41.

AZ UNIÓS POLGÁRSÁG

Az uniós polgárság a tagállamok állampolgárait megillető, uniós jogállás (státus),

melyhez bizonyos, az uniós jogban meghatározott jogok kapcsolódnak.
Az uniós polgárság fogalmát és státusát az Unió megalapításával a Maastrichti Szerződés
(1992/1993) vezette be, azóta az alapító szerződések módosításai során kisebb változtatások
történtek, de a lényege és a hozzákapcsolódó jogok köre többé-kevésbé változatlan maradt.
A Lisszaboni Szerződés egyetlen lényegesebb változást hozott az uniós polgárság
tekintetében: az Alapjogi Charta szerződéses rangra emelésével némileg kibővítette az uniós
polgársághoz kapcsolódó jogok körét.
Az uniós polgárság kettős:
 egyrészt egy jogi státus, mely az EU-hoz kötődik, és az Unióhoz való tartozást sugall
 másrészt pedig az uniós jog alapján a jogállással rendelkezőket megillető jogok
A jogállás részeit képező jogokat „ernyőfogalom”-ként is lehet értelmezni.

Az Uniós polgárság: ideológia vagy integrációs eszköz?

A második világháború utáni európai (hosszú ideig nyugat-európai) integráció (Európa
Tanács, Nyugat-európai Unió, Európai Közösségek stb.) ideológiai értelemben a
legáltalánosabb szinten kettős kihívással küzdött. Egyrészt ki kellett alakítani az európai
azonosságtudat alapjait, nevezetesen meg kellett határoznia és el kellett fogadtatnia azokat
az európai értékeket, melyek történelmi gyökereiknél fogva is közösek az európai
kultúrákban, és amelyek egyben alkalmasak arra, hogy az „európaiság” jellemzői legyenek.
Másrészt, az integrációs szervezeteknek, mint a közös Európa megtestesítőinek, az európai
államok szervezeteiből, az európai emberek és népek szervezeteivé kellett válniuk, a
tagállamokon túlnyúlva, el kellett fogadtatniuk magukat és politikai értelemben vett
legitimációt kellett szerezniük az európai civil társadalmak, az egyes emberek szintjén is.
Azonban horizontális és vertikális irányban, az európai „összetartozás és hozzátartozás”
érzésének kialakítása, amennyiben lehetséges, csak hosszú, igen törékeny, visszaesésekkel
tarkított gazdasági, politikai és kulturális folyamatok eredménye lehet.
Az első ötven évben az Európai Közösségeket az Európa Tanács megelőzte ezekben a
törekvésekben. Már megalakulása után (1949), közös európai értékekként találta és határozta
meg az:
 emberi jogok tiszteletben tartását,
 a jogállamiságot és a
 demokráciát,
melyek az emberi méltóság és a humanizmus eszméin nyugodtak. Ezeket az értékeket
közvetítette az Emberi Jogok Európai Egyezménye (1950) útján, melynek alkalmazása
éreztette hatását, akár az egyes emberek mindennapi ügyeiben is. Ugyanakkor az
Egyezményen alapuló egyéni panaszjog, az állítólagos emberi jogi jogsértések vizsgálata az
Emberi Jogok Európai Bizottság és Bírósága által, kézzelfoghatóvá tette a szervezet
jelenlétét az egyes ember számára is, komoly legitimációs alapot biztosítva az Európa Tanács
egészének.
A kezdetben, elsősorban gazdasági célokat szolgáló Európai Közösségek nem voltak
képesek ilyen természetű hatást elérni az egyes államok társadalmában. Ez nem jelenti azt,
hogy a Közösségek tevékenységében ne lettek volna meg a csírái a fenti ideológiai
törekvéseknek. Már a hetvenes években megszületett a „polgárok Európája” fogalom, ami
azonban csak a Maastrichti Szerződéssel nyert az alapító szerződésekben is markáns
kifejezést. Az Európai Bíróság ítélkezésével aktívan járult hozzá a Közösségek
legitimációjának építéséhez, a vertikális „hozzátartozás” erősítésével, elsősorban a
tagállamokon belül közvetlenül érvényesíthető „európai jogok” (közösségi jogok)
eszméjével, az egyén hatékony bírói jogvédelmének kinyilatkoztatásával, az önálló közösségi
jogrendszer megteremtésével, a személyek szabad mozgásának és a szociális jogok
érvényesülésének lassú kiterjesztésével. A közösségi jogalkotás, egészen az Európai Unió
megteremtéséig e tekintetben lemaradt a jogalkalmazás mögött, de a közvetlen európai
parlamenti választások kialakítása, a regionalizmus erősítése, a közösségi támogatások
rendszereinek kialakítása és működtetése ugyancsak ilyen irányba hatott.[341]

