi samo ljude koje je prethodno izabrala Narodna skuptina.159 Proces reizbora sudija zapoet je 2009. godine, a sve sudije morale su da se prijave za radna mesta u novim sudovima. Ako ne bi bili izabrani, automatski bi gubili svoj mandat.160 Proces nije bio dovoljno transparentan, nikakva objanjenja za odbijanje prijave nisu data, a kandidati nisu imali pravo na albu. Bilo je ozbiljnih optubi da bezbednosne agencije u ime izvrne vlasti prikupljaju informacije o kandidatima. Stav Ustavnog suda bio je da itav proces ima puno nedostataka, pa su usvojene izmene i dopune Zakona o sudijama, prema kojima novoformirani Visoki savet sudstva dobija ovlaenje da ispita sve odluke o reizboru.161 injenica da pozicija sudija u tolikoj meri zavisi od volje politike elite utie na to da se sudije oseaju nesigurno i da nisu spremne da ispituju odluke aktera sektora bezbednosti, kojima rukovodi ista ta elita.
3.3.4. Nezavisne dravne institucije koje doprinose odgovornosti aktera sektora bezbednosti
Nezavisne dravne institucije koje nadziru transparentnost i zatitu ljudskih prava Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti (Poverenik) i Zatitnik graana Srbije (Ombudsman) osnovane su tek nedavno. Uprkos tome, uspele su da postanu relevantne za sektor bezbednosti. To su, pre svega, postigle time to su sastavljale godinje izvetaje, u kojima su postojali pregled albi na rad bezbednosnih institucija i odgovori tih institucija na albe. Drugo, predlagale su amandmane na zakone i pokrenule javnu raspravu o predlozima propisa vezanih za sektor bezbednosti. Tree, najvii predstavnici ovih institucija bili su prisutni u medijima, promoviui prava i standarde odgovornog upravljanja i transparentnosti. Veliki deo svoje reputacije ove ustanove duguju linom ugledu svojih najviih predstavnika, koji se istuu svojim kredibilitetom i nepristrasnou. Nezavisne institucije postale su relevantni bezbednosni akteri time to deluju u okviru svojih optih nadlenosti. Prema njima, Poverenik je zaduen da nadzire i podrava primenu ustavnih i pravnih normi, koje reguliu prava graana na slobodan pristup informacijama od javnog znaaja i zatitu linih podataka. Poverenik je drugostepeni organ koji postupa po pritubama graana i institucija u sluaju da su njihove albe odbijene ili da nisu reene, tj. da na njih nisu dobili od-
158 Prema Ustavu iz 2006. godine, osobe koje su izabrane na mesto sudije prvi put ne dobijaju mandat automatski, ve moraju da prou probni rad, koji traje tri godine. Posle toga im Visoki savet sudstva ili daje stalno zvanje ili naputaju sudstvo (l. 146148 Ustava). 159 Za primer pogledati: Venecijanska komisija. Komentari o Ustavu Srbije (Odeljci V, 79, Vi i VIII). 6. mart 2007: 3. <http://www.venice.coe.int/docs/2007/CDL%282007%29005rev-e.pdf> 27. april 2010. 160 Iako su ga ozbiljno kritikovale Venecijanska komisija Saveta Evrope i struna udruenja sudija, reizbor je obavljen u skladu s unapred sainjenim planom. 161 Zakon o izmenama i dopunama Zakona o sudijama. Slubeni glasnik Republike Srbije, br. 101/10.
194
Srbija govor.162 Ombudsman je nadlean za zatitu i unapreenje prava i sloboda graana, kao i za kontrolu rada dravne uprave.163 Obe institucije podnose Narodnoj skuptini izvetaj o ostvarenom napretku i izazovima sa kojima se suoava dravna uprava kada su u pitanju prava koja tite. Mandat Ombudsmana da titi prava graana ovlauje ovu instituciju da oceni zakonitost rada dravnih bezbednosnih institucija, postupajui ili po pritubama graana ili na sopstvenu inicijativu.164 Iako se izvetaj Ombudsmana iz 2010. godine najvie odnosio na prava pritvorenika i osuenika165, kao i na prava na privatnost166, veina albi koje dobija Ombudsman odnosi se na pravo graana da imaju dobro regulisanu javnu upravu. Pored toga, Poverenik moe da pomogne pojedincima da dou do informacija od javnog znaaja (garantovano je Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja iz 2004. godine), to doprinosi tome da bezbednosne institucije budu odgovorne i da njihov rad bude transparentan. Takoe, mandat Poverenika da titi line podatke omoguava ovoj instituciji uvid u podatke koje poseduju bezbednosne institucije, kao i u nain na koji su ti podaci prikupljeni.
3.3.5. Odgovornost u praksi

Koristei svoja ovlaenja, nezavisne institucije postale su relevantni faktori u sektoru bezbednosti. Svojim radom podigle su standarde transparentnosti i odgovornosti. Bile su posrednici izmeu graana, organizacija civilnog drutva, medija, te ostalih dravnih i nedravnih institucija, s jedne strane, i dravnih bezbednosnih institucija, s druge strane. Sve vei broj zahteva koje su graani i organizacije civilnog drutva upu-
162 Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja, l.35. Zakon o zatiti linih podataka, l. 44. 163 Zakon o zatiti graana, lan 1. 164 U januaru/februaru 2010. godine Ombudsman je nenajavljeno posetio Bezbednosno-informativnu agenciju kako bi procenio zakonitost rada ove institucije i posebno njen uticaj na prava i slobode graana. Posetu je iniciralo strahovanje javnosti da je BIA bila ukljuena u kontroverzni reizbor sudija tokom 2009/2010. godine. Ombudsman je u svom izvetaju naveo da nije pronaao dokaze da je BIA na bilo koji nain protivpravno umeana u taj proces. Izvetaj je zavrio spiskom preporuka upuenih kako Bezbednosno-informativnoj agenciji, tako i ostalim zainteresovanim stranama. Ombudsman. Izvetaj o preventivnoj kontrolnoj poseti Bezbednosno-informativnoj agenciji. Beograd, 16. februar 2010. 165 Ombudsman je u svom godinjem izvetaju za 2010. godinu dao pregled ivotnih uslova osuenika i pritvorenika, kao i njihovih prava tokom boravka u policijskom pritvoru i u socijalnim i medicinskim ustanovama za leenje mentalno obolelih. Ombudsman je neodgovarajue ivotne uslove oznaio kao glavni problem, koji dovodi do neovenog i poniavajueg postupanja prema pritvorenicima i osuenicima, istiui da tortura ne predstavlja sistemski problem. Ombudsman. Redovni godinji izvetaj za 2010. Beograd, 2010: 3334. 166 Ombudsman i Poverenik su 30. septembra 2010. godine, na inicijativu nekoliko organizacija civilnog drutva, zahtevali od Ustavnog suda miljenje o lanu 128 Zakona o elektronskim komunikacijama, kao i o lanovima 13 i 16 Zakona o Vojnobezbednosnoj agenciji i Vojnoobavetajnoj agenciji. Prema albi, ovi lanovi nisu u skladu s lanom 41 Ustava Republike Srbije, jer obavetajnim slubama omoguavaju upotrebu specijalnih istranih mera, to je protiv principa poverljivosti komunikacije, koji je propisan Ustavom. Po zakonu je ove mere mogue koristiti i pre dobijanja sudskog naloga. <http:// www.ccmrbg.org/Novo/3847/Zastitnik+gradjana+i+Poverenik+pokrenuli+postupak+za+ocenu+ustav nosti+delova +Zakona+o+el.+komunikacijama+i+Zakona+o+VBA+i+VOA.shtml> 30. septembar 2010.
195
tili nezavisnim institucijama167 pokazuje da su oni upoznati s mogunostima koje im nude nedavno usvojeni zakoni, to im omoguava da imaju znaajnu ulogu u nadzoru sektora bezbednosti. Aktivan pristup nezavisnih institucija, to se moe videti i po godinjim izvetajima Poverenika, uticao je na to da akteri sektora bezbednosti poboljaju svoju evidenciju vezanu za pravo pristupa informacijama. Bezbednosno-informativna agencija bila je 2008. godine institucija koja je najmanje odgovarala na zahteve Poverenika. Prema izvetaju iz 2009. godine, situacija je sada bolja.168 Ministarstvo unutranjih poslova je, ipak, institucija koja prima najvie zahteva za slobodan pristup informacijama od javnog znaaja. Graani su tokom 2010. godine najvie bili zainteresovani za podatke o veoma kontroverznom reizboru sudija i tuilaca. Prema izvetaju Poverenika, Ministarstvo pravde i Vrhovni savet sudstva prate nalaze Poverenika vezane za ovo pitanje.169 I dalje postoje velike prepreke u oblasti zatite linih podataka zbog velikog broja neregistrovanih podataka prikupljenih bez saglasnosti graana na koje se te informacije odnose. Kako su navele u svojim godinjim izvetajima, nezavisne institucije su do sada sve rezultate postigle skromnim sredstvima, tj. na ogranienom radnom prostoru i sa nedovoljnim brojem zaposlenih. Veliki broj zahteva upuenih nezavisnim institucijama, koje ve imaju ograniene kapacitete, utie na to da na sve albe ne moe biti odmah odgovoreno. Upravo zbog toga nezavisne institucije nisu u stanju da obavljaju sve svoje nadlenosti.170 One stoga u svakom godinjem izvetaju ukazuju na nedostatak sredstava, o emu su izvestile i Evropsku komisiju, koja je urgirala da Srbija obezbedi bolje uslove rada.171 Pored ove opte napomene, treba dodati i to da nezavisne institucije nemaju osoblje specijalizovano za kontrolu i nadzor bezbednosnih institucija. Delimian izuzetak predstavlja Ombudsman kad je re o kontroli zatvorskog sistema. Rad ovih institucija dodatno oteavaju prigovori dravnih bezbednosnih aktera da su zahtevi za transparentan i odgovoran rad, kao i nezavisni nadzor samo teret koji ometa njihovu efektivnost.172 Dokle god dravni akteri sektora bezbednosti nezavisne institucije doivljavaju kao uljeze koje bi trebalo da toleriu, postoji opasnost da e pokuati da izbegnu kontrolne mehanizme. Ovo bi, zajedno s nekonzistentnom vladinom podrkom potova167 Podaci iz kancelarije Poverenika pokazuju da se broj zahteva za pristup informacijama u 2010. godini poveao za 55,5% u odnosu na 2009. godinu. Izvetaj o potovanju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja i zatiti linih podataka za 2010. Beograd, 2010: 44. 168 Izvetaj o potovanju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja i zatiti linih podataka za 2009. Beograd, 2009: 11. 169 Izvetaj o potovanju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja i zatiti linih podataka za 2010. Beograd, 2010: 10. 170 Izvetaj o potovanju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja i zatiti linih podataka za 2009. Beograd, 2009: 45. 171 Evropska Komisija. Izvetaj o razvoju Srbije za 2010. novembar 2010: 8. <http://ec.europa.eu/ enlargement/pdf/key_documents/2010/package/sr_rapport_2010_en.pdf.>. 172 Razgovori s predstavnicima Bezbednosno-informativne agencije, Vojnoobavetajne agencije i Vojnobezbednosne agencije, jun 2010 april 2011.
196
Srbija nju preporuka koje su sainile nezavisne institucije173, moglo ozbiljno ugroziti efekte rada ovih institucija.
3.3.6. Pokuaji da se zaobiu nezavisne institucije

Postoje dve ozbiljne slabosti u ureenju nadzora bezbednosnih institucija koji vre nezavisne institucije. Prvo, postoji niz propusta u zakonima kojima se ureuje transparentnost rada. Jedan od njih je nedostatak podzakonskih akata, koji bi trebalo da prate Zakon o poverljivosti podataka (2009). Takoe, Zakon o zatiti podataka (2008) i ustavne norme nisu dovoljne za precizno i transparentno upravljanje prikupljanjem podataka. Ovo e predstavljati problem sve dok ne budu postojali zakoni kojima e biti regulisani upotreba video-kamera na javniim mestima, upravljanje biometrijskim podacima, te aktivnosti privatnih bezbednosnih i detektivskih agencija, kao i upravljanje podacima koje su ove agencije prikupile. Pored toga, Srbija ne nudi pravnu zatitu duvaima u pitaljku, to je i ranije bilo istaknuto kao nedostatak Zakona o slobodnom pristupu podacima od javnog znaaja. Zabrinjava i postojanje trenda suzbijanja ovlaenja nezavisnih institucija i ograniavanja njihovog uvida u rad sektora bezbednosti. U vie navrata bilo je pokuaja da se zaobiu nadlenosti nezavisnih nadzornih institucija prilikom izrade nacrta novih zakona. Ovo je bilo oigledno tokom usvajanja Zakona o elektronskim komunikacijama juna 2010. godine. Poverenik je, tek nakon amandmana koje je na nacrt zakona priloio Ombudsman, dobio pravo pristupa prikupljenim elektronskim podacima o graanima. Ista namera da se nezavisnim institucijama ogranii pristup podacima mogla se uoiti tokom usvajanja Zakona o poverljivosti podataka. Jo vei razlog za brigu predstavlja predlog Ministarstva pravde da zabrani odredbe o nadzornim nadlenostima nezavisnih dravnih institucija, tako to e im ograniiti pravo pristupa tajnim podacima. To je izazvalo burno reagovanje nezavisnih institucija i civilnog drutva, koje su kritikovale ovakvo postupanje.174
4. Odgovorno troenje budetskih sredstava

Zakonom o budetskom sistemu (2009) ustanovljena su tri mehanizma budetske kontrole: prvi je finansijsko upravljanje i kontrola, drugi je interna revizija, a trei budetska inspekcija koju sprovodi Ministarstvo finansija. Narodna skuptina Republike Srbije (NSRS) takoe vri nadzor, dok nezavisna tela posebno Dravna revizorska institucija imaju veoma vanu ulogu.
173 Izvetaj o primeni Zakona o slobodnom pristupu informacijama i zatiti linih podataka za 2009. godinu. Beograd, 2009: 20 174 Ekspertska rasprava o nacrtu Zakona o poverljivosti podataka. <http://www.ccmr-bg.org/ Novo/3479/ Struna+rasprava+o+Predlogu+zakona+o+tajnosti+podataka.shtml> 25. avgust 2009.
197
Vaan aspekt finansijskog upravljanja i kontrole predstavlja obaveza aktera sektora bezbednosti da pripreme godinje predloge finansijskih planova. Od trenutka kada je usvojen Zakon o budetskom sistemu (ZBS), akteri moraju da priloe i trogodinju projekciju prihoda i rashoda, naznae koja je njihova svrha i posebno prikau izvore finansiranja. Ovo predstavlja znaajnu promenu, posmatrano sa stanovita transparentnosti. Prvi put se svaka nova preduzeta aktivnost javnih zvaninika mora odnositi na konkretan prioritet Vlade Republike Srbije (Stojiljkovi 2010: 1112). Jedinica zaduena za unutranju kontrolu koja se nalazi u okviru svake institucije mora, pre svega, kontrolisati potronju te institucije. U Srbiji su to sledee institucije: Inspektorat odbrane, Generalni inspektor (zaduen za rad Vojnoobavetajne agencije i Vojnobezbednosne agencije), Unutranja i budetska kontrola Bezbednosno-informativne agencije, Odeljenje za unutranju kontrolu Uprave carina i Grupa za unutranju kontrolu Poreske uprave. Samo u Ministarstvu unutranjih poslova (MUP) telo unutranje kontrole nema ova ovlaenja. Kao institucija koja je duna da proceni da li se sredstva zakonito troe, Budetska inspekcija Ministarstva finansija ima ovlaenja koja se odnose na ceo sektor bezbednosti Srbije. Ona ima pristup svakom dokumentu ili izvetaju koji smatra bitnim. Ovlaena je ak i za to da ministru finansija preporui obustavu prenosa budetski dodeljenih finansijskih sredstava, s izuzetkom plata (Zakon o budetskom sistemu, l. 90, paragraf 8). Nezavisna je u odnosu na tela koja nadgleda i odgovorna je iskljuivo ministru finansija, kome podnosi izvetaje sa osnovnim nalazima i preporuenim merama. U periodu izmeu 2006. i 2008. godine Budetska inspekcija (BI) obavila je inspekciju upravljanja finansijama dravnih bezbednosnih aktera u samo pet navrata175 i nijednom posle toga. O ovim inspekcijama BI nije dala podatke Beogradskom centru za bezbednosnu politiku. Podatke su dali Bezbednosno-informativna agencija (u septembru 2010) i Ministarstvo odbrane (u februaru 2010). U svom odgovoru BCBP-u, oni su istakli da u inspekcijskim izvetajima nije bilo nepravilnosti. Budetska inspekcija utvrdila je da je samo u sluaju Ministarstva unutranjih poslova u nekoliko policijskih uprava, kao i u Vioj koli unutranjih poslova i Policijskoj akademiji dolo do zloupotrebe sredstava, ali nije iznela dodatno objanjenje.176 Narodna Skuptina Republike Srbije kontrolie troenje sredstava posredstvom Odbora za finansije (Zakon o Narodnoj skuptini, l. 15). Takoe, troenje sredstava kontrolie se raspravom o zavrnom raunu budeta i, najzad, razmatranjem godinjeg izvetaja Dravne revizorske institucije (DRI). Iako je u l. 16 Zakona o osnovama ureenja slubi bezbednosti iz 2007. godine propisano da bi Odbor za odbranu i bezbednost trebalo da nadgleda zakonitost troenja budeta, u novom Poslovniku NSRS, usvo-
175 Budetska inspekcija kontrolisala je upravljanje finansijama u Ministarstvu odbrane 2006. godine, Upravi carina 2007. godine, Poreskoj upravi 2007. godine, Ministarstvu unutranjih poslova 2008. godine i Bezbednosno-informativnoj agenciji 2008. godine. 176 Odlukom Vlade Republike Srbije iz jula 2006. godine ove dve institucije su spojene u jednu, koja nosi naziv Kriminalistiko-policijska akademija.
198
Srbija jenom 2010. godine, ne postoji odredba kojom se ovakva nadlenost daje bilo kom skuptinskom odboru. Oba navedena skuptinska odbora propustila su u vie navrata priliku da vre nadzor. Odbor za odbranu i bezbednost nije raspravljao o finansijskim predlozima aktera sektora bezbednosti, niti o bilo kom drugom kljunom budetskom dokumentu, dok Odbor za finansije nije nadlean da analizira predloge finansijskih planova institucija, niti da o njima odluuje. ini se da to to sredstva namenjena akterima sektora bezbednosti ine 16% dravnog budeta (121 milijarda dinara od ukupno 763 milijarde), ne brine previe NSRS. Zaposleni u Skuptini smatraju da broj slubenika u skuptinskim odborima nije dovoljan, kao i da su, to je jo vanije, ti slubenici proli skromnu obuku o kontrolisanju dravne potronje.177 Odeljenje za informisanje i istraivanje Narodne skuptine, u kome je zaposleno samo petoro ljudi, uspelo je da saini jednu publikaciju pod naslovom Parlamentarna kontrola budetskih sredstava.178 U ovoj publikaciji date su samo osnovne informacije o ulozi koju bi Skuptina trebalo da ima u kontroli i nadzoru, kao i uvid u praksu drugih zemalja.
4.1. Javne nabavke

Mnogi aspekti politike javnih nabavki u Srbiji nisu dobro ureeni. Tako je Zakon o javnim nabavkama iz 2009. godine kritikovan zato to sadri previe izuzetaka.179 Najvei nedostatak predstavlja nepostojanje spoljanjeg kontrolnog tela koje bi trebalo da bude obaveteno o obavljenoj nabavci, ime se ozbiljno ugroava efikasna kontrola. Izuzetak predstavljaju nabavke male vrednosti (koje ne premauju tri hiljade evra u dinarskoj protivvrednosti). Poverljive nabavke su, takoe, izuzete iz Zakona o javnim nabavkama, dok se svaka nabavka moe proglasiti poverljivom i podvrgnuti samo internoj kontroli. Uprava za javne nabavke (UJN) nema nikakva ovlaenja kada je ovo u pitanju. Oruje i zatitna oprema, oprema za telekomunikacije, balistika oprema, pa ak i prevozna sredstva mogu biti svrstani u poverljive nabavke.180 Budui da se veina nabavki obavlja putem otvorenih procedura, redovno izvetavanje UJN ostaje
177 Tokom ekspertskih konsultacija koje je BCBP organizovao u Vrcu, Srbija, obavljen je 10. marta 2011. godine razgovor sa jednim od zaposlenih u Skuptini. Dodatne informacije potraiti na: <http:// www.bezbednost.org/Bezbednost/1031/Drzavne-institucije-testirale-metodologiju.shtml> 21. novembar 2011. 178 Isto 179 Vie o izuzecima Zakona proitati u lanu 7. O oceni sadraja Zakona vie u: OECD SIGMA. Srbija, procena: javne nabavke. U: Podrka poboljanju upravljanja i rukovoenja, 2010: 23. <http://www. oecd.org/dataoecd/19/47/47075563.pdf> 21. novembar 2011. 180 Postoje tri posebna propisa: jedan za Ministarstvo odbrane i Vojsku Srbije, drugi za Ministarstvo unutranjih poslova i trei za Bezbednosno-informativnu agenciju.
199
najvaniji mehanizam kontrole. Naime, svaki akter sektora bezbednosti duan je da alje kvartalne izvetaje o potpisanim ugovorima.181 Uprava za javne nabavke prikuplja ove izvetaje i najvanije nalaze objavljuje u godi njem izvetaju.182 Jo jedna karakteristika sistema javnih nabavki u Srbiji jeste pribegavanje tzv. hitnim ili vanrednim nabavkama. U tom sluaju, akter u roku od tri dana treba da obavesti UJN i da obrazloi zahtev za pokretanje postupka nabavke po ubrzanoj proceduri. Uprava za javne nabavke o tome obavetava BI i DRI. Ovo je uobiajena praksa, u kojoj se hitnost koristi kao izgovor za skraivanje procedure i za zapoinjanje pregovora s unapred odabranim ponuaem. Ukoliko neki ponua smatra da je, prema ZJN, izgubio na tenderu bez osnovanih razloga, moe podneti albu Komisiji za zatitu prava ponuaa u postupcima javnih nabavki. Ova komisija moe da obustavi postupak dok ne bude doneta odluka o toj albi (Zakon o javnim nabavkama, l. 108). Pokretanje upravnog postupka predstavlja poslednje sredstvo koje je ponuaima na raspolaganju. Obaveza slanja zahteva za nabavke, kao i obaveza postavljanja podataka o potpisanim ugovorima na Portalu javnih nabavki predstavlja posredan mehanizam nadzora. Ovaj Portal nastao je 2008. godine kako bi se potencijalnim ponuaima omoguio uvid u sve oglase za nabavke u vrednosti preko trideset hiljada evra (bez PDV-a). Privatne kompanije mogu da koriste Portal kako bi pratile obavetenja o nabavkama, proverile da li poseduju kompletnu dokumentaciju, kao i kako bi se informisale o statusu svoje ponude. Portal za javne nabavke ne objavljuje crnu listu korumpiranih kompanija. Ovakva praksa omoguava ponuaima koji imaju sumnjivu istoriju poslovanja da nastave nadmetanja na tenderima. Podaci o sukobima interesa se takoe ne mogu nai na Portalu, ve njima treba da se bavi Agencija za borbu protiv korupcije. Agencija, meutim, nije reavala nijedan sluaj vezan za javne nabavke. Uprava za javne nabavke bi trebalo da kontrolie i nabavke male vrednosti. Nabavkama male vrednosti BIA pribegava pet puta ee od ostalih aktera sektora bezbednosti, dok MO i MUP to ine deset puta ee. Ove brojke nisu pouzdane, jer su neke druge institucije, poput Poreske uprave, realizovale nabavke male vrednosti svega osamnaest puta u periodu od 2006. do 2010. godine (u poreenju sa 999 sluajeva standardnih nabavki).183 Drugo, nabavke male vrednosti sve ee se koriste za kupovinu dobara koja su oznaena kao poverljiva. Samo je MUP zakljuio 25 takvih ugovora u prvoj polovini 2010. godine.184 Ovo pribegavanje aktera sektora bezbednosti nabavkama male vrednosti svedoi o potrebi da se izbegnu dugotrajne procedure. U
181 Ovi izvetaji moraju u odvojenim kolonama da sadre podatke o: postupku, predmetu, vrednosti nabavke u dinarima, odabranom ponuau, broju primljenih prijava, kao i vremenu i nainu objavljivanja informacija o nabavci. Izvetaji moraju sadrati i podatke o tome koliko postupaka nabavke nije uspeno okonano, kao i zato je do toga dolo (Zakon o javnim nabavkama, l. 94). 182 Ovaj godinji izvetaj mora biti zavren do 31. marta svake godine (Zakon o javnim nabavkama, l. 96). 183 Isto 184 Isto
200
Srbija kontekstu u kome je ustanovljen nedostatak kontrole, ovakva postupanja bi trebalo da budu razlog za brigu. Pored izvrne vlasti, pravo da ispituje naruioce o poverljivim nabavkama ima samo DRI. Zakon kojim je osnovana DRI sadri odredbu (u lanu 36) kojom se ovoj instituciji odobrava pristup svim traenim podacima i dokumentima (ukljuujui u to i one poverljive) radi sprovoenje revizije. Dravna revizorska institucija e veoma vanu procenu svrsishodnosti trokova moi da obavlja tek nakon pet godina revizorskog rada, to je u skladu sa standardima Meunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija (skr. INTOSAI). Pored sprovoenja unutranje kontrole u institucijama sektora bezbednosti, nema dokaza da je u Srbiji uspostavljen nezavisni nadzor poverljivih nabavki. Tri uredbe koje se odnose na nabavku poverljivih roba i usluga185 uspeno uspevaju da spree javnost da pristupi podacima o uslovima pod kojima su potpisani ugovori. Ovo je jedan od razloga zbog kog je organizacija Transparentnost Srbija zatraila od Ustavnog suda da donese presudu o zakonitosti ovih propisa. Meutim, Ustavni sud je doneo odluku da su pomenuti propisi u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama.
5. Zakljuci
Srbija sporo, ali stalno napreduje u izgradnji sistema odgovornosti aktera u sektoru bezbednosti. Tokom proteklih est godina (20062011) usvojeni su osnovni propisi i uvedeni mehanizmi i instrumenti pomou kojih institucije bezbednosti mogu biti pozvane na odgovornost. Uprkos ovim dostignuima, treba istai i vane nedostatke. Najpre, vladajua elita u Srbiji nije uspela da donese Zakon o privatnim bezbednosnim kompanijama. Ovo je dovelo do toga da tri hiljade ovih firmi, koje zapoljavaju pedeset hiljada ljudi, ostane izvan zakonskog okvira, te izvan efektivne kontrole bilo koje dravne institucije. Iako postoje pravni preduslovi za vrenje nezavisne kontrole i nadzora dravnih aktera sektora bezbednosti, dravni zvaninici ne koriste u potpunosti uspostavljene mehanizme. Zato su u kontroli i nadzoru bezbednosnih institucija ostvareni vrlo skromni rezultati. Organi unutranje kontrole razmatrali su samo manja krenja zakona, dok su van njenog zahvata ostali krupniji sluajevi, kao i vii rukovodioci u institucijama bezbednosti.
185 Tri pomenuta propisa su: Propis o mobilnoj robi posebne namene (Slubeni glasnik br. 29/2005), kojim se pravno obavezuje Ministarstvo odbrane, Propis o robi posebne namene (Slubeni glasnik br. 82/2008), kojim se pravno obavezuje Ministarstvo unutranjih poslova, i Propis kojim se odreuje roba posebne namene i kojim se pravno obavezuje Bezbednosno-informativna agencija (Slubeni glasnik br. 21/2009).
201
Parlamentarna kontrola i nadzor nisu efikasni, jer je Skuptina, umesto da bude osnov odgovornosti i demokratije, jedna od najslabijih institucija u Srbiji. Nadzor koji vri Skuptina, a posebno Odbor za odbranu i bezbednost, ogranien je nepostojanjem poslanike inicijative, nedostatkom jasno definisanih procedura izvetavanja o obavljenim inspekcijama tokom poseta na terenu, kao i nepostojanjem godinjeg plana rada kojim bi bili definisani prioriteti rada odbora. Navedeni problemi mogu se objasniti pomou nekoliko faktora. Prvo, uspostavljeni mehanizmi demokratske civilne kontrole i nadzora predstavljaju novinu u sistemu, pa je potrebno da protekne izvesno vreme pre nego to budu u potpunosti primenjeni, posebno ako u obzir uzmemo naslee u kome je decenijama postojala autoritarna vlasti. Drugo, u Srbiji je zbog vrlo kompleksne istorije uspostavljen specifian, hibridni demokratski reim koji bismo mogli nazvati partiokratijom. Karakteriu ga viepartijski sistem i slobodni izbori, ali i nedostatak unutarpartijske demokratije i politikih dogovora vladajuih partija, tj. ministarstava i agencija o podeli plena. Ovo pak dovodi do toga da lanovi iste partije ne ele da preispitaju rad svojih partijskih kolega u razliitim ministarstvima i agencijama, niti pripadnici vladajue koalicije ele da kontroliu rad svojih kolega kako ne bi poremetili koalicionu ravnoteu. Konano, mnogi postojei propisi imaju nedostatke. Takav sistem prua mogunosti za razliite zloupotrebe vlasti, posebno kad je re o raspodeli budeta i potronji. Stoga, opravdano je zapitati se da li postoji sistematina i efektivna kontrola i nadzor naina na koji akteri sektora bezbednosti u Srbiji troe sredstva iz budeta. Naravno, to se moemo zapitati, zato to organi unutranje kontrole imaju ograniene kapacitete i nadziru samo zakonitost troenja sredstava, ali ne i svrsishodnost. Takoe, u ovoj oblasti ne postoji parlamentarna kontrola, a Dravni revizor i dalje nema resurse koji bi mu omoguili da kontrolie to da li bezbednosne institucije zakonito troe sredstva. Na kraju, treba istai i to da veina institucija koje treba da nadziru i kontroliu sektor bezbednosti nema dovoljno zaposlenih, niti raspolae dovoljnim materijalnim i finansijskim sredstvima za obavljanje svojih funkcija. Sudstvo nije dovoljno efikasno da bi aktere sektora bezbednosti pozvalo na odgovornost. Posebno je vano istai da je nezavisnost sudstva, to je osnovni cilj pravosudne reforme, ugroena uticanjem izvrne vlasti na proces reorganizacije sudova i reizbora sudija, kao i na svakodnevni rad sudova. Nasuprot tome stoji uinak nezavisnih dravnih institucija, posebno Zatitnika graana i Poverenika za slobodan pristup informacijama od javnog znaaja. Ove dve institucije pokazuju izuzetnu posveenost i spremnost da vre nadzor i kontrolu aktera sektora bezbednosti, iako ne raspolau dovoljnim sredstvima i iako izvrna vlast ometa ili ne podrava njihov rad. To sugerie da bi ove institucije trebalo da budu pokretai kontrole i nadzora bezbednosnih institucija, ali i uzor koji bi mogao posluiti ostalim dravnim institucijama u obavljanju njihove nadzorne uloge.
202
Srbija
6.1. Odgovornost za zakonitost rada i potovanje ljudskih prava 6.1.1. Izvrna vlast
Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji nije potpuno u skladu sa savremenim demokratskim standardima i principima. Neophodno je da Skuptina usvoji novi Zakon o BIA i da uvede instituciju Generalnog inspektora Agencije, kao i da potpuno i precizno odredi njegov mandat i ovlaenja. Privatni sektor bezbednosti u Srbiji nije zakonski regulisan punih sedamnaest godina, te izvrna vlast nad njim nema gotovo nikakav nadzor. Stoga je neophodno usvojiti poseban zakon kojim bi ovaj sektor bio potpuno i precizno regulisan. Sektor unutranje kontrole policije nema dovoljno zaposlenih, kao ni dovoljno materijalnih i finansijskih resursa. Trebalo bi popuniti radna mesta i izdvojiti kancelarije iz policijskih stanica kako bi Sektor postao pristupaniji graanima i zaposlenima u policiji koji imaju pritube na rad policije. Sektor unutranje kontrole policije nema dovoljnu autonomiju rada u odnosu na ministra unutranjih poslova, koji ima diskreciono pravo da istrage koje vodi Sektor preda bilo kojoj drugoj organizacionoj jedinici u MUP-u. Trebalo bi zato uneti izmene i dopune u Zakon o policiji kako bi ministru bilo oduzeto pomenuto diskreciono pravo. Unutranja i budetska kontrola Bezbednosno-informativne agencije trebalo bi da podigne svest graana o njihovom pravu da se ale na nezakonito postupanje pripadnika Agencije. To bi moglo biti postignuto i objavljivanjem broura u kojima bi bilo objanjeno za kakve je pritube ovo telo nadleno, kao i na koji se nain albe podnose.
6.1.2. Parlament
Sve dok na snagu ne budu stupile odredbe novog Poslovnika (l. 4667) i dok ne bude osnovan Odbor za odbranu i unutranje poslove koji treba da razmatra izvetaje Ministarstva odbrane (podnose se Skuptini svaka tri meseca), Skuptina bi od Ministarstva odbrane trebalo da, u skladu sa lanom 36 Zakona o Vladi, zahteva izvetaje o radu. Odbor za odbranu i bezbednost trebalo bi da saini polugodinji i godinji plan rada i odredi prioritetne oblasti svojih aktivnosti. Odbor za odbranu i bezbednost trebalo bi da razvije mehanizme redovne saradnje s ostalim skuptnskim odborima (Odborom za finansije, Administrativnim odborom, Odborom za spoljne poslove itd.), kao i da odrava s njima zajednike sastanke i konsultacije, redovno razmenjuje informacije i sl.
203
6. Preporuke
6.1.3. Sudstvo
Predmete u kojima je re o navodnom nezakonitom postupanju zaposlenih u sektoru bezbednosti sudovi bi trebalo da reavaju nepristrasno i da suenje zavre bez nepotrebnog odlaganja. Institucije sektora bezbednosti trebalo bi da obezbede to da one optube za nezakonito postupanje zaposlenih koje oigledno nisu neosnovane podleu sudskom razmatranju. Takoe, treba da obezbede to da oni slubenici koji se krivino gone ne obavljaju svoje dunosti dok postupak protiv njih traje, posebno u sluajevima gde se optube odnose na zloupotrebu svakodnevnih ovlaenja. Sistem sudske kontrole vremena provedenog u pritvoru trebalo bi proiriti i ojaati, izmeu ostalog, uvoenjem: obaveznog sudskog preispitivanja svih odluka o pritvoru, periodinih sudskih poseta pritvorskim jedinicama, proceduralnih pravila o sudskom prosleivanju optubi o zlostavljanju nadlenim organima, kao i pravila o izvrenju sudskih preporuka koje se odnose na tretman pritvorenika i uslove u pritvoru (izmenom i dopunama Zakona o krivinom postupku, Zakona o izvrenju pritvorskih sankcija, Zakona o prekrajima, Zakona o policiji i drugih zakona). Razliiti sistemi upotrebe specijalnih istranih mera trebalo bi da budu usklaeni sa zakonima i podzakonskim aktima koji reguliu organizaciju i funkcionisanje institucija u sektoru bezbednosti, kao to su, na primer, Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji i Zakon o Vojnobezbednosnoj i Vojnoobavetajnoj agenciji. Ovo bi trebalo da osigura ulogu sudova u odobravanju korienja ovakvih mera i u nadgledaju njihove primene i njihovog prestanka, kao i u nadgledanju unitavanja informacija koje nee biti koriene. Sve institucije ukljuene u proces odobravanja i upotrebe posebnih istranih tehnika (npr. institucije koje zahtevaju takve mere, koje ih odobravaju ili izvravaju) trebalo bi da obezbede uvanje evidencija i statistikih podataka o upotrebi ovih mera, kao i da ustanove mehanizme zatite linih podataka, u skladu sa Zakonom o zatiti linih podataka. Sudovi bi trebalo da osiguraju veu transparentnost sudskog nadzora nad sektorom bezbednosti, tako to e, objavljivanjem godinjih izvetaja, statistikih podataka i izjava za tampu o ishodu sudskih postupaka onda kada je to mogue, obezbediti javnosti uvid u informacije o kontroli.
6.1.4. Nezavisne dravne institucije

Vlada bi trebalo da obezbedi praenje potovanja i izvrenja nalaza i preporuka nezavisnih dravnih institucija, posebno tamo gde se te institucije, kao to je sluaj sa Poverenikom, u potpunosti oslanjaju na Vladu. Vlada bi nezavisnim dravim institucijama trebalo da obezbedi vee materijalne i ljudske resurse kako bi u okviru svojih ovlaenja efikasnije kontrolisale i nadzirale funkcionisanje sektora bezbednosti. Nezavisne institucije trebalo bi ee da sarauju s organizacijama civilnog drutva i medijima kada je re o sektoru bezbednosti. Tako e postati bitnije i prisutnije u javnosti, te stei bolju podrku javnosti i privui vie panje. 204
Srbija Nezavisne institucije trebalo bi da razviju politike upravljanja ljudskim resursima, koje bi slubenicima zaduenim za bezbednosna pitanja omoguile da se razvijaju i da poveaju kapacitete za kontrolu i nadzor aktera sektora bezbednosti.
6.2. Odgovorno troenje budeta

