Ivan Koprić*

LOKALNA SAMOUPRAVA U RAZVOJU:

VRIJEDNOSTI I ULOGE

Javna uprava je skup upravnih organizacija koje obavljaju javne poslove. Javni su poslovi oni
koji se obavljaju u interesu lokalne, regionalne ili nacionalne političke zajednice te su kao
takvi određeni propisom državnog, regionalnog ili lokalnog karaktera. Političke zajednice (u
smislu polity) su zajednice stanovnika određene prostorno, interesno i organizacijski. One
imaju određeni prostorni opseg tako da se razlikuju lokalne, regionalne i nacionalne političke
zajednice. Javni poslovi tih zajednica nazivaju se lokalnim, regionalnim i državnim (javnim)
poslovima. U suvremeno doba zajednice se šire i preko nacionalnih granica pa se može
govoriti i o europskoj zajednici građana, a onda i o europskim javnim poslovima koji su kao
poslovi od zajedničkog interesa određeni propisima Europske unije. Među upravne
organizacije javne uprave relevantne za njezine članice, a i one zemlje koje se to tek spremaju
postati treba zato ubrojiti i upravne organizacije EU.
Dijelovi javne uprave su državna uprava (uprava na državnoj, nacionalnoj razini), teritorijalna
samouprava (najčešće u obliku lokalne i regionalne samouprave) te javne službe. Javna
uprava je integrirana vrijednostima.

Vrijednosti su općenito i široko formulirane interesne pozicije različitih pojedinca, skupina i

drugih aktera koje se smatraju važnima u nekoj političkoj zajednici. One nastaju kroz
političke (interesne) procese miješanja, stapanja i spajanja interesa i ideoloških opredjeljenja,
a ovise o moći aktera koji ih zastupaju. Vrijednosti integriraju politiku i upravu kao temeljno
integrativno vezivo političko-upravnog sustava: ta se integrirajuća mješavina vrijednosti često
sažima u izraz „javni interes“. Političko-upravni sustav se prilagođava vrijednostima
raširenima u zajednici, kako bi zadobio politički legitimitet.
Suvremena je uprava izgrađena na pet grupa vrijednosti, demokratskim (političkim), pravnim,
socijalnim, ekonomskim i ekološkim vrijednostima. Demokratske (političke) vrijednosti javne
uprave su legitimitet, politička odgovornost izabranim predstavničkim tijelima i građanima
(accountability), javnost uprave, dostupnost građanima i korisnicima, transparentnost,
otvorenost, odazivnost i prilagodljivost potrebama željama i interesima građana (user-

*
Prof. dr. sc. Ivan Koprić, redoviti profesor u trajnom zvanju i predstojnik Katedre za upravnu znanost
Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu te predsjednik Instituta za javnu upravu, e-mail: ivan.kopric@pravo.hr.

1
friendliness), supsidijarnost i politička samouprava (teritorijalna i funkcionalna), etičnost i
nekorumpiranost, kompetentnost službenika, itd. Pravne vrijednosti su vladavina prava (rule
of law), zakonitost, zaštita prava čovjeka i građanina, korektno vođenje upravnih postupaka,
pravna odgovornost uprave (materijalna, disciplinska, kaznena), sudski nadzor uprave, pravna
sigurnost, jednakost i nepristranost. Socijalne vrijednosti su društvena pravednost,
solidarnosti, socijalna osjetljivost, skrb, milosrđe, suosjećajnost i pomoć građanima, milosrđe,
očuvanje društvene kulturne raznolikosti, itd. Ekonomske su vrijednosti ekonomičnost,
efikasnost, efektivnost, produktivnost, inovativnost, poduzetnost, tržišnost, konkurentnost,
kvaliteta usluga, poticajnost i razvojnost, i slične. Ekološke vrijednosti su zaštita prirodnog
okoliša, štednja prirodnih resursa, očuvanje prirodne biološke raznolikosti, kvaliteta života u
suglasju s prirodom, i slične. Povijesno, najprije se razvijaju demokratske i pravne, zatim
socijalne, ekonomske i ekološke vrijednosti.

