SADRAJ

O PROJEKTU ............................................................................... 3
I PREPORUKE ZA POVRAAJ I PRENOS IMOVINE
LOKALNIM SAMOUPRAVAMA U SRBIJI ............................ 9
1. UVOD ......................................................................................... 9
2. ISKUSTVA ETIRI ZEMLJE U TRANZICIJI.................... 14
3. KONKRETNI ZAKLJUCI I PREPORUKE ....................... 18
3.1. KOJU BI IMOVINU TREBALO PRENETI ............... 18
3. 1.1. GRADSKO GRAEVINSKO ZEMLJITE ......................... 20
3. 1.2. PRIRODNI MONOPOLI REGIONALNOG KARAKTERA I
JAVNA KOMUNALNA PREDUZEA ....................................... 21
3.1.3. PREDUZEA U DRAVNOJ/DRUTVENOJ SVOJINI NA
TERITORIJI OPTINE ............................................................. 22

3. 2. IMOVINA KOJA NE TREBA DA BUDE VRAENA

ILI PRENETA ..................................................................... 22
3.3. REAVANJE SPOROVA SA DRAVOM I PITANJE
NEELJENE IMOVINE ..................................................... 23
3.4. IZMENA USTAVNOG I ZAKONSKOG OKVIRA ... 24
3.5. DODATNI ELEMENTI PROCESA ............................ 26
3.6. POPIS IMOVINE ......................................................... 26
3.7. TELA ZA PRENOS PRAVA SVOJINE NA LOKALNE
SAMOUPRAVE.................................................................. 28

3.8. UPRAVLJANJE IMOVINOM OPTINE ................... 30

3.8.1. RAZVRSTAVANJE IMOVINE I ZATITA JAVNOG
INTERESA ............................................................................. 30
3.8.2. PRODAJA IMOVINE ....................................................... 30

4. ISKUSTVA DRAVA BIVE JUGOSLAVIJE .................... 32

4.1. REPUBLIKA SLOVENIJA ......................................... 32
4.2. REPUBLIKA HRVATSKA ......................................... 34
4.3. REPUBLIKA MAKEDONIJA..................................... 38
4.4. REPUBLIKA CRNA GORA I REPUBLIKA SRPSKA . 38

II POSTUPAK ZA SPROVOENJE POPISA

NEPOKRETNOSTI U DRAVNOJ SVOJINI .......................... 39
1. UPUTSTVO ZA SPROVOENJE POPISA
NEPOKRETNOSTI U DRAVNOJ SVOJINI................... 41
2. ODLUKA O POPISU NEPOKRETNE IMOVINE U
DRAVNOJ SVOJINI NA TERITORIJI
OPTINE/GRADA _____________................................... 49
3. REENJE O OBRAZOVANJU KOMISIJE ZA POPIS
NEPOKRETNE IMOVINE U DRAVNOJ SVOJINI NA
TERITORIJI OPTINE/GRADA _________ .................... 51
4. DOPIS SVIM DRAVNIM ORGANIMA KOJI
KORISTE NEPOKRETNOSTI U DRAVNOJ SVOJINI. 52
5. OBRAZAC PN ............................................................... 53
6. UPUTSTVO ZA UPISIVANJE PODATAKA U
OBRAZAC PN ................................................................... 54
2

O PROJEKTU
Republika Srbija je jedina drava u Evropi u kojoj jedinice lokalne
samouprave, optine i gradovi, nemaju pravo svojine na
nepokretnostima i drugim sredstvima neophodnim za obavljanje
izvornih i poverenih nadlenosti. Stupanjem na snagu Zakona o
sredstvima u svojini Republike Srbije, 1995. godine, optine i
gradovi su izgubili pravo raspolaganja sredstvima u drutvenoj
svojini, koje su imali do tada, a Republika Srbija je postala jedini
titular celokupne imovine koju su neposredno koristile, i kojom su do
tada raspolagale, optine i gradovi.
U domaoj politikoj i pravnoj javnosti donoenje ovog zakona
ocenjeno je kao druga nacionalizacija, tj. tvrdilo se da je ranija
drutvena svojina neustavno preobraena u dravnu svojinu sa samo
jednim titularem, i to bez ikakve naknade. Odredbe lana 1. Zakona
o sredstvima u svojini Republike Srbije iz 1995. odreuju, i to ne
taksativno, obim sredstava, stvari i prihoda koji se zakonom
proglaavaju kao sredstva iji je vlasnik Republika Srbija. Meu
ostalim, stvari koje su po zakonu u svojini Republike Srbije su:
optinske i gradske upravne zgrade, poslovni prostor, ulice, svi
putevi bez obzira na kategoriju, kolske zgrade, objekti izgraeni u
celini ili delimino sredstvima samodoprinosa itd.
Nakon donoenja Zakona o lokalnoj samoupravi, u februaru 2002.
godine, postavilo se pitanje pravca u kome e se odvijati budua
reforma lokalne samouprave u Srbiji, imajui u vidu pravno
neodrivu situaciju u kojoj su sva sredstva poverene optinama i
gradovima na korienje u dravnoj svojini. Pri tom, Zakon o
sredstvima u svojini Republike Srbije namee lokalnoj samoupravi
obavezu snoenja svih trokova odravanja i upravljanja tim
sredstvima. Ovakvo pravno reenje suzbija svaku ekonomsku
inicijativu i strana ulaganja na lokalnom nivou, time drastino
usporavajui privredni razvoj u optinama i gradovima.

Imajui u vidu znaaj i ozbiljnost navedenog problema, Stalna

konferencija gradova i optina, PALGO centar i Program za reformu
lokalne samouprave u Srbiji pod pokroviteljstvom Agencije za
meunarodni razvoj SAD u saradnji sa Inicijativom za lokalnu
samoupravu Instituta za otvoreno drutvo organizovali su
Ekspertsku konferenciju o vraanju prava svojine lokalnim
samoupravama u Srbiji. Na ovoj Konferenciji, odranoj u
Beogradu 8. novembra 2002. godine, uestvovali su predstavnici
Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu Republike
Srbije, Ministarstva za finansije i ekonomiju Republike Srbije, Vlade
Republike Srbije, Autonomne Pokrajine Vojvodine, Republike
direkcije za imovinu Republike Srbije, predstavnici lokalne
samouprave i domai eksperti u ovoj oblasti. Na ovom skupu,
strunjaci iz Maarske, Slovake, Poljske i Letonije izneli su
iskustva svojih zemalja u domenu prenoenja svojinskih prava sa
drave na lokalnu samoupravu i tom prilikom predloili mogue
pravce reforme zakonodavstva u Srbiji.
Kao logian nastavak Ekspertske konferencije, Program za reformu
lokalne samouprave u Srbiji je sa svojim partnerima na ovom
projektu organizovao dva sastanka Meuoptinske radne grupe za
vraanje prava svojine lokalnim samoupravama. Prvi sastanak
odran je 10. decembra 2002. godine, a drugi 29. januara 2002.
godine. Izmeu dva sastanka, uesnicima je dostavljen nacrt
Preporuka za prenoenje prava svojine lokalnim samoupravama u
Srbiji, koje je saino gospodin arls Dokaj, savetnik za finansije
lokalnih samouprava u Programu za reformu lokalne samouprave u
Srbiji. Pre Drugog sastanka ove preporuke je analizirao i
komentarisao profesor Jiri Regulski, raniji opunomoenik Vlade
Republike Poljske za reformu lokalne samouprave. Uesnicima
drugog sastanka Meuoptinske radne grupe dostavljeni su i
materijali, odnosno uputstvo za pripremanje popisa dravne imovine
koja se nalazi na teritorijama lokalnih samouprava, koje je sainilo
Odeljenje za finansije optine Kruevac.

Drugom sastanku meuoptinske radne grupe prisustvovalo je 33

uesnika, ukljuujui gotovo sve uesnike prvog sastanka, kao i
predstavnike Programa za reformu lokalne samouprave u Srbiji.
Prisusutvovali su predstavnici razliitih sektora i nivoa lokalne
samouprave (predsednici optina, predsednici i lanovi izvrnih
odbora, naelnici odeljenja za imovinsko-pravne poslove i odeljenja
za finansije) uz adekvatnu regionalnu zastupljenost (predstavnici
Beograda, Subotice, Nia, Bajine Bate, Loznice, Kikinde,
Aleksandrovca, Zrenjanina, Kruevca, uprije, Uica). Ovom
sastanku su prisustvovali i predstavnici najznaajnijih institucija
Vlade Republike Srbije (ef kabineta ministra u Ministarstvu za
dravnu upravu i lokalnu samoupravu, pomonik sekretara
Sekretarijata za zakonodavstvo Vlade Republike Srbije, naelnik
Odeljenja za povraaj imovine u okviru Ministarstva finansija,
naelnik Odeljenja za kontrolu Republike direkcije za imovinu
Republike Srbije).
Prva tema Drugog sastanka bila je diskusija o Preporukama za
prenoenje prava svojine lokalnim samoupravama u Srbiji. Prisustvo
predstavnika Republike direkcije za imovinu Republike Srbije bila
je prilika da ih uesnici upoznaju sa problemima sa kojima se sreu u
svakodnevnom radu, a u vezi sa primenom zakonske regulative za
raspolaganje imovinom lokalnih samouprava, kao i sa primedbama
na rad dravnih organa, koji nisu uvek efikasni. Sa druge strane,
prisustvo predstavnika dravnih organa predstavljalo je znaajan
podsticaj za predstavnike optina za kvalitetno uee u diskusiji.
Druga tema sastanka bila je rasprava o pripremanju popisa imovine
lokalnih samouprava. Ova rasprava, koju je vodio gospodin ore
Stanii, generalni sekretar Stalne konferencije gradova i optina
Jugoslavije, odvijala se na veoma efikasan nain. Svi uesnici
sastanka sloili su se da je materijal Odeljenja za finansije optine
Kruevac sa uputstvima za pripremanje popisa imovine veoma
koristan i primenljiv za ostale gradove i optine u Srbiji.

Na drugom sastanku Meuoptinske radne grupe zakljueno je

sledee:

Lokalnim samoupravama trebalo bi preneti u svojinu

imovinu neophodnu za obavljanje postojeih nadlenosti,
kao i za obavljanje nadlenosti koja e im biti prenete (na
primer zgrade kola i bolnica);
Lokalnim samoupravama trebalo bi preneti u svojinu svu
imovinu koju trenutno koriste;
Takoe, trebalo bi preneti i dodatne kategorije imovine
koje e biti definisane od strane ue radne grupe.

o Radi to bolje pripreme za postupak vraanja imovine

optinama i gradovima u Srbiji, Program za reformu lokalne
samouprave u Srbiji je, uz podrku Stalne konferencije gradova i
optina na Paliu od 27. do 29. marta 2003. godine organizovao
sastanak Radne grupe za pripremu metodologije za sainjavanje
popisa imovine lokalnih samouprava. Predstavnici Odeljenja za
finansije optine Kruevac su uesnicima Radne grupe za
pripremu metodologije predstavili model popisa, kao i celokupnu
metodologiju rada pri sainjavnju popisa imovine koji je u optini
Kruevac ve obavljen prole godine. Na osnovu iskustava
optine Kruevac, Program za reformu lokalne samouprave
pripremio je Uputstvo za sprovoenje popisa nepokretnosti i
napravio univerzalan model za popis imovine lokalnih
samouprava. Nakon usaglaavanja ove metodologije bie
organizovano deset regionalnih seminara za predstavnike svih
optina i gradova, koji e biti odrani u u veim mestima i
regionalnim centrima a na kojima e se govoriti o praktinim
pitanjima vezanim za sprovoenje popisa po predloenoj
metodologiji. Ovih deset seminara e biti iskorieno i da se na
njima predstave Preporuke za prenos imovine lokalnim
samoupravama, i Postupak za sprovoenje popisa nepokretnosti
u dravnoj svojini sa modelom obrazaca, da bi se primedbe i
predlozi koji se budu uli na seminarima ugradili u konanu
verziju teksta.
6

Sledei koraci:
o Uspenim okonanjem ovih deset seminara otvara se
mogunost da u skorijem periodu bude ustanovljena radna grupa
koja e pripremiti model zakona o prenosu prava svojine
lokalnim samoupravama (nacrt Zakona o izmenama i dopunama
Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije);
o Predstavnici organa dravne vlasti obeali su da e detaljno
oreneti svojim pretpostavljenima tok i zakljuke usaglaene u
toku ovog projekta, tako da moemo oekivati da oni budu jo
bolje upueni u ovo vano pitanje;
o Ideja o pripremi popisa imovine lokalnih samouprava
primljena je sa velikom entuzijazmom funkcionera gradova i
optina, tako da je to dodatni podsticaj procesu vraanja imovine
lokalnim samoupravama.
o Paralelno sa navedenim, pokuaemo da prepoznamo najbolji
momenat za odravanje nacionalne konferencije na kojoj bismo
predstavili konanu verziju Preporuka. Postoji mogunost da se
na ovoj konferenciji najavi eventualno osnivanje radne grupe za
pripremu modela zakona o prenosu prava svojine lokalnim
samoupravama. Takoe, konferencija moe da poslui kao prilika
da se razmotre iskustva u vezi sa popisima imovine razliitih
optina i gradova.
o Konano, imajui u vidu iskustva sa postupkom usvajanja
Zakona o lokalnoj samoupravi, u saradnji sa Stalnom
konferencijom gradova i optina pokuaemo da podignemo nivo
obavetenosti i podrke poslanika Narodne skuptine Srbije za
ovaj proces, kako bismo izbegli situaciju da poslanici, putem
amandmana dovedu u pitanje kvalitet zakona.