Ministarstvo finansija bi, u skladu sa zakonom, trebalo da skicira i predloi naine sankcionisanja institucija koje (a) ne potuju rokove odreene budetskim kalendarom; (b) prekorauju odobrene trokove tokom tri godine i (c) ne zasnivaju svoje rashode na strategijama, akcionim planovima, zakonima i podzakonskim aktima. Ministarstvo finansija trebalo bi da inicira uvoenje izmena u Krivini zakon kako bi svaka zloupotreba budetskih sredstava koja bi dovela do gubitaka veih od dve hiljade evra bila smatrana krivinim delom. Ovaj iznos odgovara maksimalnom iznosu koji moe biti potroen na nabavku male vrednosti. Ministarstvo finansija trebalo bi da inicira uvoenje izmena u Zakon o javnim nabavkama, kojima bi sve poverljive nabavke bile pokrivene ovim zakonom i tako bile pod kontrolom Uprave za javne nabavke. Ukoliko bi poverljive nabavke ule u zahvat Zakona o javnim nabavkama, Uprava za javne nabavke trebalo bi da pripremi Uputstva za izvetavanje o ugovorima potpisanim radi pribavljanja poverljivih (osetljivih, posebne namene) roba i usluga i da ga podeli svim akterima sektora bezbednost. Ministarstvo finansija trebalo bi da inicira uvoenje izmena u Zakon o javnim nabavkama, koje bi sve aktere obavezale na to da Upravu o javnim nabavkama izvetavaju o tanom broju i ukupnoj vrednosti ugovora o nabavkama male vrednosti, koje su potpisale s odgovarajuim ponuaima. Ukoliko predloene mere ne bi dovele do poveanja transparentnosti i odgovornijeg planiranja, Ministarstvo finansija bi trebalo da pokrene inicijativu da se ukinu nabavke malih vrednosti. Na osnovu odluke koju je prethodno usvojio ministar ili direktor odreene institucije, svi akteri sektora bezbednosti u Srbiji trebalo bi da usvoje posebne propise kako bi definisali uslove pod kojima mogu biti dozvoljene hitne nabavke ili nabavke direktnim pregovorima.
205
Literatura
Primarni izvori
1. Evropski sud za ljudska prava. Labita vs. Itaija, predstavka br. 26772/95, presuda od 6. 4. 2000. 2. Odgovor Ministarstva unutranjih poslova na upitnik BCBP-a, oktobar 2010. 3. Odgovor Narodne skuptine na upitnik BCBP-a, oktobar 2010. 4. Republika Srbija. Ministarstvo odbrane. Strategija nacionalne bezbednosti. Beograd, 2009. 5. Republika Srbija. Narodna skuptina Zakon o Bezbednosno-informativnoj agenciji. Slubeni glasnik, br. 42/02. 6. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja. Slubeni glasnik, br. 120/04. 7. Republika Srbija. Narodna skuptina. Poslovnik Narodne skuptine Republike Srbije. Beograd, 2005. 8. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o dravnoj revizorskoj instituciji. Slubeni glasnik, br. 101/05. 9. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o policiji. Slubeni glasnik, br. 101/05. 10. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o zatitniku graana. Slubeni glasnik, br. 79/05. 11. Republika Srbija. Narodna skuptina. Ustav Republike Srbije. Beograd: Slubeni glasnik, 2006. 12. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o odbrani. Slubeni glasnik, br. 116/07. 13. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o osnovama ureenja slubi bezbednosti Republike Srbije. Slubeni glasnik, br. 116/07. 14. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o Vojsci Srbije. Slubeni glasnik, br. 116/07. 15. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije. Slubeni glasnik, br. 97/08.
206
Srbija 16. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o zatiti podataka o linosti. Slubeni glasnik, br. 97/08. 17. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o tajnosti podataka. Slubeni glasnik, br. 104/09. 18. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o Vojnoobavetajnoj i Vojnobezbednosnoj agenciji. Slubeni glasnik, br. 88/09. 19. Republika Srbija. Narodna skuptina Zakon o Vojsci Srbije. Slubeni glasnik br. 116/07. 20. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije. Slubeni glasnik, br. 97/08. 21. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o zatiti podataka o linosti. Slubeni glasnik, br. 104/09. 22. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o tajnosti podataka. Slubeni glasnik, br. 104/09. 23. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o zabrani diskriminacije. Slubeni glasnik, br. 22/09. 24. Republika Srbija. Narodna skuptina. Zakon o Narodnoj skuptini Republike Srbije. Slubeni glasnik, br. 9/10.
Sekundarni izvori
1. Beogradski centar za ljudska prava. <http://bgcentar.org.rs/images/stories/Datoteke/ljudska%20prava%20u%20srbiji%202006.pdf.> 2. Golubovi, Z. Socioloko-antropoloka analiza deficita tranzicionog procesa u Srbiji. U: Filozofija i drutvo. Beograd: Institut za filozofiju i drutvenu teoriju, 2/2006. 3. Evropska komisija. Godinji izvetaj o napretku Srbije za 2010. godinu. 4. Interplanetarna unija, DCAF. Parlamentarni nadzor sektora bezbednosti: Principi, mehanizma i prakse. Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2003. 5. Izvetaj Zatitnika graana za 2010. <http://www.ombudsman.rs/attachments/1304_Izvestaj%20narativni%20deo%20%282%29.pdf.> 6. Ministarstvo unutranjih poslova Republike Srbije. <http://www.mup.rs/.>
207
7. Narodna skuptina Srbije. <http://www.parlament.gov.rs/narodna-skupstina-.871. html.> 8. UNCAT. Razmatranje izvetaja drava lanica shodno lanu 19 Konvencije: zakljune primedbe Komiteta za borbu protiv torture 2009. <http://www.unhcr. org/refworld/docid/4986bc0e0.html.> 9. Report of the Ombudsperson for 2010. http://www.ombudsman.rs/attachments/1304_Izvestaj%20narativni%20deo%20%282%29.pdf. 10. Hadi, M., Milosavljevi, B., Stojanovi, S. i F. Ejdus (ur.). Godinjak reforme sektora bezbednosti u Srbiji. Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2009. 11. Flury, Phillip and Hadi, Miroslav (eds.). Sourcebook on Security Sector Reform. Geneva, Belgrade: DCAF, CCMR, 2004.
Mediji
1. Vreme, mart 2009, br. 951. 2. Blic. <http://www.blic.rs/Vesti/Hronika/235498/ Raicevic-ponovo-negira-krivicu-za-ubistvo-Zarica.>
208
Srbija
Odgovornost za zakonitost rada i potovanje ljudskih prava Ministarstvo unutranjih poslova, Policija Izvrna vlast Sektor unutranje kontrole policije Visoki sudovi Osnovni sudovi Bezbednosno-informativna agencija Ministarstvo odbrane, Vojska Vojna policija Vojnobezbednosna agencija Vojnoobavetajna agencija Generalni inspektor Privatne bezbednosne kompanije
Vlada
Inspektorat Generalni odbrane inspektor vojne policije Visoki sudovi Visoki sudovi
Parlament Sudstvo
Odbor za odbranu i bezbednost * Visoki kasacioni sud Visoki sudovi Visoki kasacioni sud Visoki sudovi
Nezavisne dravne institucije
Zatitnik graana (Ombudsman) Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti Odgovornost za troenje budetskih sredstava u Srbiji Ministarstvo unutranjih poslova, Policija Bezbednosno-informativna agencija Ministarstvo odbrane, Vojska Vojna policija Vojnobezbednosna agencija Vojno obavetajna agencija
Privatne bezbedno sne kompanije
Izvrna vlast
Ministarstvo finansija, budetska inspekcija Uprava za javne nabavke, struno vladino telo Interna kontrola budeta (interni organ u okviru agencije) Inspektorat odbrane Generalni inspektor
Parlament Nezavisne dravne institucije
Odbor za finansije, Odbor za odbranu i bezbednost Dravna revizorska institucija
* Nakon parlamentarnih izbora, zakazanih za prolee 2012, Odbor za odbranu bie podeljen na dva nova odbora: Odbor za kontrolu slubi bezbednosti i Odbor za odbranu i unutranje poslove.
209
Dodatak: Tabela Odgovornost
Odgovornost zakonskih bezbednosnih inilaca na Zapadnom Balkanu
Odgovornost statutarnih bezbednosnih aktera na Zapadnom Balkanu

Autor: Miroslav Hadi186
186 Miroslav Hadi je predsednik Upravnog odbora Beogradskog centra za bezbednosnu politiku u Srbiji i profesor na Fakultetu politikih nauka Univerziteta u Beogradu.
211
ARS BiH EU FRJ JNA MUP NATO NO i KDS NBP NSB OSSiCG SFRJ ADB RSB DZ SCG Armija Republike Srpske Bosna i Hercegovina Evropska unija Federalna Republika Jugoslavija Jugoslovenska narodna armija Ministarstvo unutranjih poslova Severnoatlantski savez (eng. North-Atlantic Treaty Organization) Nacionalna odbrana i Koncept drutvene samozatite (eng. ND and SSPC National Defence and Social Self-Protection Concept) Nacionalna bezbednosna politika Nacionalna strategija bezbednosti Oruane snage Srbije i Crne Gore Socijalistika Federativna Republika Jugoslavija Agencija za dravnu bezbednost Reforma sektora bezbednosti Dravna zajednica Srbija i Crna Gora
212
U ovom tekstu e uporedno biti predstavljeni i razmatrani samo neki od glavnih nalaza regionalnog istraivanja reforme sektora bezbednosti u zemljama Zapadnog Balkana. elimo da saznamo dokle se to u njima stiglo u primeni naela demokratskog upravljanja sektorom bezbednosti. U ovoj prilici, kljuni e pokazatelji za to biti posedovanje, kao i primena postupaka kojima se osigurava odgovornost dravnih aktera za izvravanje svojih bezbednosnih misija i zadataka. Sastavni deo toga ine postupci kojima se postie da ovi akteri budu za svoje (ne)injenje odgovorni pred legitimnim nosiocima vlasti i graanima date drave. Ovde e biti analizirani samo nalazi o postignuima ovako shvaene odgovornosti vojske, policije i slubi bezbednosti, kao i njihovih civilnih nalogodavaca, koji uzeti zajedno tvore dravni deo sektora bezbednosti. U prvom odeljku e saeto biti prikazana glavna obeleja konteksta RSB-a u zemljama Zapadnog Balkana. Tom e prilikom biti provereno da li postoje, uprkos svim meusobnim razlikama, neke slinosti u ovim kontekstima, a potom i to da li su iz eventualnih slinosti u kontekstima proistekle neke slinosti u reformi sektora bezbednosti. Dobijeni nalazi govore da su tokovi politike demokratizacije i dometi RSB-a u izabranim zemljama (bili) meusobno veoma povezani. Deo razloga za to istie iz injenice da su se ove promene u zemljama ZB odvijale u postautoritarnom i postkonfliktnom kontekstu (Hanggi 2004). Dodatne uvide o vezi izmeu konteksta i reforme sektora bezbednosti stei emo razmatranjem glavnih tokova i naina stvaranja i/ili preoblikovanja dravnih aparata sile u zemljama ovog regiona. Tome e biti posveen drugi odeljak ovog rada. Potom e u treem odeljku biti razmatrani uporedni nalazi o ureenosti postupaka, nadlenosti i ovlaenja za demokratsku civilnu kontrolu i nadzor nad dravnim pruaocima bezbednosti. To stoga to su postojanje i primena ovih postupaka kljuni preduslovi za uspostavljanje odgovornosti dravnih aktera u sektoru bezbednosti. Zato je analizirana prikupljena evidencija o rezultatima primene kontrolnih i nadzornih ovlaenja u zemljama Zapadnog Balkana. Tome su pridodate svodne procene o optoj i finansijskoj transparentnosti dravnog dela njihovog sektora bezbednosti. Pomenute studije sluaja su za potrebe ovog teksta podvrgnute kvalitativnoj analizi sadraja. One ovde ujedno slue kao primarni izvor i rezervoar empirijskih podataka. Koriena su, takoe, saznanja iz analiza konteksta187, kao i iz analiza politika naci onalne bezbednosti (Hadi, Timoti, Petrovi 2010), koje su ranije izraene u okviru istog projekta. Prikupljeni podaci, koji su inae dostupni u priloenim studijama, ovde nee biti navoeni in extenso, ve e biti korieni u meri potrebnoj da se potkrepe glavni nalazi uporedne analize. Da bi nalazi iz pojedinanih studija bili meusobno uporedivi, autori su bili duni da se pri pisanju svojih izvetaja pridravaju zajednikih uputa. Od njih se, pored toga,
187 Svaka je lanica Konzorcijuma svoju analizu konteksta (CA) objavila kao posebnu publikaciju, iji su bibliografski podaci navedeni u spisku literature na kraju ovog teksta.
213
1. Uvod
oekivalo da iz serije prethodnih analiza188 izdvoje, a potom samu nalaze i podatke za zavrnu debatu o razmerama odgovornosti dravnih aktera bezbednosti u svojoj zemlji. Istraivai su prilikom razmatranja i vrednovanja dometa ove odgovornosti uivali punu autonomiju. Odatle im pripada odgovornost za nalaze i ocene koje su predoili u svojim studijama. Kao to, uostalom, i ovaj autor snosi svu odgovornost za kvalitet uporedne analize, te za svoje tumaenje njihovih nalaza i ocena. Tekst koji sledi trebalo bi da bude neto vie od puke kompilacije glavnih nalaza iz studija sluaja. Ovaj je autor zato prikupljene nalaze sumirao i tumaio, pre svega, po meri svog razumevanja politike i bezbednosne dinamike u zemljama Zapadnog Balkana. U tome se rukovodio potrebom da se dodatno osvetle dubinski procesi koji su presudno uticali na tokove, sadraj i domete RSB-a u ovim zemljama. Re je, dabome, samo o jednom od naina za tumaenje slinosti i razlika, te dostignua i manjkavosti u osiguravanju odgovornosti njihovih dravnih aktera bezbednosti.
2. Slinosti u kontekstima
Konstrukt Zapadni Balkan poiva na pretpostavci po kojoj zemlje ZB, uprkos meusobnim razlikama, poseduju brojne slinosti. Meutim, ispitivanje tokova nastanka, sadraja i znaenja diskurzivno oblikovane slike o ovom regionu, kao i pripadnim mu zemljama, nadilazi mogunosti i potrebe ovog rada. Stoga emo ovde usvojiti gornju pretpostavku i potom je podupreti skicom vanih slinosti i presudnih razlika izmeu zemalja Zapadnog Balkana. Izdvojiemo, pri tom, one slinosti na osnovu kojih mesni konteksti RSB-a mogu biti uporeivani bez vee greke. Gde god za to bude prilike, notiraemo varijetete koji istiu iz slinosti u razlikama, odnosno iz razlika u slinostima izmeu ovih konteksta. Kontekst reforme sektora bezbednosti u zemljama Zapadnog Balkana ovde emo predstaviti kao vieslojni, a socijalno konstruisani konglomerat. On je sastavljen od niza meusobno povezanih i proimajuih diskurzivnih naslaga, koje se pak jedna na drugu taloe po povesnom i dogaajnom redosledu. Meutim, formativna snaga i eskploratorna vrednost svakog od slojeva presudno zavisi od znaaja koji mu pridaju sadanji tvorci dominantnog diskursa o kontekstu i reformi sektora bezbednosti, a ne od rednog mesta koje on zauzima u povesnom nizu.189 Kontekst reforme sektora bezbednosti u zemljama Zapadnog Balkana tvore, uproeno reeno, ideaciona i materijalna komponenta. Preko prve u kontekst, posredstvom
188 U okviru ovog projekta tokovi i dometi RSB-a u svakoj od zemalja ZB analizirani su primenom sedam kriterijuma i posebno skrojenih klastera indikatora. Vie o tome videti u odeljku u kome je izloen metodoloki pristup i postupak. 189 O tome svedoi i hotimino brisanje obe Jugoslavije iz novostvorenog kolektivnog pamenja u svim zemljama koje su iz nje potekle, te izvoenje nacionalnog i politikog identiteta iz naslaga nastalih u predjugoslovenskim vremenima.
214
Odgovornost zakonskih bezbednosnih inilaca na Zapadnom Balkanu politike (PNB) i strategije nacionalne bezbednosti (SNB)190, stiu vrednosna, ideoloka, interesna i politika obeleja, kao i aspiracije matinog drutva. Njihova kompozicija pak u velikoj meri zavisi od tipa preovlaujue strateke kulture u datoj zemlji (Toje 2009). Utoliko bezbednosna politika moe biti shvaena kao poseban nosa (simbola, znaenja, poruka) na koji su mesne elite upisale svoje vienje drutvenog i politikog bia drave koju zastupaju. U jezgru se ovog zapisa, stoga, nalazi konstrukt vladajuih elita ne samo o identitetu sopstvene etnije i drave ve i o vanom Drugom, uz pomo koga i spram koga se to Sopstvo konstituie. Zato bezbednosna politika zemalja ZB, kao i svih drugih uostalom, predstavlja jedno od centralnih polja u kome svaka od njih ozbiljuje, ali i obnavlja, te posledino menja svoju predstavu o Sebi, kao i o Drugima (Neumann 2011). U skladu sa tim, ideacioni sastojci konteksta bivaju potom dopunjeni materijalizovanim produktima konkretne bezbednosne politike i strategije, kao i tekuih zahvata u postojei sektor bezbednosti. Izgled je ovih produkata pak primarno odreen ustavnim, zakonskim i sistemskim reenjima, na osnovu kojih je u datoj zemlji oblikovan dravni sektor bezbednosti. Po meri ovih reenja bivaju potom ustrojeni i skrojeni aparati dravne sile, koji bi reenoj zemlji trebalo da osiguraju ouvanje i/ili dostizanje poeljne bezbednosti. Bazine slinosti izmeu konteksta reforme sektora bezbednosti u zemljama ZB mogu biti, uz nuna uoptavanja, otkrivane uzdu nekoliko meusobno povezanih linija. Du jedne su smetene naslage i derivati blie i dalje prolosti, u sreditu kojih se nalazi nedemokratsko politiko naslee svake od njih. Ono je pak rezultantni produkt dominacije autoritarnog poretka u njima tokom XIX i XX veka. To je pak, uzdu druge linije, presudno uticalo na prirodu odnosa izmeu rodnog drutva i drave, te njenih aparata sile. Jednu od konstanti tog odnosa inio je klijentski status, vazda politizovanih i ideologizovanih, aparata dravne iznude. U skladu sa tim je onda i odsudna odbrana trenutnog reima Voe, vladajue klase i ideologije bila neizmenjivi deo njihove misije. Demokratski su deficiti, potom du tree linije, viestruko uveani i izvedeni do krajnjih konsekvenci tokom boravka ovih drava u porecima koji su se (samo)legitimisali ideologijom socijalizma. Meutim, negativno dejstvo ovih deficita nije u njima prestalo nakon uruavanja i/ili odbacivanja starog poretka. Odatle se u temeljima diskurzivno (pre)oblikovane slike konteksta u zemljama ZB, te u temeljima aktuelne zamisli i prakse reforme dravnih aparata sile nalaze skriveni zasadi njihovog ukupnog, politikog i bezbednosnog, naslea. Ovovremski kontekst RSB-a u zemljama Zapadnog Balkana ipak je presudno, kao to to ilustruje Tabela 1, oblikovan tokom poslednje dve decenije. Njegov je sadanji izgled pak plod udruenog i istovremenog dejstva nekolikih procesa dueg trajanja. Poetni je impuls za radikalne promene konteksta istekao iz sloma sistema socijalizma krajem 80-ih i poetkom 90-ih godina prolog veka. Potom je skidanje blokovskog prekrivaa (Buzan, Wever 2003) sa Balkana pogodovalo nastanku drugaije politike
190 Pojmom nacija ovde oznaavamo dravom obuhvaenu politiku zajednicu, a ne etniku skupinu.
215
i bezbednosne dinamike u zateenim (i nastajuim) dravama, kao i u celom regionu (Hadi 2001). To je pak u ovim zemljama, a u sadejstvu sa krahom delegitimisanih reima, dovelo do eksplozivne erupcije dugo potiskivanih, a temeljnih protivurenosti. Tom su prilikom na videlo izbile njihove kljune ekonomske, politike i bezbednosne manjkavosti. One su u drugoj Jugoslaviji krajem 80-ih godina prolog veka kristalizovane i antagonizovane du unutranjih etnoverskih linija. Zato je njeno ratno rasturanje tokom 90-ih okonano nastankom novih, uglavnom etniki oienih, drava ili dravolikih entiteta. Usledili su, potom, oruani sukobi na Kosovu, koji su okrunjeni vojnom intervencijom NATO 1999. godine. Time su ujedno stvorene kljune pretpostavke za kasnije proglaenje nezavisne drave Kosovo.191
Tabela 1: Faze promena u kontekstima sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu Zemlja
Albanija
Formiranje drave i aparatura moi

Pad komunizma i kolaps stare dravne strukture (19911997)
Normalizacija i stabilizacija
Povratak na normalno stanje i reforme orijentisane ka evroatlantskim integracijama (19972000) Drugi period (januar 1998 januar 2006) Era nedostatka demokratije (19952000) Postepen prenos nadlenosti na lokalne vlasti (20052008) Od Ohrida do Bukureta (20012008) Od raskola u vladajuoj partiji do nezavisne drave (19972006) Demokratske promene Put bez povratka? (20002003) poetak prve generacije RSB-a (20032006)
Demokratizacija
Jaanje institucija sektora bezbednosti i nadzora (20002009)
BiH Hrvatska Kosovo
Prvi period (novembar 1990 decembar 1997) Poetna faza graenja drave (19901995) Poetak razvoja sektora bezbednosti (19992005) Od nezavisnosti do sukoba (19912001) Kraj socijalizma i sociopolitikog konteksta (19891997) Miloevieva era (19892000)
Trei period (februar 2006 decembar 2009) Zemlja na putu reformi (2000 do danas) Nova arhitektura bezbednosti (2008 do danas) Nacionalizam nakon veta (2008) Graenje institucija i evroatlantske integracije (20062009) Reforme naspram promena u spoljnjoj politici? (20062009)
Makedonija Crna Gora
Srbija
Na tom je talasu tokom 2001. godine u Makedoniji poelo situaciono izvoenje etnoverskih posledica yu-ratova i njihove Kosovske epizode. Meutim, intervencijom spoljanjih umeaa, zaeti etniki oruani sukob je zaustavljen u ranoj fazi, a potom i zamrznut (Koneska i Kotevska 2011: 56, 17). Za razliku od zemalja yu-porekla, krajnje posledice kraha socijalizma u Albaniji izvedene su tek tokom 1997. godine. Tada je u njoj, zbog uruavanja drave i prateeg sistema, nastala realna opasnost od izbijanja
191 Imamo, pri tom, na umu to da Srbija ovaj akt ne priznaje, te da Kosovo i Metohiju tretira kao deo svoje teritorije. Budui da je Kosovo u ovom projektu bilo jedna od jedinica analize, mi emo referisati o tokovima SSR na njemu, jer rasprava o statusu Kosova izlazi izvan okvira ovog rada.
216
Odgovornost zakonskih bezbednosnih inilaca na Zapadnom Balkanu graanskog rata. Prelivajui yu-ratovi, kao i slom drave u Albaniji su, uz to, prizvali i olakali nepovratnu penetraciju EU i NATO, odnosno SAD na (Zapadni) Balkan, nad kojim je od tada raskriljen evroatlantski prekriva. Zbog svega ovog, kontekst, tempo, sadraji i dometi RSB-a u zemljama Zapadnog Balkana bili su, i jo uvek jesu, presudno obeleeni trima vanim slinostima. Prva je iznedrena iz uestvovanja pet zemalja regiona Bosne i Hercegovine, Hrvatske, Kosova, Crne Gore, Srbije192 u yu-ratovima, odnosno iz direktne izloenosti dve preostale Albanije i Makedonije njihovim posledicama. Druga je pak proizvod injenice da su tri nove drave (BiH, Hrvatska, Kosovo), kao i njihovi aparati sile, nastajale i bile oblikovane u uslovima masivne, unutranje i/ili spoljanje, upotrebe oruane sile. Odnosno, injenice da su drava i njeni aparati sile u Makedoniji bili stvarani, a u Crnoj Gori i Srbiji193 menjani pod direktnim, a u Albaniji pod indirektnim, uticajem neposrednog ratnog okruenja (Dyrmishi i dr. 2011: 711). Iz prve dve iznikla je pak trea vana slinost izmeu konteksta RSB-a. Ona je posledica injenice da je nepovratni izlazak zemalja ZB iz socijalizma bio, zbog ratova i/ili unutranjih sukoba, prvo spreen i/ili odloen, a potom znatno usporen i viestruko otean. U prilog tome ilo je, pored ostalog, odsustvo unutranjeg konsenzusa oko potrebe, ciljeva, naina i tempa ukidanja starog poretka. Stoga je u ovim zemljama tokom 90-ih godina ekonomska i socijalna cena postsocijalistike tranzicije ukljuujui u nju i trokove stvaranja, odnosno reforme vojske, policije i slubi bezbednosti enormno narasla. Srazmerno tome, opadala je spremnost mesnih itelja na to da pristiglu cenu dragovoljno plate. Da bude tee, ova je cena, budui u meuvremenu uveana za ratne gubitke i trokove, viestruko nadila platene sposobnosti itelja lokalnih drava. Stoga je stalni rast broja gubitnika tranzicije, u sadejstvu sa pristiuim posledicama ratova, pogodovao generisanju snanih unutranjih pretnji po linu i kolektivnu bezbednost. U tome treba traiti neke od razloga zbog kojih su vlasti u ovim zemljama bile veoma obazrive prilikom reorganizacije i/ili reforme steene (zateene) vojske, odnosno policije ili slubi bezbednosti. Utoliko je formativna faza bila presudna za kasnije, dodue nejednake, tokove i domete RSB-a u zemljama Zapadnog Balkana. To nadasve zato to je u njima, za razliku od zemalja iz Centralne Evrope, a zbog ratnog stanja i/ili okruenja, znatno odloen i otean radikalni raskid sa starim poretkom. Odatle je boravak zemalja ZB u raljama autoritarnog poretka, kome su mesni vlastodrci pokuavali sve vreme da pribave novi i/ili drugaiji legitimitet194, bio znatno produen. Ne udi onda to to su se u njima procesi poetne i/ili fingirane demokratizacije i RSB esto odvijali na dva zasebna koloseka.
192 Ovde ostavljamo po strani raspravu o krivcima za yu-ratove, odnosno rasprave o agresorima i rtvama. Isto tako, u ovu skupinu smo uvrstili Crnu Goru i Srbiju, jer su one, nezavisno od tvrdnji svojih ondanjih i sadanjih vlasti, uestvovale u svim ovim ratovima do aprila 1992. godine preko SFRJ, a potom preko Federalne Republike Jugoslavije (19922003). 193 Podseamo da su one od 1992. godine bile lanice Savezne Republike Jugoslavije (SRJ), a od 2003. pa do 2006. Dravne zajednice Srbija i Crna Gora (DZ SCG). 194 Videti takoe: Knezovi i Stanii 2011: 1416. Oni to opisuju kao polupredsedniki sistem sa manjkom demokratije.
217
Sve ovo je tokom 90-ih godina pogodovalo produenom opstanku i mutaciji etnocentrinog autoritarnog poretka u Srbiji (Popovi i dr. 2011: 911) i Crnoj Gori (FRJ, DZ SiCG) (Radevi i Raievi 2011: 710) , odnosno pogodovalo je njegovoj uspostavi u sluaju Hrvatske.196 U oba je sluaja plebiscitarno delovao pod okriljem fasadnog demokratskog sistema, te su centralni posednici vlasti i moi svoj legitimitet sticali i obnavljali na redovnim, ali ne nuno i regularnim, izborima. Iz istih su razloga u entitetima BiH, uprkos spolja instaliranoj demokratskoj ornamentici, jo uvek na delu autoritarni obrasci vladanja lokalnih etnoverskih elita (Hadovi i dr. 2011: 916). Nema velikih odstupanja od ovog modela ni u sluaju Kosova, jer su srna mo i vlast u njemu jo uvek pod kontrolom jednonacionalnih (fisovskih) elita, koje su iznikle iz rata. (Qehaja and Vrajolli 2011: 1214). U Albaniji je pak za to vreme pod vlau Demokratske partije, a nakon izbornog poraza 1992. godine bivih komunista okupljenih u Socijalistikoj partiji, nastajao novi oblik autoritarizma. On je, pored ostalog, bio praen jaanjem line vlasti politikih vrhovnika nad dravnim aparatima bezbednosti (Dyrmishi i dr. 2011: 8). Za razliku od toga, legitimitet novom poretku i dravnim aparatima sile u Makedoniji su, sve do Ohridskog sporazuma (2001), odricali pripadnici mesne zajednice etnikih Albanaca. Zaotrene etnike podele su pak direktno umanjivale, inae skromne, demokratske kapacitete novonastalih institucija u njoj (Koneska i Kotevska 2011: 713).
3. Pojava i oblikovanje bezbednosnih institucija

Slom socijalizma i ratni mizanscen su umnogome, kao to je ve notirano, odredili nain nastajanja i oblikovanja dravnih aparata sile u zemljama ZB. Ovde emo ukazati samo na inioce od kojih su zavisili njihov izgled, socijalno i profesionalno bie, te drutvena pozicija i mo. Zemlje ZB mogu po startnoj poziciji biti razvrstane u dve grupe. U prvu ulaze Hrvatska, Makedonija i Kosovo, jer su samostalnost stekle tokom raspada Jugoslavije. U njima su aparati sile stvarani u (pred)ratnoj iznudici, pa su korieni, pre svega, za oruano sticanje i/ili ouvanje nove drave. Ovoj grupi, dabome, pripada i BiH, u kojoj su etnopolitike zajednice Srba, Hrvata i Muslimana stvarale u predveerje rata svoje oruane formacije. One su, potom, bile glavni nosioci svestranog meusobnog rata.195 Zbog toga je BiH tek Dejtonskim sporazumom stvorena kao zasebna a dvoentitetska drava. Potom su u skladu sa njegovim odredbama prekrajani zateeni i stvarani novi aparati dravne sile. Krajnji ciljevi sukobljenih strana, kao i (pred)ratna dinamika diktirali su tempo stvaranja, te odredili prirodu aparata sile u ovoj grupi. Zajedniko im je to to su, kako podvlae pisci studija sluaja, ovi aparati, kao i drava uostalom, stvarani od nule. ini se, ipak, da je na delu bio neto sloeniji proces. Tanijom se stoga ini tvrdnja po kojoj su aparati sile u ovim dravama bili produkt dva simultana i povezana procesa.
195 Armija BiH, Armija Republike Srpske, hrvatsko Vijee obrane.
218
Odgovornost zakonskih bezbednosnih inilaca na Zapadnom Balkanu Naime, nove su drave u momentu proklamacije ve imale pod svojom kontrolom mesnu policiju i civilnu slubu bezbednosti, te njihove baze podataka i mree saradnika.196 Dabome, one su im tom prilikom radikalno izmenile namenu, simbole, legitimitet, vezivnu ideologiju, te etniki i personalni sastav. Uoi i/ili tokom rata iz mesnih rezervoara su uporedo stvarane nove vojske.197 Uprkos tome, u ove su drave zahvaljujui mutaciji autoritarnog poretka a preko preuzetih pripadnika bive vojske, policije i slube bezbednosti usput uneti stari obrasci civilno-vojnih i civilno-policijskih odnosa.198 Ujedno je sauvan, u neokrnjenom obliku, poseban status tajnih slubi. Istom prilikom u nove su aparate sile stigli, da bi tu bili preraeni, supstrati institucionalne kulture njihovih jugoslovenskih prethodnica.199 U drugu grupu spadaju Albanija, te Srbija i Crna Gora prvo zajedno kao konstituensi SRJ, odnosno DZ SCG, a potom odvojeno kao nezavisne drave. Zajedniko im je to to su one aparate sile, sve sa njihovim socijalnim i profesionalnim prtljagom, nasledile od prethodne drave i/ili biveg reima. Meutim, ovi su aparati u SRJ, za razliku od Albanije, menjani pod okriljem neobjavljenog ratnog stanja, odnosno tokom njihove skrivene upotrebe u Hrvatskoj i u BiH, te javne u ratu na Kosovu. Zato izmeu tokova (pre)oblikovanja dravnih aparata sile u Srbiji i Crnoj Gori (SRJ), odnosno u Hrvatskoj (Edmunds 2007), BiH i Kosovu postoje neke vane slinosti. Kao to je iskljuenost iz yu-ratova ove tokove u Makedoniji i Albaniji uinila donekle slinim. Dok je Makedoniji u prvim godinama samostalnosti prioritet bio da stvori i opremi nove i/ili drugaije aparate sile, Albanija je bila zaokupirana pokuajima da nasleene aparate prvo sauva od raspada, a potom da ih privede potrebama najavljenog demokratskog poretka. Treba, zato, podsetiti da su sukobljene strane yu-ratove predstavljale kao priliku koju su dodue uvek nametnuli oni drugi za namirivanje istorijskih rauna izmeu naroda okupljenih u Jugoslaviji. A u sklopu toga, i kao ansu za konano sticanje etnike drave, te za potpuno razgranienje od Drugih. Ne udi stoga da su tad svi drugi susedni jugoslovenski narodi, kao i prve komije bili centralni objekti sveopte sekuritizacije. Onda su, po meri projektovane drave, stvarani i/ili oblikovani novi aparati sile. Njihovi su pak pripadnici bili, pod krinkom patriotizma, socijalizovani u ovinistiko-ksenofobinom kodu, te im je i borbeni moral proizvoen iz tog izvora. To je u SRJ vodilo etnikom ienju nasleene vojske, policije i slubi bezbednosti, dok su u Hrvatskoj, entitetima BiH i Kosovu za potrebe nove drave stvarane etniki iste bezbednosne formacije. Njihova je ratna upotreba u oba sluaja bila legitimisana odsudnom oruanom borbom za opstanak svoje nacije i drave. Pozivanje na dravni
196 U Hrvatskoj i BiH to se dogodilo nakon prvih viestranakih izbora (1990), na kojim su pobedile nekomunistike elite, dok su ovi organi na Kosovu zaeti krajem 90-ih sa nastankom OVK. 197 Tako je jezgro Vojske Hrvatske stvoreno unutar Zbora narodne garde, koji je tada bio u sastavu policije. 198 U formativnoj fazi jezgro vojske Makedonije inili su oficiri bive JNA. Videti takoe: Koneska i Kotevska 2011: 11. 199 U postdejtonsku Vojsku BiH je naslee JNA pristiglo preko pripadnika bive VRS, koja je inae nastala iz zapadnih ostataka bive JNA.
219
razlog bilo je nacionalnim voama ujedno pokrie za sticanje apsolutne vlasti tokom rata. Zahvaljujui tome, oni i njima potinjeni aparati sile bili su osloboeni od svake odgovornosti, te zatieni od ikakve, pogotovo institucionalne, kontrole i nadzora. Odatle su i mesni zakoni o vojsci, policiji i slubama bezbednosti sadravali niz odredaba, kojima su ovim vrhovnicima dodeljena brojna diskreciona ovlaenja.200 Povrh toga, tokom ratova u ovim je dravama zacarilo (nepisano) pravilo po kome je dozvoljena i opravdana upotreba svih sredstava ako se njima postie krajnji cilj. Na tom je temelju u njima ojaavana (pred)ratna, a interesna sprega izmeu mesnih politikih, bezbednosnih i kriminalnih elita. Time su ujedno otvorena vrata za bezobalna krenja ljudskih prava, koja su vrhunila ratnim zloinima u izvedbi raznih formacija svake od sukobljenih strana. Ovo tim lake, jer su u jednom smeru iz regularnih sastava, ili uz njihovu direktnu pomo, u svakoj od ovih zemalja nastajale brojne paravojne i parapolicijske jedinice. Dok su u drugom, iz raznih paraformacija postepeno iznicali sastavi regularnih aparata dravne sile.201 I pored toga, tokom ratova ove su drave na stratekom nivou imale vrsti lanac civilnog komandovanja, pa su mesne vojske, policije i tajne slube bile izravno potinjene elnom naredbodavcu. One su tom prilikom izgubile svoju profesionalnu autonomiju, te su postale puki izvrioci politike i ratne (zlo)volje svog vrhovnika.202 Time je postavljen kamen temeljac za njihovo kasnije prerastanje u pretorijansku gardu mesnog Voe (unec 1998; Hadi 2000). Sputanjem niz hijerarhijsku lestvicu rapidno je pak rasla operativna autonomija niih i manjih jedinica. Stoga je na taktikom nivou borbena dinamika direktno zavisila od (samo)volje lokalnih ratovoa i njihovih neposrednih izvrilaca. Tim pre, jer su ove jedinice u lokalu ratovale, ali i inile zloine, u sadejstvu sa paraformacijama. Iz tog je vorita ujedno krenula opsena i prekogranina kriminalizacija yu-ratova i nemalog broja njihovih uesnika. Spolja iznueno okonanje yu-ratova zahtevalo je od zemalja uesnica da svoje vojske, policije i slube bezbednosti privedu mirnodopskim uslovima i potrebama. Na dnevni red su stigle demilitarizacija, demobilizacija, dekriminalizacija i depolitizacija. To pak nije bilo mogue uraditi bez prevoenja mesnog drutva iz ratnog u mirnodopsko stanje. Tom je prilikom ratno naslee bilo vaan interferirajui inilac. Ono je, meutim, u svakoj od ovih zemalja imalo drugaiji sadraj i znaenje, te je na razliite naine uticalo na zahvat i sadraje tekue i budue reforme zateenih aparata dravne sile. Ovi su poduhvati u BiH i na Kosovu sve vreme obavljani, ali ne i okonani, uz uestvovanje, i pod budnom paskom, snaga NATO i raznovrsnih poverenika UN, EU i OEBS-a. Za razliku od toga, rekonfiguracija se dravnog dela sektora bezbednosti u Hrvat200 Tako su, na primer, zakoni o vojsci i odbrani u SRJ doneti tek 18 meseci nakon njenog nastanka. 201 Na primer, tokom rata, a pod okriljem slube dravne bezbednosti (SDB), od paravojnih formacija koje su krstarile po Hrvatskoj i BiH stvorena je, po zlu uvena, Jedinica za specijalne operacije (JSO) MUP-a Srbije. 202 O tome, na primeru JNA (VJ, VRS), svedoe sa vojnog stanovita neopravdana blokada i razaranje Vukovara, odnosno bombardovanje Dubrovnika, kao i viegodinja opsada Sarajeva, te kasnije uvoenje VJ u rat sa NATO.
220
Odgovornost zakonskih bezbednosnih inilaca na Zapadnom Balkanu skoj i SRJ sve do smrti Franje Tumana, odnosno do izbornog svrgavanja Slobodana Miloevia 2000. godine odvijala autonomno. Vana slinost izmeu njih isticala je iz injenica da je u obe zemlje, nakon Oluje, odnosno nakon Dejtonskog sporazuma, usledila cezaristika involucija autoritarnog poretka. Kljuna je pak razlika bila pro izvod injenice da je Hrvatska izala iz rata kao pobednik, a da je SRJ bila ratni gubitnik. Oruane i bezbednosne formacije Hrvatske su tokom rata stekle veliku mo i ugled, te su nakon njega imale povlaen poloaj u deobi ratnih dobiti i vlasti. Povrh toga, ratne zasluge i lojalnost Tumanu izuzele su ih iz bilo kakvih, a pogotovo radikalnih, promena. Obol domobranitelja i dravotvoraca ih je, povrh svega, titio od bilo kakve odgovornosti za zloine poinjene u ratu. Odatle su, nakon odlaska Tumana, bezbednosne elite, u sadejstvu sa partijama desnice, bile glavna prepreka za radikalnu reformu sektora bezbednosti. One su, tavie, predstavljale politiku pretnju po svakog njegovog sledeeg naslednika, pogotovo kada bi se usudio da im znaajnije izmeni steenu poziciju i/ili da im ogranii mo. Slobodan Miloevi je pak iz ratnog poraza svoje politike stekao, dakako privremeno, viestruke dobiti. Tokom rata on je sve nasleene dravne aparate sile neopozivo stavio pod svoju direktnu kontrolu i vlast. Njihovu je lojalnost nakon rata osigurao time to ih je zatitio od bilo kakve odgovornosti za poraze, kao i time to je zakljuao i pohranio njihov ratni zloinaki i kriminalni dosije. To je centralni razlog to su bezbednosne elite, i ovde u sadejstvu sa partijama desnice, nakon smene Miloevia bile ne samo kljuna prepreka za radikalnu reformu sektora bezbednosti ve i glavna pretnja po vlast i ivot nosilaca demokratizacije u Srbiji.203 Dodajmo ovome i injenicu da je Crna Gora u drugoj polovini 90-ih, tokom Miloevieve zaokupljenosti Kosovom i ouvanjem svoje vlasti, postavljala temelje za svoju buduu samostalnost. U tom je cilju Milo ukanovi, izmeu ostalog, mesnu policiju postepeno pretakao u unutranju vojsku, koja je trebalo da odvrati, odnosno da sprei potencijalnu vojnu intervenciju iz Beograda (Radevi i Raievi 2011: 16). Utoliko se moe rei, da Hrvatska, Srbija i Crna Gora stiu tek 2000. godine na reformsku kotu, na kojoj su se ranije ve nale Albanija i Makedonija. Na istu kotu je pristigla i BiH, nakon to je stavljena pod protektorat tzv. meunarodne zajednice. Njima se tu kasnije pridruuje i Kosovo, iji aparati sile nakon 1999. godine bivaju, takoe, oblikovani pod patronatom spoljanjih umeaa. Time u ovim zemljama, nezavisno od razliitog vremena pristizanja na reenu kotu, poinje faza normalizacije i stabilizacije, tokom koje su stvarane pravne, sistemske i politike pretpostavke za reformu zateenih aparata dravne sile.
203 O tome neporecivo svedoi ubistvo premijera inia (2003) u izvedbi pripadnika tajnoslubujuih i kriminalnih formacija.
221
4. Obrasci demokratske odgovornosti statutarnih bezbednosnih aktera

