ขอพิจารณาเบื้องตนวาดวย

มุมมองทางเศรษฐกิจการเมืองตอปญหาบุคคลตางชาติตั้งบริษัทธุรกิจการเกษตรในประเทศไทย
เก็บเรื่องมาเลาโดย นายธวัชชัย เติมศรีสุข
กรมสอบสวนคดีพิเศษ กระทรวงยุติธรรม
2009.08.10

ความเปนมาเบื้องตน
จากขาวผานทางสื่อสารมวลชนในชวงเดือนกรกฎาคมที่ผานมา มีเนื้อหาเกี่ยวของกับบริษัทตางชาติ
เขามาประกอบธุรกิจการเกษตรในไทย โดยจดทะเบียนนิติบุคคลที่ใชตัวแทนถือครองหลักทรัพย และรัฐมนตรีชวย
วาการกระทรวงพาณิชย (นายอลงกรณ พลบุตร) ไดสั่งการใหกรมพัฒนาธุรกิจการคาดําเนินการตรวจสอบนิติบุคคล
ที่มีคนตางดาวถือหุนไมเกิน 49.99% วา นิติบุคคลดังกลาวรายใด มีพฤติกรรมเขาขายการประกอบธุรกิจที่เปน
อาชีพสงวนสําหรับคนไทย โดยเฉพาะการทํานาและทําปศุสัตว หลังจากมีกระแสขาวเกิดขึ้นมากกวามีคนตางชาติ
เขามาประกอบธุรกิจในไทย หรือวาจางใหคนไทยทําธุรกิจแทน
นอกจากนี้ รัฐมนตรีชวยวาการกระทรวงพาณิชย ยังสั่งการประสานไปยังกระทรวงมหาดไทย ให
องคการบริหารสวนตําบล (อบต.) องคการบริหารสวนจังหวัด (อบจ.) และเทศบาล ชวยตรวจสอบพฤติกรรมการทํา
นาและปศุสัตวของคนในพื้นที่วามีความเปนปกติหรือไม หากพบใหแจงสํานักงานพัฒนาธุรกิจการคาจังหวัด ยังได
ใหตรวจสอบการประกอบธุรกิจเกี่ยวกับการคาที่ดินและอสังหาริมทรัพยของคนตางดาวดวย เพราะขณะนี้เริ่มมี
ปญหาวามีคนตางดาวกวานซื้อที่ดินในจังหวัดตางๆ โดยฝาฝน พ.ร.บ.การประกอบธุรกิจของคนตางดาว พ.ศ.2542
ทั้งนี้ จะสุมตรวจใน 20 จังหวัดที่มีคนตางชาติเขามาอยู และมีการถือครองที่ดินมาก ไดแก
ภาคกลาง ปทุมธานี ประจวบคีรีขันธ เพชรบุรี
ภาคเหนือ เชียงราย เชียงใหม แมฮองสอน
ภาคตะวันออก จันทบุรี ชลบุรี ระยอง ตราด
ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ขอนแกน นครราชสีมา สกลนคร หนองคาย อุดรธานี
ภาคใต กระบี่ ภูเก็ต ชุมพร พังงา สุราษฎรธานี

