Professional Documents
Culture Documents
Alkotmánytan I. Dezső, Márta Fürész, Klára Kukorelli, István Papp, Imre Sári, János Somody, Bernadette Szegvári, Péter Takács
Alkotmánytan I. Dezső, Márta Fürész, Klára Kukorelli, István Papp, Imre Sári, János Somody, Bernadette Szegvári, Péter Takács
Alkotmánytan I. Dezső, Márta Fürész, Klára Kukorelli, István Papp, Imre Sári, János Somody, Bernadette Szegvári, Péter Takács
Dezső, Márta
Fürész, Klára
Kukorelli, István
Papp, Imre
Sári, János
Somody, Bernadette
Szegvári, Péter
Takács, Imre
Kivonat
iii
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
Alkotmánytan I.
iv
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
Alkotmánytan I.
v
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
Alkotmánytan I.
vi
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
Alkotmánytan I.
vii
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
Alkotmánytan I.
viii
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
Alkotmánytan I.
ix
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
Alkotmánytan I.
x
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
A táblázatok listája
3.1. Az alkotmányt módosìtó törvények a Magyar Köztársaságban ................................................. 39
xi
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
ELŐSZÓ
Az Alkotmánytan cìmű tankönyv első kéziratát 1992. január 1-jén zártuk le. Atankönyv- nek a Századvég
Kiadónál 1992-ben megjelent kiadása közvetlenül az alkotmányos rendszerváltozás után elsőként vállalkozott az
alkotmányjog teljes és átfogó feldolgozására. A szerzők hosszas viták után tudatosan választották az
Alkotmánytan elnevezést. A cìmmel jelezni kìvántuk, hogy a jogi felsőoktatás, a jogászképzés egyik
alaptantárgya, az alkotmányjog nem csupán az éppen hatályos jogszabályok ismertetését (és ismeretét) követeli
meg. A tankönyv készìtőinek határozott szándéka volt, hogy az egyes alkotmányos intézményeket
történetiségükben és nemzetközi összehasonlìtásban is feldolgozzák. Határozott szándék volt az is, hogy
közvetìtsük az alkotmányos demokrácia, a jogállam európai értékeit az olvasók számára és reménykedtünk
abban, hogy ezzel segìtjük a jogász- értelmiség-képzést, a széles értelemben vett politikai kultúrát.
A majdnem minden egyetemi tanévben az Osiris Kiadónál megjelent, többször átdolgozott tankönyv több
tìzezer példányban fogyott el. Rendszeresen hivatkoztak (hivatkoznak) rá a közjogi publikációk, számos
visszajelzés érkezett a belőle vizsgázó joghallgatóktól is. Mindezeket rendre figyelembe vettük az átdolgozások
során. A tankönyv 2004-ben elnyerte az ELTE Állam- és Jogtudományi Karának nìvódìját.
A most 2007-ben megjelenő, jelentősen átdolgozott Alkotmány tan I. Alapfogalmak, alkotmányos intézmények
cìmet viselő régi-új tankönyvünk régi annyiban, hogy fennmaradtak eredeti – fent jelezett – tankönyvìrói
szándékaink. Régi annyiban is, hogy megőrzi mindazt, ami az alkotmányos rendszer stabilizálódásából
következően megőrzendő, ami nem változott az idők során. A stabilitás az alkotmányos demokrácia egyik
lényeges jellemzője.
Új a tankönyv annyiban, hogy számos új önálló fejezetet tartalmaz (például a szuverenitásról, a nemzeti és
etnikai kisebbségek jogairól, az önkormányzati rendszerről) és részletesebben dolgozza fel az egyes
alkotmányos intézményeket. Lényeges újdonsága a tankönyvnek, hogy minden fejezetében figyelemmel van az
európai uniós csatlakozásra. A tankönyv függelékében alkotmányjogi bibliográfiát tesz közzé, s közli az
alkotmány hatályos szövegét is.
Változott a szerzői kollektìva összetétele is, két új szerzőtársat köszönthetünk. Sajnos nem lehetnek már
közöttünk egykori professzoraink, Takács Imre és Halász József, akikre ezúton is hálás szìvvel emlékezünk.
Korábbi szerzőtársunk, Schmidt Péter az átdolgozott tankönyv lektorálását vállalta el.
A tankönyv az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszéke mint tudományos műhely és
oktatói közösség közös teljesìtménye volt, és az ma is. Köszönet érte szerzőtársaimnak, kollégáimnak.
A szerkesztő
xii
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
1. fejezet - 1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ
ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA
Takács Imre
Az állam történelmileg kibontakozott aktìv szerepe a civil társadalom védekező reflexeit is kiváltotta: az
államhatalom fokozott társadalmi ellenőrzésére és az önkormányzati formák erősìtésére törekszik (autonóm
érdekképviseletek, helyi önkormányzatok, egyesületek, mozgalmak). Ennek folytán a társadalom és az
államhatalom viszonyát tükröző alkotmány jelentősége megnövekedett.
A progresszìv társadalmi erők, pártok és mozgalmak célkitűzései között ott találjuk a demokratikus alkotmány
ìgéretét, amellyel tömegeket tudtak maguknak megnyerni, választói táborukba tömörìteni. A közgondolkodás a
demokratikus alkotmányban évszázadok óta a hatalom gyakorlásának olyan biztosìtékát látta, amely lehetővé
teszi a társadalom képviselőinek részvételével folyó törvényalkotást, a végrehajtás ellenőrzését és a független
bìráskodást, s ìgy megvalósìthatja a közérdek, a törvényesség érvényesülését és a közrend biztosìtását.
Az alkotmány politikai megközelìtésben tehát a társadalom és a közhatalom viszonyát fejezi ki, megállapìtja a
hatalom korlátait s ennek a viszonynak a másik oldalán az állampolgárok szabadságjogait. Az alkotmánnyal
szemben támasztott alapvető igény, hogy ne csak deklarálja a jogokat, hanem garanciákat is teremtsen azok
érvényesülésére.
Ilyen minősìtési pont például az alkotmány módosìtásának a szabályozása, amelynek alapján a polgári
alkotmányokat rugalmas és merev alkotmányok csoportjába sorolják.
1
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ
ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA
Fokozottabban a minőségi kritériumokat tartja szem előtt a másik értékelés, amely az állampolgári jogok
érvényesülését biztosìtó garanciarendszert vizsgálja, és az alkotmánybiztosìtékok sorában az
alkotmánybìráskodás lehetőségét tekinti próbakőnek.
A polgári felvilágosodás eszméi között fontos helyet foglaltak el az államhatalomra, a hatalom céljára,
szervezetére és gyakorlására vonatkozó követelmények. Az abszolút monarchiával szemben megfogalmazták a
népszuverenitás elvét, az államhatalmi ágak megosztását, a polgári jogegyenlőséget. Az Emberi és polgári jogok
nyilatkozata szerint: „Az a társadalom, amely nem biztosìtja a jogok védelmét, sem a hatalmak elválasztásáról
nem intézkedik, nem rendelkezik alkotmánnyal‖ (16. §).
Az alkotmányfogalom tehát kettős értelmezést takar: egyfelől szűkebben az alkotmányt mint alaptörvényt,
másfelől tágabban az alkotmányosságot mint a jogilag szabályozott és korlátozott állami főhatalom
követelményét. Az alkotmánynak ez a kettős jelentése mind a mai napig megtartotta létjogosultságát. Ily módon
vizsgálható ugyanis az a kérdés, hogy egy adott állam alkotmánya biztosìtja-e az alkotmányosságot, vagy az
alkotmány fiktìv, mert a hatalom gyakorlására vonatkozó tételei csak formális deklarációk.
Az eddigiekből következik az alkotmánynak az a célja, hogy jogi kereteket szabjon a hatalom gyakorlásának.
Az alkotmány összekapcsolja a jogot és az államhatalmat, garanciákat nyújt az állam polgárainak szabadságuk
tiszteletben tartására és védelmére. Részben tehát aláveti a hatalmat a jognak, ugyanakkor elismeri az állam
jogalkotó hatáskörét. Az alkotmányosság követelményei, a jogállamiság széles körű biztosìtékai között
legfontosabb garanciaként első helyre került a törvényhozó, a végrehajtó és a bìrói hatalom szétválasztása és
kölcsönös kontrollja.
Bibó István szerint: „Az igazi, lényeges alkotmányszabályok, alaptörvények azok, melyek az alapvető elvek
megvalósìtásának, konkretizálásának, a jogszabályok alkotásának módját és eljárásait, a közügyekben való
tanácskozást, a közfunkciók betöltését, a kormányzás hatáskörét és korlátait, a közösségi rend
társadalomgazdasági alapintézményeit megszabják, s ezáltal közvetìtik az alapvető rendező elvek igazoló
hatását az egész szóban lévő közösségi rend, hatalmi szervezet, jogrend számára.‖1
Kovács István az alkotmányt ìgy definiálja: „Az alkotmány az államjog kódexe, azaz egy adott ország
államjogának legfontosabb szabályait rendszerezett formában összefoglaló törvény (esetleg több egymással
összefüggő törvény), melyet a benne foglalt szabályok jelentősége, gyakorlati realizálásának biztosìtékai (ún.
alkotmányos garanciák) az ország közönséges törvényei fölé emelnek.‖ 2
A fogalom meghatározásában mindkét szerző egyaránt fontosnak tekinti az alkotmány tartalmának és formai
elemeinek kiemelését, ezért az alaptörvényi szabályozást igénylő tárgyak körét részben taxációval, részben elvi
körülhatárolással definiálja, az alkotmánynak a jogrendben elfoglalt helyét pedig a közönséges törvények fölé
helyezésével fejezi ki. Az alaptörvény formai oldalához sorolják ezen túl a megalkotás vagy módosìtás eljárási
feltételeit (minősìtett többség vagy népszavazás előìrása, esetleg alkotmányozó gyűlés összehìvása).
Az alkotmány jogi megközelìtésben tehát norma, mégpedig a legmagasabb szintű jogi norma, mert magát a
törvényalkotót is köti. Szemléletesen úgy fogalmazták meg, hogy az alkotmány a törvények törvénye, a
jogrendszerben elfoglalt helyét tekintve alaptörvény.
Az alkotmány tartalmát tekintve azért alaptörvény, mert kifejezi a társadalmi berendezkedés alapjait,
meghatározza a társadalom és az állam viszonyát, megállapìtja és biztosìtja az alapjogokat, a jogegyenlőséget,
szabályozza az államszervezet felépìtését és működését.
2
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ
ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA
Hasonlóképpen elszigetelt maradt Kálvin alkotmánya, amelyet Genf polgársága 1541- ben népszavazással
fogadott el. A referendum útján történő alkotmányozás gondolatát Rousseau a genfi példából merìtette.
Az angol alkotmányfejlődés forrásának tekintik az 1215. évi Magna Chartát, amelyben János király
megerősìtette a régi angol szabadságjogokat és az egyház függetlenségét.
A Magna Charta korlátozta a fejedelmi szuverenitást. Fundamentális törvény, de hosszú időre volt még szükség
a parlament törvényhozó jogkörének megerősödéséhez. 1429-ben törvénybe foglalták a választójog
gyakorlatban kialakult szabályait. Választójoga annak volt, akinek földtulajdona legalább évi 40 shilling
hozadékot biztosìtott. Az angol polgári forradalom folyamatában a parlamentbe jutó erők már számoltak a
választók ellenőrzésével. A rendi képviselet ily módon fejlődött népképviseletté.
Károllyal, a később, 1649-ben kivégzett királlyal a parlament a királyi bìróságok és az adóemelések miatt
fordult szembe. Az ismételt feloszlatás ellenére a parlament tiltakozott a törvénytelen letartóztatások és adók
ellen (1628: Petition of Rights). A király válaszul abszolút hatalmat vezetett be, üldözte a nonkonformistákat és
vallási ellenfeleit, különösen a puritánokat (ezek sorában szervezkedtek a községi szabadság jelszavával az
independensek). 1640-ben a skót felkelők elleni hadjárat adóterheinek elfogadására összehìvott parlament a
puritán többség kezdeményezésére kormányellenőrzést alkalmazott, és 1640-ben összeállìtotta a sérelmek
jegyzékét. Királyi tanácsadókat végeztettek ki, és ezzel kezdetét vette a korona és a parlament közötti harc,
amelynek fő alakja a parlamenti sereg élén álló Oliver Cromwell volt. Anglia 1649-től 1660-ig köztársaság volt,
a „Commonwealth‖ felsőház és államtanács nélkül közvetlenül a parlament kormányzása alatt állt.
1647-ben a forradalom balszárnyán álló levellerek (egyenlősìtők) a hadsereg tanácsa elé terjesztették A nép
szerződése (Agreement of the People) cìmű alkotmánylevelet. A parlament törvényhozási hatásköre nem terjedt
ki azokra az ügyekre, amelyeket a választók fenntartottak maguknak (a lelkiismeret, a vallás, az istentisztelet
szabad gyakorlása, a jogegyenlőség stb.). A javaslatot a hadsereg tanácsa átdolgozva 1648-ban terjesztette a
parlament elé. Bár sem A nép szerződése, sem Cromwell 1653. évi Instrument ofGovern- mentje nem lett
alkotmány, a benne kifejezett elvek, különösen a közönséges törvények fölött álló alaptörvény fogalma
elfogadottá vált, majd az Amerikába kivándorló puritánok szemléletében hatott tovább.
1679-ben hozta a parlament a Habeas Corpus törvényt, amely a személyes szabadság védelme érdekében
biztosìtékot teremtett az önkényes letartóztatással szemben.
A „dicsőséges forradalom‖ vìvmánya a Bill of Rights (1689), amely megszilárdìtotta a parlament jogait
(adómegajánlás, parlamenti szólásszabadság). Ezzel létrejött az alkotmányos monarchia kormányformája, a
törvényhozó és a végrehajtó hatalom szétválasztása.4
Az angol alkotmány olyan jelentős intézményei, mint a Lordok Házának legfelső bìrósági szerepe, az alsóház
elnökének (speaker) jogállása, a választásokon győztes párt vezérének miniszterelnöki megbìzása (1714-től), a
kabinet megalakìtása stb. szokásjogi úton alakult ki. A későbbiekben is alkottak azonban az alkotmányt
továbbfejlesztő törvényeket, például 1701-ben a trónöröklés rendjéről (Act of Settlement), 1707-ben az unióról
Skóciával, 1911-ben a Lordok Háza jogkörének szűkìtéséről (Parliament Act).
3
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ
ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA
Az angol alkotmány kiemelkedő vìvmánya a polgári szabadságjogok biztosìtása. Blackstone szerint az angol
szabadság a közönséges jogszokáson (common law) alapul, a választással a nép által hatalommal felruházott
parlament kötelessége, hogy ezt a szabadságot tiszteletben tartsa. Az angol polgár szabadságát rögzìtő szokásjog
– Coke bìró szavaival élve – korlátját képezi a parlamenti döntéseknek is, amennyiben azok az angol jog
általános elveivel és az értelemmel ellentétesek volnának.5
Ez az elv látszólag ellentétben áll a „King in Parliament‖ korlátlan szuverenitásának tételével. Az ìrott törvény
valóban elsőbbséget élvez a common law szabályaival szemben, amelyek nem lehetnek érinthetetlenek a
törvényhozás számára. Ezt az ellentmondást hidalja át az angol állameszme, amely szerint a köz hatalma és az
egyén jogai közös tőről fakadnak. Mindkettő alá van vetve olyan korlátoknak, amelyeket a tradìció örökìtett át
az újabb korokra. Az angol szabadságjogokat az ősi szokásokból, az azokat tiszteletben tartó és továbbfejlesztő
bìrói gyakorlatból vezetik le, és ezért nincs szükség szerintük külön alkotmányos garanciákra.6
1787-ben megalkották az Amerikai Egyesült Államok alkotmányát. Ez a legrégibb ma is hatályban lévő polgári
alkotmány, amely az államszervezetet a hatalommegosztás elve szerint épìti fel. A föderáció jegyében a
tagállamokra bìzta az állampolgárok jogainak törvényi szabályozását. Ez magyarázza, hogy még a polgárháború
után száz évvel is a szövetségi törvényhozás beavatkozására volt szükség az állampolgári egyenjogúság elérése
érdekében (civiljogi törvények).
Az Amerikai Egyesült Államok az első olyan állam a történelemben, amelyet polgárai maguk alapìtottak
atársadalmi szerződés, a hatalommegosztás és az emberi jogok eszméi alapján. Az alkotmány fenti alapelvei és a
népek önrendelkezési jogának elismerése mellett az USA alkotmányának vìvmánya a föderalizmus, a
prezidenciális demokrácia, az alkotmánytörvény és az egyszerű törvény megkülönböztetése, az alkotmányosság
bìrói kontrollja, valamint az állam és az egyház szétválasztása. Az egyetemes alkotmánytörténet feladata annak
a pontosabb feltárása, hogy az USA alkotmányának milyen befolyása volt Európában, különösen a francia
forradalom alkotmányozására. Az ìrott alkotmány garanciális jellege az USA példájára vált a kontinentális
Európa alkotmányozásában követelménnyé. Később bontakozott ki a bìrói alkotmányértelmezés befolyása az
európai alkotmánybìráskodás elterjedésére. Az USA föderatìv alkotmányjogi felépìtése lett valamennyi későbbi
föderáció mintája. Az amerikai féltekén a prezidenciális kormányforma mindenütt követésre talált.
Az Egyesült Államok alkotmánya az egyik legjelentősebb nemzetközi hatású alaptörvény. Ezt a kisugárzó
szerepet az alkotmányban – az alkotmánykiegészìtésekben – foglalt szabadságjogokhoz, a demokráciához, a
föderalizmushoz és a rule of law (a törvények uralma) eszméjéhez való következetes ragaszkodással, valamint
az alkotmánynak a törvényhozás és a bìrói alkotmányértelmezés útján történő folyamatos korszerűsìtésével
tudta és tudja betölteni. A megalkotásakor kölcsönvett eszmei tőkét, a common law-t, az európai természetjog és
az angol puritanizmus demokratikus eszméit kamatostul visszafizette azzal, hogy az európai liberalizmus
megerősödése óta a modern alkotmányelméletek legfőbb inspirációs forrása.
4
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ
ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA
A francia hatást közvetìtő, 1831. évi belga alkotmányról egyértelműen megállapìtható, hogy összeegyeztette a
francia forradalom vìvmányait, szabadság- és egyenlőségeszméit a parlamentáris monarchia
kormányformájával, és ezáltal a kontinentális Európában az alkotmányos monarchiák mintájául szolgált. A XIX.
századi alkotmányozás a liberalizmus állameszméi jegyében zajlott. Teret nyert a köztársasági államforma is. A
személyes szabadságjogokat az emberi jogok katalógusa alapján szélesen értelmezik, beleértve a tulajdon
szabadságát. Az államhatalom alkotmányosan korlátozott, ennek garanciája a hatalmi ágak szétválasztása és a
jogállamiság megteremtése (demokratikus törvényalkotás, az állam közhatalmi funkciói jogilag szabályozottak
és aktusai bìrói úton felülvizsgálhatók). A polgárok a választójog révén részesei az államhatalomnak, a
választott parlament dönt a törvényekről és ellenőrzi a kormányt. A gazdaság szabad (szabadversenyes
kapitalizmus), az állam feladata a gazdaság szabadsága fölötti őrködés, a „laissez faire, laissez passer, le monde
va de lui même‖ fiziokrata gazdaságfilozófia jegyében.
A polgári államok nemzetállamokká válása, illetve ennek igénye nyomán megjelent a nacionalizmus, amelyet a
különböző politikai erők eltérően értékelnek (a két szélsőség: internacionalizmus, sovinizmus). A polgári
társadalom belső ellentétei, az eszmei-politikai küzdelmek felerősödtek, a nemzetközileg keletkezett
nagyhatalmi ellentétek a század végére kiéleződtek és háborúkhoz, forradalmakhoz vezettek.
A két világháború közötti alkotmányozás már mennyiségében is jelentős, mert az Osztrák-Magyar Monarchia és
a cári Oroszország területén új államok alakultak. Az új, független államok vegyes képet mutatnak,
demokratikus köztársaságok (Ausztria, Csehszlovákia, Finnország) vagy monarchiák. Egyes esetekben
tekintélyelvű kormányzati rendszert vezettek be (Lengyelország, Magyarország). Pregnánsabban jelenik meg a
demokratikus intézmények alkotmányos megerősìtése a második világháború utáni szakaszban, amikor a
fasizmus világméretű veresége nyomán a demokratikus erők hitet tesznek a demokratikus szabadságjogok és a
szuverén államok nemzetközi összefogásának (ENSZ) ügye mellett.
Mìg az első világháborút követő polgári alkotmányokban a normativizmus 8 tört utat, és a jogállam biztosìtékait
kereste, addig a második világháború után a fasizmus támadására reagálva az alkotmányozók a demokratikus
eszmékre is nagyobb figyelmet fordìtottak. Az új alkotmányok túllépnek a XIX. század és a századelő
liberalizmusán. A két világháború és különösen a totalitárius uralmi rendszerek (kommunizmus, fasizmus) azt
bizonyìtották, hogy az egyén kiszolgáltatott és védtelen a hatalommal szemben, a polgár szabadságának
társadalmi és állami feltételei vannak. A független individuum képe helyére a közösségre utalt és a közösségért
felelős állampolgár alakja lépett. Az egyén szabadságába be nem avatkozó jogállamhoz képest az aktìv és
jogszerű állami magatartást sürgetik, hiszen elsősorban az államnak kell megteremtenie és biztosìtania a
szabadság feltételeit. Így jelenik meg az alkotmányokban a modern polgári állam szociális jogállamként.
5
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ
ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA
Az alkotmány meghatározza az állam gazdasági szerepét, a kizárólagosan állami tulajdonba tartozó tulajdoni
tárgyakat (például atomerőművek) és az állami monopóliumokat (bankjegykibocsátás, vámjog,
dohánymonopólium stb.). A demokratikus alkotmányfelfogás szerint az államnak garantálnia kell a szociális
piacgazdaság működésének feltételeit, mindenekelőtt a tulajdonnak, a szerződéses szabadságnak, a tisztességes
verseny követelményének, a foglalkozás és hivatás megválasztásának és a munkavállalás szabadságának a
biztosìtását. Az állam múlt századi „éjjeliőr‖ szerepén túllépve az alkotmány az állam feladataként szabja meg,
hogy jogi szabályozással, kedvezményekkel, esetleg támogatással ösztönözze a gazdasági növekedést (kiemelt
ágazatok preferálása, lemaradó régiók támogatása stb.). Az államnak a műveltségi szìnvonal emelése érdekében
fenn kell tartania az oktatási intézményeket és segìtenie kell a kulturális tevékenységet. Gondoskodnia kell a
rászorulók támogatásáról; szociális intézményekkel, a társadalmi szolidaritás ösztönzésével őrködnie kell a
szociális biztonság érvényesülésén.
Az állam jogállami jellege nem öncél. A törvények kötelező állampolgári tiszteletben tartása (önkéntes
jogkövetés), illetőleg a közhatalom részéről a törvények következetes végrehajtása egyaránt a „közjót‖
szolgálja, és a törvényesség érvényesìtése során is tiszteletben kell tartania az emberi méltóságot és a
diszkrimináció tilalmát.
A történeti kép teljességéhez hozzátartozik, hogy miután az alkotmányossági eszmék közvetlenül érintik a
hatalom gyakorlásának módszereit, ezek az eszmék mindig a hatalmi harcok középpontjába kerültek. A politikai
erők céljaiknak megfelelően fogalmazzák meg a hatalom gyakorlására vonatkozó nézeteiket, s ez határozza
meg, hogy tiszteletben tartják-e az alkotmányosság követelményeit, vagy elvetik azokat.9 A nézetek változásait
jelzi, hogy az alkotmánytörténet Franciaországban már az V. Köztársaságot jegyzi, Németországban huszonhét
év alatt (1918-1945) négy rendszer váltotta egymást, s Spanyolországban a köztársaságot megdöntő Franco-
diktatúra négy évtizedet ért meg.
6
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ
ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA
– védi a társadalmi rendet, a tulajdon és a vállalkozás szabadságát, a politikai intézményeket (védelmi funkció);
– biztosìtja a helyi és területi önkormányzatok önállóságát, a helyi közösségek működését (helyi autonómia);
A törvényhozás jogköre és néhány privilégiuma a legfelsőbb képviseleti szervet a hatalmi ágak egyensúlya
mellett is első helyre sorolja. A parlament részére biztosìtott kizárólagos hatáskör például a költségvetés
meghatározása, a hadsereg létszámának megállapìtása, felhasználása az ország határain kìvül.
7
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ
ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA
Az európai polgári demokráciák – köztük 2004 óta Magyarország is – a gazdasági, illetőleg a szorosabb
politikai együttműködést a huszonhét államot tömörìtő Európai Unió (EU) keretében szervezik. Még szélesebb
körű a részvétel az emberi jogok védelmét szolgáló Európa Tanácsban, amely 1990-ben megnyitotta kapuit a
demokratikus átalakulás útjára lépett volt szocialista országok előtt is. Ezzel megkezdődhetett az európai emberi
jogi szerződés fokozatos kiterjesztése ezekre az országokra is.15
Végül idetartozik még az ún. helsinki folyamat, az EBESZ egész Európát átfogó, az enyhülést, a leszerelést, a
konfliktusok békés megoldását és az emberi jogok érvényesülését szolgáló együttműködés kereteinek
megteremtése. (Az EBESZ-nek tagja az USA és Kanada is.) Ebben a nemzetközi környezetben Európában
szinte általános jelenség az alkotmányok demokratikus tartalmú modernizációja. A részleges
alkotmányreformok körét túllépő alkotmányrevìziók vagy teljesen új alkotmányok születtek, amelyek egyes
esetekben forradalmi jellegű átalakulást jelentettek (Spanyolország, Portugália), más esetekben az evolúció útján
érlelt változtatásokat fejeznek ki (Belgium, Görögország, Olaszország, Svájc).
8
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ
ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA
– Az alkotmánymódosìtás hosszadalmas eljárása folytán gyakorivá vált a szövegen kìvüli „módosìtás‖. Sok
esetben tapasztalható az alaptörvény hézagainak vagy „elavult‖ részeinek közönséges törvénnyel történő
pótlása. Idesorolható az az alkotmánybìrósági törekvés is, amely kiterjesztő értelmezéssel a maga korlátait
átlépve a törvényalkotás területére téved. Az alkotmánybìráskodás előmozdìtja az alkotmányjogi dogmatika
elterjedését, vállalva a politikai burokba foglalt alkotmányos elvek jogi tartalmának kifejtését. Ezzel – az USA
alkotmányjogához hasonlóan – az alkotmány leìrt szövege mellett növekszik az alkotmányértelmezés szerepe.
– Általánosan érvényesül az a törekvés, hogy az alkotmány ügyében széles körű konszenzuson nyugvó
megoldást keresnek. Az előkészìtésre fordìtott idő megtérül akkor, amikor az alkotmány végleges
megerősìtéseként referendum során a választópolgárok az előìrt arányban elfogadják a döntésükre bìzott
javaslatot.
9
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ
ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA
Az alkotmányjog egy adott állam jogrendszerének része, ezért definìciója mindig egy konkrét államhoz kötődik.
A magyar alkotmányjog a Magyar Köztársaság állami és társadalmi rendjére, kormányzati szerveire és
államszervezetére, az alapvető jogokra vonatkozó jogszabályok összessége. Legfőbb forrásai az
alkotmánytörvény és az alkotmány végrehajtását közvetlenül biztosìtó szervezeti törvények, valamint a
demokratikus szabadságjogokat szabályozó törvények.
Az alkotmányjognak mint jogágnak kettős szerepe van. Alapjogágnak is tekinthető abban az értelemben, hogy
az egyes jogviszonyok alapjai – legalábbis az alkotmányba foglalt jogelvek terjedelmében – alkotmányjogi
jogviszonyok, az alkotmány előìrásainak megfelelő további szabályozásuk alapján pedig polgári jogi,
államigazgatási jogi stb. jogviszonyok. Az alkotmány jogforrási elsőbbségéből következik, hogy ezekben a
tételes jogviszonyokban az alkotmányjogi jogelveknek feltétlenül érvényesülniük kell a szakjogághoz tartozó
részjogosìtványokban vagy kötelmekben. Az alkotmányjog viszont szakjogágként is helyet foglal a
jogrendszerben, amennyiben minden, az államhatalom szervezetét, gyakorlását szabályozó jogforrás az
alkotmányjog része (választójog, állampolgárság, népszavazás, parlamenti jog stb.).
6. Jegyzetek
1. Bibó István: Válogatott tanulmányok. IV. köt. Budapest, 1990. 304. o.
4. Lásd J. Locke: Értekezés a polgári kormányzat igazi eredetéről, hatásköréről és céljáról. Budapest, 1986.
5. Lásd Péteri Zoltán: Major Turning Points in the History of Human Rights in Hungary. In Human Rights in
Today’s Hungary. Budapest, 1990.
6. Dicey az angol alapjogokról szólva állapìtja meg, hogy azok „bìrói döntések eredményei, melyek az egyéni
jogoknak vitássá vált eseteiben keletkeztek..(A. V. Dicey: Bevezetés az angol alkotmányjogba. Budapest, 1902.
185. o.), ezért ünnepélyes deklarációkban vagy alkotmányban való rögzìtésükre nincs szükség (Lásd Péteri
Zoltán: i. m.).
7. Az NSZK alaptörvénye mellőzi azon a cìmen, hogy a munkához való jog csak állampolgári igény lehet, de
nem alapjog.
8. A bécsi Hans Kelsen Tiszta jogtan (Budapest, 1988) cìmű alapvető műve nyomán.
9. Magyary Zoltán Magyar Közigazgatás cìmű összefoglaló művének előszavában idézi Duguit Les
transformations du droit public cìmű könyvének vezérgondolatát: „.azok az alapfogalmak, amelyek a múltban
jogintézményeink alapjai voltak, szétesnek és helyüket másoknak adják át, .a jogrendszer, amelyen modern
társadalmunk élete eddig nyugodott, feloszlik és új rendszer épül fel teljesen új eszmék alapján‖.
10
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ
ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA
13. Joguralom és jogállam. Antológia a Rule ofLaw és a Rechtsstaat irodalmának köréből. Szerk. Takács Péter.
Budapest, 1995.
15. Az Európai Unió huszonöt államának alkotmányát közli a Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban cìmű
kötet. Szerk.: Trócsányi László – Badó Attila. Budapest, 2005, KJK-Kerszöv.
11
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
2. fejezet - 2. A
HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A
TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI ELV
Sári János
A hatalommegosztás jogfilozófiai mozzanatai között továbbá a nullum crimen sine lege alapelvét kell kiemelni,
amelynek értelmében az embereket kizárólag előre megállapìtott, kihirdetett, tehát ismert szabályok szerint lehet
büntetőjogilag felelősségre vonni. Könnyű belátni, hogy ez az elv ab ovo magában foglalja a jogalkotás és a
jogalkalmazás funkciójának az elválasztását.
A modern alkotmányosság kezdetein nem tartották erkölcsösnek azt, ha az emberek a saját közösségi ügyeiket
érintő döntésekben részt vesznek. Ez az elv máig is érvényes az államigazgatási és bìrói eljárásra. Abban az
időben azonban ennek az alapelvnek egyetemesebb jelentőséget tulajdonìtottak, s kiterjesztették a
törvényhozásra és a végrehajtásra is. A hatalommegosztásnak ezt a morális tartalmát jól érzékelteti az angol
Harrington által leìrt példa, amely szerint két lánya úgy osztozott egy kalácson – ahogyan ezt két gyerek
egyébként ma is teszi –, hogy az egyikük kettévágta a kalácsot, a másikuk pedig választott a két darab között.
12
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS
A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI
ELV
A jognak való alávetés elvéből következik, hogy a kormányzás – s benne az uralkodás – a jogból-törvényből
merìti morális igazolását. Ennek az összefüggésnek a világi törvényhozásra való kivetülése az, hogy úgy
lehessen általános érvényű szabályt alkotni, hogy ebből a folyamatból az egyéni érdekek – legyen szó a
monarchia vagy az egyes állampolgár érdekeiről – kirekeszthetők legyenek.
A hatalommegosztásos eszmerendszer politikailag az abszolút monarchia ellen irányult; abban a XVII. századi
angol társadalomban keletkezett, amelyben a rendi és polgári politikai erők egyensúlyba kerültek. A
törvényhozás itt a parlament részeit alkotó politikai erők – a király, a lordok s a középrétegek – képviselőinek
egyenlő súlyú közreműködése révén valósult meg. Az egyes politikai erők, illetve képviselőik politikai
belátásuk alapján gyakorolták az őket megillető hatalmat. Politika (politikai erő) áll itt szemben politikával
(politikai erővel) – szólt később a Montesquieu-féle interpretáció. Mai fogalmaink szerint azt mondhatjuk, hogy
meghatározott eljárási rend szerint gyakorolható politikai diszkréció ellensúlyoz politikai diszkréciót. 2 A
politikai diszkrecionális hatáskör itt a keretet jelenti a hatalmi tényezők megjelenése számára. A hatalmi
tényezők közötti politikai konfliktusok tehát itt (is) ajog játékszabályai szerint oldódnak meg. Más oldalról tehát
ez azt jelenti, hogy a hatalommegosztás intézményi keretei a (társadalmi) politikai ellenőrzés lehetőségét is
magukban rejtik.
A hatalommegosztás, miként a hatalom gyakorlására vonatkozó más nagy modern kori eszmeáramlatok – az
alábbiakban tárgyalandó társadalmi többségi elv, a szuverenitáselméletek stb. –, azt mutatják, hogy a szuverén
hatalmat nem isteni eredete, hanem társadalmi tényezők igazolják. A hatalommal szembeni garanciák kérdése is
ebben az evilági keretben vetődik fel: a társadalom belső mozgásai által kell kizárni a visszaélés lehetőségét.
Erről az oldalról a hatalommegosztás a hatalom ellenőrzésének nem radikális formáját és irányát jelenti már
kezdettől fogva; ezen belül azonban olyan irányt, amely a hatalommal való visszaélés elleni biztosìtékokat az
intézményekben keresi, illetve leli meg. Nem általában a társadalomban, de nem is a vezetők istenhitében,
vallásos meggyőződésében és magatartásában, neveltetésében, belső tartásában, hanem a jognak való
alávetésükben, abban tehát, hogy az emberi közösség számára fontos döntések meghatározott hatásköri
szabályok szerint, szabályozott eljárási rendben születnek meg. Ez az üzenete – mondja Blondel – Locke-nak,
Montesquieu-nek, Rousseau-nak.3
A hatalommegosztásos eszmerendszert történetileg szinte minden lényeges ponton számos kihìvás éri. Ezek
egyike az, amikor az „érdek nélküli‖, a közjó szolgálatába álló államfelfogás az érdekcentrikus gondolkodásba
fordul át, amikor tehát a hatalomgyakorlás morális megìtélését nem az érdekek kizárása, hanem éppen
ellenkezőleg, az érdekek jelenléte, képviseletének hatékonysága határozza meg. Vagy emlìthetjük a legújabb
fejleményeket, amikor a hozzáértés lép elő értékké.4
A XVIII. századi Anglia politikai irodalmát átszövi a hatalommegosztásos eszmerendszer tárgyalása. Első
rendszeres kifejtését John Locke-nál találjuk.5 Két értekezés a polgári kormányzásról cìmű művében a
hatalommegosztásos eszmerendszer konstans elemein túl három elméleti újdonsággal találkozhatunk. Az egyik
ezek közül az, hogy Locke, bár a társadalomnak azzal a szerkezetével számol, amely korát, a XVII. század
végétjellemezte, a társadalmi tényezőket intézményekké transzformálja. Nála tehát a társadalmi tényezők közötti
viszony intézmények közötti viszonyként jelenik meg. A másik fontos elem, a hatalmi triász mellett az állam
föderatìv funkciójának – a hadüzenet, békekötés, nemzetközi szerződések kötése stb. –, illetve a nem önálló
hatalomként kezelt felségjogoknak a megkülönböztetése. Ez a végrehajtással nem teljesen azonosìtható
kormányzati tevékenység elkülönìtésének irányába való elmozdulást jelent. Végül Locke az igazságszolgáltatást
végrehajtásként kezelte, érveket adva az állami tevékenység olyan kategorizálásának, amelyet a
jogtudományban jó száz év múlva feltűnő pozitivista irányzatok végeznek el.
13
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS
A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI
ELV
hatalmakat ugyanaz a rend – társadalmi erő – tartja kézben, a hatalommegosztásos intézményi elrendezés nem
funkcionál eredeti rendeltetése szerint.
A virginiai Jogok Nyilatkozata még – a később tárgyalandó – rousseau-i irányt követi, amikor kimondja: az
emberek jogaik érvényesìtésére hozzák létre kormányaikat, amelyek azonban hatalmukat kizárólag az emberek
egyetértésére alapìthatják; amikor valamely kormány nem megfelelőnek vagy nem a célok érdekében
működőnek bizonyul, a közösség többségének kétségbevonhatatlan, elidegenìthetetlen joga van arra, hogy új
kormányt hozzon létre. Megjegyezzük, s ezt fontosnak tartjuk, hogy ilyen megfogalmazásra az alapjogok angol
története során nem bukkanhatunk. Az angolok tehát az egyéni szabadság biztosìtékát – ahogyan erről a
tankönyv második kötetében szó lesz – hatalommegosztásban, illetve az ősi jogok feltámasztásában látták.
Az amerikai alkotmány annak ellenére, hogy a kormány nép által történő létrehozásából és leválthatóságából
indul ki, a hatalom állandó ellenőrzésének lehetőségét már a hatalommegosztásban találja meg.
A születőben lévő Egyesült Államokban azonban nem voltak meg a rendi társadalomra jellemző társadalmi
erők, amelyek Európában az egyes hatalmakat mozgatták. Ennek következtében a különböző hatalmakat
mesterségesen kellett létrehozni. Az amerikai alapìtó atyák a külön, homogén társadalmi bázis nélküli
hatalmakat – törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás – úgy konstruálták meg, hogy azok egymás fékjei,
ellenőrei – checks and balances – legyenek.
Az európai alkotmányozás új irányát alapozza meg a francia forradalom. Az itt születő intézmények a rousseau-i
elgondolás érvényre juttatását mutatják. A törvényhozó és végrehajtó hatalmat Rousseau is megkülönbözteti.7
Szerinte azonban a törvényhozó hatalom a népet illeti, s a kormányzat vagy a legfőbb közigazgatás egyenlő a
végrehajtó hatalom törvényes gyakorlásával. Ezen a ponton tehát a hatalom megosztását, a hatalmak
megkülönböztetését Rousseau is elismeri. Ami azonban gyökeresen új nála, az egyes hatalmak egymáshoz való
viszonyának értékelése. A hatalmak nála nem a kölcsönös ellenőrzés viszonyában vannak, nem „horizontálisan‖
vannak elrendezve, hanem egymásnak alárendelten, hierarchikusan-centrálisan. Más oldalról tehát Rousseau és
nyomán sokan mások az államhatalom ellenőrzését, illetve az állampolgári jogok biztosìtékát nem az egyes
hatalmak kölcsönös ellenőrzésében, egymást ellensúlyozó viszonyában „tervezték meg‖, hanem az egymásnak
való alárendeltségben, végső soron a társadalomnak való alávetésükben. A két elgondolás közötti különbséget
jól érzékelteti a radikális Robespierre: „A nép jó, de képviselői megvesztegethetők... s hogy csak a nép erénye és
felsége nyújthat biztosìtékot a hatalmasok bűnei és zsarnoksága ellen. Mi a kormány romlottságának oka? A
mértéktelen hatalom és a néptőli függetlensége. Kell, hogy az alkotmány tettleges függésbe tegye nem
egyesektől, de magától a néptől az ország hivatalnokait. Már egyszer mint megcsalatott bolondok bűnhődtünk,
hogy e szemfényvesztésben (ti. hatalommegosztásban – S. J.) hittünk – akkor, midőn a divat ezt kìvánta, hogy
hódoljunk szomszédainknak –, midőn túláradt elfajulásunk velünk minden idegen intézkedést cso- dáltatott,
melyben csak árnyéka megvolt a szabadságnak. Ezen egyensúly csak ábránd vagy ostor.‖ 8
Az alkotmányos elvek gyökeres változását a francia forradalom alkotmányozása követi. Mint ismeretes, a
labdaházi esküben a három rend – a klérus, a nemesség és a harmadik rend – már a forradalom kezdetén
elhatározza, hogy nem külön-külön folytatja tanácskozását, hanem együtt. Korábban a döntéseket úgy hozták
meg, hogy a rendek képviselői egyeztették a rendeken belül kialakìtott álláspontokat. A labdaházi eskütől a
három rend együttes ülésen szótöbbséggel döntött. A konzervatìv Burke szenvedélyes szavai szerint:
„Tudomásomra jutott, hogy a harmadik rend képviselete hatszáz főből áll. Számuk egyenlő lett a két másik rend
képviseletével együttvéve. Ha a rendeknek külön-külön kellett volna tevékenykedniük, nem lenne túl nagy
jelentősége. De amikor kiderült, hogy a három rendet eggyé olvasztják, nyilvánvalóvá vált, e nagy létszámú
14
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS
A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI
ELV
képviselet létrehozásának fondorlatos célja és szükségszerű következménye. Igen csekély mértékű átalakìtás a
másik két rend bármelyikéből a harmadiknak a kezébe kell hogy vesse a hatalmat.‖9
A 1791. évi alkotmány részét képező francia deklaráció még kimondja: nincs szabadság ott, ahol a hatalom
nincs megosztva; maga az alkotmány azonban már másként fogalmaz: „A főhatalom egységes és oszthatatlan,
elidegenìthetetlen és korlátok közé nem szorìtható.‖
A végrehajtás mint elkülönült szervezet és funkció megmarad, azonban a törvényhozásnak való teljes
alárendeltségben.
A(z általános) választójogra épülő (kontinentális) parlamentarizmus viszonyai között a parlament gyakorolja azt
a szuverén – korlátlan – hatalmat, amely Rousseau szerint a népet illeti, a parlamentet „gyengìtő‖, hatáskörét
„megosztó‖ második kamarák megszűnnek, az államfői hatáskörök egyre kevésbé töltik be törvényhozást
ellensúlyozó szerepüket, megjelennek a modern tömegpártok, amelyek az intézményekre-jogra épülő hatalmi
struktúrát átrajzolják.
A XIX. század elejének nagy gondolkodója, Benjamin Constant vállalkozott arra, hogy a hatalommegosztás
tradicionális elveit a hatalomgyakorlás tényleges jellemzőivel „megbékìtse‖, összhangba hozza.10 Constant az
egységes vagy megosztott hatalom dilemmájának feloldására törekedett – a monarcha javára.
Eredetileg úgy tűnt, Constant szándéka kizárólag a monarchia megőrzésére irányult. Ma már tudjuk, hogy
munkája egyetemesebb mondanivalót hordoz, s a modern államfői hatalom megkonstruálásához szolgáltat
elméleti kiindulópontokat.
A júliusi monarchia évei a fokozódó társadalmi feszültség jegyében teltek. Szemben a majd kétszáz évvel
azelőtti Angliával, ahol a hatalommegosztás elméletének volt forradalmi jelentősége, Franciaországban a XIX.
század közepére a választójog kiterjesztése válik a hatalomgyakorlás központi kérdésévé. Megjelenik a szìnen a
proletariátus, amelynek harci eszköze és módszere a tömegdemonstráció s a forradalmi felkelés, a fegyveres
harc. Ezáltal a hatalom intézményi elrendezésének törékenysége nyilvánvalóvá válik. Ki- tapinthatókká válnak
azok a határok, amelyeken túl már nem feltételezhető az a politikai tolerancia, amely a hatalom intézményi
elrendezésének alapjául szolgálhat. A radikális proletár politikai program szerint a jogot, amely az uralkodó
osztály akarata, meg kell szüntetni, a kizsákmányoló burzsoázia érdekeit érvényesìtő erőszakszervezetet, az
államot nem megreformálni kell, hanem szétzúzni.
15
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS
A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI
ELV
A szocialista hatalomelmélet ezen a ponton a rousseau-i hatalomgyakorlással mutat rokonságot, amely szintén
nem a biztosìtékoknak szán elsődleges szerepet, ezt ugyancsak adottnak veszi a társadalmi-közvetlen
hatalomgyakorlás következményeként. Rousseau szerint ugyanis elképzelhetetlen az, hogy az egyén és az állam
között konfliktus keletkezzék: a főhatalom a részeit alkotó egyénekből áll, azért nincs és nem is lehet
ellentmondás közöttük, ìgy tehát alattvalói nem szorulnak biztosìtékokra vele szemben.
Azt a diszkrepanciát, ami egyfelől a „közvetlen dolgozói hatalomgyakorlás‖ elméleti követelménye, másfelől a
kisebbség tényleges – diktatórikus – hatalommegvalósìtása között áll fenn, a szocialista felfogások az avantgárd
szemlélettel hidalják át. Az avantgárd szemléletnek megfelelően a proletariátus élcsapata, a párt hivatott
kifejezni azt a morális értéket, magasabbrendűséget, amelynek a többségi elv érvényesülését is alá lehet
rendelni. A hatalomegyesìtő teóriának a centralizált és hierarchizált állami intézményi rendszer felel meg,
amelyben tehát a különböző állami szervek egymásnak alá vannak rendelve, s nem egymás ellensúlyaiként
működnek.
A Szent Korona elmélete volt az első alapvetően hatalommegosztásos elmélet. Ennek azonban azt az
előzményváltozatát képviseli, amelyet kevert vagy vegyes kormányzati rendszernek hìvnak. Itt nem a
törvényhozás-jogalkotás, illetve végrehajtás elkülönìtésén van a hangsúly, a hatalommegosztásnak nem (csak)
ez a meggondolás ad értelmet, hanem emögött a rendi előjogok, a rendi kiváltságok és az ország
függetlenségének védelme a meghatározó elemek.
Az elmélet végső megfogalmazója, formába öntője Werbőczy volt. Elképzelésének lényegét Eckhart ìgy
interpretálja: „Miután a magyarok, a közösség, minden különbség nélkül királyt választottak – mondja
Werbőczy –, a nemesìtés és birtokadományozás jogát a közösség a maga akaratából »az ország Szent
Koronájának joghatóságára« és követ
16
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS
A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI
ELV
kezésképpen a koronázással a királyra ruházta. Az egész nemesség, a királytól van, viszont a királyi hatalom az
egész nemességtől. Minden nemes egyformán a Szent Korona tagja, és csak az ő akaratából megkoronázott
királynak a hatalma alatt áll.‖14
A XVIII. század végi magyar társadalom ugyanakkor számos olyan kérdéssel szembesült, mint amelyekkel a
nyugat-európai országok is találkoztak abban az időszakban, amikor ott a hatalomgyakorlás megosztásos
formái, illetve a társadalmi-többségi elv került előtérbe. Magyarországon azonban a Nyugat-Európában
ismertekhez képest még egy meghatározó jelentőségű problémával kellett számolni, s ez az ország
függetlenségének ügye. Az alkotmányelmélet modern áramlatai Magyarországon abban a koordináta-
rendszerben ábrázolhatók, amelyet egyrészt a társadalom adott szerkezete, másrészt az ország függőségi állapota
határozott meg.
A modern eszmeáramlatok tekintetében a nemesség szélesebb köre nem nagyon tett különbséget a politikai
gondolkodás két – montesquieu-i, illetve rousseau-i – áramlata között. Érdekeinek természetesen az előbbi
jobban megfelelt. Mivel azonban a nép- nek-nemzetnek kizárólag önmagát tekintette, nem volt különösebb
jelentősége annak, hogy az uralkodó hatalmának a korlátozására irányuló igényét melyik eszmeáramlatra
alapìtja.15 Mindenesetre az új eszmék gyors „betörését‖ mutatja Magyarországra, hogy A törvények szelleméről
eredeti megjelenése után három évvel egy pozsonyi könyvesbolt kirakatában már látható; Kolozsváron
népszìnművet mutatnak be, amelyben az egyes hatalmak dalra fakadnak stb.
Intézményi sìkon nem a hatalommegosztásos eszmerendszerben rejlő mondanivaló elfogadását jelenti az 1790.
évi XII. törvénycikk, amely azonban a hatalommegosztásos fogalomrendszerrel határozza meg Magyarország
kormányzati rendszerét: „,a törvények alkotásának hatalma .a fejedelmet az országgyűlésre törvényesen
egybegyűlt karokat és rendeket közösen illeti .a végrehajtó hatalmat .a törvények értelmében gyakorolja a
király‖ stb.
A kiegyezés a hatalom gyakorlásának azt a szerkezetét – a törvényhozás uralkodó, illetve a két kamara közötti
osztottságát, a kormány parlament előtti politikai felelősségét stb. –, amit az 1848. évi III. törvénycikk állapìtott
meg, változatlanul hagyta, illetve újra érvényesnek nyilvánìtotta. A változást, a módosulást az Ausztriával közös
ügyek megkülönböztetése, illetve ezek sajátos, tehát az általánostól eltérő törvényhozói-kormányzati kezelése
jelentette. A hatalmak tárgyi megosztása – nevezetesen a külügy, a hadügy s az ezeket finanszìrozó pénzügy –,
ami részben a klasszikus hatalommegosztásos eszmerendszer történelmi előzményének számìtott, részben pedig
az állami funkciók leìró jellegű meghatározásának, a magyar történeti alkotmányjogban – az Ausztriához fűződő
viszonyunk szempontjából – garanciális jelentőségre tett szert.
A magyar közjogi irodalomban a hatalommegosztásos eszmerendszer a XIX. század utolsó harmadától egyre
gyengülő formában és terjedelemben van jelen. Ez érthető, hiszen a mind erőteljesebbé váló közjogi
dogmatizmus és pozitivizmus természetéhez tartozik, hogy a tételes jog határain túlra nem nagyon tekint. Az
etalonnak számìtó Nagy Ernő Közjogában például szinte emlìtést se kapott.
Erre az időre a közjog tudományának alapvető kategóriájává vált az államhatalom anyagi és alaki
megnyilvánulási formáinak megkülönböztetése. Az előbbihez sorolták – ahogyan emlìtettük – az állam
különböző tevékenységi formái (külügy, hadügy, pénzügy stb.) szerinti megkülönböztetést. A törvényhozás,
végrehajtás (kormányzás), illetve az igazságszolgáltatás (külön vagy a végrehajtás keretében) az államhatalom
„alaki megnyilvánulási formájának‖ számìtott. Általában az államhatalom egységének és oszthatatlanságának
szükségességét hangsúlyozták.
A magyar közjogi és politikai gondolkodásban a XIX. század során Stein felfogásának volt talán a legnagyobb
hatása, amelyet Concha Győző részben közvetìtett, részben továbbfejlesztett. Kiindulópontja az állami
szuverenitás korlátlansága, kizárólagossága és felelőtlensége. A szuverén hatalom a személyiségjegyeivel
rendelkezik. „E személyi létezésnek megnyilvánulása az állami öntudat, az ennek megfelelő elhatározás, vagyis
17
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS
A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI
ELV
belső akarat, s a belső akaratot megvalósìtó cselekvés.‖17 Ebből következően tehát az államhatalmak
meghatározásában a szuverén akarat képződésének fő mozzanatai a döntő tényezők; a törvényhozás a szuverén
akarat belső elhatározó mozzanata, a végrehajtás a belső elhatározás folyamatát egészìti ki olyan szuverén
akarattal, mely a külső megvalósuláshoz még általában szükséges és olyan eszközökkel, amelyek nélkül a belső
elhatározás egyáltalán meg sem valósulhatna, s végül az államfői vagy fejedelmi hatalom: „ez dönti el a belső
elhatározásnak cselekvéssé válását, s a cselekvésnek alkalmazkodását a belső elhatározáshoz‖ 18.
A szuverén hatalom Concha szerint a tárgy szerint megosztott – igazságügyi, rendőri, pénzügyi stb. – hatalomra
irányul. Ebben a rendszerben a bìróság nem minősül külön hatalomnak, mivel „sem szuverén, sem általános
akaratot nem teremt‖19. A végrehajtó hatalom ellenben felbontható különböző mozzanatokra, ìgy áll elő az
igazgató (közigazgatási, azaz a törvény megvalósulását lehetővé tevő, annak előfeltételeit biztosìtó) hatalom,
továbbá a bìrói és a katonai hatalom stb. Amint látható, Concha szemlélete elsősorban leìró jellegű. Ki is
mondja: azt kereste, mi van az államban, s nem azt, hogy minek kellene lennie. Tulajdonképpen ahhoz a
felfogáshoz csatlakozik, amelyet a magyar irodalomban Eötvös József képviselt eredeti módon s nagy
intellektuális erővel, s ez az, hogy a hatalommegosztásos gondolkodásnak elsősorban az állammal kapcsolatos
jelenségek megismerésében lehet jelentősége. Mindenesetre Concha iskolát teremtett; a kormányzattal,
igazgatással kapcsolatos fogalmi rendszere, illetve annak hatása a közjogi és közigazgatási gondolkodásra máig
él.
Az európai társadalmakban a két világháború között olyan feszültségek és konfliktusok keletkeztek, amelyek a
korszak intézményi kereteit szétfeszìtették: a parlamentarizmus kialakult formái lehetetlenné tették vagy
jelentősen megnehezìtették a kormányzást; a fasizmus jelentkezésével tradicionális politikai értékek
semmisültek meg vagy fenyegettek megsemmisüléssel; az állampolgári alapjogok, az emberi jogok teljes
felszámolásával kellett szembenézni. A Szovjetunióban a koncepciós perek és az emberi jogok teljes tagadása
voltak ennek a korszaknak a jellemzői.
A hatalommegosztásban Bibó nem elsősorban meghatározott kormányzati technikát lát, hanem annak az
általánosabb követelménynek a kifejezését, amely szerint a hatalom ellenőrizetlenül ne legyen gyakorolható.
Ebből a szempontból részben a közigazgatás méreteinek a rohamos növekedése jelentett történelmileg újszerű
kiindulási pontokat. Bibó meggyőző erővel bizonyìtja, hogy a közigazgatás eredményessége s
„szolgálatszerűsége‖ az egész társadalom kontextusában ìtélhető meg; álláspontja a másik oldalról előrevetìti
azokat a modern pluralista felfogásokat, amelyek szerint a közigazgatásnak az egész társadalom (rá)hatása alatt
kell működését kifejtenie.
Ugyancsak korszakos jelentőségű Bibónak az az álláspontja, amit az erős vagy gyenge végrehajtó hatalom körül
kialakult vitában elfoglalt. Azt állìtja, hogy erős végrehajtó hatalomról kétféle értelemben beszélhetünk. Az
egyik szerint az erős végrehajtó hatalom azt jelenti, hogy a kormány olyan erőkoncentráció birtokában van,
amely a kényszerìtés lehetőségét rejti magában. Másik tartalma szerint az erős végrehajtó hatalom „éppen azt a
modern értelemben vett eredményességet jelenti, melyet a modern gazdasági és társadalmi fejlődés követel‖ 21.
Bibó szerint az egyik tìpusú – nevezzük ìgy –, a hagyományos állami funkció impérium jellegű, erőszakos
eszközökkel érvényesìthető. Itt a hatalom koncentrációja nem megengedett tehát. Más a helyzet a gazdasági,
szociális funkciók tekintetében, ahol az erős végrehajtó hatalom az eredményesség feltétele.
4. 2.4. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A
TÁRSADALMITÖBBSÉGI ELV MAI ÉRTELME
18
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS
A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI
ELV
Locke, Montesquieu és mellettük mások is a magánszférába be nem avatkozó, passzìv állam követelményeiből
indul(hat)tak ki. Megváltozik a helyzet, amikor az állam beavatkozóvá, aktìvvá válik, amikor gazdasági,
szociális funkciói megnövekszenek, sőt jelentős súlyt kapnak. A társadalmi, gazdasági, szociális kérdésekben
elkötelezett állam két egyformán jelentős követelménnyel találjamagát szemben: ahagyományos törvényesség és
alkotmányosság biztosìtásával, amelynek a másik oldalon az állampolgári szabadság megóvása felel meg,22 s az
eredményességgel, mely az állam új funkcióihoz kapcsolódik.
Abban a politikai közegben, amelyben az állami intézmények működnek, a különböző szervezetek és pártok
meghatározó tényezővé válnak. Már az államhatalom gazdasági tevékenysége sem nélkülözheti „az egyes
termelőknek s a termelők csoportjainak aktìv, spontán közreműködését. Különböző, részben önkormányzati,
részben szakszerű szervek épültek ki, szakszervezetek, érdekképviseletek, kamarák, szakmai önkormányzatok,
üzemi önkormányzatok, szövetkezetek, szövetkezeti központok‖ – ìrja Bibó.23 A modern tömegpártok pedig,
ahogy Duverger megfogalmazza, széttépték azokat a kötelékeket, amelyeket Arisztotelész vagy Montesquieu
sugalmazott. A sokáig „extrakonstitucio- nálisnak‖ vagy manapság alkotmány alatti politikai intézményeknek
nevezett szervezetek lényegesen módosìtották azt a hatalomgyakorlási képletet, amelyet az alkotmány normatìv
rendszere mutat. Megjelennek a politikai élet szìnpadán az érdek-, a befolyásoló, a nyomásgyakorló csoportok.
A sajtó, a tömegkommunikációs eszközök jelentős politikai tényezővé váltak stb.
Elavultak-e hát Locke, Montesquieu és mások gondolatai, ahogyan sokan – nem csak a marxista államtudomány
képviselői – állìtják? Úgy véljük, semmiképpen sem. Úgy tűnik azonban, hogy kérdésfeltevéseik és
kiindulópontjaik manapság aktuálisabbak, mint válaszaik, azaz az egyes megoldási módokra vonatkozó konkrét
elgondolásaik. Ismét Bibó szavaival szólva „.nem az az absztrakt kérdés érdekel bennünket, hogy hogyan
kategorizálhatók az államhatalom működésének megnyilvánulásai, hanem az, hogy miként nyer új meg új
problémákon örök aktualitást az államhatalmak elválasztásának elve‖ 24. Ha erről az oldalról, ezzel a szándékkal
közelìtünk a hatalommegosztásos gondolkodás mai mondanivalójának kibontásához, a locke-i, montesquieu-i
„intelmek‖ legfontosabbika, hogy a hatalom ellenőrizetlenül ne legyen gyakorolható. Ez pedig elsősorban úgy
válik elérhetővé, ha a hatalom nem összpontosul egy kézben. Az persze elképzelhető, hogy a hatalmak úgy
vannak megosztva, hogy a különböző hatalmi tényezők nem a kölcsönös ellenőrzés viszonyában vannak
egymással. Ezt a megoldást „tiszta hatalomgyakorlásnak‖ nevezik.25 Történetileg azonban a hatalmak szervezeti,
személyi és funkcionális elkülönìtésének az adott értelmet, hogy ilyen módon a különböző hatalmi tényezők
ellenőrzési eszközökkel rendelkezhettek egymás tevékenysége fölött. Az kormányzati rendszerenként változik,
hogy ezek az ellenőrzési rendszerek milyen természetűek, „erősségűek‖ vagy hatékonyságúak: erről az oldalról
a hatalom megosztása nem öncél, hanem ellenőr-zöttségének eszköze, előfeltétele és garanciája.
Azt lehet mondani, hogy a mai körülmények között a hatalommegosztásos gondolkodás érvényessége
egyrészről a korábbinál szűkebb lett, másrészről azonban egyetemesebb és általánosabb. Szűkebb annyiban,
amennyiben a hagyományos értelemben vett törvényhozás-végrehajtás viszonyra nem feltétlenül terjed ki.
Másrészt viszont mind az ellenőrzöttség követelménye, mind az ellenőrzés szempontjából számìtásba vett
szervezetek köre az állami intézményi rendszer egészére kiterjed. A hatalommegosztásos gondolkodás
érvényessége áttöri az intézményi határokat is: mai megnyilvánulási formái azt mutatják, hogy az állami
intézményi rendszert ellenőrző-ellensúlyozó rendszerbe tartoznak a társadalmi, a politikai, a gazdasági
szervezetek, a pártok, az érdekcsoportok, a tömegkommunikációs eszközök stb. A hatalommegosztás
történetében ezek a fejlemények újak is, meg régiek is. Újak, amennyiben a XVII-XVIII. században az emlìtett
tényezőkkel valóban nem lehetett, nem kellett számolni. Régiek viszont annyiban, amennyiben már
Montesquieu sem csupán szűk intézményi keretek között igényelte a hatalommegosztást, hanem szélesebb
társadalmi kontextusában. Az emlìtettek azt is jelentik, hogy a hatalom ellensúlyozásának, ellenőrzésének
eszközei nem kizárólag intézményi-jogi jellegűek. A jelentőségük ezeknek persze történelmileg nem csökken,
mellettük azonban egyre bővülnek a társadalompolitikai ellenőrzés és az ellensúlyozás formái. Újkori
megfogalmazásától kezdve a hatalommegosztásos gondolkodás a normativitást állìtja a hatalomgyakorlás
középpontjába. Eszerint az állami szervek felépìtése, működése, egymáshoz s főként az állampolgárokhoz való
viszonya jogilag szabályozott módon alakul. A hatalmi alárendeltségi viszonyokat tehát a jog objektìv eszköze
közvetìti. A legmagasabb szintű jogszabályok foglalata az alkotmány. Az alkotmányi normaanyag rendező
szerepe a hatalomgyakorlás korlátozásának legelső feltétele s mint ilyen a hatalommegosztás érvényesülésének
is sine qua nonja. A fiktìv, a szemantikai vagy papìron létező alkotmányok ezt a szerepet nem képesek betölteni.
19
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS
A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI
ELV
A hatalmak szervezeti, személyi s funkcionális elkülönìtésének követelménye az eredeti formájában –
különösen az európai kormányzati rendszerekben – elveszìti korábbi jelentőségét: a parlamentarizmus viszonyai
között annak a kérdésnek a megìtélésében, hogy a miniszterek egyúttal képviselők-e vagy sem, nem a klasszikus
hatalommegosztás logikája játszik szerepet, hanem az, hogy a kormányba nem képviselő szakértők is
bekerülhessenek. Más a helyzet a közalkalmazottak képviselői státusával kapcsolatban: általában szigorú
összeférhetetlenségi szabályok tiltják meg a közalkalmazotti, illetve a képviselői tisztség egybeesését.
b) Az állami intézményi rendszer modern kori történetének legjelentősebb fejleményei közé tartozik az
alkotmánybìróságok létrehozása és szinte általános elterjedése a világban. Hatásköreik, a törvényhozó,
végrehajtó hatalomhoz stb. való viszonyuk persze rendkìvül különböző lehet. Mindenképpen szerepet játszanak
azonban a hatalom ellenőrzésében, az állampolgári jogok biztosìtásában, s ezzel a széles értelemben vett
kormányzat ellensúlyozásának feladatát látják el.
20
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS
A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI
ELV
következtében sem. Az egyensúly igényét a szélesebb államszervezet kontextusában kell érvényesìteni vagy
legalábbis felvetni annak a Montesquieu-ig visszavezethető alapelvnek az alapján, mely szerint hatalom
ellenőrizhetetlenül ne legyen gyakorolható.
d) A közigazgatás legfontosabb politikai orientáló pontja a kormány vagy az ún. politikai végrehajtás. Azt
lehetne mondani, hogy a közigazgatás kormánynak vagy politikai végrehajtásnak való alávetése a
hatalommegosztásnak ugyanolyan követelményévé válik, mint a törvényhozás és végrehajtás egymáshoz való
viszonyának hagyományos rendezése. S ez nem véletlen. Arról van szó, hogy a kormány legitimációs helyi
értéke szinte a törvényhozáséval válik egyenlővé. A prezidenciális kormányzati rendszerű országokban,
amelyekben a végrehajtó hatalmat irányìtó elnököt közvetlenül választják, ez nyilvánvaló. A miniszterelnöknek
azonban a parlamenti rendszerű országokban is kulcsszerepe van: ő egyúttal a többségi párt vagy a többséget
alkotó pártok vezetője: gyakorlatilag rajta múlik a párt választási győzelme vagy bukása: a választók itt is szinte
a potenciális miniszterelnökre szavaznak.
f) Nemcsak jogsérelem, hanem általában érdeksérelem esetén is eljárhat az ombudsman (állampolgári jogok
szóvivője), aki a közigazgatással megnövelt végrehajtó hatalom ellenőrzésére hivatott. Olyan, a parlamentnek
alárendelt és csak annak felelős tisztségviselőről van szó, aki általában állampolgári kezdeményezésre lép
akcióba, azonban az esetleges sérelem elhárìtására direkt módon nem jogosult. A törvényhozás és a végrehajtás
történelmileg megbomlott egyensúlyában tehát az ombudsman a törvényhozás oldalán áll.
g) Az államszervezeten belül kìvánatos egyensúlyt más intézményi fejlemények is szolgálják. Ebbe a körbe
esnek azok az elképzelések és tényleges megoldások, amelyek magán a közigazgatási szervezeten belül, annak
belső megosztásával törekszenek az egyensúlyi helyzet kialakìtására. Ezáltal az intézményileg hosszú időszakon
keresztül homogénnek tartott végrehajtó hatalmon belül olyan csomópontok jönnek létre, amelyek egymásnak
kontrollális ellenpontjai. Az a felismerés persze, hogy a végrehajtó hatalom tulajdonképpen nem egységes,
sokkal régebbi keletű, mint az a szándék, hogy ezt tudatosan a közigazgatás belső ellenőrzésének szolgálatába
állìtsák.
h) A szövetségi rendszer a szövetségi államok képviseletének keretet adó második kamarával, továbbá a helyi és
a területi önkormányzatok mint a hatalom területi megosztása következtében létrejövő belső tagolódások a
központi hatalom ellensúlyozó tényezőivé válnak. A szövetségi államok, illetve az önkormányzatok esetében
azonban nem csupán az intézményi elrendezésre kell gondolni, hanem arra is, hogy a pártok szövetségi, illetve
önkormányzati súlya önmagában is jelentős ellensúlyozó erővé válhat.
A politikai hatalom gyakorlásának egyik sìkját az állami intézményi rendszer képezi; ezen – ahogyan a
fentiekből látható – különböző hatalmi csomópontok jönnek létre. A hatalom gyakorlásának tehát ma már nem
csupán három kikristályosodási pontja van. Bármennyire is jelentős maradt tehát a törvényhozás, végrehajtás,
igazságszolgáltatás szerinti megkülönböztetés, a hatalom jóval több csomópont között tagolódik szét (diffusion
of powers). Még inkább ìgy van ez, ha a politikai szférára is tekintettel vagyunk. Az államgépezet alkotmányos
modellje meghatározott pártrendszer feltételei között érvényesül: a pártok száma, egymáshoz való viszonya,
belső struktúrája jelentősen módosìtja azt a hatalomgyakorlási képletet, amit az intézményi elrendezés mutat.
Ezen a helyen nincs mód arra, hogy az egyes kormányzati rendszerek s a pártrendszerek sìkjait egymásra
helyezve tárgyaljuk az egymástól eltérő – lehetséges, logikai alapon kimunkált és ténylegesen működő –
politikairendszer-modelleket.27 Csupán annak megjegyzésére szorìtkozunk, hogy a pártok a modern társadalom
feltételei között a politikai hatalom gyakorlásának meghatározó jelentőségű tényezői, amelyek leronthatják vagy
felerősìthetik azokat a kapcsolatokat, amelyeket az alkotmány a törvényhozás és a végrehajtás között létesìt. Az
ellenzéki pártokra mindenesetre kritikus-ellensúlyozó szerep hárul, miközben készen állnak a kormányzati
hatalom átvételére. Ez a rendszer a hatalomnak mintegy időbeni megosztását teszi lehetővé.
Végtére is azt lehetne mondani – visszatérve az eredeti kiindulási pontunkra –, hogy mìg Locke és Montesquieu
alapvetően a különböző hatalmi ágak közötti ellenőrzés megteremtésében látta a hatalommal való visszaélés
21
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS
A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI
ELV
elkerülésének biztosìtékát, addig a mai modern felfogásokban és intézményépìtési törekvésekben ez az elv a
társadalom egész rendszerében, a társadalom különböző szervezetei, illetve az állami intézményrendszer
elemeinek egymásra hatásával valósul meg. Ez az egyik összefüggés, ami értelmet adhat a hatalommegosztás
mai érvényesülésének. A másik pedig az, hogy ez az az eszmerendszer, amely újkori megfogalmazásától kezdve
az értékszemléletet, az értékmozzanatot viszi egyrészről a politikai gondolkodásba és az intézményépìtésbe,
másrészről pedig a politikai intézmények működésébe. A társadalmi igazság és igazságosság, az etikus emberi-
politikusi magatartás, felelősség és felelősségvállalás, önzetlenség a közösség ügyei iránt, mind-mind olyan
mozzanat, amelyet a népszuverenitási elméletekben rejlő többségi elv, illetve ennek kizárólagossága, a
parlamentarizmusban rejlő determinista, illetve avantgárd megoldások háttérbe szorìtanak, helyettesìtenek vagy
teljesen kiiktatnak.
5. Jegyzetek
1. A hatalommegosztás elméleti-történeti összefüggései teljességének a feltárására ezen a helyen még a szó
viszonylagos értelmében sem vállalkozhatunk: úgy véljük, ez nem is csak az alkotmányjog-tudomány feladata.
Ezúttal csupán az lehet a célunk, hogy annak az elméleti-történeti koordináta-rendszernek a legfontosabb
elemeire hìvjuk fel a figyelmet, amelybe a klasszikus intézményépìtés kérdései illeszthetők. Lásd a témáról
bővebben a szerzőtől: A hatalommegosztás történelmi dimenziói és mai értelme, avagy az alkotmányos
rendszerek belső logikája. Budapest, 1995, Osiris.
2. Lásd P. Janet: A politikai tudomány története az erkölcstanhoz való viszonyában. Budapest, 1891, 302. o.
3. Lásd J. Blondel: Political Leadership. Toward a General Analysis. London, 1987, Sage Publications, 44-45. o.
4. Lásd H. Laski: Authority in Modern State. New Haven, 1919, 74. o., valamint Blondel: i. m. 44-45. o.
5. J. Locke: Értekezés a polgári kormányzat igazi eredetéről, hatásköréről és céljáról. Budapest, 1986, Gondolat.
7. J.-J. Rousseau: A társadalmi szerződésről avagy a politikai jog alapjai. In Rousseau: Értekezések ésfilozó- fiai
levelek. Budapest, 1978.
10. B. Constant: Az alkotmányos politika tana. (Fordìtotta: Perlaky Sándor.) Pest, 1862.
13. A francia forradalom politikaelméleti hatásáról lásd Eckhardt Sándor: A francia forradalom eszméi
Magyarországon. Budapest, 1929. Az egyes kelet- és közép-európai országok a nyugat-európai politikai
gondolkodás befogadása szempontjából egymástól eltérő közeget jelentettek. Lásd erről többek között Szücs
Jenő: Vázlat Európa három régiójáról. Budapest, 1983.
14. Eckhart Ferenc: Magyar alkotmány- és jogtörténet. Budapest, 2000, Osiris, 102. o.
22
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS
A TÁRSADALMI–TÖBBSÉGI
ELV
15. Vö. Szabó Imre: A burzsoá állam- és jogbölcselet Magyarországon. Budapest, 1980, 72. o.
20. Bibónak különösen az egyik tanulmányát, illetve az akadémiai székfoglaló beszédét kell témánk
szempontjából kiemelni: Jogszerű közigazgatás, eredményes közigazgatás, erős végrehajtó hatalom. In Bibó
István: Válogatott tanulmányok. I. köt. Budapest, 1986, Magvető, 271-294. o.; akadémiai székfoglalója Az
államhatalmak elválasztása egykor és most cìmmel hangzott el 1947. január 13-án. In uo. II. köt. 367–397. o.
22. Lásd R. G. Neumann: European and Comparative Government. New York – Toronto – London, 1960, 694.
skk.
25. Lásd M. J. C. Vile: Constitutionalism and the Separation ofPowers. Oxford, 1967. 15. skk.
26. Lásd President vs Congress. Does the Separation of Powers Still Work? American Enterprise Institute. AEI
Forum 4. o.
27. Ilyen megközelìtésben tárgyalja a politikai rendszer kérdéseit Duverger. Lásd M. Duverger: Political Parties.
New York, 1967.
23
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. fejezet - 3. A MAGYAR
ALKOTMÁNY TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS JELLEMZŐI
Kukorelli István – Takács Imre
Több nemzedék történettudatát befolyásolták azok a nézetek, amelyek történelmietlen képet festettek a magyar
alkotmányról. Ilyen nézet volt az „ezeréves alkotmány‖ mìtosza, amely a középkori szerződéses állameszme
felhasználásával a vérszerződésig visszavetìtette a magyar alkotmány fogalmát. Ennek fordìtottja volt az 1949.
évi XX. törvény előterjesztésekor Rákosi Mátyás állìtása: „A magyar népnek eddig nem volt alkotmánya: amit
általánosságban annak neveztek, az különböző jogszabályok és jogalkotások gyűjteménye.‖
Amennyire vitatható volt az ezeréves alkotmány mìtosza, ugyanolyan alaptalan volt a történelem teljes
megtagadása az ìrott alaptörvényben. A fenti álláspontból következett, hogy az 1949. évi alkotmány bevezetője
a diszkontinuitást fejezte ki, amikor egyedül a munkásmozgalom évtizedes harcait és 1919-et emlìtette a
történelmi múltból.
A Szent István államalapìtásának emlékéről és a Szent Koronáról szóló 2000. évi I. törvény szerint az
államalapìtás a magyar történelem meghatározó sorsfordulója.
A magyar alkotmányfejlődés itt következő vázlatos áttekintése bizonyìtja, hogy történeti alkotmányunk nagyon
jelentős jogintézményeket foglalt magában. De lege ferenda az alkotmány preambuluma adhat helyt a történeti
alkotmány méltatásának.
A magyar rendi alkotmányt régi közjogászaink szìvesen rokonìtották az angol alkotmányfejlődéssel (Magna
Charta Libertatum, 1215 – Aranybulla, 1222). A korlátozott rendi monarchia kialakulásának folyamata
tartalmában és formájában (történeti alkotmány) is sok hasonlóságot mutat.
24
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
A II. András király által kiadott Aranybulla ugyanúgy fundamentális törvény volt, mint a Magna Charta. A
kiváltságaik elismerését követelő nemesek sérelmeiket a Szent István által adományozott „ősi szabadságok‖
megsértésének tüntették fel, valójában azonban az Aranybulla a nemességnek a XIII. századra kialakult
jogállását rögzìtette, a személyes szabadságot, az adómentességet, valamint az ellenállás jogát a király
törvénytelen aktusaival szemben. A nemesség e jogait a Hármaskönyv is tartalmazta.
A nemesi ellenállási jog (ius resistendi) a szokásjogi úton kialakult rendi alkotmány lényeges eleme volt, amely
később a nemzeti függetlenségi küzdelmek vezetőinek egyik hivatkozási alapja lett. A rendi alkotmányt sértő
abszolutizmussal, a koronázási hitlevél és eskü mellőzésével vagy egyenesen a koronázás elutasìtásával
szemben az Aranybulla 31. cikkelye alapján az ellenállás azt az alkotmányos igényt fejezi ki, hogy
Magyarország saját törvényei és szokásai szerint kormányoztassék.
A magyar közjog az állami főhatalmat szimbolizáló Szent Koronának közjogi funkciókat tulajdonìtott. A Szent
Korona-tan a koronát nem egyedül a királyi méltóság világi és egyházi dekórumának tekintette, hanem olyan
közjogi fogalomnak, amely a szuverenitás teljességének a kifejezője. A korona önálló, a király személyétől
független szerepe már a XIII. században megjelent. A XIV. században a korona fogalma már kifejezte a rendek
hatalmát is, esetleg a király személyével szemben. Az országot (regnum) eleinte a főurak alkották, a XV.
századtól azonban Werbőczy Hármaskönyve már a köznemességet is a korona részének tekintette. A király
hatalma a korona közvetìtésével a nemességtől származott. A nemességet viszont a király adományozta. A
nemesség a megkoronázott királlyal organikus egységet alkotott, ezt az egységet a Szent Korona fejezte ki
(totum corpus Sacrae Regni Coronae), ez volt minden jognak a forrása. A korona által megtestesìtett közösség
tagjai az uralkodó, a főnemesek és a köznemesek.
A XV. századtól kezdve a király csak az országgyűléssel együtt gyakorolhatta a törvényhozás hatáskörét, a
végrehajtó hatalmat pedig a törvények betartásával fejtette ki. Királyi hatalommal nem lehetett megváltoztatni a
bìróságok törvény által megállapìtott szervezetét.
A magyar jakobinus mozgalom kiváló közjogász résztvevője, Hajnóczy József kidolgozta ugyan a köztársasági
alkotmány tervezetét, a mozgalom társadalmi bázisa azonban szűk volt, ezért a titkos szervezkedés keretében
terjesztett reformterveinek hatása is csekély maradt.
Különös ellentmondása a nemesi nemzeti ellenállásnak, hogy a rendi alkotmány talaján szembekerült a
felvilágosult uralkodókkal is, akik abszolutisztikus módszerekkel korszerű intézkedéseket vezettek be (Mária
Terézia, II. József).
25
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
A reformkori országgyűléseken a liberális ellenzék az alkotmány új értelmezésére törekedett: a szabadságokat
közszabadságokként, a „polgári társaság‖ szabadságaként hirdették, felléptek a jobbágyok birtokszerző
képességének elismeréséért, a közteherviselésért. A reformkor politikusai gyakran hivatkoztak az angol
alkotmányra annak érdekében, hogy a polgári parlamentarizmus intézményeit, a parlamenti szólásszabadságot, a
mentelmi jogot stb. az országgyűlés működésébe átültethessék (lásd Kölcsey és Deák érvelését a Wesselényi-
perben, majd Kossuth ügyében). A XIX. század reformnemzedéke végre megtalálta a „haza‖ és „haladás‖
eszméi összeegyeztetésének útját.
A korlátozott rendi monarchia az 1848. évi polgári forradalom eredményeként törvényes úton alakult át
alkotmányos monarchiává. A kormányformáról rendelkező 1848-as márciusi törvények az 1831. évi belga
alkotmány példáját követik: a népképviseleti parlament és a király együtt gyakorolják a törvényhozó hatalmat.
Bár az 1848. évi III. törvénycikket egész sor kompromisszum jellemzi, mégis igen nagy szerepe volt abban,
hogy a kiegyezés után a kormány parlament előtti felelőssége megnövekedett, és ezzel
korlátozottparlamentarizmus jött létre. Az 1848. évi III. törvénycikk egy évszázadon keresztül a magyar
kormányforma alkotmányos alapját jelentette.
Az 1848. évi forradalom megszüntette ugyan a feudális kötöttségeket, de a polgári fej – lődés lendülete csak a
kiegyezés után bontakozott ki. A törvényhozás alkotmányos törvények egész sorát alkotta meg, amelyekben
mind a kormányzás szervezetét, mind az állampolgárok szabadságjogait és azok garanciáit a liberális eszmék
jegyében szabályozta.
Tartalmuk alapján alkotmányos törvények voltak még a kiegyezés utáni korszakban a következők:
A kereskedelmi törvény (1875:XXXVII. tc.) és a két ipartörvény (1872:VIII. tc. és 1884:XVII. tc.) magában
foglalta a foglalkozás megválasztásának jogát is.
26
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
A század végére erősödött az igény ajogállam feltételeinek megteremtésére. Az 1896. évi XXVI. törvénycikk
felállìtotta a Közigazgatási Bìróságot, amely 1949-ig működött.
Mindazonáltal az alapjogok deklarálása csonka maradt. A gyülekezési jogot és az egyesülési jogot törvény nem
garantálta, mindkettőről a belügyminiszter rendelkezett. A választójogot vagyoni, műveltségi cenzusok
szűkìtették, amelyek különösen erősen sújtották a nemzetiségi lakosságot. A nemzetiségek elégedetlenségét
növelte az iskolák „magyarosìtása‖, vagyis a hol finom, hol erőszakos asszimilálásra való törekvés.
Új sajtótörvényt alkottak alaptörvényi jelleggel 1914-ben (1914:XIV. tc.), a háború azonban a sajtószabadságot
is megszüntette.
A Monarchia sorsát a háború elvesztése és a forradalom pecsételte meg, de belső válsága már korábban
elmélyült, és a nemzetiségi kérdés megoldatlansága folytán akkori formájában mindenképpen tarthatatlanná
vált. IV. Károly 1918 októberében már hiába mutatkozott késznek a föderatìv megoldás elfogadására,
végérvényesen elkésett. A történeti alkotmány a királynak az uralkodói jogok gyakorlásáról történt
lemondásával és az 1910-ben választott képviselőház önfeloszlató határozatával összeomlott.
Az 1920. évi I. törvény nem rendelkezett az államformáról, ìgy az ország államformája ismét a királyság lett –
király nélkül.
A rendszer a figyelmeztetések ellenére (Teleki Pál) belevitte az országot a háborúba a fasiszta Németország
oldalán. A súlyos veszteségek hatására 1944 októberében Horthy megkìsérelte a kilépést, de ezt nem készìtette
elő megfelelő katonai erővel, és a németek foglyul ejtették. A fegyverszünet helyett az ország a németek
utóvédharcának a szìnhelye lett. A kormányzót leváltó nyilasuralom, az 1944. évi X. törvénycikk a
nemzetvezetői funkcióról nyìlt szakìtás az alkotmánnyal.
A Horthy-rendszer idején tovább élt a demokratikus alkotmány iránti igény. A rendszer jobbratolódása
kiváltotta az antifasiszta erők összefogását, a demokratikus népi mozgalmak létrejöttét (Márciusi Front, Magyar
Nemzeti Függetlenségi Front).
27
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
4. 3.4. AZ 1946. ÉVI I. TÖRVÉNY – AZ IDEIGLENES
ALKOTMÁNY
1944–1945 fordulóján a nemzeti bizottságok léptek a széthullott államapparátus helyére, ők szervezték meg az
Ideiglenes Nemzetgyűlés képviselőit megválasztó népgyűléseket. A demokratikus erők határozott szándéka volt
a nemzeti egységre épülő demokratikus alkotmány megalkotása (lásd a Magyar Nemzeti Függetlenségi Front
1944. decemberi szegedi nyilatkozatát). Az 1944 decemberében Debrecenben összeült Ideiglenes Nemzetgyűlés
valamennyi döntése magán viselte az átmeneti szabályozás jellegzetességeit. Később rendezték az államfői
hatalom gyakorlását, utalva a testületi megoldás ideiglenes jellegére. Az ideiglenes kormány 1945 márciusában
kiadott rendelete „mindaddig, amìg a nép az ország alkotmányos berendezése és az állam formája kérdésében
nem határoz‖, törölte a királyi jelzőt a hatóságok, intézmények és a bìróságok használatából (539/1945. M. E.
r.).
Az elfogadott demokratikus választójogi törvény (1945:VIII. tc.) alapján 1945 novemberében tartották az
általános választást, amely kisgazdapárti többséget hozott.
1949 között az állampolgári egyenjogúság biztosìtására több törvényt hoztak. Ezek érintették a nők
egyenjogúságát is, mert megnyitották a nők előtt az egyetemek kapuit és a közhivatalokat. Az 1947. évi
XXXIII. törvénycikk deklarálta a felekezetek egyenjogúságát, ezzel megszüntette a különbségtételt a bevett és
elismert vallásfelekezetek között.
Az 1947. évi előre hozott választás már a kommunista párt ún. szalámitaktikájának része volt. Különböző
manipulációkkal sikerült a kisgazdapárt szétzilálása is. A kék cédulákkal elkövetett választási csalás a koalìciót
átmeneti válságba sodorta, de újabb kompromisszumot kötöttek a pártok.
1948-ban új állampolgársági törvényt fogadott el az országgyűlés (1948:LX. tc.), amely megszüntette a korábbi
jogfosztó vagy korlátozó, az egyenlő elbìrálás elvét sértő rendelkezéseket, ugyanakkor súlyos szankciót
(megfosztás) ìrt elő az illegálisan külföldre távozókkal szemben.
A „népi‖ demokratikus rendszer történelmi feladatokat oldott meg. A politika a parlament útján ütköztette az
érdekeket. A valódi döntéseket azonban a hatalmi központokban hozták, nemritkán a szovjet fegyveres jelenlét
nyomását is felhasználva. A koalìción belül létrejött baloldali blokk elutasìtotta a kisgazdapárt azon követeléseit,
28
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
amelyekben a helyhatósági választásokat és az állami szervekben, főleg a rendőrségnél a paritás alkalmazását
sürgette.
Az alkotmány késleltetéséhez hasonló taktikát alkalmazott az MKP a közigazgatás reformjáról folyó vitában. Az
Erdei-Bibó-féle reformelképzeléssel szemben nem ajánlott fel alternatìvát, hanem elodázta a téma érdemi
tárgyalását.
Az alkotmány az 1936-os szovjet alaptörvény példáját követte, átvette annak szerkezeti felépìtését (eltekintve a
föderatìv államszerkezetből adódó külön szabályoktól). Az államhatalom tartalma a proletárdiktatúra, célja a
szocializmus felépìtése. A társadalom gazdasági alapja tekintetében az alkotmány tényként kezelte, hogy az
iparban uralkodóvá vált az állami tulajdon. A mezőgazdaságban a paraszti kisárutermelés szövetkezeti
összefogását jelölte meg az alkotmány a fejlődés irányaként.
Az önkormányzatok helyére lépő tanácsrendszer (1950:I. tv.) a szovjetek mintájára centralizált szervezet volt.
Megszűnt a községi tulajdon, a tanácsi költségvetés beépült az állami költségvetés rendszerébe.
Az alkotmány deklarálta a bìrói függetlenséget, de ennek garanciáiról nem rendelkezett. Az ügyészséget szovjet
mintára a törvényesség legfőbb őreként deklarálta, az önálló ügyészi szervezet azonban csak 1953-ban jött létre.
Nagy Imre első miniszterelnöksége idején dolgozták ki a második tanácstörvényt (1954:X. tv.), amely
alkotmánymódosìtást is igényelt (1954:VIII. tv.). 1956-ban már az Országgyűlés aktivizálását is elhatározták
(1956. évi 1. és 2. sz. OGY határozat), de sem a reformtörekvések, sem az 1956. évi forradalom eredményei az
alkotmányba nem kerültek be. Ezzel szemben az 1957. évi II. törvény módosìtotta a cìmert és a lobogót, továbbá
szentesìtette a Kádár-kormány hivatalos elnevezését (forradalmi munkás-paraszt kormány). Ezt követően az
alkotmány szövege hosszabb ideig változatlan maradt, ami mögött egy új alkotmány kidolgozásának a terve
húzódott meg. Módosult viszont az alkotmány két új törvény – a választójogi törvény (1970:III. tv.) és a
sorrendben harmadik tanácstörvény (1971:I. tv.) – kifejezett rendelkezése folytán.
29
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
Az alkotmány a NET hatáskörét tovább bővìtette (amnesztia elrendelése, a honvédelmi tanács felállìtása, az
alkotmányosság ellenőrzése).
Az átfogó reform nem szabályozta korszerű módon az alapjogokat, és nem oldotta meg a gazdaság alkotmányos
érvényű alapelveinek rögzìtését sem.
1975-ben az alkotmány öt évre emelte fel a képviseleti szervek megbìzatási idejét (1975:I. tv.).
Az 1985. évi VI. törvény módosìtotta az országos listán megválasztott képviselők megüresedett helyének
betöltését. (Az ekkor hozott szabály szerint az Országgyűlés titkos szavazással választ.)
Az 1987. évi X. törvény kizárta a NET tvr.-alkotási jogkörét az Országgyűlésnek fenntartott törvényalkotási
tárgyakban, s ezzel kikényszerìtette a folyamatos törvényhozó munkát.
1988-tól fokozatosan kialakult a politikai pluralizmus, új politikai erők léptek szìnre, megkezdődött az
alkotmányos rendszerváltozás.
Az alkotmányjogi forradalmak általában az emberi jogi deklarációkkal kezdődnek, ìgy volt ez az 1989-es év
alapjogi törvényei esetében is. Az 1989. évi XXXI. törvény – az októberi alkotmány – az alapjogok deklarálása
mellett döntően az állam- és kormányformát, a kormányzati szervezetrendszert változtatta meg, továbbá új
alkotmányvédő szerveket (ombudsman, Alkotmánybìróság) hozott létre.
Az önkormányzatoknál az alkotmányjogi rendszerváltás az első szabad választás után, 1990 őszén történt meg.
Az igazságszolgáltatásban – bár módosìtások voltak – még később, 1997-ben következik be a rendszerszerű
változás.
A legalitás, ajogbiztonság megőrzése az alkotmányos átmenetben azt jelentette, hogy több „pártállami‖ törvény
tovább élt a jogállami korszakban is (lásd például az 1972. évi IV. és V. törvényt a bìróságokról és az
ügyészségekről).
Az újonnan alkotott alapjogi és államszervezeti törvények főként az európai és a régebbi nemzeti tradìciókból
merìtettek, ugyanakkor forrásként felhasználták a közvetlenül megelőző évtizedek kitörési, elmozdulási
kìsérleteit is (lásd például az önkormányzati joganyagot).
A pártállam lebontásában és a jogállam felépìtésében jelentős szerepet játszott az 1985–1990-es „utolsó rendi‖,
továbbá az 1990-1994-es első szabadon választott Országgyűlés.
A jogállam-épìtési folyamatnak a parlamenti kormányzás irányába tett egyik első lépése volt az 1987. évi X. és
XI. törvény. A jogalkotásról szóló törvény – amely az eredeti politikai szándékok szerint csupán jogpolitikai
irányelvnek készült – jogi garanciákkal védte az Országgyűlés hatáskörét. 1949 óta ez volt az első törvény,
amely átalakìtotta a kormányzás belső rendszerét. A törvény a kizárólagos törvényhozási tárgykörök széles
katalógusával lényegében megvonta a szovjet mintájú prezìdium (az Elnöki Tanács) törvényerejű rendeletekben
megnyilvánuló korlátlan jogalkotó hatalmát, és korlátozta a közigazgatás jogalkotását is. A miniszter a
jogalkotásról szóló törvény értelmében eredeti módon már nem szabályozhat életviszonyokat.
A jogalkotási törvény csak a törvényi és rendeleti tìpusú jogforrásokat tekintette a kormányzás jogi eszközeinek,
tehát szakìtott a pártállamra jellemző utasìtás tìpusú joggal. A törvény nyilvánossá tette a jogalkotási
30
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
döntéshozatalt, s abban intézményesìtette az állampolgári részvételt is. A jogalkotásba legálisan beépìtett
közvetlen demokrácia nem egy későbbi rendszerváltó törvény esetében (például az egyesülési jogról szóló
törvény, a választójogi törvény) jelentős jogforrási tényezővé vált.
A jogalkotásról szóló törvény – bár preambulumában még a szocialista demokrácia kiteljesedéséről szólt –
lényegében túlment a rendszer korlátain: új választ adott arra a kérdésre, hogy honnan származik a jog. A válasz
lényege: a népszuverenitásból, a törvényhozó hatalom akaratnyilvánìtásából. Mindez szakìtást jelentett a párt- és
állami bürokrácia által vezényelt, utasìtás tìpusú jogfelfogással.
A jogalkotási törvény megszületése után, a garanciák erejénél fogva jelentősen megnőtt a törvények száma.
1987-ben 12, 1988-ban 26, 1989-ben 58, 1990-ben 104 törvényt alkotott az Országgyűlés; fokozatosan
elkezdődött a jogrendszer törvényi szintre emelése.
A békés történelmi átmenet során az alapjogi törvényhozás rendkìvül jelentős szerepet játszott, ez adott
legalitást a rendszerátalakìtás tömegméretű megmozdulásainak, ez tette lehetővé, hogy nem az utcán dőltek el a
történelem nagy alkotmányos kérdései.
Társadalmi követelésre és a kormányzat szándékából is törvény született az egyesülési jogról (1989. évi II.
törvény), a gyülekezési jogról (1989. évi III. törvény), a sztrájkról (1989. évi VII. törvény), a népszavazásról és
a népi kezdeményezésről (1989. évi XVII. törvény). E törvények már összhangban voltak az emberi jogokra
vonatkozó nemzetközi egyezményekkel, összességükben megfelelő egyensúlyt találtak az emberi szabadság és
az államhatalom viszonylatában. Ez lehet a magyarázata annak, hogy – többségükben – a rendszerváltás után is
hatályban maradtak.
Az alapjogi törvények sorából külön emlìtést érdemel a társadalmi és szakmai körökben hosszasan vitatott
egyesülési törvény, amely a „mindent szabad, ami nem tilos‖ elvére helyezkedett. E törvény a rendszerváltás
folyamatának egyik határköve. A társadalmi és parlamenti vita lényegében az egy- vagy többpártrendszerről
szólt, nem hagyva kétséget a határozott válasz iránt.
Az egyesülési jogról szóló törvény parlamenti vitájában a progresszìv képviselők sürgették a pártalapìtás
szabadságának kimondását, az egypártrendszer megszüntetését. Az MSZMP szónokai a „szocialista
pluralizmus‖ mellett érveltek. Az egyesülési törvény még nem szabályozta a pártkérdést, ezt külön törvényre
bìzta.2 A többpártrendszert ily módon a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény
teljesìtette ki.
A közjogi rendszerváltás évének első alkotmánymódosìtó törvénye (1989. évi I. törvény) újabb apró lépést tett a
parlamenti kormányzás felé. Kimondta, hogy a Kormány megbìzatása a következő Országgyűlés első üléséig
tart. A pártállamban nyilvánvalóan nem lehetett ilyen, a parlamenti váltógazdálkodásra utaló, értelemszerű
regula az alkotmányjogban.
Indokolásában a törvény még szocialista jogállamiságról beszélt, tartalmilag azonban már lépett a
hatalommegosztás irányába: létrehozta az Alkotmánybìróságot, igaz, az alkotmányvédő szervezet még nem
rendelkezett a törvények megsemmisìtésének jogával.
A Németh-kormány MSZMP-től való elszakadása, semleges pozìcióba kerülése, parlamenti kormánnyá válása
jegyében született meg az 1989. évi VIII. törvény. E törvény a bizalmi-bizalmatlansági intézményről szól,
megteremtve a Kormány parlament előtti közjogi-politikai felelősségét.
31
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
Magyarország 1989-ben alkotmányozási korszakváltás küszöbén állt. Ezt érzékelve a Németh-kormány is
elkészìtette alkotmányozási ütemtervét. Az Országgyűlés 1989. március 8-9. ülésén vitatta meg az új alkotmány
szabályozási elveinek koncepcióját. Az igazságügy-miniszteri expozé alaphangja az alkotmányos jogállam
alapértékeinek (parlamenti kormányzás, hatalommegosztás, törvények uralma, egyenjogúság, emberi jogok)
feltétlen tisztelete volt. A koncepció parlamenti vitájában ugyanakkor érződött a „rendi‖ országgyűlés
„kétlelkűsége‖, a hatalom megtartásának igénye is. A parlament a koncepciót jóváhagyta. 3
A Kormány eredeti elképzelése szerint a koncepció alapján megalkotott szövegtervezetet széles szakmai és
társadalmi viták után fogadja el az Országgyűlés, majd népszavazás erősìti meg az alkotmányt.
Az EKA véleménye az volt, hogy az alkotmányozás a választások után létrejövő Országgyűlés feladata lesz, a
vitatott legitimitású 1985-ös Országgyűlés csak a békés hatalomátadás szabályait és az átmeneti alkotmányt
alkossa meg. Az MSZMP és a kormány a reformerők nyomására hosszas viták után elfogadta ezt az ajánlatot.
Kezdetét vette a „tárgyalásos forradalom‖. A békés hatalomátadás menetét és szabályait a háromoldalú politikai
egyeztető tárgyalások alakìtották ki.
A megegyezés lényege, hogy a törvényalkotás nem előzheti meg a politikai megállapodásokat. Ez a tétel a
parlament és a Kormány történelmileg indokolt, közjogilag vitatott korlátja lett; a Nemzeti Kerekasztal (NEKA)
ugyanis nem volt alkotmányozó nemzetgyűlés. A Németh-kormány – a kerekasztal-megállapodást tiszteletben
tartva – az Országgyűlés június 27-i ülésén visszavonta a benyújtott rendszerváltó törvényjavaslatokat (az
alkotmány módosìtásáról, a pártokról, az Alkotmánybìróságról). 6
A NEKA új hatalmi tényezőként lépett elő, a vitatott legitimitású Országgyűlés mellé nőtt fel. Az aláìrt
megállapodásban megfogalmazódott, hogy a NEKA nem gyakorolhat közvetlenül közjogi funkciókat, nem lehet
kváziparlament. Ennek ellenére a NEKA – amely plénumból, két középszintű bizottságból és hat albizottságból
állt – az Országgyűlés napirendjéről levett és más sarkalatos törvények megfogalmazását is elvégezte, közjogi
fórummá, alkotmányozó nemzetgyűléssé vált a történelmi lendületben 1989 nyarán.
32
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
A háromoldalú egyeztető tárgyalások 1989. június 13-a és szeptember 18-a közötti szakaszának lezárásáról
szóló megállapodás szerint a megbeszélések eredményeként a békés átmenet sarkalatos kérdéseiben kialakult a
politikai egyetértés, amely hat törvényjavaslatban öltött testet: törvényjavaslat az alkotmány módosìtásáról, az
Alkotmánybìróságról, a pártok működéséről és gazdálkodásáról, az országgyűlési képviselők választásáról, a
büntető törvénykönyv és a büntetőeljárási törvény módosìtásáról. 7
A szerződő felek a törvényjavaslatokat – mivel a kerekasztalnál nem a Kormány, hanem az MSZMP volt a
tárgyaló fél – megküldték a miniszterelnöknek, s felkérték, hogy terjessze azokat az Országgyűlés elé. A
Németh-kormány, amelynek államminiszterei pártvezetőként a megállapodás aláìrói voltak, az Országgyűlés
őszi ülésszakán beterjesztette a rendszerváltó törvénycsomagot.
Az Országgyűlés – bár tagjai közül többen tiltakoztak a fejbólintó szerep ellen, s a törvények vitáiban több
módosìtó indìtvány is született – lényegében koncepcionális változások nélkül törvényerőre emelte a kerekasztal
megállapodásait.8
A rendszerváltó törvényeket szentesìtő Országgyűlés jelentős átalakuláson ment keresztül, s nem azonosìtható
az 1985-ben megalakult Országgyűléssel. Politikai képviseletté vált, amelyben a törésvonalak a parlamentben az
új rend javára változtak meg. Az MSZMP XIV. kongresszusa (1989. október 6-8.) után megszűnt a régi
MSZMP frakciója. A pártokon kìvüli képviselőket fogta át sajátos parlamenti alakulatként a független
képviselők csoportja. Létezett és aktìvan politizált továbbá az ellenzéki pártok egységesnek mondható frakciója
is.
A köztársasági alkotmány (1989. évi XXXI. törvény) jogilag az 1949. évi alkotmány (1949. évi XX. törvény)
módosìtása, ám a régi szerkezetben teljesen új alkotmányos értékeken nyugvó normatartalom található. Az
alkotmányozó 1989 októberében a parlamentáris köztársaság, a független, demokratikus jogállam, a
hatalommegosztás, a népszuverenitás, a többpártrendszer, az emberi jogok, a törvények uralmának elveit
rögzìtette az alkotmányban.
Az októberi alkotmányt – 1956 forradalma előtt tisztelegve -1989. október 23-án hirdették ki a Magyar
Közlönyben. Ugyanezen a napon, az új nemzeti ünnepen kiáltotta ki a parlament elnöke, Szűrös Mátyás – aki e
naptól a köztársaság ideiglenes elnöke – a Kossuth téren a köztársaságot.
Az 1989. évi XXXIV. törvény az országgyűlési képviselők választásáról rendelkezett. A nagy rendszerváltó
törvények sorában emlìthető választójogi törvény vegyes – többségi és arányos – választási rendszert vezetett
be: 176 képviselőt egyéni választókerületekben közvetlenül választanak meg, 152 mandátum területi (megyei)
pártlistákon, 58 mandátum pedig az aránytalanságokat kiegyenlìtő országos listán szerezhető.
1989 őszén több más alapjogi és államszervezeti törvénynek is közvetlen célja volt ajog- államiság kiterjesztése.
Az új alkotmány hatodik fejezetét hajtotta például végre a nemzeti hagyományokra támaszkodó 1989. évi
XXXVIII. törvény az Állami Számvevőszékről.
1989. október 23-a kétséget kizáróan az alkotmányos fordulat, a jogállam születésének dátuma. Ugyanakkor
számos kritikai megjegyzés is tehető az októberi rendszerváltó alkotmányra, amit sok-sok következetlenség,
politikai alku jellemzett. Ebből következtek a későbbi közjogi viták is.
33
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
A kerekasztal-tárgyalások lezárásáról született megállapodás kimondta, hogy a politikai stabilitás érdekében
kìvánatos a köztársasági elnök ez évi megválasztása. E megállapodás a régi rend progresszìv erőinek és az új
ellenzéki pártok nagy részének kiegyezését jelentette.
Idéztük, hogy a lezáró megállapodásról két aláìrás (SZDSZ, Fidesz) hiányzott, éppen az államfő választására
vonatkozó kompromisszum miatt. Az alá nem ìrók két további párttal (FKgP, MSZDP) kiegészülve országos
népszavazást kezdeményeztek „az ellenőrizetlen elnöki hatalom‖, a hatalomátmentés ellen, és azt
összekapcsolták további három kérdéssel (a munkásőrség feloszlatása, az MSZMP vagyoni elszámoltatása, az
MSZMP munkahelyi hatalma).
A magyar közjogtörténet első országos népszavazása 1989. november 26-án érvényes és eredményes volt. A
„négyigenes‖ népszavazáson a választópolgárok 58%-a vett részt. Az első kérdésre adott válaszok közül az igen
szavazatok száma minimális különbséggel (6101 szavazat) több volt, mint a nem szavazatoké. A népszavazás
eredményének ismeretében az Országgyűlés visszavonta a köztársasági elnök 1990. január 7-i választásának
kitűzéséről szóló határozatot, és megállapìtotta, hogy elnökválasztásra az országgyűlési szavazásokig nem
kerülhet sor.
A népszavazás egyik politikai reakciója a régi Országgyűlés által nagy többséggel megszavazott 1990. évi XVI.
alkotmányt módosìtó törvény volt, amely szerint az államfőt a választópolgárok közvetlenül választják. 9
Az alakuló ülésen megválasztott házelnök, egyben ideiglenes köztársasági elnök, Göncz Árpád a választási
eredmények ismeretében a legnagyobb párt elnökét, Antall Józsefet kérte fel kormányalakìtásra. Antall József az
MDF, az FKgP és a KDNP parlamenti frakcióira támaszkodva, 59,58%-os kormánytöbbséggel rendelkezve
alakìtotta meg kormányát.
Az új Országgyűlés alakuló ülésével egy időben jelentették be, hogy a választásokon legtöbb mandátumot
szerzett két nagy párt, az MDF és az SZDSZ az ország kormányoz hatósága érdekében megállapodást kötött. Az
MDF-SZDSZ-megállapodás kijelölte a további alkotmánymódosìtások fő irányait. A megállapodás lényegében
három fő kérdést érintett:
A végrehajtó hatalom alkotmányos pozìcióját – amelyről tudatosan nem szólt az 1989. októberi alkotmány – az
1990-es parlamenti választások utáni konkrét történelmi-hatalmi helyzet alakìtotta ki. A politikai megállapodást
megvalósìtó első alkotmánymódosìtó törvény (1990. évi XXIX. törvény) szerint a miniszterelnököt az
Országgyűlés választja, a Kormány többi tagját a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki.
AKor- mány a miniszterek eskütételével alakul meg. Megszűnt az államminiszteri tisztség, bevezetésre került a
tárca nélküli miniszteri funkció. Az 1990. évi XXX. törvény a minisztériumok felsorolásáról, a XXXIII. törvény
pedig az államtitkárok jogállásáról rendelkezett. E törvények alapján alakulhatott meg Antall József kormánya,
amely 1990. május 23-án tette le az esküt az Országgyűlésben.
34
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
A megállapodást végrehajtó második alkotmánymódosìtó törvény (1990. évi XL. törvény) legalább olyan
jelentőségű alkotmányrevìzió, mint az 1989. októberi. Az alkotmányrevìzió megváltoztatta a kormányzati
rendszert, bevezette a kancellárdemokráciát. Ennek lényege az ún. konstruktìv bizalmatlansági indìtvány, amely
a weimarizmus ellenszereként alakult ki az 1949-es bonni alkotmányban. A konstruktìv bizalmatlansági
indìtvány a parlament irányából kizárja a kormányválságokat, nem állhat elő kormányozhatatlansági helyzet. Ha
a képviselők egyötödének kezdeményezésére a képviselők több mint a fele megvonja a Kormánytól a bizalmat,
az új miniszterelnököt (akinek megnevezése a bizalmatlansági indìtvány érvényességi feltétele)
megválasztottnak kell tekinteni.
Az alkotmányrevìzió az 1946. évi I. törvénynek megfelelően helyreállìtotta a köztársasági elnök eredeti státusát.
Az alkotmány alapján a köztársasági elnököt az Országgyűlés ötévi időtartamra választja. Az államfői
intézményt a megállapodás értelmében a legnagyobb ellenzéki párt képviselője tölthette be. Miután a közvetlen
köztársasági- elnök-választás érdekében kiìrt második országos népszavazás érvénytelen volt (1990. július 29.),
augusztus 3-án az Országgyűlés köztársasági elnökké választotta Göncz Árpádot.
Az 1990. júniusi alkotmányozás eredménye egyik oldalon egy közjogilag rendkívül stabil kormány, a másik
oldalon pedig egy, a végrehajtó hatalomhoz képest erős ellenzék, amely közjogi eszközökkel korlátozhatja a
törvényhozásban a Kormány felelősségét, cselekvőképességét.
Az Országgyűlés 1990 júniusában egyéb kérdésekben is módosìtotta az alkotmányt: nagyobb hangsúlyt kaptak
az emberi jogok. Deklarálta, hogy az emberi jogokról rendelkező törvények az alapvető jog lényeges tartalmát
nem korlátozhatják. Megszületett a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának intézménye.
Hosszasan vitatkozott a T. Ház az állam egyik legfőbb szimbólumáról, a cìmerről, amelyről külön
alkotmánymódosìtó törvény született. Az 1990. évi XLIV. törvény értelmében a Magyar Köztársaság cìmere a
koronás kiscìmer.12 1990 nyarán az Országgyűlés szabályozta a képviselők jogállását, mentelmi jogát,
összeférhetetlenségét, tiszteletdìját. Ezzel párhuzamosan módosìtani kellett az alkotmányt is (1990. évi LIV.
törvény).
Az 1990. szeptember 30-án és október 14-én megtartott kétfordulós önkormányzati választások eredményeként
létrejött az önkormányzati rendszer.
35
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
A parlamenti ciklusban megalkotott 432 törvényből kevés a kódexszerűen új, kifejezetten közjogi témájú
jogalkotás (például 1991. évi VIII. törvény a Magyar Köztársaság állami ünnepéről, az 1993. évi LV. törvény a
magyar állampolgárságról, 1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról, 1993. évi
LXXVII. törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól, 1994. évi XXXIV. törvény a rendőrségről). Bár
kódexszerűen valóban kevés új közjogi jogalkotás található a törvényi leltárban, mégis számos törvény
korrigálta, épìtette tovább az alkotmányos demokráciát. A törvények döntő többsége a gazdasági és a társadalmi
rendszerváltozásról rendelkezett.
A vizsgált alkotmányozási korszak (1990-1994) – változatlan ìrott alkotmány mellett – leginkább az éles
közjogi vitákkal jellemezhető. Erről tanúskodnak a közjogtörténeti dokumentumok, mindenekelőtt az
Országgyűlési Napló.
Az 1994-es parlamenti választások lényegében ugyanazon választási rendszer keretei között zajlottak le – május
8-án és 29-én –, mint 1990-ben.
A köztársasági elnök 1994. június 28-án, a parlament alakuló ülésén a legnagyobb parlamenti párt, az MSZP
elnökét, Horn Gyulát kérte fel a kormányalakìtásra. Az MSZP- SZDSZ június 26-án jóváhagyott
kormánykoalìciós szerződésére és több mint kétharmados parlamenti többségre támaszkodva a Horn-kormány
1994. július 15-én kezdte meg működését, bemutatva a parlamentnek a négyéves kormányprogramot.
Az 1994-es országgyűlési választásokon induló pártok programjaikban szinte kivétel nélkül az új alkotmány
megalkotása mellett érveltek. A választásokon győztes kormánypártok koalìciós szerződésükben és a
kormányprogramban elkötelezték magukat az alkotmányozás lezárása mellett. A kormányprogram felvázolta az
alkotmányozás fő irányait, s leszögezte, hogy az új alkotmányozás a jelenlegi alaptörvény főbb elveire épül. 14
Bár a kormánykoalìció az alkotmányozáshoz is elegendő többséggel rendelkezett a parlamentben, az
„alkotmánykonszolidáció‖ az eredeti elképzelésekhez képest lefékeződött.
A parlamenti többség gyors alkotmányozási szándékaival szemben az ellenzék kezdettől fogva hangoztatta
fenntartásait. Az ellenzék sajátos helyzetben van akkor, amikor a kormányzó politikai erők egyben
alkotmányozó hatalommal is rendelkeznek.
Az 1994-es választások után közvetlenül megalkotott alkotmánymódosìtó törvénynél (1994. évi LXI. törvény)
már érzékelhető volt a konszenzushiány, az önkormányzati törvények módosìtásakor az ellenzék elhagyta az
üléstermet. A kormánypártok az alkotmány és az önkormányzati választási törvény módosìtásával azt kìvánták
elérni, hogy a közvetlenség elve szélesebb körben érvényesüljön (például a polgármesterek, a megyék esetében),
arányosabb önkormányzati választási rendszer jöjjön létre (például a városokban), továbbá a választás
egyszerűbb, olcsóbb legyen (egyfordulós, relatìv többségi rendszer). Az 1994. évi LXII. választójogi novella –
amely eltörölte a korábbi érvényességi és eredményességi küszöböket – új jogi keretet teremtett az 1994.
december 11-i önkormányzati választások számára.
1994 őszén további két kisebb alkotmánymódosìtó törvény született (1994. évi LXXIII. törvény, 1994. évi
LXXIV. törvény), megszűnt a kollektìv nemzetiségi ombudsman, az Alkotmánybìróság tagjainak száma pedig
tizenötről tizenegyre csökkent. Az alkotmánymódosìtó törvényekkel egyetemben módosultak az
Alkotmánybìróságról és az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvények is.
A parlamenten belüli alkotmányozási konszenzust – hosszas egyeztetések, majd az 1995. május 4-i ötpárti
megállapodás után – az 1995. évi XLIV. törvény teremtette meg: „Az új alkotmány előkészìtésének részletes
szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata
szükséges.‖ E törvény az 1994-1998-as Országgyűlés megbìzatásának megszűnésekor, 1998. június 18-án
hatályát vesztette.
36
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
A 24 tagú bizottságban – amelynek elnöke a házelnök – valamennyi parlamenti frakció azonos jogon vett részt
négy országgyűlési képviselővel. A frakciók egy-egy szavazattal rendelkeztek.
A kormányzó többség fenntartással mondott le alkotmányozói hatalmáról, nyitva hagyva egy másik
alkotmányozási forgatókönyvet is: a bizottság határozatának meghozatalához legalább öt frakció igenlő
szavazata, valamint az szükséges, hogy az „igenlő‖ frakciók tagjainak száma érje el a képviselők kétharmadát,
vagyis a legnagyobb frakció nélkül alkotmányozni nem lehetett. Az Alkotmány-előkészìtő Bizottság 1995
nyarán kezdte meg munkáját, és a ciklus végéig működött.15
E munka eredményeként 1996. április 1-jén közzétették az új alkotmány szabályozási koncepcióját, amelyet az
Országgyűlés hosszas vita után a 119/1996. (XII. 21.) határozatával fogadott el. Az alkotmány normaszövegéről
az Országgyűlés már nem döntött, a ciklus végére felbomlott az alkotmányozási konszenzus és moratórium.
Ennek következménye, hogy 1997-ben ismét alkotmánymódosìtó törvények születtek.
Jelentős módosìtásnak minősìthető az 1997. évi LIX. törvény, amely a népszavazást és népi kezdeményezést
alkotmányos intézménnyé tette, pontosìtotta a végrehajtó hatalom megbìzatásának megszűnését, továbbá
átvezette az alkotmány szövegén az igazságszolgáltatást érintő legfontosabb változásokat. Alkotmányos
intézménnyé vált az Országos Igazságszolgáltatási Tanács, amely a négyszintű bìrósági rendszer igazgatását
végzi.
Az 1997. évi XCVIII. törvény rögzìti az országgyűlési és az önkormányzati választások időpontját, amelyeket
az előző általános választásokat követő negyedik év április vagy május, illetve – az önkormányzatoknál –
október hónapjában kell megtartani.
Az 1994–1998-as ciklusban a parlament 499 törvényt alkotott. E törvények közül számos törvény
újrafogalmazta a társadalmi alrendszerek viszonylatában az államiság fogalmát, és több érintette a közhatalmi
jogosìtványokkal rendelkező államszervezetet is.
1994-ben a T. Ház módosìtotta az önkormányzati szervezetrendszert (1994. évi LVII., LXII. és LXIII. törvény).
Új törvény született a nemzetbiztonsági szolgálatokról (1995. évi CXXV. törvény), a fegyveres erők hivatásos
állományú tagjai és a hadköteles katonák szolgálati viszonyáról (1996. évi XLIII. és XLIV. törvény), a
határőrizetről és a Magyar Köztársaság Határőrségéről (1997. évi XXXII. törvény), a kormány tagjai és az
államtitkárok jogállásáról és felelősségéről (1997. évi LXXIX. törvény), a bìróságok szervezetéről és
igazgatásáról (1997. évi LXVI. törvény), a bìrák jogállásáról és javadalmazásáról (1997. évi LXVII. törvény), az
ügyészségi szolgálati viszonyról (1997. évi LXXX. törvény) és az ügyvédekről (1998. évi XI. törvény).
Közjogi szempontból jelentősége van még az ebben a ciklusban született a rádiózásról és televìziózásról szóló
1996. évi I. törvénynek, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek, a menedékjogról szóló 1997. évi
CXXXIX. törvénynek, a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvénynek és a külföldre
utazásról szóló 1998. évi XII. törvénynek is.
Az 1998–2002-es parlamenti ciklusban két kisebb alkotmánymódosìtás történt (2000. évi XCI. törvény és a
2001. évi XLII. törvény). E törvények – Magyarország NATO-tag- ságából is következően – módosìtották az
alkotmány fegyveres erőket érintő szakaszait: átrendeződtek a fegyveres erők irányìtásával és alkalmazásával
kapcsolatos kormányzati hatáskörök, megváltozott a Magyar Honvédség felsőszintű vezetésének rendje
(Honvéd Vezérkar főnöke), megjelent az alkotmányban a szövetséges fegyveres erők fogalma. A nemzetközi
szerződésből eredő kollektìv védelmi feladatok ellátása a fegyveres erők alapvető kötelezettségévé vált.
A parlamenti ciklus alatt – a Szent István államalapìtásának emlékéről és a Szent Koronáról szóló 2000. évi I.
törvénnyel összefüggésben – voltak olyan elképzelések is, amelyek lényegi változtatás nélkül jogforrási
szempontból konszolidálták volna az alkotmányt. Ezen szövegtervezet szerint új számot, új preambulumot és új
szerkezetet kapott volna a magyar alkotmány. Konszenzus hiányában azonban ez a javaslat nem került a
parlament napirendjére.
37
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
Az alkotmányos rendszerváltás utáni harmadik Országgyűlés közel félezer törvényéből közjogi szempontból az
alábbiakat emelhetjük ki. Az ország szuverenitása szempontjából jelentős az 1999. évi I. törvény a Magyar
Köztársaságnak az Észak-atlanti Szerződéshez történő csatlakozásáról. Az államszervezetet illetően: átalakult a
minisztériumok rendszere (1998. évi XXXVI. törvény), új törvény született a Magyar Nemzeti Bankról (2001.
évi LVIII. törvény), az Országos Ítélőtábláról (1999. évi CX. törvény), a területszervezési eljárásról (1999. évi
XLI. törvény), a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről (2000. évi XCVI. törvény).
Az állampolgárok alapvető jogait érintő jogalkotás köréből megemlìthető a 2000. évi XXXIX. törvény a
külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról, a 2000. évi LXII. törvény a szomszédos államokban élő
magyarokról. Az Országgyűlés több, az emberi jogokkal foglalkozó nemzetközi egyezményt is becikkelyezett,
például az Európai Szociális Kar- tát (1999. évi C. törvény).
Az első módosìtásra a ciklus elején, a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz való csatlakozását
megelőzően került sor. Legfontosabb rendelkezésként a 2002. évi LXI. törvény az ún. „csatlakozási
klauzulában‖ biztosìtotta az uniós joganyag alkalmazhatóságát a Magyar Köztársaságban, s rendezte az Európai
Unió jogállásából adódóan az egyes alkotmányban rögzìtett hatásköröknek (szuverenitás egyik alapelemének
számìtó főhatalomnak) az uniós tagállamokkal való közös gyakorlását. A „csatlakozási klauzula‖ kodifikálásán
túl a módosìtás átvezette az uniós tagságból fakadó jogalkotási kötelezettségeket a választásokra vonatkozó
szabályokban, valamint megteremtette az alapját az európai uniós ügyekben az Országgyűlés és a Kormány
közötti együttműködés későbbi szabályozásának. Alkotmányjogi kuriózumként az alkotmány szövegében – a
ma már nem hatályos 79. §-ban – helyezte el az Európai Unióhoz történő, a csatlakozási szerződés szerinti
csatlakozásról szóló ügydöntő népszavazás kérdését, valamint időpontját.
A ciklus második alkotmánymódosìtó törvényének (2003. évi CIX. törvény) a célja az volt, hogy felhatalmazza
a Kormányt, hogy egyes – a Magyar Köztáraság NATO-tagságával összefüggő – esetekben engedélyezze a
magyar, illetve külföldi fegyveres erőknek az alkotmány 19. § (3) bekezdés j) pontja szerinti alkalmazását,
illetőleg más csapatmozgásait.
A 2004. évi CIV. alkotmánymódosìtó törvény elvégezte az alkotmánynak az önkéntes haderőre történő
áttéréssel és a haderőreformmal összefüggésben szükségessé váló módosìtását, ìgy érdemben átalakìtotta a
honvédelmi kötelezettség tartalmát.
A törvény új minősìtett időszakként vezette be a megelőző védelmi helyzetet, amely külső fegyveres támadás
közvetlennek nem minősìthető veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesìtése érdekében lehetőséget
ad – az alapvető jogok lényeges tartalmának korlátozása nélkül – a szükséges intézkedések megtételére.
A 2006. évi XIII. alkotmánymódosìtó törvény szerint a Magyar Honvédség, illetve a külföldi fegyveres erők –
az Európai Unió vagy az Észak-Atlanti Szerződés Szervezete döntésén alapuló – alkalmazását, valamint más
csapat mozgásait a Kormány engedélyezi.
A 2002–2006-os parlamenti ciklusban alkotott 573 törvényből közjogi szempontból a következőket emelhetjük
ki; az Európai Unióhoz való csatlakozással összefüggésben alkotta meg az Országgyűlés az Európai Parlament
tagjainak választásáról és magyarországi képviselőinek jogállásáról szóló törvényeket (2003. évi CXIII. törvény,
2004. évi LVII. törvény), továbbá az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő
együttműködéséről szóló 2004. évi LIII. törvényt.
Az Országgyűlés több alkalommal módosìtotta a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvényt, e
módosìtások jelentősen megváltoztatták az állampolgárság megszerzésének eljárási szabályait. Az alapjogokat
érintően kiemelhetők az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdìtásáról szóló 2003. évi CXXV.
törvény, valamint az elektronikus információszabaságról szóló 2005. évi XC. törvény. Jelentősen változtak a
38
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény szabályai és alapvetően változott meg a nemzeti és etnikai
kisebbségek önkormányzati képviselőinek választási rendje (2005. évi CXIV. törvény).
A 2006-os parlamenti választásokat követően 2006. június 9-én hivatalba lépő Gyur- csány-kormány programja
sem tartalmazza az új alkotmány megalkotását. A program megállapìtása szerint: „a köztáraság nem attól lesz
erős, ha új alkotmánya van, hanem attól, ha a politika szereplői a hatályos alkotmányt tisztelik‖. 17 A
kormányprogram ugyanakkor számos alkotmánymódosìtást tervez, ìgy például az önkormányzati reformhoz és
a közpénzügyek megreformálásához szükséges alkotmánymódosìtásokat.