Nalazi iz studija sluaja sugeriu da je dravni deo sektora bezbednosti zemalja ZB sada formalno ustrojen po uzusima demokratskih i razvijenih drutava. Takoe, sugeriu da su one u tom cilju dopunile stara i/ili usvojile nova ustavna i zakonska reenja. Vidljivo je, takoe, da reene zemlje ubrzano naputaju dravnocentrini koncept bezbednosti, odnosno da postepeno usvajaju koncept bezbednosti kao javnog dobra, te da u skladu sa tim svoj sektor holistiki oblikuju. Odatle je tokom poslednjih deset godina znatno izmenjena njegova struktura. Dakako, ne u istoj meri i ne na isti nain u svakoj od ovih zemalja. Ipak, ovaj sektor svuda sada ima veoma razuenu i sloenu kompoziciju, jer su klasinim aparatima sile pridodati jo neki organi i tela javne uprave (Dodatak, Tabela 2). Strukturne promene su, uz ostalo, posledica simultane diverzifikacije i specijalizacije zateenih i nastajuih aparata dravne sile. Ovi su pak trendovi podstaknuti radikalnim izmenama bezbednosnog konteksta na globalnom, regionalnom i nacionalnom nivou tokom zadnjih dvadeset godina. Odnosno, nastankom na svim ovim nivoima nove politike i bezbednosne konfiguracije, spram koje je onda konstruisana izmenjena lista izazova, rizika i pretnji po bezbednost svetske zajednice i pripadnih joj drava, kao i njihovih graana.204 U elji da valjano odgovore na novopristigle pretnje, zemlje ZB uveale su broj dravnih prualaca bezbednosti. Potom su neka od policijskih ovlaenja dodelile, na primer, carini, finansijskim i poreskim organima, kao i jedinicama za spreavanje pranja novca. Ovi su organi, uz to, ovlaeni da za svoje potrebe obavljaju neke od obavetajnih i kontraobavetajnih poslova. Ujedno je uvanje dravne granice izuzeto iz delokruga vojske i povereno graninoj policiji. Na istom su talasu usledile promene u vojsci, policiji i slubama bezbednosti, pa su im delimino redefinisane misije i zadaci.205 Ovo je tim potrebnije, jer su zemlje ZB u meuvremenu uvele profesionalnu vojsku. U sastave klasinih aparata su, takoe, uvedene raznovrsne specijalne jedinice, koje su namenjene borbi protiv terorizma, organizovanog kriminala, pranja novca, korupcije i tome slino. Ujedno su izmenjena doktrinarna naela za upotrebu vojske, policije i slubi bezbednosti. Zato se i u ovim zemljama postepeno briu ovetale granice izmeu vojnih i policijskih poslova, te svedoimo deliminoj policizaciji vojske, odnosno militarizaciji policije. Kao to, uostalom, danas slube bezbednosti ovih zemalja sve ee obavljaju neke od policijskih poslova za potrebe specijalizovanih pravosudnih organa.206 Dodatne podsticaje svim ovim promenama dalo je aktivno ukljuenje ovih zemalja u meunarodnu bezbednosnu saradnju, te ulazak nekih od njih u NATO i/ili u EU, odnosno pripremanje ostalih za taj korak.
204 Kako je ta lista konstruisana u zemljama Zapadnog Balkana, videti: Hadi i Timoti, Petrovi 2010. 205 Tako je, na primer, iz misija Vojska Srbije iskljuena njena izriita obaveza da titi teritorijalnu celovitost zemlje. Videti: Ustav Republike Srbije. Beograd: Slubeni glasnik, 2006: lan 139. 206 Imamo na umu specijalna tuilatva za ratne zloine, kao i ona za organizovani kriminal.
222
Odgovornost zakonskih bezbednosnih inilaca na Zapadnom Balkanu Pristigle promene su primorale zemlje ZB da izvre preraspodelu nadlenosti, te da razgranie i preciziraju ovlaenja svojih bezbednosnih aktera. Radi toga su revidirani i dopunjeni postojei, odnosno usvojeni novi zakoni (Dodatak, Tabela 3). Politiki i konceptualni oslonac za to naen je u strategijama nacionalne bezbednosti, koje su usvajane tokom poslednje decenije (Dodatak, Tabela 4). Iz istog su izvora, potom, istekle brojne tematske i namenske strategije, te operativni i akcioni planovi za otklanjanje pojedinih pretnji nacionalnoj bezbednosti. U tom cilju je saradnja kako izmeu sve brojnijih posednika dravne sile, tako i izmeu nadlenih ministarstva i drugih organa javne uprave, naloena zakonom. Utoliko se ini da je sada u zemljama ZB formalno osigurana horizontalna i vertikalna raspodela upravljakih nadlenosti izmeu nosilaca izvrne vlasti. Zbog svega toga je upravljanje, pogotovo demokratsko upravljanje dravnim delom sektora bezbednosti u njima postalo veoma sloen i zahtevan proces. Zahvaljujui tome, a paradoksu uprkos, naelno su narasli izgledi za to da aparati dravne sile odgovorno obavljaju svoje misije i zadatke, te da za to ujedno budu odgovorni pred svojim vlastima i graanima. Time su pak stvorene dodatne pretpostavke za demokratsko (pre)oblikovanje ne samo ovog sektora ve i njegovih aktera. Naime, zbog pojave novih aktera, trajno su naeti bezbednosni monopol i ekskluzivizam klasinih aparata dravne sile. Uporedo sa tim zapoeta je seoba nacionalne bezbednosti iz polja visoke politike u domen javnih politika. Odatle je danas u zemljama ZB parlament jedini nadlean za definisanje strategije nacionalne bezbednosti, dok je izvrna vlast obavezana da na osnovu nje kreira i sprovodi tekuu bezbednosnu politiku. Radi toga je u ovim zemljama ustrojen jasan lanac civilnog komandovanja (Dodatak, Tabela 5). Uporedo su razvijene linije za integrisano i koordinirano upravljanje aparatima dravne sile. Tom je prilikom formalno osigurana i ojaana profesionalna autonomija vojske, policije i slubi bezbednosti.207 Uz to je, zbog postepenog ulaska neuniformisanih eksperata u nadlena ministarstva, ojaana civilna supremacija u upravljakim poslovima. Na taj je nain, donekle, ogranien uticaj korporativnih interesa bezbednosnih elita na upravljanje, te na dimenzioniranje ovih aparata, kao i na njihovu upotrebu. Ka tom cilju vodi i zapoeta profesionalizacija javne uprave u ovim zemljama, kojom se hoe, uz ostalo, ograniiti uticaj politike klase na upravljanje ovim sektorom. Osnovano se, zato, moe ustvrditi da legitimni nosioci izvrne vlasti danas u zemljama ZB poseduju sva potrebna ovlaenja i sredstva za vrstu kontrolu nad dravnim aparatima sile. Daleko je vanije to to je ovaj oblik kontrole, za razliku od nasleenog autoritarnog modela, sada zasnovan, barem izrekom, na demokratskim procedurama i uzusima. Odatle su svi ovi upravljai i izvrioci zakonom obavezani da deluju transparentno, te da u skladu sa zakonskim odredbama o tajnosti budu dostupni na uvid mesnoj javnosti. Kljuna je pak korist za demokratsko upravljanje istekla iz injenice da je sada zbog veeg broja aktera, te naraslog broja upravnih i komandnih instanci postupak za upotrebu aparata sile postao veoma sloen. Dodatne je dobiti donelo instaliranje organa i procedura za unutranju kontrolu u svakom od ovih aparata. Ovo stoga to su oni, uz ostalo, nadleni za proveru i ocenu spremnosti i sposobnosti jedinica i pripad-
207 Radi toga je, na primer, uveden institut direktora, kao i javni konkurs za izbor nosioca te funkcije.
223
nika datog aparata. Oni su, takoe, ovlaeni da kontroliu zakonitost njihovog rada, kao i nain korienja dodeljenog im budeta. Organi unutranje kontrole su ujedno obavezani da sistematski ispituju to da li ovi aparati u svom postupanju potuju ljudska prava graana, ali i prava svojih pripadnika. Osnovano je, stoga, ustvrditi da su upravljake i komandne nadlenosti u ovim zemljama sada razdeljene izmeu raznih organa i tela izvrne grane vlasti. Svedok tome je, na primer, obaveza mesnog ministarstva nadlenog za finansije da sistematski kontrolie tokove novca u dravnom delu sektora bezbednosti. To je jo jedan dokaz na osnovu koga se moe oceniti da su u zemljama ZB zapoete sistemska dekoncentracija, preraspodela i ograniavanje bezbednosne moi. Odatle se ova opasna mo formalno vie ne nalazi u iskljuivom posedu ijednog dravnog elnika ili upravljake grupe. O tome svedoi, uz ostale, injenica da mesne slube bezbednosti vie ne mogu da primenjuju posebne mere bez pismenog odobrenja suda. Bez vee se greke odatle moe zakljuiti da je danas u zemljama ZB znatno umanjena opasnost od proizvoljne unutranje ili spoljanje upotrebe, odnosno od zloupotrebe mesnih aparata dravne sile. Da sve to ipak ne bi zavisilo od (zlo)volje i moi trenutnih naredbodavaca i upravljaa, a pogotovo ne od slobodne volje krajnjih izvrilaca, u ovim je zemljama stvorena razuena infrastruktura za demokratsku kontrolu i javni nadzor nad posednicima dravne sile. U skladu sa time, osigurana je formalna podela bezbednosnih nadlenosti i ovlaenja izmeu izvrne, zakonodavne i sudske grane vlasti. Zbog toga su ova kontrola i reeni nadzor, kao to je to naglaeno u studijama sluaja, uzdignuti na nivo ustavnog, odnosno zakonskog principa. Tako je, na primer, u Crnoj Gori ak donet poseban zakon o tome. U skladu sa navedenim, kljune su ovlasti za kontrolu i nadzor date mesnom parlamentu. One se pak temelje na njegovim nadlenostima da definie strategiju nacionalne bezbednosti, da odluuje o ratu i miru, kao i o uvoenju vanrednog stanja, te da usvaja budet. Uz to, on odobrava uestvovanje svoje zemlje i njenih kontingenata u meunarodnim bezbednosnim misijama, kao to ratifikuje i ugovore, ukljuujui u to i one o razmeni poverljivih podataka, sa NATO i EU. Drugi je oslonac kontrolnoj moi parlamenta graen na njegovom suverenom pravu da bira i/ili smenjuje vladu i njene ministre. To ga onda, dakako, obavezuje da neprekidno kontrolie i nadzire njihov rad. Radi toga on, pored ostalog, razmatra i usvaja (odbija) godinje izvetaje nadlenih ministarstava i njima potinjenih dravnih aparata sile. Parlamenti u zemljama ZB su, kao i drugde uostalom, zakonom i/ili poslovnikom ovlastili svoje odbore da primenom razliitih postupaka i raznovrsnih sredstava i metoda neposredno kontroliu i nadziru dravne aktere bezbednosti (Dodatak, Tabela 6). Ukoliko tom prilikom otkriju da je kren zakon, ovi odbori mogu zatraiti od parlamenta da utvrdi i politiki sankcionie odgovornost civilnih naredbodavaca i upravljaa zbog uinjenih (ne)dela. Za razliku od toga, sudski organi u ovim zemljama imaju poslednju re pri utvrivanju i odmeravanju ustavnosti i zakonitosti rada dravnih aparata sile i njihovih pripadnika. Oni stoga, nasuprot parlamentu, imaju pravnu snagu, koja im omoguava da u sluajevima krenja zakona ne samo autonomno sankcioniu poinioce ve i da naloe povratak u prethodno stanje. U kontrolnom zahvatu sudova zemalja ZB nalazi se, pre 224
Odgovornost zakonskih bezbednosnih inilaca na Zapadnom Balkanu svega, zatita ljudskih prava graana, ali i prava pripadnika ovih aparata. Zato su oni izriito obavezani da nadziru i kontroliu rad mesnih slubi bezbednosti u sluajevima kada one primenjuju sredstva kojima se naruavaju ili ograniavaju neka od ustavom zagarantovanih prava graana. Presudni iskorak iz autoritarnog modela civilne kontrole ove su zemlje uinile uvoenjem nezavisnih dravnih organa (Dodatak, Tabela 7). U njima je, stoga, nezavisnost ovih organa osigurana ustavom i/ili zakonom. Pored toga, elnike ovih organa bira parlament, kome su oni pak jedino odgovorni za svoje delovanje. Poto im mandat traje due od izbornog ciklusa, dodatno je ojaana njihova formalna nezavisnost od nosilaca izvrne vlasti. Mapa podruja delovanja nezavisnih organa u svakoj od zemalja Zapadnog Balkana jasno indicira kritine take u njihovoj demokratizaciji, odnosno u reformi sektora bezbednosti: (1) slobodan pristup podacima od javnog znaaja, kao i zatita podataka o linosti; (2) zatita ljudskih prava i sloboda; (3) kontrola troenja budeta i (4) borba protiv korupcije. Odatle su za svaku oblast u veini ovih zemalja ustrojeni zasebni organi, koji kontroliu i nadziru delovanje nosilaca izvrne vlasti. U njihovom se zahvatu, stoga, nalaze i dravni akteri iz mesnog sektora bezbednosti.208 U BiH se otilo i korak dalje, pa je uveden poseban zatitnik ljudskih prava pripadnika tamonje vojske. Sudei po nalazima iz studija sluaja, ini se da su u zemljama ZB mesne vojne, policijske i bezbednosno-obavetajne elite, kao i njihovi potinjeni, prihvatili sve kljune norme i konsekvence izborne demokratije. U skladu sa tim, oni su se voljno potinili legalnim vlastima i civilnim naredbodavcima. Tom su se prilikom ove elite, ini se bespovratno, povukle sa javne politike scene, te su dravni aparati sile sada i formalno depolitizovani. Nesporno je, isto tako, i to da nosioci civilne vlasti u ovim zemljama u potpunosti i bez vidljivih smetnji koriste svoje nadlenosti nad aparatima dravne sile. Meutim, za pouzdanu procenu napretka zemalja ZB u reformi sektora bezbednosti, te u postizanju odgovornosti dravnih prualaca bezbednosti, potrebno je imati na umu ulogu koju su u tome odigrali i jo uvek igraju EU, NATO i SAD. Ova je uloga pak direktna posledica njihovog meanja u politiku i bezbednosnu dinamiku u ovom regionu, kao i u pojedinanim zemljama. Prvi je krug vojnog i politikog meanja okonan zabranom rata, odnosno nametanjem mira. Na taj je nain izmenjen lokalni bezbednosni kontekst, te su stvorene pretpostavke za postepenu transformaciju ZB iz konfliktne formacije u bezbednosni reim. U sledeem je krugu usledila svestrana podrka normalizaciji i stabilizaciji ovih zemalja, te njihovoj poetnoj demokratizaciji. U sklopu toga, pristigla je obilna savetodavna i donatorska pomo za reformu mesnog sektora bezbednosti i zateenih aparata dravne sile. Efikasnost i efektivnost svoje podrke ovi su umeai prvo osigurali, a potom i viestruko uveali, primenom politike uslovljavanja, na zemlje ZB koje su se spremale, ili se tek spremaju, za ulazak u NATO, odnosno u EU.
208 Po Ustavu Srbije (lan 138) iz ovakve kontrole je izuzet, na primer, predsednik Republike iako on komanduje vojskom u ratu i miru.
225
Iz svega ovog zemljama ZB pristigle su brojne ekonomske, politike i bezbednosne koristi. ini se, ipak, da su glavnu dobit iz toga do sada izvukle njihove vladajue elite. Naime, politika je uslovljavanja, ma koliko proizvoljna bila, ovdanjim nosiocima vlasti dala alibi za riskantne rezove u dravnom delu sektora bezbednosti. Usredsreenost na dostizanje NATO i/ili EU standarda isto je tako podstakla mimikriju kod politikih i bezbednosnih elita. Odatle su se one vie bavile reorganizacijom i modernizacijom svojih aparata, nego njihovom radikalnom reformom. Zato je njima bilo mnogo vanije da uvedu nove regule i organe, nego da dosledno primenjuju usvojene zakone ili da podignu demokratske kapacitete nastalih institucija. Ne udi stoga to su ponegde prosto preuzimani strani modeli i reenja209, na ta upozoravaju i pojedini pisci studija sluaja. O tome, uz ostalo, svedoi bezrezervno unoenje u nacionalne strategije bezbednosti diskursa NATO i SAD o terorizmu. Odatle terorizam u veini zemalja ZB sada figurira kao jedna od najveih pretnji za njihovu bezbednost. Ne moe se, stoga, izbei utisku po kome spremnost za ulazak u NATO pogotovo ako je ona poduprta slanjem trupa u Avganistan ili Irak moe da prikrije i/ili nadomestiti temeljne nedostatke ne samo u reformi sektora bezbednosti ve i u konsolidaciji demokratskog poretka u ovim zemljama. Odatle izviru neki od razloga to su politike i bezbednosne elite u ovim zemljama brzo i uspeno usvojile demokratsku frazeologiju. Neupuenom bi se posmatrau zato moglo uiniti da su odnosi u trouglu vlastposednici silegraani u ovim zemljama lieni ozbiljnih napetosti. To bi ga ak moglo navesti da zakljui kako iz mesnog sektora vie ne mogu pristii ozbiljne pretnje po demokratski poredak i linu bezbednost domicilnih graana.
5. Zakljuak
Na oprez ipak zovu, kao to to belei veina priloenih studija210, brojne nesaglasnosti izmeu proklamovanog i ostvarenog u zemljama ZB. Vana su odstupanja uoena u brojnim takama RSB-a, kao i u pribavljanju odgovornosti aktera iz ovog sektora. Vidno je, na primer, da nova pravna i sistemska struktura sama po sebi ne garantuje odgovorno i demokratsko postupanje dravnih posednika sile i njihovih nalogodavaca. O tome, uz ostalo, svedoi olaka podrka vlasti ovih zemalja poveavanju ovlaenja slubi bezbednosti za primenu posebnih mera, kao i za trajan nadzor elektronskih komunikacija. Nije, isto tako, lako otkriti kako su to mesne vlasti navodno uspele da reformiu svoje aparate sile, a da pre toga nisu izvrile lustraciju, niti su otvorile tajne arhive slubi bezbednosti. Povrh toga, u zemljama yu-porekla jo uvek dominira politika seanja, po kojoj su prethodni ratovi, dakako iz oprenih razloga a uprkos brojnim zloinima, bili ne samo legitimni ve i potrebni. Odatle je, umesto raspakivanja ratnog
209 O tome svedoi i nekritiko usvajanje NATO koncepta civilno-vojnih odnosa, koji je, u sutini, namenjen vrenju okupacijske vlasti, jer je oblikovan za NATO misije u Avganistanu i Iraku pod vostvom SAD. 210 Izuzetak predstavlja Hrvatska u kojoj su, ako se sudi po nalazima pisaca studije, dostignuti najvii standardi tokom RSB-a, kao i u osiguravanju odgovornog delovanja dravnih posednika sile. Videti: Knezovi i Stanii 2011.
226
Odgovornost zakonskih bezbednosnih inilaca na Zapadnom Balkanu prtljaga, te utvrivanja i sankcionisanja jedinane odgovornosti za ratove i zloine, usledila serija meusobnih izvinjenja elnika ovih drava. Ima zato mesta za sumnju da pripadnici dravnih aparata sile u njima jo uvek bivaju socijalizovani na ideolokim i vrednosnim zasadima jedva okonanih ratova. Samo to su ti zasadi sada zaogrnuti demokratskim narativima. Nita manji jaz postoji izmeu instaliranog sistema za demokratsku kontrolu i njegovih stvarnih uinaka u praksi. On postaje vidljiv pri pomnijoj analizi uinaka parlamentarne kontrole i nadzora. U veini studija uoeni nedostaci su obrazloeni manjkom politike volje vladajuih partija. Tome je, potom, pridodata i nespremnost poslanika veine da kontroliu svoje partijske drugove, koji obnaaju vlast u ministarstvima nadlenim za aparate sile. Meu dodatnim razlozima su se nali, na primer, malobrojnost strunih slubi parlamenta, te istovremeno uestvovanje poslanika u radu vie odbora. U slinom su tonu prikazane i razne vrste opstrukcija, kojima nosioci izvrne vlasti oteavaju rad nezavisnih dravnih organa u ovim zemljama. Odatle je u veini ovih zemalja, po naem sudu, umesto demokratske odgovornosti na delu organizovano i prikriveno istiskivanje lojalnosti dravnih aparata sile prema vladajuim partijama i njihovim namesnicima u nadlenim ministarstvima. Utoliko je pre re o partijskoj i/ili linoj, nego o demokratskoj kontroli nad ovim aparatima i njihovim pripadnicima. tavie, partijski su namesnici jo uvek opskrbljeni znatnim diskrecionim ovlaenjima, te suvereno odluuju, na primer, o poverljivim i/ili hitnim nabavkama, o konverziji vojne industrije ili o sudbini dravne imovine koju koriste ovi aparati. Uobiajilo se, stoga, u ovim zemljama da nakon izborne promene vlasti sledi kadrovska istka u nadlenim ministarstvima, kao i u aparatima sile. Koliko god svi predoeni razlozi bili tani, oni nisu dovoljni za objanjenje uzroka zbog kojih izostaje puna i demokratska odgovornost dravnih prualaca bezbednosnih usluga. Uvereni smo, stoga, da rodno mesto ovih manjkavosti, ovde samo letimi no pobrojanih, treba traiti u prirodi poredaka koji postoje u zemljama ZB. Njihova je pak narav presudno odreena injenicom da je postkonfliktna i postautoritarna tranzicija ovih zemalja jo uvek tegobna i ne previe uspena. tavie, istraivanja Fridom hausa (Freedom Hous) upozoravaju da ona jo uvek nije okonana (Dodatak, Tabela 8).211 Odatle su Hrvatska, Srbija, Makedonija i Crna Gora svrstane u polukonsolidovane demokratije (sa ocenom 33,99). Bosna i Hercegovina se pak nala, poto ima ocenu 44,99 u grupi tranzicionih vlada ili hibridnih reima. Kosovo, koje ima ocenu 55,99, nalazi se u grupi polukonsolidovanih autoritarnih reima. Ako je tako, razumno je zakljuiti da RSB u zemljama Zapadnog Balkana moe biti uspeno izvedena samo ako novonastala demokratska infrastruktura u njima postane prohodna. Tek se pod tom pretpostavkom moe oekivati da pruaoci bezbednosnih usluga, te njihovi kontrolori i nadzornici obavljaju svoje poslove odgovorno i po meri potreba rodnog drutva i svojih sugraana.
211 Tabelu 8 napravila je Gorana Odanovi, istraiva Beogradskog centra za bezbednosnu politiku.
227
Dodatak
Tabela 2: Statutarni bezbednosni akteri Albanija
Oruane snage Dravna policija
BiH
Oruane snage BiH Dravna agencija za istrage i zatitu (SIPA)
Hrvatska
Oruane snage Policija
Kosovo
Kosovske bezbednosne snage Policija Kosova

Oruane snage Policija Vojska Crne Gore Policija
Srbija
Vojska Srbije
Policija
Vojna policija Obavetajnosigurnosna agencija BiH Zatvori Policija Sudska policija
Dravna obavetajna agencija Vojska Bezbednosno-obavetajna agencija Antiteroristika jedinica
Obavetajna agencija Kosova Carina
Obavetajna agencija
Agencija za nacionalnu bezbednost Carina
Bezbednosno-obavetajna agencija Vojnobezbednosna agencija
Vojna obavetajna i kontra obavetajna jedinica Carina
Dravna obavetajna sluba Vojnoobavetajna sluba Republika garda Finansijskoobavetajna jedinica Uprava carina Poreska uprava
Granina policija
Uprava za spreavanje pranja novca
Vojno obavetajna agencija Carina Poreska policija
Policija Repu- Dravna blike Srpske carina Policija Federacije BiH Odeljenja kantonalne policije Policija distrikta Brko Sudska policija entiteta/ kantona/distrikta Brko USKOK Granina policija Obalska straa
Obalska straa
228
Tabela 3: Novi zakonski okvir

BiH
Zakon o slubi u Oruanim snagama, 2005. Zakon o odbrani, 2002. Zakon o slubi u Oruanim snagama Republike Hrvatske, 2002. Zakon o policiji, 2000. Zakon o policiji, 2008. Zakon o policiji, 2009. Zakon o policiji, 2009. Zakon o policiji, 2005. Zakon o Kosovskim Zakon o odbrani, Zakon o vojsci, bezbednosnim 2008. 2009. snagama, 2008. Zakon koji regulie vojnu slubu, 2010. Zakon o vojsci Srbije, 2007. Zakon o odbrani, 2007.
Zakoni
Albanija
Hrvatska
Kosovo
Makedonija
Crna Gora
Srbija
Vojska
Zakon o Oruanim snagama Republike Albanije, 1998.
Policija
Zakon o Dravnoj policiji, 2007.
Zakon o Upravi za koordinisanje organa policije BiH i Agencija za podrku policijskoj strukturi, 2008. Zakon o Obavetajno-sigurnosnoj agenciji, 2004. Zakon o sigurnosnim slubama Republike Hrvatske, 2002. Zakon o sigurnosnoobavetajnom sustavu Republike Hrvatske, 2006. Zakon o sigurnosnom i obavetajnom sustavu Republike Hrvatske, 2006. Zakon o slubi Granine policije, 2001. Zakon o carinskoj Zakon o carini, politici Bosne i 2010. Hercegovine, 2004. Zakon o integrisanom upravljanju i kontroli dravne granice, 2008. Zakon o carini, 1992. Zakon o dravnoj granici, 2005. Zakon o Obavetajnoj agenciji Kosova, 2008. Zakon o Obavetajnoj agenciji, 1995. Zakon o Agenciji za nacionalnu bezbednost, 2011.
Civilne obavetajne i kontraobavetajne agencije
Zakon o Dravnoj obavetajnoj slubi, 1999.
Zakon o bezbednosno-informativnoj agenciji, 2002.
Vojne obavetajne i kontraobavetajne agencije
Zakon o Vojnoj obavetajnoj slubi, 2003.
Zakon o vojno bezbednosnoj agenciji i vojno obavetajnoj agenciji, 2009.
Granina policija
Carina
Carinski zakon Republike Albanije, 1999.
Zakon o carini, 2008.
Zakon o carini, 2010.
Finansijska i/ili poreska policija
Dravni organi za spreavanje pranja novca
229
Zakon o borbi protiv pranja novca i borbi protiv finansiranja terorizma, 2008.
Zakon o spreavanju pranja novca i finansiranja teroristikih aktivnosti, 2009.
Zakon o Uredu za suzbijanje korupcije i organizovanog kriminala
Zakon o spreavanju pranja novca i drugih prihoda ostvarenih putem kriminala, 2004.
Zakon o spreavanju pranja novca i finansiranja terorizma, 2009.
Zakon o spreavanju pranja novca i finansiranju terorizma 2010.
Tabela 4: Politiki i strateki okvir* Albanija

Dokument o strategiji bezbednosti, 2000. (2004)
BiH
Opti okvir mirovnog sporazuma, 1995.
Hrvatska
Nacionalna strategija sigurnosti, 2002.
Kosovo
Nacionalna strategija bezbednosti (koja treba da se usvoji 2010)

Okvir Ohridskog sporazuma, 2001. Nacionalna strategija bezbednosti, 2006. (2008)
Srbija
Nacionalna strategija bezbednosti, 2009.
Dokument o Bezbednosna odbrambenoj politika, politici, 2000. 2006. (2007) Vojna strategija, 2002. (2005) Odbrambena politika, 2001. (2008)
Odbrambena strategija, 2002.
Strategija Po- Koncept licije Kosova, nacionalne 2008. bezbednosti i odbrane, 2003. Nije usvojena Strategija Kosovskih bezbednosnih snaga. Nacionalna strategija za integrisano upravljanje granicom, 2009. Revizija strateke odbrane politiki okvir, 2003. Nacionalna strategija bezbednosti, 2008.
Strategija odbrane, 2007. (2008)
Odbrambena strategija, 2009.
Vojna strategija, 2003.
Revizija strateke odbrane, 2009. Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije, 2005. Nacionalna strategija protiv pranja novca i finansiranja terorizma, 2008. Nacioinalna strategija za borbu protiv organizovanog kriminala, 2009.
Strategija sektora Ministarstva odbrane, 2007. Nacionalna strategija za integrisano upravljanje granicom, 2007. Nacionalna strategija za sektor odravanja javnog reda i mira i Dravnu policiju, 2007. Nacionalni akcioni plan za borbu protiv nezakonite trgovine ljudima u vozilima, 2008. Strategija za borbu protiv organizovanog kriminala i trgovine ljudima i borbu protiv terorizma, 2008.
Vojna strategija, 2009.
Revizija strateke odbrane, 2005.
Vojna doktrina, 2003.
Dugoroni razvojni plan Oruanih snaga, 2006.
Strategija odbrane, 1999. (2010)
Revizija odbrane, 2009. (u toku)
Bela knjiga odbrane, 1998. (2005)
Bela knjiga odbrane, 2005.
Strategija reformi u policiji, 2003. (2004)
Strategija za borbu protiv terorizma, 2006.
Nacionalna strategija za integrisano upravljanje granicom, 2003.
* Tabela je nastala na osnovu podataka iz zbornika radova: Hadi, Miroslav i Milorad Timoti, Predrag Petrovi. (ur.) Bezbednosna politika Zapadnog Balkana. Beograd: CCVO, 2010. Godina kada je izvrena revizija dokumenta i/ili kada je izmenjen i dopunjen, data je u zagradi.
230

Tabela 4 drugi deo: Politiki i strateki okvir Albanija BiH
Strategija za spreavanje pranja novca i finansiranje teroristikih aktivnosti BiH, 2009. Strategija za borbu protiv organizovanog kriminala, 2009. Strategija za borbu protiv korupcije, 2009. Strategija za kontrolu, spreavanje i borbu protiv trgovine drogom, 2009. Strategija protivminskog delovanja, 2002. (2009)
Hrvatska
Kosovo
Srbija
Tabela 5: Civilno rukovoenje i upravljanje Albanija

Predsednik
BiH
Predsednitvo BiH Vee ministara BiH Ministarstvo odbrane BiH Ministarstvo bezbednosti BIH Predsednici entiteta Entitetske/ kantonalne vlade Ministarstva unutranjih poslova entiteta/ kantona
Hrvatska
Predsednik republike Premijer Vee ministara Ministar odbrane
Kosovo
Predsednik Kosova Premijer Ministarstvo unutranjih poslova Ministarstvo Kosovskih bezbednosnih snaga Ministarstvo ekonomije i finansija Ministarstvo pravde

Predsednik Savet za odbranu i bezbednost Premijer Vlada
Srbija
Predsednik republike Premijer Vlada
Premijer Vee ministara Ministar odbrane
Premijer Vee ministara Ministar odbrane
Ministar odbrane
Ministar odbrane
Ministar unutranjih poslova Ministar finansija
Ministar unutranjih poslova Direktor Agencije za nacionalnu bezbednost
Ministar pravde
Ministar pravde
Direktor Obavetajne agencije Kosova
Ministar pravde
Ministar pravde
Direktor Dravne obavetajne slube
Direktor Bezbednosno-informativne agencije
Direktor Obavetajne agencije
Direktor Bezbednosno-informativne agencije
231
Tabela 6: Parlamentarna kontrola i organi nadzora Albanija

Odbor za nacionalnu bezbednost Odbor za pravna pitanja, dravnu administraciju i ljudska prava Odbor za ekonomiju i finansije
BiH
Udrueni odbor za odbranu i bezbednost Udrueni odbor za nadzor rada Obavetajnosigurnosne agencije BiH Odbor za bezbednost Parlamenta Federacije BiH
Hrvatska
Sudski odbor
Kosovo
Odbor za unutranje poslove i bezbednost Odbor za Obavetajnu agenciju Kosova

Odbor za bezbednost i odbranu Stalni istrani odbor Parlamentarni odbor za bezbednost i odbranu
Srbija
Odbor za odbranu i bezbednost
Odbor za unutranju politiku i nacionalnu bezbednost Odbor za odbranu
Parlamentarni odbor za nadzor Obavetajne agencije i Uprave za bezbednost i kontra obavetajne poslove
Odbor za bezbednost Narodne skuptine Republike Srpske
Odbor za civilni nadzor bezbednosno-obavetajnih agencija
232

Tabela 7: Nezavisne dravne institucije Albanija
Narodni advokat
BiH
Hrvatska
Kosovo
Ombudsman institucije

Ombudsman institucije Ombudsman institucije
Srbija
Ombudsman institucije
Institucija Dravni ured ombudsmana za reviziju za zatitu ljudskih prava BiH Parlamentarni vojni predstavnik Ombudsman institucije
Vrhovna dravna revizorska institucija Poverenik za zatitu linih podataka
Kancelarija generalnog revizora
Dravna revizorska kancelarija
Dravna revizorska institucija
Dravna revizorska institucija
Agencija za zatitu linih podataka BiH
Dravni Antikorupcijpoverenik za ska agencija nadzor procedura javnih nabavki Dravna agencija za zatitu linih podataka
Odbor za civilnu kontrolu rada policije
Poverenik za informacije od javnog znaaja i zatitu linih podataka Antikorupcijska agencija
Poverenik Dravni za zatitu od revizor diskriminacije Visoki inspektorat za deklaraciju i reviziju imovine Advokat za nabavku Antikorupcijska agencija BiH
Agencija za zatitu privatnih podataka
Tabela 8: Ocene za demokratiju*

Godina Albanija Bosna Hrvatska Makedonija Crna Gora Kosovo Srbija Prosena ocena za Zapadni Balkan 2011.
2008. 2009. 2010. 2011.
3,82 3,82 3,93 4,04
4,11 4,18 4,25 4,32
3,64 3,71 3,71 3,64
3,86 3,86 3,79 3,82
3,79 3,79 3,79 3,82
5,21 5,11 5,07 5,18
3,79 3,79 3,71 3,64 4,07
* Ocene su zasnovane na godinjim izvetajima Fridom hausa (eng. Freedom House) pod nazivom Nacije u tranziciji. Izvor: Freedom House. Nations in Transit. <http://www.freedomhouse.org/reporttypes/nations-transit>. Ocene su date na skali od 1 do 7, gde 1 predstavlja najvii nivo demokratskog napretka, a 7 najnii.
233
Literatura
1. unec, Ozren. War and Society. Naklada Jesenski i Turk, 1998: 143175. 2. Knezovi, Sandro and Stanii, Mladen. Analiza konteksta reforme sektora bezbednosti u Hrvatskoj 19892009. Zagreb: Institut za meunarodne odnose, 2011. 3. Kolodziej, Edward A. Bezbednost i meunarodni odnosi. Zagreb: Fakultet politikih nauka, 2005. 4. Koneska, C. and Kotevska, B. Context Analysis of the Security Sector Reform in Macedonia 19912008. Skopje: Analytica Think Tank, 2011. 5. Neumann, Iver B. Korienje drugih. Beograd: Slubeni glasnik, BCBP, 2011. 6. Popovi, ore. et al. Analiza konteksta reforme sektora bezbednosti u Srbiji 19892009. Beograd: Beogradski centar za bezbednosnu politiku, 2011. 7. Radevi, Rajko i Raievi, N. Analiza konteksta reforme sektora bezbednosti u Crnoj Gori 19892009. Podgorica: Centar za demokratiju i ljudska prava CEDEM, 2011. 8. Toje, Asle. Strateka kultura kao analitiki instrument. Bezbednost na Zapadnom Balkanu, broj 14, julseptembar, Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2009: 323. 9. Ustav Republike Srbije. Beograd: Slubeni glasnik FRJ, 2006. 10. Hadi, Miroslav. Civilna kontrola Jugoslovenske armije. U: Civilna kontrola vojske i policije. Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2000: 3179. 11. Miroslav Hadi i Milorad Timoti, Petrovi, Predrag. (ur.) Bezbednosna politika na Zapadnom Balkanu. Beograd: Centar za civilno-vojne odnose, 2010. 12. Hadovi, Denis i dr. Analiza konteksta reforme sektora bezbednosti u Bosni i Hercegovini 19902009. Sarajevo: Centar za sigurnosne studije, 2011. 13. Dyrmishi, A. et al. (2011). Context Analysis & Chronology of the Security Sector Reform in Albania 19912009. Tirana: Institute for Democracy and Mediation, 2001. 14. Edmunds, Timothy. Security Sector Reform in Transforming Societies, Croatia, Serbia and Montenegro. Manchester University Press, 2007. 15. Edmunds, Timothy. Security Sector Reform: Concepts and Implementation. In: Sourcebook on Security Sector Reform. Geneva: DCAF; Belgrade: CCMR, 2004: 4560.
234
Odgovornost zakonskih bezbednosnih inilaca na Zapadnom Balkanu 16. Hnggi, Heiner. Conceptualising Security Sector Reform and Reconstruction. In: Reform and Reconstruction of the Security Sector. Lit Verlag Munster, 2004: 318. 17. Qehaja, F. and Vrajolli, M. Context Analysis of the Security Sector Reform in Kosovo 19992009. Pristina: Kosovar Centre for Security Studies (KCSS), 2011.
235
236
Projektna metodologija i ocene: Mapiranje i praenje reforme sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu
Indeks RSB Merenjem do unapreenja demokratizacije
Indeks reformisanosti sektora bezbednosti kao alatka za merenje napretka demokratizacije

Autorka: Sonja Stojanovi212
212 Sonja Stojanovi je direktorka Beogradskog centra za bezbednosnu politiku (www.bezbednost. org). Ona je i autorka metodologije za merenje RSB-a, koja je koriena u ovom istraivanju. Ima veliko iskustvo u merenju RSB-a u drutvima u tranziciji iz perspektive graanskog drutva.
239
BiH CEDEM CSS DAC DCAF EU IDM IRSB IMO KCSS NATO OCD OEBS OECD PBK RSB UN Bosna i Hercegovina Centar za demokratiju i ljudska prava, Podgorica Centar za sigurnosne studije, Sarajevo Odbor za razvojnu pomo OECD enevski centar za demokratsku kontrolu oruanih snaga Evropska unija Institut za demokratiju i medijaciju, Tirana Indeks reforme sektora bezbednosti Institut za meunarodne odnose, Zagreb Kosovski centar za bezbednosne studije, Pritina Organizacija severnoatlantskog ugovora Organizacije civilnog drutva Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj Privatne bezbednosne kompanije Reforma sektora bezbednosti Ujedinjene nacije
240
Indeks RSB Merenjem do unapreenja demokratizacije Nije sve to se moe izbrojati vredno, niti se sve to je vredno moe izraunati Albert Einstein
1. Uvod
Iako su nastojanja da se uspostavi nadzor i odgovornost nad onima koji su zadueni za bezbednost stari koliko i samo prouavanje demokratizacije, interesovanje meunarodne zajednice za pruanje pomoi reformama sektora bezbednosti u drugim zemljama noviji je fenomen. Reforma sektora bezbednosti bila je tokom protekle dve decenije u sreditu panje meunarodnih organizacija i vlada razvijenih zemalja.214 Zapadni Balkan bio je jedan od regiona u kom su testirani modeli meunarodne pomoi reformama u sektoru bezbednosti. Krajnji cilj bila je stabilizacija regiona (ponovnim) uspostavljanjem funkcionalnih dravnih ustanova bezbednosti i mehanizama kontrole. Meutim, mnogo je manje bilo aktivnosti koje su teile tome da razvijaju sposobnosti graanskog drutva kako bi ono moglo da nadzire dravne i nedravne pruaoce bezbednosti i njihove kontrolore. Mnogo je uobiajeniji bio dravocentrini pristup reformama u sektoru bezbednosti, tj. usredsreivanje na reforme koje sprovode same dravne ustanove, bez ukljuivanja drugih inilaca, poput medija, graanskog drutva ili privrede. Nedostajao je celovit pristup reformama, koji uoava da je graansko drutvo vaan stub dobre uprave i da ono treba da uestvuje u ovom procesu. Time to vri demokratsku kontrolu i nezavisan nadzor aktera bezbednosti, te promovie javnost rada dravnih ustanova, graansko drutvo doprinosi poveanju odgovornosti rada dravnih ustanova bezbednosti. Upravo se u takvom kontekstu pojavila motivacija za razvijanje stroge i sistematine metodologije za mapiranje i nadzor sektora bezbednosti iz perspektive organizacija civilnog drutva (OCD). U ovom poglavlju bie predstavljen okvir za merenje215 kvaliteta demokratskog upravljanja sektorom bezbednosti u zemljama koje su u procesu demokratizacije. Ovaj okvir razvijen je unutar jedne OCD, a namenjen je i drugim organizacijama civilnog drutva, koje e ga koristiti za analizu reforme i tako osnaiti lokalno vlasnitvo nad reformom sektora bezbednosti. Ova metodologija razvijena je u Beogradskom centru za bezbednosnu politiku (BCBP), nezavisnom nauno-istraivakom centru (eng. think tank), sa seditem u Srbiji. Ona je od 2006. godine koriena za mapiranje i nadzor reformi sektora bezbednosti u Srbiji.216 Metodologija je zatim
213 Prema Williams 2011. 214 Vie o razlozima zainteresovanosti za koncept reforme sektora bezbednosti u razvijenim zapadnim zemljama videti u: Stojanovi, Sonja. Reforma sektora bezbednosti i EU. U: Uvod u bezbednosne politike EU. (kursu koji je mogue pratiti posredstvom interneta) Beograd, 2009. 215 procena (eng. assessment) podrazumeva prikupljanje podataka kako bi se opisali i bolje razumeli problemi, merenje (eng. measurment) predstavlja proces kvantifikacije podataka prikupljenih tokom procene, istraivanje (eng. research) podrazumeva korienje podataka za potrebe opisivanja, predvianja i kontrole kao sredstva za bolje razumevanje posmatranog fenomena, a ocenjivanje (eng. evaluation) podrazumeva poreenje podataka sa standardima radi procene vrednosti ili kvaliteta. Huitt, W., Hummel, J., & Kaeck, D. 2001. 216 Za rezultate ove faze istraivanja videti: Hadi, Miroslav i Milosavljevi, B.; Stojanovi, S; Ejdus, F.; (ur.) Godinjak reforme sektora bezbednosti u Srbiji 2008. Beograd: CCVO & Dangraf, 2009.
241
proirena i unapreena tokom zajednikog istraivakog projekta, koji je realizovao neformalni konzorcijum sastavljen od sedam OCD-a iz regiona Zapadnog Balkana217, u periodu 20092012. godine. Svaka od lanica konzorcijuma pojedinano je uradila analizu i procenila svoj nacionalni kontekst reforme sektora bezbednosti. iri cilj ovog regionalnog projekta bio je razvijanje instrumenta za istraivanje, na osnovu ijih rezultata bi OCD mogle da nadziru sektore bezbednosti u svojim zemljama i da javno zastupaju i predlau mere za njihovo unapreenje. Stoga su merila za procenjivanje napretka reforme sektora bezbednosti izabrana u skladu sa nadzornom ulogom graanskog drutva. Metodologija je konceptualizovana tako da odraava kljune izazove ove reforme u zemljama u tranziciji. U ovom tekstu bie predstavljeni kratak istorijat razvoja metodologije i promene do kojih je dolo tokom dva ciklusa njene primene. Zatim sledi predstavljanje logike ocenjivanja i osnovnih elemenata koji su razmatrani prilikom davanja ocene o kvalitetu demokratskog upravljanja u sektoru bezbednosti. U tekstu su prikazane i metode koriene za prikupljanje podataka i za proveru valjanosti nalaza. Potom sledi diskusija o njenoj originalnosti i o mogunostima korienja metodologije za generisanje preporuka, koje treba da pomognu javnom zastupanju demokratizacije upravljanja u sektoru bezbednosti. Na kraju e biti predstavljeni kljuni izazovi i ogranienja, kao i pouke izvedene iz iskustava tokom dva kruga istraivanja u Srbiji i u zemljama zapadnog Balkana, te ideje za dalja istraivanja.
2. Istorijat: Pregled indeksa