Az Európai Unió megteremtése természetesen ezen a területen is koncepcionális váltást

jelentett. Az uniós polgárság fogalma és gondolata ennek világos jele, bármilyen óvatos és
szikár szerződéses rendelkezés is szólt róla kezdetben. Viszont elvileg alkalmas arra, hogy a
vertikális „hozzátartozás” és a horizontális „összetartozás” érzésének keretet adjon.
Önmagában nem nyújt európai identitást, ugyanis a hozzákapcsolódó uniós jogok
tartalmilag nem alkalmasak arra, hogy ilyen identitásnak alapvető meghatározó
alkotórészeivé váljanak (talán a szabad mozgáshoz való jog kivételével). Azonban,
amennyiben ilyen európai identitás alakulóban van vagy lesz, akkor az uniós polgárság
kifejezés annak hordozójává válhat, keretet adhat az európai identitás érzésének. Ilyen
értelemben tehát ideológiai eszközről van szó, melynek értéke attól függ, hogy milyen módon
használják, és milyen értékeknek, érzéseknek, tartalomnak ad (majd) keretet.

Természetesen az uniós polgársághoz tartozó jogok önállóan is létezhetnének a Szerződések

keretei között, anélkül, hogy egy általánosabb jogi státus alkotóelemei lennének. Azonban a
Bíróság, az uniós polgárság fogalmával összefüggésben, az egyenlő bánásmód elvét
felhasználva, igen dinamikus jelleget adott a személyek szabad mozgáshoz való jogának.
Látjuk majd, hogy e jognak a Bíróság által történő értelmezése, az uniós polgárok jogainak
tényleges kiterjesztéséhez vezetett. (Erre majd e fejezet második részében térünk ki.) Ma azt
lehet mondani, hogy az egyéneket érintő uniós tevékenység egyes (funkcionális értelemben
vett) határterületein, az uniós polgárság gondolata, ötvöződve az egyenlő bánásmód és a
szabad mozgáshoz való jog elvével, az egyik figyelemre méltó és erőteljes integrációs
eszközzé vált.[342]

Az uniós polgárság jellemzői:

Az EUM-Szerződés 20. (korábban EKSz 8., majd EKSz 17.) cikk (1) bekezdése az uniós
polgárságról a következőket mondja. (Az EU-Szerződés 9. cikke a második és harmadik
mondatot csaknem szó szerint azonosan tartalmazza.)
 Létrejön az uniós polgárság. Uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam
állampolgára.
 Az uniós polgárság kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot.
Az EU-Szerződésen belül, az uniós polgárságra vonatkozó alapvető utalások a demokratikus
elvekre vonatkozó rendelkezéseken belül helyezkednek el (EUSz II. Cím). A szerződéses
rendelkezések a polgárokhoz viszonyítva határozzák meg egyrészt az uniós szintű (közvetlen
és közvetett) képviseleti demokrácia, másrészt a részvételi demokrácia alapvető uniós elveit.
Az EUSz 9. cikke ezenkívül, az uniós polgárokra vonatkozó utalás mellé teszi az uniós
polgárok közötti egyenlőség elvét, mely az Unió intézményeinek és szerveinek
tevékenysége során érvényesítendő.[343]