39
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
A jog akkor is módosìtásnak nevezi az alkotmány változtatását, ha tartalmilag az sokkal többet eredményez. Az
alkotmány-jogtudományban az alkotmány – saját előìrásai szerinti és nem forradalmi – változtatásának gazdag
tipológiája ismert az egyszerű alkotmánymódosìtástól vagy alkotmányreformtól a részleges vagy teljes
alkotmányrevìzióig, nem beszélve az új alkotmány megalkotásáról.
40
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
rendszerváltásokkal tarkìtott magyar történelemben – ritka nemzetközi szabadsághelyzetben történhetett meg.
Az alkotmányozó hatalom szabadon választhatott a különböző intézménytìpusok és demokráciatechnikák
között. A magyar alkotmányos rendszer nyitott, arra az európai alkotmányos eszmék és modellek pluralizmusa
jellemző, ugyanakkor sajátosan nemzeti is — ötvözi a nemzeti tradìciót a modernizációval.
A kiegyezéses alkotmányos modell következtében jellemző alkotmányos rendszerünkre az is, hogy számos
kuriózumszerű vagy legalábbis ritkán alkalmazott alkotmányos megoldás jött létre; ilyen például a kétharmados
törvények széles köre, a vegyes választási rendszer, a köztársasági elnök háromfordulós parlament általi
választása, a konstruktìv bizalmatlansági indìtvány, a miniszterelnök parlament általi választása, az
Alkotmánybìróság hatásköri katalógusa, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács, az önkormányzati rendszer
alkotmányos modellje.
A magyar alkotmányos rendszer – annak ellenére, hogy az alkotmány ideiglenesnek és átmenetinek tekinti
önmagát – az alkotmányos átmenetben megőrizte működőképességét, fokozatosan stabilizálódott és
intézményeiben gazdagodott. A stabilizálódásban nagy szerepe volt az alkotmányt értelmező és védő
intézményeknek, mindenekelőtt az Alkotmánybìróságnak. Az elmúlt években megtörtént az alkotmány
végrehajtása is, az alkotmányban nevesìtett törvényeket szinte kivétel nélkül megalkotta az Országgyűlés.
11. Jegyzetek
1. Lásd az 1985. évi június 28-ára összehìvott Országgyűlés Naplója (a továbbiakban: ON), 31. ülés
jegyzőkönyve (továbbiakban: jkv.) 2512–2548. o.
3. Kulcsár Kálmán igazságügy-miniszter expozéját lásd ON 39. ülés jkv. 3301–3314. o. A Magyarország
alkotmányának szabályozási elvei cìmű dokumentumot közli az Egy alkotmány-előkészìtés dokumentumai cìmű
kötet (Szerkesztette: Kilényi Géza) Budapest, 1991, Államtudományi Kutatóközpont kiadványa, 195–289. o.
4. A Független Jogász Fórum felhìvását, továbbá az EKA 1989. március 30-ai nyilatkozatát lásd A
rendszerváltásforgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben (Szerk.: Bozóki András és Ripp Zoltán.) I.
kötet, Budapest, 1999, Magvető Kiadó, 54–56.; illetve 86–87. o.
5. Lásd uo. 604-608. o. A politikai egyeztető tárgyalásokon három tárgyalófél vett részt a politikai
megállapodások kialakìtásában: a) az Ellenzéki Kerekasztal (a Bajcsy-Zsilinszky Endre Baráti Társaság; a Fiatal
Demokraták Szövetsége; a Független Kisgazda-, Földmunkás- és Polgári Párt; a Kereszténydemokrata Néppárt;
a Magyar Demokrata Fórum; a Magyar Néppárt; a Magyarországi Szociáldemokrata Párt; a Szabad Demokraták
Szövetsége, valamint a Független Szakszervezetek Demokratikus Ligája mint megfigyelő); b) a Magyar
Szocialista Munkáspárt; c) az alábbi társadalmi szervezetek és mozgalmak: a Baloldali Alternatìva Egyesülés; a
Hazafias Népfront; a Magyar Demokratikus Ifjúsági Szövetség; a Magyar Ellenállók, Antifasiszták Szövetsége;
a Magyar Nők Országos Tanácsa; a Münnich Ferenc Társaság és a Szakszervezetek Országos Tanácsa. A
tárgyaláson részt vevő mindhárom felet azonos jogok illették meg a konszenzusformálás során.
6. Németh Miklós miniszterelnök visszavonó levelét lásd ON 52. ülés jkv. 4296−4297. o.
9. Király Zoltán alkotmánymódosìtó törvényjavaslatának vitáját lásd ON 79. ülés jkv. 6571-6583. o.
10. Az 1990. évi május 2-ára összehìvott Országgyűlés Naplója 2. ülés jkv. 25−26. o.
11. A megállapodás szövegét közli a Magyarország politikai évkönyve 1990. (Szerk.: Kurtán Sándor, Sándor
Péter, Vass László.) Budapest, 1991, 428−429. o.
12. Az alkotmánymódosìtásról szóló parlamenti vitát lásd ON 11. ülés jkv. 586−670. o.
13. A Nemzeti Megújhodás Programja. Budapest, 1990, XIII. fejezet, 5. pont, 194. o.
41
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
3. A MAGYAR ALKOTMÁNY
TÖRTÉNETE. AZ
ALKOTMÁNYOS
RENDSZERVÁLTOZÁS
JELLEMZŐI
14. A Magyar Köztársaság Kormányának programja 1994–1998. (Megjelent 1994. július 18-án a Magyar Hìrlap
mellékleteként), XI. rész. Közjog, jog és jogbiztonság cìmű fejezet.
15. Az Országgyűlés alkotmány-előkészìtő munkájának dokumentumai 1994–1998. I-II. kötet (Szerk.: So-
mogyvári István.). Budapest, 1998, Parlamenti Módszertani Iroda.
16. Az új évezred küszöbén. Kormányprogram a polgári Magyarországért. H/21., 82., Országgyűlési Iromány
59. o. A kormányprogramokat közli a Magyar kormányprogramok 1867-2002. cìmű kétkötetes kiadvány,
Budapest, 2004, Magyar Hivatalos Közlönykiadó.
42
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. fejezet - 4. A JOGFORRÁSOK
Papp Imre – Sári János
4.3.1. Az alkotmány
4.3.2. A törvény
4.3.3. A rendelet
43
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
jogban az isteni vagy természeti elrendelés manifesztálódik, más vélekedés szerint a jog nem más, mint emberi
akarat eredménye, amely a társadalom és a gazdaság adott szerkezetének felel meg. Függetlenül
meghatározásának különböző irányaitól és felfogásaitól az alkotmányjog számára a jogforrás fogalma a
következő tartalommal használható: jelenti mindenekelőtt a tárgyi jog számára keretet adó jogszabályt; másrészt
a jogszabály létrehozóját, megalkotóját, azokat az állami szerveket tehát, amelyek a jogszabály kibocsátására
jogosultak. A fogalomnak ez a konkrétabb megközelìtése szükségessé teszi, hogy a jogforrások kérdéseit egy
adott államra vonatkoztatva vizsgáljuk: ha tekintettel vagyunk is más államok megfelelő intézményeire, az
alábbiakban elsősorban azt tárgyaljuk, hogy a Magyar Köztársaságban – a tételes jog szabályai szerint – mely
állami szerveknek van jogalkotó hatásköre, s az milyen formában érvényesül. A jogforrásnak ezt akonkrét
államhoz kapcsolódó fogalmát tekinthetjük alkotmányjogi jogforrásfogalomnak. 1
A jog „forrása‖ azonban nem korlátozódik ajogszabályokra és a jogalkotókra. Más oldalról tehát a jogforrás
fogalma nem azonosìtható kizárólag a jogszabállyal, illetve a jogalkotóval.
A jog legfontosabb ismérvei közé tartozik az állami eszközökkel történő kikényszerìthetősége. A tárgyi jognak
keretet adó jogszabály valamilyen módon kikényszerìthető. Vannak azonban a jognak olyan „forrásai‖, amelyek
közvetlen kikényszerìthetőség tulajdonságával nem rendelkeznek, indirekt módon azonban, rendszerint a
bennük megtalálható intellektuális meggyőző erő révén erőteljesen befolyásolják a kikényszerìthető
jogszabályok keletkezését, értelmezését, alkalmazását stb. A keletkező és alkalmazandó jogi normák mellett
mindig megtaláljuk például a reájuk vonatkozó nézeteket, a velük kapcsolatos eszmerendszereket, filozófiákat,
értelmezési mechanizmusokat, fogalmakat. Ezek jogforrási jellegét, azt tehát, hogy lényeges szerepet játszanak
az államilag kikényszerìthető szabályok keletkezésében, alkalmazásában stb., nem lehet tagadni.
Fontos megjegyezni, hogy a kikényszerìthető jogforrások, azaz a jogi normák a jogrendszerben hierarchiába
rendeződnek; a nem kikényszerìthető jogforrásokról ez nem mondható el: azok a jogszabályok összességére
egyszerre és egymás mellett hatnak.
– a Kormány rendeletet,
– az önkormányzatok rendeletet
bocsáthatnak ki.
Egyes jogszabályok, mindenekelőtt kódexek – például a Büntető Törvénykönyv, illetve a Polgári Törvénykönyv
– előìrhatják, hogy alkalmazásuk során mely normák tekinthetők jogszabályoknak. Az adott kódex jogszabályi
utalásain tehát csak az ott megjelölt normák érthetők. Például a Ptk. 685. §-a szerint alkalmazása szempontjából
csak a törvény és a kormányrendelet számìt jogszabálynak. Egy másik – 189. § (2) bekezdés – rendelkezése
szerint „jogszabály szerződés kötését kötelezővé teheti‖.
44
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
Az alkotmányt módosìtó 1989. évi XXXI. törvény elfogadását megelőzően a Magyar Népköztársaság Elnöki
Tanácsa törvényerejű rendelet kibocsátására volt jogosult. A törvényerejű rendelettel történő szabályozás – a
jelenlegi jogforrási hierarchia szerint – törvényi szintű szabályozásnak fogható fel (186/B/1991/2. AB
határozat). Korábbi jogrendszerünk ismerte az országos hatáskörű szerv vezetésével megbìzott államtitkár
tisztségét is. Az általa kibocsátott jogszabály a rendelkezés volt.
Előző jogforrási rendszerünk két alapelven nyugodott. Az egyik a jogszabályi hierarchia elve. Eszerint
alacsonyabb és magasabb szintű jogszabályt lehetett megkülönböztetni. A megkülönböztetés alapja az volt,
hogy a kibocsátó hol helyezkedett el az állami szervek hierarchiájában: a magasabb rangú állami szerv
magasabb értékű jogszabályt bocsáthatott ki. Az ugyanazon jogalkotó által kibocsátott különböző jogforrások
egymáshoz való viszonyában is lehetett azonban hierarchikus kapcsolat (például a minisztertanácsi rendelet
magasabb szinten állt, mint a ki nem hirdetett minisztertanácsi határozat).
A jogrendszernek a jogforrási hierarchia elvére épülő szerkezete kényelmes lehetőséget teremtett az alsóbb
szintű – törvény alatti – jogalkotók számára, hiszen ha nem volt törvényi szabályozás – márpedig jellemző
módon nem volt –, akkor az alsóbb szintűjogszabálynak nem volt mibe ütköznie.
A másik, a jogforrási rendszerhez kapcsolódó alapvető elvi és gyakorlati posztulátum: egyrészről a mindenkit
érintő, tehát az általánosan kötelező magatartási szabályoknak, másrészről pedig a csak meghatározott
cìmzettekhez szóló normáknak a megkülönböztetése, illetve külön-külön csoportba sorolása. Az állampolgár
jogait érintő szabályt csak mindenkit kötelező norma formájába lehetett foglalni. Az emlìtett elv alkalmazásának
az volt a következménye, hogy az állami irányìtás egyéb jogi eszközei fogalmába tartozott az országgyűlési
határozat, a miniszteri utasìtás és a tanács vb határozata. Ennél is lényegesebb szempont, hogy az állampolgári
jogok „érintésének‖ kritériuma nem jelentette a jogalkotás érdemi korlátozását, az állampolgár személyi és
vagyoni jogai megóvásának garanciáit, mert csupán a jogszabálynak az állampolgár által való
megismerhetőségére, tehát a kihirdetés követelményére tartalmazott korlátozást. Kihirdetett jogszabályban ily
módon szinte bármit el lehetett rendelni az állampolgár terhére. (A ritka kivételek egyike volt, hogy
bűncselekményt csak törvényben vagy törvényerejű rendeletben lehetett megállapìtani.) Az 1987. évi XI.
törvény a kizárólagos törvényhozási tárgyak meghatározásával az alapjogok érdemibb garanciáinak kiépìtése
irányába mozdult el. A törvény szándékát és szabályozási koncepcióját azonban elsősorban az Elnöki Tanács
helyettesìtő jogkörének – egyébként dicséretes – korlátozó szándéka határozta meg. A testület megszűnésével
azonban e rendelkezések elveszìtették eredeti értelmüket, ma már az alkotmány határozza meg, hogy mi
minősül kizárólagos törvényalkotási tárgykörnek, vagyis az alkotmány felülìrta e rendelkezéseket.
A mai helyzetben az állami intézményi rendszer a hatalommegosztás elvére épül, ami egyebek mellett azzal a
következménnyel jár, hogy az egyes állami szervek közötti kapcsolatot nem lehet a puszta hierarchizáltsággal
jellemezni. Ennél bonyolultabb, differenciáltabb, jogilag szabályozott viszony van közöttük, ami azonban a
legkevésbé sem jellemezhető alá-fölé rendeltséggel.
A jogrendszer szerkezetét tehát ma alapvetően az határozza meg, hogy a kibocsátók hol helyezkednek el a
hatalommegosztás intézményi rendszerében.
A kötelező jogforrások között vannak olyanok, amelyek formájukra nézve normák, azonban nem mindenkire
kötelezőek, hanem csupán a kibocsátóval valamilyen jogi kapcsolatban lévő személyekre, szervezetekre. Ezek
az állami irányìtás egyéb jogi eszközei. A jog sajátos forrásainak számìtanak a bìrói ìtéletek, s általában a
bìrósági aktusok, a szokásjog.
A jogszabályok, a bìrói ìtéletek, az állami irányìtás egyéb jogi eszközei stb. a tárgyi jog forrásai, legalábbis
ebben az értelemben tárgyaljuk őket.
A közvetlenül kikényszerìthető alanyi jogokforrásai a tárgyi jog szabályai alapján létrejövő szerződések, bìrói
ìtéletek, államigazgatási határozatok stb.
Az alkotmány, a törvény, a rendelet stb. a jog „rendes‖ forrásai. Rendkìvüli körülmények között, régebbi
szóhasználat szerint szükségállapot idején, a jogalkotás a rendkìvüli jogrend szabályai szerint alakul.
45
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
Kìvülről, az ország határain túlról érkező fenyegetés esetén az Országgyűlés hatáskörébe tartozik a rendkìvüli
állapot kihirdetése; belső, az alkotmányos rend ellen irányuló fenyegetés esetén pedig a szükségállapot
kihirdetése. Ha az Országgyűlés e döntések meghozatalában akadályoztatott, a köztársasági elnök jogosult a
rendkìvüli állapot kihirdetésére és a Honvédelmi Tanács létrehozására, továbbá a szükségállapot kihirdetésére
(Alk. 19/A. §).
A Honvédelmi Tanács gyakorolja az Országgyűlés által átruházott jogokat, aköztársa- sági elnök és a Kormány
jogait; ennek során rendeletet alkothat, ebben egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, illetőleg törvényi
rendelkezésektől eltérhet, továbbá egyéb különleges intézkedéseket hozhat, az alkotmány rendelkezéseit
azonban nem függesztheti fel [Alk. 19/B. § (4) bek.].
Szükségállapot idején a külön törvényben megállapìtott rendkìvüli intézkedéseket rendeleti úton a köztársasági
elnök vezeti be.
Megelőző védelmi helyzet: külső fegyveres támadás veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesìtése
érdekében a Kormány a megelőző védelmi helyzet kihirdetésének kezdeményezését követően a közigazgatás, a
Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését érintő törvényektől eltérő intézkedéseket vezethet be;
az ìgy bevezetett intézkedések hatálya az Országgyűlés döntéséig, de legfeljebb 60 napig tart, azokról a
Kormány a köztársasági elnököt és az Országgyűlés illetékes bizottságait folyamatosan tájékoztatja; az
Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt a szükséges intézkedések megtételére.
Veszélyhelyzet: az élet és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás stb. esetén a Kormány megfelelő
intézkedéseket tesz [Alk. 35. § (1) bek. i) pont].
A rendkìvüli állapot idején a Honvédelmi Tanács által kiadott rendeletek, szükségállapot idején a köztársasági
elnök által rendelettel bevezetett rendkìvüli intézkedések, megelőző védelmi helyzet idején, illetve
veszélyhelyzetben a Kormány által bevezetett rendkìvüli intézkedések végrehajtásának területi követelményeit
és feladatait illetékességi területén a megyei közgyűlés elnöke, a fővárosban a főpolgármester rendeletben
állapìtja meg [a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény 150. § (2) bek.].
3. 4.3. A JOGSZABÁLYOK
3.1. 4.3.1. Az alkotmány
Az alkotmány a legmagasabb szintű jogszabály: minden más jogi norma meg kell hogy feleljen az
alkotmánynak; ajogszabályok végső soron az alkotmányból merìtik érvényességüket.
Az alkotmány szerint [19. § (2) bek.] az Országgyűlés megalkotja a Magyar Köztársaság alkotmányát; az
alkotmány megváltoztatásához, valamint az alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához az
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges [24. § (3) bek.]. Az 1989. évi XXXI. törvény –
legjelentősebb módosìtása az 1990. évi LX. törvényben található – lényegében új alkotmánynak számìt.2
A magyar alkotmányos rendszerben tehát jelenleg a törvényhozó és az alkotmányozó hatalom nem különül el
egymástól. Ez pedig azt jelenti, hogy az Országgyűlés kétharmados többséggel gyakorolható hatásköre elvileg
korlátlan. (Az Országgyűlés hatáskörének gyakorlati, tételes jogi korlátaival az Országgyűlésről szóló fejezetben
foglalkozunk.) Maga a törvények alkotmányossága felett őrködő Alkotmánybìróság is az Országgyűlés
alkotmányozó hatalmából merìti létezésének jogszabályi alapját.
Az alkotmányozó hatalom – ha nem esik egybe a törvényhozással – elvileg lehet kétkamarás törvényhozás,
különleges, csak erre a feladatra összehìvott-választott testület, illetve a választópolgárok összessége, amely
közvetlenül szavaz az alkotmány elfogadásáról vagy módosìtásáról.
A magyar alkotmány ismeri a népszavazás és népi kezdeményezés intézményét, 28/B. §-a általános szabályként
rögzìti, hogy az országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó
kérdés lehet. 28/C. §-a-speciális szabályként – bizonyos országgyűlési hatásköröket kivesz a népszavazással
gyakorolható körök közül. A taxatìv felsorolás csupán az alkotmánynak a népszavazásról és népi
kezdeményezésről szóló rendelkezéseit zárja ki a népszavazás által tilalmazott kérdések közül. Ebből a contrario
az következnék, hogy az alkotmányban szabályozott bármely más kérdés – amelyre nem vonatkozik a kizáró ok
46
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
Az Alkotmánybìróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § g) pontja az Alkotmánybìróság hatáskörébe utalja
az alkotmány rendelkezéseinek értelmezését. Ebben a jogkörében és az általános norma-felülvizsgálat során az
Alkotmánybìróság jelentős alkotmányfejlesztő szerepet tölt be. Szerepét különösen felértékeli az, hogy az
Alkotmánybìróság feladata nem egyszerűen a jogszabályok alkotmányosságának biztosìtása, hanem a békés
rendszerváltozás alkotmányosságának megteremtése.3
Az Alkotmánybìróság gyakorlata során alkalmazott legfontosabb elv a jogállamiság elve, amely az állam
önmeghatározásában szerepel: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam [Alk. 2. § (1) bek.]. A
jogállamiság fogalmát – mondja az Alkotmánybìróság [9/1992. (I. 30.) AB határozat] – az alaptörvény további
rendelkezései részletezik, e szabályok ugyanakkor nem töltik ki teljes egészében ezen alapértékek tartalmát,
ezért a jogállam fogalmának értelmezése az Alkotmánybìróság egyik fontos feladata. A jogállamiság
alapértékeit az Alkotmánybìróság egy-egy konkrét ügy kapcsán fokozatosan fejti ki. Noha az Alkotmánybìróság
a jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálata során a vizsgált rendelkezésnek elsősorban az alkotmány
valamely konkrét rendelkezésével való összhangját vizsgálja, ez nem jelenti azt, hogy az általános
rendelkezéseket formális deklarációnak tekinti, s az alapelveknek pusztán kisegìtő, másodlagos szerepet szánna.
Az alkotmányban tételesen szereplő jogállam alapértékének sérelme önmagában is megalapozza valamely
jogszabály alkotmányellenességét. Más oldalról: a jogállamiság elve az alkotmány konkrét rendelkezéseihez
képest nem kisegìtő, másodlagos szabály, s nem pusztán deklaráció, hanem önálló alkotmányjogi norma,
aminek sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét [11/1992. (III. 5.) AB
határozat]. A jogalkotási törvénynek az a már idézett rendelkezése, mely szerint a jogszabály hatálybalépésének
időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre – ha a
jogalkotási törvény nem tartalmazná –, levezethető lenne az alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, tehát a
jogállamiság fogalmából [28/1992. (IV. 30.) AB határozat].
– a jogalanyoknak legyen lehetőségük arra, hogy elhatározásaikat a jog előìrásaihoz tudják igazìtani.
Ajogbiztonság megköveteli ajogszabályok olyan világos és egyértelmű megfogalmazását, hogy mindenki, akit
érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazìthassa döntését és magatartását, s számolni tudjon a
jogkövetkezményekkel [11/1992. (III. 5.) AB határozat]. A jogbiztonság megköveteli a megszerzett jogok
47
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
védelmét, a beteljesedett vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban
keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását [1/1992.
(III. 5.) AB határozat].
Az Alkotmánybìróság már a fentebb idézett 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az
Alkotmánybìróságról szóló törvény 1. § g) pontja értelmezésénél is messzemenően figyelembe kell venni a
hatalmi ágak megosztásának elvét, amely a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési
alapelve. S ez annak ellenére ìgy van – fűzhetjük hozzá –, hogy a hatalommegosztás kifejezés egyáltalán nem
szerepel az alkotmányban.
Az Alkotmánybìróság általi alkotmányértelmezés erga omnes hatálya, illetve ultima ratio jellege különös
jelentőséget ad azon kérdés eldöntésének, hogy az alkotmány zárt rendszernek tekinthető-e, olyan rendszernek
tehát, amely a joghézagot fogalmilag kizárja. A kérdésre adott nemleges válasz azt a feltételezést rejti magában,
hogy a nem szabályozott alkotmányos kérdés szabályozása végett a testület az alkotmányozó hatalom szerepét
betöltő Országgyűléshez fordul. Az igenlő válaszból viszont az következik, hogy a testület minden alkotmányos
jelentőségű kérdés eldöntésére kompetensnek tekinti magát. Az Alkotmánybìróság gyakorlatában erre is, arra is
találunk példát: a köztársasági elnök státusához kapcsolódó miniszteri ellenjegyzés olyan értelmezését végezte
el, amely – a határozathoz fűzött különvélemény szerint – az alkotmányozó hatalomra tartozott volna [48/1991.
(IX. 26.) AB határozat]; az abortuszról szóló határozatban ellenben a magzat jogalanyiságáról való döntést az
Országgyűlés elé utalta.
Az alkotmány általános módosìtásáról szóló 1989. évi XXXI. törvény szerint az Országgyűlés egyes, az
alkotmányban meghatározott hatásköreit törvény útján gyakorolja.
48
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
Ezen túlmenően az alkotmány a törvényhozási tárgyak körét az alapvető jogokra vonatkozó általános klauzula
alapján határozza meg. A 8. § (2) bekezdése rögzìti: „A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapìtja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem
korlátozhatja.‖
A törvények egy részét az Országgyűlés egyszerű többségi szavazattal, más részüket pedig minősìtett
többséggel fogadja el. A minősìtett többségű törvényalkotás problematikáját a tankönyv 4.4. pontja részletesen
tárgyalja.
Problémát vet fel az alapjogok törvényi, illetve rendeleti szabályozásának kérdése is. A 7/1994. (II. 18.) AB
határozatában a testület rögzìtette: az alapjog (ìgy az adófizetésre vonatkozó alapkötelesség is) nem minden
vonatkozása törvényhozási tárgy. Nem mindenfajta az alapjogokkal való összefüggés követel meg törvényi
szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapìtása csakis
törvényben történhet. Törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és
távoli összefüggések esetében elegendő a rendeleti szint is. Ha nem ìgy lenne, mindent törvényben kellene
szabályozni.
A 64/1991. (XII. 17.) AB határozat indokolását az 56/1993. (X. 28.) AB határozat bővìti: annak eldöntése, hogy
az adott szabályozás a tárgykörhöz tartozó alapjoghoz közvetlen módon kapcsolódik-e, mindig csak a konkrét
esetben állapìtható meg. Ugyanez a határozat megállapìtja, hogy a jogalanyok államháztartásba való befizetési
kötelezettsége az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat érinti, ennélfogva szabályozása
csak törvényi szinten lehetséges. Annak meghatározása viszont, hogy ajogalanyok jövedelmeiket például a
naptári év végén vagy a következő év elején vallják-e be, olyan – a kötelezettség tartalmát nem érintő,
jogtechnikai jellegű – kérdés, amelyet törvénynél alacsonyabb szintű jogszabályban is rendezni lehet.
b) A klasszikus alkotmányjog tulajdonképpen két jogforrási formát különböztet meg. Az egyik a törvény, a
másik pedig a rendelet. A rendeleti jogalkotás keretei a törvényhozás és végrehajtás egymáshoz való viszonya
történelmi tìpusainak megfelelően alakulnak. Eszerint három vagy négy fontosabb megoldási módra lehet
utalni.7
A francia eredetű forradalmi felfogás szerint a kormánynak elvileg nincs önálló szabályozó hatásköre. A
kormány minden aktusa tehát törvényi felhatalmazásra vezethető vissza. A német-osztrák jogalkotás történelmi
gyakorlatában az állampolgár szabadságát és tulajdonát érintő kérdések szabályozása tartozik kötelezően a
törvényhozásra. Az angol megoldás lényege az, hogy a már egyszer törvény által szabályozott viszonyokat csak
törvényben lehet szabályozni. Lényegében ezen a nyomon haladt a magyar történelmi jogalkotás is: itt az ország
függetlenségének fontos garanciája volt az, hogy ne csak az állampolgár szabadságát és tulajdonát érintő
kérdések, hanem például az államszervezeti viszonyok is az ország függetlenségét megjelenìtő Országgyűlésre
tartozzanak. A magyar történeti alkotmányjogban tehát az Országgyűlés igényt tarthatott – korábbi
gyakorlatának megfelelően – az állampolgár szabadságát és tulajdonát meghaladó, tehát például az
államszervezettel kapcsolatos viszonyok rendezésére is.
Az ìrott alkotmányok mára már általánossá vált világában a legnagyobb változást a francia alaptörvény mutatja,
s ezzel egyszersmind a rendeleti jogalkotásnak történetileg új irányát határozza meg. A francia alkotmány 37. §
(1) bekezdése ugyanis kiemeli: a nem törvényi útra tartozó kérdéseket rendeleti úton lehet szabályozni. A
francia rendezés lényege az, hogy a végrehajtás alkotmány által megállapìtott tárgykörei a törvényhozás
számára is korlátokat jelentenek. A kérdés másik oldala az, hogy a kormánynak joga van rendelet kibocsátására
a törvényhozás külön felhatalmazása nélkül is.
49
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
c) A mai magyar szabályozás a fontosabb európai megoldásokat alapul véve meglehetősen ellentmondásos
módon alakul, sok ponton ugyanis őrzi a hagyományos szocialista rendezés alapelveit és kiindulópontjait.
A mai magyar megoldás a Kormány általi rendeletalkotáshoz nem mindig követeli meg az esetenkénti törvényi
felhatalmazást. Ez azonban a kérdésnek csupán az egyik oldala. A másik az, hogy a Kormány alkotmányban
meghatározott hatásköre az Országgyűlésre nézve nem korlátozó jellegű. Ellentétben tehát a francia
alkotmánnyal, amely a végrehajtó hatalom hatáskörét a törvényhozás oldaláról is átjárhatatlanná teszi, a magyar
alkotmánynak a Kormány – szabályozó – hatáskörét megállapìtó rendelkezései az Országgyűlésre nézve nem
korlátozó jelentőségűek: az Országgyűlés hatásköre a Kormány irányába nyitott. A mai magyar szabályozás
logikájából az előzőeken túl még az is következik, hogy – a jogforrási hierarchia elvének megfelelően – az
egyszer már törvényben szabályozott viszonyoknak a jövőben is törvényhozási útra kell tartozniuk, kivéve ha az
Országgyűlés a törvény deregulációjával maga engedi át a szabályozás lehetőségét a Kormánynak. A dinamikus
törvényalkotói munka révén tehát az Országgyűlés egyre nagyobb területet „hódìt el‖ a Kormány lehetséges
feladatköréből.8
A jogalkotási törvény a rendeleti jogalkotásnak másik jogcìmét is ismeri, amikor előìrja: „A Kormány az
alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.‖
Gyakorlatilag mind a Kormánynak az alkotmány által – feladatkörében – biztosìtott jogalkotói hatásköre, mind
az egyes törvényekben adott felhatalmazás lehet jogalap a rendeletalkotáshoz. Amìg azonban a Kormány önálló
feladatkörében kibocsátott rendeleteinek a száma az elmúlt időszakban drasztikusan csökkent, az egyes
törvényekben kapott felhatalmazás alapján kibocsátottaké ugyanilyen mértékben növekedett, s talán
megkockáztathatjuk az állìtást: uralkodóvá vált.
A rendeletalkotásra vonatkozó eseti – törvény általi – s általános, az alkotmány révén történő felhatalmazástól
meg kell különböztetni azt az esetet, amikor a törvényhozás a maga törvényalkotó hatáskörét ruházza át a
végrehajtásra. Ez lényegében a törvényi szintű rendeletalkotás esete, amivel szemben a mai alkotmányos
szabályozás és gyakorlat meglehetős bizalmatlanságot mutat. Az elmúlt évtizedekbeli törvényerejűrendelet-alko
tás negatìv tapasztalatainak okán a bizalmatlanság és az ellenérzés érthető.
„Normális‖ körülmények között az alkotmány nem is engedi meg törvényhozó hatáskörének a Kormányra való
átruházását, csupán rendkìvüli események esetén, ahogy erről az előzőekben szó volt.
A Kormány tagjának rendeletalkotását a jogalkotási törvény kifejezett törvényi felhatalmazáshoz vagy eredeti
jogkörben kiadott kormányrendeletben kapott felhatalmazáshoz köti. E rendelkezés 2006 nyarán alkotmányi
szintre került, ezáltal egyértelmű megkülönböztetésre került a Kormány, illetőleg a kormánytagok
rendeletalkotási jogköre.
d) Új jogszabállyal bővült a jogszabályok köre, az uniós csatlakozás óta a Magyar Nemzeti Bank elnöke
rendelet kibocsátására jogosult. Az MNB elnöke által kibocsátható rendeletről a tankönyv 13.3.2. pontja szól
részletesen.
e) A korábban érvényes jogszabályi rendelkezések szerint az országos hatáskörű szerv vezetésével megbìzott
államtitkárok sajátos szerepet töltöttek be az állami élet irányìtásában. Olyan országos hatáskörű szervek élén
állottak, amelyek nem minisztériumi formában működtek. A kormány által meghatározott feladatkörükben és
törvényben kapott felhatalmazás alapján rendelkezéseket bocsáthattak ki. Az államtitkári rendelkezés a
jogszabályok egyik sajátos formája volt. Mára már mind az országos hatáskörű szerv, mind a vezetésével
megbìzott államtitkári tisztség megszűnt. Rendelkezéseik azonban ellenkező szabályozás hìján máig is
hatályosak.
Ugyancsak megszűnt a Népköztársaság Elnöki Tanácsa. Az általa kibocsátott törvényerejű rendeletek, hacsak
törvény időközben hatályon kìvül nem helyezte őket, máig hatályosak. A törvényerejű rendeletek a törvénnyel
egyenrangúak a jogforrási hierarchiában.
50
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
és kereteit. A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat. A
szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni.‖
„A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvényi
felhatalmazás alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.‖ [Ötv. 16. § (1) bek.]
„A megyei önkormányzat közgyűlése saját feladatkörében rendeletet alkothat, a döntési hatáskörébe tartozó
ügyekben megyei népszavazást rendelhet el.‖ [Ötv. 71. § (2) bek.] Amint látható, az alkotmány és az erre épülő
önkormányzati törvény önkormányzati rendelet megalkotását egyrészről törvényi felhatalmazás alapján teszi
lehetővé. Ezt „természetesnek‖ kell tartanunk. Önkormányzatok rendeletet alkothatnak magasabb szintű
jogszabállyal nem szabályozott életviszonyok rendezésére is, azaz: a rendelet kibocsátásához nincs szükség
minden esetben törvényi felhatalmazásra; elegendő az is, ha valamely életviszonyt magasabb szintű jogszabály
nem szabályozott, szabadon hagyott. Itt azonban elengedhetetlen, hogy az önkormányzat a feladatkörében,
tevékenységi körében járjon el.9 Ennek megfelelően az Alkotmánybìróság általában azt vizsgálja, hogy van-e
olyan törvény, amely szabályozási tárgykörébe vonja azokat a társadalmi viszonyokat, amelyeket az
önkormányzati rendelet érint. [Ezt teszi például az 55/1992. (XI. 4.) AB határozat.]
51
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
Az önkormányzat rendeletét ajogalkotási törvény 14. § (3) bekezdése, illetve az önkormányzati törvény 16. § (2)
bekezdése értelmében az önkormányzat „hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos – a szervezeti és
működési szabályzatban meghatározott – módon ki kell hirdetni‖. Ameddig egy elfogadott normát nem
hirdetnek ki, az nem minősül jogszabálynak – emeli ki az Alkotmánybìróság. A kihirdetés elmaradása jogsértést
valósìt meg, amely azonban a kihirdetésre kötelezett tisztségviselők felelősségét alapozza meg, de nem teszi az
elfogadott jogszabályt valódi normává [32/1993. (V. 28.) AB határozat]. Az önkormányzati rendeletnek az
önkormányzati törvény által lehetővé tett „helyben szokásos módon‖ szerinti kihirdetése magában foglalja
annak lehetőségét is, hogy az önkormányzati rendelet hiteles szövege egyidejűleg két helyen és módon kerüljön
kihirdetésre [47/1993. (VII. 2.) AB határozat].
Valamennyi jogszabálynak mellőzhetetlen érvényességi kelléke az, hogy előre meghatározott és megismerhető
rendelkezések szerint kerüljön kihirdetésre. E követelményből az következik, hogy minden képviselő-
testületnek a szervezeti és működési szabályzatában meg kell határoznia az általa alkotott önkormányzati
rendeletek helyben szokásos kihirdetési rendjét, és ezeket az előìrásokat maradéktalanul követnie kell
(2024/H/1991. AB határozat).
A minősìtett többséget igénylő törvények köre több tárgykörrel kibővült. Ez nagyrészt az uniós csatlakozással
összefüggő közjogi módosìtások következménye: az Európai Unióhoz való csatlakozással kapcsolatos
alkotmánymódosìtás több kétharmados többséget igénylő tárgykört iktatott az alkotmányba. A megválasztott
képviselők kétharmadának – tehát az alkotmánymódosìtáshoz is szükséges többség – szavazata szükséges az
alkotmány 2/A. § (2) bekezdése alapján az európai uniós klauzulából fakadó nemzetközi szerződés
megerősìtéséhez és kihirdetéséhez. A jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény
rendezi az alkotmány 35/A. § (1) bekezdése alapján az európai integrációs ügyekkel kapcsolatos törvényhozói
ellenőrzésnek, az Országgyűlés és Kormány között folytatott uniós tárgyú egyeztetésnek és a Kormány
tájékoztatási kötelezettségének a részletes szabályait. Szintén a jelenlévő képviselők kétharmadának támogatása
szükséges az alkotmány 71. § (3) bekezdése szerint az Európai Parlament képviselőinek megválasztásáról szóló
törvény elfogadásához, valamint a 71. § (4) bekezdése alapján a kisebbségi önkormányzati képviselők
választásáról szóló törvényhez.
52
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
Az Alkotmánybìróság a 1/1999. (II. 24.) AB határozatában ezzel összefüggésben kiemelte azt is, hogy „[a]z
alkotmány rendelkezése alapján minősìtett többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott
törvénnyel nem lehet módosìtani vagy hatályon kìvül helyezni‖.
Mindebből az következik, hogy az Országgyűlés viszonylag nagy szabadsággal rendelkezik abban a tekintetben,
hogy az alkotmányban meghatározott kétharmados tárgykörben elsőként meghozott törvény megalkotása során
mely kérdéseket minősìt olyan alapvető fontosságúnak, hogy azokat kétharmados törvényben szabályozza. E
rendelkezések módosìtásához, hatályon kìvül helyezéséhez vagy az azzal tételesen ellentétes tartalmú új
törvényi rendelkezés elfogadásához a későbbiekben is minősìtett többség szükséges. Az alkotmány által
kétharmadossá nem minősìtett szabályozási tárgykörök tekintetében, illetve az adott tárgykörben elsőként
megalkotott kétharmados törvénnyel nem ellentétes, ahhoz képest kiegészìtő szabályokat tartalmazó törvény
megalkotásához, módosìtásához vagy hatályon kìvül helyezéséhez azonban elegendő az egyszerű többség.
A 31/2001. (VII. 11.) AB határozat értékelte az Alkotmánybìróság korábbi döntéseit: a kétharmadosság körében
a védelem a (minősìtett többséggel meghatározott) szabályozási koncepció védelmét jelenti az egyszerű
többséggel elfogadott törvény általi módosìtástól. A minősìtett többségű törvényből feles törvénybe való átvétel
körében a koncepcionális rendelkezések (nevezetesen a titkos információgyűjtés) átvételét alkotmányellenesnek
ìtélte, egyéb körben az átvétel alkotmányellenességét nem állapìtotta meg. A minősìtett többség ezen széles körű
egyetértést igénylő funkciójából adódóan a kétharmados szavazatarány szükségességének a vizsgálata során
elkerülhetetlen annak elemzése, hogy a széles körű konszenzus igénye az adott tárgykörben mire vonatkozott.
Ez adott esetben megköveteli az alkotmányozó hatalom szándékának, a kialakult szabályozás történetiségének
az elemzését is. Az Alkotmánybìróság e tartalmi vizsgálat szempontját úgy határozta meg, hogy vizsgálja: az
egyszerű szótöbbséggel meghozott törvény a minősìtett többségű törvény koncepciójának lényeges elemét
(tartalmát) érinti-e, továbbá – történeti megközelìtés alapján – vizsgálja, hogy az egyszerű szótöbbséggel
elfogadott törvénynek milyen a viszonya az alkotmányi felhatalmazás alapján a jogrendszerben minősìtett
többségű tárgykörként hatályosult normákhoz.
Jogforrástani szempontból megállapìtható, hogy nincs hierarchikus viszony a minősìtett többségű törvény és az
egyszerű szavazattöbbséggel elfogadható törvény között. Az alkotmánybìrósági gyakorlatból egyértelműen
megállapìtható, hogy az Alkotmánybìróság szerint ilyen hierarchia nem áll fenn. A minősìtett többséget igénylő
törvényeket az alkotmány csupán eljárási szempontból, a meghozatalukhoz szükséges minősìtett többséggel
különbözteti meg az egyéb törvényektől; a minősìtett törvény a jogforrási hierarchiában nem áll a többi törvény
felett; az alkotmány szerint minden – bármilyen szavazataránnyal meghozandó – törvény egyenrangú [4/1993.
(II. 12.) AB határozat]. Mégis, különösen az 1/1999. (II. 24.) AB határozat meghozatala óta, létezik egyfajta
differenciáltság, egy sajátos rétegzettség, hiszen az egyszerű szótöbbséggel meghozott törvényi rendelkezés nem
módosìthatja, nem helyezheti hatályon kìvül az alkotmány alapján minősìtett többségű törvényt. A
törvényalkotási eljárásban a hatályban levő kétharmados törvények módosìtásakor, egyes rendelkezéseinek
hatályon kìvül helyezésekor akkor sem mellőzhető az alkotmány által előìrt minősìtett többség követelménye,
ha a módosìtás részletszabályokról rendelkezik.
53
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
A polgári – ìrott – alkotmányosság kezdeteitől alapvetően új kérdésként vetődik fel, hogy az alaptörvény
rendelkezései milyen mértékben és módon válnak az egész jogrendszer kötelező kiindulópontjává. Más oldalról
tehát, hogy az alkotmány mennyiben, milyen formában válik a társadalmi átalakulásnak nemcsak gerjesztőjévé,
hanem valóságos eszközévé. A kérdés hátterében az a fogalmi dilemma húzódik meg, hogy az alkotmány
mennyiben tekinthető jogi s mennyiben „csak‖ politikai dokumentumnak. A jogi alkotmányfogalom jelenti azt,
hogy az alkotmányos normák a jogrendszer részévé válnak. Ez viszont csak akkor következik be, ha a
jogrendszerben van alkotmánybìráskodás. Az alkotmánybìráskodás tehát azzal jár, hogy az alkotmány, amely
addig – garanciális értelemben – a jogrendszeren kìvül maradt, a jogrendszer részévé válik, s a jogrendszerben
addig jogi hatás nélküli normái jogi hatást váltanak ki: a velük ellentétes normák érvénytelenek. Az
alkotmánybìráskodás ezért a politikai (azaz nem jogi) alkotmányfogalom helyébe (vagy elébe) a jogi
alkotmányfogalmat állìtja.10
Abban az esetben, amikor a törvénynél alacsonyabb szintű jogszabály a Jat. hatálybalépése előtt keletkezett, ám
a Jat. hatálybalépése után módosìtották, noha a Jat. szabályai értelmében törvényi szintre tartozik a szabályozás,
a módosìtás az alkotmányossági szempontból elégtelen jogforrási szint miatt alkotmányellenes. 12 Az
1154/B/1995. AB határozatában13 az Alkotmánybìróság összegezte a Jat. és az alkotmány változásainak
jogforrástani következményeire vonatkozó gyakorlatát. Ennek kapcsán rámutatott arra, hogy miután „a hatályos
jogszabályoknak mindenkor a hatályos alkotmánynak kell megfelelniük, [...] a törvényhozót minden
jogviszonnyal kapcsolatban kötik a visszaható hatályú törvényhozás korlátai; az Alkotmánybìróságot pedig még
ennél is jobban korlátozza az, hogy az alkotmány hatálybalépése előtti időre még a norma tartalmi
alkotmányellenességét sem állapìthatja meg‖. A jogalkotás rendjének szempontjait vizsgálva tehát alkotmányi
követelményként az állapìtható meg, hogy a Jat. hatálybalépése után a korábbijogforrások is csak a Jat.-nak
megfelelő szintű jogalkotási aktussal módosìthatók, válthatók fel és helyezhetők hatályon kìvül. Miután azonban
a Jat. hatálybalépése – vagy akár az alkotmány változása – önmagában nem teszi alkotmányellenessé a korábban
kibocsátott normát, az új jogforrási szintnek megfelelően kibocsátott jogszabály jogtechnikai szempontból
szükségképpen beleolvad az általa módosìtott normába. Ez viszont nem járhat azzal a következménnyel, hogy a
beolvadás következtében az immár a hatályos alkotmánynak és a törvényes jogalkotási rendnek megfelelően
kibocsátott jogi aktus alkotmányellenessé válik [54/2001. (XI. 29.) AB határozat].
Számos esetben állapìtotta meg az Alkotmánybìróság, hogy a törvényerejű rendeleti szabályozás törvényi
szintűnek minősül.14
54
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
„A jogállamiság elvéből nem következik, hogy az azonos szintű jogszabályok közötti normakollìzió kizárt.
Törvényi rendelkezések összeütközése miatt az alkotmányellenesség pusztán az alkotmány 2. § (1) bekezdése
alapján tehát nem állapìtható meg akkor sem, ha ez a kollìzió nemkìvánatos és a törvényhozónak ennek
elkerülésére kell törekednie. Az alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független,
demokratikus jogállam. A jogállamiság alkotmányos deklarálása azonban tartalmi kérdésekben tovább utal az
egyes nevesìtett alkotmányos elvekre és jogokra. Alkotmányellenesség megállapìtására ezért törvényi
rendelkezések kollìziója miatt csak akkor kerülhet sor, ha ezen alkotmányos elvek vagy jogok valamelyike
megsérül annak folytán, hogy a szabályozás ellentmondása jogszabály-értelmezéssel nem oldható fel és ez
anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége valamely konkrét
alapjogi sérelmet okoz. Ennek hiányában azonban az azonos szintű normaszövegek lehetséges értelmezési
nehézsége, illetőleg az értelmezéstől függő ellentétes összeütközése önmagában nem jelent
alkotmányellenességet.‖
Az Alkotmánybìróság – a fentiekre is tekintettel – megállapìtotta, hogy a Jat. 10. § a) pontjában és az Ötv. 16. §
(1) bekezdésében foglalt rendelkezések tartalma ütközik egymással, továbbá a Jat. 10. § a) pontjában foglalt
rendelkezés ellentétes az alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglaltakkal. A kollìzió tehát megállapìtható s erre
tekintettel az Alkotmánybìróság a Jat. 10. § a) pontjában tett felsorolásában szereplő „vagy kormányrendelet‖
szövegrészt alkotmányellenesnek minősìtette és megsemmisìtette. Ennek eredményeként tehát csak az
Országgyűlés adhat önkormányzati rendeletek alkotására felhatalmazást, a Kormány nem [1/2001. (I. 17.) AB
határozat].
55
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
A nyelvi megfogalmazás fogalmai, kifejezései mindig általánosak. Így adott esetben mindig kérdéses lehet,
hogy a konkrét történeti tényállás a jogi normában szereplő fogalom körébe tartozik-e. A jogalkalmazás az
általános és elvont módon megfogalmazott jogi normák konkrét, egyedi esetekre való vonatkoztatása, amelynek
során minden jogszabály értelmezésre szorul. Ha egy jogszabály tényállása túl részletező, túl szűk, túlságosan
eseti, az megköti ajogalkalmazót, és megakadályozza, megnehezìti, hogy ajogsza- bály az életviszonyok
szabályozásában betöltse szerepét. Ha pedig egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a
jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkìthető. Az ilyen szabály
lehetőséget ad a szubjektìv jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység
hiányára. Ez csorbìtja a jogbiztonságot (1160/B/1992. AB határozat).
56
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
mérlegelés tárgya [22/1997. (II. 25.) AB határozat]. Ajogbiztonság sérelmét jelentheti az is, ha a normaszöveg
ugyan érthető, de végrehajthatatlan [10/2001. (II. 12.) AB határozat].
Az államok között szerződésben foglalt megállapodások jöhetnek létre a nemzetközi jog szabályai szerint. E
szerződésekből jogok és kötelességek származnak a felekre, az államokra. Az államok a nemzetközi
szerződésekben jórészt közvetlenül, egymás irányába vállalnak kötelezettségeket és teljesìtik azokat. Vannak
azonban olyan nemzetközi szerződések, amelyek érintik az állampolgárok jogait, kötelességeit, illetve
amelyeknek a teljesìtése az állami szervek hatékony közreműködését igényli. A nemzetközi szerződéseket a
magyar jogrendszer dualista jellegére tekintettel törvénnyel vagy kormányrendelettel ki kell hirdetni. A
nemzetközi szerződések kihirdetésükkel a belső jog forrásává válnak: akihirdetéssel hárìtanak jogokat,
kötelességeket a magánszemélyekre, az állami szervekre.
b) A magyar alkotmány a nemzetközi jogi jogforrások belső joggá válásának másik módját is ismeri. A 7. § (1)
bekezdése szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert
szabályait, biztosìtja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját; a 8. § (1)
bekezdése értelmében pedig: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegenìthetetlen
alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.‖
A magyar jogforrási rendszer szerint a törvényben kihirdetett nemzetközi szerződés az alkotmány alatt, de a
törvények felett, a kormányrendeletben kihirdetett nemzetközi szerződés pedig a törvények alatt, de a
kormányrendeletek felett helyezkedik el a jogforrási hierarchiában.
Az Alkotmánybìróság 53/1993. (X. 13.) AB határozatában foglalt értelmezés szerint, amin a 4/1997. (I. 22.) AB
határozat sem változtatott lényegesen,16 az alkotmány 7. § (1) bekezdése azt rögzìti, hogy a nemzetközi jog
általánosan ismert szabályai külön (további) transzformáció nélkül is a magyar jog részei. A transzformációt
ebben az általánosságban – vagyis a szabályok felsorolása nélkül – maga az alkotmány hajtotta végre. Eszerint a
57
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
nemzetközi jog általánosan ismert szabályai nem az alkotmány részei, hanem „vállalt kötelezettségek‖. Az,
hogy a vállalást és a transzformációt az alkotmány tartalmazza, nem érinti az alkotmány, a nemzetközi jog és a
belső jog hierarchiáját. Ez az általános belső joggá tétel egyáltalán nem zárja ki, hogy „egyes általánosan ismert
szabályokat‖ külön egyezmények is meghatározzanak, és azok tekintetében külön transzformáció történjék. Az
ENSZ alapokmánya és a genfi egyezmények tartalmaznak például ilyen szabályokat.
A 7. § (2) bekezdés második fordulata – a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjának
biztosìtása – minden vállalt nemzetközi kötelezettségre vonatkozik, az általánosan elismert szabályokra is.
Másrészt az összhangot az egész belső joggal biztosìtani kell, beleértve az alkotmányt is. Az alkotmány 7. § (1)
bekezdése tehát az alkotmány a nemzetközi jogból származó szerződéssel vagy közvetlenül az alkotmánynyal
vállalt kötelezettségek, valamint a belső jog összhangját követeli meg: az összhang biztosìtásában figyelemmel
kell lenni mindegyikük sajátosságaira [53/1993. (X. 13.) AB határozat].
A határozat meghozatalára okot adó ügyben az Alkotmánybìróság megállapìtotta: a háborús és emberiség elleni
bűncselekmények nemzetközi jogi szabályozása ugyan nincs tekintettel a belső jogban érvényesülő nullum
crimen elvre, amikor ezeket a bűncselekményeket büntetni rendeli, ennek ellenére a kapcsolatos nemzetközi
szabályok alkalmazása az államok belső jogában, ìgy a magyar jogban sem lehet kétséges. 17
– a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerését megelőző eljárás, ezen belül a szerződés előkészìtése,
létrehozása és szövegének megállapìtása,
– a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerése, ezen belül felhatalmazás a szerződés kötelező
hatályának elismerésére s az ezt követő eljárás, végül pedig
A nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére akkor kerülhet sor, ha kiemelkedő fontosságú
nemzetközi szerződés esetében az Országgyűlés, egyéb esetekben a Kormány felhatalmazást ad. Kiemelkedő
fontosságú az a szerződés, amely olyan tárgyat érint, amely törvényhozói hatáskör, alapvető jogokat érint, a
hatályos törvénnyel ellentétes rendelkezést tartalmaz stb.
A nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére a külpolitikáért felelős miniszter tesz előterjesztést a
köztársasági elnöknek, ha a kötelező hatály elismerésére az Országgyűlés adott felhatalmazást. Ha a szerződést
törvény hirdeti ki, a köztársasági elnök a szerződés kötelező hatályának az elismeréséről okiratot állìt ki,
amelynek a kicseréléséről vagy letétbe helyezéséről a külpolitikáért felelős miniszter gondoskodik. Ha a
köztársasági elnök a nemzetközi szerződést alkotmányellenesnek találja, az Alkotmánybìróságnál
alkotmányosságának előzetes vizsgálatát kezdeményezheti. Ha az Alkotmánybìróság a nemzetközi szerződést
alkotmányosnak találja, a köztársasági elnök kiállìtja a szerződés kötelező hatályának az elismeréséről szóló
okiratot, amelyet azután a külpolitikáért felelős miniszter a szerződésben meghatározott módon kicserél vagy
letétbe helyez.
Ha az Alkotmánybìróság – ezt a rendelkezést már az Alkotmánybìróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 36. §
(2) bekezdésében találjuk – a nemzetközi szerződés aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányellenességét
állapìtja meg, a nemzetközi szerződés mindaddig nem erősìthető meg, amìg a nemzetközi szerződést kötő szerv
vagy személy az alkotmányellenességet meg nem szünteti.
58
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
A nemzetközi szerződések megkötésére irányuló belső jogi szabályozással kapcsolatban meg kell jegyezni: az
1969. évi bécsi egyezmény 27. cikke szerint az állam nem hivatkozhat nemzetközi szerződésből eredő
kötelezettségeinek elmulasztása esetén a belső jogi szabályozásra, azaz ez a cikk bármilyen szintű belső
jogszabállyal szemben a nemzetközi szerződés javára prioritást biztosìt. 18
a) Az államok között új tìpusú kapcsolatot jelent az Európai Unió, amelyet az 1993. november 1-jén életbe
lépett Maastrichti Szerződés hozott létre. Elődje-előzménye az az Európai Közösségek, amely az Európai Szén-
és Acélközösségről 1951-ben megkötött Párizsi Szerződés s az Európai Gazdasági Közösségről és az Európai
Atomenergia Közösségről 1957-ben megkötött Római Szerződés alapján szerveződött meg. A szerződés a
nemzetközi jog alapelveivel ellentétben az Európai Közösséget (ma már Uniót) olyan jogosìtványokkal ruházza
fel, amelyek közvetlenül érintik a szerződéssel érintett államok polgárait. A tagállamok polgárai saját nemzeti
jogrendszerüknek és a közösség jogrendszerének egyaránt alávetettek. 19
Amìg tehát a nemzetközi közjog szabályait az államok közötti viszonyokat szabályozó normák adják, a
közösségi jog a közösségek, a tagállamok és a magánszemélyek viszonyrendszerére vonatkozó szabályokból áll
össze.20 A Római Szerződés 189. cikke szerint az Európai Közösségek Tanácsa és Bizottsága – feladatainak
megfelelő teljesìtése érdekében – a szerződés rendelkezéseinek megfelelően rendeleteket, irányelveket,
döntéseket, ajánlásokat és állásfoglalásokat hoz. A rendelet (regulation) általános hatályú és minden
tagállamban közvetlenül érvényes a tagállamokra és az egyénekre is (EGK-szerződés 189. cikke). A rendeletet
közzé kell tenni az unió Hivatalos Lapjában. Az irányelv (directive) az elérendő célokat illetően kötelezi a
cìmzett tagállamokat, a formák és eljárások megválasztása azonban ilyenkor a nemzeti hatóságok hatáskörében
marad. A minden tagállamra vonatkozó irányelvet közzé kell tenni a Hivatalos Lapban. A határozat (decision)
teljes egészében kötelező azokra, akik a cìmzettjei. A határozatok akkor válnak hatályossá, ha azokat a
cìmzettjeikkel közlik. Az ajánlás (recommendation) és a vélemény (opinion) nem kötelező erejű jogi eszközök,
nem minősülnek jogi normáknak, bár meggyőző erejük van. 21
Az Európai Unió (EU) jogforrásai között elsődleges és másodlagos jogforrások között szokásos különbséget
tenni. Az elsődleges jogot a közösség alapìtó szerződései, időközbeni módosìtásai és az azokra épülő más
szerződések alkotják. Ezek tulajdonképpen az EU alkotmányát alkotják. 22 Az EU másodlagos jogforrásai közé a
rendeletek, az irányelvek és a határozatok tartoznak.
Az Európai Bìróság jogalkotása is része az unió jogforrási rendszerének. Ez az anyag magában foglalja az
Európai Bìróság ìtéletei mellett az Európai Bìróság által a közösségi joggal kapcsolatban kiadott véleményeket,
de még a bìróság által alkalmazott jogelveket is. A bìróság ìtéletei nem vezetnek közvetlenül
jogharmonizációhoz, de az unió politikai szerveit cselekvésre ösztönzik. 23
Lényeges, és az unió, illetve egyes államai belső jogának egymáshoz való viszonyát jellemzi, hogy bár az előbbi
megelőzi az utóbbit, azaz a közösségi jog „a hierarchia magasabb szintjén helyezkedik el‖, 24 a két jogrendszer
közötti viszony nem az alkotmány, illetve az arra épülő jog viszonyának felel meg, hiszen „a közösségi törvény
nem forrása az európai államokban meghozott törvények érvényességének‖. Az Európai Unió országai
kötelesek eleget tenni úgynevezett jogharmonizációs kötelezettségüknek, azaz az unió tevékenysége
szempontjából fontos szabályokat összhangba kell hogy hozzák a közösség jogharmonizációs irányelveivel. A
jogharmonizáció végső soron az Európai Bìróság által kikényszerìthető.25
b) A magyar, illetve uniós jog egymáshoz való viszonya két irányból határozható meg. Az egyik irányt az uniós
jog elsőbbsége, a másikat pedig az uniós jog tagállamokban történő közvetlen alkalmazhatóságának
követelményei határozzák meg.26
ba) Általánosságban azt állapìthatjuk meg: a közösségi jog elsőbbséget élvez; az elsőbbsége azt jelenti, hogy
vele ellentétes nemzeti jogszabály nem érvényesìthető, formális megsemmisìtésétől függetlenül.
59
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
Az Európai Bìróság a 6/64. sz., Costa kontra E.N.E.L. ügyben hozott alapvető jelentőségű határozatának
rendelkező része kimondja: a szerződés hatálybalépése után semmilyen későbbi, egyoldalúan hozott jogi aktus
nem érvényesìthető a közösségi szabályozással szemben. 27
A szerződésből származó jogot, amely független jogforrás, jellegénél fogva nem bìrálhatják felül a nemzeti jog
szabályai, akármilyen formában is léteznek, anélkül hogy azt megfosztanák közösségi jogi jellegüktől, és
anélkül, hogy magának a közösségnek az intézményes jogalapját ne kérdőjeleznék meg. Ezért egy közösségi
intézkedés valamely tagállamon belüli érvényesülését nem érintik azok az állìtások, hogy az adott intézkedés
ellentétes az állam alkotmányában megfogalmazott alapjogokkal vagy valamely alkotmányos struktúra elvével
(11/70. sz. ügy stb.).
Az Európai Bìróság más határozataiban a közösségi jog elsőbbségére vonatkozó felfogását részben elmélyìti,
részben továbbfejleszti (106/77. sz., Amministrazione delle Fi- nanze dello Stato kontra Simmental Spa ügy):
– a nemzeti bìróság a közösségi jog alkalmazásához nem kell megvárja, hogy a jogalkotó a közösségi joggal
szembe futó tagállami jogszabályt hatályon kìvül helyezze;
– hasonlóképpen arra sincs szükség, hogy a tagállam törvényhozási aktussal vagy más alkotmányos eszközzel
hatályon kìvül helyezze a közösségi joggal ellentétes állami jogszabályt stb.
Az Európai Bìróságnak a közösségi jog elsőbbségére vonatkozó felfogását az unió egyes tagállamaiban
elméletileg vitatják, érvényesülését azonban nem kérdőjelezik meg.
A közösségi jog elsőbbségét a magyar törvényekkel és rendeletekkel szemben az alkotmány uniós klauzulája
teszi lehetővé. Az Alkotmánybìróság gyakorlata szerint a közösségi jog ugyanakkor nem élvez elsőbbséget az
alkotmánnyal szemben.
bb) A közösségi jog közvetlen alkalmazhatósága szempontjából a 26/62. sz., Van Gend & Loos kontra holland
adóhatóság ügynek van alapvető jelentősége. Ennek rendelkező része kimondja: az Európai Gazdasági
Közösséget létrehozó szerződés 12. cikke közvetlen hatályú, és olyan egyéni jogokat hoz létre, amelyeket a
nemzeti bìróságoknak védeniük kell. A másik oldala a kérdésnek, hogy a közösségi jog a nemzetközi jognak
egy új rendszerét alkotja, melynek érdekében az államok korlátozták saját szuverén jogaikat, bár nem minden
területen, és amelynek az alanyai nemcsak a tagállamok, hanem azok állampolgárai is.
60
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
A klasszikus közjog is ismer olyan normaformákat, amelyek nem vagy csak speciális értelemben számìtanak
jogszabályoknak. Így a mindenkire kötelező (külső) rendeletek mellett megkülönböztetik a csak a közigazgatási
szervekre kötelező belső rendeleteket; a törvényhozó hatalom – abból a történelmi privilégiumából eredően,
hogy önmaga számára is alkothat jogot – a törvényen kìvül is rendelkezhet normaformában például
ügyrendjéről, működési szabályairól.
Az állami irányìtás egyéb jogi eszközei a jogalkotási törvény rendelkezései alapján a következők.
d) Jogi iránymutatás: Az Országgyűlés és a Kormány irányelvet bocsát ki, amelyben általános érvényű célokat,
programokat határoz meg. Az Országgyűlés és a Kormány a jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezheti,
amelyeket a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője
irányelvet és tájékoztatót adhat ki. Az irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és
módszerére. A tájékoztató olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek
feladata teljesìtéséhez ismernie kell.
A gyakorlatban ma is előfordul, hogy a minisztériumok, illetve azok belső szervezeti egységei, amelyeknek erre
hatáskörük nincsen, nem a jogalkotási törvényben meghatározott – normatìv – formában rendelkeznek.
A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXIII. törvény 14. §-a alapján az
egyház az ingatlantulajdonos helyi önkormányzattól, illetőleg az ingatlan kezelőjétől az igénybejelentés mellett
közvetlenül is igényelheti a volt egyházi tulajdonú ingatlannak az általa meghatározott egyházi jogi személy
részére történő átadását. Az átadásra, az egyházi jogi személy tulajdonjogainak ingatlan-nyilvántartási
bejegyzésére a felek megállapodása alapján kerül sor. A Művelődési és Közoktatási Minisztérium egy
informális listában összeállìtotta e megállapodások lényeges tartalmi követelményeit, és e szempontokat az
érintett tulajdonosoknak (kezelőknek) és az egyházaknak – figyelembevétel végett – megküldte.
61
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
A polgári államok – különösen fejlődésük első szakaszában – a szokásjogot elutasìtották, s ez természetes is. A
nemzeti-állami határok között folyó árutermelés és áruforgalom az egész országra kiterjedő egységes jogot
feltételezett. A rendi társadalom intézményeinek átalakìtása sem mehetett végbe másként, mint az ìrott, a
törvényi jog alkalmazásával. Azokban az országokban, amelyekben a polgári átalakulás fokozatos volt,
hosszabb időt vett igénybe, bizonyos szokásjogi szabályok is tovább megmaradtak. A különböző jogrendszerek
egymástól eltérő módon engedték meg vagy tiltották a szokásjog érvényesülését.
A magyar jogrendszer „kútfői‖, azaz forrásai között hosszú évszázadokon keresztül meghatározó szerepet
játszott a szokás. A XVI. századra már az igazságszolgáltatás zavaraihoz vezetett az, hogy az ország különböző
térségeiben egymástól eltérő, gyakran egymásnak ellentmondó szokásjogot alkalmaztak. Werbőczy
Hármaskönyvének jelentőségét részben az adta, hogy szerzője az országos szokásjogot összegyűjtötte,
feldolgozta, s ezzel egyszersmind a történeti jogrendszer maradandó elemeit az utókor számára megmentette,
átörökìtette; ìgy lehetővé vált a történetileg kialakult közjogi és magánjogi gondolkodás – a római, illetve
kánonjog melletti – továbbélése. A Hármaskönyv formai értelemben nem vált törvénnyé, kötelező erejét ennek
ellenére több mint négy évszázadon keresztül nem vonták kétségbe. A szokásjog kötelező erejét maga a
Hármaskönyv elvi jelleggel is kimondta, amit aztán az 1791. évi X. törvénycikk, majd az 1869. évi IV.
törvénycikk is megerősìtett.
A szokásjog kötelező erejének megìtélése jogáganként és az egyes ìrott jogi jogforrásokhoz képest is eltérő
lehet. A magyar közjog fontos szabályai hosszú évszázadokon keresztül szokásjogi jellegűek voltak. Az ìrott jog
persze fokozatosan uralkodóvá vált, a parlamenti jog egyes területei, továbbá a kormányzati rendszer és
tevékenység bizonyos elemei azonban szokásjogi jellegűek maradtak.
A modern állam a törvényt – és rendeletet – rontó szokás tagadását nem nagyon nélkülözheti. Ma is tanúi
lehetünk azonban annak, hogy bizonyos jogszabályok valamiféle közmegegyezés – s nem formális törvényhozói
aktus – révén veszìtik el érvényességüket.
Ami az egyes állami szervek gyakorlatának – szokásának – jogot teremtő erejét illeti, csupán a közigazgatási
szervekkel kapcsolatban helyezkedhetünk a teljes tagadás álláspontjára. A közigazgatási szerv – konkrét vagy
normatìv aktus formájában megnyilatkozó – cselekvésének törvényi felhatalmazáson kell alapulnia. A
szokásjogi jogképződésnek az elismerése a közigazgatás keretei között éppen az emlìtett elvnek mondana
ellent.28
A bìrói jogalkalmazás területén a kérdés megìtélése már más. A bìróságok az igazságszolgáltatás szervei.
Funkciójuk tehát ajogalkalmazás s nem a jogalkotás. Jogalkalmazó tevékenységük során azonban olyan
helyzetbe kerülhetnek, amikor az adott tényállás s az alkalmazásra kerülő jogszabály nem teljesen fedi egymást.
Ezt az esetet sem elvileg, sem gyakorlatilag kizárni nem lehet, egyrészről a jogi szabályozás statikus jellege,
másrészről az életviszonyok összetettsége, dinamikus változása következtében. Az életviszonyok és az
alkalmazásra kerülő jogszabályok közötti esetleges ellentmondások feloldásában játszik szerepet a Legfelsőbb
Bìróság a maga jogfejlesztő tevékenységével.
62
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
A Legfelsőbb Bìróságnak különleges helye, szerepe van az igazságszolgáltatás rendszerében. Azonkìvül, hogy
konkrét ügyekben ìtélkezik, az egész bìrói tevékenységre befolyást gyakorol.
A bìrósági jogalkalmazás egységének biztosìtása a Legfelsőbb Bìróság feladata. Ennek ellátása során jogegységi
határozatokat és elvi bìrósági határozatokat tesz közzé.
Az Európai Bìróság gyökeresen más szerepet játszik az uniós jog érvényesìtésében, mint amit a magyar
bìróságok a magyar jogszabályok érvényre juttatásában: jogfejlesztő szerepe az unió egész működése
szempontjából meghatározó jelentőségű. Annak következtében, hogy az uniós jog a magyar jogrendszer részévé
vált, vele szemben elsőbbséget élvez, s alkalmazása a magyar bìróságok számára kötelező, mi több, a magyar
bìróság jogalkalmazó tevékenysége során esetenként köteles az uniós bìrósághoz fordulni véleményért, az
Európai Bìróság ìtéletei a magyar bìróság által alkalmazandó jog új, az eddigitől eltérő természetű forrásait
nyitják meg.
Az általános érvényű jogszabályok kihirdetése nélkül a jogszabályoknak megfelelő magatartás nem várható el.
Hasonló a helyzet a jogi iránymutatások közlése tekintetében is. A nem közölt jogforrás rendelkezése szerinti
magatartás ugyanis nem várható el a cìmzettektől.
A jogszabály érvényességi kelléke a jogszabály létrehozására vonatkozó eljárási szabályok megtartása. Ezeket
rendszerint a kibocsátó állami szerv szervezetét, hatáskörét, működését tartalmazó jogszabályok, például az
Országgyűlés ügyrendje tartalmazzák, de más jogszabályok is rendelkezhetnek erről.
Ajogalkotási eljárás szabályait az alkotmány, ajogalkotási törvény, illetve más jogszabályok állapìtják meg. Az
eljárási szabályok egy része alkotmányos jelentőségű, megsértésük ennek következtében az Alkotmánybìróság
általi megsemmisìtést von maga után; az eljárási szabályok más részének azonban nincsen ilyen jelentősége.
„Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák
betartásával működik alkotmányosan a jogszolgáltatás‖ – állapìtotta meg az Alkotmánybìróság a 11/1992. (III.
5.) AB határozatában.
A 14/1992. (III. 3.) AB határozat, amelyet a 7/1993. (II. 15.) AB határozat megerősìtett, rögzìti: „ha a
jogszabály-előkészìtő szervek a jogalkotásról szóló törvény szabályalkotási követelményeit nem tartják be, ez a
kötelességszegés önmagában nem elégséges ok az adott jogszabályok alkotmányellenességének megállapìtására.
A jogszabályok előkészìtésére vonatkozó törvényi előìrások megsértése csupán a jogalkotó államigazgatási,
esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg. Ajogalkotási törvény rendelkezéseinek figyelmen kìvül hagyása
csak akkor eredményezheti jogszabály alkotmányellenességének megállapìtását, ha az adott jogszabály egyben
az alkotmány valamely rendelkezésébe ütközik. Az alkotmány 7. § (2) bekezdése értelmében ugyan a jogalkotás
rendjét törvény szabályozza, ez a rendelkezés azonban nem emelte az alkotmány szintjére a jogalkotási törvény
normáit.‖
A jogalkotási eljárás kérdései között az elmúlt években különös jelentőséggel merült fel a társadalmi, illetve a
társadalmi szervek általi részvétel a jogalkotás folyamatában. Az Alkotmánybìróság gyakorlatában is
meglehetősen nagy súlyt képvisel e problémakör. Ajogalkotási törvény 27. §-a a szakszervezetek és érdek-
képviseleti szervek részére széles körben véleménynyilvánìtási jogot biztosìt: „A Kormány elé terjesztendő
jogszabálytervezetről véleményt nyilvánìtanak... az érdekelt társadalmi szervezetek és érdek-képviseleti
szervek.‖ Másrészt az alkotmány 36. §-a szerint: „Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az
érdekelt társadalmi szervezetekkel.‖ A 30/1991. (VI. 5.)
AB határozat azt állapìtja meg, hogy önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészìtés
során az érintett szervektől nem kértek véleményt, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé. Az
63
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
alkotmány 36. §-ának idézett megfogalmazása a Kormány számára tevékenysége ellátásához módszerbeli
ajánlást jelent. Ez az Alkotmánybìróság álláspontja szerint nem azonos a jogalkotásról szóló törvényben
foglaltakkal.
Az Alkotmánybìróság 2000-ben újra visszatért a kérdés tárgyalására, s ezúttal korábbi álláspontját árnyalva a
30/2000. (X. 11.) AB határozatában kiemelte: a közhatalmi jogosìtványokkal nem rendelkező társadalmi, érdek-
képviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele. A testület
ennyiben megismételte korábbi álláspontját. Az újdonság ahhoz képest a következő: „a jogszabály által
kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek – a
demokratikus eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában – közhatalmiak,
ìgy a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek‖. E határozat előìrja, hogy az Alkotmánybìróságnak
eseti mérlegeléssel kell eldöntenie azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási
szabály megszegése súlyosságánál fogva, adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét. [Hasonló módon, a
korábbi határozatait megismételve foglal állást a testület a 7/2004. (III. 24.) AB határozatában.]
Amint erről az előzőekben szó volt, ajogalkotási törvény eredetileg ismerte a társadalmi vita intézményét. Ezt az
1990. évi XXXI. törvény 1. §-a szüntette meg. A törvény alkotmányellenességének megállapìtására irányuló
kezdeményezés elutasìtásakor [28/1990. (XI. 22.) AB határozat] indokolásában az Alkotmánybìróság
hangsúlyozta: a hatályon kìvül helyezett törvénynek az a rendelkezése, amely „a lakosság széles körét érintő
törvényjavaslat társadalmi vitáját tette kötelezővé, alkalmatlan a kellően precìz jogértelmezésre, a társadalmi
vita nem a közvetlen demokrácia intézményeként, hanem annak pótlékaként értelmezhető. A parlament
tényleges funkciójának helyreállìtása, a népszavazás, a népi kezdeményezés és az alkotmánybìráskodás éppen a
demokratikus intézményrendszernek a megvalósìtását szolgálja.‖
Mindamellett az Alkotmánybìróság leszögezte: a társadalmi vita intézményének hatályon kìvül helyezése nem
érinti ajogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 19. és 20. §-át, amelyek szerint az állampolgárok közvetlenül,
illetőleg képviseleti szerveik útján közreműködnek az életviszonyaikat érintő jogszabályok előkészìtésében,
továbbá a jogszabály előkészìtését végző szervek kötelesek a jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szerveket és
az érdek-képviseleti szerveket az olyan jogszabályok előkészìtésébe bevonni, amelyek az általuk képviselt és
védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik.
Az Alkotmánybìróság [7/1993. (II. 15.) AB határozat] elvi éllel mutatott rá arra, hogy 1987 után mind az
időközben hatályon kìvül helyezett társadalmi vita intézménye, mind pedig a szakszervezetek jogalkotási
folyamatban való intézményes beillesztése a korábbi, alapvetően államigazgatási tìpusú jogalkotás
dominanciáját volt hivatva ellensúlyozni társadalompolitikai tényezők bekapcsolásával. A hatalmi ágak
megosztására épülő államszervezetben azonban szükséges az állami és érdekképviseleti funkciók pontos
elhatárolása, ezért a jogalkotás – mint közhatalmi tevékenység – nem tehető függővé aközhatalmi
jogosìtványokkal nem rendelkező szakszervezetek állásfoglalásától.
E doktrìna elsőként a törvényhozási eljárás szabályainak megszegése témakörben bukkant fel, s vált általánossá
a tétel: a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az alkotmány
2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Az Alkotmánybìróság ebből következően
megsemmisìti a jogszabályt, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el,
amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg, amely másként nem orvosolható, mint a
jogszabály megsemmisìtésével.29 Az Alkotmánybìróság töretlen gyakorlata szerint a jogalkotási (törvényhozási)
eljárás különféle rendelkezéseinek megsértése nem azonos súlyú az alkotmányossági vizsgálatkor, vagyis a
jogalkotási eljárás egyes szabályainak mellőzése nem feltétlenül eredményezi a norma alkotmányellenességének
megállapìtását és megsemmisìtését. A Házszabály, a jogalkotási törvény, más törvények (az
Alkotmánybìróságról szóló törvény, az elektronikus információszabadságról szóló törvény, a Magyar Nemzeti
Bankról szóló törvény stb.) előìrásai alkotmányossági szempontból eltérő súlyúak; maga az Alkotmánybìróság
mérlegeli az eljárási szabálytalanság sajátosságát, illetőleg súlyát, s ennek következtében határoz a norma
esetleges megsemmisìtéséről.
64
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
Ritka kivételt jelentett az az eset, amely abban különbözött a korábban felvetett tényállástól, hogy a
véleményezési kötelezettséget nem az azt általánosan megfogalmazó jogalkotási törvénybeli rendelkezés, hanem
az adott jogintézmény védelmében konkrét módon előìrt kötelező véleménykérés ellenére mulasztották el. A
konkrét jogszabályi előìrás mellőzése felvetheti a közjogi érvénytelenség kérdését. Az Alkotmánybìróság egy
környezetvédelmi tárgyú döntésében az egyébként részben közhatalmi jellegű Országos Környezetvédelmi
Tanács véleménye beszerzésének hiánya miatt állapìtott meg alkotmányellenességet [30/2000. (X. 11.) AB
határozat].
A közjogi érvénytelenség tartalmának meghatározása egy, a parlamenti jogot sértő helyzet feloldása kapcsán
jelent meg,33 általánosságban megfogalmazva a formai okból alkotmánysértő (érvénytelen) törvény kategóriáját.
A formai hibás törvényhozási eljárás a törvény kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú
megsemmisìtésére vezethet a törvény konkrét tartalmának vizsgálatától függetlenül [29/1997. (IV. 29.) AB
határozat]. A megsemmisìtés jogi alapja tehát a közjogi érvénytelenség, amely a norma formai
alkotmányellenességének egyik alakváltozata.
65
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
Azt pedig, hogy az eljárás mely szabálya tekinthető garanciális jelentőségűnek, az Alkotmánybìróság esetről
esetre dönti el.
Nyilvánvaló érvényességi kellék a minősìtett többség megléte az alkotmányban konkrétan nevesìtett törvények
tekintetében.34
a) Az időbeli hatály arra a kérdésre ad választ, hogy a jogszabály mely időszakban lehet életviszonyok tényleges
alakìtója.
aa) Az 1987. évi XI. törvény 12. § (1) bekezdése szerint a jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének
időpontját. Ajogszabály egyes rendelkezéseinek hatálybalépésére különböző időpontokat is meg lehet állapìtani.
66
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
ab) A 12. § (2) bekezdés szerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapìthat meg kötelezettséget,
és nem nyilvánìthat valamely magatartást jogellenessé. E korlátozáson túlmenően nincs törvényes akadálya
annak – rögzìti az Alkotmánybìróság –, hogy a jogszabály a kihirdetését megelőző időpontra állapìtson meg
magatartási szabályokat. Az 1987. évi XI. törvény „a visszamenőleges hatálybaléptetést‖ teljes körűen nem
tiltja. Az Alkotmánybìróság gyakorlata szerint a testület a már hatályon kìvül helyezett vagy egyébként
hatályban nem lévő jogszabály alkotmányosságát is megvizsgálhatja, „.. .amennyiben az érintett vagy
sérelmezett eljárásban a hatályban már nem lévő jogszabály rendelkezéseit alkalmazni kellene‖ [25/1993. (IX.
23.) AB határozat]. Általános elv, hogy a jogszabályoknak visszaható hatálya nincs. Különösen jelentős ez a
büntetőrendelkezések vonatkozásában (nullum crimen sine lege elve). Kivétel volt ez alól a háborús és
népellenes bűntettek köre, amelyeknek az elkövetőit a második világháború utáni büntetőrendelkezések alapján
vonták felelősségre. Az Alkotmánybìróság az elévülési törvényt alkotmányellenesnek találta, s arra hivatkozott,
hogy az sérti az alkotmányos büntetőjognak azt a követelményét, hogy a bűncselekmény büntethetőségének
elévülésére „.az elkövetéskor hatályos törvényt kell alkalmazni, kivéve, ha az elévülés időszakában az
elkövetőre nézve kedvezőbb szabályok léptek hatályba‖ [11/1992. (III. 5.) AB határozat].
Nem fogadható el az sem, hogy például polgári jogi, államigazgatási, munkajogi szankció alkalmazására
visszamenőleges hatállyal kerüljön sor.
ac) Az Alkotmánybìróság értelmezte a jogalkotási törvénynek azt a rendelkezését, mely szerint jogszabály
hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a végrehajtásra való felkészülésre.
Eszerint [28/1992. (IV. 30.) AB határozat] az emlìtett törvényi rendelkezés az alábbi részkötelezettséget hárìtja a
jogalkotó szervekre: jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon
1. a jogszabály szövegének megszerzésére (akár úgy, hogy az érintett előfizet a hivatalos lapra, akár úgy, hogy
annak egyes számait megvásárolja) és áttanulmányozására (ideértve bonyolultabb jogszabályok esetében az
illetékes hatóságtól történő felvilágosìtáskérést is);
2. a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez (ideértve szükség esetén a
jogszabály szervezett továbbképzés keretében való alapos megismerését, a felmerülő jogszabály-értelmezési
problémák tisztázását, a jogszabály végrehajtásához szükséges nyomtatványok, űrlapok beszerzését vagy
előállìtását, a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodást);
3. a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a
jogszabály rendelkezéseihez (például a környezetvédelmi kibocsátási érték szigorìtása esetén: egyes termékek
gyártásának megszüntetése útján, korszerű technikai eszközök beszerzése útján, az alkalmazott technológia
megváltoztatásával, avagy nagyobb hatásfokú tisztìtóberendezés létesìtésével), és miként gondoskodjanak az
önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről.
Ismételten rámutatott az Alkotmánybìróság arra, hogy adott esetben nem csupán a kihirdetés napján történő, de
a visszamenőleges érvényű hatálybaléptetés sem alkotmányellenes. Ez a helyzet a jogot megállapìtó, a jogot
kiterjesztő, kötelezettséget enyhìtő vagy más, a jogszabály valamennyi cìmzettje számára a korábbi jogi
szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok esetében.
Ettől eltérő elbìrálás alá esnek a vegyes jellegű – részben a korábbi szabályozásnál az érintettekre nézve
előnyösebb, részben hátrányosabb – rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok, az életviszonyok meghatározott
körét első ìzben rendező jogszabályok, amelyek új kötelezettséget állapìtanak meg, meglévő kötelezettség
mértékét növelik, jogot vonnak meg vagy korlátoznak, illetőleg egyéb okból az érintettek számára hátrányosak.
Az emlìtett jogszabályok esetében általában nem tekinthető az alkotmánnyal összhangban állónak a kihirdetés
napján történő hatálybaléptetés.
Mindenesetre annak elbìrálása, hogy valamely konkrét jogszabály esetében mennyi idő szükséges a jogszabály
alkalmazására való felkészüléshez, gazdaságpolitikai, szervezési, műszaki szempontok figyelembevételét
szükségessé tevő mérlegelési kérdés, vagyis nem alkotmányjogi probléma.
ad) Az országos érvényű jogszabályok kihirdetése a Magyar Közlönyben történik. A Magyar Közlönyben
közzétett jogszabály akkor válik törvényesen kihirdetetté – szögezi le az Alkotmánybìróság a 24/1992. (IV. 30.)
AB határozatában –, ha bármely állampolgárnak módjában áll a Magyar Közlönynek a szóban forgó számát
megvásárolni és a reá irányadó jogszabály rendelkezéseit megismerni. Miután azonban elviselhetetlen terhet
jelentene a jogalkalmazó szervekre és teljes jogbizonytalanságot teremtene, ha az egyes ügyekben külön-külön
kellene vizsgálni: az adott megyébe vagy az érintett előfizetőkhöz mikor jutott el a Magyar Közlöny, vélelem
szól amellett, hogy a tényleges kihirdetés időpontja megegyezik a Magyar Közlöny megjelenési dátumával. A
67
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
Kormány kötelessége gondoskodni arról, hogy a Magyar Közlöny a feltüntetett napig vagy legkésőbb azon a
napon mind az előfizetőkhöz, mind a hìrlapboltokba eljusson. Ehhez képest a jogalkalmazó szervek – ìgy
egyebek között az Alkotmánybìróság – általában az emlìtett vélelemből indulnak ki, és nem folytatnak
bizonyìtási eljárást az egyes jogszabályok tényleges kihirdetési időpontjának megállapìtása végett.
ae) A jogszabály kihirdetése és hatálybalépése közötti időtartam olyan bizalmi időszaknak minősül, amely alatt
a jogszabály cìmzettje még a korábbi rendelkezések szerint járhat el [34/1991. (IV. 15.) AB határozat].
A jogszabályt és végrehajtási jogszabályát egyidejűleg kell hatályba léptetni. A jogszabály akkor veszti hatályát,
ha más jogszabály hatályon kìvül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott idő lejár. A záró
rendelkezések között egyébként minden esetben szabályozni kell a jogszabály hatálybalépését.
b) A területi hatály azt a földrajzi területet jelzi, ahol a jogszabály az életviszonyok tényleges alakìtója lehet. A
központi szervek általában az ország egész területére kiterjedően rendelkeznek, de hozhatnak olyan jogszabályt
is, amely az ország meghatározott területére nézve hatályos. (Például az ország egyes területeire állat-
egészségügyi vagy növényvédelmi intézkedések megtétele.)
A helyi szervek csak működési területükre kiterjedően rendelkezhetnek. A megyei önkormányzat a megyére, a
települési önkormányzat a település területére alkot hatályos jogszabályt.
c) A jogszabály személyi hatálya jelenti azoknak a személyeknek a meghatározását, akikre a jogszabály jogokat
és kötelességeket hárìt. A jogszabályok általában hatályosak az ország területén tartózkodó külföldi
állampolgárokra is. Ha nem, ennek a jogszabályból ki kell tűnnie. Ugyanez vonatkozik a külföldön tartózkodó
magyar állampolgárokra. Ütközések ilyenkor adódhatnak a magyar és a tartózkodási hely szerint illetékes
ország joga között. Ezekkel a kérdésekkel a nemzetközi köz- és magánjog foglalkozik.
d) A mai alkotmányosság alapvető problémája a „régi‖, tehát a politikai rendszerváltozást megelőző jog és az új,
azaz a rendszerváltozás után elfogadott jogszabályok egymáshoz való viszonya: érvényesek-e, illetve
hatályosak-e a rendszerváltozást megelőzően hozott jogszabályok. Az Alkotmánybìróság e kérdésben a legalitás
és a legitimitás elvének az elkülönìtése alapján döntött. Eszerint [11/1992. (III. 5.) AB határozat] a
rendszerváltozás a legalitás elve alapján ment végbe. A legalitás azt a követelményt támasztja a jogállammal
szemben, hogy a jogrendszer önmagára vonatkozó szabályai feltétlenül érvényesüljenek. A politikai
szempontból forradalmi változást bevezető alkotmány és sarkalatos törvények a régi jogrend jogalkotási
szabályainak betartásával, formailag kifogástalanul, és kötelező erejüket ebből származtatva jöttek létre. A régi
jog továbbra is hatályban maradt. Érvényességét tekintve nincs különbség az „alkotmány előtti‖ és „utáni‖ jog
között. Az elmúlt fél évszázad különböző rendszereinek legitimitása ebből a szempontból közömbös, illetve a
jogszabály alkotmányossága tekintetében nem értelmezendő kategória. Keletkezési idejétől függetlenül minden
hatályos jogszabálynak az új alkot- mánynakkell megfelelnie. Az alkotmányossági vizsgálatban nincs a jognak
két rétege, és nincs kétféle mérce sem. A jogszabály keletkezési idejének annyiban lehet jelentősége, hogy az új
alkotmánnyal ellentétes régi jogszabályok a megújìtott alkotmány hatálybalépésével váltak alkotmányellenessé.
68
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
szükséges mértékűre történő szorìtása érdekében a jogszabály-előkészìtés során úgy kell eljárni, hogy a
megalkotásra kerülő jogszabályok időtállóságát, a fölösleges túlszabályozás elkerülését biztosìthassuk, ebben
segìthet a hatásvizsgálat eszközrendsze- re.37 A jogszabály-szerkesztési elvek konzekvens alkalmazása, továbbá
az elérendő céloknak leginkább megfelelő szabályozástechnikai eszközök alapvetően javìthatják a jogszabály
hosszú távú hatékonyságának esélyeit.
A jogszabályok szintjén a dereguláció elsődleges közvetlen megjelenési formája a hatályon kìvül helyezés.
Mindemellett természetesen elképzelhető olyan (érdemi) deregulációs folyamat, amelynek következtében
alapvetően megváltozik az adott szabályozási területre vonatkozó joganyag, tehát a dereguláció bizonyos
szabályok hatályon kìvül helyezésén túl új, a korábbiaknál egyszerűbb szabályok megalkotását is magában
foglalja. A jogbiztonság érdekében szükséges a hatályon kìvül helyezni szándékozott rendelkezések tételes
megjelölése, illetve a módosìtani kìvánt valamennyi, a változással érintett jogszabályhely feltüntetése módosuló
rendelkezésekként – a sommás hatályon kìvül helyezés és a sommás értelmezésmódosìtás („kell érteni‖ fordulat
alkalmazása)38 elkerülendő.
2. A technikai dereguláció tehát a valamilyen oknál fogva már nem alkalmazható szabályok hatályon kìvül
helyezését jelenti:
a) Bekövetkezhet amiatt, mert a szabályozás tartalma és a valóság közötti logikai kapcsolat megszűnik, a
társadalmi viszonyok változásai miatt bekövetkező alkalmazhatatlanság technikai deregulációba torkollik
(például amennyiben megszűnik egy jogintézmény).
b) A jogszabály időbeli hatókörének korlátozott volta miatt bekövetkező alkalmazha- tatlanság elsősorban az
egy bizonyos időszakra vonatkozó (például éves költségvetési) jogszabályok esetében előforduló jelenség. Az
alkalmazás határnapjának elmúltával ajog- alkalmazási relevancia nyilvánvalóan elenyészik.
e) Ha egy jogszabály módosìtása után a jogszabály újabb módosìtására, illetve hatályon kìvül helyezésére kerül
sor, az eredeti módosìtás jogalkalmazási relevanciája megszűnik, ezért az aggálymentesen formálisan is
hatályon kìvül helyezhető.
f) Hasonló a helyzet, ha a módosìtással érintett jogszabály teljes egészében hatályon kìvül helyezésre kerül. A
módosìtó rendelkezéseket tehát az alapjogszabály újabb módosìtásakor, illetve hatályon kìvül helyezésekor
hatályon kìvül kell helyezni, ebből adódóan teljes jogszabály hatályon kìvül helyezése esetén az adott
jogszabályt módosìtó valamennyi jogszabályt deregulálni kell.
g) Előfordul, hogy a jogszabály valamennyi érdemi rendelkezése utóbb hatályát veszti, maga a jogszabály
azonban formálisan továbbra is hatályos, és a hatálybalépését meghatározó szakasz az egyetlen, hatályon kìvül
nem helyezett rendelkezése. Az ilyen jogszabályok technikai alapon deregulálhatók.
i) Mivel a hatályon kìvül helyező jogszabály hatályon kìvül helyezése nem járhat az alapjogszabály
„feléledésével‖, a hatályon kìvül helyezés felfogható egyszeri jogi aktusként, amelynek hatása a hatályon kìvül
69
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
helyezett rendelkezés végérvényes eltüntetése a hatályos szabályok köréből. Nem szükséges tehát a hatályon
kìvül helyező rendelkezések hatályban tartása, azok hatálybalépésük pillanatában betöltik rendeltetésüket, ìgy a
hatálybalépést követően bármikor – akár „haladéktalanul‖ is – hatályon kìvül helyezhetők. A módosìtás szintén
egyszeri aktus, amelynek következtében a módosìtott rendelkezés a módosìtásban foglaltak szerint változik
meg, a módosìtás beépül az alapjogszabályba, és az alapjogszabály a módosìtás hatálybalépésétől kezdődően a
módosìtással egységes szerkezetben lesz hatályos.
j) Ha egy jogszabályban másik jogszabályra, illetve annak valamely konkrét rendelkezésére történik hivatkozás,
akkor a hivatkozott normának a – hivatkozás szempontjából lényeges – változása módosìtja, illetve
értelmezhetetlenné teszi a hivatkozás tartalmát. Ebből következően a módosìtások alkalmával mindig
körültekintően kell eljárnunk annak érdekében, hogy azon kapcsolódó normák, amelyeknek a módosuló
jogszabály a hivatkozási alapjuk, megfelelően hatályon kìvül helyezésre (módosìtásra) kerülhessenek.
A dereguláció érdemi formája olyan hatályon kìvül helyezési aktusokban ölt testet, amelyek érdemi
jogalkalmazási jelentőségűek. Ezekben az esetekben tehát a norma hatályon kìvül helyezése a szabályozott
társadalmi viszonyokra vonatkozó, ténylegesen alkalmazható rendelkezések tartalmának változásával jár. Az
érdemi jogtisztìtás célja az, hogy a jogi szabályozás csak a szükséges területeken és a lehető legegyszerűbb,
leghatékonyabb formában legyen jelen. Az érdemi dereguláció mindenkor a szabályozás tartalmi elemeinek
alapos átvizsgálását, az adott életviszony rendezésére legalkalmasabb eszközrendszer kiválasztását igényli, tehát
az adott szabályozási helyzet dönti el, hogy milyen szempontokat milyen mértékben kell figyelembe venni a
hatékony szabályozás kialakìtásakor. Mindazonáltal meghatározhatók olyan alapelvek, technikák, amelyek a
szabályalkotásban általános jelleggel segìtséget nyújthatnak. Bár a dereguláció egésze a jogtisztìtás, a
szabályozás mennyiségének csökkentése és az egyszerűsìtés jegyében zajlik, a szabályozás tartalmi
felülvizsgálata kapcsán helyesebb az ideális mértékűre korlátozott szabályozást célként meghatározni; a
szabályozási terület megvizsgálása eredményének tükrében azonban nem zárható ki adott esetben a finomabb
szabályozás, részletesebb speciális rendelkezések megalkotása, joghézagok kitöltése, eddig rendezetlen területek
szabályozása sem. Az érdemi dereguláció jogegyszerűsìtésre irányuló jellegénél fogva a hatályon kìvül helyezés
mellett tartalmi redukciót jelentő módosìtásban, a meglévő helyett új jogszabály megalkotásában is
megnyilvánulhat a tényleges jogalkotási eredmény.
70
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
Legfelsőbb Bìróság jogegységi határozatait és elvi bìrósági határozatait, valamint a személyi kérdésekben hozott
döntéseket tartalmazza, ideértve a köztársasági elnök és a Kormány által adományozott kitüntetéseket is.
Jogszabály, illetve a miniszterelnök a Magyar Közlönyben más közlemény közzétételét is elrendelheti. A
Magyar Közlönyt a Miniszterelnöki Hivatal szerkeszti.
b) A Határozatok Tára hivatalos lap; a Kormánynak azokat a határozatait közli, amelyeknek a Határozatok
Tárában való közzétételét a Kormány elrendelte. A Határozatok Tárában lehet közzétenni olyan közleményeket,
amelyek közzétételét a Miniszterelnöki Hivatal államtitkára engedélyezte. A Határozatok Tárát a
Miniszterelnöki Hivatal szerkeszti.
c) A minisztérium az utasìtások és a jogi iránymutatások közzététele céljából hivatalos lapot adhat ki (tárcalap).
A Pénzügyminisztérium hivatalos lapja például a Pénzügyi Közlöny.
A tárcalapban az a jogszabály és az állami irányìtás egyéb olyan jogi eszköze is közzétehető, amely a
minisztérium, illetőleg az általa irányìtott vagy felügyelt szerv munkája szempontjából fontos. A
Miniszterelnöki Hivatal államtitkárának engedélyével olyan határozatot, jogi iránymutatást is lehet közölni,
amelyet eredetileg a Határozatok Tárában tettek közzé.
d) A jogszabályok nyilvántartása. A Magyar Közlöny a jogszabályok, valamint az állami irányìtás egyéb jogi
eszközei, a Határozatok Tára és az egyes tárcalapok az állami irányìtás egyéb jogi eszközeinek eredeti és hiteles
megismerési forrásai. Eredetiek annyiban, hogy a jogforrások a hivatalos lapokban jelennek meg először.
Hitelesek pedig azért, mert ha kétség merül fel a jogszabályok szövegét illetően, a hivatalos lapban közölt
szöveg mindenkor irányadó.
Előfordulhat, hogy a hivatalosnak és hitelesnek tekintett Magyar Közlönyben hibásan jelenik meg a jogszabály.
A helyesbìtés technikai lehetősége nem adhat okot kodifikációs jellegű javìtásra. Ez derül ki az
Alkotmánybìróság 12/1990. (V. 23.) AB határozatából, amelyben a testület rámutatott arra, hogy általános
gyakorlattá vált a kodifikációs hibának kézirathibára hivatkozással történő helyesbìtése. E téren az is gyakorta
tapasztalható, hogy a helyesbìtésre a kihirdetést követően indokolatlanul hosszú idő után kerül sor. Mindez sérti
a jogbiztonságot és a jogalkotás szabályait, s ugyanakkor rontja a kodifiká- ciós tevékenység presztìzsét. Az
Alkotmánybìróság a kérdésben szignalizált a Magyar Közlöny – akkori – szerkesztőjéhez, amelyben felhìvta a
figyelmét arra, hogy a jogszabályok helyesbìtésére kizárólag nyomdahiba esetén kerülhet sor a kihirdetést
követő meghatározott rövid határidőn belül. A gyakorlat azonban – sajnos – ma is súlyos hiányosságokat mutat.
A rendszerváltás óta rendkìvüli mértékben megnövekedett jogalkotási igény következtében nap mint nap
számos új jogszabály jelenik meg. A jogalkalmazói munkában nagy tömegű forrásanyaggal kell számolni. A
jogszabályok megismerését, ìgy ajogalkalmazó munka megkönnyìtését szolgálják a különböző
jogszabálygyűjtemények.
A jogalkotási törvény két jogszabálygyűjtemény kiadását rendeli el. A Törvények és rendeletek hivatalos
gyűjteménye a jogforrási hierarchiának megfelelő tagolásban, kronologikus sorrendben közli az egy adott évben
kihirdetett valamennyi jogszabályt. Korábban papìr alapú kötetekben, ma elektronikus formában terjesztik a
gyűjteményt. A Hatályos Jogszabályok Gyűjteményét a törvény szerint ötévenként kell kiadni. Ezen összeállìtás
megjelentetését az teszi indokolttá, hogy a jogszabályok módosìtásai és hatályon kìvül helyezései következtében
a jogalkalmazó számára nehézséget jelent a hatályos jogszabályok körének vagy a jogszabályok hatályos
szövegének a megállapìtása. Ma már az ötévenkénti kiadás idejétmúlt rendelkezés eredménye, ráadásul ez az
összeállìtás – a jogrendszer naponta változó jellegéből következően – a gyakorlatban teljesen használhatatlan.
ea) A törvény a közérdekű adatok elektronikus közzétételéről rendelkezik, ezek között a jogalkotás, a
jogszabályok és a bìrósági határozatok nyilvánosságáról. A törvény nem érinti a jogalkotás nyilvánosságának,
illetve a jogszabályok kihirdetésének azokat az elsődleges szabályait, amelyeket az Országgyűlés Házszabálya,
ajogalkotási törvény stb. állapìt meg. Azokhoz képest nyit meg új hozzáférési lehetőségeket, mintegy
másodlagos nyilvánosságot teremtve a számukra, amennyiben rögzìti:
– a Magyar Közlöny nyomtatott változatának oldalhű digitális másolatát – a nyomtatott változat megjelenésének
napján – közzé kell tenni;
– a többi hivatalos lapot a kiadásért felelős szerv a honlapján történő közzététellel adja ki;
71
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
– az adott naptári napon hatályos jogszabályokat és az állami irányìtás egyéb jogi eszközeit az esetleges
módosìtásokkal egységes szerkezetben a Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteményében kell közzétenni,
erről a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter és az igazságügyért felelős miniszter gondoskodik;
– a kihirdetett helyi önkormányzati rendeleteket a helyi önkormányzatokért felelős miniszter az erre a célra
fenntartott honlapon közzéteszi.
A jog forrásai között vannak olyanok, amelyek annyi – közvetett – jogi relevanciával sem rendelkeznek, mint a
bìrói gyakorlat vagy a törvény indokolása. Sőt, azt lehet megállapìtani, hogy egyáltalán nincs jogi kötőerejük. A
jognak ezek közé a forrásai közé mindenekelőtt a reá vonatkozó nézeteket sorolhatjuk. Mint ismeretes, a jog
évszázados vagy évezredes története szinte elválaszthatatlanul összekapcsolódott azokkal a véleményekkel –
filozófiával –, amelyek, illetve amely létrejöttét előidézték vagy abban szerepet játszottak, illetve alkalmazását
kìsérték stb.40 Leegyszerűsìtve és jogi kultúrákként változó igazságtartalommal azt lehet mondani, hogy a norma
a jog feltalálásának, a reá vonatkozó elméletek, nézetek, magyarázatok pedig a megismerésének a forrása. A
nézetek, filozófiák, fogalmak stb. jogforrásként való felhasználásának jellemzője a fakultatìv jelleg: a
jogalkalmazó vagy az értelmezésre hivatott szerv megìtélésén múlik, hogy mely elemeket milyen mértékben
használ fel.
A jognak és elméletének a szimbiózisa máig tart. Érvényes ez valamennyi jogágra. Mégis azt kell mondani,
hogy az alkotmányelméletnek mint az alkotmányjogra vonatkozó nézetek gyűjtőhelyének különleges
jelentősége van, amennyiben ez utóbbiak a valamennyi jogágba tartozó, tehát az érvényes jog teljességének
létrejöttéhez, megszűnéséhez stb. kapcsolódnak.
Az érvényes jog történelmileg változik. A változás „normális‖ – evolúciós – menetét radikális átalakulások –
forradalmak – törik meg. Ilyenek a magyar alkotmányosság és alkotmányjog történetében többször is
előfordultak. Az 1848-as forradalom lényegbevágó- an átalakìtotta az addig érvényes alkotmányos rendszert a
korának modern európai áramlataiba illesztve azt. A későbbi, szocialista forradalmak ugyancsak radikális
72
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
változásai az előző rendszerek kategorikus tagadásaként jöttek létre. Az alkotmányos rend történetének –
többszöri – megszakìtása azt a kérdést veti fel, hogy az előzőekre épülő elméletek, nézet- és fogalomrendszer,
jogi dogmatika mennyiben éli túl azt az intézményi rendszert, amelyben létrejött. A kérdésnek manapság két
konkrét összefüggés ad különös tartalmat. Az egyik ezek közül a szocialista átalakìtáshoz kapcsolódik. Ez, mint
utaltunk rá, az előző alkotmányos rendszer tagadásában jelölte meg létezésének legitimációs alapját. Valóban, a
marxista-leninista államelméleti felfogás minden lényeges ponton tagadta a megfelelő polgárit. A tagadás
nemcsak elméleti program volt, hanem politikai is, amelynek a nem érvényesìtése súlyos retorziókat válthatott
ki. Meg kell mondani azonban, hogy számos, ebben az időszakban született államjogi – ez volt az alkotmányjog
akkori elnevezése – munka úgy, olyan módon tagadta a megelőző polgári rendszert, hogy közben – néha
szándékolatlanul – értékes információkkal szolgált a klasszikus alkotmányosság alapelveiről, értékeiről. Ez és
ezen túlmenően az, hogy a két – szocialista és polgári – alkotmányos rendszer mai szembeállìtása, kontrasztja
segìt megérteni a jelenlegi lényegét, indokolttá teszi, hogy az alábbiakban néhány olyan elméleti mintát is
emlìtsünk az elméleti források között, amelyek a szocialista rendszerhez kötődnek.
A mostani alkotmányos rendszer is az előző tagadásaként jött létre, ha úgy tetszik, a magyar alkotmányosság
történetét alapul véve, a tagadás tagadásaként. Itt is felmerül a kérdés, hogy a mostani rendszer megőrzött-e
valamit az előző – szocialista – intézményeiből, illetve azok ideológiájából, fogalmi rendszeréből stb. A másik
kérdés a mai alkotmányosságnak a szocialistát megelőző rendszer(ek)hez való viszonya. Az tehát, hogy a
magyar alkotmányosság történelmi vonulata – nem számìtva a szocialista szakaszt – mutat-e valamiféle
folytonosságot.
Ami a második kérdést, tehát a mai alkotmányos rendszernek a szocialistát megelőzőhöz való viszonyát illeti:
kétségtelen, a mai alkotmányos rendszer keveset őrzött meg a történeti magyar alkotmányból, annak
intézményeiből: Magyarország államformája nem királyság, hanem köztársaság, nem történeti alkotmánya van,
hanem ìrott, a korábbihoz képest merőben új intézmények születtek, mint például az Alkotmánybìróság, az
ombudsman stb.
A szóban forgó dilemma valójában minden alkotmányos rendszerváltozás után felmerült: 1791-ben, 1848-ban,
1867-ben stb. Minden alkotmányos rendszerváltozás után vannak olyanok, akik a folytonosságból indulnak ki, s
a korábbi alkotmányosságot az élő közjog részének tekintik. Mások ellenben a megelőző közjog vizsgálatát,
elemzését kizárólag (jog)történészekre hagynák. Kétségtelen, hogy a folytonosság, illetve megújulás kérdése az
alkotmányjog esetében másként merül fel, mint a civilisztika vagy a büntetőjog területén. Ez utóbbiak
történelmi korszakokat átìvelő érvényessége sokkal inkább kimutatható, mint az alkotmányjogé. Ennek ellenére
sem mondhatjuk, hogy a korábbi alkotmányos rendszerek fogalmaikkal, értékeikkel, dogmatikájukkal stb.
Atlantiszként merülnek alá.
Ami a magyar – legutóbbi – alkotmányos rendszerváltozást illeti, azt kell mondani, a közjogi gondolkodás
bizonyos elemei szinte észrevétlenül átmentődtek. Ezek közé az elemek közé tartozik a normativitás tisztelete,
ha úgy tetszik a jogállamiság elve vagy éppen a jogforrásokkal kapcsolatban a törvény fogalma, a törvény és a
rendelet egymáshoz való viszonyának felfogása stb.
73
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
A tankönyv keretei között csupán felsorolásra s nem az egyes munkák részletes tárgyalására – kommentálására
– vállalkozhatunk. Egy kivételt azért tennünk kell, nevezetesen Eötvös Józseffel. Ot és A XIX. század uralkodó
eszméinek befolyása az államra cìmű munkáját az alkotmányjog mértékadó szerzői általában nem emlìtik. Talán
abból a meggondolásból kiindulva, hogy ebben az esetben nem a magyar alkotmányosságról van szó, hanem az
alkotmányosság egyetemes, „uralkodó‖ eszméiről, értékeiről. Talán nem nagy túlzással azt is mondhatnánk,
hogy Eötvös művében mindaz jelen van, amit az egyetemes alkotmányelmélet a XIX. század utolsó harmadára
„produkált‖. Ilyen módon Eötvös – munkájának egyéb érdemein kìvül – az alkotmányjog későbbi történetében
oly nagy szerepet játszó összehasonlìtó alkotmányjog- és elmélet nagyformátumú képviselőjé- vé-
megalapozójává vált. (További rendszeres és alapvető munkák és szerzőik a következők: Récsi Emil:
Magyarország közjoga amint 1848-ig s 1848-ban fennállott. Pest, 1861.; Polner Ödön: Magyarország és
Ausztria közjogi viszonya. Történeti kifejlődésében és alakjában. Budapest, 1891.; Beksics Gusztáv: A
dualizmus története, közjogi értelme és nemzeti törekvéseink. Budapest, 1892.; Hováth János: A magyar
királyság közjoga. Budapest, 1894.; Nagy Ernő: Magyarország közjoga (államjog). Többszörös kiadásban,
például 1897-ben, 1911-ben stb.; Balogh Arthúr: Az államélet főjelenségei tekintettel a Magyar Szent Korona
elméletére. Budapest, 1904.; Kmety Károly: A magyar közjog tankönyve. (többszörös kiadásban); Tomcsányi
Móric: Magyar közjog. Alkotmányjog. Budapest, 1926.; Csekey István: Magyarország alkotmánya. Budapest,
1943.; Bibó István: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. (Akadémiai székfoglaló [1947]). In Bibó
István: Válogatott tanulmányok. Budapest, 1986, II:367-369. o.; Beér János – Kovács István – Szamel Lajos:
Magyar államjog. Budapest, 1960.; Bihari Ottó: Összehasonlìtó államjog. Budapest, 1967.; Kovács István:
Magyar államjog I—II. Szeged, 1977.
Az alkotmányjog mint jogág és tudományág alapjogági jellegéből következően számos más jogághoz és
tudományághoz kapcsolódik.
A magyar alkotmánytörténet vagy állam- és jogtörténet az alkotmányjog tárgyát képező – alapvetően hatályos –
normaanyag és elméletének történelmi előzményeit vizsgálja. A vizsgálódás időhatára a tételes alkotmányjog,
illetve az alkotmánytörténet között a történeti alkotmány keretei között is vitatható volt. Még inkább ìgy van ez
ma, az ìrott alkotmányra épülő alkotmányjog viszonyai között. Egzakt módon időbeli cezúra nem is nagyon
húzható meg. Mindenesetre a magunk részéről az egyes intézmények történetét annak megfelelően vonjuk
látókörünkbe, hogy a modern alkotmányosság elvei – hatalommegosztás, miniszteri felelősség stb. –
alkalmazhatók-e azokra vagy sem. Az „élő‖, illetve a történeti alkotmányjog közötti határ megvonásának
különös jelentősége általában, „normális‖ körülmények között az, hogy a történelmileg kialakuló dogmatikai és
fogalmi rendszer átmenthető, ezzel egyszer s mindenkorra szólóan hasznosìtható legyen. A dogmatikai, illetve
fogalomrendszer hasznosìthatósága vagy érvényessége az alapul szolgáló intézmények folytonosságához
kapcsolódik. Az igazság az, hogy ebből a szempontból a közjog-alkotmányjog mindig is speciális helyzetben
volt más jogágakhoz, ìgy a civilisztikához, de még a büntetőjoghoz képest is. Ez utóbbiak története – ahogyan
az előzőekben emlìtettük – korántsem tartalmaz olyan drámai megszakìtásokat, gyökeres átalakulásokat, mint a
közjog-alkotmányjog. A magyar alkotmányjog különösen „gazdag‖ fordulatokban, önként vállalt
megújulásokban és kényszerű újìtásokban. Annak ellenére, hogy az egyes alkotmányos intézmények gyökeres
átalakuláson mentek keresztül az elmúlt évszázadban, a jogi gondolkodás és a jogi kultúra bizonyos fogalmi és
dogmatikai elemeket megőrzött. Az alkotmánytörténet ezek feltárásával lehet az élő alkotmányjog segìtségére.
Az összehasonlìtó alkotmányjog különösen fontos szerepre tett szert a legutóbbi alkotmányos rendszerváltozás
során: eredményei segìtettek a modern alkotmányosság új intézményeinek adaptálásában.
74
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
Az összehasonlìtó alkotmányjog műveléséhez persze nem elégséges más államok alkotmányi szabályainak
ismerete. Ismerni kell az egyes intézmények szervesülését az adott állam intézményi rendszerében, előzményeit,
működésének tapasztalatait stb. A csupán az alkotmány szabályai alapján történő intézményátvétel – egyáltalán
a csak az alkotmány szabályaira támaszkodó „összehasonlìtó alkotmányjog‖ művelése – arra a hadvezérre
emlékeztet, aki a földgömb alapján irányìtja a hadműveleteket. Az elmúlt évtizedben különösen sikeresnek
bizonyult az alkotmánybìráskodásra vonatkozó összehasonlìtó szabályok jogforrásként való felhasználása –
kevésbé mondható ez el az ombudsman intézményéről vagy az igazságügyi reform egyes elemeiről stb.
A polgári jog mind elvi alapjait, mind szabályozási kiindulópontjait tekintve különbözik a közjogtól. A
rendszerváltozás utáni speciális helyzetben az Alkotmánybìróság a polgári jog hagyományos
fogalomrendszeréből is merìtett. Az olyan fogalmak, mint például a jogbiztonság, a szerzett jogok védelme stb.,
kétségtelen polgári jogi eredetre utalnak. Látni kell azonban, hogy a polgári jogi fogalmak alkotmányjogi
átvételének vannak határai. Ezeket a határokat a két jogcsoport egymásnak gyakran valóban ellentétes
kiindulópontjai alkotják: például az, hogy a polgári jog alapvetően a felek önrendelkezési jogára épül, a közjogi
jogviszonyok tartalmát ellenben a tárgyi jog eleve meghatározza, legalábbis jellemző módon.
Az államigazgatási jog normaanyagának, elméletének forrásként való felhasználása különösen nehéz kérdéseket
vet fel. Egyfelől, formai jegyek alapján a két jogágat ugyanabba ajogcsaládba sorolhatjuk: akár államszervezeti
oldalról, akár az állampolgári jogok alapulvételével határozzuk meg őket, a két jogágnak számos érintkezési
pontja van. Ugyanakkor azt kell mondani, az alkotmányos intézmények működésének különösen súlyos
ellentmondásaihoz vezet, ha reájuk az államigazgatási dogmatika és fogalmi rendszer elemeit – felelősség,
hierarchia, felügyelet, irányìtás stb. – alkalmazzuk.
18. Jegyzetek
1. A jogalkotásról és jogforrási rendszerről lásd: Ádám Antal: A jogalkotás alkotmányosságáról. Jogtudományi
Közlöny, 1992. 11.; Csonka Péter: Az Európai Emberi Jogi Bìróság 1990. évi joggyakorlata. Acta Humana,
1991. 3.; Európai közjog és politika. (Szerk. Kende Tamás.) Budapest, 1995, Osiris-Századvég. [Különösképpen
a 12. fejezet: A közösségi jog forrásai és működése (Kardos Gábor-DoreenMcBarnet); 14. fejezet: A közösségi
jog közvetlen hatálya, elsőbbsége, az előfoglalás és a jogharmonizáció (Kardos Gábor – Kecskés László-Kende
Tamás)]; Kampis György: A jogalkotás mennyisége történeti alakulásának tendenciái. Jogtudományi Közlöny,
1981. 4.; Kecskés László: A 169-es levéltől a Francovich-jelen- ségig (Az EK-tagállamok jogharmonizációs
kötelezettségének kikényszerìtése). Magyar Jog, 1994. 4.; Kiss László: Jogállam és jogalkotás. Pécs, 1990.
Kézirat.; Kovács István: A törvény és a törvényerejű rendeletproblematikájához. Állam- és Jogtudomány, 1973.
3.; Kovács Péter: Az Emberi Jogok Európai Bìróságának ìtéletei és a magyar belső jog-kérdések, válaszok,
hipotézisek. Acta Humana, 1991. 3.; Kulcsár Kálmán: A jogi túlszabályozás összefüggései Magyarországon. In
Jogi és politikai gondolkodás modernizálódó társadalmunkban. Budapest, 1989, 53-89. o.; Kulcsár Kálmán: A
politika és a jogalkotás Kelet- Közép-Európában. In A modernizáció és a magyar társadalom. Budapest, 1986,
Magvető, 213-254. o.; Madarász Tibor: A gazdasági tevékenység államigazgatási befolyásolásának elméleti
modelljei. Jogtudományi Közlöny, 1981. 4.; Peschka Vilmos: A jogalkotás minősége. Jogtudományi Közlöny,
1982. 6.; Rácz Attila: A hatályos jog és jogszabályalkotás mennyiségi jellemzői Magyarországon. Jogtudományi
Közlöny, 1981. 4.; Rácz Attila: A központi közigazgatási jogszabályalkotás. Jogtudományi Közlöny, 1986. 2.;
Verebélyi Imre: Minisztériumi irányelvek, elvi állásfoglalások, egyéb iránymutatások (körlevelek,
közlemények) alapkérdései a Magyar Népköztársaságban. In A jogalkotás államjogi-államigazgatási jogi
alapkérdései. Budapest, 1976.; Sajó András: A „láthatatlan alkotmány‖ apróbetűi: a magyar Alkotmánybìróság
első ezerkétszáz napja. Állam- és Jogtudomány, 1993. 12.; SamuMihály: A jogpolitika és a jogalkotás.
Jogtudományi Közlöny, 1981. 9.; Sári János: A normatìv utasìtás jogforrási megìtéléséhez. Jogtudományi
Közlöny, 1983. 3.; Sári János: A jogalkotási és jogforrási rendszer. Magyar Közigazgatás, 1991. 8.; Sári János:
A rendeleti jogalkotás. Társadalmi Szemle, 1993. 6.; Szamel Katalin: Jogalkotási folyamatunk zavarairól.
75
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
Jogtudományi Közlöny, 1994. 12.; Szamel Lajos: Az államigazgatás cselekvési formái. Budapest, 1984.;
Szamel Lajos: A jogforrási rendszer alkotmányos szabályozása. Budapest, 1985.
2. Az 1949-ben elfogadott alkotmány módosìtásának pontos „leltárát‖ lásd Kukorelli István bevezetőjében,
amelyet az alkotmány szövegének egyik kiadásához ìrt: A Magyar Köztársaság Alkotmánya. Budapest, 1998,
Korona Kiadó.
3. Sajó András általi interpretáció a 11/1992. (III. 5.) AB határozathoz. Lásd Sajó András: A „láthatatlan
alkotmány‖ apróbetűi... 42. o.
4. Lényegében „láthatatlan alkotmányról‖ van szó, ahogyan Sólyom László megfogalmazza: „Az
Alkotmánybìróságnak folytatnia kell azt a munkáját, hogy értelmezéseiben megfogalmazza az alkotmány és a
benne foglalt jogok elvi alapjait, és ìtéleteivel koherens rendszert alkot, amely a ma még gyakran napi politikai
érdekből módosìtott alkotmány fölött mint »láthatatlan alkotmány« az alkotmány biztos mércéjéül szolgál, és
várhatóan a meghozandó új alkotmánnyal vagy jövőbeli alkotmánnyal sem kerül ellentétbe.‖ Sólyom László: A
halálbüntetés ellen. Valóság, 1991. 12. 909. o.
6. Vö. Siegler Eszter: A bìrói engedélyhez kötött titkos adatkezelés szabályozása az új büntetőeljárási
törvényben. Magyar Jog, 1991. 1. 34. o.; Balogh Zsolt: Alkotmány fogalmi kultúrája és az
alkotmánybìráskodás. Fundamentum, 1999. 2. 33. o.
8. A jogalkotás tényei: a szabadon választott Országgyűlés – 1993. december 31-éig – 374 törvényt fogadott el,
szemben az ezt megelőző négy esztendővel, amikor ez az érték mindössze 30 volt. A – korábbi –
Minisztertanács 300 rendeletet alkotott, a kormányrendeletek száma pedig 693 volt. Lásd Sári János: A kormány
és a rendeletalkotás. In Kormány a mérlegen 1990-1994. Budapest, 1994, Korridor, 140-157. o. Ako- rábbi, a
politikai rendszerváltozást megelőző időszakban a jogszabálynak nem minősülő utasìtások vagy utasìtás tìpusú
normák játszottak döntő szerepet a jogforrási rendszerben. Lásd erről Kampis György: A jogalkotás
mennyisége, történeti alakulásának tendenciái. Jogtudományi Közlöny, 1981. 4.; Kulcsár Kálmán: A politika és
a jogalkotás Kelet-Közép-Európában.; Kulcsár Kálmán: A jogi túlszabályozás összefüggései Magyarországon.
In Jogi és politikai gondolkodás modernizálódó társadalmunkban. 53-89. o.; Rácz Attila: A hatályos jog és
jogszabályalkotás mennyiségi jellemzői Magyarországon.; Rácz Attila: A központi közigazgatási
jogszabályalkotás.
9. „Az elsődleges szabályozási jogkör nem foglalja magában, hogy a képviselő-testület minden, jogilag még
nem szabályozott társadalmi viszonyt a helyi közügy rangjára emelhet, és a helyi szabályozás körébe vonhat.
Nem avatkozhat be a helyi társadalom, a polgárok »civil szféráiba«, az önkormányzat rendeletalkotási
hatáskörét e vonatkozásban az alkotmány rendelkezései korlátozzák.‖ Szalai Éva: Az Alkotmánybìróság és az
önkormányzati jogok. In Alkotmánybìráskodás. 221. o.
10. Lásd Bragyova András koncepcióját, amelyre most röviden és leegyszerűsìtve utalunk, lásd Bragyova
András: Az alkotmánybìráskodás elmélete. Akadémiai doktori értekezés kézirata. Budapest, 1999.
11. 245/B/1990. AB határozat, 1103/B/1990. AB határozat, 58/1991. (XI. 8.) AB határozat, 1784/B/1991. AB
határozat, 2181/B/1991. AB határozat, 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, 394/B/1993. AB határozat,
1117/B/1993. AB határozat, 54/1994. (XI. 4.) AB határozat, 508/D/1995. AB határozat, 617/B/1995. AB
határozat, 706/B/1998. AB határozat, 782/B/1999. AB határozat, 58/2001. (XII. 7.) AB határozat, 174/B/2003.
AB határozat.
13. A jelen esetben, az Alkotmánybìróság gyakorlatára figyelemmel, nincs tételes jogi alap annak
megállapìtására, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető hatályos törvényerejű rendeletek pusztán abból az
okból alkotmányellenesek lennének, hogy a nemzetközi szerződést, tárgyánál fogva, a hatályos alkotmány
szerint kizárólag az Országgyűlés köthetné meg.
76
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
14. 1554/B/1991. AB végzés, 2181/B/1991. AB határozat, 7/1994. (II. 18.) AB határozat, 250/B/1998. AB
határozat.
15. 9/1992. (I. 30.) AB határozat, 11/1992. (III. 5.) AB határozat, 26/1992. (IV. 30.) AB határozat, 30/1992. (V.
26.) AB határozat, 21/1993. (IV. 2.) AB határozat, 49/1997. (X. 6.) AB határozat, 15/1998. (V. 8.) AB határozat,
24/1999. (VI. 30.) AB határozat, 47/2000. (XII. 14.) AB határozat, 7/2001. (III. 14.) AB határozat, 13/2001. (V.
14.) AB határozat, 16/2001. (V. 25.) AB határozat, 21/2001. (VI. 21.) AB határozat, 25/2002. (VI. 21.) AB
határozat, 33/2002. (VII. 4.) AB határozat, 53/2002. (XI. 28.) AB határozat, 47/2003. (X. 27.) AB határozat,
23/2005. (VI. 17.) AB határozat.
