De Jure

Jurnal Penelitian Hukum p-ISSN 1410-5632
Akreditasi: Kep. Dirjen. Penguatan Risbang. Kemenristekdikti:
De Jure
e-ISSN 2579-8561
No:10/E/KPT/2019
Volume 20, Nomor 4, Desember 2020
SANKSI ADMINISTRATIF TERHADAP KEPALA DAERAH YANG TIDAK

MELAKSANAKAN PROGRAM STRATEGIS NASIONAL
(Administrative Sanctions for Regional Heads who Do Not Perform National
Strategic Programs)
Wicipto Setiadi*, Ali Imran Nasution*

*Fakultas Hukum, Universitas Pembangunan Nasional Veteran, Jakarta
Corresponding email: wiciptosetiadi@upnvj.ac.id ; aliimran.nst@upnvj.ac.id
Tulisan Diterima: 07-09-2020; Direvisi: 23-11-2020; Disetujui Diterbitkan: 23-11-2020

DOI: http://dx.doi.org/10.30641/dejure.2020.V20.473-486
ABSTRACT
The polemic about whether or not the president has authority to dismissed regional heads reappeared
when the Government was proposing Draft Bill of Job Creation. Previously, it mentions that the
president could dismiss regional head who not perform the National Strategic Programs. After it being
forced into law, that provision not being included at the Job Creation Bill. However, the provision
already exists in the Regional Government Act Number 23 the Year 2014 article 68. The questions that
emerge in this research are the theoretical basis for dismissing regional heads and the procedure to
dismiss regional heads who do not perform the national strategic programs. The research method
used is normative legal research with the statutory approach and conceptual approach. The result of
this study indicates that the theoretical principle for the imposition of administrative sanctions is the
theory of the presidential system and the conception of welfare state adopted by Indonesia. Imposing
sanctions is performed hierarchically by the non-litigation mechanism. It is necessary to regulate
imposing sanctions by court mechanism to provide legal certainty and prevent abuse of power by the
president.
Keywords: national strategic programs; administrative sanction; dismissal; regional heads
ABSTRAK
Polemik tentang Presiden berwenang atau tidak berwenang memberhentikan kepala daerah muncul
kembali saat pemerintah mengusulkan Rancangan Undang-Undang Cipta Kerja. Disebutkan
sebelumnya di dalam draft Rancangan Undang-Undang Cipta Kerja bahwa Presiden dapat
memberhentikan kepala daerah yang tidak melaksanakan Program Strategis Nasional. Setelah
disahkannya Rancangan Undang-Undang Cipta Kerja menjadi undang-undang, rumusan tersebut tidak
dicantumkan. Namun demikian, rumusan Pasal tersebut sudah ada di dalam ketentuan Pasal 68 Undang-
Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Permasalahan yang muncul dalam
penelitian ini adalah apa dasar teoretis Presiden berwenang memberhentikan kepala daerah dan
bagaimana tata cara pemberhentian kepala daerah yang tidak melaksanakan Program Strategis Nasional.
Metode penelitian menggunakan jenis penelitian hukum normatif dengan pendekatan peraturan
perundang-undangan dan pendekatan konseptual. Hasil penelitian menunjukkan bahwa dasar teori
penjatuhan sanksi adminsitratif adalah berdasarkan teori sistem pemerintahan presidensial dan konsepsi
negara kesejahteraan yang dianut oleh Indonesia. Prosedur pemberian sanksi ini dilakukan secara
hierarkis melalui jalur non-pengadilan. Perlu dibuat aturan pemberian sanksi melalui jalur pengadilan
untuk memberikan kepastian hukum dan mencegah munculnya penyalahgunaan wewenang oleh
Presiden.
Kata Kunci: program strategis nasional; sanksi administratif; pemberhentian; kepala daerah
473
De Jure
e-ISSN 2579-8561
No:10/E/KPT/2019
PENDAHULUAN Mendagri, setelah disahkannya RUU Cipta

Kerja menjadi undang-undang pada tanggal 5
Perbaikan praktik otonomi daerah di Oktober 2020, ternyata sudah tidak ada
Indonesia mulai dirasakan pasca reformasi rumusan aturan tentang Presiden dan
1998. Reformasi juga memberi kesempatan Mendagri dapat memberhentikan kepala
kepada rakyat untuk memilih kepala daerah daerah yang tidak menjalankan Program
secara langsung di daerahnya masing-masing. Strategis Nasional. Meskipun rumusan norma
Melalui Undang-Undang Nomor 32 Tahun tersebut tidak dicantumkan di UU Cipta Kerja,
2004 tentang Pemerintahan Daerah, untuk isi rumusannya sudah terdapat di dalam UU
pertama kalinya dilaksanakan pemilihan kepala Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan
daerah secara langsung pada bulan Juni 2005 di Daerah4. Artinya, norma tersebut sudah
Kabupaten Kutai Kartanegara, Kalimantan berlaku efektif kurang lebih selama 6 tahun,
Timur. Urgensi pengaturan pemilihan langsung tetapi belum ada satu pun kepala daerah yang
terhadap kepala daerah oleh rakyat di daerah diberhentikan karena tidak melaksakan
adalah agar mereka yang terpilih benar-benar Program Strategis Nasional.
telah melalui proses seleksi dari bawah karena Munculnya kembali diskursus tentang
prestasi moral, intelektual, dan pengabdiannya Presiden dan Mendagri dapat memberhentikan
pada masyarakat selama ini1. Ada pandangan kepala daerah yang tidak melaksanakan
yang mengatakan bahwa kepala daerah yang Program Strategis Nasional membuat publik
dipilih secara langsung oleh rakyat tidak dapat terkesan hanya fokus pada diskusi apakah
diberhentikan oleh Presiden. Alasannya, Presiden dan Mendagri selaku pembantu
gubernur dan bupati/wali kota adalah jabatan Presiden berwenang atau tidak berwenang
politik sehingga tidak bisa diberhentikan oleh dalam memberhentikan kepala daerah.
Presiden. Pandangan seperti ini digulirkan Padahal, bila dicermati Pasal-Pasal dalam UU
kembali pada awal tahun 2020 ketika Nomor 23 Tahun 2014 terdapat beberapa
pemerintah mengusulkan Rancangan Undang- ketentuan yang memberikan kewenangan
Undang Cipta Kerja (RUU Cipta Kerja). secara langsung kepada Presiden dan
Salah satu poin yang menjadi perdebatan Mendagri untuk memberhentikan kepala
atau diskursus dalam draft RUU Cipta Kerja daerah. Makna pemberhentian secara langsung
adalah tentang pemberhentian kepala daerah. adalah pemberhentian yang dilakukan oleh
Beredar kabar di beberapa pemberitaan media Presiden dan Mendagri tanpa usul DPRD.
elektronik yang menyatakan bahwa kepala Aturan pemberhentian yang dilakukan secara
daerah dapat diberhentikan oleh Presiden dan langsung oleh Presiden dan Mendagri dapat
Menteri Dalam Negeri (Mendagri). dilihat dalam ketentuan Pasal 77 Ayat (1), (2),
Sebagaimana diberitakan oleh tempo.com, dan Pasal 83 UU Nomor 23 Tahun 2014
rumusan aturan pemberhentian kepala daerah tentang Pemerintahan Daerah.
yang terdapat dalam draft RUU Cipta Kerja Penyebab pemberhentian kepala daerah
diatur dalam Pasal 520 Ayat (1), Ayat (2), dan dalam Pasal 68 UU Nomor 23 Tahun 2014
Ayat (3) RUU Cipta Kerja2. sangat jarang mendapat perhatian dan
Menanggapi polemik tersebut, Mendagri diskursus akademik. Bila dibaca Pasal
Tito Karnavian menyatakan belum ada aturan sebelumnya yaitu Pasal 67 huruf f,
dalam RUU Cipta Kerja yang menyebut mewajibkan kepala daerah untuk
pemberhentiaan kepala daerah oleh Mendagri
atau Presiden3. Sejalan dengan pernyataan
1
Marulak Pardede, “Legitimasi Pemilihan 3
“Tito Bantah Ada Pasal Presiden Bisa Pecat
Kepala/Wakil Kapala Daerah Dalam Sistem Gubernur di Omnibus Law,” Tempo, last
Pemerintahan Otonomi Daerah,” Jurnal modified 2020, accessed July 25, 2020.
Penelitian Hukum De Jure 18, Nomor 2 (2018): https://nasional.tempo.co/read/1298345/tito-
127–148. bantah-ada-Pasal-presiden-bisa-pecat-gubernur-
2
“DPR Cecar Tito Soal Presiden Bisa Pecat di-omnibus-law/full&view=ok
Gubernur di Omnibus Law,” Tempo, last 4
Lihat Pasal 68 Ayat 1, 2, dan 3 Undang-Undang
modified 2020, accessed July 20, 2020. Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan
https://nasional.tempo.co/read/1298255/dpr- Daerah (Republik Indonesia, 2014).
cecar-tito-soal-presiden-bisa-pecat-gubernur-di-
omnibus-law/full&view=ok
474
De Jure
e-ISSN 2579-8561
No:10/E/KPT/2019
melaksanakan Program Strategis Nasional5. suatu pendekatan dalam melakukan penelitian