Az EUM-Szerződésben az uniós polgárság és a hozzá kapcsolódó jogok a

megkülönböztetés tilalmával kerültek egy részbe (EUMSz Második Rész, 18–25. cikkek).
Viszont, itt a megkülönböztetés tilalma már nem az Unió intézményeinek és szerveinek
tevékenységére korlátozódik, mint az EU-Szerződésben az egyenlő bánásmód megkövetelése,
hanem a Szerződések alkalmazási körében, kiterjed az államokra, az államokon belüli
jogviszonyokra, és eshetőlegesen más jogalanyokra is.
Másrészt a megkülönböztetés tilalma itt csak az állampolgárságon alapuló
megkülönböztetésre utal. Az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalma és az uniós
polgárság kapcsolata nyilvánvaló: az uniós jog érvényesülési körében arra szolgál, hogy az
uniós polgárság alapját képező huszonhétféle állampolgári jogállás bizonyos
vonatkozásait homogenizálja, egységesítse a megkülönböztetés kiküszöbölésével.

A Bíróság az uniós polgárság legalapvetőbb célját és jellemzőjét a következőképpen

fogalmazta meg:
31. Az uniós polgárság célja, hogy a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállása
legyen, lehetővé téve az azonos helyzetben lévők számára, hogy állampolgárságuktól
függetlenül és az e tekintetben kifejezetten előírt kivételek sérelme nélkül, ugyanabban a
jogi bánásmódban részesüljenek.
C-184/99 Rudy Grzelczyk v Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve
[2001] EBHT I-6193, 31. pont. Az EUMSz 20. cikk (1) bekezdése, valamint
az EUSz 9. cikk harmadik és negyedik mondata utal az uniós polgárságnak, mint alapvető
jogállásnak néhány további, lényeges jellemzőjére;
(1) A polgárság szó, valamely nagyobb közösséghez való tartozást jelöl, már az ókori
hellén poliszoktól kezdve.[344] Ezzel szembe kell állítani az állampolgárság fogalmát, mely
valamely államhoz való tartozást jelöl, tehát szűkebb fogalom. Az Unió nem állam, nem
kapcsolódhat hozzá állampolgárság, de polgárság igen. Nem lehet tehát „uniós
állampolgárságról” beszélni.
(2) A polgárság már eredetileg is, a Maastrichti Szerződés óta, az Unióhoz kapcsolódott, és
nem a Közösségekhez. Ezt tükrözte a tételesjogi szöveg. Kétségtelen azonban, hogy a
Lisszaboni Szerződés előtt a jogok, melyek e státushoz kapcsolódtak, az EK-Szerződésben
biztosított közösségi jellegű, első pilléres jogok voltak, és az elnevezéssel ellentétben az uniós
polgárság (bizonyos szűk kivételekkel) az első pilléren belül érvényesült.
(3) Az uniós polgárság járulékos jellegű jogállás: mindenki uniós polgár, aki valamely
tagállam állampolgára, viszont aki ilyennel nem rendelkezik, nem lehet uniós polgár. Az
uniós polgárságnak ez az egyetlen, általános és formális feltétele van.
Nem lehet az uniós polgárságot elveszteni a tagállami állampolgárság elvesztése nélkül, és
nem lehet uniós polgárságot szerezni annak, aki nem állampolgára valamely tagállamnak. Ez
azt is jelenti egyben, hogy végső soron a tagállamok határozzák meg, ki lehet uniós polgár,
azon keresztül, hogy természetes személyeknek állampolgárságot biztosítanak a
jogszabályaikban foglalt feltételek alapján. Természetesen a huszonhét tagállamban az
állampolgárság megszerzésének és elvesztésének feltételei jelentősen különböznek. Így a
tagállami állampolgársági státushoz kapcsolódó uniós polgárság létéhez sem kapcsolódnak
egységes, uniós szinten kialakított tartalmi feltételek.
(4) Az uniós polgárság, a tagállami állampolgársághoz való viszonyában nemcsak járulékos,
hanem kiegészítő jellegű. Nem a tagállami állampolgárság helyettesítője, hanem arra
ráépül, és azt kiegészíti az Unióhoz való sajátos jogi kapocs kialakításával.

