Sukob Interesa I Pitanje Odgovornosti U Ustavnoj Demokraciji

Arsen Bai
UDK 342.4:342.34
Izvorni znanstveni lanak
Rukopis prihvaen za tisak 16. prosinca 2012.
SUKOB INTERESA I PITANJE ODGOVORNOSTI

U USTAVNOJ DEMOKRACIJI
U suvremenim ustavnim demokracijama konflikt interesa nalazi se u
samom ishoditu zloupotrebe vlasti politiara i javnih dunosnika s ciljem
ostvarivanja privatne koristi. Neovisno od ue ili ire definicije njihovih osobnih interesa, suvremena drava ustavnodemokratskog postanja nastoji tom
izazovu odgovoriti tako to radi sprjeavanja konflikta interesa racionalizira i
legalizira razliite institucionalne mehanizme. U tom su smislu odgovarajue
kontrole i provjere (checks & balances) radi sprjeavanja sukoba interesa potrebne u svim demokracijama. U tekstu se izlau osnovne postavke teorije odgovornosti na kojima poiva ustavnodemokratska drava suvremenog postanja.
Primjeri koji se navode, meu kojima i sluaj hrvatskog Zakona o sprjeavanju
sukoba interesa ilustracija su shvaanja potrebe demokratske kontrole vlasti, te
nunosti postojanja racionaliziranih i razliitih ustavnih i zakonskih sredstava kontrola i provjera nositelja vlasti.
Kljune rijei: ustavna demokracija; predstavnitvo; odgovornost; sukob
interesa
Odgovorna vlada znai da upravljai vjeruju da su odgovorni narodu

kojim vladaju i da narodni interes stavljaju iznad vlastitog.
F. Fukuyama1
1. Uvodna napomena
Stara ideja da se od upravljaa i javnih slubenika oekuje djelovanje iskljuivo u javnom interesu, odnosno u interesu drave oblikovana je na samom poetku modernog industrijalizma. Ta se ideja pojavljuje u sklopu vie teorija o
ekonomskom i politikom ovjeku novog doba i koje izmeu ostalog ilustriraju vanost svih onih situacija u kojima se pojedinac odupire ili odustaje od
sudjelovanja u procesu odluivanja zbog sukoba interesa. Takva je npr. teorija
Johna Stuarta Milla koja govori o tome da pojedinac djeluje radi toga da bi sebi
1
''Accountable government means that the rulers believe that they are responsible to the people they
govern and put the people's interests above their.'' Usp. Fukuyama, Francis, 2011. The Origins of Political Order From Prehuman Times to the French Revolution, Profile Books, 321.
177
Rad Hrvat. akad. znan. i umjet. Razred za dru. znan. 49=512(2012) : 177-202
Arsen Bai: Sukob interesa i pitanje odgovornosti u ustavnoj demokraciji
pribavio najvee mogue blagostanje i da u tom cilju koristi sve dostupne informacije o svekolikim mogunostima i ogranienjima. Za J. S. Milla ogranienja su
prije svega zakoni koji drutvo dre na okupu (sub lege libertas). Zakoni su jamstvo da interesi pojedinca nee prevladati i poraziti interese drutva. Ipak, zbog
izraenog samo-interesa Millovog ekonomskog pojedinca, snano se zadralo
uvjerenje o tome da se djelovanje pojedinca treba kontrolirati neovisno o asnosti njegovih namjera . Ilustracije irih povijesnih politiko-pravnih trendova
mogu naravno biti i neke druge doktrine. S druge strane, za ovo je podruje od
posebne vanosti iskustvo drava s velikim vojnim ambicijama, poput Engleske
u 18. stoljeu, te Bismarckove i Hitlerove Njemake u 19. i 20. stoljeu, koje su za
ostvarivanje svojih ambicija trebale efikasnu i relativno nekorumpiranu civilnu
slubu. U procesu konstitucionalizacije i demokratizacije dravna vlast i njen
aparat postaju odgovorni javnosti, jer narod kao suveren poinje preko izbornog prava i glasakih kutija inzistirati na zahtjevu da politiari i slubenici djeluju u javnom interesu, a ne za svoj vlastiti probitak odnosno (osobni) interes.2
Meutim, koruptivni potencijal vlasti prati dravu od njenog nastanka, pa stoga
ne udi velik interes da se pronikne u izvore i oblike te njene tamne strane3. A
u toj tamnoj strani vlasti jedan od najznaajnijih izvora brojnih deformacija i
zloupotreba jest sukob interesa (conflict of interests).
U suvremenoj je ustavnopravnoj i politolokoj literaturi ve odavno stvoren
konsenzus da je upravljanje konfliktom interesa od kritinog znaaja za sprjeavanje korupcije. U tom smislu vie je nego potrebno razumijevanje prirode
i oblika onih snaga koje doprinose njegovoj pojavi. Pitanje je vano prije svega
zato jer ukazuje na nunost razvijanja vrstog institucionalnog i legalnog okvira za dobru i postojanu praksu ograniavanja i eliminiranja tetnih posljedica
sukoba interesa, koji se moe shvatiti kao svaku onu situaciju u kojoj pojedinac
moe eksploatirati profesionalni ili slubeni kapacitet za osobnu korist4. Povijest
2
Lankester, Tim., 2007, Conflict of Interest;: A Historical and Comparative Perspective, University of
Oxford, 10 et passim.
U svojoj posljednjoj knjizi F. Fukuyama posebno prati genezu formalne odgovornosti koja se vezuje uz razvoj suvremene ustavnosti: ''Formalna odgovornost je proceduralna: drava pristaje da
se podvrgne odreenim mehanizmima koji ograniavaju njenu mo da radi ono to hoe. Takve
procedure (koje se obino formuliraju u ustavima) na ultimativan nain doputaju graanima drutva da smijene itavu vladu zbog kanjivih djela, nekompetencije i zloupotrebe vlasti. Danas su
dominirajui oblik proceduralne odgovornosti izbori, po mogunosti viestranaki izbori s opim
pravom glasa. Meutim, proceduralna odgovornost nije ograniena samo na izbore.'' Usp. Fukuyama, Francis, 2011. The Origins of Political Order From Prehuman Times to the French Revolution, Profile
Books, 300.
''Korupcija je konana faza konflikta interesa. Moe se rei da svi sluajevi korupcije ukljuuju sukob interesa, ali u obrnutom sluaju to nije uvijek tako. K tome, korupcija najee znai kazneno
djelo; sukob interesa ukljuuje u sebi iroki krug razliitih tipova ponaanja, ali veina takvih djela
178
pokazuje da se ovjeanstvo suoava s pitanjem sukoba interesa od najranijih

dana. Prije vie od 2000 godina Kalpurnija - supruga Julija Cezara - navodno
je insinuacije o zloupotrebama svoje pozicije odbacivala rijeima tvrdnjom da
supruga rimskog Cara mora biti iznad svih pritubi. Rije je o staroj i perzistentnoj problematici, koja dotie pitanja dobre vladavine i estite i neokaljane
vlade, pa je zbog toga relevantna jo i danas a takva bi trebala biti i na vijeke
vjekova.5
Danas se u najveem broju zemalja i jurisdikcija uzima da sukob interesa
postoji onda kada se javni interesi ili vrijednosti kompromitiraju privatnim interesima. Vijee Europe dri da konflikt interesa proizlazi iz situacije u kojoj javni
slubenik ima privatni interes koji je takav da utjee, ili e utjecati na neovisnu i
objektivnu izvedbu njegovih slubenih ovlasti.6 Ukoliko se ne prevenira, konflikt interesa moe dovesti do niza tetnih djela, poevi od zloupotrebe vlasti
pa do nastojanja da se opstruira pravosue, odnosno do kriminalnog prisvajanja javnih dobara radi privatne koristi. U svakom sluaju, potreba za efikasnim
anti-koruptivnim instrumentima postaje danas sve vaniji dio meunarodnog
i europskog prava, ali je njihov prirodni okoli zapravo vladavinski aparat
ustavnodemokratske drave koja mu je i tijekom protekla dva i pol stoljea dala
posebnu ulogu i funkciju. No, ti se instrumenti, naposljetku mogu razumjeti i
kao refleks sloene problematike predstavnikog sustava, njegove geneze, smisla
i ciljeva te njegovog arsenala u kojem koncept odgovornosti zauzima sredinje
mjesto. Iskustvo je pokazalo da razliite ustavne i zakonske odredbe uspostavljaju razliite tipove politike i druge odgovornosti. One se, prvo, mogu razumjeti
kao dokaz sveobuhvatne ustavne predanosti telosu vladavine veine, te drugo,
kao vid zatite od vlastite reprezentativne vlade, kojom zatitom narod preko
politike i druge odgovornosti zapravo prije svega titi vlastitu slobodu. U ovom
tekstu ocrtavamo konture jednog takvog pogleda na odgovornost, slobodu i
ustav7 kako bismo u njegovom svjetlu pokuali razumjeti jo jednu recentnu
5
6
se ne klasificira kao kazneno djelo.'' Usp. Carney G.,1998, Conflict Of Interest: Legislators, Ministers
and Public Officials, Source book, 1998; Palidauskaite J., 2008, Prevention of Conflict Of Interest In Three
Baltic States, 2008, 121-126; Peele, G. & Kaye, R, 2006, Regulating Conflict Of Interest. Securing Accauntability in Modern States UNAM, Mexico 2006, 2

Pangestu, M.E., 2008, Managing Conflict of Interest Frameworks, Tooles and Instruments for Preventing,
Detecting and managing Conflict Of Interests, XXXI et passim.
Vlassis, D., 2008, The UN Convention against Corruption (UNCAC): A Fundamental Tool To Prevent Conflict Of Interest, u Managing Conflict of Interest Frameworks, Tooles and Instruments for Preventing,
Detecting and managing Conflict Of Interests. 5 et passim.
Morgan E.S., Inventing the People : The Rise of Popular Sovereignity in England and America ;
u Brown, R.L., 1998, Accountability, Liberty and the Constitution, u Columbia Law Review, Vol. 48,
April, 1998, No. 3., p. 531-579. koji koristi Morganovu knjigu kao glavni izvor svojih pogleda o ra-
179
hrvatsku kontroverzu. Rije je o situaciji nastaloj nakon posljednje novele zakonskih odredbi o sukobu interesa, odnosno kontekstu koji jo jednom omoguuje
propitivanje smisla, karaktera i potrebe za postojanjem razliitih i uinkovitih
oblika odgovornosti nositelja javnih funkcija, i u kojemu se je na izravan nain
postavilo pitanje smisla i karaktera mogue kontrole ustavnosti zakonskih odredaba o sukobu interesa.8
2. Veza predstavnikog sustava i odgovornosti
Suvremeno istraivanje teorije i prakse odgovornosti izmeu ostalog ide i

smjerom u kojemu se nastoji odoljeti izazovima sirenskog zova narodnog suvereniteta kao temelju ustavne misli.9 Nije dakle smisao i cilj ustavnosti puki
majoritarizam, niti je politika odgovornost tek pogodovanje vladavini veine.
Odgovornost se prije svega treba razumjeti kao sredstvo kojim se minimalizira rizik tiranije od strane vlade. Odgovornost pritom slui navedenom cilju na
dva naina: prvo, zloupotrebu vlasti narod kontrolira na izborima, narod je detektira i sankcionira (tradicionalna majoritarna kontrola tiranije), drugo, kada
veina noena impulsom tiraniziranja staje iza politike strukture otvaraju se
mogunosti djelovanja sudbene grane vlasti (protuveinska kontrola). Dakako,
vladavina veine je krucijalni element vjere (article of faith), sidro demokratskog
legitimiteta koje slui razlogu slobode, a ne njenom suavanju. Svekoliku sloenost opredjeljivanja za jedan ili drugi oblik kontrole najpreciznije nam pokazuje
englesko i ameriko iskustvo prihvaanja i kritike majoritarne paradigme i odgovornosti kao sredinjeg elementa legitimiranja modernog javnog prava.
2. 1. Razlike u razvoju engleskoga i amerikog predstavnikog sustava
Amerike kolonije su naseljavane u vrijeme kada je Engleska jo poznavala

