2.2.2.

3 - Les outils du manager public

S’inspirant du secteur privé, J-F. Auby distingue essentiellement deux outils

généraux de gestion interne des organisations publiques qui répondent aux
exigences du management public moderne. Nous citons :

 Le projet de service est élaboré par l’ensemble du personnel. Il s’agit «de

prévoir sur une certaine durée, l’évolution d’un certain nombre de
caractéristiques de l’organisation : sa production ou ses services, sa
structure, ses effectifs, la qualification de son personnel, ses outils de
production, son image, son ambiance interne ; et de définir les moyens, de
toute nature, qui permettent à l’organisation de remplir son rôle dans son
environnement» 406 . Parmi les avantages de cette technique de
management, J-F. Auby cite, la réduction des cLoisonnements au sein de
l’organisation publique et l’amélioration des relations avec les utilisateurs.
 La direction participative par objectif, souvent appelée management par
objectif, est un outil de management décentralisé. Cet outil conduit à
établir des objectifs à partir des priorités et des orientations générales de
l’organisation publique. Tout le personnel à différents échelons, participe à
la réalisation de ces objectifs ainsi qu’à leurs ajustements.

Pour dynamiser le travail de groupe à l’intérieur des organisations publiques et

conforter le dévouement de tous les fonctionnaires, deux solutions sont possibles.
La première proposée par J-F. Auby, consiste à développer chez les fonctionnaires
publics le sens de l’intérêt général de leur organisation et de leur démontrer la
valeur de leur action. La seconde solution dépend beaucoup du manager public et
de l’attention qu’il portera à son équipe de travail. Parmi les facteurs de motivation
et d’implication qui nous semblent importants à respecter, nous citons l’écoute des
besoins et opinions de tous les fonctionnaires. Il appartient en outre, de les informer
de façon régulière et claire des résultats de l’équipe et des changements possibles
etc. A cela, J-F. Auby suggère l’utilisation de l’audit social. Il s’agit d’un outil de
gestion de ressources humaines qui permet la collecte d’informations décrivant «le
niveau de disponibilité des agents, leur satisfaction dans les tâches qu’ils assurent,
et leur efficacité globale au regard des charges qui leur sont confiées» 407 .

Le management public a surtout permis d’améliorer la relation entre les

organisations publiques et les utilisateurs par l’introduction de techniques de
marketing public et de publicité. Il en résulte une amélioration du service public et
de l’image des fonctionnaires publics :

 Le marketing public permet de mieux adapter les services fournis aux

besoins publics. Il vise la segmentation des utilisateurs en des catégories
homogènes, pour les identifier et mieux connaître leurs attentes. Le but
 étant de satisfaire le plus grand nombre d’utilisateurs de façon équitable en
leur offrant des services de proximité.
 La publicité est utilisée dans les organisations publiques à titre informatif.
Parmi ces avantages, nous citons la valorisation de l’image de l’organisation
publique et l’information des utilisateurs pour les amener à utiliser les
services publics de cette organisation.

Quant à la gestion des ressources financières, le manager public devrait raisonner

en terme de programmes et non en terme de moyens, car le but de la gestion
financière n’est pas d’augmenter les biens mais de parvenir à un équilibre
budgétaire. C. Begin 408 définit le programme comme «un sous-ensemble
organisationnel conçu à partir d’une ou de plusieurs politiques, destiné à réaliser
des objectifs spécifiques nécessaires pour l’atteinte des buts que se fixe la politique
de référence». Sous cet angle, l’accent du manager public devrait être mis sur les
objectifs de sa politique publique et non sur la consommation de ses crédits.

Pour J-F. Auby, les organisations publiques peuvent s’inspirer du modèle privé qui
fait appel à la budgétisation pour réussir cet équilibre. L’apport de cette technique
est double selon cet auteur. D’abord, la budgétisation implique tout le personnel de
l’organisation qui aura une part de responsabilité dans la gestion financière.
Ensuite, cette technique permet de faire les prévisions des recettes et des dépenses
de l’année. Toutefois, l’efficacité de cette technique exige que les missions et
l’environnement soient clairement identifiés et que les acteurs publics raisonnent en
termes d’objectifs et non en termes de procédures et de moyens, ce qui n’est pas
toujours le cas des organisations publiques 409 . Celles-ci reçoivent des crédits
annuels qui varient selon la conjoncture.