กรอบแนวคิด
การศึกษาปญหาบุคคลตางชาติตั้งบริษัทธุรกิจการเกษตรในประเทศไทยนี้ ผูเขียนขอเสนอขอคิดเห็น
บางประการที่เกี่ยวของกับพื้นที่ที่มีความเปนไดที่บุคคลตางชาติจะเขามาลงทุนตั้งบริษัทธุรกิจการเกษตรภาคการ
ส ง ออก โดยสมมติ ห รื อ กํ า หนดไว ว า ก อ นที่ ช าวต า งชาติ จ ะเข า ลงทุ น เพื่ อ เป น เจ า ของป จ จั ย การผลิ ต ในธุ ร กิ จ
การเกษตร ในพื้นที่หรือสังคมเศรษฐกิจใดนั้น จะตองมีปจจัยกําหนดที่เปนเงื่อนไขที่กอใหเกิดแรงดึงดูด และแรง
ตานในการเขามาลงทุนในธุรกิจการเกษตร มีดังนี้
1. ตัวกําหนดดานการถือครองที่ดิน (Land Tenure Determined) หรือความเปนเจาของ
(Ownerships Determine) ประกอบดวย
(1) เจาของที่ดิน (Full Owners)
(2) ผูเชาที่ดินคนไทย: บุคคลหรือนิติบุคคล (Thai Tenant) ซึ่งอาจเปนกสิกรรายยอย หรือ
กลุมทุนอุตสาหกรรมเกษตรขนาดใหญ
(3) ผูเชาที่ดินชาวตางชาติ: บุคคลหรือนิติบุคคล (Foreign Tenant) ซึ่งอาจเปนบริษัทยอย
ตางชาติที่จดทะเบียนในไทย หรือกิจการรวมคากับกลุมทุนอุตสาหกรรมเกษตรขนาดใหญ
ของไทย
2. ตัวกําหนดดานกายภาพ (Physical Determined) ประกอบดวย
(1) พื้นที่เพาะปลูกในเขตชลประทานที่ดี
(2) พื้นที่เพาะปลูกในเขตเศรษฐกิจกาวหนาที่มีพช
ื เศรษฐกิจสําคัญ
(3) พื้นที่ทม
ี่ ีระบบการจัดการคลังสินคา โรงงานแปรรูปผลผลิตทางการเกษตรครบวงจร
(4) พื้นที่ทม
ี่ ีโครงขายระบบการขนสงและกระจายสินคาทางการเกษตร
(5) ขนาดพื้นที่เพาะปลูกทีต
่ ิดกันเปนผืนใหญ
 3. ตัวกําหนดดานเศรษฐกิจการเมือง (Political Economy Determined) ประกอบดวย
(1) พื้นที่ที่มีเจาของที่ดิน (ไมกี่ร าย) และผูกขาดการถือครองที่ดินเพื่อการเพาะปลูกขนาด
ใหญ โดยเฉพาะกลุมทุนธุรกิจครอบครัวในอุตสาหกรรมเกษตรขนาดใหญ
(2) พื้นที่ที่มีศักยภาพทางการเกษตรสูงและมีการแขงขันกันระหวางกลุมทุนธุรกิจครอบครัว
(ทุนไทย) ในอุตสาหกรรมเกษตรขนาดใหญดวยกันเอง กับแนวโนมการเขามาใหมของ
กลุมทุนอุตสาหกรรมเกษตรขามชาติ
(3) พื้นที่ที่มีเกษตรกรผูเชาทั้งหมด (Tenants) จํานวนมาก และ/หรือ มีการคางชําระคาเชา
ที่ดิน
ปจจัยกําหนดที่เปนเงื่อนไขที่กอใหเกิดแรงดึงดูด และแรงตานในการเขามาลงทุนในธุรกิจการเกษตร
ของชาวตางชาติ มีลักษณะพอสรุปไดดังนี้
1. ตัวกําหนดดานการถือครองที่ดิน หรือความเปนเจาของ (Land Tenure or Ownerships
Determined) การถือครองที่ดินเปนสถาบันทางสังคมรูปแบบหนึ่งที่เกี่ยวของกับการที่บุคคลมีกรรมสิทธิ์ที่จะเขาไป
ทําประโยชนจากที่ดินที่มีอยู กรรมสิทธิ์ที่ดินมีอยู 2 ประเภท คือ กรรมสิทธิ์ในการถือครองกับกรรมสิทธิ์ในการเขา
ไปทําประโยชนจากที่ดิน ผูมีกรรมสิทธิ์เปนเจาของจึงสามารถโอนกรรมสิทธิ์ในการใชประโยชนใหแกผูอื่นไดในรูป
ของสัญญาเชาหรืออื่น ๆ 1
ขอสมมติที่ 1 กรณีเจาของที่ดินเปนผูใชประโยชนที่ดินของตนเอง ผลผลิตที่เกิดขึ้นตกเปนของ
ตนเองทั้งหมด ตนทุนเฉลี่ยตอหนวยของเจาของที่ดิน (Average Cost) คือ AC1

ขอสมมติที่ 2 กรณีเจาของที่ดินแบงที่ดินทั้งหมดหรือบางสวนใหผูเชาซึ่งเปนคนไทย ตนทุน

เฉลี่ยตอหนวยของเจาของที่ดิน (Average Cost) คือ AC2

ขอสมมติที่ 3 กรณีเจาของที่ดินแบงที่ดินทั้งหมดหรือบางสวนใหผูเชาซึ่งเปนชาวตางชาติ ตนทุน

