8.

Les institucions comunitàries: la Comissió, el Consell, el Parlament Europeu, el

Tribunal de Justícia i el Tribunal de Comptes. Recursos financers i personals de la
Unió Europea

Esquema

I. Les institucions comunitàries

1. La Comissió
1.1. Presentació
1.2. Funcions
2. El Consell
2.1. Presentació
2.2. Funcions
3. El Parlament Europeu
3.1. Presentació
3.2. Funcions
4. El Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees
4.1. Presentació
4.2. Funcions
5. El Tribunal de Comptes
5.1. Presentació
5.2. Funcions

II. Recursos financers i personals de la Unió Europea

1. Recursos financers
1.1. Característiques del finançament de la Unió Europea
1.2. Principis del pressupost comunitari
1.3. El sistema de recursos propis de la Unió Europea
2. Recursos personals
2.1. Presentació
2.2. Accés a la funció pública comunitària
2.3. L’Estatut del funcionari comunitari

1
I. Les institucions comunitàries

1. La Comissió

1.1. Presentació

La Comissió és una institució independent políticament que representa i defensa els

interessos de la Unió Europea (UE) en el seu conjunt. És la força impulsora del sistema
institucional de la UE: proposa la legislació, polítiques i programes d’acció, i és
responsable de controlar l’aplicació de les decisions del Parlament i del Consell.

La Comissió està composada per vint-i-cinc comissaris que generalment han ocupat
càrrecs polítics als seus respectius països, però que, com a membres de la Comissió, es
comprometen a actuar en interès de la Unió. Quan Bulgària i Romania s’adhereixin a la
Unió, aquesta tindrà vint-i-set estats membres, però el nombre de membres de la
Comissió haurà de ser inferior a vint-i-set. La nacionalitat dels comissaris es decidirà en
virtut d’un sistema de rotació que resulti perfectament equitatiu per a tots els països.

Cada cinc anys es designa una nova Comissió en un termini de sis mesos des de les
eleccions al Parlament Europeu (el president actual de la Comissió ho és des del 22 de
novembre de 2004). La Comissió és responsable políticament davant el Parlament, que
té el poder de substituir-la mitjançant l’adopció d’una moció de censura.

1.2. Funcions

La Comissió té quatre funcions principals:

a) Proposa la legislació al Parlament i al Consell mitjançant el dret d’iniciativa. La

Comissió és l’única responsable d’elaborar propostes d’una nova legislació europea, la
qual ha de defensar els interessos de la Unió i dels seus ciutadans. Pot consultar dos
organismes perquè l’assessorin: el Comitè Econòmic i Social i el Comitè de les
Regions.
b) Gestiona i aplica les polítiques de la UE i el pressupost com a òrgan executiu. La
Comissió és responsable de gestionar i executar el pressupost de la UE i les polítiques i

2
els programes adoptats pel Parlament i el Consell. Les autoritats nacionals són les que
desenvolupen la major part d’aquesta tasca, però la Comissió és l’encarregada de
supervisar-la. Per gestionar el pressupost, la Comissió treballa amb el Tribunal de
Comptes.
c) Fa complir la legislació europea. La Comissió actua com a guardiana dels tractats i,
juntament amb el Tribunal de Justícia, és responsable de garantir l’aplicació correcta de
la legislació de la UE. Amb aquesta finalitat pot adoptar mesures correctores.
d) Representa la UE en l’escena internacional. Permet a la UE parlar amb una sola veu
als fòrums internacionals i és responsable de negociar acords internacionals.

2. El Consell

2.1. Presentació

El Consell de la Unió Europea —o Consell de Ministres—1 és una institució única i

comuna per a les Comunitats Europees des del Tractat de fusió dels executius de 1965.
Després de l’entrada en vigor del Tractat de Maastricht, s’autodenominà Consell de la
Unió Europea. És la instància decisòria principal de la UE, i representa als estats.