boansko pravo kraljeva, to znai da su kolonije bile izravno pod kraljevskim
ovlastima i upravom. U kolonijama parlament nije bio u poziciji da bude bilo kakav medijator. Apstraktna i udaljena priroda kraljevih ovlasti je na amerikom
tlu rano poticala znaajniju mjeru participacije naroda nego to je to bio sluaj
u Engleskoj. Zato su doseljenici i nakon Mayflowera neposredno meu sobom
zvoju problematike odgovornosti nositelja javnih funkcija u amerikoj ustavnosti. Ista su stajalita u
naem radu temeljna podloga osvjetljavanju veze predstavnikog sustava i koncepta odgovornosti
unutar suvremene ustavne demokracije.
Zakon o sprjeavanju sukoba interesa u obnaanju javnih dunosti, Narodne novine, broj 163/03,
94/04, 48/05, 141/06, 60/08, 38/09 i 92/10 (u daljem tekstu: Zakon).
Brown, R.L., 1998, 532.
180
dogovarali odreene uvjete pod kojima su eljeli ivjeti. Iako su takvi uvjeti
kasnije potvrivani kraljevskim poveljama, bilo je vano da su oni poticali iz
naroda. Ta je injenica bila vana jer se je takvim stanjem stvari naglaavala ona
prolost u kojoj ljudi nisu bili u poziciji potpisivanja takvih uvjeta. Da bi se ublailo potekoe i kaos koji je nuno pratio vladavinu londonskog Parlamenta nad
udaljenim kolonijama koje veina zastupnika nije nikada ni vidjela, kraljevski
kolonijalni guverneri su organizirali sistem lokalnih predstavnikih skuptina.
Vladari su davali nove koncesije kako bi se na ameriki kontinent privukli novi
doseljenici, a takvi su dokumenti redovito ukljuivali reprezentativne skuptine
i odreena ogranienja vlasti kao znakove kraljeve dobre volje. Zastupnici su
djelovali kao i u Engleskoj, dakle bili su nositelji autoriziranih glasakih ovlasti,
to je bio supstitut za nezgodne narodne skupove. Kao i u Engleskoj i ovdje su
zastupnici imali ulogu podanika a ne vladara. Dok je u Engleskoj tijekom prve
polovice XVII. stoljea Parlament kao opozicija kralju poeo ultimativno zahtijevati svekoliku vlast, u Americi su predstavnike skuptine ostale podreene
engleskom kralju i njegovim guvernerima. Predstavnici su bili u stanju zadrati
svoju poziciju protektora naroda protiv kraljevskog autoriteta jer za sebe nisu
zahtijevali svekoliku vlast. U tom smislu u Americi nije bilo enigme o tome jesu li
oni koji se predstavljaju kao narod istodobno i njegovi tlaitelji.10
Zadravajui prirodu podanika, predstavnici su na sebe gledali kao na povjerenike naroda putem kojih je prema vladajuoj praksi narod izravno dobivao
instrukcije. Tako je npr. kako to navodi E. S. Morgan najmanje 49 gradova
iz Massachusettsa instruiralo svoje predstavnike da se 1765. godine usprotive Stamp Actu. Lokalna priroda predstavnika i njihova uloga podanika bila je
posebno znaajna zbog udaljenosti vladara od kolonija. Dakako, retorika koju
su koristili ameriki predstavnici u protivljenju vladavini Parlamenta isticala
je stajalite da legitimacija same reprezentacije zavisi od veze predstavnika s
njegovom lokalnom zajednicom. Taj je argument jaao poziciju amerikih reprezentativnih skuptina pod vladavinom kralja, jer su one bile geografski bliske sa
svojim konstituentima, za razliku od beskonano udaljenog Parlamenta. Na kraju su ameriki predstavnici odbili svoju ulogu kraljevih podanika, kao to je to
10
U poetku su predstavnici slijedili naredbe Kralja. Tijekom prve polovice 17. stoljea kada je Parlament ojaao toliko da se suprotstavi monarhu, to se shvaanje promijenilo utoliko to su predstavnici sada isticali zahtjev kako oni dre vlast naroda (rije je o apstrakciji koja je oznaavala itavo
kraljevstvo) u opoziciji prema kralju. Prema E. S. Morganu ne bi bilo nikakvo pretjerivanje kazati da
su predstavnici izmislili suverenitet naroda kako bi ga zahtijevali za sebe, kako bi opravdavali
svoj vlastiti otpor - a ne pojedinani ili kolektivni otpor svojih konstituenata, formalno suverenom
kralju. Narodni je suverenitet bio instrument pomou kojega su predstavnici sebe uzdigli na maksimalnu distancu iznad partikularne grupe ljudi koja ih je birala. Morgan E.S., Brown, R.L., 1998,
560.
181
stoljee ranije uinio engleski Parlament, te su preuzeli svu vlast za sebe. Nakon
to je prvo Deklaracija o neovisnosti (1776.) odbacila pravo kralja i Parlamenta na
vladavinu nad kolonijama, sada su se predstavnici suoili s naglom transformacijom iz podanika u upravljae. U tom su trenutku bili prisiljeni napustiti svoja
ranija gledita da predstavnici svoj legitimitet deriviraju jedino iz vlastite identifikacije sa svojim posebnim jedinicama, to je bio snaan argument protiv parlamentarne kontrole nad kolonijama. Za Morgana se ovdje radilo o dalekosenom
projektu jer je problem koji se je sada pojavio, bio dvostruk: prvo, trebalo je u
ime naroda postaviti granice djelovanju narodnih predstavnika, i drugo, trebalo
je ako je to bilo mogue proiriti viziju samih predstavnika, ali bez uklanjanja
lokalnog, subjektivnog karaktera koji je od njih inio predstavnika.11
U Engleskoj su, prema R. L. Brownu, Levelleri barem teorijski ponudili nain
kako za djelovanje naroda neovisno od njegove vlade, tako i za njeno ograniavanje.12 Meutim, narod je u Engleskoj odbio taj napor i priklonio se onom razumijevanju suvereniteta koje je izjednailo upravljae s narodom. Svekolika vlast
koju je narod trebao dati bila je dodijeljena vladi, a vlada je bila slobodna koristiti
tu vlast kako je htjela neovisno od naroda. Meutim, amerike su kolonije s razliitom genezom, faktino i filozofski, sve do Amerike revolucije iskazivale volju
da naprave razliku izmeu naroda i vlade koja ga je trebala predstavljati. Amerikanci su trebali pokazati da narod moe djelovati neovisno o svojoj vladi kad
god ona iznevjeri njihovo povjerenje. U ustavnim raspravama izmeu Federalista
i Antifederalista pobjedu je iznio argument potonjih po kojemu vlada i narod ne
mogu biti jedno te isto bez obzira koji se oblik narodnog suvereniteta zastupa.
Ta je identifikacija u svakom pogledu bila opasna. Protiv nje je snano govorilo
iskustvo. Tako su Amerikanci u svom federalnom Ustavu (1787.) implementirali
onaj oblik strategije koju su jo ranije zastupali Levelleri, osmislivi Vladu s ogranienim ovlastima i doputajui narodu da zadri onu mjeru suvereniteta koja
e mu biti dovoljna da ostvari pretpostavke takvog koncepta.13
Jedinstvenost strukture amerike vlade bila je u tome to ona nije podijelila
svekoliku vlast izmeu zakonodavne, izvrne i sudbene grane vlasti. Granama
dravne vlasti dodijeljeni su samo dijelovi delegirane vlasti to znai da je narodu uvijek ostala uloga onoga koji nadgleda itav sustav. To znai da ukoliko je
11
Morgan E.S., Brown, R.L., 1988, 564.
12
13
Leveleri su bili politiki pokret za vrijeme engleskog Graanskog rata koji je zagovarao narodni suverenitet, birako pravo, jednakost pred zakonom, vjersku toleranciju... o emu svjedoi povijesno
znaajni dokument Agreement of the People. Najznaajniji predstavnici pokreta su John Lilburne, Richard Overton, William Walwyn, i drugi. Usp. Columbia Encyclopedia, (6th ed.) New York, Columbia
Uniersity Press, 2001-2007, v. http://www.bartleby.com/65/le/Levelers.html
Brown, R.L., 1998, 565.
182
egzekutiva odbijala izvravati odluke suda, ili ukoliko je legislatura pokuavala

kazneno goniti lanove sudbene vlasti bez zakonite odluke, narod je jo uvijek
stajao izvan takvih akcija te je o njima mogao donositi odluke upravo temeljem
one politike vlasti koja mu je ostala u rukama. Taj se kapacitet prije svega odnosio na uvjerenje da su izabrani dunosnici odgovorni za svaku povredu narodnog povjerenja. U tom su smislu odgovornost predstavljala
sredstva kojima itav narod stoji naspram vlasti, i kojima se, u svim svojim
segmentima ostvaruje dogovor naroda sa njegovom vladom. Ona nije osmiljena samo kao sredstvo za implementaciju narodnih elja u pitanjima ordinarne
vladavine, niti je stvorena radi eliminiranja odluke koja se oekuje od izabranih predstavnika. Rije je o sredstvu kojim se ostvaruje povjerenje dodijeljeno
predstavnicima. U tom smislu odredbe o odgovornosti ne uspostavljaju ustav
koji maksimalizira njegove preferencije, ve te odredbe omoguuju ustav koji
minimalizira tiraniju.14
2.2. Izvori ustavnog ureivanja odgovornosti kao sustava zatite slobode.
Amerika debata o prirodi odgovornosti trajala je prije, za vrijeme i nakon

usvajanja i ratifikacije Ustava iz 1787. godine. U tim su raspravama pojmovi slobode i tiranije mijenjali znaenja koja su zapravo reflektirala promjenu u razumijevanju reprezentacije. Sloboda se je nekad razumijevala kao pravo naroda
da participira, uzme udjela u vlasti. No, uspostavom ustavne vlade sloboda se je
poela naglaavati kao personalna ili privatna, ona se je ticala zatite individualnih
prava protiv svakog zadiranja dravne vlasti, posebno zadiranja zakonodavne vlasti - tijela koje su Whigovci tradicionalno veliali kao ekskluzivni narodni repozitorij javne slobode i sigurnog sredstva obrane njihovih privatnih sloboda.15
Tiranija se razumjela kao vladina zloupotreba vlasti ak i od strane reprezentativne vlade koja je djelovala na temelju elja veine svojih konstituenata.
Glavna obrana protiv tiranije postale su prije institucionalne strukture nego
popularna participacija. U tom je smislu osmiljavanje same vlade dobilo novu
svrhu. Vlada je umjesto pukog zagovaranja kolektivne sree naroda bila sada
zamiljena da titi osobnu slobodu graana, njihovo vlasnitvo, ponekad i protiv
javne volje. Prema rijeima Jamesa Madisona cilj vlasti je pravda, a ne srea ili prosperitet, i to pravda kao odsustvo dravne represije. To je cilj civilnog
drutva.16 A povijesno iskustvo, prije i nakon usvajanja Ustava SAD, podupire
14
Brown, R.L., 1998, 568.
15
16
Wood, G.S., Brown, 1998, 569.
J. Madison, Federalist, No. 51., cit pr. Brown, R.L., op. cit. p. 570.
183
zakljuak da je odgovornost dravnih slubenika narodu predstavljala jednu od