I
PREPORUKE ZA POVRAAJ I PRENOS
IMOVINE LOKALNIM SAMOUPRAVAMA
U SRBIJI 1
1. Uvod:
Jedan od najveih problema na koji je od svog osnivanja, krajem
2001. godine naiao Program za reformu lokalne samouprave u Srbiji
(SLGRP) je dravna svojina nad imovinom koju koriste lokalne
samouprave u Srbiji. Svi kljuni akteri decentralizacije u Srbiji
priznaju da je ovo problem: predstavnici Vlade Republike Srbije,
predstavnici lokalnih samouprava i eksperti meunarodne zajednice.
Suoavajui se sa ovim izazovom, SLGRP, uz podrku Amerike
agencije za meunarodni razvoj (USAID) a u saradnji sa Inicijativom
za lokalnu samoupravu Instituta za otvoreno drutvo (Budimpeta) je
odluio da pomogne partnerima iz Srbije (naroito Stalnoj
konferenciji gradova i optina i PALGO Centru) u njihovim
naporima da ovo pitanje to pre bude uvreno na dnevni red Vlade
Republike Srbije.
Da bi se ispunio ovaj cilj, strunjaci iz Poljske, Maarske, Slovake i
Letonije su pripremili etiri studije u kojima opisuju i analiziraju
1

Ova studija je zasnovana na analizama postupka povraaja i prenosa imovine na

lokalne samouprave u etiri zemlje. Analize su napisali Talis Linkaits (Letonija),
Itvan Temei (Maarska), Jaroslav Kling (Slovaka) i Rafal Stanek (Poljska).
Studija je takoe zasnovana i na dokumentima i komentarima koje su pripremili
Jeri Regulski, Gabor Peteri i uana Kao. Svi pomenuti autori su dali ideje za
formulisanje smernica i optih zakljuaka. arls Jokaj preuzima punu odgovornost
za eventualne nepreciznosti ili nejasnoe u tekstu, jer je on pripremio ovaj pregled
kroz sintezu ideja velikog broja regionalnih i domaih autora, ukljuujui i
uesnike Ekspertske konferencije o vraanju prava svojine lokalnim
samoupravama u Srbiji odrane 8. novembra 2002. godine u Beogradu.

iskustva svojih zemalja prilikom vraanja svojine lokalnim

samoupravama u periodu 1990 - 2002. godine. Svrha ovog izvetaja
je da sumira iskustva navedene etiri zemlje u tranziciji, za koje
se oekuje da se pridrue Evropskoj Uniji 1. maja 2004. godine i
da istovremeno Vladi Republike Srbije predloi specifine mere i
pravce delovanja.
Posebno je vano napomenuti da se preporuke, koje nudi ovaj
izvetaj ne zasnivaju iskljuivo na meunarodnom iskustvu. One su
nastale i zahvaljujui izuzetnom strunom doprinosu strunjaka iz
Srbije, predstavnika dravnih organa i lokalne samouprave
ukljuujui i: analize koje su pripremili predstavnici lokalnih
samouprava Nia, Kruevca i Aleksandrovca i eksperti iz Generalnog
sekretarijata Vlade Srbije, komentare sa Ekspertske konferencije o
vraanju prava svojine lokalnim samoupravama u Srbiji odrane 8.
novembra 2002. godine u Beogradu, kao i brojne razgovore i fokus
grupe sa strunjacima i funkcionerima na razliitim nivoima vlasti.

Definisanje problema:
Optine i gradovi u Srbiji imaju pravo korienja sredstava u svojini
Republike Srbije za obavljanje izvornih i poverenih nadlenosti.
Lokalne samouprave mogu da upotrebljavaju sredstva u dravnoj
svojini, ubiraju plodove i upravljaju ovim sredstvima (ukljuujui i
odravanje). Ipak, one ne mogu da raspolau nepokretnostima u
dravnoj svojini. U smislu Zakona o sredstvima u svojini Republike
Srbije, pod raspolaganjem se podrazumeva otudjenje sredstava iz
dravne svojine, pribavljanje u dravnu svojinu, davanje na
korienje odnosno u zakup, kao i stavljanje hipoteke na
nepokretnosti u dravnoj svojini (lan 5, stav 2 Zakona).
Nepokretnosti koje po bilo kom osnovu pribave lokalne samouprave
postaju deo dravne imovine. Ukratko, Zakon o sredstvima u svojini
Republike Srbije iz 1995. godine praktino je nacionalizovao bez

10

naknade svu imovinu kojom su lokalne samouprave u Srbiji

samostalno raspolagale do tada.
Do maja 2003. godine u Srbiji nije donesen propis koji bi reio
pitanje vraanja sredstava kojima su optine i gradovi raspolagali do
1995. godine, niti dodeljivanja novih sredstava/pokretne i nepokretne
imovine kojom bi se podrale nove izvorne funkcije lokalne
samouprave iz Zakona o lokalnoj samoupravi donesenog 2002. U
septembru 2002. godine Skuptina Autonomne Pokrajine Vojvodine
uputila je Skuptini Republike Srbije inicijativu za izmene Zakona o
sredstvima u svojini Republike Srbije kako bi se optinama i
gradovima vratilo ovlaenje da raspolau imovinom u dravnoj
svojini koju koriste. O ovoj inicijativi Skuptina Republike Srbije do
sada nije odluivala.
U ovoj fazi, Srbiji moe veoma da koristi saznanje o tome kako su
druge zemlje u tranziciji, koristei razliite pravne mehanizme, vrile
povraaj imovine lokalnim samoupravama poetkom devedesetih.
Prvi i najznaajniji korak je obezbedjivanje ustavnih i zakonskih
garantija imovine (nepokretnosti i finansijskih sredstava) lokalnih
samouprava, na kojima su lokalne samouprave (optinska vea)
imale pravo korienja do poetka tranzicijskih procesa. (U Srbiji,
primena ovog naela mogla bi da znai da se optinama i gradovima
vrati ona imovina na kojoj su oni imali pravo raspolaganja do 1995.
godine.) Uz ovo, zemlje u tranziciji kao to su Poljska, Maarska i
eka Republika su predale dravna preduzea, nepokretnosti i
druga sredstva od lokalnog znaaja u svojinu lokalnih samouprava
pre njihove strukturne transformacije u privredna drutva/kompanije
i kasnije privatizacije. Udeli lokalnih samouprava u privatizovanim
dravnim preduzeima, koji nisu predati u svojinu lokalnih
samouprava ve ih je drava privatizovala su kompenzovani,
odnosno nadoknaeni lokalnim samoupravama u novcu ili dravnim
obveznicama. Jo jedan vid povraaja imovine lokalnim
samoupravama je obeteenje optina i gradova za trokove ulaganja
u lokalnu infrastrukturu u vidu samodoprinosa lokalnog
stanovnitva i kapitalne trokove izgradnje lokalnih objekata. U
11

sluaju Srbije, povraaj svojine lokalnim samoupravama trebalo bi

da ukljui sve napred navedeno uz vraanje svih sredstava koja su
bila nacionalizovana na osnovu Zakona o sredstvima u svojini
Republike Srbije iz 1995. godine.

Prethodne napomene:
Najvanija napomena je da pitanje o kome treba razgovarati u vezi sa
povraajem svojine lokalnim samoupravama u Srbiji nije da li Srbija
treba da pokrene ovaj postupak. Predmet rasprave bi mogao da bude
samo kada i kako sprovesti postupak povraaja.
Sve zemlje kandidati za lanstvo u Evropskoj Uniji ve su preduzele
ovaj korak (veina u ranoj fazi procesa tranzicije, na ta e se kasnije
detaljnije ukazati), ukljuujui i drave formirane na teritoriji
prethodne Jugoslavije. Slovenija i Hrvatska su ve zavrile ovaj
proces i to sa pozitivnim rezultatima. Glavno pitanje u Makedonije je
deobni bilans izmeu jedinica lokalne samouprave, a u Republici
Srpskoj treba da zapone druga faza procesa povraaja svojine
(prenos kolskih zgrada i drugih javnih institucija od lokalnog
znaaja). U Crnoj Gori je drava jo uvek formalno titular prava
svojine koju koriste lokalne samouprave, ali lokalne samouprave
imaju sva svojinska ovlaenja, ukljuujui i pravo da sredstva koja
su u dravnoj svojini prodaju bez odobrenja drave. Vie podataka o
sluajevima Slovenije, Hrvatske, Republike Srpske, Makedonije i
Crne Gore se nalaze u Dodatku. Ipak, napominjemo da se ve
povrnim pregledom situacije u susednim zemljama namee
zakljuak da uskladjen sistem koji garantuje lokalnim samoupravama
svojinska prava puno znai za poboljanje naina upravljanja tom
imovinom. Kako sve razvijene zemlje, sve zemlje u tranziciji u
Centralnoj i Istonoj Evropi i sve zemlje prethodne Jugoslavije
priznaju pravo lokalnim samoupravama da imaju svoju imovinu,
logian zakljuak je da ne postoji nita specifino u pravnom sistemu
Srbije to bi opravdavalo postojanje ovog pravnog anahronizma.

12

to se tie vremena, iskustvo drugih zemalja u tranziciji ukazuje da

Srbija treba da deluje veoma odluno i brzo. Naroito treba imati na
umu da nije neophodno (niti mudro) ekati sprovoenje
denacionalizacije i sprovodjenje reforme katastra nepokretnosti pre
nego to se zapone sa procesom povraaja. Naprotiv, sve zemlje u
tranziciji su prvo sprovele prenos svojine pa tek onda
denacionalizaciju, a mnogo njih jo uvek reava otvorena pitanja
koja se odnose na registre nepokretnosti i denacionalizaciju.
I u vezi treeg pitanja metodologije prenosa vlasnitva, ovaj
dokument e ponuditi nekoliko razmiljanja i preporuka koje bi
zakonodavci u budunosti mogli da iskoriste.

13

2. Iskustva etiri zemlje u tranziciji

Zato sprovoditi povraaj imovine?
Profesor Jiri Regulski2, opunomoenik Vlade Republike Poljske
zaduen za reformu lokalne samouprave u Poljskoj poetkom 1990tih, iznosi da je vraanje svojine optinama imalo veoma pozitivne
efekte.
Uspeno sprovodjenje postupka vraanja
svojine lokalnim samoupravama je bio jedan od
glavnih preduslova uspeha reforme na lokalnom
nivou. Uspostavljanje prava svojine na lokalnom
nivou je bilo osnova za dinaminu ekonomsku
aktivnost. Poljsko iskustvo je dokaz da je osnovni
uslov za efikasnu decentralizaciju prenos dravnog
vlasnitva na jedinice lokalne samouprave. Bez
garantovanja svojinskih prava u punom obimu i bez
raspolaganja sopstvenom imovinom, jedinice
lokalne samouprave ne bi mogle uspeno da
funkcioniu. Sredstva lokalnih samouprava se
mnogo efikasnije koriste nego ona koja su u rukama
dravne birokratije.
Prenos dravne svojine na optine je bilo
prva a moda i jedina jednokratna operacija koja je
u tolikom obimu dovela do smanjenja dravne
svojine. Rezultati su bili pozitivni samo zbog toga
to je cela operacija izvedena sveobuhvatno i
radikalno. Princip prenosa po sili zakona kao i
organizacija sistema pregovora i podnoenja
zahteva ograniio je delovanje neformalnih
centara moi na proces, koji i pored toga nisu u
2

Ove napomene profesor Regulski dao je na Ekspertskoj konferenciji o vraanju

prava svojine lokalnim samoupravama u Srbiji, odranoj 8. novembra 2002. godine
u Beogradu. Konferenciju su zajedniki organizovali Program za reformu lokalne
samouprave u Srbiji, Stalna konferencija gradova i optina, PALGO centar i
Inicijativa za lokalnu samoupravu Instituta za otvoreno drutvo u Budimpeti.