El Consell el componen els representants dels governs dels estats membres. Els estats hi
envien un representant, o diversos, que normalment són els ministres competents en els
temes objecte de la reunió, però també poden ser els caps d’Estat o de Govern, i és
obligació que ho siguin quan es tracten qüestions d’unió econòmica i monetària. La
formació més rellevant i que es reuneix amb més freqüència és el Consell d’Assumptes
Generals i de Relacions Exteriors, però també és necessari destacar el Consell de
Ministres d’Economia i Finances (Ecofin), que tracta dels assumptes econòmics i
financers. Amb tot, es poden destacar nou configuracions diferents del Consell segons

1
El Consell de la Unió Europea no s’ha de confondre amb el Consell Europeu, que té caràcter
intergovernamental i no és un òrgan previst als tractats constitutius, sinó que va néixer d’una iniciativa
política i reuneix els caps d’Estat i de Govern dels estats membres amb l’objectiu d’impulsar la política de
la Unió. Així mateix, tampoc no s’ha de confondre amb el Consell d’Europa, que és una organització
internacional aliena a la Unió Europea dedicada a l’educació, la cultura i, especialment, la defensa dels
drets humans.

3
els temes que tracta. La presidència l’exerceix, de forma successiva, cada estat membre
durant sis mesos. El Consell es reuneix formalment a Brussel·les i a Luxemburg.

La Secretaria General proporciona ajuda a la presidència, alhora que prepara i garanteix

el bon funcionament de la institució. Cal destacar, particularment, un secretari general:
l’alt representant de la Política Exterior i de Seguretat Comuna (PESC), que actualment
és l’espanyol Javier Solana.

2.2. Funcions

El Consell té sis responsabilitats bàsiques:

a) Aprova les normes comunitàries i actua a proposta de la Comissió.

b) Coordina les polítiques econòmiques dels estats membres (Ecofin).
c) Conclou els acords internacionals de la UE i tercers països (negociats per la
Comissió).
d) Aprova el pressupost de la UE, decidit conjuntament entre el Consell i el Parlament.
e) Desenvolupa la PESC sobre la base de les directrius decidides pel Consell Europeu
(àmbit de la cooperació intergovernamental).
f) Coordina la cooperació entre els tribunals nacionals i la política en matèria penal
(àmbit de la cooperació intergovernamental).

No obstant això, pel fet que les decisions que ha d’adoptar són múltiples, està assessorat
pel Comitè de Representants Permanents dels governs dels estats membres
(COREPER). Aquest Comitè prepara el treball del Consell, amb l’excepció dels
problemes sobre l’agricultura, que són estudiats per un comitè especial.

El sistema de votació al Consell és complex i summament important, perquè en pot

dependre l’adopció o no de determinades mesures. El nombre de vots per país depèn del
volum de població (vot ponderat), però no és estrictament proporcional, sinó que
s’ajusta a favor dels països menys poblats. Espanya té vint-i-set vots. El procediment de
votació més comú és la presa de decisions per majoria qualificada, excepte sobre
algunes qüestions com la PESC, la immigració, etc., en què s’aplica la unanimitat.

4
Per aconseguir la majoria qualificada són necessaris dos requisits acumulatius:
- Que la majoria dels estats votin a favor d’una proposta.
- Que hi hagi 232 vots a favor.

També hi ha una clàusula facultativa: un estat membre pot demanar que es comprovi
que la majoria qualificada abasta almenys el 62% de la població total de la Unió. Si no
és així, no s’adopta la decisió.

3. El Parlament Europeu

3.1. Presentació

El Parlament Europeu, l’origen del qual es remunta als anys cinquanta amb els tractats
fundacionals, es compon de diputats escollits pels ciutadans de la Unió Europea per
sufragi directe (des de 1979), cada cinc anys, perquè representin els seus interessos.
Amb l’ampliació a vint-i-cinc estats, hi ha 732 diputats per representar 457 milions de
persones. Des del 2004, el president del Parlament Europeu és l’espanyol Josep Borrell
Fontelles. Els diputats representen el poble europeu i no poden estar vinculats per cap
instrucció ni rebre cap mandat imperatiu. El repartiment dels escons es du a terme
segons la població de cada país (actualment, Espanya compta amb cinquanta-quatre
escons).

El Parlament Europeu treballa a França, Bèlgica i Luxemburg. Les sessions plenàries i

mensuals se celebren a Estrasburg (considerada la seva seu), mentre que la resta tenen
lloc a Brussel·les. Luxemburg, per la seva banda, acull les oficines administratives.