Pengertian Program Strategis Nasional hukum, di mana pendekatan tersebut akan
terdapat dalam penjelasan UU Nomor 23 memberikan informasi dari berbagai aspek
Tahun 2014 yaitu program yang ditetapkan mengenai isu yang akan dicari jawabannya.
Presiden sebagai program yang memiliki sifat Oleh karena itu, penelitian ini digolongkan
strategis secara nasional dalam upaya dalam penelitian hukum normatif, yang
meningkatkan pertumbuhan dan pemerataan menggunakan pendekatan peraturan
pembangunan serta menjaga pertahanan dan perundang-undangan (statue approach) dan
keamanan dalam rangka meningkatkan pendekatan konseptual (conseptual aproach).
kesejahteraan masyarakat6. Pendekatan peraturan perundang-
Tujuan melaksanakan Program Strategis undangan dilakukan dengan menelaah semua
Nasional merupakan upaya bersama antara peraturan perundang-undangan dan regulasi
pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam yang bersangkut paut dengan isu hukum yang
rangka mencapai tujuan pemerintahan negara sedang ditangani8. Selanjutnya, pendekatan
Indonesia. Dengan demikian, pelaksanaan konseptual beranjak dari pandangan-pandangan
program strategis nasional bukan hanya dalam dan doktrin-doktrin yang berkembang di dalam
rangka menyukseskan program kerja seorang ilmu hukum9. Penelitian hukum normatif
Presiden, tetapi juga dalam rangka mencapai menggunakan data sekunder yang terdiri dari
tujuan pemerintahan negara melalui program bahan hukum primer, bahan hukum sekunder
pembangunan. Untuk melaksanakan program dan bahan hukum tersier. Pengumpulan data
pembangunan melalui Program Strategis tersebut melalui penelitian kepustakaankarena
Nasional, Presiden menerbitkan Peraturan meneliti bahan pustaka. Adapun bahan pustaka
Presiden Republik Indonesia Nomor 3 Tahun yang diteliti merupakan data dasar yang dalam
2016 tentang Percepatan Pelaksanaan Proyek ilmu penelitian digolongkan sebagai data
Strategis Nasional. Di dalam Perpres tersebut sekunder10.
terdapat peran kepala daerah dalam
melaksanakan program strategis nasional. Jika PEMBAHASAN DAN ANALISIS
kepala daerah mengabaikan perannya atau tidak
melaksanakan Program Strategis Nasional, A. Dasar Teori Presiden Memberhentikan
sanksi yang terberat adalah penjatuhan sanksi Kepala Daerah yang Tidak
administratif pemberhentian. Mengingat betapa Melaksanakan Program Strategis
beratnya sanksi administratif pemberhentian Nasional
bagi kepala daerah yang tidak menjalankan Negara Indonesia adalah negara kesatuan
program strategis nasional, tulisan ini akan yang berbentuk republik, bahkan di dalam
menganalisis: Pertama, apa dasar teoretis Undang-Undang Dasar Negara Republik
Presiden dapat memberhentikan kepala daerah Indonesia (UUD NRI 1945) ditegaskan bahwa
yang tidak melaksanakan Program Strategis bentuk negara kesatuan tidak dapat dilakukan
Nasional? Kedua, bagaimana tata cara perubahan. Salah satu Kesepakatan Dasar yang
pemberhentian kepala daerah yang tidak disusun Panitia Ad Hoc I pada saat proses
melaksanakan Program Strategis Nasional? pembahasan perubahan UUD 1945 adalah tetap
mempertahankan Negara Kesatuan Republik
METODE PENELITIAN Indonesia, sehingga ketentuan
mempertahankan negara kesatuan dimuat
Penelitian hukum pada umumnya
dalam Pasal 37 Ayat (5) UUD NRI 1945.
mempunyai tiga tipe, yaitu, normatif, empiris,
Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi
dan normatif empiris7. Selain itu, diperlukan
5 8
Lihat Pasal 67 huruf f Undang-Undang Nomor Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum
23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah (Jakarta Timur: Prenada Media Group, 2019).
(Republik Indonesia, 2014). 132.
6 9
Lihat Penjelasan Pasal 67 huruf f Undang- Ibid.
10
Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Soerjono Soekanto and Sri Mamudji, Penelitian
Pemerintahan Daerah (Republik Indonesia, Hukum Normatif, Suatu Tinjauan Singkat
2014). (Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2006). 12-13
7
H. Zainudin Ali, Metode Penelitian Hukum
(Jakarta: SinarGrafika, 2011). 105.
475
De Jure
e-ISSN 2579-8561
No:10/E/KPT/2019
atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi urusan pemerintahan yang diserahkan ke daerah
itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap- berasal dari kekuasaan Presiden sebagai
tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu pemegang kekuasaan pemerintahan. Presiden
mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur Republik Indonesia memegang kekuasaan
dengan undang-undang.11 Istilah “dibagi atas” pemerintahan menurut Undang-Undang
menunjukkan bahwa struktur organisasi dan Dasar15. Selanjutnya, kekuasaan pemerintahan
urusan pemerintahan daerah dibentuk dan tersebut diuraikan di dalam UU Nomor 23
bersumber dari pemerintah pusat. Daerah Tahun 2014 menjadi 3 klasifikasi urusan
diberikan kewenangan menyelenggarakan pemerintahan, yaitu: urusan pemerintahan
pemerintahan untuk mengatur dan mengurus absolut, urusan pemerintahan konkuren, dan
sendiri urusan pemerintahan menurut asas urusan pemerintahan umum. Urusan
otonomi dan tugas pembantuan serta diberikan pemerintahan absolut adalah urusan
otonomi yang seluas-luasnya. pemerintahan yang sepenuhnya menjadi
Pemberian otonomi yang seluas- kewenangan pemerintah pusat16. Urusan
seluasnya kepada daerah dilaksanakan pemerintahan konkuren adalah urusan
berdasarkan prinsip negara kesatuan. Dalam pemerintahan yang dibagi antara pemerintah
negara kesatuan, kedaulatan hanya terletak pada pusat dan daerah provinsi dan daerah
pemerintahan pusat yang berarti tidak ada kabupaten/kota17. Urusan pemerintahan
kedaulatan pada daerah. Oleh karena itu, seluas konkuren yang diserahkan ke daerah menjadi
apa pun otonomi yang diberikan kepada daerah, dasar pelaksanaan otonomi daerah18.
tanggung jawab akhir penyelenggaraan Sedangkan yang terakhir, urusan pemerintahan
pemerintahan daerah akan tetap ada di tangan umum adalah urusan pemerintahan yang
pemerintah pusat. Asas otonomi adalah prinsip menjadi kewenangan Presiden sebagai kepala
dasar penyelenggaraan pemerintahan daerah pemerintahan19. Ketiga urusan pemerintahan
berdasarkan otonomi daerah12. Selanjutnya, tersebut dilaksanakan di daerah berdasarkan
otonomi daerah lahir dari adanya desentralisasi asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas
yang mendelegasikan kewenangan untuk pembantuan.
mengurus rumah tangga daerahnya sendiri dari Selain menyelenggarakan urusan
pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. pemerintahan, kepala daerah juga mempunyai
Desentralisasi adalah penyerahan urusan kewajiban melaksanakan Program Strategis
pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada Nasional20. Seperti yang telah disebutkan dalam
daerah otonom berdasarkan asas otonomi13. pendahuluan, ketika tidak melaksanakan
Karena negara kesatuan Republik Program Strategis Nasional, kepala daerah
Indonesia menganut asas desentralisasi, maka diberi sanksi administratif teguran tertulis oleh
ada tugas-tugas tertentu yang diurus sendiri, Mendagri untuk gubernur serta oleh gubernur
sehingga menimbulkan hubungan timbal balik
yang melahirkan adanya hubungan
kewenangan, keuangan, pengawasan, dan antar
satuan organisasi pemerintahan14. Semua
11 16
Lihat Pasal 18 Ayat (1) Undang Undang Dasar Lihat Pasal 9 Ayat (2) Undang-Undang Nomor
Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah
(Republik Indonesia, 2002). (Republik Indonesia, 2014)
12 17
Lihat Pasal 1 angka 7 Undang-Undang Nomor Lihat Pasal 9 Ayat (3) Undang-Undang Nomor
23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah
(Republik Indonesia, 2014). (Republik Indonesia, 2014).
13 18
Lihat Pasal 1 angka 8 Undang-Undang Nomor Lihat Pasal 9 Ayat (4) Undang-Undang Nomor
23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah
(Republik Indonesia, 2014). (Republik Indonesia, 2014).
14
Ni’matul Huda, Perkembangan Hukum Tata 19
Lihat Pasal 9 Ayat (5) Undang-Undang Nomor
Negara Perdebatan Dan Gagasan 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah
Penyempurnaan (Yogyakarta: FH UII Press, (Republik Indonesia, 2014)
20
2014). 241. Lihat Pasal 67 huruf f Undang-Undang Nomor
15
Lihat Pasal 4 Ayat (1) Undang Undang Dasar 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah
Negara Republik Indonesia Tahun 1945. (Republik Indonesia, 2014).
(Republik Indonesia, 2002).
476
De Jure
e-ISSN 2579-8561
No:10/E/KPT/2019
untuk bupati/walikota21. Setelah teguran tertulis (RPJMN), dan Rencana Pembangunan