A Maastrichti Szerződés még nem tartalmazta az uniós polgárság kiegészítő jellegére

vonatkozó utalást. Ez zavart szült, hiszen nem volt teljesen világos az uniós polgárság és a
tagállami állampolgárság viszonya, és félelmet keltett, hogy az új státus hosszabb távon a
tagállami állampolgárság felváltására irányul. Ez volt az egyik oka, hogy az első dán
népszavazáson elutasították a Maastrichti Szerződéshez való csatlakozást.[345] 
Az állampolgársági státus ugyanis az állami léthez és az állami szuverenitáshoz, alapvető
alkotmányos jogintézmény, melynek megkérdőjelezése a sokak által elutasított európai
föderalizmus gyanúját veti fel.[346]

Az uniós polgársághoz kapcsolódó jogok

Az uniós polgársághoz tartozó jogok köre bizonyos mértékig vitatott.
Az EUM-Szerződés 20. cikk (2) bekezdése felsorolja ugyan, hogy az uniós polgárok milyen
jogokkal rendelkeznek, azonban a felsorolás nem lezárt, ott van a szövegben, hogy „többek
között”.
Az EUMSz 20. cikk (2) bekezdésében felsorolt jogokon kívül, további jogok hozzákapcsolása
az uniós polgársághoz bizonyos problémákat vet fel. Az uniós jogban a természetes
személyeknek biztosított, szinte valamennyi jog megilleti ugyanis az uniós polgárokat, azaz a
tagállamok állampolgárait is. Ettől kezdve eredményét tekintve ugyanaz, hogy az uniós
jogban a természetes személyeknek (is) biztosított jogok e személyeket, mint uniós
polgárokat, vagy mint tagállami állampolgárokat illetik-e meg. Másrészt nem teljesen világos,
hogy azok a jogok, melyek nem csak uniós polgárokat (tagállami állampolgárokat), hanem
más természetes személyeket (nem uniós államok állampolgárait) vagy éppen jogi
személyeket is megilletnek, milyen rendező elv szerint számolható az uniós polgársághoz,
mint jogálláshoz kapcsolódó jogokhoz. Például miképpen értelmezhető az EUMSz 15. cikk
(3) bekezdése, mely az uniós dokumentumokhoz való hozzáférést biztosítja az uniós
polgároknak, és a tagállamokban lakóhellyel rendelkező nem tagállami állampolgároknak,
valamint ott székhellyel rendelkező jogi személyeknek.
A fenti problémát, az elvi fenntartások ellenére, úgy érdemes áthidalni, hogy az uniós
polgársághoz kapcsolódó jognak tekintünk minden jogot, melyet a Szerződések
valamilyen módon, közvetlenül az uniós polgársághoz kapcsolnak, függetlenül attól, hogy
az másokat is megillet-e, vagy, hogy azok az uniós polgárokat, mint tagállami
állampolgárokat is megilletik.
Mindezt figyelembe véve az uniós polgárság a következő jogokkal jár, melyek érvényesülése
természetesen további feltételekhez kötött.
AZ EUSz és a EUMSz által felsorolt uniós polgárok jogai:
 jog a véleménynyilvánításhoz, és a nyilvános megvitatáshoz az Unió
tevékenységére vonatkozólag
 jog az uniós dokumentumokhoz való hozzáféréshez
 jog a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz
 választójog a lakóhely szerinti tagállamban – mint politikai jog (aktív + passzív)
o a helyhatósági választásokon
o az európai parlamenti választásokon
 jogosultság a 3. államban bármely tagállam diplomáciai és konzuli hatóságának
védelmére
 petíciós jog az Európai Parlament irányába
 jog európai ombudsmanhoz forduláshoz
 jog az uniós intézmény vagy szervezet megkereséséhez és válaszhoz
 kollektív jog – uniós jogalkotásra irányuló polgári kezdeményezés
 jog a megfelelő uniós ügyintézéshez