Il en est ainsi parce que le non dépassement des crédits est la seule exigence
juridique à laquelle les acteurs publics doivent se plier. En France, les collectivités
territoriales et les établissements publics sont soumis au contrôle de régularité des
comptes par les pouvoirs publics (notamment l’Inspection Générale des Finances et
la Cour des comptes) dont le rôle se limite à s’assurer que les dépenses ne sont pas
plus élevées que les crédits. D’après J. Dupuis, «ce type de contrôle fait référence à
la consommation de moyens sans s’inquiéter des résultats de cette
consommation» 410 . Il est, d’un point de vue managérial, révolu parce qu’il ne
permet pas aux acteurs publics de juger l’utilité de la consommation des crédits. Il
importe donc, de chercher d’autres outils de contrôle financier qui permettent
d’analyser les causes des dérives budgétaires, de détecter les anomalies et de
s’interroger sur leur nature.

Dans cette perspective, les collectivités territoriales 411 , 412 utilisent deux autres
outils financiers pour le contrôle de leur gestion qui sont :

 le contrôle budgétaire est un document de synthèse regroupant tous les

tableaux de bord du suivi budgétaire (crédits, dépenses, créances) relatifs
 aux différents services et/ou unités d’une organisation publique. Cet outil
sert à gérer les grandes masses budgétaires 413 .
 la comptabilité analytique qui est une méthode de calcul des coûts
principaux (relevant des missions statutaires de l’organisation), des coûts
auxiliaires (concernant des prestations internes rendues par les services
et/ou les unités de l’organisation) et des coûts de structure (relatifs aux
activités de la direction générale). Cet outil financier permet de connaître le
cheminement des dépenses et des recettes 414 d’une organisation (leurs
coûts exacts), en vue d’identifier les centres de responsabilité415 .

Les établissements publics répondent aux demandes de contrôle budgétaire externe,

en diffusant leurs résultats présentés selon les directives des autorités de tutelle.
C’est ainsi qu’ils utilisent les instruments budgétaires et comptables au moyen
desquels les crédits seront regroupés par chapitres selon leur nature (personnel,
moyens de fonctionnement, investissement) ou leur destination. Les projets
d’évaluation effectués par ces établissements sont, dans la plupart du temps,
sommaires, peu compréhensibles et ne permettent pas d’orienter leurs décisions
budgétaires 416 .

Selon S. Trosa, la présentation des coûts par chapitre pose deux types de difficultés.

 Premièrement, les données telles qu’elles sont présentées donnent une vue
fragmentaire de la situation financière générale de l’établissement public et
ne sont pas suffisamment simples pour les raccorder à d’autres types de
données relatives au critère de l’efficacité par exemple.
 Deuxièmement, les établissements publics manquent de systèmes
d’information appropriés, de normes claires et stables qui permettraient de
prévoir avec précision les coûts de leurs actions publiques. Ces lacunes
contribuent largement à décourager les efforts des acteurs publics désireux
d’évaluer l’efficience et l’efficacité de leurs actions quotidiennes.

Nous venons de citer les outils du management public qui devraient conduire à un
meilleur contrôle de la gestion des organisations publiques. Mais, en même temps,
nous avons relevé dans la pratique quelques difficultés à utiliser ces outils de
contrôle. Nous avons signalé les principaux facteurs qui peuvent expliquer que le
management public ait quelques difficultés à émerger véritablement dans l’espace
public. En réalité, l’apport de ces outils est mince en dehors d’une méthodologie de
groupe, longue à acquérir. D’ailleurs, les récents travaux qui ont pour objet le
développement du management public dans l’espace public, mettent en garde les
organisations publiques contre l’attachement abusif à la technicité. Car, la gestion
managériale, selon ces travaux, est avant tout un travail de réflexion et
d’apprentissage. Ce travail s’opère avec une approche systémique qui suppose la
mise en place de systèmes de pilotage où tous les fonctionnaires publics sont les
maîtres d’œuvre. Les systèmes de pilotage dont il est question, s’élaborent selon
des démarches d’évaluation.

Notes
406.

ibid., p. 11.

407.

ibid., p. 39.

408.

C. Begin cité par K. Cabatoff, op. cit., p. 125.

409.

La conjoncture économique est difficilement programmable en raison des

fluctuations du budget de l’Etat (J-F Auby, op. cit.).

410.

J. Dupuis, op. cit., p. 105.

411.

H. Allègre, op. cit..

412.

J-F Auby, op. cit..

413.

H. Allègre, op. cit..

414.

idem.

415.

J-F Auby, op. cit.

416.

D. Lamarque, op. cit.