16. A szóban forgó alkotmánybìrósági határozatok vitát váltottak ki. Lásd erről: Bodnár László: A nemzetközi
jog magyar jogrendszerbeli helyének alkotmányos szabályozásáról. In Alkotmány és jogtudomány. Acta
Universitatis Szegediensis de Attila József Nominatae. Acta Juridica. Szeged, 1996, 1-18. o.; Bragyova András:
Igazságtétel és nemzetközi jog. Glossza az Alkotmánybìróság határozatához. Állam- és Jogtudomány, 1993. 3-
4. 223–224. o.; Nagy Károly: A háborús bűntettek univerzalitása és az elévülés. Állam- és Jogtudomány, 1993.
3-4. 3-4. o.; Vörös Imre: Az Európai Megállapodás alkalmazása a magyar jogrendszerben. Jogtudományi
Közlöny, 1997. 5. 229–237. o.
17. Vö. Balogh Zsolt: Nemzetközi jog és a belső jog összhangja. In Az alkotmány magyarázata. Budapest, 2003,
KJK-Kerszöv, 169. o.
18. Bodnár László: A nemzetközi szerződések és az állam. Budapest, 1987, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó,
125-127. o.
19. Angelo M. Petroni: Gondolatok egy európai alkotmányról. Jogállam, 1994. 1. 36. o.
22. Vö. Kecskés László: EK-jog és harmonizáció. Budapest, 1999, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
24. Valki László: A Közös Piac szervezeti és döntéshozatali rendje. Budapest, 1987, Közgazdasági és Jogi
Könyvkiadó. 308. o.
27. A hivatkozott ìtéletek megtalálhatók Dezső Márta – Vincze Attila (szerk.): A magyar alkotmányjog európai
uniós forrásai cìmű kötetben (Budapest, 2005, Osiris).
28. Különbséget kell tennünk egyrészről a törvény elsődlegességének elve, másrészről a törvényi fenntartás elve
között. Az előző azt jelenti, hogy a törvényt nem lehet megsérteni; az utóbbi elv értelmében pedig a
közigazgatás tevékenységének törvényen kell alapulnia. Lásd Szamel Lajos: A jogforrási rendszer alkotmányos
szabályozása. Budapest, 1985.; Szamel Lajos: Az államigazgatás cselekvési formái. Budapest, 1984.
29. 3/1997. (I. 22.) AB határozat, 29/1997. (II. 29.) AB határozat, 52/1997. (I. 14.) AB határozat.
30. 13/1991. (I. 18.) AB határozat 30/1991. (VI. 5.) AB határozat, 14/1992. (III. 30.) AB határozat, 54/1996.
(XI. 30.) AB határozat, 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, 38/2000. (I. 31.) AB határozat.
31. 496/B/1990. AB határozat, 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, 39/1999. (XII. 21.) AB határozat.
32. A 108/B/2000. AB határozathoz dr. Kukorelli István különvéleménye, 778/B/1999. AB határozat, 7/2004.
(III. 24.) AB határozat.
33. Az ügy előzménye, hogy ötven országgyűlési képviselő (már benyújtott) előzetes normakontroll iránti
kérelme ellenére az Országgyűlés a törvény zárószavazását megtartotta, a törvényt elfogadta, s az a Magyar
Közlönyben kihirdetésre is került.
77
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
4. A JOGFORRÁSOK
34. 4/1993. (II. 12.) AB határozat, 3/1997. (I. 22.) AB határozat, 1/1999. (II. 24.) AB határozat.
35. A jogszabályok időbeli hatályának elméleti és tételes jogi kérdéseiről lásd Rácz Attila: A jogszabályok
kötelező ereje – érvényessé válása, időbeli hatálya és alkalmazhatósága. In Szentpéteri István Emlékkönyv.
Szeged, 1998, 491-501. o.
36. Drinóczi Tìmea – Petrétei József: Jogalkotástan. Budapest – Pécs, 2004, Dialóg Campus Kiadó, X. fejezet.
37 Kovácsy Zsombor – Orbán Krisztián: A jogi szabályozás hatásvizsgálata. Budapest – Pécs, 2005, Dialóg
Campus Kiadó.
38 „Ahol más jogszabály »személyi számot« emlìt, azon »személyazonosìtó jelet«; »népesség-nyilvántartást«,
azon »személyi adat- és lakcìmnyilvántartást«; »állandó bejelentett lakást«, azon »lakóhelyet«; »ideiglenes
lakáscìmet«, azon »tartózkodási helyet«; továbbá ahol »személyi igazolványt«, azon »sze- mélyazonosìtó
igazolványt« kell érteni‖ [a polgárok személyi adatainak és lakcìmének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI.
törvény 38. § (3) bek.].
39 A 1103/1989. (VII. 25.) MT határozat a gazdasági, az 1149/1989. (XI. 26.) MT határozat a közigazgatási
deregulációról intézkedett.
40 Justinianus Institutiói „törvényerejű tankönyvnek készült‖ – mondja Zlinszky János. Justitianus rendelkezése
Institutióiban: Mindazt, amit „.különösen a mi Gaiusunknak az institutiókhoz és a »Mindennapi jogesetek«-hez
ìrt kommentárjai és még sok kommentár alapján szerkesztett, elébünk terjesztette, mi azt elolvastuk,
megvizsgáltuk s constitutióink teljes hatályával ruháztuk fel‖. Justinianus császár institutiói négy könyvben.
Budapest, 1997, Nemzeti Tankönyvkiadó, 5. és 12. o. Amihez persze azt tennénk hozzá, hogy Justinianusnak
ma lényegesen nehezebb dolga lenne az igen gyakran politikai motìvumokkal átszőtt kommentárok kötelezővé
tételekor.
78
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. fejezet - 5. A SZUVERENITÁS
Dezső Márta – Somody Bernadette
79
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
A szuverenitás mint az állam hatalmát megalapozó elv az abszolút királyi hatalom megteremtésének történelmi
korszakában jelentkezett Európában. A feudális partikula- rizmus elleni harcban szükség volt az államhatalom
egységét, monopóliumát alátámasztó elméletre. Ezt a funkciót töltötte be a szuverenitás fogalma, amely a teljes
államhatalmat egy kézben összpontosìtó fejedelem – az egységes nemzeti állam jelképévé vált –, abszolút
monarcha hatalmának igazolására szolgált. A fejedelmi szuverenitás elmélete – amelynek kidolgozása Jean
Bodin nevéhez fűződik (1576) – a szuverenitás fogalmának évszázadokon át vitatott, de máig ható elveit
lényegében az állami főhatalom egységes és oszthatatlan, valamint korlátlan és korlátozhatatlan jellegében
határozta meg.
A külső szuverenitás (állami szuverenitás) azt jelenti, hogy az állam saját államisággal, függetlenséggel
rendelkezik, döntéseit külső kontroll nélkül hozza.7 Az erre vonatkozó szabályok a nemzetközi jogba tartoznak.
A szuverenitásfogalom szempontjából – mint már emlìtettük – meghatározó jelentőségű volt Jean Bodin
munkássága. Fő művében (Hat könyv a köztársaságról, 1576) az állami szuverenitást mint a király jogát
határozza meg, amelyet csak az isteni és természeti törvény, valamint a tulajdonhoz való jog korlátoz.
Thomas Hobbes, francia elődjéhez hasonlóan, a „korlátlan‖ abszolút monarchia hìve volt Angliában. Leviathan
(1651) cìmű munkájában a királyi szuverenitás mellett érvelt. „Szerződéses‖ államfelfogásából következően az
alattvalók – akik biztonságuk érdekében lemondtak jogaikról (természetes jogaik fenntartása mellett) a szuverén
javára-kötelesek megtartani a szuverén törvényeit.
Az angol forradalom által teremtett új helyzet új szuverenitáselméletet hozott. A parlament és a király közötti
tényleges hatalommegosztás John Locke (Két értekezés a polgári kormányzásról, 1690)
80
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
szuverenitásfelfogásában úgy fejeződik ki, mint a monarcha és a parlament koordinált hatalomgyakorlása (the
King in Parliament).
A nemzeti szuverenitás fogalmát több értelemben használják: egyrészt a népszuverenitással szinonim fogalmat,
másrészt a nemzeten a politikai jogokkal rendelkező polgárok együttesét (az elektorátust) értve, a szuverenitás
képviselőkön keresztüli gyakorlását jelenti. Sőt, egy harmadik jelentésben a nemzeti szuverenitás a nemzetek
önrendelkezési jogában ölt testet.
Az európai jogrend létének és működésének alapja a szuverén tagállamok szerződéses akarata, valamint a
közösségi jogot működtető, azt végrehajtó tagállami intézményrendszer: a jogalkotó, közigazgatási és bìrói
szervek. A kölcsönös függés, a közösségi és a tagállami jog egymásra hatása, egymásra utaltsága mind a
jogalkotás, mind a jogalkalmazás területén megmutatkozik. A közösségi jog, az alapszerződések és a rájuk
épülő másodlagos jog, az életviszonyok jelentős részét, növekvő hányadát szabályozza. A közösségi jogot a
tagállamok és a közösségi intézmények alkotják, és ez a jogalkotás két minőségben érinti a tagállamokat.
Egyrészt a nemzetközi jog alanyaiként a tagállamok megteremtik a Közösségek/Unió létének szerződéses
alapját, másrészt a szerződéses felhatalmazás keretében a közösségi intézményeken keresztül, elsősorban a
Tanács tagjaként közösségi jogalkotói minőségben járnak el.10 Az ìgy létrejött, valamint az Európai Bìróság
joggyakorlatában értelmezett és az általános jogelvek által alakìtott közösségi jog elsőbbséget élvez a
tagállamokban, közvetlenül alkalmazandó és közvetlen hatályú.11 Közösségi nézőpontból ez azt jelenti, hogy a
Közösség joga felette áll minden nemzeti jogszabálynak annak érdekében, hogy a közösségi jog minden
tagállamban egységesen és hatékonyan kerüljön alkalmazásra.
A jogalkalmazás azonban nemzeti keretekben, lényegében a tagállami intézményrendszer útján valósul meg,
amelynek rendező elve az alkotmányhoz kötöttség, a tagállami alkotmányossági követelményeknek való
megfelelés. Tagállami nézőpontból az alkotmány primátusa érvényesül. A jogérvényesìtés két eltérő logikája, a
közösségi jog és a belső jog esetleges ütközése esetén, a tagállamok is találhatnak olyan alkotmányos
megoldásokat, amelyek alakìtóan hatnak a közösségi jogra.12
81
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
AZ ESZAK ALAPÍTÁSA – „PÁRIZSI SZERZŐDÉS" • Az Európai Unió alapkövét a Robert Schuman, francia
külügyminiszter és munkatársa, Jean Monnet által kidolgozott terv adta, mely a második világháború
következtében előállott feszült politikai légkört, különösen a hosszú idő óta rossz német-francia viszonyt
szándékozott javìtani. E terv mögött két tény belátása volt: egyrészt egy teljesen független Németország még
mindig lehetséges fenyegetést jelentett a békére, másrészt a legyőzöttek egyoldalú ellenőrzése és a megalázó
békefeltételek bebizonyìtották alkalmatlanságukat. Úgy kìvánták domesztikálni Németország ipari potenciálját,
hogy párhuzamosan biztosìtható legyen az NSZK integrálása az európai államok közösségébe.
A terv lényege abban állt, hogy Németország és Franciaország szén- és acéltermelését egy szupranacionális –
nemzetek feletti – szervezetben kell egyesìteni olyan módon, hogy a közösséghez csatlakozás lehetőségét más
államok számára is biztosìtják. Ez a terv 1951-re elvezetett az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK vagy
más néven Montán- unió) megalapìtásáról szóló szerződés megkötéséhez, amit a Benelux államok,
Franciaország, Németország és Olaszország ìrt alá 1952. július 23-án.
A politikai integráció kudarca a gazdasági együttműködés erősìtését vonta maga után, és a messinai
konferencián a Montánunió hat alapìtó állama az integrációt ott kìvánta folytatni, ahol az ESZAK-szerződéssel
megkezdték, vagyis a gazdaság területén, és ez az Európai Gazdasági Közösség, valamint az Európai
Atomenergia Közösség megalapìtásáról szóló Rómában 1957-ben aláìrt és 1958-ban hatályba lépett
szerződésekben öltött testet. Az Európai Gazdasági Közösség nevét az 1992-ben Maastrichtben aláìrt szerződés
Európai Közösségre (EK, Közösség) változtatta.
A politikai szférában a Parlament tagjainak közvetlen választása (1979) és az Európai Politikai Együttműködés
jelentik az önállósodás lépcsőit. A mai formában létező Európai Unió (EU, Unió) kialakìtása terén alig
túlbecsülhető hatású az Egységes Európai Okmány elfogadása (1986), mely az alapìtó szerződéseken kìvüli
alapra helyezte az Európai Politikai Együttműködést, a jogalkotás területén új tìpusú eljárásokat vezetett be,
illetve az Európai Közösség számára új hatásköröket állapìtott meg, és mindezekkel megnyitotta az utat a mind
erősebb európai együttműködés irányába.
Amellett, hogy Maastrichtban az EU-szerződés aláìrásra került, a szerződő felek módosìtották az Európai
Közösségeket érintő szerződéseket is. Többek között az Európai Gazdasági Közösséget átkeresztelték Európai
Közösségre, bekerült a szerződésbe a szubszidiaritás elve, kialakìtották az uniós polgárság intézményét, de
legnagyobb jelentőségű a Gazdasági és Monetáris Unió, mely lehetővé tette a monetáris felségjogok uniós
hatáskörbe utalását és a közös pénz, az euró megteremtését.
82
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
Az 1997. október 2-án aláìrt Amszterdami Szerződés a reformfolyamatok gyümölcse: meg kellett oldani
ugyanis az Európai Parlament szerepének növelését, a döntési folyamatok egyszerűsìtését, a kormányközi
együttműködési formák hatékonyságának fokozását. Az Amszterdami Szerződés módosìtotta a Maastrichti
Szerződést, valamint az alapìtó szerződéseket, és az egységes szerkezetben történő közreadással együtt
újraszámozta azokat, amitől áttekinthetőbbé vált a rendszer. A közös kül- és biztonságpolitika terén létrehozták
a főképviselő tisztségét, a vìzum- és menekültügy a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi
együttműködés területéről átkerült az első pillérbe, vagyis kormányközi helyett szupranacionális politika lett
belőle.
Az Amszterdami Szerződés vezette be továbbá az Unió alapelveinek – jogállamiság, demokrácia, emberi jogok
– súlyos és tartós megsértése esetére a tagsági jogok felfüggesztésének lehetőségét. 16
A Nizzai Szerződés maximálta a Bizottság és a Parlament létszámát is egy 27 tagúra tervezett Unió esetére. E
szerződés keretében bővült a többségi döntések köre, de a legalapvetőbb gazdasági területeken még továbbra is
egyhangúlag meghozott döntésre van szükség – vagyis fennmarad a tagállamok vétójoga. Még Nizzához
kötődik az Európai Unió Alapjogi Chartája is, amelyet változatlan formában a Konvent is fenntartott, és az
Európai alkotmány tervezetének második részét képezi – mint elfogadásra váró javaslat.
Az Európai Tanács 2002. decemberi koppenhágai ülése megállapìtotta: „A csatlakozás felé a vállalt
kötelezettségek figyelemmel kìsérése további iránymutatást ad a csatlakozó országoknak a felelősségvállalásra
irányuló erőfeszìtéseikhez, a jelenlegi tagállamoknak pedig megadja a szükséges biztonságot.‖
A 2003. júniusi thesszaloniki ülés ezt az alábbiakkal egészìtette ki: „.bátorìtjuk a tìz csatlakozó államot, hogy
folytassák erőfeszìtéseiket, annak érdekében, hogy teljesen felkészültek legyenek a tagállami kötelezettségek
vállalására a csatlakozás idejére. Ez magában foglalja a közösségi jogszabályok szükséges fordìtásait is. A
csatlakozás sikere érdekében, ezen előkészületek figyelemmel kìsérése fokozódott, a Bizottság által
előterjesztett rendszeres jelentések alapján.‖
A demokrácia olyan közös elv, amely mind a tagállamok, mind az Unió működésének alapja, egyben az uniós
tagság egyik előfeltétele. Az Unió maga is elkötelezett a demokrácia iránt, és ezt tagállamaitól is elvárja. Csak
olyan európai állam kérheti felvételét az Unióba, amely tiszteletben tartja az uniós alapelveket: a szabadság, a
demokrácia, az emberi jogok és az alapvető szabadságok, valamint a jogállamiság elvét, amely alapelvek
közösek a tagállamokban.19 Ezzel tulajdonképpen az alapvető alkotmányossági követelmények európai léptékű,
uniós szintű elismerése valósul meg. Ezen elvek súlyos és folyamatos megsértését az EU szankcionálhatja,
például felfüggesztheti a Tanácsban a szavazati jogokat.20
83
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
A demokrácia fontos kritériuma a szabad választásokhoz való jog biztosìtása és ezzel összefüggésben a
demokratikus legitimáció. A demokratikus legitimáció alkotmányos követelménye az Alkotmánybìróság
értelmezésében azt jelenti, hogy a közhatalomnak, a közhatalmat gyakorló szerveknek és személyeknek a
választások, kinevezések láncolatán keresztül folyamatosan visszavezethetőnek kell lenniük a szuverén népre.
Nézzük meg a demokratikus legitimáció követelményét az Unióra vetìtve! Ez azért érzékeny kérdés, mert a
közösségi jog a magyar joghatóság alá eső területeken, illetve személyekre nézve közvetlenül jogokat és
kötelezettségeket állapìthat meg, tehát az Unió/ Közösségek szervei olyan részben átengedett közhatalmi
jogosìtványokkal rendelkeznek, olyan – korábban állami – hatásköröket gyakorolnak, amelyek megfelelő
legitimációt igényelnek. Egyrészt tehát arra a kérdésre keressük a választ, hogy fennáll-e a felhatalmazások
folyamatos láncolata az Unió szerveinél, vagyis személyileg visszavezethető- ek-e a tagállami szuverénekre.
Másrészt, ezzel összefüggésben az a kérdés merül fel, hogy érvényesül-e a legitimáció tartalmi oldala mind a
közvetlenül, mind a közvetetten legitimált szerveknél.21 Ennek intézményi formái a közvetlen legitimáció esetén
a kötelező törvényhozási tárgyak, a kormány parlament előtti felelőssége stb., közvetetten legitimált szerveknél
például a szigorú feladathoz, jogszabályhoz kötöttség.
Az Európai Közösségek Tanácsa az intézményi szerkezet meghatározó eleme, a közösségi jogalkotás domináns
szerve, amely a tagállamok egy-egy miniszteri szintű, „saját‖ kormányuk nevében kötelezettségvállalásra
felhatalmazott képviselőjéből áll. A Tanács tagjai egyben a tagállami kormányok tagjai, akik a tagállami
alkotmányoknak megfelelően legitimáltak. A legitimációt azonban alapjaiban érinti, ha a Tanácson belül a
döntéshozatal nem egyöntetű döntéshozatalt, hanem többséget igényel. A döntés akkor is kötelező a
tagállamokra, ha a kormány kifejezett álláspontjával nem esik egybe, ami felelősségi, alkotmányossági
kérdéseket vethet fel.23
A Bizottság a Közösség eminensen szupranacionális szerve, amely a tagállamoktól elkülönült jelentős döntési és
kezdeményezési jogokkal rendelkezik. A Bizottság státusát árnyalja a jelenleg hatályos átmeneti szabály,
miszerint minden tagállam egy-egy tagot delegál a Bizottságba. Különválik az elnök és a tagok kinevezésére
vonatkozó eljárás. Az elnököt a Parlament jóváhagyásával a tagállamok kormányai nevezik ki közös
egyetértéssel, a bizottsági tagok kinevezésénél az elnökjelölttel egyetértésben a Tanács minősìtett többséggel jár
el.
Az Európai Bìróság a Közösségek szupranacionális ìtélkező szerve, amely ìtélkezési gyakorlatával érvényre
juttatja és garantálja a közösségi jogrend szupremáciáját. A bìrák és a főtanácsnokok a tagállami kormányok
közös egyetértésével, 6 éves időtartamra kerülnek kinevezésre, közvetlenül a tagállamoktól nyerik
legitimációjukat.
A magyar alkotmány csatlakozási klauzulája rendelkezik arról, hogy Magyarország milyen feltételekkel
csatlakozhat az Unióhoz, és milyen mértékben gyakorolhatja az alkotmányból eredő hatásköreit. Másként
fogalmazva, az alkotmány milyen mértékben engedi meg a főhatalomból eredő jogosìtványok korlátozását,
illetve a hatáskörök átruházását, átengedését. Az alkotmány ez utóbbi kifejezések egyikét sem alkalmazza,
közös hatáskörgyakorlásról rendelkezik, ami többféle értelmezési lehetőséget rejt magában. Azt az értelmezést
tekintjük helytállónak, amely szerint a főhatalom gyakorlásának az alkotmány szintjén történő önkorlátozása
valósul meg a csatlakozás következtében.25 Az önkorlátozás abban nyilvánul meg, hogy Magyarország nem
érvényesìti, hanem visszavonja kizárólagos joghatósági igényét annak érdekében, hogy teret adjon egy másik
jogrend érvényesülésének. Ezzel a szuverenitásból folyó jogok nem tűnnek el, nem szűnnek meg, hanem
visszavonulnak, és a háttérben maradnak a közösségi jogrend érvényesülése érdekében.26
Az alkotmány új 2/A. §-át tehát az alkotmánymódosìtásról szóló 2002. évi LXI. törvény iktatta az alkotmányba:
„2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi
szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapìtó
szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesìtéséhez szükséges mértékig – egyes,
alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat
önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.
Az alkotmányos felhatalmazás célja az Unióban tagállamként való részvétel, amely nemzetközi szerződéssel, az
alkotmányban előìrt eljárással valósulhat meg. Az eljárási szabály az alkotmány módosìtásához szükséges
többséget ìrja elő, az összes képviselő kétharmadának szavazatát kìvánja meg a nemzetközi szerződés
megerősìtéséhez és kihirdetéséhez. A Magyar Köztársaság eredeti nemzetközi jogalanyként nemzetközi
szerződéssel csatlakozhat az Unióhoz, ennek összes konzekvenciájával. A nemzetközi szerződéses alap
legfontosabb eleme, hogy az integrációs szervezet léte, valamint hatáskörei, azok terjedelme és tartalma az
alapìtó államok akaratától függ. Mint erről korábban szó volt, az európai integráció legitimációs bázisa a
tagállam, ìgy Magyarország is.
Hatáskörök alatt a közhatalomnak a magyar joghatóság alatt állókkal szembeni gyakorlását kell érteni, amelyek
megvalósulhatnak törvényhozói, végrehajtói, illetve bìrói funkciók formájában. A közös hatáskörgyakorlás a
fentebb kifejtettek értelmében önkorlátozás, csak olyan hatáskörre vonatkozhat, amelyet az alkotmány alapján
magyar állami szerv egyébként gyakorolhatna. A magyar alkotmány nem engedhet több jogot érvényesülni,
mint amivel maga is rendelkezik, s mivel az alkotmány az állami hatáskörgyakorlás kizárólagosságáról lemond
az európai jog érvényesülése érdekében, az uniós jogra vonatkozó felhatalmazás sem haladhatja meg az
alkotmány szintjét.27
A csatlakozási klauzula egyes, alkotmányból eredő hatáskörök közös gyakorlására, illetve az EK/EU
intézmények útján történő hatalomgyakorlásra28 generális korlátozást állapìt meg.29 A közösen gyakorolt
hatáskörök terjedelme egyrészt korlátozott azáltal, hogy csak az egyes, ám nem valamennyi hatáskörre terjed ki,
másrészt ezek a hatáskörök a szükséges mértékig gyakorolhatóak. Az EK/EU-ban a hatalomgyakorlás
lényegében az intézmények útján valósul meg, függetlenül attól, hogy a magyar csatlakozási klauzula
másodsorban tünteti fel azt. Tehát az alapìtó szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek
teljesìtéséhez szükséges mértékig valósulhat meg a hatáskörtranszfer. Az alapìtó szerződésekre hivatkozó
„szükséges mérték‖ meghatározása azonban számos értelmezési lehetőséget és problémát rejt magában. 30
85
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
lemond az európai jog érvényesülése érdekében. Másrészt jelenti a Kormány szerepének erősödését, a Kormány
és az Országgyűlés viszonyának átalakulását, ezek alkotmányos konzekvenciáit. 31
Mìg az elsődleges közösségi jog a nemzetközi jog új rendjét hozta létre, amelynek javára az államok bár szűk
területen, de korlátozzák szuverén jogaikat, és amelynek nemcsak a tagállamok, de azok állampolgárai is
alanyai,34 addig a szűk értelemben vett EU-jog körében megállapìtott jogok és kötelezettségek csak a
tagállamokkal szemben fejtenek ki jogi hatást, az állampolgárokkal szemben nem. A jelzett kettősség, a
szupranacionális, illetve a kormányközi jelleg szerint alakul a jogforrások rendszere, igénybevehetősége is. Az
EK jogforrásai, a rendelet, irányelv, határozat nem vehetők igénybe a közös kül- és biztonságpolitika, valamint a
büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés körében, és nem vonatkozik rájuk –
néhány kivételtől eltekintve – az Európai Bìróság általi jogvédelem sem.35
A közösségi jog elsődleges forrásai az alapìtó szerződések, amelyek létrehozták a „jogi közösséget‖ és amelyek
a közösségi jog alkotmányos alapjai.36 A szerződések adják a másodlagos (levezetett) jog alapjait és kereteit a
korlátozott eseti felhatalmazottság elve alapján. A közösségi szervek jogalkotói felhatalmazása innen ered,
minden közösségi aktusnak az alapìtó szerződésekben foglaltakon kell nyugodnia. A közösségi intézmények
által alkotott jog (az EK esetében alapvetően a rendelet, az irányelv és határozat), a hierarchia alsóbb szintjén
helyezkedik el, nem állhat ellentétben az elsődleges joggal.37 Ugyanez vonatkozik a másodlagos jog alapján
alkotott további végrehajtási jogszabályokra, az ún. harmadlagos jogra, ami ugyanúgy levezetett közösségi jog,
mint a másodlagos jog. Ajogforrási hierarchiában a szerződések és a másodlagos jog között tehát a
másodlagosjognál magasabb szinten helyezkednek el a nemzetközi jogi megállapodások. 38 AKö- zösség által
megkötött egyezmények kötelezőek a tagállamokra is, rendelkezéseik a nemzeti jogszabály alkalmazását
megelőzik.
A nemzeti és az európai jog kapcsolatát két aspektusból indokolt vizsgálni: egyrészt európai jogi nézőpontból,
másrészt a közösségi jog tagállami elismerésének szempontjából. Európai jogi nézőpontból a legfontosabb elvek
az Európai Bìróság gyakorlatában alakultak ki, amelyek az Amszterdami Szerződéssel az elsődleges jog részévé
váltak. Összefoglalóan: az európai jog olyan új jogrendet hozott létre, amelynek mind a tagállamok, mind azok
állampolgárai az alanyai, amelyet a tagállamok jogával szemben elsőbbség illet meg, és rendelkezéseinek
tekintélyes hányada közvetlen hatállyal alkalmazandó.
Az Európai Közösség szempontjából tehát a közösségi jog elsőbbséget élvez a nemzeti joggal szemben.39
Legfontosabb indokai és a tagállamokra vonatkozó konzekvenciái a következők:
– a tagállamok nemzeti jogalkotás útján nem térhetnek el a közösségi jogtól, nem vonhatják ki magukat
kötelezettségeik alól,
A közösségi jogi intézkedések érvényességét csak a közösségi jog alapján lehet megìtélni. Ez az elsőbbség a
tagállam alkotmányára és alkotmányos elveire is vonatkozik. 41
86
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
Az Európai Bìróság a közösségi joggal ellentétes nemzeti jog alkalmazásait tiltja, 42 ez az alkalmazási elsőbbség
elve. Ha mindez nem állna fenn, az a Közösség jogi alapjait kérdőjelezné meg.
A közösségi jog további két immanens jellemzője: a közvetlen hatály és a közvetlen alkalmazhatóság. A
közvetlen hatály azt jelenti, hogy a közösségi jog bármiféle átültető nemzeti jogalkotás nélkül, közvetlenül
joghatást vált ki a tagállamok belső jogában. Az azonban, hogy egy közösségi aktus mikor alapoz meg
közvetlenül alanyi jogokat, attól függ, hogy az adott norma közvetlenül alkalmazandó-e. A közvetlen
alkalmazhatóság tehát azt jelenti, hogy a közösségi jog közvetlenül a Közösség jogalanyait érinti, a tagállamok
állampolgárai számára ez teremt alapot arra, hogy jogaikat érvényesìthessék, illetve a bìróságok előtt
hivatkozhatnak a közösségi jogra.43
A közösségi jog elsőbbségének kérdése tagállami szempontból nem minden esetben olyan egyértelmű, mint az
Európai Bìróság által képviselt álláspont. Különösen a közösségijognak az alkotmánnyal szemben is fennálló
elsőbbségi igénye készteti a tagállamokat alkotmányos helyzetük tisztázására, olyan alkotmányos megoldások
keresésére és kidolgozására, amelyek a közösségi jog érvényesülését saját alkotmányukkal, illetve alkotmányos
értékeikkel összhangban biztosìtják. A közösségi jog elsőbbségi igényeit a holland és az osztrák jog
maximálisan kielégìti, az alkotmánnyal szemben is elismeri a közösségi jog szupremáciáját. 44 Több tagállam
azonban – köztük az Unió néhány meghatározó állama is – a nemzeti alkotmányból, illetve annak bizonyos
érinthetetlen, megváltoztathatatlan rendelkezéseiből kiindulva, szuverenitás- vagy alapvédelmi szempontból,
fenntartja magának a közösségi jog alkotmányossági vizsgálatának jogát. 45
Magyarország uniós tagsága óta az Alkotmánybìróság eddig két ügyben foglalkozott a közösségi joggal.
Mindkét esetben európai jogot, rendeletet, illetve irányelvet átültető magyar jogszabály alkotmányosságát
vizsgálta anélkül, hogy az uniós norma érvényességét vagy az átültetés megfelelőségét érintette volna. 46 Az
Alkotmánybìróság ezt a hatáskört fenntartja magának, tehát a magyar jogszabály alkotmányosságát közösségi
eredetétől függetlenül vizsgálja. Ma még nyitott kérdés, hogy az Alkotmánybìróság közösségi jogi aktusok
esetén kìván-e élni az alkotmányos vizsgálat lehetőségével, a végső döntés – más tagállami alkotmánybìróságok
által is gyakorolt – hatáskörével.47
Az uniós csatlakozás a magyar Országgyűlés valamennyi fontos funkcióját érzékenyen érintette: a képviseleti, a
törvényhozó, valamint a végrehajtó hatalmat ellenőrző funkciót. 50 A magyar jogforrási rendszert az európai jog
átrendezte. A tagállami joggal szemben elsőbbséget élvező, közvetlenül alkalmazandó közösségi jog megelőzi a
törvényeket, a törvényhozási tárgykörbe tartozó kérdések jó része közösségi hatáskörbe kerül. A döntések
súlypontja Brüsszelbe helyeződött át. A Kormány, amely tagállami végrehajtó szerv, egyszersmind a közösségi
jogban a fő jogalkotó szerv, a Tanács tagja, ily módon törvényhozási tárgykörben jogalkotásra jogosult. Majd az
ìgy alkotott közösségi jog elsőbbséget élvez, közvetlen hatályú és közvetlenül alkalmazandó a magyar
törvényhozás aktusaival szemben. A magyar jogalkotó aközösségi jog átültetése során rendelkezik valamennyi
mozgástérrel, bár jórészt végrehajtói szerepbe kényszerül. Ugyanakkor figyelnie kell arra is, hogy az elsődleges
joggal szinkronban álló megoldásokat alkalmazza azokon a területeken is, amelyek elsődlegesen nem tartoznak
közösségi hatáskörbe.
Az alkotmány meglehetősen szűkszavúan nyilvánul meg a hatalmi súlypontok áthelyeződését jelentő, lényeges
alkotmányossági kérdésekben. Az alkotmány 35. §-a szerint a Kormány képviseli a Magyar Köztársaságot az
Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben. Majd a 35/A. § (1) bekezdés kétharmados
87
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
A 2004. évi LIII. törvény kifejezett alkotmányi támpontok hiányában a felhatalmazáson túlterjeszkedve,
alkotmányos tárgyköröket is érintve szabályozza az együttműködés formáit. Eszerint a Kormány főbb
kötelességei: az információk, dokumentumok átadása, az egyeztetés, illetve az Országgyűlés folyamatos és
utólagos tájékoztatása. Az Országgyűlés jogosult a Kormánytól tájékoztatást, valamint bővìtett
álláspontjavaslatot kérni. Az uniós tervezettel kapcsolatban az Országgyűlés állásfoglalást fogadhat el,
amelyben megjelöli azokat a szempontokat, amelyeket a közösségi döntéshozatali eljárásban szükségesnek tart
érvényre juttatni. Ez azonban a Kormányt nem köti, eltérhet az Országgyűlés állásfoglalásaitól. A törvény annyi
megszorìtást tartalmaz, hogy az alkotmány által minősìtett többséget igénylő döntéseknél csak indokolt esetben
térhet el a Kormány a parlamenti állásfoglalástól. A törvény nem határozza meg, hogy mit jelent az indokolt
eset. Az Országgyűlés utólag dönthet az állásfoglalástól való eltérés indokolásának elfogadásáról, döntéséhez
azonban nem fűződnek jogi következmények.51
A Kormány a vázolt anyagi és eljárási szabályok alapján vesz részt a közösségi döntésekben. A jelzett
alkotmányossági problémák nem befolyásolják a közösségi döntés érvényességét. Az EU megelégszik azzal,
hogy a Kormány képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő
intézményeiben, a többi már belső alkotmányossági kérdés. Éppen ezért, hogy a magyar alkotmány és
alkotmányosság követelményeit is kielégìtse a szabályozás, az Országgyűlés érdemi szerepet kapjon az
integrációs ügyekben, illetve a Kormány hatékony ellenőrzésében, az alkotmányi és a törvényi rendelkezések is
revìzióra szorulnak.
Az Unió, illetve a Közösségek jogosultságaikat és hatásköreiket az alapìtó államoktól mint eredeti nemzetközi
jogalanyoktól nyerik. Az államokkal ellentétben nem rendelkeznek átfogó hatáskörrel, és nincs meg az a
képességük, hogy önállóan hatáskört alapìtsanak a maguk számára, azaz nincs hatáskörük a hatáskör alapìtására.
Az EU/EK hatáskörei származtatott jellegűek, a közösségi szervek csak ott és olyan módon léphetnek fel, ahol
és amilyen feltételekkel a tagállamok által alkotott szerződések, illetve az elsődleges közösségi jog ezt lehetővé
teszi számukra. Tehát a korlátozott eseti felhatalmazottság elve alapján az integrációs szervezet
kompetenciájának összessége az egyes szerződésekben kifejezetten meghatározott egyedi hatáskörök
összessége.52 A Közösség a szerződésben ráruházott hatáskörök és a számára kijelölt célkitűzések keretén belül
jár el.53 Az ìrott hatáskörök mellett a közösségi jog ismeri az ìratlan hatáskörök fogalmát is („implied powers‖).
Az ìratlan hatáskörökre is vonatkozik az eseti felhatalmazás elve.
A szerződés 308. cikke a legszélesebben értelmezhető ìrott közösségi hatáskör, lényegében „hatáskörpótló
hatáskör‖, amely lehetőséget ad ìrott vagy ìratlan hatáskörök hiányában arra, hogy „a Tanács a Bizottság
javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag meghozza a
megfelelő rendelkezéseket‖. Úgy tűnhet, ez a cikk alkalmas arra, hogy áttörje a korlátozott eseti
felhatalmazottság elvén alapuló hatásköri korlátokat. Valójában a szövegbe foglalt korlátozások (közös piaccal
összefüggő, szerződéses céllal összhangban, szükségesség követelménye), valamint az Európai Bìróság
kontrollja szűkìti az értelmezési keretet.54
A közösségi hatáskörök különböző mértékben hatnak a tagállami hatáskörökre. Lényegében csak a kizárólagos
hatáskörök szabálya egyértelmű. Vannak tehát olyan területek, amelyek az EK kizárólagos kompetenciájába
tartoznak, és vannak olyan közösségi hatáskörök, amelyek nem zárják ki feltétlenül a tagállamok cselekvését. A
közösségi jog azonban nem szabályozza, hogy az utóbbi kategóriába tartozó hatáskörök párhuzamos vagy
88
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
konkuráló jellegűek. Konkuráló hatáskörök esetén a tagállam csak addig járhat el önállóan, amìg és amilyen
mértékig az EK nem gyakorolja hatásköreit. Párhuzamos hatáskörök esetén mind a tagállam, mind az EK
jogosult az adott területen eljárni azzal, hogy a közösségi jogalkotás nem fosztja meg a tagállamokat attól, hogy
éljenek hatásköreikkel.
A közösségi hatáskörgyakorlás másik feltétele az arányosság elve, amely azt jelenti, hogy a „Közösség
intézkedései nem léphetik túl a szerződés célkitűzéseinek eléréséhez szükséges mértéket‖.56 Az elérni kìvánt
célokhoz, a megvalósìtásukra alkalmas eszközöket kell tehát igénybe venni. Következésképpen, a Közösség
csak a szükséges mértékben alkot jogszabályt, valamint azonos feltételek mellett az irányelveket a rendeletekkel
szemben, a keretirányelveket pedig a részletes intézkedésekkel szemben előnyben kell részesìteni. Ezáltal
nagyobb mozgástér marad a tagállami döntések számára.
Bármilyen megfogalmazást alkalmazzanak az egyes tagállamok arra, hogy az állami hatásköreik jelentős részét
az EU/EK intézményei gyakorolják (például hatáskörtranszfer, hatáskör-átengedés, közös hatáskörgyakorlás, a
hatáskörgyakorlás kizárólagosságáról történő lemondás, a felségjogok átengedése), tartalmilag mindenképpen az
állam szuverenitását érintő kérdésről van szó.
Az alkotmány 2. § (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a
népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. E rendelkezés értelmében a
hatalom forrása a nép, minden hatalom tőle ered, amelyet az alkotmány alapján a hatalmi ágak
megosztottságának megfelelően az Országgyűlés, illetve a magyar állami szervek gyakorolnak, valamint
kivételesen megvalósulhat a hatalomgyakorlás közvetlen formában, népszavazás, népi kezdeményezés stb.
útján. Az eddigi képviseleti és közvetlen hatalomgyakorlási formák – amelyek a végső döntések tekintetében
általános szabályként a magyar közjogi intézményeken alapulnak – új, sajátos formával egészülnek ki, a
közösségi közhatalom gyakorlásának formájával. A csatlakozási klauzulát beiktató 2002. évi LXI. törvényhez
tartozó általános indokolás szerint az alkotmánymódosìtásra többek között azért volt szükség, mert „[a]
szuverenitás egyik alapelemének számìtó főhatalom gyakorlása, a végső döntések meghozatalának joga a
csatlakozás következtében átalakul‖. Konkrétan, a csatlakozás után az állami főhatalomból eredő hatáskörök
tekintélyes hányadát a szupranacionális közösségi jog alapján a közösségi intézmények gyakorolják.
Az EU esetében ennél többről van szó. A szuverenitással járó jogokat egy magasabb szint gyakorolja az állam
helyett, amely szervezeti-intézményesìtett formában elkülönül, nincs a magyar államszervezetbe integrálva. A
Tanács, amelynek döntéshozó, jogalkotó tevékenységében a magyar Kormány valamely tagja részt vesz, az
Európai Unió, illetve a Közösségek szerve, ìgy döntései nem tekinthetők magyar állami cselekményeknek.
Ez a különbség megnyilvánul a bìrósági jogvédelemben is, miszerint az Európai Bìróság a közösségi jogot
értelmezi, és nem vizsgálja a nemzeti jog értelmezését, a nemzeti bìróság pedig nem vizsgál(hat)ja aközösségi
jog érvényességét. Ha a magyar állami szervek a közösségi jog alkalmazása során, a közösségi előìrások
megsértésével az egyénnek kárt okoznak, akkor az állam viseli a felelősséget. A szerződések érvényesìtésének
garanciái az Európai Bìróság hatáskörébe tartoznak, a magyar bìróságok pedig kötelesek EU-konform módon
értelmezni a jogszabályokat, illetve a közösségi joggal ellentétes nemzeti jogszabályok alkalmazásától el kell
tekinteniük.59
89
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
Ezáltal a szuverenitás valamennyi eleme, a szuverenitás belső alkotmányjogi és külső nemzetközi jogi
vonatkozása új megvilágìtásba kerül.60
Az állami szuverenitást, az állam függetlenségét és a főhatalmát tevő hatáskörök jelentős része a Közösség által
gyakorolt hatáskörré transzformálódik.
Az európaijog alkalmazása Magyarország területén a két jogrendszer közötti vertikális viszony kérdését érinti,
más közjogok is alkalmazást nyerhetnek azonban, amelyek nem állnak hierarchikus vagy elsőbbségi viszonyban
az állam jogrendszerével. Például egy másik uniós tagállam által hozott transznacionális hatályú közigazgatási
aktus, külön egyedi elismerő aktus hiányában is, kifejtheti joghatását az ország területén. 61
Más irányú fejlődés indult el az amerikai kolóniák függetlenné vált államaiban. A kezdetben laza szövetségben
(konföderációban) élő államok 1787-ben elfogadták- a föderációt megteremtő – Egyesült Államok alkotmányát.
Az amerikai föderalizmus, a tagállamok önállóságát elismerő szövetségi állam létrehozása a mai napig nagy
hatással van az államok alkotmányos berendezkedésére.63 A XX. században, különösen a második világháború
után Európa és a világ számos országában létrejött szövetségi államok64 alkotmányos rendszerében megjelennek
az amerikai föderalizmus alapvető intézményei: a szövetség és az államok közötti hatalommegosztás, az
államok részvétele a döntéshozatali eljárásban, a demokratikus kormányzat és az állami döntések alkotmányos
ellenőrzése.
a) Az unitárius (egységes) állam közhatalmi jogosìtványait a saját szervezetein keresztül, egyedül gyakorolja az
állam területén, az állam lakossága felett. Területén nincsenek önálló államisággal rendelkező egységek,
amelyekkel hatalmát meg kellene osztani. Ugyanakkor a közhatalom területileg is differenciált
szervezetrendszere az állam belső tagoltságához igazodik, lényegében az általános állami-területi egységekre
épül.65 Számos tényezőtől (történelmi, földrajzi, etnikai, gazdasági stb. adottságoktól) függ, hogy egy államban a
településeken (községek, városok) kìvül az állami-területi egységeket milyen szinten, hogyan alakìtják ki
(például járások, megyék, régiók).66 Ezekben a keretekben – települési és területi szinten – működnek az
önkormányzatok, amelyek a központi hatalmat befolyásolhatják ugyan, de az unitárius államban mindig
érvényesül a központi hatalom autoritása.67
b) A föderális (szövetségi) állam több állam által létrehozott olyan új állam, amelyben a tagállamok államisága
nem szűnik meg. A föderációt alkotó egyes államok általában saját alkotmánnyal rendelkeznek, és területükön
90
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
az állami feladatokat saját állami szerveik (törvényhozó, igazgatási szervek, bìróságok) útján valósìtják meg. Az
általuk létrehozott szövetségi állam alkotmánya azonban rendelkezik a szövetség és a tagállamok kapcsolatáról,
meghatározza a szövetség szerveit és hatáskörét. Így a szövetségi hatáskörbe nem tartozó kérdések tekintetében
a tagállamok szuverenitása változatlanul fennáll, mìg a szövetségi hatáskörökben a szövetség a szuverén. 68
Számos elmélet született a föderális államok szuverenitásával kapcsolatban. 69 Ezek ismertetése nélkül is utalni
kell egy lényeges mozzanatra, nevezetesen a szuverenitás kérdésére, ha az a szövetség és a tagállamok
viszonyában merül fel. A hagyományos népszuverenitás-koncepciótól eltérően ebben a felfogásban a szuverén
az alkotmányban nyilatkozik meg.70
A szövetségi hatáskörbe tartozó ügyek intézésére létrehozzák a szövetségi szerveket: államfői tisztség létesül; a
törvényhozó szerv általában kétkamarás, ahol az egyik kamara szövetségi alapon jön létre; kiépülnek a
kormányzat és az igazságszolgáltatás szövetségi szintű szervei is. A nagy szövetségi államokban szövetségi
szervek működnek az egyes tagállamokban is, a tagállam hasonló szervei mellett, például egymás mellett
működik a szövetség és az adott állam bìrósága.71
–A konföderáció (államszövetség) az államok olyan állandó jellegű lazább szövetsége, amelyek keretében a
szuverén államok valamilyen – közös javukat szolgáló – célból (például kereskedelem, közös védelem), az
általuk kötött szerződés alapján együttműködnek. A szerződő államok közös szervezete általában egyszerű,
egyeztető jellegű – a részt vevő államok delegáltjaiból álló – szervezet. Az egyeztetett, egyhangúlag meghozott
döntések esetén sincsenek meg a döntés végrehajtásának garanciái, ezért a hatékony együttműködést ez az
„államalakulat‖ kevéssé teszi lehetővé.72 A tagállamok szuverenitását messzemenően tiszteletben tartó
konföderációk több esetben szövetségi állammá alakultak.73
–A perszonálunió szervezeti vonzatokkal is együtt járó olyan kapcsolat az államok között, amely a közös
államfő személyében és jogaiban testesül meg. A kapcsolat erőssége az uralkodónak biztosìtott jogkör
terjedelmétől függ.74
– A reálunióban az egymással szövetséges államok meghatározott ügyek – ún. közös ügyek, például hadügy,
külügy, pénzügy – vitelére közös állami szervekkel rendelkez- nek.75 Így a perszonáluniónál szervezetileg
erősebb kapcsolat jön létre, mivel a közös államfőn kìvül más közös állami szervek is összekapcsolják az
államokat.76
A reálunió – a közös államfővel és meghatározott körben közös állami szervekkel – már a szövetségi állam
ismérveit mutatja.
A szuverenitás kérdését illetően mindebből a nemzetközi jog azt tartja relevánsnak, hogy egy állam önálló
jogalanyként lép-e fel a nemzetközi kapcsolatokban vagy sem. Ebből a szempontból az unitárius és a föderális
államok szuverenitása egyértelmű.
91
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
A fentiekből is látható, hogy hazánkban a kisebbségi joganyag legfontosabb forrása maga az alkotmány,
amelynek a kifejezetten kisebbségi jogi tárgyú 68. §-a mellett számos egyéb rendelkezése is nagyjelentőségű
témánk szempontjából. Az alkotmány felhatalmazása alapján született meg a nemzeti és etnikai kisebbségek
jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nektv. vagy kisebbségi törvény), amelynek
elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Szintén egy
alkotmányi felhatalmazás alapján megalkotott külön kétharmados törvény, a 2005. évi CXIV. törvény
rendelkezik a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, amelyhez kapcsolódóan a választási eljárási
rendelkezéseket a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvényben találjuk. A kisebbségi joganyag forrásainak
körében a jogszabályok mellett ki kell emelni az Alkotmánybìróság kisebbségi jogi tárgyú határozatait, továbbá
a jogvédő szervek – ìgy a bìróságok, a kisebbségi ombudsman, illetve az Egyenlő Bánásmód Hatóság –
gyakorlatát.77 A magyar kisebbségi jogi szabályozást természetesen nem lehet kiszakìtani a nemzetközi jogi
szabályok, illetve az európai uniós fejlemények rendszeréből. Több Magyarországra nézve is kötelező
univerzális és regionális nemzetközi jogi dokumentum rendelkezik kisebbségi kérdésekről. 78
A kisebbségek jogairól és védelméről rendelkező európai, regionális okmányok körében kell megemlìteni az
EBESZ (korábban EBEÉ) dokumentumait, emellett kiemelendő az Európa Tanács keretei között 1992-ben
született Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai kartája, illetve az 1995-ben kelt Nemzeti kisebbségek
védelméről szóló keretegyezmény. Magyarországon mindkét szerződést kihirdették, 79 amelyek ìgy a belső jog
részévé váltak. Az Európai Unió közvetlen módon nem érintette a kisebbségvédelem szabályozását, a közösségi
jog nem rendelkezik kisebbségi kérdésekről, e tárgykör ugyanis az egyes tagállamok kompetenciájába tartozik.
Kiemelést érdemel ugyanakkor, hogy a kisebbségek védelme szerepel az unióhoz csatlakozni kìvánó államok
számára meghatározott kritériumok között. Az Európai Unió – hatályba nem lépett – alkotmányának szövege
szerint pedig az unió többek között a kisebbségekhez tartozó személyek jogai tiszteletben tartásának értékén
alapul. A kisebbségvédelem biztosìtásában jelentős szerepet játszanak az államok közötti kétoldalú
megállapodások is, ìgy hazánk tekintetében a Magyarország és a szomszédos államok közötti kétoldalú
kisebbségvédelmi szerződések.
A kisebbségi törvény tehát – a nemzetközi gyakorlattól eltérően – megadja a kisebbség definìcióját, amelynek
értelmében nemzeti és etnikai kisebbség minden olyan népcsoport, amely
92
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
– a lakosság többi részétől saját nyelve és kultúrája, hagyományai különböztetik meg, továbbá
ezzel taxatìv módon felsorolja az ország területén élő kisebbségeket. Ezek az elismert kisebbségek a
következők: a bolgár, a cigány, a görög, a horvát, a lengyel, a német, az örmény, a román, a ruszin, a szerb, a
szlovák, a szlovén és az ukrán.
Az elismert kisebbségek listája nincs egyszer és mindenkorra lezárva, a Nektv. lehetővé teszi, hogy maguk az
érintettek kezdeményezzék nemzeti és etnikai kisebbségként történő elismerésüket. Arra, hogy további
kisebbség a korábban ismertetett kisebbségdefinìcióban foglalt feltételeknek való megfeleléséről bizonyságot
tegyen, egy speciális népi kezdeményezés útján kerülhet sor. E népi kezdeményezés benyújtására – az általános,
legalább 50 000 kezdeményező választópolgárt megkövetelő szabálytól eltérően – legalább 1000, magát e
kisebbséghez tartozónak valló választópolgár jogosult. Az eljárási kérdésekben az országos népszavazásról és
népi kezdeményezésről szóló törvény általános rendelkezései pedig azzal a többletelőìrással irányadók, hogy az
Országos Választási Bizottság az eljárása során köteles kikérni a Magyar Tudományos Akadémia elnökének
állásfoglalását a törvényi feltételek fennállásáról.
Egy ilyen népi kezdeményezés ügyében döntött jogorvoslati fórumként az Alkotmánybìróság a 2/2006. (I. 30.)
AB határozatban, amelyben egyúttal a kisebbségi törvény szabályait, e népi kezdeményezés sajátosságait is
elemezte. A testület megállapìtotta, hogy mint minden iniciatìvának, ennek is az a célja, hogy az Országgyűlés a
népi kezdeményezésben foglalt törvényhozási kezdeményezést tűzze napirendjére, tárgyalja meg és a tárgyában
hozzon döntést. A kisebbségi törvény által szabályozott népi kezdeményezés meghatározott célra, a Nektv.
kisebbségeket felsoroló rendelkezésének a módosìtására, ezáltal valamely népcsoport kisebbségként való
elismerésére irányul, de ez a kezdeményezés – mint ahogyan a népi kezdeményezés általában – nem köti az
Országgyűlést. Annak megìtélése tehát, hogy az aláìrásgyűjtő ìv aláìrói által tett „bizonyság‖ megfelel-e a
Nektv.-ben foglalt feltételeknek, fennállnak-e a Nektv. módosìtásának törvényi feltételei, az Országgyűlés
hatáskörébe tartozik.81
A fenti megállapìtásokon nem változtat az Országos Választási Bizottságnak az a kötelezettsége sem, amely
alapján eljárása során ki kell kérnie a Magyar Tudományos Akadémia elnökének állásfoglalását a törvényi
kisebbségkritériumoknak való megfelelésről.82 Az Országos Választási Bizottság gyakorlata szerint az
aláìrásgyűjtő ìv mintapéldánya akkor is hitelesìthető, ha az Akadémia elnöke nem tartja indokoltnak az önálló
kisebbségi közösségként való elismerést. A kezdeményezők ebben az esetben is megkezdhetik az
aláìrásgyűjtést, azután az Országgyűlés dönt majd arról, felveszi-e a Nektv.-be az adott kisebbséget, vagy sem.
A kisebbségi törvény hatálya azokra – a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező magyar
állampolgárokra – terjed ki, akik magukat valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozónak tekintik,
valamint kiterjed e személyek közösségeire. A Nektv. megfogalmazása szerint valamely kisebbséghez való
tartozás vállalása és kinyilvánìtása az egyén kizárólagos és elidegenìthetetlen joga; a kisebbséghez való tartozás
kérdésében – főszabály szerint – nyilatkozatra senki sem kötelezhető. Az Európa Tanács Nemzeti kisebbségek
védelméről szóló keretegyezménye értelmében minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személynek
joga van szabadon megválasztani, hogy kisebbségiként kezeljék-e vagy sem, és ebből a választásából vagy e
választásával összefüggő jogainak gyakorlásából semmiféle hátránya nem származhat.
A nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozást és a kisebbségiként kezelést tehát az egyén döntése alapozza
meg, aki szabadon határozhat e hovatartozása megvallásáról, illetve elhallgatásáról. Ez azonban nem ad
lehetőséget a kisebbségi identitás tekintetében az önkényes, visszaélésszerű válogatásra, változtatásra. Az
93
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
identitásvállalás szabadsága alapján az állam az emlìtett döntésekbe nem avatkozhat be, ìgy akarata ellenére
senkit nem sorolhat egy adott kisebbséghez, a kisebbséghez tartozás kérdésében senkit sem kötelezhet
nyilatkozatra, és persze meg sem akadályozhatja a kisebbségi identitás vállalását. E követelményből következik
továbbá az állam számára a hátrányos megkülönböztetés tilalma is.
Az Alkotmánybìróság a kisebbségi identitáshoz való jogot az alkotmány által védett jognak tekintette, az emberi
méltósághoz, valamint a személyes adatok védelméhez való alkotmányos alapjogokra vezette vissza.
Megállapìtotta, hogy az egyénnek a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásról szóló döntése, a kisebbséghez
tartozás vállalása és annak nyilvánosságra hozatala – ideértve azt is, ha az illető a hovatartozását nem akarja
kinyilvánìtani – az emberi méltóságból levezetett önazonossághoz, önrendelkezéshez való jogon alapuló döntés.
A kisebbséghez tartozásra vonatkozó személyes adatok kezelése, nyilvánosságra hozatala pedig az információs
önrendelkezési jog alapján az érintett személy hozzájárulásától függ. 83
A kisebbségi törvény nemcsak egy kisebbségi identitás vállalását teszi lehetővé, a magyar jog elismeri a kettős
vagy akár többes kötődés lehetőségét is, tehát nem zárja ki, hogy valaki – például eltérő nemzetiségű szülők
gyermekeként – egyidejűleg több kisebbséghez tartozónak vallhassa magát.
A Nektv. – tiltó szabály hiányában – fenntartja annak lehetőségét is, hogy az egyén az identitására vonatkozóan
tett nyilatkozatát később megváltoztathassa.
A szabad identitásvállalás korlátozását jelenti, ha a kisebbségi jogok jogosultjait valamilyen módon azonosìtják.
Ennek az azonosìtásnak elméletileg több szintje lehetséges. A kisebbségi jogok gyakorlása érdekében, a pozitìv
diszkriminációs intézmények igénybevételéhez a jog megkìvánhatja, hogy az érintett a kedvezmény
igénybevételekor nyilatkozzon az identitása kérdésében, e nyilatkozatával azonosìtsa a nemzeti, etnikai
hovatartozását. Előìrhatnak a jogszabályok előzetes nyilvántartásba vételt a kedvezmény igénybevételének
feltételeként. Ha az érintett önkéntes nyilatkozatán túl a regisztrációnak további feltétele nincs, ezzel csupán
egyfajta eljárási többletkötelezettséget támasztanak a kedvezményt igénybe venni akarókkal szemben. Ennél
szigorúbb, a szabad identitásválasztáshoz való jogot mélyebben korlátozó regisztrációs modellt valósìt meg az a
szabályozás, amely szerint a nyilvántartásba vétel előfeltételeként eleget kell tenni bizonyos objektìv (például
nyelvi, leszármazási) kritériumoknak. Ezen kìvül a regisztráció valamely szerv (kisebbségi közösség, állami
szerv) pozitìv döntésétől is függővé tehető. Ez utóbbi esetekben az érintett szabad identitásválasztáshoz való
joga már csupán a regisztrációt megelőző, annak alapjául szolgáló önkéntes akaratnyilvánìtásban érvényesül.
Mivel a kisebbségi hovatartozás azonosìtása, illetve nyilvántartása az identitáshoz való jog korlátozását jelenti,
ezekhez az eszközökhöz csak akkor lehet nyúlni, ha elkerülhetetlenül szükséges, és mindig az identitáshoz való
jogot legkevésbé érintő azonosìtási modellt kell választani. A kisebbségi hovatartozás regisztrációjával
kapcsolatban ellenérvek, illetve fenntartások is megfogalmazódnak. Ezek között emlìthető, hogy a kisebbséghez
tartozóknak csak egy része regisztráltatja magát, azok, akik tájékozottabbak és aktìvabbak, továbbá sokan –
negatìv történelmi tapasztalatok miatt – a nyilvántartásokkal való visszaélésektől is tartanak. A kisebbségi
hovatartozás regisztrációja esetén ezért is fokozott figyelmet kell fordìtani a megfelelő – ìgy különösen az
adatvédelmi – garanciarendszer kialakìtására, biztosìtani kell, hogy az információkkal se az állam, se más ne
élhessen vissza.
94
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
önazonossághoz, önrendelkezéshez való jog körébe tartozik. A kisebbséghez tartozásra vonatkozó személyes
adatok kezelése, nyilvánosságra hozatala az információs önrendelkezési jog alapján az érintett hozzájárulásától
függ. Az alkotmány által megszabott keretek között – törvényben, az úgynevezett szükségességi-arányossági
teszt86 követelményeinek megfelelően – azonban ez a jog is korlátozható. Az Alkotmánybìróság tehát e
határozatában alkotmányosan megengedhetőnek tartotta, hogy törvény kötelezővé tegye a kisebbséghez tartozás
kinyilvánìtását, ha ezt az alapjog-korlátozást más alkotmányos jogok, értékek kény- szerìtően indokolják, és ha a
legkisebb mértékű korlátozással, a legalkalmasabb eszköz használatával történik. A határozat megállapìtotta,
hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok létrehozásának joga alapja lehet a kisebbséghez tartozás
kinyilvánìtásával kapcsolatos önrendelkezési jog valamilyen korlátozásának. A kisebbséghez tartozásról szóló
valótlan nyilatkozat tömegméretekben történő megtétele ugyanis zavarhatja a kisebbségi önkormányzatok
létrehozását, az ilyen gyakorlat kialakulásával szemben szükség lehet megfelelő jogszabályok kidolgozására.
Azt is rögzìtette az Alkotmánybìróság ugyanakkor, hogy az alkotmányból nem következik egyetlen
meghatározott megoldás, alkotmányértelmezéssel nem határozható meg, hogy az információs önrendelkezési
jog milyen korlátozása fogadható el alkotmányosnak a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásról szóló
nyilatkozat valódiságának ellenőrzése érdekében, nem dönthető el, hogy az azonosìtásra milyen alapon, kik
által, milyen eljárásban kerülhet sor.
A kisebbségi törvény – éppen az emlìtett visszaélésekre való reakcióként immár – kifejezetten lehetővé teszi,
hogy törvény vagy a végrehajtására kiadott jogszabály egyes kisebbségi jogok gyakorlását a jogosult
nyilatkozatához kösse. E nyilatkozat lehet a kedvezmény igénybevételekor megkìvánt azonosìtás, amelyet
például a Nektv. a kisebbségi óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás megszervezésének feltételeként ìr elő:
ehhez ugyanis ugyanahhoz a kisebbséghez tartozó nyolc tanuló szülőjének kérése szükséges. A kisebbségi
önkormányzati választás tekintetében pedig az új szabályozás egy előzetes regisztrációs modellt vezetett be: a
választójogosultságot ahhoz kötötte, hogy az érintett személy a kisebbséghez tartozásáról szóló nyilatkozatával a
választásokat megelőzően regisztráltassa magát a kisebbségi választói jegyzékben.
A kisebbségi jogok rendezésének másik fontos alapgondolata, hogy e jogok nem érvényesülhetnek megfelelően
akkor, ha csupán individuális emberi jogokként szabályozzák őket. Ehhez az szükséges, hogy a kisebbségi
jogokat kollektìv jogként is megfogalmazzák. A hazai szabályozás ennek megfelelően rendelkezik az egyéni
kisebbségi jogok mellett a kisebbségek közösségi jogairól.
A nemzeti és etnikai kisebbségek jogait az alkotmány 68. §-ában az alkotmányos alapjogok között szabályozza,
tehát alkotmányos alapjogokként részesìti védelemben. Az alaptörvény a következő jogokat nevesìti: a saját
kultúra ápolásához, az anyanyelv használatához, az anyanyelvű oktatáshoz, a saját nyelven való
névhasználathoz, a közéletben való kollektìv részvételhez, a képviselethez, valamint a helyi és országos
önkormányzatok létrehozásához fűződő jog. E kisebbségi jogok mellett a kisebbséghez tartozókat természetesen
másokkal azonos módon megilletik az általános emberi jogok, amelyek közül bizonyosak – amint erről az
alkotmánybìrósági gyakorlat kapcsán már szó esett - kiemelt jelentőségűek a kisebbségek számára. Ezek között
kell megemlìteni az emberi méltósághoz, illetve az abból levezetett önazonossághoz, önrendelkezéshez való
jogot (54. §), a kisebbséghez tartozásra vonatkozó különleges személyes adatokkal kapcsolatban a személyes
adatok védelméhez való vagy más néven információs önrendelkezési jogot (59. §), a kisebbségi szervezetek
létrehozását és az azokhoz való csatlakozást is megalapozó egyesülési jogot (63. §), továbbá a hátrányos
megkülönböztetés tilalmának és az esélyegyenlőség előmozdìtásának alapelvét (70/A. §). Az alkotmány egy
kifejezetten a kisebbségi jogok védelmére rendelt szervről is rendelkezik, amikor létrehozza a nemzeti és etnikai
kisebbségi jogok országgyűlési biztosának intézményét (32/B. §). Ezeket ajo- gokat bontja ki és egészìti ki az
alkotmány felhatalmazása alapján a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával
megalkotott kisebbségi törvény.
95
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
A Nektv. szerint minden kisebbség jogosult arra, hogy nemzeti, illetve etnikai közösségként létezzen és
fennmaradjon. Tilos a kisebbségek beolvasztására vagy kirekesztésére, a nemzeti vagy etnikai arányok
megváltoztatására, az erőszakos ki- vagy áttelepìtésre törekvés, a kisebbségi csoportok vagy személyek
hovatartozásuk miatti üldözése, életkörülményeik nehezìtése, jogaik gyakorlásának akadályozása.
Az egész jogrendszert, ìgy a kisebbségi jogok érvényesülését is átható egyik legfontosabb alkotmányos
követelmény az egyenlő bánásmód követelménye. Az alkotmány szerint a Magyar Köztársaság minden
személy, ìgy a kisebbséghez tartozók számára is bármely megkülönböztetés nélkül biztosìtja az emberi, illetve
az állampolgári jogokat, az alaptörvény szövege kifejezetten is tiltja – többek között – a nyelv, illetve a nemzeti
származás szerinti különbségtételt. Az alkotmányi szabályt megerősìti a kisebbségi törvény, amely a
kisebbségek tekintetében megtiltja az egyenlő bánásmód követelményének bárminemű megsértését. Az
általános antidiszkriminációs jogszabály, az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdìtásáról szóló
2003. évi CXXV. törvény szintén nevesìtve tilalmazza a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez való tartozás miatti
diszkrimináció valamennyi formáját.
Mind a kisebbséghez tartozó egyéneknek, mind a kisebbségi közösségeknek alapvető joga kisebbségi
identitásuk, anyanyelvük, történelmük, kultúrájuk, hagyományaik megőrzése, ápolása, erősìtése és átörökìtése.
Az anyanyelvük szabad használatának joga mind a magánéletben, mind a közhatalommal való kapcsolataikban
megilleti a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozókat. Bár az előbbi terület nagyrészt kìvül esik a jog által
szabályozható szférán, a Nektv. kifejezetten rendelkezik a családi ünnepek és az azokhoz kapcsolódó egyházi
szertartások anyanyelven történő megtartásának jogáról. A törvény értelmében az anyanyelv használata
biztosìtott a bìrósági, hatósági eljárásokban, a kisebbségi képviselő anyanyelvén szólalhat fel az
Országgyűlésben, illetve a helyi önkormányzati képviselő-testületben. A települési, illetve területi kisebbségi
önkormányzat indokolt igénye esetén a helyi önkormányzatnak a kisebbség anyanyelvén is biztosìtania kell az
önkormányzati rendeleteket, hirdetményeket, közigazgatási eljárásban használt nyomtatványokat, helység- és
utcanévtáblákat, közhivatalok, közintézmények tábláit. Ha pedig egy településen a kisebbséghez tartozó
lakosság számaránya indokolja, a helyi köztisztviselői és közalkalmazotti, valamint közjegyzői és bìrósági
végrehajtói állások betöltése során biztosìtani kell az adott kisebbség anyanyelvét is ismerő személy
alkalmazását.
A jogszabályok kifejezetten biztosìtják a saját nyelven történő névhasználat jogát, a kisebbséghez tartozó
személynek joga van a saját és gyermeke utónevének szabad megválasztásához, családi és utónevének
anyanyelve szabályai szerinti anyakönyveztetéséhez, illetőleg a hivatalos okmányokban ennek megfelelő
feltüntetéséhez.
A kisebbséghez tartozóknak joguk van részt venni anyanyelvű oktatásban és művelődésben, a közösségeket
pedig megilleti az ehhez szükséges intézményhálózat kialakìtásához, fenntartásához való jog.
A Nektv. egyéni és közösségi jogként is megfogalmazza a kapcsolattartáshoz való jogot mind az anyaországok
és anyanemzetek állami és közösségi intézményeivel, mind más országokban élő kisebbségekkel.
Az alkotmány biztosìtja a kisebbségek kollektìv részvételét a közéletben, amely megvalósulhat egyrészt civil
szervezetek alapìtásával és működésével, másrészt közhatalmi szervekben való képviselet útján. Az
önszerveződéshez való jog egyéni és kollektìv jogként is garantált. A kisebbségi törvény tulajdonképpen
megerősìti az általános emberi jogként biztosìtott egyesülési szabadságot a kisebbségek tekintetében, amikor
úgy rendelkezik, hogy a kisebbséghez tartozók szervezeteket hozhatnak létre, ìgy egyesületeket, pártokat
alapìthatnak.
Az alkotmány a kisebbségek képviseletére vonatkozó előìrást is tartalmaz: az ország területén élő nemzeti és
etnikai kisebbségek képviseletét törvények biztosìtják. A képviselet, a közhatalmi döntések meghozatalában
való részvétel biztosìtása tehát alkotmányos kötelezettség, ugyanakkor annak megválasztásában, hogy e
kötelezettségnek a törvényalkotó milyen módon tesz eleget, a parlamentet – az alkotmány keretei között – széles
körű szabadság illeti meg.87 A képviselet egyik formája az alaptörvényben is szereplő kisebbségi önkormányzat
96
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
létrehozása. A Nektv. szövege szerint továbbá a kisebbségeknek – külön törvényben meghatározott módon –
joguk van az országgyűlési képviseletre is. E külön törvényi szabályozás azonban csak papìron létezik, a
parlament törvényalkotási feladatának mindezidáig nem tett eleget. A képviseletnek természetesen más eszközei
is elképzelhetők: ezt szolgálja a kisebbségeket képviselő pártoknak a választásokon való részvétele, és ilyen
lehet, ha a képviselői helyek elosztásánál a kisebbségek javára eltérnek az általános mandátumkiosztási
szabályoktól. Ez utóbbi képviseleti módot, a települési önkormányzati képviselő-testületben való kedvezményes
mandátumszerzés lehetőségét a 2005-ig hatályos szabályozás biztosìtotta, a kisebbségi joganyagot módosìtó
2005-ös törvény ilyen tárgyú új rendelkezései azonban nem jutottak túl az Alkotmánybìróság előzetes
normakontroll-eljárásán. A testület a 34/2005. (IX. 29.) AB határozatában a szabályozást alkotmányellenesnek
nyilvánìtotta, ìgy a kihirdetett törvényszöveg végül nem tartalmaz a kisebbségeknek a települési önkormányzati
képviselő-testületekben való kedvezményes mandátumszerzéséről szóló szabályokat.
Az alkotmány kiemelkedő jelentőségű kollektìv jogként biztosìtja a helyi és országos (a Nektv. alapján
települési, területi és országos) kisebbségi önkormányzatok létrehozatalának jogát, amellyel a következő
pontban foglalkozunk bővebben.
A kisebbségi jogokat védő hazai szervek köréből kiemelendő az erre szakosìtott ombudsman, a nemzeti és
etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának intézménye, amelyet az alkotmány hozott létre. A kisebbségi
ombudsman feladata, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogokkal kapcsolatban tudomására jutott
visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket
kez- deményezzen.88 A jogvédelemben fontos szerepet tölt be az antidiszkriminációs törvény által létrehozott
Egyenlő Bánásmód Hatóság, amely az egyenlő bánásmód követelményének érvényesülését, ìgy a kisebbségi
hovatartozás miatti diszkrimináció tilalmának betartását ellenőrző országos illetékességgel eljáró közigazgatási
szerv.
Amint arról már szó esett, az alkotmány 68. § (4) bekezdése biztosìtja a nemzeti és etnikai kisebbségi
önkormányzatok létrehozásának jogát, az önkormányzatokra vonatkozó részletes szabályokat az alkotmány
ugyanezen szakasza (5) bekezdésében foglalt felhatalmazása alapján a Nektv. tartalmazza,90 amely háromszintű
kisebbségi önkormányzati rendszerről rendelkezik: az egyes kisebbségek létrehozhatnak
Ugyanaz a kisebbség egy településen csak egy települési, egy megyében (a fővárosban) csak egy területi
kisebbségi önkormányzatot hozhat létre, és csak egy országos kisebbségi önkormányzatot létesìthet.
Ugyanakkor több kisebbség alakìthat közös, társult országos kisebbségi önkormányzatot.
97
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
választások napján kell megtartani abban az esetben, ha a választás kitűzésének napján a településen a
kisebbségi választói jegyzékben legalább harminc kisebbségi választópolgár szerepel, vagyis legalább
harmincan regisztráltatták magukat kisebbségi választópolgárként. A területi és az országos kisebbségi
önkormányzati képviselők választására a települési kisebbségi önkormányzati képviselők választását követő év
márciusában kerül sor. Területi kisebbségi önkormányzat választására akkor, ha a választás kitűzésekor a megye
(főváros) területén legalább tìz településen (fővárosi kerületben) települési kisebbségi önkormányzat működik.
Országos kisebbségi önkormányzati választást pedig akkor kell kitűzni, ha országosan legalább négy települési
kisebbségi önkormányzat működik.
Aktìv, illetve passzìv választójoggal – vagyis a szavazás, illetve a választhatóság jogával – csak a kisebbséghez
tartozó választópolgárok rendelkeznek, akik kisebbségi hovatartozásukat az előzetes regisztrációs kötelezettség
teljesìtésével azonosìtották. Kisebbségi választópolgárnak
– valamely kisebbséghez tartoznak, ezt vállalják és kinyilvánìtják, méghozzá oly módon, hogy
– magyar állampolgár, és kérelmében – személyazonosìtó adatai megadása mellett – nyilatkozott arról, hogy az
adott nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozik.92
Bár a magyar kisebbségi jogi szabályozás általában elismeri a többes kötődés lehetőségét, vagyis azt, hogy egy
személy több kisebbséghez tartozónak tekinthesse magát, a kisebbségi választásokon a választópolgár csak egy
kisebbség választói jegyzékébe kérheti felvételét.
A kisebbséghez tartozás regisztrálásával kapcsolatos ellenérzések egyik oka, hogy az emberi személyiséget
különösen érzékenyen érintő – az adatvédelmi törvény szerint különleges személyes adatnak minősülő – adatok
állami nyilvántartása visszaélések forrás lehet. Ezért az eljárási szabályok garantálják, hogy a kisebbségi
választói jegyzéket az egyes választások alkalmával mindig újra kell készìteni, és a szavazás eredményének
jogerőssé válását – a jegyzékkel kapcsolatos jogorvoslat esetén annak elbìrálását – követően haladéktalanul meg
kell semmisìteni. A jegyzék pedig – az abban szereplő választópolgárok száma kivételével – nem nyilvános,
abba az érintetten kìvül csak a választási szervek és a bìróság tekinthetnek be, és ezek is csak a választással
kapcsolatos feladataik ellátása céljából.
Mind a szavazás, mind a választhatóság jogát a kisebbségi választópolgár szabad elhatározása alapján
gyakorolhatja.
98
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
célja az adott nemzeti vagy etnikai kisebbség képviselete.93 A területi és az országos választásokon listák
versengenek, amelyet szintén a fenti jelölő szervezetek állìthatnak akkor, ha a megyében (fővárosban), illetve
országosan a megválasztott elektorok legalább 10%-át jelöltként állìtották a települési kisebbségi önkormányzati
választáson.
A települési kisebbségi önkormányzat választásán a település (fővárosi kerület) alkot egy választókerületet, ahol
az ötfős képviselő-testületbe a képviselőket kislistás rendszerben választják. A kiosztható öt mandátumért
egyéni jelöltek versengenek, a választás megtartásához legalább öt jelölt szükséges. A választópolgár legfeljebb
öt jelöltre szavazhat, vagyis annyira, ahány tagú a képviselő-testület. A választás eredményességéhez az
szükséges, hogy legalább öt jelölt kapjon érvényes szavazatot. Képviselő pedig végül az öt legtöbb szavazatot
elért jelölt lesz, szavazategyenlőség esetén pedig a mandátum sorsáról sorsolással döntenek.
A területi kisebbségi önkormányzat képviselő-testületének kilenc tagját az elektorok listás arányos rendszerben
választják. A választást akkor lehet megtartani, ha a listákon összesen legalább kilenc jelölt van. Az elektorok
ajelölő szervezetek által állìtott versengő listák közül egyre voksolhatnak. A kilenc mandátumot a listák között a
leadott szavazatok arányában osztják ki.
Az országos kisebbségi önkormányzat közgyűlését szintén listás arányos rendszerben választják. A közgyűlés
tagjainak száma 15 és 53 fő között lehet, annak függvényében, hogy mennyi a megalakult települési kisebbségi
önkormányzatok száma. A választás megtartásához itt is az szükséges, hogy a listákon összesen legalább annyi
jelölt legyen, mint a megválasztható közgyűlési tagok száma. Az elektorok egy listára szavazhatnak, és a
képviselői helyek szétosztása a szavazatok arányában történik.
A Nektv. a kisebbségi önkormányzatok törvény által kötelezően előìrt, illetve önként vállalt feladatait
különbözteti meg. Kötelező feladatoknak különösen a kisebbségi önkormányzat saját kezdeményezésére a helyi
önkormányzat, illetve más kisebbségi önkormányzat által átruházott feladatok minősülnek. Ezeken kìvül a
kisebbségi önkormányzat önként vállalt feladatokat is elláthat, különösen a kisebbségi oktatás és nevelés, a helyi
ìrott és elektronikus sajtó, a hagyományápolás és közművelődés területén.
5. 5.5. AZ ÁLLAMTERÜLET
Az államterület – közjogi értelemben – azt a térséget jelenti, amelyen az államfőhatalma, szuverenitása
érvényesül. Az államterület az állam létének természetes feltétele, ugyanis terület nélkül állam nem létezhet,
mint ahogy a népesség és a saját jogon való hatalomgyakorlás is elválaszthatatlan az állam fogalmától. 94
Az államterület jogi megìtélését illetően eltérő nézetek alakultak ki a jogtudományban. Hosszú ideig uralkodó
felfogásnak számìtott, hogy az államterület az államhatalom tárgya, amellyel az állam mint tulajdonnal
rendelkezhet. A tisztán magánjogi megközelìtéseket később felváltották az államterületet államjogi dologi
jogként jellemző nézetek. Ennek lényege, hogy a területi felségjognak – éppen úgy, mint a tulajdonnak – kettős
jelentése van: egyrészt kizár minden más államhatalmat a szóban forgó területről (negatìv oldal), másrészt az
államnak korlátlan joga van a terület állami célra való felhasználására (pozitìv oldal). Az egyik a másik nélkül
nem képzelhető el, mindkét hatás kölcsönösen érvényesül.95
Az államterület dologi jogként való felfogását elutasìtó nézetek legmarkánsabb képviselője, Jellinek az
államterületet az állami uralom szìnhelyének tekintette. Véleménye szerint – s ez a felfogás a XIX. század
közepétől általánossá vált – a terület nem tárgya az állami uralomnak, csak meghatározza annak térbeli
terjedelmét. Így mindazok a személyek és személyi egyesülések, amelyek az államterületen találhatók, az állam
uralmának alávetettek, kivételt csak a területenkìvüliség képez (pozitìv vonás). Az államterület negatìv vonása
abban rejlik, hogy az adott területen minden más államnak a tevékenysége kizárt, kivételt képez a nemzetközi
szerződésen alapuló állami szolgalom.96
99
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
Mint ahogy az államterületre vonatkozó nézetekből is kitűnik, az államterület közjogi és nemzetközi jogi
fogalma elválaszthatatlan egymástól. A „klasszikus‖ meghatározás szerint az állam területi felségjoga az
államhatalomnak az a tulajdonsága, hogy egy meghatározott területen minden és mindenki felett, más hatalom
kizárásával érvényesül. Ebben a fogalomban a területi felségjog teljességének és kizárólagosságának elve
fogalmazódik meg. Ha ezek az elvek abszolút módon érvényesülnének, az lehetetlenné tenné az államok
egymás közötti érintkezését, a nemzetközi kapcsolatokat. Ezért a területi felségjog a nemzetközi jog szabályai
szerint korlátozott: egyrészt korlátozhatják az állam kétvagy többoldalú nemzetközi szerződései, másrészt a
nemzetközi szokásjog általános szabályai. A területi felségjog korlátozásának leggyakrabban előforduló esetei: a
nemzetközi jogi szolgalom (például vasútvonal átvezetésének és fenntartásának joga egy másik állam területén);
a nemzetközi szomszédjog (például közös folyók vìzhozamával való gazdálkodás); a békés áthaladás joga (parti
tengereken, nemzetközi folyókon); diplomáciai képviselet létesìtése. 97
Az állam területi főhatalma – a nemzetközi jogban meghatározott kivételekkel – mindenkire kiterjed, aki az
állam területén tartózkodik, tehát a külföldiekre is. Az állam és állampolgárai között azonban különleges
jogviszony áll fenn, ami nem vonatkozik az állam területén tartózkodó külföldiekre, viszont érvényes a
külföldön tartózkodó állampolgárokra is.98 Ezt az állam és a polgárai közötti speciális viszonyt fejezi ki az állam
személyi felségjoga. Így a szuverenitás szempontjából az állam lakossága két kategóriát alkot. Az állam
tényleges lakossága: ebbe a kategóriába tartozik mindenki (állampolgárok, más államok polgárai, hontalanok
stb.), aki egy adott időpontban az állam területén tartózkodik. A másik csoportba tartozik az ún. államjogi
értelemben vett lakosság: az adott állam állampolgárainak összessége, a tartózkodási helytől függetlenül. 99 Ez
utóbbiakra vonatkozik az állam személyi felségjoga, amely a maga teljességében csak saját területén érvényesül,
mert idegen állam területén való érvényesülését az adott állam területi felségjoga korlátozza.
Az állam területe – főszabályként – a nemzetközi szerződésekben megállapìtott határok között lévő szárazföld,
az ezen belül található belvizek, a fölöttük elterülő légtér, valamint a földterület alatti rész. Ezek alapján az
államterület: szárazföldi, vìzi és légi területből áll.
Az államterület legfontosabb része a szárazföldi terület. Általában összefüggő területről van szó, de állhat az
állam szárazföldi területe szigetek összességéből, vagy az is lehet, hogy egy másik állam elválasztja egymástól
az állam szárazföldi területeit. Az államterület szárazföldi részéhez tartozónak kell tekinteni az ún. „úszó‖ és
„repülő‖ államterületet, az állam lobogóját viselő hajókat és az állam felségjelével ellátott (lajstromozott)
repülőgépeket (számos distinkcióval és kivétellel).
Az állam vìzi területéhez tartoznak a belvizek (folyók, tavak, csatornák) és a tenger bizonyos részei. Az
államközi kapcsolatokban különös jelentősége van a nemzetközi fo- lyóknak, a tengeri csatornáknak és az állam
tengeri területének. Mivel ezek használatában más államok is érdekeltek, szükségszerűen nemzetközi jogi
szabályozás alá esnek.100
Az állam területe felett lévő légtér jogi természete sokáig vita tárgyát képezte, mìg a légtér teljes szabadságát
hirdető elmélettel szemben – főként az első világháború tapasztalatai alapján – a légtér feletti teljes szuverenitás
elmélete győzött. Az érdekelt államok nemzetközi megállapodással biztosìthatják más államok légi járművei
számára a berepülés és leszállás jogát. Legújabb fejleményként az államterülethez tartozik az állam által
felbocsátott űrhajó fedélzete is.
Az államhatár az államterületet fogja körül, illetve elválasztja egymástól az államok területét vagy az államokat
az állami felségjog alatt nem álló területektől.101 Az államok a határok megállapìtása és elismerése során
különböző elvekre hivatkoztak: a természetes határok elve, a hatalmi egyensúly elve, nemzetiségi elv, népek
önrendelkezésének elve stb. Ezek az elvek nem nemzetközi jogi, hanem politikai elvek. Az államhatár konkrét
megállapìtása minden esetben nemzetközi jogi aktussal, általában a két érdekelt állam szerződésével jön létre.102
100
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
A hatályos alkotmány külön fejezetben szabályozza a Magyar Köztársaság fővárosát és nemzeti jelképeit:
cìmerét, zászlaját és himnuszát.
Az állam hivatalos jelképei az állami szuverenitást érintő szimbólumokként használatosak. Ilyenek elsősorban
az állam cìmere és az állam zászlaja (szìnei).
Az állam cìmere az állam hivatalos jelvénye, amely hivatalos okiratain, pecsétjein is szerepel, ezért használata
rendjének külön szabályozása indokolt. Az alkotmány a Magyar Köztársaság cìmeréről, zászlajáról és azok
használatáról szóló törvény elfogadásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát kìvánja
meg.104
A törvény meghatározza azoknak a szerveknek, személyeknek a körét, amelyek, illetve akik hivatali feladataik
ellátása során külön engedély nélkül használhatják épületeiken és helyiségeikben elhelyezhetik a Magyar
Köztársaság cìmerét, ehhez a körhöz sorolva a helyi önkormányzatokat és a helyi kisebbségi önkormányzatokat,
ezek hivatalait, valamint a képviseletükre jogosult személyeket. Az e körbe nem tartozó költségvetési szervek
(intézmények, intézetek) cìmerhasználatának eseteit, e szervek épületein, helyiségeiben a cìmer elhelyezését az
illetékes miniszter határozza meg.
Ha a törvény vagy törvény felhatalmazása alapján más jogszabály eltérően nem rendelkezik, magánszemély
foglalkozásának gyakorlása során, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet
tevékenysége során, a szervezet jelképeként vagy ennek részeként a cìmert nem használhatja. Ez irányadó – a
hivatalos lapok kivételével – a sajtótermékek cìmfeliratára is.
A Magyar Köztársaságra utaló elnevezést a szervezetek (személyek), továbbá azok hivatalai, illetőleg vezető
beosztású dolgozói a rájuk vonatkozó jogszabályok szerint használhatják.
A cìmer és zászló védjegy elemeként történő használatához, valamint nemzetközi rendezvényeken a Magyar
Köztársaságra utaló elnevezés és a cìmer használatához miniszteri engedély szükséges.
A Magyar Köztársaságban az 1990. évi XLIV. törvény iktatta az alkotmányba a történelmi koronás kiscìmert.
Eszerint az állam „cìmere hegyes talpú, hasìtott pajzs. Első mezeje vörössel és ezüsttel hétszer vágott. Második,
vörös mezejében zöld hármas halomnak arany koronás kiemelkedő középső részén ezüst kettős kereszt. A
pajzson a magyar Szent Korona nyugszik.‖106
Az állam felségjele a Magyar Köztársaság zászlaja, amely három egyenlő szélességű, piros, fehér és zöld szìnű
vìzszintes sávból áll. A zászló az állam szuverenitásának legáltalánosabb és legfontosabb jelképe, ezért nevezik
az állam felségjelvényének. A nemzetközi kapcsolatokban szabályozott használata mellett a nemzeti ünnepek,
valamint a nemzeti múltról való más megemlékezések alkalmával történő használatát jogszabály nem
korlátozza.
A Magyar Köztársaság állami ünnepéről az 1991. évi VIII. törvény rendelkezik. A magyar történelem
kiemelkedő eseményeihez kötődő három nemzeti ünnep (március 15., augusztus 20., október 23.) közül
augusztus 20-át – államalapìtó Szent István ünnepét – az Országgyűlés hivatalos állami ünneppé nyilvánìtotta.
Az 1991. évi XXXI. törvény a Magyar Köztársaság kitüntetéseit szabályozza. Az Országgyűlés által alapìtott
Magyar Köztársaság Érdemrendet és Magyar Köztársaság Érdemkeresztet a miniszterelnök, illetve az illetékes
miniszter előterjesztésére a köztársasági elnök adományozza. A részletes szabályokat, a kitüntetések fokozatait,
az adományozásra vonatkozó irányelveket, valamint a kitüntetések tulajdonosait érintő határozatokat a törvény
1. sz. mellékletében foglalt alapszabály tartalmazza. A törvény 3. sz. melléklete felsorolja a hatálybalépésével –
101
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
A himnusz – amely az állami együvé tartozás, a hazafias érzések egyik jelképe – általában szorosan összenőtt az
állam ünnepélyes megnyilatkozásaival. A Magyar Köztársaság himnusza Kölcsey Ferenc Himnusz cìmű
költeménye Erkel Ferenc zenéjével. A magyar himnusz szövege (1823) és zenéje (1844) a reformkorban – a
nemzeti múlt máig ható korszakában – született.
A fővárost – mint az állami, gazdasági, kulturális élet szempontjából kiemelkedő centrumot – az alkotmányok
általában megnevezik.107 Sajátos közjogi státusának megfelelően a fővárosban működnek az állam legfelsőbb
szervei, ott zajlanak le az államközi érintkezés eseményei. A főváros meghatározásának speciális jelentősége
van a föderális államokban (szövetségi székhely), ugyanis a tagállamok számára nem közömbös, hogy melyik
állam területén működnek a szövetségi szervek. Az alkotmány 74. §-a szerint a Magyar Köztársaság fővárosa
Budapest.108
7. Jegyzetek
1. Arisztotelész főként azzal foglalkozott, mi legyen az a közjó – hasznosság, erények, az erények melyike? –,
amelynek mint a közösség értékének az egyén alá kell hogy vesse magát. Felfogásában a szuverenitás a
törvénnyel helyettesìthető tartalmilag. Lásd Arisztotelész: Politika. Budapest, 1984.
2. Lásd Antalffy György: Állami szuverenitás. In Állam- és jogtudományi enciklopédia. Budapest, 1980, 1:260-
266. o.
4. Lásd P. Pernthaler: Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre. Wien, 1986. Főbb gondolatai: a szervezeti
szuverenitás fokozatos eltűnésével a jogrend szuverenitása lép előtérbe, az államnak a társadalommal szembeni
fölénye hanyatlik, a modern szövetségi államban eltűnik a szuverenitás „székhelye‖, a szuverenitásfogalom
jogilag és ténylegesen is a külkapcsolatokban él tovább.
9. Martonyi János: Globális jog, európai jog, magyar jog. In Ius Privatum, Ius Commune Europae, Liber
Americanum Studia Ferenc Mádl Dedicata. Budapest, 2001, ELTE ÁJK Nemzetközi Magánjogi Tanszék, 197.
o.; Trevor C. Hartley: European Union Law in a Global Context. Text, Cases and Materials. Cambridge, 2004,
Cambridge University Press, xv. o.
10. Koen Lenaerts and Piet Van Nuffel, Robert Bray (ed.): Constitutional Law of the European Union. London,
1999, Sweet&Maxwell, 385-399. o.
11. Az egyes jogforrásokra vonatkozó differenciált megközelìtést lásd Dezső Márta – Vincze Attila: Magyar
alkotmányosság az európai integrációban. Kézirat.
12. A közösségi jog inkorporálásának eltérő formáit és megoldásait lásd Koen Lenaerts – Piet Van Nuffel: i. m.
514-526. o.
102
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
21. A demokratikus legitimáció tartalmi elemeiről lásd Koen Lenaerts-Piet Van Nuffel: i. m. 490-492. o.,
továbbá az európai demokráciáról és annak kritikájáról lásd J. H. H. Weiler: The Constitution of Europe: „Do
the new clothes have an emperor?‖ and other essays on European integration. Cambridge, 1999, Cambridge
University Press, 264-285. o.
22. Lásd Ingolf Pernice: Multilevel Constitutionalism in the European Union. European Law Review, 2002,
október, 523. o.; J. H. H. Weiler: i. m. 265-266. o. Hartley véleménye szerint még ha át is alakulna az EP, és a
tagállami felelős kormányzatok mintájára működne a közösségi intézményrendszer, az sem hozna változást. A
demokrácia előfeltételei egyrészt hiányoznak a választóknál: például közösségi lojalitás, összetartozás-tudat,
stb., másrészt hiányzik a kisebbségből a többséggé válás lehetősége. Minden nemzet az Unióban úgy tekint
magára, mint permanens kisebbségre. Elismeri, hogy az EP hasznos célokat szolgál: a közösségi rendszer sokkal
nyitottabb; érdekszervezetek befolyásoló szerepe; a Bizottság és a Tanács kontrollja stb. Az a konklúziója
azonban, hogy az EU marad olyan antidemokratikus, amilyen mindig is volt, és ugyanez igaz más
szupranacionális szervezetekre is. T. C. Hartley: i. m. 41-42. o.
23. Lásd a francia Alkotmánytanács 2004. november 19-i határozatát, amelynek értelmében „az alkotmány
szerződés minden olyan rendelkezése – a nemzeti szuverenitás gyakorlásához szervesen kapcsolódó, de már a
közösség vagy az Unió hatáskörében lévő tárgyban –, mely módosìtja az alkalmazandó döntési szabályokat,
vagy amely a Tanácson belül az egyhangúlag meghozott döntés helyett minősìtett többséget igényel, megfosztva
ezzel Franciaországot a lehetőségtől, hogy egy döntéssel való szembenállását kifejezze, szintén ellentétes az
alkotmánnyal.‖ A megoldást alkotmányerejű törvény elfogadása jelentette. Kon- dorosi Ferenc: A jog: norma és
program. Budapest, 2006, Urbis Könyvkiadó, 110. o.
24. A „demokráciadeficit‖ többféle elemből tevődik össze: például a tagállami parlamentek befolyásának
csökkenése: lásd Philip Norton: National Parliaments in Western Europe. In C. Smith (ed.): National
Parliaments at Cornerstones of European Integration. London – The Hague – Boston, 1996, Kluwer Law
International, 22-24. o. Más vélemény szerint az EU aszimmetrikus architektúrája, a két nem közösségi pillér
okozza a demokratikus deficitet, mivel ezen a területen sem a nemzeti, sem a közösségi szervek nem
gyakorolnak effektìv kontrollt. lásd Stephen Weatherhill: Law and Integration in the European Union. Oxford,
1995, Clarendon Press, 78-80. o.
26. Ez akkor válik világossá, ha felvetjük az integrációs szervezetből való kilépés lehetőségét. Lásd részletesen
Dezső Márta-Vincze Attila: i. m.
27. Lásd részletesen a Jogforrási rendszer c. fejezetben; továbbá Sonnevend Pál: Alapvető jogaink a csatlakozás
után. Fundamentum, 2003. 2. 32-34. o.
28. A csatlakozási klauzula részletesebb elemzéséhez és kritikájához lásd Chronowski Nóra – Petrétei József:
EU-csatlakozás és alkotmánymódosìtás: minimális konszenzus helyett politikai kompromisszum. Magyar Jog,
2003. 8. 449-466. o.; lásd még: Czuczai Jenő (szerk.): Jogalkotás, jogalkalmazás hazánk EU-csatlakozása
küszöbén. Utószó. Budapest, 2003, KJK-Kerszöv, 135-145. o.
29. A csatlakozási klauzula nem határoz meg materiális korlátokat az alkotmányos berendezkedés védelme
érdekében. Lásd Kecskés László: Indìtó tézisek a Magyar Köztársaság Alkotmánya EU-vonatkozású
szabályainak továbbfejlesztéséhez. Európai Jog, 2004. 3. 4-5. o.; lásd még: Sajó András: Az EU-csatlakozás
alkotmányosságra gyakorolt hatása az új tagállamokban. Fundamentum, 2003. 2. 14-26. o.
103
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
30. Lásd Paczolay Péter: Fórum. Fundamentum, 2003. 2. 64. o.; Czuczai Jenő (szerk.): i. m. 139. o., a
nemzetközi megoldásokhoz lásd még: Koen Lenaerts – Piet Van Nuffel: i. m. 515-526. o.
31. 2004. évi LIII. törvény az országgyűlés és a kormány európai ügyekben történő együttműködéséről. A
felhatalmazás hiányával kapcsolatos érvelést lásd Dezső Márta – Vincze Attila: i. m. Kézirat.
32. Az európai alkotmányról szóló szerződés felvázolja az egyes szerződések közötti különbségeket, új Uniót
hozva létre, új jogforrási rendszerrel.
33. A szűk értelemben vett EU-jog és a közösségi jog megkülönböztetése viszonylagos, mert a közösségi
politikákat (EK, Euratom), a közös kül- és biztonságpolitikát (EUSZ 11. cikk), továbbá a büntetőügyekben
folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködést (EUSZ 29. cikk) az Unió égisze alatt nyilvánvaló
összefonódás jellemzi. Az Unió az Európai Közösségeken alapul, tehát az EK meghatározó része az EU-nak. A
két szervezet közötti intézményi összefonódást jól mutatja az Európai Tanács összetétele. Lásd EUSZ 1-6. cikk.
34. 26/62 sz. ügy, van Gend & Loos kontra Nederlandse Administratie der Belastingen.
35. A másodlagos uniós jog forrásai a klasszikus nemzetközi, kormányközi együttműködési formák. Lásd az
EUSZ 12. és 34. cikkében felsorolt jogi aktusokat.
36. 294/83 sz. ügy, Les Verts kontra Európai Parlament, 23. pont.
37. A másodlagos vagy levezetett jog forrásainak egymáshoz való viszonyáról, a hierarchikus viszonyról
azonban nem rendelkezik az EKSZ 249. cikk.
40. EKSZ 10. és 12. cikk. Továbbá megerősìti a közösségi jog elsőbbségét az EKSZ 249. cikke, amely szerint a
rendelet kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban.
41. 11/70 sz. ügy, Internationale Handelsgesellschaft mbh. kontra Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und
Futtermittel.
42. 106/77 sz. ügy, Amministrazione delle Finanze dello Stato kontra Simmenthal.
43. Lásd részletesen a közösségi jog sajátos jellemzőiből fakadó következményeket, mint például a közvetlen és
a közvetett kollìzió kérdését vagy az államfelelősségi kártérìtési igényt, amely szankcióként a közösségi jog
megsértése alapján támasztható. Dezső Márta – Vincze Attila: i. m.
44. Hollandiában azért előzheti meg az alkotmányt a közösségi jog, mert erről az alkotmány maga rendelkezik
ìgy. Feltehetően ez alkotmánymódosìtással megváltoztatható lenne, mondja Hartley, továbbá kétségesnek tartja,
(Hollandiát kivéve), hogy van még egy tagállam, amely az alkotmányának valamennyi rendelkezésével szemben
elsőbbséget ad a közösségi jognak. Dánia, Németország, az Egyesült Királyság nem, és bizonyára igaz ez
Franciaországra és Olaszországra. Lásd T. C. Hartley: i. m. 144., 165. o.
45. Lásd Bragyova András: Vannak-e megváltoztathatatlan normák az Alkotmányban? Bragyova András
(szerk.): Ünnepi tanulmányok Holló András 60. születésnapjára. Miskolc, 2003, Bìbor Kiadó, 65-88. o.;
Harmathy Attila: Jogrendszerünk átalakulása és az Európai Unió joga. In Ius Privatum, Ius Commune Europae,
Liber Americanum Studia Ferenc Mádl Dedicata. Budapest, 2001, ELTE ÁJK Nemzetközi Magánjogi Tanszék,
129-134. o.
47. A kérdéskör alapos összefoglalását lásd Chronowski Nóra: „ Integrálódó " alkotmányjog. Budapest-Pécs,
2005, Dialóg Campus Kiadó, 248-265. o. Megfontolásra érdemes érvelés és javaslatok után a szerző
konklúziója, hogy a közösségi jog alkotmányossági vizsgálatának lehetőségét meghatározott keretek között az
Alkotmánybìróságtól nem lehet megtagadni. I. m. 265. o. Vö. Kukorelli István – Papp Imre: A magyar
Alkotmány EU-konformitása. Európai Jog, 2002. 6. 5. o.
104
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
51. A törvény „[o]lyan tárgyköröket határoz meg a Kormány számára, amelyek kiemelten alkotmányos
jelentőségűek, minősìtett többséggel eldönthető ügyek .a Kormány képviselőjének részvételével hozott európai
uniós döntések garanciák nélküli előzmények és következmények nélkül ìrhatják át az Alkotmányt.‖ Sári János
i. m. 389. o.
53. EKSZ5. cikk(1) bek. Azt, hogy melyek azok a normák, amelyek hatáskört teremtenek, esetről esetre a
vonatkozó szerződéses rendelkezések alapján kell megállapìtani.
54. 45/46 sz. ügy, Bizottság kontra Tanács. Vincze Attila: Apokalipszis most? – Észrevételek Sári János
professzor vitaindìtó cikke nyomán. Magyar Jog, 2006. 3. 141-152. o.
55. Arról, hogy mikor felel meg egy intézkedés mindkét szempontnak lásd Jegyzőkönyv a szubszidiaritás és az
arányosság elvének alkalmazásáról. A szubszidiaritás elvéhez lásd még: T. C. Hartley: Constitutional Problems
of the European Union. Oxford, 1999, Hart Publishing, 84-95. o.
59. Az Alkotmánybìróság közösségi joggal kapcsolatos szerepéhez lásd Kardos Gábor: Fórum. Fundamentum,
2003. 2. 80. o.; lásd még Holló András: Az Alkotmánybìróság viszonya az Alkotmányhoz. In Ádám Antal
egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. Pécs, 2000, 93-97. o.
60. „Vagy vegyük komolyan MacCormickot?‖ Lásd J. H. H. Weiler i. m.270.o.MacCormic azt javasolja, hogy
haladjuk meg, lépjük túl a szuverenitás szükségtelen kérdésén,amelynem jellemzőaz Unióra és most már a
tagállamokra sem. Helyette a demokrácia és a szubszidiaritás kölcsönös, egymást kiegészìtő elvét ajánlja, amely
a képviseleti kormányzat néhány kérdésének újbóli megfontolását teszi szükségessé. Lásd Neil MacCormick: A
szuverenitásról és a posztszuverenitásról. Fundamentum, 2003. 2. 5-13. o.
61. Ezeket a nemzetközi közjogi kollìziós kérdéseket lásd részletesen Dezső Márta – Vincze Attila i. m.
63. Miközben az amerikai föderalizmus jelentős hatással van a világ különböző államainak alkotmányos
berendezkedésére, saját hazájában az elmélet és a gyakorlat között egyre inkább mutatkozó különbség okoz
problémát. Lásd D. R. Beam, T. J. Conlan – D. B. Nalker: Federalism: The Challenge of Conflicting Theories
and Contemporary Practice. In The State ofthe Discipline. Ed. A. W. Finifter. Washington D. C., 1983, 247-283.
o.
64. A XX. században létrejött szövetségi állam például Ausztrália, Németország, Ausztria, Burma, Jugoszlávia,
Argentìna, India, Malajzia, Egyesült Arab Emirátusok, Venezuela.
65. Ez az általános tendencia, de például a közigazgatás dekoncentrált szervei – amelyek sokszor speciális
egységekben működnek – nem követik feltétlenül az állami területi beosztás általános rendszerét, vagy a
bìróságok működési területe is eltérő lehet.
66. Lásd Halász József: Állami-területi beosztás. In Állam- és jogtudományi enciklopédia. I:266-272. o.
105
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
68. A szövetségi alkotmányok a hatáskörök meghatározásával kisebb vagy nagyobb mértékben korlátozzák a
tagállamok szuverenitását. Emellett a tagállamok szuverenitásának érvényesülése attól függ, hogy a szövetség
gyakorol-e valamilyen felügyeletet a tagállami hatáskörök felett.
69. Csak jelzésszerűen emlìtünk néhányat a XVIII. század végétől a föderáció és a szuverenitás kapcsolatára
vonatkozó nézetekből: a „szuverenitás megosztásának elve‖ (Montesquieu hatalommegosztási elmélete alapján),
a föderáció dualista elmélete (a szövetségi hatalom és a tagállamok hatalma egymástól függetlenül létezik – a
szövetség csak koordinál), „kooperatìv elmélet‖ (az együttműködés alapja a teljes érdekazonosság, az érdekek
harmóniája), a „tagállamok kizárólagos szuverenitásának elmélete‖ (D. Madison), a „centralisztikus elmélet‖ (a
tagállamok szuverenitásának tagadása – Laband, Jellinek). Az amerikai elméletekre vonatkozóan lásd D. R.
Beam, T. J. Conlan and D. B. Walker: Federalism. 247-283. o. Lásd továbbá Bajáki Veronika: Föderáció. In
Állam- és jogtudományi enciklopédia. I:696-705. o.
70. „Ami köztársaságunk jellemző vonása, mely által úgy az ó-, mint az újkor rossz hìrű köztársaságaitól
különbözik, hogy a nép benne semmi szuverén hatalmat nem gyakorol‖ – idézi Madisont Concha Győző: Újkori
alkotmányok I. köt., Észak-amerikai Egyesült Államok Alkotmánya. Budapest, 1885, 186. o. Lásd még Sári
János: Alkotmányozó hatalom. Magyar Jog, 1991. 10.
71. Ennek az ellenkezője is előfordul, például Ausztriában a tagállamoknak nincsenek külön bìróságai,
valamennyi bìróság a szövetség szervezetéhez tartozik.
72. Találóan jellemezte Concha Győző a konföderációt: „.. .jogilag egészen tiszta, s a szövetkezett államok
szuverenitásával teljesen összeegyeztethető viszony, de a vele elérni kìvánt cél szempontjából igen nehézkes és
kevés sikert ìgérő államalakulat.‖ Concha Győző: Politika. I. köt. Budapest, 1907, 623. o.
73. Konföderációból szövetségi állammá alakult az USA 1787-ben, Svájc 1848-ban, az Északnémet Szövetség
1866-ban.
74. Például Ausztria-Magyarország kapcsolata 1867 előtt vagy a legutóbbi időkig az angol királynő és
Ausztrália, valamint Kanada kapcsolata.
76. Vannak olyan felfogások, amelyek a közös állami szervekre tekintettel a reáluniót, sőt a perszonáluniót is a
szövetségi államon belül megvalósuló sajátos formáknak tartják, illetve mindkettőt vagy az államszövetséggel
vagy a szövetségi állammal összefüggésben határozzák meg. Lásd Tomcsányi Móric: Magyarország közjoga.
Budapest, 1940, 125 o.
77. E fejezet keretei között a kisebbségi jogok hazai szabályozását a megjelölt törvények és a legfontosabb
alkotmánybìrósági határozatok alapján mutatjuk be. Az ezt kiegészìtő joggyakorlat megismerhető a kisebbségi
ombudsman, illetve az Egyenlő Bánásmód Hatóság honlapjain, a www.obh.hu, illetve a www.
egyenlobanasmod.hu cìmen.
78. Lásd Majtényi Balázs – Vizi Balázs (szerk.): A kisebbségi jogok nemzetközi okmányai.
Dokumentumgyűjtemény. Budapest, 2003, Gondolat Kiadó – MTA Jogtudományi Intézet – MTA
Kisebbségkutató Intézet.
79. 1999. évi XL. törvény, illetve 1999. évi XXXIV. törvény.
81. A kifogást az Országos Választási Bizottság azon határozata ellen nyújtották be, amelyben a következő
kérdést tartalmazó aláìrásgyűjtő ìv mintapéldányát hitelesìtette: „A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló
1993. éviLXXVII. törvény (a továbbiakban: kisebbségi törvény) 61. § (2) bekezdésének értelmében alulìrott
magyar állampolgárok kijelentjük, hogy a magyarországi zsidó kisebbséghez tartozunk, és a kisebbségi
törvényben foglalt feltételeknek megfelelünk. Kérjük a T. Országgyűlést, hogy a kisebbségi törvény 61. § (1)
bekezdésében a népcsoportok felsorolását a zsidó kisebbségi népcsoporttal egészìtse ki.‖ Az indìtványozók a
106
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
kérdés hitelesìtését azért tartották törvénysértőnek, mert szerintük a zsidóság kisebbséggé nyilvánìtásának
nincsenek meg a törvényi feltételei, a kérdés ellentétes a „nemzeti és etnikai kisebbségnek‖ a Nektv.-ben
szereplő meghatározásával. Az Alkotmánybìróság a bemutatott érvelés alapján – mivel a törvényi feltételek
fennálltának vizsgálata nem az OVB feladata, hanem majd az Országgyűlés hatáskörébe tartozik – az OVB
döntését helybenhagyta. Az alkotmánybìrósági határozat és általában a kisebbségként történő elismerés
kérdésének elemzéséhez lásd Majtényi Balázs – Pap András László: Végtelen történet. A kisebbségi
hovatartozásról. Fundamentum, 2006. 2. 100-103. o.
82. Az Alkotmánybìróság ismertetett határozatában az eljárásnak ezt az elemét nem vizsgálta, mivel a
kisebbségi törvénynek a véleménykérést előìró rendelkezése csak a megtámadott OVB határozat elfogadását
követően lépett hatályba.
84. A kisebbségi hovatartozás regisztrációjával kapcsolatban lásd különösen Halász Iván – Majtényi Balázs
(szerk.): Regisztrálható-e az identitás? Az identitásválasztás szabadsága és a nemzeti hovatartozás
nyilvántartása. Budapest, 2003, Gondolat – MTA Jogtudományi Intézet.
85. A határozat alapjául a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának normakontrollt és
alkotmányértelmezést kérő indìtványa szolgált. A kisebbségi ombudsman eredeti beadványában
alkotmányellenesnek tartotta azt az azóta módosult szabályozást, miszerint a kisebbségi önkormányzati
választásokon minden választópolgár választhat és megválasztható, nemcsak azok, akik a kisebbségi
közösségnek ténylegesen tagjai. Később a törvényi szabályok módosultak, létrejött a kisebbségi választói
névjegyzék intézménye, amelyben való szereplés a kisebbségi önkormányzati választásokon történő részvétel
előfeltétele lett. A kisebbségi biztos ezt követő újabb indìtványában annak az álláspontjának adott hangot, hogy
ezek a jogszabályi változások sem orvosolták alkotmányossági aggályait. Ezért továbbra is
alkotmányértelmezéssel kérte annak tisztázását, hogy a kisebbségek önkormányzáshoz fűződő jogának
érvényesülése érdekében tekinthető-e a személyes adatok védelméhez fűződő jog alkotmányos korlátozásának a
választópolgárok nyilatkoztatása a választási eljárás során a kisebbségi közösséghez tartozásukról, valamint,
hogy ezen nyilatkozat valóságtartalmát az állam (választási bizottság, bìróság) törvényben meghatározott
keretek között ellenőrizheti-e. Kérte továbbá az új törvényi szabályok megsemmisìtését és az Országgyűlés
felhìvását megfelelő rendelkezések megalkotására. A normakontroll-indìtványok sorsára a kisebbségi
önkormányzatok választására vonatkozó szabályozás kapcsán visszatérünk.
A 45/2005. (XII. 14.) AB határozat elemzéséhez, illetve a határozat kapcsán a kisebbségi hovatartozás
kérdéséhez lásd Majtényi Balázs – Pap András László: i. m. 95-99. o.
88. Az országgyűlési biztosokkal, köztük a kisebbségi ombudsmannal részletesen a tankönyv egy későbbi
fejezete foglalkozik.
89. Lásd Korhecz Tamás: A kisebbségi autonómiáról cìmszavakban. Európai Utas, 1999. 4. szám.
91. Az ismertetett önkormányzati rendszert a Nektv.-t is módosìtó 2005. évi CXIV. törvény hozta létre, 2005.
november 25-i hatállyal. Az új szabályok szerinti kisebbségi önkormányzatok választására első ìzben 2006
őszén került sor.
107
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
92. A szabad identitásvállalás korlátozhatósága kapcsán korábban már hivatkozott 45/2005. (XII. 14.) AB
határozatnak tárgya volt e konkrét regisztrációs szabályozás alkotmányossági megìtélése is. A nemzeti és etnikai
kisebbségi jogok országgyűlési biztosa utólagos normakontroll és a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapìtása iránt előterjesztett indìtványában úgy ìtélte meg, hogy ez a szabályozás
lehetővé teszi, hogy a kisebbségi választói névjegyzékbe bármely magyar állampolgár felvételre kerüljön, ha –
egyéb feltételek teljesìtése mellett – a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozását állìtja. A szabályok nem
engedik annak ellenőrzését, hogy ténylegesen fennáll-e a kisebbséghez tartozás, és nem határoznak meg
szankciókat a valósággal ellentétes nyilatkozat megtétele esetére, ez pedig visszaélésekhez vezethet. Az
ombudsman e rendelkezések alkotmányellenességének megállapìtását és megsemmisìtését kérte, indìtványozta
továbbá, hogy az Alkotmánybìróság állapìtson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet és hìvja
fel az Országgyűlést a kisebbségek önkormányzáshoz való jogának érvényesülését biztosìtó törvényi szabályok
megalkotására. Az Alkotmánybìróság mindkét indìtványt elutasìtotta, a következő indokokkal: A kisebbségi
ombudsman – a testület értelmezésében – végső soron azt kifogásolta, hogy hiányoznak olyan jogszabályi
rendelkezések, amelyek alapján sor kerülhetne a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozásról tett nyilatkozat
valódiságának ellenőrzésére és a valótlan nyilatkozatot tevő féllel szemben szankció alkalmazására. Bár az
Alkotmánybìróság elismerte, hogy az indìtványban körvonalazott szabályok hiánya a jogalkalmazásban valóban
visszaélések forrása lehet, azt is hangsúlyozta, hogy a szabályozási hiány megszüntetése viszont az emberi
méltósághoz (önazonossághoz, önrendelkezéshez) való, valamint az információs önrendelkezési jog korlátozását
vonná maga után. Az Alkotmánybìróság azonban alapjogok korlátozásával járó meghatározott jogszabályok
megalkotására nem kötelezheti a jogalkotót.
93. A 2006. évi kisebbségi önkormányzati választásokon a 2005. évi CXIV., vagyis az új kisebbségi
önkormányzati választási törvény hatálybalépését megelőzően bejegyzett jelölő szervezet állìthat jelöltet,
illetőleg listát.
94. Kivételesen és átmeneti jelleggel előfordul, hogy az állam főhatalmát megtestesìtő szervek (államfő,
törvényes kormány) idegen állam területén működnek, mert az adott állam területe külföldi megszállás alá
került; az első világháborúban Belgium, Szerbia, a második világháború idején Hollandia, Norvégia stb. Ilyen
esetekben azonban a tényleges hatalmat a megszálló erők gyakorolják, nem az emigrációban lévő államfők és
kormányok.
95. Az államterületet államjogi dologi jogként fogta fel: P. Laband: Deutsches Reichsstaatsrecht. Tübingen,
1912.
96. Jellinek szerint az államterülettel kapcsolatos tulajdoni szemlélet a középkori államfelfogás egyik
maradványa, amely összekeveri az impériumot (a közhatalmat) a domìniummal (a tulajdoni hatalommal), holott
az állami felségjognak csak személyek és személyek egyesülései lehetnek a tárgyai. G. Jellinek: Allgemeine
Staatslehre. Berlin, 1914.
97. Ezek a kérdések a nemzetközi jog körébe tartoznak, de emlìtésük nélkül féloldalas lenne az állam területi
főhatalmának meghatározása. Lásd Bokorné Szegő Hanna: Az állam területi felségjoga. In Állam- és
jogtudományi enciklopédia. 1:390-401. o.
99. Neves közjogászokkal vitatkozva, Tomcsányi Móric helytelennek tartja a jogi és tényleges népesség közötti
megkülönböztetést. Azzal érvel, hogy az állam területén tartózkodó külföldiek is – a területi felségjog révén –
jogi kapcsolatban állnak az államhatalommal, ezért a, jogi‖ kategória nem sajátìtható ki az állampolgárok
számára. Ehelyett javasolja az államalkotó népesség, illetve az államtagi minőség fogalmának használatát, ami
hűen kifejezi az állampolgárok (honosok) jogi státusát. Lásd Tomcsányi Móric: i. m. 129-132. o.
100. A nemzetközi folyók közül a Duna használatában Magyarország mint parti állam közvetlenül érdekelt.
Ugyanakkor a nemzetközi folyók közül a legtöbb vitát éppen a dunai hajózás rendezése váltotta ki. Részletesen
lásd Bokorné Szegő Hanna: i. m.
101. Az államterülethez tartozó légtérre és a Föld belsejére való tekintettel az államhatár úgy határozható meg,
mint egy képzeletbeli kúp palástja. A fordìtott kúp csúcsa a Föld középpontjában van, a tetejét pedig gömbsüveg
zárja le, amely elválasztja az államterületet a világűrtől.
108
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
5. A SZUVERENITÁS
102. A nemzetközi jog a határmegállapìtási eljárás fázisait részletesen szabályozza. Az érdekelt államok
képviselőiből rendszerint határmegállapìtó bizottságot alakìtanak, amelyben – vitás esetekben – idegen államok
képviselői is részt vehetnek.
104. A törvényt – évekig tartó alapos előkészìtő munka után – az Országgyűlés 1995. október 10-én fogadta el.
105. A törvény elfogadása előtt a többször módosìtott 7/1974. (III. 20.) MT rendelet szabályozta a kérdéskört.
106. A cìmerhasználat rendjéről szóló jogszabályba a 19/1989. (III. 1.) MT rendelet beiktatott egy új bekezdést,
miszerint nem korlátozza a Kossuth-cìmernek és más, államiságunkkal, nemzeti történelmi múltunkkal
kapcsolatos jelképnek a nemzeti ünnepek, megemlékezések alkalmával történő használatát. Ezt a rendelkezést
ma is tartalmazza a hatályos jogszabály.
107. Vannak olyan országok, ahol a főváros elsősorban kormányzati központ, és a gazdasági, kulturális centrum
más városban van, vagy több nagyobb – a fővárost meghaladó méretű és centrum szerepű – város is van, például
Svájc, az USA vagy Németország esetében.
108. 1849 júniusában a forradalmi kormány rendelete egyesìtette először Budát, Pestet és Óbudát egy várossá,
Budapestté. E rendeletet azonban nem hajtották végre. A kiegyezés után az 1872. évi XXXVI. törvény
egyesìtette végleg Buda és Pest városokat, Óbuda mezővárost és a Margitszigetet „Buda-Pest főváros‖ név alatt.
Jelenleg a főváros 23 kerületből áll.
109
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. fejezet - 6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
Dezső Márta
A közvetlen demokrácia modern kori történetének kezdetét a XVI–XVII. században kell keresnünk.1 Ebben az
időszakban két egymással összefüggő, „világformáló‖ folyamat hatott a közvetlen demokratikus formák
kialakulására. A reformáció alapeszméje a régi, „tökéletes‖ állapotokhoz való visszatérés volt, és
egyházszervezeti elképzeléseiben az „igazi‖, az őskeresztényi egyházrend visszaállìtását követelte. Ez pedig az
egyház tagjainak az ügyekben való személyes közreműködését, a közvetlen demokráciát jelentette. 2 Kálvin
egyházi alkotmányt dolgozott ki, amit a gyülekezetével megszavaztatott. 3 Demokratikus egyházalkotmánya
mind más államok egyházközösségeire, mind a világi hatalomgyakorlásra vonatkozó elképzelésekre hatással
volt. Vallási, gazdasági kényszerből sokszor egész egyházközösségek települtek ki az európai államokból –
főként angolok, hollandok, skótok – az amerikai angol gyarmatokra, ahol a kolóniák demokratikus
önkormányzataiban megvalósìtották demokratikus egyházszervezési elveiket. A puritán egyházi demokrácia
elveinek az államszervezetre való hatása a közvetlen demokratikus ko- loniális intézményeken túl kimutatható
az angol polgári forradalomban, valamint a nép alkotmányozó hatalmának – ma is alkalmazott –
jogintézményében.4
A közvetlen demokrácia eszméje Rousseau munkásságában teljesedik ki, sőt elméletében kizárólagossá is válik.
A társadalmi szerződésről sokat idézett, hìres mondatai a képviseleti rendszert kìméletlenül bìrálják és mint a
törvényhozás szervét elutasìtják. Rousseau felfogásában a képviseleti szerv nem léphet fel a főhatalom
kifejezésének igényével. A közakarat legfőbb hatósága a törvényhozás, de minthogy az akarat nem
képviselhető, törvény sem születik, ha a nép nem hagyja közvetlenül jóvá.5
110
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
Ezért általában különös gondot fordìtanak az alapkérdések – a népszavazás tárgya (az ebből ex lege kizárt
kérdések), a népszavazással hozott döntés kötelező ereje és ennek korlátai – szabályozására.7
A polgári államok alkotmányos fejlődése eddig azt mutatja, hogy a népszuverenitás gyakorlásának főformája a
képviseleti demokrácia intézményrendszere. Általában nincs hatásköri megosztás a parlamentek és a
népszavazás között. A nép alkotmányozó hatalma, tehát az alkotmány népszavazás útján történő elfogadása több
országban kötelezően korlátozza a törvényhozó szerv hatáskörét. Továbbá a hatásköri korlátozásnak lehetnek
egyéb, törvényen alapuló esetei, amikor kötelező referendumot tartani. A tárgyi hatásköri korlátozáson kìvül
tartalmilag korlátozza a képviseleti szervek hatalmát a népszavazás kötőereje, minthogy a törvényi
rendelkezések általában meghatározott ideig (egy-két év) kizárják a képviseleti szervek akaratának
érvényesülését a népszavazással eldöntött kérdésekben.
A nyugati demokráciák példája – Svájcot az ismert okokból kivéve – azt bizonyìtja, hogy a népszavazás
kivételes intézmény maradt, legalábbis országos szinten. Ritka az olyan állam, ahol az elmúlt évtizedekben az
országos népszavazások gyakorisága meghaladta az évtizedenkénti egy alkalmat. Ami pedig a népszavazások
tárgyát illeti, két csoport dominál: egyrészt az alapvető alkotmányos kérdések (az államforma, az alkotmány
elfogadása), másrészt azok a törvények, amelyek az állampolgárok mindennapi életét, életkörülményeit
közvetlenül érintik (atomerőművek épìtése, alkoholtilalom, válás stb.).
Jelentős különbség van az országos és a helyi népszavazás, népi kezdeményezés között. Országos népszavazásra
általában – mint láttuk – ritkán kerül sor. A települések, a községek és a városok viszont sokkal alkalmasabb
területei a közvetlen demokrácia érvényesülésének.8 Különösen a kis településeken váltak gyakoribbá a
falugyűléseken történő döntések.
A népi kezdeményezés általában a törvényhozó (önkormányzati jogalkotó) szerv hatáskörébe tartozó döntések,
jogszabályok meghozatalának a kezdeményezésére irányul. Szűkebb értelemben az alkotmányrevìzió, illetve a
törvényhozási eljárás kezdeményezésének jogát jelenti a választók meghatározott része által. 10 A kezdeményezés
lehet egyszerű (javaslat egy törvény elfogadására) vagy megfogalmazott törvényjavaslat (a javaslattevők
jelentős részben ki is dolgozzák a tervezetet). A népi kezdeményezés jelentősége attól függően változik, hogy a
képviseleti szervek szabadon mérlegelhetik, hogy foglalkoznak-e a kezdeményezéssel, vagy napirendre kell
tűzniük a javaslatot meghatározott feltételek teljesìtése esetén. A szabályozás olyan módja is lehetséges, hogy
amennyiben a képviseleti szerv a kezdeményezett tervezetet nem fogadja el, az automatikusan referendum
tárgya lesz. Ilyenkor a törvény elfogadása kikerül a képviseleti szerv döntési terrénumából.