14

potpunosti
eliminisani.
Rezultati
procesa
povraaja su lako uoljivi tokom putovanja kroz
Poljsku kada se uporedi stanje nekada zaputenih
sela i gradova sa oiglednim efektima brige koju
vlasnik vodi u smislu urednosti i reda.
Najspektakularniji efekti e se videti
u oblasti lokalne infrastrukture. Ona, koju su nove
lokalne vlasti nasledile 1990. godine je esto bila
u jadnom stanju. Ona je oteavala ivote graana i
onemoguavala ekonomski razvoj. Razvoj
infrastrukture je postao prioritetni zadatak optine.
Raniji birokratski sistem investiranja i razvoja je
eliminisan i stvoren je novi, zasnovan na trinim
mehanizmima. Zapravo, postignuti su gotovo
senzacionalni rezultati. Tokom poslednjih 10
godina infrastrukturni sistemi na lokalnom nivou
su uveani nekoliko puta u odnosu na predthodnu
deceniju. To je rezultat rada optina, koje su
vlasnici vie od 90% tih kapaciteta.

ta je zajedniko analiziranim zemljama?

Svaka od etiri analizirane zemlje je jedinstven sistem koji
sainjavaju uspena i ne tako uspena iskustva; nijedna od zemalja ne
predstavlja savren primer koji Srbija treba da sledi.
ta je zajedniko za svaku od ovih zemalja:

Vraanje svojiskih prava lokalnim samoupravama je bio deo

ireg paketa demokratizacije svih aspekata drutva odmah
nakon tranzicije u demokratiju3, i sprovedeno je uz opti
konsenzus svih parlamentarnih partija. Drugim reima,
pitanje da li treba vratiti prava optina na svojinu i stvoriti
sistem nije bilo predmet rasprave. Moglo bi se rei da je ova
odluka bila osnovni deo procesa demokratizacije.

Prenos odreene imovine i novih nadlenosti je u nekim sluajevima je trajao godinama nakon
donoenja izvornih sistemskih zakona kao to je sluaj sa osnovnim kolama u Poljskoj i Slovakoj.

15

16

Restitucija i kompenzacija za nacionalizovano vlasnitvo nije

bila preduslov za povraaj imovine lokalnim samoupravama.
Denacionalizacija je regulisana posebno, i to u obliku
ustavnih amandmana ili posebnih zakona.

Ustavi i/ili sistemski zakoni u svakoj dravi utvruju da

optine imaju pravo da raspolau imovinom koju koriste i da
budu titulari svih svojinskih prava, ukljuujui i pravo da
imovinu pribavljaju i otuuju.

Ustavi i ustavni zakoni u sve etiri zemlje sadre garantije da

optine imaju pravo raspolaganja makar na onoj imovini koja
je neophodna za obavljanje njihovih izvornih nadlenosti.
Ako optine ponu da obavljaju nove poslove ili im budu
poverene nove nadlenosti, onda ovi ustavni zakoni garantuju
da e optinama biti obezbeena nova sredstva (nepokretnosti
i stalni prilivi finansijskih sredstava) za obavljanje tih
nadlenosti.

Najvei deo imovine je brzo prenesen na lokalnu

samoupravu, odnosno odmah nakon usvajanja odgovarajueg
zakonodavstva.

PREPORUKE ZA SRBIJU
Pre nego to se daju konkretne preporuke donosiocima politikih
odluka u Srbiji, koje obuhvataju i specifine predloge i reenja,
moramo da istaknemo da zakonodavna i izvrna vlast na nivou
Republike moraju da donesu nekoliko veoma vanih odluka i
prihvate osnovna naela. Te odluke i osnovna naela moraju se
potovati i biti u najveoj moguoj meri dostupni javnosti, pre nego
to se utvrde postupci vraanja svojine lokalnim samoupravama u
Srbiji. Nae zakonodavne, administrativne i tehnike preporuke
polaze od toga da e se putem iroko prihvaene saglasnosti doneti
politike odluke koje e se zasnivati na sledeih sedam naela, koja
moraju biti veoma jasna svim uesnicima u ovom procesu:
1.

2.

3.
4.

Demokratija, decentralizacija i konano, status pridruene

lanice EU teko se moe postii bez vraanja svojinskih
prava optinama i gradovima. Ovo podrazumeva pravo da
se imovina prodaje, koristi i na drugi nain upravlja
njome, kao to to moe da ini svaki vlasnik.
Denacionalizacija imovine koja je oduzeta fizikim licima
nee imati uticaja na povraaj prava svojine optinama s
obzirom na to da imovina koju koriste optine ili je
predviena za povraaj optinama nee biti vraena u
naturalnom obliku fizikim licima. Umesto toga,
posebnim paketom propisa ponudie se kompenzacija
privatnim licima koja polau pravo na imovinu optina.
Imovina koju optine koriste za obavljanje izvornih
nadlenosti bie vraena odjednom (u najveem moguem
obimu), i to na osnovu zakona.4
Ustavom ili Zakonom se mora garantovati da e
optinama i gradovima za obavljanje buduih izvornih

Teoretski je mogue da optina koristi sredstva u veem obimu nego to joj je

zaista potrebno za obavljanje izvornih nadlenosti

17

5.

6.

7.

funkcija koje e im biti poverene biti dodeljena sredstva,

ukljuujui i finansijska sredstva i nepokretnu imovinu.
Sva sredstva u dravnoj i drutvenoj svojini, koja e biti
vraena ili ona na kojima e drava zadrati (preuzeti)
pravo raspolaganja, moraju da budu jasno definisana pre
nego to se zapone sa procesom transformacije javnih
preduzea u privredna drutva i pre njihove potencijalne
privatizacije.
Optinama se moraju vratiti u naturalnom obliku objekti
ili bi one makar trebalo da budu obeteene za objekte
izgradjene sredstvima samodoprinosa i za objekte
izgradjene lokalnim sredstvima na svojoj teritoriji.
Pravila postupka za reavanje svojinskih sporova izmeu
drave i optine ili izmedju dve ili vie optina moraju da
budu jasna i nedvosmislena i moraju da budu unapred
objavljena.

3. KONKRETNI ZAKLJUCI I PREPORUKE

3. 1. Koju bi imovinu trebalo preneti?
Preporuka 1:
U skladu sa jednoglasno usvojenim zakljucima sa dva sastanka
Meuoptinske radne grupe za vraanje prava svojine lokalnim
samoupravama,5 predlaemo kombinaciju funkcionalnog i
kategorijalnog
pristupa za prenoenje imovine optinama i
gradovima u Srbiji.

Sastanci Meuoptinske radne grupe su organizovani 10. decembra 2002. godine

i 29. januara 2003. godine kako bi predstavnici optina i gradova u Srbiji imali
priliku da razmotre predloge za povraaj svojinskih prava lokalnoj samoupravi u
Srbiji i daju svoje miljenje i sugestije

18

Opcija 1
Funkcionalni pristup: drava vri povraaj ili prenosi pravo
svojine samo na onim sredstvima koja su neophodna
optinama ili gradovima za obavljanje njihovih izvornih i
poverenih nadlenosti, kako su one definisane Zakonom o
lokalnoj samoupravi (pojedina sredstva na kojima optine i
gradovi imaju pravo korienja mogu biti zadrana u
svojini drave). Funkcionalni pristup, koji bi mogao da bude
definisan u Ustavu, trebalo bi da bude praen primenom
naela supsidijarnosti po kome bi trebalo izvriti transfer
celokupne imovine koja slui obavljanju novih nadlenosti
poverenih lokalnoj samoupravi, i to odmah po izmeni
postojeih propisa u ovoj oblasti.
Opcija 2
Kategorijalni pristup: drava vri povraaj ili prenosi pravo
svojine na sredstvima koja po svojoj prirodi treba da pripadnu
lokalnoj samoupravi ukoliko ve nisu u privatnoj svojini,
ukoliko nisu predviena za privatizaciju ili ih ne koristi neki
dravni organ, organizacija ili republiko javno preduzee.
Ova sredstva (nepokretnosti) ne treba da budu oznaena na
osnovu katastarske oznake, ve prema prirodi i nainu
korienja (ukljuujui i imovinu koja se trenutno uopte ne
koristi ili ne slui za obavljanje izvornih nadlenosti). U
praksi bi to moglo da izgleda na sledei nain: u Slovakoj je
decentralizacija nekih funkcija (kao to je osnovno
obrazovanje) izvrena nakon potpisivanja protokola o
transferu imovine sa drave na konkretne optine. Sredstva
koja slue obavljanju izvornih funkcija vraena su mnogo
godina pre nego to je izvrena decentralizacija svih funkcija.
Primeri vrsta nepokretnosti i ostalih sredstava koja su vraena
lokalnim samoupravama u Maarskoj, Poljskoj, Slovakoj i Letoniji
obuhvataju:
a) Zemljita, vodotokove
19

b) Prirodna bogatstva
c) Javne povrine (parkove, ulice, trgove, itd.)
d) Uslune i javne delatnosti (zdravstvo, prosveta, socijalna
zatita)
e) Gradsku infrastrukturu
f) Stambene jedinice u dravnoj svojini koje slue za
zbrinjavanje socijalnih sluajeva
g) Gradsko zemljite (gradsko graevinsko zemljite)
h) Javna preduzea iji je osniva optina
i) Finansijska sredstva
j) Vantelesne stvari (autorska prava i prava intelektualne
svojine, obligaciona prava i stvarna prava ua od prava
svojine, hartije od vrednosti)
k) Objekti i zemljite koji su bili korieni u vojne svrhe
Posebnu kategoriju, sa ime se slau mnogi predstavnici optina u
Srbiji, predstavljaju:
Nepokretnosti izgraene u celini ili velikim delom od
sredstava samodoprinosa ili drugih sredstava iz lokalnih izvora (ovde
je mogu potpuni povraaj u svojinu optine ili obeteenje na
osnovu trine vrednosti ukoliko drava privremeno zadri pravo
svojine da bi pripremila postupak privatizacije).
Preporuka 2:

Reenje za transfer imovine NIJE samo uspostavljanje statusa

quo iz 1995. godine stavljanjem van snage Zakona o
sredstvima u svojini Republike Srbije.

3. 1. 1. Gradsko graevinsko zemljite:

Preporuka 3:

20

Proces transfera imovine mora da obuhvati i gradsko

graevinsko zemljite ili se moraju utvrditi naini

obeteenja6 da bi se izbegli mogui sudski postupci koji

mogu da traju i itavu deceniju, kao to se dogodilo u
Maarskoj. Osim toga, trebalo bi izmeniti Ustav
Republike Srbije u delu u kome predvidja da je celokupno
gradsko graevinsko zemljite u dravnoj ili drutvenoj
svojini.7

3. 1. 2. Prirodni monopoli regionalnog karaktera i

javna komunalna preduzea
Preporuka 4:

Drava mora unapred da objavi kako e optine

uestvovati u privatizaciji monopolskih organizacija kao
to su preduzea za distribuciju gasa, elektrine energije,
vodovod, telekomunikacije itd. Jedno od naela moe biti
da se optine obetete za vrednost zemljita i finansijskih i
drugih sredstava koja su uloile u osnivanje i razvoj ovih
preduzea. Ovo ukljuuje i sredstva od samodoprinosa.

