BOSNA I HERCEGOVINA

FEDERACIJA BOSNE I HERCEGOVINE

VLADA FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE

Prijedlog

Strategija reforme
penzijskog sistema u
Federaciji Bosne i Hercegovine

Sarajevo, marta 2008. godine

Skraenice i akronimi:
BiH

Bosna i Hercegovina

BDP

Bruto domai proizvod

PDV

Porez na dodatu vrijednost

FBiH

Federacija Bosne i Hercegovine

RS

Republika Srpska

FMRSP

Federalno ministarstvo rada i socijalne politike

MRBIZ RS

Ministarstvo rada i borako-invalidske

zatite Republike Srpske

FMZ

Federalno ministarstvo zdravstva

MZSZ RS

Ministarstvo zdravlja i socijalne zatite

Republike Srpske

PU

Porezna uprava

FZ PIO

Federalni zavod za penzijsko i

invalidsko osiguranje Federacije BiH

Fond PIO RS

Fond penzijsko-invalidskog osiguranja

Republike Srpske

ZZOR FBiH

Zavod zdravstvenog osiguranja i reosiguranja Federacije BiH

FZO RS

Fond zdravstvenog osiguranja Republike Srpske

FZS

Federalni zavod za statistiku

Sadraj:
1. Uvod i opti kontekst reforme...............................................................................................4
1.1.

Opte stanje u ekonomiji BiH i Federacije BiH u kontekstu reforme......................5

1.2.

Socijalni sistem u Federaciji BiH.............................................................................6

1.3

Projekcija odrivosti penzijskog sistema u FBiH......................................................9

1.4.

ta je do sada napravljeno u reformi penzijskog sistema?.....................................11

1.5.

Projekat SITAP......................................................................................................11

2. SWOT analiza.....................................................................................................................12
3. Ciljevi reforme penzijskog sistema u Federaciji BiH i Bosni i Hercegovini ......................14
3.1.

Opti ciljevi refome................................................................................................14

3.2.

Specifini ciljevi reforme......................................................................................15

4. Model penzijskog sistema...................................................................................................16

4.1

Ostali modeli penzijskog sistema koji su razmatrani.............................................19

5. Budetske i fiskalne posljedice uvoenja novog modela....................................................20

5.1.
5.2.

Procjena uticaja na strukturu rashoda ................................................................. 20

Finansiranje rashoda promjene u strukturi prihoda........................................... 22

1. Uvod i opti kontekst reforme

Svaki reformski proces, pa tako i reforma penzijskog sistema, dugotrajan je i sveobuhvatan proces
koji zahtjeva ukljuenje svih relevantnih interesnih grupa i opti drutveni konsenzus.
Penzijsko pitanje ne tie se samo osoba koje su danas uivaoci penzijskih prava, ve i svih onih koji
e to postati u periodu od narednih dvadeset ili pedeset godina, kao i onih koji e u tom periodu biti
osigurana lica koja e uplaivati doprinose u penzijski fond.
Broj starih osoba (preko 65 godina) poveava se i u svjetskim razmjerama, to obzirom na
demografsku situaciju u Federaciji Bosne i Hercegovine-Bosni i Hercegovini jo vie utie na znaaj
ovog pitanja.
Ni jedna drava na svijetu, pa time ni Bosna i Hercegovina, odnosno njeni entiteti, ne mogu
zanemariti pitanje socijalnog poloaja velikog dijela svojih graana koji nisu u mogunosti da se sami
izdravaju.
Reformski proces u
reformu koja je izvrena
kroz znaajno smanjenje
neki oblici prava koji su
sistema.

Federaciji Bosne i Hercegovine je ve poeo, najprije kroz parametrijsku

donoenjem Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju 1998. godine, te
prava i beneficija koje prua penzijski sistem. Ovim Zakonom eliminisani su
imali karakter socijalnih davanja, a koja su tradicionalno bila dio penzijskog

Danas se Federacija Bosne i Hercegovine i Bosna i Hercegovina nalazi pred najvanijim dijelom
reforme - izborom odgovarajueg penzijskog sistema koji e ispuniti sve kriterije i zadovoljiti sve
interesne grupe. Novi model bi trebao garantovati adekvatan nivo prava i pruiti socijalnu sigurnost
svim korisnicima, a ujedno ne smije predstavljati optereenje za poslodavce ve treba da podstie
ukljuivanje osiguranika u sistem.
Rasprave o ovom segmentu reforme su ve poele kroz implementaciju SITAP Projekta, odnosno
projektnog zadatka 1.5f-Savjetnik za penzijsku politiku. U ovom projektu do sada su bili angaovani
predstavnici resornih ministarstava i penzijskih fondova, a rezultate do kojih se dolo potrebno je
predstaviti i ostalim uesnicima penzijskog sistema, kako bi se mogli ukljuiti i poslodavci (Udruenje
poslodavaca i Privredna komora), zaposleni (sindikati), Vlada u irem smislu, penzioneri (udruenja
penzionera), kao i ostale relevantne interesne grupe.
Studijske posjete, koje su imale za cilj upoznavanje penzijskih sistema u Velikoj Britaniji, vedskoj,
Austriji, Srbiji, Poljskoj provedene u okviru SITAP Projekta, dale su dobru podlogu kao i poetne
elemente za razmatranje.
Dokument Strategija reforme penzijskog sistema ima za cilj da proces reforme definie, da postavi
njegove ciljeve i zadatke i da slui kao opti informativni materijal koji odreuje nain i dinamiku
provedbe procesa reforme sa njenim krajnjim ishodom.

Jedan od podciljeva ovog dokumenta je vraanje povjerenja u penzijski sistem. To se odnosi i na

prevazilaenje predrasuda o kratkoronim efektima reforme penzijskog sistema, obzirom da je reforma
dugotrajan i esto bolan proces koji u kratkom roku obino donosi poveanje izdataka za penzije i
dovodi do stvaranja dodatnih pritisaka na sistem javnih finansija. Oekivanje da e se reformom
penzijskog sistema postii poveanje penzija u kratkom roku je nerealno i neostvarivo. Ovo tim prije to
je osnovni cilj reforme penzijskog sistema postizanje njegove dugorone odrivosti i osiguranje
adekvatnog nivoa primanja graanima u poznijem ivotnom dobu (sprjeavanje siromatva).
1.1. Opte stanje u ekonomiji BiH i Federacije BiH u kontekstu reforme
Ekonomsku situaciju u BiH odreuju sljedei faktori: (1) Nizak Bruto Domai Proizvod, (2) Visoka
stopa (registrovane) nezaposlenosti, (3) Visok trgovinski deficit, (4) Visok stepen neformalne
ekonomske aktivnosti.
U periodu nakon 1996. godine, u BiH se prilila znaajna inostrana pomo (preko 6 milijardi dolara u
periodu 1996-2002)1, koja je uglavnom utroena na obnovu infrastrukture i tehniku pomo. Ulaganja u
ekonomske aktivnosti uestvovala su ispod 10%. U godinama nakon 2000, priliv strane donatorske
pomoi (grantovi) se smanjuje i uglavnom se nadoknauje kreditima meunarodnih finansijskih
institucija. Iako BiH trenutno na servisiranje (otplatu) dugova troi 1,7% BDP, moe se oekivati da e
se ovaj indikator pogorati sa dospijeem dugova nakon isteka grace perioda.
BDP BiH po stanovniku je dosegao 4671 KM. Prosjena godinja stopa rasta BDP je 6,2%, to je u
skladu sa Srednjoronom razvojnom strategijom BiH. Nakon uvoenja PDV-a godinja stopa inflacije
(mjerena indeksom maloprodajnih cijena) iznosila je 7,4% u 2006. godini.
BiH ima visoku stopu trgovinskog deficita sa inostranstvom (35% BDP u 2006 godini, ili 6,7
milijardi KM). Iako izvoz BiH raste (u 2006. godini po prosjenoj stopi od oko 29%), deficit tekueg
rauna u 2006. godini jo uvijek je visok i iznosi oko 2,0 milijarde KM ili oko 11,4% BDP-a. Oko 61%
deficita tekueg rauna u 2006 godini finansiran je putem suficita na kapitalnom i finasijskom raunu
koji iznosi 1,2 milijarde KM. 2.
Zvanina stopa nezaposlenosti je 43%3. Ova zvanina stopa nezaposlenosti ne obuhvata procjene
neregistrovane zaposlenosti, ve ukljuuje samo broj osoba koje su registrovane kod zavoda za
zapoljavanje. Procjene stvarne nezaposlenosti se kreu oko 31%4.

Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiH

Centralna banka Bosne i Hercegovine, 2006. godina
3
Agencija za statistiku BiH, 2006. godina
4
Anketa o istraivanju radne snage u BiH LFS, Agencija za statistiku BiH, 2006
2

Tabela 1. Osnovni ekonomski indikatori u BiH 2002-2006 godina

Izvor: Centralna Banka BiH

Ekonomska situacija u Federaciji BiH se ne razlikuje znaajnije od situacije na nivou BiH. Prosjena
plaa u Federaciji BiH je neto via od prosjeka BiH (u decembru 2007 iznosila je 696,74 KM).
Zvanina stopa nezaposlenosti u Federaciji BiH iznosi 46,9% (FZS).
U odnosu na ranije godine zabiljeen je i znaajan rast investicija u 2006. godini (2,19 milijardi
KM).5
1.2. Socijalni sistem u Federaciji BiH
Prema Aneksu 4. Dejtonskog mirovnog sporazuma za Bosnu i Hercegovinu, a koji predstavlja Ustav
Bosne i Hercegovine, cjelokupna oblast socijalne politike je u nadlenosti entiteta, s tim to je u
Federaciji Bosne i Hercegovine ista u podijeljenoj nadlenosti ovog entiteta sa kantonima. Dakle, Bosna
i Hercegovina nema jedinstven sistem penzijskog i invalidskog osiguranja. Jedina uloga dravnog nivoa
je koordinirajua uloga Ministarstva civilnih poslova Bosne i Hercegovine u izvravanju poslova i
zadataka iz oblasti socijalne politike.
Takoer, na dravnom nivou zakljuuju se Ugovori o socijalnom osiguranju, kao vid koordinacije
izmeu drava u oblasti socijalnog osiguranja, u emu uestvuju i entiteti.
Penzijsko i invalidsko osiguranje u Federaciji Bosne i Hercegovine ureeno je Zakonom o
penzijskom i invalidskom osiguranju (Slubene novine Federacije BiH br: 29/98, 49/00, 32/01, 73/05 i
59/06), koji je stupio na snagu 30. 07. 1998. godine. Ovaj Zakon se zasniva na naelima uzajamnosti,
generacijske solidarnosti i obaveznosti penzijskog i invalidskog osiguranja. Rizici koji su obuhvaeni
ovim osiguranjem su: starost, invalidnost, smrt i fizika onesposobljenost, a prava koja proistiu iz ovih
rizika su pravo na starosnu, invalidsku i porodinu penziju, te novana naknada za fiziku
onesposobljenost. Ova prava su lina i neotuiva, te se ne mogu prenositi na druga lica niti zastariti,
izuzev zastare isplate primanja proisteklih iz ostvarenih prava. Ovim zakonom utvrena je takoer,
mogunost dobrovoljnog osiguranja, za osobe koje nisu obavezno osigurane. Upravo ovaj Zakon
predstavlja poetak reforme penzijskog i invalidskog osiguranja u Federaciji Bosne i Hercegovine.
5

Federalni zavod za statistiku; Federacija u brojkama 2007. godima

Sredstva potrebna za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, osiguravaju se iz

doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje koji su ureeni Zakonom o doprinosima (Slubene
novine Federacije BiH br: 35/98, 54/00, 16/01, 37/01, 1/02 i 17/06), prihoda po osnovu dobrovoljnog
osiguranja, prihoda koje svojom djelatnou ostvari nosilac osiguranja i drugih prihoda.
Povoljnije sticanje prava na penziju ureeno je posebnim propisima za koje se obezbjeuju sredstva
iz doprinosa, kao iz Budeta Federacije BiH i Bosne i Hercegovine.
Stanje u oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja Federacije Bosne i Hercegovine, prema
podacima Federalnog zavoda za penzijsko i invalidsko osiguranje o izvrenoj isplati penzija za
decembar 2007. godine je sljedee: broj aktivnih osiguranika je 475.109, a broj penzionera je 326.359.
Najnia penzija iznosi 235,85 KM, a primilo je 138.704 penzionera ili 42,50% od ukupnog broja
penzionera. Najvia penzija iznosi 1.263,94 KM, a primilo je 528 penzionera ili 0,162% od ukupnog
broja penzionera. Zajamena penzija iznosi 314,48 KM, a primilo je 10.758 penzionera ili 3,296% od
ukupnog broja penzionera. Prosjena penzija iznosila je 299,35 KM. Broj vojnih penzionera po Uredbi o
povoljnijim uvjetima za sticanje prava na starosnu penziju vojnih osiguranika vojske Federacije Bosne i
Hercegovine je za decembar 2007. godine 4.633 sa prosjenom penzijom u iznosu od 624,67 KM.
Penzijsko i invalidsko osiguranje prema pozitivnim propisima finansira se iz doprinosa za ovo
osiguranje ija je stopa 24% na bruto plau (iz plae 17% i na plau 7%) u Federaciji BiH, odnosno 24%
na neto plau u Republici Srpskoj. Aktivnostima poreskih i inspekcijskih organa u Federaciji Bosne i
Hercegovine kao i veom disciplinom obveznika uplate doprinosa postignuto je da prihodi Federalnog
zavoda za penzijsko i invalidsko osiguranje prikupljenih po osnovu doprinosa za PIO rastu i da se
penzije isplauju redovno, svakog mjeseca.
Tabela 2. Ostvareni prihodi od doprinosa
Godina

Prihodi od
doprinosa

Mjeseni prosjek

2002

691.873.780

57.656.148

2003

730.843.664

60.903.638

105,63

2004

801.260.090

66.771.674

109,63

2005

851.561.055

70.963.424

106,28

2006

980.148.744

81.679.062

115,10

1.149.282.319

95.773.526

117,26

2007

Index rasta prihoda

100,00

Evidentan je trend rasta prihoda u 2007. godini u odnosu na prethodne godine.

Iz navedenih razloga, penzije u Federaciji Bosne i Hercegovine od 01.01.2002. godine (od kada
egzistira Federalni zavod za penzijsko i invalidsko osiguranje), se isplauju na zakonskom nivou koeficijent 1,00. Od 01.09.2003. godine isplatu penzija prati blagi rast, pa je koeficijent sa decembrom
2007. godine iznosio 1,53.

Tabela 3. Koeficijenti za obraun i isplatu penzija

PERIOD ISPLATE

od
od
od
od
od
od
od
od
od
od
od
od
od

01.01.2002. do
01.09.2003 .do
01.07.2004 .do
01.01.2005. do
01.10.2005 do
01.01.2006. do
01.06.2006. do
01.10.2006. do
01.12.2006. do
01.04.2007. do
01.06.2007. do
01.08.2007. do
01.10.2007. do

ISPLATNI KOEFICIJENT

31.08.2003.
30.06.2004.
31.12.2004.
30.09.2005.
31.12.2005.
31.05.2006.
30.09.2006.
30.11.2006.
31.03.2007.
31.05.2007.
31.07.2007.
30.09.2007.
31.12.2007.

godine
godine
godine
godine
godine
godine
godine
godine
godine
godine
godine
godine
godine

1,00
1,06
1,10
1,16
1,18
1,21
1,25
1,31
1,35
1,42
1,45
1,49
1,53

Iako se iznos penzija blago poveavao, penzije su u nominalnom iznosu niske i ne omoguavaju
obezbjeenje zadovoljavanja materijalnih i ivotnih potreba njihovih korisnika. Podatak da penziju do
iznosa 235,85 KM prima 159.720 penzionera to ini 48,94% od ukupnog broja penzionera, potvruje
navedenu konstataciju.
Kako se moe vidjeti u Tabeli 4 ( podaci za mjesec decembar ), broj korisnika prava na penziju je
rastao po prosjenoj godinjoj stopi od 2,67%. Broj osiguranika je rastao po prosjeno godinjoj stopi
3,03%. Odnos broja osiguranika i broja penzionera iznosio je 1,46.
Tabela 4 Kretanje prosjenih pokazatelja penzijskog sistema
Prosjena
2002