111
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
politikai rendszerben különböző szabályok szerint működnek, különböző módon illeszkednek az adott rendszer
meghatározó elemeihez.
Az egyes országokban a referendum szabályozása változatos formákat ölt, amelyeket az alábbi kritériumok
alapján lehet rendszerezni:14
– tárgya szerint a referendum lehet alkotmányos, törvényhozási vagy önkormányzati rendeletre vonatkozó;
tust, a jövendő szabályozás számára elveket rögzìt, amelytől nem lehet eltérni vagy szukcesszìv, amikor a
referendum időrendben követi az állami aktust, hogy annak érvényességét megszüntesse vagy megerősìtse;
– hatályát tekintve konstitutìv referendum, amely érvényességet vagy hatályt ad egy normának és abrogatìv
jellegű, amely kizárólag valamely norma megsemmisìtésére irányul anélkül, hogy egy másikkal helyettesìtené;
– jogi alapját tekintve van kötelező referendum, ha az alkotmány bizonyos norma megalkotásához kötelezővé
teszi a referendumot és fakultatìv, amikor a referendumot a választók bizonyos része, meghatározott számú
tagállam vagy autonóm régió, parlamenti képviselők meghatározott számú csoportja, illetve az államfő –
általában feltételekhez kötve – kérheti;
A továbbiakban a referendumoknak azzal – a jogi alapjukat, illetve a kezdeményezők körét tekintve különböző
– három tìpusával foglalkozunk, amelyek a nyugat-európai országokban a leginkább jellemzőnek tekinthetők.
112
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
A kormányzat által kezdeményezett népszavazás fogalma többféle nevesìthető formát foglal magában.
Opció vagy szabad választás esetén a kormány több variációt terjeszt a választók elé, akik a különböző
megoldások között választhatnak. Az alkotmányos rend kiépìtésével kapcsolatban tartott 1945. októberi
népszavazás például ilyen volt Franciaországban.
A plebiszcitum – amely elnevezésében a történelmi gyökerekre utal és a XIX. században tartott népszavazások
általános terminológiája volt – lényegében a referendummal szinonim fogalom. 17 Mégis különböző
jelentéstartalmakat fűznek hozzá. Plebiszcitum- nak nevezik az olyan népszavazást, ahol a választópolgárok a
kormányzati rendszerváltozás javasolt formájáról vagy már megtörtént változás jóváhagyásáról szavaznak.
Általában személyhez kötött szavazást jelent, ahol az adott személy elfogadása dominál az előterjesztett
aktusokkal szemben. Ilyenek voltak a De Gaulle-i népszavazások, de ide sorolhatók a negatìv történelmi példák
az államcsìnyek legitimálására.
Eddig a referendumnak azokról az általánosan alkalmazott formáiról volt szó, amelyek nem kapcsolódnak össze
a népi kezdeményezéssel, hanem az alkotmány előìrása vagy a kormányzat döntése alapján kerülnek
elrendelésre.
A közvetlen demokrácia alkalmazásában a nyugat-európai országok közül Svájcot kivéve Olaszország ment el a
legmesszebbre, ahol az alkotmány lehetővé teszi a népi vétót. A választók petìciós joggal rendelkeznek, a
parlament által elfogadott és közzétett törvényekkel kapcsolatban referendumot kezdeményezhetnek. 500 000
aláìrás vagy öt régió tanácsától eredő kezdeményezés szükséges a törvény elvetésére, hatályon kìvül helyezésére
irányuló referendum kiìrásához. Ha a megállapìtott határidő letelt, vagy az összegyűjtött aláìrások száma nem
elegendő, a törvény jóváhagyottnak minősül.
– Vannak ugyan közös vonások az egyes országokban alkalmazott formák között, de ezek általános szabályok
rögzìtését nem teszik lehetővé.
113
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
Az alkotmány 19. § (5) bekezdése – amelyet az 1997. évi LIX. törvény hatályon kìvül helyezett – 1989-ben a
népszavazás intézményének teljes körű szabályozását a parlamentre bìzta, és a törvény elfogadásához a jelen
levő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát kìvánta meg. Ezzel a parlament döntésétől tette
függővé, hogy milyen körben enged teret a népszavazás útján történő hatalomgyakorlásnak. Ezt erősìtette az az
alkotmányos szabály is, amely az országos népszavazás elrendelését az Országgyűlés hatáskörébe utalta.
Az 1997-es alkotmánymódosìtásig az emlìtetteken kìvül az alkotmány nem tartalmazott egyéb hatásköri vagy
tiltó rendelkezéseket a népszavazással kapcsolatban. Az alkotmány adta viszonylag széles mozgástérben az
Országgyűlés évekig nem alkotott új népszavazási törvényt. Pedig a népszavazásról és népi kezdeményezésről
szóló 1989. évi XVII. törvény, amely még az új alkotmányos berendezkedést megalapozó alkotmányrevìzió (az
1989. évi XXXI. törvény) előtt született, számos kérdésben nem volt összhangban a hatalommegosztás elvére
épülő új alkotmányos szabályokkal. Az Alkotmánybìróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet
állapìtott meg, és felhìvta az Országgyűlést, hogy tegyen eleget jogalkotási feladatának, 1993. december 31-ig
hozza összhangba a népszavazási törvényt az alkotmánnyal. Az Országgyűlés elmulasztotta a jogalkotási
határidőt, és az új törvényt csak a következő ciklus végén, 1998. február 17-én fogadta el. Az országos
népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény, több mint fél évvel a népszavazás
alapvető szabályait meghatározó alkotmánymódosìtás után, kiélezett politikai és közjogi viták közepette
született.20
Az 1989-es népszavazási törvény komoly koncepcionális gondokkal küzdött, amely egyrészt az intézmények
„összemosódásában‖, a népszavazás és a népi kezdeményezés különböző formáinak keveredésében nyilvánult
meg. Másrészt a törvény olyan tágan és pontatlanul határozta meg a népszavazás és a népi kezdeményezés
tárgyát, hogy a törvényszöveg alapján nem lehetett egyértelműen megállapìtani, hogy az alkotmánnyal
összeegyeztethető-e egy adott ügy népszavazásra bocsátása.
114
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
Ezzel magyarázható, hogy a törvény betűje szerint elengedő volt vagy lett volna – bármilyen hosszú időn
keresztül gyűjtött – 100 000 hiteles aláìrás ahhoz, hogy szűk körű kivételt nem számìtva az Országgyűlés
hatáskörébe tartozó kérdésekben népszavazás döntsön. S mivel ilyenkor a népszavazás az állampolgárok
kezdeményezésére indul, lényegében a két intézmény, a népszavazás és a népi kezdeményezés
összekapcsolódik, s elvileg korlátlanná tágìtja a közvetlen demokrácia alkalmazását.
Az 1998. évi III. törvény többéves mulasztás után, jogalkotási „szükséghelyzetben‖ került elfogadásra. A
törvény mind tartalmában, mind szerkezetében magán viseli megalkotásának előzményeit. A népszavazás
intézményének meghatározó anyagi jogi szabályait az alkotmány tartalmazza, ezek nem kaptak helyet a
népszavazási törvényben.24 Az eljárási kérdéseket, a népszavazás lebonyolìtását, a jogorvoslatot pedig jórészt a
választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény szabályozza. Így az 1998. évi III. törvény – részleges anyagi és
eljárási normáival – torzó maradt, és csak az alkotmánnyal, valamint a választási eljárási törvénnyel együtt
alkalmazható.
Az alkotmány a kötelezően elrendelendő népszavazásnak a fent idézett, egyetlen formáját nevesìti. 25 Minden
esetben tehát, ha legalább 200 000 választópolgár kezdeményezése a törvényes feltételeknek megfelel, az
Országgyűlésnek 15 napon belül el kell rendelnie, a köztársasági elnöknek jogorvoslat hiányában újabb 15
napon belül, jogorvoslat esetén az annak elbìrálását követő 15 napon belül ki kell tűznie az ügydöntő
népszavazást. Az eredményes népszavazási döntés az Országgyűlésre kötelező. Az ügydöntő országos
népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes
választópolgár több mint egynegyede a feltett kérdésre azonos választ adjon.
115
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
Mint láttuk, a kötelező népszavazás csak ügydöntő lehet, a fakultatìv népszavazás – az Országgyűlés döntésétől
függően – mindkét formában megvalósulhat. Kivételt képez az Országgyűlés által már elfogadott, de a
köztársasági elnök által még alá nem ìrt törvény megerősìtésére elrendelt népszavazás, amely értelemszerűen
ügydöntő. Ilyen esetben a törvény aláìrásának feltétele, hogy a népszavazás megerősìtse. Fakultatìv népszavazás
esetén az Országgyűlésnek 30 napon belül kell döntenie, hogy helyt ad-e a kezdeményezésnek.
Az Országgyűlés népszavazást elrendelő határozatában fel kell tüntetni a népszavazás ügydöntő vagy
véleménynyilvánìtó jellegét, a népszavazásra bocsátott konkrét kérdést, továbbá rendelkezni kell a népszavazás
költségvetéséről.
Az alkotmány alapján országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó
kérdés lehet. A korábbi szabályokhoz képest bővült a tiltott tárgyak köre, az alkotmány taxatìv felsorolást ad
azokról a kérdésekről, amelyekről nem lehet országos népszavazást tartani. Ez a lista részletesebb a szokásosnál,
és az európai standardhoz viszonyìtva több olyan tárgyat tartalmaz, amely máshol nem fordul elő, magyar
tapasztalatokon alapul (például az Országgyűlés feloszlása).
Tipikusan a tiltott tárgyak közé tartoznak: a költségvetéssel, az adókkal, illetékekkel, vámokkal kapcsolatos
kérdések, a hatályos nemzetközi szerződésekből eredő kötelezettségek, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó
személyi és szervezetalakìtási kérdések. Ezeken kìvül nem bocsátható népszavazásra az Országgyűlés
feloszlása, a kormányprogram, a népszavazás alkotmányos rendelkezései, a hadiállapot kinyilvánìtása, a
rendkìvüli jogrend bevezetése, a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi alkalmazása, a helyi
önkormányzati képviselő-testületek feloszlatása, a közkegyelem gyakorlása.
Országos népszavazásra irányuló állampolgári kezdeményezés esetén négy hónapig lehet aláìrást gyűjteni.
Fontos garanciális szabály, hogy az aláìrásgyűjtő ìvek mintapéldányát – hitelesìtés céljából – az aláìrásgyűjtés
megkezdése előtt be kell nyújtani az Országos Választási Bizottsághoz (OVB). A továbbiakban csak a
hitelesìtett példánnyal megegyező ìveken lehet aláìrást gyűjteni. A kezdeményezést 4 hónapon belül egyszer
lehet benyújtani az OVB elnökéhez.
Az országos népi kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés tűzze napirendjére a kezdeményezésben
megfogalmazott kérdést. Népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be az Országgyűlés
hatáskörébe tartozó kérdésben. Aláìrásokat két hónapig lehet gyűjteni, és a népi kezdeményezést az
aláìrásgyűjtő ìv hitelesìtését követően egyszer lehet benyújtani az Országos Választási Bizottság elnökéhez. A
pótlólag benyújtott aláìrások érvénytelenek.
116
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
a) 1989–1990
– két népszavazás: 1989-ben érvényes és eredményes népszavazás, az ún. „négyigenes‖, 1990-ben érvénytelen
népszavazás a köztársasági elnök közvetlen választásáról;27
b) 1990–1997
– négy sikertelen népszavazási kezdeményezés: 1992-ben a parlament feloszlásáról, 1994-ben az Expo 1996-ról,
1995-ben a köztársasági elnök közvetlen választásáról, három további kérdéssel, valamint a NATO-tagságról;
c) 1997–1998
– népszavazási kodifikáció,
d) 1998–
Könnyen megállapìtható, hogy az öt megtartott népszavazás mellett igen jelentős a sikertelen népszavazási
kezdeményezések száma. Ez összefügg a korrekt szabályozás hiányával, illetve esetenként a megfelelő számú
hiteles aláìrás összegyűjtésének sikertelenségével. E népszavazási kezdeményezések többségéhez
alkotmánybìrósági döntések kapcsolódnak, amelyek alkotmányértelmezésre, illetve az elutasìtott
kezdeményezésekre vonatkoznak.
a) Először az Országgyűlés kért alkotmányértelmező határozatot arról, hogy a köztársasági elnök választásának
időpontjáról tartott 1989. november 26-i népszavazás eredménye nem zárja-e ki azt, hogy az Országgyűlés
módosìtsa az alkotmánynak a köztársasági elnöki tisztség időtartamáról szóló rendelkezését. Az akkori jogi
szabályok alapján a kérdés lényege, köti-e az Országgyűlést két évig a népszavazás eredménye, vagy nem
vonatkozik erre az esetre a kétéves moratórium, és akkor módosìthatja az alkotmányt. Az Alkotmánybìróság
alapos okfejtés után az 1/1990. (II. 12.) AB határozatában megállapìtotta, hogy a népszavazás az adott
117
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
kérdésben nem volt referendum az alkotmány kérdéses rendelkezésének megerősìtésére, ìgy a két évre szóló
kötőerő nem vonatkozik rá.
Az Alkotmánybìróság következő országos népszavazással kapcsolatos határozata már nem kötődött konkrét
referendumhoz. Az indìtvány a népszavazásról szóló törvény azon rendelkezését [28. § (1) bek.] kìvánta
alkotmányellenessé minősìttetni, mely szerint eredménytelen szavazás esetén nem kell megismételni a
népszavazást. Az Alkotmánybìróság a 894/B/1990. AB határozatában elutasìtotta a törvényhely
megsemmisìtésére irányuló kérelmet, és tévesnek minősìtette azt a tételt, hogy „a népszuverenitásnak két azonos
rangú formája van‖. Ez több szempontból nem felel meg az alkotmánynak, főként azért, mert általános
szabályként az Országgyűlés népszavazással nem korlátozott hatáskörének az elve érvényesül. A korlátozások
kivételesek és időhöz kötöttek. Az Alkotmánybìróság szerint a népszavazáson meg nem jelentek nem tartották
szükségesnek, hogy az Országgyűléstől elvonják a döntés jogát. Az eredményes szavazás kikényszerìtése az
országgyűlési hatáskör elvonásával járna. Nem esik tehát azonos megìtélés alá az eredményesség
kikényszerìtése a képviselő-választásnál (ahol feltétlen igény) és a népszavazásnál (ahol antidemokratikus
lehet).
Az országos népszavazást érintő ügyek közül az egyetlen indìtvány, amelyet konkrétan az 1990. július 29-i
népszavazás alkotmányellenessége tárgyában terjesztettek elő, nem nyert érdemi elbìrálást. Az indìtványt
ugyanis öt párt terjesztette elő, mìg az akkor hatályos törvény alapján ezt legalább 500 választópolgárnak kellett
volna kezdeményeznie. Így az Alkotmánybìróság az indìtványt formai ok miatt – mint arra nem jogosultak által
előterjesztettet – visszautasìtotta (952/H/1990. AB végzés).
b) Mind dogmatikai szempontból, mind társadalmi hatását tekintve jelentős alkotmánybìrósági döntés született
1993 januárjában. Az Alkotmánybìróság a 2/1993. (I. 22.) AB határozatban – a Létminimum Alatt Élők
Társasága népszavazási kezdeményezésével kapcsolatosan – rögzìtette, hogy az Országgyűlés népszavazás útján
nem kényszerìthető feloszlásának kimondására. Továbbá megerősìtette korábban kifejtett álláspontját, miszerint
a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet.
Népszavazás csak az alkotmány és az alkotmányosan hozott törvények keretei között dönthet az Országgyűlés
hatáskörébe tartozó ügyekben. Így a népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magában burkolt
alkotmánymódosìtást. Az Alkotmánybìróság megállapìtotta, hogy mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség jött létre, mivel az Országgyűlés az 1989. évi XVII. törvényt a hatályos alkotmánnyal nem
hozta összhangba. Az 1997-es alkotmánymódosìtással a népszavazásból kizárt tárgyak közé felvették az
Országgyűlés feloszlásának kérdését.
118
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
törvényalkotóra a jogorvoslati jog tartalmának meghatározását, hanem saját hatáskörét kiterjesztve maga
állapìtotta meg szövegszerűen jogorvoslati jogkörének terjedelmét. 29 Eszerint az Alkotmánybìrósághoz lehet
fordulni a népszavazás elrendelésének elutasìtása, valamint a népszavazás lebonyolìtása és a szavazás
eredményének megállapìtására vonatkozó törvényes előìrások megsértése miatt.
Bár az 52/1997. (X. 14.) AB határozat értelmében nem lett volna alkotmányjogi akadálya a választópolgárok
által – a földtulajdon kérdésében – kezdeményezett, kötelezően elrendelendő népszavazásnak, mégsem került
sor a népszavazásra, mert hosszas jogértelmezési viták után végül az Országgyűlés a 23/1998. (III. 11.)
határozatával a kezdeményezést egyértelműségi hiányra, illetve nemzetközi kötelezettségvállalásra hivatkozva
elutasìtotta.
1997 a magyar népszavazások történetébe jelentős dátumként vonult be: alkotmányos szintre emelkedtek a
népszavazás alapvető szabályai, az Alkotmánybìróság elsőbbséget adott a választópolgárok kezdeményezésére
kötelezően elrendelendő népszavazásnak minden más kezdeményezéssel szemben, s végül nemcsak az
elutasìtott kezdeményezések száma nőtt, hanem 1997. november 16-án Magyarország NATO-csatlakozásáról
véleménynyilvánìtó népszavazást tartottak.30 Meg kell jegyezni, ezt a népszavazást a Kormány kezdeményezte
és lényegében a parlamenti pártok konszenzusán alapult, ugyanakkor néhány parlamenten kìvüli párt (például a
Munkáspárt, amely két évvel korábban már kezdeményezett népszavazást ugyanerről a kérdésről) erősen
ellenezte.
d) A népszavazási kodifikációt „kiteljesìtő‖ 1998. évi III. törvény szerint az előzetes kontroll jogorvoslati
fóruma az Alkotmánybìróság lett. Így az Országos Választási Bizottságnak a népszavazással kapcsolatos – a
konkrét kérdés hitelesìtésére vonatkozó – döntései elleni kifogások az Alkotmánybìróság hatáskörébe tartoznak.
A törvény elfogadása óta31 szigorú alkotmányos kontroll érvényesül.
1999-ben élénk közjogi és politikai vitákat váltott ki a köztársasági elnök közvetlen választására irányuló
népszavazási kezdeményezés.32 Az OVB az aláìrásgyűjtő ìven szereplő kérdést hitelesìtette, arra hivatkozva,
hogy a népszavazásra benyújtott kérdés az alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében felsorolt tiltott tárgyak egyikét
sem sérti, és a kérdőìv megfelel a törvényes feltételeknek. Az Alkotmánybìróság jogorvoslati eljárás során
hozott 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában az OVB határozatát megsemmisìtette, mivel nem értett egyet azzal
az állásfoglalással, hogy nincs alkotmányos akadálya az alkotmány népszavazás útján történő módosìtásának.
Az OVB érvelése szerint az alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének taxatìv felsorolása egyedül az alkotmánynak a
népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó szabályait zárja ki a népszavazásból, következésképpen az
alkotmányban szabályozott bármilyen kérdésben – ami nem tartozik a tilalmi lista körébe – lehet népszavazást
tartani. Az Alkotmánybìróság az OVB okfejtésével szemben azt állapìtotta meg, hogy alkotmánymódosìtás csak
az alkotmányban előìrt eljárással történhet, ìgy olyan kérdésben, amely az alkotmány módosìtására irányul, a
választópolgárok által kezdeményezett népszavazásnak nincs helye. Ugyanakkor az Országgyűlés által
elfogadott alkotmánymódosìtás megerősìthető ügydöntő népszavazással.33
Azonos módon ìtélte meg az OVB és az Alkotmánybìróság azt a népszavazási kezdeményezést, amely a Magyar
Köztársaság területén nukleáris fegyverek telepìtésének lehetőségét törvénnyel kìvánta megtiltani. A kérdés
hitelesìtését megtagadó OVB-határozatot az Alkotmánybìróság a 25/2000. (VII. 6.) AB határozatban
helybenhagyta, ugyanis a Magyar Köztársaság általános kötelezettséget vállalt arra, hogy a NATO tagjaként
egyéni és kollektìv védelmi képességét fenntartja és fejleszti. Az Észak-atlanti Szerződés, illetve a kihirdetéséről
szóló 1999. évi I. törvény értelmében (különös tekintettel az cikkre) nem zárható ki nukleáris fegyverek
esetleges telepìtésének szükségessége. Ez a kérdés tehát nem lehet népszavazás tárgya – állapìtja meg az
Alkotmánybìróság –, mert az alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja szerint nem lehet országos népszavazást
tartani a nemzetközi kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról.
119
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
Az újra benyújtott egyes kérdéseket az OVB külön-külön hitelesìtette, mind a négy határozata ellen azonban
több kifogás érkezett az Alkotmánybìrósághoz. A négy népszavazási kezdeményezés közül az
Alkotmánybìróság két esetben helybenhagyta az OVB határozatát, a másik két kérdésben – a sorkatonai
szolgálat megszűnéséről és a heti két teljes pihenőnappal kapcsolatos kezdeményezésről – pedig
megsemmisìtette az OVB határozatát.
Az Alkotmánybìróság az 53/2001. (XI. 29.) AB határozattal helybenhagyta az OVB azon határozatát, amely
hitelesìtette, hogy népszavazás dönthesse el, akarják-e a választópolgárok, hogy a közoktatás az érettségi
megszerzéséig minden tanuló számára térìtésmentesen biztosìtsa legalább egy idegen nyelvből a középfokú
nyelvtudás megszerzésének és államilag elismert nyelvvizsga letételének feltételeit. Az Alkotmánybìróság azt
vizsgálta, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik-e, valamint azt, hogy a
kezdeményezés alapjául szolgáló kérdés egyértelmű-e. Az Alkotmánybìróság megállapìtotta, hogy a középfokú
120
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
nyelvtudás és a nyelvvizsga letételével összefüggő kérdés részben törvényi, részben kormányrendeleti, illetve
oktatási miniszteri rendeleti szabályozású, ami nem zárja ki azt, hogy a választópolgárok akaratának
megfelelően népszavazásra kerülhessen sor e tárgyban. A határozat a kérdést egyértelműnek minősìtette, ami azt
jelenti, hogy a konkrét kérdésben a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés meg tudja állapìtani, hogy
milyen jogalkotási kötelezettség terheli.
A 2003 áprilisában tartott EU-csatlakozási népszavazásról maga az alkotmány rendelkezett a 79. §-ában:37
„Ügydöntő országos népszavazást kell tartani a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő, a
csatlakozási szerződés szerinti csatlakozásáról. E népszavazás időpontja: 2003. április 12. A népszavazásra
bocsátandó kérdés: »Egyet- ért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon?«‖ E
rendelkezéssel kapcsolatos indìtványokat bìrált el az Alkotmánybìróság a 14/2003. (IV. 9.) AB végzésében. A
testület az indìtványokat visszautasìtotta, hangsúlyozva, hogy az alkotmány hatályos szabályainak
felülvizsgálatára nincs hatásköre. Kiemelte továbbá, hogy az uniós csatlakozásra vonatkozó népszavazás
kezdeményezője az alkotmányozó hatalom, amely a speciális alkotmányi rendelkezés megalkotásával kizárta,
hogy az Alkotmánybìróság jogorvoslati jogkörében eljárjon és vizsgálja a népszavazásra bocsátott kérdést.
A kisebb létszámú parlamenttel kapcsolatos népszavazási kérdés („Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság
Országgyűlése a jelenleginél kisebb létszámmal működjön?‖) került az Alkotmánybìróság elé 2004-ben. A
testület a 25/2004. (VII. 7.) AB határozatban megsemmisìtette az OVB hitelesìtő határozatát, mivel az
Országgyűlés létszámára vonatkozó kérdés az Országgyűlés szervezetének átalakìtására irányult, tehát az
alkotmány tiltó rendelkezésébe ütközött. A kérdés továbbá nem tett eleget az egyértelműség követelményének,
mert nem volt megállapìtható a parlament esetleges jogalkotási feladata. Emellett az aláìrásgyűjtő ìv sem felelt
meg a törvényi előìrásoknak, mivel a népszavazás véleménynyilvánìtó jellegének megjelölésével eltért a
kötelező adattartalomtól. A határozathoz négy alkotmánybìró különvéleményt fűzött, amelyben valamennyi
fenti érvet vitatták.
121
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
OVB által hitelesìtett kérdések vizsgálatát. Az Országgyűlés tehát helyesen járt el, amikor az országos ügydöntő
népszavazást elrendelte. Emellett az Alkotmánybìróság arra is utalt, hogy a kérdésben megjelölt törvény
megsemmisìtése miatt nem állt elő új helyzet. A határozathoz három alkotmánybìró különvéleményt csatolt. A
különvélemények szerint a testület a hatáskörét túlságosan meg- szorìtóan értelmezte, és hibásan nem vizsgálta a
törvény aláìrásgyűjtés alatti megsemmisìtését mint új körülményt.
A kettős állampolgárságról szóló népszavazást elrendelő parlamenti határozattal a 40/2004. (X. 27.) AB
határozat foglalkozott. A kifogások ebben az esetben is döntően a népszavazási kérdés megengedhetőségével
voltak kapcsolatban. Az alkotmánybìrósági határozat – a 33/2004. (IX. 28.) AB határozatban kifejtetteket alapul
véve – megállapìtotta, hogy kötelezően elrendelendő népszavazási kezdeményezésnél az olyan kifogásokat,
amelyeket tartalmuk szerint a hitelesìtés szakaszában lehetett volna előterjeszteni, az Alkotmánybìróságnak el
kell utasìtania, az országgyűlési határozatot helyben kell hagynia. Az Alkotmánybìróság szerint ugyanakkor
elvben nem zárható ki, hogy a kérdés hitelesìtése és a népszavazás elrendelése után olyan változásra (például az
alkotmány módosulása, nemzetközi szerződés hatálybalépése) hivatkozva terjesztenek elő kifogást, amelyet a
hitelesìtés szakaszában sem az OVB, sem az Alkotmánybìróság nem vehetett figyelembe, és ez a körülmény az
országgyűlési határozat ellen benyújtott kifogások alkotmánybìrósági elbìrálását érdemben befolyásolhatja. A
határozathoz fűzött különvélemény vitatja az Alkotmánybìróság hatáskörének értelmezését, és arra is felhìvja a
figyelmet, hogy az nincs összhangban a 33/2004. (IX. 28.) AB határozatban foglaltakkal.
Az Alkotmánybìróság mind a minimálnyugdìjról [59/2004. (XII. 14.) AB határozat és 16/2005. (IV. 28.) AB
határozat], mind a privatizáció azonnali leállìtásáról [15/2005. (IV. 28.) AB határozat] szóló népszavazási
kezdeményezések ügyében azt állapìtotta meg, hogy kérdések tiltott népszavazási tárgykörbe ütköznek, mert
közvetlenül érintik a költségvetést. Hasonlóan nem tartotta népszavazásra bocsáthatónak a testület azokat a
kérdéseket, amelyek a kisebbségek országos vezetőinek parlamenti tagságával [14/2006. (V. 15.) AB határozat],
illetve az államfő közvetlen választásával [15/2006. (V. 15.) AB határozat] voltak kapcsolatosak, mivel egy
eredményes népszavazás az alkotmány módosìtására kötelezte volna az Országgyűlést.
Az elmúlt másfél évtized számos népi kezdeményezése közül szinte egy sem volt sikeres. A népi
kezdeményezések sorsa általában a bizottsági szakaszban „pecsételődött meg‖. Több esetben, az
Alkotmányügyi, törvény-előkészìtő és igazságügyi bizottság állásfoglalása alapján mellőzte az Országgyűlés a
népi kezdeményezés tárgyalását, mivel a kezdeményezés nem felelt meg a jogszabályi előìrásoknak. Ezek közé
tartozik: a kedvezményes kamatozású lakáshitelek törlesztőrészletének felemelése ellen, valamint a
magyarországi németek kárpótlása érdekében 1991-ben benyújtott két népi kezdeményezés, illetve a
közoktatásról szóló törvényeknek a minősìtett többségű (kétharmados) törvények sorába emelése érdekében
1992-ben benyújtott népi kezdeményezés. Ugyancsak mellőzte az Országgyűlés a népi kezdeményezés
tárgyalását a vasúti munka társadalmi elismertetése, az európai szintű vasúti közlekedés létrehozása érdekében
1991-ben benyújtott kezdeményezés esetén, mivel a Gazdasági bizottság a napirendre tűzést nem támogatta.
Hasonló sorsra jutott az Állampolgári Jogvédő Liga által szervezett népi kezdeményezés 1992-ben, amelyet a
kedvezményes lakáshitelkamatok 1990-ben történt emelése ellen nyújtottak be. Ebben az esetben az
Országgyűlés a Költségvetési bizottság javaslata ellenére sem tűzte napirendjére a népi kezdeményezést.
122
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
Az 1993-ban benyújtott öt népi kezdeményezés közül kettő „nem élte túl‖ a hitelesìtést (a magas vìz- és
csatornadìjak ellen benyújtott kezdeményezés, illetve a női nyugdìjkorhatár emelésével kapcsolatos törvény
módosìtása érdekében benyújtott népi kezdeményezés). A további három népi kezdeményezést az Országgyűlés
elnöke a bizottságokhoz utalta; a Magyar Rádió és a Magyar Televìzió társadalmi felügyelőbizottságának
létrehozásához szükséges törvényjavaslat napirendre tűzése érdekében benyújtott kezdeményzést a tárgyalás
előkészìtésére a Kulturális bizottság kapta meg. Itt a napirendre tűzés kérdését az Országgyűlés nem
mérlegelhette, mert több mint 50 000 hiteles aláìrás gyűlt össze. A másik két népi kezdeményezés javaslattételre
került a bizottságokhoz; a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény módosìtására benyújtott kezdeményezés
az Oktatási és a Költségvetési bizottsághoz került, a vasútról szóló törvény módosìtása érdekében benyújtott
kezdeményezést pedig a Gazdasági és a Szociális bizottság kapta meg javaslattételre a napirendre tűzés
tárgyában. A végül napirendre tűzött népi kezdeményezéseket az Országgyűlés nem szavazta meg.
1999-ben a halálbüntetés visszaállìtására irányuló népi kezdeményezés ügyében a törvény által biztosìtott két
hónapon belül nem nyújtották be az aláìrásokat. Kétszer is indult népi kezdeményezés – 1999 végén és 2000
elején – Rácz Sándor, az 1956-os Nagy-budapesti Munkástanács elnökének köztársasági elnökké történő
jelölésére. Az OVB megtagadta a hitelesìtést az alkotmány 2. § (2) bekezdésére hivatkozva, az
Alkotmánybìróság pedig a 6/2000. (III. 17.) AB határozatával helybenhagyta a döntést, azzal az indokolással,
hogy a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe. Nagyszámú, mintegy 150 000 aláìrás gyűlt össze
ahhoz a népi kezdeményezéshez, amely arra irányult, hogy a katonai szolgálatot 2002-től önkéntes és hivatalos
hadsereg váltsa fel. Az Országgyűlés a kérdést napirendjére tűzte.
A 6/2006. (II. 15.) AB határozatban a testület az OVB döntését helybenhagyva, úgy ìtélte meg: megengedhető a
privatizáció korlátozását célzó népi kezdeményezés.
A népi kezdeményezések száma az állampolgárok jelentős közéleti aktivitását mutatja, ugyanakkor jelzi a
képviseleti demokrácia működési zavarait. Mind a népi kezdeményezések nagy száma, mind azok
sikertelensége felhìvja a figyelmet az intézményes megoldások elégtelenségére, a korrekciók szükségességére.
A parlamentáris rendszerben a népi kezdeményezésnek és a népszavazásnak ritkán igénybe veendő, de hatékony
eszközként kellene funkcionálnia.
A helyi önkormányzatokról szóló törvény alapján az önkormányzás a helyi közösségek joga, ami azt jelenti,
hogy önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testü- lete (az általa felhatalmazott és választott
bizottság vagy személy), valamint a helyi népszavazás hozhat. 38 Mindazonáltal a helyi népszavazás, népi
kezdeményezés az önkormányzás kivételes módja a helyi társadalmak életét alapvetően befolyásoló kérdések
ese- tében.39
A törvény által meghatározott körben a képviselő-testület köteles kiìrni a helyi népszavazást. A kötelező
referendum elsősorban a területszervezési kérdésekre vonatkozik: településnek másik megyéhez történő
átcsatolása, községegyesìtés, községegyesìtés megszüntetése, új község alakìtásának kezdeményezése, lakott
területrész átadása, átvétele, cseréje, továbbá társult képviselő-testület alakìtása vagy abból való kiválás. Ezeken
kìvül kötelező népszavazást kiìrni azokban a kérdésekben, amelyeket a népszavazásról alkotott önkormányzati
rendelet ilyenekként felsorol.
Sajátos formájú népszavazást tesz lehetővé a törvény a kistelepüléseken. Az ötszáz lakost meg nem haladó
községekben a képviselő-testület a helyi népszavazást a falugyűlés hatáskörébe utalhatja. A falugyűlés döntése
akkor számìt népszavazási döntésnek, ha a választópolgároknak több mint a fele megjelent.
Általános szabály szerint a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben való részvételre az a választópolgár
jogosult, akinek lakóhelye az adott településen van. Az önkormányzati törvény az üdülőterületeket érintő
ügyben az üdülőterületen önálló ingatlantulajdonnal rendelkező választópolgároknak is megadta ezt a jogot,
akkor is, ha az állandó lakóhelyük máshol volt.40 Ez a rendelkezés a területszervezési kérdésekkel – az ott
szabályozott részvételi jogosultsággal – összefüggésben egyértelmű szabályozás hiányában eltérő
értelmezésekre, sőt jogellenes gyakorlatra is módot adott. Az alkotmánybìrósági gyakorlattal kapcsolatban még
visszatérünk erre a kérdésre.
Népi kezdeményezés a képviselő-testület elé terjeszthető minden olyan ügyben, amelynek eldöntésére a
képviselő-testületnek van hatásköre. Hasonlóan a népszavazás kezdeményezésére jogosultak meghatározásához,
a törvény kereteket ad az önkormányzati rendeletek konkrét szabályaihoz, amikor úgy rendelkezik, hogy a
választópolgárok 5%-ánál nem kisebb és 10%-ánál nem nagyobb számú választópolgár jogosult a népi
kezdeményezést a polgármesterhez benyújtani. A képviselő-testület köteles megtárgyalni azt a népi
kezdeményezést, amelyet a rendeletében meghatározott számú választópolgár indìtványozott.
124
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
Az önkormányzati törvény elfogadását követően jelentős számban érkeztek a helyi népszavazás jogellenessége
miatt kezdeményezett alkotmányossági panaszok az Alkotmánybìrósághoz. Az elbìrált ügyek alapján
körvonalazódó alkotmánybìrósági gyakorlat láthatóvá tette a tipikusnak tűnő problémákat, amelyek egyrészt a
helyi népszavazás keretjellegű és helyenként ellentmondásos szabályozásából, illetve a törvényi garanciák
hiányából adódtak. Másrészt kitűnt a határozatokból a népszavazásra vonatkozó hatályos jogot illető
bizonytalanság, ami az önkormányzati rendeletekben különböző formákban jelent meg.
Az 1994. évi LXIII. törvény módosìtotta és kiegészìtette az önkormányzati törvény helyi népszavazásra
vonatkozó szabályait. Az alkotmányellenesség megszüntetése érdekében újraszabályozta a népszavazásban és
népi kezdeményezésben részvételre jogosultak körét, amely ily módon megegyezik a helyi önkormányzati
választáson választójogosultsággal rendelkezők körével. A törvény rendelkezik a helyi népszavazás
érvényességének egységes feltételeiről, valamint garanciális szabályokat ìr elő a népszavazás
kezdeményezésére, az aláìrást gyűjtő ìvek tartalmi és formai kritériumaira, a jegyző ezzel kapcsolatos
feladataira, hatáskörére, továbbá a jogorvoslat lehetőségére nézve. Az Alkotmánybìróság határozatainak
megfelelően a törvény pontosìtja a településszervezési és képviselőtestület-alakìtási ügyekben a részvételre
jogosultak körét: ezekben az esetekben a helyi népszavazásban kizárólag az érintett településrész, község
választópolgárai vehetnek részt.
A helyi népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó részletes eljárási szabályokról a választási eljárásról
szóló 1997. évi C. törvény rendelkezik.
5. Jegyzetek
1. Lásd részletesen Szentpéteri István: A közvetlen demokrácia elméleti alapjai és intézményei. In Emberi jogok
hazánkban. (Szerk. Katonáné Soltész Márta.) Budapest, 1988, 244–260. o.
2. A reformáció különböző irányzatai a nép közvetlen hatalomgyakorlásának az elvét eltérő mértékben tartották
megvalósìtandónak. Gondoljunk csak Münzer radikális, Luther konzervatìv irányzatára vagy Kálvin
egyházkormányzati rendszerére. Lásd Kovács István: Magyar államjog. I. kötet. Szeged, 1977, 135–142. o.
3. Az egész eljárás – a szabálytervezet közzététele megvitatás céljából, majd minden egyes szakasz felolvasása
és a gyülekezet általi szavazásra bocsátása – mintegy őse volt az angolszász jogfelfogásban később
meghonosodott népi alkotmányozási jognak. Lásd Szentpéteri István: A közvetlen demokrácia fejlődési irányai.
Budapest, 1965, 23-24. o.
125
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
4. A levellerek egyik vezére, Lilburne 1649-ben javasolta, hogy az alkotmánytörvény felett grófságonként
tartsanak népszavazást. Ez is bizonyìtja, hogy a referendum gondolata élt és hatott az angol forradalomban. C.
S.Lobingier: ThePeople’sLawofPopularParticipationinLawMaking. New York, 1909, 64-65. o. E gondolatot
idézi Szentpéteri István, aki könyvében külön fejezetekben foglalkozik a nép alkotmányozó hatalmával az angol
forradalmi jogalkotásban, valamint a függetlenségi harcban önállóvá vált amerikai államokban. Szentpéteri: i.
m. 33–62. o.
5. A svájci születésű Rousseau jól ismerte szülőföldje közvetlen demokratikus hatalomgyakorlási formáit.
Svájcban a népgyűlés (Landesgemeinde) a nép közvetlen törvényhozásának tradicionális intézménye. A
referendum és a népi iniciatìva már a képviseleti rendszer korrigálásának, ellenőrzésének közvetlen
demokratikus formái.
7. Ehhez képest az összes többi szabály, bármilyen fontosnak tűnik is, technikai jellegű, bár sok esetben éppen
ezek a szabályok tehetik túl könnyűvé vagy éppen nagyon is bonyolulttá a népszavazás kezdeményezését,
lebonyolìtását. A hatályos magyar népszavazási törvény meglehetősen liberális a nyugati országok törvényeihez
képest, különösen a kezdeményezők számát és a határidőket tekintve.
8. Ott érvényesülhetnek igazán a közvetlen demokráciában rejlő lehetőségek, ahol a helyi civil társadalom élhet
az önkormányzás jogával. A helyi társadalmakról részletesebben lásd A. Gergely András: A helyi társadalmak
mikrovilága cìmű áttekintő tanulmányát, Magyar Közigazgatás, 1991. 9. 844-858. o.
10. A magyar hatályos jogban a tágabb értelmezés érvényesül, nem csak törvényhozási tárgyakra vonatkozik a
népi kezdeményezés.
11. Számos negatìv történelmi példa ad érveket a népszavazás ellenzőinek, akik főként francia és német
tapasztalatokra, az államfői referendumok képviseletet kikapcsoló, manipulált vagy oktrojált formáira
hivatkoznak.
12. Az Európai Közösségekhez, illetve az Európai Unióhoz való csatlakozás kérdésében tipikus megoldássá vált
a népszavazás, még olyan országban is, mint Nagy-Britannia, ahol korábban nem tartottak országos
népszavazást, 1975-ben ezt a megoldást választották. A népszavazásnak ezt a módját egyes elemzők
„felelősségáthárìtó‖ népszavazásnak nevezik.
13. A referendum és plebiszcitum fogalmát vagy szinonimaként használják, vagy tárgya, illetve az előterjesztő
szerint differenciálva az egyes országokban mást-mást jelent a két fogalom. A magyar népszavazási törvény
miniszteri indokolásindokolásában, illetve az Alkotmánybìróság 1/1990. (II. 12.) AB határozatában a törvényt
megerősìtő népszavazást referendumnak, a nem törvényi formát igénylő országgyűlési döntések tárgyában
hozott népszavazást pedig plebiszcitumnak nevezik. Lásd Rácz Attila: i. m. 53-54. o.
14. A csoportosìtás szempontjait lásd Paolo Biscaretti di Ruffia: Diritto constituzionale. Napoli, 1971, 419–422.
o.
17. A „plébiscite‖ sokkal régebbi kifejezés, a „plebs‖, a köznép szavazására vezethető vissza az i. e. IV. századi
Rómában, majd 1973-től ezt a terminológiát használták Franciaországban a „néppel való tanácskozásra‖, a nép
megkérdezésére. Egy francia kutató 350 oldalas munkát ìrt a két kifejezés közötti különbségről (J.-M. Denquin:
Référendum et Plébiscite. Paris, 1976.), az általa kifejtett 9 különbség alapján sem lehet azonban világosan és
használható módon elhatárolni a két fogalmat. Idézi D. Butler – A. Ranney: Referendums. A Comparative Study
ofPractice and Theory. Washington, 1978, 7. o.
126
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
18. Az Egyesült Államokban országos szinten sohasem tartottak népszavazást. Az egyes – főleg a nyugati
parton lévő – államokban viszont rendszeresen, Svájchoz hasonlóan alkalmazzák a közvetlen demokrácia
intézményét.
19. Bihari Mihály: 1997: az Alkotmánybìróság éve? In Magyarország politikai évkönyve 1997-ről. (Szerk.
Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László.) Budapest, 1998, 44-52. o.
20. Szoboszlai György: A népszavazás alkotmányos helye és a politika. A politikai osztály találkozásai a
közvetlen demokráciával, 1989-1997. In Magyarország politikai évkönyve. (Szerk. Kurtán Sándor, Sándor
Péter, Vass László.) Budapest, 1998, Demokrácia Kutatások Magyar Központja, 103–119. o.
21. Az Alkotmánybìróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozatban felhìvta az Országgyűlést, hogy e jogalkotási
feladatának – a határozatban foglalt alkotmányértelmezéssel összhangban – 1997. december 31-ig tegyen eleget,
egyidejűleg a törvény még hatályban lévő rendelkezéseit megsemmisìtette. A 64/1997. (XII. 17.) AB határozat
értelmében a megsemmisìtés időpontja 1998. márciusra módosult.
22. Lásd Kukorelli István: A közvetlen demokrácia „visszafejlesztésének‖ irányai. In Szentpéteri István
Emlékkönyv. (Szerk. Tóth Károly.) Szeged, 1996, 315–324. o.
23. 25/1995. (V. 10.) AB végzés; 453/B/1995. AB végzés; 3/1996. (II. 23.) AB végzés.
24. Az 1998. évi III. törvényben a népszavazásra vonatkozó alapvető rendelkezések hiánya annak a téves
jogszabály-szerkesztési elgondolásnak köszönhető, hogy az alkotmányba felvett szabályok nem ismétlődhetnek
a törvényben. Ebből adódik az a képtelen helyzet, hogy a népszavazásról szóló törvényből nem ismerhető meg
maga az intézmény, a népszavazás különböző tìpusai, a népszavazásra nem bocsátható kérdések, a tiltott tárgyak
köre stb. Az alkotmány túl részletes szabályai sem indokolják a törvény „kiürìtését‖, az adott intézmény
lényegét meghatározó törvényi rendelkezések negligálását.
25. Az alkotmány nem tartalmaz kötelező népszavazási tárgyakat, például az alkotmány megerősìtéséről, a
szuverenitást korlátozó döntésekről, nemzetközi szervezetekhez való csatlakozásról nem kötelező népszavazást
tartani.
26. Részletesen lásd Márta Dezső – András Bragyova: Hungary. In Direct Democracy: The Eastern and Central
European Experience. Ed. Andreas Auer and Michael Bützer. Ashgate, 2001, Aldershot, 63-93. o.
27. Kukorelli István: Az országos népszavazás, 1989-1998. In Magyarország évtizedkönyve 1988-1998. (Szerk.
Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László.) Budapest, 1998, Demokrácia Kutatások Magyar Központja, 471–
476. o.
28. Sólyom László: Az alkotmánybìráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, 2001, Osiris, 746–749. o.
29. Lásd Bihari: i. m. 48-50. o. Az Alkotmánybìróság az 1989. évi XVII. törvény 32. § (1) bekezdéséből törölte
azt a megszorìtást, hogy az alkotmányossági panaszt csak „az eredménytelen hitelesìtésen alapuló‖ elutasìtás
esetén lehet benyújtani az Alkotmánybìrósághoz. Ezzel lényegében egy új hatáskört állapìtott meg saját maga
számára.
30. A népszavazáson a választópolgárok kevesebb mint 50%-a (49,24%) vett részt, és az érvényes igen
szavazatok aránya 85,33% volt. A tisztázatlan jogi helyzetben – a még hatályban tartott korábbi népszavazási
törvény több ponton alkotmányellenes volt, az új népszavazási törvényt még nem fogadta el az Országgyűlés –
lebonyolìtott népszavazás érvényességének és eredményességének kérdésében komoly jogértelmezési viták
folytak. Végül a módosìtott alkotmányra hivatkozva – amely nem kìvánja meg a választópolgárok 50%-ának
részvételét – született meg az OVB döntése a népszavazás eredményéről.
31. A jogorvoslatról az 1998. évi III. törvény 22. §-a rendelkezett, amelyet beépìtettek a választási eljárásról
szóló 1997. évi C. törvény 130. §-ába. Időközben a 24/1999. (VI. 30.) AB határozat alkotmányellenesnek
minősìtette és megsemmisìtette a választási eljárásról szóló törvény 130. § (2) bekezdését 2000. március
napjával, továbbá megállapìtotta, hogy alkotmányellenes helyzet jött létre, mivel a jogorvoslati határidők nem
felelnek meg a jogállamiságból fakadó jogbiztonsági követelményeknek. A háromnapos határidő miatt a
kifogások elkéstek, és nem voltak érdemben elbìrálhatók. Ezen a helyzeten változtatott a 2000. évi XXII.
törvény, amely úgy módosìtotta az eljárási törvény 130. §-át, hogy az OVB döntése elleni kifogást 15 napon
belül, mìg az országgyűlés népszavazási döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő nyolc napon
belül lehet – az AB-hoz cìmezve – az OVB-hez benyújtani.
127
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
32. Lásd Halmai Gábor: Dönthet-e a nép? Mancs, 1999. (X. évf.) 16. 1–4. o.; Bragyova András: Módosìtható-e
népszavazással az alkotmány? Népszava, 1999. máj. 5. 6. o.; Kis János: A nép alkotmánya I-II. Magyar Hìrlap,
1999. máj. 10-11.
33. A határozat kritikus megìtélését lásd Kilényi Géza: A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya a
magyar államszervezetben. Magyar Közigazgatás, 1999. 12. 675–678. o.; Sólyom: i. m. 745–746. o.
34. Bihari Mihály, Czúcz Ottó, Holló András, Kiss László, Kukorelli István alkotmánybìrók különvéleményt
fűztek a határozathoz.
35. Különvéleményt csatoltak a határozathoz: Bihari Mihály, Czúcz Ottó, Kiss László és Tersztyánszkyné
Vasadi Éva alkotmánybìrók.
36. 62/2002. (XII. 3.), 63/2002. (XII. 3.), 72/2002. (XII. 19.), 73/2002. (XII. 19.), 74/2002. (XII. 19.), 15/2003.
(IV. 18.), 24/2003. (V. 20.), 36/2003. (VI. 26.), 43/2003. (IX. 26.) és 44/2003. (IX. 26) AB határozatok.
38. Ez az elvi indoka a helyi népszavazás és népi kezdeményezés önkormányzati törvénybe történő
illesztésének. Részletesebben lásd Fürcht Pál: Az önkormányzati törvény margójára (V.). Magyar Közigazgatás,
1991. 9. 834–843. o.
39. Az alkotmány 42. §-a, valamint 44. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzás joga a választók
közösségét illeti meg, amit a választópolgárok az általuk választott képviselő-testület, illetve népszavazás útján
gyakorolnak. Az önkormányzati törvény 46. § (1) bekezdése azáltal, hogy meghatározott kérdésekben
kötelezően előìrja a népszavazást, a választópolgárok közösségét az alkotmány alapján megillető
önkormányzáshoz való jog egyik fontos garanciáját adja. Az önkormányzati törvény azonban – erre az
indokolásában külön is utal – a népszavazást a helyi önkormányzás kivételes formájának tartja. A szűk körben
meghatározott kötelező esetek a helyi közösséget alapvetően érintő olyan ügyekre vonatkoznak, mint az önálló
önkormányzás megteremtése vagy megszüntetése. Egyéb kérdésekben a törvény nem kìvánja népszavazással
elvonni a képviselő-testület hatáskörét.
40. Nem egyértelmű a törvény szabályozása és értelmezése abban a kérdésben, hogy az üdülőtulajdonosok
mennyiben jogosultak részt venni a területszervezési döntésekkel kapcsolatos népszavazásban. [lásd a 45. § (2)
és a 46. § (2) bekezdését.] Egy korábbi AB-határozat alapján az önkormányzatok úgy értelmezik a törvényt,
hogy a községegyesìtés megszüntetése is üdülőterületet érintő ügynek minősül. Ezzel ellentétes álláspontot fejt
ki: Fürcht Pál: i. m. 835–837. o.
41. Az önkormányzati törvény nem határozza meg a kötőerőt a helyi népszavazásnál, ìgy teljesen bizonytalan,
hogy az önkormányzat mikor változtathatja meg a népszavazással hozott döntést.
42. Amikor az önkormányzati törvény generális szabállyal hatályon kìvül helyezte a népszavazásról, népi
kezdeményezésről szóló törvény helyi ügyekre vonatkozó részét [115. § (3) bek.], elmaradt az 1989. évi XVII.
törvény hatályos szövegének a szükséges szerkesztéssel történő közzététele, és a Magyar Közlönyben azóta sem
jelent meg. Ez számos problémát, jogbizonytalanságot teremtett.
43. Az alkotmányossági panaszok elbìrálása lényegében egyedi ügyekre vonatkozó jogalkalmazó tevékenységet
jelent, ami az Alkotmánybìróság alapvető funkciójától eltérő tevékenység, s inkább a közigazgatási bìróság
profiljába tartozna. A helyi népszavazással és népi kezdeményezéssel kapcsolatos egyedi ügyekben hozott
alkotmánybìrósági határozatokat összegyűjtve tartalmazza a Választási füzetek 31. száma. (Szerk. Tóth Zoltán.)
Budapest, 1996, BM Országos Választási Iroda.
45. Az Alkotmánybìróság alkotmányellenesnek minősìtette az 1990. évi LXV. törvény 45. § (1) és (2)
bekezdését, a 46. § (2) bekezdését, az 53. § (3) bekezdésének második mondatát és az 53. § első mondatát. A
megsemmisìtett rendelkezések 1993. december 31-én vesztették hatályukat. Az Alkotmánybìróság a döntését
arra alapozta, hogy az alkotmány önkormányzásra vonatkozó szabályával [42. § és 44. § (1) bek.], amely az
önkormányzás két különböző formájára jogosìtja fel a választópolgárok közösségét, nincs összhangban az
128
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
6. NÉPSZAVAZÁS ÉS NÉPI
KEZDEMÉNYEZÉS
önkormányzati törvény, amely eltérően szabályozza a helyi képviselők választására jogosultak, illetve a helyi
népszavazásban való részvételre jogosultak körét. Másrészt a jogbiztonság követelményének ellentmond, hogy a
részvételre jogosultak körének meghatározása pontatlan, nem egyértelmű. Lásd bővebben a kérdéskör
feldolgozását: Szalai Éva: Az Alkotmánybìróság és az önkormányzatok. In Alkotmánybìráskodás. Budapest,
1993, 227–236. o.
129
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. fejezet - 7. A VÁLASZTÁSI
RENDSZER
Dezső Márta
7.5. A VÁLASZTÓJOGOSULTSÁG
130
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
Az alkotmányjog a választási rendszer kérdéseit a tételes jog alapján tárgyalja, miközben tekintettel kell lennie a
más tudományágak által megfogalmazott tételekre, következtetésekre.
A választójogra vonatkozó nézetek többségében úgy jelent meg a választójog, mint az „államfenntartó elemek‖,
a „politikai képességgel‖ rendelkezők jogosultsága, amelyet az állam mintegy engedélyez az állampolgárok
meghatározott körének. A múlt századvég neves német és magyar közjogászai nem ismerték el a választójog
alanyi jogi jellegét. Különbséget tettek a minden embert megillető természetes jogok és a politikai jogok között,
s ez utóbbit nem sorolták az emberi jogok közé. 2 Jellinek az alanyi közjogokról ìrt nagy hatású munkájában a
választást egy „állami funkció‖ gyakorlásának tekinti. A választójog, bármilyen paradox legyen is, nem a
választáshoz való jogot jelenti, állìtja Jellinek, mert e jog alanya – mint minden állami kinevezési jogé –
kizárólag maga az állam, ìgy csak reflexhatás az, ami az egyénre visszahat, nem az egyén bìr alanyi joggal. 3
A választójog általánossá válása, valamint a második világháború után kialakult fejlett polgári demokratikus
államok alkotmányos elvei alapvető fordulatot hoztak a választójog megìtélésében, alanyi jogként való
elismerésében. Ezt a tendenciát erősìtették a nemzetközi jogi dokumentumok, különösen az Emberi jogok
egyetemes nyilatkozata, amely saját hazájában mindenkit megillető jogként deklarálja a választójogot.
A Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya (1966) önálló jogként nevesìti a választójogot,
melynek alapján minden állampolgárnak megkülönböztetések, illetőleg ésszerűtlen korlátozások nélkül joga és
lehetősége van arra, hogy valódi és rendszeres választásokon szavazzon és megválaszthassák, valamint hogy a
közügyek vitelében közvetlenül vagy szabadon választott képviselői útján részt vegyen. Ez utóbbi a közvetlen és
a képviseleti demokrácia általános szabálya.
Másik oldalról a választójog a képviseleti szervek létrehozásának eszköze, lényegében „átmenetet‖ képez a
közvetlen és a képviseleti demokrácia intézményei között. A választójog léte éppen azt bizonyìtja, hogy
folyamatosan, közvetlen részvételi formákkal nem gyakorolható a „nép hatalma‖, viszont a meghatározott
időszakonként rendszeresen tartott választások működőképes képviseleti testületeket hozhatnak létre.
Ugyanakkor a közvetlen demokrácia intézményei a képviseletek fontos kiegészìtői lehetnek.
131
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
– bűncselekmény elkövetése általában a választójogtól való megfosztást vonja maga után, bìrói ìtélet alapján.
Az általános választójog természetes korlátai indokoltak, szükségszerűek és a társadalom szűk körét érintik.
A választójog általánossága a polgári államfejlődés folyamán fokozatosan vált elismertté. A kezdeti időszakban
természetes volt, hogy a választójogosultságot elsődlegesen a vagyoni helyzet határozta meg. Több mint egy
évszázadon keresztül a választójog elnyeréséhez meghatározott vagyont vagy adófizetést kellett igazolni. Maga
a cenzus szó is eredetileg vagyonbecslést, adóbecslést jelent, ami az előbbi összefüggésre utal. A választójogban
a választójog elnyeréséhez előìrt feltételeket nevezzük cenzusnak (például vagyonhoz, nemhez, nemzetiséghez,
fajhoz, műveltségi szinthez, egy helyben lakáshoz kötött választójog). A cenzusok sokféle változatban
jelentkeztek a történelem során, de alkalmazási körük – különösen a múlt század utolsó harmadától, az általános
választójog követelésének felerősödésétől kezdve – fokozatosan szűkült. A választójognak a nőkre való
kiterjesztése még a nagy nyugati demokráciákban is csak a XX. század közepén történt meg. Például
Franciaországban, Olaszországban 1948-ban, Ausztráliában 1967-ben, Svájcban 1971-ben kaptak választójogot
a nők, illetve választhattak a nők és a férfiak azonos feltételek között. 4
Ezek alapján nyilvánvaló, hogy a választójog általánossága mint minden nagykorú állampolgárt megillető
választói jogosultság a közelmúltban vált elfogadott és érvényesülő alapelvvé. Az idekapcsolódó hatályos
magyar jogszabályokat a későbbiekben ismertetjük.
132
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
A választójog egyenlőségének elve azt a követelményt fejezi ki, hogy minden választásra jogosultnak azonos
értékű szavazati joggal kell rendelkeznie.
Az „azonos értékű szavazati jog‖ értelmezése kapcsán megállapìtható, hogy ez az elv nem foglalja magában az
eredményesség kritériumát.5 Nem jelenti azt, hogy mindenkinek a szavazata egyenlő hatásfokú. Az egyenlőség
elve arra vonatkozik, hogy minden szavazásra jogosult egyenlő jogokkal vesz részt a választásban.
A választójog egyenlőségének durva megsértését jelenti a plurális választójog, bár a történelmi hűség kedvéért
tegyük hozzá, amikor ezt alkalmazták a második világháború előtt, még az általános választójog és a többi
demokratikus elv sem volt általánosan elfogadott. Ettől függetlenül mai normáink szerint elfogadhatatlan, hogy
egyeseknek bármilyen okból (tulajdonosi pozìció, egyetemi végzettség stb.) két vagy több szavazata legyen, mìg
másoknak csak egy.
Az egyik legismertebb közvetett választási forma az elektorok útján történő választás. A választópolgár ilyenkor
választási megbìzottakra, elektorokra szavaz, és az elektor lesz jogosult a tényleges választásra (inkább államfők
vagy második kamarák választásánál alkalmazzák).
A képviselő-testületek által történő közvetett választások esetén az alsóbb szintű képviseleti testületek választják
a magasabb szintűeket. Itt csak az első, az alapszintű választás közvetlen, ezt követően a testületek helyettesìtik
a közvetlen választópolgári szavazatokat. Ilyen rendszert vezetett be Magyarországon az 1970. évi III. törvény:
a megyei tanácsokat a községi és városi tanácsok választották.
133
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 73. § (1) bekezdése sajátos módon ötvözte az elektori
és a képviselő-testületek általi közvetett választási formákat, amikor előìrta, hogy „a megyei közgyűlés tagjait a
települési önkormányzat képviselő-testületének tagjai által megválasztott küldöttek választják meg‖. A közvetett
választás helyett – a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választását módosìtó – 1994. évi LXII.
törvény a megyei közgyűlés tagjainak közvetlen, listás választását vezette be.
Az 1990-es parlamenti választások előtt az ajánlási rendszer – mint a választás titkosságát sértő intézmény – a
viták kereszttüzébe került. Több párt, állampolgár és a Magyar
2004-ben az Alkotmánybìróság ismét foglalkozott a titkosság alapelvével, ekkor a vizsgálat tárgya a külföldön
történő szavazás módjának szabályozása volt. A 32/2004. (IX. 14.) AB határozat a külképviseleti szavazás
speciális jellegéből indult ki: az, hogy egy-egy külképviseleten csak kisszámú, akár csupán egyetlen
választópolgár adja le a szavazatát, lehetőséget adhat arra, hogy a szavazatszedő bizottság a szavazatszámlálás
során rekonstruálja a voksok tartalmát, megállapìtsa, hogy a választópolgár milyen szavazatot adott le. Az ilyen
rendkìvüli körülmények közötti szavazás titkosságának biztosìtása fokozott garanciákat igényel, amelyeket
viszont a választási eljárási szabályok nem tartalmaztak.8 Az Alkotmánybìróság megállapìtotta, hogy a
külképviseleteken leadott szavazatok tartalmának rekonstruálhatósága, a titkosság garanciarendszerének
hiányossága következtében alkotmányellenes helyzet keletkezett. Az ezt követően született szabályok
értelmében a szavazást a külképviseleti választási irodák bonyolìtják le, azonban a titkosság alapelvének
érvényesülése érdekében a szavazatszámlálás nem ott, hanem Magyarországon történik. Az országgyűlési
választáson a szavazólapot tartalmazó borìtékok – felbontás nélkül – a kijelölt szavazókörben összekeverésre
kerülnek az ott leadott szavazatokkal. Az európai parlamenti választáson és az országos népszavazáson az
Országos Választási Bizottság a külképviseletekről érkező összes szavazási irat megérkeztét és ellenőrzését
követően bontja csak ki a szavazólapot tartalmazó borìtékokat, s számlálja meg a szavazatokat.
A választási rendszert – e kettős meghatározottsága miatt – nem lehet önmagában, a politikai és intézményi
kölcsönhatásokat figyelmen kìvül hagyva értelmezni. A választási rendszer komplex fogalma három
dimenzióban ragadható meg.
Először a demokratikus képviseleti elvekkel való összefüggés adja az értelmezési keretet. A választási rendszer
tìpusát alapvetően az határozza meg, hogy milyen képviseleti elven alapul a kormányzati hatalomgyakorlás.
Attól függően, hogy az adott ország alkotmányos berendezkedésében a funkcionális (döntésorientált) politikai
képviselet elve vagy pedig az arányos (a társadalmi-politikai megosztottságot kifejező) képviseleti elv vált
elfogadottá, a választási rendszerek két alaptìpusa jött létre. A funkcionális képviseleti elvnek a többségi
134
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
választási rendszerek, az arányos képviselet elvének az arányos választási rendszerek különböző formái felelnek
meg.
A választási rendszerek tìpusáról való politikai döntés azonban még új alkotmány elfogadása esetén sem
alakìtható tetszőlegesen. Az egész alkotmányos berendezkedésre, a hatalommegosztás konkrét intézményi
elrendezettségére, az intézmények egymás közötti kölcsönhatására tekintettel kell lenni a választási rendszer
meghatározásakor. Ezért a demokratikus államok többségében a képviseleti elv, illetve a választási rendszer
tìpusára vonatkozó politikai döntés általában alkotmányos szinten jelenik meg.
A második dimenziót a választójog anyagi jogi szabályai jelentik. Külön törvények – gyakran speciális
jogforrások: alkotmányos, organikus, kétharmados stb. választójogi törvények – határozzák meg a választás,
illetve a megválaszthatóság feltételeit, az aktìv és a passzìv választójog kritériumait. Általában itt szabályozzák
az összeférhetetlenség kérdéseit mint a jelöltállìtás és a képviselői státus törvényes feltételeit. Az általános
választójog elismerése után az aktìv és a passzìv választójog közötti különbségek főként a képviselői
minőséggel összeférhetetlen tisztségek – közjogi, közigazgatási funkciók, illetve az állami szférához kapcsolódó
gazdasági tevékenység – területén érvényesülnek.
Végül a harmadik dimenzióban a választási eljárás garanciális és technikai szabályai jelennek meg, amelyek a
választójog érvényesülésének jogi feltételeit tartalmazzák. E körben kerül szabályozásra számos, a választás
kimenetelét, eredményét befolyásoló kérdés: a választók regisztrálása, a névjegyzékek elkészìtése, a jelöltállìtás
mechanizmusa, a kampány jogi korlátai, a szavazás lebonyolìtása, a szavazatok összeszámlálása, a választási
szervek rendszere, összetétele és funkciói, a nyilvánosság biztosìtása, a jogorvoslati rendszer.
A választási rendszer tìpusának megfelelően itt kerül szabályozásra a szavazati struktúra, a szavazás módja, a
választókerületi beosztás (a választókerületenként szerezhető mandátumok száma), valamint általában e körben
szabályozzák a szavazatok mandátummá alakìtásának formáját, az úgynevezett választási formulát. Ez utóbbi,
anyagi jogi elemeket is tartalmazó normacsoporthoz köthető a választási rendszer szűkebb fogalma.
A választási rendszer szabályai mindig konkrét társadalmi, politikai viszonyok között érvényesülnek, amelyek
meghatározó módon hatnak a választások jellegére, kimenetelére. A választási rendszer normatìv ereje hosszabb
távon viszont maga is alakìtja azt a politikai feltételrendszert (pártviszonyok, kormányzati hatalom,
konszenzusorientált döntési mechanizmus stb.), amely érvényesülése közegét adja. 9
– egymandátumos;
– egyszavazatos;
135
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
– arányos rendszer;
A választási rendszerek számos változata – az itt leìrt szempontok kombinálásával – jött létre. Ezért nem
szűkìthető le a választási rendszer fogalma a választási formula kérdésére, bár – kétségkìvül – a
mandátumszerzés formái a választási rendszer tìpusképző elemei közé tartoznak. A választási rendszer
meghatározó elemei közül kettővel foglalkozunk részletesebben: a) a választókerületek, b) a mandátumok
kiosztása (formulák) kérdéseivel.
Az arányos rendszer lényegéből következik, hogy minden választókerületben több képviselőt választanak. A
választókerületek mérete, illetve az egyes választókerületekben megszerezhető mandátumok száma befolyásolja
a rendszer arányosságát. Minél több mandátum kerül kiosztásra a választókerületben, annál inkább érvényesül
az arányosság.
Az arányos képviselet megteremtésének tipikus formája a listás rendszer. A listás választásokat alkalmazó
európai országok többségében a választókerületeket úgy alakìtották ki, hogy az állami-területi beosztás
történetileg létrejött, nagyobb egységeit vették számìtásba. A provinciák, tartományok, megyék nagyságrendbeli
eltérései komoly torzìtó hatást okozhatnak az arányos képviseletben, ha a mandátumokat választókerületenként
osztják el. Ezért van különös jelentősége a szavazatelosztási módszer meghatározásának, mert az alkalmazott
formulával az egyes pártok mandátumhoz jutási esélyeit növelni, illetve csökkenteni lehet. A
választókerületekben kialakult relatìv aránytalanság tehát tovább fokozható vagy jelentősen korrigálható, attól
függően, hogy a mandátumokat milyen módszerrel osztják el.
A többmandátumos választókerületek nem épülnek mindig a területi beosztás már kialakult egységeire.
Kifejezetten a választások céljából is fel lehet osztani az országot nagyjából azonos nagyságrendű
választókerületekre. Ilyenkor is követendő szempont azonban, hogy a településeket, a kisebb területi egységeket
ne darabolják fel.
Kivételesen az is előfordul, hogy külön választókerületi beosztás nélkül, az ország egész területét egyetlen
választókerületnek tekintik. E megoldás rendkìvüli módon kedvez a pártok centralizációs törekvéseinek, teret
engedve a kizárólag országos listán történő mandátumszerzésüknek. Az arányossági szempontból kifogástalan
módszerrel kapcsolatban politikai fenntartások fogalmazódnak meg. Hollandiában finomìtva – a helyi
sajátosságok figyelembevételével – alkalmazzák ezt a rendszert.
Tehát a választókerületek mérete – a közel azonos lakosságszám alapján történő meghatározása – hatással van a
választások eredményére. Ez a hatás az egyéni választókerületben közvetlenül érvényesül, és döntő befolyást
gyakorol a mandátum megszerzésére. A többmandátumos választókerületek esetében a direkt hatás
mérséklésére jogilag szabályozott „arányosìtó technikák‖ vehetők igénybe (például a szavazatok országos
összesìtése, pótlisták, országos listák alkalmazása, a fennmaradó mandátumok újraelosztása).
b) A többségi rendszerekben a mandátumok sorsa a választás pillanatában eldől; nincs további korrekcióra
lehetőség, bármilyen nagy is az aránytalanság a leadott szavazatok és a megszerzett képviselői helyek között.
Ezzel szemben az arányos rendszerben a szavazatok elosztásának különböző módszereivel bizonyos fokig
befolyásolható a pártok parlamenti mandátumhoz juttatása, a kisebb vagy nagyobb pártok preferálása.
Az arányos választási rendszer alapelve rendkìvül egyszerű: minden párt parlamenti mandátumai arányosak a
pártra leadott szavazatokkal. Ezt ideális esetben úgy lehet elérni, hogy minden parlamenti helyet pontosan
ugyanannyi szavazattal lehet megszerezni. Az ideális arányos választási rendszerben a szavazatok megoszlása és
a parlamenti mandátumok megoszlása egyértelműen megfelel egymásnak. A valóságban az ideális arányos
136
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
rendszer működésének feltételei soha nem állnak fenn teljes egészében. A kiindulás minden esetben az, hogy
minden parlamenti helynek azonos – szavazatokban kifejeződő – „ára‖ kell hogy legyen. Ezt akkor lehetne
elérni, ha a választókerületek tökéletesen egyforma számú szavazóból állnának (vagy az ország maga lenne
egyetlen választókerület, mint Hollandiában vagy Izraelben), vagy ha a szavazatok elosztására alkalmazott
módszerek tökéletesen biztosìthatnák az arányosìtást.
Az első torzìtó tényező a választókerületek nagysága. A második – sokkal nagyobb – probléma a szavazatok és
a mandátumok közötti viszony megállapìtására szolgáló, a mandátumok elosztására használt formula
meghatározása. Valamennyi módszer közös vonása az, hogy a szavazatok elosztása választási hányados révén
történik. Eltérnek azonban egyrészt a hányados kiszámìtásának módjában, másrészt abban, hogy a választási
hányados előre megállapìtható-e (x számú szavazat = 1 mandátum) vagy pedig változik a leadott szavazatok
függvényében.
3. a szavazatátruházó módszer.
A három közül leggyakrabban az elsőt alkalmazzák, és ennek van a legtöbb változata is.
1. A legnagyobb átlag módszerének tipikus megjelenìtője az ún. d’Hondt-rendszer. Lényege az, hogy a pártokra
leadott szavazatokat először eggyel, majd kettővel, hárommal stb. osztják el, és az ìgy kapott hányadosok
alapján sorba rendezik a pártokra jutó szavazatokat mindaddig, amìg a rendelkezésre álló helyeket be nem töltik.
Ezzel a módszerrel tulajdonképpen minden mandátumra külön-külön hányadost állapìtanak meg. Így az első
mandátum megszerzése egyes osztóval történik minden párt számára. A sorozatos újraosztás következtében
tehát a nagy pártok fél vagy harmadrész szavazata áll szemben a kisebb pártok egyes osztójával mindaddig,
amìg ők is mandátumhoz jutnak. A mandátumok megoszlásában e módszerrel a nagyobb és a kisebb pártok
közötti különbség kisebb lesz, mint amennyi a leadott szavazatok között volt.
A kisebb pártok számára viszont a szavazatok elosztása után fennmaradt maradékok viszonylag nagyobb
veszteséget jelentenek, mint a nagyobb pártoknak.11
2. A mandátumelosztó módszerek másik tìpusa azon az elven alapul, hogy előbb a választási kvócienst
számìtják ki. Legegyszerűbb formájával, a Hare-módszerrel ez úgy történik, hogy az érvényes szavazatok
számát elosztják a választókerületben megszerezhető mandátumok számával. Az ìgy kapott hányados lesz egy
képviselői hely „ára‖, és minden párt annyi mandátumot szerez, ahányszor ez a kvóciens megvan az általa elért
szavazatok számában.
A töredékszavazatok elosztása történhet a legnagyobb átlag módszerével, amely a nagyobb pártoknak kedvez,
vagy a legnagyobb maradék elve alapján, ami viszont a kisebb pártok számára előnyösebb. 12
Ezt az Írországban és Máltán alkalmazott szavazatátruházó rendszert azért értékelik nagyra – különösen az
angol szakirodalomban –, mert úgy teszi lehetővé a személyek közötti választást, hogy sokkal kevesebb
szavazat vész el, mint a többségi modellekben, vagyis a „szavazók akaratát tükröző preferenciasorrend‖ alapján
arányos képviseletet eredményez. A szavazatátruházó módszer bìrálói viszont éppen azt tartják a rendszer
hátrányának, hogy a szavazatok „átadása‖ során a másodlagos, harmadlagos stb. preferenciák az elsődlegesekkel
azonos értékűként szerepelnek.
A választási rendszer tìpusa, konkrét jogi szabályozása jelentős hatással van a választás eredményére, a
mandátumok elnyerésére. A választás kimenetelét azonban számos egyéb tényező is befolyásolja, amely
törvényhozási úton nem szabályozható: a választási részvétel aránya, a szavazatok szóródása, a pártok
struktúrája, a választói magatartás stb.
137
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
Vannak azonban olyan elemek is, amelyek döntően kihatnak a választás eredményére, és törvényhozási úton
legfeljebb fékezni lehet hatásukat: a választási kampányba befektetett (legális és fekete) pénzek mennyisége és
az elektronikus médiumok szerepe, hatásuk a közvélemény alakulására. A választási kampány pénzügyeinek
nyilvánosságára és ellenőrizhetőségére, továbbá a média hozzáférhetővé tételére vonatkozó szabályozás
garanciális jelentőségű; csökkenti a jelöltek, a pártok közötti esélyegyenlőtlenséget.
Amikor a XIX. század második felében Nyugat- és Közép-Európa államainak többségében kialakult és
megszilárdult a népképviseleti rendszer, lényegében a választási rendszereknek két változatát ismerték: az
angolszász relatìv többségi és a francia mintájú abszolút többségi választási rendszert. Mindkettő egyéni
választókerületi rendszer, tehát mindegyik választókerületben egy képviselőt választanak (egymandátumos
választókerületek). A lényegi eltérés abban mutatkozik, hogy a képviselő megválasztásához milyen többséget
igényelnek. A kontinentális Európa legtöbb országában kipróbált francia rendszerben a képviselőket két
fordulóban, abszolút többséggel választották meg. Az angolszász választási rendszerben (amely változtatásokkal
ugyan, de az angolul beszélő világ nagy részében ma is érvényben van) az a jelölt lesz képviselő, aki a
választókerületben leadott szavazatok közül a legtöbbet kapja, függetlenül attól, hogy eléri-e az abszolút
többséget. A francia rendszer ezzel szemben lényegesnek tartja, hogy a jelölt megszerezze a szavazatok több
mint felét, ami az első fordulóban ajelöltek nagy száma miatt csak ritkán fordul elő; ìgy az első forduló –
gyakorlatilag – egyfajta előzetes kiválasztás szerepét tölti be.
Az abszolút többségi rendszerben – amelynek legismertebb változata a kétfordulós szavazás – tehát csak az a
jelölt juthat mandátumhoz az első fordulóban, aki a szavazatok több mint felét megszerezte. Ha nem volt ilyen
jelölt, akkor második fordulót kell tartani, és ilyenkor már a relatìv többség is elegendő a győzelemhez. A
második fordulóba azok a jelöltek kerülhetnek, akik a szavazatok – a törvény által – meghatározott százalékát
megszerezték. Az újabb forduló lehetőséget ad politikai szövetségek kötésére, egymás javára történő
visszalépésekre, a politikai erők kétpólusú koncentrálására.
Amìg a választók köre a helyi notabilitások szűk csoportját foglalta magában, és a politikai párt alig volt több,
mint egyfajta laza politikai klub, ahol a politikusok megbeszélték teendőiket, az egyéni választókerületi rendszer
megfelelt a politika kìvánalmainak, hiszen abban a személyes kapcsolatok rendkìvül lényegesek voltak. A múlt
század végétől kezdve legalább két, egymásra kölcsönösen ható tényező ingatta meg a korabeli választási
rendszer alapjait. Egyrészt az általános választójogért folytatott több évtizedes küzdelem, másfelől a modern
politikai pártok alakulása és az általuk képviselt politikai erőviszonyok parlamenti mandátumban megnyilvánuló
igénye alapvető kétségeket ébresztett az egyéni választókerületi rendszerek politikai legitimitása iránt. A
választójogi reformtörekvések középpontjába az arányos képviselet kérdése került. Valóságos politikai
mozgalom indult az arányos választási rendszer bevezetéséért, amelynek alapgondolata és célja az volt, hogy a
politika fő formálóivá váló pártok a leadott szavazatok arányában részesüljenek a képviselői mandátumokból.
Az 1864 és 1885 közötti időszakot mérföldkőnek lehet tekinteni az európai választási rendszerek történetében.
Lényegében e két évtized volt az arányos választási rendszer elméleti megalapozásának és széles körű
elfogadásának korszaka.
Az arányos rendszer – a fair képviselet szimbóluma – egyre inkább a többségi választási rendszerek
alternatìvájaként jelent meg a reformjavaslatokban, s hìveinek tábora feltartóztathatatlanul növekedett. Először
1899-ben, Belgiumban vezették be az arányos választási rendszert, majd a következő két évtizedben Nyugat-
Európa országai egymás után tértek át e rendszerre.
Az arányos választási rendszer lényege, hogy a képviselői mandátumok a leadott szavazatok arányában
kerüljenek kiosztásra. A többségi rendszerekhez hasonlóan az arányos választási rendszereknek is két alaptìpusa
(és számos kombinációja) jött létre.
Az egyik verzió, amelynek módszerét a korábbiakban már ismertettük, a – korábban keletkezett és ritkán
alkalmazott – szavazatátruházó rendszer (STV: Single Transferable Vote). Ennek lényege, hogy személyek
közötti választással valósìtja meg az arányos képviseletet. Ez úgy történik, hogy az egy szavazattal rendelkező
választópolgár kiválasztja azt a jelöltet, akit képviselőjének szeretne tudni. Arra az eshetőségre számìtva
138
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
azonban, hogy mégsem az általa kiválasztott személy lesz a képviselő, megjelöli, hogy másod-, harmad- vagy
negyedsorban (addig folytatva a sort, ahány mandátum a választókerületben van) kit fogadna el szìvesebben
képviselőnek. Innen kezdve a főszerep a matematikáé – különösen, ha a jelöltek nem érik el a
megválasztásukhoz szükséges kvótát -; bonyolult számìtások alapján történik a mandátumok arányos elosztása
(a Droop-formula alkalmazásával).
Bár e rendszer a személyek közötti választásra épül, a gyakorlatban ezek a személyek a különböző pártok
jelöltjei. Alapvetően tehát ez a módszer is a pártok közötti választást szolgálja; sőt a pártok gyakran
instrukciókat is adnak a választóknak, hogy – a leendő koalìciós partnereikre tekintettel – milyen sorrendet
alakìtsanak ki a jelöltek között.
A másik – Európában sokkal inkább elterjedt – tìpusa az arányos rendszereknek a listás választás. Eredeti
formájában hangsúlyozottan kifejezésre jutott, hogy nem a jelöltek, hanem a pártok közötti választásra szolgál.
Az ún. zárt listás rendszerben a pártok választják ki a jelölteket, a listán meghatározzák ajelöltek sorrendjét,
amely egyben a mandátumszerzés esélysorrendje is, mert a választók nem módosìthatják azt. A megszerzett
mandátumok számát azután az előzőekben bemutatott módszerek (legnagyobb átlag, legnagyobb maradék stb.)
segìtségével számìtják ki. Ajelöltek a mandátumot kizárólag a párt által felállìtott sorrend alapján szerzik meg; a
pártok számára ez biztosìtja vezetőik biztos bejutását a parlamentbe.
A jelenlegi európai választási rendszerekben a legritkább esetben találkozunk a két alaptìpus alkalmazásával. A
széles körben elterjedt listás rendszert a személyekre való szavazás különböző formái teszik változatossá. A két
alaptìpus kombinációi azt mutatják, hogy az arányos választási rendszerben domináló pártok a listák
összeállìtásával nem sajátìthatják ki a képviselők személyének meghatározását.
A történelmi fejlődés vonalát követve annak lehetünk tanúi, hogy a perszonalitás újra fokozott jelentőségű a
modern plurális társadalmakban. Valaha csak személyek közötti választás zajlott, amelyet a múlt század végétől
a pártok mandátumokért folytatott versengése váltott fel. A tendencia ma is tart, a második világháború után
azonban a személyiség felértékelődése – összefüggésben a polgári és politikai jogok nemzetközi mértékű
kiteljesedésének folyamatával – a választójogban is éreztette hatását. Nemcsak az általános választójog teljessé
tételével (a nőkre történő kiterjesztésével), hanem a politikai részvétel intézményesìtésének követelményével is.
E vonulatba illeszkedik a pártok „képviselő-kisajátìtó‖ szerepének visszaszorìtása, a zárt listák „szabaddá‖ – a
választópolgárok által módosìthatóvá – tétele.
Ebből a szempontból határesetként fogható fel Németország, ahol a képviselők felét egyéni
választókerületekben választják meg, a mandátumok másik felét pedig a pártokra leadott szavazatok arányában
osztják szét. A magyar rendszerhez hasonlóan minden választópolgárnak két szavazata van: az egyikkel
képviselőt választ az egymandátumos választókerületben (az angol relatìv többségi elv mintájára), a másik
szavazatát pedig az általa preferált párt listájára adja le. Végeredményben ez a rendszer az arányos szisztémához
közelìt jobban (vagy annak egy speciális válfaja), mivel – a mandátumok elosztásánál – figyelembe veszi a párt
által az egyéni választókerületben már megszerzett képviselői helyeket.
Az arányos választási rendszer szembetűnő sajátossága, hogy nem állìt korlátot a kis pártok szaporodásának, sőt
a pártok osztódásának sem, és ezzel mintegy kikényszerìti a koalìciós kormányzást, amely viszont csak
bizonyos feltételekkel biztosìt politikai stabilitást. A pártok túlzott szaporodásának és főként a kis pártok
„döntőbìrói‖ szerepének megakadályozására a legtöbb országban bevezették azt a szabályt, amely a pártoktól
megköveteli a szavazatok egy meghatározott (leggyakrabban 3-5) százalékának elérését ahhoz, hogy a
képviselői helyek elosztásában a pártok egyáltalán részt vehessenek. A választási küszöb bevezetésével – és más
kifinomultabb szavazatelosztási módszerekkel – a legkisebb pártokat kizárják a politikai döntésekből, illetve
egyesülésre kényszerìtik őket.
139
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
Vegyes választási rendszer akkor jön létre, ha a két alaptìpust – a többségi, illetve az arányos választási
rendszert — valamilyen kombinációban együtt alkalmazzák. Azaz mindkét módon az egyes rendszerek saját
szabályainak megfelelően mandátumot lehet szerezni az adott választás alkalmával. Az eredményében arányos
német kétszavazatos rendszerben az egyéni választókerületben megszerzett mandátumot mindenféleképpen
megtarthatják a képviselők. Akkor sem veszìtik el képviselői helyüket, ha az arányos elosztás alapján a pártnak
kevesebb mandátum jutna. Inkább az ellenkezője fordulhat elő.
Ha az egyéni választókerületekben valamely párt „túlgyőzi‖ magát, és ìgy az arányos elosztás szerint már nem
jár neki mandátum, akár a párt listavezető, első embere is eleshet a képviselőségtől. Ennek elég kicsi a
valószìnűsége, de az arányosìtó technika következtében a lehetősége fennáll. Ilyenkor a többségi elv áttöri az
arányos elosztás elvét, amiből az következik, hogy a többségi formula önmagában is megáll, nincs alárendelve
az arányossági elvnek.
A vegyes választási rendszerek létrehozása mindig kompromisszum eredménye, amely a politikai erők
megosztottságán, illetve a politikai erőviszonyok viszonylagos egyensúlyán alapul. Példa erre a német választási
rendszer kialakìtása, az olasz választási reform,13 de ezt jelzik az angol és a francia vegyes választási rendszerek
bevezetésére irányuló javaslatok is.
A kombinált választási rendszerek perspektìvája a jelenlegi tendenciák szerint túlmutat az európai kontinensen.
Az egyéni választókerületi és a listás, arányos választások kombinálásán alapuló vegyes (kétszavazatos)
választási rendszerek vonzó alternatìvát jelentenek a világ különböző részein, mind a működő alkotmányos
demokráciák, mind az új demokratikus vagy demokratizálódó államok számára. Több kontinensen, jelentősen
eltérő kultúrával és politikai feltételekkel rendelkező országok tértek át a vegyes választási rendszerre, amely
természetes megoldásként kìnálkozik a többségi és az arányos rendszerek között konszenzust kereső választási
reformok realizálására.14
A vegyes választási rendszereknek – bár számos eltérő változatuk van – közös jellemzőjük, hogy egyidejűleg
biztosìtják a személyek és a pártok közötti választást, a szavazatmegosztás lehetőségével. A pártokra leadott
szavazatok arányos elosztását úgy valósìtják meg, hogy érintetlenül hagyják az egyéni választókerületben
elnyert mandátumokat. Attól függetlenül tehát, hogy a pártokra jutó mandátumok számából levonják-e az egyéni
kerületben szerzett mandátumok számát (mint a német arányos rendszerben), vagy fordìtva, a pártlistás
mandátumok számához hozzáadják azokat (mint a magyar arányosìtó rendszerben), az egyéni kerületi
mandátumok önálló életet élnek. A kétszavazatos rendszerekben ìgy együtt jelenik meg a személyközpontú
választókerületi képviselet és a pártközpontú arányos képviselet. Ennek akkor is nagy jelentősége van
funkcionálisan, ha az esetek többségében az egyéni választókerületekben is pártalapon történik a jelölés és a
választás.
A XX. századi Európában az arányos választási rendszerek váltak dominánssá. A pártlistás arányos választások
preferálása az igazságos, fair képviselet megteremtésének ìgéretével, a többségi választási rendszerek tagadásán
alapult. A klasszikus választási rendszerek, az egy-egy funkcióra koncentráló többségi, illetve arányos
rendszerek ellentéte, még inkább szembeállìtása, végigvonult a századon.
Az ismert érvek és ellenérvek sorában a kölcsönös kritika központi eleme a kormá- nyozhatóság és a
reprezentativitás szembeállìtása lett. A kormányzat meghatározására és a kormányzati stabilitásra koncentráló
többségi rendszereknek felróják, hogy elhanyagolják a képviseleti funkciót, és igazságtalanul rekesztenek ki
társadalmi csoportokat a képviseletből. Az arányos rendszereket pedig azért marasztalják el, mert a képviseleti
funkciókra koncentrálással, a társadalmi csoportok minél szélesebb körének képviseletével figyelmen kìvül
hagyják a kormányozhatóság szempontjait, és ìgy kockára teszik a kormányzati stabilitást.
A kétszavazatos választások a klasszikus választási rendszertől eltérően, több funkció egyidejű megvalósìtására
alkalmasak. A politikai erők koncentrálása és a reprezentativitás igénye nem alternatìvaként, egymással
szemben jelenik meg, hanem ebben a szisztémában együttesen, egymást kiegészìtve valósul meg a két funkció.
140
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
Hasonló sors érte az 1918 szeptemberében elfogadott újabb választójogireform-tör- vényt, amelyen átlépett a
történelem. Felbomlott az Osztrák-Magyar Monarchia, forradalmak követték egymást, előbb a Népköztársaság,
majd a Tanácsköztársaság néhány hónapos fennállása alatt megszületett az „általános, egyenlő, közvetlen és
titkos választójog alapján álló választójogi törvény‖.17
1919-től rendeleti úton szabályozták a választójog feltételeit, ezek alapján a lakosság mintegy 40%-a lett
választójogosult.18 1925-ben fogadták el a következő választójogi törvényt, amely szerény mértékben alkalmazta
a „jogkiterjesztés elengedhetetlen‖ követelményét, gondosan ügyelve – a miniszteri indokolás szóhasználatával
– arra, hogy „a nemzet szempontjából annyira fontos társadalmi egyensúlyt biztosìtsa‖.19
A két világháború közötti időszak utolsó választójogi törvénye az 1938. évi XIX. törvénycikk volt, amelynek
alapján 1939-ben tartottak választást. A főként egyéni választókerületi, kisebb részben lajstromos választási
rendszerben a korábbi törvény elvei változatlanul érvényesültek. Új elem a kétszeres választójog, ugyanis az
egyéni választókerületekben szavazók – akikre nézve magasabb korhatárt ìrtak elő – a lajstromos választáson is
részt vehettek.20
A második világháború után az 1945. évi VIII. törvénycikk egy demokratikus, többpárti parlament létrehozására
lajstromos választási rendszert vezetett be. A törvény lényegében megfelelt az Európa-szerte megkìvánt
demokratikus választási elveknek.21 A kötött lajstromos rendszer arányos képviseletet teremtett, két választás
után (1945, 1947) azonban a választási rendszer lényegi, strukturális változatlansága mellett alapvetően
megváltozott a képviselet jellege. Formálissá váltak a plurális berendezkedéshez alkalmazható szabályok,
amikor megszűnt a többpártrendszer, és az egyesült munkáspárton kìvül nem működhetett más párt a politikai
porondon. Az 1949-es országgyűlési választáson a pártok már nem külön-külön programmal indultak, hanem a
Magyar Függetlenségi Népfrontban közös lajstrommal.22 Ekkor már nem volt rá lehetőség, hogy ellenzéki
programmal a népfronttal szemben álló pártok listát indìtsanak. Ily módon értelmetlenné vált a kötött lajstromos
rendszer, pártok nélkül formálissá váltak a választójogi normák és maguk a választások is. Az egypártrendszer a
politikai pluralizmus teljes felszámolásával olyan pártállami struktúrát hozott létre, amelyben a választásoknak a
kialakult rendszert legitimáló funkciót szántak.23 Kezdetben a személyek közötti választásra sem volt lehetőség a
kötött listás választási rendszerben. A választójogi normák és a tényleges viszonyok diszkrepanciája hosszabb
távon tarthatatlanná tette a formálissá vált lajstromos választásokat. A korrekció a tanácsok vonatkozásában az
1954. évi IX. törvény elfogadásával, az egyéni választókerületi rendszer bevezetésével történt meg.24 Az
országgyűlési képviselők választásánál csak 1966-ban tértek át az egyéni kerületi rendszerre.25
141
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
Az 1966. évi III. törvény és az azt kiegészìtő, módosìtó 1970. évi III. törvény jelentősen átformálta a választási
rendszert. Növelte az állampolgárok szerepét a jelöltállìtásban, inspirálta a többes jelöléseket, megváltoztatta a
szavazás módját.26 A választójogi törvény pozitìv vonásai, növekvő állampolgár-centrikussága ellenére –
politikai alternatìvák hiányában – többnyire formális választások keretéül szolgált. Nem váltak általánossá – sőt,
csökkenő tendenciát mutattak – a többes jelölések, a népszavazás jellegű választásokat a választópolgárok
közömbössége kìsérte. Ezen a helyzeten kìvánt változtatni az 1983. évi III. törvény – a rendszerváltozást
megelőző utolsó választójogi törvény –, amely kötelezővé tette legalább két jelölt állìtását minden
választókerületben.27
Az 1985-ös választások során, csaknem negyven év után először jelentek meg – többnyire erős „utóvédharcok‖
kereszttüzében – politikai alternatìvák a „nem hivatalos jelöltek‖ választási programjaiban. A parlamentbe került
„független képviselők‖ és a visz- szahìvással fenyegetett, egymás után lemondásra kényszerült képviselők
helyére megválasztott ellenzéki képviselők átformálták az Országgyűlés korábbi arculatát. 28 Ez a parlament lett
az alkotmányos úton végbemenő rendszerváltozás letéteményese, amely – a politikai megállapodások alapján –
elfogadta az alkotmány módosìtását és a kialakuló demokrácia szempontjából nélkülözhetetlen új választójogi
törvényt.29 Ezzel létrejöttek a pártok és jelöltek versengésén alapuló szabad választások és a többpárti parlamenti
demokratikus képviselet feltételei.
A hatályos alkotmány – az újabban elfogadott európai alkotmányokhoz hasonlóan – az alapvető jogok között
szabályozza az aktìv és passzìv választójogot, illetve a választójogból kizártak körét (70. §). Meglehetősen
szűkszavúan, de külön fejezetben rendelkezik a választások alapelveiről, majd rögzìti, hogy a választásokról
külön törvények rendelkeznek, amelyek elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának
szavazata szükséges (XIII. fejezet).
Az alkotmány választójogra vonatkozó rendelkezéseit az 1997. évi XCVIII. törvény a választások időpontját
meghatározó szabállyal egészìtette ki. Az országgyűlési képviselők általános választását – az alkotmány 20. §
(1) bekezdés szerint – az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában
kell megtartani, kivéve, ha a választásra az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatt kerül sor. Az
önkormányzati képviselő-testületek és a polgármesterek választását – az alkotmány 44. § (2) bekezdés alapján –
az időközi választás kivételével négyévenként október hónapban kell tartani.
Az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvényt, amelyet 1989. október 20-án
fogadott el a parlament, azóta többször módosìtották. A módosìtások lényege az eljárási garanciális szabályok
bővìtése, pontosìtása volt. Elsősorban az ajánlószelvények illetéktelen kezekbe való jutásának
megakadályozására, a választási bizottságok ezzel kapcsolatos kötelezettségeire, a jogorvoslati lehetőségek
bővìtésére, valamint a választópolgárok nyilvántartásba vételének szabályaira vonatkoztak a módosìtások,
anélkül hogy a választási rendszer alapvető szabályai megváltoztak volna. Kivételt jelent az 1994. évi III.
törvény, amely a választójogi eljárás számos módosìtása és kiegészìtése mellett, a pártlistás mandátumszerzés
küszöbértékét 4-ről 5%-ra emelte, valamint korlátozta az időközi választások lehetőségét. Lényeges
módosìtásnak számìt a közös és kapcsolt listákat szabályozó 1997. évi XCVI. törvény, valamint a választási
eljárást szabályozó 1997. évi C. törvény.
142
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
5. 7.5. A VÁLASZTÓJOGOSULTSÁG
A választójogosultság feltételeit az országgyűlési, az önkormányzati, illetve az európai parlamenti választások
szerint differenciáltan az alkotmány 70. §-a szabályozza. Valamennyi választójogi törvény kiemeli, hogy a
választójog gyakorlása a választópolgár szabad elhatározásán alapul.
Az alkotmány meghatározza a választójogosultság negatìv feltételeit is, vagyis azokat a kizáró okokat, amelyek
fennállta esetén valakit – aki egyébként a fent részletezett kritériumoknak megfelel – nem illet meg az aktìv és a
passzìv választójog. A választójogból való kizárás az alkotmány szerint szűk körű, nem terjed túl a természetes
kizáró okokon, fontos továbbá, hogy nem kapcsolódhat az államigazgatási szervek eljárásához, mindig bìrói
döntésen kell alapulnia. Eszerint nincs választójoga annak, aki jogerős ìtélet alapján a cselekvőképességet
korlátozó vagy kizáró gondnokság, illetőleg a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt áll, szabadságvesztés-
büntetését vagy büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti. Az Európai Unió más
tagállamai állampolgárainak passzìv választójoga tekintetében az alkotmány egy további kizáró okot is
tartalmaz: ők akkor sem választhatók, ha az állampolgárságuk szerinti állam jogszabálya, bìrósági vagy más
hatósági döntése alapján hazájukban kizárták őket e jog gyakorlásából.
143
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
Mint láttuk, a magyar választójogi törvényekben a választójogot az indokolt és szükséges kizáró okokon túl nem
korlátozzák. Az aktìv és a passzìv választójog feltételei szinte egybeesnek. Nincs különbség a korhatár
tekintetében, és a választhatóság feltételeire sem vonatkoznak külön előìrások, nem támasztanak magasabb
követelményeket. Nyugat- Európa több országához viszonyìtva kifejezetten liberálisnak tűnik ez a jogi
szabályozás. A nyugati választási törvényekben ugyanis nem ritka, hogy részletes listák tartalmazzák a
választhatóság feltételeit, az összeférhetetlenségi szabályokat.30 Idetartoznak a képviselői hivatással
összeférhetetlen, főleg állami, közszolgálati funkciók, illetve a gazdasági pozìcióból adódó összeférhetetlenség.
Például a francia választójogi törvény a választhatóság rutinszerű, általános feltételein túl számos kategóriát
sorol fel, amelyekhez tartozó személyek nem választhatók: például bìrák, beleértve a közigazgatási bìróság
tagjait, a hadsereg tisztjei valamennyi fegyvernemben, a közigazgatás és közszolgálat vezető tisztviselői, akiket
a törvény tételesen felsorol, a pénzügyi igazgatás (adó, vám) tisztviselői, a rendőrség vezetői stb. Ez a korlátozás
időleges, az alkalmazás megszűnésétől számìtott hat hónapig tart. Más törvényekből is idézhetnénk hasonlóan
hosszú listákat, ahol a már emlìtetteken kìvül szerepelnek például a csődbejutott kereskedők vagy azoknak a
cégeknek, vállalatoknak a vezetői, akik rendszeres szubvenciót, illetve közszolgáltatási koncessziót kapnak az
államtól.
Az 1990. évi XVI. törvénnyel létrehozott és az 1990. évi LXIII. törvénnyel megerősìtett alkotmányos
„kényszermegoldás‖ az 1994-es alkotmánymódosìtás során szentesìtést nyert. Ugyanis az 1994. évi LXI.
törvény újrafogalmazza az alkotmány választójogra vonatkozó 70. §-át, amelyből egyértelműen kiderül, hogy a
Magyar Köztársaság területén élő, nagykorú magyar állampolgárok aktìv választójogának változatlanul feltétele
a választás napján az ország területén tartózkodás. A bemutatott helyzeten a 2002. évi LXI. alkotmánymódosìtó
törvény változtatott, amely – az ország területén tartózkodás mint feltétel elhagyásával – 2004. május 1-jei
hatállyal az országgyűlési és az európai parlamenti választások tekintetében lehetővé tette a külföldön történő
szavazást is. (Az önkormányzati választásokon továbbra is az aktìv választójog feltétele maradt a választás
napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodás.) A szavazás speciális eljárási szabályok szerint a Magyar
Köztársaság nagykövetségein és főkonzulátusain történik.
144
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
egyéni választókerületi jelöltre való szavazást nem teszi lehetővé az ország egész területén, hanem a lakóhely
szerinti választókerületre korlátozza. Ilyen esetben a választópolgár a két szavazatából csak az egyikkel élhet, s
csak a területi választókerület jelöltjeire szavazhat. Az Alkotmánybìróság a határozat indokolásában
elfogadhatatlannak tartja a választójog általánosságának, illetve egyenlőségének az ilyen jellegű – „igen jelentős
elvi indokokat‖ mellőző – korlátozását. A továbbiakban a törvényalkotóra vár, hogy a lehetséges technikai
megoldások közül melyiket választja, melyik nyújtja a legnagyobb garanciát a választási elvek maradéktalan
érvényesüléséhez. A jelenlegi megoldás „tűzoltásnak‖ minősìthető, miszerint – igazolás birtokában – bárhol, az
ország bármely választókerületében leadhatja mindkét szavazatát a választópolgár. Ez a szabály negligálja a
kétszavazatos rendszer lényegét, és csak formailag oldja fel az alkotmányellenességet. Tartalmilag nem
érvényesülhet a „saját‖ egyéni választókerületi képviselő választására irányuló jog.
Tulajdonképpen két választási rendszer él egymás mellett: az egyéni választókerületi rendszer, ahol személyekre
lehet szavazni és a szavazatok többségét elnyerő jelölt lesz a képviselő, valamint az arányos rendszer, ahol
pártlistákra szavaznak, és a pártok a rájuk eső szavazatok arányában részesülnek a mandátumokból. A kétféle
mandátumszerzési módon kìvül a harmadik formában – az arányos képviselet erősìtése érdekében – az országos
listákról a töredékszavazatok alapján tölthetők be képviselői helyek. Így három különböző módon lehet
mandátumhoz jutni, a törvény azonban rögzìti, hogy a képviselők (függetlenül megválasztásuk formájától) jogai
és kötelességei azonosak.
Az országgyűlési képviselők száma: 386, ebből 176 képviselőt egyéni választókerületben, 152 képviselőt
megyei (fővárosi) listán választanak meg, 58 képviselő pedig a töredékszavazatok alapján a pártok országos
listáiról jut mandátumhoz.
145
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
Bármely választópolgár, aki rendelkezik a megfelelő számú ajánlószelvénnyel, jelölt lehet és indulhat a
választáson, függetlenül attól, hogy valamely párt szìneiben vagy pártoktól függetlenül kìván mandátumot
szerezni. A pártok jelöltjeire ugyanezek a szabályok vonatkoznak, nekik is össze kell gyűjteniük a 750 ajánlást.
A jelölés törvényes feltétele a jelölt nyilatkozata arról, hogy elfogadja a jelölést, és nem visel az országgyűlési
képviselői megbìzással összeférhetetlen tisztséget, illetve megválasztása esetén arról lemond. Ezek után a
választási bizottságok kötelesek nyilvántartásba venni a törvényes feltételeknek megfelelő jelöltet, semmilyen
további feltételt nem ìrhatnak elő vagy nem kérhetnek számon.35
Az egyéni választókerületben a választás akkor érvényes, ha a választójogosultak több mint fele szavazott. Az
első forduló már eredményes lehet, ha valamelyik jelölt megszerzi a leadott érvényes szavazatok több mint a
felét (abszolút többség). Ahhoz tehát, hogy ne kelljen újabb, második választási fordulót tartani, a két feltételnek
együtt kell megvalósulni (megfelelő megjelenési és szavazatszám együtt). Mind a magyar, mind az európai
tapasztalatok azt mutatják, hogy a legritkább esetben sikerül az első fordulóban egy jelöltnek megszerezni az
érvényes szavazatok több mint felét. A politikai erők megosztottsága, a jelöltek nagy száma miatt általában
szükség van a második fordulóra.
Ha az első forduló érvényes, de eredménytelen volt, a második fordulóban azok a képviselőjelöltek indulhatnak,
akik az első fordulóban legalább a szavazatok 15%-át kapták, de a három legtöbb szavazatot elért jelölt
mindenképpen. A második fordulóban az a jelölt szerzi meg a mandátumot, aki a legtöbb szavazatot kapta,
feltéve, hogy a választásra jogosultak több mint 25%-a elment szavazni.
Minthogy nem jött létre külön területi választókerületi beosztás (ahol a választókerületek nagyságrendileg
közelìthetők egymáshoz), hanem a választókerületek a megyehatárokhoz igazodnak, jelentős különbségek
vannak a megyénként megszerezhető mandátumok számában, amit a törvény melléklete határoz meg. (A két
szélső érték között 10 mandátum a különbség; a Pest megyei listán 14, a Nógrád megyei listán 4 képviselői hely
szerezhető meg. A fővárosban 28 a megszerezhető mandátumok száma.)
Eltérően az egyéni választókerületi kétfordulós rendszertől, a listákra történő szavazásnál nem lehet
eredménytelen választást produkálni, mert itt semmilyen többségre nincs szükség, a mandátumokat a leadott
szavazatok arányában kapják meg a pártlisták jelöltjei. Érvénytelen lehet viszont a választás, ha nem szavazott a
választójogosultaknak több mint a fele. Ilyenkor, de csak ilyenkor kell második fordulót tartani, ahol elegendő,
ha a választópolgároknak több mint az egynegyede vesz részt a szavazásban. A területi listák mandátumait
megyénként kiszámìtott kvóciens alapján osztják el.
A mandátumok elosztása előtt a szavazatok összesìtése alapján megállapìtják, hogy melyek azok a pártok,
amelyeknek a listáira leadott szavazatok országos összesìtésben nem érik el az 5%-ot. Ezek a pártok nem
kaphatnak mandátumot sem a területi, sem az országos listáról, és elveszìtik az egyéni választókerületben elért
töredékszavazatokat.
146
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
Természetesen ez a rendelkezés nem érinti az egyéni választókerületben a párt által támogatott képviselő egyéni
mandátumát.
A választójogi törvény lehetővé teszi – egy speciális szabállyal –, hogy ha az eredetileg előìrt számìtást
követően betöltetlen mandátumok maradnak a területi választókerületben, akkor az előìrtnál kevesebb
szavazattal is mandátumhoz lehessen jutni. Ez a szabály két feltétellel alkalmazható: a jelöltnek el kell érni az
egy mandátum megszerzéséhez szükséges szavazatoknak legalább a kétharmad részét, a másik feltétel, hogy a
párt országosan összesìtett töredékszavazataiból le kell vonni a mandátum kiegészìtéséhez igénybe vett
szavazatok számát. Ha még a kisegìtő szabály alkalmazása után is marad üres mandátum a választókerületben,
akkor ezzel az országos listán megszerezhető mandátumok száma növekszik. Az 1990-es választásokon a
területi választókerületekben a megyei listákról 120 mandátumot lehetett elosztani a törvényes előìrásoknak
megfelelően, a megmaradó 32 mandátum felkerült az országos listára. Így az eredetileg arányosìtásra szánt 58
mandátum helyett 90 képviselői helyet lehetett betölteni az országos listáról. Az 1994-es választások során 27
területi listás mandátum „csúszott fel‖ az országos listára, ezzel 85-re nőtt az országos listáról elosztható
képviselői helyek száma. Az 1998-as választásokon ez a szám 82-re, 2002-ben 70-re, majd 2006-ban 64-re
csökkent.
A választójogi törvényben a jelölések egymásra épülő lépcsőzetes rendszere, a pártokkal szemben támasztott
szigorú követelmények, különösen a 4, illetve 5%-os küszöbérték egyaránt kiváltott kritikát és elismerést. A
kritika főként a kis pártok képviseletből való kiszorìtása miatt fogalmazódott meg. Az elismerés annak szólt,
hogy a választási rendszer képes volt szelektálni és a politikai erőket integrálni, ezáltal működőképes
képviseletet létrehozni. A folyamatot jól érzékeltetik az alábbi számok: 65 pártot vettek nyilvántartásba az 1990-
es választások előtt; ezek közül csak 28-nak sikerült legalább egy jelöltet állìtani az egyéni
választókerületekben; közülük 19 párt tudott területi listát állìtani; az országos listaállìtás feltételének már csak
12 párt tudott megfelelni; és végül a 4%-os szabály következtében hatra csökkent a parlamenti képviselettel
rendelkező pártok száma.38 Az 1994-es és az 1998-as választásokon hasonló tendencia érvényesült az 5%-os
küszöbbel. A számok kìsértetiesen „egybeesnek‖, az1994-es és az 1998-as választásnál is 6 párt jutott be a
parlamentbe. A pártstruktúrában végbement koncentráció hatására a trend megváltozott, 2002-ben 3,2006-ban
pedig 4 párt, illetve pártszövetség szerzett mandátumokat az országos listán. (A pártszövetségek miatt 2002-ben
4 párt, 2006-ban 5 párt alakìtott frakciót az Országgyűlésben.)39
Mint láttuk, a pártoknak a parlamentbe jutáshoz komoly szűrőkön kell átmenniük. Az egyéni választókerületi
jelölés egyszerűségével szemben a pártok jelölési, listaindìtási joga – az európai gyakorlattól eltérően –
meglehetősen bonyolult. Ez összefügg a választójogi törvény megalkotásának idején létező és alakuló pártok
147
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
A választójogi törvény sajátos megoldásai közé tartozik, hogy a háromféle mandátumszerzési módhoz igazodva
ugyanaz a személy egyidejűleg jelölt lehet egy egyéni választókerületben, egy területi listán és az országos
listán is. Ez a pártoknak abszolút biztonságot jelent vezetőik, meghatározó személyiségeik képviselői
mandátumhoz juttatására. Mivel a pártok által összeállìtott listák kötött listák – a választópolgárok nem
változtathatnak a sorrenden –, azok a jelöltek, akiket egyidejűleg indìtottak egyéni választókerületben és
mindkét listán (vezető helyen), garantáltan képviselők lesznek (már ha a párt bejut a parlamentbe). Ilyen
esetben, amennyiben a jelölt az egyéni választókerületben mandátumot szerez, őt a területi listáról, illetve az
országos listáról törölni kell. Ha a mandátumhoz a területi listán jut a jelölt, akkor nevét az országos listáról kell
törölni. Az ìgy „kieső‖ (már megválasztott) jelölt helyébe a listán soron következő jelölt lép. Ez a rendszer
viszont épp azt teszi lehetővé, hogy ha valakit nem választottak képviselővé az egyéni választókerületben, és a
megyei listán sem jutott mandátumhoz, akkor is képviselő lehet az országos listán szerzett mandátum
elnyerésével.
Az önkormányzati választási törvény differenciált szabályozással kìvánt feltételeket teremteni ahhoz, hogy a
különböző tìpusú települések a helyi sajátosságoknak, az eltérő politikai tagoltságnak megfelelő képviselő-
testületeket hozhassanak létre. A törvény nem kényszerìti a településeket uniformizált rendszerbe, nem kéri
számon a pártokat a kis falvakban (ahol esetleg a pártosodás folyamata 1990-ben még el sem indult),
ugyanakkor pártelvű is, mert a városokban (ahol a pártoknak a helyi folyamatok befolyásolásában már komoly
szerepük lehet) külön lehetőséget biztosìtott a pártlistákon történő mandátumszerzésre. Ennek megfelelően a
választási törvény háromféle választókerületi rendszert vezetett be a mintegy háromezer településen. A 10 000
lakos alatti településeken a kislistás választási rendszer, a nagyobb lakosságszámú településeken, elsősorban
városokban és fővárosi kerületekben a – parlamenti választásokból már ismert – kétszavazatos rendszer és a
főváros mint egész vonatkozásában a listás választási rendszer került elfogadásra.
Az 1994-es módosìtás megszüntette a kétszavazatos (az abszolút többségi és a listás választás kombinációjára
épülő) választási rendszert a 10 000 lakos feletti településeken. Helyette egyfordulós, egyszavazatos, vegyes,
relatìv többségi választási rendszert vezetett be, kompenzációs mandátumokkal.
Így megmaradt az önkormányzati választások differenciált rendszere, sőt – a módosìtás után – a helyi kisebbségi
önkormányzatok választásával tovább bővült. 2006-tól a kisebbségi önkormányzati választásokra a helyi
önkormányzati választásoktól elválasztva, külön törvény alapján kerül sor. A kisebbségi önkormányzati
képviselők választásáról szóló 2005. évi CXIV. törvény szabályait a tankönyv másik fejezetében, a nemzeti és
etnikai kisebbségek jogaival összefüggésben ismertetjük.
– vegyes választási rendszert vezettek be a 10 000 lakost meghaladó településeken és a fővárosi kerületekben,
148
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
A képviselők száma a lakosság számának függvényében változik. A törvény hat kategóriát alakìtott ki:
1. 100lakosig3 képviselőt,
2. 600lakosig5 képviselőt,
3. 1300lakosig7 képviselőt,
4.3000lakosig9 képviselőt,
5.5000lakosig11 képviselőt,
A szavazólap tartalmazza a megválasztható képviselők számát. A jelöltek neve után feltüntetik annak a pártnak
vagy társadalmi szervezetnek a nevét (vagy rövidìtését), amely a jelöltet állìtotta, illetve jelzik a független
jelölés vagy kisebbségi jelöltség tényét.
Képviselők azok lesznek, akik a legtöbb szavazatot kapták, a törvényben meghatározott mandátumszámhoz
viszonyìtva. Ahol tehát öt képviselőt lehet választani, ott az az öt jelölt lesz képviselő, aki a legtöbb szavazatot
kapta, függetlenül attól, hogy milyen sorrendben szerepelt a listán. A listán lévő sorrendnek csak egyetlen
esetben van jelentősége, akkor, ha két jelölt azonos szavazatszámot ért el, ilyenkor a sorrendet sorsolás dönti el.
A törvényben nincs előìrás arra nézve, hogy hány százalékot kell elérnie a jelöltnek, ìgy relatìv többséggel is
megválaszthatók a képviselők. Nem tartható meg a választás, ha kevesebb jelölt indul, mint amennyi a
településen megválasztható képviselők száma. Ilyenkor időközi választást kell kitűzni, csakúgy, mint a be nem
töltött képviselői helyekre. Ha a kislistán szereplő jelöltet egyidejűleg polgármesternek is megválasztották,
akkor a kis- listáról törlik, és helyébe a legtöbb szavazatot elért jelölt lép.
149
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
Minden további 10 000 lakos után eggyel nő az egyéni választókerületi, mìg minden további 15 000 lakos után
eggyel nő a listás képviselők száma.
Az egyéni választókerületi rendszerben az lesz képviselő, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta, minden
további megkötöttség nélkül. Az ily módon, relatìv többséggel szerzett mandátumok, illetve a kompenzációs
listáról a jelölőszerveknek jutó mandátumok együttesen határozzák meg a képviselő-testület összetételét a több
mint 10 000 lakosú településeken.
A fővárosi közgyűlés 66 tagját közvetlenül listákon választják meg a választópolgárok. Fővárosi listát azok a
pártok, társadalmi szervezetek indìthatnak, amelyek legalább hat fővárosi kerületben – kompenzációs – listát
állìtottak. A fővárosi listák kötöttek, ami azt jelenti, hogy a pártok, szervezetek által meghatározott sorrend
szerint, a leadott szavazatok arányában kapnak mandátumot a jelöltek. A választópolgár tehát egy pártra vagy
szervezetre szavazhat, de ezen túl nem befolyásolhatja a listán belüli sorrendet. Csak azokról a listákról
kerülhetnek képviselők a fővárosi közgyűlésbe, amelyek megkapták az összes fővárosi listára leadott szavazatok
4%-át.40
Az 1994. évi LXII. törvény külön fejezetben szabályozza a megyei közgyűlés tagjainak közvetlen választását.
Az eddig hatályos közvetett választással szemben a megye településeinek választópolgárai – kivéve a megyei
jogú városokat – közvetlenül, listán választják a közgyűlés tagjait.
Minden megyében két választókerület van: az egyik a 10 000 vagy ennél kevesebb lakosú települések számára,
a másik a 10 000 lakost meghaladó települések számára. A pártok, a jelölőszervezetek külön-külön indìthatnak
listát a kétféle választókerületben, és a választás is külön szavazólapon történik.
A törvény melléklete megyénként meghatározza a közgyűlés tagjainak számát, valamint azt is, hogy hány
mandátum jut a 10 000 lakos feletti, illetve alatti településekre.
150
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
A listák kötöttek, ajelöltek sorrendjét a jelölőszervezetek állapìtják meg. A mandátumokat a leadott szavazatok
arányában – választókerületenként külön számìtva – nyerik el a listák. A mandátumszerzés feltételét jelentő 4%-
os határt az egyes választókerületekben külön-külön kell elérni.
A polgármestert relatìv többségi rendszerben választják. Az a jelölt lesz polgármester, aki a legtöbb érvényes
szavazatot kapta, függetlenül attól, hogy hányan vettek részt a választáson, illetve a szavazatok milyen arányát
tudhatja magáénak.
Ha a választást nem lehetett megtartani, mert nem volt jelölt, vagy a legtöbb szavazatot két vagy több jelölt
azonos szavazatszámmal érte el, akkor időközi választást kell kitűzni. Ugyanezek a szabályok vonatkoznak a
főpolgármester-választásra is.
Az Európai Parlament 24 magyar tagjának választásáról a 2003. évi CXIII. törvény rendelkezik. Az európai
választásokat meghatározó hazai szabályok a lehető legegyszerűbbek. A választás arányos rendszerben, listás
szavazással történik, és az ország területe egy választókerületet alkot. Az országos választókerület bevezetése
azért célszerű az EP-választásokon, mert az arányos képviselet elve jobban érvényesül egy nagy
választókerületben, mintha több területre osztanák az országot. Továbbá a választás céljának is megfelel az
országos listára történő szavazás.
Listát a törvényesen bejegyzett pártok állìthatnak, más civil szervezetek vagy független jelöltek nem
indulhatnak az EP-választásokon. A választás úgynevezett zárt vagy kötött listás rendszerben történik, miszerint
a listán a jelöltek sorrendjét a pártok határozzák meg, és a választópolgár ezt a sorrendet szavazatával nem
módosìthatja. A listaállìtás feltétele, hogy a választópolgárok által saját aláìrással hitelesìtett
ajánlószelvényekből egy párt legalább 20 000-rel rendelkezzen. A választópolgár csak egy listát támogathat
ajánlásával, a többes ajánlás érvénytelen. Jelöltként kizárólag egy listán szerepelhet a választópolgár.
Minden választópolgár egy pártlistára adhatja le szavazatát. A választás egyfordulós, részvételi érvényességi és
– mivel listás arányos választásról van szó – eredményességi kritériumoknak nem kell megfelelni.
A választás eredményének megállapìtása a 24 európai parlamenti képviselői hely kiosztásával történik. Csak
azok a pártlisták szerezhetnek mandátumot, amelyek az összes leadott érvényes szavazat több mint 5%-át
megszerezték. A magyar európai parlamenti választásokon az országos listák jól ismert mandátumkiosztási
módszerével (a d’Hondt rendszerrel) határozták meg, hogy melyik lista hány mandátumot nyert el, illetve az
egyes pártok hány taggal képviseltetik magukat az EP-ben. A listáról ajelöltek – a zárt lista szabálya szerint – a
párt által eredetileg meghatározott sorrendben jutnak mandátumhoz.
151
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
Az áttörés 1976-ban következett be, amikor megszületett a Tanács határozata az EP képviselőinek általános és
közvetlen választásáról.41 Az egységes választási eljárás elfogadása azonban a Parlament meg-megújuló
javaslatai ellenére sorozatosan meghiúsult. Az évtizedek alatt végrehajthatatlannak bizonyuló rendelkezést az
Amszterdami Szerződés módosìtotta. Az eredeti szöveget kiegészìtette egy alternatìvával, miszerint „közös
elvek‖ alkalmazása minden tagállamban helyettesìtheti az egységes eljárást a választások során. Ezzel a
kiegészìtéssel megnyìlt az út a rugalmas megoldás felé, amely lehetővé teszi, hogy a választási rendszerek közös
alapelveinek érvényesìtése mellett, a részletes szabályokról a tagországok nemzeti sajátosságaiknak megfelelően
döntsenek. Az EP erre irányuló 1998-as tervezetét a Tanács 2002-ben elfogadta.42 A választási eljárásról szóló,
parlamenti ciklusokat átìvelő viták ezzel nyugvópontra jutottak, és a 2004-es választások már a közös elvek
alapján folytak.
– a választókerületi beosztás – amely igazodhat a nemzeti sajátosságokhoz – nem változtathatja meg a választási
rendszer arányos jellegét,
– a választási eljárásra a tagországok saját nemzeti rendelkezései az irányadók, de ezek nem változtathatják meg
a választási rendszer alapvetően arányos voltát.
A felsorolásból kitűnik, hogy a közös elvek tulajdonképpen csak a választási rendszert határozzák meg, az
arányosságot állìtva a választások középpontjába, és néhány alapvető garanciális szabályt fogalmaznak meg,
nagy mozgásteret engedve a tagállami törvényhozásnak.
Az EP tagjainak választásáról lényegében két uniós jogszabály rendelkezik. Az egyik az előbbiekben érintett
közös elveket tartalmazó, a Tanács 2002-es határozatával módosìtott 1976-os határozathoz csatolt okmány,
amely az általános és közvetlen választásokról rendelkezik. A másik fontos jogszabály a Tanács 1993. december
6-i irányelve, amely lehetővé teszi az állampolgárságuktól eltérő lakóhellyel rendelkező uniós polgárok
számára, hogy az európai parlamenti választásokon abban a tagországban gyakorolják választójogukat
(választhassanak és megválaszthatók legyenek), amelyben lakóhelyük van.44 Ez a szabály ajogegységesìtés és a
polgári egyenjogúság irányába tett fontos lépésnek számìt. A magyar szabályozás ennek megfelelően határozza
meg a választójogosultság feltételeit.
A választási eljárási törvény nóvuma, hogy alkalmazási köre kiterjed az országgyűlési képviselők választására,
az Európai Parlament tagjainak választására, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint a
kisebbségi önkormányzatok tagjainak a választására, az országos és a helyi népszavazásra, továbbá az országos
és a helyi népi kezdeményezésre.
A törvény felsorolja a választási eljárás alapelveit, amelyeket a választásban érintett résztvevőknek érvényre kell
juttatniuk.
Ezek a következők:
152
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
A választás kitűzésétől a szavazást megelőző napig terjed a választási kampány időszaka. A kampány célja a
jelöltállìtás, illetve ajelöltek és a pártok választási programjainak megismertetése, minden igénybe vehető
eszközzel történő népszerűsìtése a választók megnyerése érdekében. A parlamenti választásoknál ajelöltek
kiválasztásában és a kampányban a pártok döntő szerepet játszanak. Támogatóik vagy megbìzottaik
ajánlószelvényeket gyűjtenek a jelöltállìtáshoz, választási gyűléseket szerveznek, propagálják a pártok
programjait, plakátokat, szórólapokat terjesztenek stb. A választási kampányban bármely választópolgár részt
vehet és szabadon népszerűsìtheti a jelöltet, a közrendvédelmi és a tulajdonvédelmi előìrásokat azonban be kell
tartani.
