INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA CUARTA RAMA DEL

PODER PÚBLICO EN COLOMBIA

RITA DE LUQUE FERNÁNDEZ1

Semillero de Derecho Público “Jacobo Pérez Escobar”
UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA
Facultad de Ciencias Sociales y Políticas - Programa de Derecho
Troncal del Caribe Sector Mamatoco Telefax: 4326910 Ext. 146
Sede Santa Marta – IX Semestre

“Toda sociedad en la que no se encuentre asegurada la garantía de los derechos ni

establecida la separación de poderes, no tiene Constitución” 2

ABSTRAC

The state is declared unconstitutional by the Supreme Court as, when, front a
particular group of people, presents a constant violation of their fundamental rights
and human rights, which deserves special attention and priority by the government,
which ordered the implementation of clear policies, effective, efficient and effective
steps to overcome the violation of the rights violated. Since it came to operate the
Constitutional Court have been about 9 statements that have declared a state of
Unconstitutionality, these are: Failure to include some contributors
to fund performance based teaching of the Magisterium - SU-559, 1997. Violation
of procedural rights to defendants arrested - T-153, 1998. Lack of a social security
system for defendants and inmates T-606 and T-607, 1998. The late payment of
monthly pensions in the department of Bolivar - T-525, 1999. The late payment of
monthly pensions in the department of Choco - SU-090, 2000. Lack of protection
for human rights defenders - T-590, 1998. Failure to call for the assistance of
employees of attorney - SU-250, 1998 and T-1695, 2000. Situation of displaced
persons - T-025, 2004. Failures in the integrated health system - T-760, 2008.
Orders that are taught to overcome a state of Unconstitutionality, have caused
great controversy and generated a climate of tension between the branches of
government in Colombia; picture that reflects the emergence of de facto fourth
branch of government in Colombia which warrants regulated.

KEYWORDS

1
Estudiantes de X Semestre Programa de Derecho de la Universidad Cooperativa de Colombia,
Sede Santa Marta, La presente ponencia es producto de la investigación realizada por las autoras
como miembros del semillero de Derecho Público “JACOBO PÉREZ ESCOBAR” del programa de
Derecho de la Universidad Cooperativa de Colombia Sede Santa Marta, la cual se inició el 25 de
agosto de 2012 al interior de la línea de investigación de ASUNTOS DE DERECHO PÚBLICO del
grupo de investigación UCCIDERGRUP del mencionado programa académico.
2 Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano. Art. XVI

1
State of Unconstitutionality / Branches Public Power / Harmonic Cooperation /
Interference Function.

RESUMEN

El estado de cosas inconstitucional es decretado por el Alto Tribunal

Constitucional, cuando, frente a un determinado grupo de personas, se presenta
una constante vulneración de sus derechos fundamentales y derechos humanos,
que amerita una atención prioritaria y especial por parte del gobierno, al cual se le
ordena la aplicación de políticas claras, eficientes, eficaces y efectivas tendientes
a la superación de la vulneración de los derechos conculcados. Desde que entró a
operar la Corte Constitucional han sido aproximadamente 9 las sentencias que
han declarado el Estado de Cosas Inconstitucional, estas son: Omisión de incluir
algunos docentes cotizantes al fondo prestacional del magisterio - SU-559 de
1997 (Corte Constitucional, 1997)3 . Violación de derechos a sindicados detenidos
- T-153 de 1998 (Corte Constitucional, 1998)4. Falta de un sistema de seguridad
social para sindicados y reclusos T-606 y T-607 de 1998 (Corte Constitucional,
1998)5. La mora en el pago de mesadas pensiónales en el departamento de
Bolívar T-525 de 1999 (Corte Constitucional, 1999)6. La mora en el pago de
mesadas pensiónales en el departamento de Choco - SU-090 de 2000 (Corte
Constitucional, 2000)7. Falta de protección para los defensores de derechos
humanos - T-590 de 1998 (Corte Constitucional, 1998)8. La omisión de
convocatoria para el concurso de empleados notariales - SU-250 de 1998 (Corte
Constitucional, 1998) y T-1695 de 2000 (Corte Constitucional, 2000)9. Situación
de las personas desplazadas – T-025 de 2004 (Corte Constitucional, 2004)10.
Fallas en el sistema integral de salud - T-760 de 2008 (Corte Constitucional,
2008)11. Las órdenes que se imparten para la superación de un Estado de Cosas
Inconstitucional, han causado grandes controversias y generado un clima de
tensión entre las ramas del poder público en Colombia; panorama que refleja la
aparición de facto de una cuarta rama del poder público en Colombia, la cual
amerita reglamentarse.

PALABRAS CLAVES

3 Corte Constitucional. Sentencia SU-559 de 1997, M. P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.

4 Corte Constitucional. Sentencia T-153 de 1998, M. P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
5 Corte Constitucional. Sentencias T-606 y T-607 de 1998, M. P.: José Gregorio Hernández G.
6 Corte Constitucional. Sentencia T-525 de 1999, M. P.: Carlos Gaviria Díaz.
7 Corte Constitucional. Sentencia SU-090 de 2000, M. P.: Alejandro Martínez Caballero.
8 Corte Constitucional. Sentencia T-590 de 1998, M. P.: Alejandro Martínez Caballero
9 Corte Constitucional. Sentencias SU-250 de 1998 y T-1695 de 2000 M. P.: Alejandro Martínez

Caballero; M. P.: Marta Victoria Sáchica Méndez.

10 Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004, M. P.: Manuel José Cepeda Espinosa
11 Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008, M. P.: MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

2
Estado de Cosas Inconstitucional/Ramas Poder Público/Colaboración
Armónica/Intromisión de Funciones.

INTRODUCCIÓN
En apartes de un libro escrito en 1748 por Charles Louis de Secondat, Barón de
MONTESQUIEU12, se señala: “La experiencia muestra que todo hombre que tiene
poder tiende a abusar de él: lo emplea hasta que encuentra un límite. ¿Quién
podría pensar que incluso hasta la virtud tiene límites? Para que NADIE PUEDA
ABUSAR DEL PODER, es necesario conseguir, mediante la adecuada ordenación
de las cosas, que EL PODER FRENE AL PODER”. Esto se encuentra
consagrado en el libro L'esprit des lois ESPIRITU DE LAS LEYES13. Y esto es
recordado porque el país ha sido espectador de un enfrentamiento entre las
diferentes ramas del poder público, una punga que ha trascendido todos los
escenarios. Son muchos los eventos y las circunstancias, donde la Corte
Constitucional y el Gobierno Nacional han sido protagonistas de batallas campales
comparables a las grandes lides entre aqueos y troyanos; no existiendo un águila
con serpiente en su gran pico que nos indique quien podrá ser el vencedor, ni
dioses en el Olimpo, ni el poderoso Zeus que incline la balanza. Pero existe algo
más poderoso que puede determinar quien deberá ser el vencedor y no es otra
cosa que un libro, si, un libro al que hemos llamado CONSTITUCIÓN, aquel
preciado documento que contiene el contrato social, aquel escrito que consagra el
pacto de entrega de parte de nuestros derechos, bajo la premisa de que sea
garantizado el goce y disfrute de una convivencia pacífica y especialmente la
garantía por el respeto de los derechos fundamentales y los derechos humanos.

Esto es una punga por la prevalencia de los derechos fundamentales y los

derechos humanos, frente a políticas gubernamentales cargadas de clientelismos
ineficaces. Discusiones, conflictos, comprobación de fuerzas, todo esto se ha
presentado cuando la Corte Constitucional, en su papel de guardadora de la
constitución y del cumplimiento de la garantía de los derechos humanos, ha
decido recurrir a la figura de la Declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional,
con respecto a un considerable número de personas. Frente a este panorama,
surgen varios interrogantes, siendo los principales los siguientes:

12 Charles Louis de Secondat, Señor de la Brède y Barón de Montesquieu (Château de la

Brède, 18 de enero de 1689 - París, 10 de febrero de 1755), cronista y pensador político francés de
la época de la Ilustración.
13 MONTESQUIEU, Charles. 1748. L'esprit des lois ESPIRITU DE LAS LEYES. Libro IX, Capítulo

IV. El objetivo del pensamiento político de Montesquieu, expresado en el Espíritu de las leyes, es
elaborar una física de las sociedades humanas. Su modelo, tanto en contenido como metodología
está más en la línea de lo experimental que lo especulativo. Adopta el análisis histórico, basado en
la comparación; arranca de los hechos, observando sus variaciones para extraer de ellas leyes.