Pojedine skupine vrijednosti dolaze do različitog utjecaja u različitim upravnim djelatnostima,

različitim upravnim organizacijama, pa i njihovim dijelovima. Mogućnost vrijednosne
diferencijacije pojedinih dijelova i djelatnosti u upravi ovisi o mjeri centraliziranosti, odnosno
decentralizacije u čitavom sustavu. Na vrijednosnu situaciju utječe i upravna tradicija zemlje
(anglosaksonska i kontinentalnoeuropska). I različita povijesna razdoblja naglašavala su
različiti tip vrijednosti. Krug utjecajnih vrijednosti nije stalan, nego se razvija, pri čemu taj
razvoj postaje sve dinamičniji. Krug važnih vrijednosti iznimno se brzo proširio zadnjih
nekoliko desetljeća, pri čemu ta vrijednosna diferencijacija nije dosegla konačno stanje.
Cjelokupna vrijednosna situacija suvremene javne uprave temelji se na tradiciji suvremene
zapadne civilizacije, a to je tradicija rimskog prava, antičke demokracije, američkog
pragmatizma i menadžerijalizma te vjerske i općedruštvene solidarnosti i bratstva francuske
građanske revolucije. Iz toga se vidi da vrijednosti kojima se prilagođava javna uprava čine
čak i civilizacijske standarde, od kojih ljudi ne odustaju i u slučaju njihove trenutačne
ugroženosti radi ekonomskih, političkih ili kakvih drugih izvanrednih ili kriznih okolnosti.

Broj i raznovrsnost relevantnih vrijednosti razlikuje javnu upravu od privatnog sektora. Dok
je potonji jednoznačno usmjeren na uspjeh mjeren profitom, javna uprava se mora istodobno
prilagoditi brojnim, raznovrsnim a nerijetko i oprečnim vrijednosnim očekivanjima.

Lokalna je samouprava rezultat političke decentralizacije država i diobe vlasti po

teritorijalnom načelu. Njezin je nastanak vezan uz razvoj demokratskih institucija u
Engleskoj, odakle je institucionalnim širenjem preko Francuske i Belgije došla u središnju
Europu, ponajprije u germanske zemlje. Lokalna samouprava nastaje kad država ustavom ili
zakonom lokalnim zajednicama građana prizna pravo na autonomno političko odlučivanje u
određenom krugu javnih pitanja koja su lokalnog karaktera. S njom je obično povezana i
upravna decentralizacija, tj. prenošenje državnih upravnih poslova na obavljanje lokalnim
samoupravnim jedinicama.

2
Međunarodnopravni temelj lokalne samouprave je Europska povelja o lokalnoj samoupravi
Vijeća Europe iz 1985. Njome se štiti politička decentralizacija, ali se za ratifikaciju nudi i
načelo supsidijarnosti. Povelja definira lokalnu samoupravu kao pravo i sposobnost lokalnih
vlasti da u okvirima zakona reguliraju i upravljaju bitnim dijelom javnih poslova u interesu
lokalnog stanovništva i uz vlastitu odgovornost (čl. 3/1.). Povelja garantira široku autonomiju
lokalnih jedinica u političkom, upravnom i financijskom smislu.

Zbog različitih povijesnih okolnosti u Europi se razvilo nekoliko glavnih modela lokalne
samouprave, ponajprije engleski, francuski, germanski i skandinavski. Oni su utjecali na
razvoj lokalne samouprave u drugim europskim zemljama, ali se u nekoliko zadnjih desetljeća
i sami u značajnoj mjeri približavaju po svojim karakteristikama. Pravnu okosnicu te
harmonizacije čine Europska povelja iz 1985., drugi međunarodnopravni akti Vijeća Europe
te upravni standardi Europske unije (šire u Koprić et al., 2014: 257-260).

Premda Vijeće Europe nije usvojilo Europsku povelju o regionalnoj samoupravi, čiji je nacrt
pripremljen još 1997., i u tom pogledu dolazi do značajnog razvoja zbog internog političkog
razvoja i okolnosti pojedinih zemalja te zbog regionalne politike EU. Više je europskih
unitarnih zemalja uvelo snažnu regionalnu samoupravu i na taj način učvrstilo usmjerenje k
političkoj decentralizaciji. Pored lokalne samouprave, u tim zemljama postoji i posebna
regionalna samouprava, teritorijalna se decentralizacija odvija na dva stupnja, te funkcioniraju
regionalne i lokalne samoupravne jedinice. Svaka od njih ima svoja politička tijela i
dužnosnike, ali i određen broj upravnih organizacija (šire u Koprić, 2014: 36-39).

Dosad se afirmiralo pet glavnih uloga lokalne samouprave: upravna, politička, socijalna,
ekonomska i ekološka.