telah disampaikan dua kali berturut-turut dan Tahunan.
tetap tidak melaksanakan, kepala daerah Penyusunan dokumen RPJPN
diberhentikan sementara selama tiga bulan22. dituangkan di dalam UU Nomor 17 Tahun 2007
Selanjutnya, setelah kepala daerah selesai tentang Rencana Pembangunan Nasional
menjalani pemberhentian sementara selama tiga Jangka Panjang Tahun 2005-2025. RPJPN
bulan, tetap tidak melaksanakan Program merupakan penjabaran dari tujuan dibentuknya
Strategis Nasional, maka kepala daerah pemerintahan Negara Indonesia yang tercantum
diberhentikan sebagai kepala daerah23. Suatu dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar
norma yang berisi larangan, perintah Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dalam
(keharusan), atau wajib (kewajiban) pada bentuk rumusan visi, misi dan arah
umumnya akan mengalami kesulitan dalam pembangunan nasional26. Dokumen RPJPN
penegakannya apabila tidak disertai dengan berlaku untuk periode 20 (dua puluh) tahun
sanksi24. Oleh karena itu, agar pelaksanaan terhitung sejak tahun 2005 sampai dengan tahun
urusan pemerintahan yang diserahkan ke daerah 2025. Untuk melaksanakan RPJPN selama 20
berjalan sesuai dengan kebijakan nasional maka tahun, Presiden menyusun RPJMN dalam
Presiden berkewajiban untuk melakukan bentuk Perpres yang dilakukan secara periodik
pembinaan dan pengawasan terhadap setiap 5 tahun mulai dari RPJMN 2005–2009,
penyelenggaraan pemerintahan daerah. RPJMN 2010–2014, RPJMN 2015–2019, dan
Bagaimanapun, ketiga urusan pemerintahan RPJMN 2020-2024. Rencana Pembangunan
yang dibagi antara Pemerintah Pusat, provinsi, Jangka Menengah Nasional merupakan
dan kabupaten/kota diarahkan untuk penjabaran dari visi, misi, dan program
mempercepat terwujudnya kesejahteraan Presiden yang penyusunannya berpedoman
masyarakat. Untuk mewujudkan itu pemerintah pada RPJPN. Dengan adanya periodisasi
memulainya dengan melakukan program pelaksanaan RPJMN setiap 5 tahun, diharapkan
pembangunan nasional. terjadi kesinambungan pembangunan nasional
Semenjak Garis Besar Haluan Negara dari satu masa jabatan Presiden ke masa jabatan
(GBHN) tidak lagi dijadikan sebagai pedoman, Presiden berikutnya.
arah pembangunan negara Indonesia Kesinambungan pembangunan nasional
berpedoman pada Undang-Undang Nomor 25 dalam rangka mencapai tujuan bernegara hanya
Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan dapat dilaksanakan oleh seluruh unsur
Pembangunan Nasional. Sistem Perencanaan penyelenggara negara dan masyarakat di
Pembangunan Nasional (SPPN) adalah satu tingkat pusat dan daerah. Oleh karena itu
kesatuan tata cara perencanaan pembangunan dibutuhkan aturan tentang kewajiban
untuk menghasilkan rencana-rencana melaksanakan Program Strategis Nasional bagi
pembangunan dalam jangka panjang, jangka kepala daerah. Keberadaan aturan tentang
menengah, dan tahunan yang dilaksanakan oleh kewajiban melaksanakan Program Strategis
unsur penyelenggara negara dan masyarakat di Nasional bagi kepala daerah dimulai sejak
tingkat pusat dan daerah25. Selanjutnya, dalam diundangkannya UU Nomor 23 Tahun 2014
perencanaan pembangunan nasional akan pada tanggal 14 Oktober 2014. Enam hari
menghasilkan Rencana Pembangunan Jangka setelah diundangkannya UU Nomor 23 Tahun
Panjang Nasional (RPJPN), Rencana 2014, tepat pada tanggal 20 Oktober 2014
Pembangunan Jangka Menengah Nasional Jokowi Widodo dilantik menjadi Presiden ke-7
21
Lihat Pasal 68 Ayat (1) Undang-Undang Nomor Peraturan Perundang-Undangan,” Jurnal
23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah Legislasi Indonesia 6, Nomor 4 (2009): 603–
(Republik Indonesia, 2014). 614.
22 25
Lihat Pasal 68 Ayat (2) Undang-Undang Nomor Lihat Pasal 1 angka 3 Undang-Undang Nomor
23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan
(Republik Indonesia, 2014). Pembangunan Nasional (Republik Indonesia,
23
Lihat Pasal 68 Ayat (3) Undang-Undang Nomor 2004).
26
23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah Lihat Pasal 3 Undang-Undang Nomor 17 Tahun
(Republik Indonesia, 2014). 2007 Tentang Rencana Pembangunan Nasional
24
Wicipto Setiadi, “Sanksi Administratif Sebagai Jangka Panjang 2005-2025 (Republik
Salah Satu Instrumen Penegakan Hukum Dalam Indonesia, 2007).
477
De Jure
e-ISSN 2579-8561
No:10/E/KPT/2019
Republik Indonesia.27 Berdasarkan urutan dimaksudkan untuk membedakan program