2003

2004

2005

2006

2007

Broj
penzionera

286.093

289.730

298.331

306.681

314.462

326.359

Stopa rasta
br.
penzionera

1,27%

2,97%

2,80%

2,54%

3,78%

Broj
osiguranika

409.722

419.228

424.634

430.474

442.541

475.109

Stopa rasta
br.
osiguranika

2,32%

1,29%

1,38%

2,80%

7,36%

666.490.747

684.204.392

749.958.985

840.281.307

931.314.004

1.145.823.959

2,66%

9,61%

12,04%

10,83%

23,03%

186,16

199,32

208,81

224,38

256,92

299,88

7,07%

4,76%

7,46%

14,50%

16,72%

10,10%

512,56
-

530,49
3,50%

544,96
2,73%

582,07
6,81%

631,97
8,57%

696,74
10,25%

6,37%

36,32

37,57

38,32

38,55

40,65

43,04

Izdaci za
penzije *
Stopa rasta
Prosjena
penzija
Stopa rasta
Prosjena
plaa
Stopa rasta
Odnos
penzija /
pr.plata

stopa
rasta
2002-2007

2,67%

3,03%

11,63%

Stopa rasta
3,44%
2,00%
0,60%
5,45%
* podaci na godinjem nivou koji ukljuuju: penzije, dopr.za zdr.osig.penzionera, nakn.za
fiz. onesposobljenost, ostale jednokratne pomoi i ptt trokove za isplatu penzija.

5,88%

3,47%

Na nepovoljan odnos broja osiguranika i broja penzionera pored ostalog, uticala je visoka stopa
nezaposlenosti u Federaciji Bosne i Hercegovine, a dijelom i date mogunosti za odlazak u prijevremenu
penziju.
Prosjena ostvarena plaa u Federaciji Bosne i Hercegovine rasla je po prosjenoj godinjoj stopi
od 6,37%, a prosjena stopa rasta isplaenih penzija iznosila je 10,10%. Penzije su bre rasle od rasta
isplaenih plaa u navedenom periodu.
Tabela 5 Projekcija osnovnih pokazatelja penzijskog sistema do 2011. godine
2007

2008

2009

2010

2011

326.359

335.073

344.019

353.204

362.635

475.109

489.505

504.337

519.618

535.362

1.145.823.959

1.279.083.285

1.427.840.671

1.593.898.541

1.779.268.941

299,88

330,17

363,52

400,24

440,66

Visina
prosjene
plae

696,74

741,12

788,33

838,55

891,97

Odnos
penzija
/ pr.plae
(%)

43,04

44,53

46,08

47,68

49,33

Broj
penzionera
Broj
osiguranika
Izdaci
za penzije
Visina
prosjene
penzije

1.3. Projekcija odrivosti penzijskog sistema u FBiH

U tabeli ispod je napravljena projekcija odrivosti penzijskog sistema pod pretpostavkom da ne
doe do reforme penzijskog sistema. Projekcija simulira kretanja broja penzionera, broja osiguranika,
ukupnih izdataka za penzije, nivoa penzija i bruto domaeg proizvoda BDP.
U izradi projekcija 2008-2028, napravljene su sljedee kljune pretpostavke:
Podaci o kretanju broja penzionera, broja osiguranika, ukupnih izdataka za penzije, nivoa penzije
i bruto domaeg proizvoda BDP su stvarni podaci. Izvori podataka su Zavod za statistiku, Zavod
za zapoljavanje i Zavod za PIO/MIO.
U Federaciji BiH prosjena stopa rasta broja penzionera je u periodu 2002-2007 je bila 2,67%
godinje. Ista stopa je koritena u projekciji 2008-2028.
U Federaciji BiH prosjena stopa rasta broja osiguranika je u periodu 2002-2007 je bila 3,03%
godinje. Ista stopa je koritena u projekciji 2008-2028.
Ukupni izdaci za penzije u Federaciji BiH su se poveavali po prosjenoj godinjoj stopi od
11,63% u periodu 2002-2007. Iako se broj penzionera poveava po nioj stopi (2,67%),
primijenjena je stopa od 11,63% godinje zbog oekivanog poveanja nivoa penzija, te
oekivanja poveanja trokova penzijskog sistema (nove penzije po odlukama vlade, uvoenje
modernih tehnologija i procesa u penzione fondove, racionalizacija osoblja u penzijskim
fondovima i sl.).
9

Nivo isplaenih penzija u periodu 2002-2007 se poveavao po prosjenoj godinjoj stopi od

10,10 %. Ista stopa je koritena u projekciji 2008-2028.
Projiciran je rast BDP-a u Federaciji BiH od 5.5 % godinje. Ova stopa je u skladu sa
Srednjoronom razvojnom strategijom.

Federacija BiH
God.

Broj
penzionera

Broj
osiguranih
osoba

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028

286.093
289.730
298.331
306.681
314.462
326.359
335.073
344.019
353.204
362.635
372.317
382.258
392.464
402.943
413.702
424.748
436.089
447.733
459.687
471.961
484.562
497.500
510.783
524.421
538.423
552.799
567.559

409.722
419.228
424.634
430.747
442.541
475.109
489.505
504.337
519.618
535.362
551.583
568.296
585.515
603.256
621.535
640.368
659.771
679.762
700.359
721.580
743.444
765.970
789.179
813.091
837.728
863.111
889.263

Odnos
osiguranih
osoba/penzionera

1,43
1,45
1,42
1,40
1,41
1,46
1,46
1,47
1,47
1,48
1,48
1,49
1,49
1,50
1,50
1,51
1,51
1,52
1,52
1,53
1,53
1,54
1,55
1,55
1,56
1,56
1,57

Ukupni izdaci
za penzije

666.490.747
684.204.392
749.958.985
840.281.307
931.314.004
1.145.823.959
1.279.197.868
1.428.096.500
1.594.326.933
1.779.906.588
1.987.087.715
2.218.384.725
2.476.604.707
2.764.881.495
3.086.713.701
3.446.007.176
3.847.122.411
4.294.927.460
4.794.857.016
5.352.978.373
5.976.065.056
6.671.679.029
7.448.262.468
8.315.240.219
9.283.134.180
10.363.690.999
11.570.024.631

Nivo
penzionih
davanja

186,16
199,32
208,81
224,38
256,92
299,88
330,17
363,52
400,24
440,66
485,17
534,17
588,12
647,52
712,92
784,92
864,20
951,48
1.047,58
1.153,39
1.269,88
1.398,14
1.539,35
1.694,82
1.866,00
2.054,47
2.261,97

BDP
Federacije
BiH u
hiljadama
8.672.704
8.976.944
9.612.710
10.121.032
12.058.195
12.721.396
13.421.073
14.159.232
14.937.990
15.759.579
16.626.356
17.540.806
18.505.550
19.523.355
20.597.140
21.729.983
22.925.132
24.186.014
25.516.245
26.919.638
28.400.218
29.962.230
31.610.153
33.348.711
35.182.890
37.117.949
39.159.436

Ukupni
izdaci
za
penzije
kao %
BDP

7,68%
7,62%
7,80%
8,30%
7,72%
9,01%
9,53%
10,09%
10,67%
11,29%
11,95%
12,65%
13,38%
14,16%
14,99%
15,86%
16,78%
17,76%
18,79%
19,89%
21,04%
22,27%
23,56%
24,93%
26,39%
27,92%
29,55%

Iz navedenog tabelarnog prikaza proizlazi da je penzijska reforma neophodna, jer bi u suprotnom

stalno rasla izdvajanja za isplatu penzija kao procenat od BDP-a.