Nézzünk néhány példát: választási plakát (falragasz, hirdetés, felirat, szórólap, vetìtett kép) engedély nélkül
előállìtható és általában korlátozás nélkül elhelyezhető, épület falára, kerìtésre plakátot elhelyezni azonban
kizárólag a tulajdonos, a bérlő, illetve a vagyonkezelő hozzájárulásával lehet. Állami vagy önkormányzati
hatóság épületében plakátot elhelyezni tilos.
A szabadon szervezhető és nyilvános választási gyűléseken a rend fenntartásáról a gyűlés szervezőjének kell
gondoskodnia. Ezek az előìrások nem tartalmilag korlátozzák a választási kampányt, hanem eljárási
garanciákkal védik mások jogait és a közérdeket.
A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény alapelve az esélyegyenlőség a jelöltek és jelölőszervezetek
között.
A nyilvántartásba fel kell venni azokat a választójoggal rendelkező személyeket, akiknek lakóhelye a
szavazókörben van. A nyilvántartást a polgárok személyi adatainak és lakcìmének nyilvántartása alapján állìtják
össze. A választás során viszont csak azok adhatnak le szavazatot, akik a nyilvántartásban szerepelnek. Ezért
különös jelentősége van a nyilvántartás pontosságának, illetve a jegyzékből való kihagyás vagy jogosulatlan
felvétel miatti jogorvoslati lehetőségeknek. A választók nyilvántartását a helyi önkormányzat polgármesteri
hivatalának helyiségében közszemlére kell tenni, és a helyi választási iroda vezetője köteles gondoskodni arról,
hogy a közszemlére tétellel egyidejűleg a választópolgárokat értesìtsék a nyilvántartásba vételükről. Ezen
információk alapján a választópolgárok a helyi választási iroda vezetőjénél kifogást emelhetnek a
nyilvántartással kapcsolatban. Ha a helyi választási iroda vezetője a kifogásnak nem ad helyt, a beérkezését
követő három napon belül megküldi az illetékes helyi bìróságnak, Budapesten a Pesti Központi Kerületi
Bìróságnak. A bìróság a beérkezéstől számìtott három napon belül nemperes eljárásban és egyesbìróként
határoz. Ha a bìróság a kifogást alaposnak tartja, elrendeli a nyilvántartás módosìtását.
A választásokat lebonyolìtó szerveket – különösen, ha azok állami szervek voltak, amelyre a kormányzó pártok
döntő befolyást gyakorolhattak – a történelem során gyakran jogos bizalmatlanság övezte. A demokratikus
elvek érvényesìtése megkìvánja az egyoldalú elkötelezettségektől mentes, a választások tisztaságának
garantálására alkalmas választási szervek működését.
153
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
A választójogi törvények a választópolgárok független – csak a törvény által kötött – szervezeteiként definiálják
a választási szerveket, amelyeknek elsődleges feladata a választások tisztaságának biztosìtása, a pártatlanság
érvényesìtése, a törvényesség ellenőrzése és szükség esetén a választás törvényes rendjének helyreállìtása. 45
A választási szerveknek két tìpusa van: a választási bizottságok, amelyeket országgyűlési választókerületenként,
illetve helyi, területi és országos szinten hoznak létre, valamint a szavazatszámláló bizottságok, amelyek
szavazókörönként alakulnak. Mindegyik bizottság választott és delegált tagokból áll. A törvény a bizottsági
tagok minimális számát határozza meg, illetve azt, hogy hány tagot kell a bizottságba választani. Ezenkìvül
minden jelöltet állìtó párt vagy független jelölt jogosult a bizottságokba megbìzottat delegálni, aki egyenrangú
tagként vesz részt a bizottság munkájában.
A választási szervek tevékenysége nyilvános, a rendelkezésre álló adatok nem titkosìt- hatók. A sajtó képviselői
külön engedély nélkül jelen lehetnek a választási és a szavazatszámláló bizottságok munkájánál, a szavazatok
összeszámlálását azonban nem zavarhatják. A nyilvánosság korlátja, hogy nem sértheti a szavazás titkosságát és
a személyiségi jogokat.
A választójogi törvények a bìrói jogvédelmet általánossá teszik, a bìrói jogorvoslat lehetőségét a választási
eljárás minden fázisára kiterjesztik. A választási jogszabályok, illetőleg alapelvek megsértése miatt kifogással
lehet élni. A választási bizottság kifogásról döntő, illetve egyéb elsőfokú határozata ellen (az Országos
Választási Bizottság határozatait kivéve) pedig fellebbezés nyújtható be, amelyről magasabb szintű választási
szerv dönt. A választási bizottság másodfokú határozata, továbbá az Országos Választási Bizottság határozata
ellen végül bìrósági felülvizsgálat iránti kérelmet lehet benyújtani. Nincsenek külön választási bìróságok, a
rendes bìróságok járnak el, amelyek nemperes eljárásban három napon belül döntenek.
10. Jegyzetek
1. A Magyarországon 1848-ban népképviseleti alapon megválasztott országgyűlés szociális összetétele nem
sokban különbözött az előző, rendi országgyűléstől. A választójogosultság feltételéül szabott anyagi javak feletti
rendelkezés, meghatározott nagyságú adófizetés előìrása azt eredményezte, hogy az első világháborúig a
lakosság 5-7%-ának volt választójoga.
2. Ez a felfogás tükröződik, főként Laband és Jellinek munkáinak hatására, Nagy Ernő, Polner Ödön, Concha
Győző és később Tomcsányi Móric közjogi ìrásaiban.
3. Jellinek, miközben elismeri az egyéni jogigény lehetőségét (például panasz a választói névjegyzékbe történő
törvényellenes felvétel miatt), azzal érvel, hogy sohasem lehet egyéni igény egy másik személy
megválasztására, képviselői minőségére. Sőt, az egyéni választói jogosultság megsértése ellenére is érvényes
lesz a választás, ha az egyéni jog megsértése a választás kimenetelét nem befolyásolta. Lásd G. Jellinek: System
der subjektiven öffentlichen Rechte. Freiburg, 1982, 152–157. o.
5. A 3/1991. (II. 7.) AB határozat az egyenlőség elvét a következőképpen értelmezi: „A választójog egyenlősége
nem jelenti és nem is jelentheti a választáskor kifejezett politikai akaratok csorbìtatlanul egyenlő érvényesülését.
Bár az alkotmány kinyilvánìtja a választójog egyenlőségét, az állampolgári politikai akarat képviselők útján
való, azaz közvetett érvényesülése természetszerűleg aránytalanságot eredményez.‖
154
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
8. Bár a 2004-es európai parlamenti választásra vonatkozó előìrások szerint a szavazatszámlálást nem
külképviseleti bizottságok, hanem az Országos Választási Bizottság erre kijelölt tagjai végezték, ez csak
egyszeri alkalomra szóló, csupán e választások során alkalmazandó szabályozás volt.
10. Nagy-Britanniában először 1944-ben szabályozta törvény a független bìrákból, köztisztviselőkből álló
bizottságok (Boundary Commissions) felállìtását – Skóciában, Walesben és Észak-Írországban is külön-külön –,
amelyek javaslatot tesznek a parlamenti választókerületek határainak módosìtására. A bizottságoknak 10–15
évenként jelentést kell tenniük a választókerületek határainak korrekciójára. A választókerületi határok időről
időre történő rendszeres felülvizsgálata biztosìtékot teremt a kirìvó különbségek megszüntetésére.
Franciaországban az egyéni választókerületekre vonatkozó 1986-os szabályozás tiltja a kisebb járások
feldarabolását, valamint azt is, hogy megyén belül a választókerületek méretei között 20%-osnál nagyobb
legyen az eltérés. A választókerületek meghatározására tett kormányjavaslatokat köztisztviselőkből álló
bizottság vizsgálja felül.
14. A kétszavazatos rendszert alkalmazó országok (például Dél-Korea, Mexikó, Venezuela) sorához
csatlakozott az 1990-es évek első felében Olaszország, Japán és Új-Zéland.
15. Az első szabad választásokon az arányos választást relatìv többségi választással kapcsolta össze: Jugoszlávia
(1992), Horvátország (1992), Oroszország (1993), illetve az arányos rendszert abszolút többségi választással
kombinálta: Bulgária (1990), Magyarország (1990), Albánia (1992), Litvánia (1992). Időközben Bulgáriában és
Jugoszláviában áttértek a listás, arányos választásokra.
16. Ezzel a rendelkezéssel jelentősen csökkent a választójogosultak száma. Az 1869-es – a törvény életbelépését
megelőző utolsó – választáson az összlakosság 6,8%-ának volt választójoga, mìg az új feltételek alapján a
lakosság 4,3%-a szavazhatott. Az 1899. évi XV. törvénycikk az adóhátralékot mint kizáró okot törölte, ìgy a
századfordulón a lakosság 6%-a rendelkezett választójoggal.
17. Az 1919 áprilisában tartott választáson politikai kizáró okokat alkalmaztak, nem választhattak például a
lelkészek és a szerzetesek sem.
18. Előbb az 5985/1919. M. E. rendelet, majd a Bethlen-kormány választójogi rendelete határozta meg a
választójog feltételeit: tìzévi állampolgársághoz, kétévi egy helyben lakáshoz, iskolai végzettséghez és a nőknél
magasabb életkorhoz kötve a választójogosultságot.
19. E törvény alapján az 1926-ban tartott választások alkalmával a kormány úgy határozta meg a
választókerületek területét, hogy saját pártjának szavazóit jelentős előnyben részesìtette a mandátumok
155
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
megszerzésénél. A kormányt alkotó Egységes Párt a szavazatok 46%-ával a mandátumoknak csaknem a 70%-
ához jutott.
20. Lényeges különbség van az itt leìrt kétszeres választójog és a hatályos választójogi törvény kétszavazatos
rendszere között, mivel az előbbi csak meghatározott körben, mìg az utóbbi mindenkinek két szavazatot biztosìt.
21. A választójog általánossága politikai megszorìtásokkal érvényesült. Lásd Balogh Sándor: Választások
Magyarországon, 1945. Budapest, 1984, valamint: A magyar parlament 1944-1949. Szerk. Hubai László,
Tombor László. Budapest, 1991.
22. Az 1949. évi IX. törvény csak részleteiben módosìtotta a választójogot, alapvető kérdésekben nem, viszont
teljesen megváltozott a választások politikai tartalma s ezáltal a létrehozandó képviselet is.
23. Általában a totalitárius rendszerek sokkal nagyobb súlyt fektettek a széles körű részvétellel megtartott
választásokra, mint az autoritárius államok, mert ideológiájukhoz hozzátartozik a néprészvétel és a tömegek
mozgósìtása, saját fennálló hatalmuk igazolására. Lásd G. Hermet – R. Rose – A. Rouquié (eds.): Elections
without Choice. London, 1978.
24. Az új választási rendszer bevezetése a kötött lajstromok megszüntetésével lehetővé tette, hogy az egyéni
jelöltek kiválasztásánál az állampolgárok ajánlásokat tegyenek. De nemhogy a politikai alternatìvák közötti
(amelyek meg sem jelenhettek), hanem még a személyek közötti választás sem volt biztosìtott – általában
minden választókerületben egy jelöltet állìtott a jelölésre jogosìtott népfrontbizottság.
25. Az a terv, hogy az 1957-es országgyűlési választásoknál áttérnek az egyéni választókerületi rendszerre, nem
realizálódott, sőt a választásokat sem tartották meg, csak 1958-ban. Az 1956-ban javasolt változtatásra egy
évtized múltán került sor.
26. Ezek a választójogi törvények az állampolgárok aktivitását feltételezték, s olyan időszakban születtek,
amikor a gazdasági reform bevezetése egy liberalizálódó gazdasági-társadalmi struktúra előképét villantotta fel.
A képviseletben a politikai elvvel szemben az egyre markánsabban megjelenő területi érdekek dominanciája
érvényesült.
27. A kötelező többes jelölés – amely politikai és jogi nonszensznek egyaránt tartható –, valamint az országos
lista, amely többnyire a „védett káderek‖ listájává vált, minden kritizálhatósága ellenére, megbontotta a korábbi
egységes mechanizmust, és segìtette a korábbi képviseleti rendszer lebontását.
28. Lásd Kukorelli István: ìgy választottunk. Adalékok a választási reform és az 1985. évi általános választások
történetéhez. Budapest, 1988. Az összehasonlìtásból kiderül, hogy 1949 óta az 1985-ös választások produkálták
a legnagyobb változást a parlament összetételében: az Országgyűlés 63%-a megújult (81. o.).
29. Lásd részletesen Wiener György: A választási törvény keletkezéstörténete. Múltunk, 2000. 2. 92-153. o.
31. Az arányossági kritériumok érvényesülésének mértékéről a választási eredmények elemzése alapján pontos
képet ad Szoboszlai György: Választási rendszer és politikai tagoltság cìmű tanulmányában. In Parlamenti
választások 1990. Politikai szociológiai körkép. Budapest, 1990, 12-26. o. A vegyes választási rendszert értékeli
Dezső Márta: A választási rendszer életképessége és anomáliái cìmű tanulmányában. In Parlamenti választások
1994. Politikai szociológiai körkép. Budapest, 1995, 84-92. o.
32. A választójogi törvénytervezet parlamenti vitája során komoly harc folyt az egyéni választókerületek
számának növeléséért. Az okokról és az előzményekről részletesebben lásd Schmidt Péter: Választottunk..,
(Széljegyzetek a választáshoz.) Uo. 3-11. o.
33. Például Nagy-Britanniában a történelmileg létrejött választókerületek határait hosszú időn keresztül
megtartották akkor is, ha a választókerületek lakosságának számában jelentős módosulások következtek be. De
találunk történelmi példákat az egyenlőtlen egyéni választókerületek kialakìtására az USA-ban (gerrymander),
Magyarországon a két világháború közötti időszakban vagy Franciaországban a második világháború után.
156
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
7. A VÁLASZTÁSI RENDSZER
34. A jelölés jogi feltétele általában meghatározott számú választópolgár jelöltet támogató aláìrása. A jelölés
konkrét feltételeiről, a hagyományosan stabil parlamenti pártok kedvezményeiről lásd részletesebben: Dezső
Márta – Bragyova András: A választási rendszerek általános vonásai és a jelölések a nyugat-európai
országokban. Budapest, 1990.
35. Vannak olyan országok, ahol a jelöltté válás feltétele meghatározott, nem túl magas összeg, ún. kaució
letétbe helyezése, amely a szavazatok bizonyos (előìrt minimális) részének elérése esetén visszajár. Például
Nagy-Britanniában 500 font a kaució, amelyet akkor kap vissza ajelölt, ha megkapta a szavazatok 5%-át.
36. A választókerületi beosztás nem esik szükségszerűen egybe a közigazgatási beosztással. Sőt, az esetek
többségében külön választókerületi beosztást hoznak létre az arányos választási rendszerekben. Minél nagyobb
ugyanis egy többmandátumos választókerület, annál jobban közelìt az eredmény a mandátumok arányos
elosztásához. A szélső eset, amikor az egész országot tekintik egy választókerületnek. Magyarországon azáltal,
hogy minden megye külön választókerületet alkot – a megyék nagyságrendjében mutatkozó jelentős eltérések
miatt –, újabb aránytalansági elemek kerülnek a választási rendszerbe.
39. A jelölések egymásra épülő rendszere, illetve a választójogi törvényben alkalmazott szűrők, végül az 5%-os
küszöb azt eredményezi, hogy a pártok csökkenő számban tudtak megfelelni fokozatosan szigorodó
követelményeknek. Ezt a szelekciós mechanizmust a kormányozhatóság érdekében alkalmazzák. A parlamenti
pártok számát jelentősen befolyásolja a pártstruktúra alakulása, az integrációs folyamatok, a polarizálódás,
illetve a választások előtt megkötött szövetségek. A két utóbbi országgyűlési választáson a két legnagyobb párt
összesen a szavazatok több mint 80%-át szerezte meg. Lásd Szoboszlai György: Polarizálódó pártstruktúra a
választási rendszer tükrében. In Parlamenti választások 2002. Politikai szociológiai körkép. Budapest, 2003,
MTA PTI – Századvég.
41. A Tanács (76/787/ESZAK, EGK, Euratom) határozata. Ennek alapján első alkalommal 1979-ben tartottak
választásokat.
42. A Tanács 2002. június 25-i, illetve szeptember 23-i határozata a 76/787/ESZAK, EGK, Euratom
határozathoz csatolt, az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő
választásáról szóló okmány módosìtásáról (2002/772/EK, Euratom).
43. Az arányos képviselet elve: listás vagy egyetlen átvihető szavazati rendszer szerint valósulhat meg. Ez
utóbbi az ìr választási rendszer, amely személyek közötti választást tesz lehetővé.
44. A Tanács 1993. december 6-i 93/109/EK irányelve az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel
rendelkező uniós polgárok aktìv és passzìv választójogának az európai parlamenti választások során történő
gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapìtásáról.
45. Lásd Szigeti Péter: Országgyűlési képviselői választások 2006 – az Országos Választási Bizottság jog- és
feladatkörein keresztül. Norma és valóság. Győr, 2006, Széchenyi István Egyetem, MTA Politikai Tudományok
Intézete, Universitas – Győr Kht. 74–140. o. A módosìtási javaslatokról lásd még Molnár Miklós: A választási
eljárási jog korszerűsìtési irányairól. Magyar Közigazgatás, 2004. 11. 655–671. o.
157
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. fejezet - 8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG
ÉS A STÁTUSJOGOK
Fűrész Klára
8.4. A STÁTUSJOGOK
Jog a magyar állampolgársághoz • Jog a nemzeti és etnikai kisebbségi státushoz • Jog az állampolgársági
regisztrációhoz •
Jog a területen való tartózkodáshoz • Jog az államterület elhagyásához és a hazatéréshez • Jog a védelemhez
törvényes külföldi tartózkodás esetén • Jog a közügyek gyakorlásához •
158
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
A saját lakosság az állami szuverenitásnak a területtől lényegesen eltérő természetű, létszámában, összetételében
mobilabb eleme, amelynek meghatározása is különböző szempontok szerint történhet. Ismert a lakosság
fogalmának nemzetközi jogi, a népszámlálás által alkalmazott (nemzetközi jelentőségű), valamint
alkotmányjogi értelmezése.
– Nemzetközi jogi értelemben — a szuverenitás nézőpontjából – a lakosság az adott állam területén tartózkodó
természetes személyek összessége. Összetartozásuk alapja az ugyanazon a területen való tartózkodás ténye,
amely azonos jogkövetkezménnyel: az állam területén való tartózkodás ideje alatt a jogszabályok betartásának
általános kötelezettségével jár.
– Az állam lakosságát statisztikai szempontból felmérő népszámlálás szintén saját lakosságfogalommal számol.
A nemzetközi standardot követve, össze kell ìrni mindenkit, aki életvitelszerűen az adott állam területén
tartózkodik. A népszámlálás rendje szerint életvitelszerű minden három hónapon túli tartózkodás. A
Magyarországon is követett módszer megegyezik a világnépszámlálás módszerével, amelynek célja a világ
népességének meghatározása.
– Az állam lakosságát alkotó természetes személyek körének meghatározása során azonban a tartózkodás
időtartamán túl más kritériumoknak is eleget kell tenni. A fogalomnak, időtartambeli elemein túl, lényege a
jogállás, a jogi helyzet, az tehát, hogy e személyeket az állami szuverenitással összefüggésben milyen jogok
illetik meg és milyen kötelezettségek terhelik, milyen státust foglalnak el az adott ország belső jogrendjében.
– az állampolgárság nélküliek: a hontalanok, akiket saját törvényei szerint egyetlen állam sem tekint polgárának.
(A „külföldiek‖ terminológiajelentésmódosulásáról a 9. fejezet szól részletesen.)
Alkotmányjogi értelemben az állam lakosságát – az előző csoportosìtás alapján – saját polgárai, tehát a magyar
állampolgárok alkotják. A magyar állampolgárok a szuverenitás személyi hatálya alatt állnak. A szuverenitás
személyi hatályának érvényesülése szempontjából a tartózkodási helynek nincs jelentősége. Az állampolgár
államának hatalma alá tartozik akkor is, ha elhagyja az állam területét. A felségterületen kìvül tartózkodó
állampolgár ugyanakkor tartózkodási helyén saját államának védelmében (diplomáciai és konzuli védelemben)
részesül.
159
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
A lakosság előző fogalmához képest a belső jog tágabb fogalommal számol. A polgárok személyi adatainak és
lakcìmének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény ugyanis személyi hatályát a magyar
állampolgárokon túl kiterjeszti a Magyar Köztársaság területén élő bevándorolt, illetve letelepedési engedéllyel
vagy a szabad mozgás és letelepedés jogával rendelkező, valamint a menekültként elismert személyekre is. A
törvény hatálya magyar állampolgárokra a magyar állam területén élés feltételével terjed ki, a külföldön élő
magyar állampolgár pedig külön kérelemre tartozhat a törvény hatálya alá.
A magyar állam lakosságának számszerű megállapìtása során a magyar hatóságok a lakcìmnyilvántartásba vett
természetes személyeket veszik figyelembe, amelyek között nem csak magyar állampolgárok szerepelnek. 1
A lakosság fogalmának alkotmányjogi értelmezése tehát a fogalom tágabb és szűkebb elkülönìtését teszi
szükségessé:
– szűkebb értelemben a lakosságot a magyar állampolgárok alkotják, akiket tartózkodási helyüktől függetlenül,
a szuverenitás személyi hatályából következően sajátos jogi helyzet illet meg, a magyar állampolgárok az ún.
státusjogok cìmzettjei;
a) Az állampolgárság általános fogalmának meghatározó eleme, hogy az állampolgár államának hatalma alatt
áll. Állami főhatalom alatt állni jogállami értelemben a jogi normáknak való alárendeltséget jelent, amely jogok
és kötelezettségek formájában intézményesül. Az állami hatalom megjelenik a jogalkalmazó szervek
tevékenységében is, ahol az általános jogi normákra alapozott egyedi határozatok születnek. Az állami
hatalommegosztás következtében az arra jogosult állami szervek jogokat teremtenek, ismernek el, valamint
kötelezettségek teljesìtését ìrják elő polgáraik számára. Az állami hatalomnak való alávetettség azonban nem
kiszolgáltatottság, mivel az állampolgári lét kiemelt jogi helyzettel, az ún. állampolgári státussal párosul. Az
állampolgári státus tartalmát a természetes személyeket megillető emberi és polgári jogok teljessége, az ún.
státusjogok adják. A státusjogok által jellemezhető jogi helyzet a természetes személyt kizárólag saját államában
illetheti meg. Nincs olyan állampolgár, aki saját államában az ilyen jogok gyakorlásából önkényesen kizárható
lenne, ugyanakkor minden állampolgárt azonos módon terhelnek az állampolgári kötelezettségek és megegyező
módon biztosìtott számukra az állam külső és belső védelme.
Az állampolgárság ebben az értelemben tehát a belsőjog intézménye, amely nevesìtett természetes személyek
vonatkozásában az adott állam állampolgárságának fennállását vagy annak hiányát fejezi ki. A magyar
állampolgárság a magyar alkotmányjog jogintézménye, a magyar állampolgárság keletkezéséről, megszerzéséről
és megszűnéséről rendelkező törvények a magyar állampolgársági jogot határozzák meg. A magyar
állampolgársági jog alapján eljáró magyar jogalkalmazó szervek sem általános állampolgársági ügyekben járnak
el, hanem kizárólag (és teljes joghatósággal) a magyar állampolgárság keletkezéséről és megszerzéséről vagy
megszűnéséről döntenek.
160
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
kialakulásával a nemzeti szuverenitás keretében kialakuló összetartozás a nemzeti érzés létrejöttének feltételeit
teremti meg. A közös történelmi hagyományok, a nyelvi és a kulturális örökség morális, érzelmi kötöttségen
alapuló identitástudatot hoz létre az államot alkotó népességben, amely az állampolgárság tartalmát érzelmi
kötődésekkel is kiegészìti.
Minden gyermeknek joga van arra, hogy állampolgárságot szerezzen.‖ [Polgári és politikai jogok nemzetközi
egyezségokmánya 1966. 24. cikk (1) bek.]
Minden személynek joga van valamely állampolgársághoz.‖ (Az állampolgárságról szóló európai egyezmény
1997. 4. cikk).
Megállapìtható, hogy az emberi jogi egyezmények az állampolgárság megszerzéséhez való jogról keletkezésük
időpontjának függvényében eltérő módon rendelkeznek. A legkorábban megalkotott egyetemes nyilatkozat az
állampolgársághoz való jogot emberi jogként, az egyezségokmány már „csak‖ gyermeki jogként történő
szabályozásra ajánlja az államok számára. Az Európa Tanács keretében elfogadott állampolgárságról szóló
európai egyezmény (a továbbiakban: ET-egyezmény) a legalább egy állampolgárság kìvánatos követelményéről
rendelkezik. A nemzetközi emberi jogi egyezményekből tehát kizárólag egy általános értelemben vett
állampolgársághoz való jog követelménye vezethető le. Az ET-egyezmény az intézmény lényegéből kiindulva
elismeri a csatlakozó államok felségjogát ahhoz, hogy állampolgáraik körét maguk határozzák meg,
követelményeket legfeljebb a védtelenebb helyzetben lévők (kiskorúak, hontalanok) kedvezményeire
vonatkozóan fogalmaz meg.
A belső jog, amely a nemzetközi joggal ellentétben az állampolgárság megszerzéséről nem elvi lehetőségként,
hanem jogintézményként rendelkezik, az állampolgárság megszerzéséhez való jogot alanyi jogként nem ismeri
el. Senkinek sincs alanyi joga ahhoz, hogy az általa választott valamely állam állampolgárságát megszerezze.
Valamely konkrét állampolgárság keletkezése nem egyéni, hanem a szuverén állami akarat függvénye. A
törvényhozói hatalomban megtestesülő szuverén akarat az egyes államok hagyományai, jogi kultúrája szerint
különböző formában jelenik meg. Általánosnak tekinthető, hogy különbséget tesznek a leszármazás cìmén, a
törvényből következő (ex lege), valamint a kérelemre induló honosìtás jogcìmei között, amely utóbbi, az
előzetes törvényi feltételek ellenére, diszkrecionális jogkörben érvényesül. Az egyén joga (az egyén akarata)
kizárólag arra terjed ki, hogy megkérdezése nélkül, automatikus honosìtása nem lehetséges.
Az állampolgársági jogban tehát a megszerzett és fennálló állampolgárság védett jogi helyzetet teremt a személy
számára. Az állampolgárt megilleti a jogi helyzet megváltoztatásának joga, állampolgárságát meg is szüntetheti.
Követelheti, hogy a törvényes feltételek megléte esetén állami diszkréció ne korlátozza megszüntetésre irányuló
161
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
akaratában. Ugyanakkor a fennálló állampolgárság alanyi jogi jellege ellenére sem tiltható el a szuverén hatalom
az állampolgárság hivatalból történő megszüntetésétől. Ennek országonként különböző jogcìmei ismertek, a
nemzetközi egyezmények előìrásai azonban egységesek abban, hogy a hivatali megszüntetés nem lehet szankció
és nem lehet önkényes.2
Az állampolgárság jogági természete a fejlődés során fokozatosan alakult ki. A legkorábbi elméletek még a
magánjog részeként emlìtették. Aligha véletlen ezért, hogy első jogszabályi megjelenése magában az 1804-ben
kiadott Code Civilben található. A Szalay László, Concha Győző és Polner Ödön nevéhez fűződő első hazai
munkák az állampolgárságot az állami szuverenitásból kiindulva a közjog részének tekintették. Ezzel egyező
nézeteket vall a modern tudomány is annak ellenére, hogy az állampolgársági jog elméletének művelői Nyugat-
Európában jellemző módon a nemzetközi jogászok közül kerülnek ki. (Az állampolgársági jogot az
egyetemeken is általában a nemzetközi jog keretében oktatják.)
Az állampolgárság tudományos irodalma a jogintézmény jogági természetén túl elsősorban azt vizsgálja, hogy
az állampolgárság ténye garanciális szempontból milyen szerepet tölt be az állam és az egyén kapcsolatában,
milyen hatást gyakorol a természetes személy jogi helyzetére, hogyan kapcsolódik össze az állampolgárság és az
alapvető jogok, illetve kötelességek rendszere. Ezekre a kérdésekre a (német nyelvű irodalomban domináns)
státus- és a (francia nyelvű irodalomban domináns) jogviszonyelmélet képviselői eltérő választ adnak.
Az ENSZ és az Európa Tanács égisze alatt deklarált emberi jogi egyezmények az állampolgárság elméletét sem
hagyták érintetlenül. Az emberi jogi egyezmények hatályosulásával az állampolgársági státus új hangsúlyokat
nyer. A mindenkit megillető „emberi jogi státus‖ egyre kevésbé lesz állampolgárság-függő. Az emberi jogok
kiteljesedése azt is jelenti, hogy a természetes személy azok gyakorlására nemcsak a saját, hanem az
egyezményekhez csatlakozó valamennyi államban, külföldiként is igényt tarthat. Új kihìvásként jelenik meg
továbbá az elméleti kutatások számára az EU-polgárság intézménye, amelyre később visszatérünk.
Az állampolgárság, a státusjogok kutatása során a jövőben a hangsúlyokat az emberi jogoktól való egyértelmű
elhatárolódásra és a (külső, belső) szuverenitáshoz való szerves kapcsolatra kell helyezni. Az
állampolgárságnak, a státusjogoknak a szuverenitással történő szerves összekapcsolódása azt is jelenti, hogy az
intézmény jelenleg és a jövőben is osztozik az állami szuverenitás (napjainkban fokozatosan átalakuló)
megìtélésével.
Az állampolgárság Európában a jogi szabályozás történetének meghatározott korszakában jött létre, megjelenése
a jogpozitivizmus időszakára tehető. Amikor a korszak polgári társadalma a fejlődés korai szakaszán túljutva a
162
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
konszolidálódás felé tart, megjelennek a polgári jogoknak az egyenjogúság eszmerendszerére épülő első
kodifikációi. Ezek között kap helyet az éppen formálódó állampolgárság intézménye is, amely a feudális
hagyományok meghaladásával, az egy földesúrhoz vagy egy városhoz tartozással szemben a központi
hatalomhoz, az államhoz tartozás mindenkit azonos módon megillető jogát intézményesìti. Az alapvető jogokra
ettől kezdve csak az állampolgárrá nyilvánìtott egyén tarthatott igényt.
a) A magyar állampolgársági jog történetében az előzőekben emlìtett európai tendenciák szintén kimutathatók.
A magyar állampolgársági jog az 1879. évi L. törvénycikkel, az első állampolgársági törvénnyel (továbbiakban:
első Áptv.) kezdődik, de előtörténete hosszú múltra tekint vissza. 6
Az első magyar állampolgársági kódex kora európai szìnvonalának megfelelően rendezi a magyar
állampolgárság megszerzésének és elvesztésének jogcìmeit. A magyar állampolgárságot a törvény szerint
leszármazással, törvényesìtéssel, házasságkötéssel és honosìtással lehetett megszerezni. A magyar
állampolgárság megszűnésének, illetve elvesztésének jogcìmei lehettek: a törvényesìtés, a házasságkötés, az
elbocsátás, a távollét és a hatósági határozat. Az 1879-ben megalkotott törvény kora társadalmi-politikai
törekvéseit tükrözte, amelyben még élénken élt a forradalom és a szabadságharc emléke, illetve az emigráció
valósága. Ez utóbbira utal az a körülmény, hogy a törvényalkotó az állampolgárság elvesztésének jogcìmei közé
felvette a távollét klauzuláját, amely szerint elveszìtette magyar állampolgárságát az, aki a magyar kormány
vagy az osztrák-magyar közös miniszterek megbìzása nélkül 10 évig folyamatosan (megszakìtás nélkül) a
magyar állam területének határain kìvül tartózkodott. Az állampolgárság automatikus elvesztésétől fenntartási
nyilatkozattal lehetett mentesülni. Az emigráció elleni törvényalkotói szándék a törvényjavaslat parlamenti
vitájában egyértelműen meg is fogalmazódott. Az automatikus vesztés emigránsok tömegének, köztük Kossuth
Lajosnak az állampolgárságát is érintette, akinek magyar állampolgárságát végül is dìszpolgári cìmek
adományozásával a magyar városi önkormányzatok mentették meg.
Az első állampolgársági kódex megalkotását több módosìtás követte. Az 1921. évi XXXIII. törvénycikkel
kihirdetett trianoni békeszerződés a területek elcsatolásával egyidejűleg több millió magyar állampolgárságát is
érintette. Aki az elcsatolt területen maradt, elveszìtette magyar állampolgárságát, amit csak opcióval tarthatott
meg. Aki élt az opció (a választás) jogával, annak 12 hónapon belül magyar felségterületre kellett költöznie. Aki
az opciót elmulasztotta, de később mégis áttelepült, az 1922. évi XVII. törvénycikk 24. §-a alapján kérhette
visszahonosìtását. A 24. § kedvezményei a trianoni békeszerződéssel szemben jóvátételként funkcionáltak.
Az 1939. évi XIII. törvénycikk új vesztési jogcìmeinek létrehozásával (az automatikus vesztés eseteinek
növelésével, valamint a megfosztás bevezetésével) a törvényalkotó az állampolgársági jogot a diszkrimináció
jogi eszközeként használta fel. Ebben a korszakban a jogegyenlőség nyìlt megsértésével az állampolgárság
intézménye a faji megkülönböztetés eszközeként szolgált.7
b) Az állampolgársági jog második átfogó szabályozása az 1948. évi LX. törvényhez (továbbiakban: második
Áptv.) köthető. Még az első állampolgársági kódex hatálya alatt, 1945 és 1948 között kormányszintű
rendelkezésekkel (miniszterelnöki rendelet, kormányrendelet) az állampolgársággal összefüggésben több
intézkedés (kitelepìtések, lakosságcsere, jóvátételek) történt. Ezen időszakban lépett hatályba – a
következményeiben több magyar állampolgárságot megszüntető – párizsi békeszerződés is. Az állampolgárság
keletkezését és megszűnését érintő kérdések egységes rendezése és törvényerőre emelése lett a második Áptv.
feladata.
163
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
c) Az 1957. évi V. törvény az állampolgársági jog harmadik kódexe (továbbiakban: harmadik Áptv.). A törvény
több vonatkozásban következetlen, a magyar állampolgárság keletkezésével kapcsolatban több rendelkezése
korának nemzetközi standardjait is meghaladó szìnvonalú, mìg a magyar állampolgárság megszűnésének
szabályozása, az ismert intézmények fenntartásából következően kirekesztő jellegű:
– a nemzetközi egyezményeket (például az 1957. évi New York-i Egyezményt a férjezett nők
állampolgárságáról) megelőzve garantálja a nők egyenjogúságát azáltal, hogy eltörli a férjezett nőkre vonatkozó
és a házasságkötést automatikusan követő szerzési, illetve vesztési jogcìmet;
– a leszármazással történő szerzés esetében a nők egyenjogúságát oly módon állìtja helyre, hogy a megszületett
gyermek bármelyik szülője, tehát az anyja jogán is automatikusan magyar állampolgár lehet; ezzel
összefüggésben – a nők és a gyermekek jogvédelmében – az állampolgárság megszerzése szempontjából nem
különböztet a házasságban, valamint a házasságon kìvül született gyermek jogállása között;
– a magyar állampolgárság megszűnésének jogcìmeiben a harmadik kódex az előzőekhez képest nem hoz
lényeges változást. A megszüntetési jogcìmek nem felelnek meg az európai követelményeknek, sőt az első
magyar kódexnél is kedvezőtlenebbek. A harmadik kódex nem biztosìtja alanyi jogon a magyar
állampolgárságról történő lemondást, a magyar állampolgár csak kérheti elbocsátását, a döntés azonban
diszkrecionális hatáskör. A magyar állampolgárság megszűnésének másik jogcìmeként fennmarad az 1939-ből
ismert megfosztás intézménye, amely a döntéshozó diszkrecionális jogköréből következően – az egyértelműbb
szabályozás ellenére – változatlanul hatalmi-politikai célból, illetve büntetőszankcióként is alkalmazható.
d) Az 1989. évi alkotmányozással kezdődő rendszerváltozást követően napirendre került a harmadik Áptv.
újrakodifikálása. Az újrakodifikálást több körülmény indokolta:
Az állampolgársági jog negyedik kódexét 1993. június 1-jei ülésén fogadta el az Országgyűlés, és 1993. évi LV.
törvénykéntkerült kihirdetésre (továbbiakban: negyedik Áptv.). Az 1993. október 1-jével hatályos (és a
későbbiekben részletesen bemutatásra kerülő) törvény állampolgárságot érintő jogcìmeiben eleget tesz az
előzőekben emlìtett kö- vetelményeknek.9
A negyedik állampolgársági kódexet napjainkig három alkalommal módosìtotta no- vellárisan a törvényalkotó.
2001. július 1-jei hatállyal a 2001. évi XXXII. törvényaz ET- egyezménnyel kapcsolatos nemzetközi
kötelezettségvállalással kapcsolatban rendelkezett. (Az egyezményt később a 2002. évi III. törvény hirdette ki,
és 2002. március 1-jén lépett hatályba.) Ugyancsak ez indokolta 2003. szeptember 1-jei hatállyal a 2003.
éviLVI. törvénymeghozatalát. A harmadik, a 2005. november 1-jével, illetve 2006. január 1-jével hatályos 2005.
évi XLVI. törvénya magukat magyar nemzetiségűnek valló, magyar felmenővel rendelkező kérelmezők
honosìtását egyszerűsìti, valamint a honosìtási és visz- szahonosìtási kérelmek ügyintézésének határidejét
csökkenti. Ez utóbbi módosìtás közvetett előzménye a határon túli magyarok állampolgárságával összefüggő
2004. évi decemberi népszavazás, amely a „sikertelenség‖ ellenére az Országgyűlést nem hagyta érintetlenül. 10
164
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
A nemzetközi jogi követelményekkel összefüggésben alapvetően a már emlìtett ET- egyezményre hivatkozunk.
Az ET-egyezmény az első olyan dokumentum, amely az állampolgárságra vonatkozó elveket és intézményeket
a teljesség igényével fogalmazza meg. Szabályozza többek között: az állampolgárság alapelveit; a megszerzés, a
megtartás, az elvesztés, az újramegszerzés követelményeit; az eljárási garanciákat; állást foglal a többes
állampolgárság, illetve az abból adódó kötelezettségek (például katonai kötelezettség) megìtélésében;
rendelkezik az állami jogutódlás következményeiről, valamint a szerződő államok együttműködési
kötelezettségéről.11
A belső és az európai jog összhangját a negyedik kódex, illetőleg annak 2001. évi és 2003. évi módosìtása
biztosìtja.
A magyar állampolgársági jog a leszármazás során főszabályként a ius sanguinis, kisegìtő szabályként a ius soli
elvét követi.
165
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
– ne legyen kapcsolat a gyermek állampolgársága és szüleinek házassági vagy házasságon kìvüli kapcsolata
között, a házasság magánjogi intézménye mint szerzési, illetve vesztési jogcìm kerüljön ki az állampolgársági
jogból;
– a ius sanguinis szempontjából ne legyen különbség az anya (a nő) és az apa (a férfi) jogállása között.
166
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
A CSALÁD EGYSÉGÉNEK ELVE • A családi élethez való emberi jog az állampolgársági jogban a család
egységének elvét jelenti abban az értelemben, hogy a családi közösség tiszteletben tartását, védelmét a
családtagok azonos állampolgársága biztosìtja. A családtagok azonos állampolgárságának elve a szabályozás
történetéhez köthető, hagyományos követelmény, amelyet az első állampolgársági törvények teljeskörűen
biztosìtottak. A családtagok azonos állampolgárságát két intézmény: a házasságban született gyermek ius
sanguinis apatre szerzése, valamint a külföldi nő számára saját állampolgársága elvesztésével egyidejűleg férje
állama állampolgárságának automatikus megszerzése biztosìtotta.
A magyar állampolgársági jogban az első Áptv. az egy és ugyanazon állampolgárság elvét következetesen
valósìtotta meg, de ìgy járt el a második Áptv. is. A családtagok azonos állampolgárságának követelményét a
harmadik Áptv. már nem a törvénytől, hanem az érintettek választásától teszi függővé. A negyedik Áptv. pedig
már az alapelvet is differenciáltan fogalmazza meg: „E törvény a személy akaratszabadságának tiszteletben
tartása mellett elősegìti a család állampolgárságának egységét.‖ [1. § (3) bek.]
A család egységének elve a modern állampolgársági jogban – az emberi jogi követelmények hatására – részben
a honosìtási kedvezmények sorában, részben az állampolgársági eljárásban követhető nyomon.
A magyar szabályozás szerint az állami szuverenitás a legmagasabb közjogi méltóság, a köztársasági elnök
döntésében testesül meg, amikor a honosìtás iránti kérelem elbìrálásakor szabadon mérlegelheti, hogy
Az államfői döntés diszkrecionális tartalmát megtámadásának tilalma is kifejezi. A honosìtási kérelmet elutasìtó
határozatot nem kell indokolni, ellene mindenfajta jogorvoslati lehetőség kizárt.
A hontalanság ugyanakkor nemkìvánatos jelenség mind az egyes egyén, mind az állam szempontjából.
167
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
A magyar állampolgárok hontalanná válását a törvény az automatikus vesztési jogcìmek (távollét, házasság)
mellőzésével, illetve a lemondás feltételeként előìrt külföldi állampolgárság igazolásával akadályozza meg. A
külföldi állampolgárság megszerzésének valószìnűsìtése alapján hozott jóváhagyó döntés azonban a korábbi
szabályok szerint hontalanságot eredményezhetett. Ennek megelőzését szolgálja a negyedik Áptv. módosìtása a
lemondással összefüggő visszaállìtás jogintézményének bevezetésével. Ehhez képest a hontalanság elkerülése
szempontjából a visszavonás újraszabályozása következetlen, mivel feltételei közül a külföldi életvitelszerű
tartózkodás követelményét elhagyta.
A magyar állampolgársági jog a már létező hontalan állapot felszámolásáról is rendelkezik. A hontalanság a
magyar állam felségterületén született gyermek esetében – ha a szülő bevándorolt, letelepedett vagy menekült –
a ius soli alkalmazásával, továbbá a nyilatkozattételi jog állampolgárságot keletkeztető jogkövetkezményei által
kiküszöbölhető. A hontalan állapot ugyanakkor a honosìtásnál is kedvezményre jogosìt.
Az állampolgárság a természetes személy fizikai létéhez kötött státus, amely általában és számarányában is
meghatározó módon (az állam lakosságának 95-98%-át illetően) a születéssel keletkezik és – jellemző módon –
a halálig tart. Minden újabb törvény a fennálló állampolgársággal tényként szembesül, és annak alanyi jogi
jellege miatt csupán a már létező jogi helyzet elismeréséről dönthet. Minden újabb törvénynek – a keletkezés
korábbi jogcìmeitől függetlenül – el kell ismernie a fennálló állampolgárságot. El kell ismernie akkor is, ha a
megszerzés korábbi jogcìmét a jövőben már nem tartja fenn. Minden új törvény csak az állampolgárság jövőbeli
keletkezéséről és megszűnéséről rendelkezhet. Ily módon a visszamenő hatály kérdése az állampolgársági
jogban nem is vethető fel, bár annak tilalmát csupán a negyedik kódex nevesìti: „A törvénynek nincs
visszamenő hatálya. A magyar állampolgárságra azok a jogszabályok az irányadók, amelyek az
állampolgárságra ható tények vagy események bekövetkezésekor hatályban voltak.‖ [1. § (4) bek.]
168
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
állampolgársági jogban a hatályos jog helyett az alkalmazandó jogról kell beszélnünk. Az egyes kódexek
alkalmazásának időhatárai megegyeznek a törvények eredeti időbeli hatályával.
– az 1948. évi LX. törvényt 1949. február 1. és 1957. szeptember 30. között;
– az 1993. évi LV. törvényt 1993. október 1-je után keletkezett állampolgársági ügyekben kell alkalmazni
figyelemmel a kódex 2001. július 1-jei, 2003.szeptember 1-jei, 2005. november 1-jei, valamint 2006. január 1-
jei hatállyal történt módosìtásaira.
b) Az alkalmazandó joggal összefüggésben még két rendelkezést is ismernünk kell: Egyrészt az 1956. évi 11.
NET határozatot, amely az első Áptv.-nek már emlìtett 1939. évi módosìtását, az 1939. évi XIII. törvénycikket
érintette. A NET határozat alapján 1939. szeptember 1-jei hatállyal (amely az 1939:XIII. tc. hatálybalépésének
időpontja) a külföldi állampolgárság honosìtás útján történő megszerzéséből következő minden egyes vesztést,
valamint minden megfosztást semmissé nyilvánìtott. A NET határozat tehát a ténylegesen megszűnt konkrét
állampolgárságot utólag visszaállìtotta. A távolléttel történő vesztés tényleges joghatásának bekövetkezéséről is
rendelkezett, amelyet a nyugvó idő bevezetésével akadályozott meg. Ebből következően a távollét törvényes
vesztési jogcìmének érintetlenül hagyása mellett a tìzéves időtartam meghatározásánál az 1939. szeptember 1. és
1947. szeptember 15. között eltelt időt nem kell figyelembe venni. A jogalkalmazás szempontjából ez annyit
jelent, hogy az 1939. szeptember 1-je előtt elkezdődött idő megszakad, majd 1947. szeptember 15-ével
újrakezdődik.
Másrészt ismernünk kell még az 1990. évi XXVII. törvényt, amely 1990. április 5-ei hatállyal minden korábbi
(tehát az 1947. évi X., az 1948. évi XXVI., a második Áptv. és a harmadik Áptv.) törvény alapján hozott egyedi
megfosztó határozatot hatálytalanìt. A megfosztott személy nyilatkozattétellel nyeri vissza magyar
állampolgárságát. Az 1990. évi XXXII. törvény (1990. május 22-ei hatállyal) a kedvezményt az elhunyt
személyekre is kiterjeszti. E rendelkezések később, a negyedik Áptv. (21. §) részeként kiterjednek az 1947.
szeptember 15. és 1990. május 2. között elbocsátottakra is. A negyedik Áptv. 2001. évi módosìtásával a
nyilatkozattétel az állampolgárság megszerzésének új jogcìmévé lépett elő.
E szabályok nem tekinthetők a visszamenő hatály tilalma megsértésének, mivel esetükben korábbi meghozott
egyedi döntések utólagos hatálytalanìtására kerül sor anélkül, hogy az a döntés eredeti jogalapját érintené.
A ius soli kisegìtő elvét a magyar törvény a gyermekek védelmében, a hontalanság megelőzésére alkalmazza:
„Ellenkező bizonyìtásig magyar állampolgárnak kell tekinteni:
A területen születéssel keletkezett állampolgárság vélelmezett állampolgárság, amely ellenkező bizonyìtásig áll
fenn, és a vér szerinti szülők ismertté válásával megdől.
169
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
A családjogi tények következtében a gyermek születéséig visszamenő – ex tunc – hatállyal szerzi meg a magyar
állampolgárságot. Hasonló megoldásokat ismertek a korábbi törvények is, az első Áptv. a törvényesìtést, a
második Áptv. az atyai elismerést, illetve az atyaság bìrói megállapìtását tekintette szerzési (illetve vesztési)
jogcìmnek.
A családjogi tények alapján történő keletkezéssel összefüggésben mind a második, mind a harmadik Áptv.
önálló megszűnési jogcìmet is létrehozott.
– amelynek anyagi és eljárási szabályait a szuverén állam belső joga határozza meg; a törvényes feltételek
teljesìtése önmagában még nem eredményezi az állampolgárság megszerzését, a kérelmezőnek adott
állampolgárság megszerzésére nincs alanyi joga; a kérelmet elfogadó vagy elutasìtó határozatban a hatalmi
diszkréció nyilvánul meg, az állam érdekei alapján, korlátlan mérlegelési joggal magas közjogi méltóság dönt; a
honosìtást elutasìtó határozat ellen jogorvoslatnak általában nincs helye;
– amely csak az érintett kérelmére indulhat, kérelem nélkül, hivatalból, akarata ellenére senki sem honosìtható; a
korlátozottan cselekvőképes vagy cselekvőképtelen személyek honosìtása külön szabályok szerint történik.
– a magyar nyelvismeret (alkotmányos alapismereti vizsga vagy mentesség formájában történő) igazolásához,
valamint
A magyar nyelv ismerete a közigazgatási hivatal vezetője által kijelölt vizsgabizottság előtt, alkotmányos
alapismereteket tartalmazó vizsgával igazolható. A mentesség alá tartozó személyek köre 1993 óta folyamatosan
bővül. Nem köteles vizsgát tenni aki
– igazolja, hogy egészségi állapotának tartós és visszafordìthatatlan romlása miatt képtelen a vizsga letételére.
b) Az előző öt feltétellel a honosìtás alapesete teljesül. Minden állampolgársági törvény, ìgy a negyedik Áptv. is
az alapesethez képest kedvezményeket nyújt a kérelmezők meghatározott csoportjainak. A kedvezmény
alapvetően a honosìtás első feltételéhez kapcsolódik, és a Magyarországon lakás nyolcéves időtartamának
megrövidìtéséből áll a következők számára:
170
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
– aki az ország területén született, aki kiskorúsága idején magyarországi lakóhelyet létesìtett és aki hontalan, az
három év kedvezményt kap, tehát már ötévi folyamatos lakóhely esetén honosìtást kérhet;
– aki magyar állampolgárral legalább három éve érvényes házasságban él (vagy a házassága a házastárs
halálával szűnt meg), akinek kiskorú gyermeke magyar állampolgár, akit magyar állampolgár örökbe fogadott és
akit menekültként elismertek, az ötéves kedvezményt kap, tehát már háromévi folyamatos helyben lakás esetén
honosìtást kérhet. Az időtartam követelményétől kiskorúak esetében teljes egészében el lehet tekinteni.
c) A kedvezményezettek külön csoportját alkotják azok a magukat magyar nemzetiségűnek valló nem magyar
állampolgárok, akiknek felmenője magyar állampolgár volt. Esetükben (2006. január 1-jétől) a honosìtási
kérelemhez időtartamtól függetlenül, magyarországi lakóhely létesìtése is elegendő. Bevezetése óta az
ügyforgalom több mint 80%-át az e jogcìmen benyújtott kérelmek és a kérelmeket teljesìtő (honosìtási)
határozatok teszik ki.
d) A magyar állampolgársági jogban is ismert az államérdekből történő honosìtás, amelyre külön szabályok
vonatkoznak.
A nyilatkozattétel második esete a kódex 2001. évi módosìtása szerint a Magyarországon született, ismert
külföldi szülők gyermekének szerzési jogára vonatkozik, aki a ius soli feltételeinek hiányában sem a magyar
állampolgárságot, sem a külföldi jog alapján szüleinek állampolgárságát nem szerezhette meg. A
nyilatkozattétel feltétele az előzőeken túl, hogy a gyermek magyarországi lakóhellyel rendelkezzen és a
nyilatkozatot közvetlenül megelőzően legalább öt éve az ország területén lakjon.
A nyilatkozattétel harmadik esete egy történeti jogcìmhez, nevezetesen a férjezett nők külföldi állampolgárral
kötött házasságából következő állampolgárság-vesztési jogcìmhez kapcsolódik. Aki 1957. október 1-je előtt
magyar anya és külföldi apa házasságából született, az magyar származású anyja után nem szerzett magyar
állampolgárságot, mert a férjezett nőkre vonatkozó korlát miatt anyja a házasságkötés által az eredeti
állampolgárságát elveszìtette. Ezen leszármazók a nyilatkozattétellel lehetőséget kapnak a magyar
állampolgárság megszerzésére.
Mindhárom eset közös szabálya, hogy a nyilatkozat elfogadása esetén az állampolgársági ügyekért felelős
miniszter állampolgársági bizonyìtványt állìt ki. A nyilatkozat feltételeinek hiányosságait megállapìtó határozat
pedig bìróság előtt megtámadható.
A negyedik Áptv. hatálybalépése óta, évente (csökkenő mértékben) mintegy 200-250 személy kérte
nyilatkozattétel alapján állampolgársága megállapìtását.
171
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
A harmadik Áptv. hatálybalépése óta a házasság már nem az állampolgárság megszerzésének jogcìme, hanem a
honosìtás kedvezményes feltétele.
A negyedik Áptv. a fennálló állampolgárság alanyi jogi jellegére tekintettel szabályozza az állampolgárság
megszűnésének, illetve megváltoztatásának feltételeit. A törvény szerint a magyar állampolgárság lemondással
szűnik meg, de visszavonással is megszüntethető.
A lemondás korábbi feltételeit a negyedik Áptv. módosìtása a fennálló állampolgárság alanyi jogi jellegére
tekintettel újrakodifikálta. Ennek során elhagyta az állampolgárság természetétől idegen elemeket, ìgy a
külföldön lakó magyar állampolgárnak a lemondáshoz a jövőben egyetlen feltételt kell teljesìteni: igazolni kell
külföldi állampolgárság fennállását, vagy (ennek hiányában) külföldi állampolgárság megszerzését kell
valószìnűsìtenie. A kérelmező jogi helyzetét a magyar állampolgársági eljárás külön garanciája védi. Az
állampolgársági ügyekért felelős miniszter közbenső – a lemondás feltételeinek hiányát megállapìtó – határozata
ellen bìrói jogorvoslatra nyìlik lehetőség.
A lemondást – az előző tartalommal – a korábbi állampolgársági törvények nem ismerték el. A harmadik Áptv.
szerint csak az mondhatott le magyar állampolgárságáról, aki azt családjogi ténnyel szerezte, és másik
szülőjének ismertté válásakor már nagykorú volt. A második Áptv. ugyanezt az esetet az effektivitás elve
alapján, körültekintőbben szabályozta.
– feltételekkel és mérlegelési jog alapján alkalmazható az ellen a személy ellen, aki magyar állampolgárságát
jogszabályok megszegésével szerezte meg; e körben jogszabályszegésnek számìt: a valótlan adatok közlése, az
adatok és tények elhallgatásával a hatóság félrevezetése;
172
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
jogként nem deklarált formájaként került az állampolgársági jogba. Az elbocsátás jogcìmét mind az első, mind a
második, mind a harmadik Áptv. szabályozta, a negyedik Áptv.-ben azonban már nem szerepel. Bár a második
és a harmadik Áptv. feltételei nem voltak teljesìthetetlenek, sőt még kedvezményeket is biztosìtottak, a döntést
mégis minden esetben diszkrecionális jogkörbe telepìtették. Az első Áptv. korszerűbben rendelkezett, mivel
béke idején a törvényben meghatározottakon túl más okból a kérelem megtagadását nem engedte meg. (Háború
idején a kérelemről maga az államfő, a király határozott.)
Magyar állampolgárság elvesztése távolléttel • A távollét cìmén történő vesztést csupán az első Áptv. ismerte. A
jogintézmény formálisan 1949. január 31-ig hatályban volt, de a már emlìtett 1956. évi 11. NET határozat
következtében, a nyugvó idő hatására a magyar állampolgárság távollét cìmen történő elvesztését 1939.
szeptember 1-jeutánmár nemlehet megállapìtani.
Az állampolgársági törvény újraszabályozását megelőzően – a már hivatkozott 1990. évi XXVII. és XXXII.
törvény – az egyedi megfosztó határozatokat megsemmisìtette. A megfosztottak magyar állampolgárságát – a
törvényi feltételek igazolása mellett – a köztársasági elnökhöz cìmzett, egyoldalú nyilatkozattal lehet
visszaállìtani. A vagyonelkobzás jóvátételét pedig a kárpótlási törvények biztosìtják.
Az állampolgárság hivatalból történő megszüntetésének lehetőségét ún. hatósági határozat cìmén már az első
Áptv. is bevezette. Alkalmazását azonban nem az önkényesség, a diszkrimináció, hanem a törvényes feltételek
betartása jellemezte.
Magyar állampolgárság elvesztése házassággal • A házasság az első és a második Áptv. szerint nemcsak az
állampolgárság keletkezésének, hanem megszűnésének jogcìmei között is helyet kapott.
Az első Áptv. alapján magyar állampolgár nő külföldi állampolgár férfival kötött házassága következtében – a
visszaszerzés garanciái mellett, de – automatikusan elveszìtette magyar állampolgárságát. A második Áptv. a
hontalanság megelőzése érdekében csak akkor fűzte a házassághoz a magyar állampolgárság elvesztését, ha a nő
megszerezte külföldi férje állampolgárságát.
A harmadik Áptv. már nem tekintette a házasságot vesztési jogcìmnek. A házasság intézménye tehát 1957.
október 1-jét követően nem a magyar állampolgárság elvesztésének jogcìme, hanem a honosìtás kedvezményei
között található.
173
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
– születéssel, ha különböző állampolgárságú szülők gyermeke mindkét szülője jogán (ius sanguinis a patre és
ius sanguinis a matre) külön-külön állampolgárságot nyer és mindkettőt meg is tarthatja;
A magyar állampolgársági jog történetét – a már emlìtett 1939. évi XIII. törvény kivételével – a kettős
állampolgárság tényként való elismerése jellemzi. A magyar törvények szerint nincs akadálya annak, hogy
magyar állampolgár eredeti honosságának fenntartása mellett más államban is honosságot szerezzen, ahogy a
külföldi állampolgár honosìtása sincs előző állampolgárságával összefüggésben. A negyedik Áptv. – megőrizve
a hagyományokat – szintén nem fűz jogkövetkezményeket az újabb állampolgárság megszerzéséhez,
ugyanakkor a belső jog nem is veszi figyelembe magyar állampolgár esetleg létező másik állampolgárságát. A
kettős állampolgárokról nincs nyilvántartás, a másik állampolgárság tényéről a magyar állampolgársághoz kötött
tisztség elnyerése során sem kell nyilatkozni.
Ahogyan a hazai példa is bizonyìtja, a belső jogban – direkt szabály hiányában – az állampolgárság
megkettőződését nem lehet megakadályozni, hiszen a saját állampolgár védelme mellett a megkettőződés
korlátozása egyáltalán nem vagy csupán másodlagos szempontként érvényesülhet. E koncepció jegyében a
negyedik Áptv. óta például a születéssel szerzett magyar állampolgárság nem veszìthető el.
174
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
Az egyezmények alapján Magyarország és a másik állam megszüntette egymás között a már fennálló kettős
állampolgárságot, illetve megállapodott a megelőzés feltételeiben. Az egyezmények szerint a születéssel
keletkezett kettős állampolgárság a gyermek egyéves koráig állt fenn. A szülők egy éven belül ìrásban
nyilatkozhattak arról, hogy melyik állam állampolgárságát választják gyermeküknek. A gyermek egyik
állampolgársága tehát a szülei választása, szülői megegyezés vagy ìrásbeli nyilatkozat hiányában pedig az
egyezmény szerint szűnt meg. Az egyezmények aláìrásával a szerződő felek továbbá azt is vállalták, hogy a
honosìtási kérelmeket a másik állam állampolgársági ügyben illetékes hatóságának nyilatkozatát
(hozzájárulását) is figyelembe véve bìrálják el. Az 1980-ban ratifikált magyar-román egyezmény végrehajtása
(1990-ig) ìgy akadályozhatta meg a Romániából áttelepült magyar nemzetiségűek honosìtását.
c) A kettős (vagy többes) állampolgárság megìtélésében az európai jog fejlődése eltérő tendenciákat mutat. Az
Európa Tanács 1963-ban aláìrt strasbourgi konvenciója még fellépett a kettős állampolgárság ellen. (Aki például
saját kezdeményezésére másik állampolgárságot szerzett, elveszìtette előző állampolgárságát.) Az 1990-es
évekre megváltozott a kettős állampolgárság megìtélése. Az állampolgársági jogban a család egységének, illetve
a kizárólagosságnak a követelményével szemben megerősödött az egyenjogúságnak (a nők jogegyenlőségének,
a gyermekek jogainak), illetve a fennálló állampolgárságnak mint emberi jognak a védelme. A kettős
állampolgárság egyre inkább értékké, mintsem rendellenes állapottá kezdett válni. Mindezekre, illetőleg a
Maastrichti Szerződés által létrehozott EU-állampolgárságra is tekintettel az Európa Tanács – már hivatkozott –
egyezményében a kettős állampolgárság megìtélését új alapokra helyezte. Az ET-egyezmény ugyan nem foglal
állást (semleges) abban a kérdésben, hogy a kettős állampolgárság kìvánatos-e vagy sem, de nem is lép fel vele
szemben. A többes állampolgárság ex lege keletkezése elé az egyezmény szerint a jövőben sem emelhető
akadály; mìg a más cìmen keletkező állampolgárság elfogadásáról vagy kizárásáról az államok döntenek. Az
egyezmény az előzőek szellemében szabályozza a többes állampolgársághoz fűződő jogok és a belőle származó
kötelességek körét is.
4. 8.4.A STÁTUSJOGOK
4.1. 8.4.1. A státusjogok az alapjogok rendszerében
a) Az állampolgárság létrejöttével a természetes személy államában az emberi jogok alkotta helyzethez képest
státusjogokból és közjogi kötelezettségekből álló közjogi státust nyer. A státusjogok az állami szuverenitással
összefüggésben határozzák meg az állampolgár jogi helyzetét.
„(1) A Magyar Köztársaságban senkit nem lehet magyar állampolgárságától önkényesen megfosztani vagy
magyar állampolgárt a Magyar Köztársaság területéről kiutasìtani.
Minden magyar állampolgár jogosult arra, hogy törvényes külföldi tartózkodásának ideje alatt a Magyar
Köztársaság védelmét élvezze.‖ (Alk. 69. §)
175
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
– a státusjogok nem az emberi létből, hanem az állampolgárság tényéből következnek; az emberi jogok alkotta
helyzethez képest az állampolgárság jogi státus, amely önmagában meghatározott jogokkal (és kötelességekkel)
jár; a státusjogok cìmzettje csak állampolgár lehet;
– a státusjogok katalógusának meghatározásakor az alkotmány 69. §-ában nevesìtett jogokból kell kiindulni. A
jogcsoport azonban ennél tágabb, ugyanakkor összetétele változó, határai mind a bővülés, mind a csökkenés
irányába elmozdulhatnak. Ez utóbbi különösen akkor következik be, amikor korábban kizárólag
állampolgárságot feltételező jogok a jövőben emberi jogként érvényesülnek;
– a státusjogoknak lényegüket illetően alanyi jogoknak kell lenniük. A státusjogok korlátozásának lehetőségeit
az emberi jogokhoz képest, szorosabban kell értelmezni. A közjogi státussal időtartamát illetően legfeljebb
ideiglenes, tartalmát illetően pedig kizárólag alkotmányjogi és büntetőjogi természetű korlátok férnek össze.
A státusjogok elkülönìtése a külföldiek jogállásának vizsgálata során szintén nélkülözhetetlen viszonyìtási alap.
A státusjogok ugyanis a megkülönböztetés funkcióját is ellátják a saját polgár és az adott állam területén
tartózkodó külföldiek (és hontalanok) között. A második világháborút követően, az emberi jogok nemzetközi
egyezményeit elfogadó jogállamokban az emberi jogok által meghatározott helyzet már nem lehet a
megkülönböztetés alapja. A jogállamokban ettől kezdődően az idegen sem jogfosztott, nem alattvaló, az emberi
jogok biztosìtását más állam területén, másokkal azonos módon megkövetelheti.
Mivel hagyományos módon – az emberi jogok alapján – nem lehet a szükséges különbséget megtenni a saját
polgár és a külföldiek között, az alkotmány más megközelìtést alkalmaz: a területen való (jogszerű) tartózkodás,
illetve a területen való élés szempontját. Az alkotmány által alkalmazott megkülönböztetés bizonytalanságát a
státusjogok rendszere korrigálhatja azáltal, hogy kizárólag a státust, a jogállást tekinti viszonyìtási alapnak. A
státusjogok elismerése mellett a Magyarország területén tartózkodó külföldiek jogállása közötti különbség is
egyértelműen meghatározható.
E fejezeten belül együtt vizsgáljuk a magyar állampolgár státusjogait, illetve kitérünk a jogállás új formájára, az
EU-polgár jogaira.
ket e különbségen alapuló összetartozás és önazonosság tudata köt össze. Az alkotmány a Magyar Köztársaság
területén élő nemzeti és etnikai kisebbségeket államalkotó tényezőnek tekinti, és egyéni, illetve kollektìv jogok
biztosìtásán keresztül védelemben részesìti.
A nemzeti és etnikai kisebbségi státus a nemzeti és etnikai kisebbségekről szóló 1993. évi LXXVII. törvényben
meghatározott egyéni és közösségi jogokból áll. A nemzeti és etnikai kisebbségként elfogadott népcsoport és
176
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
annak minden tagja jogait alanyi jogon gyakorolhatja. Magyarországon 13 honos népcsoport van, a csoport a
törvény szerint az érintettek akaratának függvényében bővìthető. (A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok
tartalmát, érvényesülésük garanciáit a tankönyv 5. fejezete tárgyalja.)
a) Az állam területének elhagyása, a külföldre utazás joga (főszabály szerint) útlevélhez kötött. Az útlevélhez
való jogot az úti okmánnyal történő ellátás rendjén keresztül biztosìtja a külföldre utazásról szóló 1998. évi XII.
törvény: „A Magyar Köztársaság területének elhagyása alkotmányos alapjog, amely minden magyar
állampolgárt... megillet. A külföldre utazás joga törvényben meghatározottak szerint gyakorolható, illetőleg
korlátozható.‖ [1. § (1) és (3) bek.]
Az úti okmány kiadásának megtagadására, visszavonására, elvételére vonatkozó szabályok a külföldre utazás
jogának korlátozását jelentik.
Úti okmány kiadásának megtagadására az utazási tilalmak esetében kerülhet sor: súlyos bűncselekmény miatt
folyó büntetőeljárás esetén a büntetőeljárás jogerős befejezéséig; a büntetőeljárással összefüggésben a személyi
szabadságot korlátozó kényszerintézkedések ideje alatt; a lakhelyelhagyási tilalom fennállásáig; a
szabadságvesztés (kényszergyógykezelés) kitöltése alatt; a nagy összegű (tìzmillió forint) tartozás megfizetéséig
[16. § (1) bek. a)-e) pont].
Minden utazási tilalom ideiglenes jellegű, a szabad mozgás akadályai megszűnésével (illetve a tartozás
megfizetésével) az útlevélhez való jogosultság visszaáll. Az utazási tilalommal kapcsolatban méltányosság
alkalmazható.
A már kiadott úti okmány visszavonásának okait az utazási tilalmak, a jogosulatlan felhasználás és a
visszaszolgáltatási kötelezettség elmulasztása képezi. A visszavonást az útlevélhatóság, illetve az arra jogosìtott
hatóságok hatáskörébe tartozó elvétel előzi meg. Az útlevélhatóság visszavonást elrendelő határozata mind
közigazgatási, mind bìrói úton megtámadható.
b) A kivándorlás a magyar államterület végleges elhagyásának joga, amelyet a törvény nem külön
jogintézményként, hanem a külföldi letelepedés szándékával történő kiutazásként értelmez. A szabályozási
koncepció egyértelművé teszi, hogy a kivándorlás és az állampolgárság között önmagában nincs kapcsolat, a
kivándorlás az állampolgársági státust önmagában nem érintheti. Ebből következően a kivándorlás a kiutazás
általános feltételei mellett külön feltételekkel nem korlátozható. A kivándorlás mint a területelhagyás azonban
lakcìm-bejelentési és egyéb kötelezettséghez köthető.
c) „A magyar állampolgár külföldről bármikor hazatérhet. A hazatérés joga e törvényben foglalt feltételek
hiányában sem tagadható meg, nem korlátozható, illetőleg feltételhez nem köthető.‖ [1. § (2) bek.]
177
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
hiányában is hazatérhet a magyar állam területére. Ideiglenes magánútlevéllel (lásd külön) azt magyar
állampolgárt is el kell látni, aki egyébként – belföldi tartózkodása esetén – utazási tilalom alatt állna, vagy
akinek útlevelét vissza kellene vonni.
Diplomáciai védelem során mindig az állam lép fel állampolgára érdekében egy másik állammal szemben ez
utóbbi nemzetközi jogellenes magatartása miatt. A diplomáciai védelem eszköze (az arányosság
figyelembevételével, mérlegelés alapján) a felhìvás, a magyarázatkérés, illetve a tiltakozás lehet.
A konzuli védelem a saját állampolgárt a fogadó állam szerveinek, illetve magánszemélyeknek (nem
nemzetközi) jogellenes magatartásával szemben illeti meg. A konzuli eljárás nem államközi sìkon zajlik, hanem
mindig az idegen államban, a fogadó állam hatóságai előtt történik.
Az alkotmány az általános védelem biztosìtásakor nem differenciál, tehát mindkét ismertetett formát a státusjog
részének kell tekinteni. A diplomáciai és a konzuli védelem tudományos irodalma a védelem tartalmának
elemzése során egységes abban, hogy az alanyi jogi követelményeknek a konzuli védelem felel meg.14
A konzuli védelem gyakorlását a 2001. évi XLVI. törvény szabályozza: „A Magyar Köztársaság a magyar
állampolgár érdekeinek külföldön történő védelmét a konzuli szolgálat útján látja el.‖ [1. § (1) bek.]
A konzuli védelem személyi hatálya minden magyar állampolgárra kiterjed. A törvény a védelem jogát a más
állampolgársággal is rendelkező magyar állampolgárra, tehát a kettős állampolgárra is kiterjeszti. A magyar
állampolgárnak a másik állampolgársága szerinti államban nyújtható védelem mértéke azonban a fogadó állam
akaratának függvénye.
A konzuli védelmet nyújtó konzuli szolgálat szervei a Magyar Köztársaság diplomáciai és konzuli képviseletei,
valamint a külügyekért felelős minisztérium. A konzuli szolgálatot a külügyekért felelős miniszter irányìtja. A
külügyekért felelős miniszter feladata annak biztosìtása, hogy minden állampolgár védelemben részesüljön
olyan országban is, ahol a magyar államnak nem működik képviselete. A külügyekért felelős miniszter évente
tájékoztatót tesz közzé a diplomáciai és konzuli képviseletek cìmjegyzékéről és a konzuli jogosìtványokról. A
konzuli szolgálat illetékességi területei az ún. konzuli kerületek. A konzuli kerületen kìvül – indokolt esetben –
a fogadó állam egyetértésével lehet eljárni.
– tájékozódni kell a külföldi államban a beutazó vagy tartózkodó magyar állampolgárok jogait, kötelességeit és
érdekeit érintő belső szabályokról és körülményekről;
– figyelemmel kell kìsérni a külföldön tartózkodás jogszerűségének biztosìtását, és jogsérelem észlelése esetén
az adott állam szerveinél haladéktalanul fel kell lépni.
A konzuli szolgálat a nemzetközi (az 1961. évi Bécsi Szerződés) és a hazai szabályok alapján, valamint a fogadó
állam szabályainak tiszteletben tartása mellett, az eset összes körülményeit mérlegelve határozza meg a
védelemnyújtás legmegfelelőbb módját.
178
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
A konzuli szolgálat közjegyzői feladatként okiratot állìt ki és tanúsìtványt készìt, illetve külföldi okiratokat
felülhitelesìt.
(A konzuli szolgálat ellátásának egész kérdéskörét a nemzetközi jog tantárgya dolgozza fel.)
– választott (testületi) tisztség viselésének jog, ideértve bejegyzett párt vezetőjére és tisztségviselőjére
vonatkozó státusjogi követelményeket;
A közhivatal viselésén nemcsak az ún. közjogi tisztségek ellátását értjük (például országgyűlési és települési
önkormányzati képviselő, köztársasági elnök, miniszterelnök és miniszter, alkotmánybìró, országgyűlési biztos,
bìró, ügyész, ügyvéd, jogtanácsos, közjegyző, bìrósági végrehajtó, számvevő), hanem a hivatalos személyek
(Btk. által értelmezett) körének meghatározott részét is, ahol a magyar állampolgárság követelményét a
közérdek védelme határozza meg.
a) A jogok egy része mindenkit megillető emberi jog, gyakorlása azonban feltételekhez köthető. Ilyen a
munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog, amelynek gyakorlása – külföldiek
számára főszabályként feltételhez kötéséből következően – a magyar állampolgárok számára státusjogként
érvényesül (Alk. 70/B. §.).
A legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog gyakorlása a területen élés feltételéhez kötött. (Alk.
70/D. §.)
„A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság,
özvegység, árvaság és önhibájukon kìvül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges
ellátásra jogosultak. A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosìtás útján és a szociális
intézmények rendszerével valósìtja meg.‖ [Alk. 70/E. § (1)-(2) bek.]
179
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
„A Magyar Köztársaság biztosìtja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. A Magyar Köztársaság
ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával,
képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részt
vevők anyagi támogatásával valósìtja meg.‖ [Alk. 70/F. § (1)-(2) bek.]
– A közterhekhez való hozzájárulás tartalma oly módon megváltozott, hogy állampolgársághoz való kötése
fokozatosan idejétmúlttá válik, helyébe adó, illeték stb. befizetésének kötelezettsége lép. „Minden természetes
személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni
viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.‖ (Alk. 70/I. §) A magyar állampolgárságon túl a belföldi
illetőség lesz a kötelezettség alapja.
(Az állampolgári kötelezettségek tartalmát az Alkotmánytan tankönyv második kötete részletesen elemzi.)
Az 1951. évi első állomást 1957-ben az Európai Gazdasági Közösség, 1965-ben az Európai Közösség követte,
majd az együttműködés politikai közösséggé, Európai Unióvá az 1992. évi (1993. november 1-jétől hatályos)
Maastrichti Szerződéssel alakult át. A Maast- richti Szerződésben megfogalmazott EU-állampolgársági státus a
polgárok Európájának létrehozásával a polgároknak az egyesülési folyamatban játszott szerepét emeli ki. Az
EU-polgárságból származó jogoknak jelenleg a huszonhét tagállamban élő polgár a cìmzettje, köztük – 2004.
május 1-je óta – a Magyar Köztársaság állampolgárai is.15
180
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
Az EU-polgár státusjogainak második csoportját azok a jogok alkotják, amelyeket – a tartózkodás, a letelepedés
jogából következően – minden, az EU egységes területének meghatározott részén felségjogokat gyakorló
szuverén állam köteles biztosìtani saját állampolgáraival azonos módon a másik tagállam állampolgárai
számára. E jogok további sajátossága, hogy kizárólag az EU szervezetét és működését érintik. Ide tartozik:
– a saját nyelv használatának joga a petìciós és a panaszjog gyakorlása során. Az EU-polgár ennek megfelelően
jogosult a petìciót és a panaszt saját nyelvén megìrni és a választ ugyanazon a nyelven megkapni.
Az előző jogok EU-polgári joggá nyilvánìtása az állampolgári státus általánosan elfogadott megìtéléséhez
képest új koncepciót jelent, mivel e jogok korábban kizárólag a saját polgárjogaként érvényesültek.
d) A Magyar Köztársaság 1991-ben társulási szerződést ìrt alá az Európai Közösségekkel, majd 1994-ben kérte
felvételét az EU-ba. 1998-ban elkezdődtek a csatlakozási tárgyalások, amellyel párhuzamosan, a külföldieket
érintő törvényalkotás – értelemszerűen a felvételhez kapcsolódó hatállyal – az EU-polgár jogaira is kitért.
A konzuli védelemről szóló 2001. évi XLVI. törvény – a EU-tagságra tekintettel – a következőképpen
rendelkezik: „Ha a konzuli védelem nyújtásának feltételei fennállnak, a magyar konzuli szolgálat az Európai
Unió polgárát a magyar állampolgárral azonos ...ellátásban részesìti.‖
A menedékjogról szóló törvény 2001. évi módosìtása is tartalmaz EU-záradékot, amely a menekültügyi eljárás
átadásáról rendelkezik. A magyar állam a csatlakozást követően kötelezettséget vállalt arra, hogy az EU-polgár
menedékjogi kérelmét nyilvánvalóan megalapozatlannak minősìti.
Az előző összefoglaló korántsem teljes, hiszen e jogok fokozatosan bővülnek, az EU-polgárok státusa a
tagállamok mindegyikében kodifikálásra vár. Történtek egységesìtési törekvések, megfogalmazásra került
néhány alapelv, köztük a legfontosabb, a nemzeti elbánás követelménye. A konzekvens megoldás az EU
Alkotmányos Szerződésétől várható.17
5. Jegyzetek
1. A Magyarországon élő nem magyarok száma a magyarokhoz képest nem meghatározó, a legálisan itt-tar-
tózkodó külföldiek száma nem éri el a 150 ezer főt. Ebből: menekültként elismert több mint 5 ezer fő,
bevándorlási engedéllyel rendelkező: mintegy 82 ezer fő; tartózkodási engedéllyel mintegy 32 ezer fő;
vìzummeghosszabbìtással tartózkodik az országban évente 14-15 ezer fő. (Forrás: BM Állampolgársági és
Bevándorlási Hivatal, 2001. július 31.).
181
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
8. AZ ÁLLAMPOLGÁRSÁG ÉS A
STÁTUSJOGOK
5. Hazai példa a megkülönböztetésre: az 1879:L. tc. 15. §-a szerint aki magyar állampolgárságát honosìtással
szerezte, az a képviselőháznak csak tìz év után lehetett tagja. A törvény ezáltal a passzìv választójog
korlátozásának eszközévé vált. E rendelkezések a királyi oklevéllel honosìtottakra nem vonatkoztak.
6. Az állampolgárság történetéhez lásd Bajáki Veronika: i. m., valamint Kisteleki Károly: Az állampolgárság a
dualizmus idején. Állam- és Jogtudomány, 1996-1997.
8. A második Áptv. hatályban tartotta az 1948. évi XXVI. törvényt, amely szerint szinte bármikor „törvényesen‖
élni lehetett a megfosztás szankcionáló eszközével.
9. Tóth Judit: Mozaikok a migráció hazai szabályozásából. (Az állampolgársági és az idegenrendészeti törvény
elemzése.) Magyar Jog, 1994.4.
12. Az alapjogok rendszerezése tudományelméleti feladat, amellyel a tankönyv második kötete foglalkozik.
Lásd Sári János: Alapjogok. Alkotmánytan II. Budapest, 2001, Osiris.
13. Rácz Attila is a megkülönböztetés mellett érvel: Alapvetőjogok és kötelességek, Budapest, 1998. Főiskolai
jegyzet.
14. Hargitai József: Állampolgárság a nemzetközi jogban és az alkotmányjogban. Magyar Jog, 1996. 12.;
valamint Éliás Pál: A konzuli jog és a diplomáciai védelem alkotmányos kérdései. In Alkotmány-előkészìtő
tanulmányok. Nemzetközi jog az új alkotmányban. (Szerk.: Bragyova András.) Budapest, 1996, Közgazdasági
és Jogi Könyvkiadó.
15. Európa A-tól Z-ig. Az európai integráció kézikönyve. (A magyar nyelvű változat szerkesztői: Czuczai Jenő
és Ficzere Lajos.). Budapest, 1999.
16. Navracsics Tibor: Az uniós állampolgárság és az európai civiltársadalom. In Magyar és európai civil
társadalom. (Szerk.: Csefkó Ferenc és Horváth Csaba.) Pécs, 1999.
17. Részletesen lásd Tóth Judit: Státusjogok. Budapest, 2004, Lucidus Kiadó, 289-301. o.
182
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. fejezet - 9. A SZUVERENITÁS
TERÜLETI HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
Papp Imre
9.5. A HONTALANOK
9.8.2. Munkavállalásuk
Az alkotmány 58. § (1) bekezdése szerint mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén –
törvényben meghatározott kivétellel – megilleti a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad
megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is.
Az állami szuverenitás személyi hatályából a magyar állampolgárok státusjogai (és kötelezettségei), a területi
hatályából pedig a külföldiek beutazásával és tartózkodásával kapcsolatos jogok (és kötelezettségek) vezethetők
le. Magyarország uniós csatlakozása következtében a külföldiek fogalma erőteljesen átstrukturálódott: a Magyar
Köztársaság és a magyar állampolgárok között fennálló, az állampolgárságból fakadó, a státusjogokból és
közjogi kötelezettségekből álló közjogi státus új szemponttal egészült ki, hiszen a magyar állampolgárok egyben
uniós polgárokká is váltak. Ennek fordìtottjaként az uniós tagállamok polgárai sok tekintetben az eleddig csak a
183
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
magyar állampolgárokat megillető státusjogokkal rendelkeznek (és nem feltétlenül csak akkor, ha
életvitelszerűen Magyarországon tartózkodnak).1
Az uniós polgárság léte révén némiképpen relatìvvá tett egyes státusjogok ellenére a közjogi gondolkodásban
egyértelmű jegyekkel rendelkező státusjogok a továbbiakban is elláthatják a megkülönböztetés funkcióját:
alkalmasak lehetnek arra, hogy elkülönìtsék a szuverenitás személyi hatálya alatt álló magyar állampolgároktól
a szuverenitás területi hatálya alatt álló nem magyar állampolgárokat, azzal a megszorìtással, hogy több
státusjogi összetevő esetében külön csoportot képeznek az uniós polgársággal rendelkezők (sok tekintetben
ideértve az Európai Gazdasági Térség tagállamainak állampolgárait) és családtagjaik.
A hazai migrációs intézményrendszer a fokozatosság elvét követi: főszabályként a vìzum az egyik feltétele a
tartózkodási engedély kiállìtásának, a tartózkodási engedély az alapja a majdani letelepedésnek, ez utóbbi pedig
a magyar állampolgárság honosìtással vagy visszahonosìtással való megszerzésének; a szabad mozgás és
tartózkodás jogával rendelkezők esetében viszont már a lakóhely létesìtése megalapozza a honosìtási kérelem
benyújtásának a lehetőségét, figyelembe véve természetesen a magyar állampolgárságról szóló törvényben
meghatározott várakozási idő elteltét.
A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény (Idtv.) tartalmazta mind az
Európai Gazdasági Térségről (EGT) szóló megállapodásban részes államok állampolgárainak, mind pedig a
harmadik országbeli állampolgárok beutazására és tartózkodására vonatkozó szabályokat, ez a kodifikációs
megoldás azonban a státusok különbözősége miatt problémákat vetett fel. Az Európai Unió polgárainak és
családtagjaiknak a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló
2004/38/EK irányelv (a továbbiakban: a szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelv) egységes keretbe
foglalja az EGT állampolgáraira és családtagjaikra vonatkozó jelenlegi szektorális megközelìtésű szabályozást,
még inkább egyértelművé téve, hogy elkülönült, privilegizált jogállású alanyi körről van szó. Magyarország
uniós csatlakozása, továbbá az Európai Unió felgyorsult migrációs tárgyú jogalkotása, a harmonizálandó
közösségi joganyag mennyisége, valamint Magyarország schengeni csatlakozása elemi erővel kényszerìtette ki
azt a paradigmaváltást, ami az idegenrendészet fogalmának jelentős átalakulását eredményezte, továbbá
szakìtott az egységes idegenrendészeti kódex szemléletével. Nyilvánvaló, hogy az uniós polgár, valamint az
EGT-tagállam állampolgára (valamint esetleg harmadik országbeli családtagja) nem lehet „idegen‖, s felettébb
furcsa volna a magyar állampolgárok harmadik országbeli családtagjait az „idegenek‖ között szerepeltetni.
Kialakult tehát a szabad mozgás jogával rendelkezők köre, s a rájuk vonatkozó szabályok külön törvény
184
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
megalkotását kìvánták meg. Az Országgyűlés a 2006. december 18-i ülésnapján fogadta el a szabad mozgás és
tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvényt, valamint a
harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvényt. 3
A szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelvet átültető törvény továbbra is megtartja azt a fő elvet,
miszerint a szabad mozgás és az ehhez kapcsolódó tartózkodás csak az uniós polgárok és meghatározott
családtagjaik jogosultságát jelenti. Bővìti azonban a családtag fogalmát, illetve a családtagok tartózkodási
jogának fennmaradását is új alapokra helyezi. E törvény az uniós polgárok körénél tágabb személyi körnek
biztosìtja a szabad mozgás és tartózkodás jogának gyakorlását. Az Európai Gazdasági Térségről szóló
megállapodás – amelynek jelenlegi részes felei az Európai Unió, valamint a korábbi EFTA (Európai
Szabadkereskedelmi Társulás) országai: Norvégia, Liechtenstein és Iz- land – értelmében ugyanis az Európai
Gazdasági Térség tagállamainak állampolgárait a szabad mozgás és tartózkodás tekintetében ugyanazok a jogok
illetik meg, mint az Európai Unió polgárait.
A személyi hatály további kiterjesztése az Európai Közösség és tagállamai, valamint az Európai Gazdasági
Térségről szóló megállapodásban nem részes állam között létrejött nemzetközi szerződés alapján a szabad
mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek köre. Ilyen nemzetközi szerződés jelenleg a Svájci
Államszövetséggel van hatályban. Az Európai Közösség és annak tagállamai, valamint a Svájci Államszövetség
közötti, a személyek szabad mozgásáról szóló 1999. július 21-én aláìrt megállapodás 2002. június 1-jén lépett
hatályba. A megállapodás az Európai Közösségen belül a személyek szabad mozgására vonatkozó szabályok
egy részét kiterjeszti a svájci állampolgárokra.4 A 2004. május 1-jén csatlakozó tìz új tagállam – ìgy
Magyarország is – a megállapodásban szerződő félként való részvételéről szóló jegyzőkönyvet ìrt alá, amely
2006. április 1-jén hatályba lépett. Ennek megfelelően a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező
személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény hatályának nemcsak az EGT-meg- állapodásban részes
államok polgáraira, hanem a Svájci Államszövetség állampolgáraira is ki kell terjednie.
A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény
személyi hatálya kiterjed a magyar állampolgárok magyar állampolgársággal nem rendelkező családtagjaira is.
A szabályozás célja, hogy a magyar állampolgárok családtagjai Magyarországra történő beutazásuk, valamint a
Magyar Köztársaság területén való tartózkodásuk során ne kerüljenek hátrányosabb helyzetbe, mint az EGT-
állampolgárok családtagjai. A szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelv az EGT-állampolgárok
családtagjainak (akik szintén rendelkezhetnek EGT-állam- polgársággal, illetve harmadik ország
állampolgárságával) biztosìtja a szabad mozgás jogának gyakorlását, a szerződés alkalmazási körébe tartozó
területeken az egyenlő bánásmódot a fogadó állam állampolgáraival, valamint a kiutasìtás elleni védelmet. A
szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény e
szabályokat kiterjeszti a magyar állampolgárok családtagjaira is, meghagyva ugyanakkor a hatályos szabályozás
alapján biztosìtott kedvezőbb rendelkezéseket is. A magyar állampolgárok családtagjaira nézve – kevés
kivétellel – közösségi szabályozási kényszer nincs, ugyanakkor az Európai Unió által is alapértékként kezelt
egyenlő elbánás elve, valamint az Európai Bizottság véleménye is azt az alapvető érdeket támasztja alá, hogy a
tagállamok ne különböztessék meg hátrányosan a saját állampolgáraik családtagjait. Természetesen a Magyar
Köztársaságnak sem érdeke, hogy állampolgárait, illetve azok családtagjait indokolatlanul hátrányosabban
kezelje, ezért volt indokolt az olyan jogi szabályozás megalkotása, amelynek segìtségével a magyar
állampolgárok családtagjait nem éri hátrány az EGT-állampolgárok családtagjaihoz képest.5
A külön kódexekben történő szabályozást támasztja alá a harmadik országbeli állampolgárok fogalmának a
magyar jogrendszerben történő meghonosìtása is. A migrációs tárgykörű – a magyar jogalkalmazók által is
közvetlenül alkalmazandó – közösségi rendeletek is ezt a fogalmat használják, ìgy a – nemzeti és közösségi
normákból összeálló – migrációs joganyag koherenciáját is szem előtt tartva, az új meghatározás bevezetése a
magyar jogrendszerbe elkerülhetetlen.
A harmadik országbeli állampolgárok azok a külföldiek, akik nem rendelkeznek a szabad mozgás és tartózkodás
közösségi jogával. Harmadik ország alatt, tehát a Magyar Köztársaságon („első ország‖) és az Európai
Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes államon („második ország‖) kìvüli országokat érti a
közösségi jog. A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény hatálya
főszabályként nem terjed ki a magyar menekültügyi hatóság által menekültként elismert, illetve ideiglenes vagy
kiegészìtő védelemben részesìtett harmadik országbeli állampolgárra, ugyanakkor a törvény lehetőséget biztosìt
számára nemzeti letelepedési engedély iránti kérelem benyújtására.
A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkezők mellett a harmadik országbeliek alkotják tehát a
szuverenitás területi hatálya alá tartozó személyek körét: a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és
tartózkodásáról szóló törvény hatálya alá tartozók [vìzummal/vìzummentesen itt-tartózkodók, három hónapot
185
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
meghaladó időtartamra vìzummal/tartózkodási engedéllyel itt-tartózkodók (ideértve: hontalan, befogadott,
nonrefoulement elve alapján ittlevő), letelepedettek (ideértve: bevándoroltak, letelepedési engedéllyel
rendelkezők, nemzeti letelepedési engedéllyel rendelkezők, ideiglenes letelepedési engedéllyel rendelkezők, EK
letelepedési engedéllyel rendelkezők)] mellett a menedékjogról szóló törvény hatálya alá tartozók (menekült,
ideiglenes vagy kiegészìtő védelemben részesülő, menedékjogi kérelmező).
Az EGT-állampolgár érvényes úti okmány vagy személyazonosìtó igazolvány birtokában jogosult a belépésre.
A közösségi jog – tekintettel a belső határok ellenőrzésének megszűnésére – nem ìrja elő a dokumentumok
felmutatásának a kötelezettségét. Az EGT-ál- lampolgártól vìzum sem kérhető.
Az EGT-állampolgárt, illetve a magyar állampolgárt kìsérő vagy a Magyar Köztársaság területén tartózkodó
EGT-állampolgárhoz vagy magyar állampolgárhoz csatlakozó harmadik ország állampolgárságával rendelkező
családtag érvényes úti okmánnyal és – amennyiben közvetlenül alkalmazandó európai közösségi jogi aktus vagy
nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik – érvényes vìzummal jogosult beutazni a Magyar Köztársaság
területére. Ezt a vìzumot az eljáró hatóságnak a lehető legrövidebb idő alatt és térìtésmentesen kell kiállìtania. A
törvény – a családtag fogalmát kitágìtva – az eljáró hatóság diszkrecionális döntésétől függően lehetővé teszi az
eltartott, a közös háztartásban élő, valamint a súlyos egészségügyi okból személyes gondoskodást igénylő
harmadik ország állampolgárságával rendelkező személyek beutazását is.
A beutazásra a Schengeni határ-ellenőrzési kódexben foglalt szabályokat is alkalmazni kell. Beutazásra jogosìtó
vìzumot az a harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtag kaphat, aki eleget tesz a kódexben
foglalt feltételeknek (érvényes úti okmány; igazolt tartózkodási cél; megfelelő anyagi fedezet; nem jelent
veszélyt a tagállamok közrendjére, belső biztonságára, közegészségügyére vagy nemzetközi kapcsolataira). 6
A szabályozás a három hónapnál hosszabb ideig tartózkodók számára megköveteli a bejelentkezést, az eljáró
hatóság az uniós bìrósági gyakorlatot kodifikáló, a szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelvnek
186
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
megfelelően azonban már nem tartózkodási engedélyt, hanem egy regisztrációs igazolást állìt ki, amely ìgy egy
egyszerűbb, olcsóbb rendszer alapja.
Az elegendő forrással rendelkező személy tartózkodásának, illetve a tanulmányok folytatása céljából tartózkodó
személy tartózkodásának további feltétele, hogy külön jogszabályban meghatározottak szerint biztosìtási
jogviszony keretében jogosult legyen az egészségbiztosìtási szolgáltatások igénybevételére, vagy azok
fedezetéről ajogszabályok rendelkezései szerint maga gondoskodjon.
A törvény lehetővé teszi a keresőtevékenységet folytató magyar állampolgár családtagja három hónapot
meghaladó tartózkodását. A rendelkezés szerint, amennyiben a magyar állampolgár keresőtevékenységet folytat,
a családtagja három hónapot meghaladó tartózkodásra jogosult.
A szabályozás lehetővé teszi azt, hogy akár a magyar állampolgár, akár családtagja biztosìthassa a
magyarországi tartózkodáshoz szükséges feltételeket. Mìg az EGT-állampol- gárok családtagjaira vonatkozó
rendelkezések a keresőtevékenységet folytató vagy elegendő megélhetési forrással rendelkező EGT-állampolgár
tartózkodását hivatottak elősegìteni, addig a magyar állampolgár családtagja esetében előfordulhat, hogy a
családtag az eltartó.
A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény
továbbá mint különleges és méltányolandó esetkört szabályozza, hogy szűk körben, a kiskorú magyar
állampolgár felett szülői felügyeleti joggal rendelkező személy részére a három hónapot meghaladó tartózkodás
az egyébként előìrt feltételek hiányában is engedélyezhető legyen.
Részletes szabályokat tartalmaz a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és
tartózkodásáról szóló törvény azokra az esetekre, amikor az EGT-állampolgár a keresőtevékenysége
megszűnése esetén is megtarthatja tartózkodási jogát, illetve amikor bár az EGT-állampolgár tartózkodási joga
megszűnt (például meghalt), az akár EGT-állampolgár, akár harmadik országbeli családtag tartózkodási joga
fennmarad.
A tartózkodási jog megszűnését az eljáró hatóság határozata állapìtja meg. A tartózkodási jog megszűnése
esetén az EGT-állampolgár és a harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtag köteles a Magyar
Köztársaság területét elhagyni.
A törvény biztosìtja, hogy a magyar állampolgárok családtagjainak az állandó tartózkodási jog megszerzése az
új szabályozás miatt az előző szabályokhoz képest ne kedvezőtlenebb szabályok mellett történjen. Amennyiben
a családtag legalább egy éve magyar állampolgárral családi életközösségben él, illetve a házastárs esetében
187
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
amennyiben a magyar állampolgár házastársával a házasságot már a kérelem benyújtását megelőzően legalább
két éve megkötötte, a családtag állandó tartózkodásra jogosult.
Az állandó tartózkodási jog megszűnik két év folyamatos távolléttel vagy beutazási és tartózkodási tilalom
elrendelése esetén. Két év folyamatos távollét esetén az állandó tartózkodási jog megszűnését az eljáró hatóság
határozattal állapìtja meg.
c) igazolják a tervezett tartózkodás célját és körülményeit, és megfelelő anyagi fedezettel rendelkeznek mind a
tervezett tartózkodás időtartamára, mind pedig a származási országba való visszatéréshez vagy egy olyan
harmadik országba történő átutazáshoz, ahová őket biztosan beengedik, illetve képesek ezt a fedezetet
jogszerűen biztosìtani;
d) nem állnak beutazási tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt a Schengeni Információs
Rendszerben;
e) nem jelentenek veszélyt a tagállamok közrendjére, belső biztonságára, közegészségügyére vagy nemzetközi
kapcsolataira, különösen nem állnak a tagállamok nemzeti adatbázisaiban szereplő ugyanezen okok miatt
beutazási tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt.8
A három hónapot meg nem haladó tartózkodási vìzumok tìpusai: repülőtéri tranzitvìzum, átutazóvìzum, rövid
időtartamú beutazóvìzum; az egyes vìzumfajták a beutazás és tartózkodás céljához igazodnak. Újdonságot jelent
a vìzumkiadás rendszerének „schengenivé‖ tétele: a Schengeni határ-ellenőrzési kódex rendelkezéseinek
megfelelő vìzumkiadási feltételek, valamint az egységes vìzumokra vonatkozó rendelkezések (ìgy a vìzum
188
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
meghosszabbìtása lehetőségének; a külképviselet és a központi vìzumkiadó hatóság, illetve a tagállami központi
vìzumkiadó hatóságok közötti konzultációs eljárásnak; a vìzumkiadási jog átadásának-átvételének) hazai jogba
történő átültetése. A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény a három
hónapot meg nem haladó tartózkodásra jogosìtó vìzumok érvényességi idejének felső határát öt évben állapìtja
meg. A kimunkált cél, az egységes schengeni vìzum egységes eljárást feltételez; Magyarország teljes jogú
schengeni taggá válása időpontjától az átutazóvìzumok, valamint a rövid időtartamú tartózkodásra jogosìtó
vìzumok valamennyi schengeni állam területére kiterjedően, illetve egy vagy több schengeni állam területére
korlátozott érvényességgel kerülhetnek kiadásra. (Magyarország – teljes jogú schengeni taggá válása
időpontjától – a három hónapot meg nem haladó tartózkodásra jogosìtó vìzumok kiadásának jogát – nemzetközi
szerződés alapján – átadhatja más schengeni államnak, illetve átveheti más schengeni államtól.)
A három hónapot meghaladó tartózkodás céljából történő beutazás, valamint a három hónapot meghaladó
tartózkodás szabályait, amelyek lényegében megegyeznek a három hónapot meg nem haladó tartózkodás
céljából történő beutazás és tartózkodás feltételeivel, önálló feltételként jelenik meg viszont a magyarországi
szálláshely vagy lakóhely, továbbá az egészségügyi ellátások teljes körére kiterjedő biztosìtás megléte. Az a
harmadik országbeli állampolgár, aki rendelkezik három hónapot meghaladó tartózkodásra jogosìtó vìzummal,
tartózkodási engedéllyel, letelepedési (bevándorlási) engedéllyel, ideiglenes letelepedési engedéllyel, nemzeti
letelepedési engedéllyel vagy EK letelepedési engedéllyel, a Magyar Köztársaság területére történő beutazáskor
mentesül a három hónapot meghaladó tartózkodás céljából történő beutazáshoz és három hónapot meghaladó
tartózkodáshoz előìrt feltételek igazolása alól, mivel ezen engedélyek bármelyikével rendelkező harmadik
országbeli állampolgárnak a három hónapot meghaladó tartózkodáshoz szükséges feltételek meglétét engedélye
kiadásához már igazolnia kellett.
Az a harmadik országbeli állampolgár, aki a vìzumában foglalt tartózkodási időt meghaladóan kìván a Magyar
Köztársaság területén tartózkodni, tartózkodási engedélyt kaphat, amennyiben rendelkezik tartózkodási
vìzummal vagy nemzeti vìzummal, és eleget tesz a három hónapot meghaladó tartózkodáshoz előìrt általános
feltételeknek. A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény –
főszabályként – biztosìtja a tartózkodási engedély bármely, a törvényben meghatározott célból történő
meghosszabbìtásának lehetőségét; a tartózkodási engedély meghosszabbìtása csak érvényes tartózkodási
engedély birtokában kérhető.
189
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
év, amely alkalmanként legfeljebb két évvel meghosszabbìtható. Ezáltal lehetővé válik, hogy a hatóság az
érvényességi időt a tanulmányi időszakokhoz igazìtsa, megkönnyìtve a hallgató számára a tanulmányai
folytatására vonatkozó – a tartózkodási engedély meghosszabbìtásához szükséges – igazolás beszerzését. A
humanitárius okból kiadott tartózkodási engedély érvényességi idejének felső határa főszabályként egy év,
amely alkalmanként további egy évvel meghosszabbìtható.
Nemzeti vìzumot, illetve nemzeti tartózkodási engedélyt az a nemzetközi szerződésben meghatározott harmadik
országbeli állampolgár kaphat, aki a magyar nyelv megőrzése és ápolása, kulturális és nemzeti önazonosság
megőrzése, államilag elismert középvagy felsőfokú oktatásban való részvételen kìvül oktatás, illetve
tanulmányokkal összefüggő ismeretek gyarapìtása, valamint a családi kapcsolatok erősìtése érdekében kìván a
Magyar Köztársaság területén tartózkodni. A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és
tartózkodásáról szóló törvény tehát fenntartotta az Idtv. által 2006. január 1-jei hatállyal megteremtett
jogintézményt, a tartózkodás lehetséges céljainak pontosìtásával. A nemzeti tartózkodási engedély érvényességi
ideje legfeljebb öt év, amely alkalmanként öt évvel meghosszabbìtható.
Az ideiglenes tartózkodásra jogosìtó igazolás azokban az esetekben kerül – hivatalból – kiállìtásra, amikor a
harmadik országbeli állampolgár számára egy átmeneti időszakra, ideiglenes jelleggel válik szükségessé a
jogszerű magyarországi tartózkodás biztosìtása, és ez más, a törvényben szabályozott eljárás útján nem
lehetséges. Az ideiglenes tartózkodásra jogosìtó igazolás a harmadik országbeli állampolgárt kizárólag a Magyar
Köztársaság területén történő tartózkodásra jogosìtja, az ország területének elhagyásakor az ideiglenes
tartózkodásra jogosìtó igazolás érvényét veszti.
Noha megszűnt a bevándorlási engedély kiadásának lehetősége – mindez azonban nem érintette a korábban
kiadott bevándorlási engedélyhez kapcsolódó jogosultságokat és kötelezettségeket, amelyek a bevándoroltakat
az engedély visszavonásáig továbbra is megilletik, illetve terhelik.
Az alkotmány 2002. évi LXI. törvénnyel történt módosìtása az uniós csatlakozást előkészìtő, novelláris
változtatást jelenìtett meg; az alkotmánymódosìtás eredményeként a letelepedett is alkotmányi fogalommá vált,
az állandó tartózkodásra jogosultak köre az alaptörvény által kifejezésre juttatott tartalom szerint is a
bevándorolt, illetőleg a letelepedett kategóriájával egyezik meg.
190
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
Az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosìtásokról, törvényi rendelkezések hatályon
kìvül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapìtásáról szóló 2004. évi XXIX. törvény a
bevándorlás/letelepedés fogalmát érintő törvényi kollìziók közül számosat feloldott. 9
Öt évvel az Idtv. megszületése után teljesen nyilvánvalóvá vált, hogy a letelepedés/bevándorlás mesterséges
elválasztásának, a megkülönböztetést hangsúlyozó fogalmi rendszer kialakìtásának nem volt értelme, a
jogalkotás fokozatosan, az egyes ágazati jogsza- bályokpedig apránként, lényegében (ha nem is teljes
mértékben, de) visszaállìtották ako- rábbi rendszert; főszabályként tehát csupán minimális eltérések vannak a
jogilag két, elméletileg viszont azonos kategória tekintetében.
A letelepedési jogállások átjárhatóak, ìgy az ideiglenes letelepedési engedéllyel rendelkező nemzeti letelepedési
engedélyt és EK letelepedési engedélyt, a nemzeti letelepedési engedéllyel rendelkező, valamint a korábban
hatályos törvények alapján bevándorolt vagy letelepedett státust szerző harmadik országbeli állampolgár EK
letelepedési engedélyt kérelmezhet.
191
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
4.4. 9.4.4. A nemzeti letelepedési engedély
Tartózkodási vìzummal, tartózkodási engedéllyel vagy ideiglenes letelepedési engedély- lyel rendelkező
személy a közösségi jogi szabályozásnál kedvezőbb feltételekkel nemzeti letelepedési engedélyt szerezhet. 11
A három év időtartamú magyarországi tartózkodás főszabálya alól felmentést enged a harmadik országbeli
állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény a csa- ládegyesìtők, a visszahonosìtandók, továbbá
kedvezményesen honosìtható, magyar állampolgárságú felmenőkkel rendelkezők esetében. Házastársak esetén a
kérelem benyújtását megelőzően legalább két évvel megkötött házasság ad lehetőséget a felmentés megadására.
A huzamos tartózkodási irányelvben megkövetelt rugalmasságnak tesz eleget az a szabály, hogy nem minősül a
tartózkodás megszakìtásának az ország alkalmanként hat hónapnál rövidebb időre történő elhagyása,
amennyiben a külföldi tartózkodások összidő- tartama öt év alatt nem haladja meg a háromszáz napot.
Nem jogosult EK letelepedési engedélyre az a harmadik országbeli állampolgár, akinek tartózkodása a céljából
adódóan ideiglenes jellegű, ìgy a tanulmányok folytatása céljából, szezonális munkavállalás céljából,
diplomáciai vagy egyéb személyes mentesség alapján Magyarországon tartózkodó személy. Az engedély
feltételeként meghatározott ötéves időtartamba a tartózkodási cél későbbi megváltozása esetén a korábbi
tanulmányi célú tartózkodás időtartamának fele számìt bele.
Amennyiben a harmadik országbeli állampolgár az Európai Unió más tagállamában kiállìtott huzamos
tartózkodási engedéllyel (a magyar szabályozás szerinti EK letelepedési engedélynek megfelelő) rendelkezik, az
idegenrendészeti hatóság az EK letelepedési engedély kiadásáról az érintett tagállamot értesìti. Amennyiben a
magyar idegenrendészeti hatóság kap más tagállamtól ilyen jellegű értesìtést, a harmadik országbeli állampolgár
részére kiadott EK letelepedési engedélyt visszavonja.
5. 9.5. A HONTALANOK
A hontalanság megelőzése, a bekövetkezett hontalanság megszüntetése fontos nemzetközi jogi alapelv. A
hontalanok helyzete azért kiszolgáltatottabb, mint az állampolgársággal rendelkező külföldieké, mivel
főszabályként egyetlen állam „védelme‖ alatt sem állnak.
A magyar jog az 1957-es New York-i Egyezményhez való csatlakozásával a férjezett nők esetében kiküszöbölte
a hontalanság bekövetkeztét.
192
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
Az Országgyűlés 2001-ben döntött a hontalan személyek jogállásáról szóló 1954. évi ENSZ-egyezményhez való
csatlakozásról, majd 2002-ben kihirdette az egyezményt.12 Az egyezmény a menekültek helyzetéről szóló 1951.
évi Genfi Egyezmény „tükörképe‖: szerkezete, szóhasználata, a személyi hatálya alá tartozóknak biztosìtott
jogok és kötelezettségek megegyeznek. Az egyezmény alkalmazása szempontjából hontalan az a személy, akit
egy állam sem tart saját joga alapján állampolgárának.13
Az egyezmény arra kötelezi a részes államokat, hogy főszabályként a legkedvezőbb, de legalább olyan elbánást
biztosìtson a hontalanoknak, mint általában a külföldieknek. A hontalanok sajátos élethelyzetére tekintettel az
egyezmény speciális jogokat is biztosìt, többek között úti okmányt, igazgatási segìtségnyújtást.
Az ENSZ égisze alatt létrejött, a hontalanság eseteinek csökkentéséről szóló 1961. évi egyezmény elsődleges
célja az, hogy állampolgárságot kapjanak mindazok, akik egyébként hontalanok lennének, ha megfelelő
kapcsolat fűzi őket az adott államhoz: akár annak területén születtek, akár annak állampolgárával vérségi
kapcsolatban vannak. Nem célja tehát a feltétel nélküli honosìtás, az egyezmény inkább arra törekszik, hogy
kellő súllyal számìtásba vegyék a területen születés, az ottlakás vagy a leszármazás tényét annak érdekében,
hogy a hontalanság létrejötte elkerülhető legyen. Cél továbbá az állampolgárság megőrzése, fenntartása, ha az
állampolgárság megszűnése esetén másik nem lépne a helyébe.14
Hontalan szülők Magyarországon született gyermeke csak akkor válik születésével magyar állampolgárrá, ha a
szülők bevándorlási vagy letelepedési engedéllyel vagy menekült státusszal rendelkeznek (tehát állampolgársági
jogi értelemben lakóhelyük van!). Ha a hontalan szülők „csupán‖ vìzummal vagy tartózkodási engedéllyel
rendelkeznek, illetőleg menedékesek, az ország területén született gyermek igen hosszú ideig hontalan lesz
(ötévi ittlakás esetén kedvezményesen honosìtható). Ez utóbbi gyermek magyar állampolgárrá válását követően
– a kiskorú gyermek magyar állampolgárságára tekintettel – szülei kedvezményesen honosìthatók.
A Magyarországon születésével azért hontalanná váló külföldi, mert a szülei állampolgársága szerinti állam joga
nem a leszármazás elvét, hanem a területi elvet alkalmazza, nyilatkozattal magyar állampolgárrá válhat.
Ha az állampolgárságáról lemondott, korábban volt magyar állampolgár mégsem szerzett más állampolgárságot,
hontalansága kiküszöbölésére a lemondás elfogadásától számìtott egy éven belül kérheti a köztársasági elnöktől
a magyar állampolgárság visszaállìtását. Egy év elteltével már csak visszahonosìtásának van helye.
Megállapìtható, hogy a hontalanok státusát szabályozó joganyag szétszórt és hiányos volt, továbbá a hontalan
jogállás – elsősorban nemzetközi jogi eredetű – anyagi jogi normái mellett a hontalan státus megállapìtására
irányuló eljárás szabályai teljes egészében hiányoztak a magyar jogból. Mindezek alapján szükség volt egy
önálló és kellően részletezett hontalansági eljárás megalkotására; e feladatot a harmadik országbeli
állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény végezte el. A hontalan személyek jogállásáról szóló
1954-es New York-i Egyezmény ugyanis jóformán kizárólag anyagi jogi szabályokat rögzìt, magát a hontalan
jogállást statuálja; ìgy – az igazgatási segìtségnyújtásról szóló 25. cikken kìvül – nem tartalmaz eljárásjogi
előìrásokat.
A hontalansági eljárás megindìtására jogosultak körét illetően az 1954-es New York-i Egyezmény nem minden,
de iure állampolgárság nélküli személy számára biztosìtja a konvenciós hontalan státus megszerzését. Az
egyezmény személyi hatálya ugyanis nem terjed ki:
a) azon személyekre, akik az ENSZ szerveitől – a Menekültügyi Főbiztosság kivételével – védelemben vagy
segélyben részesülnek mindaddig, amìg ez a védelem vagy segély fennáll;
b) olyan személyekre, akiket annak az országnak az illetékes hatóságai, amelyben lakóhelyük van, olyan
személyeknek ismertek el, mint akiket megilletnek az adott ország állampolgárságának birtoklásával járó jogok
és kötelezettségek;
c) olyan személyekre, akiket illetően komoly okok állnak fenn annak feltételezésére, hogy
i) a nemzetközi okmányokban megfogalmazottaknak megfelelően béke elleni, háborús vagy az emberiség elleni
bűnöket követtek el;
193
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
ii) a tartózkodási helyük államán kìvül, mielőtt abba az államba bebocsátást nyertek, súlyos, nem politikai
bűncselekményt követtek el;
iii) az Egyesült Nemzetek céljaival és elveivel ellentétes cselekmények elkövetésében vétkesek. Emellett az
eljáró hatóság akkor is elutasìtja a hontalanság megállapìtására irányuló kérelmet, ha a kérelmező szándékosan
szünteti meg az állampolgárságát azért, hogy hontalanná válhasson.
A hontalanság tényének bizonyìtása az eljárás legfontosabb része, hiszen elméletileg valamely hontalan
személynek a világ valamennyi országából kellene hivatalos okirattal igazolnia azt a negatìv tényt, hogy
egyiknek sem állampolgára. Ilyen nyilvánvalóan lehetetlen követelményt nem lehet a kérelmezővel szemben –
akire a bizonyìtási teher hárul – támasztani. Egyetlen állam gyakorlata sem követel meg efféle bizonyìtékot:
általában a konkrét ügy tényállásától függ, hogy két, három, esetleg több állammal kapcsolatban kell az
állampolgárság jogi kötelékének a hiányát igazolni. Bizonyìtás helyett a hontalanság tényének valószìnűsìtése is
elegendő lehet, az állampolgársági kötelék hiányát a születési hely, a korábbi lakó- vagy tartózkodási hely,
illetőleg a családtagok és a szülők állampolgársága szerinti állam vonatkozásában kell tanúsìtani. E gyakorlati
nehézségekkel járó ténybizonyìtáshoz nyújtott igazgatási segìtség – a szóba jöhető államok magyar
külképviseleteinek, illetve az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának bevonásával – az 1954-es egyezmény 25.
cikke végrehajtását szolgálja. A hontalan státus megszerzésének a feltétele tehát az, hogy a külföldi igazolja
vagy valószìnűsìtse hontalanságát, amelyhez kérelmére igazgatási segìtséget kap.
2002-ig a hontalan nem volt külön idegenrendészeti kategória, a hontalan személy sajátos jogállással sem
rendelkezett, a hontalanok jogállása a tartózkodási jogcìmükhöz igazodott (lehettek éppúgy tartózkodók, mint
bevándoroltak stb.). Azóta a hontalanként elismert személy humanitárius tartózkodási engedélyt kap.
A Genfi Egyezmény „újìtása‖, hogy általános menekültdefinìciót vezetett be, ellentétben a korábbi nemzetközi
dokumentumokkal (1921–1946), amelyek mindig egy konkrét menekültnépesség (oroszok, asszìrok, örmények
stb.) számára nyújtandó védelemről rendelkeztek. A jegyzőkönyv önálló nemzetközi jogi dokumentum, amely
megszünteti az 1951. évi egyezmény menekültdefinìciójában szereplő időkorlátot (1951. január 1.), és rögzìti,
hogy a részes államok a jegyzőkönyvet földrajzi korlátozás nélkül alkalmazzák, amennyiben korábban, az 1951.
évi egyezményhez való csatlakozáskor nem tettek erre vonatkozóan korlátozó nyilatkozatot. Az egyezmény
végrehajtásának ellenőrzéséért az ENSZ menekültügyi főbiztosa felel. 16
A Genfi Egyezményt és a jegyzőkönyvet az 1989. évi 15. tvr. tette a belső jog részévé. Magyarország a Genfi
Egyezményhez földrajzi korlátozást tett, majd ennek visszavonásáról 1997 végén döntött az Országgyűlés.17 A
menedékjogi törvény18 hatálybalépéséig, 1998. március 1-jéig a nem Európában kialakult üldözési okokra
hivatkozó menekülőkkel az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának Budapesti Képviselete foglalkozott. 19
A menedékjog mint alkotmányos alapjog biztosìtása egyben az állam területi szuverenitásának leképeződése. Az
alkotmány 65. § (1) bekezdése határozza meg a menedékjog definìcióját: „A Magyar Köztársaság törvényben
meghatározott feltételek szerint – ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosìtja –
menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve a szokásos
194
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz
tartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy üldöztetéstől való félelmük
megalapozott.‖
A menedékes ideiglenes védelmet élvező személy, aki az ország területére tömegesen menekülők csoportjába
tartozik. E csoportot a Kormány vagy az Európai Unió erre felhatalmazott intézménye azért részesìti ideiglenes
menedékben, mert a külföldiek a hazájukból fegyveres konfliktus, polgárháború vagy etnikai összecsapás,
illetőleg az emberi jogok általános, módszeres vagy durva megsértése – ìgy különösen kìnzás, embertelen vagy
megalázó bánásmód – miatt elmenekülni kényszerültek. E definìcióból következően ilyenkor egyszerűsìtett
bizonyìtási eljárásnak van helye. Ez azt jelenti, hogy az eljáró hatóságnak elsődlegesen azt kell vizsgálnia, hogy
a kérelmező megfelel-e a Kormány befogadásról rendelkező döntésében foglaltaknak, illetve az Európai Unió
Tanácsának a lakóhelyükről elűzött személyek tömeges beáramlásának tényét megállapìtó határozatában
foglaltaknak (a tömegesen menekülők oltalmazott csoportjába tartozik-e), valamint nincs-e az elismerést kizáró,
illetőleg korlátozó ok. A tömeges menekülés körülményei miatt szétszakadt családok egyesìtése céljából a
törvényben meghatározott feltételekkel a már menedékesként elismert személy Magyar Köztársaság területén
kìvül tartózkodó külföldi családtagjai is elismerhetők menedékesként.
A kiegészìtő védelmet élvező személy a közösségi jog új jogintézménye alapján kerül meghatározásra; oltalma
menedékjogi jellegű, a nemzetközi jogi előìrásokból fakadóan biztosìt védelmet. 23
A Genfi Egyezmény 31. cikk (1) bekezdése értelmében az országba való jogellenes belépésük vagy
tartózkodásuk miatt nem lehet azokat a külföldieket büntetéssel sújtani, akik közvetlenül olyan területről
érkeztek, ahol életük vagy szabadságuk a menekültdefinìció értelmében veszélyeztetve volt.
195
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
A menekültként és a menedékeskénti elismerését kérő külföldinek, illetőleg a menedékesnek joga van a Magyar
Köztársaság területén való tartózkodáshoz. A menekültként és a menedékeskénti elismerését kérő külföldi
alanyi jogon humanitárius tartózkodási engedélyre jogosult. A menekült menedékjogot élvez. A menedékjogi
törvény szerint a menedékjog jogcìm a Magyar Köztársaság területén való tartózkodásra, s egyidejűleg védelem
a visszaküldés, a kiutasìtás és a kiadatás ellen.
Napjaink jogfejlődését a menedékjog területén egyértelműen a közösségi joganyag jelentős mértékű bővülése
jellemzi. Az Európai Unió a tagállamokba tartó migráció egységes szabályozása érdekében számos rendeletet és
irányelvet fogadott el. Ezek közül a legfontosabb az ún. „Dublin-rendelet‖24, amely a harmadik ország
állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős
tagállam meghatározására vonatkozó feltételeket és eljárási szabályokat állapìtja meg. A „dublini eljárás‖
magában foglalja a más tagállam illetékes hatóságának megkeresését, a megkeresések fogadását, az egyeztetést,
az átadás-átvételi eljárás lefolytatását és a kérelmező átadását, illetve átvételét.
A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény
34. § (1) bekezdésében, továbbá a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló
törvény 51. § (1) bekezdésében található a non-refoulement elvét megfogalmazó garanciális rendelkezés: a
visszairányìtás, illetve a kiutasìtás nem rendelhető el, illetőleg nem hajtható végre olyan országba, amely az
érintett tekintetében nem minősül biztonságos származási vagy biztonságos harmadik országnak, ìgy különösen,
ahol faji, vallási, nemzeti hovatartozása, egy meghatározott társadalmi csoporthoz tartozása vagy politikai
véleménye miatt üldöztetés veszélyének lenne kitéve, továbbá olyan állam területére vagy olyan terület határára
sem, ahol nyomós oknál fogva tartani lehet attól, hogy a visszairányìtott, illetve a kiutasìtott kìnzásnak,
kegyetlen, embertelen, megalázó bánásmódnak vagy (halál)büntetésnek lenne kitéve.
Garanciális jelentőségű rendelkezés, hogy mind az idegenrendészeti kiutasìtást, mind a visszairányìtást, mind a
kitoloncolást elrendelő határozat meghozatala előtt vizsgálni kell a tilalom fennállását. Az e rendelkezés hatálya
alatt állók esetében a Magyar Köztársaság nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségeinek teljesìtése
alapozza meg azt a generális tilalmat, amely kizárja az érintettek visszairányìtását, kiutasìtását.
A befogadott az a személy, aki az állampolgársága – hontalan esetén a szokásos tartózkodási helye – szerinti
országba átmenetileg azért nem küldhető vissza, mert ott halálbüntetésnek, kìnzásnak, kegyetlen, embertelen
vagy megalázó bánásmódnak vagy büntetésnek lenne kitéve, és nincs olyan biztonságos harmadik ország, amely
befogadja, de nem jogosult sem menekültkénti vagy hontalankénti elismerésre, sem ideiglenes vagy kiegészìtő
védelemre. E definìcióból következően a menedékjogi joganyag hatálya alá biztosan nem tartozó befogadott és a
non-refoulement védelemben részesìtettek közötti éles fogalmi elhatárolás viszonylagos; több tekintetben
szinonimaként kezelt e két kategória. A befogadott alanyi jogon humanitárius tartózkodási engedélyre jogosult.