struktura koja je uz diobu vlasti, federalizam, kontrole i provjere sluila ostvarenju toga cilja. Izborna odgovornost kao sredstvo za administriranje posljedica
za povrede javnog povjerenja, za iskorjenjivanje korupcije, za ograniavanje zadiranja i irenja ekscesivne vlasti sve su to transgresije koje su na ultimativan
nain ugroavale slobodu naroda. U tom smislu odgovornost je predstavljala
strukturalni pojam kontrole kojoj je konani razlog bio sloboda. Konane implikacije ustavne strukture koja je bila osmiljena tako da selekciju i uklanjanje
dravnih slubenika ostavi u rukama naroda sadrane su i u modelu koji oslobaa suce od potrebe za isprikom u njihovoj obvezi interpretiranja Ustava, te
potie svijest da djeluju u institucionalnoj strukturi koja je i zamiljena radi toga
da osigura primjerenu okolinu takvom djelovanju strukturu koju ustavna demokracija ultimativno podupire.17
Upravo je ameriko iskustvo sa sudbenim nadzorom (judicial review) dalo snani
poticaj kasnijem razvoju i usponu suvremenog i jakog ustavnog sudstva. Ono je
svojim instrumentima, posebno kontrolom ustavnosti zakona, postalo snano jamstvo ustavnih vrednota meu kojima sloboda, jednakost i vladavina prava s odgovornou onih koji su zadueni za njihovo ostvarivanje zauzimaju prvo mjesto.
3. O potrebi regulacije sukoba interesa kao doprinosu
jaanju ustavno demokratskog konstitucionalizma
U suvremenim se ustavnim demokracijama konflikt interesa nalazi u samom

ishoditu zloupotrebe vlasti politiara i javnih dunosnika s ciljem ostvarivanja
privatne koristi. Neovisno od ue ili ire definicije njihovih osobnih interesa, suvremena drava ustavnodemokratskog postanja nastoji tom izazovu odgovoriti
tako to radi sprjeavanja konflikta interesa racionalizira i legalizira razliite institucionalne mehanizme. U tom su smislu odgovarajue kontrole i provjere (checks
& balances) radi sprjeavanja sukoba interesa potrebne u svim demokracijama. U
razvijenim ustavnim demokracijama koje karakterizira drutveno bogatstvo s
multifunkcionalnim i pluralnim izvorima (resource-rich democracy) kontrole i provjere postaju sve vanije. Upravo zbog toga to su takvi izvori u stanju osigurati
daleko vie podataka od puke porezne prijave politiari se opiru jaim kontrolama i provjerama. U manje razvijenim demokracijama niska razina prihodovnih
izvora takoer ohrabruje politiku korupciju. Konflikt glede izvora bogatstva je
daleko intenzivniji. Razliite grupe u natjecanju za takve izvore mogu sebe organizirati uzdu etnikih, religijskih ili klasnih linija. Budui da izvori nisu dovoljni
17
Brown, R.L., 1998,. 571. Usp. Fukuyama, F., 2011, 322 -436.
184
kako bi se javne usluge osigurale svima koji na njih imaju pravo, te grupe radi
osiguravanja povoljnijih pozicija u procesu osiguranja usluga, poslova i ugovora
daleko lake utjeu i korumpiraju one koji odluuju (politiare).
Najei institucionalni mehanizmi kojima drava i civilno drutvo nastoje
sprijeiti konflikt interesa u kojima se osobni interesi kompenziraju na raun
drutvenog bogatstva su sljedei: imenovanja i promoviranja na temelju zasluga, integriteta pojedinca; adekvatna kompenzacija: jasna pravila za rjeavanje
specifinih sukoba interesa (npr. deklariranje interesa u sluaju da dunosnik
ima osobni interes) i osiguranja etinog ponaanja u najopenitijem smislu (npr.
natjecanje prilikom javnih natjeaja); dobro upravljanje kako bi se osigurala suglasnost s propisima; altruistiko vodstvo; legalni okvir koji djeluje kao brana i kazna poiniteljima; kontrola koju obnaa legislatura; kontrole od strane
organizacija civilnog drutva; zatita zvidaa; propisi o slobodi informacija
koji omoguuju javni pristup internim dokumentima vlade; neovisna sredstva
informiranja koja istrauju zloupotrebe vlasti.
Gore spomenuta sredstva za kontrolu sukoba interesa bit e efikasnija ukoliko: neformalne drutvene norme, pravila ponaanja i obiaji podupiru formalne
propise; ukoliko u javnom ivotu postoji altruizam i elja da se slui u javnom
interesu; ukoliko su neformalne veze izmeu privatnog sektora i politiara relativno ogranienog karaktera; dominantni etiki sistem podupire individualno
potenje i integritet; postoje jake civilne vrednote, naglaavanje povjerenja i lojalnosti relevantnom politikom tijelu ili organu za koje politiar ili dunosnik
radi; postoji podupirui kulturni okvir (okviri koji govore o oekivanim ponaanjima pojedinca prema obitelji, materijalizmu drutva, itd.); postoji uinkovitosti
koja donosi ugled; postoje pravila i kontrole koje politike lidere i dunosnike
dre na oku; ukoliko su podaci o vladavini u dravi relativno uspjeni.18
Na fundamentalne instrumente za uinkovito upravljanje situacijama koje
su u okolnostima suvremene ustavnodemokratske drave potencijalno ili stvarno bremenite sukobom interesa, posebno je ukazivala Organizacija za ekonomsku
suradnju i razvoj (OECD). Za istaknuto pitanje su od posebnog znaaja sljedea
naela: transparentnost, integritet, legitimnost, potenje, odgovornost i uinkovitost. OECD naglaava potrebu za mjerama o sukobu interesa zajedno s jasnim
pravcima djelovanja. Izmeu takvih opcija za pozitivno razrjeenje sukoba interesa naglaavaju se sljedee strategije: likvidacija interesa koju ima javni dunosnik; sprjeavanje javnog dunosnika da se ukljuuje u proces odluivanja
koji ga se tie; restrikcija pristupa javnom dunosniku glede odreenih infor18
Lankester, T.,2007, Conflict of Interest: A Historical and Comparative Perspective, 15, http://www.oecd.
org/dataoecd/5/31/ 39368062.pdf
185
macija; transfer dunosnika na ne-konfliktnu poziciju; reorganiziranje dunosti

i odgovornosti javnih dunosnika; ostavka javnog dunosnika s funkcije koja ga
optereuje kapacitetom sukoba interesa; ostavka na javne dunosti. Mjere glede
sukoba interesa mogu se pritom temeljiti koliko na propisima (zapravo detaljnim smjernicama) toliko i na vrijednostima.19
3.1. Komparativni pregled kontrolnih sustava
U komparativnoj perspektivi ustavnodemokratske drave su prole dramatinu evoluciju kontrolnih sustava. Meutim, postoje zemlje u kojima je razvoj
kontrolnih mehanizama uz razvijenu kulturu podrke osigurao danas relativno
rijetke situacije zloupotrebe javne pozicije za personalnu ili partijsku korist.
3.1.1. Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Sj. Irske
U 20. stoljeu vlast je na nacionalnoj i lokalnoj razini postajala sve transparentnija. Vladine odluke postajale su sve otvorenije kontroli javnosti, izborno
tijelo postajalo je sve zainteresiranije, a mogunosti za politiare i dunosnike
da osiguraju personalnu, partijsku ili neku drugu korist su sve ogranienije.
Britanija se openito smatra jednom od najpotenijih drava u vladavinskom
smislu. Kontrolni sistem uglavnom poiva na samo-regulativnim mehanizmima i neovisnoj kontroli, pored zakona o sprjeavanju korupcije i drugih oblika
nelegalnog ponaanja
3.1.2. Sjedinjene Amerike Drave
Ideale i altruizam founding fathersa koji su u 18. stoljeu vjerovali da politiari

i dunosnici trebaju biti kompetentni i poteni pojedinci, razvoj populistike
demokracije tijekom 19. i poetkom 20. stoljea, koncentracija ekonomske vlasti
u rukama bezobzirnih magnata baruna pljakaa (robber barons), dominacija
sebinih partijskih efova, i drugi faktori doveli su do intenzivne zloupotrebe
vlasti u javnoj domeni. Zahvaljujui progresivnim politiarima (Rooseveltovi)
i kritinom tisku te ideji o SAD kao buduoj svjetskoj sili postupno je dolo do
izgradnje efikasne i nekoruptivne administracije. Za razliku od britanskog pristupa, ameriki pristup borbi protiv korupcije politiara i javnih dunosnika
preferira legalnost prije samo-regulacije. Takav se pristup, koji jaa estitost, reflektira u irokoj lepezi etike legislative koja do u detalje ukazuje na dunosti
i obveze izabranih i postavljenih dunosnika.20
19
Charles Raul, A. et al., 2009, Reconciling European Data Privacy Concerns With Us Discovery Rules, Global Competition Litigation Review, 3/2009, Sweet & Maxwell, London, 119-125.
20
Lankester, T., 2007, 23 et passim
186
3.1.3. Europska unija
U recentnoj komparativnoj studiji o pravilima i standardima profesionalne etike za nositelje javnih dunosti u EU-27 i EU institucijama21 navedeni su
sljedei sumarni zakljuci o mehanizmima borbe protiv sukoba interesa: (a)
Dominantna forma regulacije su zakonski propisi. Veina drava lanica EU
usvojila je ope antikorupcijske i druge zakone protiv prevare (koji ukljuuju i
antikorupcijske odredbe); nekoliko lanica usvojilo je i posebne zakone i propise
o sukobu interesa. Samo je nekoliko drava lanica usvojilo generalne zakone o
sukobu interesa koji se primjenjuju na sve institucije. Umjesto toga, veina drava lanica ima razliita i odvojena pravila za razliite institucije; (b) U gotovo
svim dravama postoje etiki kodeksi za pojedine institucije; (c) Nove drave
lanice openito imaju vie regulative od starih drava lanica. Meu starim
lanicama visoko regulirani sustav imaju Ujedinjeno Kraljevstvo, panjolska,
Portugal. Drave s najmanjim brojem propisa u ovoj oblasti su Austrija, Danska
i vedska; (d) Drave s velikim brojem sveobuhvatnih propisa nisu nuno i one
drave u kojima su sve institucije ekstenzivno regulirane. Parlamenti su negdje
meu onim institucijama koje su visoko regulirane, primjerice sredstvima kao
to su deklaracija interesa, registar financijskog interesa, itd.; (e) Najekstenzivnija regulacija prati nacionalne banke i Europsku sredinju banku i vlade. (f)
S druge strane relativno niska mjera regulacije parlamenta u nekim zemljama
upuuje na pitanje eventualne strukturalne podreguliranosti. Studija na koju se
pozivamo iznosi zakljuak da je to samo djelomino tono.
Sumarno, regulacija sukoba interesa u razliitim politikim sustavima (federalnim, unitarnim, predsjednikim, parlamentarnim) ne moe se razumjeti
samo ili primarno na temelju propisa koje treba ostvarivati. Propisi i robusne
institucije su svakako nuni dio svakog sustava sukoba interesa, ali nepostojanje
potpore egzistentnih i odgovarajuih vrednota i ponaanja koliko na razini politikih elita toliko i ope javnosti omoguuje njegovu nesmetanu transformaciju
u svoj konani oblik korupciju. U tom smislu ilustrativna je sljedea tablica
koja pokazuje odnose izmeu sukoba interesa i korupcije.
Komparativno je iskustvo vano jer naglaava uvjerenje da sutinu demokracije ini ideja da e oni koji se nalaze na vlasti stalno svoju mo koristiti u
javnu korist, a ne za svoje privatne i sebine interese. To znai da bi dunosnici
i javni slubenici trebali razumjeti svekoliku vanost odvajanja tih interesa (jav21
Demmke, C. et al., 2007, Regulating Conflicts of Interests for Holders Of Public Office In the European
Union -A Comparative Study Of The Rules And Standards Of Professional Ethics For The Holders Of Public
Office In The EU-27 and EU-Institutions, European Institute of Public Administration in co-operation
with Utrecht School of Governance, the University of Helsinki and the University of Vaasa, 331.
187
nih od privatnih) jednom jasnom i otrom crtom razgranienja prihvatljivog od