1.4. ta je do sada napravljeno u reformi penzijskog sistema?

10

Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju iz 1998. godine predstavlja prvi korak u promjeni
penzijskog i invalidskog sistema u Federaciji Bosne i Hercegovine. Izvrena je znaajna parametrijska
reforma i restrikcija prava u penzijskom i invalidskom osiguranju, ime je osigurano da se iz tekuih
doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje ne finansiraju prava koja imaju socijalni karakter, nego
samo prava koja proistiu iz rada i osiguranja, i to:

znaajno su pootreni uvjeti za sticanje prava na starosnu penziju to se odnosilo na pomjeranje

starosne granice sa 55 (ene) odnosno 60 (mukarci) godina ivota na 65 godina, bez obzira na
spol osiguranika,
Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju regulira samo ostvarivanje prava na isplatu penzija
(starosnu, invalidsku (samo za potpuni gubitak radne sposobnosti) i obiteljsku (uvedena
restrikcije na uvjete po stau umrlog i za lanove porodice)) i naknada za fiziku
onesposobljenost prouzrokovanu radom (samo za uzroke invalidnosti povreda na radu i/ili
profesionalna bolest).

Isto tako dolo je i do promjena kod utvrivanja penzijskog osnova. Do 2005. godine penzijski
osnov se utvrivao na osnovu prosjeka plaa koje je osiguranik ostvario u 15 uzastopnih godina
osiguranja, koje su za osiguranika bile najpovoljnije. Od 2005. godine penzijski osnov postepeno se
poveava za svaku godinu do 2015. godine, tako da e se od 2015. godine penzijski osnov utvrivati na
osnovu prosjeka plaa ostvarenih za 40 godina osiguranja, odnosno za ukupan sta osiguranja. Znai da
se u ovoj godini za penzijski osnov uzima mjeseni prosjek plaa koje je osiguranik ostvario u 23
godine osiguranja, a ve 2009. godini za 25 godina osiguranja, itd. do 2015. godine.
Isto tako, dolo je do znaajnog smanjenja procenta za utvrivanje visine starosne penzije tako da
postepenim smanjivanjem procenata od penzijskog osnova od maksimalnih 85% u 2000. godini, do
maksimalnih 75% od 2005. godine i dalje.
U cilju finansijske odrivosti sistema penzijskog i invalidskog osiguranja izvrene su sutinske
promjene u usklaivanju (isplati) penzija, tako da se isplata istih vri mjeseno prema ostvarenim
prihodima nosioca osiguranja.
Sve navedene restrikcije imale su za cilj da se sistem penzijskog i invalidskog osiguranja uini
finansijski odrivim. Meutim, iako su u predhodnom periodu napravljeni znaajni reformski koraci
glavni dio reforme penzijskog sistema tek predstoji. Kako bi se obezbjedila dugorona finansijska
odrivost penzijskog sistema, kao i njegova vea stabilnost i obuhvat, potrebno je uvesti nove oblike
penzijskog osiguranja kao to su dobrovoljni oblici penzijskog osiguranja, kapitalizirano penziono
osiguranje i sl.
1.5.

Projekat SITAP

Znaajni reformski koraci zapoeli su prihvatanjem Projekta tehnike pomoi za socijalno

osiguranje - SITAP. Ovo je projekat Svjetske banke u naoj zemlji, koji se finansirao iz kredita
meunarodne asocijacije za razvoj (IDA u iznosu od 7 miliona US$) i granta Odjeljenja za meunarodni
razvoj iz Velike Britanije (DFID u iznosu od 1.73 miliona US$). Iz budeta oba entiteta Bosne i
Hercegovine izdvojena su sredstva u ukupnoj vrijednosti od 0.94 miliona US$. Ukupna vrijednost
projekta za oba entiteta iznosi 9.67 miliona US$, od ega je 40% sredstava namijenjeno Republici
Srpskoj, a 60% sredstava Federaciji BiH i to za sisteme penzijskog i invalidskog osiguranja i
zdravstvenog osiguranja.
Osnovni cilj ovog projekta je jaanje efektivnosti i efikasnosti sistema penzijskog i zdravstvenog
osiguranja obezbjeenjem visoko kvalitetne tehnike pomoi i obuke pri implementaciji postojeih
11

reformi i pomo za dizajniranje opcija za budue reforme socijalnog osiguranja. Rezultat toga treba biti
finansijski odriv sistem socijalnog osiguranja, njegova vea stabilnost i obuhvatnost.
Ovim projektom definirani su pravci reforme postojeeg penzijskog sistema koja se provodi uz
utvrenu dinamiku i po predvienim fazama. Predvieno je da se ovaj projekat implementira u periodu
od etiri godine, paralelno u oba entiteta Bosne i Hercegovine. Implementacija projekta zapoela je u
oktobru 2003. godine i trajala je do decembra 2007. godine.
U Federaciji Bosne i Hercegovine Projekt SITAP implementiraju Federalno ministartsvo
zdravstva, Federalno ministarstvo rada i socijalne politike, Federalno ministarstvo finansija, Federalni
zavod za penzijsko i invalidsko osiguranje, Zavod zdravstvenog osiguranja i reosiguranja Federacije
Bosne i Hercegovine i Poreska uprava Federacije Bosne i Hercegovine.
Kroz usluge Savjetnika za penzijsku politiku (angaovanih u periodu od maja 2004. godine do
oktobra 2007. godine) i konsultanta za aktuarsku analizu i obuku, sa institucijama oba entiteta Bosne i
Hercegovine, obezbjeena je podrka u analizi sadanjeg i definisanja budueg okvira penzijske politike.
To je ukljuivalo podrku entitetskim institucijama u formulisanju srednjorone strategije za penzijsku
reformu, zasnovanu na evaluaciji postojeeg sistema i opcija reformi, te pruanju dalje podrke pri
pripremi budueg modela reforme sistema meugeneracijske solidarnosti i pripremi pravnog okvira za
regulisanje dobrovoljno finansiranih penzija.
2. SWOT analiza
Akronim SWOT je skraenica od engleskih rijei Strenghts (snage), Weaknesses (slabosti),
Opportunities (anse) i Threats (prijetnje), i alat je strateke analize koji se obino provodi u svrhu
pripreme strategije i planova. SWOT analiza produkt je zajednikog rada osoblja Federalnog
ministarstva rada i socijalne politike, Ministarstva za rad i boraka pitanja Republike Srpske i penzijskih
fondova, kao i konsultanata na projektu SITAP 1.5f pod-komponente - Savjetnik za penzijsku politiku.
SWOT analiza predstavlja sveobuhvatnu listu poetnih elemenata u kontekstu mogue reforme
penzijskog sistema u Bosni i Hercegovini.
2.1. Snage

Ve izvrena parametrijska reforma iz 2000. godine kojom su finansijski stabilizovani penzijski

fondovi (lan 51. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, prema kojem je mjesena
isplata penzija zavisna od prikupljenih sredstava za isplatu penzija za tekui mjesec).
Uvoenje poreza na dodatu vrijednost.
Postoji opti konsenzus i porast svijesti o potrebama za reformom postojeeg sistema. Postoji
odlunost i motivisanost za sprovoenje reforme unutar sistema.
Sistem je djelimino prilagoen novim drutveno-ekonomskim uslovima.
Postojanje institucionalnog okvira (penzijskog fonda i ministarstava) kao jednog od preduslova
za uspjenu reformu penzijskog sistema.
Poboljanje nivoa naplate i proirenje obuhvata osiguranih.
U zadnjih 10 godina iz sistema penzijskog i invalidskog osiguranja su iskljuena davanja
socijalnog karaktera, a prava su svedena na penzije (starosne, invalidske, porodine) i naknadu za
fiziku onesposobljenost iji je uzrok povreda na radu ili profesionalna bolest, to je preduslov za
uspjenu reformu penzijskog sistema.
Jaanje institucija pravnog sistema i njihova efikasnost.
12

Postojanje tripartitnog socijalnog dijaloga.

2.2. Slabosti

Netana i neefikasna evidencija podataka o obveznicima plaanja doprinosa.

