【争鸣与探讨】
从公共问题到政策制定：
政策过程分析的“多源流”理论
—— Ａ 市 ＰＸ 项目的迁建决策为个案分析
—以
□王
（南京大学 公共管理学院，江苏
摘要：“多源流”理论是用来解释国家层面上政策是如何制定的，尤其是在模糊性条件下的政策选择过程，
是西方应用比较广泛的公共政策分析工具。通过运用“多源流”理论对A市PX项目迁建决策过程进行个案分析，
验证了该理论在解释中国公共政策过程中的适用性和有效性。
关键词：PX 项目；多源流理论；问题源流；政策源流；政治源流
〔中图分类号〕 D123．6 〔文献标识码〕 A
PX项目是A市有史以来投资最大的工业项目，自2007年
5月30日缓建启动，到12月中旬的环评座谈会，终于有了令
人满意的结果。 《南方日报》 12月20日报道，A市所在的省
政府与A市市政府决定停止PX工厂建设，将其迁往别处兴
建。消息传出，有人撰文称此为“民主决策的标本”。公共
政策科学是一门与政策实际联系很强的学科，随着对实际
政策现象的认知和理解而逐步发展。A市PX项目迁建的决策
为政策研究提供了又一个生动的案例，我们可以运用多种
公共政策分析的理论“透镜”，对这一案例进行描述和解
释，进而理解这一政策制定过程。本文运用多源流理论对
这一案例进行分析，试图对A市PX项目如何在议事日程上出
现及可供选择的政策是如何被具体化给出合理的解释，以
此来验证其对中国公共政策过程的解释力。
一、多源流理论概述
多源流理论是金通于1976～1979年期间对卫生与运输
政策领域进行了广泛深入的访谈和研究后提出的，他基于
科恩、马齐、奥尔森的垃圾桶模型基础，借鉴了有限理性
和组织理论方面的研究成果，在系统层面上提出该理论框
架，用来解释国家层面上政策是如何制定的，尤其是在模糊
性条件下的政策选择过程。该理论假定政策制定的时间决定
了决策者的政策选择，回答了三个重要的问题：政策制定者
注意力是如何分配的？具体问题是如何形成的？对问题及
其解决方法的发现是怎样和在哪里进行的？对这些问题的
回答解释为什么某些问题的议程受到决策者注意，而忽略
了其他。如金通所说他的理论框架“探讨的不是总统、国
会议员或其他权威人士如何进行最终决策的，只是在了解
参与者为什么处理一些问题而忽略其他问题”。
金通在解释为什么决策者把注意力集中在某些问题上
而不是其他时认为，在公共政策过程系统中存在着问题源
流、政策源流和政治源流。这三条源流的发展和运作都是
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安
南京 ２１００９３）
〔文章编号〕 1003－6547 （2008） 12－0100－03
相互独立的，都有自己的特性并具有自身的动力与规则，因
而与其他源流有所不同。当这些源流在关键的汇合处结合起
来时就常常会发生重大的议程变化，也就是说政策问题的提
出者如能够在关键时刻将三者结合起来，就提高了政策制定
者高度关注某一问题的可能性。
问题源流主要关注“政府官员是如何将其注意力固定在
某一问题而不是在另一些问题上”。问题是如何被政府官员
认知的，以及客观条件是如何被定义为问题的。面对纷繁复
杂的社会问题，为什么政策制定者对一些问题给予关注，却
对其他问题视而不见呢？金通认为这主要取决于决策者了解
实际情况的方法，是“各种机制——
—指标、焦点事件和反
—使问题引起他们的关注”，这些明确可感知的各种机
馈——
制就使得一些实际情况被界定为问题。
政策源流与解决问题的技术可行性、价值观念的公众接
受性等有关。金通认为对于某一社会问题的解决有着多种意
见主张，它们“漂浮”在“原始的政策鲜汤”周围。这些意
见主张是由政策共同体中的专家们提出的，并且需要通过多
种方式的试验和检验，其中包括听证会、论文和会谈等。经
过检验，那些难以操作的或者与政策制定者的价值观念不一
致的建议很少被考虑采用，而符合若干标准的政策建议可以
提高幸存下来的可能性。
政治源流主要涉及政治对于问题解决方案的影响。政治
源流包括国民情绪、压力集团的争夺行动、行政和立法上的
换届三个要素。扎哈里尔迪斯对金通的政治源流中的三个要
素进行了修正，将三者整合为一个概念变量，那便是执政党