pengundangan UU Nomor 23 Tahun 2014 dan yang masih dalam tahap konsep, sedangkan
pelantikan Presiden terpilih, Program Strategis proyek adalah bagian program yang sudah
Nasional pertama yang wajib dilaksanakan masuk pada tahap pelaksanaan. Mengacu pada
kepala daerah adalah Program Strategis kedua pengertian istilah di atas dapat
Nasional masa Presiden Jokowi yang mengacu disimpulkan bahwa semua program Presiden
kepada RPJMN 2015-2019. Setelah RPJMN yang dituangkan dalam dokumen RPJMN yang
2015-2019 berakhir, visi, misi, dan program memiliki sifat strategis secara nasional adalah
kerja periode ke-2 Presiden Jokowi dijabarkan bagian dari Program Strategis Nasional.
dalam RPJMN 2020-2024. Atas dasar itu, Peran kepala daerah dalam
Presiden menetapkan Peraturan Presiden melaksanakan Program Strategis Nasional
Republik Indonesia Nomor 18 Tahun 2020 diatur dalam Perpres Nomor 3 Tahun 2016
Tentang Rencana Pembangunan Jangka tentang Percepatan Pelaksanaan Proyek
Menengah Nasional Tahun 2020-2024. Strategis Nasional. Di dalam Perpres tersebut
Pengertian Program Strategis Nasional di peran kepala daerah dalam melaksanakan
dalam penjelasan Pasal 67 huruf f UU Nomor Program Strategis Nasional yaitu: Pertama,
23 Tahun 2014 yaitu program yang ditetapkan sebagai pelaksana Proyek Strategis Nasional28.
Presiden sebagai program yang memiliki sifat Kedua, memberikan perizinan dan non-
strategis secara nasional dalam upaya perizinan yang diperlukan dalam rangka
meningkatkan pertumbuhan dan pemerataan pelaksanaan Proyek Strategis Nasional sesuai
pembangunan serta menjaga pertahanan dan dengan kewenangannya29. Adapun perizinan
keamanan dalam rangka meningkatkan dan non-perizinan yang diperlukan untuk
kesejahteraan masyarakat. Sementara itu di memulai pelaksanaan Proyek Strategis
dalam Perpres Nomor 3 Tahun 2016 tentang Nasional adalah tentang penetapan lokasi, izin
Percepatan Pelaksanaan Proyek Strategis lingkungan, dan/atau izin mendirikan
Nasional tidak menggunakan istilah Program bangunan. Ketiga, menyelesaikan penetapan
Strategis Nasional, tetapi menggunakan istilah rencana tata ruang wilayah provinsi, tata ruang
Proyek Strategis Nasional. Dalam Perpres ini wilayah kabupaten/kota, dan/atau rencana
disebutkan, Proyek Strategis Nasional adalah zonasi wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil.30
proyek yang dilaksanakan oleh Pemerintah, Keempat, menyediakan tanah untuk
Pemerintah Daerah, dan/atau badan usaha yang pelaksanaan Proyek Strategis Nasional31.
memiliki sifat strategis untuk peningkatan Kelima, melaksanakan percepatan pengadaan
pertumbuhan dan pemerataan pembangunan barang/jasa dalam rangka pelaksanaan Proyek
dalam rangka meningkatkan kesejahteraan Strategis Nasional32. Keenam, menyelesaikan
masyarakat dan pembangunan daerah. hambatan dan permasalahan di bidangnya
Perbedaan istilah antara “program” di dalam dalam pelaksanaan Proyek Strategis Nasional33.
UU Nomor 23 Tahun 2014 dan “proyek” di Ketujuh, menyelesaikan permasalahan hukum
dalam Perpres Nomor 3 Tahun 2016 dalam pelaksanaan Proyek Strategis Nasional34.
27
“Pukul 10.00 WIB, Jokowi-JK Dilantik Jadi Proyek Strategis Nasional (Republik Indonesia,
Presiden-Wakil Presiden,” Kompas, last 2016).
31
modified 2014, accessed August 17, 2020. Lihat Pasal 21 Peraturan Presiden Nomor 3
https://nasional.kompas.com/read/2014/10/20/0 Tahun 2016 Tentang Percepatan Pelaksanaan
6541351/Pukul.10.00.WIB.JokowiJK.Dilantik.J Proyek Strategis Nasional (Republik Indonesia,
adi.Presiden-Wakil.Presiden 2016).
28 32
Lihat Pasal 1 angka 1 Peraturan Presiden Nomor Lihat Pasal 27 Peraturan Presiden Nomor 3
3 Tahun 2016 Tentang Percepatan Pelaksanaan Tahun 2016 Tentang Percepatan Pelaksanaan
Proyek Strategis Nasional (Republik Indonesia, Proyek Strategis Nasional (Republik Indonesia,
2016). 2016).
29 33
Lihat Pasal 3 Peraturan Presiden Nomor 3 Lihat Pasal 28 Peraturan Presiden Nomor 3
Tahun 2016 Tentang Percepatan Pelaksanaan Tahun 2016 Tentang Percepatan Pelaksanaan
Proyek Strategis Nasional (Republik Indonesia, Proyek Strategis Nasional (Republik Indonesia,
2016). 2016).
30 34
Lihat Pasal 20 Peraturan Presiden Nomor 3 Lihat Pasal 31 Peraturan Presiden Nomor 3
Tahun 2016 Tentang Percepatan Pelaksanaan Tahun 2016 Tentang Percepatan Pelaksanaan
478
De Jure
e-ISSN 2579-8561
No:10/E/KPT/2019
Meskipun kepala daerah sudah diberikan memberikan kewenangan kepada gubernur