เฉลี่ยตอหนวยของเจาของที่ดิน (Average Cost) คือ AC3

ทั้งผูเชาที่ดินและเจาของที่ดินตางเปนเจาของปจจัยการผลิต กลาวคือผูเชามีแรงงานและทุน
เจาของที่ดินมีที่ดิน เปาหมายของเจาของที่ดินตองการกําไรสูงสุด (รายรับลบดวยตนทุนการ
ผลิต) ก็ตองพยายามเรียกคาเชาที่ดินใหสูงที่สุดเทาที่จะไดตามศักยภาพของที่ดิน หรือความ
อุดมสมบูรณของที่ดิน และทําเลที่ตั้ง เปนตน และเลือกใหผูเชาที่ดินที่สามารถใหราคาเทากับ
หรือมากกวาตนทุนเฉลี่ย นั่นคือ เจาของที่ดินจะใหผูเชารายใด จะพิจารณาจากตนทุนเฉลี่ย วาผู
เชารายใดสามารถทําใหตนมีตนทุนเฉลี่ยต่ําสุด (AC1 > AC2 > AC3) ในทางเศรษฐศาสตร
เรียกวา ความไดเปรียบเชิงเปรียบเทียบ (comparative advantage) ซึ่งเปนการเปรียบเทียบ
ประสิทธิภาพของปจจัยการผลิตในเชิงสัมพัทธ (เปนการพิจารณาปริมาณผลผลิตที่ไดจากปจจัย
การผลิตจํานวนหนึ่ง) สวนผูเชาก็ตองการรายไดสูงสุดจากการประกอบการ ถาผูเชาเห็นวาคาเชา
ที่ตองจายนั้นสูงเกินไป เขาก็มีสิทธิที่จะไมเชา หรือเปลี่ยนไปเชาที่ดินรายอื่นที่มีราคาคาเชาต่ํา
กวา หรือหันไปประกอบกิจการอยางอื่น เนื่องจากไมมีความสามารถที่จะจายคาเชาที่นานั้นได
เปนตน
2. ตัวกําหนดดานกายภาพ (Physical Determined) ในการกําหนดคาเชาที่ดิน และแรงจูงใจทาง
เศรษฐกิจที่ผูเชาทั้งชาวไทย และชาวตางชาติจะตัดสินใจลงทุนในการเชาที่ดินเพื่อการเกษตร ยังมีตัวกําหนดดาน
กายภาพเขามาเกี่ยวของดวย กลาวคือ 1) เปนพื้นที่ที่ใชในการเพาะปลูกพืชที่อยูในเขตที่มีการชลประทาน ซึ่ง
นับเปนปจจัยพื้นฐานที่สํา คัญสําหรับการเพิ่มผลผลิตในระบบการเกษตร สวนใหญเปนพื้นที่เขตชานเมือง มีการ
จัดสรรน้ําเพื่อประโยชนในดานเกษตรกรรมที่เอื้อตอการเพาะปลูกปลูกพืชไดหลายครั้งตอป และลดความเสี่ยงจาก
ปญหาเรื่องภัยแลง 2) เปนพื้นที่เขตเศรษฐกิจกาวหนา ที่มีพืชเศรษฐกิจสําคัญอยูกอนแลว เชน ขาว มันสําปะหลัง
ปาลมน้ํามัน ออย และยางพารา 3) เปนพื้นที่ที่มีระบบการจัดการคลังสินคา อยูใกลเขตเมืองหลวง หรือชานเมือง
และมีโครงขายระบบการขนสงและกระจายสินคาทางการเกษตรที่ดี ซึ่งจะชวยประหยัดตนทุนในการผลิต ทั้งในการ
ขนสงวัตถุดิบ อุปกรณการผลิตจากพื้นที่เพาะปลูกไปคลังสินคา โรงสี โรงงานแปรรูป และตนทุนการขนสงสินคาไป
ทาเรือ นอกจากนั้นในเขตใกลเมืองหลวง หรือชานเมืองยังมีสิ่งอํานวยความสะดวกทางดานสาธารณูปโภค การจาง
แรงงาน เปนตน และ 4) ขนาดพื้นที่เพาะปลูกควรมีเนื้อเพาะปลูกในที่ดินผืนใหญ เพื่อใหเกิดการประหยัดจาก
ขนาดการผลิต (economics of scale) และการจัดรูปที่ดิน เปนตน

