13.

november 2019
Sagsnr. 19/05621
JMJ-NH

AFGØRELSE FRA MILJØ- OG FØDEVAREKLAGENÆVNET

MILJØ- OG
FØDEVAREKLAGENÆVNET
Toldboden 2
ÆNDRING af Femern A/S’ afgørelse om delvist afslag på aktindsigt 8800 Viborg
i rapport om dynamiske effekter
Tlf. 72 40 56 00
CVR-nr. 37795526
Miljø- og Fødevareklagenævnet har truffet afgørelse efter miljøoplys-
aktindsigt@naevneneshus.dk
ningslovens § 2, stk. 1, jf. § 4 a.1 www.naevneneshus.dk

Miljø- og Fødevareklagenævnet ændrer Femern A/S’ afgørelse af 11. juni

2019 om delvist afslag på aktindsigt i en rapport om dynamiske effekter i
forbindelse med etableringen af Femern Bælt-forbindelsen til fuld aktind-
sigt.

Femern A/S skal herefter udlevere den omhandlede rapport (”Study of

dynamic effects of the FBFL which has not been considered in the FTC
study”, februar 2019) i sin helhed.

Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke ind-

bringes for anden administrativ myndighed, jf. § 17 i lov om Miljø- og
Fødevareklagenævnet.2

Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. § 8 i lov om

Miljø- og Fødevareklagenævnet.

1
Lovbekendtgørelse nr. 980 af 16. august 2017 om aktindsigt i miljøoplysninger.
2
Lov nr. 1715 af 27. december 2016 om Miljø- og Fødevareklagenævnet.
1. Klagen til Miljø- og Fødevareklagenævnet
Afgørelsen er den 23. juni 2019 påklaget til Miljø- og
Fødevareklagenævnet af afgørelsens adressat.

Klager har navnlig anført, at de omhandlede oplysninger i høj grad er af

interesse for offentligheden.

Klagepunkterne er nærmere uddybet i afsnit 2.2.

2. Sagens oplysninger
2.1 Den påklagede afgørelse
Klager anmodede den 10. maj 2019 Femern A/S om aktindsigt i en un-
dersøgelse af dynamiske effekter i forbindelse med trafikudviklingen for
den faste Femern Bælt-forbindelse. Klager anmodede herunder om akt-
indsigt i den færdige undersøgelsesrapport, udkast til rapporten samt kor-
respondance med relation til undersøgelsen.

Femern A/S har den 11. juni 2019 meddelt klager delvis aktindsigt i et
udkast til en rapport fra februar 2019 om dynamiske effekter i forbindelse
med den faste Femern Bælt-forbindelse. Udkastet er udarbejdet af det
tyske selskab Intraplan Consult GmbH.

Femern A/S har oplyst, at selskabet endnu ikke har modtaget en endelig
udgave af rapporten. Derudover har Femern A/S meddelt aktindsigt i kor-
respondance vedrørende den pågældende rapport, som har fundet sted
siden klagers forrige anmodning om aktindsigt i alt materiale vedrørende
den pågældende rapport.

Femern A/S har undtaget en række oplysninger i det omhandlede rap-

portudkast.

Femern A/S har som begrundelse herfor anført, at det er selskabets opfat-
telse, at de pågældende oplysninger vil kunne (mis)bruges i forbindelse
med en kommende retssag ved Forbundsforvaltningsdomstolen i Leipzig,
som projektet står overfor.

Det fremgår, at det er Femern A/S’ vurdering, at hensynet til, at selskabet

kan modtage sagkyndig vejledning og rådgivning samt hensynet til lige-
stilling af retssagens parter, gør det nødvendigt at undtage enkelte oplys-
ninger i rapporten, jf. miljøoplysningsloven, jf. 1985-offentlighedslovens3
§ 10, nr. 5, og § 13, stk. 1, nr. 6. Selskabet har i den forbindelse bemær-
ket, at det ikke er et krav, at brevvekslingen har en direkte sammenhæng
med et aktuelt eller eventuelt sagsanlæg, men at det alene er et krav, at
dette må underforstås som en nærliggende mulighed, jf. betænkningen til
1985-offentlighedsloven.4

3
Lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen.
4
Betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 240.
2
Femern A/S har videre vurderet, at offentlighedens interesse i, at de om-
handlede oplysninger udleveres, hverken generelt eller konkret, vejer
tingere end de hensyn, der varetages ved at afslå udlevering.