的意识形态。他认为，“这样的整合对于那些拥有相对集权
的政治系统和有强有力政党的国家来说，是很有意义的”
。
三大源流在关键的时间点上汇合到一起，“政策之窗”
就会打开。“政策之窗”是“政策建议的倡导者提出其最得
意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注
的机会”。因为“政策之窗”开启时间不会太长，所以那些
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愿意投入时间、精力、信誉、金钱以在可以预见的未来获得
物质的、有意追寻的、重大回报的政策活动家便迅速抓住机
会开始活动，运用各种技巧将问题与解决办法结合起来，并
让其在政治上被接受，从而使他们提出的政策建议被决策者
接受。
多源流理论帮助我们认知和理解那些模糊性条件下的凌
乱、复杂、难以理解的政策制定过程。它告诉我们政策制定
的更重要因素是环境而不是目的，因而偶然性在政策制定过
程中也扮演着很重要的角色。当环境中偶然的社会事件或政
治事件开启了“政策之窗”时，政策的制定就可能发生。总
之，这种理论实际上告诉了我们在政策制定中并不是所有的
问题都能够上升到政策议程，并不是所有的政策建议都能够
得到实施，而只有那些经过政策活动家获得了比较好的机会
并且抓住了这个机会提出的政策问题和政策建议，才能最终
得到解决和采纳。多源流理论不仅提供了一种全新的理论视
角，在实践中也能够被广泛地用来解释实际的政策案例。
二、A市PX项目迁建的多源流分析
A市PX项目事件在2007年的中国公共事件中极为引人注
目，在开建、缓建、停建、迁建的过程中，市民与政府互相
学习，互相提升，最终圆满地解决了这一事件。但是如何理
解这一政策制定过程呢？为什么通过国家法定程序审批并已
经开工建设一年多的重点工程PX项目会在2007年遭遇缓建、
停建以至最终迁建？在这一政策制定过程中有哪些变量或因
素在发挥作用呢？我们可以通过多源流理论来做合理的解释。
PX项目迁建的问题源流。邓恩认为，“政策分析就是
解决问题的方法论”，所以政策分析非常关注问题的界定。
理解PX项目迁建的决策过程首先要从问题如何被认知和界
定开始。A市PX项目于2006年11月开工建设，总投资108亿
元，建设项目包括主厂区、热电站及配套码头，预计2008年
建成投产。该项目建设符合我国 《当前国家重点鼓励发展的
产业、产品和技术目录》，建设规模也不在 《当前部分行业
制止低水平重复建设目录》 限制和禁止范围，且该项目建设
符合我国产业政策和化学工业“十五”规划要求，厂址设在
工业园区为石化产业区，选址符合 《A市城市发展总体规划
1995－2010》，码头选址也符合A市港口用地和发展规划。
PX项目作为经过合法程序开工建设的国家重点化工项
目本该没有什么波澜的，在2007年3月以前也确实没引起太
多的公众关注。在2007年3月的全国“两会”上，105名全国
政协委员联名签署提案，建议A市PX项目迁址，引起了媒体
和民众的强烈关注。但是媒体和民众的关注并不意味着问题
就会自然而然地成为政策议程，因为当政策制定者面对大量
的社会问题的时候总会对一些问题予以关注，却对另外一些
问题视而不见。在这一阶段，PX项目的话题只是以问题情
境的方式被人们所感知，人们对它的关注也只是一种扩散的
忧虑和初始的紧张迹象。这种情境能否成为政策问题则取决
于决策者了解实际情况的方法，更重要的是，取决于实际情
况是怎样被定义为问题的，而这些都与决策者的价值观念
和信仰紧密相关。金通认为决策者了解实际情况有三种方
法：一种情况存在与否及重要程度可以用一系列指数来反
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映；一些重大事件或危机事件经常能够导致对某个问题的关
注；从现行项目中所获得的反馈，可以推动对问题的关注。
“决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为
解决方案还要重要”。如果人们对PX项目的关注仅停留在媒
体上或街头巷尾的议论上，决策者似乎还不会去了解实际情