3.2. Funcions

El Parlament Europeu té tres papers principals:

a) Comparteix amb el Consell el poder legislatiu, que es manifesta de diferents maneres

segons les qüestions tractades (codecisió, consulta o dictamen conforme).
b) Exerceix el control democràtic. El Parlament nomena el president, i, un cop elegits
els comissaris, dóna l’aprovació a tota la Comissió. A més, la Comissió és responsable

5
políticament davant el Parlament. Aquest controla els informes enviats per la Comissió,
i els diputats poden plantejar qüestions a la Comissió. Cal destacar que el Parlament
col·labora amb el Consell en determinades àrees, com ara en allò relatiu a la PESC.
c) Té competències pressupostàries. El pressupost anual de la Unió el decideixen
conjuntament el Parlament i el Consell. Una comissió del Parlament (la Comissió de
Control Pressupostari del Parlament) supervisa les despeses del pressupost.

Per últim, el Parlament aprova o no la gestió efectuada per la Comissió del pressupost
de l’exercici previ.

4. El Tribunal de Justícia

4.1. Presentació

El Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees (TJCE) és la institució de les

Comunitats Europees encarregada de garantir el respecte del dret en la interpretació i
l’aplicació de les normes comunitàries.

Fins l’any 1988 hi havia una única instància, però l’augment del contenciós comunitari
en va fer necessària la creació d’una de nova: el Tribunal de Primera Instància (TPI). No
obstant això, i a pesar d’aquesta mesura, ràpidament el sistema ha mostrat signes
d’esgotament i el Tractat de Niça va preveure reformes com ara la creació de sales
jurisdiccionals per a contenciosos específics i modificacions en l’organització i el
funcionament del TJCE i del TPI.

Quant a la composició del TJCE, el principi és el d’un jutge per cada estat membre, és a
dir que actualment la jurisdicció compta amb vint-i-cinc jutges, repartits en diverses
sales (de tres, cinc i la gran sala, d’onze). Els jutges els designen per comú acord els
governs dels estats membres i, a la pràctica, cada estat proposa el seu candidat i els
restants accepten la persona designada. Però els candidats han d’oferir absolutes
garanties d’independència i reunir les condicions requerides per a l’exercici, als seus
respectius països, de les més altes funcions jurisdiccionals. Els jutges són escollits per
un període de sis anys renovables, i entre ells escolliran el president del TJCE.

6
Pel que fa als advocats generals, els requisits de garanties d’independència són els
mateixos que per als jutges, i el procediment de designació també és el mateix. Hi ha
vuit advocats, però el TJCE en pot demanar un augment al Consell, que ha de prendre la
decisió per unanimitat.

4.2. Funcions

La creació del Tribunal de Primera Instància facilità el tractament dels assumptes que
arriben a les instàncies comunitàries, però convé destacar la importància dels òrgans
jurisdiccionals interns, ja que els particulars poden invocar el dret comunitari davant els
seus jutges nacionals abans d’acudir a les instàncies comunitàries.

El paper del TJCE es pot considerar triple:

a) Controla l’aplicació del dret comunitari tant per a les institucions de la Comunitat —
en executar les disposicions dels tractats— com per als estats membres i els particulars,
fent referència al compliment de les obligacions que deriven del dret comunitari.
b) Interpreta el dret comunitari, fet que permet una uniformitat d’aquest últim
mitjançant una cooperació estreta amb els òrgans jurisdiccionals nacionals.
c) Desenvolupa el dret comunitari a través de la creació de jurisprudència.

5. El Tribunal de Comptes

5.1. Presentació

El Tribunal de Comptes, consciència financera de la Comunitat, fou creat l’any 1975

mitjançant el Tractat corresponent, de 22 de juliol, que establia un règim de finançament
íntegre per a les Comunitats a través de recursos propis. Fins al Tractat de Maastricht, el
Tribunal de Comptes era considerat com un òrgan auxiliar de la coautoritat
pressupostària comunitària (del Consell i del Parlament Europeu), però a partir de 1992
fou considerat com una institució, la qual cosa no en modificà substancialment les
competències.