Ako je gradsko graevinsko zemljite optina dobrovoljno ustupila za izgradnju

objekta u dravnoj svojini i pravina naknada nikada nije bila isplaena, tada bi
trebalo predvideti tehnike/metode za reavanje ovakvih sluajeva da bi se izbegli
budui sudski ili upravni postupci
7
Ustav Republike Srbije, lan 60. (1) Prirodna bogatstva i dobra u optoj upotrebi,
kao dobra od opteg interesa, i gradsko graevinsko zemite u dravnoj su ili
drutvenoj svojini. (2) Pojedina dobra u optoj upotrebi mogu biti i u privatnoj
svojini, pod uslovima utvrenim zakonom. (3) Na dobrima od opteg interesa i na
gradskom graevinskom zemljitu moe se, pod uslovima utvrenim zakonom,
stei pravo korienja. (4) Svojina na stvari od posebnog kulturnog, naunog,
umetnikog ili istorijskog znaaja ili od znaaja za zatitu prirode moe se
ograniiti, na osnovu zakona, uz naknadu, ako to zahteva opti interes. (5) Zatita,
korienje, unapreivanje i upravljanje dobrima od opteg interesa ostvaruju se pod
uslovima i na nain utvren zakonom. (6) Zakonom se ureuje plaanje naknade za
korienje dobara od opteg interesa i gradskog graevinskog zemljita.

21

Komunalana preduzea osnovana za jednu optinu treba

da budu u iskljuivoj svojini optine na ijoj teritoriji se
nalaze korisnici usluga. Ovaj princip se odnosi i na
preduzea u dravnoj svojini ili iji je osniva drava a
koja pruaju javne usluge na teritoriji optine.

Predlae se da se ne vri prenos optinama

privrednih/industrijskih preduzea i javnih preduzea koja
pruaju usluge na nivou itave zemlje ili regiona.

Drava mora da saini metod za podelu imovine izmeu

vie optina ukoliko regionalna komunalna preduzea kao
to su vodovod, kanalizacija, gradska istoa itd. imaju
korisnike na teritoriji vie optina.

3. 1. 3. Preduzea u dravnoj/drutvenoj svojini na

teritoriji optine
Preporuka 5:

Lokalne samouprave bi trebalo da dobiju deo sredstava od

privatizacije preduzea u dravnoj/drutvenoj svojini na
teritoriji optine.

3. 2. Imovina koja ne treba da bude vraena ili

preneta
Preporuka 6:
Definisati zakonom ili uredbom vrste imovine, preduzea,
komunalnih usluga i javnih slubi, kao i pripadajuih objekata i
opreme, koja nee biti vraena ili preneta lokalnim samoupravama
bilo u celini ili delom. Regulski predlae sledee izuzetke: pokretne i
nepokretne stvari, koje nee biti vraene lokalnim samoupravama (1)
ako slue za obavljanje nadlenosti dravne uprave ili sudova; (2)
22

sredstva javnih preduzea i postrojenja koja obavljaju regionalne

funkcije i funkcije za celu dravu; (3) strateki vani poljoprivredni
objekti i imovina.

3. 3. Reavanje sporova sa dravom i pitanje

neeljene imovine
Preporuka 7:

Sporove, koji ne mogu da budu sporazumno reeni, treba

razmatrati pojedinano pred komisijom ili komitetom koje
osniva drava, uz napomenu da sud ili predstavniko telo
treba da imaju mogunost odluivanja u drugom stepenu, ili
da kontroliu zakonitost ovih odluka na neki drugi nain (sve
etiri pomenute zemlje su imale komitete i zakonom ureene
postupke za reavanje sporova).

Preporuka 8:

Optine treba da imaju pravo da odbiju ''neeljenu'' imovinu

(npr. teko zagaeno vojno ili industrijsko zemljite).
Trokove ienja i odravanja takve neeljene imovine ne
treba da snosi optina.
Zemljite koje je ranije sluilo za vojne potrebe e prvo biti
ponueno lokalnoj samoupravi na ijoj teritoriji se nalazi.

Preporuka 9:

Pokretne i nepokretne stvari i finansijska sredstva na kojima

pravo korienja imaju lokalne samouprave, a pravo svojine
drava, ne moraju zakonom biti dodeljene ijednom od ova
dva subjekta. Deo ove imovine moe biti privatizovan, a ne
zadran u javno-pravnom reimu zauvek. Ukoliko drava
odlui da privatizuje deo ove imovine, potrebno je unapred
23

pripremiti odgovarajuu metodologiju/plan sa

pravilima za raspodelu sredstava od privatizacije.

jasnim

3. 4. Izmena ustavnog i zakonskog okvira

Preporuka 10:

24

Ustavom treba garantovati svojinska prava lokalne

samouprave. Zatim usaglasiti zakone sa Ustavom. Neke
zakonodavne nadlenosti koje su sada na nivou dravne
zajednice Srbija i Crna Gora (Zakon o preduzeima, Zakon o
steaju, prinudnom poravnanju i likvidaciji itd.) e biti
prenete u nadlenost drava lanica. U tom sluaju,
Ministarstvo dravne uprave i lokalne samouprave kao i
Stalna konferencija gradova i optina treba da budu u toku sa
postupkom donoenja ovih zakona i utiu da prlikom
njihovog donoenja na odgovarajui nain budu zastupljeni
interesi lokalne samouprave.

Neophodno je izvriti dalju decentralizaciju funkcija i

izmeniti, u skladu sa tim, odgovarajue sistemske zakone u
kratkom vremenskom roku. Drugim reima, Srbija treba
istovremeno da izmeni Zakon o sredstvima u svojini
Republike Srbije i Zakon o lokalnoj samoupravi, da bi se
obezbedilo odgovarajue pravno ureenje prenosa imovine na
nivo lokalnih samouprava (primer Poljske, Maarske,
Letonije).

Predvideti da se vraanje prava svojine nad veim delom

imovine izvri ve na osnovu samog zakona (ex lege) i to
danom stupanja na snagu tog zakona.

Preporuka 11:

Imovina koja bi trebalo da bude vraena lokalnim

samoupravama ne sme da bude predmet denacionalizacije u
naturi, odnosno vraanja fizikim ili pravnim licima. Imovina
koja se vraa optinama, dakle, treba da bude izuzeta iz
postupka denacionalizacije. Lokalne samouprave ne treba da
budu obveznici plaanja naknade bivim vlasnicima, ve
drava.

25

3. 5. Dodatni elementi procesa

Predvideti nadleno telo koje e biti odgovorno za
praenje primene zakona:
Preporuka 12:

Zakonom treba utvrditi postupak prenosa prava svojine

lokalnim samoupravama. Takodje treba predvideti dravni
organ ili telo koje e biti zadueno za praenje primene
(Ministarstvo dravne uprave i lokalne samouprave,
Ministarstvo finansija i ekonomije ili posebni organ ili telo
koje e biti odgovorno ministarstvu).

Nadleni organ/telo treba da pripremi podzakonske propise za

sprovoenje zakona.

3. 6. Popis imovine:
Preporuka 13:

Ne treba ekati da se potpuno i do detalja zavri popis

imovine (posebno imajui u vidu pravne i faktike probleme
u Republici Srbiji sa evidencijom prava na nepokretnostima)
pre donoenja zakona koji prenosi pravo svojine na imovini
na osnovu principa uvaavanja sadanjih i buduih
nadlenosti, nadoknade za samodoprinos ili primenom
kategorijalnog
pristupa
utemeljenog
na
principu
subsidijarnosti.

Bez obzira koji se put odabere vraanje na stanje pre 1995. godine
ili povraaj imovine na osnovu uvaavanja sadanjih i buduih
nadlenosti lokalnih vlasti neophodno je da sve lokalne
samouprave to pre saine popis pre svega nepokretne imovine. To
26

je teak zadatak, koji zahteva vreme i strunost. Stoga se

preporuuje da postupak sprovodjenja ovog popisa bude izveden uz
uvaavanje sledeih principa:
o Urediti nain osnivanja tela koje e biti zadueno da sprovede
popis (predlae se osnivanje komisije od predstavnika lokalne
samouprave, meutim to moe biti i meovita komisija
sastavljena od predstavnika lokalne samouprave i
predstavnika podrunih dravnih organa); potrebno je da
lanovi komisije poseduju odgovarajue obrazovanje i
iskustvo;
o Potrebno je predvideti postupak za rad komisije kao i rokove
za pripremu popisa imovine (protokola) zajedno sa obrascem,
odnosno formom za popunjavanje podataka;
o Urediti postupak popisa imovine odnosno pravila na osnovu
kojih e se popisivati imovina;
o Potrebno je postii saglasnost sa nadlenim dravnim
organima o tome koje e dravno telo davati saglasnost na
popisne liste. Saglasnost nadlenog dravnog organa sa
sadrajem popisa predstavljala bi pravni osnov za vraanje
imovine;
o Odrediti drugostepene organe koji e doneti obavezujuu i
izvrnu odluku, u sluaju kada postoji nesaglasnost izmedju
lokalne samouprave i nadlenog dravnog organa o sadrini
popisnih lista. (To moe da bude zajednika centralna
komisija ili upravni sud),
o Predvideti nadlenosti svakog tela.
tavie, u postupku ili posebnom odlukom treba da se odredi datum
od kada e sva popisana imovina prei u svojinu lokalnih
samouprava. Budui da popis imovine nije lak zadatak, komisije
treba obuiti za primenu postupka popisa. Stoga, treba odrediti
vremenski rok za odvijanje itavog postupka, tako da kada bude
sainjeno uputstvo za obavljanje popisa i pripremljen itav
postupak, bude dovoljno vremena i strunog kadra koji e sprovesti
obuku lokalnih strunjaka koji e biti zadueni za ovaj postupak.
27

Zbog velikog broja optina i gradova u Srbiji i izuzetno velikog

broja objekata/delova imovine koje treba popisati i koja e biti
prenesena na lokalne samouprave, itav postupak treba
decentralizovati tako da dravni organi budu zadueni samo za
kontrolu zakonitosti postupka, odnosno za razmatranje albi i za
reavanje nejasnih pitanja. Takoe je vano da popisna lista koja je
jednom prihvaena od strane organa centralne vlasti predstavlja
dokaz o svojini, odnosno da se na osnovu nje obaveu slube
katastra nepokretnosti da spovedu promene u svojim evidencijama i
kao vlasnike na nepokretnostima upiu lokalne samouprave.

3. 7. Tela za prenos prava svojine na lokalne

samouprave:
Preporuka 14:

Propisati postupke, ovlaenja i delokrug meovitih komisija

za prenos imovine koje sainjavaju predstavnici lokalnih
samouprava, dravnih organa i graana koje e da nadgledaju
postupak prenosa svojine, pruaju usluge u mirnom reavanju
sporova (medijaciji), prikupljaju podatke za potrebe lokalnih
vlasti itd.

Preporuka 15:

28

Obezbediti upravno-strunu podrku komisijama i

zaposlenima u lokalnoj samoupravi koji su zadueni za
obavljanje ovog procesa. Primer iz Maarske je da regionalne
komisije za prenos imovine nisu imale dovoljno ljudstva koje
bi bilo angaovano na obavljanju ovog posla. To je otealo
rad komisija. Komisijama su bile dodeljene nadlenosti da
sprovedu proces vraanja imovine ali ne i struno osoblje
koje je trebalo da sprovede postupak. Takoe, pravno nije bio
ureen odnos izmeu lanova komisije i zaposlenih u

optinskoj upravi koji su pomagali komisijama da sprovedu

prenos imovine.
Manje i nerazvijenije optine nemaju odgovarajuu strunu i
administrativno tehniku osnovu za kvalitetno obavljanje
prenosa imovine. Stoga drava treba da obezbedi profesionalnu,
finansijsku i materijalnu podrku za sprovoenje ovog procesa.
Podrka centralne vlasti je neophodna iz nekoliko razloga, kao
to su:
1. Staranje o jednoobraznosti postupka u itavoj zemlji;
2. Nadzor nad zakonitou postupka;
3. Nadzor nad kvalitetom profesionalnog i strunog dela
posla;
4. Koordinacija izmeu razliitih tela javne uprave
(lokalne samouprave i podrunih organa dravne
uprave);
5. Spreavanje sukoba javnog i privatnog interesa.
Preporuka 16:

Obuiti zaposlene u optinskoj upravi, koji e biti angaovani

na postupku transfera imovine optinama. Lekcije nauene iz
Maarske: zaposleni u optinskoj upravi nisu bili struno
pripremljeni za obavljanje postupka prenosa prava svojine
optinama a ni za upravljanje prenesenom imovinom.