况到底如何，也不可能将其提升为政策问题。然而，经媒体
广泛报道和市民传议，人们知道了PX属于危险化学品和高
致癌物，知道了由于生产PX的联苯厂存在特别重大的安全
性隐患，至少要建在离城100公里以外，城市才能算安全。
而A市PX项目位于人群密集的区域，离A市中心和国家级风
景名胜区只有7公里，离拥有5000名学生的两所高校仅4公
里。且项目5公里半径范围内的人口超过10万，居民区与厂
区最近处不足1．5公里。项目的专用码头在A市海洋珍稀物种
国家级自然保护区，该保护区的珍惜物种包括中华白海豚、
白鹭、文昌鱼。
这些数据和指标让人们明白了这个可能为整个城市和自
己带来经济利益的大项目意味着是一颗原子弹放在身边时，
他们希望政府能做些什么。然而“两会”结束后，工程依然
在建设。2007年5月，更多的信息通过媒体、网络等渠道披
露出来，A市民众对该项目的反应也越来越激烈，并开始为
了自己的利益行动起来，5月28日，某网站出现题为 《反污
染！A市百万市民疯传同一短信》 的报料，称A市数百万市
民互相转发一条相同短信号召市民参加游行抵制建设PX项
目。6月1日，上万市民走向市政府广场以和平、理性的“散
步”方式，表达了“反对PX，保卫A市”的民意。“散步”
事件使PX项目问题更加凸显，引起决策者的高度关注，问
题源流就形成了。
PX项目迁建的政策源流。当感知的问题情境被提升为
政策问题时，围绕着问题的解决会产生许多政策建议，众多
政策建议仅有少数能够引起高度重视，且只有在技术可行性
并与决策者的价值观念相一致的建议才可能被采纳。
经媒体报道后，PX项目问题被人们识别并加以关注，
围绕着问题的解决产生了许多政策建议或主张，这些建议和
主张形成了政策源流或方案流。在这些方案流中，PX项目
的复建方案和迁建方案受到的关注度较高。
经过市民与政府长达半年多的互动学习，官员最终从科
学发展观、民主决策和重视民情和民意的角度来看待迁建，
我们从A市所在省省委书记的态度可以窥见一斑，他认为虽
然这是个“大项目、好项目，但是那么多群众反对，所以我
们应该慎重考虑”。当政策方案与决策者的价值观相符时，
其被采用的几率就大得多了，如果在技术和预算上再有可行
性，该方案就应该能够在政策议程上通过。由于PX项目还
在建设初期，企业损失还不算太大，A市市政府表示愿意承
担企业的经济损失，并将在国家发改委批准后进行，这样，
迁建方案在不同方案中受到格外的关注。
PX项目迁建的政治源流。社会问题被决策者关注并有
备选方案也不一定能进入政策议程，议程的建立还要考虑政
治对问题解决方案的影响。扎哈里尔迪斯认为，政治源流中
“执政党的意识形态限制着能够提上议程的问题类型并界定
着能够被接受的解决办法类型”。我国执政党是中国共产党，
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所以党的意识形态对公共政策影响非常巨大。A市PX项目迁
建的辩论过程发生在党的十七大召开前后，新一届党中央领
导集体扩展了执政理念，坚持贯彻科学发展观，注重以人为
本，倡导扩大公民有序政治参与，决意推进决策科学化、民
主化，进一步加强公民意识教育；要求从百姓视角来衡量发
展质量，摒弃片面追求数量和规模的经济发展方式，在全社
会牢固树立生态文明观念等。这些执政理念是对原有意识
形态的微调，恰也从政治上对A市PX项目迁建产生了重要
的影响。
从慢慢具有公民意识的市民来看，他们已经不是臣民时
代的顺从者，当知道PX项目的危害性后不再是沉默地接受
事实，而是积极有序地参与到政治活动中，通过舆论和行动
来表达对PX项目的关注与利益诉求，要求政府能真正做到
以人为本，而不是为了政绩片面追求GDP的增长。当相当数
目的民众倾向于沿着某一方向思考问题的时候就形成了国民
情绪，对于PX项目，A市的绝大部分民众都认为应该让其远
离市区，而不因其能够带来巨大的经济利益就不允许其损害
民众的生命财产安全。随着越来越多的国民支持A市民众的
利益诉求，国民情绪越来越趋于高涨，在呼声得不到回应的
时候进一步激化，尤其是涉及自身利益的A市民众则采取了
超常规的集体行动来向政府官员表达利益诉求，以此来引起
官员的高度关注。