7
Tot i la seva denominació, el Tribunal de Comptes no és un òrgan jurisdiccional, és a
dir que, a diferència d’alguns tribunals de comptes nacionals, no disposa de
competències judicials per imposar coactivament les seves competències de control o
per sancionar les infraccions observades en l’exercici de les seves funcions. L’única
arma que té el Tribunal de Comptes és l’efecte sobre l’opinió pública, mitjançant la
divulgació dels resultats dels treballs que du a terme. No obstant això, cal destacar que a
poc a poc el pes del Tribunal s’ha anat reforçant: amb el Tractat de Maastricht va
adquirir més independència, i el Tractat d’Amsterdam li garantí el dret d’efectuar
auditories amb la finalitat de lluitar contra el frau fiscal. D’aquesta manera es pretén
contribuir a millorar la gestió dels fons de la Unió Europea.

El Tribunal de Comptes es compon de vint-i-cinc membres (un per a cada estat

membre), nomenats per un període de sis anys pel Consell, per unanimitat i amb la
consulta prèvia no vinculant del Parlament Europeu. Les persones nomenades han de
ser reconegudes com a professionals i independents i s’han de comprometre a exercir
les seves funcions amb dedicació exclusiva i permanent. Són escollides entre
personalitats que han prestat serveis als seus respectius països en institucions de control
o que posseeixen una alta qualificació per a aquesta funció.

5.2. Funcions

La missió del Tribunal de Comptes és fiscalitzar l’ús del pressupost comunitari pels
òrgans nacionals i comunitaris, però també té atribucions consultives.

a) Com a òrgan de control, examina els comptes de tots els ingressos i totes les despeses
de la Comunitat, però també els de qualsevol òrgan o organisme creat per aquesta,
sempre que no hi hagi una disposició concreta en l’acte constitutiu d’aquest organisme
que l’exclogui d’aquest control. Per exemple, el Tribunal pot controlar els comptes del
Fons Europeu de Desenvolupament. Controlant els comptes, el Tribunal verifica la
fiabilitat, la legalitat i la regularitat dels ingressos i les despeses, com també la bona
gestió financera.
b) Com a òrgan consultiu, pot elaborar dictàmens per al Consell en determinades
ocasions previstes pels tractats comunitaris (en aquest cas, de manera obligatòria), però

8
els seus dictàmens també poden tenir caràcter facultatiu quan així ho sol·liciti alguna
institució o bé per iniciativa pròpia.

II. Recursos financers i personals de la Unió Europea

1. Recursos financers

1.1. Característiques del finançament de la Unió Europea

El sistema de finançament de la Unió Europea és autònom (o independent) dels sistemes

de finançament dels estats membres (primera característica). De fet, el finançament
prové dels recursos derivats de l’exercici de les competències de la Unió. Aquest
sistema és vigent des del 1970 perquè, anteriorment, els recursos provenien de
contribucions estatals. Per tant, es pot considerar que el sistema de finançament de la
UE és evolutiu (segona característica). Finalment, a causa de les múltiples normes que
regeixen la qüestió del finançament de la Unió, es pot qualificar el sistema de complex
(tercera característica).

1.2. Principis del pressupost comunitari

Segons l’article primer del Reglament financer de les Comunitats Europees, el

pressupost comunitari és l’acte que preveu i autoritza prèviament, cada any, els
ingressos i les despeses previsibles de les Comunitats. D’aquesta definició, se’n poden
deduir tres principis, que són la unitat, la universalitat i l’anualitat del pressupost.

– La unitat: el conjunt de les despeses i dels ingressos de les Comunitats es recull en un

acte normatiu únic.
– La universalitat: la regla general del pressupost comunitari és que el conjunt dels
ingressos cobreixi el conjunt de les despeses, sense que es produeixi afectació prèvia.
– L’anualitat: el pressupost de les Comunitats s’adopta per a un exercici anual, de
manera que ha de ser renovat cada any.

A més, es pot considerar que el pressupost comunitari respon a tres altres principis:

9
– L’especificació: el pressupost ha de ser detallat i ha de contenir, amb precisió, el
conjunt dels ingressos i de les despeses previstos.
– La publicitat: una vegada adoptat, el pressupost es publica al Diari Oficial de la Unió
Europea.
– L’equilibri: hi ha d’haver equilibri entre els ingressos i les despeses; els recursos
propis han de cobrir les despeses.

La Comissió s’encarrega de l’execució del pressupost, i és controlada políticament pel

Parlament Europeu i el Tribunal de Comptes.