Nedovoljna materijalno-tehnika opremljenost fondova i ministarstava posebno u infotehnologijama.
Nedovoljno obueni-edukovani kadrovi za praenje razvoja, opte ekonomske i aktuarske analize
i politike. Nepovoljna kvalifikaciona struktura kadrova u institucijama penzijskog sistema.
Nepostojanje posebne organizacione jedinice u penzijskim fondovima koja bi se iskljuivo bavila
reformom penzijskog sistema.
Disharmonija propisa iz penzijskog i invalidskog osiguranja sa primarnim (kljunim) zakonima
koji su vezani za sistem penzijskog i invalidskog osiguranja (Zakon o poreskoj upravi, Zakon o
doprinosima, Zakon o matinoj evidenciji).
Ne postoje strateki poslovni planovi za sprovoenje politike i zakonodavstva strukturne
reforme, iz kojih bi proistekli planovi razvoja ministarstava i penzijskih fondova.
Nedostatak podataka i projekcija o stanovnitvu. Nije izvren popis stanovnitva u Bosni i
Hercegovini, to je preduslov za izradu analize koja treba da da odgovor kako i kojim putem
vriti reformu penzijskog sistema.
Optereenost postojeeg sistema davanjima koja nemaju za osnov sta osiguranja (lan 94.
Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju).
Spor proces tranzicije.
Nejedinstven informacioni sistem, kako unutar Federalnog zavoda za penzijsko i invalidsko
osiguranje, tako i u sklopu penzijskih sistema u Bosni i Hercegovini.
Period rata je u penzijskom i invalidskom osiguranju stvorio period sa nedovoljno uplaenim ili
potpuno neuplaenim doprinosima za penzijsko i invalidsko osiguranje.

2.3. anse

Spremnost politikih struktura da se vre promjene u sistemu (na pozicijama ekonomske, ne

politike koristi).
Porast svijesti o neophodnosti reforme sistema.
Upoznavanje sa praksama i iskustvima drugih zemalja u oblasti penzijske reforme.
Zapoljavanje mladih i kvalifikovanih kadrova, u sprezi sa koritenjem iskustva postojeih
kadrova u penzijskom sistemu.
Neke aktivnosti u sklopu reforme penzijskog sistema mogle bi se poeti sukcesivno
primjenjivati, ukoliko bude postojala politika volja.
Uvoenje poreza na dohodak (prethodna dva poreza otvaraju mogunost za uvoenje sistema
socijalne sigurnosti po principu jednakih prava).
Rast ekonomske aktivnosti, proizvodnje i blagi rast zaposlenosti.
Snano prisustvo meunarodnih institucija (Meunarodna banka za obnovu i razvoj-EBRD,
Meunarodni Monetarni Fond-MMF, Svjetska Banka, itd.).
Dolazak stranih investitora, jaanje privatnog sektora.
Funkcionisanje trita vrijednosnih papira.
Informatike mogunosti danas.

13

2.4. Prijetnje

Ukoliko se ne sinhronizuje kompletna aktivnost na reformi penzijskog sistema u svim

segmentima drutva, cijela reforma moe doi u pitanje. Outputi SITAP projekta i ostalih
projekata mogu zavriti u arhivi kao mrtvo slovo na papiru, dok bi za iste i dalje postojala
nastala kreditna obaveza.
Nefunkcionalno drutveno ureenje.
Emigracija stanovnitva i starenje stanovnitva, odlazak obrazovane i strune radne snage.
Nepovoljna populaciona politika.
Poveanje broja korisnika penzijskih beneficija.
Neuvezanost i nekoordinacija sa ostalim institucijama u dravi.
Nedovoljno razvijeno trite kapitala.
Tranzicijski trokovi.

3. Ciljevi reforme penzijskog sistema u Federaciji BiH i Bosni i Hercegovini oekivani

rezultati reforme
Svaki proces, pa tako i reforma penzijskog sistema, pokree se radi ostvarivanja odreenog cilja.
Procesi koji se pokreu bez jasno definisanog cilja, strategije i taktike (plana akcije), teko se mogu
dovesti do kraja, a istima je gotovo nemogue upravljati i kontrolisati ih.
Reforma penzijskog sistema se pokree, prije svega, u cilju rjeavanja dugoronih problema, i
moe dati rezultate tek u srednjoronom i dugoronom periodu. Ciljeve reforme penzijskog sistema u
BiH i FBiH moemo podijeliti na opte i specifine ciljeve reforme.
3.1. Opti ciljevi refome
A. Sprjeavanje socijalne ugroenosti u poznijem ivotnom dobu i osiguranje dohotka u starosti za
sve grupe stanovnitva
Osnaivanje prvog stuba, kao i obezbjeenje dodatnih oblika osiguranja, osiguralo bi socijalno
adekvatniji dohodak za osobe u poznijem ivotnom dobu, te eliminasalo ili smanjilo prijetnju
siromatvom za ovu grupu stanovnitva.
B. Obezbjeenje dugorone odrivosti
Kao to se moe vidjeti u uvodnom dijelu dokumenta, postoji nepovoljan odnos izmeu broja
osiguranika (onih koji pune penzijske fondove) i broja penzionera (onih koji su korisnici penzijskih
fondova), a moe se oekivati da e se taj odnos u budunosti pogoravati radi nepovoljnih
demografskih trendova, kao to su starenje stanovnitva (population ageing) i drugih razloga. Iako
trenutna rjeenja (koeficijent isplate) mogu osigurati fiskalnu odrivost penzijskog sistema (penzije se
isplauju na osnovu raspoloivih sredstava), dugorona davanja iz penzijskog sistema postala bi
socijalno neodriva (penzije bi bile nedovoljne za podmirenje minimalnih ivotnih trokova).
C. Razvoj finansijskog trita

14

Reforma penzijskog sistema podrazumijevat e uvoenje novih oblika osiguranja, kao to su

kapitalizirana (funded) osiguranja i sl. Ovakva rjeenja znaila bi priliv sredstava iz osiguranja na
finansijsko trite, to bi populariziralo ovaj oblik investiranja i dovelo do razvoja finansijskog trita.
D. Vee ukljuenje osiguranika i obuhvat penzijskim sistemom
Trenutni obuhvat penzijskim sistemom je dosta nizak, i postoji veliki dio populacije koji nije
ukljuen u bilo koji oblik osiguranja. Reforma penzijskog sistema poveala bi ukljuivanje zaposlenih iz
neformalnog sektora, kao i obezbjeenje primanja za one grupe stanovnitva u poznijoj ivotnoj dobi
koji sada nemaju nikakvih primanja.
3.2.

Specifini ciljevi reforme

a) Vraanje povjerenja u penzijski sistem kod osiguranika i korisnika. Sistem treba biti posmatran
kao stabilno sredstvo dugoronog obezbjeenja

Evidentan je nedostatak povjerenja u penzijski sistem, kako kod starijih, tako i kod mlaih
generacija. Reforma penzijskog sistema bi pomogla da se penzijskom sistemu povrati kredibilitet, te da
sistem ponovo bude posmatran kao izvor sigurnosti i obezbjeenja u starosti.
b) Stvaranje snanog penzijskog fonda koji e zadovoljiti potrebe klijenata
Reforma penzijskog sistema i otvaranje trine utakmice u drugom i treem stubu, indirektno e
dovesti do osnaivanja penzijskog fonda iz prvog stuba, te veu orijentaciju prema klijentima i
korisnicima.
c) Harmonizovano funkcionisanje sistema socijalnog osiguranja
Potrebno je obezbijediti bolje i efikasnije funkcionisanje resornih ministarstava i institucija sistema
socijalnog osiguranja. Potrebno je izvriti racionalizaciju svih institucija socijalnog sektora, kao i
prateih institucija (npr. poreske uprave i sl.). Neophodno je izvriti harmonizaciju funkcionisanja
institucija, uskladiti baze podataka, te definisati protok sredstava i informacija kroz institucije sistema.
d) Poboljanje uslova za razvoj privatnog sektora i poslovnog okruenja, smanjenje trokova rada
Prebacivanjem dijela trokova za penzije na Budet, ublaava se optereenje javnog sistema
meugeneracijske solidarnosti i stvara mogunost za smanjenje stope doprinosa, a time i smanjenje
trokova rada. Nii trokovi rada utiu na poboljanje poslovnog okruenja, omoguavaju efikasnije
poslovanje i razvoj privatnog sektora.

