120 .MAGNETTE:POLITICKISUSTAV EUROPSKE UNUE predsjedanje potiéu viade na donosenje jednoglasnih odluka. Europski parlament nije iznimka od pravila: njegova politika konfiguracija i nagin slasovanja pogoduju kompromisima glavnih grupacija. ‘Zhog toga Europska unija predstavlja vrhunski oblik "konsenzualne de- moktacije". Za razliku od patlamentarnih sustava po britanskom wzort, Unija nije nikada dodivjela koncentriranje moéi u rukama jednoga domi- nantnog tijela. { dalje je karakterizira meduovisnost triju polova njezina institucionalnog trokuta. Nasupror vedinskim demokracijama, u Uniji su- obi nisu otro polarizirani. U tom je pogledu Unija sligna malim "konso- ijativnim” demokracijama koje je prije vide od trideset godina prougavao Arendt Lijphart i u kojima se linije politigkih rascjepa vige uksstaju nego Sto eeku paralelno, Ne moie se refi da u Uniji ne postoji opreka izmedu Ijevice i desnice, no oprerecenija je drugim, podjednako 2nagajnim pa i znaéajnijim podjelama. Interesni sukobi izmedu dréava, u kojima se u ko- Sac hvatajur najmanje i najveée, najbogatije i najsiromainije, vojne sile i neutralne zemlje, daju ritam brojnim pregovorima, kako unutar Vijeéa tako iu redovima Komisije i Parlamenta. Uz to je od samih poéetaka prisuttia vile ili manje izradena konfrontacija izmedu pristalica i protivnika curopske integracije, Ponckad prevladavaju europske podjele (kao prilikom instituct- ‘onalnih rasprava), a ponekad pak ideoloska (gospodarska politika) ili nacio- nalna polatizacija (proratunska pitanja). No sve je to prikazano previge she- matski. Ovisno 0 predmetu odlugivanja, bricanski laburisti mogu biti blidi injematkim konzervativeima nego svojim socijalisti¢kim prijateljima, dok se njihovi liberalni sunarodnjaci mogu lakée sporazumjeti sa socijaldemo- kkratima ili sa zelenima nego sa svojim belgijskim kolegama. Takve primjere svistavanja mimo wobitajenih podjela mogli bismo nabrajati unedogled. ‘Odnosi stranatkih snaga i mehanizmi odluéivanja 2amisljeni tako da se izbjegnu konfrontacije odraiavaju i pocvrduju glavno obiljeije "euroy skoga polititkog druitva", Stoga je teiko zamisliti da bi se institucionalni sustay Unije mogao stednjoroéno razviti u klasiénom federalnom smjera, ‘Moida ée s vremenom predsjednik Komisije uspjeti nametnuti svoje vod stvo, Moida ée politigke stranke u Parlamentu i Vijeéu pogeti snainije izradavati svoju podrku ili suprotstavljanje kolegiju povjercnika. No to sut tek nagadanja. Ako Belgija ili Nizozemska nisu nikada uspjele svoje brojne uunutamje trzavice svesti na bipolamnu podjelu, tetko je zamisliti kako bi Europska unija, koja je izloiena snaénijim cenzijama i koja je uspjeSni- je institucionalizirala postizanje kompromisa, mogla izbje¢i konsenzualni natin upravijana. Poglavije6 re, u suvremenim demokratskim sustavima glavnu ulogu igraju suci. U tome Europska unija nije iznimka. Kao emanacija driava, ona pre- ‘uzima njihova bitna obiljegja. Njezin slozen sustav utemeljen na nekoliko zazina vlasti ina suptilnoj insticucionalnoj ravnoteti pruza velo pogodan okvir 7a razvoj sudskog arbitriranja. No Siroka javnost zapravo slabo po- znaje Europski sud. Geografski