3
¿Las órdenes que se imparten para la superación de un estado de cosas
inconstitucional reflejan la institucionalización de facto de una cuarta rama
del poder público en Colombia?

¿Cuál es el alcance que tiene el poder de la corte constitucional frente al

gobierno nacional para impartir órdenes tendientes a la superación de un
estado de cosas inconstitucional?

Para efectos de dar respuesta a estas preguntas y a muchas otras que podrían
efectuarse, se hace un rastreo que constituye el esquema de la presente
investigación y es el siguiente:

1. Estado de Cosas Inconstitucional, alcance, contenido, finalidad.

2. El principio de colaboración armónica y su fundamento para la declaratoria
del estado de cosas inconstitucional.
3. Impacto ocasionado por las órdenes dadas para la superación de un estado
de cosas inconstitucional.
4. Conclusiones
5. Propuesta concreta.

OBJETIVOS
Objetivos Generales:
1. Demostrar si las órdenes que se imparten para la superación de un Estado
de Cosas Inconstitucional, reflejan la institucionalización de facto de una
cuarta rama del poder público en Colombia.
2. Verificar cuál es el alcance que tiene el poder de la Corte Constitucional
frente al Gobierno Nacional para impartir órdenes tendientes a la
superación de un Estado de Cosas Inconstitucional.

Objetivos Específicos:
1. Analizar el alcance, contenido y finalidad del Estado de Cosas
Inconstitucional.
2. Analizar el principio de colaboración armónica de cara a las declaratorias de
los Estados de Cosas Inconstitucionales.
3. Verificar el impacto que ha ocasionado las órdenes dadas por la Corte
Constitucional, al Gobierno Nacional, para la superación de un Estado de
Cosas Inconstitucional.
METODOLOGÍA
La presente investigación es básica, fue desarrollada bajo un enfoque cualitativo, y
con un alcance descriptivo, utilizando el método documental basado en revisiones

4
bibliográficas, resúmenes analíticos de investigación RAIS. Las técnicas de
investigación consistieron en rastreos y análisis jurisprudenciales

ALCANCE, CONTENIDO, FINALIDAD DEL ESTADO DE COSAS

INCONSTITUCIONAL
Para ilustrar la figura de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional
recurrimos a lo especificado por la honorable ex magistrada de la Corte
constitucional Dra. CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ14, quien nos indica que
la constitución del 91 circunscribe el mecanismo procesal de la acción de tutela,
dentro de la esfera dimensional subjetiva, lo que traduce que, los fallos emitidos
con base en esta solo afectan a los actores directamente involucrados en ella
(Vargas, 2003)15

Pero el juez constitucional amplió el panorama, trasladándose a una dimensión

objetiva, merced de la figura que se ha denominado declaratoria de cosas
inconstitucional, mecanismo que ha generado una controversia en razón a que se
presenta al Juez de tutela más activo socialmente, más comprometido con la
búsqueda de soluciones profundas a los problemas estructurales del país. Un juez
constitucional que no se limita a impartir justicia solo para casos particulares que
generen sentencias que hagan transito a cosa juzgada inter partes, sino que
asume una verdadera dimensión de estadista, teniendo un papel protagónico
como gestor de un cambio social necesario, adoptando decisiones de tal
importancia que trascienden la esfera de lo particular (Vargas, 2003).16

Esto ha causado varios inconvenientes, porqué ni el art. 86 de la Constitución, que

consagra la acción de tutela, ni el decreto 2591 de 1991, que la reglamenta,
contienen parámetros que señalen la concesión de atribuciones especificas a la
Corte Constitucional para trasladarse a esta dimensión objetiva, a contrario
sensu, existe claridad en cuanto a que los fallos de tutela solo pueden afectar a las
partes que en ella intervinieren, a tal punto que otra persona que se encuentre en
similares circunstancias de vulneración debe, si quiere la protección, efectuar el
respectivo trámite procesal.
El Juez constitucional recurre a esta inusual figura porque, después de una
investigación seria y juiciosa, donde se analizan varias circunstancias,
especialmente la capacidad gubernamental para cumplir las órdenes que se

14 Abogada y Doctora en Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de

Colombia. Ex Magistrada de la Corte Constitucional (Colombia). E-mail:
[clara_ines_vargas@hotmail.com].
15 VARGAS H., Clara Inés. 2003. La Garantía de la Dimensión Objetiva de los Derechos

Fundamentales y la Labor del Juez Constitucional Colombiano en Sede de Acción de Tutela: El

Llamado “ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL”. Estudios Constitucionales, Revista del
Centro de Estudios Constitucionales. Año 1 No. 1 ISSN 0718-0195. Universidad de Talca,
Santiago, Chile. Págs. 203-228
16 Ibídem. Pág. 206

5
impartan, se percata de que no se encuentran dadas las condiciones para que, en
forma inmediata, se puedan superar los estados de vulneración, ya porque no
exista una estructura, o porque la ya existente no cuenta con las herramientas
para operar.

Se hace indispensable entonces la aplicación de políticas públicas claras,

eficientes, eficaces y efectivas tendientes a la estabilización de las condiciones
socio-económicas de cara a la superación del estado de vulneración. Una
verdadera política pública es aquella basada en una investigación social que se
efectúa bajo el análisis de situaciones concretas que dan como resultado la
satisfacción de las necesidades políticas, sociales y económicas de un país, en
otras palabras se desarrolla a través de una metodología de investigación que se
traduce “al qué y al cómo hacer del Estado…” (Jolly, 2008), señala igualmente el
mismo autor que es concebida como “la ciencia del Estado en acción”17.

Esta es la tarea que ha efectuado la Corte Constitucional y que lo ha llevado al

traslado a la dimensión objetiva y consecuencialmente a la declaratoria de un
Estado de Cosas Inconstitucional, un estudio serio, una investigación social,
analizando las situaciones concretas que rodean la vulneración de derechos
fundamentales o derechos humanos, para concluir cuales son los pasos a seguir
para la superación.

Por ejemplo, en la primera declaratoria de un Estado de Cosas Inconstitucional, el

alto Tribunal, al revisar tutelas impetradas por algunos docentes de los municipios
de María la Baja y Zambrano en el departamento de Bolívar, quienes interpusieron
varias acciones de tutela en contra de los Alcaldes respectivos, a consecuencia de
que, a pesar de habérseles descontado en forma periódica el equivalente al 5% de
su salario, para el pago de aportes a un Fondo o Caja de Prestación Social, no
contaban con el servicio de la prestación de salud correspondiente, advierte,
después de haber investigado a profundidad la problemática que se planteaba
que, así se le tutelaran los derechos, sería casi imposible que se pudiese dar
cumplimiento a los fallos, y, que además, la congestión por la interposición de
muchas tutelas por parte de los docentes que se encontraban en igual situación, y
los incidentes de desacato, ocasionarían un caos judicial.

Se determinó que, existía una falla estructural porque el llamado situado fiscal,
que es aquel que traslada el Gobierno Nacional a los municipios para el auxilio de
los fondos del magisterio, no se estaba llevando en forma equitativa, es decir, se
trasladaba más dinero a ciertos municipios en el país, que a otros, sin fijarse en la

17
JOLLY, Jean-François. (2008). “Hilo de Ariadna o Tela de Penélope”.

6
circunstancia de la existencia de menos número de maestros o lo contrario y lo
que es más grave, había sitios donde no se trasladaban dineros.