kewenangan untuk memberikan perizinan dan untuk memberikan sanksi administratif kepada
non-perizinan, persoalan pembebasan lahan bupati/wali kota serta dapat mengambil alih
sering menjadi penghambat pelakasanaaan kewenangan bupati/wali kota37. Dekonsentrasi
Proyek Strategis Nasional. Hal itu terjadi adalah pelimpahan sebagian kewenangan
karena sudah ada UU Nomor 2 Tahun 2012 Pemerintah pusat kepada alat perlengkapan atau
tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan organnya sendiri di daerah38. Sedangkan
Untuk Kepentingan Umum, yang menjadi pengertian dekonsentrasi di dalam UU Nomor
payung hukum dalam perolehan tanah untuk 23 Tahun 2014 adalah pelimpahan sebagian
pembangunan kepentingan umum35. Untuk urusan pemerintahan yang menjadi
menyelesaikan permasalahan ini, pada tanggal kewenangan pemerintah pusat kepada gubernur
31 Mei 2017 Presiden menerbitkan Perpres sebagai wakil pemerintah pusat, kepada instansi
Nomor 56 Tahun 2017 tentang Penanganan vertikal di wilayah tertentu, dan/atau kepada
Dampak Sosial Kemasyarakatan dalam rangka gubernur dan bupati/wali kota sebagai
Penyediaan Tanah untuk Proyek Strategis penanggung jawab urusan pemerintahan
Nasional. Tujuannya adalah dalam rangka umum39. Tugas dekonsentrasi diberikan kepada
percepatan pengadaan tanah yang dikuasai gubernur karena statusnya sebagai wakil
masyarakat dan meminimalisasi dampak sosial pemerintah pusat dan penanggung jawab urusan
yang timbul terhadap masyarakat sebagai akibat pemerintahan umum, sedangkan dekonsentrasi
dibebaskannya lahan masyarakat untuk kepada bupati/wali kota terbatas hanya urusan
pembangunan Proyek Strategis Nasional. pemerintahan umum. Sementara itu, tugas yang
Akibat keluarnya Perpres Nomor 56 Tahun diberikan kepada gubernur dan bupati/wali kota
2017 ternyata berimplikasi terhadap Perpres yang disebutkan dalam Perpres Nomor 3 Tahun
Nomor 3 Tahun 2016 agar dilakukan 2016 merupakan bagian dari pelaksanaan tugas
penyesuaian. Sehingga pada tanggal 16 Juni pembantuan yang diberikan oleh pemerintah
2017 Presiden menerbitkan Perpres Nomor 58 pusat.
Tahun 2017 tentang Perubahan Atas Peraturan Pola hubungan antara pusat dan daerah
Presiden Nomor 3 Tahun 2016 tentang yang diatur dalam UU 23 Tahun 2014 seperti
Percepatan Pelaksanaan Proyek Strategis yang telah disebutkan di atas akan memberikan
Nasional. Dalam Perpres Nomor 58 Tahun petunjuk mengapa Presiden dan Mendagri
2017 kewenangan gubernur dipertegas lagi mempunyai kewenangan memberhentikan
untuk menetapkan tanah lokasi Proyek Strategis kepala daerah. Artinya kewenangan Presiden
Nasional36. Jadi, peran kepala daerah yang dan Mendagri dalam memberhentikan kepala
terakhir, dalam hal ini khusus bagi gubernur daerah yang tidak melaksanakan program
adalah menetapkan tanah lokasi Proyek strategis nasional tidak hanya bersumber dari
Strategis Nasional. aturan tertulis Pasal 68 UU Nomor 23 Tahun
Mencermati uraian-uraian peran kepala 2014. Selain itu, dasar teoretis Presiden dapat
daerah seperti yang diatur dalam Perpres memberhentikan kepala daerah dapat digali
Nomor 3 Tahun 2016, peran kepala daerah dengan menelusuri teori bentuk negara. Dalam
dalam melaksanakan Program Strategis kajian Ilmu Negara bentuk negara dibedakan
Nasional berkaitan dengan penyelenggaran menjadi tiga bentuk, yaitu konfederasi, federasi,
dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Dapat dan negara kesatuan. Negara Indonesia dalam
dikatakan penyelenggaraan dekosentrasi karena UUD NRI 1945 secara tegas disebutkan adalah
37
Proyek Strategis Nasional (Republik Indonesia, Lihat Pasal 12 Ayat (1) dan (2) Peraturan
2016). Presiden Nomor 3 Tahun 2016 Tentang
35
Suparjo Sujadi, “Kajian Tentang Pembangunan Percepatan Pelaksanaan Proyek Strategis
Proyek Strategis Nasional (PSN) Dan Keadilan Nasional (Republik Indonesia, 2016).
Sosial (Perspektif Hukum Pancasila),” Jurnal 38
Irwan Soejito, Hubungan Pemerintah Pusat Dan
Hukum Lingkungan Indonesia 4, Nomor 2 Pemerintah Daerah (Jakarta: Rineka Cipta,
(2018): 1–24. 1990). 29.
36 39
Lihat Pasal 21 Ayat (4) Peraturan Presiden No Lihat Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor
58 Tahun 2017 tentang Perubahan Atas 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah
Peraturan Presiden No 3 Tahun 2016 Tentang (Republik Indonesia, 2014).
Percepatan Pelaksanaan Proyek Strateglis
Nasional (Republik Indonesia, 2017).
479
De Jure
e-ISSN 2579-8561
No:10/E/KPT/2019
negara kesatuan. Menurut C.F. Strong, hakikat Jimly Asshiddiqie mencirikan sistem
negara kesatuan adalah negara yang pemerintahan presidensial apabila (a)
kedaulatannya tak terbagi, atau dengan kata kedudukan kepala negara tidak terpisah dari
lain, negara yang kekuasaan pemerintah jabatan kepala pemerintahan; (b) kepala negara
pusatnya tak terbatas40. Negara yang menjadi tidak bertanggung jawab kepada parlemen,
sumber kekuasaan, kekuasaan daerah adalah melainkan langsung bertangggung jawab
kekuasaan pusat yang didesentralisasikan kepada rakyat yang memilihnya; (c) Presiden
kepada daerah otonom41. Jika kekuasaan pusat sebaliknya juga tidak berwenang membubarkan
berpendapat, ada baiknya mendelegasikan parlemen; (d) kabinet sepenuhnya bertanggung
kekusaan itu pada badan-badan tambahan- jawab kepada Presiden sebagai pemegang
apakah badan-badan tersebut berupa otoritas kekuasaan pemerintahan negara atau sebagai
daerah atau otoritas kolonial-maka hal itu bisa administrator tertinggi45. Berdasarkan uraian
saja dilakukan mengingat otoritas pusat Jimly di atas, ciri sistem pemerintahan
memiliki kekusaan penuh, bukan karena Indonesia yang terdapat dalam UUD NRI 1945
konstitusi menetapkan demikian42. Daerah tidak adalah menganut sistem pemerintahan
mempunyai kedaulatan karena keberadaan presidensial. Selain itu, gagasan mempertegas
daerah otonom dibentuk oleh pemerintah pusat sistem pemerintahan presidensial adalah salah
berdasarkan proses desentralisasi, sedangkan satu bagian kesepakatan dasar Panitia Ad Hoc I
wilayah administratif dibentuk berdasarkan pada saat pembahasan perubahan UUD 194546.
proses dekonsentrasi. Berbeda halnya dengan Jadi, berdasarkan sistem pemerintahan
bentuk negara kesatuan, pada umumnya presidensial, presiden merupakan pemegang
dipahami bahwa dalam sistem federal, konsep kekuasaan pemerintahan negara dan
kekuasaan asli atau kekuasaan sisa (residual penanggung jawab akhir urusan pemerintahan.
power) berada di daerah atau bagian, sedangkan Urusan pemerintahan yang sebagian telah
dalam sistem negara kesatuan (unitary), diserahkan kepada Daerah itu pada hakikatnya
kekuasaan asli atau kekuasaan sisa itu berada di merupakan urusan pemerintahan yang dimiliki
pusat43. Konsekuensi logis dari pemerintah oleh Presiden47. Dalam hal ini Presiden berhak
daerah yang dibentuk dan berada di bawah untuk mengawasi dan melakukan pembinaan
Pemerintah Pusat, maka pemerintah daerah terhadap urusan pemerintahan yang telah
harus tunduk kepada pemerintah pusat. Dengan diserahkan kepada Daerah. Proses pengawasan
demikian, pemerintah pusat juga dapat memberi dilakukan agar kepala daerah mematuhi
sanksi administratif kepada Pemerintah Daerah. kewajiban dalam melaksanakan urusan
Selanjutnya, dalam ilmu negara umum pemerintahan. Presiden juga dapat melakukan
(algemeine staatslehre) yang dimaksud dengan proses pembinaan dengan memberikan sanksi
sistem pemerintahan ialah sistem hukum administratif terhadap bawahannya karena tidak
ketatanegaraan, baik yang berbentuk monarki melaksanakan Program Strategis Nasional.
maupun republik, yaitu mengenai hubungan Berdasarkan teori negara kesejahteraan
antar pemerintah dan badan yang mewakili (welfare state) oleh Kranenburg yang
rakyat.44 Oleh para ahli hukum tata negara, menyatakan bahwa negara harus secara aktif
sistem pemerintahan secara umum dapat mengupayakan kesejahteraan, bertindak adil
diklasifiksasikan menjadi sistem pemerintahan yang dapat dirasakan seluruh masyarakat secara
presidensial, sistem pemerintahan parlementer, merata dan seimbang, bukan mensejahterakan
dan sistem pemerintahan campuran.
40
C. F. Strong, Konstitusi Konstitusi Politik dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI,
Modern: Studi Perbandingan Tentang Sejarah & 2006). 220.
Bentuk (Bandung: Nusa Media, 2008). 115. 44
Harun Alrasyid, “Kajian Sistem Pemerintahan
41
Leon P. Baradat, Political Ideologies: Their Dan Ruang Lingkupnya,” Majalah Mahasiswa
Origin and Impact (New Jersey: Prentice Hall Universitas Pasundan (Bandung, 2002). 1.
45
Inc, 1979). 111. Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata
42
Strong, Konstitusi Konstitusi Politik Modern: Negara (Jakarta: Rajawali Pers, 2013). 323.
46
Studi Perbandingan Tentang Sejarah & Bentuk. MPR, No Title (Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR
115. RI, 2014). 13.
43 47
Jimly Asshiddiqie, Konstitusi Dan Lihat Pasal 7 Ayat (2) UU Nomor 23 Tahun 2014
Konstitusionalisme (Jakarta: Sekretariat Jenderal Tentang Pemerintahan Daerah.
480
De Jure
e-ISSN 2579-8561
No:10/E/KPT/2019
golongan tertentu tapi seluruh rakyat48. Maka B. Proses Pemberhentian Kepala Daerah
menghendaki negara melakukan intervensi yang Tidak Melaksanakan Program
dalam aktivitas ekonomi sebagai bentuk Strategis Nasional
kewajiban negara untuk mewujudkan keadilan
Dalam rezim UU Nomor 23 Tahun 2014
sosial dan kesejahteraan umum bagi
tentang Pemerintahan Daerah, kepala daerah
rakyatnya49. Menurut Bagir Manan, negara
yang tidak melaksanakan Program Strategis
kesejahteraan menempatkan tugas negara atau
Nasional dapat diberhentikan oleh Presiden.
pemerintah tidak semata-mata sebagai penjaga
Pemberhentian kepala daerah karena
keamanan atau ketertiban masyarakat, tetapi
pelanggaran administratif merupakan terobosan
pemikul utama tanggung jawab mewujudkan
baik karena berangkat dari kenyataan banyak
keadilan sosial, kesejahteraan umum, dan
kepala daerah yang tidak patuh dalam
sebesar-besarnya kemakmuran rakyat50. Istilah
menjalankan program yang ditetapkan oleh
“kesejahteraan umum” dan “keadilan sosial”
Pemerintah Pusat di Daerah. Pasal 68 UU
tertuang dalam alinea keempat pembukaan
Nomor 23 Tahun 2014 mengatur tentang
UUD NRI 1945 merupakan tujuan yang harus
penjatuhan sanksi administratif berupa teguran
dilaksanakan oleh pemerintah Negara
tertulis pertama, teguran tertulis kedua,
Indonesia. Oleh karena itu, selain menganut
pemberhentian sementara, dan pemberhentian
negara hukum, negara Indonesia juga dapat
terhadap kepala daerah yang tidak
disebut sebagai negara kesejahteraan.
melaksanakan Program Strategis Nasional.
Pelaksanaan Program Strategis Nasional
Konsep sanksi administratif adalah gagasan
merupakan upaya negara untuk memberi
doktrinal dan tidak didefinisikan secara
pelayanan dan memajukan kesejahteraan
normatif di dalam undang-undang. Doktrin
masyarakat. Kehadiran Program Strategis
dalam hukum administrasi menunjukkan
Nasional bukan merupakan kehendak pribadi
banyak definisi yang berbeda dari istilah ini.
Presiden, tetapi satu kesatuan program
Ciri umum yang ditekankan oleh sebagian besar
pembangunan nasional dalam bentuk RPJMN
penulis adalah keadaan bahwa sanksi
yang mengacu pada RPJPN dan SPPN.
administrasi merupakan konsekuensi negatif
Sedangkan SPPN itu sendiri merupakan
dari pelanggaran terhadap kewajiban dan tugas
penjabaran dari tujuan dibentuknya
yang bersifat administrasi dan legal 52.
pemerintahan Negara Indonesia yang tercantum
Penjatuhan sanksi administratif berupa
dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar
teguran tertulis terhadap kepala daerah
Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
dilakukan secara hirarkis. Mendagri selaku
Karenanya, melaksanakan Program Strategis
pembantu Presiden menjatuhkan sanksi
Nasional adalah suatu upaya untuk
administratif kepada gubernur dan sebagai
mewujudkan cita negara kesejahteraan
wakil pemerintah pusat di daerah, gubernur
Indonesia. Pihak yang bertanggung jawab atas
menjatuhkan sanksi administratif teguran
terselenggaranya perencanaan pembangunan
tertulis kepada bupati/wali kota. Sanksi
nasional adalah Presiden51. Atas dasar itulah
administratif teguran tertulis yang telah
Presiden berwenang memberi sanksi
disampaikan dua kali berturut-turut dan tetap
administratif terhadap kepala daerah yang tidak
tidak dilaksanakan, kepala daerah yang
melaksanakan kewajiban Program Strategis
bersangkutan diberhentikan sementara selama
Nasional. tiga bulan. Dalam hal kepala daerah telah
selesai menjalani pemberhentian sementara,
tetap tidak melaksanakan Program Strategis
48
R. Kranenburg and Tk. B. Sabaroedin, Ilmu Perekonomian (Bandar Lampung: FH UNLA,
Negara Umum, 12th ed. (Jakarta: Pradnya 1996).
51
Paramita, 1989). 16. Lihat Pasal 32 Ayat (1) Undang-Undang Nomor
49
Johnny Ibrahim, Hukum Persaingan Usaha: 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan
Filosofi, Teori, Implikasi Dan Peranannya Di Pembangunan Nasional (Republik Indonesia,
Indonesia (Malang: Bayu Media Publishing, 2004).
2007). 52
Sri Nur Hari Susanto, “Karakter Yuridis Sanksi
50
Bagir Manan, Politik Perundang-Undangan Hukum Administrasi  : Suatu Pendekatan
Dalam Rangka Mengantisipasi Liberalisme Komparasi,” Adminitrative Law & Governance
Journal 2, Nomor 1 (2019): 126–142.
481
De Jure
e-ISSN 2579-8561
No:10/E/KPT/2019
Nasional, yang bersangkutan diberhentikan lambat 21 (dua puluh satu) hari sejak
sebagai kepala daerah. Sanksi administratif penjatuhan teguran tertulis kedua55. Sanksi
dapat diterapkan baik melalui jalur pengadilan pemberhentian sementara bagi kepala daerah
maupun jalur non pengadilan, yakni oleh dijatuhkan oleh Presiden kepada gubernur
pejabat administrasi53. Sanksi administratif dan/atau wakil gubernur atas usulan Menteri
teguran tertulis terhadap kepala daerah serta oleh Menteri kepada Bupati/Walikota
merupakan praktik penerapan sanksi dan/atau Wakil Bupati/Wakil Walikota56.
administratif melalui jalur non pengadilan. Usulan pemberhentian sementara ditindak
Sedangkan, penerapan sanksi administratif lanjuti paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak
pemberhentian sementara dan pemberhentian usulan diterima57. Penjatuhan sanksi
terhadap kepala daerah yang terdapat dalam pemberhentian sementara didasarkan atas hasil
Pasal 68 UU Nomor 23 Tahun 2014 belum jelas pemeriksaan secara teliti, objektif dan didukung
jenisnya apakah diberikan melalui jalur dengan data, informasi, dan/atau dokumen
pengadilan atau jalur non pengadilan. lainnya yang berkaitan dengan tidak ditaatinya
Untuk menjalankan ketentuan tata cara sanksi teguran tertulis kedua58. Selama
penjatuhan sanksi administratif sebagaimana menjalani pemberhentian sementara, kepala
diatur dalam Pasal 353 UU Nomor 23 Tahun daerah tidak mendapatkan hak protokoler,
2014, Presiden menetapkan Peraturan tetapi diberikan hak keuangan berupa gaji
Pemerintah Nomor 12 Tahun 2017 tentang pokok, tunjangan anak, dan tunjangan
Pembinaan Dan Pengawasan Penyelenggaran isteri/suami59.
Pemerintahan Daerah. Tata cara penjatuhan Sanksi pemberhentian sementara
sanksi administratif terhadap kepala daerah merupakan tahap lanjutan setelah kepala daerah
yang tidak melaksanakan Program Sterategis mengabaikan dua kali sanksi teguran tertulis
Nasional diatur dalam Pasal 38 PP Nomor 12 yang diberikan oleh Pemerintah Pusat.
Tahun 2017. Penjatuhan sanksi administratif Penjatuhan sanksi pemberhentian sementara
teguran tertulis dilakukan secara hirarkis oleh juga dilakukan secara hirarkis oleh Presiden
Mendagri untuk Gubernur dan oleh Gubernur kepada Gubernur atas usulan Mendagri serta
sebagai wakil pemerintah pusat untuk Bupati/Wali Kota diberhentikan oleh Mendagri.
Bupati/Walikota. Sanksi administratif teguran Selanjutnya, penjatuhan pemberhentian
tertulis diberikan setelah mendapatkan hasil (permanen) terhadap kepala daerah apabila
verifikasi secara teliti, objektif, dan didukung tetap tidak menjalankan program strategis
dengan data, informasi, dan/atau dokumen nasional setelah selesai menjalani
lainnya yang berkaitan dengan dugaan pemberhentian sementara selama 3 (tiga)
pelanggaran54. Penjatuhan sanksi bulan60. Sanksi pemberhentian dijatuhkan oleh
pemberhentian sementara selama tiga bulan Presiden kepada Gubernur dan/atau Wakil
bagi kepala daerah apabila tetap tidak Gubernur atas usulan Menteri serta oleh
menjalankan program strategis nasional setelah Menteri kepada Bupati/Walikota dan/atau
paling cepat 14 (empat belas) hari dan paling Wakil Bupati/Wakil Walikota61. Sama halnya
53
Wicipto Setiadi, “Sanksi Administratif Sebagai Pengawasan Penyelenggaran Pemerintahan
Salah Satu Instrumen Penegakan Hukum Dalam Daerah (Republik Indonesia, 2017).
58
Peraturan Perundang-Undangan.” Lihat Pasal 38 Ayat (11) Peraturan Pemerintah
54
Lihat Pasal 38 Ayat (3) Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2017 Tentang Pembinaan Dan
Nomor 12 Tahun 2017 Tentang Pembinaan Dan Pengawasan Penyelenggaran Pemerintahan
Pengawasan Penyelenggaran Pemerintahan Daerah (Republik Indonesia, 2017).
59
Daerah (Republik Indonesia, 2017). Lihat Pasal 38 Ayat (12) Peraturan Pemerintah
55
60
56
61
57
Nomor 12 Tahun 2017 Tentang Pembinaan Dan
482
De Jure
e-ISSN 2579-8561
No:10/E/KPT/2019
dengan proses pemberhentian sementara, Bupati/Walikota dan/atau Wakil Bupati / Wakil