Femern A/S har i den forbindelse bemærket, at trafikprognosen for Fe-

mern Bælt-forbindelsen (FTC 2014-prognosen) kun i meget begrænset
omfang indregner dynamiske effekter, idet disse er vanskelige at model-
lere. I beregningen af trafikspringet på Femern Bælt-forbindelsen i FTC
2014-prognosen er omfanget af nygenereret trafik beregnet til at udgøre
ca. 3 pct. af det samlede trafikspring for personrejser. Det er dette bereg-
ningsresultat, der er lagt til grund i den finansielle analyse af Femern
Bælt-forbindelsen og beregningen af den samlede tilbagebetalingstid for
projektet på 36 år. Den efterspurgte rapport om mulige dynamiske effek-
ter angår derimod forhold, som i vid udstrækning ligger uden for FTC
2014-prognosen og dermed også uden for den finansielle analyse. Der er
således alene tale om en analyse af, hvorvidt der kan være et potentiale
for yderligere trafik ud over det i FTC 2014-trafikprognosen beregnede.
De dynamiske effekter beskrevet i den aktuelle rapport indgår dermed
ikke i beslutningsgrundlaget for projektet i nogen henseende.

Det er på denne baggrund Femern A/S’ vurdering, at den omhandlede

rapport er af begrænset interesse for offentligheden.

Femern A/S har derudover overvejet, om der kan meddeles aktindsigt

efter reglerne om meroffentlighed. Selskabet har her foretaget en afvej-
ning mellem hensynet til politiske beslutningsprocesser af særlig følsom
karakter og hensynet til ligestilling af parterne i en retssag overfor klagers
berettigede interesse i at få aktindsigt. Selskabet har ikke fundet anled-
ning til at udlevere de pågældende oplysninger som følge af afvejningen.
Selskabet har lagt vægt på hensynene bag de nævnte undtagelsesbestem-
melser.

2.2 Klagens indhold

Klager har anført, at Femern A/S’ begrundelse for at censurere oplysnin-
ger i den fremsendte rapport ikke kan accepteres.

Klager har anført, at aktindsigten vedrører en undersøgelse, som Femern

A/S har bestilt hos Intraplan Consult GmbH i et forsøg på at fremskaffe
tal for manglende trafik. Resultaterne af denne undersøgelse, som viser
øget trafik som følge af dynamiske effekter, vil blive brugt af Femern
A/S, hvis selskabet vil imødegå den offentligt fremførte analyse af, at der
kan mangle over én million personbiler om året i forhold til 2014-
prognosen og den officielle 2016-fremskrivning heraf. I det omfang tra-
fikindtægterne fra de fremtidige brugere af Femern Bælt-tunnelen ikke er
tilstrækkelige til at forrente og afdrage de statsgaranterede anlægslån, er
forudsætningerne for anlægsloven ikke opfyldt. I så fald vil alternativ
skatteyderbetalt finansiering blive nødvendig. Det er på denne baggrund
3
klagers opfattelse, at oplysningerne i den omhandlede rapport fra
Intraplan Consult GmbH i høj grad er interessante for offentligheden.

2.3 Femern A/S’ bemærkninger til klagen

Femern A/S har den 10. juli 2019 bemærket, at Femern A/S i 2014 frem-
lagde en omfattende trafikprognose, som er tilgængelig på Femern A/S’
hjemmeside. Så vidt Femern A/S er bekendt, findes der ikke andre danske
trafikinfrastrukturprojekter, hvor der samlet set er fremlagt et mere om-
fattende prognosegrundlag.