Así las cosas, para efectos de que los Burgomaestres de los municipios tutelados
pudieran contar con recursos para sus fondos y poder prestar el servicio a los
docentes, al igual que los de otros municipios del país, se requería cambiar la
estructura del situado fiscal que efectuaba el Gobierno Nacional. Señala
específicamente el Alto Tribunal: “[…] 30. De acuerdo a lo expuesto, la situación
planteada por los actores tiene que examinarse desde una doble perspectiva. De
una parte, se trata de un problema general que afecta a un número significativo de
docentes en el país y cuyas causas se relacionan con la ejecución desordenada e
irracional de la política educativa. De otra parte, la acción de tutela compromete a
dos municipios que por falta de recursos no han dado cumplimiento efectivo a sus
obligaciones frente a los educadores que han instaurado la acción de tutela”
(Corte Constitucional, 1997)18. Entonces se procedió a dar lar órdenes
respectivas, a efectos de que la distribución equitativa del situado fiscal
garantizara el servicio a todos los docentes del Fondo del Magisterio, por igual, en
todo el país.

Igualmente, la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, ha sido declarada

por la corte Constitucional, cuando, se percata que, para la superación y lograr la
estabilización de los derechos conculcados se requiere una acción coordinada, no
solo de parte del organismo tutelado, sino de varias entidades gubernamentales,
amén de que son varias las personas involucradas. Por ejemplo en la sentencia
que declara la constante vulneración de los derechos humanos de los sindicados
detenidos, se justifica la aplicación de este mecanismo así:

“Esta corporación ha hecho uso de la figura del estado de cosas inconstitucional

con el fin de buscar remedio a situaciones de vulneración de los derechos
fundamentales que tengan un carácter general –en tanto que afectan a multitud de
personas–, y cuyas causas sean de naturaleza estructural –es decir que, por lo
regular, no se originan de manera exclusiva en la autoridad demandada y, por lo
tanto, su solución exige la acción mancomunada de distintas entidades. En estas
condiciones, la Corte ha considerado que dado que miles de personas se
encuentran en igual situación y que si todas acudieran a la tutela podrían
congestionar de manera innecesaria la administración de justicia, lo más indicado
es dictar órdenes a las instituciones oficiales competentes con el fin de que

18 Corte Constitucional. Sentencia SU-559 de 1997, M. P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.

7
pongan en acción sus facultades para eliminar ese estado de cosas
inconstitucional”. (Corte Constitucional, 1998)19

“…Asimismo, como se vio en el aparte acerca del hacinamiento desde una

perspectiva histórica, el fenómeno de la congestión carcelaria ha sido recurrente, e
incluso han existido períodos en los que la sobrepoblación ha alcanzado grados
mucho más extremos que el actual. A pesar de ello no se percibe de parte del
Estado el diseño de políticas destinadas a evitar situaciones como la actual. Del
análisis histórico surge la conclusión de que la actitud del Estado ante estas
situaciones es siempre reactiva, es decir que solamente ha actuado en este
campo cuando se encuentra en presencia de circunstancias explosivas, como la
actual. En esas circunstancias ha recurrido tanto a la despenalización o la rebaja
de penas, como a la construcción apurada de centros de reclusión”. (Corte
Constitucional, 1998)20

En la sentencia que declara el estado de cosas inconstitucional de la población

desplazada, el juez constitucional señala los requisitos que se deben tener en
cuenta para adoptar la figura:

“… (i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales

que afecta a un número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las
autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos;
(ii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción
de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iii)
la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales
necesarias para evitar la vulneración de los derechos; (iv) la existencia de un
problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades,
requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un
nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (v)
si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de
tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor
congestión judicial.” (Corte Constitucional, 2004)21

Las órdenes que se imparten para la superación del estado de cosas

inconstitucional, se sintetizan en forma general en la misma sentencia T-025 de
2004, así:
“… (i) se diseñen y pongan en marcha las políticas, planes y programas que
garanticen de manera adecuada los derechos fundamentales cuyo goce efectivo

19 Corte Constitucional. Sentencia T-153 de 1998, M. P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.

20 Ídem.
21 Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004, M. P.: Manuel José Cepeda Espinosa

8
depende de la superación del estado de cosas inconstitucional; (ii) se apropien los
recursos necesarios para garantizar la efectividad de tales derechos; (iii) se
modifiquen las prácticas, las fallas de organización y de procedimiento que
resultan violatorias de la Constitución; (iv) se reforme el marco jurídico cuyas
falencias han contribuido al estado de cosas inconstitucional; y (v) se realicen los
trámites administrativos, presupuestales y de contratación que sean
indispensables para superar la vulneración de los derechos. (Corte Constitucional,
2004)22

Con respecto esta última sentencia, se precisa que, ha sido la que ha generado
mayor impacto, toda vez que esta, “…al igual que la T-760 de 2008, en materia de
salud, se constituyen en una nueva modalidad de sentencias para proteger
derechos fundamentales, y se han denominado “estructurales”, en cuanto el juez
constitucional interviene de manera directa para la solución de problemas sociales
que son del orden estructural. Este tipo de sentencias, acusadas también de ser
una muestra clara de activismo judicial, no son otra cosa que el ejercicio pleno de
la función de la Corte Constitucional como guardiana de la integridad y
supremacía de la Constitución, pero especialmente como garante de los derechos
fundamentales de todos los colombianos.” (Vargas, 2011)23.

Ante la vulneración masiva, generalizada y reiterada de los derechos

constitucionales de la población desplazada, no sólo por causas asociadas al
conflicto armado interno, sino también debido a problemas de tipo estructural y
sistémico relacionados con la ausencia de políticas públicas idóneas y eficaces
para la prevención y atención del desplazamiento forzado interno, la Corte
Constitucional declaró en la sentencia T-025 de 2004 “la existencia de un estado
de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada debido a la
falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos
reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el
volumen de recursos efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de tales
derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes
mandatos constitucionales y legales, de otro lado” (Corte Constitucional, 2010).24

Antes de esta sentencia, la Corte Constitucional había determinado en otros fallos

que el problema del desplazamiento forzado, estaba tomando dimensiones
gravísimas, en razón a que existía un gran número de personas en dichas

22 Ídem.
23 VARGAS HERNÁNDEZ, Clara Inés, 2011. FUNCIÓN CREADORA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL. Artículo presentado en la celebración de los “Cien años de la Acción Pública
de Inconstitucionalidad y los orígenes del control concentrado de constitucionalidad”, realizada en
la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, de la Universidad Nacional de Colombia.
Bogotá
24 Sala Especial de Seguimiento a la T-025 de 2004. Auto 383 de 2010

9
condiciones, más de tres millones, para lo cual el Gobierno no tenía políticas
claras, eficientes, eficaces y efectivas para responder adecuadamente. Era tal la
magnitud de la violación de los derechos humanos de dicha población, que ya más
que tratarse de una demanda contra una o varias entidades del Estado, se trataba
de un problema estructural, derivado de graves falencias en la actuación de un
conjunto amplio de instituciones que forman parte de lo que la ley ha llamado el
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD). Sin
embargo, sólo hasta el pronunciamiento de la sentencia en comento, la Corte
declaró formalmente un estado de cosas inconstitucional que tiene varias
consecuencias, ya que el Alto Tribunal había calificado el desplazamiento forzado
por la violencia, como una de las más graves catástrofes humanitarias que ha
vivido el país, pues conculca de manera simultánea e integral, derechos humanos
civiles y políticos, derechos económicos, sociales y culturales y normas del
derecho internacional humanitario (Taborda, 2006).25

En virtud de que, lo que estaba de por medio era la vulneración de varios

derechos fundamentales y derechos humanos de un grupo mayoritario de
población con alto grado de vulnerabilidad y dadas las dimensiones y
complejidades del proceso de superación del estado de cosas inconstitucional en
materia de desplazamiento, la Sala Plena de la Corporación asumió el
seguimiento del cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia y en sus
autos complementarios, y por razones operativas creó una Sala Especial de
Seguimiento, la cual mantendría la competencia para verificar que las autoridades
adopten las medidas necesarias para asegurar el goce efectivo de los derechos
fundamentales de las personas desplazadas en el país, hasta la superación del
estado de cosas inconstitucional declarado.