Probnu verziju metodologije (Stojanovi, u: Hadi i dr. 2009: 71104) isprobao je istraivaki tim BCBP-a tokom studije sluaja reforme sektora bezbednosti u Srbiji u periodu 20062008. Nalazi iz prve faze praenja reforme sektora bezbednosti u Srbiji predstavljeni su u Godinjaku reforme sektora bezbednosti u Srbiji, 2008 (Hadi, M. i dr. 2009). Kao polazite je posluila Hangijeva definicija ideal-tipa reformisanog sektora bezbednosti, koji je osposobljen da efikasno i delotvorno (efektivno) prua ljudsku i dravnu bezbednost u okvirima demokratske vladavine (Bryden and Hnggi 2004: 1). Na osnovu nje definisane su tri agregatne dimenzije reforme sektora bezbednosti: (1) demokratsko upravljanje; (2) efikasno pruanje bezbednosti i (3) delotvorno pruanje ljudske i nacionalne bezbednosti. Svaka od ove tri dimenzije dalje je ralanjena na kriterijume i potkriterijume (vidi Tabelu 1). U Godinjaku iz 2008. godine predstavljena je, na osnovu javno dostupnih podataka, ocena reforme sektora bezbednosti u odnosu na ove tri dimenzije.
217 Partneri na projektu Izgradnja kapaciteta graanskog drutva za mapiranje i praenje reforme sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu 20092011 bili su organizacije Analytica, Skoplje; BCBP, Beograd; Centar za sigurnosne studije (CSS), Sarajevo; Centar za demokratiju i ljudska prava (CEDEM), Podgorica; Kosovski centar za studije bezbednosti (KCSS), Pritina; Institut za meunarodne odnose (IMO), Zagreb i Institut za demokratiju i medijaciju (IDM), Tirana. Projekat je podrao enevski centar za kontrolu oruanih snaga (DCAF), a finansiralo ga je Ministarstvo spoljnih poslova Norveke.
242

Tabela 1: Dimenzije, kriterijumi i potkriterijumi reforme sektora bezbednosti korieni tokom probnog istraivanja BCBP-a (20062008)
KRITERIJUM DIMENZIJA POTKRITERIJUM Ocene AKTERI Dravni akteri koji primenjuju prinudu (policija, vojska, obavetajne slube) Dravni akteri koji ne primenjuju prinudu (parlament, vlada, sudstvo) Nedravni akteri koji primenjuju prinudu (privatne kompanije za obezbeenje) Nedravni akteri koji ne primenjuju prinudu (OCD, akademska zajednica itd.)
Reprezenta tivnost
Zastupljenost ena Zastupljenost nacionalnih manjina Opta transparentnost Finansijska transparentnost

Nadlenost, kapaciteti i resursi za vrenje kontrole nad pruaocima bezbednosti i njihovim rukovodiocima
Transparentnost (javnost u radu)
DEMOKRATSKO UPRAVLJANJE
Odgovornost demokratska civilna kontrola i javni nadzor
Kontrolna i nadzorna uloga izvrne vlasti Parlamentarna kontrola i nadzor Sudska kontrola Kontrola i nadzor koju vre nezavisne dravne institucije (ombudsman, Agencija za borbu protiv korupcije itd.)
Kapacitet za nadzor nad dravnim akterima u sektoru bezbednosti
Vladavina prava
Pravna drava Zatita ljudskih prava
Participativnost (uestvovanje graana i OCD)
Uestvovanje u kreiranju javne politike Uestvovanje u sprovoenju i ocenjivanju javne politike
EFIKASNOST
Dobro upravljanje Upravljanje ljudskim resursima Finansijsko upravljanje Integrisanost sektora bezbednosti Legitimnost sektora ili aktera Odnos ciljeva, resursa i ishoda
EFEKTIVNOST (delotvornost uinkovitost)
243
U to vreme dominantnu jedincu analize inili su pojedinani akteri ili komponente sektora bezbednosti. Svaki je akter posebno ocenjivan. Prikupljeni i analizirani podaci sluili su za ocenjivanje sledeih aktera: vojske, policije, bezbednosno-obavetajnih slubi, institucija koje imaju neka policijska ovlaenja (Uprava carina, poreska policija i Uprava za spreavanje pranja novca), zatvora, privatnih bezbednosnih kompanija, kao i dravnih i nezavisnih organa zaduenih za nadzor i kontrolu gorepomenutih aktera (ukljuujui u to i Narodnu skuptinu, sudstvo i organizacije civilnog drutva). U Tabeli 2 numeriki su prikazani nalazi prvog ciklusa primene ove metodologije.
Tabela 2: Rezultati primene Indeksa reformisanosti u Srbiji (20062008)
5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0 Slube bezbednosti Narodna skuptina Pravosue Zatvori Privatne bezbednosne kompanije Vojska Policija Organi sa odreenim policijskim... OCD 2,71 2,49 2,14 2,32 2,3 2,5 2,1 1,5
2,3
Godinjak predstavlja prvi izvor u kome su predstavljene ocene kvaliteta upravljanja u celom sektoru bezbednosti. Stoga je on domaim kreatorima javne politike i onima koji se bave pitanjima bezbednosti, kao i Evropskoj komisiji posluio kao uvodni izvor za merenje napretka reforme sektora bezbednosti u Srbiji. Dodatna vrednost prvobitne metodologije bila je njena orijentisanost na ocenjivanje pojedinanih aktera u sektoru bezbednosti. Ovakav pristup orijentisan na ocenjivanje rada pojedinanih aktera bio je posebno pogodan za predstavljanje nalaza i preporuka unutar drave, jer su i mediji i strunjaci u oblasti bezbednosti najvie bili zainteresovani za to koja institucija je prema naem Indeksu najbolja, a koja najgora. Za prikazivanje rezultata
244
Indeks RSB Merenjem do unapreenja demokratizacije koriena je skala ocenjivanja od 1 (nezadovoljava) do 5 (najbolji). Namerno je usvojen sistem ocenjivanja koji se koristi u kolstvu u regionu kako bi sve bilo lako razumljivo i profesionalcima zaposlenim u sektoru bezbednosti i iroj javnosti.
3. Promene u metodologiji
Kako bismo unapredili metodologiju, organizovali smo, nakon prvog ciklusa njene primene u Srbiji, reviziju i recenziju, to jest kritiku analizu u saradnji sa partnerskim organizacijama na regionalnom istraivanju i kroz predstavljanja praktiarima i strunjacima za bezbednost i demokratizaciju na sastancima koji su organizovani u Beogradu, Briselu i enevi.218 Rezultat ovog procesa bilo je donoenje odluke o tome da se precizira zahvat istraivanja. Zbog utvrenih potekoa koje su postojale u pilot-verziji, u drugoj fazi istraivanja odustalo se od procenjivanja svih elemenata efikasnosti i delotvornosti, jer su za to bili potrebni vea tehnika strunost i pristup poverljivim podacima (Stojanovi, S., u Hadi, M. i dr. 2009: 9698). Da bi bila data ozbiljna ocena efikasnosti delovanja dravnih aktera koji koriste silu (policija, vojska, parapolicijske ustanove i obavetajne slube), neophodno je posedovati specijalistika znanja i tehniku strunost. Na primer, kako bi bili definisani odgovarajui pokazatelji219 efikasnosti policije u suzbijanju i prevenciji kriminala, neophodno je veliko predznanje iz oblasti kriminologije. Ova se pak strunost teko moe stei bez prethodnog rada u policiji ili bez specijalistike obuke, to je retkost meu istraivaima iz graanskog drutva. Drugi razlog je nedostatak javno dostupnih podataka koji bi omoguili preciznije merenje efikasnosti aktera zaduenih za pruanje fizike bezbednosti graana. Na primer, borbena gotovost vojske obino se ocenjuje internim analizama i u svakoj zemlji predstavlja poverljivu informaciju. Teko je meriti delotvornost itavih ustanova, naroito u sektoru bezbednosti. Tako se uinkovitost odreenih dravnih aktera u sektoru bezbednosti, kao to su vojska ili obavetajne slube, ne moe u potpunosti izmeriti u normalnim (mirnodopskim) okolnostima. Drugim reima, delotvornost bilo kojih oruanih snaga moe se sa sigurnou ocenjivati samo tokom oruanog sukoba ili neposredno nakon njegovog zavretka. Slino tome, delotvornost obavetajnih slubi moe se, u naelu, ocenjivati samo na osnovu informacija koje objavljuju njihovi civilni naredbodavci ili rukovodioci tih obavetajnih slubi. To se najee deava nakon to obavetajne slube uspeno spree odreenu aktivnost koja je u njihovoj nadlenosti. Zbog navedenih ozbiljnih ogranienja, koja se odnose na pristup podacima i na kontrolu kvaliteta tumaenja prikupljenog empirijskog materijala, odlueno je da se u drugom ciklusu (20092012) zahvat regionalnog istraivanja zadri samo na proce-
218 O nacrtu metodologije ukljuujui u to i posebne komponente za mapiranje, praenje i merenje reformisanosti sektora bezbednosti detaljno je diskutovano sa stranim strunjacima na dva sastanka. Prvi je odran u Evropskom politikom centru (EPC) u Briselu 17. marta 2009. godine, a drugi je odran u saradnji sa DCAF-om u enevi, u okviru Meunarodnog bezbednosnog foruma 20. maja 2009. 219 U tekstu se sa istim znaenjem naizmenino koriste pojmovi indikatori i pokazatelji.
245
ni kvaliteta demokratskog upravljanja u sektoru bezbednosti. To je bilo u skladu sa onom vrstom strunog znanja koje najee postoji u graanskom drutvu, kao i sa nadzornom ulogom graanskog drutva i kljunim izazovima reformama, tipinim za drutva u demokratskoj tranziciji. Krajnji cilj bio je da se istraivaima omogui da Indeks koriste kao platformu za sistematino prikupljanje dokaza na osnovu kojih mogu ciljano praktikovati javni nadzor celokupnog sektora bezbednosti u svojim drutvima. Druga velika izmena u metodologiji jeste pomeranje sa pristupa koji je bio orijentisan na ocenjivanje pojedinanih aktera na pristup koji je orijentisan na ocenjivanje celokupnog sektora. Tokom prve studije postalo je jasno da neki kriterijumi reforme nisu podjednako vani za sve aktere i da se ne mogu jednako primenjivati. Na primer, ne moemo oekivati da e privatne bezbednosne kompanije (PBK) potovati iste standarde transparentnosti rada kao i ustavom ovlaeni dravni akteri koji primenjuju silu (policija, vojska itd.). Osnovni podaci o privatnim bezbednosnim kompanijama, kao i o svim drugim privrednim subjektima, trebalo bi da budu dostupni javnosti. Ipak, kao privatna preduzea one nemaju obavezu da njihov rad bude transparentan u onoj meri u kojoj to imaju ustanove koje finansiraju poreski obveznici (osim ako ih nije angaovala neka dravna ustanova). Dravni akteri bezbednosti, kao korisnici dravnog budeta, deluju u okvirima drutvenog ugovora sa graanima i graankama i time imaju veu obavezu da podatke o svom radu uine dostupnim. Slino tome, bilo bi besmisleno oekivati da e graani uestvovati u formulisanju i sprovoenju bezbednosne politike privatnih kompanija, poto su one privredni nedravni subjekti. tavie, ukoliko bismo koristili model u kojem ocenjujemo sve aktere posebno, mogli bismo bespotrebno primeniti kriterijume nadzora na same nadzorne organe (na primer, na skuptinu, sudstvo, izvrnu vlast i nezavisne dravne institucije ili OCD). Ovakav postupak nam verovatno ne bi pruio nove uvide u ostvarenost prevashodnog cilja reforme sektora bezbednosti dostizanje delotvorne kontrole nad dravnim i nedravnim akterima koji pruaju fiziku bezbednost. Tokom istraivanja mnogo smo vie eleli da utvrdimo da li organi nadzora obavljaju nadzor, nego da li su oni pod neijim nadzorom. Drugi razlog za promenu pristupa istie iz toga to pristup orijentisan na sektor omoguava da se sazna koliko je bezbednosti prueno graanima, nezavisno od toga ko je prua. Ljudska bezbednost oliena je u oseanju sigurnosti i poverenja, koje je ishod istovremenog delovanja vie ustanova. Na primer, unapreena metodologija vie ne nalae istraivaima da odvojeno procenjuju kakav kvalitet zatite ljudskih prava pruaju postojei mehanizmi u okviru policije, vojske ili obavetajnih slubi, ve je od njih traila da daju jednu ocenu za kvalitet zatite ljudskih prava u okviru celokupnog sektora bezbednosti. Unapreena metodologija bila je inspirisana celovitim/holisti kim pristupom reformi sektora bezbednosti, u okviru koga se nacionalna i ljudska bezbednost razmatraju kao ravnopravni ciljevi bezbednosne politike, te uoavaju doprinosi i nedravnih i tradicionalnih dravnih aktera u sektoru bezbednosti. Kao i u prethodnom istraivanju, prvo su prikupljani podaci za svakog pojedinanog aktera. Zatim su tumaeni, te izdvajani zajedniki trendovi, na osnovu kojih je za svaki od kriterijuma predstavljena jedna sveobuhvatna ocena. Grupisanje i tumaenje podataka uraeno je u skladu sa generikim sistemom ocenjivanja, koji je detaljnije opisan u daljem tekstu. Prilikom prikupljanja i tumaenja podataka, istraivai su uzimali u obzir osobenosti pojedinih aktera na nivou pojedinanih indikatora (na primer, 246
Indeks RSB Merenjem do unapreenja demokratizacije razlike u poeljnom nivou transparentnosti meu agencijama koje se bitno razlikuju po svojim funkcijama). Uz to, razlike u opsegu i kvalitetu nadzora odreenih ustanova objanjene su u tekstu koji prati svaku ocenu. U ovim objanjenjima meu ocenjivanim dravnim akterima identifikovani su ampioni i najloiji aci, to je potkrepljeno dokazima. Na taj smo nain eleli da ukaemo na prioritete prilikom promene politike i da pohvalimo one koji prednjae u reformama kljunim za demokratsko upravljanje u sektoru bezbednosti.
Tabela 3: Pristup orijentisan na aktere naspram ireg pristupa orijentisanog na sektor kojim se meri demokratsko upravljanje u sektoru bezbednosti Pristup orijentisan na aktere Omoguava dublju i detaljniju analizu svakog od pojedinanih aktera u sektoru bezbednosti (vojske, policije). Uoava razliite funkcije razliitih organizacija i podstie razvoj indikatora relevantnih za pojedine aktere. Interesantniji je domaoj strunoj i optoj javnosti, te je zgodniji za javno zastupanje reformi unutar pojedinanih drava. Izazovi: Teko je integrisati rezultate na nivou celog sektora, koji numeriki prikazuju zakljuke za razliite tipove aktera. Teko je odluiti na osnovu ega su nalazi vezani za neke aktere vaniji od nalaza vezanih za neke druge. Takoe, teko je rangirati aktere prema znaaju. Pristup orijentisan na sektor Svi kriterijumi nisu relevantni za svakog aktera. Ljudska bezbednost shvaena je kao ishod i usluga pruena graanima, bez obzira na to koji je akter prua. Bolje odraava uticaj ireg drutvenopolitikog konteksta u kom se reforma odvija (npr. nadmo izvrne vlasti nad zakonodavnom i sudskom), jer u obzir uzima interakciju razliitih aktera. Bolje je prilagoen javnom zastupanju na meunarodnom i regionalnom nivou, jer grupie podatke i nalaze za cele sektore pojedinih zemalja. Izazovi: Poto je inovativan i nedovoljno primenjivan okvir za merenje, jo uvek postoji dosta izazova njegovom sprovoenju. Potencijalno je manje zanimljiv za javno zastupanje unutar pojedinanih drava. Moe da odvue panju sa dublje analize zato su neki akteri primeri najbolje, a drugi najloije prakse.
Tako je, u drugom ciklusu istraivanja (20092011) metodologija ojaana na dva naina: prvo, razvijene su nove procedure prikupljanja i provere podataka kako bi bila poboljana validnost nalaza i drugo, Indeks je testiran i unapreen na osnovu primene ne samo u Srbiji, ve i u istraivanjima irom zapadnog Balkana.220 Indeks reforme sektora bezbednosti uporedo je koristilo i testiralo sedam nezavisnih nauno-istraivakih centara, koje su nalaze vezane za svoj sektor bezbednosti predstavile u pojedinanim publikacijama. Iako u ovoj publikaciji rezultati istraivanja nisu uporedno predstavljeni, konzorcijum je koristio standardizovanu metodologiju kako bi isprobao njenu primenu u razliitim kontekstima. To je unapredilo njen fokus i jasnije istaklo pokazatelje
220 U tu je svrhu BCBP odrao obuku tokom koje su revidirani Indeks reformisanosti sektora bezbednosti i studije za svaku zemlju. Izmeu treninga, tim BCBP-a (Hadi i Stojanovi) koordinirao je sprovoenje istraivanja i pruao mentorsku podrku ostalim uesnicama u projektu zajedno sa kolegama iz DCAF-a.
247
koji se mogu primeniti u razliitim zemljama i zatim porediti. Posebna panja posveena je utvrivanju toga da li su zajednike procedure i instrumenti primenljivi u celom regionu (na primer, da li ih je mogue proveriti ukoliko ih izloimo opovrgavanju, tj. falsifikaciji). Vane novine u prikupljanju podataka i metodama provere njihove valjanosti ukljuivale su i konsultacije sa novinarima i strunim predstavnicima dravnih institucija u Srbiji, kao i formiranje Ekspertskog odbora za ocenjivanje i recenziju, koji su inila tri nezavisna strunjaka i dva rukovodioca istraivanja iz BCBP-a.221
4. Ciljevi unapreene metodologije

Nedostaci i izazovi uoeni u prvom (pilot) istraivanju doveli su do metodolokih inovacija, koje su zauzvrat pomogle tome da se ponovo definiu ciljevi itavog istraivanja. Unapreena metodologija razvijena je kako bismo: 1. stvorili metodoloki instrument za merenje reforme sektora bezbednosti iz perspektive graanskog drutva u zemljama u tranziciji; 2. omoguili sistematsko prikupljanje informacija o stanju demokratskog upravljanja u sektorima bezbednosti, kao i poreenje analiziranih podataka meu sistemima iji se napredak ocenjuje; 3. primenili integrisani pristup reformi koji je orijentisan na sektor i prikazali ishod interakcije pojedinanih komponenti sektora bezbednosti; 4. ojaali potencijal graanskog drutva za javno zastupanje, koje se zasniva na strogo prikupljenim i analiziranim dokazima i tako poveali njegove sposobnosti za jaanje demokratskog nadzora nad sektorom bezbednosti.
5. Komponente metodologije
Pre prikupljanja empirijskih podatka, istraivai su morali da pronau odgovor na pitanje ta znai reformisan sektor bezbednosti. Kao to navodi Timoti Edmunds (2003), na ovo pitanje moe se odgovoriti iz tri razliite perspektive: (1) iz ugla ideal-tipa reformisanog sektora, (2) na osnovu regionalnih standarda reformisanosti i (3) na osnovu analize i ocene procesa reforme u odreenoj zemlji u odnosu na stanje na poetku reforme. Prvi pristup zahteva da prethodno bude osmiljen generiki okvir ili ideal-tip reformisanog sektora. Radi toga je u ovom istraivanju iskoriena definicija koju je ponudio Hangi. Iz nje su potom izluene tri agregatne dimenzije RSB: (1) demokratsko upravljanje, (2) efikasno pruanje bezbednosti i (3) efektivno ili delotvorno pruanje ljudske i nacionalne bezbednosti. Ove se dimenzije istovremeno mogu tumaiti i kao krajnji ciljevi svake RSB, iako oni jo nisu potpuno dostignuti ni u razvijenim demokratijama. Kako navode Vilferd fon Bredov i Vilhem German (Wilfried von Bredow and Wilhelm
221 Nain organizovanja konsultacija i angaovanja spoljnih eksperata detaljnije je predstavljen u delu teksta koje se bavi metodama prikupljanja podataka i provere nalaza.
248
Indeks RSB Merenjem do unapreenja demokratizacije N. Germann 2003: 167), u pitanju je uspeh bez precizno definisanog kraja: optimalno uveati zatitnu ulogu sektora bezbednosti, a smanjiti rizik korienja prinudnih mera koje ugroavaju demokratsku kulturu. Zvui paradoksalno, jer se uspeh obino meri u kriznim situacijama, ije je izbegavanje pak cilj ove reforme. Gde je ovaj okvir primenljiv? Ne postoji vrednosno neutralno merenje, pa tako ni metodologija koja je koriena u okviru ovog istraivanja nije izuzetak. Instrumenti koji su odabrani za merenje zasnovani su na odreenim vrednostima i normama, koje najee pripadaju onome u ije se ime vri merenje. Logika prikladnosti kojom se rukovodio tim BCBP-a prilikom definisanja kriterijuma za svaku dimenziju i prilikom odreivanja indikatora odraava normativnu pretpostavku da se istinska reforma sektora bezbednosti odvija samo u onim zemljama koje su zapoele proces demokratizacije. Stoga, u ovoj metodologiji najnia ocena jedan (1) podrazumeva da su u zemlji ija se reforma ocenjuje odrani bar prvi demokratski izbori. Za razliku od godinje ankete Fridom hausa (Freedom House) pod nazivom Sloboda u svetu, mi ne dajemo ocenu neslobodnim drutvima, niti ocenjujemo reforme koje se odvijaju u nedemokratskim reimima. Pored toga, Indeks reformisanosti oslanja se na kontinentalno pravno i upravno naslee, kao i na standarde meunarodnih organizacija, pre svega, iz Evrope. U tom kontekstu, drava se posmatra kao dominantan prualac bezbednosti, a mehanizmi nadzora i nadlenosti nad sektorom bezbednosti dolaze odozgo (od dravnih institucija) i ureeni su pravom. Poto se ideja o dravi kao poeljnom modelu socijalnog organizovanja ovde podrazumeva, ovaj model verovatno ne bi bio potpuno primenljiv u regionima u kojima je koncept drave nametnut spolja ili u kojima jo uvek nije interiorizovan. Naa metodologija, takoe, ima ogranienja kada se koristi u analizi federalnih drava sa vie nivoa vlasti i nadzornih struktura (ukljuujui u to, u naem regionalnom istraivanju, Bosnu i Hercegovinu). Uzimajui u obzir to da je RSB proces bez jasnog kraja, poli smo od stanovita da je jedino mogue sa sigurnou meriti nivo reformisanosti sektora bezbednosti u datom trenutku. Da bi nalaze bilo mogue uporeivati sa situacijom u drugim zemljama, potrebno je koristiti unapred utvrenu skalu, koja je izraena na osnovu modela idealno reformisanog sektora bezbednosti. Kako bi takva skala bila postavljena, potrebno je za svaku od dimenzija reforme dodatno precizirati kriterijume i kljune elemente njihovog sadraja (polja posmatranja). Na umu smo imali i to da tri dimenzije navedene u definiciji RSB-a nisu apsolutne i da se ne ispoljavaju isto u svim zemljama. Stoga, one prilikom operacionalizovanja i pretakanja u specifine kriterijume i indikatore podleu subjektivnoj interpretaciji istraivaa. Ovo tim pre, to opta definicija RSB-a poiva na normativnoj pretpostavci o postojanju demokratskog politikog ureenja ili o voljnom kretanju ka njemu. Meutim, nain na koji e ova norma biti sprovedena u delo u velikoj meri zavisi od dominantne politike kulture, kao i od tradicije javne uprave u datoj zemlji. Tako je, na primer, ista norma demokratskog nadzora bezbednosno-obavetajnih agencija razliito operacionalizovana u razliitim zemljama, u zavisnosti 249
od odnosa koji postoji izmeu izvrne, zakonodavne i sudske vlasti, kao i od njihovog odnosa sa graanskim drutvom. Podjednako je, odatle, demokratski i legitiman nadzor bezbednosno-obavetajnih agencija koji vri odbor koji je imenovala vlada (Velika Britanija), odnosno koji vri poseban skuptinski odbor zaduen samo za ovu temu (Nemaka) ili koji je donedavno vrio Odbor za odbranu i bezbednost u Srbiji, zaduen i za nadziranje i rad vojske i policije. Podjednako je opravdan i izbor da u skuptinski nadzor bude ukljueno i posebno telo, koje ine predstavnici graanskog drutva, poput Vijea za graanski nadzor sigurnosno-obavetajnih agencija u Hrvatskoj. Poevi od normi validnih u Evropi, gde smo eleli da primenimo na Indeks, odluili smo se da razliite dimenzije idealno reformisanog sektora bezbednosti operacionalizujemo u skladu sa standardima UN i regionalnih evropskih organizacija (OEBS, Savet Evrope, EU, NATO). Ovo je u skladu sa regionalnim pristupom merenju reformisanosti. Meutim, nedostatak ovog pristupa jeste u tome to ovi standardi ne pruaju adekvatne instrumente za celovito merenje reformisanosti sektora bezbednosti.222 Ipak, nae osnovne analitike jedinice nastale su iz minimuma zajednikih standarda, koji su pretoeni u nae kriterijume reforme sektora bezbednosti. Tako je nastala prva verzija Indeksa reformisanosti, koja se sastojala od 22 razliita kriterijuma. Nakon toga, o relevantnosti razliitih kriterijuma diskutovalo se na radionicama koje su odrane u Beogradu i u Oslu, uz uestvovanje meunarodnih strunjaka.223 Slinosti koje su postojale izmeu 22 poetna kriterijuma omoguile su da oni budu logino grupisani u manju grupu kriterijuma, za koje je poelo prikupljanje podataka tokom prvog ciklusa istraivanja.224 Nakon to je bilo predloeno nekoliko probnih (pilot) verzija, izabrano je dvanaest konanih kriterijuma. U okviru regionalne komponente projekta izabrani su sledei kriterijumi: (1) pravna drava, (2) zatita ljudskih prava, (3) opta transparentnost, (4) finansijska transparentnost, (5) parlamentarna kontrola i nadzor, (6) sudska kontrola i nadzor, (7) nadzorna uloga nezavisnih dravnih tela, (8) kontrola i nadzorna uloga izvrne vlasti. Pored toga, u Srbiji su u okviru dimenzije demokratskog upravljanja analizirani i sledei kriterijumi: (9) reprezentativnost/zastupljenost ena i nacionalnih manjina, (10) participativnost (uestvovanje graana i njihovih udruenja) u kreiranju, sprovoenju i ocenjivanju bezbednosne politike, kao i po jedan kriterijum kljuan za dimenziju efikasnosti (11) upravljanje ljudskim resursima i za dimenziju delotvornosti i (12) legitimnost sistema i aktera.
222 Vie o razlici u pristupima koje imaju odreene meunarodne organizacije videti: Stojanovi, u Hadi, M. i dr. 2009: 7273. 223 Pored doprinosa istraivaa BCBP-a i saradnika kao to su ore Vukovi (CESID), Bogoljub Milosavljevi i Dejvid Lo (DCAF), koji su bili ukljueni u operacionalizaciju Indeksa, korisne komentare dobili smo i od istraivaa Norvekog instituta za meunarodne poslove, nakon prezentacije odrane u maju 2008, kao i od grupe studenata na programu postdiplomskih studija Meunarodne bezbednosti na Fakultetu politikih nauka Univerziteta u Beogradu. Naposletku, testiranju metodologije pomogli su i uesnici DCAF-ovog regionalnog programa pod nazivom Young Faces. 224 Zanimljiv instrument za utvrivanje nivoa znaaja svakog od kriterijuma osmislio je tim Instituta za demokratizaciju, koji je radio na razvoju Indeksa otvorenog drutva. U okvirima ovog istraivanja strunjacima su podeljena dva upitnika sa listom kriterijuma otvorenosti drutva. Prvi upitnik je korien kako bi se utvrdio nivo otvorenosti u Hrvatskoj. Drugi je sadrao skalu vanosti, prema kojoj su strunjaci procenjivali vanost svakog kriterijuma za postizanje idealnog nivoa otvorenosti u bilo kom drutvu. Za vie detalja videti: Goldstein, Simon. Index of Open Society. Zagreb: DEMO, 2006.
250
Indeks RSB Merenjem do unapreenja demokratizacije Svaki kriterijum dalje je podeljen na polja posmatranja. Kako bi bio razvijen standardizovan instrument, svaki kriterijum ima najvie pet polja posmatranja. Prilikom definisanja razliitih kriterijuma i njihovog daljeg ralanjivanja na polja posmatranja, oslanjali smo se na meunarodno priznate norme demokratskog upravljanja bezbednou, pokuavajui istovremeno da izbegnemo preklapanje definicija razliitih kriterijuma. Na primer, da bismo analizirali dostupnost podataka od javnog znaaja moramo da razumemo i istraimo kljune izuzetke u odnosu na ovo pravo, tj. trebalo je ispitati ogranienja koja se odnose na zatitu privatnosti, kao i ogranienja koja se odnose na tajnost podataka zarad zatite nacionalne/javne bezbednosti. Stoga preporuujemo da je potrebno uporediti pravo na pristup informacijama od javnog znaaja sa potrebom da se zatiti privatnost i nacionalna bezbednost. U okviru kriterijuma koji se odnosio na finansijsku transparentnost analiziramo transparentnost planiranja, izvrenja, te izvetavanja o budetu i, odvojeno, transparentnost javnih nabavki kao kljune oblasti, gde bi dostupnost podataka od javnog znaaja trebalo da sprei korupciju i doprinese efikasnosti. Otuda u naem merenju pet polja posmatranja za kriterijum transparentnosti. Kada je re o optoj transparentnosti, ispitivaemo tri meusobno povezana polja posmatranja: (1) pristup informacijama od javnog znaaja, (2) zatita podataka o linosti i (3) zatita tajnosti podataka. Prilikom merenja finansijske transparentnosti ispitaemo: (4) transparentnost budeta i (5) transparentnost javnih nabavki. Naa je namera bila da izbegnemo dvostruko raunanje ili precenjivanje razliitih faktora koje bi nastalo merenjem istih dogaaja nekoliko puta naspram razliitih kriterijuma. Na primer, da bismo izbegli preklapanje kriterijuma, sloili smo se da u okviru kriterijuma kojim se ocenjuje pravna drava analiziramo samo postojanje sistemskih zakona, njihovu usklaenost i sprovodljivost225, dok je ocena za kvalitet sprovoenja ovih zakona praena u svim drugim kriterijumima. Za svaki kriterijum sainjeno je uputstvo koje sadri definiciju kriterijuma, precizno razgraniavanje kriterijuma, listu kljunih indikatora, skalu ocenjivanja od 1 do 5 i predlog korisnih izvora za dalje istraivanje.
225 U okviru polja posmatranja sprovodljivost zakona analiziramo da li su odredbe pravnih dokumenata (Ustav i sistemski zakoni) jasne i potpune tako da omoguavaju primenu zakona. Takoe, analiziramo da li zakoni koji se odnose na sektor bezbednosti predviaju sankcije za nedostatak potovanja Ustava i zakona i da li postoje tela zaduena za sprovoenje sankcija.
251
Tabela 4: Matrica kriterijuma koji su analizirani u drugoj fazi istraivanja 20092011. Naziv kriterijuma
Pravna drava Pravni okvir za regulisanje nadlenosti i ovlaenja sektora bezbednosti (Ustav, sistemski zakoni za sve aktere, javni nadzor nad sektorom bezbednosti i zatitu ljudskih prava i dravnu upravu) Slobodan pristup informacijama od javnog znaaja Transparentnost budeta Zapoljavanje ena
Polja posmatranja
Pravna ureenost nadlenosti, misija i zadataka aktera bezbednosnog sektora, kao i ureenost civilnog lanca komandovanja, upravljanja i rukovoenja Usklaenost sa meunarodnim normama demokratske civilne kontrole i zatite ljudskih prava Vertikalno i horizontalno harmonizovan (usklaen) pravni okvir koji regulie sektor bezbednosti (sistemski zakoni) Sprovodljivost zakona
Opta transparentnost Finansijska transparentnost Reprezentativnost/ zastupljenost
Zatita podataka o linosti Transparentnost javnih nabavki Dostupnost svih radnih mesta i nivoa rukovoenja enama
Tajnost podataka
Zapoljavanje pripadnika nacionalnih manjina
Dostupnost svih radnih mesta i nivoa rukovoenja pripadnicima nacionalnih manjina
Kontrolna i nadzorna uloga izvrne vlasti Parlamentarna kontrola i nadzor
Kontrola i nadzor zakonitosti i potovanja ljudskih prava Kontrola i nadzor zakonitosti rada i potovanja ljudskih prava
Kontrola i nadzor zakonitosti troenja budeta Budetska kontrola dravnih aktera koji koriste sredstva prinude Kontrola i nadzor primene vladinih politika Kontrola i nadzor bilateralne i multilateralne bezbednosne saradnje i razmene podataka
Sudska kontrola i nadzor Kontrolna i nadzorna uloga nezavisnih dravnih organa
Sudski nadzor korienja ovlaenja za upotrebu sile Kontrola i nadzor zatite ljudskih prava
Upotreba posebnih istranih mera Slobodan pristup informacijama od javnog znaaja i zatita podataka o linosti Kontrola troenja budetskih sredstava i borba protiv korupcije
252
Logika ocenjivanja odraava razliku izmeu prve i druge generacije reformi sektora bezbednosti. Ocene od 1 do 3 odnose se na prvu generaciju reformi, dok se ocenama 4 i 5 opisuje druga generacija reformi. Prema shvatanju Edmundsa (2003: 1619), prva generacija reformi obuhvata donoenje ustavnih normi i osnovnih zakona, te uspostavljanje struktura neophodnih za stavljanje sektora bezbednosti pod kontrolu demokratski izabranih civilnih vlasti. To je, meutim, samo jedan od prvih koraka u procesu demokratizacije. Teite reformi tokom prve generacije jeste na uspostavljanju formalnih struktura civilne kontrole, kao i na jasnijoj podeli nadlenosti izmeu razliitih aktera sektora bezbednosti. Time bi ujedno trebalo da bude postavljen osnov za demokratsku civilnu kontrolu unutar ovog sektora. Isto tako, tokom prve generacije reformi trebalo bi da doe do demilitarizacije i depolitizacije upravljanja sektorom bezbednosti. Takoe, trebalo bi da budu otklonjene potencijalne opasnosti od toga da dravni ili nedravni akteri sektora bezbednosti koji koriste silu dou u situaciju da mogu da ugroze demokratsko funkcionisanje politike zajednice. Stoga su kljuni indikatori u Indeksu reformisanosti sektora bezbednosti (IRSB), na osnovu kojih raspoznajemo to da je prva generacija reformi zavrena sledei: Usvojeni su kljuni sistemski zakoni za sva polja posmatranja, ije su odredbe u skladu sa meunarodnim standardima demokratske i civilne kontrole i potovanja ljudskih prava. Loa praksa je znaajno ograniena tako da se ona retko javlja, dok su teki sluajevi krenja prava izuzetak. Postoji evidencija dobrih praksi, tj. postoje podaci o kontinuitetu u uspenom pruanju odreene usluge. Ovo najee zahteva da se sistemski zakoni sprovode najmanje dve godine. Druga generacija reformi podudara se sa procesom demokratske konsolidacije (Linc i Stepan 1998: 6).226 Ovo, naravno, vai pod pretpostavkom da je u zajednici dovreno formiranje drave i da su otklonjene pretnje po njen opstanak. Ukoliko je tako, oekuje se da e tokom druge generacije graansko drutvo (u meuvremenu osnaeno), pored politiara, postati aktivni uesnik u demokratskoj civilnoj kontroli i nadzoru. To bi pak trebalo znatno da doprinose socijalnoj legitimizaciji ustanova bezbednosti u matinom drutvu. Uporedo se oekuje da reforme sprovedene u prvoj generaciji budu konsolidovane i na niim nivoima upravljanja, te da se srednji upravljaki kadar identifikovao sa reformom. Zahvaljujui tome, trebalo bi da osnovne demokratske vrednosti postanu deo organizacione i profesionalne kulture pripadnika dravnih aparata sile. Ovi bi aparati ubudue trebalo da deluju oslanjajui se na naela poli226 Huan Linc i Alfred Stepan navode pet arena konsolidovane demokratije: (1) autonomno politi ko drutvo, (2) uslovi za slobodno organizovanje graana i graanskog drutva, (3) vladavina prava, (4) institucionalizacija ekonomske sfere, (5) postoje administrativni kapaciteti izvrne vlasti koji je ine sposobnom da kreira i sprovodi novu politiku. Linz, H. i Stepan, A. Problemi demokratske tranzicije i konsolidacije. Beograd: Filip Vinji, 1998.
253
6. Logika ocenjivanja
tike i interesne neutralnosti. U ovoj fazi, glavno pitanje vie nije to da li treba reformisati sektor bezbednosti ili to zato ga treba reformisati, ve kako najdelotvornije i najefikasnije sprovesti reforme. Zbog toga je tokom druge faze reformi neophodno izgraditi takozvane administrativne kapacitete dravnih slubi za upravljanje resursima unutar sektora bezbednosti. To zahteva da dravni slubenici i institucije budu osposobljeni za uinkovito planiranje, budetiranje, programiranje, praenje, nadziranje i sprovoenje mera reforme. Zato su kljuni indikatori za drugu generaciju reforme sektora bezbednosti (u Indeksu oznaeni ocenama 4 i 5) usredsreeni na: visok nivo institucionalizacije dobre prakse razvojem odgovarajuih administrativnih i upravljakih kapaciteta (zadataka/poslova/organizacionih jedinica, podzakonskih akata i unutranjih procedura), kao i dodeljivanjem dovoljnih ljudskih i materijalnih resursa); promenu ponaanja i stavova zaposlenih u sektoru bezbednosti, koja treba da dovede do toga da njihova organizaciona kultura interiorizuje norme demokratskog upravljanja. Da drutvo ovo uoava, vidi se po tome to graani ponovo poinju da veruju institucijama i to im se slobodno obraaju. Ove promene drutvo mora prepoznati, na ta ukazuje poverenje koje javnost ima u institucije, kao i to da graani ne oseaju strah kada treba direktno da uloe albu ili pritubu. Napomena: Ne postoji drava koju je u svim poljima posmatranja mogue oceniti ocenom 5. U stvarnosti se ak i konsolidovane demokratije mue sa nesavrenim sistemima upravljanja, odnosno ak ni njima ne polazi za rukom da isporue usluge, zato to druga generacija reformi nema jasno definisan krajnji cilj. Meutim, za svaki pojedinani kriterijum trebalo bi da postoji barem jedna drava koja moe posluiti kao model za ocenu 5, i to zato to je njena praksa iroko prihvaena kao najbolja. Na primer, za primer standarda najbolje prakse vezane za finansijsku transparentnost oslanjali smo se na ocenu dobijenu primenom meunarodno priznatog Indeksa otvorenosti budeta227, u kome je vie godina Juna Afrika izdvajana po transparentnosti budeta u sektoru bezbednosti.
7. Aspekti koji su analizirani u svakom od polja posmatranja