1.3. El sistema de recursos propis de la Unió Europea

Els recursos de la Unió Europea es poden classificar en tres tipus diferents: recursos
propis tradicionals, recursos propis de naturalesa fiscal o d’equilibri i altres ingressos.

a) Recursos propis tradicionals. Es tracta dels recursos que obtenen les Comunitats
mitjançant l’aplicació directa de les disposicions comunitàries sobre la política agrícola
comuna (PAC) i la unió duanera. Amb referència a la PAC, els ingressos provenen de
l’operació de regulació dels preus entre els productes extracomunitaris (generalment,
més barats) i els productes comunitaris. També provenen de les cotitzacions del sucre i
de la isoglucosa, que paguen les empreses per al sosteniment del mercat i
l’emmagatzematge d’aquests productes. Pel que fa als ingressos provinents de la unió
duanera, cal destacar l’aranzel exterior comú (dret de duana): és motivat per la
introducció al territori de la Unió de productes de tercers països i el recapten els estats
membres, que posteriorment el transfereixen a un compte de la UE.

b) Recursos propis de naturalesa fiscal o d’equilibri. Són dos: l’impost sobre el valor
afegit (IVA) i el producte nacional brut (PNB). L’IVA és un impost nacional al consum,
regulat per un conjunt de directrius comunitàries, amb la finalitat d’harmonització, com
també per les lleis de transposició nacionals. Aquest recurs fou previst per una decisió
de 1970, però s’ha hagut d’esperar l’harmonització de les legislacions nacionals abans
de poder utilitzar-lo com a font d’ingressos per a les Comunitats. Els estats membres
han de transferir a la Unió Europea un percentatge sobre l’IVA que reben (actualment,

10
menys de l’1%). Respecte a la font d’ingressos que representa el PNB, fou creada
mitjançant una decisió de 1988, i consisteix en una exacció sobre el PNB dels estats
membres (concretament, un percentatge que es fixa anualment). Només es rep si els
altres recursos propis són insuficients per cobrir les despeses.

c) Altres ingressos. Es tracta de diversos ingressos, de menor importància, que preveu el

dret comunitari. Poden ser impostos sobre les remuneracions dels funcionaris, les
multes, la venda de publicacions o el romanent disponible de l’exercici anterior.

2. Recursos personals

2.1. Presentació

Les institucions comunitàries i els seus òrgans auxiliars disposen d’un sistema
administratiu de 32.000 funcionaris. El conjunt de funcionaris comunitaris, des del
Tractat de fusió de 1965, forma part d’una administració única sotmesa a un text únic:
l’Estatut dels funcionaris de les Comunitats Europees. A més, és habitual contractar, per
a llocs de treball temporal (normalment, un any), altres persones com a auxiliars locals.

Existeixen quatre categories de funcionaris comunitaris:

- La categoria A és la de màxim nivell i se subdivideix en vuit graus. La componen

funcionaris amb un nivell universitari alt que exerceixen funcions de direcció,
concepció i estudi.
- La categoria B té cinc graus, i el personal que en forma part fa funcions d’execució i
acció.
- La categoria C, amb cinc graus, constitueix el personal auxiliar administratiu.
- La categoria D, que consta de quatre graus, i el personal acompleix funcions manuals
o de servei.

2.2. Accés a la funció pública comunitària

La selecció dels funcionaris es du a terme mitjançant concurs oposició que publica al

Diari Oficial de la Unió Europea la institució que convoca la plaça. D’aquesta manera,

11
es procura incorporar nacionals de tots els estats membres amb la capacitat, l’eficiència
i la integritat necessàries. Així mateix, amb el concurs oposició s’intenten evitar
discriminacions racials, de creences, de sexe o de nacionalitat, les quals estan
prohibides. No obstant això, amb vista a l’eficàcia de les institucions i segons els llocs
per cobrir, es poden exigir competències particulars, com ara coneixements específics
(per exemple, lingüístics), experiència professional o nivell acadèmic. Igualment, es
poden adoptar mesures per compensar desequilibris geogràfics, sense que això afecti el
bon funcionament dels serveis.

Per optar a una plaça de funcionari comunitari hi ha diferents condicions acumulatives.