izoliran, strog i ozbiljan, dréi se postrani od dnevne politike. Medutim, velo mu bienu ulogu pridaju njegove funk- cije i mjesto unutar ustroja Unije. Dugoroéna dinamika i uravnoterenost ‘europskog integriranja usko su povezane sa statusom i djelatno8eu Suda." Radi éega Sud? U vrijeme osnutka Suda ustavno je pravosude bilo uglavnom velika nepo- znanica u europskoj politigkoj kulturi? Prevladavajuéa doktrina o prevlasti zakona opirala se upletanju pravosudnih tijela u sferu visoke politike. U Europi se i nadalje opéenito smatral, po uzora na Montesquicus, da se sudstvo ne moze nositis drugim vlastima jer su suci samo "usta koja iego- varaju rijedi zakona”. Medutim, svjesni dinjenice da se ugovorima ne moze predvidjett sve i _znajuéi da su sukobi izmedu pojedinih vlada i zmedu vlada i europskih in- stitucija neizbjeini, evorci Paritkog i Rimskog ugovora shvatili su nuénost uspostave zajednigkog suda Europskih zajednica. No éini se da nisu imali © Usp. Renaud Dehause, La Cour de jasc ds Communausevopéons, Pata, Montchesten, 1997 (2 nda. 2 Od dese semaljsuermejtcic, dino su dj “tame bite’ lj i Njemadi, bile sojim temajnim akonom usponaie Ute ud122 RMAGNETTE POLITICN SUSTAV EUROPSKE UNUE jasnu predodibu o ulozi koja ga oéekuje na srednji rok. Svjedotanseva 0 tome dijelu pregovora priligno su rijetka, ali potvrduju ono Sto se nazire ‘kroz krajnje saet tekst. Predstavnici nacionalnih viada znali su naime da ée u takvoj zajednici dréava neminovno dolaziti do treavica koje ée zahtijevati arbitraéu, no pritom nisu imali tofnu predodibu o naravi tih sukoba io natinu njihova rjeSavanja. U prvom im je redu bilo stalo do toga da zattite sebe, svoje gradane i svoje tvrtke od Visoke vasti. Taj nadnacionalni organ sa zajaméenom samostalno’éu i stvarnom moti odluéivanja mogao je zadirati w prava dr- ava i pojedinaca. Valjalo je dakle uspostaviti djelotvorne pravne lijekove.t Drugim rijeéima, Europski je sud trebao biti prvenstveno upravna sudilte koje ée bdjeti nad zakonitoiéu djelovanja izvrinoga tjela? No uloga mu se ne svodi samo na to. Ugovorom su mu dane i ovlasti koje ga pretvaraju u svojevrsno medumarodno sudite. Sud djeluje, barem w posljednjoj instanci, kao arbicar u sukobima izmedu driava zbog toga Sto pojedina od njih ne ispunjava preuzete obveze. Vidjeli smo u treéem po- glaviju da su dréave uspostavile takav mehanizam sjeSavanja sporova koji daje prednost mirenju u upravno-politizkoj fazi procedure i koji predvida uupuéivanje pred meta Sudu tek u rijeckim sluéajevima kada se posredovanje ili upozorenja Komisije pokaiu nedovoljnima. U praksi se vlade uvelike ‘odlucuju za izvansudsko rjeSavanje sporova, na veliku sreéu Suda, koji bas ne voli zalazti w minsko polje razmirica medu driavama. Cinilo se da te dvije njegove funkcije ne dovode u pitanje povlastice de- ava. Kao upravno sudifte, Sud je u prvom redu crebao nadzirati nadnaci- onalnu izvrénu viast. Kao medunarodno sudiste, trebao je braniti incerese dréava od nyjihovih partnera i zauzvrat ih podsje¢ati na preuzete obveze, No preostajala je i jedna tre, originalnija zadaéa koju u pogetku vlade moida nisu sasvim dobro procijenile: ovlast eumaéenja europskog