A befogadottat megilletik a tartózkodási engedéllyel rendelkezőknek, illetve a befogadottaknak külön
törvényben biztosìtott jogok. A befogadott köteles személyazonosságának megállapìtását elősegìteni, de
esetében a személyazonosság bizonyìtásának hiánya miatt a tartózkodási engedély kiadása nem tagadható meg. 33
196
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
A nem uniós, valamint a nem EGT-állampolgárok, továbbá ezek akár uniós, akár harmadik országbeli
családtagjait nem számìtva a külföldiek közül a letelepedettek (bevándoroltak) vannak a magyar
állampolgársághoz a legközelebb, részben azért, mert (az ideiglenes letelepedettet kivéve) az állandó
magyarországi tartózkodásra jogosìtó engedélyükkel ők azok, akik beléptek a honosìtás, a visszahonosìtás
előszobájába, részben pedig azért, mert jogosultságaik nagyon sokban megegyeznek a magyar
állampolgárokéval, bizonyos tekintetben kvázi magyar állampolgároknak tekintendők. Hozzájuk képest
mindenki más harmadik országbeli (legyen az tartózkodási vìzummal, illetve tartózkodási engedéllyel
rendelkező) célja a hőn áhìtott, jogi értelemben használt letelepedés. Az, hogy a hazai jogban a letelepedés
kategóriája rétegződik, s többféle módon jelenìtődhet meg, nem érinti a hazai közjogi és magánjogi viszonyokat,
nem eredményezi az alkotmányi intézmények kiüresedését, éppen ellenkezőleg, a különböző tartózkodási
pilléren nyugvó élethelyzeteket egy nagy közös konglomerátumba gyűjti. A hazai jog szempontjából nem lesz
különbség a (nemzeti és közösségi jogi, EK) letelepedettek között, ugyanakkor a közösségi jogi
rendelkezésekből fakadó jogkövetkezmények kizárólag a közösségi jogi letelepedettet érintik. A huzamos
tartózkodási irányelv alapján hosszú távon Magyarországon tartózkodók, valamint a nemzeti letelepedési
engedéllyel rendelkezők esetében tehát nem lehet vita tárgya, jogállásuk, ha nem is éri el az uniós polgárnak és
az EGT-tagállami állampolgárnak (és családtagjaiknak) biztosìtottakat, mégis a letelepe- detti jogállást élvezők
a külföldiek hazai preferáltjai, hiszen a letelepedetti jogállás nagyon sokban közelìt a magyar állampolgárok
jogállásához. A letelepedettet megilletik a tartózkodási engedéllyel rendelkezők külön jogszabályok szerinti
jogosultságai is. A letelepedett külön jogszabályban foglaltak szerint köteles a lakóhelyét bejelenteni és
személyazonosìtó igazolvány kiadását kérni.
A menekült kvázi magyar állampolgár, tehát – néhány kivétellel, ha törvény vagy kormányrendelet másként
nem rendelkezik – a magyar állampolgárokra vonatkozó jogok illetik meg és kötelezettségek terhelik. E
kivételek: a menekült a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választása, valamint a helyi
népszavazás és a helyi népi kezdeményezés kivételével nem rendelkezik választójoggal; nem hadköteles; nem
tölthet be olyan munkakört, illetőleg feladatkört, amelynek ellátását jogszabály magyar állampolgársághoz köti.
A három éve Magyarországon élő menekült – anélkül, hogy bevándorlási vagy letelepedési engedélyt szerezne –
kedvezményesen honosìtható.
Megszunik a menedékes jogállás, ha a) a védelem időtartama lejárt, vagy a Kormány által megjelölt tény
bekövetkezett; b) a menedékes Magyarországon letelepedett jogállást kapott; c) a menedékest a menekültügyi
hatóság menekültként elismerte; d) a menedékes a Magyar Köztársaság területét végleg elhagyta; e) a
menedékeskénti elismerést a menekültügyi hatóság visszavonta; f) a menedékes tartózkodási helyét
beleegyezésével az Európai Unió valamely tagállamának területére áthelyezték.
197
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
A menekült személyazonosìtó igazolvánnyal rendelkezik. A menedékes jogosult személyazonosìtásra alkalmas,
magyarországi tartózkodásra és ellátásra jogosìtó okmányra.
A menekült jogosult a Genfi Egyezményben foglalt kétnyelvű úti okmányra (konvenci- ós útlevél), vìzum
beszerzése esetén külföldre utazhat, Magyarországra bármikor visszatérhet. A konvenciós útlevél nem jogosìtja
a tulajdonosát a kiállìtó ország diplomáciai vagy konzuli hatóságainak védelmére, és nem ruházza fel e
hatóságokat a védelem jogával.
A menedékes származási országa érvényes úti okmányával utazhat külföldre, ennek hiányában – külön
jogszabályban foglaltak szerint – egyszeri kiutazásra és visszatérésre jogosìtó úti okmánnyal, ami legfeljebb hat
hónapig érvényes.
A Magyar Köztársaság külképviselete úti okmányt ad ki egyszeri utazásra annak a bevándorolt, illetőleg a
letelepedett harmadik országbeli állampolgárnak, akinek külföldön elveszett vagy megsemmisült úti okmánya
külföldön nem vagy csak aránytalan nehézségek árán pótolható, és emiatt a Magyarországra történő
visszatérésére nincs lehetőség.
Az idegenrendészeti hatóság – kérelmére, külföldre utazás céljából – Magyarországra visszatérésre jogosìtó úti
okmánnyal láthatja el a bevándorolt, illetőleg a letelepedett harmadik országbeli állampolgárt, ha származási
országa érvényes úti okmányával nem rendelkezik, és az rajta kìvül álló okból nem pótolható, továbbá ekként
cselekedhet a Magyarországon élő hontalan esetében is.
A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény a
közösségi joggal összhangban lehetőséget ad az EGT-állam-polgár és harmadik ország állampolgárságával
rendelkező családtagja szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogának korlátozására, de azt kizárólag
közrendi, köz- és nemzetbiztonsági, valamint közegészségügyi okból engedi meg. A törvény rögzìti emellett,
hogy ezek az okok nem szolgálhatnak gazdasági célokat, a korlátozó intézkedések pedig kizárólag az érintett
személyes magatartásán alapulhatnak. Az európai bìrósági esetjoggal összhangban e magatartásnak valódi,
198
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
közvetlen és kellően súlyos veszélyt kell jelentenie a társadalom valamely alapvető érdekére, az általános,
megelőzési célú okok nem fogadhatók el. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkezők esetében a
tartózkodásijog korlátozásának eszközei a visszairányìtás, a kiutasìtás, a beutazási és tartózkodási tilalom
elrendelése. Ha a legsúlyosabb szankció, a kiutasìtás alkalmazására sor kerül, azt minden esetben a kiutasìtott
személy hatósági kikìsérésével (kitoloncolásával) kell végrehajtani; a kiutasìtott és kitoloncolt személyt –
tekintettel a kiutasìtási okok szűk körére – a kitoloncolás végrehajtásának biztosìtása érdekében minden esetben
(kitoloncolási) őrizetbe kell venni. A törvény a szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelvvel
összhangban meghatározza a kényszerintézkedések elrendelése alapjául szolgáló okokat, az Európai Bìróság
esetjogával összhangban garanciális rendelkezésekkel szigorìtva azt.
A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény szerint a jogsértő harmadik
országbeliekkel szembeni idegenrendészeti kényszerintézkedések közé tartozik a visszairányìtás, a kiutasìtás,
illetőleg a beutazási és tartózkodási tilalom elrendelése. E szankciók az állam biztonságát sértő vagy
veszélyeztető személyeknek az állam területéről való eltávolìtására szolgálnak.
A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény – a
szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelv 28. cikk (1) bekezdésével összhangban – meghatározza
azokat a mérlegelési szempontokat, amelyeket a tartózkodási joggal rendelkező EGT-állampolgárral és
családtaggal szembeni idegenrendészeti kiutasìtás elrendelése előtt figyelembe kell venni: vizsgálni kell
különösen az elkövetett cselekmény jellegét és súlyát, az érintett személy integrációjának mértékét, továbbá
életkorát, egészségi állapotát, családi és gazdasági körülményeit, származási országával fennálló tényleges
kapcsolatait, valamint tartózkodásának időtartamát. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező
személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény az állandó tartózkodási joggal rendelkező személyek
kiutasìtás elleni védelmét a közösségi jognak megfelelően tovább erősìti: az idegenrendészeti kiutasìtás nem
rendelhető el azon EGT-állampolgárokkal és családtagokkal szemben, akik több mint 10 éve jogszerűen
tartózkodnak Magyarországon. Ezen személyi kör súlyos közrendi, közbiztonsági okból történő kiutasìtása a
Büntető Törvénykönyv alapján lehetséges. Emellett kivételes eljárást kell alkalmazni a kiskorú személyekkel
szemben családi kapcsolataik védelme érdekében az ENSZ Gyermekek jogairól szóló, New Yorkban, 1989.
november 20-án kelt egyezményével összhangban.
A huzamos tartózkodási irányelv 12. cikk (3) bekezdése, valamint a családegyesìtési jogról szóló irányelv 17.
cikke alapján a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény mérlegelési
szempontokat vezet be, amelyeket a kiutasìtást elrendelő határozat meghozatala előtt figyelembe kell venni: a
harmadik országbeli állampolgár által a nemzetbiztonságra, a közbiztonságra vagy közrendre jelentett veszély,
az általa elkövetett cselekmény súlyossága és tìpusa, a harmadik országbeli állampolgár magyarországi
tartózkodásának időtartama, valamint életkora, családi körülményei, kiutasìtásának lehetséges következményei
családtagjaira nézve, Magyarországhoz kötődése, illetőleg származási országához fűződő kapcsolatainak hiánya.
199
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
A harmadik országbeli állampolgár kiutasìtása a tartózkodási (bevándorlási/letelepedési) engedély visszavonását
eredményezi. Az a bevándorolt vagy letelepedett harmadik országbeli, továbbá az a tartózkodási engedéllyel
rendelkező, aki bevándorolt vagy letelepedett harmadik országbeli állampolgárral házassági vagy családi
életközösségben él, csak rendkìvül kivételes esetben utasìtható ki, ha további tartózkodása a nemzetbiztonságot,
a közbiztonságot vagy a közrendet súlyosan sérti. A jogszerű tartózkodás feltételeivel nem rendelkező kìsérő
nélküli kiskorú csak kivételesen és csak akkor utasìtható ki, ha a származási államában vagy más befogadó
államban a család egyesìtése, illetve az állami vagy egyéb intézményi gondoskodás megfelelően biztosìtott;
kiskorú őrizetbe nem kerülhet. A menekült nem utasìtható ki.
9. Jegyzetek
1. Kukorelli István-Papp Imre: A magyar alkotmány EU-konformitása. Európai Jog, 2002. 6. 3–9. o.;Nagy
Boldizsár: A szuverén határai. Fundamentum, 2003. 2. 38–48. o.; Tóth Judit: Státusjogok. Budapest, 2004,
Lucidus Kiadó.
2. Lásd Sieber Edit: A schengeni „acquis‖ beemelése az európai közösségi jogba. Európai Tükör, 1997. 4. 79–
85. o.; Sieber Edit és Back András tanulmányát Az EU-csatlakozásunk stratégiai kérdései cìmű kötetben
(Budapest, 1997, Integrációs Stratégiai Munkacsoport), 288. o.; Tóth Judit: Az európai integráció és az
alkotmányozás kapcsolata. Európai Tükör, 1998. 1. 105. o.; Nagy Boldizsár: A schengeni rendszer és
Magyarország: az út Amszterdamig és tovább. Acta Humana, 1999. 37–38., 24–56. o.
4. Így például a szabad belépés, tartózkodás, munkavállalás vagy a szolgáltatásnyújtás szabadságának jogát,
illetve a diplomák elismerésére és a szociális biztonsági koordinációra vonatkozó szabályok alkalmazhatóságát.
5. A magyar állampolgárok családtagjai nem tartoznak a szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelv
hatálya alá. Ugyanakkor az Európai Bìróság a Singh-ügy (C-370/90.) kapcsán kimondta, hogy amennyiben a
saját állampolgár más tagállamban tartózkodott, és onnan tér vissza az állampolgársága szerinti tagállamba,
akkor családtagjának legalább ugyanazon jogokat kell biztosìtani, mintha az Európai Unió más tagállamába
utaznának. Ebben az esetben tehát megjelenik a közösségi jogi kényszer is, amely szerint a magyar állampolgár
családtagja legalább olyan elbánásban kell, hogy részesüljön, mint az EGT- állampolgár családtagja.
7. A tanulmányokat folytatónál a szabad mozgás és tartózkodás jogáról szóló irányelv szűkìtésének megfelelően
csak a házastársa, valamint eltartott gyermeke jogosult tartózkodásra.
8. A vìzummentességet biztosìtó egyezmények mindig a turista célú beutazásra, tartózkodásra vonatkoznak, más
tartózkodási cél esetén vìzum beszerzése szükséges. A vìzummentességi egyezmények lehetnek részleges vagy
teljes vìzummentességet eredményezők. Részleges vìzummentesség esetén csupán a hivatalos célú (szolgálati,
diplomata útlevél), a teljes esetében a magáncélú úti okmánnyal rendelkezőkre is vonatkozik a kedvezmény.
9. Többek között sor került az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 8. §-ának módosìtására is: A
társadalmi szervezet ügyintéző és képviseleti szervének bármely magyar állampolgár, továbbá letelepedési,
bevándorlási vagy tartózkodási engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgár is a tagja lehet, amennyiben a
közügyek gyakorlásától nincs eltiltva. Párt alapìtója és tisztségviselője azonban csak olyan személy lehet, aki az
országgyűlési képviselők választásán vagy a helyi önkormányzati képviselők választásán választójoggal
rendelkezik. Módosult a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény 5. §-a is: a gyülekezési jog hatálya alá
tartozó rendezvény szervezője magyar állampolgár, bevándorolt, letelepedett, illetve magyarországi tartózkodási
engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgár lehet. A magzati élet védelméről szóló 1992. éviLXXIX.
200
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
törvény szerint egységesen térìtésmentes terhesgondozásra jogosult a Magyarországon érvényes bevándorlási
vagy letelepedési engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgár. Az azóta már hatályon kìvül helyezett
honvédelmi törvény sem különböztetett meg: Magyarországon élőnek azt a nem magyar állampolgárságú
hozzátartozót kellett tekinteni, aki tartózkodási, bevándorlási vagy letelepedési engedéllyel rendelkezett. Az új
honvédelmi törvényi szabályozás szintén „semleges‖ álláspontot képvisel.
11. Rövid időtartamú tartózkodásra jogosìtó vìzum nem tesz lehetővé letelepedés céljából történő beutazást.
12. 55/2001. (IX. 7.) OGY határozat, 2002. évi II. törvény.
13. A szakirodalom ezt tekinti de iure hontalanságnak, szemben a defacto hontalansággal, amikor valakinek
látszólag, névlegesen van állampolgársága, ám ténylegesen nincs, mert nem tudja azt bizonyìtani, vagy nem
tudja gyakorolni az abból fakadó jogokat (például nem szavazhat, nem kap útlevelet, konzuli védelmet). A
fogalommeghatározásból fakadóan az egyezmény hatálya csak a „de iure‖ hontalanokra terjed ki, a „de facto‖
hontalanokra nem.
15. Ambrus Ágnes: Hontalanság: ENSZ egyezmények és az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosságának
tevékenysége. Acta Humana, 1999. 37–38., 5–23. o.
16. Ambrus Ágnes: A menedék a nemzetközi jogban. In Menedékjog a magyar gyakorlatban. Kézikönyv a
menekültügyi eljárás résztvevői számára. (Szerk.: Kőszeg Ferenc.) Debrecen, 2001, 23-46. o.; Timoránszky
Péter: A menedékjog alkotmányos alapjai. Magyar Közigazgatás, 1994. 1. 21-29. o. Tóth Judit: Menedékjog –
kérdőjelekkel. Budapest, 1994, Közgazdasági és Jogi Kiadó.
19. Részletesebben lásd Ambrus Ágnes: Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosa Budapesti Képviseletének oltalma
alá tartozó menekültek helyzete a magyar idegenrendészeti jogszabályok és a gyakorlat tükrében. Acta Humana,
1997. 27. 27–38. o.
20. Tóth Judit: A Genfi Egyezmény. In Menedékjog a magyar gyakorlatban. Kézikönyv a menekültügyi eljárás
résztvevői számára. (Szerk.: Kőszeg Ferenc.) Debrecen, 2001, 53–58. o.
22. Magyarország szimbolikusan befogad például néhány albán árva gyermeket. Vö. Papp Imre: Státusjogok és
idegenrendészeti kötelességek. Fundamentum, 2000. 3. 94. o.
23. A Tanács 2004/83/EK irányelve a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek
menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e
státusok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról, HL L 304., 2004.9.30., 12–23. o.
29. Blutman László: A kiutasìtás és visszaküldés az alapjogok árnyékában. Acta Juridica et Politica, LII. évf.
201
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
9. A SZUVERENITÁS TERÜLETI
HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
SZEMÉLYEK (KÜLFÖLDIEK)
(Szerk.: Tóth Károly.) Szeged, 1997, 4. o.
32. Vö. az 1988. évi 3. törvényerejű rendelet szövegével. Az egyezmény „lelkét‖, a 3. cikk első bekezdését
félrefordìtották; a korrekt fordìtás: „Egyetlen részes állam sem utasìt ki, küld vissza vagy ad ki valakit egy
másik olyan államnak, ahol nyomós oknál fogva tartani lehet attól a veszélytől, hogy az illető személyt
megkìnozzák.‖ Lásd Ambrus Ágnes: A menedék a nemzetközi jogban. In Menedékjog a magyar gyakorlatban.
Kézikönyv a menekültügyi eljárás résztvevői számára. (Szerk.: Kőszeg Ferenc.) Debrecen, 2001, 26. o.
33. A befogadott 1998. március 1-jétől létező jogi kategória, a menedékjogról szóló törvény honosìtotta meg. A
menedékjogi törvény 2001. évi módosìtása megszüntette a befogadott „menedékjogi védelmét‖, abefogadott
átkerült a menedékjogi törvény hatálya alól az idegenrendészeti törvény hatálya alá.
202
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
10. fejezet - 10. KORMÁNYZÁS –
KORMÁNYZATI RENDSZEREK-
KORMÁNYFORMÁK
Sári János
10.3. A PARLAMENTARIZMUS
Az európai fogalomalkotásban szerepet játszik az, hogy a hatalommegosztásos gondolkodás több évszázados
intézményi fejlődésnek szabott új irányt, vagy legalábbis adott ösztönzést. A radikálisan új fogalomrendszer
azonban nem bizonyult teljes mértékben alkalmasnak az újonnan létrejövő hatalmi szerkezet leìrására és
meghatározására. A kormány, kormányzás kategóriák újkori megjelenése és általánossá válása a
hatalomgyakorlás történetének ahhoz a mozzanatához kapcsolható, amikor a legfontosabb politikai döntések
centruma az (abszolút vagy alkotmányos) monarcháról a politikailag a parlamenttől függő „minisztériumra‖ –
miniszterekre – tevődött át. Nem véletlen ennek következtében, hogy az európai-kontinentális szóhasználatban a
kormány, kormányzat fogalmak középpontjában ez a testület áll.
A kérdés megìtélése azon is múlik, hogy a kormányzati tevékenységet a közigazgatási szervekhez, az állami
szervek egészéhez vagy pedig a társadalomhoz való viszonyban határozzák-e meg. A magunk részéről ez utóbbi
felfogás felé hajlunk, s ennek megfelelően kormányformán azt értjük, hogy a hatalommegosztás rendjében
létrejövő állami szervek – törvényhozás, végrehajtás s gyakran az igazságszolgáltatás – milyen struktúrával
működnek, s milyen viszonyban vannak egymással. Vizsgálódásunk során – az alkotmányjog és alkotmányjog-
tudomány követelményeinek megfelelően – a különböző államhatalmi szervek jogilag szabályozott
viszonyrendszerére összpontosìtjuk figyelmünket.
203
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
10. KORMÁNYZÁS –
KORMÁNYZATI RENDSZEREK-
KORMÁNYFORMÁK
zásával más-más kormányformákat határoznak meg. Az is eltérő, hogy időben meddig mennek vissza a
kormányformák vizsgálatában. Az alábbiakban néhány elterjedtebb, illetve nagy történelmi múlttal rendelkező
mai kormányzati rendszer legjellemzőbb vonásainak a kiemelésére törekszünk.
A bìróságok a monarcha nevében hozzák ìtéleteiket, aki azonban az ìtélkezési gyakorlatba – eltekintve a
kegyelmezési jogától – ténylegesen nem avatkozik be.
3. 10.3. A PARLAMENTARIZMUS
Megjelenhet monarchikus, illetve köztársasági formában. A parlamentáris monarchiában az államfői tisztség
öröklődik.3 Parlamentáris köztársaságban az államfőt közvetlenül a nép, a törvényhozás vagy más speciális
összetételű testület választja meg. Az államfő alkotmányban biztosìtott hatásköre itt is, ott is elmosódó,
formális, protokolláris jellegű. Az államfő valamennyi hatáskörét miniszteri vagy miniszterelnöki ellenjegyzés
mellett gyakorolja. Az ellenjegyzett aktusért az ellenjegyző miniszter vállalja át a felelősséget a parlament előtt,
ennek következtében az államfő a parlament előtt politikailag nem felelős. A monarchát jogi felelősség sem
terheli. A köztársasági elnök ellenben általában felelősséggel tartozik az alkotmány, illetve a törvények
megtartásáért. Ha pedig bűncselekményt követ el, ellene különleges szabályok alkalmazásával eljárás indìtható s
elìtélhető. Jelentősebb önálló hatáskör hìján társadalmi tekintélye, morális tartása alapján válhat mind a
monarcha, mind a köztársasági elnök fontos politikai tényezővé, aminek rendkìvüli körülmények között, feszült
társadalmi viszonyok közepette lehet különös – mérséklő, kiegyenlìtő – jelentősége.
A végrehajtó hatalom a kormányé, amely politikailag felelős a parlament előtt. A politikai felelősség
érvényesìtésének formája a bizalmi szavazás. Ha a parlament bizalmatlanságot szavaz a kormánynak, annak le
kell mondania.
A kormány – vagy kabinet -politikai értelemben testületi szerv: tagjai politikailag szolidárisak egymás iránt. 4 A
miniszterek intézkedése mögött a kormány egyetértését kell vélelmezni.5 Bármely miniszter elleni
bizalmatlansági szavazás az egész kormány bukását is maga után vonhatja.
A parlamentarizmus hazájaként Angliát szokták emlegetni. Ez ìgy is van. Meg kell azonban mondani, hogy
legfontosabb elvei a kontinensre átkerülvén gyökeresen eltérő kormányzati rendszert eredményeztek.
Anglia hagyományosan kétpártrendszerű ország. Ez azt jelenti, hogy a többségi párt, illetve annak vezetői a
kormány tagjaiként a pártfegyelem révén gyakorlatilag ellenőrzik a parlamentet. A parlamenti döntés, a
szavazás eredménye előre látható. Gyakorlatilag tehát a parlamenti frakció ülésein dőlnek el a parlament ülésén
tárgyalandó kérdések. Amìg tehát az állami intézményi rendszer sìkján a parlamenti szupremácia számìt
meghatározó rendező elvnek, addig politikailag a kormánynak van döntő szerepe. Jogilag tehát a parlament
hatásköre valóban korlátlan, politikailag azonban ez az elv korántsem érvényesülhet.
204
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
10. KORMÁNYZÁS –
KORMÁNYZATI RENDSZEREK-
KORMÁNYFORMÁK
Ez azért jelentős fejlemény, mivel ettől kezdve a kormányzással kapcsolatos konfliktusok nem maradnak meg a
törvényhozás keretei között.6 A társadalmi-politikai összeütközéseket a pártok a kormányzásra is rávetìtik,
szétfeszìtve, felrobbantva a politikai szolidaritás hagyományos kereteit. A szinte állandóan, a fontosabb politikai
kérdések nyomán újjászerveződő parlamenti koalìciókkal szemben a kormány kiszolgáltatottá, sebezhetővé,
törékennyé, gyengévé válik. A kormányválságok állandósulnak. A miniszterek nem egymás iránt vállalnak
politikai szolidaritást, hanem azzal a párttal, amely őket a kormányba küldi, s amelynek a kormánykoalìcióból
való kiválása miniszteri megbìzatásukat megszünteti.7 Ilyen körülmények között hosszú távra szóló döntéseket
nem lehet hozni: a gyenge kormány nem képes ellenállni a pillanatnyi érdekeket szem előtt tartó, sőt gyakran
demagógiából táplálkozó politikai nyomásnak. Fokozza a nehézségeket, hogy miközben a parlamentek egyre
nagyobb részt követelnek maguknak a kormányzásból, funkcióik rohamos növekedése s a funkciók
természetének az átalakulása következtében egyre kevésbé lesznek erre alkalmasak. A XIX. századi
parlamentek napirendjén még olyan kérdések szerepeltek, mint például a választójog, az állam és az egyházak
viszonya, az állampolgárság szabályozása stb. A XX- XXI. században ellenben a költségvetés már nem
egyszerűen csak az állami bevételek forrásainak és akiadások szerkezetének a meghatározása, hanem az állami
gazdaságpolitika meghatározó jelentőségű eszköze. A parlamenteknek kell dönteniük szociálpolitikai,
társadalombiztosìtási stb. kérdésekben, miközben az ehhez szükséges szakértelemmel nem nagyon
rendelkeznek.
A kormányozhatatlanság Európában a két világháború között éri el mélypontját, de jelei a második világháború
után is tapasztalhatók. Számos kìsérlet történt ennek kiküszöbölésére. Különböző alkotmányos technikákat
dolgoznak ki és vezetnek be a parlamentarizmus racionalizálása jegyében, a végrehajtó hatalom, a kormány
megerősìtésének szándékával. A különböző elgondolásokban közös az a szándék, hogy megnehezìtsék vagy
egyenesen lehetetlenné tegyék a bizalmi kérdés felvetését a kormánnyal szemben.
A kormány parlament előtti politikai felelősségét megszüntetik vagy korlátozzák úgy, hogy a két szerv
megbìzatásának időtartamát összekötik: a parlament tehát egész megbìzatásának időszakára választ kormányt.
Alkalmazni kezdik az Egyesült Államok – prezi- denciális – kormányzati megoldását, a teljes ciklusra
közvetlenül választott végrehajtó hatalom rendszerét.8 Lényegében a racionalizált parlamentarizmus
gondolatköréből táplálkozik az 1949. évi bonni alkotmány konstruktìv (tehát nem „destruktìv‖) bizalmatlansági
rendszere, amely szerint a kormány elleni bizalmatlansági szavazás automatikusan az utódot juttatja a kancellári
székbe. Ezzel a megoldással kiküszöbölik az elhúzódó kormányválságokat.
Az angol parlamentarizmus elvei a kontinensen nemcsak politikailag kerülnek „idegen‖ közegbe. Mások itt a
politikai gondolkodás s főképpen a jogrendszer, az igazságszolgáltatás hagyományai is. Angliában a common
law történetileg kialakult rendszere a parlamenti jogalkotást bizonyos mértékig korlátozza, keretek közé szorìtja,
mìg a kontinensen a parlamenti „csinált‖ jog számára ilyen korlátok nem nagyon adódnak.
Igen gyakori az a felfogás, amely az általunk inkább kontinentálisnak nevezett parlamentarizmust, tehát azt a
kormányformát, amelyben a parlament hatásköre jogilag is és politikailag is korlátlan, s amelyben a parlament
kormányzati funkciók ellátására is igényt tart, nemzetgyűlési kormányformának minősìti, a tulajdonképpeni –
angol – parlamentarizmustól megkülönböztetendő. Maga az elnevezés az alkotmányozás francia fejleményeire
utal – itt hìvják a törvényhozást visszatérően nemzetgyűlésnek. Ennél azonban fontosabb az, hogy a
nemzetgyűlési kormányforma valamiképpen azt a felfogást érvényesìti, hogy a szuverén a nép, amely a hatalmat
közvetlenül nem gyakorolhatja, csupán az általa választott képviselőkön keresztül. Rousseau-ig visszanyúló
gyökerei vannak ennek a gondolkodásnak. A lényeg az, hogy a (nép)szuverenitást gyakorló nemzetgyűlés
hatásköre valóban korlátlan. Jellemző, hogy e rendszerrel nem fér meg a korlátozó tényezőként számìtásba
vehető második kamara sem.
Elvileg meglehetősen nehéz különbséget tenni egyrészről a hatékony kormányzás feltételeit biztosìtó
demokratikus parlamentarizmus, másrészről a gyakran kormányozhatat- lanságot előidéző és ezáltal esetleg
tekintélyuralmi viszonyok megteremtését lehetővé tevő nemzetgyűlési kormányforma között. Az alkotmányi
elrendezés látszólag itt is, ott is ugyanaz vagy hasonló: mindkét rendszerben a parlament elsőbbsége mutatható
ki.
A végrehajtó hatalom az elektorok útján négy évre választott elnöké. O a fegyveres erők főparancsnoka, a
szenátus meghallgatásával nemzetközi szerződéseket köt, időnként üzenetet intéz a kongresszushoz a szövetség
állapotáról, amelyben rendszabályokat ajánlhat megfontolásra, jelentős kinevezési hatáskörei vannak stb.
Az elnök politikailag nem felelős a kongresszus előtt. Az alkotmány megsértése esetén (köz)jogi felelősségét a
szenátus impeachmentnek nevezett különleges eljárás során állapìthatja meg. Kihirdeti a kongresszus által
elfogadott törvényt, ezzel kapcsolatban korlátozott vétójoga van. Az elnök a végrehajtó hatalmat államtitkárok
útján gyakorolja, akik csak neki tartoznak politikai felelősséggel. Az államtitkárok a minisztériumok vezetői. Ok
alkotják a kabinetet. Ennek a pozìciója azonban merőben más, mint az ugyanilyen elnevezésű szerveké a
parlamentáris kormányformával rendelkező országokban. Az amerikai államtitkárok lényegében az elnök
alárendeltjei. Önmagában az a tény, hogy egyes kérdésekben nem értenek egyet az elnökkel, nem jelenti a
kabinetből való kiválásukat. Az államtitkárok nem lehetnek a kongresszus tagjai. Megjelennek a kongresszus
bizottságai előtt, rájuk azonban sem a kongresszus, sem annak bizottsági határozatai nem kötelezőek. Az elnök
alárendeltségében működnek továbbá az elnöki végrehajtó hivatalok és a minisztériumoktól független
végrehajtó hivatalok.
A szövetség bìrói hatalmát a Legfelső Bìróság és az alsóbb bìróságok testesìtik meg. A Legfelső Bìróság –
kezdeményezésre – elbìrálja a kongresszus által alkotott törvények alkotmányosságát: ha a törvényt az
alkotmánnyal ellentétesnek találja, annak alkalmazásától el kell tekinteni.
Az amerikai kormányzati rendszer lényege: a hatalmi ágak – a kormányzati szervek – egyrészt szervezeti,
másrészt személyi elkülönülése. Ez utóbbi azt jelenti, hogy ugyanaz a személy egyidejűleg csak az egyik
hatalmi ág területén láthat el feladatokat. Ami a funkciókat – törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás –
illeti, közülük egyeseket egy- egy hatalmi ág önállóan és kizárólagos módon (kizárólagos hatáskörök), másokat
ellenben több hatalmi tényező együttesen (konkuráló hatáskörök) valósìt meg. Ez utóbbiakra a legismertebb
példa a kongresszus törvényhozási funkciója, amit az elnöki vétó lehetséges alkalmazása kìsér, vagy az elnök
kinevezési hatáskörei, amelyek általában a szenátus jóváhagyásával válnak végérvényessé stb. Ezzel a
megoldással a hatalmak – a funkciók – gyakorlása során egymást ellenőrző rendszer jön létre, mert hiszen egyik
hatalmi tényező sem valósìthatja meg ellenőrzés nélkül a maga funkcióját. A másik oldalról szemlélve a kérdést:
a különböző hatalmak – kormányzati szervek – a kölcsönös függőség viszonyában vannak egymással.
Az amerikai kormányzati rendszer az amerikai pártrendszerrel együtt alakult és fejlődött. Ennek fontos
jellemzője, hogy a két nagy párt nem rendelkezik erős belső fegyelemmel (ún. gyenge kohéziójú pártokról van
szó). Ennek következtében a törvényhozás nem szolidáris a végrehajtó hatalommal. Az elnök megbìzatását tehát
nem érinti az, ha a négy évre szóló ciklus félidejében megtartott kongresszusi választás során pártja – ez
egyébként gyakori – kisebbségbe kerül.
Az amerikai alkotmányos élet fontos vonása, ahogyan az előzőekben emlìtettük, az állami intézmények
nagyfokú megosztottsága. Ez a tényező – éppen ahatalommegosztásos rendszer következtében – a decentralizált
pártok számára meglehetősen széles felületen biztosìt befolyásolási lehetőséget.
A prezidenciális kormányzati rendszer igen elterjedt a világban. Már az első világháború után mintának
tekintették azok az államok, amelyek erős végrehajtó hatalom megkonstruálására törekedtek. Dél-Amerika
majdnem minden állama s a fejlődő országok közül sok az amerikai modellre emlékeztető módon épìtette ki
206
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
10. KORMÁNYZÁS –
KORMÁNYZATI RENDSZEREK-
KORMÁNYFORMÁK
kormányzati rendszerét. A valóságban azonban az amerikai alkotmány formai adaptációja lényegesen eltérően
működő kormányzati rendszereket eredményezett annak következtében, hogy az átvevő országok társadalmi-
politikai berendezkedése más, mint az amerikai.
Az amerikai alkotmányozás hatása nem is a formai átvétel számszerű mutatóival érhető tetten, mivel ez, ahogy
utaltunk rá, az eredeti modellel egyenesen ellentétes politikai működést is eredményezhet. Legfontosabb és
legáltalánosabb hatása a politikai hatalom intézményi (bìrói) ellenőrzésében mutatható ki: mára ez a megoldás
szinte általánossá vált a világban.
5. 10.5. A FÉLPREZIDENCIÁLIS
PARLAMENTARIZMUS
Ahogyan emlìtettük már, a kontinentális parlamentarizmus, másképpen a nemzetgyűlési kormányforma
bizonyos térnyerése volt tapasztalható a második világháború után is. Szerepet játszott ebben a tekintélyelvű
rendszerekből való kiábrándulás, továbbá a parlamentarizmus iránti euforikus érzés, amelyet elsősorban az
ebben az időszakban megerősödő baloldali pártok tápláltak. A kormányzati rendszerrel kapcsolatos későbbi
fejlemények országonként is eltérő módon alakultak. Az azonban általánosnak tűnik, hogy a parlamentek a
végrehajtó hatalommal vìvott évszázados harcukban alulmaradtak: az erős végrehajtó hatalom koncepciójának
érvényesülése visszavonhatatlanná vált. A tendencia érvényesülésében persze különböző tényezők játszottak
szerepet. Általánosságban azt lehetne kiemelni, hogy az állam szerepe a pártok rovására erősödött. Az állam
bizonyos értelemben és mértékben függetlenedett a pártoktól.
A végrehajtó hatalom legitimációs helyi értéke ma már szinte a parlamentekével válik egyenlővé; a közvetlenül
választott államelnökök esetében ez nyilvánvaló. A választópolgárok azonban parlamentáris rendszerű
országokban is gyakran a pártok vezetőire szavaznak, közülük „választanak‖, ők tehát a miniszterelnöki tiszt
várományosai. A következmény: a végrehajtó hatalom autonómiájának növekedése a törvényhozással szemben.
Az emlìtett folyamattal párhuzamosan olyan új intézmények jelennek meg és válnak általánossá, amelyek
működése bár mind a törvényhozást, mind a végrehajtást ellensúlyozza, mégis elsősorban az előbbi, tehát a
parlament tekintélyét és jelentőségét relativi- zálja. Ezzel összefüggésben mindenekelőtt az
alkotmánybìráskodásról van szó, de emlìteni lehet a közigazgatási bìráskodást, illetve az ombudsman
intézményének elterjedését, illetve általánossá válását is. Másfelől arra is tekintettel kell lenni, hogy létrejönnek
olyan nemzetközi szervezetek – mindenekelőtt az Európai Unióhoz tartozó országokról van szó –, amelyek
jogalkotó hatáskörökhöz jutnak a társult országokra nézve. Növekszik a sajtó, a tömegkommunikáció szerepe,
ami a hatalomgyakorlás közvetlen, állampolgári ellenőrzését teszi lehetővé stb.
Itt az államfő, az elnök – akinek a hatalma a parlamenti rendszerben formális jelentőségű – a végrehajtó hatalom
döntő tényezője. Működése során kinevezi a kormány tagjait, akiknek azonban hosszú távon bìrniuk kell a
parlament politikai bizalmát is. Az elnök politikailag nem a parlamentnek felelős, hanem a választópolgároknak.
Ez teremti meg az alapját annak, hogy politikai döntéseket hozzon önállóan, miniszteri ellenjegyzés nél- kül.10
Bizonyos körülmények között kivételes hatalmat gyakorolhat, népszavazást kezdeményezhet stb. A rendszer
alapvető sajátosságai közé tartozik a törvényhozó és végrehajtó hatalom olyan elkülönìtése, amely a parlament
számára is korlátozó jellegű. A két hatalmi terület közötti határt tehát a parlament sem lépheti át.
Svájcban a „legfelső hatalmat‖ a kétkamarás Szövetségi Gyűlés gyakorolja, amelyet négy évre választanak. A
Szövetségi Gyűlés megalakìtja a hét tagból álló Szövetségi Tanácsot, amelynek megbìzatása ugyancsak négy
évre szól. Ez azt jelenti, hogy nincs bizalmatlansági szavazás. A Szövetségi Tanácsot tehát nem lehet
megbuktatni, csak az általános választás után alakìtható újra. Ezen a ponton talán hasonlìt a prezidenciális
207
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
10. KORMÁNYZÁS –
KORMÁNYZATI RENDSZEREK-
KORMÁNYFORMÁK
kormányformára. Ez a hasonlatosság azonban csupán formai. A Szövetségi Tanácsnak ugyanis nincsenek olyan
jogosìtványai, amelyek a Szövetségi Gyűlést korlátozhatnák.
A Szövetségi Tanács beszámol tevékenységéről a Szövetségi Gyűlésnek, jelentést tesz a szövetség belső
helyzetéről, külső kapcsolatairól, s ha ezt a Szövetségi Gyűlés kéri, külön jelentést is kell tennie. A Szövetségi
Gyűlés hatáskörét tehát csupán az állam belső alakulatai, a kantonok számára fenntartott hatáskörök, továbbá a
népszavazás korlátozhatja, a Szövetségi Tanács nem. A Szövetségi Tanács tagjai – eltérően a parlamenti
kormány tagjaitól – politikailag nem szolidárisak egymás iránt: a köztük lévő viszony a kollegialitás elveinek
felel meg. Svájc kormányformáját ezért gyakran kollegiális kormányformaként jellemzik, kifejezendő azt, hogy
a tanács határozatait tagjainak szótöbbségével hozza.11 Minthogy a Szövetségi Tanács tagjai különböző pártok
vezetői, a viták és nézeteltérések közöttük gyakoriak. Ilyenkor a Szövetségi Gyűlés is dönthet.
A Szövetségi Tanács egy-egy tagja látja el egy évig az államfői feladatokat. A hagyományos államfői funkciók
a Szövetségi Tanács és a Szövetségi Gyűlés között oszlanak meg.
A prezìdium a központi végrehajtó bizottság elnökségéből alakult ki, s legfontosabb hatásköre a központi
végrehajtó bizottság helyettesìtése volt. A Népbiztosok Tanácsa az államigazgatás operatìvabb jellegű
irányìtásának feladatát látta el.
A másik szervtìpus az államigazgatási szerveké. Élén a Minisztertanács (1940-ig Népbiztosok Tanácsa) állt,
amelynek tevékenysége a hagyományos szocialista felfogás szerint végrehajtó-rendelkező jellegű volt, és amely
az államhatalom központi szerveinek volt alárendelve. A Minisztertanács elnökből, elnökhelyettesekből, az
államigazgatási ágazatok élén álló bizottságok elnökeiből, az ágazatokat irányìtó miniszterekből, a köztársasági
minisztertanácsok elnökeiből stb. állt. A Szovjetunió 1977. évi alkotmánya a kormányzati rendszert úgyszólván
változatlanul hagyta.
A második világháború után létrejövő népi demokratikus országok 1948-1949-től elfogadott alaptörvényeikben
a Szovjetunió 1936. évi alkotmányát tekintették mintának. Az 1960-as évek elejétől a kormányzati modell
némileg differenciálódott. Több országban a legfelső képviseleti szervet helyettesìtő prezìdium államtanács
elnevezéssel szerveződött meg. Ettől kezdve a kormányzati tevékenység ellátásának két modelljét lehetett
megkülönböztetni. Az egyiket lényegében az a rendszer alkotta, amelyben a kormányzati tevékenység
súlypontja a prezìdiumra esett. A másiknál ezt a szerepet a minisztertanács töltötte be. Az államigazgatási
szervek s lényegében az ügyészségek is alá voltak rendelve a központi államhatalmi szerveknek, sőt a bìróságok
is ez utóbbiaktól függő helyzetben működtek. Az államhatalmi szervek hatásköre elvileg korlátlan volt. Ezen a
ponton sok nyugati szerző a szocialista alkotmányok által választott megoldásokban alkotmány-technikailag a
kontinentális parlamentarizmus elveinek az érvényesülését látta. Annak, hogy az állami szervek – a kapcsolatos
208
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
10. KORMÁNYZÁS –
KORMÁNYZATI RENDSZEREK-
KORMÁNYFORMÁK
felfogás szerint a munkamegosztás rendjén – különböző szervtìpusokra tagolódtak, technikai jelentősége volt, s
a hatalom korlátozása szempontjából hatása alig kimutatható.
Az állami intézményi rendszer emlìtett leìrása a statikus modell képét adja. A dinamikus modell mást mutat. E
szerint az állami intézményi rendszer középpontjában a minisztertanács állt. A minisztertanács pontjáról
valamennyi szervtìpusba tartozó állami szerv tevékenysége – bár differenciált jogi eszközök alkalmazásával –
meghatározható volt.
A szocialista kormányzati rendszerek az egypártrendszer keretei között működtek. Ez azt jelentette, hogy a párt
vezető szerepe valamennyi szervtìpusba tartozó szervre nézve érvényesült. A párt vezető szerepét egyrészről a
minisztertanácson keresztül érvényesìtette, amelyen keresztül, ahogy emlìtettük, valamennyi szervtìpusba
tartozó szerv „elérhető‖ volt; másrészt a párt szervezetei az állami szervekkel párhuzamosan épültek ki: az
állami irányìtás valamennyi szintjén s valamennyi állami szervben jelen voltak. A párt a demokratikus
centralizmus elve alapján működött, a gyakorlatban azonban a feltétlen centralizáltság és hierarchizáltság
jellemezte. A vezető szerepet betöltő párt szervezetében és működésében tehát a formális tagolásnak azok az
ismérvei sem voltak jelen, amelyek a munkamegosztás jegyében az állami intézményi rendszerben léteztek. (A
föderatìv berendezkedésű államokban például a párt felépìtése és működése formálisan sem ilyen szerkezetű
volt.)
Arisztotelésztől napjainkig zajlik a vita arról, hogy milyen az „ideális‖ kormányforma. Nem könnyű a válasz,
mert ugyan a főbb tìpusok – regionálisan – elkülönìthetők, mégis, minden kormányforma sajátosan nemzeti is. 12
Ezt mutatja a magyar kormányzati rendszer története, a következő fejezet témája is.
8. Jegyzetek
1. Jellemző, hogy az USA-ban a Legfelsőbb Bìróság foglalkozott a két intézmény meghatározásával. Lásd
Poindexter v. Greenhow, 114 U. S. 270 (1885).
2. A magyar irodalomban Concha Győző az utóbb emlìtett felfogást vallja. Mások, mint például Molnár
Kálmán, Csekey István, Polner Ödön, a kormányzást a végrehajtó hatalomra korlátozzák. Lásd Csizmadia
Andor: A kormányzás egyes kérdései Magyarországon a felszabadulás előtt. Budapest, 1983, 7. skk.; Szamel
Lajos: Az államigazgatás vezetésének jogi alapproblémái. Budapest, 1963, 121. skk.
3. A kormányforma kérdéseivel foglalkozó vagy azokat érintő szerzők között vannak, akik az általunk
parlamentáris monarchiának nevezett kormányzati rendszert alkotmányos monarchiának hìvják. A magunk
részéről az elnevezést nem tartjuk lényegesnek, azt azonban igen, hogy a két kormányforma között különbséget
tegyünk. Az általunk alkotmányos monarchiának, illetve parlamentáris monarchiának nevezett kormányforma
között ugyanis lényeges jegyekkel meghatározható eltérést látunk.
4. A szolidaritás azt jelenti, hogy a kormány tagjai elfogadják, illetve magukra nézve kötelezőnek ismerik el az
adott döntést, bárhogyan is születik az meg; egyúttal számolnak azzal, hogy a döntésért való felelősség elől nem
térhetnek ki.
5. „A kabinet kollektìv szerv – mondja Duverger –, ha specializálódnak is a tagok között a feladatok, a tagoknak
mégis közösen kell az összes fontos határozataikat meghozniok, amelyekért együttesen felelnek.‖ M. Duverger:
Institutions politiques et droit constitutionelle. Paris, 1962, 142. o.
6. Vö. C. B. Macpherson: The Real Word ofDemocracy. Oxford, 1966, Clarendon Press, 9., 35. o.
209
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
10. KORMÁNYZÁS –
KORMÁNYZATI RENDSZEREK-
KORMÁNYFORMÁK
9. Az amerikai alkotmányos rendszerről lásd Magyary Zoltán: Amerikai államélet. Budapest, 1939.; dr.
Vecseklőy József: Elnökválasztás Amerikában. Budapest, 1942.; American National Government. (Eds.: M.
Shapiro – J. C. Palamountain.) Glenview, Illinois, 1971.; C. J. Friedrich: Constitutional Government
andDemocracy. Boston, New York stb., 1950.
10. Részletesebben lásd Pikler Kornél: A francia államigazgatás központi végrehajtó hatalma. Budapest, 1979,
MTA Állam- és Jogtudományi Intézet.
11. A svájci Szövetségi Tanács tagjainak kollegialitását emeli ki Haendel Vilmos. Lásd Haendel Vilmos: A
parlamentarizmus. Politikai tanulmányok. Budapest, 1903, 316. o.
12. Lásd az Elnöki vagy parlamentáris rendszer? cìmű vitát a Politikatudományi Szemle, 1992. 1., 2., 1993. 1.
számaiban.
210
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
11. fejezet - 11. MAGYARORSZÁG
KORMÁNYZATI RENDSZEREI
Sári János
A király az udvari méltóságokból egyre inkább országos főtisztviselőkké váló nádor, országbìró, tárnokmester,
vajda, bán stb. segìtségével kormányzott, akik a kormányzati hatalom egy-egy szeletét a király helyett és
nevében képviselték.1
Így volt ez egészen a Habsburg-uralkodókig. A Habsburg-királyok a csak nekik alárendelt kormányszékek által
kormányoztak: a helytartótanács, a magyar királyi kancellária s a magyar királyi kamara testületi szervként
működött, az uralkodónak való kizárólagos felelősséggel.
A király ugyanakkor az alkotmány értelmében, annak keretei között gyakorolta a kor- mányzást.2
A hatalom korlátozhatóságának elvi alapjait évszázadokon keresztül a Szent Korona-tan szolgáltatta, amely azt
a jelentéstartalmat mindenképpen magában hordozta, hogy az állam hatalma nem személyhez kötődik, továbbá,
hogy a királyi hatalom egyrészt átruházott, másrészt megosztott az uralkodó és a nemesek, a rendek között.
Kétségtelen, hogy a kormányzati rendszer sok évszázados történetében találhatóak olyan elemek, amelyek a
modern kormányzati tevékenység tipizálásának alapjául szolgálnak: törvényhozás, végrehajtás,
igazságszolgáltatás stb. Történetileg olyan államszervezeti megoldások, intézmények is születtek, amelyek már
a modern kormányzati rendszerek egy-egy elemét megdöbbentő módon vetìtik előre. Így például az 1507:V. tc.-
ben, amely kimondja, hogy „mindazt, mik az ország ügyeit érintik, a király... tanácsosainak... segélyével
végezze, és mit azok tudta nélkül cselekednék, érvénytelen legyen‖ – akár a modern miniszteri felelősség,
illetve miniszteri ellenjegyzés intézményének „ősét‖ is felfedezhetjük. Mégis történetietlen megközelìtésre
vallana, ha a modern kormányzás elveit, intézményeit az időben visszavetìtenénk.
211
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
11. MAGYARORSZÁG
KORMÁNYZATI RENDSZEREI
Az 1791:XIX. tc. arról biztosìtotta a karokat és rendeket, hogy az uralkodó a beleegyezésük nélkül pénzből,
terményekből, újoncokból álló „hadisegélyeket‖ hozzájárulásuk nélkül nem fog kiróni rájuk. A törvényekben –
természetesen a nemesi történeti alkotmány keretei között – mindazok a jellemzők megtalálhatók, amelyek az
alkotmányos monarchia fogalmának elemei: a törvényhozó hatalom országgyűlés és uralkodó általi együttes
gyakorlása, a végrehajtó hatalom törvénynek való alávetése, a bìróság függetlensége stb. A törvény fenntartja a
végrehajtó hatalom kormányszékekre – királyi kancellária, helytartótanács, kincstárügyek – épülő korábbi
rendszerét. „A Staatusministerium kifejezést ugyan az 1741-iki tc.-ből átveszi, ez azonban meghatározott
szervezet nélkül, alaktalan gyülekezete az uralkodó bizalmas tanácsadóinak,‖ 3 akiket a végrehajtó hatalom
gyakorlásáért a törvény sem jogilag, sem politikailag nem tesz felelőssé. Pontosabban szólva: a végrehajtó
hatalom gyakorlásáért való jogi felelősség feloldódik az uralkodónak az alkotmány megtartására vonatkozó
kötelezettségében, amit a „fölavató hitlevél‖ kiadásával minden uralkodónak a koronázáshoz kapcsolódóan
vállalnia kellett. A helyzetet, hogy a kormányszékeket az alkotmány megtartásáért közvetlen felelősség nem
terhelte, enyhìti, hogy az uralkodó a végrehajtó hatalmat nem kizárólag általuk valósìtotta meg, „mert abban a
nemzet a magyarországi törvényhatóságok önkormányzati rendszere szerint, mint századok folyása alatt
kifejlődött s megszilárdult, az alkotmányos szerkezetnek lényeges alkatrésze, tetemes mértékben részesedik.‖ 4
A végrehajtó hatalom megvalósìtása részben a professzionális alapon működő kormányszékek, részben pedig a
nemesi önkormányzatok – a gneisti német-angol terminológia szerint a selfgovernment – által történt.
Az alkotmányos monarchia kormányzati rendszere lényegében 1848-ig változatlan maradt. Az más kérdés, hogy
az 1791:XIX. tc. rendelkezései ebben az időszakban nem érvényesültek: 1812 és 1825 között az országgyűlést
nem hìvták össze; az udvar a karok és rendek hozzájárulása nélkül vetett ki adót, szedett újoncokat, a rendeleti
jogalkotás pedig nemhogy csökkent volna, hanem – az országgyűlés munkájának szüneteltetése miatt is –
inkább növekedett stb. Ennek alapján a történelemtudomány politikailag nem alap nélkül nevezi a korszakot
abszolutizmusnak, ez azonban egy alkotmányellenesen működtetett kormányzati rendszer keretei között
érvényesült s nem a kormányforma változása által. Az eredeti – alkotmányos monarchiának tekinthető –
kormányzati rendszerhez való gyakorlati visszatérés politikai követeléssé vált: erről szól az 1827. évi III.
alaptörvény, amely mindenekelőtt az 1790. évi X., XII. és XIX. törvénycikket erősìtette meg.
Lényeges, hogy az egész Magyarországra illetékes közigazgatást a felelős magyar minisztériumnak rendelik alá.
„O Felsége a végrehajtó hatalmat ezentúl kizárólag csak a magyar ministerium által fogja gyakorolni‖ – mondja
ki a törvény 7. §-a. A közigazgatás egész országra illetékes szervezetrendszerének, a dekoncentrált szerveknek a
kiépìtése persze hosszabb időt vett igénybe: lényegében csupán a század utolsó harmadában fejeződött be, addig
a közigazgatási szakhatósági – pénzügyi, tanügyi stb. – feladatok ellátásában a törvényhatósági önkormányzatok
továbbra is közreműködtek. A Belügyminisztérium által irányìtott általános igazgatási feladatok egészen az
1949. évi alkotmányig az önkormányzatoknál maradtak.
212
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
11. MAGYARORSZÁG
KORMÁNYZATI RENDSZEREI
volt, hogy 1848-tól „.. .a felség számára fenntartott jogok gyakorlását ezután csak a felelős minisztérium által
eszközölteti és e jogok gyakorlására az Országgyűlés is befolyást nyert, a parlamentarizmus természetéből
folyólag‖.5
Az áprilisi törvények által létesìtett kormányzati rendszer csak bizonyos mértékig, bizonyos keretek kötött s egy
meghatározott ideig érvényesült.
A forradalom és szabadságharc során elmélyülő politikai, katonai, gazdasági nehézségek közepette olyan
kormányzati rendszer jött létre, amely hagyományos fogalmakkal nem határozható meg. Az uralkodói –
államfői – jogok alkotmányos gyakorlásával immár nem lehetett számolni. Az Országgyűlés 1848. szeptember
22-én Honvédelmi Bizottmányt választott, amelyet 1848. október 8-án teljhatalommal ruházott fel. A
Honvédelmi Bizottmány kormányzati jellege, miként az a kormányforma, amelynek részeként működött,
nehezen kategorizálható: a prezidenciális, a parlamentáris, a kollegiális kormányzati rendszer egyes vonásai
egyaránt megtalálhatók benne. A Honvédelmi Bizottmány törvényhozói, államfői és végrehajtó hatalmi
funkciókat egyszerre gyakorolt.
A közös ügyek intézésére mindkét állam országgyűlése egy-egy, legfeljebb hatvantagú delegációt választott. A
két küldöttség állapodott meg és készìtett javaslatot a közös költségvetésre. Ha a két küldöttség nem tudott
megállapodni a kvótában – a közös költségek viselésének arányában – mindegyik saját országgyűlésének
határozatát kérte. Ha ezek sem tudtak megegyezni, az uralkodó döntött. Lényegében ugyanez a helyzet állott
fenn valamennyi közös ügyre nézve, nevezetesen: a két egymástól független törvényhozás alku, illetve
megállapodás révén érte el az azonos tartalmú határozat elfogadását. Ha megállapodás nem jött létre, az
uralkodó döntött. Ezen a ponton a „magyar alkotmány kivételt engedett azon szabály alól, hogy az országot csak
törvényhozás útján lehet megterhelni.‖.7
A közös ügyek területén a végrehajtásra-kormányzásra közös minisztériumot kellett szervezni, amelynek élén a
külügyminiszter állott (1867:XII. tc. 22. §). A közös miniszterek vád alá helyezésének joga, azaz jogi
felelősségre vonásuk kezdeményezése a delegációk hatáskörébe tartozott. Politikailag azonban az uralkodónak
tartoztak felelősséggel, ő nevezte ki, illetve mentette fel őket, ezért az uralkodó – nem pedig az osztrák, illetve a
magyar országgyűlés – politikai bizalmát kellett bìrniuk. A magyar törvényhozásnak a közös ügyekre közvetett
módon, a magyar miniszterelnök útján volt befolyása.8
213
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
11. MAGYARORSZÁG
KORMÁNYZATI RENDSZEREI
A kormányzati rendszer, illetve a magyar alkotmányosság történeti folytonossága a XIX. században – eltekintve
az 1849 utáni abszolutizmustól – lényegében nem tört meg. A legnagyobb horderejű változás, „az 1848-iki
közjog semmi egyéb – mondja Beksics,9 mint a parlamenti és felelős miniszteri rendszernek a régi magyar
közjogra való alkalmazása‖. A kiegyezés ezt a rendszert tovább finomìtotta, differenciálta. Nem ìgy az, ami
azután az első világháborút követően bekövetkezett.
6. 11.6. NÉPKÖZTÁRSASÁG ÉS
TANÁCSKÖZTÁRSASÁG
1918 végén, a világháborús vereség nyomában a kormányzati intézmények működése, illetve a magyar
alkotmányosság történelmi folytonossága megszakadt.
Október 25-én a politikai pártok megalakìtották a Nemzeti Tanácsot. Ennek kezdeményezésére létrejött a
Népkormány, amely kezdetben az uralkodó államfői jogait elismerte, később azonban a királynak tett esküje
alól felmentést kért és kapott. A hatalom tényleges gyakorlója a Nemzeti Tanács, illetve annak Intéző
Bizottsága, s mindenekelőtt a Károlyi Mihály elnökségével működő Népkormány lett. A kormányzati
hatalomnak ezt az elrendezését ideiglenesnek szánták. A végleges rendezést, azaz az új alkotmányt az
összehìvandó Alkotmányozó Nemzetgyűléstől várták. A már működő hatalmi szervek azonban alapvető
jelentőségű, alkotmányos jellegű aktusokat bocsátottak ki. Így a Nemzeti Tanács által az 1918. november 16-án
kiadott Néphatározat I. cikke Magyarországot minden más országtól független és önálló népköztársasággá
nyilvánìtotta. AIII. cikk szerint addig, amìg az Alkotmányozó Nemzetgyűlés másként nem határoz, az állami
főhatalmat a Károlyi Mihály elnöklete alatt álló Népkormány gyakorolja a Magyar Nemzeti Tanács Intéző
Bizottságának támogatásával. A Nemzeti Tanács Intéző Bizottsága 1919. január 11-én tartott ülésén hozott
határozatával Károlyi Mihályt ideiglenesen államfői hatáskörrel ruházta fel. Ettől kezdve tehát az államfői,
illetve a kormányfői-kormányzati hatalom elkülönült egymástól. Az ideiglenes köztársasági elnök által
kinevezett kormány néptörvényeket csak Károlyi Mihály hozzájárulásával hozhatott. A külpolitika irányìtása és
vezetése továbbra is Károlyi Mihály kezében maradt.
A szovjet – tanács – tìpusú kormányzati rendszer, legalábbis abban a formában, amelyet az Orosz Föderáció
1918-i évi alkotmánya képviselt, a Tanácsköztársaság idején elfogadott ideiglenes, illetve véglegesnek szánt –
214
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
11. MAGYARORSZÁG
KORMÁNYZATI RENDSZEREI
A törvény mindenekelőtt jóváhagyta a kormánynak ama rendeleteit, amelyeknek alapján maga a Nemzetgyűlés
összeült; a Nemzetgyűlés a magyar állami szuverenitás törvényes képviselőjének nyilvánìtotta magát (1–2. §).
Ilyen módon a folytonosságot – utólag – legalizálta.
Ami a szorosan értelmezett kormányzati rendszert illeti, a törvény kimondta: a törvényhozó hatalmat a
Nemzetgyűlés gyakorolja, a végrehajtó hatalmat pedig a kormányzói tiszt betöltéséig egyedül a
Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium (4-5. §).
Addig, amìg az államfői hatalom gyakorlásának mikéntjét véglegesen rendezi és ennek alapján az államfő tisztét
ténylegesen átveszi, a Nemzetgyűlés az államfői teendők ideiglenes ellátására a magyar állampolgárok közül
titkos szavazással kormányzót választ.
215
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
11. MAGYARORSZÁG
KORMÁNYZATI RENDSZEREI
– a törvényeket nem szentesìtheti, hanem csak – hatvan napon belül – kihirdetési záradékkal és aláìrásával látja
el;
A törvény a kormányzati rendszert – tehát a hatalmi ágak egymáshoz való viszonyát – az 1848. évi III.
törvénycikk formulájával határozza meg: a végrehajtó hatalmat a kormányzó kizárólag a Nemzetgyűlésnek
felelős minisztérium által gyakorolja; a kormányzó minden rendelkezése és intézkedése, ideértve a fegyveres
erőre vonatkozó rendelkezéseit is, csak úgy érvényes, ha az illetékes felelős miniszter ellenjegyzésével van
ellátva (13. §). Ez azonban nem érinti a kormányzónak a hadügy körébe tartozó azon alkotmányos jogait,
amelyek a nemzeti hadsereg vezérletére, vezényletére és belszervezetére vonatkozóan őt megilletik.
A két világháború közötti kormányzati rendszer alakulását érintő másik tendencia a kormány hatáskörével
kapcsolatban érvényesült: a kormány rendeletalkotó tevékenysége a törvényhozás rovására növekedett mind a
politikai jogok, mind a gazdasági élet szabályozása területén. A kivételes hatalom pedig lehetővé tette, hogy a
minisztérium a törvényhozást majdnem teljes jogkörrel helyettesìtse. Figyelemre méltó azonban, hogy az
állampolgári alapjogok általános korlátozását lehetővé tevő hatáskör-növekedés az országgyűlésnek valamilyen
módon, valamilyen formában felelős kormány és nem pedig az immáron jogilag és politikailag felelőtlen
kormányzó javára történt – szemben sok más európai országgal, amelyekben, a hatalomeltolódás
következményeként a végrehajtó és a törvényhozó hatalom jelentős része ekkor már az államfő kezében
összpontosult. A kormányzó a végrehajtó hatalom gyakorlására való közvetlen befolyását egyrészt azáltal
érvényesìtette, hogy a minisztérium ülésein elnökölhetett. Ebben az esetben a minisztertanácsot – a régebbi,
monarchikus időkre utalva – koronatanácsnak vagy az időközben bekövetkezett változások alapján kormányzói
tanácsnak nevezték.11 Másrészt, s ez talán még jelentősebb, anélkül hogy az alkotmányos alaptörvények erről
rendelkeztek volna, olyan közjogi-politikai viszonyok alakultak ki, amelyeknek a keretei között a mindenkori
kormánynak nemcsak az országgyűlés, hanem a kormányzó politikai bizalmát is bìrnia kellett.
216
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
11. MAGYARORSZÁG
KORMÁNYZATI RENDSZEREI
Ami a tételes alkotmányjogi változásokat illeti: már az 1920. évi XVII. törvénycikk a Nemzetgyűlést feloszlató
jogot adott a kormányzó számára, s ha ez a törvény kihirdetésére biztosìtott hatvan nap alatt történt meg, egyet
nem értése esetén a törvényt a kormányzó már az újonnan megválasztott Nemzetgyűlésnek küldhette meg.
A IV. Károly Őfelsége uralkodói jogainak és a Habsburg-ház trónöröklésének megszüntetéséről szóló 1921. évi
XLVII. törvénycikk szintén a kormányzó államfői jogait erősìtette: kimondatlanul ugyan, de a kormányzói
hatalmat „véglegessé‖ tette. Eszerint IV. Károly uralkodói jogai megszűntek; azok a jogszabályok, amelyek az
ausztriai ház trónöröklési jogait megállapìtották vagy szabályozták, hatályukat vesztették, és ezzel a
királyválasztás előjoga a nemzetre visszaszállt; a nemzet a királyság ősi államformáját változatlanul fenntartja,
de a királyi szék betöltését későbbi időre halasztja, és utasìtja a minisztériumot, hogy eziránt alkalmas időben
javaslatot tegyen.
Az 1926:XXII. tc. „az ősi alkotmányosság szellemében felújìtotta az országgyűlés két- táblás rendszerét és. az
országgyűlés képviselőháza mellé. felsőházat szervezett‖ (1. §). A felsőháznak törvénykezdeményezési
hatásköre volt, kivéve a költségvetést és a zárszámadást, egyébként pedig hatásköre a korábbi főrendiházéval
egyezett meg. Tagjainak kinevezésében a kormányzó szintén jelentős szerephez jutott.
A kormányzói hatalom további jelentős kiszélesìtését hozta magával az 1937:XIX. tc. Ez gyakorlatilag korlátlan
vétójogot biztosìtott a kormányzó számára: a kihirdetésre hat hónapot(!) szánt. A kihirdetés elrendelése előtt a
törvényt újabb megfontolásra az országgyűlésnek visszaküldhette. Ha az országgyűlés a törvényt változatlanul
fenntartotta, a kormányzó azt a törvényhozásnak másodszor is visszaküldhette. A kihirdetésre rendelkezésre álló
kétszer hat hónap alatt a kormányzó az országgyűlést feloszlathatta stb.
Ahogyan emlìtettük, a kormányzati rendszert érintő másik tendencia a két világháború között a kormány
rendeletalkotó hatáskörének szélesìtése. Erre nézve az 1920:I. tc. is tartalmazott rendelkezéseket, amikor
felhatalmazást adott a Tanácsköztársaság által létesìtett állapot megszüntetésére. A továbbiak során a
minisztérium számára adott felhatalmazásoknak, azaz a kormány hatásköre kiterjesztésének két iránya
érvényesült. Az egyik irányt a politikai jogok korlátozása képviselte: az állami és társadalmi rend hatályosabb
védelméről szóló 1921:III. tc. miközben az állam- és társadalomellenes magatartások új törvényi tényállásait
állapìtotta meg, felhatalmazta a kormányt, hogy az államellenes cselekményekre statáriumot hirdessen. A
felhatalmazások másik csoportja lehetővé tette a kormány számára, hogy – a gazdasági válság
következményeinek enyhìtésére vagy elhárìtására – a gazdasági viszonyokba beavatkozzék. A gazdasági és
hitelélet rendjének, továbbá az államháztartás egyensúlyának biztosìtásáról szóló 1931:XXVI. tc. 2. §-a szerint a
minisztérium mindaddig, amìg azt a gazdasági és hitelélet rendjének megóvása szükségessé teszi, e célok
érdekében rendelettel magánjogi és eljárási, valamint a törvényhozás hatáskörébe tartozó egyéb rendelkezéseket
is tehet. A törvény 7. §-a szerint azokban az esetekben, amelyekben a minisztérium a jelen törvény alapján olyan
intézkedést szándékozik tenni, amely felől a határozás az ország alkotmánya értelmében a törvényhozás
hatáskörébe tartozik, a tervezett intézkedést az országgyűlés mindkét házából alakìtandó országos bizottságnak
előzetesen bejelenteni köteles. (Megjegyezzük, hogy ebben az időben a parlamentarizmus válságának jeleként
értelmezték az olyan, a parlament tagjaiból alakìtott bizottságok létrehozását, amelyek magának a
törvényhozásnak a hatáskörében is eljárhattak.)
A második világháborúhoz közeledve a törvényhozás által a kormány számára adott felhatalmazás köre
szélesedik mind az állampolgári alapjogok korlátozása, mind agazda- sági életbe való beavatkozás tekintetében.
A kormányzati beavatkozás mindkét területen magában foglalta a zsidóság jogainak egyre növekvő korlátozását.
Az 1938:XV. tc. szerint a minisztériumnak gondoskodnia kellett kamara felállìtásáról a sajtó, illetve a szìnház-
és a filmművészet területén; sajtóterméket csak a kamara tagja adhatott ki, a szìnház- és a filmművészet
területén szintén csak kamaratagot lehetett foglalkoztatni. A törvény 4. §-a szerint a sajtókamara, úgyszintén a
szìnművészeti és a filmművészeti kamara tagjaiul zsidók csak olyan arányban vehetők fel, hogy számuk a
kamara összes tagjainak húsz százalékát ne haladja meg.
A kormány kivételes hatalma az 1939:II. tc. alapján úgyszólván teljessé vált: haakése- delemben veszély van –
mondja a törvény –, a kormány rendelettel megtehet minden olyan közigazgatási, magánjogi, eljárási és a
217
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
11. MAGYARORSZÁG
KORMÁNYZATI RENDSZEREI
törvényhozás hatáskörébe tartozó egyéb intézkedést, amely a rendkìvüli viszonyok által előidézett helyzetben a
honvédelem érdekében elkerülhetetlenül szükséges. Nem állapìthat meg a kormány az állami főhatalom
szervezetét és működését, az önkormányzati rendszert módosìtó szabályt, továbbá új büntetőtörvényi tényállást.
A kormány a kivételes hatáskörében hozott rendeleteit köteles bemutatni az országgyűlés két házából álló
bizottságnak, ám a bemutatási kötelezettség a rendelet érvényességét és hatályát nem érinti. A bizottság azonban
a bemutatott rendelet kapcsán kezdeményezheti az országgyűlés két házának összehìvását.
A kormányzati rendszer „első, államfői ágán‖ bekövetkező változás, hogy az 1942:II. tc. kormányzóhelyettesi
tisztséget létesìtett, ennek betöltésére a kormányzót ajánlási jog illette meg. A kormányzóhelyettest az
országgyűlés két háza együttes ülésen választhatta meg. Mint ismeretes, a törvény alapján Horthy Miklós fiát
Horthy Istvánt az országgyűlés kormányzóhelyettessé választotta.
Az a vita máig sem lezárt, hogy a szóban forgó törvényben Horthy dinasztikus törekvéseit kell-e látnunk, vagy
azt a szándékot, hogy a fasiszta hatalomátvételnek útját állja, avagy mindkét cél felfedezhető benne.
Mindenesetre a történelmi fejlemények a legbaljósabb félelmeket igazolták: Horthy kormányzói tisztéről 1944.
október 16-án lemondott. A kormányzói tiszt betöltése azonban nem a fentebb idézett alkotmányos szabályok
szerint történt – időközben a kormányzóhelyettes „baleset‖ következtében elhunyt. A „csonka‖ országgyűlés
által újonnan elfogadott 1944. évi X. törvénycikk 3. §-a szerint: „az országgyűlés a kormányzói tiszt betöltését
elhalasztja, s a kormányzói tiszt betöltéséig az államfői teendők ellátását Szálasi Ferenc miniszterelnökre bìzza,
akit a »Nemzetvezető« cìm illet meg‖. A magyar alkotmányosság első világháború utáni „ideiglenes
folytonossága‖ is megszakadt tehát: az 1944:X. tc.-et később nem is vették fel a Magyar Törvénytárba,
kifejezvén, hogy a törvénnyel alkotmányellenes, alkotmányon kìvüli állapot jött létre. A törvény persze nemcsak
a magyar alkotmányosság folytonosságát törte meg, hanem a polgári alkotmányosság elveivel való gyökeres
szakìtást is jelentett: jellemző, hogy az államfői, illetve a kormányfői tisztség összevonását – a náci
hatalomegyesìtési teória jegyében – nemcsak lehetségesnek tartotta, hanem meg is valósìtotta.
Az Ideiglenes Nemzetgyűlés a magyar alkotmányosság fonalát tehát nem ott vette fel, ahol az 1944-ben
megszakadt: új szuverenitást teremtett, s megkezdte a „régi‖ alkotmányosság lebontását. Miután létszáma –
Budapest és más városok képviselőinek megválasztása után – teljessé vált, a most már Budapesten 1945.
szeptember 5. és 13. között megtartott ülésszakán a Debrecenben elfogadott határozatát törvénybe iktatta
(1945:I. tc.), megismételvén, hogy „a magyar állami szuverenitás kizárólagos képviselőjének nyilvánìtja magát‖
(1. §).
218
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
11. MAGYARORSZÁG
KORMÁNYZATI RENDSZEREI
gyakorlásának módja felől nem dönt, az alkotmány szerint az államfőt megillető egyes jogokat a Nemzeti
Főtanács gyakorolja, amelynek tagjai: a nemzetgyűlés elnöke vagy elnökhelyettese, a kormány elnöke vagy
helyettese s a Politikai Bizottság által kiküldött tag vagy póttag.
Nem rendelkezett az Ideiglenes Nemzetgyűlés az államformáról. Két ülésszaka között azonban az 539/1945.
ME sz. rendelet az állam, illetve az állami szervek elnevezéséből a királyságra való utalást törölni rendelte.
Az 1945:VIII. tc. alapján megtartott választások nyomán összeülő- most már nem ideiglenes – Nemzetgyűlés
1945 decemberében fogadta el az államhatalom ideiglenes rendezéséről szóló 1945:XI. tc.-et. Ez lényegében
megerősìtette – és kiegészìtette – a kormányzati rendszert érintő korábbi változásokat. Azokhoz képest azonban
tartalmazott egy általánosabb rendelkezést is. A korábbi jogszabályok ugyanis azt a kimondott vagy
kimondatlan feltételezést tartalmazták, hogy az általuk nem érintett területeken a korábbi alkotmányt
hatályosnak kell tekinteni. A Nemzeti Főtanácsról szóló már idézett 1945:III. tc. az államfőt az „alkotmány
szerint‖ megillető jogokról rendelkezik stb. Az 1945:XI. tc.
§ (2) bekezdése ehhez képest már – egyebek mellett – kimondja, hogy „a Nemzetgyűlés állapìtja meg
Magyarország alkotmányát és államformáját‖. A rendelkezés jelentősége tehát egyrészt abban van, hogy a
Nemzetgyűlés most már kifejezetten is – összhangban a szuverenitás birtoklásával – az alkotmányozó hatalom
letéteményesének nyilvánìtotta magát, másrészt a megfogalmazásból következik a történeti alkotmányossággal
való – rövidebb vagy hosszabb időn belül történő – szakìtás elhatározott szándéka is. A törvény – cìme szerint –
még mindig az államhatalom gyakorlásának ideiglenes rendezéséről szól. A szabályozás átfogja a kormányzati
rendszer egészét. A kormányzati intézményeknek azt a rendszerét ismeri el, amely elfogadásának idejére
kialakult: Nemzeti Főtanács, Politikai Bizottság stb. Egy ponton tartalmaz új elemet: az 1848:III. tc.-nek
megfelelően szabályozza a kormány jogi helyzetét. Ami a törvényből kimaradt, az az államformáról való döntés.
Az 1946:I. tc. szerint létesìtett kormányforma: parlamentarizmus, parlamentáris köztársaság, mégpedig annak az
a változata, amit az előző fejezetben kontinentális parlamentarizmusnak neveztünk, élén a gyenge hatáskörű,
alapvetően protokolláris szerepre szorìtott elnökkel. A Nemzetgyűlés által választott elnök:
– aláìrja és kihirdetési záradékkal látja el a törvényt, ennek során egyszeri visszaküldési jogot magában foglaló
vétójogot gyakorol;
– a Nemzetgyűlés ülését legfeljebb harminc napra elnapolhatja, ha azonban ez alatt az idő alatt legalább száz
képviselő kéri, nyolc napnál nem távolabbi időpontra újra össze kell hìvnia;
– kinevezi és felmenti a Nemzetgyűlés Politikai Bizottságának meghallgatása után „a parlamenti többségi elv
tiszteletben tartásával‖ a miniszterelnököt s a miniszterelnök előterjesztése alapján a minisztereket;
– a köztársasági elnök személye sérthetetlen, büntetőjogi védelmét külön törvény állapìtja meg.
A törvényben szerepel a parlamentáris kormányzati rendszert jellemző két kulcsmondat: a végrehajtó hatalmat a
köztársasági elnök a Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium által gyakorolja; a köztársasági elnök minden
rendelkezéséhez és intézkedéséhez a miniszterelnök vagy az illetékes miniszter ellenjegyzése szükséges.
A törvény által megállapìtott kormányzati rendszer a többpártrendszer közegében koalìciós alapon működött. A
Magyar Kommunista Pártnak (MKP) azonban – az ismert okok következtében – megkülönböztetett, illetve
meghatározó szerepe volt. Ezt mutatja már a koalìcióban való részvétele is, amit az 1945. évi választás
számszerű eredményei nem tettek volna szükségessé, a kisgazdapárt ugyanis ekkor abszolút többséget szerzett.
219
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
11. MAGYARORSZÁG
KORMÁNYZATI RENDSZEREI
Minden koalìciós kormány működésének jellegzetessége, hogy politikája a résztvevők kompromisszumára épül,
aminek az alakìtásában a miniszterelnöknek van kulcsszerepe. Az 1945 utáni koalìciós rendszerben azonban az
MKP által irányìtott tárcák politikájára a miniszterelnöknek alig volt befolyása, sőt gyakran akaratával ellentétes
döntéseket hoznak. Jellemzőnek kell tekinteni például, hogy a kommunista befolyás alatt működő
Belügyminisztériumhoz tartozó Államvédelmi Hatóság a miniszterelnököt, sőt a köztársasági elnököt is
megfigyelés alatt tartotta. Ahogyan haladunk az időben előre, különösen az 1947. évi választás után, a koalìcióra
jellemző sajátosságok olyan mértékben veszìtettek erejükből, s a fejlemények olyan kormányzati rendszerbe
torkolltak, hogy már csak álkoalìcióról beszélhetünk, hiszen az MKP feltétlen dominanciája érvényesült.
A kormányzati rendszer felépìtése a hatalom egysége és oszthatatlansága elvének felelt meg, ami – egyebek
mellett – a kormányzati tényezők hierarchikus elrendezését jelentette. Az állami intézményi rendszer, ìgy a
kormányzati rendszer egyes elemei tehát nem a kölcsönös ellenőrzés igényét juttatták kifejezésre, hanem az
utasìtás-engedelmesség, az egymásnak való alá-fölé rendeltség viszonyát. A hierarchizáltság és utasìtás-
engedelmesség kapcsolata váltotta fel tehát a polgári kormányzati rendszernek a – jogi és politikai – felelősséget
középpontba állìtó viszonyait.
Az államhatalom legfelső szerve az Országgyűlés, illetve annak szűkebb körű testülete a Népköztársaság Elnöki
Tanácsa volt. Az Országgyűlés gyakorolta „a népszuverenitásból folyó összes jogokat‖, törvényhozói
hatáskörrel rendelkezett, ebben a körben módosìthatta az alkotmányt, megválasztotta a fontosabb állami
tisztségviselőket stb. Ha az Országgyűlés nem ülésezett, jogkörét – kevés kivétellel – az Elnöki Tanács
gyakorolta; az Elnöki Tanács mind helyettesìtő jogkörében, mind saját hatáskörében eljárva törvényerejű
rendeletet bocsátott ki. Az Elnöki Tanács Országgyűlést helyettesìtő jogkörén túl, kollektìv szervként ellátta az
államfői feladatokat is. A Minisztertanács az államigazgatás legfelső szerve volt, tagjai a minisztériumokat
vezető miniszterek, illetve bizonyos minisztériumoknak minősülő szerveket irányìtó bizottságok elnökei. A
kormánynak elnöke és több elnökhelyettese volt, akik felügyeletet gyakoroltak a hozzájuk tartozó tárcák,
„ágazatok‖ vezetői, a miniszterek tevékenysége felett. A kormány testületi szervként működött, határozatait
elvileg szótöbbséggel hozta. Ez a miniszterek felelősségét lényegében kizárta.
Az elmondottak szerint alakult a kormányzati szervek statikus modellje. A működés legfontosabb eleme az
egyetlen párt irányìtó szerepének biztosìtása volt. Ebből a szempontból a kormányé volt a kulcsszerep: a
fölérendelt Országgyűlés és Elnöki Tanács rendszerint változtatás nélkül elfogadta javaslatait, előterjesztéseit.
Ez utóbbiaknak önálló mozgástere nem volt. A kormány valójában nem az Országgyűlés, hanem az egyetlen
párt központi szerveinek kormánya volt. Ezt mutatta az is, hogy tagjai határozatlan idejű – tehát nem a
legközelebbi választásokig szóló – megbìzatást kaptak. Az újonnan megválasztott Országgyűlés alakuló ülése
előtt a Minisztertanács általában lemondott, de ez – határozatlan időre szóló megbìzása következtében – nem
volt kötelező. A miniszteri felelősségről később elfogadott 1973. évi III. törvény szerint lemondásra sem volt
szükség: a Minisztertanács tagjainak megbìzatása az új Minisztertanács megválasztásával is megszűnt. A
Minisztertanács tagjainak megbìzatása az emlìtetten túlmenően véget érhetett még felmentéssel, lemondással és
visszahìvással. Leggyakrabban a megbìzás az Elnöki Tanács általi felmentéssel szűnt meg.
220
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
11. MAGYARORSZÁG
KORMÁNYZATI RENDSZEREI
Szocialista története során a kormányzati rendszer alapvetően nem változott. Csak kisebb módosìtások történtek
rajta: idővel csökkent például a minisztériumok száma, a minisztériumok felsorolása kimaradt az alkotmányból,
ezt az alkotmány külön törvényre bìzta.
Ami a kormányzati rendszer általános kérdéseit illeti: az 1989. évi XXXI. törvény, illetve a kormányzati
rendszert szintén jelentősen érintő 1990. évi XL. törvény parlamentáris kormányformát hozott létre, két ponton
azonban eltér attól a modelltől, amelyet a magyar alkotmány hagyományosan követett. Az áttérés hátterében a
nyugat-európai aktuális alkotmányelméleti áramlatok befogadása, illetve a konkrét politikai igényeknek való
megfelelés szándéka állott.
A hagyományos parlamentarizmustól való eltérés nyomán tulajdonképpen annak egyik „mutációja‖ jött létre. A
kormány felelősségének ezt a formáját a konstruktìv bizalmatlanság rendszerével határozhatjuk meg. A
részletekről a későbbiekben még lesz szó, itt most azt az elemét emeljük ki, amely szerint a miniszterelnök ellen
– akit a Kormány tevékenységéért a fő felelősség terhel – csak úgy lehet bizalmatlansági indìtványt
előterjeszteni, ha az indìtvány az új miniszterelnök személyére vonatkozó javaslatot is tartalmazza. A
hagyományos parlamentarizmustól való eltérés a másik ponton a köztársasági elnök hatáskörét érinti.
Az alkotmány nem alkalmazza a parlamentáris kormányzati rendszer általánosnak tekinthető formuláját, amely
szerint a végrehajtó hatalmat az államfő az Országgyűlésnek felelős kormány útján gyakorolja, az államfő
minden rendelkezése és intézkedése miniszteri ellenjegyzésre szorul. Ehelyett az alkotmány részletesen
felsorolja azokat a hatásköröket, amelyeket a köztársasági elnök önállóan, tehát miniszteri ellenjegyzés nélkül
valósìthat meg.
13. Jegyzetek
1. Vö. Eckhart Ferenc: Magyar alkotmány- és jogtörténet. Szerkesztette Mezey Barna. Budapest, 2000, Osiris,
69. skk.
3. Polner Ödön: Magyarország és Ausztria községi viszonya. Történeti kifejlődésében és jelen alakjában.
Budapest, 1891, 124. o.
4. Récsi Emil: Magyarország közjoga amint 1848-ig s 1848-ban fennállott. Buda-Pest, 1861, 448. o.
5. Nagy: i. m. 211-212. o.
7. Polner: i. m. 193. o.
8. A kérdésről lásd részletesebben Polner: i. m., továbbá Beksics Gusztáv: A dualizmus története, közjogi
értelme és nemzeti törekvéseink. Budapest, 1892,213. skk., továbbá Sári János: A hatalommegosztás...
Budapest, 1995, Osiris, 96. skk.
9. Beksics: i. m. 54. o.
10. A két világháború közötti alkotmányelméleti áramlatokról és azoknak a magyar alkotmányra gyakorolt
hatásáról lásd Bölöny József: A magyar közjog időszerű kérdései. Budapest, 1941.
221
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
11. MAGYARORSZÁG
KORMÁNYZATI RENDSZEREI
12. A második világháború utáni alkotmányos fejleményekről lásd Történelmünk a jogalkotás tükrében.
Közreadja Beér János és Csizmadia Andor. Budapest, 1966, Gondolat, 559. skk.
13. Az általa létesìtett alkotmányos rend tételes jogi és elvi alapjait, történelmi fejleményeit lásd Magyar
államjog. Budapest, 1966. Az elvi alapokról: Bihari Ottó: A szocialista államszervezet alkotmányos modelljei.
Budapest, 1969, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
222
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. fejezet - 12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
Dezső Márta – Kukorelli István
12.8.3. A Házbizottság
12.8.5. A frakciók
223
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
12.10.3. Az összeférhetetlenség
Az 1867-es kiegyezés után rendszeressé váló és állandóan ülésező országgyűlésnek 1945-ig 22 választási
ciklusa számolható össze. A magyar országgyűlés 1945-ig kétkamarás szerkezetű volt, képviselőházból és
felsőházból állt. A képviselőházba cenzusos, egyéni, majd 1922-től vegyes választókerületi rendszerben lehetett
bekerülni. A főrendiházi (1885), később felsőházi (1926) reformtörvények különféle jogcìmeken (hivatásrendi,
korporatìv elv szerint; önkormányzatok, állami intézmények, köztestületek küldötteiként) biztosìtották a
tagságot.
A történelmi alkotmányon nyugvó magyar közjogban az országgyűlésnek mint törvényhozó hatalomnak nagy
jelentőséget tulajdonìtottak, tényleges szerepe – az Országgyűlési Naplókból kivehetően – a mindenkori
történelmi helyzetnek és politikai tagoltságnak megfelelően alakult.1 Kialakult a parlamenti jog (házszabályok),
amelynek szerves részét képezték a parlamenti szokások és az egyes esetekben elvi tartalommal rendelkező
házhatározatok.
A magyar államiság és a parlamentarizmus fontos dátuma 1944. december 21-22., az Ideiglenes Nemzetgyűlés
debreceni alakuló ülése. Az Ideiglenes Nemzetgyűlés – két lépcsőben kiegészülve – 1945 szeptemberében ült
ismét össze, amikor jóváhagyta a széles jogkörrel felhatalmazott Ideiglenes Nemzeti Kormány intézkedéseit és
törvényi szinten erősìtette meg az új államiságot. Utolsó ülésén, 1945. szeptember 13-án alkotta meg az európai
mércével mérve is korszerű és demokratikus választójogi törvényt, az 1945. évi VIII. törvénycikket.
A köztársasági államformát deklaráló 1946. évi I. törvénycikk a parlamentet a hatalommegosztás elve szerint
helyezte el a kormányzati rendszerben. A parlament szervezetének és működésének az 1946. januárban alkotott
részletes nemzetgyűlési házszabály adott demokratikus közjogi keretet.
A magyar parlament 1945 óta egykamarás szerkezetű. Ezt az elvet erősìtette meg a nemzetgyűlésről az
országgyűlés elnevezésre visszatérő 1947. évi XXII. törvénycikk is: „A magyar nép tudatában a törvényhozó
hatalom letéteményeseként az országgyűlés él. Ez az elnevezés felel meg a történeti hagyományoknak és
fejlődésnek; ez fejezi ki a törvényhozó hatalom gyakorlására hivatott legfőbb állami szervnek azt az állandó
jellegét, amely a közjogi alapintézmények legszükségesebb tulajdonságai közé tartozik. Ezzel szemben
nemzetgyűlés alakulására nagy államjogi fordulatok idején, meghatározott feladat elvégzése céljából,
nevezetesen az új alkotmány alapjainak lerakása végett szokott sor kerülni.‖ (A törvényjavaslat miniszteri
indokolása.)
A hatalmi viszonyok, a politikai rendszer változásával a parlament számára új helyzet teremtődött. Az 1949.
június 8-án alakuló ülését tartó Országgyűlés összetételében már az „osztályok parlamentje‖, amelyben nincs
ellenzéki párt. Az 1949-es alkotmány a kormányzati rendszert szovjet mintára a hatalom egységének elve szerint
224
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
rendezte be. Az Országgyűlésnek a hatalom egysége szellemében kialakìtott közjogi helyzete lényegében – a
törvények uralmát részben visszaállìtó 1987. évi jogalkotási törvényt leszámìtva – az 1989-es köztársasági
alkotmánymódosìtásig nem változott. A politikai alapstruktúra kizárta a parlamenti kormányzás lehetőségét. A
pártállamban nincs politikai képviselet, a parlament súlytalan, politikailag meghatározott statisztikai
reprezentáció, a pártdöntések szentesìtője.
Az általános képet árnyalják a rendszerből való kitörési kìsérletek, amelyek folyamatosan jelzik a modell
idegenségét, illetve a parlamentarizmus regionális hagyományainak erősségét. Ilyen, a parlamenti kormányzás
irányába tett kìsérlet volt az 1956. július 30. és augusztus 3. közötti ülésszak, amely két jelentős határozatot
fogadott el az Országgyűlés és az országgyűlési képviselők munkájáról, valamint az Országgyűlés ügyrendjéről.
A második, rendszeren belüli kitörési kìsérlet az 1967–1971-es országgyűlési reformciklus, amikor elvi esély
volt arra, hogy a gazdasági reformfolyamatokkal párhuzamosan megkezdődjön a politikai reform is. A közjogi
reformok (1970-es választójogi novella, 1972-es alkotmányreform, 1972-es házszabály-módosìtás) azonban
félbemaradtak, a nemzetközi hatásokra visszarendeződő politika ezeket a parlamentarizmus felé kacsingató apró
lépéseket sem tűrte el.
A harmadik kitörési kìsérlet már nem fékeződött le (1985-1990-es országgyűlési ciklus), összekapcsolódott a
rendszerváltozással, az utolsó „rendi‖ országgyűlés 1987-től közreműködött a pártállam lebontásában, a
jogállam felépìtésében.3 E jogállam-épìtési folyamatnak a parlamenti kormányzás irányába tett első lépése volt
az 1987. évi X. és XI. törvény. E törvények védik a parlament törvényalkotó hatáskörét, visszaállìtják a
törvények uralmának alkotmányos elvét. Az 1989. évi I. törvény rögzìtette: a Kormány megbìzatása az
Országgyűlés első üléséig tart. A bizalmi-bizalmatlansági intézményt szabályozó 1989. évi VIII. törvény
megteremtette a kormány parlament előtti felelősségi rendszerét.
1989 nyarán ismét ellenzéki képviselők mandátumát igazolhatták a parlamentben. Az 1989. októberi
köztársasági alkotmánymódosìtással (XXXI. törvény) visszatért a parlamenti köztársaság kormányformája. Az
utolsó reformszellemű pártállami országgyűlés a közjogi hagyományokat tisztelve az Ideiglenes Nemzetgyűlés
napján, 1989. december 21-én (1990. március 16-i hatállyal) kimondta feloszlását.
Az 1989. évi XXXIV. törvény keretei között lebonyolìtott első szabad, többpárti parlamenti választással – amely
a magyar közjogtörténet 34. parlamenti választása volt – megtörtént a parlamentarizmus visszavétele. Az
Országgyűlés 1990. május 2-i alakuló ülésén az 1945-1947-es nemzetgyűlés elnökének nyitó, ünnepi beszéde
hűen kifejezte, hogy a magyar parlamenti történelem visszatért a közjogi hagyományokhoz, a parlamenti
kormányzás, az 1946. évi I. törvénycikk szelleméhez.
Az első szabadon választott, rendszerváltó Országgyűlés 1994. április 7-én befejezte munkáját. Döntően
törvényhozó tìpusú parlament volt, amely 379 ülésnapon 432 törvényt fogadott el. E törvények, ha nem is
ellentmondásmentesen, de kétségtelenül megalapozták a Magyar Köztársaság politikai és gazdasági rendszerét.
Az 1990-1994-es Országgyűlés átülésektől, napirend előtti vitáktól zajos, „felemás‖ diéta volt, amelyben a
kormánytöbbség és az ellenzék eredeti aránya 60–40% volt.
Az 1994-es májusi parlamenti választások után 1994. június 28-án alakult meg az 1994-1998-as megbìzatású
„kétharmados‖ Országgyűlés. Az Országgyűlés 1994. június 28-a és 1998. március 16-a között 346 ülésnapon
499 törvényt alkotott, munkaidejének nagy részét (mintegy 70%-át) törvényalkotással töltötte. Jelentősnek
mondható a parlament direkt politikai (a napirenden kìvüli hozzászólások és politikai viták aránya 15%) és
ellenőrzési funkciója (az interpellációk, kérdések és azonnali kérdések aránya 15%). Az utóbbi eszközökkel és
intézményekkel leginkább a parlamenti ellenzék élt, amelynek aránya 28% volt e ciklusban. Az 1994-1998-as
Országgyűlés kiteljesìtette és kodifikálta a parlamenti jogot, ebben a ciklusban született meg az új házszabály és
az összeférhetetlenségi törvény.
Az 1998-as választásokat követően 1998. június 18-án alakult meg az „évezredváltó‖ 1998-2002 megbìzatású
Országgyűlés, amelyben akkor a koalìciós kormánytöbbség 55%-nyi mandátummal rendelkezett. E többség a
ciklus végére – az első, szabadon választott parlamenthez hasonlóan – „elolvadt‖. Az Országgyűlés 247
ülésnapon 464 törvényt alkotott (a törvények közül 175 nemzetközi szerződés kihirdetése), alapvetően ismét
törvényhozó tìpusú parlament volt. A parlament direkt politikai funkciója (és részben ellenőrző funkciója is) – a
háromhetes ülésezési rendre való áttérés következtében – visszafogottabbá vált.
2002. május 15-én tartotta alakuló ülését a rendszerváltozás utáni negyedik Országgyűlés, amelynek jellemzője,
hogy mindössze tìz mandátumnyi különbség volt a kormánypártok és az ellenzék között (51%-49%). A 2006.
április 7-ig ülésező parlament 288 ülésnapon rekordszámú törvényt (573 törvény, ebből 134 a nemzetközi
225
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
szerződés) fogadott el. A tárgyalási idő mérlege szerint a direkt politikai funkcó (napirenden kìvüli
felszólalások, politikai vita) mintegy 15%-ot, az interpellációk és kérdések 13%-ot tesznek ki, a többi idő a
törvényalkotásé és a határozathozatalé volt.
A rendszerváltozás utáni ötödik Országgyűlés – amelyben először nem volt kormányváltás – 2006. május 16-án
tartotta alakuló ülését. A koalìciós többség 54%-nyi mandátummal rendelkezett.
A parlamenti jog az alkotmányjog önálló, sajátos és nagy jelentőségű része. Az alkotmányjog a politikai-hatalmi
intézmények joga is, különösen igaz ez a parlamenti jog viszonylatában. A politikai képviselet tartalma jelentős
változáson ment át, a modern parlamentarizmus egyértelműen a pártpluralizmusra épül. A parlamenti jog
szabályai ennek következtében koncepcionálisan megváltoztak, nem az egyéni képviselői jogokra, hanem a
frakciókra alapozzák az egyes intézményeket. A pártok ma már nem alkotmány alatti szervek, a parlamenti jog
szerves része a pártjog is. E felfogás szerint a parlamenti jog forrásai közé sorolhatók a frakciószabályzatok is.
A tágabb értelemben vett parlamenti jogot három közjogi dokumentum, az alkotmány, a választójogi törvény és
a parlamenti házszabály tartalmazza (például az 1945-1949 közötti korszakban az emlìtett 1945:VIII. tc., az
1946:I. tc. és az 1946. évi nemzetgyűlési házszabályok). Ezt egészìthetik ki a képviselők jogállásáról, az
összeférhetetlenségről szóló külön törvények (1946:XXVII. tc.). A szűkebb értelemben vett parlamenti jog a
házszabályokkal azonos.
A szűkebb és a tágabb értelemben vett parlamenti jog összehasonlìtása során hű képet kaphatunk az adott állam
parlamentjéről. Ahol a parlamentet demokratikus választási rendszer keretei között választják meg, ahol
hatásköre alkotmányosan védett a kormányzati rendszerben, ahol szervezeti és működési feltételeit
demokratikus játékszabályok biztosìtják, s ahol professzionista a képviselet (gazdaságilag is) – ott közjogilag
nagy baj nem lehet a parlamentarizmussal.
– az országgyűlési választásokról szóló 1989. évi XXXIV. törvény vegyes választási rendszere a fő
választókerületi rendszerek előnyeit, a kormányzati stabilitást és az arányosságot egyaránt biztosìtja,
– az 1994-ben elfogadott házszabály [46/1994. (IX. 30.) OGY határozat] kiegyensúlyozott kereteket nyújt a
hatékonyság és a demokratizmus, a többség és a kisebbség viszonylatában,
– külön törvények szabályozzák a képviselők jogállását, összeférhetetlenségét, mentelmi jogát (1990:LV. tv.,
1990:LVI. tv.).
A hatalom egységének elvét valló, kommün tìpusú – később szocialista – kormányzati rendszerekben
alkotmányos alapelv volt a parlament hatáskörének jogi korlátlansága. Az 1949-es magyar alkotmánynak az
226
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
Országgyűléssel kapcsolatos kezdő tételei hűen kifejezték ezt a felfogást: „az Országgyűlés gyakorolja a
népszuverenitásból eredő összes jogot‖. Az államszervezeten belül közjogilag egyetlen ellenpont sem
korlátozhatta az Országgyűlés döntési jogkörét.
Az egyik legfőbb – államszervezeten kìvüli – korlát a közvetlen demokrácia, amely a képviseleti elv, a
parlamentarizmus mellett valójában egy másik hatalomelmélet, hatalomgyakorlási mód. A magyar alkotmány is
rögzìti a klasszikus tételt, miszerint minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői
útján, valamint közvetlenül gyakorolja.
A közjog a történetileg gyakran vetélkedő két fő hatalomgyakorlási elv összekapcsolására törekszik. Ennek
ellenére a parlamenti rendszerekben újra és újra felvetődő kérdés, hogy melyik hatalomgyakorlási mód a
magasabb rendű, az elsődleges. A magyar Alkotmánybìróság értelmezéseiben [2/1993. (I. 22.) AB határozat,
52/1997. (X. 14.) AB határozat, 25/1999. (VII. 7.) AB határozat] az egyensúlyteremtésre törekedett. Az AB
határozatok értelmében: „A Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának
elsődleges formája a képviselet.‖ A népszavazás a parlamentáris rendszerben a hatalom képviseleti
gyakorlásának kiegészìtésére, befolyásolására irányul, tehát komplementer jellegű. „A közvetlen
hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása
eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll.‖
A közvetlen demokráciát nagy hiba lenne antik nosztalgiának vagy rousseau-i álmodozásnak tekinteni. Néhány
vélemény szerint a kommunikációs forradalom után jelenleg a képviseletiről az ún. részvételi demokráciára való
áttérés jellemzi a modern államokat.5
A közvetlen demokrácia fontos és a választójoghoz képest folyamatos politikai részvételi jogot rejt magában,
direkt formában közvetìti a polgárok véleményét. A közvetlen demokrácia aktivizálódása, a kezdeményezések
szaporodása nemegyszer a képviseleti demokrácia iránti bizalmi válságot is jelzi.
A törvényhozó hatalomnak nem csak a direkt participáció mentén vannak közjogilag is releváns korlátai. Más
társadalmi rendező elvek (akorporativizmus, a társadalom nemzetiségi-etnikai, vallási tagoltsága) is
létrehozhatnak közjogilag intézményesült korlátokat. Tipikusan ilyen képviselőházi fék az emlìtett rendező
elveket kifejező második kamara.
A parlamenti hatáskör erős korlátja a nemzetközi jog, a nemzetközi szerződések rendszere, amivel szemben
törvényt hozni nem lehet. A nemzetközi és a nemzeti közjog régi dilemmája: a belső vagy a külső jog az
elsődleges? A globális, egységesülő világ (Európa) nyilván más választ fogalmaz majd a kérdésre, ám a mai
227
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
általános alkotmányjogi felfogás a belső jog primátusát vallja, és az önkorlátozás (a korlátozott szuverenitás)
elvéből indul ki.
A magyar alkotmány idevonatkozó rendező elve, hogy a Magyar Köztársaság elfogadja a nemzetközi jog
általánosan elismert szabályait, biztosìtja a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. A
törvények nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata az Alkotmánybìróság feladata. Az Alkotmánybìróság
a nemzetközi szerződésbe ütköző törvényt részben vagy egészben megsemmisìti. 6
A nemzetközi jog köréből különös jelentősége van az emberi jogokra vonatkozó nemzetközi szerződéseknek.
Ilyen, a mindenkori törvényhozás által tiszteletben tartandó dokumentumnak tekinthető az Emberi jogok
egyetemes nyilatkozata (1948. december 10.), az Emberi jogok európai egyezménye (1950. november 4.) és
kiegészìtő jegyzőkönyvei, a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya, valamint a Gazdasági,
szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya (1966. december 16.). 7
Többek között ezekre a dokumentumokra gondol az alkotmányozó, amikor kijelenti, hogy a Magyar
Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegenìthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és
védelme az államnak az aláìrt nemzetközi szerződésekben is vállalt elsőrendű kötelessége. Ez a kötelezettség
mindenekelőtt a törvényhozást terheli.
Az államszervezeten belüli korlátok a fék- és egyensúlyrendszer elvéből következnek. E korlátok közé sorolható
az államfő Országgyűléssel kapcsolatos hatásköre, a végrehajtó hatalom „motorikus‖ kormányzati
tevékenysége, az Alkotmánybìróság törvényalkotással összefüggő jogköre s végül az önkormányzatok jogai.
A köztársasági elnöki jogkörből a vétó, az elnapolás, a feloszlatás joga, illetve a különböző kezdeményezési
jogok emelhetők ki a parlament korlátjaként. Közülük a politikai és az ún. alkotmányossági vétó a
legmarkánsabb jogosìtvány, amelyekkel az államelnök önállóan, belátása szerint élhet. Minden más jogkörnél
elmondható a gyenge minősìtés, amely a történelmi körülmények hozadéka.
Az MDF-SZDSZ-paktum után létrejött miniszterelnöki tìpusú Kormány általános közjogi pozìciója erősen
befolyásolhatja a parlament döntésmechanizmusát. Az egyes parlamenti hatáskörökhöz kapcsolt
kormányjogkörök (például a törvénykezdeményezés, a Kormány napirendi javaslatainak sürgőssége, a
rendkìvüli ülésszak kezdeményezése) ténylegesen megosztják a hatalmat a döntéshozatalban.
A parlamenti jogkör, a képviselőház korlátaként megszerveződhet az önkormányzati rendszer is, ennek egyik
ismert formája az önkormányzati tìpusú második kamara. Az önkormányzatoknak felterjesztési joguk van,
amellyel érdemben foglalkozni kell. Az országos önkormányzati érdek-képviseleti szervek, szövetségek (a kvázi
második kamarák) véleményét az Országgyűlésnek figyelembe kell vennie a törvényalkotás során.
228
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
Milyen legyen a parlament? Egy- vagy kétkamarás törvényhozásra van-e szükség? Európa számos országában
az elmúlt kétszáz évben gyakran előtérbe kerültek ezek a kérdések. Egymásnak ellentmondó, egymást kizáró
teóriák születtek, gyűltek az érvek pró és kontra. A második kamarák feltétlen hìvei és egyértelmű elutasìtói
között egyaránt megtalálhatók az adott korszak kiemelkedő gondolkodói. 8 John Stuart Mill a képviseleti
kormányról ìrt nagy hatású művében azon méltatlankodott, hogy a képviselettel összefüggő elméleti kérdések
közül egyiken sem vitatkoztak annyit, mint a két kamara kérdése felett. 9
A XIX. században Európa-szerte változatos formákban, különböző elvek alapján rendre alakultak a második
kamarák. Azokban az országokban, elsősorban Angliában, Magyarországon, ahol már évszázadokkal korábban
nem elméleti inspirációkra, hanem szerves történeti fejlődés útján – a királyi tanácsból, a világi és egyházi
főurak elkülönült tanácskozásából – jöttek létre a felsőházak, ez a folyamat jóval korábban lezajlott. 10 Itt az
alkotmányos fejlődés természetes állapotának tekintették a két házból álló törvényhozó testületeket. A második
kamarák teóriájának, majd általános megszervezésének e helyütt találjuk a történeti alapjait.
Ha tehát a hatalom – a törvényhozó hatalom – csak második kamara útján lenne korlátozható, szükségességét
nehezen lehetne kétségbe vonni. Amennyiben viszont a törvényhozó hatalom korlátozásának más módszerei,
intézményei kialakulnak és azok mértékkel, kiegyensúlyozottan hatnak a képviselőházra, vajon indokolt vagy
célravezető-e a törvényhozó hatalom korlátját – magában a törvényhozó hatalomban – egy második kamarában
keresni. Mill megengedő álláspontját, miszerint lehet második kamarát szervezni, de – a hatalommegosztás
alkotmányos garanciái szempontjából – nem ez a kardinális kérdés, a történelem igazolta. Bár a demokratikus
berendezkedésű államok többségében kétkamarás parlament működik, bőven van példa arra is, hogy a második
kamara hiányában sem válik fékezhetetlenné a képviselőház.15 Az ellenkezőjére is találunk példát, amikor a
második kamara szinte semmiben sem különbözik a képviselőháztól, létrehozásának módja, hatásköre
megegyezik az elsővel, mintegy duplikátuma annak (például Olaszország).
A rendi fejlődés során a feudalizmusban kialakult felsőházak eredeti funkciója a főrendek privilegizált
törvényhozó szerepének biztosìtása volt. Ezt a funkciót a polgári átalakulás kompromisszumos jellegére
tekintettel sokáig megőrizték.16
229
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
A XVIII. század – a nagy elméletek és nagy tettek százada – a második kamarák alakulására is sorsdöntő
hatással volt. Ekkor született meg az a teória, amelyben a második kamaráknak a népképviselet
ellensúlyozásának funkcióját szánták. Az érvelés lényege, hogy az örökös monarchia szükségszerű velejárója
egy második ház, amely közvetìtő szerepet játszik az uralkodó és a népképviseleti kamara között, továbbá a
mérséklet szellemét hivatott tanúsìtani (a haladást képviselő alsóházzal szemben), és biztosìtékul kell szolgálnia
az érett és higgadt törvényhozáshoz.
Az alkotmányos monarchiák többsége elfogadta a kétkamarás rendszert, és az örökle- tesség elvét a második
kamarák egyik fő szervezési elvévé tette. Egyrészt hagyományaik, másrészt az elmélet hatása alatt különösen a
német államok preferálták ezt a rendszert.17 Alkalmazásának feltétele volt, hogy legyen történetileg kialakult
arisztokrácia. Más országok a kinevezés elvén alakìtották felsőházaikat, ami számos gondot okozott a kineve-
zendők körének meghatározása tekintetében.18 Végül a legdemokratikusabb elvet, a választás elvét fogadták el a
skandináv államok és Franciaország.19 A második kamarák létrehozásának módja, az örökletesség és kinevezés
elvének népszerűsége azt jelzi, hogy kezdetben a második kamaráknak szánt funkció és az intézmények
összhangban álltak. A törvényhozó hatalom megosztásának különböző társadalmi erők képezték a bázisát.
A XIX. század utolsó harmadára gyökeresen megváltozik a helyzet. Az örökletes második kamarák kora lejár,
közben megerősödik a polgárság, amely a képviselőházakat uralja, s már nem az arisztokráciával „köt
kompromisszumokat‖, hanem a munkásmozgalmak, a szindikalizmus stb. rémképeit látja. A második kamarákat
átszervezik, vegyes rendszereket hoznak létre, de eredeti – a hatalommegosztáshoz kapcsolódó – funkciójuk
megváltozik.
A tömegpártok létrejöttével, majd az általános választójog bevezetésével továbbra is kérdés marad a politikai
képviselet ellensúlyozása. A két világháború közötti időszakban, amelyet a liberalizmus politikai és gazdasági
megoldásainak teljes elutasìtása jellemez, azonban nemcsak a politikai képviselet korlátozásáig, hanem olykor
az érdekképviseletekkel való helyettesìtéséig is eljutnak. A gazdaságosság és eredményesség szempontjai
túlsúlyra tesznek szert a jogi szempontok érvényesülésével szemben. A folyamatok kézben tartója és irányìtója a
„cselekvő‖ állam lesz.20 A nagymértékben megnőtt állami feladatok ellátására etatizált érdek-képviseleti szervek
egész rendszerét szervezik meg, amely alapul szolgálhat a korporációs elvű második kamara létrehozásához.21
Az ilyen tìpusú második kamara, lényegéből következően, a kormányt erősìti a képviselettel szemben. A két
világháború között kialakult fasiszta korporációs rendszerek egy időre diszkvalifikálták a korporativizmus egész
problémakörét. Az 1970-es évek végére azonban a korporatizmuselméletek reneszánszukat élték. Az ok
nyilvánvalóan összefügg a „konszenzusos politikacsinálás‖ formáinak keresésével. 22
A második világháború óta működő parlamentekre nem jellemző a második kamarák dominanciája. A
képviselőházak nem a szenátusok szorìtásában élnek, sokkal inkább az érdekszervezetek fantomképével
hadakoznak. Az érdekszervezetek esetenként a pártokkal összefonódva, de többnyire közvetlenül kapcsolódnak
az állami intézményrendszer különböző szintjeihez. Az érdekegyeztetések a parlamenten kìvül történnek,
sokszor a parlament csak a döntések formális tudomásulvételére szorìtkozhat.
A korporatìv második kamarák vagy a kétkamarás rendszerben az ún. harmadik (gazdasági-szociális) kamarák a
rájuk vonatkozó gyakori utalások ellenére sem kerültek megszervezésre. A legfontosabb ellenérvek, hogy
megmerevìti az érdek-képviseleti struktúrát, képtelen az erőviszonyokban beállott változásokat megbìzhatóan
jelezni, továbbá működőképessége az ügyek jellegére tekintettel korlátozott.23
A ma működő második kamarák jellegzetes politikai szerepe nem az egyes kérdésekben való végső döntés,
sokkal inkább a beleszólás, mérséklés, befolyásolás, tiltakozás és az ezek nyomán kialakìtandó
kompromisszumban való részvétel. A képviselőházak prioritása mellett működő második kamarák
„megszelìdüléséhez‖ nagymértékben hozzájárult, hogy a második világháború után a törvényhozó hatalom
ellensúlyozása nem a két ház egymás közötti viszonyában kap elsődlegesen tartalmat, hanem a parlamenten
kìvüli intézmények egész sora hat ebbe az irányba: a népszavazás, népi kezdeményezési jog újjáéledése; az
állammal alkupozìcióba kerülő érdek-képviseleti szervek elterjedése; a végrehajtó hatalom korlátozó szerepe,
valamint a bìrói ellenőrzés, az alkotmánybìróságoknak a parlament tevékenységére is kiterjedő hatásköre. 24 Ezek
az intézmények a második kamarák korlátozó szerepének hiányában is kellőképpen ellensúlyozhatják a politikai
képviseletet.
230
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
gyűlések kamarákra való felosztása – kétségtelenül a rendi gyűlésekre vezethetők vissza; ezt legjobban a rendi
gyűlések máig megmaradt nyomai mutatják egyes, evolúciós fejlődést felmutató államokban (mint Anglia,
Hollandia).
a) Ennek megfelelően az első tìpus a pairek kamarája tìpusú második kamara. Szerepét legjobban összetétele
mutatja: az arisztokrácia, a társadalom születési és egyéb elitjeinek nyìlt képviselete. Példa erre az egykori
francia (1815-1848) Pairek Háza, az egykori magyar Főrendiház, az osztrák Herrenhaus és máig megmaradt
alakja, a brit Lordok Háza.
c) A szövetségi államok tagállamainak képviseletére szolgáló második kamarák külön tìpust jelentenek, amelyre
példa – legalábbis eredeti alakjában – az USA Szenátusa, az egykori német Reichsrat, a mai NSZK Bundesrat
vagy a hasonló svájci, osztrák kamarák. Ebben a tìpusban a választási rendszerek különbözősége miatt elég nagy
eltérések lehetségesek. A szövetségi államok második kamarájának fő feladata a tagállamok jogainak védelme,
érdekeik képviselete; a szövetségi kamara ennélfogva egyszerre szolgálja a szövetségi struktúra kifejezését és
garanciáját is. Ezen belül azonban nagy különbségek vannak az egyes államok szövetségi tìpusú második
kamarái között, főleg abban, milyen az egyes államok és a második kamarában lévő képviseletük közötti
viszony, magyarán: mennyire önálló képviseleti vagy éppen kifejezetten tartományi kormányt reprezentáló
jellegű az egyes tagállamok képviselete a kamarában.
d) Az előbbihez közel áll a negyedik tìpus, amely a helyi közösségek képviseletére épül. Ez a tìpus főleg a
neolatin országokban népszerű (egykor ilyen volt a Statuto Albertino olasz szenátusa, a francia szenátusok, a
mai spanyol s részben a belga). A második kamarák e tìpusa a helyi önkormányzatok képviseletével a területi
érdekek parlamentáris kifejezését tűzi céljául. Ebben az értelemben lehet a második kamara demokratikus
legitimációjáról beszélni, és kétségtelenül a szövetségi második kamarák mellett van bizonyos sajátosan rá
jellemző vonása is. Ennek a tìpusnak Franciaországban vannak nagy hagyományai, elsősorban onnan vették át
más államok.
e) Végül az ötödik tìpusnak tekinthető a korporativ második kamara; ennek fénykora a két világháború közötti
időszak volt (például olasz, spanyol korporációs rendszer). Mára a nyugat-európai polgári demokráciák közül
egyedül az ìr szenátus létrehozásában játszik döntő szerepet a korporációs elv.
A skandináv államokban (Dánia, Svédország), ahol eredetileg kétkamarás, a korábbi rendi parlamentarizmus
nyomait őrző rendszer volt, a XX. század második felében áttértek az egykamarás rendszerre, érdekes módon
megőrizték azonban az egykamarás rendszeren belül a kétkamarás rendszernek azokat a vonásait, amelyet
érdemesnek tartottak fenntartani a parlamenti munka minőségének javìtására.
A kétkamarás rendszer mellőzése vagy eltörlése esetén, mint a skandináv példa mutatja, bizonyos intézményes
garanciák lehetségesek és szükségesek a második kamara szerepének pótlására: egyrészt a törvényhozási eljárás
reformja, hogy a megfelelő előkészìtés, többszöri megfontolás biztosìtva legyen; másrészt a parlamenti
kisebbségek jogainak biztosìtása. Ezenkìvül az egyetlen kamara képviseleti szerepének a lehető legdemokrati-
kusabbnak kell lennie, azaz a lehető legpontosabban kell kifejeznie a társadalom különböző véleményeit. Ennek
megfelelően valamennyi skandináv államban az arányos választójog igen konzekvens alkalmazása a jellemző.
231
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
A második kamarák jogkörének jellegzetes eleme a vétójog az első kamara döntéseivel szemben. Ezzel is
összefügg az a gyakorlat, hogy rendszerint a második kamaráknak – jellegüktől függően – van bizonyos
speciális törvényhozási hatásköre. Adott esetben az egyik államban éppen az lehet tilos a második kamara
számára, amelyre nézve a másikban különleges jogköre van.
– Szükséges-e az Országgyűlés törvényhozó hatalmának ily módon történő megosztása vagy gyengìtése?
– Milyen alapon szervezhető második kamara (a helyi önkormányzatok, a kisebbségek képviseletére vagy egyéb
érdek-képviseleti elemeket is érvényesìtve; kizárólag választott tagokkal működne vagy delegált, illetve kooptált
tagjai is lehetnének)?
– A második kamara kialakìtott formája milyen hatással lenne a jelenlegi hatalmi-kormányzati struktúrára;
hogyan befolyásolná a köztársasági elnök és a Kormány alkotmányos pozìcióját?
Magyarországon nem a rendszerváltás volt az a történelmi pillanat, amikor a törvényhozás számára kétkamarás
parlamentet lehetett volna felállìtani. Eltérően a közép-ke- let-európai régió sok országától (például Csehország,
Szlovénia, Románia, Lengyelország) – ahol kétkamarás parlamentet hoztak létre, és az első szabad választáson a
képviselőház mellett megválasztották a szenátust is –, Magyarországon a rendszerváltó politikai erők többsége
az egykamarás Országgyűlést preferálta. Ez összefüggött a rendszerváltás tárgyalásos, politikai megállapodáson
alapuló formájával, a választási rendszer kompromisszumos kialakìtásával, valamint a törvényhozást érintő
hatalmas kihìvással, az új alkotmányos rendszert realizáló, több száz törvény megalkotásának igényével.
232
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
Mindkét kérdés, a hazai kisebbségek parlamenti képviselete és a külföldön élő magyar állampolgárok
választójogának, képviseletének kérdése a rendszerváltás óta napirenden van. A változó intenzitású politikai
viták, a felsorakoztatott érvek és ellenérvek kereszttüzében született közjogi dokumentumok sora és sorsa az
bizonyìtja, hogy – Magyarország sajátos történelmére és helyzetére tekintettel – a képviseleteknek ezek a formái
nem vagy nem megfelelő módon integrálhatók a politikai képviseletet megvalósìtó egykamarás parlamentbe.
Ezt mutatja a kisebbségek képviseletéről elfogadott, majd hatályon kìvül helyezett 1990. évi XVII. törvény,
amely a kisebbségi képviselők Országgyűlés általi választását szabályozta. További példa az 1993-ban
benyújtott és a parlamenti szavazáson elvérzett törvényjavaslat, amely a kisebbségek közvetlen – a pártokkal
konkuráló, listás – választására, valamint a külföldön élő magyar állampolgárok választójogára irányult. A
sorozatos hatpárti egyeztetések nem eredményeztek konszenzust, ìgy a Kormány által 1997-ben benyújtott,
majd 1998 elején sürgető „kényszerhelyzetben‖ átdolgozott törvényjavaslat a kisebbségek parlamenti
képviseletére egy erősen vitatott pozitìv diszkriminációs megoldást tartalmazott. Az Országgyűlés a törvényt
nem fogadta el. A javaslat legneuralgikusabb pontja, hogy a többség döntheti el, melyik kisebbségnek legyen
képviselője az Országgyűlésben.
A környező országoktól eltérően – ahol néhány, relatìve nagy lélekszámú, nemzeti kisebbség egy-egy földrajzi
területre koncentrálódik-, Magyarországon sokféle, szám szerint tizenhárom nemzeti-etnikai kisebbség van, és a
viszonylag kis létszámú nemzeti kisebbségekhez tartozó állampolgárok az ország területén elszórtan élnek. Ilyen
körülmények között a kisebbségek megfelelő képviseletére a második kamara jelentené az optimális megoldást,
mégpedig abban a formában, hogy a nemzeti-etnikai kisebbségek maguk választanák meg saját képviselőjüket a
szenátusba. (A második kamarát célszerű lenne a legalkalmasabbnak tűnő, a nemzetközi gyakorlatban bevett
szenátus elnevezéssel illetni.) Ebben az esetben minden kisebbség egy-egy szenátort választana, illetve küldene,
függetlenül a kisebbség létszámától vagy a kisebbségek közötti arányoktól.
Hasonló formában lenne megoldható a külföldön élő magyar állampolgárok képviselete a szenátusban. A
magyar történelem által a világ különböző részeire sodort jelentős számú magyar állampolgár választójogának
kérdése számos problémát vet fel az egykamarás parlamentben. Nem kellene viszont sem pártokhoz kötődni,
sem a pártokkal konkurálni a szenátusi képviselet esetén. Sőt, kiküszöbölhető lenne egy sor technikai probléma,
számos különszabály megalkotása. A meghatározott számú (2-4) szenátort a külföldön élő magyar
állampolgárok – főszabályként postai úton történő szavazással – választanák.
ráciák túlnyomó többségében kétkamarás parlamentek működnek. Ezek elemzése alapján az a következtetés
vonható le, hogy a második kamarák megváltoztatják, befolyásolják a törvényhozás eredményét, kimenetelét
akkor is, ha nem rendelkeznek vétóval, illetve ha ugyanolyan összetételűek is, mint az első kamarák. 31 A
második kamarák léte tehát megfontoltabbá teszi a törvényhozást. Az alapos, kiegyensúlyozott törvényhozás, a
törvények minőségének javìtása pedig az ország elemi érdekei közé tartozik.
233
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
– léteznek végül egyéb parlamenti funkciókörök (ìgy például az önkormányzatokkal kapcsolatos hatáskörök, a
közkegyelem gyakorlása, a népszavazás elrendelése).
A törvényhozási tárgyak egyik tìpusa az alapjogi törvény, az alkotmány szerint ugyanis az alapvető jogokra és
kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapìtja meg, amely az alapvető jog lényeges tartalmát nem
korlátozhatja. A másik törvényhozási tárgykörtìpus a szervezeti törvény, amely az alkotmányban ismert
valamennyi intézményre, szervezetre vonatkozóan szabályoz (alkotmánybìrósági, önkormányzati, bìrósági,
ügyészségi, rendőrségi stb. törvény). Klasszikus, önállóan nevesìtett törvényhozási tárgykör a költségvetés.
A törvényalkotás folyamat, amelynek vannak a parlamenten kìvüli és a parlamenten belüli, a parlamenti jog által
részletesen szabályozott szakaszai.33 A parlamenten kìvüli szakaszt a jogalkotási törvény szabályozza, amely
szól a törvényalkotási programról, a törvényalkotásért viselt kormányzati felelősségről, a törvénytervezetek
szélesebb körű véleményezéséről, valamint a törvényhozás más eljárási összefüggéseiről.
A törvényalkotás egyik régi nagy dilemmája: hogyan ötvözhető a törvényalkotás egész folyamatában a szakmai
és a politikai elem? A törvényalkotás a modern parlamenti demokráciákban szakkérdés is, társadalmi igény a
törvényalkotás tudományos megalapozottsága. A tudomány (mint első faktor) szerepe a modernizációban, a
törvényekkel történő kormányzásban meghatározó. A törvénykoncepciók, törvénytervezetek kidolgozására
rendszerint szakértőket kérnek fel, a kodifikációs bizottságokban megjelennek a törvény tárgykörében
legfelkészültebb szakemberek. A másik szakelem a törvény által szabályozott területen a jogalkalmazói
gyakorlat megismerése. Egyes jogrendszerekben ajogalkalmazó szervek jogalakìtó, jogfejlesztő tevékenysége
maga a törvény. A jogalkotási törvény mindkét szakmai tényezőt kiemeli: a tudomány eredményeire
támaszkodni kell, a jogalkalmazó szerveket be kell vonni a törvényalkotásba. A harmadik törvényt alakìtó
szakelem a jogalkotási apparátus, a büró, amely különböző szinteken telepìthető. A jogalkotási törvény az
igazságügyért felelős minisztert teszi a törvényalkotás fő felelősévé. O a felelős a törvény szakmai
234
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
követelményeiért s azért, hogy a törvény az egységes jogrendszerbe illeszkedjék, összhangban legyen más
jogszabályokkal. A törvényjavaslatért felelős szakminiszter az igazságügyért felelős miniszterrel együtt készìti
el s terjeszti a Kormány elé a törvényjavaslatot.