neprihvatljivog ponaanja. Njihova pouzdanost, reputacija institucije i povjerenje javnosti od najvee su vanosti za teoriju i praksu javnog sektora suvremene
ustavnodemokratske drave.
RAZINA PROBLEMA
SUTINA
MOTIVACIJA
TIPINO PONAANJE
POSLJEDICE
KONFLIKT INTERESA
manje znaajna (minorna)
pitanja
parcijalno, pristrano,
subjektivno ispunjavanje
javnih dunosti
privatni interesi, socijalni
odnosi (prijatelji, poslovni
partneri...)
darovi, provodi, ugoavanje,
usluge, zapoljavanje izvan
institucije, nepotizam,
klijentelizam, zloupotreba
slubenih informacija,
naknadno zapoljavanje, itd.
gubitak povjerenja
KORUPCIJA
globalno prepoznati problem
(zloin)
zloupotreba oficijelne pozicije zbog
ilegalnih personalnih koristi
financijske koristi (ilegalne)
darovi, provodi, ugoavanja,
nepotizam, klijentelizam, koritenje
veza, financijske transakcije, zahvale
za ugovore, itd.
gubitak povjerenja, posljedice
po socijalni, ekonomski, politiki
i kulturni razvitak drutva i
ovjeanstva
Posebno znaajnu ulogu u borbi protiv konflikta interesa i korupcije ima naelo diobe vlasti. To je naelo kamen temeljac vladavine u suvremenim ustavnim
demokracijama. Dioba vlasti, naime, implicira potrebu da brojni akteri u predlaganju, iniciranju i rjeavanju dravnih poslova vode rauna o ustavnim naelima, pa u tom smislu naelo predstavlja branu protiv tiranije. Meutim, sustav
podjele vlasti sam po sebi ne sprjeava zloupotrebu vlasti. Da bi se zloupotreba
vlasti sprijeila potrebne su procedure koje ovlauju aktere na zaustavljanje ili
blokiranje akcija drugih aktera. Takve procedure, poznate kao kontrole i provjere (checks and balances) - npr. veto, sudska revizija, regulatorne kontrole - imaju
za cilj osigurati moderiranje mjera i preveniranje zloupotrebe politike vlasti.
Usprkos znaajnih pomaka u institucionalnom osmiljavanju oblika za njeno
sprjeavanje, zloupotreba politike vlasti na teret graana ostaje ne samo velik
problem zemalja u razvoju, ve i postojana potekoa u razvijenim dravama.22
22
Christine Trost and Alison L. Gash (eds), 2008, Conflict Of Interest And Public Life: Cross-National Perspectives, New York and Cambridge: Cambridge University Press, 2008; Seger, A., 2008, Corruption
and democracy: Political finances - conflicts of interest - lobbying - justice , Oxford.
188
4. Ustav Republike Hrvatske i Zakon o sprjeavanju sukoba

interesa
Ustavom Republike Hrvatske (1990.) uspostavljena je predstavnika demokracija ije institucije, unato nekoliko sukcesivnih promjena (1997., 2000., 2001., 2010.) na fundamentalan
nain i dalje zavise o integritetu konstitucionaliziranog sustava organizacije vlasti. Meutim, integritet tih institucija ne dokazuje samo indikacija stanja o tome da li politiki
predstavnici uspijevaju zadrati povjerenje javnosti, ve i postojanje sredstava
kojim graani mogu, u odreenim prilikama, prosuivati garancije koje su povezane s njihovim povjerenjem. Predstavnici, institucije i etika koja proputa
priliku osnaivanja javnog povjerenja razvlauje graane negirajui im pravo
na sredstva kojima se ukljuuju u javne prosudbe. Takve pogreke uvelike korumpiraju demokratski proces.23
Svoju odanost demokratskom procesu i demokratskim naelima Republika
Hrvatska je potvrdila sredinom 2000. godine pristupajui Varavskoj deklaraciji
kojom se je (usred velike ustavne promjene u prilog demokratskog parlamentarizma) pred inozemstvom izmeu ostalog obvezala da e dravne institucije biti transparentne, participativne i potpuno odgovorne graanima te da
e poduzeti korake u borbi protiv korupcije koja korodira demokraciju.24 Iako
Ustav Republike Hrvatske poput veine drugih suvremenih ustava ne konstitucionalizira izriito pojmove sukoba interesa i korupcije, u njemu se ipak nalaze
vrsti i pouzdani temelji borbe protiv tih korozivnih elemenata demokratskog
procesa.25 To se prije svega odnosi na ustavne odredbe o vladavini prava i diobi
vlasti, ali i na niz zakonskih odredbi meu kojima svakako idu i odredbe Zakona
o sprjeavanju sukoba interesa.26
Prvi su komentari naglaavali da je svrha Zakona sprjeavanje sukoba interesa u obnaanju javnih dunosti sprjeavanje privatnih utjecaja na donoenje
odluka u obnaanju javnih dunosti, jaanje integriteta, objektivnosti, nepristranosti i transparentnosti u obnaanju javnih dunosti te jaanje povjerenja graana u tijela javne vlasti.
Pri tome se naglaavalo da su pri provedbi Zakona detektirana podruja koja
je bilo potrebno unaprijediti odnosno preciznije regulirati kao to su irenje kruga
23
24
Mark E. Warren, 2006, Democracy and Deceit: Regulating Appearances of Corruption, u American Journal
of Political Science, pages 160174.
Toward a Community of Democracies Ministerial Conference, 2000, Final Warsaw Declaration, Warsaw,
Poland.
25
26
Smerdel, B. & Sokol, S., 2006, Ustavno pravo, 204-206.
Zakon o sprjeavanju sukoba interesa u obnaanju javnih dunosti, u Narodne novine, broj 163/03, 94/04,
48/05, 141/06, 60/08, 38/09 i 92/10, 26/11). Na snazi je novi Zakon o sprjeavanju sukoba interesa od 10.
oujka 2011. (Narodne novine, broj 26 /11).
189
obveznika na koje se Zakon primjenjuje i na osobe koje obavljaju dunosti izloene

visokim korupcijskim rizicima, regulirati ogranienja za dunosnike nakon prestanaka dunosti, ograniiti limit u vlasnitvu udjela u poslovnom subjektu u vlasnitvu dunosnika, s kojim tijelo javne vlasti u kojem dunosnik obnaa dunost
moe stupiti u poslovni odnos, provjeriti podatke iz izvjea o imovinskom stanju
dunosnika (imovinskih kartica), profesionalizirati i depolitizirati Povjerenstvo za
odluivanje o sukobu interesa te unaprijediti sustav sankcija.
Na kraju se snano isticalo uvjerenje da se novim Zakonom uvode rjeenja
koja bi trebala uinkovito rijeiti uoene nedostatke te unaprijediti koncept razumijevanja i sprjeavanja sukoba interesa, a u konanici i uinkovito djelovati na suzbijanje korupcije u Republici Hrvatskoj.27
Oni koji su iskazali nezadovoljstvo Zakonom zatraili su od Ustavnog suda

da ocijeni njegovu suglasnost s Ustavom. U jednom od prijedloga za ocjenu
ustavnosti Zakona dotaknuto je izmeu ostalog nekoliko zanimljivih pitanja.
Prvo je da li Zakon naruava pravo privatnosti odreenih osoba obuhvaenih
njegovim odredbama? Drugo, jesu li odreene ovlasti Povjerenstva za odluivanje
o sukobu interesa ekscesivne prirode? Kako se ova pitanja vie nego neka druga
dotiu problematike veze predstavnikog sustava i naela odgovornosti, to u
nastavku pokuavamo otkriti zato su ova pitanja relevantna i vrijedna panje
ustavnih sudaca.28
27
Usp. opis dogaaja na http://www.poslovni.hr/vijesti/usvojen-novi-zakon-o-sprjecavanju-sukobainteresa-oporba-napustila-sabornicu-171844.aspx; http://dnevnik.hr/vijesti/hrvatska/oporba-protivzakona-o-sprjecavanju-sukoba-interesa.html
28
U ovoj su prigodi otvorena i druga pitanja. Jedno od njih je i pitanje veine potrebne za donoenje
zakona u pitanju. O tome je HINA izvjetavala na sljedei nain: Hrvatski sabor donio je danas
novi Zakon o sprjeavanju sukoba interesa, unato protivljenju oporbe koja je demonstrativno napustila sabornicu, nakon to je veina odbila njihove amandmane da se predsjednika i lanove Povjerenstva za odluivanje o sukobu interesa bira dvotreinskom veinom, a ne, kako je predloila Vlada,
kvalificiranom (natpolovinom) veinom. Glasovanju je prethodilo izjanjavanje o amandmanima,
od kojih je burnu raspravu izazvao amandman klubova SDP-a i HNS/HSU-a, nakon to ga je vladajua veina odbila na prijedlog Vlade. Ministar pravosua Draen Bonjakovi i potpredsjednik
Sabora te predsjednik Odbora za Ustav Vladimir eks (HDZ) to su odbijanje obrazloili na nain da
je Ustav tono propisao sedam sluajeva kada Sabor odluuje dvotreinskom veinom, meu kojima
ne nalaze izbor lanova Povjerenstva. To su, rekao je eks, zakoni koji ureuju prava nacionalnih
manjina, odluke o promjeni dravne granice, odgovornost Predsjednika Republike, izbor sudaca,
meudravni ugovori kojima se daju ovlasti koje proizlaze iz Ustava, ugovori o udruivanju Hrvatske s drugim dravama, te promjene Ustava. "Izvan tih ustavnih okvira nema prostora za donoenje
bilo kakvih odluka Hrvatskog sabora dvotreinskom veinom", poruio je eks. S takvim se stavom
u SDP-u nisu sloili, poruivi eksu da se netono poziva na Ustav, jer se Zakonom daju ovlasti
Povjerenstvu da kontrolira i izrie kazne Predsjedniku Republike, to je, ustvrdio je Josip Leko, u
nadlenosti samo Sabora i Ustavnog suda. "Zato je materija sukoba interesa i ustavna materija", poruio je Leko, dok je Milanka Opai (SDP) naglasila i kako bi neustavno onda bilo i Vladino rjeenje
da se lanove Povjerenstva bira kvalificiranom veinom iako se u Ustavu spominje samo obina
veina. "Ako ovo nae rjeenje nije po Ustavu, onda nije ni vae", poruila je HDZ-u. () Prema no-
190
4.1. Slabe strane Zakona o sprjeavanju sukoba interesa.
Dosljedno konstitucionalistiko tumaenje smisla reprezentativnog sustava,