A partir de esta declaratoria, el país, en el ámbito nacional e internacional, fue

objeto de varias críticas, pues se declara, a través de una Corporación del mismo
Estado, perteneciente a una de las ramas del poder público, que Colombia es uno
de los países donde más se violan de manera masiva y sistemática los derechos
fundamentales de las personas, especialmente de aquellas que por sus
características y condiciones, son más susceptibles de sufrir maltratos a sus
derechos, y, además que el Gobierno ha sido ineficiente, ineficaz e incapaz para
afrontar la problemática que el mismo, en forma indirecta ocasionó. No es
desconocida la tesis que afirma, que, en la mayoría de las masacres perpetradas
por los grupos armados al margen de la ley, el Estado, a través de sus fuerzas
armadas, adoptó una posición omisiva que coadyuvo y facilitó la comisión de

25TABORDA Ocampo, Francisco. 2006. El desplazamiento: un estado de cosas inconstitucional sin

superar. Corporación Viva la Ciudadanía. Bogotá.

10
hechos atroces, los cuales constituyeron la mayor causa de desplazamiento
forzado por la violencia en Colombia. (Semillero Derecho Público UCC, 2011)26

“La figura del estado de cosas inconstitucional (ECI) ha sido uno de los aportes
fundamentales del constitucionalismo colombiano a la jurisprudencia y la discusión
internacionales sobre la protección de los derechos humanos. Mediante ella, la
Corte Constitucional ha enfrentado situaciones especialmente visibles y graves de
violación de derechos, que suelen ser tratados en el constitucionalismo
comparado bajo el nombre de “casos estructurales”. Se trata de casos
caracterizados por (1) afectar un número amplio de personas que alegan la
violación de sus derechos, ya sea directamente o a través de organizaciones que
litigan su causa, (2) involucrar varias entidades estatales como demandadas por
ser responsables de fallas sistemáticas de políticas públicas y (3) implicar órdenes
de ejecución compleja, mediante las cuales el juez de la causa instruye a varias
entidades públicas a emprender acciones coordinadas para proteger a toda la
población afectada (no solamente los demandantes del caso concreto)”
(Rodríguez, 2009).27

Esta declaratoria se diferencia de las anteriores en muchos aspectos, por el

número de afectados, la mayoría población con un alto índice de vulnerabilidad;
porque lo conculcado son, además de derechos fundamentales, derechos
humanos y normas del derecho internacional humanitario; respuestas
institucionales poco acertadas e ineficaces, donde los fallos de reiteración de
jurisprudencia y los precedentes judiciales, no son suficientes para dar solución a
problemas de grandes dimensiones, es decir fallas estructurales y sistemáticas;
porque implica órdenes a múltiples entidades gubernamentales, replanteamiento
de políticas, presupuestos y acciones coordinadas entre el nivel nacional con las
entidades territoriales, departamentales y municipales, que denotan la incapacidad
institucional del Gobierno colombiano, etc..

Pero lo más importante es que creó la mayor reacción por parte del Gobierno que
cuestionó el poder esgrimido por el juez constitucional y la problemática de la
extensión de la competencia, toda vez que aún la Corte Constitucional, a través de
numerosos autos sigue dando órdenes a efectos de que se dé cumplimiento a la
sentencia de declaratoria del estado de cosas inconstitucional de la población
desplazada por la violencia en el país.

26 EFICIENCIA PARA LA PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN DESPLAZADA EN

SANTA MARTA. 2011 Semillero Derecho Público “Jacobo Pérez Escobar” Universidad Cooperativa
de Colombia Sede Santa Marta
27 RODRIGUEZ GARAVITO, César. 2009. Más allá del desplazamiento: políticas, derechos y

superación del desplazamiento forzado en Colombia. Bogotá Ediciones Uniandes

11
EL PRINCIPIO DE COLABORACIÓN ARMÓNICA Y SU APLICABILIDAD COMO
FUNDAMENTO PARA LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE COSAS
INCONSTITUCIONAL
En pleno absolutismo monárquico francés, Montesquieu presenta un instrumento a
través del cual, el Estado se auto limita en el ejercicio de su poder, con el
consiguiente logro de la máxima libertad para los individuos, objetivos primordiales
de la Teoría Liberal de la política.

Como antecedentes a la obra de Montesquieu, encontramos análisis parecidos en

pensadores clásicos como Aristóteles, autores medievales como Marsilio de
Padua, y modernos como Maquiavelo y Bodino, aunque de forma fragmentaria.
Pero el precursor inmediato a Montesquieu fue Locke en su obra “Tratado Sobre
El Gobierno Civil” (1690), pionero del liberalismo que aboga por el Estado mínimo
y limitado.

Montesquieu, basándose en las ideas de los teóricos antes expuestos, formula

dos postulados:
- Cada una de las funciones del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) ha de ser
ejercida por un titular distinto.
- A partir de esta separación, los tres poderes resultantes, con sus competencias
propias, quedan vinculados entre si a través de unos medios de acción recíprocos,
de tal manera que cada uno de los poderes disponga de los medios de control y
fiscalización sobre los demás, con el objetivo de evitar el abuso de poder por
alguno de ellos.

Conforme al marco histórico en el que se formuló, Montesquieu afirmó que la

libertad de la que gozaba Inglaterra se debía a la separación de los poderes
legislativo, ejecutivo y judicial así como a la existencia de frenos y contrapesos
entre esos poderes a fin de limitarse en busca de un equilibrio que garantice la
libertad. De esta manera, Montesquieu estableció la división de poderes como un
dogma del constitucionalismo liberal.

Esta división del poder del Estado, según Montesquieu, es la única manera de
asegurar la libertad de los ciudadanos, pero ésta no puede ser otra que la
establecida por las leyes pues un uso ilimitado de la libertad sería despótico.
Reconoce la libertad del individuo sólo dentro del marco de la ley. Como por
definición los poderes públicos tienden necesariamente a abusar del poder, lo que
supondría una negación de esa libertad, parte de la consideración de que una Ley
arbitre una estructura orgánicamente separada y equilibrada de poderes, de

12
manera que unos sean freno de los otros, garantizando a los particulares su
ámbito de libertad.

La ley, en definitiva, debe reconocer la libertad y los derechos de las personas a la

par que regular un equilibrio armónico de los poderes públicos de manera que
unos moderen y controlen a los otros en el ejercicio de las funciones principales
que tienen atribuidas en aras a garantizar aquellos derechos y libertades.

Nótese que este autor nunca habló de colaboración armónica, solo de control y
auto limitación para evitar el abuso del poder. El término colaboración, aparece
entonces con la constitución estadounidense en 1787, que estableció: No es
posible una separación absoluta de los poderes: ello significaría que cada poder
seria absoluto en su terreno con lo que un poder no podría “frenar a otro”. Por ello
se han elaborado formulas de control y colaboración entre los diversos poderes.
(Constitución de los EEUU, 1787)28

La teoría de la división tripartita del poder de Locke y Montesquieu, fue

evolucionando, una de las mayores objeciones que se ha realizado a esta Teoría
estriba en el hecho de que postule que en el Estado existan tres poderes cuando
lo cierto es que hay un único poder como consecuencia de que el Estado es una
unidad.

Esto es algo lógico de inferir ya que Montesquieu formuló su teoría desde la

interpretación de la situación existente en aquella época y, en consecuencia,
adscribió a cada poder político real (rey, nobleza y pueblo) otras tantas funciones
estatales (legislativo, ejecutivo y judicial) para evitar la concentración del poder en
una sola mano y organizarlo dentro de una estructura determinada acorde con la
situación del momento. Esta constelación de poderes entre monarquía, nobleza y
burguesía garantizaba un equilibrio político, puesto que representaban fuerzas
reales en dicho contexto social.