15

4. Model penzijskog sistema

4.1 Model penzijskog sistema
Kroz projekat SITAP, zajednikim radom konsultanta Savjetnika za penzijsku politiku, osoblja
resornih ministarstava i penzijskih fondova/zavoda, identifikovane su promjene koje je potrebno
napraviti na postojeem sistemu, kao i potreba za nadgradnjom sistema i uvoenjem novih oblika
penzijskog osiguranja. Tako se dolo do prijedloga novog penzijskog modela koji je obrazloen u tekstu
kako slijedi.
Prvi stub:
Obavezno penzijsko osiguranje predstavlja prvi stub penzijskog sistema. Prava u ovom stubu
penzijskog osiguranja se finansiraju iz tekuih javnih prihoda. Stopa doprinosa je jednaka za sve
uesnike u sistemu. Time je u finansiranju zadran princip solidarnosti, a u pravima princip
preraspodjele. Pravila za ostvarivanje prava na penziju i za odreivanje visine penzije ostaju jednaka
(nema zaotravanja kriterija).
Postojei nivo ukupnih i pojedinanih primanja iz penzijskog sistema ostaje jednak (steena
prava).
Obavezno penzijsko osiguranje se sastoji iz dva dijela (komponente):
(a) socijalne penzije/penzija do iznosa najnie penzije i
(b) dijela koji zavisi od zarade (visine plae) u aktivnom periodu osiguranja.
Predlae se da se socijalna penzija kao pravo proiri (u duem tranzicijskom periodu) i na one
koji ne ostvaruju pravo na penziju po trenutnim zakonskim rjeenjima (osobe koje imaju manje od 20
godina penzijskog staa; osobe koje su bile osigurane ali im iz razliitih razloga nisu uplaeni doprinosi;
osobe koje su bile aktivne ali nisu bile ukljuene u sistem obaveznog osiguranja i osobe koje nikada nisu
bile osigurane).
Proirivanje obuhvata sistema na populaciju koja po sadanjim pravilima sistema ne ostvaruje
pravo na penziju zahtjeva promjene u izvorima finansiranja. Prava iz prvog penzijskog stuba (i za
sadanje korisnike najniih penzija i za korisnike koji bi stekli prava po novom predloenom rjeenju)
finansirae se iz optih poreza. Istovremeno se otvara mogunost smanjenja stope doprinosa za alikvotni
dio prihoda iz doprinosa.
Socijalna karakteristika penzije iz prvog stuba pod a) bila bi osnov za promjenu pravila za
valorizaciju penzija (pension adjustment). Najprimjereniji nain indeksacije je vezivanje rasta penzija na
rast cijena.
Dio penzijskog primanja iznad najnieg primanja, vezivao bi se na rast prosjenih plaa (na
godinjem nivou), korigovano za koeficijent odnosa izmeu rasta broja penzionera i rasta broja aktivnih
osiguranika.
Potrebno je paljivo odrediti adekvatan prelazni (tranzicijski) period za implementaciju, u skladu
sa finansijskim mogunostima i socijalnom prihvatljivosti (social acceptability).
Nosilac prvog stuba (sistema obaveznog penzijskog osiguranja) bio bi sadanji nosilac
penzijskog i invalidskog osiguranja.
16

Drugi stub:
Drugi stub penzijskog osiguranja obuhvatio bi:
(a) osobe za koje njihovi poslodavci, kroz kolektivni ugovor, uplauju premiju za dodatno
penzijsko osiguranje,
(b) osobe koje su penzionisane pod povoljnijim uvjetima po razliitim propisima.
Za prvonavedene, uee (ulazak u osiguranje) je na dobrovoljnoj osnovi, ali nakon dogovora
poslodavaca i zaposlenih, te potpisivanja ugovora sa nosiocem osiguranja, uee u ovoj emi postaje
obavezno. Premiju/doprinos uplauju poslodavci na individualni penzijski raun osiguranika, odakle se
nakon odlaska u penziju isplauju rente.
Druga komponenta, ostvarivanje prava na penziju pod povoljnijim uvjetima u skladu sa
propisima, takoe bi bila dio drugog penzijskog stuba, ali ova komponenta ne bi funkcionisala po
kapitalnom nainu (funded) finansiranja, ve bi se ova vrsta korisnika prava objedinila na jedinstven
raun, ije bi se beneficije (prava) finansirale iz budeta do trenutka sticanja opih uvjeta za ostvarivanje
prava na penziju, kada bi ovi osiguranici preli u redovno penzijsko osiguranje (prvi stub). Ovaj raun bi
se mogao voditi kao zaseban kod postojeeg nosioca osiguranja (Zavoda za PIO/MIO).
Nosioci drugog stuba penzijskog osiguranja6 su finansijski posrednici koji mogu biti formirani iz
sektora dananjih investicionih fondova, osiguravajuih drutava ili banaka.
Zbog predvienih ogranienja u raspoloivim sredstvima u prvom stubu, potrebno bi bilo da se
to vie osiguranika ukljui u kolektivne eme, te je zbog toga potrebno predvidjeti stimulanse za
poslodavce (npr. poreske olakice i sl.).
Trei stub:
Trei stub penzijskog osiguranja je dobrovoljan, i spada u individualno penzijsko osiguranje na
kapitaliziranom principu (ili dugoronu tednju). Neki oblici ovakvog osiguranja ve postoje u BiH
(eme dugorone tednje i police ivotnog osiguranja), ali ih je potrebno ugraditi u legislativu i nadzirati
od strane drave. I ovdje nosioci osiguranja mogu biti formirani iz sektora dananjih investicionih
fondova, osiguravajuih drutava ili banaka.

Osim za komponentu koja je penzionisana po odredbama pod povoljnijim uslovima.

17

Graf 1: Grafiki prikaz predloenog modela penzijskog sistema

INDIVIDUALNO
PENZIJSKO OSIGURANJE
(DUGORONA TEDNJA)
PENZIJE POD POVOLJNIJIM UVJETIMA PO
RAZLIITIM PROPISIMA
PENZIJE ZA KOJE JE UPLAENA PREMIJA
ZA DODATNO PENZIJSKO OSIGURANJE
PENZIJE U ZAVISNOSTI OD ZARADE (VISINE PLAE) U
AKTIVNOM PERIODU OSIGURANJA
SOCIJALNE PENZIJE/DIO DO IZNOSA
NAJNIE PENZIJE
U cjelini, predloeni penzijski model bi izgledao kako je prikazano na grafu 1. Penzijski model
bio bi detaljno razraen u javnim raspravama i analizama, te moe postati predmetom izmjena i
prilagoavanja na osnovu rasprava u Parlamentu FBiH, Vladi FBiH, sindikatima, udruenjima
poslodavaca, akademskom zajednicom, udruenjima penzionera i ostalim interesnim grupama.
Primjer:
Napomena: U dole navedenom primjeru nalazi se ilustracija funkcionisanja predloenog
penzijskog modela, sa stanovita finansiranja i penzijskih primanja. Iznosi su preuzeti iz
aktuarskih prorauna koji su za dodatno kolektivno osiguranje napravljeni na osnovu dole
navedenih pretpostavki i zaokrueni su. Navedeni iznosi ne predstavljaju obeanja niti garanciju
visine penzionih primanja. U daljnjem radu potrebno je napraviti detaljne aktuarske proraune
za mogue kombinacije dodatnih i obaveznog osiguranja. U izraun isplate rente nije uraunat
mogui porez na rente.
Aktivni osiguranik koji je ve 10 godina u sistemu osiguranja, te do sticanja prava na penziju ima
jo 30 godina, ima bruto platu od 1240 KM7. Osoba izdvaja 240 KM doprinosa za prvi stub penzijskog
osiguranja, te prima neto platu u iznosu od 1000 KM. Osoba je takoe osigurana u drugom stubu, kroz
kolektivnu penzionu emu. Premiju za drugi stub penzijskog osiguranja, u visini od 50 KM, uplauje
poslodavac na individualni raun osiguranika za drugi stub. Neto plata osobe ostaje ista (1000 KM).
Aktivni osiguranik, na bazi individualne odluke, je takoe odluio da se dodatno osigura penzionim
osiguranjem iz treeg stuba, za koji plaa mjesenu premiju u visini od 50 KM. Zbog poreskih olakica
za uee u dodatnom osiguranju njegov raspoloivi dohodak, iako je platio premiju od 50 KM, se
smanjuje samo za 25 KM.
7

Za potrebe primjera, sistem doprinosa je pojednostavljen i reduciran iskljuivo na penziono osiguranje.