usulan pemberhentian ditindaklanjuti paling Walikota dan menyampaikan hasil
lambat 30 (tiga puluh) hari sejak usulan pemeriksaannya kepada Gubernur sebagai
diterima dan didasarkan atas hasil pemeriksaan wakil Pemerintah Pusat yang dilakukan paling
secara teliti, objektif, dan didukung dengan lama 45 (empat puluh lima) hari kerja.63
data, informasi, dan/atau dokumen lainnya yang Kewenangan APIP adalah melakukan
berkaitan dengan tidak ditaatinya sanksi klarifikasi dan validasi terhadap laporan atau
pemberhentian sementara selama 3 (tiga) bulan. pengaduan, mengumpulkan fakta, data,
Penjatuhan sanksi pemberhentian adalah dan/atau keterangan yang diperlukan,
sanksi terakhir yang diberikan kepada kepala memeriksa kepala daerah yang diduga
daerah yang tidak melaksanakan Program melakukan pelanggaran administratif serta
Strategis Nasional. Setelah tiga bulan selesai pihak terkait lainnya, meminta keterangan lebih
menjalani sanksi pemberhentian sementara, lanjut dari pihak yang melaporkan atau
tetap tidak menjalankan Program Strategis mengadukan, dan memberikan rekomendasi
Nasional, kepala daerah diberikan sanksi terkait tindak lanjut hasil pemeriksaan64.
pemberhentian. Tidak ada perbedaan tata cara Setelah APIP menyelesaikan proses
pemberhentian sementara dengan proses pemeriksaan paling lama 45 hari kerja, proses
pemberhentian (permanen). Penjatuhan sanksi administratif dan verifikasi penjatuhan sanksi
pemberhentian sementara dan pemberhentian administratif dilakukan oleh Inspektorat
terhadap gubernur dilakukan oleh Presiden atas Jenderal Kementerian untuk sanksi yang
usul Mendagri. Usul pemberhentian yang dijatuhkan oleh Presiden atau Mendagri dan
dilakukan Mendagri paling lambat 30 hari harus perangkat Gubernur sebagai wakil Pemerintah
ditindaklanjuti Presiden sejak usulan diterima. Pusat untuk sanksi yang dijatuhkan oleh
Berbeda dengan Gubernur, penjatuhan sanksi Gubernur65. Berdasarkan Pasal 38 PP Nomor 12
pemberhentian sementara dan pemberhentian Tahun 2017, dapat dikenali karakteristik tata
(permanen) terhadap Bupati/Wali kota cara penjatuhan sanksi pemberhentian kepala
dilakukan tanpa ada pihak yang mengusulkan. daerah dilakukan melalui jalur non pengadilan.
Semua proses penjatuhan sanksi Penjatuhan sanksi pemberhentian merupakan
administratif berupa teguran tertulis, teguran sanksi terberat bagi kepala daerah, tetapi proses
tertulis kedua, pemberhentian sementara, dan pemeriksaan sampai verifikasi penjatuhan
pemberhentian dilakukan atas hasil sanksi administratif hanya dilakukan
pemeriksaan secara teliti, objektif, dan berdasarkan penilaian internal pemerintah.
didukung dengan data, informasi, dan/atau Pemberhentian terhadap kepala daerah melalui
dokumen lainnya. Pihak yang melakukan jalur non pengadilan atau tidak melibatkan
pemeriksaan dugaan pelanggaran administratif kekuasaan yudisial berpotensi memuculkan
terhadap kepala daerah adalah Aparat dugaan Presiden akan berbuat sewenang-
Pengawas Internal Pemerintah (APIP). wenang. Karena bukan tidak mungkin alasan
Selanjutnya, APIP Kementerian melakukan yang dipakai oleh Presiden nanti adalah alasan
pemeriksaan terhadap Gubernur dan/atau Wakil politik, bukan alasan hukum. Kalau yang
Gubernur dan menyampaikan hasil dipakai adalah alasan politik, maka yang terjadi
pemeriksaannya kepada Menteri62. Perangkat adalah resentralisasi dan ini akan merusak
gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat sendi-sendi bernegara66.
melakukan pemeriksaan terhadap
64
Pengawasan Penyelenggaran Pemerintahan Lihat Pasal 38 Ayat (20 PP 12 Tahun 2017.
65
62
Lihat Pasal 38 Ayat (19) huruf a Peraturan Nomor 12 Tahun 2017 Tentang Pembinaan Dan
Pemerintah Nomor 12 Tahun 2017 Tentang Pengawasan Penyelenggaran Pemerintahan
Pembinaan Dan Pengawasan Penyelenggaran Daerah (Republik Indonesia, 2017).
Pemerintahan Daerah (Republik Indonesia, 66
“Siasat Resentralisasi Pemerintah Pusat,”
2017). Lentera Timur, last modified 2014, accessed
63
Lihat Pasal 38 Ayat (19) huruf b dan c Peraturan August 20, 2020.
Pemerintah Nomor 12 Tahun 2017 Tentang http://archive.lenteratimur.com/2014/09/siasat-
Pembinaan Dan Pengawasan Penyelenggaran resentralisasi-pemerintah-pusat/
Pemerintahan Daerah (Republik Indonesia,
2017).
483
De Jure
e-ISSN 2579-8561
No:10/E/KPT/2019
Padahal, proses pemberhentian kepala presidensial, presiden sebagai pemegang