En la situación constitucional actual, contrariamente, los poderes legislativo,

ejecutivo y judicial, no representan ya poderes políticos independientes, sino
únicamente competencias dependientes separadas funcionalmente. Todos los
poderes están legitimados por la Constitución y sólo el pueblo representa, por sí
mismo un poder político propio y junto a él no existe ningún otro titular legítimo de
poder. Por tanto, aquella “separación de poderes” originaria, representativa de
fuerzas sociales, se ha convertido en una “separación de funciones” determinada
por la Constitución.
28Constitución de los EEUU 1787: creación de sistema de FRENOS Y CONTRAPESOS (checks
and balances) (James MADISON, Federalist Papers.)

13
El poder público es uno solo, indivisible, pero, para efectos de su ejercicio existen
ramas y organizaciones, cuyos órganos tienen funciones separadas y bien
definidas. Pero las ramas del poder público no realizan exclusivamente funciones
de las que específicamente son titulares (el legislativo hace más que legislar; el
ejecutivo más que ejecutar las normas, y el judicial no se limita a dictar sentencias
en aplicación de las leyes al caso concreto) ni tampoco monopolizan las funciones
que se les asigna. Cada una de estas ramas desempeña, por tanto, funciones
principales, que son las tradicionalmente asignadas y funciones accesorias. Por
ello, queda demostrado que no se debe confundir las ramas del poder público con
la función principal que realizan, no sólo porque intervienen cada una de ellas en
funciones accesorias, sino también, porque en el cumplimiento de su función
principal reciben cada una el concurso de las demás y, por consiguiente, no
realizan por sí sola ni siquiera su función principal (Gómez, 2011).29

“Los acontecimientos históricos, políticos, económicos y sociales, han permitido

observar cómo se transforma la concepción del Principio de Separación de
Poderes. No solo el poder legislativo hace las Leyes, también las hace el Ejecutivo
y el Judicial. En el proceso de formación de la ley concurre, bien sea por iniciativa,
en su tramitación, en el planteamiento o resolución de las objeciones el Ejecutivo,
y en el proceso de Constitucionalidad de la Ley, la Corte Constitucional actúa
como Legislador Negativo, y son sus sentencias derogatorias de Ley, o cuando da
órdenes al legislativo o al ejecutivo de cómo actuar o legislar. Por su parte el
Congreso ejerce tareas administrativas, como los nombramientos de quienes
ejercen el control político, lo que deja entrever que el principio de separación de
poderes inicialmente concebido ha sufrido tal impacto que no tiene ya valor en su
sentido primero.” (Cortez, 2012)30

Así las cosas, las funciones principales de una rama determinada, pueden ser
desarrolladas por otra, a esto es lo que se le ha denominado COLABORACIÓN
ARMÓNICA de las ramas del poder público en Colombia.

“El principio de colaboración armónica, al tiempo que entraña una reinterpretación

del viejo principio liberal de separación de poderes, viene a corregir la inverosímil
separación absoluta y rígida dogmatizada por las teorías del siglo XVIII. Su
aplicación ha sido acentuada en la Carta de 1991 a través de numerosos casos:
en el proceso legislativo intervienen, además del Congreso, los órganos ejecutivo,

29
GÓMEZ URBANO, Susana. 2011. Noticias Jurídicas. Se localiza en:
http://noticias.juridicas.com/articulos/00-Generalidades/201107-8125798525.html
30 CÓRTEZ ZAMBRANO, Sonia Patricia. 2012. Equilibrio y Control del Poder Político en la
Tradición Constitucional Colombiana. Vía Inveniendi Et Iudicandi. ISSN No. 1909-0528. Edición No.
13 Vol. 7 No. 1. Enero - Junio de 2012

14
jurisdiccional, electoral y de control (artículo 156); en la regulación normativa de
las materias propias de las leyes cuadro (artículo 150 n. 19 en concordancia con el
artículo 189 numerales. 14, 16 y 25); en la administración de la justicia penal
aparece evidente la integración operativa del Fiscal General de la Nación con la
Policía Judicial; así mismo prevé el debido intercambio de información entre este
órgano instructor y el gobierno (artículo 251 numerales 4 y 5).” (Chinchilla, 1996)31

La forma en que se ha entendido la colaboración armónica en Colombia, es

asimilada a la idea de control establecido en la teoría liberal de la división tripartita
del poder público. La colaboración, entonces, ha sido entendida no como un apoyo
de labores, sino que en la práctica es la mejor manera que se ha creado para
controlar el poder que, en determinado momento, puede extralimitarse por los
organismos que integran determinada rama del poder público en Colombia. Ahora
bien, el término colaboración, significa realización en conjunto de una tarea,
contribución al logro de un objetivo y el término armónica traduce proporción y
correspondencia adecuada entre las cosas, relación buena o de paz entre
personas o grupos32. Si unimos las significaciones resulta que la colaboración
armónica gramaticalmente deberá se entendida como la realización en conjunto
de las tareas tendientes al logro de los objetivos efectuada en forma proporcional y
existiendo una correspondencia adecuada entre las cosas que genera relaciones
de paz entre las personas o grupos.

Entonces, ¿Por qué la colaboración armónica, que ha servido de fundamento para

la declaratoria de los estados de cosas inconstitucionales, en vez de un ambiente
de paz y cordialidad entre las diferentes ramas del poder público, ha generado una
tensión constante y un escenario de medición de fuerzas políticas?

El término control es definido gramaticalmente, como dirección o dominio de una

organización o sistema, examen u observación cuidadosa que sirve para hacer
una comprobación33, o también se entiende como vigilancia y mecanismo de
supervisión, “a través de esta óptica de vigilancia (…) la sociedad moderna
ejercita sus sistemas de control de poder y conocimiento. (…) el poder ya no se
hereda ni se impone ya que en la actualidad se construye utilizando mecanismos
de bloqueo y de control (Foucault, 1975).34 De otra parte, en términos de
administración el control es concebido como una actividad orientada a la
organización, hacia el cumplimiento de los objetivos propuestos bajo mecanismos

31 CHINCHILLA, Tulio Elí. 1996. Comisión Colombiana de Juristas. De la Organización del Estado.
Constitución Política de Colombia comentarios al Título V, se ubica en:
http://www.coljuristas.org/documentos/libros_e_informes/cpc_titulo_v.pdf
32 TheFreeDictionary http://es.thefreedictionary.com/colaboraci%C3%B3n
33 TheFreeDictionary http://es.thefreedictionary.com/colaboraci%C3%B3n
34 FOUCAULT, Michel. 1975. Vigilar y Castigar.

15
de medición cualitativos y cuantitativos. Este enfoque hace énfasis en los factores
sociales y culturales presentes en el contexto institucional ya que parte del
principio que es el propio comportamiento individual quien define en última
instancia la eficacia de los métodos de control elegidos en la dinámica de gestión.

Todo esto lleva a pensar que el control es un mecanismo que permite corregir
desviaciones a través de indicadores cualitativos y cuantitativos dentro de un
contexto social amplio, a fin de lograr el cumplimiento de los objetivos claves para
el éxito organizacional, es decir, el control se entiende no como un proceso
netamente técnico de seguimiento, sino también como un proceso donde se
evalúan factores culturales, organizativos, humanos y grupales.

El alto Tribunal, señala que efectúa la declaratoria de un Estado de Cosas

Inconstitucional y da órdenes para la superación del estado de cosas
inconstitucional con base en el art. 113 de la C.N., que consagra el principio de
colaboración armónica de las ramas del poder público: “… Los diferentes
órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente
para la realización de sus fines.”35 “…Con todo, se pregunta la Corte si, desde
ahora, de verificarse que el comportamiento omisivo indicado viola la Constitución
Política, es posible que la Corporación, en razón de sus funciones, pueda emitir
una orden a las autoridades públicas competentes, con el objeto de que a la
mayor brevedad adopten las medidas conducentes a fin de eliminar los factores
que inciden en generar un estado de cosas que resulta abiertamente
inconstitucional. La Corte considera que debe responder de manera afirmativa
este interrogante, por las siguientes razones:

(1) La Corte Constitucional tiene el deber de colaborar de manera armónica con

los restantes órganos del Estado para la realización de sus fines (C.P. art., 113).
Del mismo modo que debe comunicarse a la autoridad competente la noticia
relativa a la comisión de un delito, no se ve por qué deba omitirse la notificación de
que un determinado estado de cosas resulta violatorio de la Constitución Política.