naela odgovornosti dunosnika obuhvaenih Zakonom i njihove veze s nekoliko zakonskih odredbi kojima kritiari osporavaju ustavnost, omoguuju naelni
zakljuak o nasunoj potrebi postojanja jednog ovakvog zakona te moguoj ishitrenosti njegovih kritiara i osporavatelja kada isti trae ni manje ni vie nego
(1) ocjenu suglasnosti ZSSI-a u cijelosti, te (2) privremeno obustavljanje izvrenja svih pojedinanih akata i radnji koje poduzima Povjerenstvo (naglasio A.
B.).29 Nae je miljenje pak da je potreba za Zakonom o sprjeavanju sukoba interesa
toliko velika, da ocjena suglasnosti i eventualno sankcioniranje nije opravdano
za ZSSI u c ijelost i, ali je istovremeno evidentno da pojedi ne njegove odredbe,
na koje dijelom upuuje i konkretni Prijedlog za ocjenu suglasnosti, nisu sukladne
ustavnodemokratskom kapacitetu i projekciji odredaba o vladavini prava (l. 3.,
l. 5. Ustava RH), diobi vlasti (l. 3., l. 4. Ustava RH) i odgovornosti (l. 20. Ustava RH). Stoga je navedene odredbe na odgovarajui nain potrebno sankcionirati. Pritom posebno ukazujemo na sljedea pitanja.
4.1.1. O tome da li ZSSI naruava pravo privatnosti?30
Predlagatelj tvrdi da ZSSI u cijelosti, posebno njegovi lanci 8., 27., 42., 46., i
47., naruavaju pravo privatnosti osoba koje su njime obuhvaene (l. 3. ZSSI-a).
Rije je o tome da se u l. 3. ZSSI-a navodi lista dunosnika u smislu ovog Zakona, zapravo nabrajaju pripadnici samog vrha politike klase (nomenklatura, les
notables) kao najmobilnijeg elementa hrvatskog vladavinskog procesa. Rije je o
politikoj eliti o ijoj sposobnosti i odgovornosti realno ovisi ostvarivanje ustavvom zakonu, Povjerenstvo e imati pet lanova i funkcionirat e kao potpuno depolitizirano tijelo
jer e njegovim lanovima mo postati samo nestranake osobe. Povjerenstvo e moi predloiti
razrjeenje dunosnika kod kojega je utvren sukob interesa ili ga pozvati podnese ostavku u sluaju krenja zakona, a detaljno su razraene i sankcije. Novim zakonom propisuje se da dunosnik,
pored dunosti na koju je imenovan ili izabran, ne moe obnaati drugu javnu dunost. Dunosnici
su obvezni u roku od 30 dana od stupanja na dunost podnijeti izvjee Povjerenstvu s podacima
o svojoj imovini, kao i imovini branog druga. Odredbama se utvruje i da dunosnici za vrijeme
obnaanja dunosti ne smiju imati vie od 0,5 posto dionica, odnosno udjela u vlasnitvu nekog
trgovakog drutva (do sada je to bilo 20 posto), a svoja upravljaka prava moraju prenijeti na drugu
osobu. Usp. Hina http://www.mprh.hr/Default.aspx?art=369&sec=623
29
U naem tekstu potka su primjedbe i stajalita iz Prijedloga za ocjenu ustavnosti kojeg je podnio zastupnik Hrvatskog sabora J. Leko. Usp. http:// dalje.com/hr-hrvatska/leko-trazi-ocjenu-ustavnostizakon-o-sukobu-interesa-ali-ne-u-ime-sdp-a/364159
30
Pitanje: ''Otkud mi pravo da ja pitam svog ogora radi li on s dravom?'' koje je postavio J. Leko, bivi
predsjednik Povjerenstva za sprjeavanje sukoba interesa simptomatino je za konfuziju i razumijevanje sutine odnosa izmeu javnog i privatnog interesa u ustavnodemokratskoj dravi kakva se
hoe ustanoviti u Republici Hrvatskoj.
191
nog projekta Republike Hrvatske. Meutim, sve agresivniji proces srastanja

(konfuzije) izmeu politike i novca, javnih i privatnih interesa u strukturama
vlasti, koji se manifestira u razliitim vidovima (npr. prodajom parlamentarnih procedura, otkrivanjem privilegiranih informacija, pa ak i amandmana u
zakonodavstvu...) ukazao je na svekoliku krizu i eroziju odgovornosti reprezentativnih institucija i njihovih nositelja. Zloupotreba mandata i uope prerogativa onih koji su na vlasti za osobni interes (profiteering) pomoglo je irenju jaza
izmeu naroda i politike klase. Recentne okolnosti politikoga, ekonomskog
i drutvenog ivota u Hrvatskoj, koje prate razvoj ustavnopolitikog sustava,
vie su nego jasno demonstrirale odreene injenice o politiarima koji danas
u Hrvatskoj - konstituiraju privilegiranu grupu i posebnu klasu, nomenklaturu,
gramzljivu u odnosu na svoje privilegije koje su u kontrastu prema popularnim
i nacionalnim vrlinama.31
Predoeni Prijedlog za ocjenu suglasnosti Zakona o sprjeavanju sukoba interesa u
predvidljivoj varijanti obrane privatnosti dunosnike pozicije i prerogativa
zapravo na poseban nain osvjetljava staro pitanje o potrebi odgovarajueg balansiranja izmeu privatnih interesa na jednoj strani te irih socijetalnih i dravnih obveza na drugoj strani. Nije sporno da je rije o pitanjima od velikog znaaja za kvalitetu odnosa izmeu pojedinca i drave, o granicama izmeu javnog i
privatnog, te natjecanju izmeu individualne slobode i socijalnih vrednota.32
Ipak, kada je rije o razumijevanju problematike privatnosti aktera u politikoj teoriji demokratske drave onda je pozicija zagovaranja, obrane i potrebe
jaanja koncepta javnosti i odgovornosti u okvirima ustavnodemokratske reprezentacije danas neodvojiva od nune kritike liberalne teorije privatnosti. U
tom se kontekstu suvremena i kritina ustavnopravna i politika teorija ustavnodemokratske reprezentacije s naelima javnosti i odgovornosti doista moe
smatrati jednom od najvanijih fusnota suvremene demokratske ustavnosti.33
31
Mny, Y., 1996, Fin de siecle: corruption,changes,crisis and shifting values, 1996, u International Social Science Journal, Vol. 48, 3/1996, p. 320; Mny, Y., 1993, Le Cumul des mandats ou l'imposible separation des pouvoirs, Pouvoirs, 64/1993; Mny, Y., 1992, La coruption de la Republique, Paris.
32
Pretpostavka o balansiranju lei u temeljima doktrine o ''potenim informacijskim naelima'' za

skupljanje, spremanje, koritenje i otkrivanje osobnih informacija, iako se kodifikacija takvih naela
razlikuje prema vremenu i mjestu. Oni se pojavljuju bilo eksplicitno bilo implicitno u svim nacionalnim zakonima o zatiti podataka (privacy acts u SAD, Kanadi), dio su meunarodnih ugovora
(OECD Vodia iz 1981, Konvencije Vijea Europe iz 1981, te EU Direktive o zatiti podataka iz 1995.
Colin J. Bennett, Privacy in the Political System: Perspectives from Political Science and Economics,
http://web.uvic.ca:8080/polisci /bennett/pdf/westinbook.pdf; Flaherty, D.H., Balancing Open GovermentT And Privacy Protection, http://www. austlll.edu.au/au/journals/PLPR/1999/56.html
33
Colin J. Bennett, Privacy in the Political System: Perspectives from Political Science and Economics, http://
web.uvic.ca:8080/ polisci/bennett/pdf/westinbook.pdf
192
Naime, u takvoj ustavnosti tumaenje sukoba interesa proizlazi iz demokratske i nune pozitivno aktivistike projekcije sadraja institucija predstavnikog
sistema. Prvo, za aktere vlasti, nositelje i lanove predstavnikih institucija, iz
ustavnopravnog odreenja njihovih funkcija proizlaze zakonodavne, izvrne i
sudbene obveze vlasti i predstavljanja; drugo, iz sutine tog sustava proizlazi i
razumljiva je njegova ustavna via svrha koja daje orijentir i vodi njihovu aktivnost. Potonju superlegalnu viu svrhu koja rukovodi aktivnostima dunosnika zapravo predstavljaju racionalizirane premise ustavno-republikanske tradicije; ta je svrha inkompatibilna s osobnim interesima, a upravo reprezentativni
mandat dunosnika permanentno poruuje da predstavnici naroda, neovisno
o kapacitetu i karakteru ustavnopravne i zakonske funkcije trebaju djelovati
radi pravde i opeg dobra. Stoga su upravo oni ti koji potujui na slobodnim
izborima odluno izraenu volju hrvatskoga naroda i svih graana, trebaju
maksimalno odgovorno djelovati kako bi se Republika Hrvatska kao zajednica
slobodnih i ravnopravnih dravljana (l. 1. Ustava RH) oblikovala i razvijala
kao suverena i demokratska drava u kojoj se jame i osiguravaju ravnopravnost, slobode i prava ovjeka i dravljanina, te se promie njihov gospodarski i
kulturni napredak i socijalno blagostanje. (Izvorine osnove Ustava RH).
U kontekstu ustavnodemokratske koncepcije predstavnikog sustava i rjeavanja pitanja odgovornosti nositelja vlasti zbog sukoba interesa, adekvatno
tumaenje suvremene kodifikacije materije sukoba interesa od posebnog je znaaja. Konkretna rjeenja Zakona kojega predlaga osporava poivaju zapravo na
uvaavanju est sutinskih naela koja po naem miljenju predmetni Zakon
manje-vie sustavno racionalizira. Rije je o: (1) naelu otvorenosti prema kojemu
samo postojanje sistema uvanja personalnih podataka treba biti poznato javnosti; (2) naelu individualnog pristupa i ispravke; (3) ogranienosti kolekcije institucija
bi trebala skupljati i uvati samo one informacije koje su relevantne za ostvarivanje legitimne zadae; (4) postojanju ogranienja u koritenju odreene informacije podatci se mogu koristiti samo u svrhe koje su konzistentne zadaama;
(5) postojanju ogranienja u otkrivanju personalni podatci trebali bi se javnosti
otkrivati radi legitimnih razloga ili u suglasnosti s pojedincem; (6) potrebna je
sigurnost protiv gubitka, neautoriziranog pristupa, unitavanja, koritenja, brisanja ili modificiranja osobnih podataka. Ta su naela uostalom konstitucionalizirana u l. 35., 36., i 37. Ustava RH a legalizirana izmeu ostalog i Zakonom o zatiti
osobnih podataka (NN 103/2003).34
34
lanak 35. (1) Svakom se jami tovanje i pravna zatita njegova osobnog i obiteljskog ivota, dostojanstva, ugleda i asti. /lanak 36. (1) Sloboda i tajnost dopisivanja i svih drugih oblika openja
zajamena je i nepovrediva. (2) Samo se zakonom mogu propisati ogranienja nuna za zatitu
sigurnosti drave ili provedbu kaznenog postupka./ lanak 37. (1) Svakom se jami sigurnost i
193
Temelj i opravdanje zakonodavne racionalizacije u obliku konkretnog Zakona koji se osporava nalaze se i proizlaze iz ustavne odredbe o potrebi uzajamnih
provjera nositelja vlasti koje su propisane Ustavom i zakonom (l. 4. st. 2. Ustava RH).
Ratio ove odredbe upuuje koliko na Ustavom opravdanu kontestaciju nositelja
vlasti (upravljai se npr. osporavaju putem izbora jer su oni demokratski instrument legitimnog i miroljubivog smjenjivanja /korumpiranih/ politiara s vlasti...)
toliko i na injenicu da je u ustavnim odredbama (l. 35., 36., i 37. Ustava RH) i
odgovarajuim zakonima sadrano (razraeno) implicitno povjerenje u kapacitet trajnih naela proceduralne pravde kojima se zaustavljaju najtetniji i najmanje poeljni mogui efekti kontrola i provjera glede transparentnosti, odnosno
privatnosti na javnom i osobnom planu.
Razvitak i legaliziranje potonjih naela poiva na temeljnim pretpostavkama
ustavnodemokratske proceduralne pravednosti. Polazi se od toga da svi imaju
pravo privatnosti i odgovarajue interese. Meutim, takvi se obziri mogu samo
subjektivno definirati. Komparativno iskustvo nam pritom pokazuje da nema
opeusvojenih paternalistikih definicija prava privatnosti i sukladnih interesa.
Nisu stoga opravdani oni pokuaji da se pukim pozivom na balansiranje35 zapravo legitimizira nejednakost politikih graana, ime bi se zapravo sugeriralo
da pored primarnog interesa zatite privatnosti politike klase postoje i drugorazredni privatni interesi veine graana.36 To je vano prije svega zato jer oni
koji rade na ostvarivanju ustavnih ciljeva (pravednosti):
35
tajnost osobnih podataka. Bez privole ispitanika, osobni se podaci mogu prikupljati, obraivati i
koristiti samo uz uvjete odreene zakonom. (2) Zakonom se ureuje zatita podataka te nadzor nad
djelovanjem informatikih sustava u dravi. (3) Zabranjena je uporaba osobnih podataka suprotna
utvrenoj svrsi njihovoga prikupljanja.
36
''Metafora balansiranja odnosi se na teorije ustavnog tumaenja koje se temelje na identifitikaciji,