Razlikovanje prve i druge generacije reformi sektora bezbednosti omoguilo je istraivaima da jasnije obrazloe ocene koje su dali za svaki kriterijum. Pored toga, omoguilo im je da sistematino primene skup etiri generike komponente ocenjivanja. To su elementi na osnovu kojih je izvoena ocena na nivou kriterijuma, sa izuzetkom
227 Rangiranje transparetnosti budeta velikog broja zemalja dostupno je na: <http://internationalbudget.org/what-we-do/open-budget-survey/rankings-key-findings/rankings>.
254
Indeks RSB Merenjem do unapreenja demokratizacije kriterijuma pravne drave i legitimnosti.228 U okviru svih polja posmatranja analizirani su sledei generiki elementi ocenjivanja: 1. Ustavni i zakonski okvir 2. Praksa (rezultati sprovoenja) 3. Administrativni i upravljaki kapaciteti 4. Vrednosti I. Ustavni i zakonski okvir predstavlja komponentu koja se odnosi na postojanje i kvalitet ustava i sistemskih zakona vezanih za aktere, kriterijume i dravnu upravu. Sistemski zakoni su oni kojima se uspostavlja osnov za ureenje neke oblasti rada vlade i drugih subjekata, kao i oni na osnovu kojih se dalje preciziraju nadlenosti pojedinih delova sistema. Sistemski zakoni za aktere osnovni su zakoni kojima su definisana pitanja kljuna za rad i upravljanje akterima u sektoru bezbednosti. U njima su odreene njihove nadlenosti, mandat i mesto koje imaju u sektoru. Primeri sistemskih zakona za aktere su Zakon o policiji, Zakon o privatnim bezbednosnim kompanijama, Zakon o odbrani i Zakon o vojsci. Sistemski zakoni za kriterijume kljuni su za svaki od kriterijuma. Trebalo bi da budu primenljivi na sve aktere sektora bezbednosti (npr. Zakon o slobodnom pristupu podacima od javnog znaaja ili Zakon o tajnosti podataka). Sistemski zakoni za dravnu upravu kljuni su za regulisanje rada svih dravnih tela koja ine dravnu upravu (npr. Zakon o dravnoj upravi, Zakon o vladi, Zakon o dravnim slubenicima, Zakon o ministarstvima). U okviru ocenjivanja komponente ustavni i zakonski okvir istraivai su analizirali (ne)postojanje kljunih (sistemskih) zakona za svaki od kriterijuma i proveravali su to da li su u skladu sa standardima demokratske civilne kontrole i zatite ljudskih prava. Analizi sistemskih zakona bila je ograniena na: Postojanje odredaba u ustavu kojima se propisuje odreeno pravo (npr. zatita od torture i nehumanog postupanja). Meutim, vano je ne traiti previe od ustava, jer i u mnogim razvijenim demokratijama ustavi ne sadre eksplicitno definisane odredbe o demokratskoj civilnoj kontroli ili o novijoj generaciji prava (npr. pravo na slobodan pristup informacijama). Postojanje kljunih/sistemskih zakona koji se odnose na svaki od kriterijuma (npr. zakoni koji se odnose na optu transparentnost jesu Zakon o slobodnom pristupu podacima od javnog znaaja, Zakon o tajnosti podataka, Zakon o zatiti podataka o linosti). Utvrivanje toga da li je neki kriterijum ugraen u kljune zakone koji se odnose na aktere (npr. Zakon o odbrani, Zakon o policiji, Zakon o BIA) i zakone o javnoj upravi (npr. Zakon o dravnim slubenicima, Zakon o ministarstvima). Na primer,
228 Za objanjenje razliitih jedinica analize izmeu kriterijuma pravna drava i komponente pregleda zakona u okviru drugih kriterijuma pogledati zavrni deo odeljka Komponente metodologije u ovom poglavlju. Kriterijum legitimnost, generika komponenta (ne)poverenje u dravne aktere analizirana je na osnovu rezultata istraivanja javnog mnjenja, ukljuujui u to i istraivanja o viktimizaciji.
255
istraivai su analizirali da li je opte pravo pristupa podacima od javnog znaaja adekvatno regulisano sistemskim zakonima koji se odnose na aktere (npr. zakonom o policiji, vojsci itd.) ili je ono uvedeno tako da neopravdano ograniava pristup informacijama (npr. kada postoji odredba da e samo opravdani zahtevi za pristup informacijama biti odobreni, kao to je to sluaj u Zakonu o policiji u Srbiji).229 Istraivai nisu analizirali to da li postoje zakoni koji nisu sutinski vani za uvoenje odreene norme na sistemskom nivou, niti zakone koji samo delimino reguliu aktivnosti aktera (npr. Zakon o prometu naoruanja i vojne opreme, Zakon o municiji). Postojanje kljunih sistemskih zakona je diskriminatorni indikator za ocene 13. Da bi bila data ocena 3, metodologija je zahtevala da budu usvojeni svi sistemski zakoni za sva polja posmatranja u jednom kriterijumu. Na primer, ukoliko su usvojena dva od tri sistemska zakona za kriterijum opte transparentnosti (Zakon o slobodnom pristupu informacijama, Zakon o tajnosti podataka, Zakon o zatiti podataka o linosti), istraiva taj kriterijum ne bi mogao da oceni ocenom 3. Sve dok se ne usvoje i ne sprovedu sva tri zakona, ne moe se govoriti o postojanju adekvatnog jemstva koje bi garantovalo slobodan pristup informacijama. Na primer, esto se dogaa da zakoni o slobodnom pristupu podacima od javnog znaaja budu usvojeni, ali se ne primenjuju u potpunosti, jer ne postoje odgovarajui zakoni koji se odnose na tajnost podataka, odnosno na zatitu privatnih podataka, ime bi bili jasno definisani svi izuzeci vezani za slobodan pristup informacijama. II. Praksa predstavlja komponentu koja se odnosi na uestalost, kvantitet i kvalitet loe/dobre prakse, kao i na ustanovljenu primenu dobre prakse. Postojanje loe prakse slui kao diskriminativni indikator za ocene 13. Prilikom analize primera loe prakse razmatraju se: Uestalosti: esto, povremeno, izuzetak; Kvantitet: iroko rasprostranjeno, umereno, retko; Kvalitet: ozbiljni primeri loe prakse (npr. ozbiljni sluajevi krenja prava), umereno loa praksa ili primeri manje loe prakse. Da bismo kontinuitet dobre prakse ocenili visokom ocenom, oslanjali smo se na iste indikatore: uestalost, kvantitet i kvalitet, kao i trajanje/kontinuitet primene dobre prakse. Da bi bila data ocena 3, primeri loe prakse treba da budu retki, a primeri ozbiljno loe prakse (npr. upotreba prekomerne sile koja za posledicu ima smrt) izuzetak. Pored toga, morala bi da postoji evidencija o kontinuitetu primene dobre prakse (najmanje dve godine). Zahtev da postoji kontinuitet u primeni dobre prakse postavljen je kako visoke ocene ne bi bile date novousvojenim normama koje jo nisu primenjene. U okviru ove komponente ocenjivanja jo uvek mogu da postoje primeri loe prakse, ali
229 Za vie detalja videti u: Stojanovi, Sonja. Reforma policije. U: Hadi, M. i dr. Godinjak reforme sektora bezbednosti u Srbiji 2008. Beograd: CCVO i Dangraf, 2009: 165210.
256
Indeks RSB Merenjem do unapreenja demokratizacije samo kao izuzetak. ak i u najnaprednijim konsolidovanim demokratijama pojedinci nekada mogu da prekre drutvene norme i da izazovu ozbiljne incidente. Meutim, takva praksa vie ne bi smela da bude redovna pojava utemeljena u organizacionoj kulturi, jer kad je to sluaj dodeljuje se najloija ocena 1. III. Administrativni i upravljaki kapacitet predstavljaju komponentu koja analizira postojanje institucionalnih preduslova za efikasno i efektivno upravljanje dobrom praksom. Ovaj element ocenjivanja kljuan je za dobijanje viih ocena (4 i 5), jer se samo kod ocena 4 i 5 oekuje da administrativni kapaciteti budu unapreeni do nivoa da usluga postane predvidiva, zahvaljujui unapreenom upravljanju. Neki od indikatora jesu: Postojanje i kvalitet podzakonskih akata i internih propisa (podzakonskih propisa, uputstava, procedura, pravilnika, kodeksa...).230 Podzakonski i unutranji propisi treba da budu u skladu sa meunarodnim standardima demokratske civilne kontrole i zatite ljudskih prava. Potrebno je, takoe, da budu usvojene i procedure kojima se garantuje pruanje usluga u skladu sa principima demokratskog upravljanja. Postojanje definisanih zadataka u opisu poslova, radnih mesta i organizacionih jedinica zaduenih za pruanje odreene usluge (npr. jedinica koje se bave razmatranjem predstavki graana) ili za nadzor sprovoenja kriterijuma (npr. ombudsman zaduen za nadzor zatite ljudskih prava). Za neke kriterijume nismo traili dokaz o postojanju posebnog radnog mesta ili organizacione jedinice, ve samo to da li je odreeni zadatak popisan kao odgovornost u okviru postojeeg opisa posla. Primer za ovaj indikator bio bi to da li je na nivou nekog ministarstva uoeno da zaposleni na nekim radnim mestima imaju obavezu da odgovaraju na zahteve civilnog drutva. Ovaj indikator vaan je da bi se shvatilo koja osoba ili organizaciona jedinica ima zadatak da prua odreenu uslugu. Postojanje odgovarajue raspodele i upravljanja materijalnim i ljudskim resursima, koji su neophodni za sprovoenje kriterijuma. Takoe, potrebno je obezbediti dovoljno resursa, kao i efikasno upravljanje ljudskim i materijalnim resursima koji su znaajni za sprovoenje prava na koje se odnosi kriterijum. Ovo smo istraivali tako to smo analizirali da li odreena organizaciona jedinica poseduje materijalne i ljudske resursa odgovarajueg kvaliteta, koji su neophodni za uspeno obavljanje zadataka. Za institucionalizaciju kriterijuma na nain koji je opisan obino je potrebno najmanje pet godina sprovoenja. Ovaj vremenski okvir odabran je kako bi period sprovoenja nove norme bio dui od tipinog mandata jedne vlade (etiri godine), na osnovu ega bismo mogli zakljuiti da postoji reenost da nova norma bude institucionalizovana.
230 Takoe poznati i kao pravo usvojeno ispod nivoa nadlenosti parlamenta (podzakonski akti koje izvrna vlast donosi radi sprovoenja odredaba definisanih zakonima). Nasuprot tome postoji pravo koje usvaja parlament, odnosno zakoni.
257
Ovaj skup indikatora vaan je za davanje viih ocena (4 i 5). Dok odreeni institucionalni preduslovi za sprovoenje neke norme mogu postojati i u okviru niih ocena, samo u okviru ocena 4 i 5 administrativni i upravljaki kapacitet je unapreen, pa je pruanje usluga postalo predvidivo zahvaljujui boljem upravljanju. Kljuna razlika izmeu ocena 4 i 5 jeste u tome to je u oceni 5 upravljanje usmereno na prevenciju i aktivnu znanjem voenu praksu (npr. vee oslanjanje na analizu, obavetajne podatke, strateko planiranje, ocenjivanje uinka...). IV. Vrednosti predstavljaju komponentu koja analizira da li su nove norme interiorizovane u organizacionoj kulturi aktera bezbednosti i u percepciji drutva. Prihvatanje vrednosti reforme sektora bezbednosti kljuni je indikator za davanje viih ocena (4 i 5). U okviru ovog skupa indikatora analizirali smo: Organizacionu kulturu, odnosno to da li je ona interiorizovala nove norme ili predstavlja utoite za odsustvo odgovornosti za krenje normi demokratske i civilne kontrole i zatite ljudskih prava. Dokazi za ovo su indirektno prikupljani, analizom prakse (npr. broj odbijenih zahteva graana, nekanjavanje pripadnika viih nivoa rukovodstva, zatita pripadnika od sprovoenja sankcije za odreeni prekraj, politizacija odreene funkcije), ili direktno intervjuom, organizovanjem fokus grupa, sprovoenjem internih anketa i beleenjem zapaanja uesnika. Takoe, za analiziranje promene u organizacionoj kulturi bila je kljuna analiza promena vrednosti koje se promoviu u nastavnim sadrajima i tokom obuke (osnovne, ali i kasnije redovne obuke), kao i kriterijumi i procedure za unapreenje i sankcionisanje, koji su predvieni unutranjim propisima. Stavove/percepciju drutva, u okviru ega smo razmatrali da li je nova norma (npr. pristup informacijama) zaivela, odnosno da li je sprovedena tako da graani veruju da e im dravne institucije pruiti uslugu u skladu sa njihovim pravima. To, takoe, znai da je novo ponaanje onih koji pruaju usluge bezbednosti postalo legitimno u celom drutvu. Ispunjavanje ovog niza indikatora zahteva dui vremenski period. Da bi zaiveo u praksi, esto je neophodno da doe do promene generacije unutar dravnih ustanova. Dostizanje odgovarajuih vrednosti predstavlja kljuni indikator za dobijanje visokih ocena (4 i 5). Tek onda kada je kriterijum ocenjen ocenom 5, norme su potpuno interiorizovane u organizacione kulture relevantnih dravnih institucija i prihvaene kao legitimne u celom drutvu.
8. Izvlaenje ocene na nivou kriterijuma

Posle obimnog istraivanja rezultati su kvalitativno sumirani, te je za svaki od kriterijuma dodeljena ocena. Ocene su se morale nalaziti na skali koja sadri cele poene i polupoene (za razliku od kontinuirane decimalne skale koja je upotrebljivana u pilotistraivanju). Ocene su dodeljivane za itav kriterijum, a polja posmatranja nisu pojedinano ocenjivana. Konane ocene nisu predstavljale jednostavan prosek razliitih 258
Indeks RSB Merenjem do unapreenja demokratizacije komponenti svakog kriterijuma, ve je kriterijum sagledavan celovito, a ne samo kao zbir sastavnih delova. Treba napomenuti da u konane ocene nisu ukljuene namere zaposlenih i rukovodilaca u analiziranim ustanovama, koliko god da su bile dobre. Istraivai nisu ocenjivali koliinu napora uloenih u reformu, ve njihov ishod. Uprkos kritikama koje smo dobili od onih iji je rad procenjivan, a koje su se odnosile na to da Indeks reformisanosti ne sagledava sve napore i napredak uinjen na godinjem nivou, vie ocene su, zbog validnosti rezultata, davane samo onda kada su uloeni napori doveli do poboljanja. Ocena 3 oznaava prekretnicu izmeu prve i druge generacije reformi i posebno je vana za razumevanje logike ocenjivanja.231 Da bi bila data ocena 3, ili via ocena, odreena prava moraju biti zagarantovana ustavom i moraju biti usvojeni sistemski zakoni za sva polja posmatranja. Na primer, u sluaju opte transparentnosti to bi znailo da su slobodan pristup podacima od javnog znaaja i zatita podataka o linosti garantovani ustavom i da su usvojeni zakoni o slobodnom pristupu podacima, o tajnosti podataka i o zatiti podataka o linosti. Ukoliko su pak pomenuti zakoni usvojeni, ali ne sadre odredbe koje su u skladu sa meunarodnim standardima demokratske civilne kontrole i zatite ljudskih prava, ne moe se dati ocena 3. Na primer, ocena 3 ne bi bila adekvatna ukoliko postoji zakon o slobodnom pristupu podacima, ali se od onih koji trae pristup zahteva da obrazloe svoj zahtev. Pored toga, zakoni moraju da se sprovode najmanje dve godine. To obino znai da postoje neki administrativni i upravljaki kapaciteti, ukljuujui u to i kljune podzakonske akte i unutranje propise (smernice za sprovoenje, standardizovani obrasci...). Takoe, potrebno je da u okviru zadataka postojeih radnih mesta i organizacionih jedinica bude definisano ko obavlja dunosti koje su propisane zakonima ili da se radi toga formiraju nova radna mesta/organizacione jedince. U sluaju opte transparentnosti to bi znailo da bezbednosne ustanove imaju definisana radna mesta ili organizacione jedince koje se bave zahtevima za pristup podacima od javnog znaaja, tajnou podataka i zatitom podataka o linosti. Takoe, vano je da budu uspostavljene nezavisne dravne ustanove za nadzor opte transparentnosti (kao to su poverenik za slobodan pristup podacima od javnog znaaja ili poverenik za zatitu podataka o linosti). Nadlene ustanove moda nemaju dovoljno resursa za svoj rad, ali im moraju biti dodeljena sredstva da bi oni koji su zadueni za pruanje usluga u okviru ovog kriterijuma mogli da ponu rad. Rezultati koji se odnose na ove faktore najoigledniji su na nivou prakse i postepene promene vrednosti. U praksi to najee znai da se zakoni sprovode barem dve godine. Primeri loe prakse moda jo postoje, ali ozbiljno loa praksa predstavlja izuzetak. Sporadini primeri loe prakse mogu se javiti najee zbog nedostatka odgovarajuih resursa. Bezbednosne ustanove uglavnom potuju odluke nadzornih tela. Podaci o linosti se prikupljaju, uvaju i distribuiraju u skladu sa zakonom. Informacije se selektivno klasifikuju kao tajne, na osnovu jasnih kriterijuma tajnosti, koji su dostupni javnosti i koji se mogu osporiti u sudskom ili nadzornom postupku, u skladu sa odgovarajuim
231 Za iru diskusiju o svakom od nivoa ocenjivanja videti Aneks ovom tekstu.
259
zakonom o klasifikaciji podataka. Ne postoji otpor sprovoenju reformi, ali dominantna organizaciona kultura jo uvek nije interiorizovala sve relevantne demokratske norme. U praksi to znai da nadleni u bezbednosnim ustanovama dostavljaju odgovarajue podatke, ne zato to veruju u pravo graana da budu upoznati sa onim to je od javnog znaaja, ve zato to novi zakoni propisuju da tako treba da postupaju. Na ovom nivou reforme graani poinju da trae usluge od dravnih ustanova, iako to jo uvek nije iroko rasprostranjeno i iako jo uvek postoji odreeno nepoverenje. Javnost je obavetena o novim pravima, ali jo nije dovoljno edukovana da ih rutinski koristi i ostvaruje.
Tabela 5: Generiki sistem ocenjivanja
Ustavni i zakonski okvir Relevantne ustavne odredbe 1 Praksa Solidna praksa Administrativni i upravljaki kapaciteti Procedure i institucije, organizacione jedinice ? Resursi (ljudski, finansijski, materijalni) ? Vrednosti Organizaciona kultura Prihvatanje javnosti
Zakono- Ozbiljni Loa davstvo primeri praksa loe prakse ?
esta, iroko rasprostranjena, drastino loa praksa, moda nema zakona
? ? ? ? 2 Jo uvek postoje primeri loe prakse, pokuaji da se reguliu odgovarajua prava u okviru kriterijuma rezultirali su donoenjem nekih, ali ne svih zakona relevantnih za dato polje posmatranja Za sva polja 3 posmatranja Postoje zakoni i kljune institucije u svim poljima posmatranja, sporadini primeri loe prakse 4 Mehanizmi u potpunosti funkcioniu (dokumentovano je kontinuirano uspeno pruanje neke usluge), institucionalizovani sekundarnim zakonodavstvom primeri loe prakse predstavljaju izuzetak 5 Institucionalizacija postoji, u praksi je promovisana u svim indikatorima, prevencija predstavlja pravilo, postoji organizaciona kultura i prihvatanje u iroj drutvenoj zajednici
9. Prikupljanje podataka
Pre nego to su dali ocene za svaki kriterijum, istraivaki timovi obavili su znaajno istraivanje. Ono je obuhvatalo prikupljanje i analizu primarnih i sekundarnih izvora. Zbog pionirske prirode ovog poduhvata, podaci su uglavnom prikupljani iz primarnih izvora (zvanini zakoni, izvetaji, statistiki pregledi itd.), kao i korienjem sledeih istraivakih metoda: intervjui, upitnici i fokus grupe sa predstavnicima relevantnih dravnih ustanova. Analizom primarnih izvora otkriveno je da ne postoji dovoljan broj zvaninih izvetaja koji se pre svega odnose na sektor bezbednost, kao i nezavisnih sekundarnih analiza. Najdostupniji su bili podaci o zakonodavstvu, a najmanje je bilo podataka o vrednostima zaposlenih u dravnim ustanovama bezbednosti. Istraivai su se suoili i sa specifinim izazovom, jer organi nadleni za kontrolu i nadzor dravne uprave (poput dravne revizorske institucije ili ombudsmana) nisu imali izdvojene podatke o sektoru
260
Indeks RSB Merenjem do unapreenja demokratizacije bezbednosti, ve su rad ustanova u sektoru bezbednosti prikazali kao deo optih trendova. Posebno je bilo teko doi do podataka o sprovoenju zakona i o administrativnim i upravljakim kapacitetima. Tokom regionalnog istraivanja uoeno je da postoji velika razlika u koliini dostupnih podataka o sektorima bezbednosti analiziranih sistema. Na primer, u Srbiji je bilo dostupno vie empirijskih izvora, jer postoji veliki broj organizacija civilnog drutva koje su specijalizovane za nadzor sektora bezbednosti, kao i jaa nezavisna dravna tela koja aktivno vre nadzor. U Bosni i Hercegovini i na Kosovu i Metohiji, glavni izvori bili su izvetaji meunarodnih organizacija i konsultanata, te nisu uvek obuhvatali podatke vezane za odgovornost ustanova prema lokalnom stanovnitvu. Svuda u regionu nije bilo dovoljno sekundarnih izvora, koje su sainile nezavisne organizacije (druge OCD, akademska zajednica, javna glasila). Moe se rei da je u svim sluajevima istraivanje o nekim aspektima demokratskog upravljanja sektorom bezbednosti bilo istinsko putovanje na neistraenu teritoriju. Dobar primer ovakvih tema bile bi finansijska transparentnost, javne nabavke i kontrola izvrne vlasti u sektoru bezbednosti. Svuda nedostaju pouzdani statistiki podaci, to je predstavljalo problem prilikom analize kvantiteta i kvaliteta sprovoenja.232 Znaajni deo podataka prikupljen je slanjem direktnih zahteva nadlenim organima, u skladu sa propisima o slobodnom pristupu podacima od javnog znaaja. Stoga je istraiva ki tim BCBP-a uputstva za istraivanje kriterijuma pretoio u upitnike. Organizacije koje su uestvovale u regionalnom istraivanju koristile su ove upitnike i prilagodile ih svojim potrebama. Ova praksa slanja zahteva za slobodan pristup podacima bila je korisna i za posredno testiranje transparentnosti ustanova bezbednosti. Naili smo i na neke potekoe, kao to su nepoznavanje profesionalnog argona koji se koristi u institucijama bezbednosti, praenje zahteva na koje nije odgovoreno i trpljenje neformalnog pritiska zbog velikog broja pitanja poslatih na osnovu zakona o slobodnom pristupu podacima od javnog znaaja. U veini sluajeva bilo je teko dobiti saglasnost za obavljanje intervjua, iako je unapred obeano da e izvori ostati anonimni. Kada je projekat bolje promovisan slanjem zahteva na osnovu zakonu o slobodnom pristupu podacima od javnog znaaja, na koje je odgovarao veliki broj organizacionih jedinica, kao i posle objavljivanja preliminarnih nalaza, neki istraivaki timovi uspeli su lake da dou do korisnih sagovornika. Pokazalo se da su intervjui koristan metod za prikupljanje podataka o nedovoljno istraivanim temama, odnosno o temama koje nisu ni u ustanovama sektora bezbednosti do tada posebno praene ili analizirane u posebnim izvetajima. Priroda uvida dobijenih tokom intervjua zavisila je od profila sagovornika. Opti zakljuak istraivaa bio je da su zaposleni u skuptinama i strunjaci koji rade u bezbednosnim ustanovama bili voljni da govore o konkretnoj praksi i da su pruali sadrajan uvid, dok su razgovori sa politiarima bili korisni za uvid u kontekst i vrednosti unutar ustanova. Nauk je da uspena primena Indeksa reformisanosti radi prikupljanja i analize informacija o razliitim aspektima sektora bezbednosti zahteva razvoj znanja i kreiranje mogunosti da se primene odgovarajui instrumenti za prikupljanje podataka. Sve neophodne informacije nisu mogle biti dobijene iz jednog tipa izvora. To je bila jako
232 Primer je nestandardizovani obrazac za prikupljanje podataka o zastupljenosti ena u sektoru bezbednosti. Deavalo se da se unutar iste ustanove tokom nekoliko godina primenjuju razliiti standardi.
261
vana pouka koju smo izveli nakon poetne faze primene Indeksa u regionu, tokom koje se projekat previe oslanjao na jedan istraivaki metod analizu dokumenata i primarnih izvora. Istraivanje se oslanjalo na primenu razliitih istraivakih metoda, kao i na analizu velikog broja izvora, te je dobijanje preciznih i upotrebljivih rezultata zahtevalo znatne ljudske resurse i vreme. Bile su primenjivane razliite metode, koje su pratile razliitost institucionalnih struktura i politikih konteksta.
10. Provera valjanosti instrumenata i nalaza istraivanja

Validnost nalaza istraivanja proverena je i unapreena tokom ekspertskih konsultacija sa predstavnicima vlasti i novinarima. Takoe, sve radove su pregledali strunjaci BCBP-a i DCAF-a, kao i strunjaci partnerskih organizacija u okviru devet radionica, koje su organizovane u toku zajednikog regionalnog istraivakog projekta. Na ovim radionicama istraivai, koji su obino radili u meovitim timovima, imali su priliku da pregledaju radove i ocene koje su davale druge organizacije. Na poslednjoj radionici bile su organizovane posebne sesije kako bi ocene i recenzije tekstova namenjene ovoj publikaciji bile konano pregledane.
11. Merenje nadzora iz perspektive organizacija civilnog drutva

Znaajna inovacija jeste u tome to je metodologiju osmislila jedna organizacija civilnog drutva kako bi je koristile druge OCD. Cilj je bio da analize reforme sektora bezbednosti u drutvima u kojima se reforma sprovodi obavljaju i domai nedravni akteri i da se tako osnai lokalno poistoveivanje sa reformom. Veina metoda i instrumenata korienih za procenu reforme sektora bezbednosti izraena je tako da odgovara potrebama i interesima donatora. Ovo se podjednako odnosi i na pojedinane zemlje donatore233 i na meunarodne organizacije koje podravaju reforme u zemljama koje trae lanstvo (NATO, EU) ili na organizacije koje ohrabruju reforme u sopstvenim lanicama (OEBS, UN)234. Ovo bi bar delimino moglo da objasni zato nijedna od ovih organizacija nije razvila sveobuhvatni pristup merenja napretka reforme sektora bezbednosti ili, preciznije reeno, zato je panja korisnika usmeravana samo na odreene aspekte reforme. Do sada je jedino OECD u dokumentu pod nazivom Prirunik za reformu sistema bezbednosti: podrka bezbednosti i pravdi iz 2007. godine izradio smernice i instrumentarijum za celovit pristup reformi sektora bezbednosti, kao i za merenje njenog napretka (OECD: 2007). U priruniku su navedena uputstva kojima bi
233 Veina konceptualnih tekstova o reformi sektora bezbednosti potie iz Velike Britanije i Holandije. Za kljune izvore pogledati: Rynn i Hiscock 2009 i Rynn 2009. 234 Za detaljnu listu standarda i modela reforme sektora bezbednosti, koje promoviu razliite meunarodne organizacije, pogledati: Law, D. (ur.) Meuvladine organizacije i reforma sektora bezbednosti. DCAF, 2007. Za literaturu druge generacije pogledati: Sedra, Mark. Budunost reforme sektora bezbednosti. Ontario: CIGI, 2010.
262
Indeks RSB Merenjem do unapreenja demokratizacije veliki donatori, lanovi Odbora za razvojnu pomo OECD235, trebalo da se rukovode prilikom pruanja pomoi reformi sektora bezbednosti. Iako su autori prirunika koji je sainio OECD tokom pripreme konsultovali veliki broj organizacija i pojedinaca iz nerazvijenih zemalja i zemalja u tranziciji, navedeni postupci i merila za ocenjivanje napretka RSB-a namenjeni su pre svega donatorima. Dakle, parametri za procenjivanje napretka reformi sektora bezbednosti u gore opisanoj metodologiji odabrani su u skladu sa nadzornom ulogom graanskog drutva tako da odslikavaju kljune izazove reforme u zemljama u tranziciji. Vano je istai da su naa merenja dosta zavisila od javno dostupnih podataka.
12. Merenje kao sredstvo javnog zastupanja

Stvaranjem jasnih repera i pribavljanjem vrstih empirijskih dokaza u okviru ovog metodolokog pristupa eleli smo da uveamo potencijal graanskog drutva za javno zastupanje unapreivanja demokratskog upravljanja u odreenim podrujima sektora bezbednosti u kojima je neophodno unaprediti demokratsku vladavinu. U tome smo se rukovodili uverenjem da se moe upravljati samo onim to je izmereno (Pollitt 2000: 121). Ovaj poznati aforizam o merenju uinka poiva na pretpostavci da tek tokom merenja postaje jasno ta treba uraditi kako bi se unapredio ili odrao isti nivo kvaliteta rada. Iako ovo nije uvek tano, a imajui u vidu da je svaki indikator mogue pokvariti, izrada naeg celovitog okvira za analizu u znaajnoj je meri pomogla nezavisnim istraivakim centrima koji su uestvovali u istraivanju da bolje upoznaju upravljanje u sektoru bezbednosti, kao i da dijagnostifikuju kljune probleme u sektorima svojih zemalja. Merenje je pomoglo i tome da se stekne bolji uvid u kljune probleme u regionalnom upravljanju sektorom bezbednosti, kao i tome da se razviju preporuke za praktinu politiku u svakoj od zemalja uesnica. Druga pretpostavka koja je u osnovi aforizma citiranog u prethodnom tekstu takoe se pokazala tanom. Naime, merenje usmerava panju onih iji se uinak meri.236 Promovisanjem nalaza ove studije elimo da privuemo panju vladama iji je rad prouavan, kao i da panju javnosti usmerimo kako na dostignua, tako i na slabosti demokratske kontrole u sektorima bezbednosti. Rezultati merenja bi onda mogli da poslue kao empirijski zasnovan i objektivan predloak za racionalniju raspravu o doprinosu dosadanjih nosilaca vlasti u Srbiji napretku RSB-a, odnosno za raspravu o njihovoj odgovornosti za eventualne zastoje i propuste.
235 DAC Odbor za razvojnu pomo glavno je telo u okviru kojeg lanice OECD-a definiu i prate globalne standarde u kljunim oblastima razvoja i koordiniraju svoju razvojnu pomo (www.oecd.org/dac). 236 U trenutku kada je pisan ovaj rad, samo su BCBP i KCSS predstavili rezultate istraivanja onima iji su rad ocenjivali. Beogradski centar za bezbednosnu politiku predstavio je rezultate prvog ciklusa istraivanja tokom serije dogaaja i u medijskoj kampanji kojom je promovisan Godinjak reforme sektora bezbednosti u Srbiji. U drugom ciklusu istraivanja, BCBP je organizovao grupu konsultanata (fokus grupe), koju su sainjavali oni iji je rad ocenjivan. Na osnovu istraivanja raenog u okviru ovog projekta, KCSS je predstavio posebnu publikaciju sa rezultatima za Kosovo i Metohiju, koja je privukla puno panje.
263
Sve to bi ujedno trebalo da suzi prostor za politizaciju i sekuritizaciju javnih zahteva da se redovno preispituju i ocenjuju dometi reformi u sektoru bezbednosti. Ovo je posebno vano, jer ova reforma spada u domen visoke politike (Hoffmann 1966: 892908), tj. u oblast javne politike koja je posebno znaajna za suverenost drave i za zatitu nacionalnog identiteta njenih itelja. Utoliko se ona razlikuje od tzv. niske politike, to jest od mera javne politike, koje se bave svakodnevnim ivotom graana i u kojima su vlasti uglavnom spremnije da dozvole javno preispitivanje dometa svog delovanja, kao i da prihvate ogranienja nekih svojih nadlenosti u procesu meunarodnih integracija. U visoku politiku se najee ubrajaju politika nacionalne bezbednosti i spoljna politika. Poto se obe oblasti, u krajnjoj instanci, bave ouvanjem fizi kog opstanka politike zajednice i legitimiu ga, esto su izuzete iz javnog i kritikog preispitivanja. Dodatnu prepreku javnom propitivanju ini i to to su ovo oblasti koje su veoma esto nabijene emocijama, predrasudama, verovanjima i ideologijom. Da bi rasprava o ovim temama ipak bila zasnovana na racionalnim argumentima, potrebno je raspolagati sistematino prikupljenim podacima i jasnim kriterijumima za merenje uspeha i neuspeha u svakoj od ovih oblasti. Ovo je posebno vano za mlade demokratije kakva je srpska i za drave Zapadnog Balkana, u kojima je postkonfliktni kontekst uinio da se o pitanjima bezbednosti jo uvek razgovara uglavnom iz kolektivistikih i etnonacionalistikih perspektiva. Informacije o tome koji je bezbednosni akter nadlean za koji domen, koje su njihove nadlenosti, ko kontrolie razliite inioce i koliki su njihovi budeti nisu javno dostupne. Ovaj nedostatak transparentnosti ograniava nacionalni nadzor sektora bezbednosti (ukljuujui u to i nadzor graanskog sektora), a ograniava i izgradnju poverenja koje je neophodno za regionalnu saradnju u oblasti bezbednosti. Tako je nezavisno mapiranje sektora bezbednosti u svakoj od zemalja Zapadnog Balkana bilo sastavni deo poetne faze projekta, to je kasnije olakalo merenje i ocenjivanje. Drutva Zapadnog Balkana nemaju dugu tradiciju graanskog uestvovanja u nadzoru upravljanja sektorom bezbednosti. Posledica toga je da tradicionalni akteri bezbednosti imaju znatno vie kredibiliteta i iskustva nego veina organizacija civilnog drutva. Nadamo se da e na Indeks reformisanosti sektora bezbednosti (IRSB) doprineti rastu ugleda organizacija civilnog drutva u strunoj i iroj javnosti u njihovim drutvima. Stoga oekujemo da e iznoenje empirijskih podataka pomoi stvaranju okruenja u kojem je diskurs mogue zasnovati na racionalnim argumentima i na istraivanju koje je mogue ponoviti i time proveriti. Svaka preporuka zasnovana na naem istraivanju dobija kredibilitet, zahvaljujui injenici da su dokazi sistematino prikupljani i da su korieni jasni parametri za merenje uspeha ili neuspeha reforme sektora bezbednosti.
13. Izazovi i ogranienja primene metodologije