Upravna uloga. U mnogim je zemljama početna uloga lokalnih jedinica bila odraz potrebe
države za približavanjem upravnih funkcija lokalnom stanovništvu. Da bi se državni upravni
poslovi efikasno obavljali, često ih je potrebno približiti lokalnom stanovništvu, pa i
prilagoditi lokalnim uvjetima. Lokalne su jedinice služile upravnim svrhama naročito u
zemljama centralističke orijentacije, ali ona je poznata i u drugim zemljama. Takve lokalne
jedinice imaju skučenu autonomiju interesno-političkog odlučivanja spram središnje vlasti,
jače su povezane s državnim upravnim organima, pod snažnijim su upravnim nadzorom
središnje države, obavljaju značajan dio poslova u prenesenom djelokrugu, njihovi politički
dužnosnici su pod velikim utjecajem središnje vlade, službenici nerijetko imaju status i
formalno i stvarno izjednačen s državnim upravnim službenicima, sredstva primaju iz
državnog proračuna, i slično. No, s druge strane, za građane je lokalna jedinica u kojoj mogu
ostvariti velik dio, a u idealnom slučaju i većinu javnih usluga, gotovo idealna točka kontakta
s upravnim mehanizmom države, točka jedinstvenog kontakta, odnosno u neku ruku –
govoreći jezikom suvremene upravne doktrine – one-stop-shop, jedinstveno mjesto za
upravne usluge i komunikaciju s državom.

3
Politička uloga. Lokalna samouprava je i politička institucija. Ona služi izražavanju i
agregiranju interesa lokalnog stanovništva, donošenju političkih odluka o tim interesima, kao
i njihovoj provedbi. Budući da su ti interesi u nekoj mjeri specifični, vezani za okolnosti
prostora i druge specifičnosti lokalne sredine, njihova posebnost i ograničenost ujedno
potvrđuje postojanje i doseg lokalne zajednice. Uz to, lokalni interesi se ne moraju uvijek
poklapati sa interesima koje utvrđuje središnja vlast, nego s njima mogu biti i u odnosima
izravne suprotnosti. Zato garancija autonomne lokalne političke pozicije služi i kao sredstvo
ograničavanja središnje vlasti. Tako se državna vlast dijeli po teritorijalnom načelu na
središnju te niz lokalnih vlasti. Lokalna samouprava kao politička institucija jedan je od
važnih kanala participacije građana u političkim procesima. Politička autonomija lokalne
samouprave to je jača što su lokalni politički procesi specifičniji, lokalne političke snage
manje ovisne o središnjima, a lokalni politički akteri drugačiji od onih koji imaju glavnu
ulogu na razini središnje države. Zato presizanje nacionalnih političkih stranaka u lokalnu
politiku i nametanje nacionalnih političkih pitanja kao lokalnih, premda joj u neku ruku daje
na važnosti, lokalnu samoupravu čini manje smislenom.
Socijalna uloga. Uloga lokalnih jedinica bila je u socijalnim pitanjima, naročito u socijalnoj
zaštiti, stalno prisutna, do te mjere da se ističe kako su „siromašni više zainteresirani za
lokalnu samoupravu jer su ovisniji o lokalnim službama“ (Swianiewicz, 2001: 36). No,
tijekom razvoja socijalne države ona je u velikoj mjeri ojačana te su tijekom 20. stoljeća,
naročito iza II. svjetskog rata, lokalne jedinice preuzele na sebe značajan dio javnih službi.
Budući da javne službe čine gradivo tkivo socijalne države, počelo se govoriti da socijalna
država postaje – lokalna socijalna država. Time se želi istaknuti da je težište pružanja javnih
usluga, ne samo komunalnih, nego i mnogih društvenih (obrazovanje, zdravstvo, socijalna
skrb i zaštita, socijalno stanovanje, kultura, rekreacija, i slične), sigurnosno-zaštitnih
(vatrogastvo, civilna zaštita, javni red i mir, itd.) i drugih prešlo sa središnje države na lokalnu
samoupravu.

Ekonomska uloga. O ekonomskoj se ulozi lokalne samouprave počinje intenzivno govoriti

potkraj 20. stoljeća, u širem sklopu neoliberalnih nastojanja i menadžerskih reformi javne
uprave. Najprije se i lokalna samouprava, kao i država općenito, počinje analizirati kao
svojevrsni ekonomski problem. Naglašavaju se pitanja neefikasnosti u pružanju usluga,
skupoće čitavog tog institucionalnog mehanizma, usmjerenosti k trošenju, a ne k stvaranju, i
slična. Kao i čitava javna uprava, i lokalna se samouprava počela tretirati kao neka vrsta
društvenog i ekonomskog problema. Zato ne čudi da su se počela tražiti ekonomska rješenja
tih problema i naglašavati ekonomske učinke lokalne samouprave. Oni se s jedne strane
očituju kao klasična pitanja javnih financija, od pitanja poreznog opterećenja i opterećenja
tzv. neporeznim (parafiskalnim) davanjima građana i ekonomskih subjekata, do
ekonomičnosti i svrhovitosti trošenja iz lokalnih proračuna. S druge strane, lokalnu se
samoupravu sve više nastoji orijentirati na ekonomski rast i razvoj: komunalna infrastruktura