18

Nakon odlaska u penziju, penzijska primanja ove osobe e se sastojati iz tri komponente: (a)
penzijska primanja iz prvog stuba od 500 KM; (b) penzijska primanja iz drugog stuba (kolektivne
eme), u visini od 90 KM mjeseno; (c) penzijska primanja iz treeg stuba, u visini od 90 KM mjeseno.
Dakle, ukupna penzijska primanja ove osobe e iznositi 680 KM mjeseno. Pretpostavke za
izraunavanje dodatnih penzija su jednake za drugi i trei stub, i podrazumijevaju 2% godinjeg realnog
povrata na uloena sredstva i 2% povrata na sredstva u vrijeme isplate penzija.
Osnovne promjene u odnosu na sadanje stanje su:
(a) promjena filozofije, obuhvata, naina i izvora finansiranja, naroito za najnie penzije iz prvog
stuba penzija nije vie samo radno pravo, ve dobija i socijalni karakter, te se moe ostvariti po
drugim osnovama;
(b) za nove osiguranike, penzijski osnov bi se direktno vezao za visinu uplaenih doprinosa, ime
bi penzijski sistem promijenio karakter na sistem koji zavisi od doprinosa (defined contribution8);
(c) uvodi se nain finansiranja penzijskog sistema sa kapitalskim pokriem;
(d) uvodi se mogunost izmjetanja penzija ostvarenih po osnovu staa koji se rauna s uveanim
trajanjem beneficiranih penzija9 izvan sadanjeg ureenja (premjetanje u drugi stub);
(e) u sistem penzijskog osiguranja ukljuuju se i finansijski posrednici, te se formiraju nove
institucije operatori, regulatori i supervizori;
(f) u dijelu sistema koji je kapitaliziran, skupljanjem finansijskih doprinosa omoguava se razvoj
finansijskog trita.
4.1. Ostali modeli penzijskog sistema koji su razmatrani
Osim penzijskog modela (interno nazvan Bijeljinski penzioni model) koji je elaboriran u dijelu
4.1., tim koji radi na reformi penzijskog sistema razmatrao je i druge modele - opcije za reformu. Model
o kojem se najee govori kao o moguem rjeenju je model Svjetske banke10.
Ovakav model je primijenjen u Hrvatskoj i u Maarskoj. Osnovni efekti ovog modela su
poveanje budetskih izdvajanja za prvi stub i formiranje i razvoj posebnih finansijskih posrednika u
drugom stubu. Uvoenje drugog stuba po metodologiji Svjetske Banke u BiH se ne preporuuje. Zbog
postojeeg tekog fiskalnog poloaja penzijskog osiguranja, smanjenje prihoda iz doprinosa za tekue
finansiranje znaajno bi ugrozilo finansiranje prava iz prvog stuba.
Razmatrani su i modeli koji se primjenjuju u zemljama EU. Europska Unija u drugi stub svrstava
i dodatna kolektivna osiguranja (profesionalne penzije). Meu rjeenjima postoje velike razlike i veina
modela je neprimjenjiva na nivo ekonomskog razvoja i optu situaciju u BiH.
Razmatran je model Slovenije, odakle je preuzeta ideja o ureenju dodatnog kolektivnog
osiguranja i o proirivanju penzijskih primanja i na osobe koje nisu bile u sistemu obaveznog osiguranja.
8

Kao jedna od osnovnih promjena, predlae se vezivanje visine prava i uplaenih doprinosa. Ovo znai da bi penzije trebalo
raunati prema doprinosima, ne na osnovu zarada.
9
Vidjeti pojanjenje iznad.
10
Prema modelu Svjetske Banke, u kojem isto tako postoje tri stuba, gdje je prvi stub obavezno osiguranje, a drugi i trei stub
su obavezno i dobrovoljno dodatno kapitalski pokriveno osiguranje. Drugi stub prema terminologiji Svjetske Banke je
osiguranje koje je izdvojeno iz obaveznog osiguranja sa tekuim PAYG finansiranjem, i prenijeto na kapitalski nain
finansiranja sa individualnim raunima osiguranika. Dijelom doprinosa koji se uplauju na individualne raune upravljanju
privatni penzioni fondovi. To osiguranje ne spada u dodatno, pa se zbog smanjivanja doprinosa u penzioni fond sa tekuim
finansiranjem pojavljuju problemi tranzicionog deficita.

19

Razmatran je vedski model penzijskog osiguranja, kao i model penzijskog osiguranja u Velikoj
Britaniji. vedski model penzijskog osiguranja podrazumijeva visok stepen razvoja finansijskog trita,
fondova i znanja o finansijskom tritu kod stanovnitva (drugi stub, tzv. PPM). Prvi stub penzijskog
sistema organizovan je na nain uslovno defnisanih doprinosa (NDC), i ovo rjeenje se predlae kao
jedna od mogunosti za atipine osiguranike i nove osiguranike u prvom stubu. Funkcionisanje drugog
stuba preko posredne javne agencije (Premium Pension Authority PPM) moe se primijeniti za
obavezno dodatno i kolektivno osiguranje dravnih slubenika.
Iz Austrijskog modela preuzet je nain transformacije dijela sadanjih ivotnih osiguranja u
individualno penzijsko osiguranje u treem stubu. Razmatrana je i mogunost povezivanja otpremnina
sa kapitalnim oblicima dodatnog osiguranja.
Penzijski model Velike Britanije zasniva se na dravnoj penziji (slino prvom stubu iz modela
koji se predlae-pod a.) i privatnim penzijskim emama. U ureenju dravnih penzija, postie se
cjelokupan obuhvat populacije. Ovaj model je teko primjenjiv u BiH zbog neuporedivo niskog razvoja
finansijskog trita u BiH, ali se neki aspekti iz ovog modela mogu primijeniti u modifikovanom obliku
(dravna penzija).
Iz njemakog penzijskog sistema preuzeta je ideja kombinovanog odreivanja valorizacionog
mehanizma preko usklaivanja stope rasta penzija u zavisnosti od stope rasta plata, i od promjena u
odnosu izmeu broja aktivnih osiguranika i broja penzionera.
Tim koji radi na reformi penzijskog sistema razmatrao je i druga rjeenja i modele, posebno
dobre prakse iz zemalja u tranziciji. Iz svih analiziranih sluajeva izvuene su pouke, a dobre prakse i
pouke su inkorporirane u rjeenje koje se predlae kao model u BiH.
5. Budetske i fiskalne posljedice uvoenja novog modela
Nova struktura penzijskog sistema, koji je sada zasnovan na vie komponenti (stubova) namee i
iziskuje promjene u finansiranju penzijskog sistema. Glavni uticaj promjena je u strukturi rashoda i
strukturi prihoda.
5.1. Procjena uticaja na strukturu rashoda
U sluaju uvoenja reforme penzijskog modela po predloenom (ili slinom) modelu, prava iz
penzijskog sistema bi se podijelila na: (1) prava iz javnog sistema; (2) prava iz dodatnog i privatno
finansiranog, te privatno upravljanog (dobrovoljnog) sistema.
Penzije iz dodatnog penzijskog sistema odreuju se u zavisnosti od uplaenih premija i
aktuarskih prorauna, uvaavajui oekivano trajanje ivota (prema aktuarskim tablicama). Ova
penziona prava ne vuku za sobom budetske i/ili fiskalne posljedice pa se zbog toga u procjenama
javnog finansiranja penzija i ne obrauju11. Korisnici prava i poslodavci sami odluuju o uplati sredstava
i koritenju istih, a drava u ovom sluaju igra ulogu nadzora i regulatora. Na osnovu prethodnih
izvjetaja i uvida konsultanata, ova uloga se moe dodijeliti postojeim institucijama, kao to su
Ministarstva finansija, Komisija za vrijednosne papire ili Agencija za nadzor osiguravajuih drutava, uz
relativno mali angaman dodatnih resursa.