1
นิพนธ พัวพงศกร ประสิทธิภาพการผลิตกับการถือครองที่ดิน สังคมศาสตรปริทัศน ปที่ 12 ฉบับที่ 9 (กันยายน 2517)
 3. ตัวกําหนดดานเศรษฐกิจการเมือง (Political Economy Determined) การถือครองที่ดินเพื่อการ
เพาะปลูกขนาดใหญในเขตชานเมือง สวนใหญอยูในมือของกลุมทุนธุรกิจครอบครัว (ทุนไทย) หรือนายทุนที่ดิน
ไม กี่ ร าย โดยเฉพาะพื้ น ที่ ที่ อ ยู ใ นเขตชลประทานภาคกลาง เนื่ อ งจากพื้ น ที่ นี้ แต เ ดิ ม อยู ใ นเขตโครงการคลอง
ชลประทานเพื่อการเกษตรแหงแรกของไทย คือ เขตโครงการชลประทานรังสิต ที่เริ่มขึ้นสมัยพระบาทสมเด็จพระ
จุ ล จอมเกล า เจ า อยู หั ว มี วั ต ถุ ป ระสงค เ พื่ อ พั ฒ นาพื้ น ที่ บ ริ เ วณทุ ง รั ง สิ ต ให เ ป น แหล ง เพาะปลู ก ข า ว โดยมี พื้ น ที่
สัมปทานประมาณ 800,000 - 1,500,000 ไร และ ครอบคลุมพื้นที่ 5 จังหวัด ตั้งแตจังหวัดปทุมธานี อําเภอธัญบุรี
คลองหลวง หนองเสือ และลําลูกกา จังหวัดนครนายก อําเภอองครักษ จังหวัดพระนครศรีอยุธยา อําเภอวังนอย
จังหวัดสระบุรี อําเภอหนองแค และจังหวัดกรุงเทพมหานคร เขตหนองจอกและบางเขน
กลุมทุนธุรกิจครอบครัว (ทุนไทย) หรือนายทุนที่ดินเหลานี้ สวนใหญจะมีบทบาทเกี่ยวของกับ
กลุมผลประโยชนทางเศรษฐกิจและการเมืองที่สําคัญ เจาที่ดินเหลานี้สวนหนึ่งอาจเปนผูใชประโยชนจากที่ดินของ
ตนเอง หรือแบงใหเชาบางสวน หรือแบงใหเกษตรรายยอยเชาทั้งหมดโดยมีเงื่อนไขตาง ๆ
สําหรับผูเชาที่ดินรายใหญ กรณีที่ดินที่มีเนื้อที่ขนาดใหญอยูในมือของเจาของที่ดินไมกี่ราย ก็
ยอมงายตอการเจรจาตอรอง หรือชักชวนใหเขารวมลงทุนดวย และผูเชาก็ไดขนาดพื้นที่เพาะปลูกที่ตามตองการ
โดยเฉพาะหากพื้นที่นั้นมีสภาพการคางชําระคาเชาที่ดินของเกษตรรายยอยจํานวนมากมาเปนเวลานาน หรือเก็บ
ผลประโยชนไดไมเต็มที่ (นครนายก นครปฐม ฉะเชิงเทรา ปทุมธานี พระนครศรีอยุธยา) ก็ยอมสรางแรงจูงใจให
เจาของที่ดินตัดสินใจใหผูเชาที่ดินรายใหมเขาเชาแทน และผูเชาที่ดินรายใหมก็สามารถใชแรงงานภาคเกษตร
(เกษตรรายยอย) ที่มีอยูใหเกิดประโยชนแกตนเองได
ในขณะเดีย วกัน หากมีแรงตา นทางสังคมเกิด ขึ้นในพื้นที่ เนื่องจากรัฐ หรือชุมชนมีค วามกังวล
เกี่ยวกับอิทธิพลทางเศรษฐกิจของกลุมทุนขามชาติหรือชาวตางชาติ หรือในทางตรงกันขาม เจาของที่ดินตองการ
ที่จะสรางการยอมรับในการรวมทุนกับกลุมทุนใหม หรือสรางแนวตานทานในการเขามาใหมของคูแขงเสียเอง ก็
สามารถอาศัยความสัมพันธเชิงผูอุปถัมภกับผูใตอุปถัมภทางเศรษฐกิจการเมืองที่มีอยู เขาชวยทั้งดานการลดแรง