(2) El deber de colaboración se torna imperativo si el remedio administrativo

oportuno puede evitar la excesiva utilización de la acción de tutela. Los recursos
con que cuenta la administración de justicia son escasos. Si instar al cumplimiento
diligente de las obligaciones constitucionales que pesan sobre una determinada
autoridad contribuye a reducir el número de causas constitucionales, que de otro
modo inexorablemente se presentarían, dicha acción se erige también en medio
legítimo a través del cual la Corte realiza su función de guardiana de la integridad

35 Constitución Política de Colombia. Inciso final, Artículo 113

16
de la Constitución y de la efectividad de sus mandatos. Ahora bien, si el estado
de cosas que como tal no se compadece con la Constitución Política, tiene
relación directa con la violación de derechos fundamentales, verificada en un
proceso de tutela por parte de la Corte Constitucional, a la notificación de la
regularidad existente podrá acompañarse un requerimiento específico o genérico
dirigido a las autoridades en el sentido de realizar una acción o de abstenerse de
hacerlo. En este evento, cabe entender que la notificación y el requerimiento
conforman el repertorio de órdenes que puede librar la Corte, en sede de revisión,
con el objeto de restablecer el orden fundamental quebrantado. La circunstancia
de que el estado de cosas no solamente sirva de soporte causal de la lesión ius
fundamental examinada, sino que, además, lo sea en relación con situaciones
semejantes, no puede restringir el alcance del requerimiento que se formule.”
(Corte Constitucional, 1997)36

“…En relación con el estado de cosas inconstitucional, esta Corporación, como

guardiana de la supremacía de la Constitución, debe advertir sobre la
necesidad de tomar medidas encaminadas a superar la transgresión de las
normas superiores. Además, el deber de colaboración entre las ramas del poder
público, todas dirigidas a favorecer la efectividad a los derechos fundamentales
(art. 2, 113 C.P.) y al cumplimiento de los fines y objetivos del Estado Social de
Derecho, lleva a que la Corte Constitucional exhorte a las autoridades, con poder
de decisión, para que ellos adecuen los recursos económicos y humanos
necesarios para que la Caja Nacional de Previsión cumpla con sus obligaciones
legales y constitucionales y adopten decisiones dirigidas a impedir que se continúe
transgrediendo la Carta. Por ello, como en otra oportunidad se dijo "la Corte
Constitucional está convencida que mientras no se tomen medidas de fondo sobre
los factores enunciados y los otros que los expertos puedan determinar, el
problema planteado, que de suyo expresa un estado de cosas que pugna con la
Constitución Política y sujeta a un grupo significativo de educadores a sufrir un
tratamiento indigno, se tornará de más difícil solución y propiciará la sistemática y
masiva utilización de la acción de tutela". Por eso, tal y como se resolvió en esa
misma sentencia, esta Sala "notificará la situación irregular que ha encontrado a
las autoridades públicas competentes con miras a que éstas en un término
razonable le pongan remedio efectivo, para lo cual deberá obrarse sobre las
causas reales del fenómeno descrito." (Corte Constitucional)37

“… Así, teniendo en cuenta el deber de las autoridades de “proteger a todas las

personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
36 Corte Constitucional. Sentencia SU-559 de 1997, M. P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
37 Corte Constitucional. Sentencia T-068 de 1998, M. P.: Alejandro Martínez Caballero.

17
Estado y de los particulares” (Artículo 2, CP), así como el deber que tienen las
ramas del poder público “de colaborar de manera armónica con los restantes
órganos del Estado para la realización de sus fines” (C.P. art., 113), la Corte, ha
declarado la existencia de un estado de cosas contrario a la Constitución, para
que las autoridades adopten, dentro de la órbita de sus competencias, los
correctivos que permitan superar tal situación”.(Corte Constitucional, 2004) 38

Analizando entonces el contenido de los fallos de la declaratoria de los Estados de

Cosas Inconstitucional, se desvirtúa, por un lado, la colaboración armónica, en
razón a que no se dan los presupuestos para ella, simplemente porque no se ha
generado el ambiente de paz que con esta se persigue; y por otro lado lo que se
reafirma es la aplicación de un control para la corrección de los problemas
estructurales y las fallas institucionales que han conducido a la no estabilización
de los derechos fundamentales y derechos humanos de un grupo considerable de
personas.

IMPACTO DE LAS ORDENES DADAS PARA LA SUPERACIÓN DEL ESTADO

DE COSAS INCONSTITUCIONAL
La colaboración armónica que esgrime la Corte Constitucional, para el fundamento
de la declaratoria de un Estado de Cosas Inconstitucional, ha sido considerado
como una intromisión de funciones, en razón a que lo ordenado implica cambios y
reajustes estructurales que obligan a efectuar nuevos planes y presupuestos no
previstos, lo que ha ocasionado caos y desacuerdos.

Pareciera que la supuesta colaboración, riñera entonces con lo estipulado en el

art.121 constitucional, que señala que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer
funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.

El mecanismo de la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional, ha sido

calificado como figura de activismo judicial, protagonismo político, abuso de poder
y extralimitación de funciones, por parte del Gobierno Nacional y varios
organismos territoriales. Esto último es corroborado por varias circunstancias, una
de ellas y a la cual se hace referencia es la posición adoptada por el Gobierno
Nacional al determinar que el Alto Tribunal al instituir y prolongar el estado de
cosas inconstitucional provoca una situación que se asimila a los estados de
excepción que se presentaron en el siglo XX; y, que además no existe norma que
le otorgue facultades precisas para efectuar tales declaraciones. En el informe
presentado a la Corte Constitucional, del 1 de julio de 2010, sobre la superación
del Estado de Cosas Inconstitucional de la población desplazada por la violencia

38 Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004, M. P.: MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

18
en Colombia, el Gobierno Nacional (SNAIPD, 2010)39 efectúa varios
cuestionamientos a la figura:

“Los reparos planteados por el Gobierno se dirigen al hecho de que ante la

ausencia de una reglamentación constitucional, legal o reglamentaria de la figura,
no existen criterios claros para la constatación, declaración, seguimiento y
superación del ECI, así como para el control sobre tales actos. En tal sentido,
advierte el Gobierno que ya creada la figura, es indispensable que se configure
como un mecanismo estrictamente excepcional que opere frente a situaciones
graves que no puedan ser conjuradas de otro modo, que sea limitado en el tiempo
y que no se utilice para tratar simultáneamente más de un caso estructural.
Igualmente es necesario que cada sentencia que constate un ECI establezca
criterios objetivos, claros y razonables para su superación”. (Comisión De
Seguimiento A La Política Pública Sobre Desplazamiento Forzado. 2010)40