Femern A/S har i forlængelse af hovedtrafikprognosen iværksat to sup-

plerende analyser. Disse omfatter en analyse af overflytningen af person-
biltrafik fra Storebæltsforbindelsen samt en analyse af nyskabt trafik.

Femern A/S har i forbindelse med den aktuelle aktindsigtsanmodning

undtaget enkelte oplysninger i analysen af nyskabt trafik.

Femern A/S har henvist til, at det følger af 1985-offentlighedslovens §

13, stk. 1, nr. 4, at retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er
nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til gennemførelse af of-
fentlig kontrol, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af på-
tænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen. Vide-
re fremgår det af lovens § 13, stk. 1, nr. 5, at retten til aktindsigt kan be-
grænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hen-
syn til det offentliges økonomiske interesser.

Endelig har Femern A/S henvist til, at det fremgår af 1985-

offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, at retten til aktindsigt kan begræn-
ses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til
private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets
særlige karakter er påkrævet.

Femern A/S har i forlængelse heraf bemærket, at der pågår en administra-

tiv klageproces tilrettelagt af godkendelsesmyndigheden i Slesvig-
Holsten vedrørende godkendelsen af Femern Bælt-projektet. Processen
munder ud i en retssag ved Forbundsforvaltningsdomstolen i Leipzig,
hvor Femern A/S er medindstævnet. Hensynet til, at selskabet kan mod-
tage sagkyndig vejledning og rådgivning og hensynet til ligestilling af
retssagens parter samt risikoen for tilbagegang i processen og dermed
negative økonomiske konsekvenser, gør det nødvendigt at undtage enkel-
te oplysninger i den omhandlede rapport.

Femern A/S har derudover lagt vægt på, at den omhandlede rapport om
nyskabt trafik angår forhold, som i meget vid udstrækning ligger udenfor
FTC 2014-prognosen og dermed også uden for den finansielle analyse og
dermed det finansielle grundlag for Femern Bælt-projektet. Der er alene
tale om en analyse af, hvorvidt der kan være et potentiale for yderligere
trafik ud over det, der er beregnet i trafikprognosen. De potentielle dyna-
4
miske effekter beskrevet i den omhandlede rapport indgår således ikke i
beslutningsgrundlaget for projektet i nogen henseende, hvorfor rapporten
har begrænset interesse for offentligheden.

2.3.1 Høring under sagens behandling

Miljø- og Fødevareklagenævnet har under sagens behandling anmodet
Femern A/S om at konkretisere, hvordan de undtagne oplysninger om
resultatet af undersøgelsen af dynamiske effekter vil kunne stille Femern
A/S dårligere i forbindelse med en retssag.

Miljø- og Fødevareklagenævnet har endvidere anmodet Femern A/S om

at uddybe, hvorfor selskabet finder, at hemmeligholdelse af de omhand-
lede oplysninger er nødvendig, jf. 1985-offentlighedslovens § 13, stk. 1,
nr. 4, nr. 5, og nr. 6.

Femern A/S har den 29. oktober 2019 hertil bemærket, at gennemførelse
af retssagen er en bekostelig affære for Femern A/S og andre involverede
parter. Nye emner i retssagen vil nødvendigvis medføre et behov for at
granske det pågældende område, herunder indhente yderligere bistand fra
juridiske rådgivere samt rådgivere med omfattende indsigt i udarbejdelse
af trafikprognoser. Derudover kan nye emner under retssagen medføre, at
retssagens tidsmæssige forløb forlænges og dermed også den endelige
tyske godkendelse af Femern Bælt-projektet, hvilket kan have betydning
for selskabets omkostninger til tunnelentreprenørerne m.v.

Femern A/S har derudover bemærket, at det er offentligt kendt, at Femern

Bælt-projektet har en række modstandere, hvis mål er enten at forhindre
en endelig godkendelse af projektet eller at trække processen i langdrag.

3. Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger og afgørelse

3.1 Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger
3.1.1 Miljøoplysningslovens anvendelsesområde
Miljøoplysningslovens regler finder anvendelse på alle myndigheder
m.v., der er omfattet af 1985-offentlighedslovens § 1, jf. miljøoplysnings-
lovens § 1, stk. 1, samt organer, herunder fysiske og juridiske personer,
der har offentligt ansvar for eller udøver offentlige funktioner eller tjene-
steydelser i relation til miljøet, og som er underlagt offentlig kontrol, jf.
miljøoplysningslovens § 1, stk. 2.

Miljø- og Fødevareklagenævnet finder, at Femern A/S er omfattet af mil-

jøoplysningslovens § 1, stk. 2. Nævnet har lagt vægt på, at Femern A/S
indirekte er 100 % ejet af den danske stat v/ Transport-, Bygnings- og
Boligministeriet. Femern A/S er i medfør af lov om anlæg og drift af en
fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark5
bemyndiget til at anlægge og drive en fast forbindelse over Femern Bælt

5
Lov nr. 575 af 4. maj 2015 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhø-
rende landanlæg i Danmark. Se § 1, stk. 1.
5
(kyst til kyst-projektet) og til at foretage de dispositioner, som er nødven-
dige med henblik på gennemførelsen heraf.

Afgørende for om en anmodning om aktindsigt skal behandles efter mil-

jøoplysningsloven er herefter, om de oplysninger, der anmodes om akt-
indsigt i, er omfattet af begrebet ”miljøoplysninger”, som det er defineret
i miljøoplysningslovens § 3, der har følgende ordlyd:

”§ 3. Ved miljøoplysninger forstås alle oplysninger, som er i myndighe-

dens besiddelse, eller som opbevares for den, som foreligger i skriftlig
form, i billed- eller lydform, eller i elektronisk eller en hvilken som helst
anden form, uanset hvornår oplysningerne er tilvejebragt, og som vedrø-
rer
1) tilstanden i miljøelementer som f.eks. luft og atmosfære, vand, jord,
landskaber og naturområder, herunder vådområder, kyst- og havområder,
biologisk mangfoldighed og dennes enkelte bestanddele, her
under genetisk modificerede organismer, og vekselvirkningen mellem
disse elementer,
2) faktorer som f.eks. stoffer, energi, støj, stråling eller affald, herunder
radioaktivt affald, emissioner, udledninger og andre udslip i miljøet, der
påvirker eller kan påvirke de miljøelementer, som er nævnt i nr. 1,
3) foranstaltninger, herunder administrative foranstaltninger såsom poli-
tikker, lovgivning, planer, programmer, miljøaftaler og aktiviteter, der
påvirker eller kan påvirke de enkelte miljøelementer, som er nævnt i nr. 1
og 2, og faktorer samt foranstaltninger og aktiviteter, der har til formål at
beskytte disse miljøelementer,
[…]
5) rentabilitetsberegninger og andre økonomiske analyser og forudsæt-
ninger, som er anvendt i forbindelse med de foranstaltninger og aktivite-
ter, som er nævnt i nr. 3,
[…]”

Det er Miljø- og Fødevareklagenævnets vurdering, at oplysningerne, som

Femern A/S i det konkrete tilfælde har undtaget fra aktindsigt, udgør mil-
jøoplysninger. Nævnet har lagt vægt på, at der er tale om oplysninger,
som vedrører trafikmængden på en kommende Femern Bælt-forbindelse,
som udgør et væsentligt infrastrukturanlæg. Infrastrukturanlægget i sig
selv samt trafikale forhold, herunder trafikmængden og forhold der kan
påvirke størrelsen heraf, udgør efter nævnets opfattelse, aktiviteter og
foranstaltninger, der i høj grad kan påvirke de enkelte miljøelementer,
som nævnt i miljøoplysningslovens § 3, nr. 1, og nr. 2, jf. nr. 3, og nr. 5.