Priprema optinske administracije ukljuuje reavanje kako

kadrovskih tako i organizacionih pitanja, i to ne samo na nivou
lokalne samouprave. Lokalne samouprave treba da se pripreme
za obavljanje opsenih i neposrednih zadataka, koji se odnose na
upravljanje prenesenom imovinom. To je razumljivo kada se ima
u vidu brojnost nadlenosti lokalne samouprave, kao i imovina
neophodna za njihovo obavljanje. Jedan od najznaajnijih
problema s tim u vezi je nepostojanje ureenog sistema upisa
nepokretnosti u registar i ogranieni kapaciteti slubi za katastar.
29

Moe se skoro sa sigurnou predvideti da slube za katastar, bez

prethodne pripreme, nee moi da se izbore sa tim zadatkom. U
Maarskoj je trebalo zaposliti nove slubenike u katastru, koji su
bili zadueni za voenje iskljuivo tih poslova.
Preporuka 17:

Zaposleni u javnoj upravi na optinskom nivou, kao i na bilo

kom nivou vlasti koji uestvuje u postupku prenosa vlasnitva
nad imovinom (u komitetima i komisijama), treba da budu
obueni i da dobiju detaljna uputstva za svoj rad pre poetka
procesa prenosa vlasnitva nad imovinom.

3. 8. Upravljanje imovinom optine

3. 8. 1. Razvrstavanje imovine i zatita javnog interesa:
Preporuka 18:

Kada se jednom izvri prenos prava svojine, trebalo bi

odluiti ko je odgovoran za finansiranje odravanja, popravki
i kapitalnih ulaganja. Drava bi trebalo da obezbedi sredstva
za kapitalna ulaganja kroz donacije ili kredite koji bi dali novi
impuls revitalizaciji i ekonomskoj obnovi optina.

3. 8. 2. Prodaja imovine:
Preporuka 19:

30

Prihodi od prodaje optinske imovine kao to su zgrade,

gradsko graevinsko zemljite, stanovi, nepokretnosti koje ne
slue obavljanju izvornih nadlenosti lokalnih samouprava,
osnivaki udeli ili akcije u preduzeima, itd. mogu biti
iskorieni samo za finansiranje kapitalnih ulaganja i ne

mogu se koristiti za finansiranje kratkoronih deficita u

tekuoj likvidnosti lokalnih samouprava. U zakonu se moe
odrediti u kojim uslovima e dravni organi zadrati pravo da
izvre nadzor nad zakonitou i celishodnou postupka
otuenja nepokretnosti. Drava takoe moe da odredi vrste
imovine u pogledu kojih e zadrati pravo na davanje
prethodne saglasnosti za otuenje.
Primeri ogranienja korienja prihoda od prodaje nepokretnosti
samo za kapitalna ulaganja su uobiajeni u zemljama OECD-a.
Kapitalni prihodi mogu da budu korieni samo za finansiranje
kapitalnih rashoda (kapitalnih ulaganja); u nekim zemljama je
zabranjeno svako raspolaganje nepokretnostima, jer se podrazumeva
da lokalne samouprave nemaju imovinu koja prevazilazi njihove
potrebe da bi se izvorne i/ili poverene funkcije obavile na
odgovarajui nain. Maarska i Poljska predstavljaju izuzetak od
ovog pravila, jer su dale najveu slobodu lokalnim samoupravama da
bez ikakvih organienja prodaju svoju imovinu. U Letoniji se prihodi
od prodaje optinske imovine mogu koristiti jedino za izvrenje
obaveznih nadlenosti; u Slovakoj se prihodi koriste jedino za
kapitalne investicije.
Preporuka 20:

Uporedo sa prenosom prava svojine lokalnim samoupravama,

potrebno je razraditi mehanizme kojima bi se obezbedila
zakonitost i odgovornost u upravljanju i raspolaganju
imovinom gradova i optina. Ovo ukljuuje i utvrivanje
postupaka pripreme i auriranje popisa imovine lokalnih
samouprava, knjigovodstva, raunovodstva, kontrole i
revizije.

31

Dodatak
4. Iskustva drava bive Jugoslavije
Sve bive jugoslovenske republike garantuju odreeni obim
svojinskih prava lokalnoj samoupravi. Pravo na svojinu, kao jedno
od osnovnih ekonomskih prava koje pripada svim fizikim i pravnim
licima, ukljuujui i lokalne samouprave, kao i koristi od
posedovanja imovine i upravljanja njome u ovim dravama su
definisane u ustavu, zakonu o lokalnoj samoupravi i posebnim
zakonima o budetu, privrednim aktivnostima i finansiranju lokalnih
samouprava. Ovde su ukratko prikazane kljune odredbe i izvori
ovih propisa:
4. 1. Republika Slovenija:
Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Slovenije, koji je usvojen
1993. i do 1999. sedam puta menjan, uveo je sistem nove lokalne
samouprave, koji umesto ranijeg principa drutvene svojine potuje
princip pluralizma svojinskih oblika i trine ekonomije. Finansiranje
lokalne samouprave je ureeno zakonom o finansiranju optina iz
1994. koji je, takoe, dopunjen 1998. Zakon o finansiranju lokalne
samouprave je detaljno uredio nain finansiranja obaveznih
nadlenosti lokalnih samouprava i pitanje finansijskog
ujednaavanja. Optinska sredstva se sastoje od pokretnih i
nepokretnih stvari, finansijskih sredstava i obligacionih i drugih
prava. Vrednost ovih sredstava je prikazana u godinjem izvetaju,
koji svaka optina usvaja u skaladu sa zakonom. Optine raspolau
sledeom imovinom:

32

zemljitem (gradsko graevinsko zemljite, neizgraeno

graevinsko zemljite, poljoprivredno zemljite), koje je
optina stekla kupovinom ili na druge naine;
optinska infrastruktura (putevi u svojini optine, vodovod,
toplovod, gasovod, itd.);

stambena izgradnja (delimino finansirana naselja i naselja

graena u nekomercijalne svrhe);
poslovni prostor (koji slui za iznajmljivanje u profitne i
neprofitne svrhe);
udeli i akcije u preduzeima, bankama itd.
finansijska sredstva iz budeta, donacije i krediti iz javnih
fondova itd.;
druga finansijska sredstva (depoziti, hartije od vrednosti, itd.).

Optina mora da upravlja svom svojom imovinom u skladu sa

zdravim ekonomskim principima. Otuenje optinske imovine je
mogue samo uz odgovarajuu nadoknadu osim ako se pomenuta
sredstva ne usmeravaju u humanitarne, naune, istraivake,
obrazovne i druge svrhe. Optinsko vee je organ nadlean za
donoenje odluka o takvom ustupanju. Optina moe raspolagati
svojom imovinom na nekoliko naina. Ona moe:
1. upravljati svojom imovinom samostalno, preko nadlenih
optinskih slubi ili ustanoviti javni fond na koje e
preneti nadlenosti za upravljanje odredjenog dela
optinske imovine (npr. fond za stambenu izgradnju koji
e rukovoditi gradnjom naselja i poslovnih prostora);
2. osnovati javnu organizaciju/instituciju za upravljanje
odreenim delom imovine (npr. direkcija za upravljanje
gradskim graevinskim zemljitem);
3. osnovati javno preduzee ili drugu vrstu javne
komercijalne institucije za upravljanje odreenom vrstom
imovine
(npr. javni vodovod, javna kanalizacija,
odlaganje otpada, odravanje optinskih puteva, itd.);
4. odobriti koncesije fizikim i pravnim licima za korienje
odreene imovine.
Poslednjim izmenama Zakona o lokalnoj samoupravi u Sloveniji
(70/2000), u lanu 7. predvieno je da su jedinice lokalne
samouprave pravna lica sa pravom da poseduju, stiu i
raspolau svim vrstama sredstava. tavie, lan 51. Zakona
33

predvia da je optinska imovina sainjena od materijalnih i

nematerijalnih sredstava koje poseduje optina, ukljuujui tu i
obligaciona i druga prava. lan 21. navodi da je jedna od najbitnijih
dunosti optine obaveza da upravlja sopstvenom imovinom.
4. 2. Republika Hrvatska:
Prema navodima Urbanog instituta8, meunarodne konsultantske neprofitne organizacije, koja u Hrvatskoj realizuje program
decentralizacije lokalne samouprave, optine u Hrvatskoj poseduju
znaajna sredstva, ukljuujui tu i nepokretnu imovinu:
Nepokretnu imovinu lokalnih samouprava u
Republici Hrvatskoj ine razliite vrste
nepokretnih stvari. Glavne karakteristike
nepokretne imovine lokalnih samouprava u
Hrvatskoj, kao i u drugim zemljama u tranziciji
su sledee:
Ubrzani postupak prenosa prava svojine na
lokalne samouprave je omoguio brojnim
jedinicama lokalne samouprave u urbanim
podrujima da postanu najvei ili meu
najveim vlasnicima nepokretnosti na lokalnom
nivou;
Znaajni delovi nepokretne imovine se
prenose iz direktnog vlasnitva optine u
vlasnitvo javnih preduzea iji je osniva
optina;
Dalja privatizacija javnih preduzea se
fiskalno destimulie;
Znaajni delovi nepokretne imovine koja slui
obavljanju socijalnih funkcija ili izvornih
8

Na veb sajtu www.urban-institute.hr moe se preuzeti analiza, koju su sainili

strunjaci Urbanog insituta, o upravljanju optinskom imovinom u Republici
Hrvatskoj. Iz navedene analize preuzet je citat koji sledi.

34

nadlenosti optine, a ije odravanje nije

isplativo sa ekonomskog aspekta, prenose se na
jedinice lokalne samouprave;
Znaajni delovi nepokretne imovine, koji su u
knjigovodstvenom smislu amortizovani takoe
se prenose na lokalne samouprave;
Nepokretnosti ine 50% do 95% vrednosti
imovine u bilansima jedinica lokalne
samouprave;
Veina lokalnih vlasti ne raspolae
popisnim listama pokretne i nepokretne
imovine i sredstvima na kojima ima pravo
svojine, a jo ree ima podatke o
knjigovodstvenoj ili trinoj vrednosti ove
imovine;
Postojanje preciznih i verodostojnih podataka
o postojeim pravima i obavezama lokalne
samouprave preduslov je za domainsko
upravljanje optinskim finansijama;
Kao i u mnogim zemljama sveta,
nepokretnom imovinom u optinskoj svojini se
upravlja na nain koji ne obezbeuje njenu
optimalnu ekonomsku iskorienost;
Potrebno je da se upostave revizorski i
raunovodstveni standardi u domenu praenja
naina upravljanja imovinom u optinskoj
svojini.
Optinski prihodi od nepokretne imovine u
Hrvatskoj ine 8% prihoda jedinica lokalne
samouprave. Ovo je etvrti po veliini izvor
prihoda, iza poreza na dohodak graana,
taksi i raznih nadoknada i poreza na dobit
preduzea. Postoje znaajne razlike meu
jedinicama lokalne samouprave i to kako u
apsolutnim iznosima, tako i u procentima i te
35

razlike se kreu u rasponu od 1,3% do

25,3% optinskih prihoda.
Razlog za ovu situaciju u praksi je pravna regulativa. Zakon o
lokalnoj samoupravi i dravnoj upravi (usvojen 1990 a izmenjen
1999) daje optinama status pravnog lica (lan 8). Kao pravna lica
optine imaju pokretnu i nepokretnu imovinu i kao i svi drugi
vlasnici imaju prava i obaveze prema toj imovini (lan 67). Optine,
takoe, mogu ostvarivati prihod kroz upravljanje imovinom. (lan
68).
Kroz funkcionalni pristup, Zakon o obavljanju delatnosti jedinica
lokalne samouprave iz 2000.g. definie obavezne nadlenosti optina
(lan 3.) kao i to da ove obavezne nadlenosti mogu da obavljaju
kako koncesionari, tako i preduzea iji je osniva optina ili
privatna preduzea. Obavezne nadlenosti jedinica lokalne
samouprave su:
lan 3.
(1) U smislu ovog zakona, nadlenosti jedinica
lokalne samouprave su:
1. snabdevanje vodom za pie
2. drenaa i preiavanje otpadnih voda
3. snabdevanje gasom
4. obezbeivanje grejanja
5. prevoz putnika u javnom saobraaju
6. odravanje istoe
7. odlaganje optinskog otpada
8. odravanje javnih povrina
9. odravanje nekategorisanih puteva
10. pijace za prodaju na malo
11. odravanje groblja i krematorijuma,
obavljanje sahrana, i
12. ienje odaka
13. javno osvetljenje.
36