Glavni izazovi pred kojima smo se nali prilikom sprovoenja ovog metodolokog okvira bili su: zavisnost od javno dostupnih izvora, zbirno ocenjivanje itavog sektora i sveobuhvatno razumevanje raznolikih obeleja razliitih aktera u bezbednosnom sektoru.
264
Indeks RSB Merenjem do unapreenja demokratizacije Koliina dostupnih podataka i vrste korienih izvora, a shodno tome i ocene koje su date, esto su bile odraz nivoa transparentnosti rada razliitih aktera u bezbednosnom sektoru. To znai da su ustanove koje su istraivaima omoguile pristup potrebnim podacima stekle priliku da njihov eventualni napredak u reformi bude javno pohvaljen i koliko-toliko objektivno vrednovan. Za razliku od toga, netransparentne ustanove rizikovale su to da javnost nema uvid u eventualne promene koje su sprovele, kao i da zbog manjka podataka dobiju nie ocene. Na primer, u toku prvog ciklusa istraivanja u Srbiji, Ministarstvo unutranjih poslova, bezbednosno-obavetajne agencije, pravosue i zatvori nisu istraivaima dali podatke o broju zaposlenih u ovim ustanovama, niti su pruili ikakve podatke o upravljanju ljudskim resursima. Ovaj problem istraivai su pokuali da nadomeste prikupljanjem potrebnih podataka iz sekundarnih izvora, kao i ukrtanjem sa medijskim izvorima, te su svoje ocene o ovim akterima formirali tek nakon to su pribavili dostupne podatke. Samim tim, ocene koje su ovi akteri dobili nie su u odnosu na ocene onih aktera koji su pruili traene podatke ili koji su ih objavili na svojim internet-stranama. Najtei izazov predstavljalo je objedinjavanje podataka za itav sektor. Za ovo je bio potreban visok stepen razumevanja svakog od inilaca (poput policije, vojske, obavetajnih slubi ili PBK-a), kao i razumevanje njihove meusobne povezanosti. Kako su literatura o kontekstu i empirijski podaci dostupniji za dravne ustanove koje tradicionalno pruaju bezbednosne usluge (policiju, vojsku), konani rezultati istraivanja sadre neproporcionalno vie podataka i analiza o ova dva deurna krivca nego o ostalim akterima. U svim ispitivanim zemljama pokazalo se da je gotovo nemogue sakupiti podatke o nedravnim akterima (npr. privatnim bezbednosnim agencijama, organizacijama civilnog drutva). Takoe, veoma je teko dati jednu ocenu tamo gde postoji velika razlika u kvalitetu demokratske vladavine. Na primer, nije neuobiajeno to da je kontrola rada policije koju vri izvrna vlast razvijenija i transparentnija od one koju izvrna vlast vri nad vojskom ili bezbednosno-obavetajnim slubama. Postoji mnogo vie podataka o funkcionisanju jedinica unutranje kontrole i drugih tela koje se bave albama graana na rad policije ili koje istrauju policijsku korupciju ili prekraje. Pored toga, u veini sluajeva parlament donekle nadzire policiju i vojsku, dok je nadzor obavetajnih slubi samo formalan, to je oteavalo procenjivanje i davanje sveobuhvatne ocene parlamentarnog nadzora. Ovakve dileme prvo su reavali sami istraivai, a potom je o njima diskutovano na zajednikim radionicama kako bi razliiti istraivaki timovi primenjivali iste standarde. Konceptualno, prilikom ovakvog ocenjivanja postoji rizik da e biti proputen kontekst u kome se reforme odvijaju i da moda nee biti ba adekvatno predstavljena dinamika reformi, odnosno to koliko je sektor bezbednosti napredovao u odnosu na stanje pre poetka reformi.237 Razgovaralo se i o tome da se povea skala ocenjivanja kako bi odraavala vei broj potencijalnih ishoda (ukljuujui u to i neslobodna dru-
237 Pre nego to je zapoeta faza projekta u kojoj je obavljano merenje, partnerske organizacije objavile su zasebne analize konteksta reforme sektora bezbednosti, usredsreene na analizu drutvenopolitikog konteksta reforme sektora bezbednosti u svojim zemljama, poev od pada komunizma 1989. godine. Internet-linkovi za relevantne publikacije dati se u Uvodu ove publikacije. Za analizu konteksta reforme u Srbiji videti istoimenu publikaciju.
265
tva). Takoe, Indeks ne odraava jedinstvenosti postkonfliktne dinamike, koja postoji u odreenim sluajevima, naroito ulogu meunarodnih aktera u Bosni i Hercegovini i na Kosovu i Metohiji. Dakle, moda su sline ocene, zasnovane na razliitim kontekstima, date razliitim dinamikama u razliitim sistemima. Na kraju, metodologija dobro odslikava nivo demokratske vlasti, naroito sektor bezbednosti u odreenom trenutku (komponenta mapiranja). tavie, moe da ukae na najslabije i najjae karike u nadzoru i demokratskoj vladavini (komponenta praenja ili dijagnostifikovanja). Primena ove metodologije ipak ne ukazuje nuno na razloge uspeha ili neuspeha reformi. S obzirom na to da je analiza dobijena primenom IRSB-a orijentisana na ocenjivanje rada dravnih ustanova, ona ne obuhvata inioce iz neformalne sfere koji unapreuju ili kvare reforme. Na osnovu nalaza dobijenih mapiranjem i posmatranjem reforme sektora bezbednosti, mogue je osmisliti detaljnija istraivanja kojima bi se ispitala dinamika demokratskog upravljanja u svakoj od zemalja, te kojima bi se objasnili suptilniji faktori.
14. Zakljuak
U ovom poglavlju ponuen je kratak prikaz istorijata, motivacije, logike, ogranienja i aspiracija metodologije koja je koriena tokom ovog istraivanja. Stvaranjem Indeksa reformisanosti sektora bezbednosti eleli smo da kombinujemo kvalitativne i kvantitativne istraivake metode tako da osvetlimo dinamiku reforme sektora bezbednosti, identifikujemo kritine take i pruimo naine za longitudinalno praenje ovog procesa u zemljama u kojima se konsoliduje demokratija. Realizacijom ovog projekta i izdavanjem ove publikacije eleli smo, prvenstveno, da doprinesemo razvoju praktine politike na Zapadnom Balkanu. Svi koji su doprineli ovom radu nadaju se da e empirijski podaci, kao i uvidi predstavljeni u ovoj publikaciji, podii svest italaca o potencijalnim potekoama merenja procesa, kao i da e podstai dalja akademska istraivanja reforme sektora bezbednosti u zemljama u tranziciji.
266
POLJA POSMATRANJA
OCENA 1 Fokus je na pravnim normama i looj praksi Ustavni i zakonski okvir (Ustav, sistemski zakoni za kriterijume i aktere i zakoni kojima se regulie status dravne uprave)
Polje 1
Polje 2
Polje 3
Polje 4
Polje 5
Indikator postojanje sistemskih zakona: Sistemski zakoni za odreeni kriterijum nisu usvojeni (npr. sistemski zakoni koji se odnose na optu transparentnost nisu usvojeni: Zakon o slobodnom pristupu podacima od javnog znaaja, Zakon o tajnosti podataka ili Zakon o zatiti podataka o linosti). Indikator sadrina sistemskih zakona nije u skladu sa standardima demokratske i civilne kontrole i potovanja ljudskih prava: Ukoliko pojedini sistemski zakoni postoje, ali njihove odredbe nisu u skladu sa meunarodnim standardima za odreeni kriterijum, naroito standardima koji se odnose na demokratsku civilnu kontrolu i zatitu ljudskih prava. U isto vreme, ako postoji sistemski zakon za taj kriterijum, vrlo je verovatno da sistemski zakoni koji se odnose na aktere (npr. Zakon o odbrani ili Zakon o policiji) nisu usklaeni, tako da je uvoenje ovog kriterijuma u praksi ogranieno. Indikator uestalost, kvantitet i sadrina loe prakse: Loa praksa je rairena. Postoje sistemska i sistematina krenja ljudskih prava. Institucije su vinovnici sistemskih krenja, dok sistematina krenja upuuju na uestalost i veliki broj krenja. Sluajevi ozbiljnih prekraja standarda esti su i predstavljaju manifestaciju loe prakse. Indikator postojanje i sadrina podzakonskih akata i internih propisa (uredbi, uputstava, pravilnika, smernica, kodeksa...): relevantna podzakonska akta ili ne postoje ili ne sadre odredbe koje bi garantovale pruanje usluga u skladu sa standardima demokratskog upravljanja, jer sistemski zakoni nisu u skladu sa standardima ili im nedostaju standardi demokratske i civilne kontrole i potovanja ljudskih prava. Indikator ne postoje kljuna radna mesta i organizacione jedinice ili, ako postoje, svoju funkciju ne obavljaju u skladu sa standardima demokratskog upravljanja. Indikator odgovarajua raspodela i upravljanje ljudskim i materijalnim resursima znaajnim za kriterijum: Organizacione jedinice ne raspolau odgovarajuim ljudskim i materijalnim resursima, koji su neophodni za uinkovito obavljanje funkcije.
Praksa (rezultati sprovoenja)
Administrativni i upravljaki kapaciteti
Vrednosti Organizaciona (institucionalna) kultura ne stimulie (zaposlenih u dravnim kanjavanje prekraja ljudskih prava. Postoji aktivan otpor institucijama i ire sprovoenju reformi. javnosti) Stavovi/shvatanja stanovnitva: Stanovnitvo nema poverenja u dravne ustanove i zato ne insistira na primeni kriterijuma (npr. albe se podnose organizacijama koje tite ljudska prava, a ne nadlenim dravnim organima).
267
Aneks I: Sistem ocenjivanja reforme sektora bezbednosti
POLJA POSMATRANJA
OCENA 2 Fokus je na pravnim normama i praksi Ustavni i zakonski okvir
Polje 1
Polje 2
Polje 3
Polje 4
Polje 5
Indikator postojanje sistemskih zakona: Postoji nekoliko sistemskih zakona, ali nisu sva polja posmatranja regulisana sistemskim zakonima. Indikator usklaenost sadrine sistemskih zakona sa standardima demokratske i civilne kontrole i potovanja ljudskih prava: Neki sistemski zakoni usklaeni su sa standardima demokratske i civilne kontrole i ljudskih prava, dok najvei broj sistemskih zakona ne sadri dovoljne garancije.
Praksa (rezultati sprovoenja)
Indikator uestalost, kvantitet i sadrina loe prakse: Jo uvek postoje primeri loe prakse, ali i pokuaji da se uvede dobra praksa. Povremeno se javljaju primeri tekih prekraja. Dobra praksa nije rasprostranjena. Postojanje i sadrina podzakonskih akata: Budui da norme demokratske i civilne kontrole i potovanja ljudskih prava nisu postale deo sistemskih zakona, ne primenjuju se ni u podzakonskim aktima. Kljuna mesta i organizacione jedinice zaduene za sprovoenje kriterijuma ili ne postoje ili, ako postoje, ne obavljaju svoje funkcije u skladu sa standardima demokratskog upravljanja. Ako su neka tela i uspostavljena nakon usvajanja sistemskog zakona, institucionalna infrastruktura za sprovoenje kriterijuma nije dovoljna, niti je u potpunosti funkcionalna. Resursi ili nisu dodeljeni uopte ili akteri nemaju na raspolaganju dovoljno materijalnih i ljudskih resursa za ostvarivanje prava propisanog kriterijumom.
Vrednosti Dominantna organizaciona kultura nije demokratska i (zaposlenih u dravnim postoji otpor prema sprovoenju reformi. institucijama i ire javnosti) Raspoloenja/stavovi stanovnitva: Stanovnitvo nema dovoljno poverenja u dravne ustanove, pa se zato ne usuuje da zahteva sprovoenje kriterijuma (npr. alba se podnosi organizaciji za zatitu prava, a ne dravnom organu) ili poinje da se interesuje za pruanje odreenih usluga i da ih zahteva, ali opet ne svih na koje ima pravo.
268

POLJA POSMATRANJA
OCENA 3 Fokus je na postojanju sistemskih zakona usklaenih sa standardima demokratske i civilne kontrole, kao i na otpoinjanju njihovog sprovoenja Zakonski okvir
Indikator postojanje sistemskih zakona: Postoje sistemski zakoni za sva polja posmatranja i sadre odredbe koje su u skladu sa meunarodnim standardima demokratske i civilne kontrole i zatite ljudskih prava. Dobra praksa postoji ve neko vreme. (Ovo znai da se zakoni sprovode najmanje 2 godine). Postoje primeri loe prakse, ali su teka krenja ljudskih prava izuzetak. Kljuni preduslov za poetak sprovoenja jeste da su svi sistemski zakoni usvojeni. Ovo znai da su usvojeni zakoni za sva polja posmatranja. Kljuna podzakonska akta su usvojena, ime je omoguen poetak primene novih zakona. Postojea radna mesta i organizacione jedinice zaduene su da obavljaju dunosti koje su propisane sistemskim zakonima ili su radi toga uspostavljena nova radna mesta i organizacione jedinice. U svakom sluaju, poele su da rade i da obavljaju svoje dunosti. Rasporeeno je neto resursa tako da organizacione jedinice zaduene za pruanje usluga za odreeni kriterijum mogu da ponu rad.
Praksa (rezultati sprovoenja) Administrativni i upravljaki kapaciteti
Vrednosti (zaposlenih u dravnim institucijama i ire javnosti)
Ne postoji otpor sprovoenju reformi, ali dominantna organizaciona kultura nije jo uvek interiorizovala sve demokratske norme. Institucije su poele da pruaju usluge u skladu sa sistemskim zakonima, ali u strahu od sankcije, a ne iz ubeenja. Raspoloenja/stavovi stanovnitva: Stanovnitvo je poelo da zahteva usluge od dravnih ustanova, ali selektivno, jer jo uvek postoji izvesno nepoverenje u institucije.
269
Polje 1
Polje 2
Polje 3
Polje 4
Polje 5
POLJA POSMATRANJA
OCENA 4 Fokus je na institucionalizaciji i na pozitivnim vrednostima Zakonski okvir Praksa (rezultati sprovoenja)
Polje 1
Polje 2
Polje 3
Polje 4
Polje 5
Usvojeni su svi sistemski zakoni i saglasni su sa standardima demokratske i civilne kontrole. Postoji evidencija o dobroj praksi koja se sprovodi najmanje pet godina. Dobra praksa postala je pravilo, dok je loa praksa izuzetak. Loa praksa se redovno i adekvatno sankcionie. Postoji horizontalna i vertikalna usklaenost svih pravnih dokumenata vanih za sprovoenje odreenog kriterijuma. Ovo znai da nova norma nije usvojena samo u sistemskim zakonima za aktere ve je sastavni deo zakonodavstva koje regulie rad javne uprave. Usvojen je i najvei deo relevantnih podzakonskih akata. Harmonizacija je dovela do toga da norme u odgovarajuim sistemskim zakonima nisu kontradiktorne i da zajedno sa usklaenim podzakonskim aktima i internim pravilima obezbeuju koherentnu pravnu platformu za sprovoenje kriterijuma. Radna mesta i organizacione jedinice zaduene za obavljanje poslova predvienih sistemskim zakonima u potpunosti su funkcionalne i opremljene odgovarajuim resursima. Ukoliko je postojala saradnja sa organizacijama civilnog drutva prilikom sprovoenja kriterijuma, ona vie nije ad hoc, ve postoji institucionalizovan niz procedura i prakse.
Vrednosti Ustanove su usvojile demokratske vrednosti. Loa praksa se (zaposlenih u dravnim redovno i adekvatno sankcionie. institucijama i ire javnosti) Graani su informisani o svojim pravima i rezultatima rada ustanova. Posebna panja posveena je informisanju graana o sankcijama koje se primenjuju na one koji su prekrili norme demokratske i civilne kontrole.
270

POLJA POSMATRANJA
OCENA 5 Fokus je na usvojenim vrednostima Zakonski okvir Praksa (rezultati sprovoenja)
Usvojeni su svi sistemski zakoni i saglasni su sa standardima demokratske i civilne kontrole. Znaajni napor uloen je u preventivni i aktivni rad kako bi se smanjio prostor za pojavu loe prakse. Dobra praksa prisutna je u kontinuitetu barem 10 godina i rasprostranjena u svim delovima slube. Dok je ona pravilo, loa praksa je izuzetak. Loa praksa redovno se odgovarajue sankcionie. Postoji horizontalna i vertikalna usklaenost svih pravnih dokumenata neophodnih za sprovoenje kriterijuma. Radna mesta i organizacione jedinice zaduene za to da obavljaju funkcije propisane sistemskim zakonima u potpunosti su funkcionalne i opremljene odgovarajuim i dovoljnim resursima. Druga generacija reformi sprovedena je nakon to su izvedene najvanije pouke iz prvih godina sprovoenja pojedinih reformi. Reforme su, uglavnom, usmerene na unapreenje efikasnosti i uinkovitosti pruanja usluge. Stoga se primenjuju nove procedure i praksa, koje ine moguim strateko planiranje, upravljanje uinkom, budetiranje i upravljanje uslugama neophodnim za vii nivo sprovoenja kriterijuma. Ustanove u sektoru bezbednosti potpuno su interiorizovale demokratske vrednosti. Graani su usvojili ove vrednosti i uoili da dravne ustanove funkcioniu u skladu sa standardima demokratskog upravljanja. Ne postoje znaajnije razlike izmeu percepcije veinskog stanovnitva i manjinskih i marginalizovanih grupa (poput mladih, etnikih manjina...).
Vrednosti (zaposlenih u dravnim institucijama i ire javnosti)
Vane napomene
Svakom kriterijumu moe se dodeliti samo jedna ocena. Dajemo samo jednu ocenu za itav kriterijum, a ne ocenu za svako polje posmatranja ili za element ocenjivanja. Konana ocena za dati kriterijum ne predstavlja prosenu ocenu za svaki elemenat ocenjivanja, ve je data na osnovu opte logike ocenjivanja. Prilikom ocenjivanja nekog kriterijuma potrebno je u obzir uzeti sve specifinosti, ukljuujui u to i znaaj koji ima redosled elemenata ocenjivanja, na osnovu kojih se formira ocena. Molimo vas da imate na umu da onda kada se daje ocena koja je via od ocene 3, sva polja posmatranja moraju biti obuhvaena. Kada se prilikom ocenjivanja koristi pola poena? Ukoliko je jedan element ocenjivanja veoma dobar (npr. zakonski okvir), ali loa praksa ne dozvoljava davanje vie ocene, onda treba dati ocenu 2,5, a ne ocenu 3. Ukoliko se analizira i ocenjuje nekoliko ustanova, a neke ustanove su bolje od drugih (ali u svim poljima posmatranja mora da postoji kontinuitet dobre prakse). Ocene koje sadre pola poena treba zadrati. Moe biti data samo ocena koja sadri ili ceo poen (npr. 3) ili pola poena (npr. 3,5), ali ne i ocene poput 2,8 ili 2,33 itd.
271
Polje 1
Polje 2
Polje 3
Polje 4
Polje 5
Literatura
1. Ball, N. and Bouta, T., Goor, van de V. Enhancing Democratic Governance of the Security Sector An Institutional Assessment Framework. The Hague: The Netherlands Ministry of Foreign Affairs/The Netherlands Institute of International Relations Clingendael, 2003. 2. Edmunds, Timothy. Security sector: Concept and implementation. In: Wilhelm N. Germann and Timothy Edmunds (eds.). Towards security sector reform in Post Cold War Europe: A framework for assessment. DCAF/BICC, 2003: 1125. 3. Goldstein, Simon. Index of Open Society. Zagreb: DEMO, 2006. 4. Hadi, Miroslav i Milosavljevi, B., Stojanovi, S., Ejdus, F. et al. Godinjak o reformi sektora bezbednosti u Srbiji 2008. Beograd: CCVO & Dangraf, 2009. <http://www.bezbednost.org/Sve-publikacije/4992/Godisnjak-reforme-sektorabezbednosti-u-Srbiji.shtml> 25. decembar 2012. 5. Hnggi, Heiner. Conceptualising Security Sector Reform and Reconstruction. In: Bryden, Alan and Heiner Hnggi. Reform and Reconstruction of the Security Sector. DCAF, 2004: 111. 6. Hoffmann, S. Obstinate or obsolete? The fate of the nation state and the case of Western Europe. Daedalus, No. 95, 1966: 892908. 7. Huitt, W. and Hummel, J., Kaeck, D. Assessment, measurement, evaluation, and research. Educational Psychology Interactive. Valdosta, GA: Valdosta State University, 2001. <http://www.edpsycinteractive.org/topics/intro/sciknow.html> 23. februar 2010. 8. Institute for Strategic and Development Studies. Developing a Security Sector Reform Index (SSRI) in the Philippines: Towards Conflict Prevention and PeaceBuilding. Diliman: ISDS, 2009. 9. Law, David. (ed.) Intergovernmental organisations and security sector reform. Geneva: DCAF, 2007. 10. Linz, J. & Stepan, A. Problems of democratic transition and consolidation. Baltimore: John Hopkins University Press, 1996. 11. OECD-DAC. Handbook on Security System Reform (SSR): Supporting Security and Justice. <www.oecd.org/dac/conflict/if-ssr>. 16. mart 2009. 12. Pollitt, Christopher. How Do We Know How Good Public Services Are. In: Peters, Guy B. and Donald J. Savoie. (eds.) Governance for the Twenty-First Century. Montreal: McGill-Queens University Press, 2000: 119152.
272
Indeks RSB Merenjem do unapreenja demokratizacije 13. Rynn, S. and Hiscock, D. Evaluating for security and justice: Challenges and opportunities for improved monitoring and evaluation of security system reform programmes. London: Saferworld, December 2009. <http://www.saferworld.org. uk/downloads/pubdocs/Evaluating%20for%20security%20and%20justice.pdf> 23. februar 2010. 14. Rynn, S. Survey of key donors and multilateral organisations on monitoring and evaluation of security sector reform: United Kingdom case study. Saferworld, January 2009. <www.saferworld.org.uk/downloads/pubdocs/UK_survey.pdf> 25. februar 2012. 15. Sedra, Mark. The Future of SSR. Ontario: CIGI, 2010. <http://www.ssrresourcecentre.org/ebook> 25. februar 2012. 16. Stojanovi, Sonja. Pristup mapiranju i nadzoru reforme sektora bezbednosti. U: Hadi i dr. Godinjak reformi sektora bezbednosti u Srbiji 2008. Beograd: CCVO & Dangraf, 2009: 71104. <http://www.bezbednost.org/upload/document/%286%29_stojanovic_2009_pristup_mapiranju.pdf> 25. decembar 2012. 17. Stojanovi, Sonja. Reforma policije. U: Hadi, M. i dr. Godinjak reforme sektora bezbednosti u Srbiji 2008. Beograd: CCVO & Dangraf, 2009: 165210. <http:// www.bezbednost.org/upload/document/%289%29_stojanovic_2009_policija. pdf> 25. decembar 2012. 18. Stojanovi, Sonja. Reforma sektora bezbednosti i EU. (lekcija dastupna na internetu). U: Stojanovi, Sonja. (ur.) Uvod u bezbednosne politike EU. Beograd: CCVO, 2009. <http://ccmr-bg.org/eubezbednost/?page=cource&lang=srp&subac tion=showfull&id=1259669947&archive=&start_from=&ucat=6&> 25. decembar 2012. 19. Von Bredow, Wilfried and Germann, Wilhelm N. Assessing success and failure: practical needs and theoretical answers. In: Wilhelm N. Germann and Timothy Edmunds (eds.). Towards security sector reform in Post Cold War Europe: A framework for assessment. DCAF/BICC, 2003: 161174. 20. Williams, Gareth. What makes a good governance indicator? Policy Practice Brief 6, January 2011. <http://www.thepolicypractice.com/papers/17.pdf> 25. februar 2012.
273
Ocene
Ocene parlamentarne kontrole i nadzora, opte transparentnosti i finansijske transparentnosti
275
Uvod
Tekst koji sledi kompilacija je ocena datih za tri od osam kriterijuma koji su korieni kao indikatori u metodologiji projekta pod nazivom Izgradnja kapaciteta civilnog drutva za mapiranje i nadzor reforme sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu 20092011. To su sledea tri kriterijuma: 1) parlamentarna kontrola i nadzor; 2) opta transparentnost i 3) finansijska transparentnost. Informacije date u ovom odeljku svakako nisu sveobuhvatne i namenjene su samo tome da pokau ogranien izbor rezultata ovog projekta. Ocenjivanje je u ovom projektu imalo dvostruki cilj. Prvo, standardizovana metodologija ocenjivanja primorala je istraivae da budu sistematini i da dokaze prikupljaju na osnovu jasnih, opteprihvaenih standarda. Zahvaljujui tome, omoguena je jednoobrazna procena napretka RSB-a u celom regionu. To je istraivaima koji potiu iz razliitih konteksta ujedno omoguilo da koriste iste metode i da ih uporeuju, kao i da ue na meusobnim iskustvima. Drugo, upotrebivi skalu koja je poznata i onima koji kreiraju politiku i iroj javnosti, ocenjivanje je trebalo da skrene panju na kljuna postignua i ogranienja reformi, kao i da pomogne pokretanje dijaloga o pokretaima reforme, o onima koji spraavaju reforme, kao i o sveukupnoj koristi demokratske civilne kontrole nad sektorom bezbednosti. Uloeni su svi napori kako bi se dolo do potpunih informacija iz primarnih izvora. Da bi bilo osigurano dosledno korienje skale ocenjivanja, raene su interne recenzije u okviru istraivakog tima.238 Konano, diskreciono pravo za ocenjivanje preputeno je istraivaima koji su prouavali reformu sektora bezbednosti u svojim zemljama. Njihovo poznavanje lokalnih prilika i njihova strunost daju kredibilitet datim ocenama. Na neki nain, ovakva jednoobrazna skala ocenjivanja imala je i neka ogranienja. Naime, istraivai su bili prinueni da napredak reformi prosuuju na osnovu raspoloivih dokaza, kojih u nekim sluajevima nije bilo dovoljno. Uprkos ogranienjima, nadamo se da e ove ocene posluiti kao koristan instrument procenjivanja RSB-a u svakoj od zemalja Zapadnog Balkana, kao i da e posluiti promovisanju dijaloga izmeu civilnog drutva, bezbednosnih i nadzornih institucija i javnosti. Ocene navedene u tekstu utvrdili su sami istraivai, svaki u svojoj zemlji, a na osnovu nalaza svojih istraivanja. Iako proistiu iz zajednike metodologije, ocene ni u kom sluaju ne treba da budu upotrebljene kako bi se uporeivale zemlje. U tekst su ukljueni i zakljuni izvetaji detaljnijih studija sluaja, koje su pripremile sve one organizacije civilnog drutva koje su uestvovale. Njihove nezavisne publikacije tek predstoje. Podaci i informacije na osnovu kojih su date ocene dostupne su javnosti na zahtev upuen relevantnoj OCD, iji su kontakti ukljueni u ovo izdanje.
238 Kolege nisu zavrile reviziju ocena, a nije zavren ni zakljuni izvetaji za IMO. Njihove ocene odraavaju vienje autora i lokalno vlasnitvo nad analizom.
276
Ocene
PARLAMENTARNA KONTROLA I NADZOR

Zakljuni izvetaj
ocena:
Kontrola i nadzor sektora bezbednosti koju vri Parlament u Albaniji uglavnom su formalni i nedelotvorni. U Ustavu postoje utvrene odredbe koje se odnose na parlamentarnu kontrolu i nadzor izvrne vlasti, ali se one delimino sprovode. Parlament kontrolie usvajanje zakona, politike i budeta, ali samo delimino nadzire njihovo sprovoenje. Pored toga, Parlament prihvata predloge izvrne vlasti, a da u njih unosi malo ili nedovoljno izmena. Zakoni o institucijama sektora bezbednosti sadre odredbe o odgovornosti, ali ne postoje zakoni koji reguliu meusobno delovanje Parlamenta i ovih institucija tokom njihovog sprovoenja. Nepotpuni zakonski okviri i loa praksa spreili su razvoj administrativnih mogunosti, koje bi bile u stanju da adekvatno podre nadzor. Postoje tri stalna odbora koja obavljaju kontrolu i nadzor, ali je koordinacija njihovog rada loa. Nemogunost Parlamenta da uspeno ispuni svoj mandat dovela je do toga da izvrna vlast postane glavna i da ima prilino neizbalansiranu kontrolu nad bezbednosnim institucijama. Preporuke Treba usvojiti zakone koji bi Parlamentu omoguili da bude nezavisniji u svom radu i da izbalansira uticaj izvrne vlasti. Treba usvojiti zakone koji bi obezbedili postojanje standardnih procedura parlamentarnog nadzora svih bezbednosnih institucija. Treba poboljati administrativne kapacitete Parlamenta, koji e podravati parlamentarne odbore. Treba da postoji bolja koordinacija rada stalnih odbora koji su odgovorni za kontrolu i nadzor bezbednosnih aktera. Treba u vaee zakone uneti izmene i dopune kako bi se Parlamentu omoguilo da bude dovoljno ukljuen u proces planiranja budeta bezbednosnih aktera. Treba izvriti reviziju vaeih zakona kako bi bila precizirana uloga Parlamenta u kontroli trgovine orujem.
OPTA OCENA: TRANSPARENTNOST

Zakljuni izvetaj
ocena:
Tokom poslednjih deset godina u poveanje transparentnosti dravnih institucija u Albaniji uloeno je dosta napora. Pri tome, tokom ovog procesa bilo je dosta prepreka, ali i napretka. Novi zakonski okvir doneo je znaajno poboljanje transparentnosti praksi, ali su mu jo uvek potrebne revizije i pojanjavanja kako bi se dobio jasan prikaz izuzetaka koji se odnose na neobjavljivanje informacija, zatitu duvaa u pitaljku i sisteme za bolje voenje evidencije. S druge strane, mogu se primetiti da se neke odredbe Zakona o pristupu slubenim informacijama i Zakona o informacijama klasifikovanim kao dravna tajna sukobljavaju, jer drugi zakon ne priznaje pravo drutva da bude upoznato sa pitanjima od javnog znaaja, koje bi moglo da nadjaa klasifikaciju Vlade. tavie, klasifikacija informacija, kao i omoguavanje dostupnosti podataka jo uvek nisu transparentni, odnosno sakriveni su od javnosti.
277
Tabela: Merenje tri kriterijuma RSB-a u zemljama Zapadnog Balkana
Albanija
Uprkos naporima da se pobolja transparentnost institucija sektora bezbednosti uspostavljanjem primarnih zakona, koji su u okviru Zakona o pristupu zvaninim dokumentima, dvanaest godina nakon usvajanja ovog Zakona jo uvek nije uraeno vertikalno usklaivanje pravnog okvira. Retko kad se primarni zakoni odnose na standarde transparentnosti, dok privatne organizacije koje obavljaju javne funkcije, kao to su PBK, nisu obuhvaene postojeim zakonom. Uprkos napretku u uspostavljanju administrativnih kapaciteta tokom prethodnih godina, situacija ne obeava, posebno kada je re o sprovoenju Zakona o pristupu slubenim informacijama. Iako su graani postali svesniji primene ovog Zakona, izvetaji ukazuju da postoje problemi u vezi sa dobijanjem informacija od dravnih i vladinih institucija. Nepostojanje jedinstvenih institucionalnih standarda koji se odnose na transparentnost praksi u institucijama sektora bezbednosti dovelo je do fragmentarnog pristupa standardima transparentnosti. Preporuke Treba izvriti reviziju vaeih zakona o pristupu informacijama kako bi se graanima obezbedile garancije za primenu prava na pristup slubenim podacima, kao i da bi bilo garantovano da dravne vlasti imaju obavezu da pruaju pravovremene i celovite informacije. Vaei zakoni o transparentnosti treba da budu usklaeni sa osnovnim zakonima svih institucija sektora bezbednosti, bez izuzetaka. Institucije sektora bezbednosti treba da testiraju interesovanje javnosti kako bi mogle da procene zvaninu klasifikaciju informacija, jer Zakon o pristupu slubenim informacijama treba da bude primaran: transparentnost je pravilo, a klasifikacija izuzetak. Zakon o pristupu slubenim dokumentima treba jasno da uredi obaveze privatnih bezbednosnih organa da transparentno obavljaju javne funkcije.
Albanija
FINANSIJSKA TRANSPARENTNOST
Zakljuni izvetaj
ocena:
U toku proteklih nekoliko godina, u sklopu procesa integracije u EU, uloeno je dosta napora da se pobolja finansijska transparentnost, ali rezultati nisu ujednaeni. Nedavno usvojen Zakoni o sistemu upravljanja budetom u skladu je sa veinom meunarodnih standarda, ali jo uvek nedostaju odrebe koje bi osigurale transparentnost tokom sve etiri faze upravljanja budetom. Zbog loeg sprovoenja zakona, finansijska transparentnost u Albaniji i dalje je na veoma niskom nivou. Neki od veoma vanih dokumenata koji se odnose na transparentnost nisu objavljeni ili nisu dostupni javnosti, dok je kvalitet pruenih informacija lo. Usvajanje sekundarnih zakona tee sporo, dok loe usklaivanje oteava njihovo sprovoenje. Uglavnom, postoje administrativni kapaciteti, ali su kvalifikacija, nivo profesionalne nezavisnosti i saradnja struktura koje su ukljuene u etiri faze planiranja budeta jo uvek loi. Sektor bezbednosti se pridrava opteg regulatornog okvira, ali odraava probleme celokupnog sistema. Kada je re o transparentnosti javnih nabavki, treba napomenuti da je izvrena revizija zakonskog okvira radi usklaivanja sa direktivama EU. Ipak, zakoni su samo delimino usklaeni sa acquis communautaire. Uvoenje novih procedura za kontrolu i mehanizama nadzora sistema javnih nabavki doveli su do razvoja institucionalne transparentnosti. Meutim, postoje ozbiljne prepreke, posebno
278
Ocene
Albanija
Preporuke Treba izvriti reviziju Zakona o sistemu upravljanja budetom kako bi bile dodate odredbe koje zahtevaju da Vlada objavljuje ponovni proraun budeta i polugodinju reviziju, kao i da kreira i objavljuje budet graana. Vlada bi trebalo da pobolja kvalitet informacija koje objavljuje u svojim dokumentima. Parlament bi trebalo bolje da koristi svoja ovlaenja i da od izvrne vlasti i Vrhovne dravne revizorske institucije zahteva da poboljaju svoju finansijsku transparentnost. Revizija sekundarnih zakona treba da bude usmerena na potpuno usklaivanje sa acquis communautaire. Revizija Zakona o javnim nabavkama trebalo bi da razjasni poverljive procedure javnih nabavki, koje se zasnivaju na zatiti nacionalne bezbednosti. Institucije koje nadziru javne nabavke treba da dobiju ovlaenja da utvruju i kanjavaju potencijalno krenje procedure.
Bosna i Hercegovina
PARLAMENTARNI NADZOR I KONTROLA

Zakljuni izvjetaj
ocjena:
Parlamentarna ovlatenja za nadzor i kontrolu sektora sigurnosti veim dijelom su utvrena poslovnikom Predstavnikog doma i Doma naroda Parlamentarne skuptine BiH, kao i zakonima koji reguliu rad sigurnosnih aktera. Pored Parlamenta na dravnom nivou, parlamenti entiteta Parlament Federacije Bosne i Hercegovine i Narodna skuptina Republike Srpske posredstvom svojih komisija i odbora, takoe imaju ovlatenja za nadzor sektora sigurnosti. Zakonska rjeenja daju parlamentima BiH dobru osnovu za sprovoenje kvalitetne demokratske kontrole nad sektorom sigurnosti. Usvajanje Zakona o parlamentarnom nadzoru sektora sigurnosti na dravnom nivou, koji je trenutno u parlamentarnoj proceduri, dodatno bi poboljao zakonski okvir na dravnom nivou. Neophodno je uskladiti zakone koji se odnose na nadzor sektora sigurnosti koji su doneti na dravnom nivou i na nivou entiteta kako bi se izbjeglo preklapanje ovlatenja, kao i kako bi se dodatno unaprijedio kvalitet nadzora. Treba da budu ojaani administrativni kapaciteti parlamentarnih komisija, posebno ljudski resursi i strunost. Nedostatak strunosti i nedovoljni ljudski resursi izraeniji su u komisijama na nivou entiteta, gdje obje imaju samo jednu zaposlenu osobu koja je sekretar komisije. Kapaciteti parlamentarnih komisija na dravnom nivou su pak mnogo snaniji, iako bi dodatni struni kadar jo vie unaprijedio kvalitet rada ovih komisija. Meunarodne organizacije, kao to su OSCE i DCAF, koje su prethodno podravale parlamentarne odbore na nivou entiteta, odigrale su znaajnu ulogu u obuavanju komisija na dravnom nivou nakon to su one uspostavljene. Osim njih, pomo su pruili i USAID Groningen institut (USAID Groningen institute), te Evropski centar za sigurnosne studije.
279
tokom sprovoenja, gde je nivo transparentnosti primene javnih nabavki i evaluacije i dalje nizak. Posebno je znaajno to to zakonski okvir ne definie transparentnost i posledice nadzora vezane za javne nabavke poverljivih dobara zbog zatite nacionalnih interesa, gde ne postoje jasne procedure nadzora i istraivanja ovih aktivnosti. To ostavlja prostora za nezakonito postupanje i korupciju.
Bosna i Hercegovina
Rad parlamentarnih komisija je stalan i transparentan. Prikupljeni podaci i redovni godinji izvjetaji parlamentarnih komisija, objavljeni na zvaninom sajtu Parlamentarne skuptine, svjedoe o tome da ove komisije svoj posao obavljaju u okviru relevantnih zakonskih rjeenja, koristei sve vrste pravno dostupne kontrole. Treba izdvojiti rad Zajednike komisije za odbranu i sigurnost i Zajednike komisije za nadzor nad radom Obavjetajno-sigurnosne agencije (OSA) Bosne i Hercegovine, obje uspostavljene 2004. godine, jer je ocijenjen veoma dobro i u skladu je sa zakonom i demokratskim nadzorom sektora sigurnosti. Ipak, saradnja parlamentarnih komisija sa izvrnim organima, a posebno saradnja Zajednike komisije za nadzor nad radom OSA sa Vijeem ministara Bosne i Hercegovine, nalazi se trenutno ispod potrebnog nivoa i treba da se unaprijedi. Analiza rada parlamentarnih komisija ukazuje na to da je njihov rad sveukupno dosegao zadovoljavajui nivo, naroito ako se uzme u obzir komplikovani ustavni sistem ove drave, koji se esto pojavljuje kao prepreka u radu ovih komisija. Neophodno je popraviti ugled koji Parlament ima u javnosti, s obzirom na to da je javnost rijetko informisana o radu i dostignuima Parlamentarne skuptine. Saradnja parlamentarnih komisija sa organizacijama civilnog drutva i medijima jo uvijek nije dostigla zadovoljavajui nivo. Unaprijeivanje ove saradnje moglo bi da izmeni stavove javnosti o radu Parlamenta. Preporuke Kako bi bio unaprijeen zakonski okvir, Parlamentarna skuptina BiH treba da usvoji Zakon o parlamentarnom nadzoru, koji je trenutno u parlamentarnoj proceduri. Treba unaprijediti saradnju Zajednike komisije za nadzor nad radom Obavjetajno-sigurnosne agencije BiH i Izvrnog obavjetajnog odbora Vijea ministara. Treba unaprijediti administrativne kapacitete parlamentarnih komisija i poveati broj struno osposobljenog kadra, posebno na nivou entiteta. Produbljivanjem saradnje sa organizacijama civilnog drutva, treba nastojati da se u javnosti pobolja ugled parlamentarnih komisija koje su zaduene za nadzor sigurnosnih aktera.
OPTA OCJENA TRANSPARENTNOST

Zakljuni izvjetaj
ocjena:
2,5
Bosna i Hercegovina je drava koja ima veliki broj sloenih administrativnih struktura. Ova sloenost negativno utie na transparentnost rada dravne uprave. Uprkos tome to postoji veoma progresivan Zakon o slobodnom pristupu informacijama, nisu preduzeti odluujui koraci kako bi se poveala pristupanost dravnih institucija. Nisu preduzeti koraci da se povea pristupanost slubenika koji se bave zahtjevima graana i nevladinog sektora. U velikom broju sluajeva, pristup informacijama koje posjeduje dravna uprava ili nije dozvoljen ili je ogranien, to je esto posljedica toga to dravni slubenici i institucije ne poznaju odgovarajua pravila i procedure. Zakon o slobodnom pristupu informacijama koji postoji u tri, donekle, razliite verzije jedan na dravnom nivou i na nivou entiteta, usvojen je 2001. godine. U njemu postoje nedostaci u zakonskim odredbama. Na primjer, dravne institucije nisu u obavezi da onome ko zahtjeva informaciju odgovore, odnosno
280
Ocene
Bosna i Hercegovina
U Krivinom zakonu Bosne i Hercegovine postoji krivino djelo neovlaena obrada linih podataka. Zakon o zatiti linih podataka, usvojen 2001. i dopunjen 2006. godine, regulie obradu i prenos podataka i odnosi se na sve organe. Meutim, postupanje u skladu sa ovim zakonom i dalje je na niskom nivou, posebno kada je rije o agencijama koje sprovode zakon. Uspostavljena je nezavisna Agencija za zatitu linih podataka, iji je mandat odreen zakonom. Uspostavljana je kako bi nadzirala sprovoenje prava, nadzirala rjeavanje optubi i redovno izvjetavala Parlamentarnu skuptinu BiH. Meutim, ova Agencija nije ostvarila preterani napredak, jer nema dovoljan broj zaposlenih i ne funkcionie potpuno samostalno, odnosno bez politikog uticaja. U Zakonu o zatiti tajnih podataka utvrene su odredbe za klasifikaciju i kategorizaciju podataka koji mogu spadati u visok ili nizak stepen klasifikacije, u zavisnosti od vladinih institucija. Interesantno je to da stepen klasifikacije varira od institucije do institucije, jer vladini zvaninici ponekad samostalno odreuju nivoe klasifikacije razliitih informacija. Kao takav, ovaj Zakon negativno utie na transparentnost i odgovornost. Ministarstvu sigurnosti BiH dodijeljen je mandat da nadzire sprovoenje ovog Zakona. Njegovo sprovoenje zahtjeva dodatne modalitete, pa se trenutno raspravlja o njegovoj izmjeni i dopuni. Nije se znaajnije promjenio nain na koji javnost doivljava vrijednosti vezane za tri zakonske odredbe istaknute gore, niti je znaajnije podignuta svijest opte populacije. Sve tri pravne odredbe promovisane su u medijima i sprovedeni su razliiti projekti NVO, ali strahovanja jo uvijek postoje. Administrativni mehanizmi za praenje i nadzor sprovoenja jo uvijek nisu nezavisni niti potpuno funkcionalni, a nema ni dovoljnog broja zaposlenih. Na kraju, najodgovornije sigurnosne institucije kada je rije o slobodnom pristupu informacijama bile su agencije na dravnom nivou, kao to su Ministarstvo odbrane, Ministarstvo sigurnosti, Dravna agencija za istrage i zatitu i Granina policija. One su meu onim institucijama koje su omoguavale pristup informacijama. Nasuprot njima, Obavjetajno-sigurnosna agencija BiH zaostaje kada je u pitanju ova odgovornost. Preporuke Treba inicirati promjene odredaba zakona koje su usvojene nakon Zakona o slobodnom pristupu informacijama kako bi se otklonile prepreke koje ograniavaju prava i obaveze naloene ovim zakonom. Ovo se naroito odnosi na Zakon o poreskoj upravi i Zakon o krivinom postupku u BiH. Svi javni organi moraju izvravati svoje obaveze u pogledu implementacije Zakona o slobodnom pristupu informacijama tako to e imenovati slubenike za informacije, razvijanjem indeksiranog registra i vodia, te izvjetavati i dostavljati informacije onako kako to nalau zakonske odredbe. Treba podstai instituciju Ombdusmena BiH da preduzme dodatne korake kako bi se podigla svijest graana i kako bi se oni obrazovali o odredbama
281
da o tome donesu odluku, ime onemoguavaju formalno podnoenje albe. Takoe, ne postoje odredbe kojima se predviaju sankcije za one institucije koje ne odgovore na zahtjev. Institucija ombudsmena, koja na osnovu zakona ima mandat da nadzire cjelokupno sprovoenje zakonskih odredaba, nema ovlatenja da donosi odluke koje bi bile obavezujue za dravne vlasti. Godinji izvjetaji ombudsmena otkrivaju da se veliki broj dravnih institucija ne pridrava odredaba ovog zakona u potpunosti.
Bosna i Hercegovina
Zakona o slobodnom pristupu informacijama, kao i kako bi se ostvario vei nivo sprovoenja. Treba podii svijest Vlade o tome da je neophodno uskladiti zakonske odredbe Zakona o slobodnom pristupu informacijama koje postoje na nivou drave i na nivou entiteta, te u njih ukljuiti odredbe o sankcijama za dravne institucije koje ne dostave informacije onima koji to zahtijevaju (Zakon o slobodnom pristupu informacijama na dravnom nivou ve sadri ovu odredbu, ali ne i onaj na nivou entiteta).
Zakljuni izvjetaj
ocjena:
2,5
Sigurnosni akteri su poeli da sprovode znaajne reforme planiranja i upravljanja javnim finansijama 2005. godine uvoenjem kvalitetnog zakonskog okvira i uspostavljanjem modernog srednjoronog procesa planiranja. Ministarstvo finansija i trezora BiH odgovorno je za pripremu i finansiranje budetskih korisnika, dok je ovo detaljnije organizovano u pravilnicima i odlukama sigurnosnih aktera. Zakonski okvir dodatno je unaprijeen 2008. godine donoenjem Zakona o unutranjoj reviziji u institucijama BiH i Zakona o fiskalnom vijeu BiH. Donoenje ovih zakona, koji su u velikoj mjeri usklaeni sa evropskim standardima, bilo je znaajno, jer akteri sigurnosnog sektora uestvuju sa gotovo 40% budetskih trokova na dravnom nivou i sa oko 10% na nivou entiteta, to se uglavnom odnosi na trokove entitetske i kantonalne policije. Odreene zakonske mjere iji je cilj poboljanje transparentnosti, kao to su, na primer, sistemi unutranje kontrole, sprovode se u viegodinjim fazama, tako da e rezultati njihove primjene biti vidljivi tek u narednom periodu. Dosta dugo je postojala praksa obavljanja godinjih spoljanjih revizija finansijskih izvjetaja aktera sektora sigurnosti. Na taj nain se postepeno uvodio red u finansijska poslovanja institucija, ime je osiguravana njihova transparentnost. I pored toga, jo uvijek neki akteri, kao to je Ministarstvo odbrane BiH, svake godine prave propuste u troenju budeta. Ovi propusti se, uglavnom, odnose na razliite line beneficije, prikaze, putne trokove, javne nabavke ili na unutranje sisteme kontrole tih organizacija. Akterima odgovornim za osiguravanje transparentnosti i za parlamentarnu kontrolu trokova javnih resursa jo uvijek nedostaju oprema i politika motivacija za obavljanje neophodnog finansijskog nadzora. Finansijska kontrola sektora sigurnosti u BiH oslanja se na zastarele prakse tradicionalne nadzorne inspekcije, a aktivna finansijska kontrola se rjee primjenjuje. U nalazima i miljenjima Ureda za reviziju za institucije BiH dati su samo opis situacije i preporuke sigurnosnim institucijama. Sprovoenje daljih procedura nalazi se u nadlenosti parlamentarnih komisija, koje se jo nisu pozabavile konkretnim institucijama u kojima su zabiljeena finansijska neslaganja, te njihovim rukovodiocima. Civilno drutvo je u nekoliko prilika ukazalo na nedostatak transparentnosti troenja budeta, ali ova nastojanja nisu mnogo uticala na to da se situacija promjeni. Revizorske institucije i agencija za nadzor upuuju sline pritube gotovo svim akterima sektora sigurnosti povodom javnih nabavki. Zakonom o javnim nabavkama BiH nije predvieno postojanje odvojenog sistema za nadziranje javnih nabavki u sigurnosnim institucijama, ali postoje specijalne odredbe koje se odnose na posebne potrebe i nabavke sigurnosnih aktera. Zakon je usklaen sa zakonima EU, ali njegovo sprovoenje jo uvijek nije dostiglo odgovarajui
282
Ocene
Bosna i Hercegovina
Preporuke Sigurnosni akteri i druge dravne institucije moraju da planiraju svoje budete na osnovu stvarne dinamike zapoljavanja. Budeti se trenutno esto planiraju na osnovu sprovoenja potpune dinamike zapoljavanja, to u sredstvima za plate stvara vikove, koji onda mogu biti upotrijebljeni u druge svrhe. Treba stimulisati osnivanje specijalizovanih nevladinih organizacija, koje e biti zaduene za praenje i nadzor trokova budeta sigurnosnih institucija. Treba ojaati administrativne kapacitete i obezbediti obuku za zaposlene koji rade u odjeljenjima za javne nabavke sigurnosnih institucija. Treba pojednostaviti procedure javnih nabavki malih vrijednosti i u Agenciji za javne nabavke formirati elektronsku bazu podataka o javnim nabavkama. Treba ojaati administrativne kapacitete Agencije za javne nabavke i Organa za reviziju postupaka javnih nabavki, kao i kapacitete ugovornih organa, te njihovu sposobnost da sprovode Zakon o javnim nabavkama.
Hrvatska