 A TANÁCS egyhangúlag dönthet a jogok kibővítéséről, de ezeket a tagállamoknak

jóvá kell hagyniuk.
 egyedül a szabad mozgáshoz való jog az, amelyet az uniós polgár saját állammával
szemben is érvényesíthet – általában a járulékos jogok elismerése otthon a cél ezekben
az esetekben
 az uniós polgárok jogai a saját államával szemben legtöbbször inaktívak –
(választás – hazai, alkotmányos jog alapján vesz részt) – de a külföldi uniós polgárnak
az adott tagállam viszonyában már az uniós jog biztosítja ezt
 az uniós polgárok jogai szubszidiárius jellegűek – amennyiben az uniós jog máshol
azonos szintű, specifikus jogot tartalmaz

AZ UNIÓS POLGÁRSÁG ÉS A TAGÁLLAM VISZONYA

1. Az uniós jog mennyiben korlátozza a tagállamokat saját állampolgársági szabályaik
tartalmának kialakításában, tekintettel arra, hogy a tagállami állampolgársági
státuszhoz uniós egyéni jogok kötődnek.
2. Többes állampolgársággal rendelkező személyek esetében melyik állampolgárságot
kell alapul venni az uniós jog gyakorlásánál. (pl. tagállami és tagállamon kívüli)
3. Többes uniós állampolgárság esetén – melyik állampolgársága meghatározó az uniós
jogok gyakorlása szempontjából.
4. Egy állam állampolgárainak meghatározott kategóriáját kizárhatja-e az uniós jog
hatóköréből, megtagadván ezzel tőlük az uniós polgár státuszát.

Tagállami állampolgárság megszerzésének és elvesztésének uniós jogi korlátai:

 Az uniós jog a tagállamokra hagyja az állampolgársági szabályok – és így az
uniós polgárság megszerzésére és elvesztésére vonatkozó szabályokat – tartalmának
kialakítását. (A Bíróság is elismeri a kizárólagos hatáskört. – de kiköti, hogy azt az
uniós joggal összhangban kell kialakítani) – csupán az arányosság követelményét
mondták ki.
Rottmann-ügy osztrák – német áp  hontalan
„Micheletti-doktrína” (1992) – a többes állampolgárság eseteibem
Az állampolgársággal kapcsolatos jogviták gyakori eredője, hogy egy másik állam köteles-e
elismerni különböző helyzetekben a külföldi személyek állampolgárságából fakadó
joghatásokat, és ennek milyen feltételi vannak.
- ez elsősorban akkor történhet meg, ha több állampolgársággal rendelkezik – és az
egyik állam kiválasztásával kizárja a másikat az adott ügyben
- Micheletti (argentin – olasz) – Spanyolország  tényleges állampolgárság elve
létezik a nemzetközi jogban = azon állampolgárságot kell figyelembe venni bizonyos
helyzetekben egy többes állampolgársággal rendelkező személynek, amely állammal
valódi kapcsolata áll fenn.  „Nottebohm-ügy – a spanyol jogszabályok ezt
követték – a mérce az utolsó állandó lakóhely volt

A Micheletti-doktrína lényegében egy tagállam által adott állampolgárság joghatásait védi

az uniós jogrenden belül egy másik tagállammal (de nem uniós joggal) szemben,
megkívánván e joghatások feltétlen elismerését.
A Zhu / Chen-ügy megerősítette ezt. – 6 hónapos terhesen belépett Észak-Írországba – a UK
a joggal való visszaélésre hivatkozott, nem pedig a tényleges állampolgárság elvére (tanulva a
Micheletti-döntésből). De a Bíróság elutasította a Micheletti-doktrína megkerülésére tett
kísérletet.
 Egy tagállam nem korlátozhatja egy másik tagállam által adott állampolgárság
joghatásait az uniós jogot érintő területeken.
 Az a tény, hogy az Unión kívüli állampolgársággal is rendelkezik, sőt esetleg állandó
tartózkodási helye is ott van, nem érinti az uniós polgársághoz, másrészt a tagállami
állampolgárság tényéhez kötődő uniós jogokat.