Najvanije je da preduzea koja obavaljaju ove poslove na teritoriji

optine, pa i ona koja su osnovana drutvenim kapitalom, prelaze u
svojinu optine. lan 31. ovog Zakona navodi:
Usklaivanje rada pravnih lica sa odredbama ovog Zakona
(1) Drutveni kapital pravnih lica koja su registrovana za
obavljanje poslova iz optinske nadlenosti na dan stupanja
na snagu ovog Zakona postaje susvojina jedinica lokalne
samouprave organizovanih na teritoriji bive optine u kojoj
je sedite tog pravnog lica.
(2) Hrvatski fond za privatizaciju je duan da u roku od tri
meseca od dana stupanja na snagu ovog zakona, prebaci
akcije svih akcionarskih drutava, nastalih primenom
odredabe lana 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o
transformaciji i organizaciji preduzea koja bavljaju
optinske poslove i poslove ureenja naselja i prostora,
gradskog i meugradskog prevoza, poslove ureenja i
odravanja pijaca za prodaju na malo, u zajedniku svojinu
jedinica lokalne samouprave organizovanih na teritoriji bive
optine a prema seditu pomenutog akcionarskog drutva.
(3) Preduzea koja se nisu transformisala u skladu sa lanom 3.
Zakona o izmenama i dopunama Zakona o transformaciji i
organizaciji preduzea koja obavljaju optinske poslove i
poslove ureenja naselja i prostora, gradskog i meugradskog
saobraaja i poslova ureenja i odravanja pijaca za prodaju
na malo su duna da u roku od tri meseca od stupanja na
snagu ovog zakona prenesu akcije u zajedniku svojinu
jedinica lokalne vlasti organizovanih na teritoriji bive
optine, a prema seditu pomenutog akcionarskog drutva.
(4) Drutveni kapital iz stava 1 i akcije iz stava 2 i 3 ovog lana
e biti raspodeljene izmeu jedinica lokalne samouprave na
osnovu sporazuma i to u roku od 6 meseci od dana stupanja
ovog zakona na snagu. U sluaju da ne doe do sporazuma,

37

primenie se odredba lana 87, stav 2 Zakona o lokalnoj

samoupravi i dravnoj upravi.
Iz navedenog je oigledno da hrvatske optine mogu posedovati
imovinu, i da su preuzele svojinu na mnogim bivim dravnim i
drutvenim preduzeima i akcionarskim drutvima.
4. 3. Republika Makedonija:
Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1995. navodi da su optine pravna
lica (lan 5). Optine mogu da imaju u svojini zemljite, objekte, itd.
i to u onoj meri u kojoj je pribavljanje tih nepokretnosti finansirano
putem samodoprinosa (lan 60.) ili na neki drugi nain sufinansirano
od strane optina i gradova. Sredstva steena raspolaganjem ili
upravljanjem imovinom mogu biti koriena samo za dalja kapitalna
ulaganja (pribavljanje nepokretnosti ili ulaganje u postojee
nepokretnosti). Ovakav pristup je restriktivniji nego u Sloveniji i
Hrvatskoj. Novoformirane jedinice lokalne samouprave (lan 61) e
dobiti imovinu koja je odreena deobnim bilansima koje potpisuju
predstavici Republike, stara i nova jedinica lokalne samouprave.
Konano, imovina se moe koristiti za sticanje prihoda optina i
gradova (lan 62). ak i po ovom skromnom scenariju, sredstva
steena putem samodoprinosa su svojina optine, a nema ogranienja
za sticanje i raspolaganje novosteenim pokretnim ili nepokretnim
dobrima od strane optina ubudue.
4.4. Republika Crna Gora i Republika Srpska:
Crna Gora i Republika Srpska takoe su u pogledu naina ureenja
svojinskih prava jedinica lokalne samouprave ispred Srbije.
U Republici Srpskoj je pokrenuta inicijativa da se svojinska prava na
kolskim objektima, medicinskim centrima itd. prenesu lokalnim
samoupravama. U sluaju da se ovaj cilj postigne, to e predstavljati

38

drugu fazu prenosa prava svojine lokalnim samoupravama u

Republici Srpskoj.
U Crnoj Gori je situacija jo uvek sloena ali su neki koraci ve
preduzeti. Naime, dok je drava jo uvek titular svojinskih prava na
celokupnoj imovini koju koriste optine i gradovi, jedinice lokalne
samouprave, u skladu sa Zakonom o imovini Republike Crne Gore
imaju pravo da raspolazu imovinom koju koriste, ukljuujui i pravo
da je pribavljaju i otuuju bez obaveze da za to trae prethodno
odobrenje od drave. Ipak, ovo pravo raspolaganja nije identino
pravu koje ima vlasnik. Svaki akt prenosa prava svojine na
nepokretnostima se mora registrovati u godinjim finansijskim
izvetajima koji se dostavljaju Ministarstvu finansija Republike Crne
Gore. Drugo ogranienje je da optina ima obavezu da svaki pravni
akt kojim raspolae sredstvima u dravnoj svojini naknadno dostavi
javnom tuiocu, koji ima mogunost pokretanja postupka za ponitaj
ugovora ukoliko ustanovi da je postojalo nezakonito raspolaganje.
Ovo unosi dodatnu pravnu nesigurnost u pravni promet kada je u
pitanju raspolaganje nepokretnostima koje su jo uvek u formalnom
vlasnitvu drave.
Situacija u pogledu prenoenja svojinskih prava jedinicima lokalne
samouprave i upravljanja tom imovinom u svim dravama bive
Jugoslavije je mnogo bolja nego u Srbiji. Poto je u svim razvijenim
zemljama, u zemljama Srednje i Istone Evrope kao i u svim
dravama bive Jugoslavije uvedeno pravo jedinica lokalne
samouprave da poseduju sredstva na kojima imaju pravo korienja,
logian zakljuak je da u pravnom sistemu Republike Srbije nema
nieg posebnog to bi opravdavalo zadravanje postojeeg pravnog
reenja.

39

40

II
UPUTSTVO
ZA SPROVOENjE POPISA NEPOKRETNOSTI U
DRAVNOJ SVOJINI
Popis nepokretnosti u dravnoj svojini vri se u cilju utvrivanja
stvarnog stanja dravne svojine koja se nalazi na teritoriji optine i
pripreme za postupak vraanja prava svojine lokalnim
samoupravama.
Dravni organi i organizacije, organi i organizacije teritorijalne
autonomije i lokalne samouprave, javne slube (javna preduzea,
ustanove) i druge organizacije iji je osniva Republika, pokrajina
odnosno lokalna samouprava, koje su nosioci prava korienja ili
faktiki koriste nepokretnosti i druga sredstva u dravnoj svojini,
obavezni su prema vaeim propisima da uredno i aurno vode
evidenciju o stanju i kretanju sredstava u dravnoj svojini (lan 10.
Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije, "Slubeni glasnik
RS" br. 53/95, 3/96, 54/96 i 32/97). Na osnovu ovlaenja iz ovog
Zakona, Vlada Republike Srbije donela je 1995. godine Uredbu o
evidenciji i popisu nepokretnosti i drugih sredstava u dravnoj
svojini (Slubeni glasnik RS, 53/95 i 3/96). Uredba i pratei
obrasci predstavljaju osnovu za vodjenje evidencije o stanju i
kretanju sredstava u dravnoj svojini.
Krajem prole godine, Stalna konferencija gradova i optina, u
saradnji sa Programom za reformu lokalne samouprave u Srbiji,
pokrenula je inicijativu za vraanje imovine u dravnoj svojini
lokalnim samoupravama. Radi to bolje pripreme za ovaj postupak,
kao i radi stvaranja potpune i aurne evidencije o nepokretnostima u
svojini Republike Srbije, Stalna konferencija gradova i optina, uz
podrku Ministarstva za dravnu upravu i lokalnu samoupravu,
Ministarstva finansija i ekonomije, Ministarstva urbanizma i
graevina, Republikog geodetskog zavoda i drugih dravnih organa
41

i organizacija, pozvala je svoje lanove, gradove i optine u

Republici Srbiji, da sprovedu popis nepokretnosti u svojini
Republike Srbije na svojoj teritoriji. Ovaj postupak trebalo bi da
bude okonan do kraja 2003. godine. Nain obavljanja popisa
usaglaen je sa preporukama i potrebama Republike direkcije za
imovinu Republike Srbije.
Prema iskustvima optine Kruevac, koja se prostire na 854 km2 i
ima 101 naseljeno mesto sa 131.000 stanovnika (rezultati popisa iz
2002. godine) na poslovima popisa nepokretnosti u dravnoj svojini
bi, za optinu ove veliine, trebalo da bude angaovano izmedju 5 do
8 radnika, koji bi popis sredstava u dravnoj svojini mogli da obave
za 4-5 meseci, kada bi radili po osam sati dnevno pet dana u nedelji
(40-asovna radna nedelja).
I FAZA - Izvrni odbor Skuptine optine donosi odluku o
sprovodjenju popisa dravne imovine i reenje o obrazovanju
Komisije za popis i daje uputstva za rad komisije. Komisiji se
dodeljuju prostorije i tehnika sredstva za rad. Ova faza traje
dve nedelje.
Kako je sprovodjenje popisa celokupne dravne imovine na teritoriji
lokalne samouprave obiman i zahtevan posao za koji je potrebno
vreme, tehnika i finansijska sredstva kao i angaovanje strunjaka
razliitih profila, odgovarajua sluba optinske uprave (odeljenje za
finansije) bi trebalo da pre sprovodjenja popisa napravi predraun
trokova popisa, imajui u vidu pre svega iznose sudskih i
administrativnih taksa za pribavljanje izvoda iz javnih registara
nepokretnosti (izvode iz katastra i zemljinih knjiga). U skladu sa
tim, trebalo bi proceniti budetske resurse za tekuu godinu i
razmotriti potrebu/opravdanost predlaganja odluke o rebalansu
budeta.
Nakon toga, izvrni odbor Skuptine optine donosi odluku o
sprovodjenju popisa dravne imovine i reenje o obrazovanju
Komisije za popis nepokretne imovine u dravnoj svojini na teritoriji
optine, odnosno grada. Komisiju bi trebalo da sainjavaju strunjaci
42

razliitih profila/struka: dipl. ekonomista, dipl. ininjer geodezije,

dipl. pravnik, dipl. poljoprivredni ininjer (u optinama gde je
njegovo angaovanje opravdano) i dipl. gradjevinski ininjer.
lanovi komisije bi trebalo da imaju zamenike.
II FAZA - Komisija prikuplja sve raspoloive podatke o
nepokretnostima na teritoriji optine iz evidencija korisnika
nepokretnosti u dravnoj svojini i uporedjuje ih sa podacima
Republikog geodetskog zavoda Slube za katastar
nepokretnosti i podacima iz drugih javnih registara kao i
podacima kojima raspolae Republika direkcija za imovinu
Republike Srbije. Ova faza traje ne due od dva meseca.
U ovoj fazi, Komisija za popis nepokretne imovine alje dopis svim
dravnim organima i organizacijama, organima teritorijalnih
jedinica, javnim slubama i drugim organizacijama iji je osniva
Republika, odnosno teritorijalne jedinice, koje koriste nepokretnosti
u dravnoj svojini sa molbom da u roku od 30 dana popune i dostave
Komisiji obrazac PN i fotokopije svih dokumenata kojima se
dokazuje osnov korienja i trenutni status nepokretnosti.
Ovaj dopis Komisija obavezno dostavlja: mesnim zajednicama,
javnim preduzeima i javnim slubama iji je osniva optina (npr.
optinsko pozorite, optinski radio i televizija, savez slepih i
slabovidih za teritoriju optine), javnim preduzeima i javnim
slubama iji je osniva republika, podrunim jedinicama svih
dravnih organa i organizacija koje koriste dravnu imovinu na
teritoriji optine (vojnim jedinicama i ustanovama Vojske Srbije i
Crne Gore, Optinskim sekretarijatima Ministarstva unutranjih
poslova Republike Srbije, svim pravosudnim organima ija se
sedita nalaze na teritoriji optine (optinski sud i tuilatvo, okruni
sud i tuilatvo, trgovaki sud, organi za prekraje), svim kolama,
zdravstvenim ustanovama (domovi zdravlja, poliklinike, bolnice),
kazneno popravnim zavodima, okrunim zatvorima i vaspitnopopravnim domovima, ustanovama socijalne zatite i naelnicima
okruga ukoliko je sedite okruga na teritoriji optine.
43