prava. Mehani- zam prethodnog postupka uspostavljen osnivazkim ugovorima imao je 28 svchu omoguciti nacionalnim pravosudnim tijelima da u sluéaju dvojbe wu Usp, Plere Pescarore, "Les ravaux du 'roupejiiqu’ de la négocktion des as de Rome” Sou diplomas, 1981: 159-178 Yet jeu some mnamenitors govora a 9. sib 1950. Robert Schuman spominjan “odredbe jn de se ogra: pote pve ijekon prot oda Vind st rao iow! uspsejnlPasihinugororom nadahouti su Fancuskin upravnim sudovenem (aaj 2 ponttenje ale, cuba abog propustadjloana,escepja esakonitos, brani ‘vornaodgovorns) Usp. Maurice Legrange, "La Cour de justice des Comamunatéscuopéennes (i plan Schuman 2'Union européenne’, u: Fernand Dehouse, lenge, ate, Nathan, 1979 1735, Pouixa SuDACA 123 pogledu rotnoga smisla odredene europske norme koju moraju primijeniti zatraie njezino tumatenje od Suda, Nita od svega toga nije naizgled dava- lo preveliku mo¢ sucima u Luxembourgu. Tiebali su se tek ogitovati u vezi s pitanjima upugenima od strane nacionalnih pravosudnih. tijela, tuma- Gitiiskljutivo europsko pravo i ne ulazici u meritum predmeta, pri emu bi nacionalna pravosuda slobodno odluéivala o implikacijama pojedine norme kako ju je protumatio Sud. Medutim, u praksi je taj mchanizam s vremenom omogucio pojedincima da zahtijevaju od Suda nadzor nad nadinom na koji se nacionalne vlade pridréavaju curopskog prava. Drugim rijetima, prethodni postupak pretvorio je Sud u Luxembourgu u neku vt- stu federalnoga ustavnog sudiita. Moda su neki sastavljaéi revenih ugovora radunali na takav razvoj dogadaja. Pravnici koji su formulirali ce odredbe ‘ofito su bili pod utjecajem mehanizama nadzora ustavnosti zakona koji su ‘odnedavno postojali u Italiji i Njemaékoj.® No to je u najbolju ruku tek moguce objainjenje. Sud je, slijedeéi dobro promiljenu strategiju, vlasti- tim djelovanjem potvrdio tu svoju ustavnu dimenziju. Odnos sudaca prema politi¢arima: oprezna odvaznost U prvo su vrijeme suci pokazivali malo odvainosti. Predmete koje su zapri- ‘mali upudivale su im nacionalne vlade ili gospodarski subjekti u pokuiaju da ospore pojedine odluke Visoke vlasti. Sve do podetka 1960-ih godina Sud je godiinje donosio dvadesctak presuda provjerivéi postuje li nadna~ cionalna egzelsutiva prava raznoraznih evornica, kompanija i drugih gos- podarskih subjekata. Time je savréeno ispunjavao zadacu éuvara europskih ‘ugovora koju su mu povjerile viade No od poéetka 1960-ih godina nadalje Sud je postao hrabrriji. Sludeti se svojom ovlaiéu tumaéenja europskog prava, precizirao je i uévrstio doseg pravnih obveza koje su preuzele driave. U tu je svrhu uspostavio plodnu suradnju § nacionalnim pravosudnim vlastima. Naime, suci u Luxembo- urge ovise o nacionalnim kolegama jer svoju interpretativnu zadaéu mogu ‘obavljati samo ako im se podastiru odgovarajuei sluéajevi. Sa svoje pak strane nacionalna pravosudna tijela u tom mchanizmu vide moguénost jaganja vlastite moéi. Pozivajuéi se na cumaéenja Suda u Luxembourgu, ona mogu ponistavati nacionalne norme wz obrazlotenje da nisu u skladu s odredbama curopskih ugovora i na taj nagin vrSici svojevrstan "nadzor Tak barr pole sjedodannva Pea Pscaroses na anak