11

U detaljnijim proraunima, garancije koje su u nekim emama dodatnog osiguranja date ukljuene su u takozvane
prikrivene obaveze (implicit liabilities) i utiu na izraun fiskalne odrivosti (fiscal sustainability).

20

Promjene u javnom i obaveznom dijelu penzijskog sistema sa stajalita rashoda dosta su velike i
imaju i velike posljedice na nivo, obim i strukturu rashoda. U Bijeljinskom modelu predvia se
podjela sadanje penzije na socijalnu penziju/dio do iznosa najnie penzije i penziju koja zavisi od
zarade.
Socijalna penzija kao osnovno primanje za sve graane nakon dostizanja starosne granice od
65 godina (ili vie)12 bila bi osnovni dio prvog stub. Obuhvat ovog sistema, kao i izdaci za finansiranje
istog, odredili bi se na osnovu realnih finansijskih mogunosti. Grupe stanovnitva koju su obuhvaene
mogu se razlikovati, od svih rezidenata BiH (bez obzira na dravljanstvo iznad 65 godina), svih
dravljana BiH iznad 65 godina, radnika na ekanju, radnika koji su navrili starosnu granicu za
penzionisanje ali im nisu uplaeni doprinosi iz razliitih razloga, poljoprivrednika, te ljudi koji nikada
nisu radili. Obuhvat socijalnom penzijom e razmatrati i predloiti Ekspertna grupa za reformu
penzijskog sistema u Federaciji Bosne i Hercegovine, a bie predmet javne i parlamentarne rasprave. U
zavisnosti od postavljenih kriterija, broj ljudi obuhvaenih ovom penzijom moe se znaajno razlikovati.
Model predvia da dio do iznosa najnie penzije po postojeim propisima, koji se sada
korisnicima ove penzije isplauje na teret prikupljenih sredstava za isplatu svih penzija, isplauje nosilac
osiguranja, ali na teret budetskih sredstava. Ove penzije se ne bi usklaivale kao ostale, nego bi se
zakonski utvrdio njihov iznos, a usklaivanje bi vrila Vlada na osnovu porasta trokova ivota.
Drugi dio prvog stuba se moe organizovati (sistemski) na razliite naine. Dvije glavne opcije
su (1) ostaviti sadanje ureenje, ili (2) uvesti sistem uslovno definisanih doprinosa, sa individualnim
penzionim raunima. Penzija iz javnog sistema u zavisnosti od zarade (sistem unaprijed odreenih prava
- DB tj. sadanje ureenje) ili u zavisnosti od uplaenih doprinosa (sistem uslovno definisanih doprinosa
NDC) imala bi iste karakteristike kao sadanja penzija. Bitna napomena: sve reforme penzijskog
sistema ne smanjuju postojea prava, te bi drava trebala garantovati postojeim penzionerima da
reforma nee ii na tetu postojeih korisnika. U duem vremenskom periodu i socijalna penzija i
penzija u zavisnosti od zarade mogla bi mijenjati visinu (naroito socijalna penzija), ali je generalno
potrebno predvidjeti iri obuhvat od postojeeg.
U donjoj tabeli su pretpostavke broja i udjela razliitih vrsta penzija, koje utiu na broj moguih
korisnika socijalne penzije. Drugi dio pretpostavki vezan je za kretanja populacionih trendova. Za
Federaciju BiH uzeta je procjena broja stanovnika iznad 60 godina (Izvor: Federalni Zavod za
statistiku), uz pretpostavku da e se ova populacija uveati za 12%, a ukupno stanovnitvo za 4%. Iz
kombinacije ovih pretpostavki pripremljeni su varijantni prorauni o visini sredstava za socijalne
penzije13.
Bitna napomena: uvoenje socijalne penzije se ne treba i ne moe realizirati odjednom i
odmah. Obuhvat se moe razlikovati, te je za univerzalni obuhvat (sve navedene grupe), za mjeseni
iznos socijalne penzije od 100 KM, ukupan rashod u jednoj godini oko 300 miliona KM. Ako bi
socijalna penzija iznosila 50 KM mjeseno, ukupan rashod bi bio 150 miliona KM godinje.

12

Granicu treba utvrditi nakon rasprave i prorauna posljedica.

Svi navedeni i upotrebljeni parametri su pretpostavke i procjene, te su prema tome i prorauni podloni diskusiji, a rezultati
se u zavisnosti od prihvaene varijante mogu dosta razlikovati.
13

21

u godini
2010

2004

2015

BUDETSKI IZDACI ZA MINIMALNE PENZIJE POD RAZLIITIM PRETPOSTAVKAMA

obuhvat stanovnika stariji od 65 godina
u kombinaciji sa osiguranjem
kod visine minimalne penzije
godinje
0,6 hiljade KM
stanovnici, koji ve primaju penzije
stanovnici, kojima bi mogla biti
dodijeljena "minimalna penzija"
svi iznad 65
kod visine minimalne penzije
godinje
1,2 hiljade KM
stanovnici, koji ve primaju penzije
stanovnici, kojima bi mogla biti
dodijeljena "minimalna penzija"
svi iznad 65

100%

50%

25%

100%

50%

26%

100%

50%

38%

96.701

48.350

23.984

106.993

53.497

28.235

116.402

58.201

44.245

56.552
153.253

28.276
76.627

14.027
38.011

53.035
160.028

26.517
80.014

13.996
42.231

55.531
171.933

27.766
85.967

21.108
65.353

193.402

96.701

47.969

213.986

106.993

56.471

232.804

116.402

88.491

113.105
306.507

56.552
153.253

28.053
76.022

106.069
320.055

53.035
160.028

27.992
84.462

111.063
343.867

55.531
171.933

42.216
130.707

5.2. Finansiranje rashoda promjene u strukturi prihoda

Trenutne budetske doznake (transferi) sa Federalnog Budeta prema Federalnom zavodu za
penzijsko i invalidsko osiguranje se odnose samo na obaveze nastale uvoenjem posebnih propisa za
ostvarivanje prava na penziju u kojima je jasno kao izvor sredstava za isplatu definiran Budet FBiH.
Ako bi Budet bio u stanju da finansira dio do visine iznosa najnie penzije, a sada se finasiraju
iz tekuih obaveznih doprinosa, moglo bi doi do eventualnog smanjenja visine stope doprinosa (uz
nepromijenjen iznos drugih obaveznih davanja) za tri do etiri posto.
Finansiranje socijalne penzije je sloen i zahtjevan javno-finansijski poduhvat, jer se moraju
istovremeno odrediti (nova) pravila za korisnike socijalne pomoi i za valorizaciju obje podvrste penzija.
Dodatni izazov je da se ove dvije promjene kombinuju sa smanjenjem prihoda od obaveznih doprinosa.
Kao to se vidi iz projekcije, operacija nije finansijski nemogua, ali je za provoenje iste potreban
detaljan plan i priprema i postepeno uvoenje ovakvih finansijskih aranmana14.

14

Poto se u Federaciji BiH oekuje uvoenje novog sistema oporezivanja linog dohotka, potrebno je pratiti i analizirati
podatake poreske uprave o prilivima po ovom osnovu, te razmotriti koritenje ovih izvornih prihoda za potrebe penzionog
sistema (konkretno socijalnih penzija). Isti princip se odnosi i na poreza na linu imovinu. Alternativa koritenju ovih izvora
bilo bi koritenje PDV-a ili drugih izvornih prihoda.

22