Fontos társadalmi szerveződési elv a korporativizmus, amelynek szerepe van a törvényalkotásban is, különösen
az egyes társadalmi alrendszereket (gazdaság, oktatás, egészségügy stb.) érintő törvények esetében. A
jogalkotási törvény szerint a társadalmi és érdek-képviseleti szerveket be kell vonni az olyan törvények
tervezeteinek előkészìtésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat
érintik. A Kormány alkotmányos kötelezettsége az érdekelt szervek véleményének meghallgatása, törvény nem
készülhet e szervek megkerülésével.
Végül nem lebecsülhető a törvényalkotás folyamatában a közvetlen részvétel, a direkt participáció, amelynek a
törvényhozással összekapcsolt intézményes formái a népi kezdeményezés és a népszavazás. A törvények
társadalmi vitáját a jogalkotási törvény még ismerte, ám azt az 1990. évi XXXI. törvény eltörölte: „A társadalmi
vita a törvényalkotás során az áldemokrácia tipikus intézménye, amely a parlamentarizmus hiányát volt hivatva
leplezni. E jogintézmény nemcsak ellenkezik a most kialakuló parlamentarizmussal, hanem akadályozza is a
törvényalkotást.‖
Mikor születhetnek stabil, időtálló, „ideális‖ törvények? Ha a törvényalkotásra ható szakmai és politikai
tényezők kiegyensúlyozottan vannak jelen, ha kiegészìtik és nem kioltják egymást. Ha az egyes faktorok
túlsúlyossá, egyedülivé, kizárólagossá válnak, akkor valószìnű, hogy ez meglátszik a végterméken is.
A magyar alkotmány más alaptörvényekkel összevetve elég szemérmesen kezeli a törvényalkotást, csak a
folyamat kezdetét (törvénykezdeményezési jog) és végét (a törvények kihirdetése) szabályozza, a közbülső
történésekről a jogalkotási törvényben és a házszabályban találhatunk regulákat. A továbbiakban a
törvényalkotás néhány karakterisztikus, a parlamenti jogban intézményesìtett kérdésével foglalkozunk.
A parlament felől érkező kezdeményezések rendszerint átterelődnek a rendes, az adott országra jellemző
törvényalkotási mechanizmusba.34 Ennek az „átirányìtásnak‖ a mozgatója a kormányzati felelősség, enélkül
ugyanis aligha lehet törvényeket hozni a parlamenti rendszerekben.
A magyar alkotmány hasonló elvek szerint jelöli ki a törvénykezdeményezők körét: törvényt a köztársasági
elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet.
A jogosultak köréből az államfő ellenjegyzés nélküli törvénykezdeményezési joga vet fel problémákat, lévén a
köztársasági elnök felelőtlen. Az államfő szerepe a jogalkotásban sajátos: nincs jogalkotó hatásköre, s nem első
mozgatóként, hanem a hatalommegosztás jegyében „szentesìtőként‖, kihirdetőként kap alkotmányos szerepet.
235
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
benyújtott törvényjavaslat csak abban az esetben kerül az Országgyűlés tárgysorozatára, ha azt a kijelölt
bizottság támogatja. A bizottság által elutasìtott képviselői törvénykezdeményezést frakciótámogatással (rendes
ülésszakonként legfeljebb hat alkalommal) tárgysorozatba lehet vetetni.
– a benyújtott törvényjavaslatokról bármely bizottság véleményt nyilvánìthat, ahhoz módosìtó javaslatot fűzhet,
a véleményezés a kijelölt bizottság alkotmányos kötelezettsége;
Az Országgyűlés elnöke a képviselők által benyújtott módosìtó javaslatokat a kijelölt bizottságnak adja ki
véleményezésre. A bizottság a képviselői módosìtó javaslatokat értékeli, és állást foglal, hogy azokat támogatja-
e vagy sem. A bizottság a képviselői javaslattal kapcsolatos véleményét ajánlásában terjeszti az Országgyűlés
elé.
A magyar parlamentben a nagy képviselői módosìtási „láz‖ ellenszereként a bizottságok egyre nagyobb „rosta‖-
szerephez jutottak. A házszabály szerint csak arról a képviselői módosìtó javaslatról kell szavazni, amely
elnyerte legalább egy kijelölt bizottságban a bizottság jelen lévő tagjai egyharmadának támogatását.
236
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
A képviselői módosìtó javaslat önálló parlamenti intézmény, a képviselet lényegéhez tartozik. A módosìtási jog
gyakran a kisebbségi vélemények tolmácsolója, nemritkán az ellenzék fegyvere, bár nem kizárt, hogy
kormánypárti képviselők is élnek vele.
A módosìtó javaslat lényege, hogy – amennyiben a képviselő a végsőkig kitart, és javaslata a házszabálynak
megfelel – arról a parlamentnek külön szavaznia kell.
A módosìtó javaslat korántsem mindig harmonikus eszköz. Tetézi a vele szemben táplált ellenszenvet, hogy a
képviselők a döntéshozatal magas szintjén, a plénum nyilvánossága előtt s a döntéshozatal utolsó pillanatáig
élhetnek (élnek) vele. Az intézmény alkalmas lehet az obstrukcióra, megzavarhatja a törvényjavaslat
koncepcióját, ezért egyetlen kormányzat sem szereti túlságosan.
A parlamenti jogban a módosìtó javaslatok változatos korlátai ismeretesek: ilyen például az ìrásbeliség, az
indokoltság, a kellő komolyság megkövetelése, a benyújtás határidőkhöz kötése, a kollektivitás előìrása, a
kötelező bizottsági szűrés stb. A magyar parlamenti jogban erősek a képviselői módosìtó javaslat korlátai.
Módosìtó javaslat az általános vita lezárásáig ìrásban, indokolással ellátva az elnöknél nyújtható be a
törvényjavaslat konkrét normaszövegéhez.
A kötelező bizottsági szűrésről már volt szó. A bizottságok rostaszerepét oldja – mégis gátat jelent –, hogy
egyharmados bizottsági támogatottság hiányában szavazni azokról a képviselői módosìtásokról kell, amelyekről
a szavazást a javaslattevő frakció vezetője ìrásban kérte (egy döntési javaslat határozathozatalakor legfeljebb
három alkalommal kérheti).
A módosìtó javaslatoknak határidős korlátai is vannak, azt főszabályként az általános vita lezárásáig lehet
benyújtani. A részletes vitában a képviselő csak a korábban benyújtott módosìtó javaslathoz kapcsolódóan
terjeszthet be ún. kapcsolódó módosìtó javaslatot.
Korlátozott a módosìtási jog a különleges törvényalkotási eljárásokban, ìgy például kivételes eljárásban, a
nemzetközi szerződések megalkotásakor vagy a költségvetési törvényjavaslat esetében.
A képviselői módosìtási jognak jogvesztő határideje van a törvényhozás felgyorsìtása érdekében bevezetett
kivételes törvényalkotási eljárásban. A kivételes eljárásban csak az eljárást elrendelő parlamenti határozatot
követő 21 napon belül lehet a törvényjavaslathoz módosìtó javaslatot benyújtani. Sürgős tárgyalás elrendelése
esetén a módosìtáshoz rendelkezésre álló idő nyolc napra rövidül.
A törvényhozás racionalizálását célzó erős korlátok ellenére megállapìtható, hogy a magyar parlamenti jogban a
képviselői módosìtó javaslat bizonyos szabadságfokkal is rendelkezik. A módosìtó javaslat tárgyköre korlátlan,
s arra a rendelkezési elv érvényes: a képviselő ura saját módosìtó javaslatának, a végsőkig kitarthat. A
módosìtás a vita bezárásáig megváltoztatható és a szavazás megkezdéséig bármikor visszavonható. Ez utóbbi
ellenszere, hogy a visszavont javaslatot bármelyik képviselő „felélesztheti‖, sajátjaként előterjesztheti.
A részletes vita célja a módosìtással érintett szakaszok körüli álláspontok tisztázása. A részletes vitában rendre
három fél, a Kormány, a bizottság és a képviselő ütközik, a politikai tagoltság szerint pedig az ellenzéki és a
237
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
kormánypártok. A részletes vitában kizárólag a módosìtó javaslathoz vagy a módosìtó javaslattal érintett részhez
lehet hozzászólni.
A részletes vita lezárását követően kezdődik a szavazási procedúra a törvényekre előìrt szavazatszám szerint.
Először a módosìtó javaslatokról, a módosìtásokkal érintett rendelkezésekről kell szavazni. Azokról a módosìtó
javaslatokról, amelyekkel a Kormány egyetért, az Országgyűlés egy szavazással határoz. E megoldás
racionalizálja a parlamenti döntéshozatalt. Bármely frakcióvezető kérheti, hogy legfeljebb három módosìtó
javaslatról az Országgyűlés külön szavazzon.
A részletes vita és a módosìtó javaslatokkal érintett rendelkezések feletti szavazás után, legkorábban a szavazást
követő öt nap elteltével, zárószavazást kell tartani a törvényjavaslat egészéről.
A magyar házszabály ismeri a zárószavazás előtti záróvita intézményét. A záróvita akkor nyìlik meg, ha a
részletes vitában megszavazott rendelkezések nincsenek összhangban az alkotmánnyal, a törvényekkel vagy
önmagukkal, s erre nézve módosìtó javaslat érkezett. A kijelölt bizottság és az Alkotmányügyi bizottság
hivatalbóli kötelessége a belső alkotmányvédelem, az odafigyelés ebben a korrekciós jellegű törvényalkotási
szakaszban.
Kivételes eljárás elrendelése után az elnök nyomban kijelöli azt a bizottságot, amely tulajdonképpen lefolytatja a
törvényjavaslat érdemi vitáját. A bizottsági vita végeztével
ez a kivételes tárgyalás lényege – a törvényjavaslatot az Országgyűlés napirendjére fel kell venni, és azt a
plénum együttesen, azaz a nyugodt, kétolvasatos tárgyalás mellőzésével tárgyalja. Az előterjesztői expozé, a
bizottsági ajánlás és frakciónként egy-egy hozzászólás után az Országgyűlés rögtön határozatot hoz.
A XX. század második felében jellemző alkotmányos tendencia az erősödő végrehajtó hatalom mellett a
parlamenti ellenőrzési funkció hangsúlyozása. A konszolidált jogállamok parlamentjei inkább ellenőrző, mint
törvényhozó tìpusú szervek.39 A parlamenti ellenőrzés eszköztára folyamatosan szélesedik, differenciálódik, s
már nemcsak a kormányra, hanem az egész kormányzati rendszerre kiterjed.
A parlamenti ellenőrzés többféle tìpusa közül az első nagyon lényeges szint a parlamenti plénumon, a plénum
nyilvánossága előtt gyakorolt ellenőrzés. A plénum mellett jelentős szerepet játszik a kormányzati ellenőrzésben
a bizottsági rendszer. Végül a parlamenti ellenőrzési funkcióhoz kapcsolódva önálló, az ellenőrzésre
szakosodott szervek jönnek létre, tipikusan ilyen a számvevőszék.
A plénumon gyakorolt ellenőrzés tartalmilag a kormányok parlament előtti felelősségét valósìtja meg. A
felelősség egyik központi alkotmányjogi intézménye a bizalom, amely megadható, megvonható. A bizalom
megadásakor, a kormányok bemutatkozásakor a többségi elv szerint működő parlamentek általában szavaznak a
kormány programjáról is.
238
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
Az 1989-es köztársasági alkotmány az erősebb ellenőrzés elvén áll, előìrja a Kormány rendszeres beszámolási
kötelezettségét. A Kormány beszámolóját a miniszterelnök – kivételesen a Kormány által megbìzott miniszter –
terjeszti az Országgyűlés elé. Mivel a kormánybeszámoló a parlamenti jog központi intézményét, a bizalmi
kérdést érinti, a kormánybeszámoló feletti általános politikai vitára általában a nagyobb képviselői aktivitás
jellemző, különösen az ellenzéki frakciók részéről.
Az általános, rendszeres, a kormányprogram igazolására vagy korrekciójára hivatott politikai beszámolón túl
léteznek olyan speciális tárgykörök, amelyekre nézve a Kormánynak önálló beszámolási kötelezettsége van. Így
például a Kormány beszámol az Országgyűlésnek a jogalkotási programról és annak végrehajtásáról.
Az 1989-es alkotmány előìrja valamennyi kormánytag Országgyűlés előtti beszámolási kötelezettségét is. A
beszámolóra nincs határidő, ìgy ez az Országgyűlés akaratától, kezdeményezésétől függ. A miniszter
beszámolási kötelezettsége a miniszter parlament előtti felelősségét teremti meg. A német megoldásra
(kancellárdemokrácia) hasonlìtó magyar kormányzati modellben a miniszteri beszámoló sajátos kapcsolatban
van a bizalmi intézménnyel: a beszámoló akár többszöri elutasìtása sem eredményezi a miniszter leváltását,
mivel a kormánytagság a miniszterelnök akaratától függ. Egyes minisztereket speciális beszámolási
kötelezettség is terhelhet.
A kormányzati szerveken túlmutató, éppen ezért vitatható beszámolási kötelezettségek is előfordulnak a magyar
közjogban. Ilyen például a legfőbb ügyész, az MTA elnöke, valamint az Országos Választási Bizottság
beszámolója. Az első sérti aközvád függetlenségének, politikamentességének elvét, az utóbbiak pedig egy
társadalmi tìpusú szervvel szemben állìtanak fel közjogi kötelezettséget. Hasonló problémát vet fel az
Országyos Igazságszolgáltatási Tanács elnökének éves tájékoztatója is.
Valamennyi beszámoló a plénumhoz kötött ellenőrzési forma, amelyről a parlamentnek – vita után – döntenie
kell. Elvileg az ìrásban elkészìtett beszámolókat a parlament vita nélkül is tudomásul veheti, ám ebben a
pillanatban formálissá válhat a parlamenti szerep, sérülhet az ellenőrzés lényege, a parlamenti nyilvánosság.
A parlamenti ellenőrzés sajátos formája a politikai vita. A politikai vita bármely átfogó, politikai témakörben
kezdeményezhető, elrendelhető. A politikai vita során ellenőrizhető a Kormány álláspontja az adott nagy
jelentőségű kérdésben (például milyen külpolitikai koncepciója van a Kormánynak).
A házszabály szerint a Kormány vagy a képviselők egyötödének ìrásbeli indìtványára az Országgyűlés politikai
vitát tart, amely a Kormány nyilatkozatával kezdődik és viszonválaszával zárul. Politikai vitát csak rendes
ülésszakon lehet tartani, s azt mindig időkeretben kell tárgyalni, amely négy óránál kevesebb nem lehet.
239
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
Ha az emlìtett intézményeket a parlamenti ellenőrzés nézőpontjából vizsgáljuk, azt kell megállapìtani, hogy a
bizalom szemszögéből az interpelláció a veszélyesebb, amelynek leglényegesebb kelléke a választ minősìtő—
esetleg elutasìtó —parlamenti határozat. Az interpelláció a képviselők egyéni vagy kollektìv joga, ám a
határozatkényszer miatt az intézmény kikerül a képviselő kezéből, a képviselő legfeljebb a viszonválasszal
befolyásolhatja a parlamenti határozatot. Az interpelláció tehát a Kormány, illetve a miniszteri felelősség
érvényesìtésének egyik lehetséges formája, bár a negatìv eredmény nem vonja maga után automatikusan a
bizalmatlanságot, a lemondási kötelezettséget. A miniszterelnöki kormány esetében a választ elutasìtó
parlamenti határozat veszélyességi foka – közjogi értelemben – elenyésző, annak a miniszterelnököt politikailag
befolyásoló tartalma van.
Az egyszerű, napirendtől független, angol tìpusú kérdés veszélytelenebb ellenőrzési forma. Az egyszerű
kérdésnél hiányzik a legfőbb kellék, a parlamenti határozat, s a képviselő viszontválaszra sem jogosult. A
kérdezett felvilágosìtást (és nem választ) ad. Az egyszerű kérdés az interpellációhoz viszonyìtva tehát
formátlanabb intézmény.
Az egyszerű kérdés formátlanságára jellemző az is, hogy azt ìrásban az ülésnapot megelőző munkanapon 12
óráig lehet az elnöknél benyújtani. A kérdezettek, a felvilágosìtást adók köre is jóval szélesebb, mint az
interpelláció cìmzetti köre. A magyar alkotmány szerint a képviselők az ombudsmanhoz, az Állami
Számvevőszék elnökéhez és a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez kérdést, a Kormányhoz, a Kormány bármely
tagjához és a legfőbb ügyészhez interpellációt és kérdést intézhetnek a feladatkörükbe tartozó minden ügyben. A
legfőbb ügyészhez intézhető interpellációval foglalkozik a 3/2004. (II. 17.) AB határozat, miszerint a hozzá
intézett interpellációra adott válaszának el nem fogadása nem érinti közjogi helyzetét.
Az elmondott interpellációra főszabályként azonnali szóbeli válaszadási kötelezettség áll fenn. Az interpelláció
cìmzettjének kivételesen, az Országgyűlés engedélyével joga van ahhoz, hogy a választ harminc napon belül
ìrásban adja meg.
A magyar alkotmányjog csak az interpelláló képviselő esetében ìr elő személyes jelenlétet, ha a képviselő nincs
jelen, az interpellációt visszavontnak kell tekinteni. A parlamenti jog a válasznál nem követeli meg a személyes
jelenlétet, megengedi a helyettesìtést. Az interpellált minisztert az államtitkár szükség szerint teljes jogkörben
helyettesìtheti, a miniszterelnök esetében első renden a helyette válaszadásra feljogosìtott személy léphet elő.
Az egyes ülésszakokon, üléseken belül az interpellációk, kérdések elmondásának napjáról az Országgyűlés dönt.
Az interpelláció (kérdés) elmondásának napjáról értesìteni kell az interpelláló képviselőt és az interpelláltat. Az
240
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
interpellációs és kérdezési nap parlamenti hagyománnyá válhat, rögzülhet a politikai köztudatban a szélesebb
közvélemény előtt is.
A házszabály maximálja a beszédidőt (az interpelláló képviselőnek három perce van az interpelláció
elmondására, majd további egy perc a viszontválaszra, az interpelláltnak négy perc áll rendelkezésére). Az
interpellációk és kérdések elmondásának sorrendjét – főszabályként – a benyújtás, az interpellációs könyvbe
való bejegyzés időbeni sorrendje határozza meg.
Az interpelláció és a kérdés tárgyalására hetente legalább kilencven percet kell biztosìtani. Valamennyi frakció
számára lehetővé kell tenni, hogy legalább egy általa benyújtott interpelláció és kérdés tárgyalására sor kerüljön.
Az 1994. évi házszabály új intézményként szabályozza az azonnali kérdések és válaszok óráját, amelyre hetente
legalább egyszer – hatvan percet biztosìtva – kell sort kerìteni. A kérdező képviselők személyét és a kérdés
tárgyát az ülésnap megnyitását megelőzően egy órával a frakcióvezető jelenti be. A válaszadásra kötelezettek
kötelesek az ülésteremben tartózkodni. Az első körben az ellenzéki frakciók erősorrendben tehetnek fel
kérdéseket. A kérdés és a válaszok, továbbá a viszontválaszok ideje maximált, kettő-kettő, illetve egy-egy
percben.
A bizottsági szerep összekapcsolódik más ellenőrzésre hivatott intézményekkel, ìgy például az interpellációval
(lásd interpellációs válasz elutasìtása), illetve a beszámoltatással (a beszámolót a kijelölt bizottságnak
véleményeznie kell).
A bizottsági állásfoglalásnak nincs a parlamenti hatáskört automatikusan kötő szerepe, mégis jelentősen
befolyásolhatja a parlamenti határozatot. Hasonló álláspontra helyezkedik a 48/1991. (IX. 26.) AB határozat,
miszerint a bizottsági meghallgatás és állásfoglalás a kinevezési eljárás érvényességi kelléke, amelynek meglétét
az előfeltételek között vizsgálni kell. A bizottsági állásfoglalás befolyásolhatja az államfőt, ám magát a döntést
nem köti.
A parlamenti állandó bizottságok általános ellenőrzési jogainak alkotmányos alapjai vannak, az alkotmány
mindenkit kötelez a bizottság által kért adatok közlésére, a bizottság előtti nyilatkozat- és vallomástételre. Ez az
alkotmányos tétel erős és széles ellenőrzési pozìciót biztosìt a bizottságoknak. Az alkotmányt sérti meg az az
állami, társadalmi szervezet, jogi vagy természetes személy, aki nem tesz eleget ennek a kötelezettségnek.
A bizottságok kezdeményezési joga az ellenőrzés területén szinte korlátlannak tekinthető, a bizottságok saját
kezdeményezésükre a működési területüket érintő bármely kérdést megtárgyalhatnak, és abban állást
foglalhatnak. Az ellenőrzés horizontja nem zárul le a végrehajtó hatalomnál, bár kétségtelenül ez a leginkább
célzott terület.
241
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
A Kormány tárgy szerint érintett tagja – a bizottság hìvására – köteles megjelenni és felvilágosìtást adni a
bizottság ülésén. A bizottság ülésén a meghìvottat a helyettesìtésére jogosult személy is képviselheti.
A bizottsági tagok kétötödének kérésére a bizottság meghallgatást tart. A bizottság köteles évente legalább egy
alkalommal meghallgatni azt a minisztert, akit kinevezése előtt meghallgatott.
A házszabály szerint az Országgyűlés bármely kérdés megvizsgálására vizsgálóbizottságot küldhet ki, továbbá
eseti bizottságot alakìthat meghatározott ügyek intézésére. Az eseti bizottság elnöke és alelnöke csak képviselő,
tagjainak fele nem országgyűlési képviselő is lehet, tanácskozási joggal.
Mint a parlamenti jog minden szelete, az ellenőrzési funkció s az egész ellenőrzési kelléktár is politikailag
meghatározott a mindenkori parlamenti politikai térkép szerint. A politikai meghatározottság oldaláról
feltétlenül szükséges hangsúlyozni azt, hogy a parlamenti ellenőrzés az ellenzék felfogásához áll közel, az
ellenőrzés az ellenzéki frakciók kedvelt terepe. A dolgok rendje szerint a többségi elven működő kormányzat
nem túlságosan szereti ellenőrizni önmagát, az interpellációkat inkább az ellenzéki képviselőcsoportok jegyzik,
a vizsgálóbizottságokat is ők kezdeményezik. Az ellenőrzés a stabil többségre számìtható parlamenti
rendszerekben nem jelent nagy kormányzati veszélyt, a politikai nyilvánosság jóvoltából mégis demokratikus
társadalmi kontrollt biztosìt.
A parlamenti választást jelölés és bizottsági meghallgatás előzi meg. A jelölésnek többféle útja-módja lehet:
legalább 50 képviselő jelöli például az államfőt, parlamenti jelölőbizottság az alkotmánybìrákat. Jelölési,
javaslattételi jog illeti meg az államfőt is; a köztársasági elnök javaslatára választja meg a parlament a
miniszterelnököt, a Legfelsőbb Bìróság elnökét, a legfőbb ügyészt, az ombudsmanokat.
242
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
Az Országgyűlés napirendjén gyakran szerepelnek külügyi kérdések, a parlamenti jog egyes intézményei
(napirenden kìvüli hozzászólás, interpelláció, politikai vita) beviszik a külpolitikát a Tisztelt Házba. A
külpolitika különösen alkalmas az általános politikai vitára, amelyet a parlament elvi tartalmú határozattal vagy
deklarációval zárhat le. Hagyomány, hogy a külföldi delegációk rendszeres vendégei a parlamenti plénumnak.
Az Országgyűlés az európai uniós tervezettel kapcsolatban állásfoglalást fogadhat el, amelyben megjelöli azokat
a szempontokat, amelyeket az Európai Unió döntéshozatali eljárásában szükségesnek tart érvényre juttatni. A
Kormány az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontját az Országgyűlés állásfoglalásának
alapulvételével alakìtja ki, és ha az európai uniós tervezet olyan tárgykört érint, amelynek szabályozásához az
alkotmány értelmében az Országgyűlés minősìtett többségű döntése szükséges, a Kormány az állásfoglalástól
csak indokolt esetben térhet el.
Az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményének döntése után a Kormány ìrásban tájékoztatja
az Országgyűlést a döntésről.
243
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
d) A parlament feladat- és hatáskörei között nagy jelentőségű a fegyveres erők honi vagy külföldi
alkalmazásáról való döntés. Az alkotmány módosìtásáról szóló 2004. évi CIV. törvény e fenti feladatkörhöz
kapcsolódóan több változtatással élt.
A módosìtás elsősorban a fegyveres erők fogalmát változtatta meg. Korábban ugyanis a „fegyveres erők‖
fordulat alatt az alkotmány a Magyar Honvédséget, valamint a határőrséget értette. A határőrség feladatait
tekintve azonban nem az ország területét a külső fegyveres támadásokkal szemben védelmező Magyar
Honvédséghez, hanem a belső rendet fenntartó rendvédelmi szervekhez áll közelebb, ezért a törvény
megváltoztatta a határőrség jogállását, amikor fegyveres erőből rendvédelmi szervvé minősìtette át.
A 2004-es alkotmánymódosìtás másik iránya, hogy a minősìtett időszakok korábbi hézagos alkotmányi
szabályozását új minősìtett időszakkal egészìti ki. A törvény az alkotmány által ismert minősìtett időszakok
körét bővìtve kiegészìti az Országgyűlés hatáskörébe tartozó döntések felsorolását a megelőző védelmi helyzet
minősìtett többséggel történő kihirdetésével, illetve meghosszabbìtásával. Az új minősìtett időszak kihirdetésére
vagy korábbi elrendelés esetén annak fenntartására külső fegyveres támadás veszélye esetén vagy szövetségi
kötelezettség teljesìtése érdekében kerülhet sor. Az Országgyűlés az erről szóló döntés meghozatalakor
szabadon határozza meg a minősìtett időszak időtartamát, egyidejűleg a veszély elhárìtásához vagy a szövetségi
kötelezettség teljesìtéséhez szükséges intézkedések megtételére hatalmazza fel a Kormányt.
A megelőző védelmi helyzet a békeidőszaki rendhez képest magasabb fokú védelmi készültséget jelent, a
rendkìvüli állapottól eltérően azonban nem ad módot az alapvetőjogoknak az alkotmány 8. § (4) bekezdése
szerinti felfüggesztésére, vagyis a megelőző védelmi helyzetben hozott normatìv intézkedéseket az
Alkotmánybìróság az alapvetőjogok korlátozásának alkotmányossági megìtélésére kialakìtott
szükségességi/arányossági teszt alapján vizsgálhatja felül.
Az alkotmány új 40/C. §-a felhatalmazza a Kormányt – az Országgyűlés hatáskörét „csorbìtva‖ –, hogy egyes
esetekben engedélyezze a Magyar Honvédségnek, illetve a külföldi fegyveres erőknek az alkotmány 19. § (3)
bekezdés j) pontja szerinti alkalmazását, illetőleg más csapatmozgásait. Ez az engedmény azonban csak a
Magyar Honvédségnek az Európai Unió vagy az Észak-atlanti Szerződés Szervezete döntésén alapuló
alkalmazását, illetőleg más csapatmozgásait érinti. Garanciális szabály, hogy a Kormány a döntéséről
haladéktalanul beszámol az Országgyűlésnek a köztársasági elnök egyidejű tájékoztatása mellett. Az ideiglenes
magyar alkotmány a békés átmenet féltése miatt „fegyveres rendelkezésekkel‖ van tele, felkészült az esetleges
rendkìvüli helyzetre. Az alkotmány a rendkìvüli jogrend három formáját nevesìti: a rendkìvüli állapotot (külső
támadás, hadiállapot esetén) [19. § (2) bek. g), h) pontja], a szükségállapotot (belső válsághelyzetben) [19. § (2)
bek. i) pontja], továbbá a veszélyhelyzetet [35. § (3) bek.]. A rendkìvüli jogrend bevezetése, kihirdetése az
Országgyűlés hatásköre. E hatáskör, valamint a hadügyek terén emlìtett parlamenti hatáskörök általános
jellemzője, hogy azok nem kizárólagos parlamenti hatáskörök, azokat a parlament akadályoztatása esetén az
államfő gyakorolja. Rendkìvüli állapot idején a parlament (államfő) által létrehozott Honvédelmi Tanács
gyakorolja az Országgyűlés hatáskörét, az általa átruházott jogokat. A magyar alkotmányos szabályozás
sajátossága, hogy az Országgyűlés szinte bármikor „visszaveheti‖, felülvizsgálhatja az átadott hatásköröket.
244
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
Az ünnepélyes keretek között zajló alakuló ülések politikai korszakváltások határkövei, és azokat nagy
figyelemmel kìséri az érdeklődő közvélemény is. Az alakuló ülést követően hirdet kormányprogramot a
választások mindenkori győztese, amely legalább egy parlamenti ciklusra távlatosan meghatározza a fő politikai
irányokat.
A parlamenti elnök közjogi pozìciója közel áll az államfőéhez. A köztársasági elnöki jogkört az Országgyűlés
elnöke gyakorolja az államfői megbìzatás idő előtti megszűnése vagy az államfő akadályoztatása esetén. Az
ideiglenes államfői jogkör korlátozott, nem illeti meg például a vétójog, illetve a feloszlatás joga. A
„helyettesìtés‖ idején az Országgyűlés elnöke képviselői jogait nem gyakorolhatja. A Magyar Köztársaságban
1989. október 23. és 1990. augusztus 3. között a parlamenti elnök mint ideiglenes köztársasági elnök gyakorolta
az államfői jogokat.
Az államfői tisztséggel való rokonságból is következik, hogy a parlamenti elnökkel szemben alkotmányos
követelmény a pártokfelettiség, a semlegesség és az objektivitás.
A parlamenti elnöki tisztség magas közjogi értékét jelzi több alkotmányos rendelkezés: ìgy például a parlament
feloszlatása előtt az államfő köteles kikérni a házelnök véleményét is, rendkìvüli jogrend idején a parlament
akadályoztatásának tényét a házelnök, a miniszterelnök és az Alkotmánybìróság elnöke együttesen állapìtja
meg, a házelnök tagja a Honvédelmi Tanácsnak.
Az elnök védi az Országgyűlés jogait, őrködik a T. Ház méltósága és tekintélye felett, ügyel a házszabályok
helyes alkalmazására, szervezi az Országgyűlés belső életét.
245
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
Az elnök az országgyűlési ülésszakok (ülések) előkészìtésének központi alakja, a Ház bizottság elnöke. A
házelnök a parlamenti jog „postaközpontja‖, hozzá kell benyújtani a tárgysorozatra szánt javaslatokat,
indìtványokat, kezdeményezéseket (ìgy például a törvényjavaslatokat, interpellációkat, módosìtó javaslatokat).
Az elnök gondoskodik a tárgyalási anyagok határidőn belüli szétküldéséről.
Az üléseket az elnök nyitja meg, s a Házbizottság ajánlása alapján javaslatot tesz az ülés napirendjére. Az
Országgyűlés tanácskozásait az elnök vezeti: megadja a szót, meghatározza a hozzászólók sorrendjét,
gyakorolja fegyelmi jogkörét a renitens képviselőkkel szemben (figyelmeztet, rendreutasìt, megvonja a szót). Az
elnök feladata fellépni az obstrukció ellen.
Az elnök a szavazási procedúra, a parlamenti döntéshozatal kulcsfigurája. Az elnök teszi fel szavazásra a
kérdést, megállapìtja a szavazás eredményét és határozatilag kihirdeti az országgyűlési döntéseket.
Az elnöki emelvényen lévő jobb és bal oldali jegyzői széken a kialakult parlamenti gyakorlat szerint egy
kormánypárti és egy ellenzéki soros jegyző foglal helyet. A jegyzők az elnök által megállapìtott sorrendben
váltják egymást. A jegyzők olvassák fel az országgyűlési iratokat, előolvassák az esküszöveget, összeszámolják
a szavazatokat, hitelesìtik az Országgyűlés jegyzőkönyveit. A jegyzők a hozzászólási ìven a jelentkezés
sorrendjében feljegyzik a szólni kìvánó képviselők nevét. Titkos szavazás esetén a jegyzők szavazatszámláló
bizottságként járnak el, a bizottság elnöke parlamenti szokásjog szerint a legidősebb jegyző.
A jegyzők az Országgyűlés „hiteles helyei‖: a napirendnél közreműködő két soros jegyző hitelesìti aláìrásával
közzétételük előtt az Országgyűlés határozatait.
Az elnökségi tìpusú parlamenti szervek rendeltetése: megegyezést létrehozni a pártcsoportok között. Ezt
szolgálja e prezìdiumok összetétele, amelyben kifejeződik az adott parlament politikai tagoltsága. Az
elnökségekben a tisztségviselőkön túl részt vesznek a frakciók is. A megegyezésre a parlamenti tanácskozások
előkészìtése, rendjének biztonsága érdekében van szükség.
246
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
A Házbizottság állásfoglalásait a politikai megegyezés érdekében, főszabály szerint egyhangúlag hozza meg.
Ilyen döntés hiányában vagy a parlament, vagy a házelnök dönt.
A Házbizottság rendszeresen ülésezik, üléseit a házelnök hìvja össze, aki egyben a Házbizottság elnöke. A
Házbizottságot össze kell hìvni, ha ezt bármelyik képviselőcsoport kéri.
A Házbizottság egyezteti a parlament működése során felmerülő vitás kérdéseket, és azok feloldására törekszik.
A Házbizottság általános érvényű állásfoglalásai a parlamenti jog szerves részét képezik, élővé teszik,
továbbfejlesztik az ìrott házszabályokat.
A mai magyar bizottsági rendszer is e két elv (a szakmai kvalifikáció és a választási eredmények) szerint jött
létre.
Az állandó bizottságok mellett léteznek eseti bizottságok, és létrehozhatók vizsgálóbizottságok is, ez utóbbiakat
ideiglenes bizottságnak nevezi a házszabály.
Mivel jellemezhető a mai magyar parlamenti bizottsági rendszer? A parlamenti jog három bizottsági tìpust
teremt: az állandó, az eseti és a vizsgálóbizottságokat. Az állandó bizottságok megbìzatása a ciklus egészére szól
(szemben az eseti vagy a vizsgálóbizottságokkal).
A bizottsági rendszert konzerválni kìvánó házszabályok felsorolják a bizottságokat. A magyar házszabály csak a
kötelezően létrehozandó bizottságokat szabályozza. Ezek a következők: az alkotmányossággal, a
költségvetéssel, a külügyekkel, az európai uniós ügyekkel, a honvédelemmel, valamint a mentelmi,
összeférhetetlenségi és mandátumvizsgálati ügyekkel foglalkozó állandó bizottság.
A magyar parlamenti bizottsági rendszer (ellentétben az önkormányzatival) nem nyitott, a bizottság tagjai – az
eseti bizottságok kivételével – csak képviselők lehetnek. A zártságot kompenzáló szabály, hogy a bizottságok
tárgyalásaikra szakértőket hìvhatnak meg, erre a képviselők is javaslatot tehetnek.
A bizottságok rendszeresen működnek, akkor is, amikor a parlament nem ülésezik. A két munkaszint, a plénum
és a bizottsági ülés között rendező elv, hogy a szavazások ideje alatt bizottsági ülések nem tarthatók. A
bizottságok ülései a sajtó számára nyilvánosak.
247
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
A parlamenti frakciók a XX. század parlamenti jogának szülöttei. Az időnként visszavisszavonuló közjog
bátortalan szabályozási offenzìvába kezdett, és alkotmányjogi intézménnyé, parlamenti szervtìpussá tette a
pártok parlamenti képviselőcsoportjait. E törekvés ellenére megállapìtható, hogy a frakciók szabályozásánál a
szokásjog ma is meghatározó, a frakciók működésére a politikai normák legalább olyan erővel hatnak, mint a
parlamenti jog. A pártok mindig rendelkezni akarnak frakciójukkal, s azt utasìtani kìvánják.
A frakciók a parlamentek nagy hatalmú, nagy befolyású alakzatai; a frakciók nevében elhangzó véleményeknek,
beterjesztett javaslatoknak nagy súlya van. Találó mondás, hogy „a frakciók alkotják a parlament
idegrendszerét‖.45
A frakcióalakìtást a házszabályok a képviselők társulási jogaként fogják fel, azokat nem pártdöntések, hanem a
szabad mandátum hozza létre. Ugyanakkor az is igaz, hogy csak politikai azonosság szerint lehet társulni, a
társulás az egyazon párthoz (a választásokon indult párthoz!) tartozó képviselők joga. Nincs frakciós kényszer.
Egy képviselő csak egy csoportnak lehet tagja.
A politikai tagoltságot védő szabályok nem tudják igazán meggátolni a parlamenti mozgásokat. A képviselői
átülés nem példa nélküli jelenség a működő parlamentekben. Stabil pártrendszerű parlamentben a változás
iránya inkább a lemondás, mint az átülés.
A házszabály szerint a képviselő kiléphet a frakcióból, a képviselőcsoport pedig tagját kizárhatja. A kilépéssel
vagy kizárással függetlenné vált képviselő csak hat hónap elteltével csatlakozhat más frakcióhoz.
248
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
Az országgyűlési képviselők tiszteletdìjáról, költségtérìtéséről és kedvezményeiről szóló 1990. évi LVI. törvény
a pártok parlamenti képviselőcsoportjai számára irodahelyiségeket és működésükhöz, illetőleg a képviselők
munkájához szükséges alapellátást biztosìt az Országgyűlés költségvetéséből.
A frakciók munkájának szìnvonalát természetesen nagyban befolyásolja a párt állapota, nagysága, belső
demokráciája, anyagi helyzete, szakértői háttere stb. Ebből a szempontból nagy különbségek vannak az egyes
frakciók között, amelyeknek arcéle a parlamentben is elválik egymástól.
A parlamenti pártfrakciók politikai szerepfelfogását döntően a kormánypárti vagy ellenzéki pozìció szabja meg.
Az ideális állapot a cselekvőképes kormánypártiság és a konstruktìv ellenzékiség lehet.
Az ellenzék és az ezt biztosìtó kisebbségvédelmi eszközök nélkül nincs parlamenti demokrácia. A parlamenti
ellenzék kezében lévő alkotmányos eszközöknek ezért kiemelkedő jelentőségük van. 47
A parlamenti plénumnak a nyilvánosság előtt látható külső képe, a parlamenti ülésrend a frakciókat, rajtuk
keresztül a társadalom politikai tagoltságát jelenìti meg.48
A főtitkár az Országgyűlés „házszabálytudósa‖, aki a plénumon az elnök közelében foglal helyet. A Főtitkárság
közreműködik az ülések előkészìtésében, szervezésében, gondoskodik a bizottságok működésének feltételeiről,
jogi-szakmai segìtséget nyújt a képviselőknek és a bizottságoknak, előkészìti a törvények kihirdetését és az
országgyűlési határozatok közzétételét.
1991. január 1-jétől, 1952 után újra az Országgyűléshez tartozik az Országgyűlési Könyvtár. Az Országgyűlési
Könyvtár a parlamenti munka szakkönyvtára, őrzi a magyar parlamenti örökséget.
A házszabályok jogforrási jellege, jogi természete vitatott, van olyan nézet is, amely azt a közönséges törvény
elé helyezi.49 A házszabály a belső szervezet irányába rendelkező jogi normatìva, alapvető jogokat közvetlenül
nem érint.
A magyar alkotmány nem ìr elő törvényi formát a házszabályra, az Országgyűlés a jelen lévő képviselők
kétharmadának szavazatával elfogadott házszabályban állapìtja meg működésének szabályait és tárgyalási
rendjét.
249
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
A parlament kimondhatja feloszlását megbìzatásának lejárta előtt is. Erre többnyire legitimációs válság vagy
más politikai változás késztetheti a parlamenteket. (Így szűnt meg például az 1985–1990-es országgyűlés
megbìzatása 1990. március 16-án.) A feloszlás politikai belátás és döntés kérdése, kimondásának egyetlen
korlátja a rendkìvüli jogrend.
A feloszlatás az államfő hatásköre, e döntéssel a bizalomvesztett kormányzat vagy a Kormány nélküli állapot
kérdése oldható meg. A feloszlástól, illetve a feloszlatástól számìtott három hónapon belül új Országgyűlést kell
választani. A választást az államfő ìrja ki.
Ismeri a közjog a megbìzatási idő meghosszabbìtását is. Erre csak rendkìvüli jogrend idején van lehetőség: ha a
parlament megbìzatása ekkor jár le, az automatikusan meghosszabbodik a rendkìvüli jogrend megszűnéséig.
Rendkìvüli jogrendben a már feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlés is összehìvható, hogy megbìzatásának
meghosszabbìtásáról maga határozzon.
A magyar Országgyűlés évente két rendes – tavaszi és őszi – ülésszakot tart február 1-jétől június 15-ig, illetve
szeptember 1-jétől december 15-ig. Az ülésszak ülésekből, az ülés ülésnapokból áll.
Az Országgyűlés ülésezési rendjével foglalkozott a 4/1999. (III. 31.) AB határozat. Az Országgyűlés 1990 után
hetenkénti, majd háromhetenkénti ülésezési rendjének történetét e határozat foglalja össze. Egyrészt elismeri az
Országgyűlés nagyfokú szabadságát a tekintetben, hogy a rendszeres ülésezést milyen ülésezési renddel kìvánja
biztosìtani, ugyanakkor jelzi a szabadság alkotmányos korlátait is. Az ülésezési renddel kapcsolatos házszabályi
mulasztást megállapìtó AB határozat rendelkező része előìrja: „az Országgyűlés működésének folyamatossága,
az alkotmányban előìrt rendes ülésszakok szabályozásából eredően alkotmányos követelmény. A folyamatosság
akkor biztosìtott, ha az Országgyűlés úgy állapìtja meg az ülésezés rendjét, hogy a rendes ülésszakok alatt az
ülések az ésszerű időtartamot meg nem haladóan követik egymást, biztosìtva ezáltal az Országgyűlés
alkotmányban meghatározott feladatainak maradéktalan ellátását.‖
Az Alkotmánybìróság megìtélése szerint „az alkotmány – szemben a rendkìvüli ülésszakkal – bármikor lehetővé
teszi a rendkìvüli ülés összehìvását a rendes ülésszakon belül éppúgy, mint a rendes ülésszakokon kìvüli időben.
Az ülés »rendkìvüli« jellege nemcsak a rendes ülésszakokon kìvüli időre vonatkozik, értelmezendő a rendes
ülésszakokon belül az ún. »rendes« ülésekhez való viszonyában is. A rendes ülésszakokon belül a rendkìvüli
ülés összehìvásának garanciális jelentősége van. E garancia jelentősége egyenes arányban növekszik az ülések
közötti időtartam – az ülésszünetek időtartamának – nagyságával. Az alkotmány nem zárja ki a rendes
ülésszakok keretein belül a rendkìvüli ülés összehìvásának lehetőségét. A képviselők egyötödének ez a joga az
alkotmányból fakad [22. § (3) bek.]. Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy a rendes ülésszakokon belüli folyamatos
működés nem nyugodhat a rendkìvüli ülés rendszeres összehìvásán. A rendkìvüli ülés alkotmányjogi funkciója
nem a rendszeres ülésezés biztosìtása.‖
Az alkotmány rögzìti, hogy kik és milyen feltételekkel kérhetik az Országgyűlés rendkìvüli ülésszakának vagy
rendkìvüli ülésének az összehìvását. Az összehìvás kérelmezésének a joga a köztársasági elnököt, a Kormányt,
továbbá a képviselők egyötödét illeti meg. Az utóbbi alanyi kör fontos kisebbségi jogot biztosìt a mindenkori
ellenzéknek. Formai követelmény, hogy az ìrásbeli kérelemben meg kell jelölni az összehìvás indokait, továbbá
ajavasolt időpontot és a napirendet. A kezdeményezésre jogosultak kérelmére az Országgyűlés elnöke köteles
összehìvni az Országgyűlést lehetőleg a javasolt, de legkésőbb az azt követő 8 napon belüli időpontra
(Házszabály 39. §).
250
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
Az Országgyűlés akkor határozatképes, ha a képviselőknek több mint a fele jelen van. A parlamenti
tanácskozások természetesen a világ legtöbb parlamentjében akkor is folynak, amikor a határozatképességre
előìrt számnál jóval kevesebben vannak jelen. A relatìve alacsony tanácskozási létszám a parlamentarizmus
természetes jelensége, a plénum mellett zajlik az informális „folyosói parlament‖. Néhány házszabály
különbséget tesz a tanácskozó- és a határozatképesség között; az 1946. évi nemzetgyűlési házszabályban például
a tanácskozáshoz ötven, a határozathozatalhoz száz képviselő jelenléte volt szükséges.
A magyar parlamenti jogban a határozathozatalnak több tìpusa létezik. A főszabály szerint az Országgyűlés
határozatait a jelen lévő képviselők több mint felének szavazatával hozza. A jelen lévő képviselők
kétharmadának szavazata leginkább az alkotmányban taxatìv módon felsorolt törvényhozási tárgyakra előìrt
döntéstìpus. Az eredeti képviselői összlétszámhoz (386fő) viszonyìtott abszolút többség a kormányalakìtás,
illetve értelemszerűen a bizalmi-bizalmatlansági szavazás érvényességi kelléke. Az eredeti összlétszám
kétharmada tipikusan az alkotmányozás szavazatszáma. Eredeti kétharmad kell egyes közjogi méltóságok
parlamenti választásához is. A jelen lévő képviselők négyötödének szavazata szükséges a kivételes eljárásban
történő tárgyalás elfogadásához.
Az Országgyűlés főszabályként nyìlt szavazással határoz. A nyìlt szavazás szavazatszámláló gép alkalmazásával
vagy kézfelemeléssel (vagy ezek együttes alkalmazásával) történik. Az utóbbi esetben, ha kétséges a szavazás
eredménye, bármely képviselő ismételt gépi szavazást kérhet, s azt az elnök köteles elrendelni.
A parlamenti jogban előìrt esetekben az Országgyűlés titkosan szavaz. A titkos szavazás szavazólappal,
szavazófülke és -urna igénybevételével történik.
A képviselőket a nyilvánosság előtt megjelenìtő szavazási mód a név szerinti szavazás. Ezt bármelyik
képviselőcsoport indìtványára el kell rendelni. Név szerinti szavazáskor a képviselők ábécérendben, igen, nem,
tartózkodom nyilatkozattal szavaznak.
A tanácskozási rend talán legneuralgikusabb pontja a parlamenti beszédjog. A beszédjog határait történetileg
egyrészt a parlamenti szólásszabadság, másrészt a parlamenti fegyelmi jog alakìtotta ki. 51 A beszédjog a
parlamenti tanácskozási rend érdekeinek alárendelten érvényesülhet. A modern házszabályok úgy szabják meg a
beszédidőt, hogy a tárgyalt ügyről érdemben lehessen véleményt alkotni, ugyanakkor a beszédidő ne sértse
mások érdekeit. A beszédidő érdekcsoportok (frakciók) szerinti felosztására általában a paritás elve a jellemző.
A beszédidő szétosztásában a politikai konszenzus a domináló elv. A tanácskozások időkeretéről a házszabály
rendelkezik.
251
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
A parlamenti szólásszabadság a korlátokkal együtt a képviselők alkotmányos joga; szólásra nemcsak előzetesen,
hanem vita közben és ismételten is lehet jelentkezni.
A szólásjog önállóvá vált intézményei a napirenden kìvüli felszólalás, az ügyrendi felszólalás és a „kétperces‖
szólás. Napirenden kìvül országos jelentőségű, halaszthatatlan és rendkìvüli ügyben lehet szólni. Napirend előtt
a szólás joga kizárólag a frakcióvezetőket illeti meg öt percben. Napirend után bármely képviselő felszólalásra
jelentkezhet. A napirend előtti felszólalás a képviselők (a frakciók) kedvelt fegyvere, az ülések kezdetén még
nem lankad a figyelem, telt ház van, s ekkor a legnagyobb a reflektorfény.
A tárgyalt napirendet érintően ügyrendi kérdésben bármelyik képviselő három percre bármikor szót kérhet.
Valamennyi képviselő kötelezettsége az alkotmány, a törvények, a házszabályok betartása és betartatása. Az
ügyrendi viták a parlamenti jog továbbfejlesztői is.
Kétperces hozzászólást vita közben, korábbi felszólalással kapcsolatos észrevétel céljából lehet kérni. Ez az
intézmény valójában a „tetemre hìvott‖ képviselő viszontválaszhoz való joga, a gyakorlatban a személyes
érintettségre hivatkozva élnek vele.
Történetileg számtalan példával igazolható, hogy a beszédjog intézményei nem mindig rendeltetésszerűen
működnek, s ez jellemzi a magyar Országgyűlést is. A rendeltetésszerű működést segìti elő a parlamenti
fegyelmi jog, amely a szìnvonalas házszabályokban részletesen kidolgozott. Fegyelmi büntetéseket szabhat ki az
elnök és a parlament. A büntetések olyan súlyosak is lehetnek, hogy a parlament örökre megválik egy tagjától
(például méltatlansági összeférhetetlenség kimondása). A fegyelmi jog nemcsak a nagyon aktìv, a
házszabályokat rendre felrúgó, hanem a nagyon passzìv képviselőket is érinti: az igazolatlanul tartósan távol
maradókat például illetmény-visszatartással sújtja.
A fegyelmi jog legsúlyosabb eszköze a szómegvonás. Az elnök megvonja a szót attól a felszólalótól, akit
beszéde során harmadszor szólìt fel arra, hogy térjen a tárgyra, vagy másodszor utasìt rendre, illetve attól is, aki
időkeretét kitöltötte.
Ha az Oszággyűlés ülésein olyan rendzavarás történik, amely a tanácskozás folytatását lehetetlenné teszi, az
elnök az ülést határozott időre félbeszakìthatja. Ha az elnök elhagyja székét, az ülés félbeszakad.
A tanácskozási rendhez sorolhatók a javaslattételi (indìtványozási, kezdeményezési) jog szabályai is, ezekről a
fő parlamenti feladatköröknél volt szó. A házszabály önálló (például törvényjavaslat, interpelláció) és nem
önálló indìtványokat (sürgősségi javaslat, bizottsági ajánlás) különböztet meg.
252
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
Ezek az elvek jellemzik a magyar alkotmányjogot is. Az alkotmány szerint a képviselők tevékenységüket a köz
érdekében végzik, megszűnt az imperatìv mandátumra emlékeztető visszahìvás és a képviselői beszámoló.
„A szabad mandátum a képviselői jogállás alapja. A szabad mandátum azt jelenti, hogy a megválasztás után a
képviselő jogilag függetlenné válik választóitól; állásfoglalásait meggyőződése és lelkiismerete alapján alakìtja
ki, s ìgy is szavaz; képviselői tevékenysége és szavazata miatt nem hìvható vissza. Ugyanez a szabadság
érvényesül azonban a képviselő és az őt állìtó párt viszonyában is. A képviselő legitimációja a megválasztáshoz
és nem a párthoz kötődik. A párt jogi eszközökkel nem kényszerìtheti a képviselőt a párt véleményének
képviseletére. A pártból kilépett vagy kizárt képviselő országgyűlési képviselői jogállása sértetlenül fennmarad.
A megválasztott képviselő szabad mandátuma gyakorlása részeként vesz részt valamelyik pártfrakció
munkájában.
A szabad mandátum e jellemzői abban is kifejeződnek, hogy a képviselők jogállása egyenlő, azaz jogaik és
kötelességeik azonosak. A képviselői feladat ellátásához szükséges jogok és szervezeti feltételek tekintetében
nem lehet a képviselők között aszerint különbséget tenni, hogy milyen módon nyerték el mandátumukat –
vagyis, hogy pártlistáról vagy egyéni választással kerültek-e a parlamentbe –, és ennek megfelelően
mandátumuk mögött több vagy kevesebb szavazat áll; nem lehet különböztetni aszerint sem, hogy a képviselőt
párt indìtotta vagy támogatta-e, avagy pártoktól független jelöltként indult; s aszerint sem, hogy megválasztott
képviselőként csatlakozott-e valamely párt képviselőcsoportjához, vagy sem.
A szabad mandátum fenti tulajdonságai meghatározóak a pártok parlamenti jogállása tekintetében is; jóllehet az
ebből eredő következményeket a pártok sajátos funkcióival egyensúlyba kell hozni. Annak azonban, hogy ezen
korlátok között a parlamentben képviselt pártoknak egyenjogúaknak kell lenniük és igényük van arra, hogy a
pártok sajátos feladataihoz szükséges jogok teljességét élvezhessék, egyik forrása a képviselők szabad
mandátuma. Ezért például, ha a parlamenti ciklus tartama alatt pártok szétválnak, új pártok alakulnak stb., s a
képviselők ezeknek az eredetileg, a választáskor még nem létező új pártoknak a képviseletét látják el az
Országgyűlésben, úgy ezen pártok legitimációja az Országgyűlésben nem közvetlenül a választók akaratából,
hanem a képviselők legitimációjából ered.‖
A megválasztott képviselő alkotmányjogilag nagy szabadságot élvez, lelkiismerete szerint cselekedhet, ha nem
ért egyet például pártja, frakciója elképzeléseivel, politikai állásfoglalásaival. Az „átigazoló‖, átülő képviselők
tehát nem követnek el jogsértést, amikor – rendszerint lelkiismereti okokra hivatkozva – helyet változtatnak a
Tisztelt Házban.
Pártpolitikus-e a képviselő vagy pedig a nép képviselője? A lelkiismereti konfliktusba kerülő képviselők –
különösen az egyéni választókerületekben megválasztott képviselők – gyakran hivatkoznak pártjuk mellett-
helyett a választópolgárok véleményére. A képviselők parlamenti szerepléseikben esetenként kibújnak a
frakciókényszer alól. Végső esetben a frakciótól, a párttól is megválnak.
A képviselői „dezertálás‖ vitathatatlanul a párt, a frakció veresége. A vereségérzet jelenik meg abban, hogy az
átülést követő pártértékelésekben rendszerint a frakcióból kilépő képviselők lemondását követelik. Különösen
hangos a lemondásra buzdìtás akkor, amikor országos vagy megyei pártlistán szerzett mandátumot a képviselő.
Kié tehát a képviselő? Kit képvisel a képviselő? Milyen normák kötik pártjához, amelynek politikai programját
elfogadva mandátumhoz jutott? Közjogilag egyértelmű a válasz, a politikai normák szintjén viszont nehezebb. A
szakadár képviselők a pártok belső normáit sértik.
A centralizáltabb pártok már a kezdet kezdetén arra törekszenek, hogy megakadályozzák az esetleges későbbi
mozgásokat, földrengéseket. A párthoz láncolás egyik formalizált intézménye a párt szìneiben a választásokon
induló képviselőjelöltekkel aláìratott dátum nélküli lemondónyilatkozat. Nagy kérdés, hogy milyen – jogon
kìvüli – eszközökkel kényszerìtheti az adott párt saját képviselőjét ennek a politikai szerződésnek a tiszteletben
tartására. A kényszerìtés már önmagában problémát jelez, a párt belső demokráciájának válságjelenségeit
takarhatja. Nehezìti a „kötést‖ az is, hogy a képviselők jelentős része nem tagja a pártnak.
253
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
országos listán.53 Az egyes mandátumok mögött eltérő szavazatszám és eltérő politikai-hatalmi kötődési
rendszer van. Közjogilag a jogállás mégis ugyanaz, a képviselők jogai és kötelezettségei egyenlők.
Az országgyűlési képviselők összeférhetetlenségi jogát az 1997. évi V. törvény teremtette meg a magyar
parlamenti jogban. E törvény az alkotmányon túlmenően felsorolja azokat a közhivatali tisztségeket, más
pozìciókat és foglalkozásokat, amelyeket a képviselők nem tölthetnek be (például MNB elnöke, MTI vezetője,
ORTT tagja).
Az összeférhetetlenségi törvény – amely a jogállási törvény szerves része – zsinórmértékként szolgáló elvekkel
szabályozza a képviselői magatartást is: ezek a méltatlansági, illetve közbenjárási összeférhetetlenség esetei
(például szakmai vagy üzleti ügyben az országgyűlési képviselői minőségre hivatkozni nem lehet).
Az országgyűlési képviselők átláthatósága érdekében széles a bejelentési kötelezettség alá eső tevékenységek és
jövedelmek katalógusa. A képviselőkkel szemben vagyon-, jövedelem- és gazdasági érdekeltségi
nyilatkozattételi kötelezettség áll fenn.
A képviselői összeférhetetlenség legfőbb célja, hogy védje a közjogi értelemben szabad mandátumot. Az
összeférhetetlenség azt szolgálja, hogy az országgyűlési képviselők tevékenységüket valóban a köz érdekében
végezzék. Az Országgyűlést és az országgyűlési képviselőket függetlenìteni kell más szervezeti, gazdasági,
egyéb privát hatalmaktól és befolyásoktól, amelyek eltérìthetik őket a köz érdekeinek képviseletétől.
Az 1990. évi LV. törvény értelmében a képviselő harminc napon belül köteles a vele szemben fennálló
(keletkező) összeférhetetlenségi okot megszüntetni. E kötelezettség a mandátumigazolástól – vagy ciklus
közben az ok felmerülésétől – áll fenn. Az összefér
254
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
hetetlenségi ok megszüntetéséig a képviselő jogait nem gyakorolhatja. Ha a képviselő nem tesz eleget
összeférhetetlenségi kötelezettségének, az összeférhetetlenség kimondásáról – a Mentelmi, összeférhetetlenségi
és mandátumvizsgáló bizottság véleményének kikérése után – az Országgyűlés a jelen lévő képviselők
kétharmadának szavazatával határoz. Az összeférhetetlenségi eljárást bármely képviselő kezdeményezheti,
képviselői összeférhetetlenségre vonatkozó kijelentést bárki tehet.
A parlamenti szólásszabadságból eredő felelőtlenség feltétlen és örök mentességet ad, kiveszi a képviselőket a
jogi felelősségre vonás hatálya alól, és a parlament előtti felelősségüket teremti meg. E mentesség a képviselők
jogállásáról szóló törvény szerint nem vonatkozik az államtitoksértésre, a rágalmazásra, a becsületsértésre,
valamint a képviselő polgári jogi felelősségére. Az Országgyűlés értelmező elvi állásfoglalása szerint az
emlìtettek kivétele azt jelenti, hogy nincs anyagi jogi akadálya a felelősségre vonásnak. Eljárási akadályként
azonban létezik a parlamenti határozat: a képviselőkkel kapcsolatos államtitok-sértési, rágalmazási és
becsületsértési ügyekben is – bizottsági előkészìtés után – dönteni kell a mentelmi jog felfüggesztéséről.57
A 34/2004. (IX. 28.) AB határozat szerint: „az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV.
törvény 4. §-ának »a rágalmazásra és a becsületsértésre,« szövegrésze alkalmazásánál az alkotmány 61. § (1)
bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény, hogy a képviselői felelősségmentesség kiterjedjen az
országgyűlési képviselőnek a képviselőtársát, más közhatalmat gyakorló személyt vagy közszereplő politikust
érintő – a közügyek megvitatásával kapcsolatos – értékìtéletet kifejező véleménynyilvánìtására. A mentelmi jog
felfüggesztésével kapcsolatos eljárás során irányadó alkotmányos követelmény továbbá, hogy a közszereplő
politikus becsületének csorbìtására alkalmas tényállìtás, hìresztelés, illetve ilyen tényre közvetlenül utaló
kifejezés használata esetében a parlamenti képviselő mentelmi joga kizárólag akkor függeszthető fel, ha a
képviselő tudta, hogy a közlés, lényegét tekintve, valótlan.‖ Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló
törvény 2006. évi módosìtása a törvénybe illesztette az Alkotmánybìróság által megfogalmazottakat: a
mentesség kiterjed a közhatalmat gyakorló személy vagy közszereplő politikus sérelmére elkövetett
becsületsértésre, valamint – ha a képviselőnek nem volt tudomása arról, hogy közlés a lényegét tekintve valótlan
– a rágalmazásra.
Felelőtlenségi ügyekben fokozottan előtérbe kerül a bizottság és a parlament ìtélőszék jellege. A felelőtlenség a
volt képviselőt is megilleti, vagyis fennáll a képviselői megbìzatás lejárta után is.
A mentelmi jog másik ága, a sérthetetlenség feltételes eljárási mentességet biztosìt, a képviselőket e
minőségükön kìvül illeti meg. A sérthetetlenség terjedelme korántsem egy forma, a parlamenti jogok eltérő
mértékben adnak felmentést a törvény előtti egyenlőség elve alól. Az alkotmányjog két különböző irányú
követelménynek akar egyszerre megfelelni: egyrészt biztosìtani kìvánja a képviselői munka teljes
zavartalanságát, másrészt nem szereti a privilégiumokat.
Az 1990. évi LV. törvény szerint a képviselőt (ez a jog a képviselőjelöltet is megilleti) csak tettenérés esetén
lehet őrizetbe venni, és ellene csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával lehet büntető-, valamint
szabálysértési eljárást indìtani vagy folytatni. Tettenérés esetén az indìtványt haladéktalanul elő kell terjeszteni.
A mentelmi jog nem személyes előjog, arról a képviselő – a szabálysértési eljárás kivételével – nem mondhat le,
képviselői minőségére az eljárás során hivatkoznia kell. E jogát mindenki köteles tiszteletben tartani. A
képviselőnek haladéktalanul jeleznie kell mentelmi jogának megsértését a házelnöknek.
A mentelmi jog felfüggesztésére vonatkozó indìtványt a legfőbb ügyész (szabálysértési ügyekben mindig) vagy
a bìróság terjeszti elő a házelnöknél. Az Országgyűlés elnöke haladéktalanul átadja megvizsgálásra az ügyet a
Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottságnak, és azt bejelenti az Országgyűlés következő
ülésén. A zárt ülésben tárgyaló bizottság határozati javaslatát harminc napon belül készìti el. A bizottság köteles
meghallgatni az érintett képviselőt. Az Országgyűlés mentelmi ügyekben a jelen lévő képviselők kétharmadának
szavazatával dönt. A jog ezzel védeni kìvánja a parlamenti ellenzéket, ami a mentelmi jog egyik fő célja. A
255
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
parlamenti határozatok vagy fenntartják, vagy felfüggesztik a képviselők mentelmi jogát, s ezzel utat engednek
az igazságszolgáltatásnak.
A Magyar Köztársaságban az 1990. évi LVI. törvény teremtette meg a képviselői munka anyagi alapjait. Az
országgyűlési képviselőt a függetlenségét biztosìtó tiszteletdìj, továbbá meghatározott kedvezmények és
képviselői költségeinek fedezésére költségtérìtés illetik meg. A jövedelemadó-köteles tiszteletdìj alapdìjból és
pótdìjból áll, az alapdìj a mindenkori köztisztviselői illetményalap hatszorosa, a pótdìj a kapott
pluszmegbìzatások szerint jár.
A törvény oldja a politikusi léttel kapcsolatos egzisztenciális félelmeket, és arra törekszik, hogy megteremtse a
politikából való kiválás legális, emberi feltételeit. A képviselő megbìzatásának időtartama munkaviszonyban
töltött időnek, illetve nyugdìjra jogosìtó szolgálati időnek számìt.
11. Jegyzetek
1. Gerő András: Az elsöprő kisebbség. Budapest, 1988.; Pesti Sándor: Az újkori magyar parlament. Budapest,
2002, Osiris; Püski Levente: A magyar felsőház története 1927-1945. Budapest, 2000, Napvilág Kiadó.
3. Kukorelli István: A „rendi‖ Országgyűlés a többpártrendszer első évében. In uő: Közjogi tűnődések.
Budapest, 1991.
4. Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Budapest, 1988, Atlantisz, 21. o.; Dezső Márta – Kukorelli
István – Sári János – Somogyvári István: A magyar parlamenti jog – de lege ferenda; Trócsányi László: A
parlamenti jog természete és forrásai. In Ádám Antal Emlékkönyv. Szerk. Petrétei József. Budapest-Pécs, 2000.
6. Nemzetközi jog az új alkotmányban. (Szerk. Bragyova András.) Budapest, 1997, KJK-MTA ÁJI.
8. A második kamara feltétlen hìve például Montesquieu, Blackstone, Guizot, Tocqueville; elutasìtói: Rousseau,
Sieyes, Bentham stb.
9. Szerinte ez sokkal nagyobb mértékben vonta magára a gondolkodók figyelmét, mint sok más, tìzszerte
fontosabb kérdés, mert próbakőnek tekintették, amellyel meg lehet különböztetni a korlátolt demokrácia
pártolóit. Mill mértéktartó – és e vonatkozásban is – liberális véleményére még visszatérünk a második kamarák
funkcióinak bemutatásánál. J. S. Mill: A képviseleti kormány. Pest, 1867.
10. Angliában már 1341-től kezdve mindig külön tanácskoztak a világi és egyházi főurak (House of Lords).
Magyarországon a XVI. században különültek el a követek útján képviselt megyei nemességtől, és utóbb, a
kialakult helyzetet szentesìtette az 1608:I. tc., amely először rendelkezik a felsőtábláról.
11. Montesquieu, aki a kontinensen elsőként irányìtotta a figyelmet a második kamara fontosságára – a
hatalommegosztásról vallott koncepciójának megfelelően – a tényleges társadalmi súllyal bìró arisztokrácia
képviseletének alkalmas formáját látta a felsőházban. Ugyanìgy vélekedett Burke és Blackstone is.
256
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
12. Az eszménykép: az Angliáról mintázott mérsékelt monarchia. Lásd Körösényi András: Liberális vagy
konzervatìv korszakváltás. Budapest, 1989, 15-18. o.
13. Franciaországban az 1789-es forradalom elutasìtja a kétkamarás rendszert, majd megszervezése és többszöri
átszervezése után 1848-ban megdöntik, a restauráció visszaállìtja, 1870-ben újfent nincs második kamara, végül
1875-ben megszervezik a szenátust.
14. J. Stuart Mill idézett véleménye azért figyelemre méltó, mert nem a második kamara létjogosultságának,
hanem a hatalommegosztás szükségességének kérdéséből indult ki. Miközben könyvében sorra cáfolta vagy
gyengìtette a második kamarák feltétlen hìvei által felsorakoztatott érveket, maga is elfogadhatónak, sőt
indokoltnak tartotta második kamara felállìtását akkor, ha az uralkodó hatalommal – itt a képviselőházzal –
szemben nincs más „ellenállási központ‖, vagy pedig ha a nép (például történelmi okokból) a hatalomnak ily
módon történő korlátozását hajlandó leginkább elfogadni. Mint ìrta, ugyanazon okból, mely a rómaiakat rábìrta,
hogy két konzult válasszanak, kìvánatos a két kamara, hogy se egyik, se másik ne legyen kitéve az „osztatlan
hatalom megvesztegető befolyásának‖. Mill: i. m. 240. o.
15. Különösen a skandináv országok példáját lehetne felhozni köztudottan demokratikus berendezkedésük okán.
16. Magyarországon csak 1885-ben következik be a főrendiház reformja, pedig 1848 után anakronizmus volt a
változatlan formában fennmaradt főrendiház. Angliában 1832-ben már volt egy jelentősebb reform.
17. Az örökletesség elvén alapult Ausztria, Spanyolország és Japán felsőháza, de kipróbálta Franciaország is.
18. Portugália, Olaszország a kinevezés elvén alakìtotta ki felsőházát, de más államok is kombinálták a
kinevezés elvét az örökletességgel.
19. A második kamarák szervezetéről lásd Vutkovich Sándor: Afelsőházak szervezete a főbb államokban.
Pozsony, 1896.
20. Magyary Zoltán nevezi ìgy a jogállam helyébe lépő államot. Lásd Magyary Zoltán: Közigazgatási vezérkar.
Budapest, 1938, 3. o.
21. Magyarországon nem volt korporációs második kamara, viszont amikor 1926-ban visszatértek a kétkamarás
rendszerre, az érdek-képviseleti szervezetek részvétele új kiegészìtő szervezési elvként jelent meg a
felsőházban. Lásd Takács Imre: A felsőház a két világháború között. Állam és Igazgatás, 1989. 10.
22. A korporatizmuselméletekből az is kiderül, hogy önmagában a korporatìv megoldások csak rövid távú
tényezői a konszenzusos politikacsinálásnak, a stabilitásnak. Lásd Bruszt László: Érdekszervezetek a politikai
rendszerben. Korporatizmuselméletek. Medvetánc, 1983. 4., 1984. 1. Felvethető a kérdés, vajon kedvezőbb
helyzetet teremtene-e a képviselőházak számára, ha érdek-képviseleti alapon szervezett második kamarákkal
kellene szembesülniük. Mindazonáltal az érdekegyeztetésre irányuló különböző intézményi formák keresése,
létrehozása kapcsán sehol sem döntöttek a korporatìv második kamara mellett. Sőt, Svédországban 1969-ben
szüntették meg a kétkamarás parlamenti rendszert, s bár kézenfekvőnek tűnt volna az átszervezés – tekintettel a
fejlett neokorporatìv modellre –, mégsem tették, hanem meghagyták az érdekegyeztetés csúcsszervét, a
Gazdasági Tanácsot.
23. Lásd részletesen J. H. Kaiser: Die Repräsentation organisierter Interessen. Berlin, 1956, 351-354. o.
24. Ezt a gondolatmenetet fejti ki Sári János: Kell-e második kamara a parlamentben? Budapest, 1988, 40-43. o.
25. Belgiumban az alkotmánymódosìtás alapján 1994-től a szenátus a nyelvi közösségek képviseletére épül,
továbbá a tagok egyhetedét maguk a szenátorok választják, kooptálják. Ezzel megváltozott a szenátus korábbi
népképviseleti jellege.
26. A második kamarák tìpusait részletesebben lásd Dezső Márta – Bragyova András: A második kamarák.
Budapest, 1989.
27. Az 1980-as évek végén – a rendszerváltáshoz kapcsolódó alkotmányozási folyamat kezdetén – vált
nyilvános szakmai, majd politikai viták tárgyává, hogy kell-e második kamara Magyarországon. Az 1989-es
alkotmányrevìzió az egykamarás parlamentet preferáló politikai döntést szentesìtette, a viták azonban tovább
folytatódtak. Tanulmányok és alkotmánykoncepciók születtek a második kamara mellett vagy ellene szóló
érvekkel. A szakirodalomban konzekvensen a második kamara mellett érvelnek: Kulcsár Kálmán: A kétkamarás
257
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
országgyűlés problémája. Társadalmi Szemle, 1995. 10.; Samu Mihály: alkotmányozás, alkotmány,
alkotmányosság. Budapest, 1997.; Takács Imre: A törvényhozás második kamarája. Társadalmi Szemle, 1995.
10. stb. Az alkotmánykoncepciók közül a területi képviseletre épülő második kamarát eltérő jelleggel és
hatáskörrel tartja megvalósìthatónak Sajó András a „Területi Gyűlés‖, illetve Pokol Béla a „Területi tanács‖
felállìtásával. Lásd Sajó András: alkotmánymodell-szövegtervezet. Budapest, 1990.; Pokol Béla: A magyar
parlamentarizmus. Budapest, 1994. Az 1994-1998 közötti parlamenti ciklusban a nemzeti-etnikai kisebbségek
parlamenti képviseletének megoldatlansága mind szakmai, mind politikai körökben erősìtette a második kamara
– mint a kisebbségek képviseletére is alkalmas fórum – létrehozása iránti igényeket.
28. Az 1990-1994 és az 1994-1998 közötti két parlamenti ciklusban az Országgyűlés összesen 931 törvényt és
törvénymódosìtást, valamint 809 országgyűlési határozatot fogadott el. (Ciklusonkénti megoszlásban: 1990-
1994 között 432 törvény és 354 országgyűlési határozat; 1994-1998 között 499 törvény és 455 országgyűlési
határozat.)
29. A vázolt modell a jövőbeni második kamara intézményesìtésének konszenzus teremtésére alkalmas formája
lehet. Számos eleme felmerült már az elmúlt évtized politikai és szakmai vitáiban, illetve az idézett tudományos
munkákban és alkotmánykoncepcióban. A döntés az alkotmányozóra vár. Lásd Kulcsár Kálmán: A politikai
reprezentáció és a kétkamarás országgyűlés. In Stumpf István (szerk.): Két választás között. Budapest, 1997,
Századvég Kiadó; Somogyvári István (szerk.): Alkotmányozás Magyarországon 1994-1996. Társadalmi
Szemle, 1996. 10.
30. A második kamarákban európai közösségi ügyekre specializálódott bizottságokat hoztak létre az NSZK- ban
(1957), Olaszországban (1968), Írországban (közös bizottságot 1973), Nagy-Britanniában (1974),
Franciaországban (1979) és Belgiumban (1985). Lásd Bodies with National Parliaments specialising in
European Community Affairs. European Parliament: Research and Documentation Papers, National Parliaments
Series. 1989. 3.
31. A törvényhozással foglalkozó szakirodalomban gyakran irrelevánsnak tartják vagy ignorálják azokat a
második kamarákat, amelyek nem rendelkeznek vétójoggal az első kamara döntésével szemben, vagy
összetételük megegyezik az első kamaráéval. Ezzel szemben egy új monográfia szerzői több mint 50 ország
második kamarájának feltérképezése alapján kimutatják, hogy a második kamarák minden esetben hatással
vannak a törvényhozás kimenetelére. Lásd G. Tsebelis – J. Money: Bicameralism. Cambridge, 1997.
32. Az Országgyűlés feladatai és működése 2006. Szerk.: Soltész István és Kubovicsné Borbély Anett.
Budapest, 2006, Parlamenti Módszertani Iroda.
33. Petrétei József: A törvényhozás elmélete és gyakorlata a parlamentáris demokráciában. Budapest, 1998,
Osiris; Tamás András: Legistica, a jogalkotástan vázlata. Budapest, 2003, Szent István Társulat.
34. Trócsányi László: A törvénykezdeményezési jog az összehasonlìtó parlamenti jogban. In Veres József
Emlékkönyv. Szeged, 1999.
35. Lásd Pikler Kornél: A parlamentáris kormányzati rendszer és a közigazgatás irányìtása. Budapest, 1983,
151. o.
36. Commitees in Legislatures. A Comparative Analysis. Eds. J. D. Lees – M. Shaw. Oxford, 1979.; Soltész
István: A bizottságok szerepe a törvényalkotásban.; Parlamenti dolgozatok I. A bizottsági munka módszerei.
Budapest, 1993.; 1994.; Somogyvári István: A kormányzat parlamenti ellenőrzése az új házszabály tükrében,
különös tekintettel a bizottságok szerepére. In Parlamenti dolgozatok II. Budapest, 1995.
39. Pikler Kornél: i. m.; uő: A parlamenti ellenőrzés formáiról. Jogtudományi Közlöny, 1968. 1.
40. Papp Imre: Interpellációk és kérdések az új magyar parlamentben. Magyar Közigazgatás, 1991. 10.
41. Pokol Béla-Sári János: A parlamenti struktúra de lege ferenda. Budapest, 1988.; Dezső Márta: Üres marad-e
a felsőházi terem? Társadalmi Szemle, 1991. 3.; Kulcsár Kálmán: A kétkamarás Országgyűlés problémája.
Társadalmi Szemle, 1995. 10.; Takács Imre: A törvényhozás második kamarája.Társadalmi Szemle, 1995. 10.;
Szente Zoltán: A kétkamarás Országgyűlés illúziói. Világosság, 1996. 11. E kérdésről szól a 12.3. pont.
258
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
42. Az Országgyűlés alakuló ülését megelőző 1990. április 20-ai és 1994. június 23-ai megállapodásban a
parlamenti pártok három alelnök és nyolc jegyző megválasztásában egyeztek meg, 1998-ban a három alelnök
mellett 10 jegyzőt választottak. 2002-ben és 2006-ban öt alelnököt és 10 jegyzőt választottak.
43. Lásd például a francia Nemzetgyűlési Iroda, a német Öregek Tanácsa, az osztrák Elnöki Tanács, az olasz
Elnöki Hivatal megoldását. Házszabályok az egyes európai országokban. Szerk. Pintér Katalin. Budapest,
1989.
6. Egészségügyi bizottság
8. Mezőgazdasági bizottság
48. Az Országgyűlés alakuló ülésein és a ciklusok végén a frakciók megoszlása a következő volt:
259
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
12. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
49. Házszabályok. 30. o.; Búza László: A képviselőház házszabályai, Sárospatak, 1916. 42. o.; Petrétei József –
Kisfaludy Zoltán: Az Országgyűlés Házszabályának jogi jellegéről. Magyar Közigazgatás, 2001. 12.
50. Lásd Siklóssy László: Az országgyűlési beszéd útja. Budapest, 1939.; Országgyűlési Tudósìtások
(újraindìtva 1989) 1989. január 10. és június 16. közötti számait.
51. Lásd Ferenczy Árpád: Az angol parlamenti szólásjog és fegyelem történeti fejlődése és jelen állapota (1547–
1913). Budapest, 1914.
52. Mezey Barna: Az obstrukció a magyar jogtörténetben. In A plenáris ülés. Parlamenti dolgozatok VI.
Budapest, 1997, 307-338. o.
53. Parlamenti választások 1990. Szerk.: Szoboszlai György. Budapest, 1990, MTA TTI; Parlamenti választások
1994. Szerk.: Bőhm Antal, Szoboszlai György.Budapest, 1995, MTA PTI; Parlamenti választások Szerk.: Bőhm
Antal, Gazsó Ferenc, Stumpf Istán, Szoboszlai György. Budapest, 1999, MTA PTI-Századvég; Parlamenti
választások 2002. Szerk.: Bőhm Antal, Gazsó Ferenc, Stumpf István, Szoboszlai György. Budapest, 2003, MTA
PTI-Századvég.
55. Földesi Margit: Házszabályok és összeférhetetlenség cìmű tanulmányában idézi Zsedényi Béla közjogászt.
In A magyar parlament 1944-1949. 157. o.
56. A magyar közjogi irodalomból lásd Bölöny József: Mentelmi jog. Budapest, 1937.; Pecze Ferenc: A
képviselői mentelmi jog kialakulása. In Jogtörténeti tanulmányok. Pécs, 1980, 321-333. o.; Petrik Béla: Az
országgyűlési képviselők mentelmi joga. Magyar Jog, 1990. 6.
57. Lásd az 1/1991. (XII. 4.) OGY elvi állásfoglalást. A mentelmi jog élő jog lett újra a magyar parlamentben, a
parlamenti határozatok jelentős része a rágalmazási vagy a becsületsértési ügyekre vonatkozik. A határozatok
számos esetben fenntartják a mentességet. Lásd még Előadások és publikációk a mentelmi jog tárgyköréből.
(Szerk.: Karsai József.) Budapest, 2006, Országgyűlés Hivatala.
58. A képviselők jogállása. Parlamenti dolgozatok IV. (Szerk. Soltész István.) Budapest, 1996. A képviselők
jogállása. Parlamenti dolgozatok V. (Szerk. Soltész István) Budapest, 2004.; lásd továbbá Bibliográfia az
Országgyűlésről, a képviselőkről és a választásokról (Összeállìtotta: Soltész István), Parlamenti Módszertani
Iroda, Budapest, 2004.
260
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
13. fejezet - 13. A KÖZPÉNZÜGYEK.
AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A
MAGYAR NEMZETI BANK
Papp Imre
13.1.5. A zárszámadás
Az újabb alkotmányok már egyre jelentősebb helyet biztosìtanak a közpénzügyek rendezésének. Ezekben a
hagyományos tárgykörök, a költségvetés alapkérdései, az adók és más köztartozások kivetésének és
beszedésének joga, továbbá a pénzkibocsátás állami monopóliuma mellett megjelennek többek között a
jegybank, valamint a közpénzek elköltésének ellenőrzésére létrehìvott szakosodott ellenőrző szervek
alkotmányos jogállására vonatkozó alkotmányi rendelkezések.
A legtöbb alkotmány részletesen szól a költségvetési jog alapkérdéseiről, azokról a hatásköri kérdésekről,
amelyek a törvényhozás és a végrehajtó hatalom feladatait rendezik. Megállapìtható, hogy a parlamentek
hatáskörébe tartozik a költségvetési törvény megalkotása, elfogadása, a zárszámadás jóváhagyása.
261
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A
MAGYAR NEMZETI BANK
indokolt. Általában az államháztartási törvény valamelyik alapvető rendelkezése alkotmányba illesztésének
igénye fogalmazódott meg: a közteherviselés garanciális szabályai; a költségvetés megalkotásának néhány
alappillére; a költségvetési felhatalmazás kérdésköre; elfogadott költségvetés hiányában a jogosultságok,
kötelezettségek meghatározása volt az a terület, amelynek alkotmányi szabályozását megkerülhetetlennek
vélték.2
Az államháztartási törvény megalkotása azért tekinthető mérföldkőnek, mivel hatálybalépése óta a pénzügyi-
gazdasági ellenőrzési tevékenységeket az államháztartás különböző alrendszereihez, illetőleg az állami vagyon
kezeléséhez, a tulajdonosi funkció ellátásához lehet kapcsolni.3 Az államháztartást a központi kormányzat, az
elkülönìtett állami pénzalapok, a helyi önkormányzatok, valamint a társadalombiztosìtás költségvetései alkotják,
az egyes alrendszerekben a gazdálkodást éves költségvetés alapján kell folytatni. Az állami költségvetést a
központi kormányzat költségvetése (központi költségvetés), a társadalombiztosìtás pénzügyi alapjainak és az
elkülönìtett állami pénzalapoknak a költségvetései alkotják. A központi költségvetés fejezetekre tagozódik, a
költségvetési fejezet a költségvetési tervezés, végrehajtás és beszámolás szempontjából önállóan felügyelt,
irányìtott szervek és előirányzatok összessége.
262
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A
MAGYAR NEMZETI BANK
hiány finanszìrozásának módját. A parlamenti elfogadás nem csupán kiemelkedőjelentőségű törvényhozói aktus,
hanem egyben a kormányzat és az államapparátus feletti parlamenti ellenőrzés fontos eszköze is. 5
Az államháztartásért felelős miniszter április 15-ig (választási évben legkésőbb június 30-ig) elkészìti és a
Kormány elé terjeszti a következő három évre vonatkozó gazdaságpolitikai elképzeléseken alapuló költségvetési
politika fő irányait és a költségvetési tervezés fő kereteit meghatározó költségvetési irányelveket, majd
augusztus 31-ig (választási évben legkésőbb október 15-ig) a költségvetési törvényjavaslat tervezetét. A
Kormány felelős a költségvetési törvényjavaslat elkészìtéséért és az Országgyűlés elé terjesztéséért a törvényben
meghatározott határidőn belül. A Kormány a költségvetési törvény utolsó költségvetési évében szeptember 30-ig
(választási évben legkésőbb október 31-ig) benyújtja az Országgyűlésnek a következő egy vagy több évre szóló
költségvetési törvényjavaslatát, és ehhez tájékoztatási céllal az államháztartás helyzetét bemutató összefoglaló
táblázatokat, mérlegeket mellékel. Az egyes költségvetési fejezeteket részletező táblázatokat és ezek szöveges
indokolásait október 15-ig (választási évben legkésőbb november 15-ig) kell az Országgyűlésnek benyújtani.
A költségvetési törvényt az alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontja külön, önálló jogi aktussal (törvénnyel)
rendeli elfogadni (megalkotására nem a törvényalkotásra egyébként vonatkozó általános szabályokat, hanem az
államháztartási törvény speciális hatásköri és eljárási szabályait kell alkalmazni; az ország társadalmi-gazdasági
terveként egyidejűleg felhatalmazást ad a Kormánynak a költségvetés végrehajtására).
Az Alkotmánybìróság megállapìtása szerint a költségvetési törvényhez a tárgyára tekintet nélkül semmilyen más
törvény nem kapcsolódhat, mivel az az alkotmány 19. §-ában nevesìtett tárgykört szabályoz.6
A hazai parlamenti jogban a záró módosìtó javaslatot az elnök véleményezésre az alkotmányügyi bizottságnak
adja ki, a költségvetési, pótköltségvetési, zárszámadási, illetve költségvetést módosìtó törvényjavaslathoz
benyújtott zárószavazást megelőző módosìtó javaslatot az elnök a költségvetési bizottságnak is kiadja.
263
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A
MAGYAR NEMZETI BANK
A költségvetési törvényjavaslatot az Országgyűlés az Állami Számvevőszék véleményével együtt tárgyalja meg,
amely ellenőrzi a költségvetési javaslat megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesìthetőségét, a
felhasználások törvényességét, szükségességét és célszerűségét, a költségvetés hitelfelvételeit, azok
felhasználását és törlesztését.
A Költségvetési bizottság kiemelkedő szerepét jelzi, hogy akkor is, ha nem kijelölt bizottságként jár el, az
Országgyűlés elnöke vagy a kijelölt bizottság felkérésére ajánlást nyújt be, továbbá saját kezdeményezésére
ajánlást nyújthat be minden olyan törvényjavaslathoz, határozati javaslathoz és ezekhez kapcsolódó módosìtó
javaslathoz, amelynek a központi költségvetésre jelentős kihatása van; a bizottság ajánlásában értékeli, hogy a
javaslat összhangban van-e a költségvetésre vonatkozó szabályokkal, illetőleg a költségvetés szempontjából
megvalósìtható-e; ha igen, mi a megvalósìthatóság lehetséges útja. A költségvetés egyensúlya szempontjából
garanciális jelentőségű az a házszabályi ren
delkezés is, amely szerint ha bármely módosìtó javaslat a központi költségvetés kiadásának növelését vagy
bevételének csökkentését eredményezheti, meg kell benne jelölni a költségvetési egyensúly megőrzése
érdekében javasolt megoldást is.
A Kormány a költségvetési egyenleg jelentősen kedvezőtlen alakulása vagy ennek veszélye esetén
előirányzatokat zárolhat, csökkenthet, illetve törölhet azon előirányzatok kivételével, amelyeknek évközi
megváltoztatási jogát az Országgyűlés magának tartotta fenn. Ha e lépések együttes hatása meghaladja az
érintett előirányzatok tìz százalékát és a költségvetés kiadási főösszegének egytized százalékát, akkor a
Kormány a megtett intézkedésekről az Országgyűlést harminc napon belül jelentésben tájékoztatja.
Állami feladatok, központi költségvetési szervek előirányzatainak célját, rendeltetését nem érintő, fejezetek
közötti előirányzat-átcsoportosìtásra a Kormány jogosult. A fejezeten belül a cìmek között átcsoportosìtást a
Kormány engedélyezhet, kivéve azokat a cìmeket, amelyek módosìtására vonatkozó jogot az Országgyűlés a
költségvetési törvényben magának fenntartja. A Kormány ezen átcsoportosìtás jogát – rendeletében szabályozott
módon – átengedheti a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetőjének.
A központi költségvetésben általános tartalékot kell képezni az előre nem valószìnűsìthető, nem tervezhető
kiadásokra, illetve az előirányzott, de elhárìthatatlan ok miatt elmaradó bevételek pótlására. A bevételek
elmaradása esetén az általános tartalék egy része vagy egésze zárolható, illetve törölhető. A Kormány
rendelkezik az általános tartalékkal. Az általános tartalék előirányzata a központi költségvetés kiadási
főösszegének meghatározott része (fél százaléktól két százalékig terjedhet). Az általános tartalék terhére – az
éves hatást tekintve – annak legfeljebb negyvenszázalékos mértékéig vállalható kötelezettség az első félévben;
ennél nagyobb kötelezettségvállaláshoz az Országgyűlés jóváhagyása szükséges. Az általános tartalék
meghatározása jelentős döntést igényel: az alacsony mértékű tartalék nem biztosìt megfelelő mozgásteret a
264
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A
MAGYAR NEMZETI BANK
Kormány számára a kialakuló krìzishelyzetek kezelésére, a jelentős fedezetű tartalék viszont egyoldalúan
megnöveli a Kormány lehetőségeit a közpénzek elköltésére, ezáltal a parlamenti döntéseket súlytalanná teheti.
A költségvetési törvényben szereplő cìmek cìmrendet képeznek. A cìmrend év közben a Kormány által
kiegészìthető, illetve módosìtható, kivéve azokat a cìmeket, amelyek előirányzatainak megváltoztatása az
Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozik. A Kormány a cìmrend változásáról a zárszámadás
indokolásában részletesen beszámol.
Elfogadott költségvetés hiányában az egyik lehetséges megoldás az, ha a parlament „átmeneti törvényt‖ alkot,
amelyben ideiglenesen felhatalmazza a Kormányt a törvényi keretek között a költségvetési rendszer
működtetésére, illetve annak végrehajtására (in- demnitási törvény).10 Az államháztartásról szóló törvény ezt a
megoldást választja: Ha a költségvetési törvényt azon év január 1-jéig, amelyre az szól, az Országgyűlés nem
alkotta meg, akkor az átmeneti gazdálkodásról törvényt alkothat, 11 amelyben felhatalmazást ad a Kormánynak,
hogy a központi költségvetés, az alapok, valamint a társadalombiztosìtás pénzügyi alapjainak bevételeit
folytatólagosan beszedhesse, kiadásait teljesìtse, és meghatározza, hogy milyen intézkedéseket tehet.
Az átmeneti gazdálkodásról szóló törvényben meg kell határozni a felhatalmazás időtartamát. A felhatalmazás
legkésőbb az új költségvetési törvény hatálybalépésének napján megszűnik. A felhatalmazás időtartama alatt
beszedett bevételeket és teljesìtett kiadásokat a költségvetési törvénybe kell beilleszteni.
Ha az Országgyűlés a költségvetési törvényt azon év január 1-jéig, amelyre szól, nem alkotta meg, és az
átmeneti gazdálkodásról külön törvényt nem hozott vagy az átmeneti gazdálkodásról szóló törvény a hatályát
vesztette, akkor egy sajátos, törvényen kìvüli állapot (ex lex helyzet) következik be. Ebben az esetben
fokozottabban indokolt volna az alkotmányi szabályozás, hiszen közvetlen felhatalmazás nélküli költségvetési
gazdálkodásra kerülhet sor.
A hazai jogi megoldás szerint ex lex állapot esetén a Kormány jogosult a költségvetést megillető bevételeknek a
hatályos jogszabályok szerinti beszedésére és az előző évi kiadási előirányzatokon belül a kiadások időarányos
teljesìtésére. Az ekként folytatott gazdálkodásról a parlamenti ellenőrzés teljesìtése érdekében az Országgyűlés
előtt el kell számolni, a beszedett bevételeket és teljesìtett kiadásokat az új költségvetési törvénybe kell
beilleszteni.12
265
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A
MAGYAR NEMZETI BANK
1.5. 13.1.5. A zárszámadás
A Kormány a zárszámadásról szóló törvényjavaslatot költségvetési évenként – az elfogadott költségvetéssel
összehasonlìtható módon – a költségvetési évet követően nyolc hónapon belül terjeszti az Országgyűlés elé. A
zárszámadásról szóló törvényjavaslatot az Országgyűlés elé terjesztést megelőzően két hónappal benyújtja az
Állami Számvevőszéknek.
Törvényalkotásra 1810-ben került sor, az 1810. évi XVIII. törvénycikk létrehozta a „minisztériumtól független,
önálló hatáskörrel rendelkező Legfőbb Állami Számvevőszéket az állam bevételeinek és kiadásainak, az
államvagyonnak és az államadósság kezelésének s az állam számvitelének ellenőrzésére‖. A számvevőszéki
határozatok sorsa kétféleképpen alakulhatott: vagy bìrói ìtéleti jogerejűek voltak, vagy jelentésként kerültek a
parlament (vagy a vizsgált szerv) elé. Magyarországon a nagyobb mozgásteret nyújtó, bizonyos hatékonysági
kérdések megìtélésére is alkalmas hivatali tìpusú és nem a bìrósági modell jött létre. A szervezet neve 1914-ben
Magyar Királyi Legfőbb Állami Számvevőszékre (LÁSZ) módosult. A jelenlegi számvevőszékhez hasonlóan,
már a LÁSZ is a kormánytól független, önálló hatáskörű szervezetként ellenőrizte a közpénzekkel, a
közvagyonnal való gazdálkodást. A LÁSZ független státusban vizsgálta a közpénzek felhasználását, továbbá
előkészìtette a zárószámadást, jelentést nyújtott be az Országgyűlésnek az állami költségvetés éves
zárszámadásáról. A számvevőszék a parlamentnek volt felelős, utólagos ellenőrzést gyakorolt, zömében csak a
kormányzati intézkedések megtörténte után volt jogosult eljárni.14 A szervezetet 1949-ben szüntették meg. Ezzel
az Országgyűlés helyett mintegy negyven évig a kormány hatáskörébe került az állami ellenőrzés irányìtása és
központi szervezete (Állami Ellenőrzési Központ, Állami Ellenőrzési Minisztérium, Központi Népi Ellenőrzési
Bizottság).15
Az Állami Számvevőszék rendszerváltozás utáni működése 1990. január 1-jén kezdődött meg. Az Igazságügyi
Minisztérium által előkészìtett alkotmánykoncepcióban is szerepelt a végrehajtó hatalomtól független, csak az
Országgyűlésnek alárendelt ellenőrző szerv létrehozatalának szükségessége, utalva a közjogtörténeti
hagyományokra is. A koncepció a Legfőbb Állami Számvevőszék és területi szerveinek létesìtése mellett foglalt
állást. A szervezet feladataként a költségvetés végrehajtásának és az állami vagyon hasznosìtásának ellenőrzése,
valamint a Kormány gazdaságpolitikai tevékenységének parlamenti ellenőrzésében való közreműködés jelent
meg.16
266
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A
MAGYAR NEMZETI BANK
A rendszerváltás sarkalatos törvényei közé tartozik az Állami Számvevőszék (ÁSZ) szabályozása. Az 1989.
októberi alkotmányrevìzió és az 1989. évi XXXVIII. törvény meghatározta az Állami Számvevőszék feladat- és
hatáskörét. Az alkotmány 32/C. §-a a közpénzügyek elnagyolt alkotmányi megjelenìtése ellenére viszonylag
bőségesen, sőt talán bőbeszédűen rendelkezik a számvevőszékről. A számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-
gazdasági ellenőrző szerve, kifejezetten az ellenőrzésre szakosodott, önálló szervezet, amely csak az
Országgyűlésnek és a törvényeknek alárendelt. Az alárendeltség szervezeti és hatásköri oldalról vizsgálandó.
Az elnököt és alelnököket az országgyűlési képviselővel azonos mentelmi jog illeti meg, amelynek
felfüggesztéséhez az Országgyűlés hozzájárulása szükséges.
Az elnökké, alelnökké válás feltételeit a törvény nem szabályozza részletesen, csupán néhány
összeférhetetlenségi és együttalkalmazási korlátot jelenìt meg: az elnöki, alelnöki, főtitkári, vezetői és
számvevői tisztség összeegyeztethetetlen minden olyan szervnél betöltött tisztséggel, amely szerv állami
költségvetési támogatásban részesül, továbbá az Állami Számvevőszéknél történő alkalmazásuk idején nem
lehetnek tagjai az Országgyűlésnek, és nem tölthetnek be érdek-képviseleti szervnél vezetői tisztséget.
A törvény meghatározza az elnök, alelnökök megbìzatása megszűnésének eseteit: halál, a megbìzatási időtartam
letelte, a 70. életév betöltése, lemondás, összeférhetetlenség megállapìtása, felmentés és kizárás. Az elnök,
alelnök újraválasztható. A lemondást ìrásban kell közölni az Országgyűlés elnökével. Az összeférhetetlenség
megállapìtása, a felmentés és a kizárás az Országgyűlés hatásköre. A felmentés és a kizárás közötti alapvető
különbség, hogy a felmentés fel nem róható ok (tipikusan betegség), a kizárás viszont a tisztségviselő felróható
magatartásának következménye (nem tesz eleget megbìzatásából eredő feladatainak, illetve jogerős ìtéletben
megállapìtott bűntettet követett el, vagy más módon tisztségére méltatlanná vált, továbbá vagyonnyilatkozat-
tételi kötelezettségét szándékosan elmulasztja, vagy a vagyonnyilatkozatban szándékosan lényeges adatot, tényt
valótlanul közöl).
Mivel a parlament évek óta nem választotta meg az Állami Számvevőszék alelnökeit, szükséges volt
„vészforgatókönyvet‖ kialakìtani e jeles alkotmányos intézmény működőképességének megőrzése érdekében.
Az Állami Számvevőszék hivatali szervezetét az Állami Számvevőszék elnökének irányìtása alatt, a
jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően vezető főtitkár az elnök és az alelnökök egyidejű
akadályoztatása esetén – a főigazgatók véleményének kikérésével – jogosult és köteles megtenni mindazt, ami
az Állami Számvevőszék törvényi kötelezettségei teljesìtéséhez, működéséhez halaszthatatlanul szükséges. E
kivételes jogkör azonban nem korlátlan: a főtitkár jogköre nem terjed ki az Állami Számvevőszék szervezeti
felépìtésére való javaslattételre, az Állami Számvevőszék szervezeti-működési szabályzatának jóváhagyására, a
vezetők tekintetében a kinevezési és felmentési jogkör gyakorlására, nem hagyhatja jóvá az Állami
Számvevőszék éves ellenőrzési tervét, valamint az Állami Számvevőszék éves jelentését, illetve nem
helyettesìtheti az Állami Számvevőszék elnökét az Országgyűlés ülésén.
267
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A
MAGYAR NEMZETI BANK
Az Állami Számvevőszék egyszemélyi vezetés alatt álló, hiererchikusan felépìtett szervezet. Az elnök tesz
javaslatot a számvevőszék szervezeti felépìtésére, képviseli a számvevőszéket, jóváhagyja a számvevőszék
szervezeti-működési szabályzatát, a számvevőszék működése szempontjából kiemelkedő fontosságú éves
ellenőrzési tervet, gondoskodik a számvevőszék éves ellenőrzési tervének és eseti ellenőrzéseinek
végrehajtásáról. A számvevőszék feladatkörébe tartozó ellenőrzések gyakoriságát az elnök határozza meg. Az
elnök gondoskodik a számvevőszék által végzett ellenőrzések és elemzések eredményeit tartalmazó jelentés
Országgyűlés elé terjesztéséről. Az Állami Számvevőszék elnöke felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek az
általa benyújtott jelentés adatainak és ténymegállapìtásainak valódiságáért és helytállóságáért. Az elnök
tanácskozási joggal részt vesz az Országgyűlés és bizottságainak ülésein, feladatkörében pedig az alkotmány
értelmében kérdés intézhető hozzá.
A számvevőszék ellenőrzési hatásköre általános annyiban is, hogy az ellenőrzött egész tevékenységét
törvényességi, célszerűségi, eredményességi szempontból ellenőrzi. Ezen általános szabály alól mindössze
néhány terület jelent kivételt: a pártok, parlamenti frakciók gazdálkodását, továbbá a nemzetbiztonsági
szolgálatok speciális működési költségkeretének (ügynökök dìjazása) felhasználását csupán törvényességi
szempontból ellenőrzi.
Az Állami Számvevőszék alkotmányban meghatározott feladat- és hatásköre nyitott, bármely – akár minősìtett,
akár egyszerű többséggel elfogadandó – törvény utalhat a számvevőszék hatáskörébe egyéb (akár kevésbé
„testre szabott‖) feladatot.18 Ily módon került a számvevőszék hatáskörébe többek között a gazdasági kamarák
gazdálkodása is.
Alkotmánybìrósági ügy lett az Állami Számvevőszékről szóló törvény egyik rendelkezésének hatályon kìvül
helyezéséből. Kikerült a törvényből az a számvevőszéki hatáskör, miszerint „az Országgyűlés felhatalmazása
nélkül a költségvetés egyetlen kiadási tételét se lépjék túl, és ne kerüljön átcsoportosìtásra‖. Az indìtványozó
álláspontja szerint alkotmányellenes, hogy ez a szövegrész kimaradt a törvényből. Az Alkotmánybìróság 2006
márciusában hozott döntésében (166/B/2004. AB határozat) elutasìtotta az indìtványt, és megállapìtotta, hogy az
állami költségvetés felhasználásának előzetes törvényességi felülvizsgálatára irányuló alkotmányi rendelkezés –
tekintettel arra, hogy az állami költségvetés felhasználása egy folyamat, mely számos állami szerv konkrét
gazdasági döntésén keresztül valósul meg – nem tekinthető hatásköri szabálynak, nem következik belőle sem az
„ex ante‖ számvevőszéki ellenőrzési rendszer kialakìtásának kötelezettsége, sem az, hogy a számvevőszék
hatáskörét szabályozó törvény nevesìtetten az állami költségvetés felhasználására irányuló döntések előzetes
törvényességi ellenőrzésére irányuló hatáskört állapìtson meg. Az Alkotmánybìróság értelmezte is a
számvevőszék alkotmányjogi helyzetét: „Alapvető feladata hagyományosan az, hogy a törvényhozó hatalom
268
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A
MAGYAR NEMZETI BANK
megbìzásából ellenőrizze a végrehajtó hatalom gazdálkodását. A hatalommegosztásnak ez a rendje a
számvevőszéki ellenőrzési rendszer olyan kialakìtását kìvánja meg, hogy az a Kormány parlament előtti
felelősségét ne csökkentse, a Kormány felelőssége ne legyen áthárìtható a számvevőszékre. Ha a
számvevőszéknek a költségvetés felhasználása feletti előzetes törvényességi ellenőrzési jogkörét úgy
értelmeznénk, amint azt az indìtványozó teszi, az a Kormány által a költségvetés végrehajtásáért a parlament
előtt viselt felelősség elmosásához vezetne, lehetőséget adna arra, hogy a Kormány a költségvetés
végrehajtásáért való felelősséget a számvevőszékre hárìtsa.‖
A teljesìtmény ellenőrzésének átfogó célja az, hogy megállapìtásra kerüljön, hogy a szervezetek a
tevékenységeket gazdaságosan, hatékonyan és eredményesen hajtották-e végre.
A számvevőszék széles körű vizsgálati jogköre ellensúlyozza döntési jogköre hiányát. A számvevő a vizsgált
szerv bármely helyiségébe beléphet, annak bármely dolgozójától szóban vagy ìrásban felvilágosìtást, továbbá
iratokat és más dokumentációt kérhet, azokba akkor is betekinthet, ha államtitkot vagy szolgálati titkot
tartalmaznak, azokról másolatot, kivonatot készìthet.
A jelentés elkészìtése több fordulóban történik: az ellenőrzést végző a megállapìtásait ìrásban ismerteti (a
jelentés első változata) – a vizsgált szerv felelősének magyarázatát várva; a magyarázat elfogadásáról vagy
elutasìtásáról a vizsgálat vezetője ìrásban nyilatkozik. E párbeszédet követi a jelentés végleges formába öntése.
A számvevőszék az ellenőrzési megállapìtásait megküldi az ellenőrzött szerv vezetőjének, aki arra nyolc
munkanapon belül ìrásban észrevételeket tehet, illetve intézkedéseket rendelhet el; ez utóbbiról harminc napon
belül tájékoztatni kell a számvevőszéket. Ha az intézkedések nem kielégìtőek, arról az Állami Számvevőszék
elnöke tájékoztatja az ellenőrzött szerv vezetőjét, és tájékoztathatja az Országgyűlést is, vagy az esetet a
zárszámadáshoz kapcsolódó éves jelentésben ismerteti (a jelentések nagy száma miatt ez utóbbi számìt
tipikusnak).
269
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A
MAGYAR NEMZETI BANK
A különböző szabálytalanságok, hibák, mulasztások feltárásakor az ÁSZ javaslatot tesz a jogi szabályozásra, a
belső szabályozási rendszer, a belső ellenőrzés fejlesztésére, jobbìtó intézkedések megtételére, intézkedési terv
készìtésére. Felhìvást intéz a törvényes állapot helyreállìtására (például, ha az ellenőrzött alapìtványok vagy
pártok gazdálkodásában szabálytalanságot észlel), kezdeményezi a szabálytalanul igénybe vett pénzeszközök
visszafizettetését, a szabálytalanságokat elkövetők személyi felelősségének megállapìtását. A számvevőszék az
ellenőrzés során kármegelőzést célzó intézkedéseket tehet, (a munkabérek kivételével) anyagi és
pénzeszközöket zárolhat, illetve a pénzeszközök felhasználását további intézkedésig felfüggesztheti – ha például
a költségvetési források pazarló felhasználását állapìtja meg.
Törvénysértés észlelése esetén a számvevőszéket eljáráskezdeményezési jog illeti meg, amely mind a
büntetőjogi, mind pedig a munkajogi felelősségre vonásra kiterjed.
Szakmailag számos esetben felmerült a számvevőszék hatáskörének erősìtése, amely egyrészről azt a francia
mintát követné, hogy elválasztódna a jogalkalmazó-ellenőrző (törvényességi) és a célszerűségi (igazgatási)
ellenőrzés feladata; utóbbi a jelenlegi számvevőségi eszköztárral működne változatlanul, a törvényességi
szempontú viszont bìrói vagy kvázi bìrói hatáskört jelentene az államháztartás gazdálkodása vonatkozásában,
döntést jelentene arról, jogszerűek voltak-e a teljesìtett kifizetések, a közpénzek felhasználása, illetve a
beszedett bevételek.20
Magyar Köztársaság központi bankja (jegybank), a Központi Bankok Európai Rendszerének tagja;
részvénytársasági formában működő jogi személy, részvényei az állam tulajdonában vannak, a
részvénytulajdonos államot a pénzügyminiszter képviseli.
A Magyar Nemzeti Bank legfőbb szervei: a Közgyűlés, a Monetáris Tanács, az Igazgatóság, valamint a
Felügyelő Bizottság. A jegybank alapszabályát a bank közgyűlése állapìtja meg, amelyet be kell mutatni az
Országgyűlésnek. A Magyar Nemzeti Bank könyvvizsgálójára az Állami Számvevőszék tesz javaslatot, és
kezdeményezheti visszahìvását a Közgyűlésnél. A Közgyűlés feladata az alapszabály elfogadásán és
módosìtásán túl többek között a mérleg és az eredménykimutatás megállapìtása.
Az MNB legfőbb döntéshozó szerve a Monetáris Tanács, ami szükség esetén bármikor összehìvható, de havonta
legalább két alkalommal ülésezik. A Monetáris Tanács legalább kilenc, legfeljebb tizenegy tagú testület. Tagjai:
a) az MNB elnöke (ő a Monetáris Tanács elnöke), b) az MNB elnöke által javasolt egy alelnök; c) további
tagok, akiket hat évre a köztársasági elnök nevez ki. Ez utóbbi tagok közül négy fő kinevezésére, illetve
felmentésére a javaslatot az MNB elnöke teszi meg, amelyet – egyetértése esetén – a miniszterelnök terjeszt a
köztársasági elnök elé. A többi tag kinevezésére és felmentésére a miniszterelnök az MNB elnöke
véleményének kikérésével tesz javaslatot a köztársasági elnöknek. A tag megbìzatásának megszűnése esetén az
őt eredetileg javasló személy jogosult új tag kinevezését javasolni. A Monetáris Tanács tagjai – ideértve az
MNB elnökét –, az MNB alelnökei, valamint a felügyelő bizottság tagjai a megbìzatásuk megszűnését követően
3 éven belül nem jelölhetők.
A Monetáris Tanács tagjává az a magyar állampolgár nevezhető ki, aki monetáris, pénzügyi, illetőleg a
hitelintézeti tevékenységgel kapcsolatos kérdésekben kiemelkedő elméleti, illetőleg gyakorlati szakmai
ismeretekkel rendelkezik.
A Monetáris Tanács tagjait szigorú összeférhetetlenségi rendelkezések védik: csak jegybanki döntéshozói
feladataival összeegyeztethető egyéb tevékenységet végezhetnek, pártban tisztséget nem viselhetnek, párt
nevében vagy érdekében nyilvános közszerepléssel járó tevékenységet nem folytathatnak, nem lehetnek
országgyűlési vagy önkormányzati képviselők, önkormányzati vagy állami vezetők, köztisztviselők; nem
lehetnek gazdasági társaság vezető tisztségviselői, felügyelő bizottságának tagja.
270
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A
MAGYAR NEMZETI BANK
A Monetáris Tanács tagjának megbìzatása megszűnik: a) a megbìzatási időtartam leteltével; b) lemondással; c)
felmentéssel; d) halállal. A Monetáris Tanács tagjait a köztársasági elnök kizárólag abban az esetben mentheti
fel, ha a Monetáris Tanács tagja neki fel nem róható okból nem felel meg a feladatai ellátásához szükséges
feltételeknek; illetőleg ha a Monetáris Tanács tagja neki felróható okból nem felel meg a feladatai ellátásához
szükséges feltételeknek, illetve súlyos kötelezettségszegést követ el, ìgy különösen, ha vagyonnyilatkozat-tételi
kötelezettségét szándékosan elmulasztja, vagy a vagyonnyilatkozatban lényeges adatot, tényt szándékosan
valótlanul közöl.
A Monetáris Tanács határozatképes, ha tagjainak többsége jelen van; a határozatait a jelenlévők egyszerű
szótöbbségével hozza, szavazategyenlőség esetén az elnök, akadályoztatása esetén az elnökhelyettes szavazata
dönt. A Monetáris Tanács évente az első ülésen a jelenlevők egyszerű szótöbbségével megválasztja a Monetáris
Tanács elnökhelyettesét. A Monetáris Tanács álláspontját annak elnöke, akadályoztatása esetén elnökhelyettese
jogosult nyilvánosságra hozni.
A Felügyelő Bizottság az MNB folyamatos tulajdonosi ellenőrzésének szerve; ellenőrzési hatásköre azonban a
jegybanki függetlenség elvéből következően nem terjed ki az MNB monetáris politikájának ellenőrzésére,
illetve annak az MNB eredményére gyakorolt hatására. A Felügyelő Bizottság tagjai: a) az Országgyűlés által
választott elnöke, b) az Országgyűlés által választott további három tag, c) a pénzügyminiszter képviselője, d) a
pénzügyminiszter által megbìzott szakértő. Felügyelő bizottsági tag hitelintézeti, pénzügyi, illetve számviteli
kérdésekben kiemelkedő szakmai ismeretekkel rendelkező magyar állampolgár lehet. Megbìzatásuk az
Országgyűlés megbìzatásának időtartamára szól, és az Országgyűlés megbìzatásának megszűnéséig tart,
működésük azonban addig tart, amìg az új Országgyűlés az alakuló üléstől számìtott három hónapon belül az új
felügyelő bizottsági tagokat megválasztja. Ha az új Országgyűlés az előìrt határidőig az új felügyelő bizottsági
tagokat nem választja meg, a Felügyelő Bizottság működése mindaddig tart, amìg az új Országgyűlés a
felügyelő bizottsági tagokat megválasztja. A felügyelőbizottsági tagot az őt megválasztó Országgyűlés, illetőleg
az őt megbìzó miniszter hìvhatja vissza. A felügyelő bizottsági tag az őt megválasztó Országgyűlésnek, illetőleg
az őt megbìzó miniszternek tájékoztatási kötelezettséggel tartozik.
Az MNB elnökét hatéves időtartamra a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, illetve menti
fel. A felmentési javaslatot az MNB elnöke részére meg kell küldeni, aki munkaügyi bìrósághoz fordulhat. A
felmentésre irányuló javaslat a bìrósághoz fordulási határidő lejártát vagy (bìrósághoz fordulás esetén) a bìróság
döntésének jogerőre emelkedését követően terjeszthető a köztársasági elnök elé. Az MNB elnökét az
akadályoztatása esetén az általa kijelölt általános hatáskörű alelnök helyettesìti.21
A Magyar Nemzeti Bank legalább három, legfeljebb öt alelnökét – a bank elnökének javaslatára és a
miniszterelnök egyetértő előterjesztésére – a köztársasági elnök nevezi ki, s a javaslatnak tartalmaznia kell a
kinevezendő alelnök feladatkörét. Az alelnök feladatkörének változásáról a Magyar Nemzeti Bank elnöke
tájékoztatja a köztársasági elnököt, a miniszterelnököt és az Országgyűlés illetékes bizottságát. A Magyar
Nemzeti Bank al- elnökeinek megbìzatása hat évre szól.
Az elnök, az alelnökök, a Monetáris Tanács, valamint a Felügyelő Bizottság tagjai akinevezésüket követő
harminc napon belül, majd azt követően évente vagyonnyilatkozatot tesznek, amely nyilvános.
Számos rendelkezés található a Magyar Nemzeti Bankról szóló 1991. évi LX. törvényt felváltó 2001. évi LVIII.
törvényben, amely a jegybanki függetlenség alkotmányjogi tételének alátámasztására, megalapozására hivatott.
271
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A
MAGYAR NEMZETI BANK
A jegybanki függetlenség alappillére, hogy a Magyar Nemzeti Bank, valamint döntéshozó szerveinek tagjai
feladataik végrehajtása és kötelességeik teljesìtése során függetlenek, nem kérhetnek és nem fogadhatnak el
utasításokat az Európai Központi Bank kivételével a Kormánytól, az Európai Unió intézményeitől,
tagállamainak kormányaitól vagy bármilyen más szervtől.
A Magyar Nemzeti Bank elsődleges célja az árstabilitás elérése és fenntartása, e cél veszélyeztetése nélkül a
jegybank a rendelkezésére álló monetáris politikai eszközökkel támogatja a Kormány gazdaságpolitikáját. Ha
azonban konfliktus keletkezik a független monetáris politika megvalósìtása és a Kormány gazdaságpolitikai
programjának támogatása között, az előbbi kerül ki győztesen (ez egyúttal közösségi jogi követelmény is). 23
A Magyar Nemzeti Bank meghatározza és megvalósìtja a monetáris politikát; a monetáris politika, valamint e
politika érvényesìtésének eszközeit a Magyar Nemzeti Bank a jegybanktörvény keretei között önállóan alakìtja
ki.
A Magyar Nemzeti Bank az állam, helyi önkormányzat vagy az államháztartás körébe tartozó más intézmény
vagy az állam, illetve a helyi önkormányzat befolyásoló irányìtása alatt működő gazdálkodó szervezet részére
hitelt nem nyújthat, ezen intézmények értékpapìrjait közvetlenül a kibocsátótól nem vásárolhatja meg. Ugyanez
a tilalom érvényesül az Európai Unió intézményei, szervei, a tagállamok központi kormányzatai, továbbá
minden tagállami szervezet irányába is. Az uniós elvárásoknak megfelelően meg kellett szüntetni a költségvetés
átmeneti fizetési nehézségeinek áthidalására szolgáló hitellehetőséget; ez jelentősen hozzájárul a jegybanki
függetlenség megteremtéséhez.
A Magyar Nemzeti Bank kizárólagosan jogosult bankjegy- és érmekibocsátásra, az általa kibocsátott bankjegy
és érme a Magyar Köztársaság törvényes fizetőeszköze; a bankjegyek és érmék kibocsátását, cìmletét és külső
kiállìtását, valamint bevonását a Magyar Nemzeti Bank elnöke rendeletben hirdeti ki. A Magyar Nemzeti Bank
által kibocsátott bankjegyeket és érméket magyar törvényes pénznemben teljesìtendő fizetésnél mindenki
köteles névértékben elfogadni addig, amìg az MNB elnöki rendeletben megjelölt határnappal a bevont
bankjegyek és érmék el nem veszìtik törvényes fizetőeszköz jellegüket. A Magyar Nemzeti Bank hivatalos
deviza- és aranytartalékot képez és kezel.
A jegybanki rendelkezés az állami irányìtás egyéb jogi eszközeként jelent meg a magyarjogforrási rendszerben.
A jegybanki rendelkezés a pénzforgalom tekintetében ajogi személyekre, jogi személyiség nélküli gazdasági
társaságokra és természetes személyekre is kiterjedt. Az ilyen jegybanki rendelkezést az igazságügyért felelős
miniszterrel egyetértésben kellett kiadni és a Magyar Közlönyben kellett közzétenni. Ez egy öszvér jogi
megoldás, de legfőképpen az egyetértés kìvánalma jelentősen csorbìtotta a jegybanki függetlenséget; a
tartalmában jogszabályként viselkedő pénzforgalmi tárgyú rendelkezést a Magyar Nemzeti Bank elnökének
jogalkotói hatáskörében jogszabályként lett volna indokolt kibocsátani. A jogalkotásról szóló törvény
alkotmányjogilag tarthatatlan módon állapìtotta meg a jegybanki rendelkezés jogforrástani elhelyezkedését,
amely számos további jogalkotási anomália eredője volt.
Az MNB elnökének rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendelete és az MNB elnökének
rendelete között nincs hierarchikus kapcsolat, mivel mindkét jogalkotó csak feladatkörében alkothat jogszabályt,
feladatkörüket pedig az alkotmány egymástól elhatárolja.
272
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A
MAGYAR NEMZETI BANK
Az MNB elnökének feladatkörét és ezzel összefüggésben rendeletalkotási tárgyköreit a Magyar Nemzeti
Bankról szóló törvény taxatìv módon határozza meg. Emellett a törvény az MNB elnöki rendelet véleményezési
határidejére, az igazságügyért felelős miniszternek a rendelet tervezetével kapcsolatos jogosìtványai
terjedelmére és korlátaira, valamint meghatározott tárgyú MNB elnöki rendeletek sajátos kihirdetési módjára
nézve állapìt meg speciális szabályokat:
A Magyar Nemzeti Bankról szóló törvényben meghatározott jegybanki feladatkör taxatìv jellegű, pontosan
rögzìtettek a jogalkotási tárgykörök. A monetáris politika alakìtásához legfontosabb tárgykörök: az alapkamat,
illetve a kötelező tartalékráta mértékének meghatározása. Az e körben készülő rendeletek tervezetéről és a
kapcsolódó szakmai indokolásról az igazságügyért felelős miniszter véleményét nem kell kikérni. Az alapkamat
meghatározott időponttól hatályos mértékét az MNB az általa bérelt elektronikus hìrügynökségi oldalon,
valamint a honlapján hirdeti ki. Rendkìvüli esetben a kötelező tartalék mértékét az MNB a kötelező
tartalékképzés hatálya alá tartozó szervezetek részére küldött elektronikus üzenet formájában hirdeti ki. E
különleges kihirdetési formákat követően a rendeleteket a jogszabályok kihirdetésére vonatkozó általános
szabályoknak megfelelően is közzé kell tenni.
Az alapkamatot, illetőleg a tartalékrátát meghatározó rendeleten kìvül az MNB elnökének rendelete esetében a
véleményezési határidő öt munkanapnál, átfogó vagy nagy terjedelmű szabályozás esetén tìz munkanapnál nem
lehet kevesebb. Az MNB elnökének rendelete esetében az igazságügyért felelős miniszter a véleményezési
jogkörét kizárólag a rendelet alkotmányosságának, jogrendszerbe illeszthetőségének és a jogalkotási szakmai
követelmények teljesülésének szempontja alapján gyakorolja. Ha az igazságügyért felelős miniszter a
véleményezésre adott határidőn belül nem nyilatkozik, azt úgy kell tekinteni, hogy a tervezetben foglaltakkal
egyetért.
Összefoglalóan megállapìtható tehát, hogy az európai uniós csatlakozással 2004. május 1-jén hatályba lépett
alkotmánymódosìtás értelmében az MNB elnöki rendelet az állami irányìtás egyéb jogi eszközei körébe tartozó
jegybanki rendelkezést felváltó új jogintézmény. Ebből következően a jelzett időponttól jegybanki rendelkezést
annak ellenére sem lehet kiadni, hogy a jogalkotási törvény 51/A. §-a formálisan nem került hatályon kìvül
helyezésre, hiszen egy ilyen gyakorlat az alkotmány hivatkozott rendelkezésébe ütközne. A Magyar
Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény
hatálybalépésének napjától hatályos alkotmányszöveg ugyanis azzal, hogy az MNB elnök rendeletalkotási jogát
intézményesìtette, tartalmilag felülìrta a jogalkotási törvény ezzel ellentétes rendelkezéseit.
Természetesen másrészről azonban a jegybanki függetlenség sem eredményezheti a Magyar Nemzeti Bank
elszigeteltségét. Az egyes hatalmi ágakkal, közöttük a kormányzattal kapcsolatos koordináció, információcsere
szabályaival kapcsolatosan alaptételként állapìtható meg, hogy az információáramlás, információcsere sem
moshatja egybe a Kormány, illetve a jegybank funkcióit, nem eredményezheti, hogy valamely fél számára
ezáltal olyan kötelezettség keletkezzen, amely saját feladat- és hatásköre gyakorlásában befolyásolná,
akadályozná. A kölcsönös információnyújtásra, -szolgáltatásra vonatkozó törvényi rendelkezések alapján a
Magyar Nemzeti Bank a Kormány, illetve a minisztériumok részére a monetáris folyamatok alakulásáról és
alapvető feladatai körébe tartozó egyéb lényeges kérdésekről kérésre eseti információt nyújt, és a Kormány,
illetve a minisztériumok is információt nyújtanak a Magyar Nemzeti Bank kérésére a tevékenységükkel
kapcsolatban. A Magyar Nemzeti Bank a monetáris folyamatok alakulásáról és alapvető feladatai körébe tartozó
egyéb lényeges kérdésekről legalább negyedévente jelentést készìt és hoz nyilvánosságra.