Na osnovu prispelih podataka, Komisija evidentira sve nepokretnosti

u dravnoj svojini na teritoriji optine: kako one gde je osnov sticanja
nesporan, tako i one gde Komisija dodje do nalaza da je osnov
sticanja sporan i one koje organi i organizacije koriste bez pravnog
osnova.
Pored podataka koje dobije od korisnika nepokretnosti u dravnoj
svojini, u ovoj fazi Komisija prikuplja i sve druge raspoloive podatke
iz javnih evidencija i arhiva kao to su: evidencije javnog
pravobranilatva, arhivska gradja, podaci iz imovinsko - pravne slube
skuptine optine i podaci kojima raspolae Republika direkcija za
imovinu Republike Srbije.
Komisija takodje ima zadatak da se u ovoj fazi obrati Republikom
geodetskom zavodu optinskoj slubi za katastar, kako bi od njega
dobila prepise posedovnih listova i podataka iz A, B, V i G lista
nepokretnosti (tamo gde je ustrojen katastar nepokretnosti) i izvode
iz katastarskog operata (za katastre zemljita) gde je kao vlasnik
upisana drava Srbija. Od Slube za katastar Komisija e traiti
podatke o svim pravnim i fizikim licima, kao i o organima i
organizacijama na teritoriji odredjene katastarske optine koji imaju
upisano pravo korienja zemljita i nepokretnosti u dravnoj
svojini. Komisija se moe obratiti, posebnim dopisom, zemljino
knjinom sudu sa zahtevom za dobijanje izvoda iz zemljinih knjiga
za zemljite i nepokretnosti u dravnoj svojini.
Prikupljaju se podaci o sledeim kategorijama zemljita i
nepokretnosti:
1. Zemljite u dravnoj svojini (poljoprivredno zemljite, bez obzira
na kulturu, ume, umsko zemljite, gradsko gradjevinsko zemljite,
vode, vodno zemljite);
2. Zgrade i druge graevinske objekte u dravnoj svojini: slubene,
poslovne, stambene i druge objekte, poslovne prostorije, stanove
(neotkupljene, prodate na rate, slubene stanove), garae, objekte
posebne namene i druge gradjevinske objekte;
44

3. Nepokretnosti u dravnoj svojini koje koriste mesne zajednice i

mesne kancelarije;
4. Nepokretnosti kod kojih je optina/grad jedan od nosilaca prava
korienja;
5. Nepokretnosti koje su steene ueem sredstava Republike,
pokrajine, optine ili grada ili njihovih nekadanjih fondova i SIZova u izgradnji ili pribavljanju;
6. Nepokretnosti
samodoprinosa;

steene

celini

ili

delom

sredstvima

7. Podzemne i nadzemne vodove u sledeim mreama: vodovod,

kanalizacija, toplovod, naftovod, gasovod, elektroenergetska mrea,
telekomunikacije, drenaa, industrijski i drugi vodovi koji pripadaju
komunalnoj i drugoj javnoj infrastrukturi sa pripadajuim uredjajima
i postrojenjima.
Iako na osnovu odredbe lana 50. Zakona o sredstvima u dravnoj
svojini, dravni organi, organi pokrajine i lokalne samouprave
nemaju obavezu da evidentiraju, u smislu tog Zakona, stanove u
dravnoj svojini (otkupljene u celini ili na rate), za potrebe ovog
popisa evidentiraju se i stanovi koji su prodati na rate ali se jo
otplauju. Razlog za to je injenica da se u praksi pojavio problem
neizvravanja obaveza kupaca stanova koji ih jo uvek otkupljuju na
viegodinju otplatu. Zato je zauzet stav da se i ovi stanovi, koji su u
postupku otkupa, popisuju. Takodje se popisuju i stanovi u dravnoj
svojini koji se koriste za slubene potrebe (lan 28. Zakona o
sredstvima u svojini Republike Srbije) i stanovi na kojima postoji
pravo zakupa na neodredjeno vreme.
III FAZA Komisija uporedjuje stanje iz javnih evidencija
(katastri zemljita i nepokretnosti, izvodi iz zemljinih knjiga) sa
podacima dobijenim od nosilaca prava korienja zemljita i
45

nepokretnosti u dravnoj svojini i razdvaja nesporne predmete

od spornih, tamo gde se evidencije ne slau. Komisija izlazi na
teren i neposrednim uvidom uporedjuje stanje iz evidencija sa
faktikim stanjem. Ova faza traje ne due od tri meseca.
U ovoj fazi postupka, Komisija e, uz pomo imovinsko - pravne
slube Skuptine optine obradjivati pojedinane predmete i uporediti
stanje iz javnih evidencija (katastri zemljita i nepokretnosti, izvodi iz
zemljinih knjiga) sa podacima dobijenim od nosilaca prava
korienja zemljita i nepokretnosti u dravnoj svojini (popunjeni NP
obrasci, bilansi osnovih sredstava, gradjevinska dokumentacija za
investicione objekte, upotrebne dozvole itd.). Komisija e razdvojiti
sve sluajeve/predmete gde se podaci iz javnih evidencija i evidencija
korisnika slau od spornih sluajeva (gde se evidencije ne slau).
Zatim e Komisija izai na teren i neposrednim uvidom uporediti
stanje iz evidencija sa faktikim stanjem. Ova faza traje ne due od tri
meseca.
Prema do sada dostupnim podacima, knjigovodstvene evidencije
organa, javnih slubi i drugih organizacija koje koriste sredstva u
dravnoj svojini u praksi se veoma esto razlikuju od evidencija koje
sadre javni registri o nepokretnosti (katastri zemljita, knjige tapija i
zemljine knjige). U veini sluajeva, sluba katastra nema podatke o
svim promenama zbog neaurnosti korisnika nepokretnosti u
dravnoj svojini. Investiciona ulaganja, pribavljanje, otudjenje,
davanje u zakup ili prenoenje prava korienja nepokretnosti vrilo
se obino vanknjinim putem te se stvarno stanje po pravilu veoma
razlikuje od stanja u javnim registrima. U pojedinim sluajevima,
podaci su upisivani u katastar bez potpune i verodostojne
dokumentacije. Dakle, u svakom konkretnom sluaju potrebno je
uporediti stanje iz registara sa de facto stanjem. Takodje je
neophodno pribaviti sve isprave o pravnom poslu, pravnosnane
odluke sudova i organa uprave, sporazume o naknadi za
eksproprisanu nepokretnost. U sluaju objekata koji su gradjeni ili
dogradjivani bez gradjevinske i upotrebne dozvole sredstvima u

46

dravnoj svojini potrebno je pribaviti svu neophodnu projektnu i

tehniku dokumentaciju.
Izuzetak od ovog opteg pravila su one optine gde je ustrojen
katastar nepokretnosti u skladu sa Zakonom o dravnom premeru i
katastru i upisima prava na nepokretnostima iz 1995. godine. Kako je
u ovim optinama nedavno izvren premer i uskladjeno pravno i
faktiko stanje na nepokretnostima, to katastri nepokretnosti
raspolau aurnim podacima.
Komisija za popis angaovae po potrebi slube i organe koje vre
zatitu imovinskih prava i interesa lokalnih samouprava (javna
pravobranilatva i slube za zastupanje imovinskih interesa optine).
Komisija je duna da obavesti slubu javnog pravobranilatva o svim
sluajevima/predmetima gde postoji neslaganje zvanine evidencije
korisnika (popisne liste, popunjeni PN obrasci), evidencije iz katastra
i faktikog stanja. Podaci o promenama koje nisu unete u javne
registre o nepokretnosti, do kojih u svom radu dodje Komisija, treba
da poslue javnom pravobraniocu za podnoenje zahteva za ispravku
upisa u katastru ili zemljinoj knjizi ili za pokretanje postupaka za
izmenu upisa prava na nepokretnostima u javnim registrima.
Javno pravobranilatvo (optinsko odnosno republiko, u onim
optinama koje nemaju optinske pravobranioce) ili sluba za
zastupanje imovinskih interesa optine e biti angaovano i u onim
sluajevima gde je sporna veliina suvlasnikog udela drave u
nepokretnoj imovini, kada je ta imovina steena ueem sredstava
Republike, pokrajine, optine ili grada ili njihovih fondova i SIZ-ova
prilikom izgradnje ili pribavljanja ili kada je imovina steena
sredstvima samodoprinosa. Javni pravobranilac e evidentirati sve
ovakve sluajeve i u saradnji sa Komisijom odluiti o nainu
postupanja: pokretanje sporova, predlozi za vansudsko poravnanje,
formiranje zajednikih komisija za utvrdjivanje suvlasnikih udela ili
za regulisanje naina korienja.

47

Budetski inspektori e takodje kontrolisati popis imovine kod svih

budetskih korisnika i lokalne samouprave.
IV FAZA Komisija priprema radnu verziju Elaborata o popisu
nepokretnosti u dravnoj svojini i prua strunu i tehniku
pomo javnom pravobranilatvu u prikupljanju dokumentacije i
odluivanju o strategiji reavanja spornih sluajeva (sporovi za
utvrdjenje, dravinski sporovi, poravnanja). Ova faza traje oko
mesec dana.
Na osnovu celokupne pripremljene dokumentacije i uvida u
injenino stanje, Komisija za popis nepokretnosti u dravnoj svojini
priprema radnu verziju/nacrt Elaborata o popisu nepokretnosti u
dravnoj svojini na teritoriji optine.
Komisija posebno evidentira sluajeve u kojima pravna ili fizika
lica faktiki koriste (po bilo kom osnovu) nepokretnost na kojoj su
optine titulari prava korienja. U praksi, deavaju se sluajevi da se
imovina na kojoj optine imaju pravo korienja dodeljuje drugim
pravnim ili fizikim licima na korienje a radi obavljanja delatnosti.
Sve ovakve sluajeve treba evidentirati u napomenama PN obrasca.
Takodje, Komisija pomae javnom pravobraniocu u pripremi
dokumentacije koja e biti priloena ksao dokaz u sudskom ili
upravnom postupku i prati nain na koji javni pravobranilac vodi
sudske postupke Svi budetski korisnici e biti obaveteni o potrebi da
svoj redovan godinji popis imovine usklade sa evidencijom Komisije
za popis. U ovoj fazi i svi drugi korisnici sredstava u dravnoj svojini
reavaju svoje sporne sluajeve korak po korak - predmet po predmet
(pribavljanje neophodne dokumentacije za uknjienje, reavanje
suvlasnikih odnosa na zemljitu itd.). Javni pravobranilac upuuje
zvanino dopis slubi za katastar nepokretnosti da aurira svoje
evidencije i dostavi ih Komisiji.
V FAZA. Izrada konanog Elaborata o popisu.

48

Na osnovu lana ___ Statuta optine/grada __________ (Slubeni

list optine/grada __________ broj ____) Izvrni odbor SO/SG
_______________ na sednici od ______2003. g. donosi
O D L U K U
O POPISU NEPOKRETNE IMOVINE U DRAVNOJ
SVOJINI NA TERITORIJI OPTINE/GRADA ______________
I
Sprovee se popis nepokretne imovine u dravnoj svojini na
teritoriji optine/grada ____________.
II
Popis nepokretne imovine u dravnoj svojini izvrie
Komisija za popis nepokretne imovine.
III
lanove Komisije imenuje
optine/grada posebnim reenjem.