daerah yang diatur dalam UU Nomor 23 Tahun kekuasaan pemerintahan negara atau sebagai
2014 telah mengalami perbaikan. Secara administrator tertinggi. Presiden memegang
keseluruhan proses pemberhentian kepala tanggung jawab akhir atas penyelenggaraan
daerah lebih menekankan kepada kepastian urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh
hukum daripada pertimbangan keputusan pemerintah pusat dan daerah. Artinya, kepala
politik. Sistem baru pemberhentian kepala daerah yang melaksanakan urusan
daerah dirancang lebih rumit dengan pemerintahan yang dilaksanakan melalui
melibatkan lebih banyak pihak, untuk desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas
menegaskan fungsi check and balances antara pembantuan harus
berbagai elemen kekuasaan yang mempertanggungjwabakannya kepada
berkepentingan di daerah. Terobosan penting administrator tertinggi yaitu Presiden. Hal ini
dan mencolok dalam sistem pemberhentian memberikan kewenangan kepada Presiden
kepala daerah yang baru ini di antaranya adalah untuk melakukan pembinaan dan pengawasan
keterlibatan kekuasaan yudisial. Tak tanggung- terhadap penyelenggaraan urusan pemerintahan
tanggung, pembentuk undang-undang yang dilaksanakan kepala daerah. Tindak lanjut
memberikan wewenang intervensi ini kepada dari pembinaan dan pengawasan adalah
Mahkamah Agung (MA) sebagai salah satu penjatuahn sanksi administratif terhadap kepala
pemuncak kekuasaan kehakiman di Indonesia67. daerah yang tidak menjalankan Program
Ada dua model pemberhentian yang Strategis Nasional.
melibatkan kekuasaan yudisial sebagaimana Selain itu, berdasarkan teori negara
diatur dalam UU Nomor 23 Tahun 2014, yaitu kesejahteraan (welfare state), pelaksanaan
berdasarkan putusan pengadilan yang telah Program Strategis Nasional berfungsi sebagai
berkekuatan hukum tetap dan berdasarkan alat untuk mencapai tujuan pemerintahan
putusan MA. Kepala daerah diberhentikan negara yang melindungi segenap bangsa
Presiden untuk gubernur serta Mendagri untuk Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia
Bupati/Wali Kota setelah terbukti melakukan dan untuk memajukan kesejahteraan umum,
perbuatan tindak pidana kejahatan yang mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut
diancam dengan pidana penjara paling singkat melaksanakan ketertiban dunia yang
lima tahun, tindak pidana korupsi, tindak pidana berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi
terorisme, makar, tindak pidana terhadap dan keadilan sosial. Program strategis nasional
keamanan negara, dan/atau perbuatan lain yang merupakan satu kesatuan tata cara perencanaan
dapat memecah belah NKRI berdasarkan pembangunan nasional yang menjadi tanggung
putusan pengadilan yang berkekuatan hukum jawab Presiden, termasuk teknis
tetap68. MA terlibat dalam memberi putusan pelaksanaannya di daerah.
atas pendapat DPRD yang menyatakan kepala Tata cara penjatuhan sanksi administratif
daerah melanggar sumpah/janji jabatan, tidak terhadap kepala daerah yang tidak
melaksanakan kewajiban menaati seluruh melaksanakan Program Strategis Nasional
ketentuan peraturan perundang-undangan, diatur PP Nomor 12 Tahun 2017 tentang
melanggar larangan, dan melakukan perbuatan Pembinaan Dan Pengawasan Penyelenggaran
tercela69. Pemerintahan Daerah. Penjatuhan sanksi
administratif teguran tertulis dilakukan secara
KESIMPULAN hierarkis oleh Mendagri untuk Gubernur/Wakil
Gubernur serta oleh Gubernur sebagai wakil
Dasar teoritis kewenangan Presiden dan Pemerintah Pusat untuk Bupati/Wakil Bupati
Menteri Dalam Negeri dapat menjatuhkan dan Wali Kota/Wakil Wali Kota. Untuk
sanksi berupa pemberhentian kepala daerah penjatuhan sanksi pemberhentian sementara
adalah berdasarkan teori sistem pemerintahan dan pemberhentian (permanen) dilakukan oleh
presidensial. Dalam sistem pemerintahan
67
Arasy Pradana A Azis, “Kekosongan Hukum 68
Lihat Pasal 83 Undang-Undang Nomor 23
Acara Dan Krisis Access To Justice Dalam Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah
Kasus-Kasus Pemberhentian Kepala (Republik Indonesia, 2014).
Daerah/Wakil Kepala Daerah Di Indonesia,” 69
Lihat Pasal 80 Undang-Undang Nomor 23
Jurnal Hukum & Pembangunan 49, Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah
(2019): 1–43. (Republik Indonesia, 2014).
484
De Jure
e-ISSN 2579-8561
No:10/E/KPT/2019
Presiden untuk Gubernur/Wakil Gubernur atas DAFTAR KEPUSTAKAAN