Klagers anmodning om aktindsigt skal herefter behandles på baggrund af

reglerne i miljøoplysningsloven.

3.1.2 Aktindsigt
Efter miljøoplysningslovens § 2, stk. 1, har enhver ret til at blive gjort
bekendt med miljøoplysninger under de betingelser og undtagelser, der
6
følger af 1985-offentlighedsloven, jf. miljøoplysningslovens § 6, stk. 2.
En anmodning om adgang til at blive gjort bekendt med miljøoplysninger
skal således som udgangspunkt behandles efter de almindelige regler i
1985-offentlighedsloven dog med de undtagelser, der følger af miljøop-
lysningsloven.

Brevveksling med sagkyndige til brug i retssager

Det fremgår af 1985-offentlighedenslovens § 10, nr. 4, at retten til aktind-
sigt ikke omfatter myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i
retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres. Bestemmelsen er
direkte videreført i 2013-offentlighedslovens § 27, nr. 4.6

Undtagelsesbestemmelsen omfatter for det første en myndigheds brev-

veksling med sagkyndige om juridiske tvivlsspørgsmål i det angivne
øjemed, dvs. til brug i retssager eller ved overvejelse af om retssag bør
føres. Bestemmelsen omfatter dog også andre typer af sagkyndige udta-
lelser f.eks. om tekniske eller regnskabsmæssige forhold.7 Det er dog en
forudsætning, at der er tale om konkret rådgivning til brug for vedkom-
mende retssag. Udtalelser fra en generel rådgiver for myndigheden kan
ikke undtages efter 1985-offentlighedslovens § 10, nr. 4.8

Det fremgår derudover af kommentaren til den tilsvarende bestemmelse i

2013-offentlighedsloven, at det alene er brevveksling med sagkyndige om
juridiske tvivlsspørgsmål, som vil kunne undtages fra aktindsigt efter
bestemmelsen, hvor et sagsanlæg kun må underforstås som en nærliggen-
de mulighed i forbindelse med den pågældende sag. Derimod vil andre
spørgsmål – f.eks. tekniske eller regnskabsmæssige – der ikke har en di-
rekte sammenhæng med et aktuelt eller eventuelt sagsanlæg, ikke kunne
undtages efter denne bestemmelse.9

Miljø- og Fødevareklagenævnet finder det ikke dokumenteret eller sand-

synliggjort, hverken på baggrund af det af Femern A/S oplyste eller den
omhandlede rapports indhold, at rapporten er indhentet til brug i forbin-
delse med et aktuelt eller eventuelt sagsanlæg, uanset at Femern A/S er
medindstævnet ved en retssag ved den tyske Forbundsforvaltningsdom-
stol. Det forhold, at rapporten kan indgå i retssagen og bruges af sagens
parter til at påvirke resultatet af retssagen eller retssagens forløb kan ikke
føre til et andet resultat.

6
Lovforslag nr.144 af 7. februar 2013 til lov om offentlighed i forvaltningen, bemærkninger til §
27.
7
Betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 239.
8
FOB 1995.81.
9
Offentlighedsloven med kommentarer af Mohammad Ahsan, Jurist- og Økonomforbundets
Forlag, 2014, side 470.
7
Den omhandlede rapport kan herefter ikke undtages fra aktindsigt med
henvisning til miljøoplysningsloven, jf. 1985-offentlighedslovens § 10,
nr. 4, idet rapporten ikke er indhentet i det angivne øjemed.

Beskyttelse af andre væsentlige hensyn

Det fremgår af 1985-offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4, at retten til
aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse
af væsentlige hensyn til gennemførelse af offentlig kontrol, regulerings-
eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i forhold
til skatte- og afgiftslovgivningen.

Det fremgår videre af 1985-offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, at ret-

ten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til be-
skyttelse af væsentlige hensyn til det offentliges økonomiske interesser,
herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed.