En aquest sentit, el candidat ha de complir els requisits següents:
- Ser nacional d’un estat membre.
- Gaudir de tots els drets civils a l’estat membre de què es tracti.
- Estar al corrent de les disposicions nacionals referents al servei militar.
- Reunir les condicions de moralitat i les aptituds físiques requerides.
- Conèixer dues llengües oficials de la Comunitat.
- Superar les proves necessàries (que inclouen un període de pràctiques).

2.3. L’Estatut del funcionari comunitari

Com un funcionari nacional, el funcionari comunitari té una sèrie d’obligacions i una

sèrie de drets, que provenen del seu Estatut i de la jurisprudència comunitària.

Podem destacar tres tipus de drets:

a) En l’àmbit personal
– En el cas d’amenaces personals o familiars, el funcionari té dret a ser assistit per les
Comunitats.
– Els funcionaris tenen dret a conservar les seves relacions personals al lloc d’origen.
b) En l’àmbit professional, però individual
– El funcionari pot consultar el seu expedient personal.
– En cas de negligència administrativa, el funcionari té dret a obtenir reparacions pels
perjudicis soferts.
– En cas que sigui objecte d’una decisió, el funcionari pot demanar que aquesta sigui
motivada.

12
c) En l’àmbit professional, però col·lectiu
– Dins l’àmbit col·lectiu, els funcionaris disposen del dret d’associació, de sindicació i
de vaga, i poden existir, també, comitès de personal.
– Les Comunitats han d’oferir facilitats als funcionaris per al seu perfeccionament
professional, sempre que aquestes siguin compatibles amb l’exigència del bon
funcionament dels serveis.
– Quant a la carrera professional, els funcionaris poden presentar sol·licituds a
l’Administració comunitària i també, si cal, al Tribunal de Primera Instància.

Els funcionaris reben una retribució constituïda per un sou base amb unes
indemnitzacions (per exemple, per expatriació). El sistema de fiscalitat que se’ls aplica
és el d’un règim especial comunitari amb la finalitat de garantir que tots els funcionaris
tinguin un tracte fiscal igual. Tenen un règim específic de seguretat social i jubilació. A
més, gràcies al Protocol sobre els privilegis i les immunitats de les Comunitats Europees
(de 1965), els funcionaris tenen avantatges en temes d’immunitat de jurisdicció en
cadascun dels estats membres respecte a les activitats professionals que duen a terme,
tenen un règim especial respecte a la regulació de la immigració, gaudeixen de facilitats
en matèria monetària, etc.

Les obligacions dels funcionaris són múltiples, però es poden classificar en dues
categories: les obligacions d’independència i les de discreció.

– Han d’actuar amb independència, és a dir, amb vista únicament a satisfer els
interessos comunitaris. Això implica que no poden rebre instruccions d’un govern o
d’altres autoritats. Si un funcionari vol participar en una activitat externa, retribuïda o
no, o bé rebre una distinció honorífica, requereix una autorització prèvia de la institució
comunitària. Cal subratllar que es treballa per lluitar contra la corrupció, com demostra
l’establiment d’un conveni el 1997 relatiu a la lluita contra els actes de corrupció. A
més, els funcionaris han d’assistir i aconsellar els seus superiors amb lleialtat, però
també han de ser fidels i dignes a les funcions que desenvolupen per a les Comunitats.

– Els funcionaris han de complir las seves funcions amb discreció: tenen l’obligació de
reserva (no poden fer cap acte que afecti la dignitat de les seves funcions); han d’actuar
amb discreció en relació amb les dades que tinguin relatives al seu càrrec; han de

13
respectar el secret professional (per exemple, una publicació requereix l’autorització de
l’autoritat competent).

Bibliografia

Abellán, V.; Vilà, B.; Olesti, A. (coord.). Lecciones de derecho comunitario europeo.
Barcelona, Ariel, 2002.

Díez-Hochleitner, J.; Martínez Capdevila, C. Derecho de la Unión Europea. Textos y

comentarios. Madrid, Mac Graw Hill, 2001.

Isaac, G. Manual de Derecho Comunitario general. Barcelona, Ariel, 2000.

Mangas, A.; Liñán, D. J. Instituciones y derecho de la Unión Europea. Madrid, Tecnos,

2004.

Webgrafia

Unió Europea
www.europa.eu.int

Parlament Europeu
www.europarl.eu.int/factsheets/default_es.htm

www.infoeuropa.org

14