vrednovanju i usporedbi kompetetivnih interesa. Pod balansirajuim miljenjem moe se shvatiti
sudsko miljenje koje analizira ustavno pitanje identificiranjem interesa koje implicira sluaj i donoenje odluke ili stvaranje pravila ustavnog prava tako da se identificiranim interesima eksplicitno
ili implicitno pridodaju odreene vrijednosti''. Usp. Aleinikoff, A., Constitutional Law In The Age
Of Balancing, u The Yale Law Journal, Vol. 96, No. 5.1087, p. 945.
''Sporovi o razboritosti i korisnosti ustavnog balansiranja postali su pomodni tijekom 1950 i 1960-tih
kada su suci Frankfurter i Black predstavljali razliite strane argumenata u Vrhovnom sudu SAD.
U to vrijeme 'balansiranje' se je uveliko napadalo zbog neliberalnih rezultata u predmetima koji su
se ticali slobode govora... Balansiranje je predstavljalo veliki raskid s prolosti, balansiranje je zapravo bio odgovor na kolaps konceptualizma i formalizma 19. stoljea i pola stoljea intelektualnih
i socijalnih promjena. Izrastajui na djelu Holmesa, Jamesa, Deweya, Pounda, Cardoza, i pravnih
realista, a razvijajui zastave pragmatizma, instrumentalizma i znanosti, balansiranje je predstavljalo pokuaj sudstva da pokae da je u stanju odbiti mehaniku jurisprudenciju bez odbijanja pojma prava.'' Usp. Aleinikoff, A., Constitutional Law In The Age Of Balancing, u The Yale Law
Journal, Vol. 96, No. 5.1087, p. 944, 949.
194
... trebaju uvijek djelovati pod rezonom javne odgovornosti, i to na nain koji
svakom graaninu omoguuje da se na svoje oi uvjeri o nainima ostvarivanja javne dunosti.37
Da je ustavnopolitika praksa kod nas kojim sluajem ostvarivala i afirmirala takav (pozitivni) oblik javne (politike i pravne) odgovornosti - zasigurno ne
bi bilo toliko sluajeva sukoba interesa i korupcije na najvioj dravnoj razini,
koji su narasli do tolikih razmjera da maksimalno kompromitiraju suvremenu
hrvatsku politiku i drutvo. Ipak, legalizacijom ove materije ne odbacuje se nunost i potreba svrhovitog, a ne mehanikog balansiranja individualnih i kolektivnih interesa, posebno u kontekstu odnosa politiara i privatnosti. Dio odgovora
lei u tzv. eksternalizaciji procesa balansiranja, procesu u kojemu suci moraju
tragati za relevantnim interesima drutva u cjelini kako bi im dali odgovarajuu
teinu koju su im pripisali povijest, tradicija i postojee drutvo.38 U tom smislu,
kompleksno i raznoliko komparativno iskustvo, mnogo ire od citirane presude
ECtHR-a na koju se poziva predlaga, inzistira na legitimnosti javnog interesa,
odnosno potrebi uspostave mudrije i bolje informirane demokracije.39 Graani kao birai moraju izabrati hoe li ili ne gledati dalje od politiareve privatne
digitalne biografije, elektronskog dossiera i odluiti o tome koje to vrijednosti politiar mora ponuditi da bi postao dio upravljakog tima nacije. Ukoliko graani
glasuju iskljuivo vodei se informacijama o skandalima i povijesnim detaljima
privatnog ivota kandidata u velikoj su opasnosti da pogrijee, jer svaki izbori se
uvijek tiu integriteta zemlje. Za graanina izazovi lee u kritinom ispitivanju
injenica koje im se prezentiraju. Ali one im se kad je rije o politiarima u
naelu i bez rezerve svakako moraju prezentirati. To je definitivno zbog toga to
pitanje odgovornosti - dravnih dunosnika poiva na dostupnosti informacija
37
Justice Holmes, u Cowley v. Pulsifer, 137 Mass. 392, 394 (1884), cit. pr. Solove, D.J., Acess And Aggregation: Public Records Privacy And The Constitution, u 86 Minn. L. Rev. 1137, 2001-2002, p. 1140.
38
39
Usp. Aleinikoff, A., op. cit. , p. 963.
Odluci ECtHR-a Von Hannover nije se ba svugdje aplaudiralo. D. Grimm bivi predsjednik Ustavnog suda SR Njemake tvrdio je kako je ta odluka udarala po samoj sutini slobode tiska. Za razliku
od njemakog Ustavnog suda koji je u svojim odlukama napravio razliku izmeu privatnih osoba,
relativno javnih figura i apsolutnih javnih figura, ECtHR kriterij ostaje nejasan. Temeljni kriterij
Suda u balansiranju privatnog ivota protiv slobode tiska je u tome da li publicirane fotografije
doprinose debati od opeg interesa. Odluka ECtHR-a u odluci Von Hannover nije finalna rije Suda u
odnosu izmeu privatnosti i slobode tiska pod Konvencijom. Ona je lako mogla biti sasvim drugaija da su se neki drugi parametri uzeli u obzir. Usp. Nohlen, N., VAN HANNOVER V. GERMANY.
APP. NO. 59320/00. 2004-VI EUR. CT. H.R., u The American Journal of International Law, Vol. 100, 2006,
p. 196. Zanimljiva je odluka Ustavnog suda eke Republike o uvanju podataka i zatiti privatnosti
povezana s Direktivom EZ-a o uvanju podataka, i odnosu prema nacionalnom pravu. Usp. CZECH CONSTITUTIONAL COURT DECISION ON DATA RETENTION, http://slidilove.cz/en/english/
english-translation_czech-constitutional-court-decision (3.06.2011).
195
o njihovim aktivnostima.40 Pritom naravno treba imati u vidu kontinuiranu i

dosljednu praksu onih sredina u kojima je odnos javnosti i privatnosti evoluirao sukladno jaanju ustavnodemokratske drave i njenih mehanizama
kontrole. A tamo se vrsto i definitivno ustalila praksa po kojoj je odluku o
tome hoe li se dopustiti pristup odreenim informacijama najbolje prepustiti sudovima, gdje bi se diskrecija realizirala u svjetlu relevantnih injenica i
okolnosti posebnog sluaja.41
Od Jamesa Madisona pa sve do danas jo je uvijek aktualna istina da
narodna vlada bez mogunosti da doe do informacije ili sredstava kojima se
to narodu omoguuje, predstavlja prolog farsi ili tragediji, a moda i jednom i
drugom. Znanje e uvijek prevladati neznanje; zato narod koji nastoji biti sam
sebi upraviteljem, mora sebe naoruati snagom koju mu daje znanje.42
Kako iz svega izloenog postojanje Zakona o sprjeavanju sukoba interesa drimo vie nego opravdanim, to prijedlog za ocjenom ustavnosti itavog Zakona smatramo ishitrenim i deplasiranim.
Jo jednom vrijedi ponoviti da ZSSI igra vanu ulogu u transparentnosti
vlasti i njenih nositelja. Transparentnost je vana zbog etiri generalne funkcije: (1) njome se osvjetljavaju postupci drave i njene procedure; (2) ona osvjetljava informacije o javnim dunosnicima i kandidatima za dravne slube; (3)
njome se olakavaju odreene socijalne transakcije (npr. podizanje optunica); (4) ona omoguuje pronalaenje informacija o drugim osobama iz razliitih razloga i za razliite svrhe. Imajui u vidu realnost tenzija izmeu
transparentnosti i privatnosti drimo da se one ne rjeavaju apsolutiziranjem
nijedne postojee paradigme, bila to paradigma tajnosti (secrecy paradigm), paradigma sigurnosti (security paradigm), ili neka druga. U okolnostima suvremene politike i drutvenog ivota povrede privatnosti politiara dio su rizika
postojanja tzv. agregacijskog problema koji proizlazi iz injenice da digitalna
revolucija omoguuje lako gomilanje i kombiniranje informacija. Kako je pitanje privatnosti u svakom sluaju problem koji se tie vanog pitanja o prirodi
drutva koje jedna zajednica planira za budunost, to bi u sferi politike i jav40
41
Cowen, A. & Gross, L., Politicians And Privacy, http://www.ethicapublishing.com/ inconvenientorinvasive/ 2CH5.pdf; Djankov, S., et al., Disclosure By Politicians, American Economic Journal: Applied
Economics 2 (April 2010): 179209, http://www.aeaweb.org/articles.php?doi=10.1257/app.2.2.179
Nixon v. Warner Communications, Inc. 435 U.S., 1878., cit. pr. Solove, D.J., ., Acess And Aggregation:
Public Records Privacy And The Constitution, u 86 Minn.L.Rev. 1137, 2001-2002, p. 1140.
42
Madison, J., Letter From James Madison To W.T. Barry (Aug. 4, 1822) u The Writings Of James Madison
103, G. Hunt ed., 1910, cit. pr. Solove, D.J., ., Acess And Aggregation: Public Records Privacy And
The Constitution, 86 Minesota Law Review, 2001-2002, p. 1174.
196
nog djelovanja prvo naelo koje bi trebalo pripomoi u rjeavanju tenzije izmeu
transparentnosti i privatnosti bilo sljedee:
Ukoliko otkrivanje odreene informacije ne slui svrsi informiranja graana o
djelovanju njene vlade, onda njeno otkrivanje nije dopustivo iako bi javnost objavljivanje takve informacije mogue prieljkivala iz nekih drugih razloga.43
Meutim, sve dok postoje mrani labirinti dravne birokracije i tenja nomenklature da svoje unutarnje djelovanje skrije od oiju javnosti, apsolutiziranje
privatnosti politiara i pozivanje na naelo balansiranja zapravo je dio tenje
da se onemogui i relativizira primjena stare maksime Quis custodiet custodes
koja nije izgubila svoju vitalnost ni danas. Upravo je ta maksima dio one nuno
potrebne mjere nepovjerenja (distrust) koju graani moraju imati prema vlasti
ukoliko ona pretendira biti neodgovorna i slobodna od svake kontrole. Pritom,
treba imati na umu da nepovjerenje nije povezano niti uz jednu usku ili odreenu
politiku agendu: demokratsku ili republikansku, liberalnu ili konzervativnu, jer
su one jednako sposobne zloupotrijebiti povjerenje javnosti...Nije stvar u tome da
su svi zakoni i sve radnje dravne vlasti vrijedne nepovjerenja, jer se u politikom
procesu mogu pojaviti i neki zakoni koji su iskonski od javnog interesa. Ovdje nas
nepovjerenje opominje na konstantno iskuenje s kojim je suoen svaki javni slubenik kojemu je povjerena ekstenzivna vlast, ali koji je zapravo esto podvrgnuti
jedino ogranienoj superviziji.44
Zato je otkrivanje odreene informacije koja slui informiranju graana o
djelovanju njene vlade i pojedinaca u vlasti od sutinskog znaaja za demokraciju i sposobnost graana da svoju vladu dre pod kontrolom. Konano, idui
tim tragom sud i drutvo uope ne moraju svoju odluku donijeti na balansiranju
interesa koji su pitanju. Sud i drutvo mogu se nai na zajednikom putu najjednostavnije tako to bi svatko na svoj adekvatan nain otro formulirao svoju
ultimativnu netolerantnost prema tako krucijalnom problemu kao to je zloupotreba vlasti i povjerenja koju je narod dao svojim predstavnicima.
43
Usp. Halloran v. Veterans Administration, 874 F.2d 315, 323 (5th Cir. 1989), Cit. pr. Solove, D.J., .,
Acess And Aggregation: Public Records Privacy And The Constitution, u 86 Minn.L.Rev. 1137, 20012002, p. 1196. Inae, zahvaljujui suvremenim digitalnim biografijama kojih su dio i JMBG, OIB-a,
itd. lako je pristupiti nizu podataka, financijskim informacijama, edukacijskim svjedoba,ma, ljenikim nalazima, itd. Ipak, u SAD sudovi su odbijali priznati ustavno pravo na informacijsku privatnost glede podataka koji su ve bili otvoreni javnosti ili oni postoje kao javna zabiljeba. Scheetz
v. Morning call, Inc. 946 F. 2d 202 (3d Cir. 1991). Izuzetak predstavljaju naravno zatiene informacije
iz medicinskog dossiera pojedinaca. Cit. pr. Solove, D.J., ., Acess And Aggregation: Public Records
Privacy And The Constitution, u 86 Minn.L.Rev. 1137, 2001-2002, p. 1182; Gostin, L.O. et al., Personal
Privacy And Common Goods : A Framework For Balancing Under National Health Information
Privacy Rule, 86 Minn.L.Rev. 1137, 2001-2002, p. 1439-1479.
44
Epstein, R., A., The Politics Of Distrust, u The Bill Of Rights In The Modwern State, Ed. by G.R. Stone
et al., The University of Chicago Press, 1992, p. 48.
197
4.1.2. O tome jesu li odreene ovlasti Povjerenstva za odluivanje o sukobu