Endvidere fremgår det af 1985-offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, at

retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til be-
skyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor
hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Det fremgår dog af miljøoplysningslovens § 2, stk. 6, at bestemmelserne i

1985-offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4 til nr. 6, ikke finder anvendel-
se på miljøoplysninger, i det omfang afslag på aktindsigt vil stride imod
bestemmelserne i miljøoplysningsdirektivets10 artikel 4, stk. 2.

Det fremgår af miljøoplysningsdirektivets artikel 4, stk. 2, at:

”Medlemsstaterne kan fastsætte, at en anmodning om adgang til miljøop-

lysninger kan afslås, hvis offentliggørelse kunne have en ugunstig ind-
virkning på:
a) offentlige myndigheders tavshedspligt for så vidt angår sagsbehand-
ling, når lovgivningen stiller krav om en sådan fortrolig behandling,
b) internationale forbindelser, den offentlige sikkerhed eller det nationale
forsvar,
c) retssagers behandling ved domstolene, en persons mulighed for at få en
retfærdig rettergang eller offentlige myndigheders mulighed for efter-
forskning af strafferetlig eller disciplinær art,
d) beskyttelsen af forretnings- og fabrikshemmeligheder, hvis de skal be-
skyttes i henhold til national ret eller fællesskabsret med henblik på at be-
skytte en legitim økonomisk interesse, herunder offentlighedens interesser
i at bevare statistisk fortrolighed og fortrolighed i skatteforhold,
e) intellektuelle ejendomsrettigheder,
f) beskyttelsen af personoplysninger og/eller sagsakter vedrørende fysiske
personer, hvis den pågældende person ikke har givet samtykke til offent-

10
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til
miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF.
8
 liggørelse heraf, og hvis en sådan fortrolighed har hjemmel i national ret
eller fællesskabsret,
g) andre personers interesser eller beskyttelse, når disse personer har givet
de ønskede oplysninger frivilligt uden at være eller kunne gøres juridisk
forpligtet hertil, medmindre de har givet deres samtykke til offentliggø-
relse af oplysningerne,
h) beskyttelsen af det miljø, oplysningerne vedrører, som f.eks. sjældne
arters levesteder”.

Det fremgår videre af bestemmelsen, at de nævnte grunde til at meddele

afslag på en anmodning om aktindsigt skal fortolkes restriktivt.

Miljø- og Fødevareklagenævnet har lagt til grund, at Femern A/S’ argu-

menter for at undtage oplysningerne i den omhandlede rapport er af øko-
nomisk karakter, idet Femern A/S har bemærket, at udlevering af oplys-
ningerne vil kunne medføre en forsinkelse af projektet, samt at retssagens
tidsmæssige forløb forlænges, hvilket kan være dyrt for Femern A/S.

Det er Miljø- og Fødevareklagenævnets opfattelse, at disse hensyn ikke er

omfattet af undtagelsesbestemmelserne nævnt i miljøoplysningsdirekti-
vets artikel 4, stk. 2.

De omhandlede oplysninger kan derfor heller ikke undtages fra aktindsigt

med henvisning til miljøoplysningsloven, jf. 1985-offentlighedslovens §
13, nr. 4 til nr. 6, jf. miljøoplysningsdirektivets artikel 4, stk. 2.

3.2 Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse

Miljø- og Fødevareklagenævnet ændrer Femern A/S’ afgørelse af 11. juni
2019 om delvist afslag på aktindsigt i en rapport om dynamiske effekter i
forbindelse med etableringen af Femern Bælt-forbindelsen til fuld aktind-
sigt.

Femern A/S skal herefter udlevere den omhandlede rapport (”Study of

dynamic effects of the FBFL which has not been considered in the FTC
study”, februar 2019) i sin helhed.

Denne afgørelse sendes til klager og Femern A/S.

Afgørelsen vil blive offentliggjort på mfkn.naevneneshus.dk. Personop-

lysninger vil blive anonymiseret.

Miljø- og Fødevareklagenævnet beklager den lange sagsbehandlingstid.

Birgitte Egelund Olsen

Formand