Del informe del Gobierno Nacional presentado ante la Corte Constitucional, se

pueden extraer varias posiciones de reacción que vale la pena transcribir: “Distinto
es que el Juez de Instancia o el Juez de Revisión eventual resuelva asumir, que
es distinto a mantener, la competencia para impedir la vulneración de los derechos
de las personas en riesgo de amenaza de vulneración de sus derechos
fundamentales y de los derechos colectivos e intereses difusos y para adoptar
órdenes generales frente al resto de la administración pública para obligarla a que
adopte las medidas legislativas y/o administrativas que el juez señale o para
imponer determinada política pública con el pretexto de eliminar las causas
generales –sean estructurales o coyunturales- de cualquier amenaza”. (…) Frente
a esta situación, no obstante la existencia de los mecanismos judiciales previstos
en la Constitución Política y desarrollados por la ley, la Corte Constitucional ha
venido construyendo por vía jurisprudencial lo que ella ha denominado o calificado
como un Estado de cosas inconstitucional o de anormalidad constitucional, sin que
para tal efecto exista regulación constitucional ni legal –estatutaria u ordinaria- ni
tampoco reglamentaria para su constatación, declaración, seguimiento y
superación y sin que exista control alguno sobre el ejercicio de tales actividades
de constatación, declaración, seguimiento y superación. En efecto, la Constitución
Política no contempla un Estado de Cosas Inconstitucional que además, conforme
a los presupuestos procesales y materiales en ella exigidos, la Corte
Constitucional pueda constatar y declarar en ejercicio de las facultades que de

39 SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA - SNAIPD -.

2010. Informe del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional sobre la Superación del Estado De
Cosas Inconstitucional Declarado Mediante la Sentencia T-025 DE 2004.
40 COMISIÓN DE SEGUIMIENTO A LA POLÍTICA PÚBLICA SOBRE DESPLAZAMIENTO

FORZADO. 2010. Comentarios al Informe del 1 de Julio de 2010 del Gobierno Nacional a la Corte
Constitucional sobre la superación del estado de cosas inconstitucional declarado mediante
sentencia T-025 de 2004

19
manera taxativa y precisa le confieren los artículos 86 y 241 de la Constitución
Política, sin tener presente que de conformidad con el artículo 121 de la misma
ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le
atribuyen la Constitución y la ley. Los únicos estados de anormalidad que pueden
ser constatados y declarados conforme a lo dispuesto por los artículos 152 y 212 a
215 de la Constitución Política, son los de excepción, cuando quiera que surjan
hechos que alteren o amenacen alterar gravemente el orden público externo (Art.
212) o el orden público interno que atente de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana y que
no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades de policía (Art. 213); o, cuando sobrevengan hechos distintos a los
previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública. En tales casos, la constatación y
valoración de los hechos que perturban o amenazan perturbar de manera grave e
inminente el orden público corresponde al Presidente de la República y la totalidad
de los ministros del despacho, a quienes la Constitución Política les atribuye la
potestad de declarar el estado de excepción respectivo, adoptar luego las medidas
que sean necesarias para remover los hechos generadores de la perturbación,
declarar restablecido el orden público y levantar el estado de excepción, sin
perjuicio del estado de emergencia, en el cual las facultades se agotan con el
transcurso del tiempo.”41

En el referido documento del Gobierno, asimila la figura del Estado de Cosas

Inconstitucional, a los estados de excepción, debido a la prolongación del mismo,
“… el Gobierno no solo resalta los elementos que advierte preocupantes en torno
al ECI, sino que sugiere una serie de lineamientos que a su juicio deben ser
tenidos en cuenta para la determinación de los alcances de la figura en cuestión,
los cuales constituyen a su vez el sustento de doctrina constitucional de su
solicitud.”42

Todo esto ha conducido a que los cambios ordenados no sean aplicados en forma
adecuada y hayan retrasos injustificados y lo más grave renuencia a su
cumplimiento, esto último es la situación más desalentadora porque es cuando el
organismo gubernamental encargado del mismo desconoce el poder o la facultad
que se está dando la Corte Constitucional, excusándose en la falta de
presupuesto, plan especifico o cualquier otra circunstancia para dilatar.

CONCLUSIONES
41 Ídem.
42
Documento citado.

20
 1. La declaratoria del estado de cosas inconstitucional se presenta cuando
existe un grupo considerable de personas, que por ciertas circunstancias
especiales, se encuentran en permanente estado de vulneración de sus
derechos fundamentales o sus derechos humanos, que amerita una
intervención urgente y prioritaria de parte del Gobierno, a quien se le exige
la aplicación de políticas claras, eficientes, eficaces y efectivas para la
superación de los derechos conculcados.
2. La declaratoria del estado de cosas inconstitucional tiene efectos para
todas las personas que se encuentren en las situaciones de vulneración en
él señaladas, así no hayan sido partes en el trámite procesal de las
acciones de tutela que los haya generado.
3. Es una figura excepcional, opera cuando la Corte considera que no están
dadas las circunstancias para que se cumplan en forma inmediata las
órdenes tendientes a la superación de los derechos conculcados.
4. El Juez constitucional, merced a la figura de la declaratoria del estado de
cosas inconstitucional, se traslada a la esfera de la dimensión objetiva, y da
órdenes de tal naturaleza que cambia la estructura social, política, legal y
económica del país
5. Ni el art. 86 de la C.N., ni el decreto 2591 de 1991 reglamentan ni autorizan
su aplicación, antes por el contrario hacen énfasis en la subjetividad de la
acción.
6. Se efectúa con base en el art. 113 de C.N., la colaboración de funciones,
pero está siendo considerada como una intromisión a las mismas.
7. Del análisis del principio de colaboración armónica de cara a la labor que ha
desarrollado el Juez Constitucional en la dinámica social del país, lo que se
infiere es un control constitucional sobre las actuaciones y omisiones de los
órganos nacionales y territoriales.
8. Existe resistencia al cumplimiento de las órdenes que se imparten para la
superación del Estado de Cosas Inconstitucional, muchas veces bajo la
excusa del déficit presupuestal, de que el ente gubernamental es el que
debe dar las órdenes para el cambio estructural y no la Corte
Constitucional, qué la competencia de ésta última no puede ser indefinida y
qué además el estado de cosas inconstitucional no puede ser indefinido,
asimilándolo a los pasados estados de excepción.

PROPUESTA CONCRETA
Como preámbulo de ésta, es necesario señalar que, se considera que la facultad
para que el Juez Constitucional sea un nuevo protagonista del cambio social que
necesita el país, y que lo ha llevado a la declaratoria del estado de cosas

21
inconstitucional, no se encuadra precisamente dentro de lo señalado en el último
inciso del art. 113 de la C.N. (colaboración armónica), sino, bajo el siguiente
silogismo:

Si, por una parte, la constitución del 91 en su artículo 241 encarga a la Corte
Constitucional como la guardadora de la integridad y la supremacía de la
constitución, y, por otra, en ésta última se encuentran consagrados los derechos
fundamentales y la obligatoriedad de la aplicación del bloque de constitucional
para el amparo de los derechos humanos inalienables, sagrados e intocables; es
lógico inferir entonces, que ésta tiene todas las facultades para impartir ordenes
tendientes a la superación y restablecimiento de los derechos de dicha categoría,
cuando estos fueren conculcados, ya sea por la omisión o la acción de los órganos
gubernamentales, a pesar de que no exista la estructura política, económica,
social o legal, la cual deberá entonces ser creada o reestructurada, máxime si se
trata de la vulneración a un grupo considerable de ciudadanos y que muchos de
los derechos conculcados se encuentran amparados por el derecho internacional
humanitario. No en beneficio del propio Tribunal, ni con el ánimo o pretensión de
colocarse por encima de los demás poderes del Estado, sino, sobre todo, para
garantizar a todos los ciudadanos la supremacía de la Constitución y sus derechos
constitucionales. Todo ello, por supuesto, bajo el entendido de ejercer al mismo
tiempo una labor de auto contención o autocontrol, para lograr equilibrar el
ejercicio de su misión de guardiana de la integridad y supremacía de la
Constitución con el principio democrático que garantiza un Estado Social de
Derecho, y “…de manera razonable, a fin de garantizar el clásico principio del
Estado Liberal del Derecho de la separación de poderes, pues son las
instituciones de raigambre democrático las llamadas, en primer lugar, a la toma de
las decisiones que atiendan las demandas sociales, y al diseño, ejecución y
control de la eficacia de las políticas económicas y sociales en los órdenes
nacional, departamental y municipal, acorde con las garantías de los derechos
fundamentales y con los principios que informan un modelo de Estado Social de
Derecho. De allí que en estos casos el juez constitucional deba, hasta cierto
punto auto limitarse en sus decisiones, o en términos de la doctrina anglosajona,
aplicar el principio del self restraint43 (Vargas, 2003).44

Partiendo de esto, y, de otros aspectos que podrían ser material de otras

investigaciones, como la descongestión de los despachos judiciales por las
acciones de tutela, la falta de obedecimiento de los fallos de tutela que conllevan a
innumerables incidentes de desacato, el desconocimiento de la autoridad de los
jueces constitucionales en los eventos de órdenes dadas a funcionarios de
superior jerarquía, etc., la propuesta concreta del semillero es la siguiente:
43
Traducido al español: Autocontrol.
44
Obra ya citada. Pág. 228

22
La institucionalización y reglamentación de una cuarta rama del poder público en
Colombia, a la cual se le podría denominar RAMA CONSTITUCIONAL, con
funciones propias, y, para no caer en abusos de poder, con las limitaciones
necesarias. Recordemos que “incluso hasta la virtud tiene límites” (Montesquieu,
1748).