Zakljuno izvjee
ocjena:
Nadlenost za kontrolu i nadzor planiranja i troenja proraunskih sredstava u potpunosti je regulirana zakonom, te usklaena horizontalno i vertikalno u skladu s meunarodnim standardima. Vidljiv je gotovo desetljee dug historijat uspjene provedbe redovnog nadzora i kontrole nad planiranjem i troenjem proraunskih sredstava, koji su tijekom ovog perioda znaajno poboljani. Nadzor nad postupanjem u skladu sa zakonskim odredbama te potivanje ljudskih i graanskih prava takoer su unaprjeeni tijekom proteklih deset godina. Ovo ukljuuje provedbu redovnog i djelotvornog nadzora i kontrole nad koritenjem posebnih istranih mjera i sredstava prinude koji se stalno unaprjeuju. Zloupotrebe koje se odnose na koritenje posebnih istranih mjera i sredstava prinude su rijetke, njihova uestalost je mala, te se dogaaju iskljuivo na razini pojedinca, dok se sa njihovim poiniteljima postupa na djelotvoran nain. U sluajevima krenja zakona i ljudskih prava, Parlament (Hrvatski sabor) u obavljanju svojih dunosti koristi adekvatne mehanizme kako bi se pokrenule procedure za uspostavljanje politike i profesionalne odgovornosti, kao i po potrebi izmjene postojee politike. Nadzor i kontrola nad provoenjem politike Vlade u potpunosti su regulirani ustavom i zakonima. Mehanizmi za pokretanje procedura uspostavljanja politike odgovornosti i izmjene postojee
283
nivo. Uspostavljena su odjeljenja za javne nabavke u svim sigurnosnim institucijama, ali zaposleni nemaju odgovarajue kvalifikacije i ne mogu da preuzmu odgovornosti koje njihove pozicije zahtjevaju, tako da je njihova nezavisnost vrlo diskutabilna. Administrativni kapaciteti Agencije za javne nabavke i Organa za reviziju postupaka javnih nabavki nisu dovoljni za posao koji obavljaju. Obje institucije nemaju dovoljan broj zaposlenih. Izvjetaji Ureda za reviziju BiH ukazuju na to da postoje odreena poboljanja u sistemu javnih nabavki sektora sigurnosti, ali i upozoravaju na to da nije u svim sluajevima osigurana potpuna primjena Zakona o javnim nabavkama. Izvjetaji Agencije za javne nabavke, koje ona dostavlja vladnim institucijama, uticali su na poboljanje dostupnosti informacija. To je dovelo do veeg stepena transparentnosti i do veeg angaovanja javnosti. Uvoenje elektronske baze podataka o javnim nabavkama dodatno bi doprinijelo transparentnosti u ovom sektoru.
politike koriste se kada god za to postoji razlog. vrsto je uspostavljen nadzor nad bilateralnom i multilateralnom suradnjom i integriranjem u meunarodne procese na podruju sigurnosti u okvirima zakonodavne grane, tj. parlamenta i njegovih odbora. I ovdje je uoljiv historijat od gotovo jednog desetljea uspjene provedbe redovne kontrole i nadzora nad suradnjom na podruju sigurnosti. Parlament razmatra i odobrava slanje vojnika u inozemstvo, osiguravajui da odgovarajua politika bude u skladu sa principima povelje i deklaracija UN-a te meunarodnog pravnog poretka. Redovno se konzultiraju i organizacije civilnog drutva u procesu predlaganja, planiranja i troenja proraunskih sredstava, te s njima postoji i suradnja kada je u pitanju zatita ljudskih i graanskih prava. Ovlatenja u okvirima gore spomenutih podruja su u potpunosti regulirana zakonima i podzakonskim aktima koji su vertikalno i horizontalno usklaeni, te su u skladu s meunarodnim standardima. Postoji znaajan historijat pozitivne provedbe redovnog nadzora i kontrole u okviru svih podruja razmatranja. Aktivnosti koje se odnose na koritenje proraunskih sredstava i javnu nabavu u manjoj mjeri zaostaju u odnosu na generalno pozitivan trend. Postoji redovna praksa postavljanja pitanja u Parlamentu, provedbe sasluanja i traenja dodatnih izvjetaja. U sluaju krenja zakona i povrede ljudskih i graanskih prava, Parlament koristi adekvatne mehanizme da pokrene procedure za uspostavljanje politike i profesionalne odgovornosti i izmjenu konkretne politike. Parlamentarna kontrola i nadzor u potpunosti su prihvaeni od strane svih aktera u sektoru sigurnosti, kao i saborskih zastupnika, te postoji ozbiljna svijest o znaaju njihove provedbe. Graani se redovno obavjetavaju o rezultatima ove kontrole i nadzora, a kao rezultat znaajnih promjena u drutvu zadnjih godina, stalno zahtijevaju nove i detaljnije informacije i vre sve vei utjecaj putem medija i organizacija civilnog drutva. Preporuke Treba razvijati politiku kulturu koja e poticati to je manje mogue ogranienja koja se odnose na ukljuivanje medija i svih zainteresiranih strana, te njihovo sudjelovanje na zasjedanjima parlamentarnih odbora. Treba stvoriti jo snanije i uestalije programe edukacije lanova parlamentarnih odbora koji se bave sigurnou po svim pitanjima vanim za nacionalnu i meunarodnu sigurnost. Treba promijeniti dosadanju praksu u parlamentu i stvoriti jako parlamentarno struno osoblje, educirano i obueno za bavljenje istraivanjem i analizom, uz adekvatnu opremu, a u cilju savjetovanja i pruanja podrke lanovima odbora u njihovom radu. Treba promijeniti zakonsku regulativu kako bi se uspostavilo pravo i ovlatenja parlamentarnih odbora ne samo da provjeravaju zakonitost djelovanja sigurnosnih struktura, ve i da mogu otii korak dalje i provjeravati operativne procedure i standarde, kao i njihovo provoenje. Vea razina znanja je preduvjet za uspjeno vrenje nadzora, a postojanje jakog strunog osoblja je preduvjet za procjenjivanje svrsishodnosti operativnih procedura i standarda. Treba promijeniti proces usvajanja stratekih dokumenata. Izvrna vlast treba biti odgovorna za nacrt, usvajanje i primjenu strategijskih dokumenata kao osnove za definiranje i provedbu pojedinanih politika. Zakonodavna grana bi u takvom okviru jo uvijek imala sve instrumente neophodne za nadzor politike. ak bi bilo mogue i stvoriti sustav u kojem bi zakonodavna grana usvajala odreena naela koja se odnose na nacionalnu sigurnost u formi kratkih deklaracija, a zatim bi izvrnoj vlasti prepustila da odradi ostalo.
284
Hrvatska
Ocene
Hrvatska
Zakljuno izvjee U toku proteklih nekoliko godina graani nisu prijavljivali ozbiljne ili dokazima potkrijepljene sluajeve zloupotrebe osobnih podataka. Veina pritubi, uglavnom na konceptualnoj razini, stizala je od nevladinih udruga. U svim podrujima razmatranja, vrijednosti koje se na njih odnose su internalizirane, i u skladu sa njima postupaju i drutvo i dravne strukture. Nakon to je vrsto uspostavljen zakonski okvir i nakon to se na godinjoj razini unaprjeuje primjena potrebnih zakonskih rjeenja i demokratskih standarda, najvaniji dio aktivnosti organizirane dravne strukture u narednih nekoliko godina koncentrirati e se na poboljanje organizacionih resursa i na daljnju internalizaciju demokratskih vrijednosti. Postojei zakonski akti stvaraju okvir iji je cilj porast transparentnosti, te su u velikoj mjeri u skladu sa meunarodnim demokratskim standardima, kao i sa posebnim zakonima koji reguliraju djelovanje kljunih aktera na podruju sigurnosti. Proces institucionalizacije je zavren i u potpunosti ukorijenjen u fazu operativne provedbe u svim relevantnim agencijama s podruja nacionalne sigurnosti u odnosu na sva podruja razmatranja ovog materijala. Uloge, procedure, ovlatenja i obaveze jasno su definirane, izvrena je alokacija raspoloivih resursa, dok su dravne agencije opremljene u dovoljnoj mjeri i imaju dovoljno ljudstva. Postoji historijat pozitivne prakse u koritenju sankcija koja je tijekom proteklih pet godina pokazala dobre rezultate, to povratno jaa njihovu djelotvornost u provedbi primarnih i kljunih zakona koji reguliraju djelovanje aktera u sigurnosnom sektoru. Provedba postupaka po moguim albama, zahtjevima i predstavkama graana poboljava se na godinjoj razini. U proteklih pet do sedam godina mogue je zapaziti sistemska poboljanja na ovom podruju dok je broj podataka koji se po inerciji ili bezrazlono proglaavaju povjerljivima u opadanju. Takoer, osobni podaci se prikupljaju, uvaju i distribuiraju valjano, te u skladu sa zakonima. Krenja ovih propisa nisu rairena i nisu nipoto sistemska. Ulau se znaajni napori da se promjeni organizaciona kultura u pogledu pristupa tajnosti u institucijama dravne uprave i sigurnosnom sektoru, dok dravni dunosnici, slubenici i namjetenici prolaze odgovarajuu obuku. Uspostavljena je procedura za osporavanje klasifikacije na sudu. Sankcije usmjerene na odvraanje od krenja prava na privatnost djelotvorne su (zbog meusobne usklaenosti zakona), a evidencija primijenjenih sankcija je pravovremena, redovno se aurira i transparentna je. Informacije koje se daju na uvid javnosti, u obliku broura koje se periodino ponavljaju, blagovremene su i informativne. to je jo vanije, postoji znaajan napredak u internalizaciji ovih vrijednosti od strane zaposlenika u sigurnosnim strukturama i iroj dravnoj upravi. Takoer, postoji ozbiljan program obuke i edukacije zaposlenih u dravnoj upravi i kod njih se razvija razumijevanje da su eventualni prijestupi na kraju uvijek povezani sa nekom vrstom sankcije. Na kraju, vrijednost koja je postignuta sve boljim i detaljnijim informiranjem graana, a to redovno vre dravne institucije i organizacije, pomae u izgraivanju povjerenja, formiraju javnog mnijenja i poboljava pozitivnu percepciju sigurnosnog sektora od strane javnosti.
285
OPA TRANSPARENTNOST
ocjena:
Hrvatska
Preporuke Unaprijediti razinu znanja na obje strane (u strukturama vlasti i organizacijama civilnog drutva) na podruju zatite povjerljivih podataka kako bi se poboljala efikasnost postojeeg sustava. Ovo trebaju voditi institucije sigurnosnog sektora i dravne uprave. Konstantno treba revidirati kategoriju povjerljivih informacija i na godinjoj razini treba smanjivati obim ove kategorije informacija. Ovo trebaju voditi Parlament, njegovi odbori i sigurnosne strukture. Sve povjerljive informacije i podaci trebaju biti revidirani na godinjoj razini kako bi se utvrdilo da i dalje zasluuju takvu klasifikaciju. Ovo trebaju obavljati institucije sigurnosnog sektora i dravna uprava. Potrebna je vea uravnoteenost izmeu zakona koji tite privatnost osobnih podataka i informacija, te onih koji definiraju pravo slobodnog pristupa informacijama. Ovime se treba baviti zakonodavstvo.
FINANCIJSKA TRANSPARENTNOST
Zakljuno izvjee
ocjena:
3,5
U Republici Hrvatskoj politiko usmjeravanje nad procesom upravljanja proraunskim ciklusom u potpunosti je uspostavljeno. Sve slube dravne uprave ispunjavaju svoje zadatke u okviru podrke proklamiranim drutvenim vrijednostima. Jedna od najvanijih drutvenih vrijednosti je transparentnost procesa izrade dravnog prorauna i transparentnost postupaka javne nabave. Ovi procesi dobivaju na znaaju s jedne strane zbog sve veeg politikog razumijevanja njihovog znaaja, a s druge strane zbog utjecaja organizacija civilnog drutva, medija i javnosti. S druge strane, pokuaji da se definira i naroito provede viegodinja strategija dravnih rashoda do sada nisu bili ba uspjeni, uglavnom zbog dugotrajne ekonomske krize. Financijska odgovornost u okvirima sigurnosnog sektora u potpunosti je u skladu i u razini sa ostalim slubama i agencijama dravne uprave. To je rezultat konstantnog podizanja razine transparentnosti institucija i organizacija sigurnosnog sektora. tovie, zbog vanosti institucija i organizacija sigurnosnog sektora, one su meu onim dravnim strukturama koje mediji i nezavisne organizacije civilnog drutva najpaljivije prate. Svi neophodni propisi koji definiraju instrumente za nezavisni demokratski nadzor i podizanje razine financijske odgovornosti doneseni su i redovno se provode u praksi. Sistemski zakoni se primjenjuju i u skladu su sa relevantnim meunarodnim standardima, koji se odnose na financijsku transparentnost. Prorauni koji se odnose na institucije i organizacije sigurnosnog sektora, ukljuujui u to i oruane snage, nisu odvojeni od ukupnog dravnog prorauna i nemaju nikakav poseban tretman u usporedbi sa proraunima drugih dravnih institucija i organizacija, kako u smislu njihove tajnosti tako i provedbe temeljitog ralanjivanja od strane organizacija civilnog drutva. Javna nabava za potrebe sigurnosnog sektora, po samoj svojoj prirodi, izaziva veliki interes javnosti i medija. Relevantni podzakonski propisi su doneseni i primjenjuju se u skladu sa meunarodnim standardima. Sve organizacione jedinice propisane sistemskim zakonima djeluju, iako ponekad dolazi do nejasnoa i preklapanja u pojedinim ovlatenjima. Osigurani su resursi neophodni za njihov rad, ali zbog ope ekonomske krize jo uvijek postoje podruja koja su nedostatno pokrivena s materijalnim i kadrovskim resursima. Donesene su ope upute za upravljanje rashodima i nabavom koja su usklaena sa zakonskim okvirom. Sudjelovanje nedravnih aktera ne samo da se tolerira, ve su i pozvani da putem svojih predstavnika postanu dio procesa nadzora nad proraunom.
286
Ocene
Hrvatska
Postoji viegodinji historijat pozitivne prakse u pogledu provedbe procedura i primjene rokova koje nameu sistemski zakoni i podzakonski propisi u pogledu potivanja financijske transparentnosti. Korisnici dravnog prorauna doprinose planiranju rashoda pripremanjem i slanjem svojih planova unaprijed. Neki od njih su razvili i vlastite interne upute i propise koji se odnose na upravljanje nabavom. Loa praksa se destimulira i redovno sankcionira. Informacije o nabavi su vrlo rijetko klasificirane i tamo gdje se uskrati pristup informacijama za to postoji razumno, na pravu zasnovano i pravovremeno opravdanje, koje se uglavnom odnosi na pojedina kljuna pitanja nacionalne sigurnosti. Uglavnom se potuju odluke i rjeenja donesena od strane nezavisnih nadzornih tijela, uz neke manje izuzetke. Ugovori o nabavama u pravilu su dostupni javnosti. Pravo da se posluje direktno sa ponuaem odreeno je samo za rijetke sluajeve i to kada su u pitanju hitni sluajevi ili vrlo mala ukupna vrijednost nabave. Klasificiranje dokumenata se koristi od sluaja do sluaja, a opet je postupak klasificiranja precizno definiran i uokviren jasnom zakonskom provedbenom procedurom. Drutvene vrijednosti su uglavnom prihvaene i otpor prema njima ne postoji. Internalizacija vrijednosti osigurana je pravednim i pravovremenim sankcioniranjem loe prakse. Graani su u potpunosti svjesni vrijednosti transparentnosti procesa izrade prorauna na svim razinama. U sutini shvaaju vanost procesa izrade prorauna i spremni su dati svoj prilog poveanju razine transparentnosti u djelovanju dravnih institucija. Preporuke Proraun: Ministarstvo financija treba poboljati sveobuhvatnost i koherentnost prijedloga prorauna izvrne vlasti boljom i efikasnijom koordinacijom svih ukljuenih dravnih institucija i organizacija. Ministarstvo financija treba pristupiti pripremi i redovnom objavljivanju prorauna graana, kao i osnaiti proces polugodinje procjene proraunske potronje, iako su ve sada svi relevantni podaci vidljivi u strukturi prorauna za sve one koji ga ele analizirati. Bilo bi potrebno da parlament razmisli o pridavanju veeg znaaja ukljuivanju graana i lanova organizacija civilnog drutva u preuzimanju aktivne uloge na raspravama o zakonima koji se odnose na proraun. Javna nabava: Vlada treba poveati razinu edukacije dravnih zaposlenika kada su u pitanju procedure u javnoj nabavi, a naroito se fokusirati na unaprjeivanje mehanizama koji trebaju osigurati drutvu dobivanje adekvatne vrijednosti za uloena proraunska sredstva. Ministarstvo financija treba poboljati i dodatno razviti novo javno-privatno partnerstvo i sustav koncesija kako bi se povealo povjerenje ekonomskih subjekata i njihovi kapaciteti za sudjelovanje u tom procesu;
287
Sistem javne nabave proao je niz znaajnih promjena poetkom 2008. godine, ukljuujui i stupanje na snagu novog Zakona o javnim nabavama, kao i novu institucionalnu organizaciju te odgovarajuih podzakonskih propisa. Zakon o javnoj nabavi je gotovo u potpunosti usklaen sa direktivama EU. Hrvatska, takoer, namjerava razviti i svoje informacijsko-komunikacijske kapacitete za provedbu elektronske nabave.
Vlada, takoer, treba implementirati najnovije izmijenjene direktive Europske komisije. Ministarstvo financija treba voditi ovaj zadatak u ime Vlade, a treba ukljuiti i Hrvatski sabor. Vlada treba ojaati kapacitete za provedbu i kontrolu postupaka javne nabave. Ministarstvo financija treba pripremiti sve to je neophodno za uvoenje elektronskog sustava javne nabave.
Kosovo

Zakljuni izvetaj
ocena:
Principi parlamentarne kontrole i nadzora uneti su u Ustav, koji prate i primarni i sekundarni zakoni. Ustavne odredbe garantuju skuptini znaajnu ulogu u nadzoru budeta i politike bezbednosnih institucija, u skladu sa zakonom. Konsolidovanje parlamentarnog nadzora odvijalo se istovremeno sa razvojem sektora bezbednosti, tanije u periodu pre proglaenja nezavisnosti (pre 2008) kada je Skuptina Kosova imala ogranien nadzor toga kako dravni akteri troe budetska sredstva, sprovode ljudska prava i vladine politike bezbednosti. Ogranien je bio i broj profesionalnih slubenika u relevantnim parlamentarnim odborima. Kako se postepeno smanjuju spoljanja novana sredstva za finansiranje politika sekretarijata i njihovih zaposlenih, koja ne moe da garantuje da e biti zaposleni profesionalni slubenici, tako se smanjuje mogunost da e Parlament dobiti dovoljnu ekspertsku podrku. Ovo istraivanje je otkrilo da je Parlament ogranien ustavnim odredbama i Ahtisarijevim planom kada je re o detaljnom ispitivanju delovanja meunarodnog vojnog i civilnog prisustva na Kosovu. Uopteno gledano, primenjuju se zakoni koji se odnose na parlamentarni nadzor sektora bezbednosti. U Ustavu eksplicitno stoji da parlamentarni nadzor, kao i primarni zakoni vezani za bezbednosne aktere, podrazumevaju potovanje principa demokratske kontrole. Praksa je pokazala da postoji ograniena evidencija skuptine o proceni budeta. Takoe, ograniena je i evidencija o raspravama vezanim za ljudska prava, iako je radi toga osnovan poseban parlamentarni odbor. Istraivanje je pokazalo da su odrane rasprave o sprovoenju nekih zakona, kao i o izmenama i dopunama zakona (kao to je Zakon o policiji), ali nema dokaza o tome da je raspravljano o bezbednosnoj politici. Preporuke Sekretarijatu skuptine: Treba kreirati optu politiku za pribavljanje i predvianje budetske linije namenjene zapoljavanju dodatnih lokalnih slubenika, koji bi bili podrka odborima zaduenim za bezbednost. Time bi se nadoknadilo smanjenje strane podrke. Parlamentarnim odborima: Relevantni parlamentarni odbori koji se bave bezbednou, kao i budetski odbor, treba povremeno da izvre reviziju budeta namenjenog bezbednosnim institucijama.
288
Ocene
Kosovo
OPTA TRANSPARENTNOST
Zakljuni izvetaj
ocena:
1,5
Transparentnost rada dravnih institucija na Kosovu nije dovoljna i daleko je od najboljih evropskih praksi. U nekoliko izvetaja meunarodnih i lokalnih organizacija i u nekoliko navrata kritikovan je konzervativni pristup Vlade zbog odbijanja da otkrije odreena zvanina dokumenata. I dalje postoji tendencija da se neki dokument smatra poverljivim iako je donet Zakon o klasifikovanju informacija. Meutim, treba imati na umu da ovaj zakon jo nije poeo da se primenjuje. Nalazi vezani za sektor bezbednosti pokazali su da je policija bila efikasnija i da je revnosnije odgovarala na zahteve za pristup zvaninim dokumentima. Ne postoji, meutim, dovoljno podataka o tome kako su na ove zahteve odgovarale Kosovske bezbednosne snage (KBA) i Obavetajna agencija Kosova (KIA), jer su ove institucije jo uvek u procesu konsolidacije. Dravne institucije imaju ograniene kapacitete. Uopteno govorei, vaei Zakon o pristupu zvaninim dokumentima se samo delimino primenjuje. Ustav graanima garantuje pravo na pristup zvaninim dokumentima. Takoe, naglaava se pravo na zatitu privatnosti podataka i razmatra potreba da se klasifikovanje informacija vri na osnovu obaveznih propisa iz odreenih zakona. Zakon o zatiti privatnosti podataka odobren je u aprilu 2010. godine, ali je njegova primena jo uvek u povoju. Graani nemaju dovoljno razvijenu svesti o pravu na zatitu privatnosti. Preporuke Pristup zvaninim dokumentima: Dravna uprava, a naroito bezbednosne institucije, treba odmah da ponu sprovoenje novog Zakona o pristupu zvaninim dokumentima (2010). Bezbednosne institucije treba to manje da odbijaju zahteve za pristup zvaninim dokumentima, ukoliko dokument nije stvarno poverljiv, pod izgovorom da su u pitanju nacionalna i dravna bezbednost.
Zakljuni izvetaj
ocena:
Transparentnost dravnih institucija predviena je zakonskim okvirom Kosova, odnosno zakonima koji se odnose na bezbednost, nabavke, kao i zakonima koji se odnose na javno finansijsko upravljanje. Primenjuje se zakonski okvir vezan za finansijsko upravljanje i nabavke, iako se proces nabavke esto kritikuje zbog neusaglaenosti sa nekim evropskim direktivama. U Zakonu o javnom upravljanju finansijama i finansijskoj odgovornosti jasno su utvrene procedure i rokovi za predlaganje budete i izvetavanje. Procedure vezane za budetski ciklus ostale su transparentne i spoljnji akteri (kao to su
289
Odbor za unutranje poslove, bezbednost i nadgledanje Kosovskih bezbednosnih snaga treba da nadgleda i zatitu ljudskih prava zaposlenih u sektoru bezbednosti. Ovo se, takoe, odnosi i na krenje ljudskih prava u privatnim bezbednosnim kompanijama.
Kosovo
290
nevladine grupe, novinari, graani) imaju pristup budetu. Zabrinjavaju, meutim, administrativni kapaciteti u budetskim odeljenjima i odeljenjima javnih nabavki. Pre svega, istraivanje je pokazalo da je profesionalni nivo zaposlenih u budetskim odeljenjima, kao i u telima unutranje kontrole, veoma nizak. Bezbednosne institucije konsolidovale su jedinice za javne nabavke i unutranju kontrolu. Meutim, njihov uinak nije dovoljno dobar. Dok odeljenja za nabavke Policije Kosova (KP) i jedinice unutranje revizije dobijaju pohvale zato to su postale funkcionalnije i delotvornije, mehanizmi kontrole Kosovskih bezbednosnih snaga (KBS) jo uvek se nalaze u poetnim fazama razvoja i jo uvek nisu efikasni. Strukture Obavetajne agencije Kosova (KIA) nisu otvorene, pa su istraivai tokom istraivanja naili na potekoe prilikom procenjivanja unutranjih kapaciteta. Ipak, imenovanje Generalnog inspektora KIA oznaava prvi korak nainjen ka jaanju mehanizama unutranje kontrole finansija i nabavki. Ovo istraivanje otkrilo je da sprovoenje tendera sa jednim ponuaem238 dosta ograniava napore uloene u to da procedure u javnim nabavkama budu transparentne, jasne i otvorene. Samo tokom fiskalnog perioda 2009. godine, KBS i KP izvrile su nabavke dogovorenim procedurama u iznosu od 1.113.788,46 evra, to iznosi izmeu 1,7% i 2% ukupnog godinjeg budeta namenjenog ovim institucijama. Uz to, argument kojim se neotkrivanje ponuda i najava nabavki objanjavaju pozivanjem na zakonito odbijanje odgovornosti zbog zatite nacionalne i dravne bezbednosti nikako ne stoji, s obzirom na to da je Zakon o klasifikaciji informacija i bezbednosnim dozvolama odobren u junu 2010. godine, a do sada nisu stvoreni nikakvi mehanizmi provere kojima bi se klasifikovale informacije bilo nabavke usluga bilo robe. Vremenom se poboljava ukupna kultura ukljuivanja nevladinih aktera i graana u razvoj budeta i objavljivanje procedura javnih nabavki. Meutim, visok stepen nepoverenja javnosti u upravljanje finansijama i javnim nabavkama na Kosovu ukazuje na to da jo uvek postoje ozbiljni nedostaci. Organizacije civilnog drutva i meunarodna zajednica najvie kritikuju sistem javnih nabavki, jer se visok stepen korupcije uglavnom povezuje sa javnim upravljanjem finansijama i nabavkama. Sve u svemu, primenjuju se zakoni koji se odnose na upravljanje finansijama i na nabavke. Meutim, ovaj drugi zakon se neprekidno kritikuje, jer je samo delimino usklaen sa direktivama EK. I dok u Ministarstvu ekonomije i finansija (MEF) i Odeljenju trezora postoje solidni administrativni kapaciteti, dotle se jedinice nabavki i unutranje revizije u bezbednosnim institucijama jo uvek konsoliduju. ini se, takoe, da nisu ba efikasne i efektivne, naroito one u Ministarstvu KBS. Postoji loa praksa, posebno kada je re o nabavkama i o estoj primeni tendera sa jednim ponuaem. Transparentnost tendera i trokova je delimina. Preporuke Budetska transparentnost: Rasprave o revizijama predloga budeta treba da budu transparentne i unapred najavljene kako bi u njima mogle da uestvuju i zainteresovane strane.
238 Tender sa samo jednim izvorom je nagrada za pruanje dobre usluge koja moe da se kupi samo od jednog dobavljaa zbog njegovih specijalizovanih ili jedinstvenih karakteristika. Za vie detalja videti: <http://www.businessdictionary.com/definition/single-source-procurement.html>
Ocene
Kosovo
Transparentnost nabavki: Generalno Vlada Kosova, a posebno bezbednosne institucije treba ozbiljno da smanje broj tendera sa jednim ponuaem, kao i da izbegavaju primenjivanje zatvorenih tenderskih procedura. Bezbednosne institucije treba da osiguraju to da pozivi ponuaima budu objavljeni i u novinama ili u drugim sredstvima komunikacije kako bi se poveala transparentnost. Kancelarija za generalnu reviziju treba to pre da izvri reviziju finansijskih izvetaja KIA. Budetske organizacije u sektoru bezbednosti hitno treba da razmotre preporuke Kancelarije za generalnu reviziju date u vezi sa revizijama iz prethodnih godina.
Makedonija
PARLAMENTARNA KONTROLA I NADZOR Zakljuni izvetaj
ocena:
Makedonski Parlament konstantno vri osnovnu kontrolu i nadzor institucija sektora bezbednosti. Ipak, trenutni nedostaci u zakonu, kao i nedostatak politike volje esto Parlament pretvaraju u vladinu agenciju. Nedostatak materijalnih, finansijskih i administrativnih resursa i dalje ometa vrenje temeljnog nadzora. Parlamentarci moraju da zaponu pomnije ispitivanje razmene poverljivih podataka i trgovine orujem. Parlament prilino dobro vri nadzor troenja budeta. Predloge budeta i zavrne raune budeta analiziraju i relevantni parlamentarni odbori, a analiziraju se i na plenarnim sednicama. Parlamentarci od Dravne revizorske kancelarije dobijaju zavrne izvetaje revizije. Jednom godinje u Parlamentu se predstavlja i zavrni izvetaj revizije o dravnom budetu. Meutim, poslanici ne raspravljaju o revizorskim izvetajima pojedinanih institucija. Postoji tendencija uspostavljanja dobrog nadzora uloge koju Parlament ima u nadzoru upotrebe specijalnih istranih mera, sredstava prinude i u zatiti ljudskih prava. Funkcionie i Specijalizovani odbor za nadzor rada Obavetajne agencije i Bezbednosne i kontraobavetajne jedinice. Od 2008. postoji dodatni odbor koji se bavi nadzorom primene tehnika za prislukivanje. Na elu oba odbora nalazi se lan opozicije, to doprinosi veoj nezavisnosti i veoj aktivnosti odbora. Ipak, ova dva odbora se u praksi suoavaju sa konstantnim tekoama koje im stvaraju partije na vlasti, sluei se razliitim sredstvima (este promene lanova odbora, jednoglasno glasanje itd.). Osim toga to glasa o uestvovanju u mirovnim operacijama, Parlament nema dovoljno politike volje da se aktivnije ukljui u rasprave o budetskim implikacijama, svrsishodnosti i mandatima misija. Kao ilustracija moe da poslui rast budeta namenjenog mirovnim operacijama, jer je on 2003. godine iznosio
291
Bezbednosne institucije treba odmah da ojaaju svoje jedinice za kontrolu i reviziju kako bi se poboljale efikasnost i efektivnost nadzora upravljanja finansijama i nabavkama u ovim institucijama.
Makedonija
jedan milion evra, a 2009. gotovo 11 miliona.239 Prema miljenju parlamentaraca, uestvovanje u operacijama u inostranstvu predstavlja preduslov za uspene integracije u EU i NATO, to veoma veliki deo populacije smatra prioritetom. Pravni odnos izmeu Vlade i Parlamenta dobro je definisan. Postoji dobar pravni okvir, koji prua osnovne mehanizme kontrole i nadzora nad izvrnom vlau. Parlamentarci redovno koriste pravo interpelacija i postavljanja parlamentarnih pitanja. ini se da na nivou odbora postoji dobra koordinacija izmeu Parlamenta i Vlade. Kada se uvodi novi nacrt zakona, ministri su gotovo uvek prisutni na zasedanjima da objasne potrebu donoenja takvog zakona. Parlamentarci, takoe, imaju obiaj da od dravnih bezbednosnih institucija trae vanredne i ad hoc izvetaje. Postoji osnovna saradnja sa organizacijama civilnog drutva (OCD). Parlamentarci esto prisustvuju dogaajima koje organizuje civilno drutvo. Takoe, eksperti se sporadino ukljuuju u rasprave Parlamenta. Do sada nije bilo sluajeva da je sektor bezbednosti preispitivao predlog zakona na javnoj raspravi koju je organizovao Parlament. Preporuke: Potrebno je formirati parlamentarnu radnu grupu koja e preispitivati zavrne izvetaje revizije Dravne revizorske kancelarije. Parlament treba da usvoji akcioni plan za uspostavlajnje Parlamentarne jedinice za istraivanje, koja bi trebalo da rei nedostatak administrativnih i upravljakih kapaciteta. Parlamentarni odbori koji prate rad obavetajnih i kontraobavetajnih agencija treba da, uz koordinaciju sa nadlenim ministarstvima (Ministarstvo unutranjih poslova, Ministarstvo odbrane i Obavetajna agencija), razviju godinji plan obuke kako bi premostili raskorak koji postoji u ovlaenjima parlamentaraca za vrenje nadzora. Zakon o klasifikaciji informacija treba da bude izmenjen i dopunjen unoenjem pravne odredbe koja Direkciji za bezbednost klasifikovanih informacija nalae da Parlamentu godinje alje izvetaje o broju i o prirodi kontrola koje je sprovela, kao i o sprovoenju zakona. Parlamentarci koji su u Odboru za bezbednost i odbranu treba da prou specijalnu obuku za nadzor mirovnih operacija. Odbor za bezbednost i odbranu, kao i ostali relevantni odbori treba da insistiraju na organizovanju javnih rasprava o nacrtima zakona, posebno o onima koji se odnose na sistemske zakone (tj. policija, Ministarstvo unutranjih poslova, Obavetajna agencija itd.)
Zakljuni izvetaj:
ocena:
Doivljena kao nusprodukt demokratije, sve vea otvorenost dravnih institucija prema graanima Makedonije ojaana je i normativno organizovana usvajanjem Zakona o slobodnom pristupu informacijama javnog karaktera 2006.
239 , 21. 10. 2010. <http://www.novamakedonija.com.mk/NewsDetal.asp?vest=102110109429&id=9&prilog=0&setIzdan ie=22113>
292
Ocene
Makedonija
Glavni nalaz naeg istraivanja ukazuje na to da sva tri podruja (pristup informacijama, zatita poverljivih podataka i zatita linih podataka) imaju odgovarajue zakone, koji su dalje operacionalizovani u sekundarne zakone, kao i da nema veih neusklaenosti meu njima. Zajednika karakteristika im je da su uspostavljene komisije/direkcije za praenje sprovoenja zakona. Kao takvi, oni prijavljuju neregularnosti i povodom njih delaju, potvrujui time iroj javnosti korist od ovih zakona i obaveze bezbednosnih institucija. Sva imaju odgovarajua ovlaenja, to im daje vrste osnove za nadzor i delovanje u sluaju neregularnosti. U praksi, nepravilnosti se i dalje sporadino sankcioniu, to je rezultat novine ovih zakonskih reenja. Bilo je potrebno dosta vremena da dravne institucije potpuno usvoje i priznaju pravo na pristup informacijama. Mogui uzor je Direkcija za bezbednost klasifikovanih informacija, u okviru koje se odvijaju redovne inspekcije. Sve tri komisije/direkcije nemaju dovoljno finansijskih sredstava i, u izvesnoj meri, administrativnih kapaciteta. To oteava sprovoenje zakonskih odredaba. Ovi nedostaci naroito se vide prilikom obuke i sankcionisanja. U okolnostima gde je obuka i dalje ograniena, politizacija dravne uprave naruava kvalitet sprovoenja, jer dolazi do este rotacije zaposlenih. S druge strane, javnost nema dovoljno svesti, posebno o pravu na slobodan pristup informacijama, te stoga dravne institucije ne oseaju nikakav pritisak da poboljaju svoj rad. Veliki problem, utvren tokom promovisanja prava na slobodan pristup informacijama, predstavlja to to dravne institucije mogu odreena dokumenta da svrstaju u kategoriju ogranien pristup, to ne predstavlja nivo klasifikacije, ali ipak spreava obelodanjivanje informacija. Kako bi se spreili zvaninici u tome da prikrivaju neke informacije, izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama uveden je test tetnost. Time je postalo obavezno procenjivanje toga da li je otkrivanje odreenih klasifikovanih informacija korisnije za javnost od njihovog dranja u tajnosti. U sluaju ovog prvog, takve informacije postaju otvorene za javnost. Naalost, test se ne koristi esto i potrebno je da se usvoje pravilnici i procedure za njegovo sprovoenje. Problematian je i odnos izmeu Parlamenta i Direkcije za bezbednost klasifikovanih informacija, jer Direkcija (s obzirom na to da je organ Vlade) ne izvetava Parlament o svojim aktivnostima, to parlamentarce onemoguava da vre nadzor. Preporuke: Potrebno je uneti izmene i dopune u Zakon o klasifikaciji informacija (l. 10), to bi spreilo da dokumenta budu klasifikovana kao ona sa ogranienim pristupom i da budu nedostupna javnosti. To onda dravnim institucijama nee dozvoliti da odbiju zahtev za slobodan pristup informacijama. Treba izmeniti i dopuniti Zakon o klasifikaciji informacija, ime bi se Direkcija za bezbednost klasifikovanih informacija obavezala na to da jednom godinje izvetava Parlament o mogunostima i ovlaenjima Parlamenta da prati sprovoenje zakonskih odredaba koje potiu iz Zakona o klasifikaciji informacija.
293
godine. Zemlji je trebalo esnaest godina da usvoji sveobuhvatno zakonsko reenje, koje graanima omoguava slobodan pristup informacijama, iako to u Ustavu kao pravo postoji od 1991. godine. Upravljanje privatnim podacima i poverljivim informacijama stavljeno je poslednjih godina na dnevni red usvajanjem relevantnih normativnih akata.
Trebalo bi pripremiti i usvojiti pravilnik i procedure za sprovoenje testa tetnosti. Komisija za slobodan pristup informacijama od javnog karaktera treba da organizuje obuku za predstavnike dravnih institucija kako bi ih informisala o procedurama za primenu ovog testa. Odbor za slobodan pristup informacijama javnog karaktera treba da napravi prirunik o nainima korienja prava na slobodan pristup informacijama i da ga promove zajedno sa organizacijama civilnog drutva. Komisijama/direkcijama treba da budu dodeljeni vei finansijski resursi, posebno jedinicama za kontrolu i sankcionisanje. Ministarstvo unutranjih poslova, zbog svoje sloene strukture i velikog broja jedinica/odeljenja, treba da preraspodeli vie novanih sredstava i da imenuje vie slubenika koji bi se bavili pristupom informacijama javnog karaktera. Direkcija za zatitu privatnih podataka treba, bez daljeg odlaganja, da usvoji i sprovede plan za obuku zaposlenih u Ministarstvu unutranjih poslova, Obavetajnoj agenciji i Ministarstvu odbrane o postupanju sa privatnim podacima. Generaltab i Obavetajna agencija treba da imenuju oficira za zatitu linih podataka. Najmanje jo dve osobe treba da budu zaposlene u makedonskoj misiji pri EU/ NATO u Briselu i u seditu NATO u Monsu, koje bi se bavile postupanjem sa klasifikovanim podacima. Zakon o slobodnom pristupu informacijama javnog karaktera treba da bude izmenjen i dopunjen tako to e u njega biti ukljuene odredbe o odeljenju za sankcionisanje, koje bi direktno izricalo sankcije.
Makedonija
Zakljuni izvetaj:
ocena:
2,5
U ovom radu ispituje se nivo finansijske transparentnosti u sektoru bezbednosti u Makedoniji, tanije nivo transparentnosti budeta i postupaka javnih nabavki do 2010. godine. Nacionalni zakoni vezani i za budet i za javne nabavke solidni su i uglavnom usklaeni sa meunarodnim i evropskim standardima. Pored primarnih zakona, usvojena je i veina sekundarnih zakona, iako postoji kanjenje sprovoenja zbog dugog procesa usvajanja sekundarnih zakona. Zakonske odredbe se sprovode neujednaeno, jer se neki aspekti odredaba koje se odnose na finansijsku transparentnost bolje i doslednije sprovode od drugih. Neke inovativne alatke, kao to je softver za elektronsko kreiranje budeta i elektronske nabavke, dovele su do napretka finansijske transparentnosti. Kontrolu budeta u Parlamentu vri Odbor za finansije i budet. Kontrolu budeta aktera sektora bezbednosti delimino vre Odbor za odbranu i bezbednost i Odbor za nadzor obavetajnih agencija. Dravna revizorska kancelarija sprovodi nezavisne revizije izrade budeta i procedura javnih nabavki u sektoru bezbednosti. Dravni budet je zasnovan na programima i potprogramima, sa unakrsnim referencama na budet svakog od javnih organa. Jo uvek postoji krenje odredaba koje se odnose na finansijsku transparentnost, ali se sve vie procesuiraju oni koji su za to odgovorni. Administrativni i upravljaki kapaciteti odgovornih organa dosta su razliiti. Neke institucije, kao to su Ministarstvo finansija, Biro za javne nabavke i Dravna revizorska kancelarija podstiu postojanje solidnih organizacionih, ljudskih i materijalnih kapaciteta. Meutim, i dalje se razvijaju, posebno na lokalnom nivou, kapaciteti za ostvarivanje finansijske transparentnosti u ostalim institucijama, naroito u ministarstvima odbrane i unutranjih poslova. Usvajanje finansijske transparentnosti predstavlja najslabiju taku makedonskog
294
Ocene
Makedonija
Finansijskoj transparentnosti u sektoru bezbednosti u Makedoniji data je ukupna ocena 2,5. Analiza dostupnih podataka o ovoj temi ukazuje na to da su u zakone koji se odnose na finansije, u poreenju sa zakonima o izradi budeta i javnoj nabavci, uvedeni neki od osnovnih standarda transparentnosti. Takoe, ovi standardi su pojednostavljeni u zakonima i praksi sektora bezbednosti. Veina institucija postupa u skladu sa zakonskim zahtevima, iako kvalitet sprovoenja varira. Tokoe, veina institucija tek treba da pokae odrivu evidenciju o sprovoenju i o usvajanju vrednosti u svom radu. Preporuke: Planiranje budeta: Zakoni koji se odnose na budet treba da budu aurirani tako da javnost bude vie ukljuena u izradu budeta. Ovo se moe postii uvoenjem budeta graana i uticajem civilnog drutva na izradu budeta. Uloga koju Parlament ima u nadzoru budeta, posredstvom parlamentarnih odbora, treba dodatno da bude ojaana kako bi bilo kompenzovano to to javnost nema pristup informacijama o budetu tokom njegove pripreme. Institucije sektora bezbednosti (Ministarstvo unutranjih poslova, Ministarstvo odbrane, Obavetajna agencija) treba da uine svoje budete transparentnijim, tako to e ih uiniti dostupnim javnosti, ili na njen zahtev ili na svojim internet-stranama. Javne nabavke: Celokupan javni sektor treba da ulae stalne napore pozitivnim primerima, potujui zakon i procesuirajui prevare da promovie i internalizuje vrednosti finansijske transparentnosti u javnim nabavkama kako bi javnost stekla poverenje u ove institucije i kako bi bili ojaani institucionalni kapaciteti. Slubenici koji se bave javnim nabavkama u ministarstvima i javnim organima treba da budu obueni za korienje elektronskih alata za javne nabavke. Upotrebljavanje elektronskih nabavki treba da bude proireno tako da ukljuuje vie vrsta poziva za javne nabavke.
295
javnog sektora. Ove demokratske vrednosti jo uvek ne postoje zbog slabe evidencije o doslednom sprovoenju odredaba koje se odnose na finansijsku transparentnost, kao i zbog medijskog razotkrivanja skandala u oblasti finansija i nabavki u institucijama sektora bezbednosti.
Crna Gora