ตานทางสังคม หรือเสริมแนวตานทานดังกลาวได รวมถึงการริเริ่มกิจกรรมตาง ๆ ทางเศรษฐกิจการเมือง ผานสาย
สัมพันธที่มีอยูกับนักการเมือง ขาราชการระดับสูงในสวนกลางและสว นภูมิภ าค เขามาสนับ สนุนในเชิงนโยบาย
(rent-seeking behavior) เพื่อใหเกิดความชอบธรรมในการดําเนินธุรกิจของตนไดอยางถูกตองตามกฎหมาย เปน
ตน
เอกสารชิ้ นนี้ เปน ความพยายามเบื้ อ งต นที่ จ ะเสนอกรอบแนวคิด ในการมองป ญ หาและสร า งความ
เขาใจในโครงสราง และกลไกความสัมพันธตาง ๆ ในระบบเศรษฐกิจการเมืองที่เกี่ยวของกับปญหาบุคคลตางชาติ
ตั้งบริษัทธุรกิจการเกษตรในประเทศไทย ในแงมุมที่ตางออกไปจากกระแสทางสังคมในเวลานี้
เนื้ อ หาในข อ พิ จ ารณาเบื้ อ งตน ว า ด ว ย มุ ม มองทางเศรษฐกิ จ การเมือ งต อ ป ญ หาบุ ค คลตา งชาติ ตั้ ง
บริษัทธุรกิจการเกษตรในประเทศไทยนี้ แบงออกเปน 6 สวน ดังนี้
สวนที่ 1 เปนสวนที่เกริ่นนําใหเห็นภาพเบื้องตนทั้งหมด
สวนที่ 2 เป น เนื้ อ หาที่ ก ล า วถึ ง ภาพรวมศั ก ยภาพทางทรั พ ยากรการเกษตรของไทย พื้ น ที
ชลประทาน ลักษณะการถือครองที่ดิน การใชที่ดินในการผลิตพืชเศรษฐกิจที่สําคัญ
สวนที่ 3 เนื้อหาสาระสําคัญสวนใหญครอบคลุมในเรื่องการกระจุกตัวหรือการกระจายตัวของระบบ
การจัดการคลังสินคา โรงสี โรงงานแปรรูปสินคาเกษตร โครงขายระบบการขนสงและ
กระจายสินคาทางการเกษตร
สวนที่ 4 ตลาดสงออกพืชเศรษฐกิจ ที่สํา คัญของไทย คุณลักษณะของตลาดในแตล ะประเทศ
และประเทศที่นาจะมีศักยภาพในการลงทุนในธุรกิจการเกษตรในไทย ภาวะการลงทุน
โดยตรงจากตางประเทศในไทย (Foreign Direct Investment = FDI)
สวนที่ 5 กลุมทุนธุรกิจครอบครัว (ทุนไทย) ในอุตสาหกรรมเกษตรของไทย โดยเฉพาะบริษัท
ขนาดใหญที่ประกอบดวยกลุมบริษัทขนาดเล็กในเครือ (Conglomerates and Holding
Companies) ที่ มี ค วามหลากหลายในการดํ า เนิ น ธุ ร กิ จ มารวมตั ว กั น และบริ ษั ท ที่ ถู ก
จัดตั้งขึ้นโดยไมมีการประกอบกิจการใดๆ มีหนาที่หลักคือ การลงทุนโดยการถือหุนใน
บริษัทลูก (Subsidiaries) บริษัทรวม (Associated companies) หรือถือหุนไขวกันใน
ระหวางกลุม และเขตพื้นที่อิทธิพลทางเศรษฐกิจการเกษตรของแตละกลุม การแสวงหา
แหลงทุนทางการเงิน และแหลงทรัพยากรทางการเกษตรใหมนอกเขตแดนของไทย
และการไดรับประโยชนในการถายโอนความมั่งคั่งของสังคม หรือสวนเกินทางเศรษฐกิจ
จากสังคมมาสูกลุมทุนดังกลาว โดยผานกระบวนการกําหนดและบริหารนโยบายทาง
เศรษฐกิจของรัฐ
สวนที่ 6 บทวิเคราะห