usul Mendagri, serta oleh Mendagri untuk
pemberhentian Bupati/Wakil Bupati dan Ali, H. Zainudin. Metode Penelitian Hukum.
Walikota/Wakil Walikota. Penjatuhan sanksi Jakarta: SinarGrafika, 2011.
administratif kepada kepala daerah berupa Alrasyid, Harun. “Kajian Sistem Pemerintahan
teguran tertulis sampai pada tahap Dan Ruang Lingkupnya.” Majalah
pemberhentian ini dilakukan melalui jalur non- Mahasiswa Universitas Pasundan.
pengadilan. Pemeriksaan dan verifikasi Bandung, 2002.
penjatuhan sanksi terhadap kepala daerah Arasy Pradana A Azis. “Kekosongan Hukum
dilakukan oleh lembaga internal pemerintah. Acara Dan Krisis Access To Justice
Dalam Kasus-Kasus Pemberhentian
Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah Di
SARAN Indonesia.” Jurnal Hukum &
Penjatuhan sanksi administratif berupa Pembangunan 49, Nomor 1 (2019): 1–43.
pemberhentian sementara dan pemberhentian Asshiddiqie, Jimly. Konstitusi Dan
(permanen) terhadap kepala daerah yang tidak Konstitusionalisme. Jakarta: Sekretariat
melaksanakan Program Strategis Nasional Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah
dilakukan dengan cara jalur non-pengadilan. Konstitusi RI, 2006.
Prosedur pemberhentian dengan jalur non- ———. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara.
pengadilan berpotensi menimbulkan masalah Jakarta: Rajawali Pers, 2013.
ketidakpastian hukum. Selain itu akan Baradat, Leon P. Political Ideologies: Their
menciptakan kesempatan bagi Presiden untuk Origin and Impact. New Jersey: Prentice
bertindak otoriter atau menyalahgunakan Hall Inc, 1979.
wewenangnya, serta Presiden dapat bersikap Huda, Ni’matul. Perkembangan Hukum Tata
terlalu politis terhadap kepala daerah yang tidak Negara Perdebatan Dan Gagasan
sejalan dengan kepentingan politiknya. Penyempurnaan. Yogyakarta: FH UII
Sebaiknya, pengaturan pemberhentian kepala Press, 2014.
daerah yang tidak melaksanakan Program Ibrahim, Johnny. Hukum Persaingan Usaha:
Strategis Nasional juga dilakukan dengan Filosofi, Teori, Implikasi Dan
melibatkan peran Mahkamah Agung. Peranannya Di Indonesia. Malang: Bayu
Mahkamah Agung bertugas memberi putusan Media Publishing, 2007.
atas penilaian Pemerintah Pusat yang Kranenburg, R., and Tk. B. Sabaroedin. Ilmu
menyatakan kepala daerah telah melaksanakan Negara Umum. 12th ed. Jakarta: Pradnya
atau tidak melaksanakan Program Strategis Paramita, 1989.
Nasional. Selanjutnya, putusan Mahkamah Manan, Bagir. Politik Perundang-Undangan
Agung akan menjadi dasar Presiden dan Dalam Rangka Mengantisipasi
Mendagri untuk menjatuhkan sanksi Liberalisme Perekonomian. Bandar
pemberhentian terhadap kepala daerah. Dengan Lampung: FH UNLA, 1996.
demikian, keterlibatan Mahkamah Agung Marulak Pardede. “Legitimasi Pemilihan
dalam penjatuhan sanksi pemberhentian kepala Kepala/Wakil Kapala Daerah Dalam
daerah, tentunya akan membuat mekanisme Sistem Pemerintahan Otonomi Daerah.”
pemberhentian lebih menekankan kepastian Jurnal Penelitian Hukum De Jure 18,
hukum sesuai dengan cita negara hukum Nomor 2 (2018): 127–148.
Indonesia. Marzuki, Peter Mahmud. Penelitian Hukum.
Jakarta Timur: Prenada Media Group,
UCAPAN TERIMAKASIH 2019.
MPR. No Title. Jakarta: Sekretariat Jenderal
Penulis ucapkan terima kasih kepada MPR RI, 2014.
semua pihak yang telah mendukung penulisan Setiadi, Wicipto. “Sanksi Administratif Sebagai
ini, khususnya kepada Dekan Fakultas Hukum Salah Satu Instrumen Penegakan Hukum
UPN Veteran Jakarta, rekan-rekan Dosen FH Dalam Peraturan Perundang-Undangan.”
UPN Veteran Jakarta, dan seluruh civitas Jurnal Legislasi Indonesia 6, Nomor 4
akademika di lingkungan Universitas (2009): 603–614.
Pembangunan Nasional Veteran Jakarta. Soejito, Irwan. Hubungan Pemerintah Pusat
Dan Pemerintah Daerah. Jakarta: Rineka
485
De Jure
e-ISSN 2579-8561
No:10/E/KPT/2019
Cipta, 1990. http://archive.lenteratimur.com/2014/09/

Soekanto, Soerjono, and Sri Mamudji. siasat-resentralisasi-pemerintah-pusat/
Penelitian Hukum Normatif, Suatu “Pukul 10.00 WIB, Jokowi-JK Dilantik Jadi
Tinjauan Singkat. Jakarta: RajaGrafindo Presiden-Wakil Presiden,” Kompas. Last
Persada, 2006. modified 2014. Accessed August 17,
Strong, C. F. Konstitusi Konstitusi Politik 2020.
Modern: Studi Perbandingan Tentang https://nasional.kompas.com/read/2014/
Sejarah & Bentuk. Bandung: Nusa Media, 10/20/06541351/Pukul.10.00.WIB.Joko
2008. wiJK.Dilantik.Jadi.Presiden-
Sujadi, Suparjo. “Kajian Tentang Pembangunan Wakil.Presiden
Proyek Strategis Nasional (PSN) Dan Undang Undang Dasar Negara Republik
Keadilan Sosial (Perspektif Hukum Indonesia Tahun 1945. Republik
Pancasila).” Jurnal Hukum Lingkungan Indonesia, 2002.
Indonesia 4, Nomor 2 (2018): 1–24. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004
Susanto, Sri Nur Hari. “Karakter Yuridis Sanksi Tentang Sistem Perencanaan
Hukum Administrasi  : Suatu Pendekatan Pembangunan Nasional, Republik
Komparasi.” Adminitrative Law & Indonesia, 2
Governance Journal 2, Nomor 1 (2019): Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2007
126–142. Tentang Rencana Pembangunan
Nasional Jangka Panjang 2005-2025.
“DPR Cecar Tito Soal Presiden Bisa Pecat Republik Indonesia, 2007.
Gubernur di Omnibus Law,” Tempo. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014
Last modified 2020. Accessed July 20, Tentang Pemerintahan Daerah. Republik
2020. Indonesia, 2014.
https://nasional.tempo.co/read/1298255/ Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2017
dpr-cecar-tito-soal-presiden-bisa-pecat- Tentang Pembinaan Dan Pengawasan
gubernur-di-omnibus-law/full&view=ok Penyelenggaran Pemerintahan Daerah.
“Tito Bantah Ada Pasal Presiden Bisa Pecat Republik Indonesia, 2017.
Gubernur di Omnibus Law,” Tempo, Peraturan Presiden Nomor 3 Tahun 2016
Last modified 2020, accessed July 25, Tentang Percepatan Pelaksanaan Proyek
2020. Strategis Nasional. Republik Indonesia,
https://nasional.tempo.co/read/1298345/t 2016.
ito-bantah-ada-Pasal-presiden-bisa- Peraturan Presiden Nomor 58 Tahun 2017
pecat-gubernur-di-omnibus- Tentang Perubahan Atas Peraturan
law/full&view=ok Presiden Nomor 3 Tahun 2016 Tentang
“Siasat Resentralisasi Pemerintah Pusat,” Percepatan Pelaksanaan Proyek Strategis
Lentera Timur. Last modified 2014. Nasional. Republik Indonesia, 2016
Accessed August 20, 2020.
486

De Jure

Uploaded by

Document Information

Original Description:

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

De Jure

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Jurnal Penelitian Hukum p-ISSN 1410-5632

Akreditasi: Kep. Dirjen. Penguatan Risbang. Kemenristekdikti:

SANKSI ADMINISTRATIF TERHADAP KEPALA DAERAH YANG TIDAK

Wicipto Setiadi, Ali Imran Nasution

Tulisan Diterima: 07-09-2020; Direvisi: 23-11-2020; Disetujui Diterbitkan: 23-11-2020

PENDAHULUAN Mendagri, setelah disahkannya RUU Cipta

melaksanakan Program Strategis Nasional5. suatu pendekatan dalam melakukan penelitian

untuk bupati/walikota21. Setelah teguran tertulis (RPJMN), dan Rencana Pembangunan

Republik Indonesia.27 Berdasarkan urutan dimaksudkan untuk membedakan program

Meskipun kepala daerah sudah diberikan memberikan kewenangan kepada gubernur

dengan proses pemberhentian sementara, Bupati/Walikota dan/atau Wakil Bupati / Wakil

Padahal, proses pemberhentian kepala presidensial, presiden sebagai pemegang

Presiden untuk Gubernur/Wakil Gubernur atas DAFTAR KEPUSTAKAAN

Cipta, 1990. http://archive.lenteratimur.com/2014/09/

You might also like