从政府官员的角度看，国民情绪固然重要，因为“政府
官员对国民情绪敏感并试图将其变为资本”。他们对国民情
绪具有很强的敏感性，往往会利用国民情绪为自己的利益需
求服务，所以他们不可能不关注国民情绪的变化。但相对于
国民情绪的影响来说，执政党意识形态对政府官员的影响更
为重要，因为这直接决定了他们的政绩与升迁。在科学发
展、和谐社会与生态文明这样大的政治背景下，如果官员因
为PX项目能带来巨大的经济利益而执意与民意相对抗，便
与执政党的执政理念相违背，最终会影响到自己的政治前
途。科学发展观、和谐社会、生态文明等执政理念在党的十
七大上得到了进一步的加强，新一届党中央执政后必将着力
贯彻落实这一执政理念，因此，在这样的政治大环境下，迁
建方案自然就会成为最终的政策选择。
政策之窗的开启。“当政策方案同政策问题相结合并
同政治紧迫性或必要性相合拍的时候，政策之窗才被打
开”。政策之窗的开启是稍纵即逝的，往往是由紧迫的问题
或政治源流中的重大事件触发的。政策之窗开启后，政策活
动家如不能够抓住机会开始行动，就会失去建立政策议程的
机会，只有等待下一次机会的来临。如政策活动家迅速抓住
机会开始活动，运用各种技巧将三种源流 （问题、政策和政
治） 结合在一起，就会提高该问题“出线”的概率。
2007年3月的“两会”时，迁建提案一经媒体报道就受
到高度关注，很快形成了A市PX项目迁建的问题源流。随
之，国民情绪迅速高涨，强烈要求项目迁建，而“两会”期
间，党和政府又会格外关注民意，所以政治源流也被打开。
至于解决问题的方案流也即政策源流在问题源流出现时也就
同时出现了，三者汇聚在一起，政策之窗就打开了。但因为
政治源流还不够强烈，一些官员仍然未能改变原有的GDP至
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上的观念意识，迁建议案在政协会议上并未通过，政策之窗
很快关闭。
6月1日，A市市民的“理性”散步事件使问题源流更加
凸显，民众情绪更加激昂，不仅在舆论上发出呐喊的声音，
而且通过行动来表达强烈反对PX项目的意愿，要求政府立
刻停止该项目的建设，将其迁出A市以保障人民群众的生命
财产安全。三大源流再次汇合，重启了政策之窗。然而，由
于政治的影响力依然不够，政策之窗再次关闭。
政策活动家们并未因为前两次错失机会而气馁，他们继
续投入时间、精力、信誉、金钱积极地展开行动，经过坚持
不懈的努力终于促使A市市政府在12月召开PX项目的“环评
会”，再次打开了政策之窗。与前两次不同，这次政策之窗
的打开发生在党的十七大召开之后，换届后党的领导集体更
加重视科学发展与生态文明，更加强调决策的科学化、民主
化，更加重视民意，而在环评会上，85％以上的代表反对PX
项目继续兴建，民众反对该项目继续建设情绪越来越强烈，
所以此次的政治源流更加汹涌澎湃。因而环评会结束后，A
市所在省省政府和A市市政府便决定将PX项目从A市迁出，
另外选址建设。
三、结语
多源流理论是在美国公共政策实践基础上提升出来的，
对美国的公共政策制定过程尤其是政策议程的建立有非常强
的解释力。基于美国国情产生的多源流理论能否用来解释中
国的公共政策制定过程呢？通过对A市PX项目迁建决策过程
的分析，我们可以看出多源流理论对中国的公共政策过程也
有一定的解释力：政策之窗的开启同样需要问题源流、政策
源流和政治源流的汇合。同时，我们也可以看到在中国特殊
的政治体制和管理体制下，相对于问题源流和政策源流而
言，政治源流的影响力更大一些，政治影响力的强弱往往决
定了公共政策议程的建立。基于以上分析，我们得到这样的
启示：在中国为促使某一社会问题进入政策议程，更需要从
政治源流中获取推动力，能够与执政党意识形态相符的政策
议程才会更容易通过。■
参考文献：
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［作者简介］ 王安 （1975－），男，安徽定远人，南京大
学公共管理学院行政管理系博士研究生，从事公共政策与公
共管理研究。
责任编辑：丁 芝
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