Zakljuni izvjetaj
ocjena:
2,5
Poslednjih godina ostvaren je znaajan napredak u oblasti parlamentarnog nadzora, a svakako najznaajniji iskorak je usvajanje Zakona o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane. Iako je teko procijeniti efektivnost i sprovoenje novog Zakona o parlamentarnom nadzoru, analiza e biti zasnovana na periodu nakon njegovog usvajanja. Naravno, najvei dio e zauzeti praenje nadzora Skuptine u periodu u kom je ova oblast bila regulisana Poslovnikom Skuptine Crne Gore, kao i zakonima o Policiji, Vojsci, Agenciji za nacionalnu bezbjednost itd. Broj sjednica u 2009. i 2010. bio je isti, s tim to je trajanje sjednica u 2010. znaajno produeno, u smislu broja radnih sati, ali i broja razmotrenih taaka u okviru dnevnog reda. Parlamentarni odbor je organizovao nekoliko sasluanja rukovodilaca u sektoru bezbjednosti. Novi zakon je proirio okvir za kontrolu onih stavki koje se odnose na budet, a Odbor je uglavnom ispunio svoje zakonske obaveze. Samo jedan lan Odbora za bezbjednost i odbranu je istovremeno i lan Odbora za ekonomiju, finansije i budet. Postoji potreba za strunou u ovoj oblasti, za sektor bezbjednosti specifine strunosti, finansijske i transparentnosti javnih nabavki. Uz redovne aktivnosti, kao to su predstavljanje godinjih izvjetaja dravnih vlasti ili razmatranje odreenih nacrta zakona, Odbor je: predloio imenovanje novog direktora Agencije za nacionalnu bezbjednost, aktivno uestvovao na desetom i jedanaestom Cetinjskom parlamentarnom forumu, ali su svakako najveu panju javnosti zaokupili sastanci i sasluanja, koji su se odnosili na aferu ari. Takoe, Odbor je razmatrao izvjetaj o upotrebi jedinica Vojske Crne Gore u meunarodnim misijama. Saradnja sa ostalim radnim tijelima Skuptine i administrativni kapaciteti, ako se ima na umu raznovrsnost polja koje pokriva Odbor, nisu zadovoljavajui. Meutim, Odbor je pokazao posveenost daljoj obuci poslanika i zaposlenih u obavljanju profesionalnih dunosti, podstiui meunarodnu saradnju i saradnju sa zainteresovanim organizacijama civilnog drutva itd. Uopteno gledano, miljenje graana o ukupnom povjerenju u Skuptinu na niskom je nivou dosta dugo, to vai i za politike partije. Ustavni i zakonski okvir za parlamentarni nadzor sektora bezbjednosti u Crnoj Gori garantuje osnovne principe civilne kontrole oruanih snaga. Meutim, postoje znaajni nedostaci. Nisu preduzete sve mere i poslanici nisu koristili sva ovlaenja kojima, u skladu sa zakonom, raspolau. Uz to, administrativni kapaciteti, proaktivnost poslanika i povjerenje javnosti u Parlament nisu na zadovoljavajuem nivou. Stoga, ocjena data za parlamentarni nadzor ne moe da bude via od 2,5. Preporuke: Zasebne rasprave o finansijama aktera sektora bezbjednosti moraju postati redovna i obavezna praksa. Odbor za bezbjednost i odbranu takoe treba da pokua da iskoristi mogunost ukljuivanja u rad, odnosno konsultova-
296
Ocene
nja eksperata za finansijska pitanja u oblasti revizije i nadzora finansijskog poslovanja. Potrebno je izvriti reviziju Zakona o budetu u onom dijelu u kom bi se ostavilo vie vremena za rasprave o sadraju budeta u Skuptini. Treba uspostaviti bliu saradnju izmeu Odbora za bezbjednost i odbranu, Odbora za ekonomiju, finansije i budet i Odbora za ljudska prava i slobode kako bi se poveali nadzor i praenje sektora bezbjednosti. Treba poboljati strune kapacitete Odbora za bezbjednost i odbranu poveanjem broja zaposlenih ili dovoenjem strunjaka za razliita pitanja za koje je Odbor nadlean. Rad Odbora za odbranu treba da bude javniji, a naroito je vano objavljivanje stenograma i detaljnijih biljeaka sa sjednica Odbora koje su otvorene za javnost.
Crna Gora
Zakljuni izvjetaj
ocjena:
Uprkos tome to postoji normativni okvir, neusklaenost zakona koji reguliu slobodan pristup informacijama od javnog znaaja, kao i nedovoljno razvijeni institucionalni mehanizmi, doveli su do relativno loih rezultata kada je u pitanju ukupna transparentnost sektora bezbjednosti, u periodu nakon to je Crna Gora povratila svoju nezavisnost 2006. Pravo graanina da zna garantovano je Ustavom Crne Gore i posebnim zakonom koji je usvojen 2005. Iako se sredstva za sprovoenje ovog zakona razlikuju, postoje znaajni nedostaci u zakonu, koji loe utiu na njegovo djelotvorno sprovoenje. Najvei broj zahtjeva za slobodan pristup informacijama dolazi od organizacija civilnog drutva, dok je broj graana koji koriste ovaj mehanizam veoma mali. Evidentan je visok procenat utanja administracije u vezi sa podnijetim zahtjevima, dok se informacije esto klasifikuju kao poverljive. Dosadanja praksa pokazuje da je uloga Upravnog suda, koji je nadlean za sudsku zatitu podnosilaca zahtjeva za slobodan pristup informacijama u administrativnim postupcima, imala odreeni znaaj. Meutim, kaznena politika je jo uvijek neadekvatna, dok je procenat nepostupanja po odlukama Administrativnog suda prilino visok. Smatra se da policija i Ministarstvo unutranjih poslova najvie kre zakon, dok se predsjednik Crne Gore smatra pozitivnim primjerom. Sve ee postoje inicijative koje uglavnom dolaze iz civilnog drutva, a koje se odnose na uspostavljanje nezavisnog organa kao to je Poverenik, kakav postoji u Sloveniji i Srbiji. On bi trebalo da osigura dosljedno sprovoenje datog zakona. Zakonski okvir koji regulie sferu zatite linih podataka Ustav Crne Gore i poseban zakon koji se odnosi na ovu oblast u velikoj meri je usaglaen sa meunarodnim standardima. Agencija za zatitu linih podataka ima funkciju nadzornog organa. Sastoji se od Savjeta ine ga predsjednik i dva lana koje je imenovao Parlament Crne Gore i od direktora Agencije. Iako je samo 35% radnih mesta u okviru nadlenosti Agencije klasifikovano, njeno djelovanje je pozitivno ocijenjeno. Svest graana o vanosti zatite linih podataka jeste na niskom nivou i ovo je, uz njegov kredibilitet, najvei izazov koji se nalazi pred ovim novoformiranim organom. Pitanje zatite klasifikovanih podataka takoe je regulisano zakonom koji je u procesu usvajanja usklaen sa EU i NATO standardima. Zakon o tajnosti podataka usvojen je 2008. i izmijenjen i dopunjen godinu dana kasnije. Usvojeni
297
Crna Gora
su i brojni podzakonski akti. Ministarstvo odbrane nadgleda sprovoenje ovog zakona putem Direkcije za zatitu tajnih podataka, koja je njegov sastavni dio. Veoma je teko govoriti o vrijednostima u oblasti opte transparentnosti. Moda najproblematiniji dio predstavlja to to veoma mali broj ljudi koristi svoje pravo da bude informisan. Uopteno gledajui, javnost veoma malo zna o ovim pravima, kao i o institucijama koje su zaduene za sprovoenje zakona. S obzirom na to da zakoni nisu u potpunosti usklaeni, te da su kapaciteti i institucionalni mehanizmi za zatitu prava jo uvijek slabi, a vrednosti, i kod graana i kod zaposlenih u institucijama sektora bezbjednosti, na prilino niskom nivou, ocjena za ovaj kriterijum bila bi 2.
Zakljuni izvjetaj:
ocjena:
2,5
U Crnoj Gori su dokumenti koji se odnose na budet u sektoru bezbjednosti dostupni javnosti. Ovo se odnosi na: Upravu policije, Agenciju za nacionalnu bezbjednost (ANB), Ministarstvo odbrane (MO) i Ministarstvo unutranjih poslova (MUP), kao i dravnu upravu uopte. Do sada je sve vea dostupnost ovih dokumenata javnosti izazvala interesovanje mnogih NVO u razliitim fazama izrade budeta, to je dovelo do vee transparentnosti budeta. Meutim, postoje i odreeni nedostaci. Iako postoje odreene zakonske institucionalne pretpostavke za transparentnost budeta u Crnoj Gori, neki vani elementi koji pripadaju meunarodnim standardima ne postoje, kao to je Budet graana (Citizens budget), to ovaj proces ini jo uvijek apstraktnim za obine graane. Ciklus izrade budeta u razvijenim zemljama uglavnom je podijeljen na devet faza, dok je taj ciklus u Crnoj Gori mnogo krai, centralizovaniji i generalno manje transparentan. U Crnoj Gori, trokovi javnih nabavki u 2010. godini iznosili su oko 433 miliona evra. Sistem javnih nabavki, iako unaprijeen, jo uvijek ima brojne nedostatke koji se odnose na neblagovremeno i nerealno planiranje, neusaglaenost ugovora o nabavkama i zahtjeva tendera, kao i na promjene u uslovima javnih nabavki, te na nedostatak kontrole sprovoenja ugovora. Nedostatak transparentnosti i kontrole naroito je izraen u fazi nakon potpisivanja ugovora, to najvie i podstie korupciju. Dravna revizija je izvrila reviziju gotovo svih aktera u sektoru bezbjednosti, dok je Agencija za nacionalnu bezbjednost ostala izuzetak. Saradnja izmeu Uprave za javne nabavke Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki, Dravne revizorske institucije, Uprave policije i dravnog tuilatva nije bila uspjena. Ovo se vidi iz injenice da DRI i Komisija (uprkos nalazima) nisu podnijeli krivine tube, dok je Uprava policije samostalno podnijela samo tri krivine tube u roku od tri godine, na osnovu sumnje da je izvrena navodna zloupotreba slubenog poloaja u postupku javnih nabavki. Javnost nije dobro upoznata sa time da li je sud donio ikakve konane presude u ovoj oblasti. Ovaj argument svakako ne ide u prilog krivinoj odgovornosti kada je rije o sektoru bezbjednosti. Takoe, postoje i neki propusti kada je u pitanju politika odgovornost. Na primer, Vlada Crne Gore napravila je ozbiljan propust kada je rije o imenovanju lanova Komisije za kontrolu postupaka javnih nabavki.
298
Ocene
Crna Gora
injenica da brojne zakonske odredbe nisu potpune, da javnost nije imala uvid u aktivnosti aktera u sektoru bezbjednosti nakon izvjetaja i preporuka Dravne revizorske institucije, relativno slabi administrativni kapaciteti na gotovo svim nivoima, glavni su razlozi za ocjenu 2,5 koja je data za finansijsku transparentnost u sektoru bezbjednosti. Preporuke: Transparentnost budeta: Treba poboljati proces izrade budeta i upravljanja finansijama, uz jaanje kapaciteta za pripremu i sprovoenje budeta kako bi se uspostavili prioriteti u sektoru bezbjednosti. (Ministarstvo finansija) Potrebno je jaati decentralizaciju u procesu usvajanja budeta i razvijati komunikaciju sa svim relevantnim zainteresovanim stranama. (Ministarstvo finansija) Treba uvesti obaveznu praksu da u celokupan ciklus kreiranja budeta budu ukljueni Mjeseni izvjetaji. (Ministarstvo finansija) Iako se izrada budeta u sektoru bezbjednosti u Crnoj Gori smatra takvom da odgovara na potrebe javnosti i da prema njoj pokazuje odgovornost, Budet graana, kao netehnika, dostupna verzija budeta iji je cilj da javnost bolje razumije planove Vlade koji se odnose na poreze i rashode, tek treba da se uvede. Uvoenjem institucije Budeta graana mogu se izraditi razliite spoljnje i nezavisne nadzorne grupe sa civilne scene, koje zagovaraju racionalno i transparentno troenje javnih resursa i koje bi bile alternativa dravnom budetu. One bi, takoe, zagovarale i novi model budeta i finansija. (Ministarstvo finansija) Dravna revizorska institucija (DRI) mora da ostane otvorena za saradnju sa civilnim sektorom. (DRI) Treba da se povea broj zaposlenih u DRI. Naime, zbog toga to nema dovoljnog broja zaposlenih, DRI nije u mogunosti da vri revizije rada svih aktera na godinjem nivou. (DRI) Treba uspostaviti bliu saradnju izmeu DRI i nadlenih organa kako bi se dobilo ovlaenje za podnoenje krivinih tubi protiv onih koji su bili predmet revizije. (DRI) Dravna revizorska institucija treba da, u skladu sa svojim zakonskim ovlaenjima, izvri analizu primjene i efekata usvojenih zakona i da inicira njihovu izmjenu i dopunu radi poboljanja rada javnog sektora. (DRI) Treba ojaati i razviti savetodavnu funkciju DRI, posebno u odnosu na Parlament Crne Gore. (DRI) Potrebno je ojaati resurse DRI, tj. resurse namenjene nadzoru koje treba ojaati zajedno sa odgovornou te institucije. (DRI) Javne nabavke: Treba pokrenuti reviziju vaeeg Zakona, ili usvojiti poseban zakon, koji regulie postupke javnih nabavki u okviru sektora bezbjednosti. (Direkcija za javne nabavke)
299
Govorei o javnim nabavkama, treba istai da je nii nivo njihovih transparentnosti povezan sa injenicom da su MO, MUP, ANB i Uprava policije izuzeti iz zakonskih procedura za javne nabavke. Prema primarnim zakonima koji reguliu djelovanje sektora bezbjednosti u Crnoj Gori, nabavka specijalne tehnike opreme, naoruanja i objekata koji se koriste za potrebe sektora bezbjednosti, ne podleu principima obavezne javne objave.
Treba pokrenuti reviziju zakona u skladu sa zahtjevima i praksama EU. (Direkcija za javne nabavke) Potrebno je uveati administrativne kapacitete i kapacitete ljudskih resursa u institucijama koje su odgovorne za javne nabavke (ovlaenja za pokretanje tubi kod nadlenih organa za utvreno krenje zakonskih procedura) i poveati broj zaposlenih sa adekvatnim kvalifikacijama. (Direkcija za javne nabavke) Treba razviti sistem sa relevantnim podacima za sve zainteresovane strane koje su ukljuene u postupak javnih nabavki (smjernice, prirunici, komentari o javnim nabavkama, veb-stranice itd.) i angaovati nezavisne konsultante koji e pomoi prilikom razvijanja programa za nadzor. Treba pojednostaviti procedure javnih nabavki. (Direkcija za javne nabavke) Ljudski kapaciteti moraju se izgraivati zapoljavanjem dodatnog osoblja i pruanjem adekvatne obuke za aktivnosti u Direkciji za javne nabavke. Takoe je neophodno pruiti dodatnu obuku kako bi se uvealo znanje o uporednim zakonima, analizirali primeri iz prakse, kao i razmenila iskustva i prouile posjete. (Direkcija za javne nabavke) Treba zaposliti jo osoblja i obuiti ga za rad u Komisiji za kontrolu javnih nabavki kako bi se osiguralo to da se ispitaju uporedni zakoni, analiziraju sluajevi iz prakse i razmjeni iskustvo.
Srbija
Crna Gora

Zakljuni izvetaj
ocena:
2,5
Do zavretka zakonskog okvira za parlamentarnu kontrolu i nadzor sektora bezbednosti u Srbiji konano je dolo 2010. godine, usvajanjem Zakona o Narodnoj skuptini i novog Poslovnika. Ovaj zakonski okvir narodnim poslanicima daje adekvatne mehanizme i instrumente za obavljanje delotvorne kontrole i nadzora sektora bezbednosti. Meutim, postojea ovlaenja ne koriste se u potpunosti i redovno. Parlament i parlamentarni odbori nisu dovoljno aktivni kada je re o vrenju nadzora budeta sektora bezbednosti. Takoe, retko se koriste ovlaenja za kontrolu i nadzor koja podrazumevaju upotrebu specijalnih istranih mera, sredstava prinude i zatite ljudskih prava. Slino tome, ogranieni su i kontrola i nadzor efikasnosti i delotvornosti rada bezbednosnih institucija. Kontrola i nadzor se najbolje vre kada je re o bilateralnoj i multilateralnoj saradnji u oblasti bezbednosti, iako ne postoje kontrola i nadzora razmene poverljivih podataka i trgovine orujem. Prilikom kontrole i nadzora sektora bezbednosti Parlament treba da procenjuje nacrte zakona, da procenjuje redovne izvetaje koje podnose institucije sektora bezbednosti i da odgovara na pitanja poslanika. Ne postoje, meutim, parlamentarna sasluanja i interpelacije koje bi se odnosile na rad institucija sektora bezbednosti. Retko se izvode posete terenu i retko se od institucija sektora bezbednosti zahteva podnoenje ad hoc izvetaja. Nepostojanje godinjeg plana, kojim bi bili odreeni prioriteti rada Odbora za odbranu i bezbednost, te nepostojanje procedura izvetavanja, obavljanja poseta na terenu, organizovanja sasluanja ministara i slanja izvetaja i preporuka plenumu koi rad Odbora za odbranu i bezbednost. Na kraju, ne postoji dovoljno politike volje meu poslanicima da potpuno i redovno koriste sve mehanizme i instrumente koji su im na raspolaganju, s obzirom na to da veina poslanika nevoljno ispituje vladine zvaninike.
300
Ocene
Srbija
Parlament bi trebalo da bude aktivniji u odreivanju programa rada sektora bezbednosti tako to bi inicirao nacrte zakona i predlagao izmene i dopune postojeih zakona, dok bi poslanici trebalo da budu aktivniji te da pokreu parlamentarne rasprave koje se odnose na pitanja iz oblasti bezbednosti. Parlament (Odbor za odbranu i bezbednost) trebalo bi da bude aktivniji prilikom planiranja budeta institucija sektora bezbednosti (u izradi nacrta finansijskih planova), to bi poslanicima omoguilo da imaju pristup svim dokumentima koji se odnose na nacrte budeta u okviru institucija sektora bezbednosti. Odbor za odbranu i bezbednost treba da koristi postojea ovlaenja i da razvije mehanizme delotvorne kontrole zakonitosti i svrsishodnosti budetskih trokova bezbednosnih institucija. Parlament bi trebalo da od ministra odbrane zahteva izvetaj o radu Ministarstva (u skladu sa Zakonom o Vladi, l. 36). Odbor za odbranu i bezbednost treba da razvije srednjoroni i godinji plan rada i prioritetnih podruja, tj. treba da razvije ispitivanje budeta i kontrolu rada Ministarstva odbrane, kontrolu i nadzor trgovine orujem itd. Odbor za odbranu i bezbednost treba da razvije mehanizme za redovnu saradnju sa razliitim parlamentarnim odborima (za finansije, sudstvo i meunarodne odnose), kao to su odravanje zajednikih sednica, razmena informacija, odravanje konsultacija itd. Parlament (Odbor za odbranu i bezbednost) treba da razvije mehanizam za konsultovanje i saradnju sa nezavisnim finansijskim ekspertima, kao i sa ekspertima u bezbednosnim organizacijama i organizacijama civilnog drutva. Treba poveati broj zaposlenih u Odboru za odbranu i bezbednost. Poslanici i zaposleni u Odboru za odbranu i bezbednost treba redovno da idu na obuke i seminare kako bi poboljali svoje kapacitete za vrenje delotvorne kontrole i nadzora sektora bezbednosti, posebno kada je re o ispitivanju budeta. Treba usvojiti novi zakon o trgovini orujem, koji e imati jasne odredbe u vezi sa ovlaenjima Parlamenta za kontrolu i nadzor trgovine orujem. Parlament (Odbor za odbranu i bezbednost) treba da pone da raspravlja o pitanjima razmene poverljivih i linih podataka. Zakon o Narodnoj skuptini (l. 41) i Poslovnik (l. 240) treba da budu izmenjeni i dopunjeni kako bi bilo odreeno da informacije i podaci koje poslanici (odbor) zahtevaju od dravnih institucija treba da se podnesu odboru u periodu ne duem od 30 dana. U sluaju da se traene informacije i podaci ne podnesu u ovom vremenskom periodu, odbor obavetava Parlament da moe poeti sa procedurom za utvrivanje odgovornosti dravnih slubenika zaposlenih u ovim institucijama.
Zakljuni izvetaj
ocena:
2,5
Transparentnost u sektoru bezbednosti nije ujednaena razliiti akteri imaju razliite nivoe transparentnosti. Neka ministarstva ne objavljuju ili ne auriraju svoje informatore (Ministarstvo odbrane, MUP) i veoma sporo odgovaraju na zahteve za pristup informacijama od javnog znaaja. Ostali su (Ministarstvo spoljnih poslova) veoma odgovorni kada je re o pruanju zatraenih informacija. Nestatutarni akteri (privatne bezbednosne kompanije) potpadaju pod nadlenost Zakona o zatiti privatnih podataka, ali to to nema tubi graana podnetih nezavisnim organima moglo bi znaiti da graani ne shvataju kolika
301
Preporuke:
je vrednost njihove privatnosti. Ukupna ocena trenasparentnosti je 2,66. Najvee neslaganje postoji izmeu pristupa informacijama od javnog znaaja i zatite tajnosti podataka. Prva dva polja posmatranja imaju sve neophodne zakone i sve sekundarne zakone (pristup informacijama od javnog znaaja se etiri godine primenjuje u praksi). S druge strane, zatita klasifikovanih podataka u velikoj meri ne funkcionie kako bi trebalo. Vladinim institucijama nedostaju osoblje i oprema kako bi se adekvatno bavile klasifikacijom podataka i informacija od javnog znaaja. Preporuke: Za dravnu upravu: Treba osigurati to da se nalazi i preporuke nezavisnih dravnih institucija sprovode, naroito u onim sluajevima u kojima se ove institucije za izvrenje proporuka potpuno oslanjaju na Vladu (kao to je to sluaj sa Poverenikom) ili na neki drugi organ. Za dravnu upravu: Treba osigurati to da nezavisne dravne institucije imaju vie materijala i ljudskih resursa kako bi efikasnije radile u okviru svojih ovlaenja, odnosno kako bi efikasnije vrile kontrolu i nadzor rada dravnih bezbednosnih aktera. Za Vladu: Treba usvojiti izmene i dopune Zakona o poverljivosti podataka kako bi u njega bila ukljuena zatita uzbunjivaa. Takoe, treba usvojiti relevantne sekundarne zakone kako bi se Zakon mogao sprovoditi. Za dravne institucije: Treba obezbediti adekvatnu obuku zaposlenih koji se bave informacijama od javnog znaaja. Za dravne institucije: Treba obezbediti relevantne (onako kako je to propisano relevantnim zakonom) informatore, koji e biti pravovremeno aurirani potrebnim informacijama. Za dravne institucije: Treba osigurati transparentnost Kancelarije Saveta za nacionalnu bezbednost i zatitu tajnih podataka. Za dravne institucije: Treba osigurati to da zaposleni koji se bave informacijama od javnog znaaja obavljaju samo tu dunost, a ne i ostale dunosti ukoliko im obim posla to nalae.
Srbija
Zakljuni izvetaj Transparentnost budeta
ocena:
2,5
Prioriteti budeta javno su predstavljeni, ali je prostor za ukljuivanje civilnog drutva i dalje ogranien. Potuju se rokovi koji su odreeni kalendarom budeta. Javnosti su dostupni finansijski planovi (predvianja prihoda i rashoda) svih aktera sektora bezbednosti, izuzev bezbednosnih i obavetajnih agencija. Oni koji donose odluke nisu pokazali interesovanje da graanima objasne kljune prioritete potronje. Zbog toga to Ministarstvo finansija (Odeljenje budeta, Odeljenje trezora, Odeljenje unutranje revizije) i DRI imaju ograniene ljudske i materijalne resurse, u praksi ne postoji kredibilan sistem praenja stepena izvrenosti budeta. Ne sankcionie se to to se obaveze ne ispunjavaju. Upravo se u veinu aktera uvodi institucija unutranje revizije. Nedostaju tri vana budetska dokumenta Poetni budetski bilans, Budet graana i Polugodinji izvetaj. To oteava nadzor vladinih trokova tokom godine. Efikasan nadzor dodatno je onemoguen injenicom da ministarstva moraju da se prebace na programski budet. Prva revizija dravnih finansija bila je prilino
302
Ocene
Srbija
Transparentnost javnih nabavki Dravne institucije sektora bezbednosti koje pozivaju na nabavke u sektoru odbrane i bezbednosti nisu u obavezi da objasne zbog ega su neki proces proglasile poverljivim. Meutim, objave nabavki koje se ne odnose na bezbednost objavljuju se na Portalu javnih nabavki, kao i u Slubenom listu. Ponuai dobijaju adekvatne informacije o procedurama i kriterijumima za odabir najboljeg ponuaa. Meutim, kompanije iz Srbije jo uvek su privilegovane, kao to je to sluaj i sa drugim zemljama koje nisu u EU. Formalno, ponuai su zatieni drugom i treom instancom (dva procesa koja su u toku na Administrativnom sudu). Ipak, procesi albi na drugoj instanci traju predugo. Ne postoji valjan sistem za nadziranje zavretka javnih nabavki. Ostaje nejasno kakvu ulogu u nabavkama ima Dravna revizorska institucija, jer ona niti odluuje o tome da li se u nekoj nabavci za uloen novac dobija roba odgovarajueg kvaliteta i namene, niti nadzire njeno okonanje. Preporuke Transparentnost budeta Ministarstvo finansija mora da pripremi, a onda i objavi Poetni bilans, Budet graana i Polugodinji izvetaj. Svi korisnici (ministarstva) moraju da se prebace sa linijskog na programski budet. Svi korisnici (ministarstva) moraju da obezbede i unutranju reviziju. Vlada Srbije i Narodna skuptina treba da odvoje dodatna novana sredstva za opremanje i poveanje broja zaposlenih u Dravnoj revizorskoj instituciji. Transparentnost nabavki Vlada i Narodna skuptina moraju dodeliti dodatne resurse za poveanje broja zaposlenih i opremanje institucija nadzora, najpre Komisije na drugoj instanci. Vlada treba da zavri strategiju za unapreivanje sistema javnih nabavki. Svi korisnici (ministarstva) moraju da ojaaju administrativne kapacitete i mehanizme koordinacije kako bi se smanjio opseg korupcije. Svi korisnici (ministarstva) moraju da usvoje interne procedure za nabavke male vrednosti. Mora se naglasiti uloga Dravne revizorske institucije, koja treba da bude arbitar u procenjivanju toga da li se za uloeni novac dobija roba odgovarajueg kvaliteta i namene.
303
ogranienog obima, jer je u obzir uzet nain upravljanja finansijama u samo 18 od gotovo 9.500 korisnika budeta.
Organizacije koje su uestvovale u projektu

Koordinatori projekta
BEOGRADSKI CENTAR ZA BEZBEDNOSNU POLITIKU (BCBP) Srbija Beogradski centar za bezbednosnu politiku (BCBP) nezavisan je nauno-istraivaki centar (think tank) osnovan 1997. godine radi javnog zastupanja nacionalne bezbednosti i bezbednosti ljudi koja je zasnovana na demokratiji i potovanju ljudskih prava. Radi na jaanju reformi u sektoru bezbednosti (RSB) i na bezbednosnoj integraciji drava Zapadnog Balkana u evroatlantsku zajednicu, stvarajui inkluzivno i na znanju zasnovano okruenje bezbednosne politike. Postie ove ciljeve istraivanjima, javnim zastupanjem, edukacijama, okupljanjem relevantnih zainteresovanih strana i stvaranjem mree prilika.
Videti: www.bezbednost.org
Belgrade Centre for Security Policy
enevski centar za demokratsku kontrolu oruanih snaga (DCAF) vajcarska enevski centar za demokratsku kontrolu oruanih snaga (DCAF) promovie dobro upravljanje i reformu sektora bezbednosti. Centar sprovodi istraivanje o dobrim praksama, podstie razvoj odgovarajuih normi na nacionalnom i meunarodnom nivou, predlae politiku, te prua savete i programe pomoi u zemlji. Partneri DCAF-a su vlade, parlamenti, civilno drutvo, meunarodne organizacije i akteri sektora bezbednosti, kao to su policija, sudstvo, obavetajne agencije, granine, slube i vojska.
Videti: www.dcaf.ch
304
Analitika (ANALYTICA) Makedonija Analitika (Analytica) jeste nauno-istraivaki centar (think tank), odnosno neprofitna i nezavisna institucija, koja se bavi analizom politike i ije je sedite u Skoplju. Cilj joj je podsticanje trajnog poboljanja demokratije i upravljanja u Makedoniji i drugde na podruju Jugoistone Evrope. Sprovodi istraivanja i zastupanje u okviru etiri programska podruja: bezbednost, EU integracije, energetika i dravna uprava. Rezultati istraivanja ukljuuju izvetaje o politici, brifinge o politici, knjige, biltene, urnal (Analytical) i druge povremene proizvode, a svi su objavljeni na internet-stranici Analitike.
Videti: www.analyticamk.org
BEOGRADSKI CENTAR ZA BEZBEDNOSNU POLITIKU (BCBP) Srbija Beogradski centar za bezbednosnu politiku (BCBP) nezavisan nauno-istraivaki centar (think tank), osnovan 1997. godine radi javnog zastupanja nacionalne bezbednosti i bezbednosti ljudi koja je zasnovana na demokratiji i potovanju ljudskih prava. Radi na jaanju reformi u sektoru bezbednosti (RSB) i bezbednosnoj integraciji drava Zapadnog Balkana u evroatlantsku zajednicu, stvarajui inkluzivno i na znanju zasnovano okruenje bezbednosne politike. Postie ove ciljeve istraivanjima, javnim zastupanjem, edukacijom, okupljanjem relevantnih zainteresovanih strana i stvaranjem mree prilika.
Videti: www.bezbednost.org
Belgrade Centre for Security Policy
CENTAR ZA DEMOKRATIJU I LJUDSKA PRAVA (CEDEM) Crna Gora Centar za demokratiju i ljudska prava (CEDEM) nevladina je organizacija osnovana kao neprofitna asocijacija graana kako bi unapredila i proirila svest o vanosti uspene i pravilne demokratske tranzicije. Aktivnosti CEDEM-a ukljuuju istraivanja, praenje i analizu procesa tranzicije. Cilj joj je da utie na proces tranzicije u Crnoj Gori, da doprinese jaanju civilnog drutva i demokratizaciji u celini.
Videti: www.cedem.me
305
PARTNERI U ISTRAIVAKOM KONZORCIJUMU
CENTAR ZA SIGURNOSNE STUDIJE (CSS) Bosna I Hercegovina Centar za sigurnosne studije (CSS) osnovan je 2001. godine i nalazi se u Sarajevu. On je nezavisna istraivaka organizacija, kao i organizacija koja se bavi edukacijom i obukom, a posveena je pokretanju informisane debate o pitanjima bezbednosti i promovisanju i odravanju demokratskih pitanja i procesa u unutranjoj i spoljnoj politici u Bosni i Hercegovini i u regionu Jugoistone Evrope.
Videti: www.css.ba
KOSOVSKI CENTAR ZA BEZBEDNOSNE STUDIJE (KCBS) Kosovo Kosovski centar za bezbednosne studije (KCBS) predstavlja nevladin i neprofitan nauno-istraivaki centar (think tank) osnovan 2008. godine radi razvijanja istraivakih studija u sektoru bezbednosti. Sprovodi istraivanja i organizuje konferencije i seminare u okviru onih podruja koja su u vezi sa bezbednosnom politikom, vladavinom prava, pravdom i praenjem sektora bezbednosti. Aktivnosti KCBS-a doprinose jaanju principa demokratskog nadzora bezbednosnih institucija u Republici Kosovo.
Videti: www.qkss.org
INSTITUT ZA DEMOKRATIJU I MEDIJACIJU (IDM) Albanija Institut za demokratiju i medijaciju (IDM) jeste nezavisna, nevladina organizacija, osnovana u novembru 1999. u Tirani, Albanija. Radi na jaanju albanskog civilnog drutva, kao i na praenju, analizi i omoguavanju procesa evroatlantskih integracija te zemlje. Pomae jaanju dobrog upravljanja i kreiranju inkluzivne politike. Ostvaruje svoje ciljeve ekspertizom, inovativnim politikim istraivanjima, analizom i politikim opcijama zasnovanim na proceni.
Videti: www.idmalbania.org
INSTITUT ZA MEUNARODNE ODNOSE (IMO) Hrvatska Institut za meunarodne odnose (IMO) svojim interdisciplinarnim naunim i strunim radom doprinosi primenjenom istraivanju i debati o savremenim ekonomskim, politikim i drutvenim pitanjima od globalnog znaaja, te razvoju Republike Hrvatske u meunarodnom okruenju.
Videti: www.imo.hr
306

2012 Almanah o Nadzoru Sektora Bezbednosti Na Zapa

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

2012 Almanah o Nadzoru Sektora Bezbednosti Na Zapa

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

Srbija Bosna i Hercegovina Hrvatska

Beogradski centar za bezbednosnu politiku

Beogradski centar za bezbednosnu politiku

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

Studije sluaja po zemljama

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

ta treba oekivati od ovog Almanaha

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

Studije sluaja po zemljama

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

2. Ustavna i politika scena

3.1. Izvrna vlast

Dravna obavetajna sluba

Oruane snage Vojna obavetajna sluba

Jedinica za finansijske podatke Generalni carinski direktorat

Zatvorska policija Sluba unutranje kontrole zatvorskog sistema

Sluba unutranje kontrole Ministarstva unutranjih poslova firme

Generalni poreski direktorat

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

3. Kontrolna i nadzorna tela

3.3. Nezavisne nadzorne institucije

4. Kontrola i nadzor Oruanih snaga

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

4.2. Izvrna kontrola i nadzor

4.3. Parlamentarna kontrola i nadzor

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

4.4. Nezavisna nadzorna tela

4.4.1. Narodni advokat

4.4.2. Vrhovna dravna revizorska institucija

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

4.5. Sudska kontrola i nadzor

5. Kontrola i nadzor policije

5.2. Izvrna kontrola i nadzor

Kontrolie rad Dravne policije posredstvom parlamentarnih odbora.

Donosi odluku o organizaciji, funkcionisanju i kriterijumima za korienje posebnih operativnih struktura

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

5.3. Parlamentarna kontrola i nadzor

5.4. Nezavisne nadzorne institucije

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

250 Narodni advokat 150 Albanska sluba unutranje kontrole

50 0 2006. 2007. 2008. 2009. 2010.

23 Novi Narodni advokat nije naimenovan od 2009. godine.

5.6. Javni nadzor

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

5.5. Sudska kontrola i nadzor

6. Kontrola i nadzor obavetajnih slubi

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

6.2. Izvrna kontrola i nadzor

6.3. Parlamentarna kontrola i nadzor

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

6.4. Nezavisne nadzorne institucije

6.5. Sudska kontrola i nadzor

6.6. Javni nadzor

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

7.1. Oruane snage

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

7.3. Obavetajne slube

8.3. Obavetajne slube

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu

Almanah o nadzoru sektora bezbednosti na Zapadnom Balkanu