interesa ekscesivne prirode?45
Predlagatelj je u svom podnesku posebno naglasio nesuglasnost odreenih

odredbi ZSSI-a46 s ustavnim i konvencijskim pravima, zajamenima l. 5., 35.
i 37. Ustava Republike Hrvatske i l. 8. Konvencije za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. U osporenim lancima uglavnom se radi o ovlastima i sankcijama
radi povrede odredbi ZSSI-a (l. 8., 42., 44., 46., 47.) odnosno povredi obveza koje
dunosnici imaju prema ZSSI (l. 8.), itd. Postavlja se pitanje prelaze li ovlasti
Povjerenstva ustavne limite, jesu li navedene ovlasti ekscesivne prirode i da li se
njima naruava ustavno naelo diobe vlasti (l. 3., l. 4. Ustava RH)?
Prije svega treba istaknuti da usporedba strukturalnih osobina - ovlasti,
funkcija i izvora koje ima Povjerenstvo za odluivanje o sukobu interesa (POSI) predvieno Zakonom (ZSSI) s karakteristikama (ovlastima, funkcijama i izvorima)
samoregulirajuih ili neovisnih institucionalnih oblika (self-regulation committies,
independent ethics committees kao varijante amerikih independent regulatory agencies, engleskih quasi government, francuskih autorits administratives indpendantes)
koji postoje na komparativnom planu pokazuje odreene slinosti. Institucije
sline naem POSI-ju, npr. one u SAD, Kanadi, Australiji i Velikoj Britaniji imaju
iroke ovlasti, ukljuujui ak i ovlast istrage vlastitih istraivanja!? Najmonijom institucijom smatra se Australian Independent Commission against Corruption
(ICAC) ija je glavna zadaa istraivati optube o neetikom ponaanju lanova
45
Povjerenstvo za odluivanje o sukobu interesa je tijelo javne vlasti, osnovano lankom 16. stavak 1. Zakona o sprjeavanju sukoba interesa u obnaanju javnih dunosti (Narodne novine,
broj 163/03, 94/04, 48/05, 141/06, 60/08, 38/09 i 92/10) Prema odredbi lanka 17. st. 2. i 3. te lanka 7. Zakona, temeljni sadraj nadlenosti Povjerenstva ini sljedee: davanje miljenja o tome da li je odreeno (budue) djelovanje dunosnika protivno odredbama Zakona, donoenje odluke o tome da li
odreeno (prolo ili aktualno) djelovanje ili propust dunosnika predstavlja situaciju sukoba interesa prema Zakonu, zaprimanje izvjea o imovnom stanju dunosnika (imovinskih kartica) te
objava podataka o imovnom stanju svih dunosnika, prikupljenim u registru imovinskih kartica.
Prema odredbi lanka 17. stavak 1. Zakona, Povjerenstvo djeluje na temelju Zakona, dobrih obiaja,
politike odgovornosti i vjerodostojnosti dunosnika. Uz navedene, pravni izvor prava sprjeavanja
sukoba interesa ini i Pravilnik Povjerenstva za odluivanje o sukobu interesa o unutarnjem ustroju
i postupku (Narodne novine, broj 86/05 i 123/09, u daljem tekstu: Pravilnik). Obveza Povjerenstva da
jednom godinje Hrvatskom saboru podnosi izvjee o svome radu utvrena je l. 17. st. 5. Zakona.
Povjerenstvo se sastoji od 11 lanova. est lanova Povjerenstva je iz redova zastupnika Hrvatskog
sabora, a pet lanova je iz redova uglednih javnih djelatnika, s time da su tri lana Povjerenstva
iz redova zastupnika Hrvatskog sabora lanovi stranaka koje obnaaju vlast, a tri lana iz redova
oporbenih stranaka. lanovi Povjerenstva biraju predsjednika i zamjenika predsjednika iz redova
uglednih javnih djelatnika, koji ne smiju biti lanovi niti jedne stranke. Prema lanku 16. stavak 5.
Zakona, Povjerenstvo ima Ured koji se osniva za obavljanje strunih poslova iz djelokruga Povjerenstva te administrativnih i tehnikih poslova ije obavljanje omoguava redovito i nesmetano
djelovanje Povjerenstva.
46
Rije je o odredbama u l. 8. st. 12.,13.,14., l. 27., l. 42., st. 1. t.2., l. 44., l. 46. i l. 47. ZSSI-a.
198
parlamenta, sudaca, ministara, policijskih slubenika i svih zaposlenika u dravnom aparatu i lokalnim vlastima. Takve i sline institucije dio su suvremenog fenomena neovisnih regulatornih agencija koje razvojem administrativne i
regulatorne drave ekspandiraju te stvaraju tenzije do kojih dolazi u razvoju suvremene ustavne demokracije i sve uestalije delegacije ovlasti. Meutim, praksa je pokazala da delegacija ovlasti neovisnim agencijama rezultira fragmentacijom a onda i erozijom odgovornosti, odnosno da sve izraenija proliferacija
i kompleksnost institucija u vladavinskom procesu sve izglednije vodi prema
konfuziji i krizi u funkcioniranju drave. tovie, recentno istraivanje uloge
neovisnih agencija u nekoliko nacionalnih sustava otkriva da takve agencije reduciraju parlamentarne kontrole, ali i eliminiraju odreena podruja iz parlamentarne kontrole.47
Imajui u vidu naelna stajalita o ustavnoj demokraciji i predstavnikom
sistemu, odgovornosti upravljaa, diobi vlasti i delegaciji nadlenosti, ustavna
naela i odredbe o vladavini prava (l. 3., l. 4. i l. 5. Ustava RH) i diobi vlasti (l.
4. Ustava RH), te zakonska rjeenja za koje Predlaga istie da nisu u suglasnosti
s Ustavom RH moglo bi se zakljuiti da se navedenim zakonskim rjeenjima naruava vladavina prava te prekorauju granice Ustavom utvrene diobe vlasti.48
To su svakako zakljuci do kojih bi doao svatko tko svoje tumaenje temelji na
pozicijama tekstualizma, formalizma i ustavnog fundamentalizma.
Naime, za one stavove koji svoje tumaenje temelje na tekstualizmu, formalizmu i ustavnom fundamentalizmu najjednostavniji je zakljuak iz takve
analize da se navedenim odredbama ZSSI doista naruavaju vladavina prava
i dioba vlasti kao temeljne vrednote Ustava RH. To stajalite inzistira na tome
da u Ustavu RH vladavina prava i dioba vlasti nisu samo temeljne ustavne
vrednote (l. 3. Ustava RH) ve i fundamentalne organizacijske pretpostavke na kojima poiva ostvarivanje ustavnog poretka Republike Hrvatske (l. 4.
Ustava RH). U takvoj projekciji ova naela jednostavno utvruju da tri instrumenta vladavine prava (legislatura, egzekutiva i sudstvo) trebaju koegzistirati
na harmonian nain, to je mogue jedino onda kada svaka od izriito spomenutih ustavnih grana vlasti djeluje na svom oznaenom podruju, otvarajui
pritom mogunost zakonite transgresije ukoliko se takva pojavi - kako bi se
zadovoljile potrebe trenutka (l. 17. Ustava RH). Vladavina prava i njena primje47
Vos, E., Keeping Independent Agencies under Control, Connex Workshop Delegation and Multi-level
Governance, Paris, 11 May 2005; Steele, C.N., The Constitutionality Of Independent Regulatory
Agencies Under The Necessary And Proper Clause: The Case Of The Federal Election Commission,
Yale Journal on Regulation, 4/1986-87, p. 363-392; Braithwaite, J., Accountability And Governance
Under The New Regulatory State, Australian Journal of Public Administration, 58, 1999, p. 90-97.
48
Konkretno rije je o odredbama ZSSI ija u l. 42. t. 2., l. 44., t.1., l. 44., t. 4., l. 47., t. 1.
199
na omoguuju sredstva za bolju vladavinu i drutvo reda i poretka. U ostvarivanju zakonodavne politike dogaaju se sluajevi kratkovidnih i manjkavih
zakona. Za neke su odreeni zakoni prepreka, a za druge pak prilika i najbolji
nain da se osvoji pozicija formuliranja pristranih rjeenja u vlastitu korist. U
Republici Hrvatskoj zakonodavna vlast kodificira pravo u zakonskom obliku,
egzekutivna vlast vodi rauna o njihovom izvravanju (administriranju), dok
sudbena vlast odluuje o ispravnoj ili neprilinoj primjeni zakonskih tekstova.
U kontekstu vladavine prava i diobe vlasti nezamjenjivu ustavnu ulogu ima
i Ustavni sud Republike Hrvatske koji odluuje o suglasnosti zakona s Ustavom (l. 129. Ustava RH).
Ustavna kvaliteta koji ispunjava odredbe o diobi vlasti, npr. diobu zakonodavne od sudbene vlasti, jest logika koja osigurava da nositelji vlasti, dunosnici
koji stvaraju pravila ope prirode nisu istodobno u poziciji i da se koriste dravnom prisilom kako bi takva pravila i ostvarivali, odnosno da oni koji su autorizirani da graane liavaju najveeg dijela temeljnih sloboda istodobno budu
i u poziciji da odreuju pravila ope prirode, koja e stvarati nepravdu prema
pojedincima ili drutvenim grupama.
Pokazali smo ranije da je krajnje neupitna potreba postojanja Zakona o sprjeavanju sukoba interesa. Primjena ZSSI zasigurno e dugorono imati pozitivno
djelovanje u smislu eliminiranja pojava kao to su sukob interesa i korupcije na
najviim razinama vlasti i sprjeavanja kompromitacije javnih dunosnika navodei ih da obnaaju svoje funkcije na ustavan i zakonit nain. Ipak, odreene
nadlenosti Povjerenstva za odluivanje o sukobu interesa s pravom ve danas otvaraju pitanje o tome jesu li odreene zakonske odredbe u suglasnosti s Ustavom
RH i njegovim odredbama o diobi vlasti.
Ako je svrha ovog novog Zakona izmeu ostalog i jaanje povjerenja graana u tijela javne vlasti (l. 1. st. 2. ZSSI) onda je s obzirom na vanost legalizirane
materije49 zakonodavac svakako trebao pokazati vie razumijevanja i pootvanja
prema ve postojeim nositeljima pojedinih funkcija vlasti - najprije prema sebi
i svojim radnim tijelima, te hrvatskim sudovima. Te institucije ionako ve imaju
odreene ustavne nadlenosti da sukladno ustavnim naelima o vladavini pra49
Npr. u l. 8. t. 12. (''...prije nego to izvre obveze iz stavka 1.,3. i 4.... dunosnici ne mogu primiti
plau), u l. 42. t. 1. (... za povredu odredbi ovog Zakona Povjerenstvo osobama iz l. 3. ovog Zakona
moe... 2. obustaviti isplatu dijela neto mjesene plae...), l. 46. 1. (imenovanom dunosniku... Povjerenstvo moe izrei prijedlog za razrijeenje od javne dunosti...), l. 46. 4. (u sluaju neprihvaanja
prijedloga Povjerenstva za razrjeenje dunosnika od javne dunosti, tijelo javne vlasti koje je dunosnika imenovalo duno je iznijeti razloge za odbijanje prijedloga) l. 47.1. (Izabranog dunosnika
koji ne podnese izvjee o imovinskom stanju... Povjerenstvo moe pozvati da podnese ostavku na
obnaanje javne dunosti).
200
va i diobi vlasti, na odgovarajui nain sankcioniraju dunosnike koji su se nali