Una Rama Constitucional, compuesta por jueces especializados en derechos

fundamentales, derechos humanos y derecho internacional humanitario; con la
Corte Constitucional como máximo tribunal; dónde opere el precedente
jurisdiccional como obligatorio y con los controles necesarios para que nadie entre
a dudar de las facultades que le serían propias.

El artículo 1º de la Constitución Política de 1991 señala que Colombia es un

Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del
interés general. El Estado Social de Derecho, implica no solo la existencia de un
Estado regulado por normas, donde prevalece el principio de legalidad, conforme
al cual, toda la actuación de un Estado, debe ir precedida de una ley que le de
fundamento y cualquier intromisión del poder estatal en la órbita privada debe ser
ejercida dentro de la competencia definida por la Constitución o la Ley, lo cual
constituye la base del Estado de Derecho, sino que tal y como lo señala la
Honorable Corte Constitucional, en la sentencia T-068 de 1998: “La legitimidad del
Estado Social de Derecho radica, por un lado en el acceso y ejecución del poder
en forma democrática, y por otro lado en su capacidad para resolver las
dificultades sociales desde la perspectiva de la justicia social y el derecho, lo cual
indudablemente depende de la capacidad del Estado para cumplir, de manera
efectiva, con sus fines de servicio a la sociedad. De ahí pues, que los mandatos
contenidos en los artículos 2º y 209 de la Constitución imponen a las autoridades
la obligación de atender las necesidades, hacer efectivos los derechos de los
administrados y asegurar el cumplimiento de las obligaciones sociales.

La legitimidad del Estado Social de Derecho radica, por un lado en el acceso y

ejecución del poder en forma democrática, y por otro lado en su capacidad para
resolver las dificultades sociales desde la perspectiva de la justicia social y el
derecho, lo cual indudablemente depende de la capacidad del Estado para
cumplir, de manera efectiva, con sus fines de servicio a la sociedad. De ahí pues,
que los mandatos contenidos en los artículos 2º y 209 de la Constitución imponen
a las autoridades la obligación de atender las necesidades, hacer efectivos los
derechos de los administrados y asegurar el cumplimiento de las obligaciones

23
sociales. Ahora bien, la efectividad de los derechos se desarrolla con base en
dos cualidades, la eficacia y la eficiencia administrativa. La primera relativa al
cumplimiento de las determinaciones de la administración y la segunda
relacionada con la elección de los medios más adecuados para el cumplimiento de
los objetivos. Es por ello que las dos cualidades permiten la verificación objetiva
de la distribución y producción de bienes y servicios del Estado destinados a la
consecución de los fines sociales propuestos por el Estado Social de Derecho. Por
lo tanto, la administración necesita un apoyo logístico suficiente, una
infraestructura adecuada, un personal calificado y la modernización de ciertos
sectores que permitan suponer la transformación de un Estado
predominantemente legislativo a un Estado administrativo de prestaciones.

En atención a que la Constitución de 1991 consagró una serie de valores, los

cuales se alcanzan a través de hechos concretos, y que la principal protagonista
de la defensa de esos nuevos valores ha sido el Juez Constitucional, quien con
base en la facultad de guardiana y protectora de la Carta Magna, ha desarrollado
una labor ardua para el logro de ese fin, se hace necesario revestir a éste
organismo de unas facultades especiales, amplias que le den la categoría que se
necesita para que todo el trabajo tendiente a la salvaguarda de la integridad,
respeto y primacía de las normas constitucionales sea desarrollado en forma que
colme las expectativas de un verdadero Estado Social de Derecho.

En razón a que, la labor del Juez Constitucional, ha sido cuestionada por los
órganos que integran las ramas del poder público, lo cual ha entorpecido el
objetivo de establecer un verdadero Estado Constitucional, garante del orden, la
convivencia pacífica, el respeto por los derechos fundamentales, los derechos
humanos y las normas del derecho internacional humanitario.

En vista de que el Juez Constitucional ha establecido de facto la existencia de una

cuarta rama del poder público, al desempeñar un papel de generador de cambios
estructurales, sociales, políticos, económicos, legales. Se hace necesario que se
institucionalice y reglamente el poder que está siendo desplegado, con el fin de,
por un lado colocarle un contra freno, y, por otro, darle la categoría necesaria para
que su actividad no sea cuestionada o desatendida y sus decisiones no se tornen
ilusorias

BIBLIOGRAFÍA

24
CÓRTEZ ZAMBRANO, Sonia Patricia. 2012. Equilibrio y Control del Poder Político
en la Tradición Constitucional Colombiana. Vía Inveniendi Et Iudicandi. ISSN No.
1909-0528. Edición No. 13 Vol. 7 No. 1. Enero - Junio de 2012

CHINCHILLA, Tulio Elí. 1996. Comisión Colombiana de Juristas. De la

Organización del Estado. Constitución Política de Colombia comentarios al Título
V, se ubica en:
http://www.coljuristas.org/documentos/libros_e_informes/cpc_titulo_v.pdf

COMISIÓN DE SEGUIMIENTO A LA POLÍTICA PÚBLICA SOBRE

DESPLAZAMIENTO FORZADO. 2010. Comentarios al Informe del 1 de Julio de
2010 del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional sobre la superación del
estado de cosas inconstitucional declarado mediante sentencia T-025 de 2004

FOUCAULT, Michel. 1975. Vigilar y Castigar

GÓMEZ URBANO, Susana. 2011. Noticias Jurídicas. Se localiza en:

http://noticias.juridicas.com/articulos/00-Generalidades/201107-8125798525.html

JOLLY, Jean-François. (2008). “Hilo de Ariadna o Tela de Penélope”.

MONTESQUIEU, Charles. 1748. L'esprit des lois ESPIRITU DE LAS LEYES. Libro
IX, Capítulo IV

RODRIGUEZ GARAVITO, César. 2009. Más allá del desplazamiento: políticas,

derechos y superación del desplazamiento forzado en Colombia. Bogotá Ediciones
Uniandes

SISTEMA NACIONAL DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN

DESPLAZADA - SNAIPD -. 2010. Informe del Gobierno Nacional a la Corte
Constitucional sobre la Superación del Estado De Cosas Inconstitucional
Declarado Mediante la Sentencia T-025 DE 2004.

TABORDA Ocampo, Francisco. 2006. El desplazamiento: un estado de cosas

inconstitucional sin superar. Corporación Viva la Ciudadanía. Bogotá

TheFreeDictionary. http://es.thefreedictionary.com/colaboraci%C3%B3n

VARGAS H., Clara Inés. 2003. La Garantía de la Dimensión Objetiva de los

Derechos Fundamentales y la Labor del Juez Constitucional Colombiano en Sede
de Acción de Tutela: El Llamado “ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL”.
Estudios Constitucionales, Revista del Centro de Estudios Constitucionales. Año 1
No. 1 ISSN 0718-0195. Universidad de Talca, Santiago, Chile. Págs. 203-228

25