Izvrni

odbor

Skuptine

IV
Zadatak Komisije je da izvri popis nepokretne imovine u
dravnoj svojini na teritoriji optine/grada na osnovu uputstva za
sprovodjenje popisa na propisanim obrascima koji ine sastavni deo
ove odluke.
Komisija e:
uputiti zahtev za popis nepokretnosti u dravnoj svojini sa
uputstvom za sprovoenje popisa na propisanim
obrascima, dravnim organima i drugim organizacijama,
organima teritorijalne jedinice, javnim slubama i drugim
organizacijama iji je osniva Republika odnosno
teritorijalna jedinica koji koriste nepokretnosti u
dravnoj
svojini
na
teritoriji
optine/grada
_________________,
prikupiti popisne liste, obraditi podatke, sainiti
Elaborat o popisu i pripremiti izvetaj za Izvrni odbor
Skuptine optine/grada.

49

V
Rok za izradu Elaborata o popisu je 31. decembar 2003.
godine.
VI
Ovu odluku objaviti u Slubenom listu optine/grada
_____________.
O b r a z l o e nj e
Stalna konferencija gradova i optina, u saradnji sa
Programom za reformu lokalne samouprave u Srbiji, pokrenula je
inicijativu za prenoenje imovine lokalnim samoupravama.
Radi to bolje pripreme za ovaj postupak, radi stvaranja
potpune i aurne evidencije o nepokretnostima u svojini Republike
Srbije, kao i radi pomoi lokalnim samoupravama da bolje i
efikasnije obavljaju izvorne i poverene nadlenosti, Stalna
konferencija gradova i optina, uz podrku Ministarstva za dravnu
upravu i lokalnu samoupravu, Ministarstva finansija i ekonomije,
Ministarstva urbanizma i graevina, Republikog geodetskog zavoda
i drugih dravnih organa i organizacija, dopisom od _____ pozvala je
svoje lanove, gradove i optine u Republici Srbiji, da sprovedu
popis nepokretnosti u svojini Republike Srbije na svojoj teritoriji.
Uputstvo za sprovodjenje popisa sa propisanim obrascima,
koje je sastavni deo ove odluke, u skladu je sa Zakonom o sredstvima
u svojini Republike Srbije (Sl. glasnik RS 53/95 i 3/96) i sa Uredbom
o evidenciji i popisu nepokretnosti u dravnoj svojini (Sl. glasnik RS
27/96). Nain obavljanja popisa usaglaen je sa preporukama i
potrebama Republike direkcije za imovinu Republike Srbije.
Na osnovu iznetog, odlueno je kao u dispozitivu.
Predsednik IO SO/SG ________________
(Potpis)

50

Na osnovu Odluke o popisu nepokretne imovine u dravnoj svojini na

teritoriji optine/grada ______________ broj ______ od ______ 2003. g.
Izvrni odbor Skuptine optine/grada _______________ donosi

R E E NJ E
O OBRAZOVANJU KOMISIJE
ZA POPIS NEPOKRETNE IMOVINE U DRAVNOJ SVOJINI
NA TERITORIJI OPTINE/GRADA ______________
I
Obrazuje se Komisija za popis nepokretne imovine u
dravnoj svojini na teritoriji optine/grada__________ u sledeem
sastavu:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
II

(Ime i prezime, struno obrazovanje, radno mesto),

predsednik komisije
________________________________________,
zamenik predsednika
________________________________________,
lan
________________________________________,
zamenik lana
________________________________________
________________________________________
________________________________________
________________________________________
Ovo reenje objaviti u Slubenom listu
optine/grada ________________.

Predsednik IO SO/SG ________________

(Potpis)

51

TAMBILJ
_________________
PREDMET: Popis nepokretnosti
u dravnoj svojini.
Dravni organi i organizacije, organi teritorijalnih jedinica, javne
slube i druge organizacije iji je osniva Republika, odnosno teritorijalne
jedinice, koje koriste nepokretnosti u dravnoj svojini vode posebnu
evidenciju o stanju i kretanju nepokretnosti u skladu sa Zakonom o
sredstvima u svojini Republike Srbije ("Slubeni glasnik RS" br. 53/95 i
3/96) i Uredbom o evidenciji i popisu nepokretnosti i drugih sredstava u
dravnoj svojini ("Slubeni glasnik RS" br. 27/96).
U tom smislu potrebno je da nam dostavite:
Popunjeni PN obrazac (u prilogu) za sve
nepokretnosti u dravnoj svojini na kojima imate
pravo korienja. Uz obrazac obavezno dostaviti
fotokopije dokaza o osnovu korienja za svaku
nepokretnost, kao i ostalu dokumentaciju koja je
vezana za status nepokretnosti.
Traene podatke dostavite u roku od 30 dana godine Izvrnom
odboru SO_______________ sa naznakom za Komisiju za popis
nepokretne imovine.
S potovanjem,
Prilog:
Obrazac PN
Uputstvo za sprovoenje popisa

52

Predsednik Izvrnog odbora

_________________

SO

POPIS NEPOKRETNOSTI U DRAVNOJ SVOJINI

KORISNIK:
(Puni naziv, sedite, adresa - ulica, broj, sprat)
Matini broj i PIB

Vrsta
nepokretnosti

Struktura

Isprave o svojini

Katastarska
optina

Vrsta
dokumenta
4

Broj
dokumenta
5

Katastarska
parcela
6

Mera

Osnov
korienja

Izvor
finansiranja

Knjigovodstvena
revalorizovana
vrednost

Napomena

10

11

1.
2.
3.
4.
5.

Ovlaeno lice
__________________________

53

UPUTSTVO
ZA UPISIVANJE PODATAKA
U OBRAZAC PN

"Korisnik":

je obavezan podatak i preuzima se iz izvoda iz

sudskog registra pravnog lica, iz drugih javnih
evidencija ili sa tambilja pravnog lica
Matini broj Matini broj korisnika, odnosno nosioca prava na
nepokretnosti preuzima se iz korisnika
reenja Republikog
zavoda za statistiku
PIB broj Poreski identifikacioni broj, koji poreska uprava
dodeljuje svim poreskim
obveznicima u skladu sa odredbom lana 26. Zakona
o poreskom postupku i
poreskoj
administraciji
Za fiziko lice unosi se ime, adresa i JMBG
"Vrsta nepokretnosti":

Obavezan podatak, a moe biti:

A. zemljite,
B. slubena zgrada,
C. poslovna zgrada,
D. stambena zgrada,
E. reprezentativni objekat,
F. objekat posebne namene
G. objekat infrastrukture
H. ostali graevinski objekti

"Struktura":

Obavezan podatak, a moe biti samo kako je

uslovljeno prethodnim podatkom "vrsta
nepokretnosti":
za nepokretnost A - zemljite,
podatak strukture je:

54

1. poljoprivredno zemljite (bez obzira na

kulturu),
2. ume
3. umsko zemljite
4. gradsko gradjevinsko zemljite
5. vode
6. vodno zemljite
za nepokretnost B slubena zgrada, podatak
strukture je:
7. slubena zgrada,
8. deo zgrade (kancelarije)
za nepokretnost C poslovna zgrada, podatak
strukture je:
9. poslovna zgrada,
10. deo zgrade (poslovne prostorije)
za nepokretnost D - stambena zgrada, podatak
strukture je:
11 stambena zgrada,
12. stan,
13. garaa
za nepokretnost E - reprezentativni objekti,
podatak strukture je:
14. rezidencija,
15. reprezentativna zgrada,
16. deo zgrada (reprezentativni)
za nepokretnost F - objekti posebne namene,
podatak strukture je:
17. objekat bezbednosti i odbrane
18. objekat smetaja (strana lica i lica bez
dravljanstva)

55

za nepokretnost G objekti infrastrukture

19. putevi
20. pruge
21. dalekovodi
Obavezni podaci su duina mree i kapacitet.
Podaci o godini izgradnje, vrsti mree, godini
obnavljanja se daju u napomeni i opisno u
Elaboratu o popisu. Kao prilog dostavlja se
kopija osnovnih investicionih dokumenata i
kopija katastarskog plana.
za nepokretnosti H - ostali graevinski objekti,
podatak strukture je:
22. restoran (bife),
23. kuhinja,
25. odmaralite
26. sportski objekat.
"Katastarska optina:

Obavezan podatak i preuzima se iz lista

nepokretnosti (u optinama u kojima je uveden
katastar nepokretnosti) ili posedovnog lista (u
optinama u kojima postoji samo katastar
zemljita)

"Isprave o dravnoj
svojini":

Grupno polje sa tri podatka.

Vrsta dokumenta:

56

Naziv javne ili privatne isprave na osnovu koje

se moe na nesumnjiv nain utvrditi pravo
svojine, npr. list nepokretnosti iz katastra
nepokretnosti, koji sadri podatke o zemljitu
(A list), nosiocu prava na zemljitu (B list),
zgradi, stanu i poslovnoj prostoriji, kao
posebnim
delovima
zgrade
i
drugim
gradjevinskim objektima i nosiocima prava na
njima (V list); posedovni list iz katastra

zemljita; izvod iz zemljinih knjiga (ZKUL)

koji se uzima u obzir samo u onim optinama
gde nije ustanovljen katastar nepokretnosti;
knjige tapija; za neuknjiene objekte obavezno
se prilae overena kopija plana objekta i kopija
gradjevinske i upotrebne dozvole (ukoliko je
objekti imaju); ugovori o kupoprodaji, razmeni
ili prenosu prava korienja; pravnosnane
sudske presude, odluke upravnih organa
(reenja o nacionalizaciji, konfiskaciji); sudska i
vansudska poravnanja.
Broj dokumenta:

Slubena oznaka koju unosi izdavalac

dokumenta i preuzima se u izvornom obliku (sa
povlakom, kosom crtom, slovom ako ih ima), a
poeljno je upisati i dve zadnje cifre godine
izdavanja dokumenta;

Katastarska parcela:

Obavezan podatak i preuzima se sa posedovnog

lista.

Mera:

Podatak iji je oblik i jedinica mere uslovljena

vrstom nepokretnosti. Za zemljite jedinica
mera je hektar.
Za graevinske objekte povrina se iskazuje u
metrima kvadratnim i preuzima se sa
raspoloive dokumentacije ili neposrednim
merenjem. Podatak se upisuje u celim
brojevima sa zaokruenjem na dve decimale.
Za objekte infrastrukture podatke treba preuzeti
u obliku u kome su dostavljeni.

"Osnov korienja":

Podatak koji oznaava pravni posao na osnovu

koga je nosilac prava korienja stekao pravo
korienja nepokretnosti u dravnoj svojini.
Moe biti: odluka nadlenog organa, ugovor,
57

sporazum, usmena saglasnost, akt o osnivanju

javnog preduzea, odluka o prenosu bez
naknade. Primenjuje se na zemljite i
graevinske objekte.
"Izvor finansiranja":

Ovaj podatak koji se odnosi na sve vrste

nepokretnosti i oznaava izvor sredstava ili
nain nabavke nepokretnosti koja se koristi.
Upisuje se samo jedan od ponuenih: sopstveni
izvori (amortizacija, fond rezervi), budet,
poklon, zakup, bez naknade i drugi.

"Knjigovodstvena
revalorizovana
vrednost":

Podatak se preuzima sa zadnjeg popisa (31. 12.

2002. godine) uz zavrni raun za svaku
nepokretnost posebno. Ako navedeni podatak
nedostaje, rubriku ostaviti praznu.

Napomene

Od podataka se upisuje: faktiki dralac, tereti i

ogranienja (preuzimaju se iz G lista
nepokretnosti, tamo gde postoji katastar
nepokretnosti). Tereti i ogranienja koji se unose
u napomene su: stvarne i line slubenosti,
hipoteka, pravo dugoronog zakupa, ugovorno
pravo pree kupovine, pravo otkupa, pokretanje
spora za utvrdjenje prava na nepokretnosti,
pokretanje postupka za brisanje upisa u katastru,
pokretanje postupka eksproprijacije, postojanje
zabrane optereenja nepokretnosti, pokretanje
postupka izvrenja na nepokretnosti. U napomene
se unose i pravni nedostaci vezani za svojinski
status nepokretnosti kao i sva neslaganja izmedju
pravnog i faktikog stanja. Tamo gde je ustrojen
katastar nepokretnosti, sva odstupanja se takodje
unose u napomene. Posebno se unosi podatak o
objektima izgradjenim na nacionalizovanom
zemljitu. U napomene se unose i karakteristini
podaci za objekte infrastrukture.

58