4
mora biti u funkciji ekonomskog razvoja jedinice, sama jedinica mora biti konkurentna u
usporedbi s drugima kako bi privukla privredne aktere, nizom marketinških i sličnih
aktivnosti mora privući ekonomske procese (od proizvodnih do turističkih), njezine aktivnosti
moraju pomoći ekonomskom razvoju i poduprijeti ga, čak i raznim poticajima, pripremiti
strateške planove gospodarskog razvoja, projektnim pristupom osigurati efikasno ostvarenje
ciljeva lokalne zajednice, uključiti se u tijek novca iz europskih fondova, pa čak i
transparentnom objavom podataka omogućiti privatnicima da razumiju ekonomske potrebe
lokalne sredine i pronađu neku ekonomsku nišu povezanu s pružanjem javnih usluga
građanima (npr. privatni dječji vrtić, male firme za računovodstvene ili slične usluge, itd.).
Zahvaljujući regionalnoj politici Europske unije regionalni razvoj postaje jedan od stupova
ekonomskog razvoja, naročito u tranzicijskim zemljama europskoj istoka i jugoistoka. Pored
toga, na lokalnoj razini sve se više govori o – lokalnom razvoju. Kako je za razvoj važna
veličina jedinice, zajedno s resursima koji na njezinom prostoru postoje, ekonomski su
najprosperitetnije lokalne jedinice gradovi. Zato i urbani razvoj postaje jedna od važnih tema,
a gradove se sve više tretira kao motore i središta ekonomskog razvoja. No, radi poboljšanja
kvalitete života i na drugim područjima ne zanemaruje se ni ruralni razvoj.

Ekološka uloga. Industrijski rast nakon prve industrijske revolucije i iscrpljivanje prirodnih
zaliha bili su popraćeni i sve većim utjecajem na prirodni okoliš. Njegov kapacitet primanja
otpada sve se više koristio, a zatim su počele nastupati posljedice prekomjernog zagađivanja.
Pored globalnih posljedica, mnogi se učinci prekomjernog korištenja prirodnih sredstava i
prekomjernog zagađivanja pojavljuju upravo u onim lokalnim sredinama u kojima se to
korištenje i zagađivanje događaju. Zato su lokalne samoupravne jedinice brzo uvidjele da je
jedan od važnih lokalnih interesa prestanak prekomjernog korištenja resursa te razvoj
usklađen s mogućnostima trpljenja zagađenja njihovog kraja. Rast ekonomskih djelatnosti i
gospodarski razvoj treba biti, sve se više uviđa posebno na lokalnoj razini, dugoročno održiv,
dakle takav koji ne iscrpljuje nepovratno prirodne mogućnosti pojedine lokalne jedinice, niti
ju dovodi u ekološki neodrživu situaciju. Riječ je o održivom razvoju. Tijekom neoliberalne
faze krajem 20. stoljeća najprije se naglašava rast i razvoj, ekološke su vrijednosti plod
najnovijeg vremena te se uklapaju u opća nastojanja oko koncepta dobrog javnog upravljanja
(good governance, good local governance).
Tako je lokalna samouprava doživjela značajni razvoj od početnih svrha i uloga u političko-
upravnom sustavu prema širim društvenim svrhama, ostvarenja ciljeva najprije socijalne, a
zatim i razvojne države. Kroz nju se zrcale sve skupine vrijednosti suvremenih političkih
sustava i javnog upravljanja, od političkih, preko socijalnih i ekonomskih, do ekoloških i
pravnih vrijednosti. Premda se tijekom razvoja težište mijenjalo, od upravne i političke uloge,
prema socijalnoj, razvojnoj i na kraju prema ekološkoj ulozi, sve su one na neki način
prisutne u manje-više svim sustavima lokalne samouprave suvremenih europskih zemalja. Ne
u jednakim omjerima: upravo to i čini jednu od temeljnih razlika među njima.

5
Literatura

Europska povelja o lokalnoj samoupravi. Narodne novine – Međunarodni ugovori br. 14/97,
4/08
Koprić, Ivan (2014) Regionalizacija Hrvatske između razuma i emocija. U: Aktualnosti
regionalne i lokalne samouprave. Novalja-Split-Zagreb: Pravni fakultet u Splitu i Grad
Novalja
Koprić, Ivan, Gordana Marčetić, Anamarija Musa, Vedran Đulabić, Goranka Lalić Novak
(2014) Upravna znanost – javna uprava u suvremenom europskom kontekstu. Zagreb:
Pravni fakultet
Swianiewicz, Pawel (2001) Between Active Appreciation, Passive Approval and Distrustful
Withdrawal. U: Pawel Swianiewicz (ed.) Public Perception of Local Governments.
Budapest: OSI/LGI