pod udarom ZSSI odnosno njegovog Povjerenstva.50
Kako u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali
propisi i s Ustavom i sa zakonom (l. 5.1.), te je svatko duan drati se Ustava i prava
i potivati pravni poredak Republike Hrvatske (l. 5.2.) citirane odredbe kao primjer
uzurpacije ovlasti ekscesivnom delegacijom nisu u suglasnosti s Ustavom.51
5. Zakljuna napomena
Niz suvremenih traktata o odgovornosti i njenoj svrsi i funkcijama u okvirima suvremene drave i vladavine istiu jedno te isto: javna je odgovornost
sutinska oznaka demokratske vladavine, ona je istodobno i njen sine qua non.52
Na znaaj pitanja odgovornosti posebno ukazuju njene funkcije. Prva je funkcija
u smislu institucionalnog ureenja demokratska kontrola. Na kraju tog lanca
odgovornosti stoje graani koji prosuuju rad vlade i sankcioniraju svoje politike predstavnike jednostavnim glasovanjem o izbacivanju prijestupnika. Druga
je funkcija javne odgovornosti pospjeivanje integriteta javne vladavine. Javni
karakter odgovornosti uvar je od korupcije, sukoba interesa, nepotizma, zloupotrebe vlasti, i drugih oblika neadekvatnog ponaanja. Trea je funkcija javne odgovornosti utjecanje na uspjenost vladavine, odnosno poboljanje njene
izvedbe. U tom smislu odgovornost nije samo kontrola ve i prevencija. Spomenute tri funkcije omoguuju etvrtu funkciju javne odgovornosti koja se odnosi
50
51
U tradicionalnom (formalnom) smislu dioba vlasti jaa se sredstvima koja specificiraju uloge i funkcije, i kojima se paljivo ocrtavaju kompetencije i jurisdikcija razliitih grana vlasti. Meutim, suvremena literatura daje poprilino prostora diobama koje se odvajaju iza formalne diobe vlasti. Ideja koja
lei iza diobe vlasti nije postaviti razliite grane vlasti da djeluju unakrsno (premda se i to ohrabruje
razliitim kontrolama i provjerama) ve postaviti ih da djeluju zajedno (Montesquieov fraza: aller a
concert) ali da jedna radnja prethodi drugoj, vijeanje prethodi odlukama na injenje, konkretni zadaci jednostavno moraju biti u suglasnosti s opim pravilima. Meutim, konflikt uloga inherentan
je u okolnostima suvremene drave. U demokraciji graani su istodobno i upravljai i upravljani,
oni su na isti nain javne i privatne osobe. Meutim, od politiara se oekuje da zna i prakticira razliku izmeu javnih i privatnih interesa. Nitko ozbiljan nee dokazivati da javni dunosnici nemaju
javne i privatne interese, ali se od njih oekuje da donose zakljuke o takvim razlikama i da snose
sankciju ukoliko to propuste initi. Sankcije proizlaze iz mehanizma horizontalne odgovornosti.
Bez diobe zakonodavnih, izvrnih i sudbenih uloga nema odgovornosti. I ovdje konflikt uloga
predstavlja neizbjeivi problem. Jasno i realistino razumijevanje sukladnog rada zakonodavne,
izvrne i sudbene vlasti nuno je da bi se ''grijeni'' dunosnici pravino sankcionirali.
Zakljuak je mogue izvesti ve na temelju komparacije sankcija koje su radi krenja respektivnih
zakona predviene u radu Agencije za zatitu osobnih podataka (l. 34., 35., 36. Zakona o zatiti osobnih
podataka) i Povjerenstva za odluivanje o sukobu interesa (l. l. 42.-50. Zakona o sprjeavanju sukoba
interesa).
52
Bovens, M, Public Accountability, u The Oxford Handbook Of Public Management, p. 192.
201
na ostvarivanje ili omoguavanje legitimiteta javne vladavine. Konano, javna

odgovornost omoguuje javnu katarzu.53
Sve spomenute funkcije streme zapravo istom cilju bez kojega nema suvremene ustavnodemokratske drave i drutva. Cilj demokratskog konstitucionalizma je izgradnja arhitekture povjerenja (...) uz istodobno institucionaliziranje nepovjerenja. To zapravo znai njegovati interpersonalno povjerenje u - i - izmeu
institucija, a njih pak kao organizacije treba strukturirati na nain da se u njima nadzor i odgovornost odvijaju na prirodan,54 a mi bi naglasili na ustavan nain. Potonje
bi posebno trebali imati na umu svi nai nabrojeni les notables, dakle svi oni koje
je zakonodavac imao na umu sastavljajui tekst l. 3. Zakona o sprjeavanju sukoba
interesa. Dakako, rije je o iroj potrebi koja se odnosi i na one subjekte politikog
ivota koji su stvarno u njegovoj pozadini i nisu toliko izloeni udarima na prvoj liniji mogueg sukoba interesa. U okolnostima nadasve dinaminog procesa
organiziranja i pripremanja drave i drutva za ulazak u EU irenje i uvaavanje
ustavnih oblika nadzora i odgovornosti dio su pravila igre bez kojih se dakako
vie ne moe.
Conflict of Interest and the Question of Liability in a Constitutional Democracy

Summary
In modern constitutional democracy there is open conflict of interest when politicians

and public officials in power endeavour to achieve personal gain. Regardless of the definitions of their personal interests the modern constitutional and democratic theory trying to
answer this challenge by preventing abuse of power with various institutional mechanisms.
In this regard it is appropriate in democratic constitutional state to have different and effective checks and balances to prevent abuse of power especially when conflict of interests is
in stake. This article reminds on the basic settings of the views of responsability underlying
democratic and constitutional state of today. New and still unperfected The Conflict of Interest
Preventing Act in Croatia is the illustration of the permanent need for democratic control of
government and vital necessity for continuing activities concerning rationalizing and strentghtening constitutional and legal instruments for checking policy makers in democratic
polity.
Keywords: constitutional democracy; representation; accountability; conflict of interest;
Croatia
53
Ibidem, p. 194
54
Tako npr. Braithwaite, J., 1999, Accountability And Governance Under The New Regulatory State,
Australian Journal of Public Administration, 58, 1/1999., 92; Steele, C.N., 1986, Constitutionality Of Independent Regulatory Agencies Under The Necessary And Proper Clause: The Case Of The Federal
Election Commission, Yale Journal of Regulation, 4/1986, 363; Gilman, S.C., 2002, Conflict Of Interest:
Balancing Appearances, Intentions And Values, Organizational Ethics, December 31.
202

Sukob Interesa I Pitanje Odgovornosti U Ustavnoj Demokraciji

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Sukob Interesa I Pitanje Odgovornosti U Ustavnoj Demokraciji

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Arsen Bai

SUKOB INTERESA I PITANJE ODGOVORNOSTI

Odgovorna vlada znai da upravljai vjeruju da su odgovorni narodu

pokazuje da se ovjeanstvo suoava s pitanjem sukoba interesa od najranijih

Suvremeno istraivanje teorije i prakse odgovornosti izmeu ostalog ide i

Amerike kolonije su naseljavane u vrijeme kada je Engleska jo poznavala

Morgan E.S., Brown, R.L., 1988, 564.

Brown, R.L., 1998, 565.

egzekutiva odbijala izvravati odluke suda, ili ukoliko je legislatura pokuavala

Amerika debata o prirodi odgovornosti trajala je prije, za vrijeme i nakon

Brown, R.L., 1998, 568.

Wood, G.S., Brown, 1998, 569.

zakljuak da je odgovornost dravnih slubenika narodu predstavljala jednu od

U suvremenim se ustavnim demokracijama konflikt interesa nalazi u samom

macija; transfer dunosnika na ne-konfliktnu poziciju; reorganiziranje dunosti

Ideale i altruizam founding fathersa koji su u 18. stoljeu vjerovali da politiari

Lankester, T., 2007, 23 et passim

3.1.3. Europska unija

nih od privatnih) jednom jasnom i otrom crtom razgranienja prihvatljivog od

4. Ustav Republike Hrvatske i Zakon o sprjeavanju sukoba

Smerdel, B. & Sokol, S., 2006, Ustavno pravo, 204-206.

obveznika na koje se Zakon primjenjuje i na osobe koje obavljaju dunosti izloene

Oni koji su iskazali nezadovoljstvo Zakonom zatraili su od Ustavnog suda

Usp. opis dogaaja na http://www.poslovni.hr/vijesti/usvojen-novi-zakon-o-sprjecavanju-sukobainteresa-oporba-napustila-sabornicu-171844.aspx; http://dnevnik.hr/vijesti/hrvatska/oporba-protivzakona-o-sprjecavanju-sukoba-interesa.html

4.1. Slabe strane Zakona o sprjeavanju sukoba interesa.

Dosljedno konstitucionalistiko tumaenje smisla reprezentativnog sustava,

nog projekta Republike Hrvatske. Meutim, sve agresivniji proces srastanja

Pretpostavka o balansiranju lei u temeljima doktrine o ''potenim informacijskim naelima'' za

''Metafora balansiranja odnosi se na teorije ustavnog tumaenja koje se temelje na identifitikaciji,

Journal, Vol. 96, No. 5.1087, p. 944, 949.

Usp. Aleinikoff, A., op. cit. , p. 963.

o njihovim aktivnostima.40 Pritom naravno treba imati u vidu kontinuiranu i

4.1.2. O tome jesu li odreene ovlasti Povjerenstva za odluivanje o sukobu

Predlagatelj je u svom podnesku posebno naglasio nesuglasnost odreenih

va i diobi vlasti, na odgovarajui nain sankcioniraju dunosnike koji su se nali

Bovens, M, Public Accountability, u The Oxford Handbook Of Public Management, p. 192.

na ostvarivanje ili omoguavanje legitimiteta javne vladavine. Konano, javna

Conflict of Interest and the Question of Liability in a Constitutional Democracy

In modern constitutional democracy there is open conflict of interest when politicians

You might also like