A Magyar Nemzeti Bank elnöke ajegybank tevékenységéről és monetáris politikájáról évente beszámol az
Országgyűlésnek, s a parlament eseti tájékoztatást is kérhet. A Magyar Nemzeti Bank elnökéhez feladatkörében
az alkotmány alapján kérdés intézhető.
Az ellenőrzés terjedelme az eddig meglévőhöz képest az új törvény alapján csak valamelyest bővül, a Magyar
Nemzeti Bank alapfeladataira nem terjed ki, csupán az „egyéb‖ feladatokra.
273
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A
MAGYAR NEMZETI BANK
A jegybank egyéb tevékenységet – jogszabályban meghatározott felhatalmazás alapján – csak elsődleges célja
és alapvető feladatai teljesìtésének veszélyeztetése nélkül folytathat. Az egyéb feladatok meghatározása sértheti
ajegybank funkcionális függetlenségét. Miként az a jegybanktörvényi rendelkezés, amely szerint a Magyar
Nemzeti Bank számára feladatot a pénzforgalommal, a pénzforgalmi szolgáltatással és a hatáskörébe tartozó
kiegészìtő pénzügyi szolgáltatási tevékenységek engedélyezésével kapcsolatos feladatkörében törvény állapìthat
meg. Ezen a jogszabályi tartalmon az a garanciának szánt, ám azt valóságosan nem jelentő szöveg sem segìt,
amely rögzìti, hogy a jelzett feladatnak összhangban kell állnia a Magyar Nemzeti Banknak a
jegybanktörvényben meghatározott jegybanki feladatával és felelősségével. E klauzula tehát lehetővé teszi még
az „egyéb‖ kategóriával kiegészìtett, az „alaptevékenységet‖ jelentő és ajegybanktörvény- ben meghatározott
feladatkör további kiszélesìtését.
Lényegesen könnyebb helyzetet eredményezne, ha a Magyar Nemzeti Bank valamennyi főbb feladat- és
hatásköre alkotmányi elismerést (és ezáltal garanciát) kapna, valamint a jegybanki függetlenséget jelentő
alapvető, garanciális rendelkezések magában az alkotmányban szerepelnének, irányt szabva ezáltal az egyes
hatalmi ágak tevékenységének.
Az Állami Számvevőszéknek az MNB feletti ellenőrzési jogköréről az Állami Számvevőszékről szóló törvény
rendelkezik. Az Állami Számvevőszék ellenőrzi a Magyar Nemzeti Bank gazdálkodását és a Magyar Nemzeti
Bankról szóló törvényben foglaltak alapján folytatott, az alapvető feladatok körébe nem tartozó tevékenységét.
E körben az Állami Számvevőszék azt ellenőrzi, hogy a Magyar Nemzeti Bank a jogszabályoknak, az
alapszabályának és a közgyűlése határozatainak megfelelően működik-e. Az ellenőrzés tehát nem jelentheti a
monetáris politika megvalósìtásához szükséges eszközrendszer megìtélését.
A Magyar Nemzeti Bank joga kell legyen a monetáris politika önálló, kormányzati befolyástól független
alakítása és teljes terjedelmű végrehajtása, az árstabilitás megvalósítása (majdanpedig megőrzése,
érvényesítése). Az Országgyűlés előtti beszámolási kötelezettség legfeljebb (döntéshozatali kényszertől mentes)
tájékoztatási kötelezettséggé alakítható. Alkotmányban indokolt megjelenìteni az elnök (alelnök)
megbízatásának keletkezésére, illetőleg megszűnésére vonatkozó szabályegyüttest, ideértve az
összeférhetetlenség problematikáját is.
4. Jegyzetek
1. Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. Budapest, 1995, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó;
300. pont.
274
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
13. A KÖZPÉNZÜGYEK. AZ
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK. A
MAGYAR NEMZETI BANK
8. Magyary Zoltán: A magyar állam költségvetési joga. Budapest, 1923. Magyary szerint a törvényhozó és a
végrehajtó hatalom viszonyrendszerében ez utóbbi javára „hatásköri eltolódás‖ következik be bármely, a
költségvetési törvény megalkotása tekintetében felmerülő minden rendszertelenség (indemnitás, ex lex helyzet)
esetén. I. m. 199. o.
10. A Kormány kötelezettsége az indemnitási törvényjavaslat benyújtása, a parlament viszont nem köteles az e
tárgyú törvény megalkotására (végső soron a mindenkori kormánytöbbség dönti el, legyen-e az országnak
költségvetése, illetőleg ennek hiányában indemnitási törvénye). De lege ferenda felvethető az indemnitási
törvény kötelező megalkotása a költségvetési törvény hiánya esetére.
12. Közjogi szempontból a közpénzek kezelése, felhasználása szempontjából szerencsésebb lenne, ha mind az
indemnitásra, mind az ex lex állapotra vonatkozó szabályok az alkotmányban szerepelnének. Az indemni- tási
törvény funkciója az, hogy legalább ideiglenesen, meghatározott időre szóló felhatalmazással segìtse elő a
költségvetés végrehajtását.
13. Dr. Pétervári Kinga: Közpénzek-magánpénzek, avagy a számvevőszéki ellenőrzés alkotmányjogi problémái.
Budapest, 2004, Gondolat, 90. o.
16. Magyarország alkotmányának szabályozási elvei. Budapest, 1989. január 30., Igazságügyi Minisztérium.
20. A bìrósági modellt követi Franciaország, Spanyolország, Portugália, Belgium, Luxemburg, Olaszország és
Görögország. Különleges átmenetet jelenìt meg a „testületi szervezet bìrói funkció nélkül‖ modell Hollandiában
és Németországban. A főszámvevő által vezetett (független) számvevőszéki modell működik az Egyesült
Királyságban, Dániában és Írországban. A kormányzati modell pedig Svédországban és Finnországban fejlődött
ki.
21. Az alkotmány novelláris módosìtásáról rendelkező 1989. évi XXXI. törvény rendelkezései szerinti közjogi
konstrukcióban a Magyar Nemzeti Bank elnökét az Országgyűlés választotta volna meg, a Magyar Nemzeti
Bank elnökhelyetteseit pedig a köztársasági elnök nevezte volna ki. Ezen rendelkezések azonban nem léptek
hatályba.
23. Lásd az Európai Közösséget létrehozó szerződés 104-106. és 108. cikkét, valamint a Központi Bankok
Európai Rendszere és az Európai Központi Bank alapokmányáról szóló 18. számú jegyzőkönyvet.
24. A Magyar Nemzeti Bank számára függetlensége érdekében erőteljesebb jogosìtványok szükségeltetnek
azokban az esetekben, amikor a jegybank alkotmányi feladatainak teljesìtése kerül veszélybe egy-egy
kormánydöntés következtében.
275
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
14. fejezet - 14. A KÖZTÁRSASÁGI
ELNÖK
Sári János
Az alkotmány általános módosìtásáról szóló 1989. évi XXXI. törvény lezárt egy korszakot: megszüntette a
Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsát, az 1949. évi XX. törvény, az alkotmány eredeti szövege alapján
bevezetett kollektìv államfői intézményt.
Az eredeti politikai szándék a Magyarország államformájáról szóló 1946. évi I. törvénycikk fontosabb
intézményeinek a visszaállìtására irányult. Az igazság azonban az, hogy a két törvény eltér egymástól.
Az egyik lényegi eltérés, hogy az 1946. évi I. törvénycikk a parlamenti kormányzati rendszer klasszikus
formulájával határozza meg a köztársasági elnök státusát. Eszerint „a végrehajtó hatalmat a köztársasági elnök a
Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium által gyakorolja‖ [13. § (1) bek.], s ami ennek logikus következménye:
„a köztársasági elnök minden rendelkezéséhez és intézkedéséhez a miniszterelnök vagy az illetékes felelős
miniszter ellenjegyzése szükséges‖ [13. § (4) bek.]. Az emlìtett alkotmánymódosìtás ilyen generális klauzulát
nem tartalmaz, hanem hatáskörönként határozza meg az elnök feladatait s azok ellátásának intézményi kereteit.
A kormányzati rendszert tekintve az 1946:I. tc. sem volt túlságosan kidolgozott. Célja valójában nem is ez volt,
hanem a köztársasági államforma visszavonhatatlanná tétele. Nemcsak a törvény elnevezése mutatja ezt – az
1946:I. tc. Magyarország államformájáról –, hanem például az is, hogy a kormányzati rendszer konkrét kérdései
a nemzetgyűlési vita során alig kerültek szóba. A vita szinte kizárólag az államforma körül zajlott. 1 Egészében
mégis azt lehet mondani a szabályozásról, hogy a parlamentarizmus kontinentális formájának megvalósìtására
irányult.
A köztársasági elnök önálló, minden más hatalmi ágtól független hatalmat valósít meg. Ez következik az
alkotmánynak az Alkotmánybìróság általi értelmezéséből, amely szerint az elnök nem része a végrehajtó
hatalomnak, hanem azon kívül áll.
A kérdés megìtélésének „tétje‖ az, hogy az alkotmányban meghatározott egyes – kinevezési – hatásköröket a
miniszterelnökkel együtt gyakorolhat-e, közös, „megosztott‖ hatáskörként, vagy az adott hatáskör
gyakorlásában a miniszterelnöknek van meghatározó szerepe. A vonatkozó alkotmánybìrósági álláspont
konkrétumait a miniszteri ellenjegyzés tárgyalása során idézzük fel, itt most csupán a klasszikus közjognak arra
az alapelvére hivatkozunk, amely szerint a közjogot a magánjogtól – egyebek mellett – az különbözteti meg,
hogy az előbbivel a konszenzusos hatáskör-, illetve jogkörgyakorlás fogalmilag ellentétben áll. A magyarázata
ennek az, hogy a közjogban – a magánjoggal ellentétben – nem lehet elállni az „ügylettől‖. Azaz az adott
hatáskört gyakorolni kell, hiszen enélkül az alkotmányos rendszer működése hiúsulhat meg. Az
alkotmánybìrósági határozat, amely az államfő hatalmát önálló hatalomként értelmezi, összhangban van a
hagyományos közjogi gondolkodással [48/1991. (IX. 26.) AB határozat].
276
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK
köztársasági elnök általános funkcióját – kifejezi a nemzet egységét, őrködik az államszervezet demokratikus
működése felett – az alkotmányban megállapìtott konkrét hatáskörei gyakorlásával valósìtja meg.
Az államfői hatalmat – ahogyan a tankönyv más fejezeteiben erről szó volt már – az alkotmányok politikailag
semleges, neutrális hatalomként határozzák meg. A magyar alkotmány erre vonatkozó kifejezett utalást nem
tartalmaz. Ez következik egyrészt azokból az összeférhetetlenségi rendelkezésekből, amelyek tiltják, hogy az
elnök más állami, társadalmi és politikai tisztséget töltsön be, politikai pártnak tagja legyen stb.; másrészt a
semlegesség követelménye levezethető abból az alkotmányi megfogalmazásból is, amely szerint az elnök
kifejezi a nemzet egységét. A politikailag intakt hozzáállás számos más közjogi tisztség – bìrák, ügyészek stb. –
betöltésének is előfeltétele. A köztársasági elnök esetében ennek azért van különös jelentősége, mivel
döntéseinek – az Országgyűlés alakuló ülésének összehìvása és feloszlatása, miniszterek kinevezése stb. –
rendszerint közvetlen politikai hatása, következménye van.
A „nemzet egységének‖ kifejezése szóhasználat az alkotmányban tehát felfogható úgy is, mint a politikailag
semleges, pártatlan tevékenység követelményére való utalás. Kétségtelen azonban, hogy ebbe a
megfogalmazásba a nemzet államhatárokon átìvelő fogalma is beleérthető. Van olyan felfogás, amely az
alkotmányi szóhasználatot a nemzetállam fogalmával hozza összefüggésbe, s ebből a szempontból bìrálja. 2
Az alkotmány, illetve más törvények szerint a miniszterelnök vagy az illetékes miniszter ellenjegyzése
szükséges a köztársasági elnök következő intézkedéseihez:
– nemzetközi szerződések kötése (ha a szerződés tárgya a törvényhozás hatáskörébe tartozik, a szerződés
megkötéséhez az Országgyűlés előzetes hozzájárulása szükséges);
277
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK
Az Alkotmánybìróság a 48/1991. (IX. 26.) határozatában generális jelleggel rögzìti: az alkotmány 48. §-ában
meghatározott kinevezési jog kivételével – itt a bìrák kinevezéséről van szó – a köztársasági elnök hatáskörébe
utalt minden kinevezéshez, előléptetéshez, tisztségben való megerősìtéshez, valamint felmentéshez, továbbá a
köztársasági elnök hatáskörébe tartozó jóváhagyáshoz a miniszterelnök vagy az illetékes miniszter ellenjegyzése
szükséges.
Megtagadhatja-e, illetve meg kell-e tagadnia a köztársasági elnöknek az ellenjegyzett kinevezést vagy
jóváhagyást? A kérdésben az Alkotmánybìróság a már emlìtett határozatában foglalt állást. Eszerint a
köztársasági elnöknek meg kell tagadnia a kinevezést, illetve a jóváhagyást, ha észleli, hogy az ahhoz
jogszabályban előìrt feltételek nem teljesültek. Ezenkìvül csak akkor alkotmányos a kinevezés, illetve a
jóváhagyás megtagadása, ha a köztársasági elnök alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesìtése az
államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná. Ez utóbbi szempontból a köztársasági elnök
kinevezésnél kizárólag a személyre tett javaslatot, jóváhagyás esetén pedig kizárólag a mindenkori előterjesztés
tartalmát vizsgálhatja felül.
A kegyelmezési jog a cìmzetti kör tekintetében lehet közkegyelem vagy részleges közkegyelem is, amelynek a
gyakorlása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. A kegyelme- zés mindhárom formája elvileg kiterjedhet az
eljárásra (eljárási kegyelem – pertörlés); ez esetben büntethetőséget megszüntető ok. Kiterjedhet a büntetés
végrehajtására (részben vagy egészben); ilyenkor a kegyelem a büntetés végrehajtását kizáró ok. Végezetül
kiterjedhet a kegyelem a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesìtésre, ez a rehabilitáció (nem
tévesztendő össze a politikai rehabilitáció fogalmával).
278
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK
A köztársasági elnök részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és annak bizottságai ülésein; javaslatot tehet az
Országgyűlésnek, törvényt és népszavazást kezdeményezhet; az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára
választja meg a Legfelsőbb Bìróság elnökét, a legfőbb ügyészt stb.
Olyan hatáskörök gyakorlásáról van itt szó, amelyek nem igényelnek miniszteri ellenjegyzést, s amelyek egy
másik szerv, az Országgyűlés közreműködése-egyetértése révén válnak befejezetté. Maga az önálló javaslat
megtételének a lehetősége növeli az elnök politikai súlyát és szerepét. Ugyanez vonatkozik az Országgyűlés és
annak bizottságai ülésein való részvételre, az itt előterjesztett javaslataira.
Kétségtelen, hogy a kormányalakìtás körüli politikai tárgyalások során az elnöknek lehet szerepe. Más oldalról
igaz az, hogy a parlamenti erőviszonyok meghatározzák a lehetőségeit. A Kormány megbìzatásának
megszűnésével kapcsolatban az alkotmány már nem is tesz emlìtést az elnök szerepéről.
Az Országgyűlés dönt a hadiállapot kinyilvánìtásáról, hadiállapot vagy idegen hatalom fegyveres támadásának
közvetlen veszélye (háborús veszély) esetén kihirdeti a rendkìvüli állapotot és Honvédelmi Tanácsot hoz létre.
Belső fenyegetettség esetén, azaz az alkotmányos rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére
irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges mértékben veszélyeztető,
fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények, elemi csapás vagy ipari
szerencsétlenség esetén (szükséghelyzetben) szükségállapotot hirdet ki.
Tulajdonképpen arról van szó, hogy a köztársasági elnök kezdeményezheti a hadiállapot vagy a szükségállapot
kihirdetését, de nem dönthet, hiszen a döntés – az Országgyűlés akadályoztatásának tényéről, illetve a
szükségállapot stb. kihirdetésének indokoltságáról – az emlìtett három közjogi méltóság hatáskörébe tartozik.
Kérdéses lehet, hogy a Kormány, az Országgyűlés s az Alkotmánybìróság elnöke a szükségállapot kihirdetésére
irányuló eljárás mely szakaszában kapcsolódnak be (a szükségállapot kihirdetése előtt vagy után). (A rendkìvüli
jogrend részletes szabályait a honvédelemről és a honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény állapìtja meg.)
A törvény kihirdetéséről annak kézhezvételétől számìtott tizenöt napon belül – az Országgyűlés elnökének
sürgősségi kérelmére öt napon belül – a köztársasági elnök gondoskodik. A kihirdetésre megküldött törvényt
aláìrja. A törvényt a hivatalos lapban kell kihirdetni – rendelkezik az alkotmány.
279
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK
ellátását követelné meg. Enélkül is indokoltnak tűnik azonban a mai kihirdetésre vonatkozó rendelkezések olyan
értelmezése, amely szerint az Országgyűlés elnöke nyilatkozatával a törvényt a köztársasági elnöki aláìrás után
az Országgyűlés legközelebbi ülésén kihirdetettnek nyilvánìtja. Lényegében ezzel fejeződne be a törvényalkotás
folyamata. A nyilatkozat azt fejezné ki, hogy a törvény érvényesen létrejött. Enélkül viszont a képviselők a
Magyar Közlönyben való megjelenés által, szinte véletlenszerűen szerezhetnek tudomást arról, hogy az általuk
elfogadott törvény a köztársasági elnöki aláìrással érvényessé vált. Az előző értelemben felfogott promulgációt
követné a publikáció, azaz a törvénynek a Magyar Közlönyben való közreadása. A hitelesìtés és az úgynevezett
kiállìtás mozzanatai a promulgációhoz, illetve a publikációhoz kapcsolhatók.
Végül még egy megjegyzés, ami csak távolról érinti a köztársasági elnök törvénykihirdetéssel kapcsolatos
hatáskörét, de lényegesnek tűnik: a törvény publikációja, azaz közreadása körében elengedhetetlennek és
sürgősnek látszik a törvény hatálybalépésével kapcsolatos kérdések általános rendezése. Annak jogszabályi
rögzìtése például, hogy az általunk felfogott promulgáció után mennyi időn belül kell a publikációnak
következnie, azaz mikor válik a törvény hatályossá, alkalmazhatóvá. A mai helyzetben ugyanis az időbeli hatály
keletkezése szinte a nyomdatechnika véletlenszerűségének függvényében alakul.
A köztársasági elnök a Magyar Honvédség főparancsnoka. Az alkotmány 40/B. § (3) bekezdése szerint azonban
a Magyar Honvédség irányìtására – ha érvényes nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik – az
alkotmányban meghatározott keretek között kizárólag(!) az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Honvédelmi
Tanács, a Kormány és az illetékes miniszter jogosult. Más helyen az alkotmány [35. § (1) bek. h) pont] arról
rendelkezik, hogy a Kormány „irányìtja a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését‖.
Kérdés, mi a viszony a Magyar Honvédség főparancsnokságát a köztársasági elnökre ruházó, illetve a Magyar
Honvédség irányìtásáról rendelkező alkotmányi szabályok között.
Az Alkotmánybìróság szerint a vezető jogköröket a Magyar Honvédség parancsnoka (ma Honvéd Vezérkar
főnöke) gyakorolja. A köztársasági elnök a Magyar Honvédség főparancsnokaként Magyar Honvédségen kìvül
áll, annak irányìtója és nem vezetője. A főparancsnok tehát a Magyar Honvédségnek nem elöljárója: az irányìtás
aktusának megfelelő parancsot a honvédség parancsnoka adja ki.
280
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK
A köztársasági elnök másik főparancsnoki jogosìtványa jelenleg, hogy jóváhagyja az ország fegyveres
védelmének a tervét.
Nem közvetlenül a köztársasági elnök Magyar Honvédséget irányìtó hatásköréhez kapcsolódó kérdés, de annak
fontos orientáló pontja az, ahogyan az Alkotmánybìróság a Kormány hatáskörét értelmezi. Az alkotmány
értelmében ugyanis a Kormány irányìtja a Magyar Honvédség, a rendvédelmi szervek működését. Ez az
Alkotmánybìróság szerint úgy értelmezhető, hogy a felsorolt szervezetek mind a végrehajtó hatalom részei, s a
Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működésének irányìtása a Kormány alkotmányos jogállásával
összhangban minden olyan irányìtási hatáskört felölel a Magyar Honvédség felett, amely a hatályos jog szerint
nem tartozik kifejezetten az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök hatáskörébe. „A Kormány irányìtásával
kell a Magyar Honvédséget úgy megszervezni és olyan állapotban tartani, hogy elláthassák feladataikat‖ –
szögezi le az alkotmánybìrósági határozat indokolása.
Tipikusan államfői hatáskörök azok, amelyek a törvényhozó hatalom működéséhez kapcsolódnak: az ülések
összehìvása, elnapolása stb.
A magyar alkotmány szerint a köztársasági elnök ìrásbeli kérelmére az Országgyűlést rendkìvüli ülésszakra
vagy rendkìvüli ülésre össze kell hìvni. Mivel az alkotmány igen hosszú időtartamban jelöli meg a rendes
ülésszakokat, a rendkìvüli ülésszak vagy ülés összehìvása lehetőségének időbeli határai nem túl szélesek.
Az Országgyűlés alakuló ülését – a választást követő egy hónapon belüli időpontra – a köztársasági elnök hìvja
össze.
A köztársasági elnök az Országgyűlés ülését egy ülésszak alatt egy alkalommal – legfeljebb harminc napra –
elnapolhatja. Az elnapolás tartama alatt az Országgyűlés elnöke a képviselők egyötödének ìrásbeli kérelmére – a
kérelem kézhezvételétől számìtott nyolc napnál nem távolabbi időpontra – köteles az Országgyűlést összehìvni.
Az elnök Országgyűlést feloszlató joga ugyancsak korlátokkal, feltételekkel övezett: a köztársasági elnök a
választások kitűzésével egyidejűleg feloszlathatja az Országgyűlést, ha a parlament – ugyanazon Országgyűlés
megbìzatásának idején -12 hónapon belül legalább négy esetben megvonja a bizalmat a Kormánytól, 6 továbbá
ha a Kormány megbìzatásának megszűnése esetén a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt
személyt az első személyi javaslat megtételének napjától számìtott negyven napon belül az Országgyűlés nem
választja meg.
Az alkotmány szerint a köztársasági elnök dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket külön törvény a
hatáskörébe utal. A külön törvények a hatáskör gyakorlásának módját nem az ellenjegyzéssel határozzák meg,
hanem úgy, hogy a hatáskör gyakorlásának kezdeményezőjét, a javaslatot tevőt nevezik meg.
281
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK
a) Az alkotmány általános szabályként a köztársasági elnök Országgyűlés általi választását ìrja elő. A
köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre választja. Köztársasági elnökké megválasztható minden
választójoggal rendelkező állampolgár, aki a választás napján a harmincötödik életévét betöltötte. A
köztársasági elnököt e tisztségbe legfeljebb egy alkalommal lehet újraválasztani. A köztársasági elnök
választását jelölés előzi meg. A jelölés érvényességéhez az Országgyűlés legalább ötven tagjának ìrásbeli
ajánlása szükséges. A jelölést az Országgyűlés elnökénél a szavazás elrendelése előtt kell benyújtani. Az
Országgyűlés minden tagja csak egy jelöltet ajánlhat. Annak, aki több jelöltet ajánl, mindegyik ajánlása
érvénytelen.
Az Országgyűlés a köztársasági elnököt titkos szavazással választja. Ha szükséges, többszöri szavazást kell
tartani. Az első szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki a képviselők kétharmadának
szavazatát elnyeri.
Ha az első szavazás alkalmával ezt a többséget egyik jelölt sem nyeri el, új ajánlás alapján újból szavazást kell
tartani. A második szavazás alapján való megválasztáshoz ugyancsak a képviselők kétharmadának szavazata
szükséges.
Ha a második szavazás alkalmával egyik jelölt sem nyerte el a megkìvánt többséget, harmadszori szavazást kell
tartani. Ez alkalommal csak arra a két jelöltre lehet szavazni, akik a második szavazás alkalmával a legtöbb
szavazatot kapták. A harmadik szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki – tekintet nélkül a
szavazásban részt vevők számára – a szavazatok többségét elnyerte.
A szavazási eljárást legfeljebb három egymásra következő nap alatt be kell fejezni.
A köztársasági elnököt a korábbi elnök megbìzatásának lejárta előtt legalább 30 nappal, ha pedig a megbìzatás
idő előtt szűnik meg, a megszűnéstől számìtott 30 napon belül kell megválasztani.
– az elnök halálával;
– az elnöki tisztségtől való megfosztással, ami felelősségének megállapìtása során következhet be (31. §).
Az alkotmány 30. § (2) bekezdésében felhatalmazást adott arra, hogy az Országgyűlés – minősìtett többséggel
elfogadott törvényben – szabályozza a köztársasági elnök tiszteletdìját, kedvezményeit és az őt megillető
költségtérìtés összegét. A felhatalmazásnak a 2000. évi XXXIX. törvény tett eleget, szabályozván a
Köztársasági Elnöki Hivatal szervezetét, működését stb.
Ami a javadalmazást, kedvezményeket illeti, a törvény szerint a köztársasági elnök – egyebek mellett – jogosult:
282
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK
A köztársasági elnököt feladatainak ellátásában a Köztársasági Elnöki Hivatal segìti. A hivatal szervezeti és
működési szabályzatát a hivatal vezetője állapìtja meg, és a köztársasági elnök hagyja jóvá. A hivatal vezetőjét
és vezetőhelyettesét a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. A hivatal vezetőjének státusa az államtitkáréval,
a vezetőhelyettesé a szakállamtitkáréval egyezik meg.
A köztársasági elnököt nemzetbiztonsági védelem illeti meg, amely kiterjed a munkahelyére, lakására, állandó
szálláshelyének (rezidencia), illetve ideiglenes szállásának őrszemélyzettel történő ellátására, külföldi utazására
stb.
A jogi felelősség lényege: ha az elnök az alkotmányt vagy valamely más törvényt megsért, tisztségétől
megfosztható. Az eljárást a képviselők egyötöde indìtványozhatja; a felelősségre vonási eljárás megindìtásához
a képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A cselekmény elbìrálása – ahogyan emlìtettük – az
Alkotmánybìróság hatáskörébe tartozik. Ha az Alkotmánybìróság az államfő közjogi felelősségét megállapìtja, a
köztársasági elnököt tisztségétől megfoszthatja.
Ha a köztársasági elnök ellen a felelősségre vonási eljárás a hivatali ideje alatt, a hivatali tevékenységével
összefüggésben elkövetett büntetőjogilag üldözendő cselekmény miatt indult, az Alkotmánybìróság eljárásában
a büntetőeljárás alapvető rendelkezéseit is alkalmazni kell.
A köztársasági elnök ellen egyéb cselekménye miatt büntetőeljárást csak megbìzatásának megszűnése után lehet
indìtani.
Az alkotmány szerint az elnök személye sérthetetlen. Az Alkotmánybìróság már többször idézett határozata
szerint a köztársasági elnök személyének sérthetetlensége az elnök alkotmányjogi jogállásának része, politikai
felelősségének hiányát és jogi felelősségének korlátozott voltát – s nem különleges büntetőjogi védelmét –
jelenti, mert erről az alkotmány külön rendelkezik (31/A. §, 32. §).
5. Jegyzetek
1. A törvény nemzetgyűlési tárgyalását megelőző pártközi tárgyalások s a pártok, szakértők tervezetei már
átfogóbban foglalkoztak a kormányzati rendszer kérdéseivel. Lásd erről Vida István: Törvénytervezetek az
államforma 1946. évi rendezéséről. Jogtudományi Közlöny, 1982. 12. Ugyanitt közli Vida István a Magyar
Kommunista Párt, a Független Kisgazdapárt és az Igazságügyi Minisztérium tervezeteit, az 1946. január 17-i
pártközi értekezlet után készìtett törvénytervezetet, a Pfeiffer Zoltán igazságügyi minisztériumi államtitkár által
készìtett törvényjavaslat tervezetét, valamint a Tildy Zoltán miniszterelnök által 1946. január 24-én benyújtott
törvényjavaslat szövegét. A magyar kormányzati rendszer, benne az államfői hatalom kérdéseit tárgyalja
283
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
14. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK
Föglein Gizella: Államforma és államfői jogkör Magyarországon 1944-1949 között cìmű monográfiájában
(Budapest, 1993, Nemzeti Tankönyvkiadó).
2. Vö. Petrétei József: Magyar alkotmányjog II. Államszervezet. Budapest-Pécs, 2000, Dialóg-Campus, 89.,
103. o.
3. Ennek alapján felmerülhet az is, hogy az ellenjegyzéssel nem „fedett‖ államfői tevékenység mintegy fél-
prezidenciális kormányzati rendszer irányába mutat. Erre hajlik Pokol Béla monográfiájában (A magyar
parlamentarizmus. Budapest, 1994, Cserépfalvi Kiadó), illetőleg annak „előzetesében‖: A magyar
parlamentarizmus szerkezete. A „hatalmi négyszög‖ súlyelosztása. (Társadalmi Szemle, 1993. 8-9.) A
felfogással – egyebek mellett – azért nem értünk egyet, mivel a parlamentarizmus fogalmát túlságosan leszűkìti.
Egyébként azonban a tanulmány és a monográfia, illetőleg az előbbi nyomán kibontakozó vita fontos
forrásanyag az államfői hatalom, illetve a magyar hatályos kormányzati rendszer elméleti kérdéseinek a
megìtéléséhez. A vitában részt vettek: Ágh Attila: A tárgyalásos demokrácia dinamikus egyensúlyozó hatalmai.
(Társadalmi Szemle [továbbiakban: T. Sz.], 1993. 12.; Halmai Gábor: A négyszög háromszögesìté- se. T. Sz.,
1993. 11.; Kerekes Zsuzsa: A hatalom ága-boga. T. Sz., 1993. 12.; Lövétei István: Az alkotmány politikai
kompromisszumai. T. Sz., 1994. 4.; Petrétei József: A jó kormányforma. T. Sz., 1994. 3.; Sári János:
Alkotmányosság-túl az alkotmányjogi norma határán. T. Sz., 1993. 11.; Somogyvári István: A hatalmi ágak
megosztásáról. T. Sz., 1994. 1.; Szegvári Péter: Többségi és (vagy) konszenzusos demokrácia. T. Sz., 1994.4.;
SzentpéteriNagy Richárd: Az államfő és a végrehajtó hatalom nálunk és másutt. T. Sz., 1994.; Takács Imre:
Alkotmányjogi technikák. T. Sz., 1994. 1.; Trócsányi László: Egy új alkotmány minimumai. T. Sz., 1994. 2. A
vitazárót lásd Pokol Béla: A parlamentarizmus-vita első fordulója után. T. Sz., 1994. 6.
6. Az alkotmány tehát az egy esztendőre jutó négy kormányválságot nem tartja normális állapotnak.
Megjegyezzük, hogy az 1946. évi francia alkotmány elfogadása után eltelt 12 esztendő alatt 11 esetben került
sor kormányválságra. Ez jelentette a kormányozhatatlanságot, aminek a konzekvenciáit az 1958. évi alkotmány
vonta le, intézményi rendszerének a kialakìtásában. Nálunk a 12 év alatti 48 kormányválság számìtana a
kormányozhatatlanság megállapìtására okot adó helyzetnek.
7. Az 1946:I. tc. 16. § (2) bekezdésében kimondja: „ha a köztársasági elnök az alkotmányt vagy a törvényt
megszegi, aNemzetgyűlés őt- legalább 150 tag ìrásbeli indìtványa alapján – összes tagja legalább kétharmad
részének jelenlétében és a jelenlévők legalább kétharmad részének szavazatával felelősségre vonhatja. A
bìráskodás a Nemzetgyűlés tagjaiból az 1848:III. tc. 34. §-ának megfelelő alkalmazásával alakìtott bìróság
joga.‖ Az 1848:III. tc. 34. §-a a miniszterek büntetőjogi felelősségre vonását teszi lehetővé: „A bìráskodást a
felső tábla által saját tagjai közül titkos szavazással választandó bìróság nyilvános eljárás mellett gyakorlandja
és a büntetést a vétséghez aránylag határozandja meg.‖
8. Ha az Ítélkező Tanács – mondta ki az 1990:XVI. tv. 30. § – az eljárás eredményeként a törvénysértés tényét
megállapìtja, javaslatot tesz az Országgyűlésnek arra, hogy az elnöknek a tisztségétől való megfosztása
tárgyában tűzzön ki országos szavazást. Amiből is az következett, hogy az Ítélkező Tanácsnak nem volt
lehetősége a törvénysértés súlyának a mérlegelésére. De nem volt lehetősége a mérlegelésre az Országgyűlésnek
sem: a javaslat alapján az országos szavazást 60 napon belüli időpontra köteles volt kitűzni. Mérlegelhetett
ellenben a közvélemény: az elnököt a tisztségétől megfosztottnak kellett tekinteni, ha az Országgyűlés javaslatát
a választópolgárok elfogadják – mondta a törvény. Amiben természetesen az is benne volt, hogy a
választópolgárok visszautasìthatták az Országgyűlés javaslatát, annak ellenére – tehetjük hozzá –, hogy a
javaslat megtételére az elnök által elkövetett törvénysértés adott okot. Politikai felelősségre emlékeztető
megoldás volt ez.
284
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
15. fejezet - 15. A KORMÁNY
Sári János
A kormányzat mint tevékenység meghatározásának további kérdései, illetőleg azok megválaszolása már a
szervezeti előfeltételekre épül. Eszerint a végrehajtó hatalom vertikális vonulata két részre osztható. Az egyik a
kormány vagy kabinet, a másik pedig a közigazgatás. Ebben a megközelìtésben a közigazgatás elsősorban az
általános szabályok egyedi esetre való alkalmazásából áll; itt az állam közvetlenebbül kerül kapcsolatba az
egyes személyekkel. A kormányzati tevékenység gyakorlása során azonban az állam kapcsolata az
állampolgárokkal kevésbé közvetlen, s az ebben rejlő hatalomnyilvánìtás a magánosokkal szemben éppen az
esetenkénti hatósági intézkedéssel és annak végrehajtásával érvényesül.3
Az emlìtett és más megközelìtések a „be nem avatkozó állam‖ jellemzőit veszik alapul. A 20. század
fejleményei közé tartozik, hogy az állam az ellátás és szolgáltatás egyre nagyobb területeit vállalja magára, s
ezzel együtt mind nagyobb mértékben avatkozik be a gazdasági folyamatokba. Magyary Zoltán 4 már tekintettel
van ezekre a fejleményekre is, amikor kiemeli azt, hogy a kormányzás a közigazgatás legfelsőbb vezetése: a
kormány azonban nemcsak a közigazgatás, hanem az egész nemzet „főnöke‖ is.
Ezzel kapcsolatban azonban meg kell jegyeznünk: a magunk részéről különbséget teszünk a kormányzati
tevékenység és annak eszközrendszere között. Ez utóbbi közé különböző elemek sorolhatók, mint például a
közigazgatás és a hozzá tartozó ellátó, szolgáltató, gazdálkodó szervezet irányìtása, felügyelete. A kormányzati
tevékenység részeként kell felfogni azonban a kormánynak a törvényhozásra gyakorolt hatását és eszközeit,
amelyek jellemző módon a törvények előkészìtésében és előterjesztésében, valamint azok végrehajtásában
ragadhatóak meg. Kétségtelen, hogy a kormányzati tevékenység eszközrendszere a közigazgatás és a hozzá
285
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
15. A KORMÁNY
Tevékenysége során a kormány annak a pártnak a politikáját érvényesìti, amelynek a képviselői többségére a
törvényhozásban támaszkodik.
A kormány társadalmi – közvetlen vagy áttételes – politikai és intézményi kapcsolatai nem ronthatják le annak
az alapvető alkotmányos jelentőségű követelménynek az érvényesülését, amely arra irányul, hogy a kormánynak
bìrnia kell a törvényhozás politikai bizalmát. Amikor ez – bizalmatlansági szavazás nyomán – megbomlik,
megszűnik a kormány megbìzatása.
2. A tételes jogi kiindulópontoknál azt kell először rögzìteni, hogy a Kormányra vonatkozó alapvető
rendelkezéseket az alkotmány tartalmazza. Ezen túlmenően: az Országgyűlés az ötödik parlamenti ciklus
kezdetén fogadta el a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok
jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvényt (a továbbiakban: Ksztv.), amely – egyebek mellett – hatályon kìvül
helyezte a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvényt. A
Kormány alkotmányos helyzete szempontjából lényeges az Országgyűlés és a Kormány uniós ügyekben történő
együttműködéséről szóló 2004. évi LIII. törvény (továbbiakban: EUtv.), valamint más – például a
minisztériumok felsorolásáról szóló – törvények, a Kormány ügyrendjéről szó kormányhatározat stb. Az
Alkotmánybìróság is több határozatában elvi jelentőségű kérdésekben foglalt állást.
– védi az alkotmányos rendet, védi és biztosìtja a természetes személyek, a jogi személyek és jogi
személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait,
– ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket a törvény a hatáskörébe utal [Alk. 35. § bek.].
286
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
15. A KORMÁNY
Az, hogy az alkotmányok többsége a kormány funkcióját általános klauzula alkalmazásával határozza meg, két
tényezővel van összefüggésben. Az egyik ezek közül az, hogy a kormányzati tevékenységet a tételes jog
eszközeivel nem lehet meghatározni, s a másik, ami az előzőből következik, hogy az alkotmányok a kormány
tevékenységének, hatáskörének szabályozásánál a „maradékelvet alkalmazzák‖, azaz: a kormány mindazon
állami tevékenység ellátásáért felelősséggel tartozik, amelyet az alkotmány kifejezetten nem utal más
alkotmányos szerv hatáskörébe.
Magyarország az Európai Unió tagja. Az alkotmány egyrészt kimondja, hogy a Kormány képviseli a Magyar
Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben [35. § (1) bek.]; másfelől
meghatározza a „képviselet‖ hatásköri, eljárási alapjait (35. §). Valójában itt a kormányzati tevékenység sajátos
területéről van szó, illetve annak gyakorlása eszközrendszeréről. A Kormány, miközben részt vesz az unió
politikájának az érvényesìtésében, az uniós határozatok országon belüli végrehajtásának letéteményese.
– a miniszterelnök halálával,
287
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
15. A KORMÁNY
Az alkotmány idézett szövege szerint a Kormány megbìzatása – egyebek mellett – megszűnik a miniszterelnök,
illetőleg a Kormány lemondásával [33/A. § b) bek.].
288
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
15. A KORMÁNY
Az 1989. évi XXXI. törvény nem tette kötelezővé külön miniszterelnök-helyettesi funkció létrehozását.; a
miniszterelnök számára viszont lehetővé tette, hogy az őt helyettesìtő vezetőt az államminiszterek közül
kijelölje. (Megjegyezzük, hogy a külön miniszterelnök-helyettesi tisztség alkotmány alapján történő
megszervezésének gondolata visz- sza-visszatért az elmúlt másfél évtizedben, például az új alkotmány
kidolgozásának folyamatában.) Az alkotmány hatályos rendelkezése szerint a miniszterelnököt az általa kijelölt
miniszter helyettesìti [33. § (2) bek.]. Külön alkotmányjogi érdekesség, hogy a Kormány tagjainak rendeletei
közül a miniszterelnök helyettesìtéséről szóló miniszterelnöki rendelet az egyetlen eredeti jogkörben,
felhatalmazás nélkül kiadható jogszabály.
A tárca nélküli miniszteri tisztség már az alkotmányos rendszerváltozás „hozadéka‖. Számuk az alkotmányban
nincsen korlátozva. (A Ksztv.-ben igen: a tárca nélküli miniszterek száma nem haladhatja meg a minisztériumot
vezető miniszterek száma „egyötödének egész részét‖.) Az alkotmány szerint a tárca nélküli miniszterek ellátják
a Kormány által meghatározott feladataikat [31. § (2) bek.].
„Az indìtvány feletti vitát és szavazást legkorábban a beterjesztéstől számìtott három nap után, legkésőbb a
beterjesztéstől számìtott nyolc napon belül kell megtartani.‖ [39/A. § bek.]
A konstruktìv bizalmatlanság intézményének – amely az 1949. évi bonni alkotmány nyomán került be az
alkotmányjogi gondolkodásba – az ad értelmet, hogy alkalmazásával elkerülhetők az olyan helyzetek, amikor a
megbukott kormány helyett nem alakulhat új (destruktìv bizalmatlanság). A másik oldala a kérdésnek, hogy a
parlament többségének nem elég a kormány megbukatásában egyetértenie, az új miniszterelnök személyében is
meg kell egyezniük, s ehhez már nem elégséges az érdekeik pillanatnyi találkozása. A konstruktìv
bizalmatlanság tehát az ún. negatìv koalìció létrehozását hiúsìtja meg.
A bizalmi kérdést a miniszterelnök útján a Kormány is felvetheti. Ha az Országgyűlés nem szavaz bizalmat a
Kormánynak, vagyis ha az országgyűlési képviselők több mint fele nem biztosìtja bizalmáról a Kormányt, a
Kormány köteles lemondani. A bizalmi kérdésnek a miniszterelnök útján való felvetése azt a célt szolgálhatja,
hogy feszült politikai viszonyok közepette vagy olyan kérdésben való döntést megelőzően, amely mind aparla-
mentet, mind a társadalmat erősen megosztja, a Kormány politikai támogatottsága nyilvánvalóvá váljék. Ez a
Kormány cselekvési pozìcióját erősìti – természetesen abban az esetben, ha a bizalmi szavazás eredménye
számára kedvezően alakul.
A Kormány – ugyancsak a miniszterelnök útján – azt is javasolhatja, hogy az általa benyújtott előterjesztés
feletti szavazás egyben bizalmi szavazás legyen. Ha az előterjesztést az Országgyűlés – az ahhoz egyébként
szükséges szavazati aránnyal – nem fogadja el, a Kormány köteles lemondani.
A Kormány megbìzatásának megszűnését jelenti végső soron az is, ha az Országgyűlés megbìzatásának lejárta
előtt kimondja feloszlását.
A Kormánynak és az Országgyűlésnek a politikai bizalomra épülő kapcsolata nem jelent hierarchikus viszonyt,
alá-fölé rendeltséget – ahogyan ezt a szocialista alkotmányokban általában szabályozták: a Kormány éppen
felelősségének és felelősségre vonhatóságának érdekében nem utasìtható az Országgyűlés által.
289
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
15. A KORMÁNY
2. Az alkotmány részben olyan eszközöket biztosìt az Országgyűlés, annak bizottságai, illetőleg a képviselők
számára, amelyek a Kormány felelősségének és felelősségre vonhatóságának szolgálatában állnak. Másrészt
bizonyos – elsősorban eljárási, ügyrendi – természetű előjogok a Kormányt, illetve annak tagjait is megilletik
annak érdekében, hogy feladataikat képesek legyenek ellátni.
A Kormány tagjai részt vesznek – és nem csak részt vehetnek – az Országgyűlés ülésein. A minisztert az
Országgyűlés plenáris ülésén az államtitkár helyettesìti.6 A Kormány javaslatot terjeszthet az Országgyűlés elé –
ezt az Országgyűlés napirendre tűzi –, s kérheti a javaslat sürgős tárgyalását.
3. Az Országgyűlés és a Kormány viszonyának általános szabálya alól három lényegesebb kivétel van,
mindhárom a Kormány felhatalmazásáról szól:
a) A Kormány felhatalmazásának egyik esete a végrehajtási jogszabály kiadására vonatkozó szabályok szerint
alakul: a jogalkotási törvény 15. § (1) bekezdése szerint a végrehajtási jogszabály alkotására adott
felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát, kereteit. A felhatalmazás jogosultja a
jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat.
b) A honvédelem és a honvédség Kormányhoz való viszonyának két vagy három neuralgikus pontja van az
alkotmányjogban. Az egyik ezek közül a külföldi csapatok Magyarországon történő állomásoztatása, illetve
magyar katonai egységek külföldön történő bevetése, állomásoztatása; a másik a honvédséggel való
rendelkezés, beleértve annak szükségállapot idején történő alkalmazását.
Az alkotmány 40/B. § (3) bekezdése szerint a Magyar Honvédség irányìtására – ha nemzetközi szerződés
másként nem rendelkezik – az alkotmányban meghatározott keretek között kizárólag az Országgyűlés, a
köztársasági elnök, a Honvédelmi Tanács, a Kormány és az illetékes miniszter jogosult.
Az alkotmány 35. § (1) bekezdés h) pontjának eredeti szövege szerint a Kormány irányìtja a Magyar Honvédség
és a rendvédelmi szervek működését. Ez a megfogalmazás az Alkotmánybìróság szerint úgy értelmezhető, hogy
a felsorolt szervezetek mind a végrehajtó hatalom részei, s a honvédség és a rendvédelmi szervek működésének
irányìtása a Kormány alkotmányos jogállásával összhangban minden olyan irányìtási hatáskört felölel, amely a
hatályos jog szerint nem tartozik kifejezetten az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök hatáskörébe. A
Kormány irányìtásával kell a honvédséget úgy megszervezni és olyan állapotban tartani, hogy elláthassa
feladatait.
290
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
15. A KORMÁNY
c) A hagyományos kormányzati hatáskörök között kiemelt jelentősége van a kivételes hatalom, azaz a
rendkìvüli jogrend szabályozásának. Két neuralgikus pont van itt is: egyrészt a rendkìvüli jogrend bevezetéséről,
illetve megszüntetéséről való döntés, másrészt azon hatáskörök megìtélése, amelyek a rendkìvüli jogrend idején
a kormányt megilletik.
A rendkìvüli jogrendnek három alapvető formája van: a rendkìvüli állapot, a szükségállapot, illetve a megelőző
védelmi helyzet. Mindhárom bevezetésére az Országgyűlés, illetve a köztársasági elnök jogosult.
(Részletesebben lásd a köztársasági elnökről szóló fejezetben.)
A délszláv háborúk idején, 1993-ban azzal bővìtette a Kormány hatáskörét az alkotmánymódosìtó hatalom,
hogy külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén rendkìvüli jogrend
bevezetése nélkül is megtegye az azonnal szükséges intézkedéseket (Alk. 19/E. §). A 2004. évi CIV. törvénnyel
megvalósìtott alkotmánymódosìtás bevezette a megelőző védelmi helyzet fogalmát, amely a külső támadás
közvetlennek nem minősìthető veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesìtése érdekében lehetőséget
ad – az alapvető jogok felfüggesztésének lehetősége nélkül – a szükséges intézkedések megtételére. Az
Országgyűlés az erről szóló döntés meghozatalakor szabadon határozza meg a minősìtett időszak időtartamát, és
egyidejűleg a veszély elhárìtásához vagy a szövetségi kötelezettség teljesìtéséhez szükséges intézkedések
megtételére hatalmazza fel a Kormányt. A törvény felhatalmazást ad a Kormány számára ahhoz is, hogy a
megelőző védelmi helyzet feltételeinek fennállása esetén, a minősìtett időszak kihirdetésének kezdeményezését
követően az Országgyűlés döntéséig megtegye azokat – az alkotmány 35. § (3) bekezdése szerint minősìtett
többséggel elfogadott törvényben meghatározott – intézkedéseket, amelyek biztosìtják, hogy a közigazgatás, a
Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek késedelem nélkül elláthassák az országot fenyegető veszély vagy
a szövetségesi kötelezettség teljesìtése által megkìvánt feladataikat.
Az Európai Unióhoz történő csatlakozás a Kormány alkotmányos pozìcióját felértékeli. Az alkotmány 35. § (1)
bekezdés k) pontja szerint a Kormány képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati
részvétellel működő intézményeiben, elsősorban az Európai Unió Tanácsában. Ez a képviseleti jogosultság –
eltérő alkotmányi rendelkezés hiányában – azt is jelenti, hogy a magyar tárgyalási és szavazási álláspont
meghatározása a Kormány hatáskörébe tartozik. Az alkotmány 35/A. §-a az Országgyűlés vagy bizottságai
ellenőrzési hatáskörének, a Kormány tájékoztatási kötelezettségének és az Országgyűlés és a Kormány közötti
egyeztetésnek a szabályozását utalta törvényi szabályozásra, amiből következik, hogy az Országgyűlésnek az
uniós döntéshozatali eljárással összefüggésben csak konzultációs jogkörei vannak. Az EUtv. szerint az
egyeztetési eljárás során az Országgyűlés állásfoglalást fogadhat el, amely azonban a Kormányt nem köti,
ugyanakkor köteles megindokolni az Országgyűlés előtt, ha az állásfoglalástól eltérő álláspontot képviselt az
uniós döntéshozatali eljárás során.
Az alkotmányos rendszerváltás óta minden kormány újraszabályozta vagy módosìtotta az előző által
megállapìtott működési szabályokat, lényegében a programja által meghatározott követelményeknek
megfelelően.
A Kormány működését ügyrendje szabályozza, amelyet a 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozat állapìt meg. A
Kormány feladat- és hatáskörét a miniszterelnök vezetésével, testületként gyakorolja. Rendszeresen – többnyire
– hetenként tart ülést. Az ügyrend a Kormány döntéseinek előkészìtése, az előterjesztés véleményezése, az
előterjesztés benyújtása, a nemzetközi szerződéssel kapcsolatos előterjesztés, a jelentés, az államtitkári
értekezlet, a Kormány ülése stb. cìmszavak alatt határozza meg működésének legfontosabb szabályait.
291
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
15. A KORMÁNY
Kormánynak ügyrendalkotási autonómiája van, ami kiterjed saját működése részletszabályainak megalkotására,
megállapìtotta, hogy a kormányülések tartalmi dokumentálásának rendjét törvénynek kell megállapìtania. Az
Országgyűlés által megalkotott törvény szerint a Kormány üléséről összefoglaló és az ülés szó szerinti
jegyzőkönyvéül szolgáló hangfelvétel készül.
2. A miniszterek jogállása is két irányból közelìthető meg: a Kormány tagjaiként részt vesznek a Kormány
kormányzati tevékenységének alakìtásában, meghatározásában és végrehajtásában. Ugyanakkor irányìtják a
közigazgatási szervezetrendszer tárcájukhoz tartozó részét. Nevesìtett hatáskörükben ellenjegyzik a köztársasági
elnök alkotmányban meghatározott aktusait stb.
A tárca nélküli miniszter egyetlen miniszter feladatkörébe sem tartozó feladat ellátására nevezhető ki.
Radikális változást az államtitkárok jogállásának átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi XXXIII. törvény
hozott. A törvény a parlamentarizmus logikáját következetesen érvényesìtette, amennyiben a végrehajtó hatalom
két szférájának, a kormányzati-politikai szférának, illetve a közigazgatási szférának az elválasztásából indult ki.
A minisztériumot az Országgyűlésnek felelős miniszter irányìtotta a közigazgatási államtitkár útján, akinek a
köztársasági elnök általi kinevezéssel elnyert megbìzatása kormányzati ciklusokat átìvelve, határozatlan időre
szólt. Későbbi megfogalmazás szerint a közigazgatási államtitkár a jogszabályoknak és a szakmai
követelményeknek megfelelően vezette a minisztérium hivatali szervezetét. A politikai államtitkár megbìzatása
egybeesett a Kormány megbìzatásával, elsődleges feladata a miniszter országgyűlési képviselete volt. Az idők
292
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
15. A KORMÁNY
folyamán részben a jogi szabályozás, részben a kapcsolatos gyakorlat azt hozta magával, hogy a politikai
államtitkári tisztség történetileg „átcsúszott‖ a minisztériumi irányìtás felé. Végül a szóban forgó időszak
fejleményeihez tartozik, hogy a közigazgatási államtitkárok – a tisztséggel kapcsolatos eredeti várakozással
szemben, hogy tudniillik a kormányzati ciklusokat átìvelő állandóságot jelentettek volna a közigazgatási
szervezet irányìtásában – a politikai államtitkárokhoz hasonlóan kormányról kormányra változtak. A helyettes
államtitkárok – formálisan határozatlan időre kinevezve, tehát kormányváltásoktól függetlenül, a gyakorlatban
azonban sokszor a Kormány megbìzatásához kötődve – lényegében a közigazgatási államtitkár helyetteseiként
irányìtották a minisztérium egyes szervezeti egységeinek szakmai munkáját. A 2006 előtti szabályozás ismerte
még a cìmzetes államtitkár jogintézményét, aki a miniszterelnök által meghatározott feladatokat látta el.
A közigazgatási szervezet tagolásának mélyülése persze nemcsak a funkcionális növekedéssel függ össze.
Szerepet játszik ebben a folyamatban az államszervezetben érvényesülő centralizáció, illetve decentralizáció
aránya is (a centralizáció például a központi államigazgatási szervek szintjén általában erőteljesebb tagoláshoz
vezet), továbbá az egyes állami feladatokjelentőségének időbeli változása stb. Végül azt is megállapìthatjuk,
hogy az államigazgatási szervezet legfelső szintű tagolása politikai mérlegelés kérdése. Ennek a
következménye, hogy a végrehajtó hatalom miniszteriális tagolásáról való döntés igen gyakran nem
törvényhozói hatáskörbe tartozik, hanem a mindenkori kormány eseti döntésén múlik.
– a Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni [40. § (3) bek.].
a) A Kormány irányìtása alá tartozó szervek alapvetően minisztériumi formában működnek. A kormányzati
munkamegosztásról ez idő szerint az Országgyűlés dönt: a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolását
külön törvény tartalmazza [Alk. 34. § (1) bek.]. Az egyes miniszterek feladatkörének meghatározása
ugyanakkor eredeti jogkörben kiadott kormányrendelet, az ún. statútumrendelet szabályozási tárgyköre.
A klasszikus közjog felfogása szerint a minisztérium a miniszter felelősségének „ernyője‖ alatt működik. A
Ksztv. 28.§-a akként rendelkezik, hogy a miniszter a Kormány általános politikájának keretei között vezeti a
minisztériumot.
293
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
15. A KORMÁNY
b) A nem minisztériumi formában működő, de a Kormány irányìtása, illetve felügyelete alatt álló
államigazgatási szervekre a Ksztv. kétféle státust állapìt meg.
A kormányhivatal törvény által létrehozott, a Kormány irányìtása alatt működő államigazgatási szerv, amelynek
felügyeletét a miniszterelnök által kijelölt miniszter látja el. A kormányhivatal relatìv autonómiával rendelkezik
a Kormánnyal szemben, mivel feladatkörében nem utasìtható, ugyanakkor költségvetési szempontból a
Kormány irányìtása alatt áll. A parlamentáris demokráciákban, ahol a kormányzati tevékenységért a Kormány és
annak tagjai az Országgyűlés felé felelősséggel tartoznak, csak igen kivételesen indokolható a Kormánytól
akárcsak részben független szervek létrehozása, hiszen e szervek tevékenységét az Országgyűlés is sokkal
kevésbé ellenőrizheti (nincs interpellálható irányìtó miniszter, aki a szerv döntéseiért és tevékenységéért
politikai felelősséget vállalhatna). A kormányhivatali státus tehát nem az adott szerv fontosságát vagy
kiemelkedő jelentőségét jelzi.
A központi hivatal kormányrendelet által létrehozott, miniszter irányìtása alatt működő központi államigazgatási
szerv.
c) Az autonóm államigazgatási szerveket szintén törvény hozza létre, ezek azonban – még költségvetési
szempontból is – kìvül esnek a Kormány által irányìtott szervezetrendszeren.
a) A jogi felelősség lényegében a különböző jogágakra jellemző felelősségi formák ötvözetét jelenti, s
elsősorban polgári jogi és büntetőjogi elemeket tartalmaz. Ez a felelősségi forma az alkotmány, a törvények s
általában a jogszabályok megsértéséhez kapcsolódik. (A miniszter visszaél a hatalmával, bűncselekményt követ
el, kárt okoz stb.) A felelősségre vonás büntető- vagy polgári jogi (kártérìtési) szankciók alkalmazásából áll. Az
ilyen ügyek gyakran nem a rendes bìróságok hatáskörébe tartoznak, hanem például a parlamentre, annak
valamely bizottságára, különleges összetételű bìrói fórumra stb. A minisztereket néha külön – tehát az
általánostól eltérő – szabályok alapján vonják felelősségre nemcsak közéleti magatartásukért, hanem a
magánéletben elkövetett cselekményeikért is.
A miniszter politikai felelősségének intézményéhez sajátos szervezeti megoldások kapcsolódnak. Ezek közé
tartozik a kormány struktúrája, politikai és jogi minősége. A legutóbbi idők alkotmányozásáig – talán az
egyetlen olaszt és a szocialista alkotmányokat kivéve – a kormány jogi értelemben nem testületi szerv,
határozatai csak politikailag kötelezőek a miniszterekre. A miniszter, ha eleget tesz a kormány utasìtásának,
politikailag osztozik annak felelősségében, s adott esetben a kormánnyal együtt lemond. A miniszter tehát
politikailag szolidáris minisztertársaival. Más a helyzet azonban a jogi felelősségre vonás tekintetében. Ez alól
nem mentesülhet arra való hivatkozással, hogy a kormány elhatározására cselekedett vagy nem cselekedett.
294
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
15. A KORMÁNY
c) A miniszteri felelősség szocialista – s benne az elmúlt évtizedek hazai – szabályozása jelentős eltéréseket
mutatott a klasszikus közjogi megoldásokhoz képest: a miniszteri felelősség az állam központi szervei között
meglévő hierarchikus kapcsolatoknak volt alárendelve, a Minisztertanács jogi értelemben vett testületi jellege –
azzal például, hogy határozatait szótöbbséggel hozta – a miniszter felelősségének érvényesìtését logikailag is
kizárta vagy legalábbis korlátozta. A kormánybizottságok kiterjedt rendszere ugyanilyen irányba hatott. A párt
vezető szerepének érvényesülése pedig az irányìtó, utasìtó, orientáló pontokat az állami intézményi rendszeren
kìvülre helyezte.
A miniszteri felelősség intézményének abban az időben szinte egyetlen gyakorlati kérdése volt, s ez az ágazati
felelősség meghatározása. Az ágazati jelző – ma már tárcaként, tárcafelelősségként jelölnénk – ebben a
relációban inkább a felelősség területére, határaira való utalást, semmint a felelősség természetére vonatkozó
meghatározást fejezett ki. Az ágazati felelősség azt a szervezetet, illetve tevékenységi területet ìrta körül, nem
kis bizonytalansággal, amelyre az irányìtó miniszternek a befolyása kiterjedhetett.
d) A modern magyar alkotmánytörténetben az 1848. évi III. törvénycikk határozta meg a miniszterek jogi
felelősségét, azaz azoknak a cselekményeknek a körét, amelyekért „feleletre vonhatók‖: „Minden olyan tettért,
vagy rendeletért, amely az ország függetlenségét, az alkotmány biztosìtékait, a fennálló törvények rendeletét, az
egyéni szabadságot, vagy a tulajdon szentségét sérti..., a kezeikre bìzott pénz, s egyéb értékek elsikkasztásá-
ért..., a törvények végrehajtásában, vagy a közcsend és bátorság fenntartásában elkövetett mulasztásokért.‖ (32.
§).
A törvény 33. §-a szerint a miniszternek vád alá való helyeztetését az alsótábla szavazatainak általános
többségével rendeli el. S a 34. §: „A bìráskodást a felsőtábla által saját tagjai közül titkos szavazással
választandó bìróság nyilvános eljárása mellett gyako- rolandja, és a büntetést a vétséghez aránylag határozandja
meg.‖
Az 1848. III. törvénycikknek a miniszteri felelősségre vonatkozó rendelkezéseit az 1945. évi XI. törvénycikk
módosìtással bár, de fenntartotta: „A miniszterek felelősségre vonása felől az 1848. évi III. törvénycikkben
meghatározott esetekben a Nemzetgyűlés határoz. A bìráskodást a Nemzetgyűlés tagjaiból az emlìtett tc. 34. §-
ának értelemszerű alkalmazása szerint szervezett bìróság gyakorolja.‖ Az 1946. évi XI. törvénycikk az emlìtett
rendelkezések alkalmazását a köztársasági elnökre is kiterjesztette. Az alkotmányról szóló 1949. évi XX.
törvény eredeti szövege az 1848:III. tc.-nek a miniszteri felelősségre vonatkozó rendelkezéseit kifejezetten nem
semmisìtette meg, ellenben előìrta, hogy a miniszterek felelősségéről törvényt kell alkotni. Erre 1973-ban került
sor. Az 1848. évi III. törvénycikk miniszteri felelősségre vonatkozó rendelkezései tehát elvileg 1973-ig
hatályban voltak.10 Ezután az alkotmányos rendszerváltozásig a miniszteri felelősségről az 1973. évi III. törvény
rendelkezett. Eszerint a Minisztertanács tagjainak jogi, munkajogi, államigazgatási stb. felelősségére az erre
vonatkozó törvények az irányadók.
e) Az alkotmányos rendszerváltozás után hatályos alkotmány szerint (39. §) a Kormány tagjai a Kormánynak és
az Országgyűlésnek felelősek, tevékenységükről kötelesek a Kormánynak és az Országgyűlésnek beszámolni. A
Kormány tagjainak és az államtitkároknak a jogállását, dìjazását, továbbá felelősségre vonásuk módját törvény
szabályozza. Az alkotmányban meghatározott feladatának az Országgyűlés hosszú ideig nem tett eleget, ezért az
Alkotmánybìróság a 49/1996. (X. 25.) határozatával- a korábbi joganyag megsemmisìtésével egyidejűleg – az
Országgyűlést mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességben elmarasztalta. Ilyen előzmények után
került sor a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény
elfogadására, amelyet 2006. július 1-jével váltott fel a Ksztv. szabályozása.
8. Jegyzetek
1. Lásd a kormányzásról és a kormányról szóló tanulmányokat a tankönyv ajánlott irodalomról szóló
függelékében.
2. Concha Győző: Politika. I. köt. Budapest, 1894, 483. o., II. köt. 200. skk.
3. Magyary Zoltán: A közigazgatás legfőbb vezetése szervezési szempontból. Statisztikai Közlemények, 1936.
1.
4. A kérdésről lásd részletesebben: Holló András: Az Alkotmánybìróság tizenöt éve. Magyar Közigazgatás,
295
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
15. A KORMÁNY
5. 2004. 10. 596. skk.; A kormányzati tevékenységről lásd továbbá: Petrétei József: Kormányzás és kormányzati
rendszer. In Kiss László (szerk.) Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből. Pécs, 1996; Sólyom
László: Az alkotmánybìráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, 2001, Osiris Kiadó, 734. skk.; Balogh
Zsolt – Holló András – Kukorelli István – Sári János: Az alkotmány magyarázata. Budapest, 2003, KJK-
Kerszöv, 449. skk.
6. Az alkotmány a politikai államtitkár kifejezést 2006 nyaráig tartalmazta. A 2006. évi LIV. törvénnyel
végrehajtott alkotmánymódosìtás szerint az országgyűlési képviselők 2006. évi általános választását követően
megalakult országgyűlés által választott miniszterelnök kormányának megalakulásával egyidejűleg az
alkotmány 20. § (5) bekezdésében „a politikai államtitkár‖ szövegrész helyébe „az államtitkár‖ szövegrész lép.
7. Lőrincz Lajos: A tudományos forradalom hatása az államszervezet fejlődésére. Állam és Igazgatás, 1968. 11.
8. A miniszteri felelősségről lásd A miniszteri és államtitkári felelősség. (Szerk. Kilényi Géza.) Budapest, 1981.;
Hargitai József: Jog és politika határvonalán. (Gondolatok a miniszteri felelősségről.) Magyar Közigazgatás,
1995. 5.; Rácz Attila: A miniszteri felelősség intézménye a burzsoá országokban. Jogtudományi Közlöny, 1982.
3.; Sári János: Miniszteri felelősség az alkotmányjogban. Jogtudományi Közlöny, 1978. 4.; Takács Albert: A
miniszteri felelősség a miniszterek számára megállapìtott feladatok tükrében. Állam és Igazgatás, 1984. 1.
9. A konstruktìv bizalmatlanság intézménye természetesen nem szünteti meg a miniszter politikai felelősségét.
A miniszteri felelősség fogalmának magyar megìtélésére is áll az a megállapìtás, ami a németre, nevezetesen:
„.a felelősség nem azonos a felelősség érvényesìtésének eszközeivel, illetve annak érvényesìtési módjával. A
minisztereknek. a kötelessége nemcsak azt jelenti, hogy kötelesek a parlament előtt megjelenni és a parlament
kérdéseire válaszolni, azaz tevékenységükről vagy nem tevésükről beszámolni, hanem azt is, hogy válaszukért
helytállni kötelesek (praesto esse).‖ Hargitai József: I. m. 279. o.
10. Hatályban voltak, az alkalmazásukra azonban nem került sor, bár ennek az igénye többször felmerült. A
háborús és népellenes bűncselekmények miatt a 81/1945. ME rendelet alapján felelősségre vontak közül azok,
akik korábban miniszteri tisztséget töltöttek be, arra hivatkoztak, hogy az ő esetükben nem a népbìrósági tanács
jogosult eljárni, hanem a Nemzetgyűlés tagjaiból álló ìtélkező tanács. Lásd dr. Lukács Tibor: A magyar
népbìrósági jog és a népbìróságok (1945—1950). Budapest, 1979, 395. skk. Az érvelést a NOT Rajniss Ferenc
ügyében, aki a Szálasi-kormány minisztere volt 1944 októberétől, azzal utasìtotta vissza, hogy „a Szálasi-
hatalomátvétel erőszakos úton és a jogfolytonosság megszakìtásával történt. A vádlott nem tekinthető olyan
alkotmányos úton kinevezett miniszternek, aki akár egyéb bűncselekmények tekintetében is az 1848:III. tc.-ben
foglalt kivételes eljárást igényelhetné.‖ Lukács: i. m. 397-398. o. Akik viszont 1944. március 19-e előtt voltak
miniszterek, mint Imrédy Béla és Bárdossy László, azokra nézve a NOT a 81/1945. ME rendeletet azért nem
tartotta alkalmazandónak, mivel azt az előzőhöz, tehát az 1848. évi III. törvénycikkhez képest speciális
szabálynak tekintette. „Hogy a háborús és népellenes bűncselekményeket a terheltek milyen minőségben
követték el, az közömbös‖ – mondta a NOT. Lukács: i. m. 403. o. Nem tudunk arról, hogy az 1956-os
forradalom idején miniszterelnökké kinevezett Nagy Imre és minisztertársai ellen indìtott büntetőeljárás során
az 1848. évi III. törvénycikk alkalmazása felmerült volna.
296
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. fejezet - 16. AZ
ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
Kukorelli István – Papp Imre – Takács Imre
297
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
indìtványozási joggal rendelkezők kezdeményezéséhez van kötve. Sokszor hiányzik viszont a két ellenérdekű
fél és az ennek megfelelő kontradiktórius eljárás.
A legtöbb vitát azonban az alkotmánybìróság és a politika szoros kapcsolata váltja ki. Az alkotmányjogi normák
valójában politikai tartalmúak, és ezek értelmezése az alkotmánybìróságot a hatalmi szférába emeli. A
törvényhozó hatalom és a végrehajtó hatalom döntési jogkörétől és felelősségétől eltérően azonban az
alkotmánybìróság alkotmányossági szerepe nem a politikai felelősségre épül, hanem kizárólag az alkotmány
érvényesìtésére. Az alkotmánybìráskodás nem gyűrheti maga alá a hatalmi ágakat, hanem egymáshoz illeszti
azok tevékenységét, azzal a lényeges korlátozással, hogy döntéseinek az alkotmányon kell alapulniuk.
Az alkotmány érvényesülése általános társadalmi érdek. Az állam- és jogrend alkotmányjogi alapelvei olyan
politikai értékeket fejeznek ki, amelyeket a demokratikus társadalmi rendet vállaló politikai tényezőknek
(mozgalmaknak, pártoknak és egyéb társadalmi szervezeteknek) tiszteletben kell tartaniuk. Ezeknek a
jogelveknek az értelmezését és mindenkire kötelező alkalmazását ellátó alkotmánybìráskodás
alkotmánypolitikai kérdésekben konszenzusteremtő tényezőként jelenik meg a demokratikus rendszerekben.
Fennáll annak a veszélye, hogy az alkotmánybìróság elé kerülő ügy a politikai viták középpontjába kerül, és a
döntésben csalódottak kétségbe vonják az alkotmánybìróság pártatlanságát, a határozatot jogi formába
öltöztetett politikai döntésnek tekintik. A közvetlen politizálás és a „bìrói talár uralmának‖ ismétlődő vádját az
alkotmány normatìv jelegének erősödése a minimálisra redukálhatja, de még a tételes jogi tartalmú alkotmány
esetén is magának az alkotmánybìróságnak kell bölcs önkorlátozással és mérlegeléssel a politika és a jog közötti
határvonalat tiszteletben tartania. Ennek a cezúrának nem lebecsülhető mellékterméke a politikai folyamatok
közjogiasìtása, a jogállamiság (rule of law) eszméinek térnyerése a politikában.
2. 16.2. AZ ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS
KIALAKULÁSA
Az alkotmánybìráskodás történelmi előzményeként tartják számon Edward Coke angol bìró fellépését, aki 1610-
ben tiltakozott a parlament által kibocsátott egyik törvény alkalmazása ellen, mert az sértette a common law-ban
lefektetett alapelveket. Ez volt az első kìsérlet a törvényhozás döntésének alkotmányjogi felülvizsgálatára.
Coke-nak az az álláspontja, hogy a törvényhozó hatásköre nem korlátlan, hanem alá van vetve a szuverenitás
teljessége által meghatározott alapelveknek, nagy hatással volt a további jogfejlődésre. Az angolszász fejlődés
során az alapelveket a természetjogi alapjogokhoz igazìtották, majd ezeket emberi jogokként elsőként az
Egyesült Államok 1116. július 4-i Függetlenségi Nyilatkozatában ìrásba is foglalták. Az 1181-ben elfogadott
alkotmány a szuverén nép akaratát fejezi ki, ezért megsértése megengedhetetlen.
Az Egyesült Államokban sajátos indokai voltak a bìróság útján gyakorolt alkotmányvédelem kialakulásának. Az
unió alkotmánya keretjellegű jogszabály, és mint ismeretes, módosìtásai során változatlanul hagyták az eredeti
szöveget. Az alkotmánymódosìtásnak a technikája, az alkotmányhoz fűzött kiegészìtő törvényekbe foglalt újabb
és újabb szöveg külön is indokolja az autentikus alkotmányértelmezést.
Amikor Marshall főbìró vezetésével a Legfelső Bìróság 1803-ban a Marbury versus Madison ügyben
kinyilvánìtotta az alkotmány fent idézett cikkéből eredő felhatalmazását az alkotmányosság ellenőrzésére, egy
olyan valóságos alkotmányjogi igénynek felelt meg, amely a törvényhozó hatalmat is ellenőrző döntési
kompetenciát követelt. Az első ilyen döntést mégis heves ellenvetések követték. 16 éven keresztül nem is került
sor a Legfelső Bìróság részéről törvény alkotmányellenességének megállapìtására. Maga a Legfelső Bìróság volt
298
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
az, amely mindig is visszafogottan gyakorolta a törvények felülvizsgálatát, doktrìnává fejlesztve az önkorlátozás
elvét (judicial selfrestraint).3
Az USA Legfelső Bìrósága csak konkrét ügyben jár el (case of controversy), amelyet már minden jogorvoslati
eszköz felhasználásával végigvittek a felek a rendes bìróság előtti eljárásban (procedural due process), és csak
akkor, ha az ügy súlya, jelentősége indokolja (writ of certiorari). Az ügy jelentőségét a Legfelső Bìróság nem a
felek érdekeltsége alapján ìtéli meg, hanem az általános jogfejlődés szempontjából. 4 Elhárìtja a politikai
konfliktusok jogi eszközökkel való kezelését (political-question-doctrin). Nincs felhatalmazása és nem is
vállalkozik előzetes normakontrollra, sem szervek között folyó hatásköri viták eldöntésére.
– Az elterjedtebb megoldás szerint az alkotmányossági ellenőrzést az e feladatra szervezett bìróság, illetőleg egy
hasonló feladatkörben működő testület látja el. Ilyen alkotmánybìróság működik például Ausztriában (1920), a
Német Szövetségi Köztársaságban (1951), Olaszországban (1955), Portugáliában (1976), Törökországban
(1976), Spanyolországban (1980) és Lengyelországban (1985) és az 1990-es évek elejétől több más közép- és
kelet-európai államban.7 Alkotmányossági ellenőrzést kifejtő speciális fórum Svájcban a Szövetségi Bìróság,
Liechtensteinben az Állambìróság, Belgiumban az Egyeztető Bìróság (1983), továbbá Franciaországban az
Alkotmánytanács (1959).
– A másik megoldás az, amikor a feladat ellátására nem hoznak létre külön szervet, hanem valamelyik magas
szintű igazságszolgáltatási szerv feladata az alkotmányossági kérdések elbìrálása.
299
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
Mindenekelőtt Nagy-Britanniát kell emlìtenünk, ahol nincs külön alkotmánybìróság. Az angol bìróságok a
common law sajátos jogforrási rendszerében már korán érvényesìtették azt a követelményt, hogy csak az
alkotmánynak megfelelő törvényeket és jogszabályokat alkalmazzák. Ezen alapul a bìróság felülvizsgálati joga,
ha az előtte folyó büntető- vagy polgári perben alkalmazandó jogi norma alkotmányossága kétségessé válik. Ezt
a jogot valamikor minden bìróság gyakorolta, újabban azonban az a tendencia érvényesül, hogy az
alkotmányjogi kérdésekben való döntés a felsőbb bìróságoknál koncentrálódik, amelyek de jure kötelező vagy
de facto a jogegységet biztosìtó legmagasabb szintű jurisdictiójukkal döntő szerepet játszanak az
igazságszolgáltatásban. Az ún. stare decisio szerint ugyanis a bìróságok kötve vannak a felsőbb bìróságok
egyedi esetekben hozott, de elvi tartalommal kimondott döntéseihez.
Lényegében ebből a folyamatból fejlődött ki az USA alkotmánybìráskodása. Ezt a modellt követi például Svájc
és több skandináv ország.
Az alkotmánybìróság működése is kiegészülhet azzal, hogy a rendes bìróság részben jogosult alkotmányossági
ellenőrzésre, például a törvény alatt elhelyezkedő normák alkotmányosságát a bìróság is vizsgálhatja.
Az országok egy további csoportjában az alkotmányossági ellenőrzés speciális szervei nem jöttek létre, de
ezekben is találhatók az ellenőrzés funkcióját gyakorló fórumok (például Belgium és Luxemburg).
Az átfogó értékelés olyan politikai összefüggéseket tár fel, amelyekből kitűnik, hogy az alkotmánybìróságok
szerepe messze túlmutat az alkotmánytechnikai funkciókon, nem korlátozódik a hatalmi ágak szakjogi
kiszolgálására. Az alkotmánybìróságok a demokratikus értékek, az emberi jogok, a demokratikus intézmények
védelmezői, védik a civil társadalmat a közhatalom túlzott beavatkozásával szemben.
Egyedülálló módon csak az előzetes normakontrollt gyakorolhatja a francia Alkotmánytanács. Kötelező a tanács
véleményének kikérése az ún. organikus törvények esetében. Ezek a törvények külön kategóriáját alkotják,
kizárólagos parlamenti hatáskörbe tartoznak, a kormány törvényerejű rendelettel nem módosìthatja őket.
Idesorolják a parlamenti hatáskörbe utalt sui generis szabályokat is, például a házszabályokat. A törvények
további csoportjában a törvényjavaslat véleményezése a jogosìtottak indìtványára történhet. A nemzetközi
szerződések előzetes felülvizsgálatával kapcsolatos eljárás szintén külön kezdeményezés alapján indul.
300
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
Az absztrakt normakontroll kezdeményezője rendszerint kormányzati szerv, köztestület vagy társadalmi szerv.
Egyes országokban (például Olaszországban) az absztrakt normakontroll kezdeményezését határidőhöz kötik.
A konkrét normakontroll rendszerint a rendes bìrósági eljárásban valamelyik peres fél kezdeményezésére az
üggyel foglalkozó bìróság elhatározása alapján indul, ìgy az a sajátos jogi helyzet áll elő, hogy a problémát
érzékelő bìróság jogi kényszerhelyzetben prejudikál az alkotmányszerűség kérdésében, hiszen alapos kétség
esetén felfüggeszti az eljárást és kezdeményezi a norma felülvizsgálását.
– Az alkotmányban vagy törvényben feljogosìtott indìtványozó, anélkül hogy konkrét jogvédelemre szorulna,
kezdeményezi az állami szervek szabályszerű megalakìtásának vagy az alkotmányban megállapìtott hatáskörök
betartásának alkotmányossági ellenőrzését, illetőleg normakontrollt kezdeményez, azaz az állami szervek által
kibocsátott jogszabályok tartalmi és formai alkotmányossági felülvizsgálatát (absztrakt normakontroll). Ide
sorolható az alkotmány vagy a törvény kötelező érvényű értelmezésének kezdeményezése.
– Az alkotmánybìróság valamelyik eljáró bìróság előterjesztése alapján felülvizsgálja egy olyan norma
alkotmányszerűségét, amelynek alkalmazásával a konkrét jogvitában döntenie kell, de a normát
alkotmánysértőnek találta (konkrét normakontroll).
– Az alkotmánybìróság ún. szervezeti vitában, kontradiktórius eljárásban dönt a legfelső állami szervek közötti
alkotmányjogi vitában (például szövetségi állam és tagállam törvényhozási hatáskörének ütközése kérdésében).
Az eljárásban az indìtványozó bizonyìtani kìvánja, hogy a másik fél az indìtványozó alkotmányos jogait
megsértette.
Sok esetben az alkotmányosság ellenőrzése során többről van szó, mint a vizsgált normának az alkotmány
tételes rendelkezéseivel való egybevetéséről. Nevezetesen az alkotmányszerűség fogalmába beleértik a
jogszabályok hierarchikus rendjébe való beilleszkedést vagy a jogviszony megfelelő szintű normában történő
szabályozását.
Több alkotmánybìróság (például francia, osztrák) az alkotmány értelmezésében érvényesìti azt a felfogást, hogy
az alkotmányban kinyilvánìtott általános elvek is viszonyìtási alapul szolgálnak az alkotmánybìróság számára.
Ilyen elv például az egyenlőség elve vagy a még általánosabb „közjó‖ és „közérdek‖ fogalma (határozatlan
jogfogalmak). Az NSZK alkotmánybìróságának például a szociális állam fogalmát kellett értelmeznie.
Az alkotmánybìróságnak az indìtványt elutasìtó döntése problematikus lehet. Általában tartózkodnak attól, hogy
pozitìv fordulattal a vitatott normákat megerősìtő álláspontot fejezzenek ki.
301
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
A kétféle döntés tiszta formában történő megfogalmazása elég nehéz, az alkotmánysértő jelleg kinyilvánìtását
vagy az indìtvány elutasìtását tartalmazó döntések mellett közbenső modellekkel is találkozunk, és ez azzal
magyarázható, hogy az alkotmánybìróságok határozataikkal annak a látszatát is el kìvánják kerülni, hogy a
parlament felett gyámkodnak.
Az 1956. évi forradalom felszámolta a diktatúra addigi rendszerét, az alkotmányosság tényleges megteremtésére
azonban már nem maradt ideje. A politikai és alkotmányjogi kibontakozás útját kereső, az alkotmányosság
klasszikus alapértékeit összefoglaló művében Bibó István leszögezte: nem létezhet párt, amely ezeket az
alkotmányos elveket nem fogadja el, „e felett a Legfelsőbb Bìróság – illetve keretében megfelelően szervezett
alkotmánybìróság – őrködik‖.8 Bibó 1956-ban – francia, német, osztrák mintára – az alkotmánybìróságot az
alkotmányosságot védő választási bìróságként képzelte el.
A tizenöt tagú, többségében országgyűlési képviselőkből álló testület – amelyben öten a jogélet képviselői
voltak – ellenőrizte a jogszabályok és jogi iránymutatások alkotmányosságát, „néhány‖ kivételtől eltekintve
(például törvény, törvényerejű rendelet) felfüggeszthette az alkotmánnyal ellentétes rendelkezések végrehajtását.
Az Alkotmányjogi Tanács saját kezdeményezésére vagy az arra jogosultak indìtványára járt el, az
állampolgárok közvetlenül nem kezdeményezhettek eljárást. Az Alkotmányjogi Tanácsról szóló 1984. évi I.
törvényt az 1989. évi XXXI. törvény helyezte hatályon kìvül. Az Alkotmányjogi Tanácshoz benyújtott, el nem
bìrált indìtványokat és alkotmányjogi panaszokat később az Alkotmánybìróság bìrálta el.
Az Alkotmánybìróságot mint önálló állami szervet először a magyar közjogtörténetben az 1989. évi I. törvény
intézményesìtette. Az alkotmányozó elképzelése szerint az Alkotmánybìróság elnökét és tìz tagját az
Országgyűlés választotta és hìvhatta vissza. Az Alkotmánybìróság hatáskörébe tartozott a jogszabályok és jogi
iránymutatások alkotmányosságának ellenőrzése, továbbá minden, amit a törvény a hatáskörébe utalt. Utólagos
normakontroll keretében az Alkotmánybìróság a törvény kivételével minden alkotmánysértő jogszabályt,
illetőleg jogi iránymutatást megsemmisìt, az alkotmánysértő törvény végrehajtását felfüggeszti.
Az alkotmány szabályozási koncepciójának lényege az volt, hogy csak az alapvető szabályokat rögzìtette, utalva
arra, hogy az Alkotmánybìróság szervezetéről és működéséről külön törvény rendelkezik majd. 1989 tavaszán
elkészült az alkotmány végrehajtására irányuló alkotmányerejű törvény javaslata, amelyből törvény ugyan nem
lett, de a javaslat részletesen szabályozta az Alkotmánybìróság szervezetét, működését és eljárását. Az 1989
elején elképzelt modell jellemzően a „parlament alatti alkotmánybìráskodást‖ szabályozta, a hatalommegosztás
egy kezdetlegesebb struktúráját valósìtotta meg. Az Alkotmánybìróság több volt az Alkotmányjogi Tanácsnál,
ám kevesebb a későbbi Alkotmánybìróságnál. Az Alkotmánybìróság hatásköre ugyanakkor a törvényjavaslatban
rendkìvül széles volt: szerepelt benne például a választási bìráskodás, az alkotmányellenesen működő pártok
feloszlatásának ajoga stb. Az Alkotmánybìróság főszabályként (és főhatáskörében) csak az arra jogosultak
kezdeményezésére járhatott volna el.10
302
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
Az alkotmányos rendszerváltozás — az 1989. évi XXXI. és XXXII. törvény – működőképes intézményt hozott
létre, ugyanakkor az Alkotmánybìróságról szóló joganyag a leggyorsabban készült rendszerváltó jogszabályok
közé sorolható. Nehezìtette a jogalkotást, hogy teljesen új intézmény lévén, nem voltak nemzeti tradìciók,
ugyanakkor persze nem volt modellkényszer sem, mintául szolgált a világ összes alkotmánybìrósága.
Az alkotmány felhatalmazása alapján közvetlenül az 1989. októberi alkotmány után megszületett Abtv.
preambuluma – az alkotmány ideiglenességet sugalló preambulumá- hoz képest – rendkìvül határozott: „az
Országgyűlés a jogállam kiépìtése, az alkotmányos rend és az alkotmányban biztosìtott alapjogok védelme, a
hatalmi ágak elválasztása és kölcsönös egyensúlyának megteremtése‖ céljából állìtotta fel az alkotmányvédelem
legfőbb szerveként az Alkotmánybìróságot.
A jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatához kötött törvény fő szabályozási tárgykörei: a
hatáskör, a szervezet, az eljárás általános és egyes kérdései. A hatásköri modellre nem annyira annak széles
katalógusa, továbbá egyes hatáskörök (például a mulasztás megállapìtása, az alkotmány absztrakt értelmezése)
egyedisége, hanem annak absztraktsága a legjellemzőbb. „Az egyéni jogvédelem aránytalanul háttérbe szorul az
absztrakt normakontrollal szemben.‖15 Sajátossága az absztrakt normakontroll modellnek annak terjedelme is,
303
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
amely az önkormányzati rendeletekre és minden „pszeudo‖ normára (az állami irányìtás egyéb jogi eszközeire)
is kiterjed.
A minden más hatalmi ágtól elkülönìtett szervezeti modell az európai alkotmánybìráskodás útját követi,
ugyanakkor az intézmény létrehozatali mechanizmusa sajátosan egyedi. Az eljárási modell főbb jellemzői közül
kiemelhető az actio popularis széles körű alkalmazása: bárki indìtványozhatja az egyik legfőbb hatáskört, az
utólagos normakontrollt, az alkotmányjogi panaszt és a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megállapìtását. A törvény „önindìtó‖ képességgel is felruházza az Alkotmánybìróságot: hivatalból indulhat az
eljárás a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközése és a mulasztás megállapìtása esetén. Az Abtv.
keretjellegű törvény, amely a 29. §-ában utal arra, hogy az Alkotmánybìróság szervezetére és eljárására
vonatkozó részletes szabályokat az Alkotmánybìróság ügyrendje állapìtja meg, amelyet az Országgyűlés – az
Alkotmánybìróság javaslatára – törvényben határoz meg. A törvény megalkotására mindeddig nem került sor.16
Az Alkotmánybìróság 2001 decemberében hivatalos lapjában közzétette ideiglenes ügyrendjét [3/2001. (XII. 3.)
Tü. határozat].
Az Alkotmánybìróságnak mint független és önálló állami szervnek egyetlen „felettese‖ létezik, az alkotmányozó
hatalom. A „ki őrzi az őröket‖ – nem feltétlenül közjogi – kérdés feltétele lényeges minden olyan intézmény
esetében, amely megfellebbezhetetlen döntéseket hoz. A jog fejlesztése során koherens rendszert épìtő
precedensbìróság – szakmai jelzésekre működő – önreflexiós (önkorlátozó és önkorrekciós) képességének éppen
ezért nagy jelentősége van.
A magyar alkotmánybìráskodásra irányadó közjogi szabályozás alapján vizsgáljuk meg először azt, hogy milyen
bìróság — bìróság-e egyáltalán – az Alkotmánybìróság!
304
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
Az Alkotmánybìróság eljárása, ellentétben a rendes bìróságokéval, nem kontradiktó- rius. Az Abtv. 25. § (2)
bekezdése értelmében főszabályként a rendelkezésre álló iratok alapján folytatja le a bizonyìtási eljárást.
Kivételesen, szükség esetén személyes meghallgatásra és szakértő bevonására is lehetőséget kìnál a törvény,
egyéb bizonyìtási mód és eszköz az eljárásban nem alkalmazható. A gyakorlatban az Alkotmánybìróság az
indìtványokat megküldi az érintett tárcáknak válaszadás céljából – az alkotmánybìrósági határozatok általában
rögzìtik is ezt a megkeresést –, és az ìgy létrejövő „kontradiktóriák‖ alapján dönt.
Az Alkotmánybìróság főszabályként zárt ülésben tárgyal és hozza meg határozatait. Saját döntése alapján,
kivételesen nyilvános tárgyalást tart, s nyilvánosan hirdeti ki fontosabb határozatait. 19 A nyilvánosságot
szolgálják a határozathoz csatolt különvélemények és párhuzamos indokolások, amelyek tudósìtanak arról, hogy
a döntéshozatal során milyen viták voltak és milyen vélemények maradtak kisebbségben.
Az Alkotmánybìróság eljárását általában nem kötik konkrét határidők. Soron kìvül köteles eljárni az
Alkotmánybìróság a köztársasági elnök alkotmányossági vétója esetében [Alk. 26. § (5) bek.], továbbá az
Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazási kezdeményezés hitelesìtésével kapcsolatos
határozata, valamint az Országgyűlésnek a népszavazást elrendelő vagy megtagadó határozata ellen benyújtott
kifogások elbìrálásakor [a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 130. § (3) bek.]. A gyakorlatban a
rendes bìráskodáshoz közelìtően, soron kìvül jár el az Alkotmánybìróság a konkrét normakontroll eseteiben, ìgy
az alkotmányjogi panasz benyújtásakor és a bìrói kezdeményezések során is.
Az Alkotmánybìróság nem ténybìróság, határozataival nem konkrét ügyeket dönt el, hanem a közérdeket jelenìti
meg. (Közelebb van a ténybìráskodáshoz az országos népszavazással kapcsolatos hatáskör, a helyi
önkormányzatok feloszlatásánál létező véleményezési jogkör, továbbá a hatásköri bìráskodás.)
A magyar Alkotmánybìróság a választott absztrakt modellből következően távolabb áll a rendes bìróságoktól,
mint azok az alkotmánybìróságok, amelyek ismerik az alapjogi bìráskodás intézményét. Gyakorlatában az
alkotmányjogi panasz értelmezésénél a magyar Alkotmánybìróság törekedett a közelìtésre.
Válaszolni kell arra a kérdésre is, hogy mennyiben kölcsönöznek politikai jelleget az egyes hatáskörök az
Alkotmánybìróságnak. Kétségtelen, hogy léteznek a törvényhozó és végrehajtó hatalmat, valamint az
alkotmánybìróságokat pontosabban elválasztó modellek (például az amerikai tìpusú alkotmánybìráskodás, a
konkrét normakontrollra épülő vagy az alapjogi bìráskodást megvalósìtó modellek), ám vannak „összecsúszó‖
modellek is (mint a francia Alkotmányjogi Tanács).
A magyar Alkotmánybìróságnak a választott modellből következően vannak olyan hatáskörei, amelyek közel
viszik az alkotmánybìráskodást az alkotmányozó, a törvényhozó és a végrehajtó hatalomhoz. Ilyen hatáskörök
az alkotmány absztrakt értelmezése és az előzetes normakontroll. Az Alkotmánybìróság az emlìtett két esetben a
minimálisra szűkìtve értelmezte hatáskörét.19 Erről a megszorìtó önértelmezésről az egyes hatásköröknél a
későbbiekben részletesen szólunk.
Az Alkotmánybìróság az állami szervek, vagy ha úgy tetszik, a hatalmi ágak rendszerében sajátos helyet foglal
el, sajátképű(sui generis) intézmény, amelynek – hatásköreiből következően – nagy hatalma és nagy
függetlensége van. Az alkotmánybìróságok az alkotmányos demokráciák és a jogállamok stabilitásának
legfontosabb biztosìtékai is. Az alkotmány őrzésére hivatott, szerepfelfogásában elvárhatóan semleges hatalmi
ágnak nagy jelentősége van a többségi elven működő parlamenti demokráciákban, „ez a semlegesség az
Alkotmánybìróság menedéke, támasza, és ez adja morális súlyát‖. 20
Az előzetes normakontroll a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény, az Országgyűlés ügyrendje és a
nemzetközi szerződés egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát jelenti.
Közjogi kérdéseket vetett fel az az eset, amikor a parlament annak ellenére szavazott meg egy törvényt, hogy
ötvenkét képviselő a zárószavazást megelőzően előzetes norma- kontrollra irányuló indìtványt terjesztett elő. Az
Alkotmánybìróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapìtott meg a házszabály tekintetében,
mivel a törvényjavaslat előzetes normakontrolljára irányuló indìtványozási jog esetében hiányoztak a
zárószavazás elhalasztásának garanciális rendelkezései.23
306
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
Az absztrakt normakontroll esetében az indìtványozó nem saját jogsérelme orvoslása érdekében lép fel, hanem a
köz(érdek) képviselőjeként az alkotmánynak megfelelő jogállapot helyreállìtásáért. Az indìtványnak nem
feltétele semmilyen konkrét jogsérelem. Mindezt különösen kifejezi az indìtványozási jog „szélessége‖, az actio
popularis. Az ilyen közérdekű kereset indìtványozóját nem illeti meg a saját jogát konkrét tényállás alapján
érvényesìtő ügyfél jogállása és az ehhez kapcsolódó garanciák közül – a visszavonás jogát kivéve – a perbeli
rendelkezési jog sem.
A főszabály az ex nunc hatályon kìvül helyezés (a jogszabály megsemmisìtése nem érinti a határozat közzététele
előtt létrejött jogviszonyokat, valamint a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket); vagyis a hatálybalépés
időpontja a határozat Magyar Közlönyben való megjelenése. A főszabály alóli kivétel, hogy az
Alkotmánybìróság akár visszamenőleges, ex tunc, akár a jövőre nézve, pro futuro hatállyal rendelkezhet a jogi
norma megsemmisìtéséről. Ehhez hasonlóan az Alkotmánybìróság az alkotmányellenes jogszabály konkrét
esetben történő alkalmazásáról a főszabálytól eltérően is – ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező
különösen fontos érdeke indokolja – dönthet, vagyis az alkotmányellenesség következményeit egyes
jogviszonyokra egyedileg is meghatározhatja, akár visszamenőleg, akár a jövőre nézve. A jogerősen lezárt
büntetőeljárások tekintetében a jogszabály alkotmányellenessége következményeit illetően azonban az
Alkotmánybìróságnak nincs választási lehetősége: el kell rendelnie azok felülvizsgálatát, ha az elìtélt még nem
mentesült a hátrányos jogkövetkezmények alól, és az alkalmazott rendelkezés semmisségéből a büntetés
csökkentése vagy mellőzése, illetőleg a felelősség alóli mentesülés vagy annak korlátozása következne.24
A jogszabály megsemmisìtése különösen súlyos eszköz, főként akkor, ha a megsemmisìtésre szánt normának
lehetne alkotmányos olvasata is, vagyis ha a norma az alaptörvénnyel összhangban is értelmezhető. Az
Alkotmánybìróság gyakorlatában megszilárdult az alkotmányos követelmény meghatározása;25 a testület a
norma kìmélete érdekében maga határozza meg az alkotmánnyal összhangban lévő értelmezés tartományát,
kizárólag alkotmányossági nézőpontból (vagy ritkábban azt, hogy melyik értelmezés alkotmányellenes), és
értelmezését a határozatok rendelkező részébe foglalja. Az alkotmányos követelmény a jogalkotóknak vagy a
jogalkalmazóknak szóló lehet.26 Ritkább ajogalko- tói; az Alkotmánybìróság ebben az esetben a szabályozási
kötelezettség lényegét, annak alkotmányos kereteit határozza meg. A jogalkalmazói alkotmányos követelmény a
normaalkalmazás számára jelöli ki az érintett norma alkotmányi értelmezési kereteit. Az alkotmányos
követelmény azért kedvelt alkotmánybìrósági eszköz, mivel szinte azonnal alkotmányos választ jelent a
meglevő értelmezési válságra – anélkül, hogy jogalkotásra késztetne. Természetesen, ha az alkotmányos
követelmény visszhang nélküli lesz, s nem sikerül ezáltal az alkotmánynak megfelelő állapotot helyreállìtani,
legközelebb az Alkotmánybìróság a norma megsemmisìtése mellett dönthet. Az alkotmányos követelmény
törvénybe illesztése fontos feladat, hiszen normakontrollhoz tartozása csak közvetetten és az alkotmánybìrósági
gyakorlat által kikényszerìtetten igazolható.
Az Alkotmánybìróság nem vizsgálhatja felül és nem semmisìtheti meg az alkotmány egyetlen rendelkezését
sem; ez fogalmilag kizárt. Alkotmánymódosìtás esetén az alkotmányt módosìtó törvény hatálybalépéséről
rendelkező norma ugyan nem válik az alkotmányszöveg részévé, de az olyan, az alkotmány normatartalmának
307
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
Az Alkotmánybìróság a 42/2005. (XI. 14.) AB határozatban megállapìtotta, hogy a Legfelsőbb Bìróság egyik
jogegységi határozata alkotmányellenes, ezért azt megsemmisìtette. Az alkotmány 47. § (2) bekezdése szerint a
Legfelsőbb Bìróság biztosìtja a bìróságok jogalkalmazásának egységét, jogegységi határozatai a bìróságokra
kötelezőek. Az Alkotmánybìróságnak azt kellett eldöntenie, hogy az alkotmánymódosìtó 1997. évi LIX.
törvénnyel megalkotott jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálata a hatáskörébe tartozik-e. A jogegységi
határozat alkotmányi megjelenését követően sem az alkotmány, sem a bìróságok szervezetéről és igazgatásáról
szóló törvény, sem az Alkotmánybìróságról szóló törvény nem rendelkezett a jogegységi határozat
alkotmányossági vizsgálatának lehetőségéről, de annak kizárásáról sem.
308
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
is szélesìtette, mivel az eljáró bìró nemcsak az alkalmazott jogszabály alkotmányossági vizsgálatát kérheti
(konkrét normakontroll), hanem a számára kötelező valamennyi norma felülvizsgálatát.]
Nagyon speciális eset az, amikor az ügyészi óvással megtámadott norma felülvizsgálata alkotmányossági útra
terelődik. Az ügyészségről szóló 1972. évi V. törvény részletesen tartalmazza az ügyész által az
alkotmányellenes vagy magasabb szintű jogszabályba ütköző jogszabályok, illetőleg az állami irányìtás egyéb
jogi eszközei ellen benyújtható óvás szabályait. Ezek a szabályok az államigazgatási szervek normáinak
ellenőrzésére, valamint arra jogosìtják fel az ügyészt, hogy óvás benyújtásával kezdeményezze a normát
kibocsátó szervnél az alkotmányellenes, illetőleg a jogforrási hierarchiát sértő norma hatályon kìvül helyezését,
módosìtását. Az ügyész a norma alkotmányellenességének megállapìtásáról döntést nem hozhat. Ha a Kormány
rendeleténél alacsonyabb szintű törvénysértő jogszabállyal, illetőleg az állami irányìtás egyéb jogi eszközével
szemben az ügyész – általános törvényességi felügyeleti jogkörében – óvást nyújtott be, amellyel a normát
kibocsátó szerv nem ért egyet, a jogalkotó szerv vélt igazának védelmében az ügyész egyidejű értesìtésével az
Alkotmánybìrósághoz fordul, kérve az óvás (a jogi norma) elbìrálását. A norma alkotmányellenességének
megállapìtása, illetőleg megsemmisìtése az Alkotmánybìróság hatáskörébe tartozik. Az Alkotmánybìróság
megìtélése szerint az ügyészségi törvény szabályai az Alkotmánybìróság hatáskörét nem korlátozzák, a két
törvény rendelkezései összhangban állnak.30
A jogszabály, valamint az állami irányìtás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára
irányuló eljárást az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy bármely országgyűlési képviselő; a
köztársasági elnök; a Kormány vagy annak tagja; az Állami Számvevőszék elnöke; a Legfelsőbb Bìróság elnöke
és a legfőbb ügyész indìtványozhatja. Külön törvényi rendelkezés alapján az állampolgári jogok országgyűlési
biztosa, valamint a külön biztosok is rendelkezhetnek ilyen jogkörrel. Az Alkotmánybìróság hivatalból is
eljárhat.
Ha az Alkotmánybìróság megállapìtja, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos vagy annál
alacsonyabb szintű jogszabály, illetőleg az állami irányìtás egyéb jogi eszköze a nemzetközi szerződésbe
ütközik, akkor a nemzetközi szerződéssel ellentétes jogszabályt, illetőleg az állami irányìtás egyéb jogi eszközét
teljesen vagy részben megsemmisìti.
Ha az Alkotmánybìróság olyan jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését állapìtja meg, amely magasabb
szintű, mint a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály, akkor az ellentét feloldása érdekében – a
körülmények mérlegelése alapján, határidő megjelölésével – felhìvja a nemzetközi szerződést kötő szervet vagy
személyt, illetőleg a jogalkotó szervet. A felhìvott szerv vagy személy a megjelölt határidőn belül köteles
feladatának eleget tenni.
Ha az Alkotmánybìróság azt állapìtja meg, hogy a jogalkotó szerv a nemzetközi szerződésből származó
jogalkotói feladatát elmulasztotta, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhìvja feladatának
teljesìtésére.
Az uniós aktusok belső alkotmányossági felülvizsgálatának kérdése két megközelìtésben merülhet fel. Az egyik
esetkör a közösségi jogalkotási hatáskörök túllépése. Az unió hatáskörgyakorlásának terjedelmét a csatlakozási
szerződés határozza meg, amely létrejöttét követően az alapìtó szerződésekhez kapcsolódva a közösségi jog
részévé vált. Az alapìtó szerződésen túlterjeszkedve kibocsátott, ultra vires uniós jogi aktusokra nem terjed ki a
közös hatáskörgyakorlásra adott alkotmányi felhatalmazás, ennyiben tehát a túlterjeszkedés belső
alkotmányossági kérdésként is felmerül. A közösségi aktusoknak a csatlakozási szerződés felhatalmazó
rendelkezéseivel való összevetésére – mivel az a közösségi jog értelmezését jelenti – kizárólag az Európai
Bìróság jogosult, ezért a hatáskörök belső alkotmányossági vizsgálatára az Alkotmánybìróságnak csak a
hatáskörök, illetve az alapszerződések módosìtása esetén van lehetősége, mivel ilyenkor új nemzetközi
szerződés ratifikációjára kerül sor.
A másodlagos jogforrások alkotmányossági kontrolljának másik lehetséges esetét a közösségi jog alkotmánnyal
való tartalmi összeütközésének vizsgálata jelenti. Az alkotmány államszervezetre vonatkozó részeivel az uniós
szerv hatáskörgyakorlása fogalmilag nem lehet ellentétes, elvben azonban az unió jogi aktusai a magyar
alkotmány alapjogvédelmi rendelkezései alapján belső jogi alkotmányossági felülvizsgálat tárgyai lehetnének;
ugyanakkor ennek az elvi lehetőségnek a gyakorlati érvényesìtésére nincs lehetőség, mivel az
Alkotmánybìróságnak nincs olyan hatásköre, amely alapján megindulhatna az Európai Unió jogi aktusainak
közvetlen alkotmányossági felülvizsgálata.31
Hatályos jogunkban tisztázatlan az Alkotmánybìróság szerepe abban az esetben is, ha belső jogforrás a
közösségi jogba ütközik. Az Alkotmánybìróság nem vizsgálhatja ugyanis a hazai jogszabályok közösségi joggal
fennálló kollìzióját, hiszen annak megállapìtása a rendes bìróságok kompetenciája; amelyek álláspontjukat
végső soron az Európai Bìróság előzetes döntésének megfelelően kötelesek kialakìtani. Az Alkotmánybìróság
azért sem állapìthatja meg a belső jogszabály közösségi joggal való összhangjának hiányát, mert minősìtése erga
omnes hatályú lenne, ezáltal megakadályozná a rendes bìróságokat abban, hogy az Európai Bìróság előzetes
döntésének megfelelően határozzanak.
Az uniós jognak való megfelelést szolgáló (irányelvet átültető vagy rendelet végrehajtását szolgáló) belső jogi
jogalkotás esetében ugyanakkor az Alkotmánybìróság eddigi gyakorlata alapján az Alkotmánybìróság az
alkotmányossági felülvizsgálatot arra való tekintet nélkül végzi el, hogy a belső jogi norma tartalmát mennyiben
határozza meg az uniós jogi aktus.32
A hazai alkotmányjogi panasz „nem valódi‖: az alapjogsérelem ténye önmagában nem elegendő, hanem az
eljáráshoz az is szükséges, hogy az alapjogsértés alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán álljon elő.
Ebben a tekintetben tehát az alkotmányjogi panasz esetében is az a kulcsmozzanat, hogy megállapìtható-e az
alkalmazott jogszabály alkotmányellenessége, vagyis az alkotmányjogi panasz jellegét tekintve
összekapcsolódik a normakontrollal. „Valódi‖ alkotmányjogi panasz esetén a közhatalom általi bármely
alapjogsértés megalapozza a panasz lehetőségét (a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségeket követően).
Az alkotmányban biztosìtott jogok megsértése miatt benyújtott alkotmányjogi panasz jogorvoslat, 34 konkrét
normakontroll abban az értelemben, hogy az Alkotmánybìróság az egyedi ügyre is tekintettel vizsgálja az
alkalmazott jogszabály (és nem a jogalkalmazás) alkotmányosságát. A panasz jogorvoslati jellege következik
310
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
egyrészt elnevezéséből, másrészt abból, hogy azt az egyéb jogorvoslati lehetőségek kimerìtése után vagy más
jogorvoslati lehetőség hiányában, vagyis további, illetőleg végső jogorvoslatként biztosìtja a jogosult számára.
Az indìtványozónak tehát alanyi joga van arra, hogy az Alkotmánybìróság az indìtványozó konkrét ügyében
eljárjon és határozatot hozzon. E jogorvoslathoz való alanyi jogosultság ugyanakkor nem minősül általános
jogorvoslatnak, mert az csak kivételesen, a jogerő beálltát követően, továbbá alkotmányos alapjog sérelme
esetén vehető igénybe.
Az Alkotmánybìróság már az 51/1991. (XI. 8.) AB határozatában kifejtette, hogy a törvényhozó elmulasztotta
azoknak az eljárási módozatoknak a szabályozását, amelyek az alkotmányjogi panaszt mind általánosságban,
mind az egyes esetekben alkalmassá tehetnék arra, hogy az alkotmányjogi panasz intézménye a lényegét adó
jogorvoslati funkcióját betöltse. Az Alkotmánybìróság ebből adódóan működésének kezdeti időszakában maga
döntött egyedileg az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása miatti konkrét jogsérelem orvosolhatóságáról. Az
Alkotmánybìróság 23/1998. (VI. 9.) AB határozatában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességben
marasztalta el az Országgyűlést amiatt, hogy nem alkotta meg az alkotmányjogi panasz mint jogorvoslati
alapjog érvényesüléséhez szükséges eljárásjogi garanciákat, vagyis azáltal, hogy az alkotmányellenes
jogszabályt alkalmazó, jogerős bìrósági ìtélettel befejezett (büntetőeljáráson kìvüli) esetekben az alkotmányjogi
panasszal megnyitott jogorvoslat érvényesìtését megfelelő eljárási szabályok törvénybe foglalásával nem tette
teljessé. Az Alkotmánybìróság az Országgyűlés alkotmányos feladatává tette olyan eljárásjogi szabályok
megalkotását, amelyek alkalmazásával a jogsérelem valóságosan orvosolhatóvá válik. Az Országgyűlés ezután
megalkotta az 1999. évi XLV. törvényt, amely megteremtette az alkotmányjogi panasz alapján
alkotmányellenessé nyilvánìtott jogszabály konkrét esetben történő alkalmazhatóságának visszamenőleges
kizárására irányuló eljárást. E törvényt akkor kell alkalmazni, ha az Alkotmánybìróság az alkotmányellenessé
nyilvánìtott jogszabálynak a konkrét esetben történő alkalmazhatósága visszamenőleges kizárásával ad helyt az
alkotmányjogi panasznak.
Az alkotmányjogi panasz orvoslásának módját – azokban az esetekben, amikor a panaszos ügyét korábban
polgári perben (nemperes eljárásban) tárgyalták – a Legfelsőbb Bìróság egy sui generis eljárásban határozza
meg. A Legfelsőbb Bìróság a panaszos kérelme alapján soron kìvül jár el, és az alábbi határozatokat hozhatja:
Ha a panaszos ügyében olyan közigazgatási eljárást folytattak le, melynek bìrósági felülvizsgálatát törvény
kizárja, akkor hivatalból elrendelt (kötelező) felügyeleti intézkedéssel lehet a panaszt orvosolni. A felettes az
államigazgatási szerv határozatát megváltoztatja, illetve megsemmisìti, és szükség esetén az ügyben eljárt
államigazgatási szervet új eljárásra utasìtja. A sikeres alkotmányjogipanasz-eljárás „jogkövetkezménye‖ tehát a
hivatalból elrendelt (kötelező) felügyeleti intézkedés. Felügyeleti szerv hiányában a perindìtási határidő harminc
napra ismételten megnyìlik.
311
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
Ha az Alkotmánybìróság hivatalból, illetőleg bárki indìtványára azt állapìtja meg, hogy a jogalkotó szerv a
jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett
elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhìvja feladatának teljesìtésére. A mulasztást
elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni. A határidő megállapìtása
minden esetben az Alkotmánybìróság hatáskörébe tartozik, az a mulasztó szervre kötelező erejű, betartása nem
lehet mérlegelés tárgya. Az Alkotmánybìróság e határidők megállapìtásakor figyelembe veszi többek között az
alkotmányellenes helyzet súlyosságát, továbbá természetesen az adott szerv jogalkotási eljárási szabályait.
Különösen meg- szorìtóan kell értelmezni a megszabott határidőt akkor, amikor a mulasztás megállapìtásával
egyidejűleg, különböző indokok alapján az Alkotmánybìróság határozott ideig hatályban tart olyan jogszabályi
rendelkezéseket, amelyeknek megállapìtotta az alkotmányellenességét.
Ha a jogalkotó a számára meghatározott feladatának nem tesz eleget, nem szankcionálható. (Az
Alkotmánybìróság néhány esetben – kivételesen – alkalmazott szankciót, és megsemmisìtette azokat a
jogszabályi rendelkezéseket, amelyek vonatkozásában eredetileg „csak‖ szabályozási hiányosságot állapìtott
meg.35 Ez a megoldás nem járható azonban azokban az esetekben, amikor teljes szabályozási hiányosság áll
fenn, vagyis egyáltalán nincs jogszabály a vizsgált jogviszonyra nézve.)
A hatásköri összeütközés egyedi vitára vonatkozik mind az indìtványozás joga, mind a jogkövetkezmény
tekintetében. Az eljárásra kötelezett szerv kijelölése feltételezi az eljárásra jogosultság megállapìtását. A
hatásköri összeütközés megszüntetése tehát két szerv konkrét jogvitájában való döntés. Ez a hatásköri
összeütközés megoldásának a lényege.
312
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
Alkotmányossági probléma ott fordul elő, ahol azt kell megállapìtani, mely szerv milyen hatáskört, s főleg
meddig a határig gyakorolhat alkotmányosan, azaz ahol a vitában szereplő mindkét szerv hatáskörének
alkotmányos értelmezésére van szükség. A közigazgatáson belüli vitán túlmenő, s elsősorban a hatalmi ágak
közötti „hatásköri összeütközés‖ megszüntetése ilyen elemzés nélkül el sem képzelhető. Ez utóbbi viták mindig
az illető szerv államszervezet-beli jogállását, alkotmányos minőségét érintik. Sólyom László megìtélése szerint
a hatásköri vita magában foglalja azoknak az összeütközéseknek az eldöntését is, amikor valamely szerv
hatáskörének alkotmányos terjedelmét kell meghatározni, beleértve annak elbìrálását is, hogy hatáskörét a
konkrét esetben vajon alkotmányosan gyakorolta-e. Az Alkotmánybìróságról szóló törvényben meghatározott
jogkövetkezmény – a döntés arról, hogy a vitázók közül melyik szervnek van hatásköre – pedig a hatáskör
alkotmányos meghatározására is kiterjed, s az eljáró szerv kijelölése úgy is értendő, hogy az adott ügyben az
eljárás eredményeként meghatározott hatáskör (s gyakorlásának meghatározott módja) illeti meg az illető
szervet. Ebben az összefüggésben a voltaképpeni hatásköri összeütközés adott ügyet eldöntő mivolta azt jelenti,
hogy az alkotmánybìrósági határozat a vitatkozó szervek számára a hatáskörök terjedelmét és gyakorlásuk
konkrét módját úgy jelöli ki, hogy nem hagy teret az illető jogalkalmazóknak további, saját értelmezésre. Ez az
előnye annak, ha az Alkotmánybìróság a hatásköri vitát az Alkotmánybìróságról szóló törvény szerinti
eljárásban dönti el.38
Az alkotmány rendelkezéseinek értelmezése lehet absztrakt, illetőleg konkrét. Bár a magyar jog mindkettőre
lehetőséget teremt, az Alkotmánybìróság – a hatalommegosztás elvére és az alkotmánybìrósági kormányzás
veszélyeire hivatkozással – megszorìtóan értelmezte saját hatáskörét: csak konkrét alkotmányértelmezést végez
kizárva valamely alkotmányi rendelkezés teljesen elvont, konkrét közjogi problémához nem kapcsolódó,
valójában parttalan értelmezését.40
313
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
d) Az alkotmány 43. § (2) bekezdése értelmében az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bìrósági
védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybìrósághoz fordulhat. E rendelkezéseket
erősìti meg a helyi önkormányzatokról szóló törvény is: a helyi önkormányzat – a törvény keretei között –
önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi
közügyeket. Döntését az Alkotmánybìróság, illetve bìróság kizárólag jogszabálysértés esetén bìrálhatja felül. Az
önkormányzati jogokat, illetőleg az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az Alkotmánybìróság,
illetőleg a bìróság védi?2 A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény módosìtása egyértelművé tette
a korábban részletszabályok nélküli jog gyakorlásának egyes mozzanatait a kisebbségi önkormányzatok
tekintetében: ha a helyi önkormányzat a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvényben meghatározott
egyetértés vagy vélemény hiányában dönt (például a helyi sajtó, a helyi hagyományápolás és kultúra, valamint a
kollektìv nyelvhasználat kérdéskörében a kisebbségi lakosságot e minőségében érintő helyi önkormányzati
rendeletről, illetőleg a kisebbségi intézmények vezetőinek kinevezéséről), az érintett települési kisebbségi
önkormányzat kezdeményezésére a közigazgatási hivatal a döntést soron kìvül megvizsgálja, és indokolt esetben
jogorvoslatért a bìrósághoz, illetve az Alkotmánybìrósághoz fordulhat. Ha a közigazgatási hivatal nem ért egyet
a települési kisebbségi önkormányzat kezdeményezésével, és ezért nem fordul a bìrósághoz vagy az
Alkotmánybìrósághoz, azt közvetlenül a kisebbségi önkormányzat is megteheti.
e) Hatáskört megállapìtó külön törvény a helyi önkormányzatokról szóló, amelynek 99. § (2) bekezdés a) pontja
a közigazgatási hivatalnak biztosìt indìtványozási jogot a törvénysértő önkormányzati rendelet
alkotmánybìrósági felülvizsgálatára.
314
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
Az indìtványozási jog vonatkozásában más a megìtélése annak, ha az indìtványozó azt állìtja, hogy az
önkormányzati rendelet magasabb szintű jogszabállyal ellentétes [Alk. 44/A. § (2) bek.], és más, ha azt, hogy az
önkormányzat a rendeletalkotás eljárási szabályaitól eltért. Az Alkotmánybìróság álláspontja szerint az
önkormányzati rendeletalkotás szabályainak betartásával kapcsolatos indìtványozási jog a közigazgatási hivatal
vezetőjét illeti meg, és kizárólag a helyi önkormányzatokról szóló törvény 99. § (2) bekezdés a) pontján alapul.
A közigazgatási hivatal az önkormányzati működés jogszerűségének ellenőrzése során ugyanis vizsgálja, hogy
az önkormányzat betartotta-e a rendeletalkotási eljárás szabályait, s ha ebben a tekintetben alkotmány- vagy
törvénysértést észlel, kezdeményezi az Alkotmánybìróság eljárását. 43
f) A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 130. §-a szerint az Országos Választási Bizottságnak a
népszavazásra szánt aláìrásgyűjtő ìv, illetőleg a konkrét kérdés hitelesìtésével kapcsolatos döntése elleni,
valamint az Országgyűlés népszavazást elrendelő, továbbá kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését
elutasìtó határozata elleni kifogást az Alkotmánybìróság soron kìvül bìrálja el. Az Alkotmánybìróság az
Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja vagy megsemmisìti, és az
Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasìtja.
g) A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 93. § (4) bekezdése az oktatási miniszter feladatává teszi,
hogy kezdeményezze a közigazgatási hivatalnál, határidő kitűzésével hìvja fel az érintett helyi önkormányzatot
a közoktatás feladatainak ellátásával összefüggő törvénysértés megszüntetésére. Ha a felhìvás nem vezet
eredményre – az ügy jellegétől függően –, az oktatásért felelős miniszter eljárást indìt az Állami
Számvevőszéknél, az Alkotmánybìróságnál, illetve a bìróságnál.
h) Szent István államalapìtásának emlékéről és a Szent Koronáról szóló 2000. évi I. törvény 5. §-a szerint a
Szent Korona és a hozzá tartozó jelvények védelmére és megóvására, valamint a velük kapcsolatos intézkedések
megtételére létrehozott Szent Korona Testület tagja az Alkotmánybìróság elnöke is.
i) Garanciális szempontból kiemelkedő jelentőségű, hogy az Abtv. szerint maga az Alkotmánybìróság jogosult
dönteni az alkotmánybìrákra vonatkozó számos „személyi kérdésben‖.
Az Alkotmánybìróság teljes ülése a tagjai közül három évre megválasztja az elnökét és helyettes elnökét, akik e
tisztségre újraválaszthatók.
Felmentéssel szűnhet meg a megbìzatás, ha az alkotmánybìró neki fel nem róható okból nem képes eleget tenni
megbìzatásából eredő feladatainak.
Kizárással szűnhet meg a megbìzatás, ha az alkotmánybìró neki felróható okból nem tesz eleget megbìzatásából
eredő feladatainak, valamint a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét szándékosan elmulasztja, vagy a
vagyonnyilatkozatában szándékosan lényeges adatot, tényt valótlanul közöl, továbbá ha jogerős ìtéletben
megállapìtott bűntettet követ el, vagy más módon a tisztségére méltatlanná vált. Kötelező kizárni azt az
alkotmánybìrót, aki egy évig nem vesz részt az Alkotmánybìróság munkájában, vagy a vagyonnyilatkozat-tételi
kötelezettségét egy éven belül nem teljesìti.
315
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
Ha az alkotmánybìró személyével kapcsolatban tevékenysége során összeférhetetlenségi ok merül fel, azt meg
kell szüntetnie. Ha ez az összeférhetetlenséget megállapìtó alkotmánybìrósági ülés időpontjától számìtott tìz
napon belül nem történik meg, az Alkotmánybìróság teljes ülése határozatban megállapìtja, hogy az érintett
alkotmánybìrósági tagsága megszűnt.
Az alkotmánybìró a megválasztását követő harminc napon belül, majd ezt követően háromévente, illetőleg a
megbìzatásának megszűnését követő harminc napon belül vagyonnyilatkozatot tesz a köztisztviselőkre
vonatkozó szabályok szerint. A vagyonnyilatkozatot az Alkotmánybìróság Hivatala tartja nyilván.
Az alkotmánybìrói tisztség a 10. életév betöltésével; a megbìzatási idő leteltével; halállal; lemondással;
összeférhetetlenség megállapìtásával; felmentéssel és kizárással szűnik meg.
Az Alkotmánybìróság teljes ülésben vagy háromtagú tanácsban jár el. A bìróság e két fóruma között nincs
hierarchikus kapcsolat, a tanácsban elbìrált ügyek nem vihetők jogorvoslattal a teljes ülés elé.
Az Alkotmánybìróság teljes ülése az Alkotmánybìróság legfőbb testületi szerve, az al- kotmánybìrákból áll. A
teljes ülés dönt az előzetes normakontrollról, törvény utólagos normakontrolljáról, nemzetközi szerződésbe
ütközéséről, az alkotmány értelmezéséről, valamint minden, az Alkotmánybìróság tagjára vonatkozó, az
alkotmánybìró megbìzatását érintő javaslatról. Minden további ügy a teljes ülésre kerül, ha teljes ülésen való
elbìrálását az Alkotmánybìróság elnöke vagy három tagja javasolja.
A teljes ülés akkor határozatképes, ha azon legalább az Alkotmánybìróság nyolc tagja, köztük az elnök vagy
akadályoztatása esetén a helyettes elnök jelen van.
316
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
Az alkotmányjogi panaszt kivéve a többi hatáskör gyakorlására irányuló indìtvány jellemzően közvetlenül nem
érinti az indìtványozó jogi helyzetét; ilyen értelemben a felvetett alkotmányossági kifogások az
alkotmányvédelmet közérdekűvé transzformálják. Az indìtványhoz kötöttség elvét az Alkotmánybìróság
kiterjesztően értelmezte: „összefüggés‖ okán bevonható a vizsgálatba az adott alkotmányossági probléma által
érintett összes jogszabályi rendelkezés. Ezzel az Alkotmánybìróság függetlenìtheti magát a kérelmező
szándékától; lehetővé téve a „lavinaeffektust‖ (akár az eredeti indìtvány elutasìtását, de más, nem kifogásolt
rendelkezések megsemmisìtését is).45
Az indìtványnak a kezdeményezett eljárás alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell
tartalmaznia. Az indìtványban a vizsgálandó jogszabály mellett az alkotmánynak azokat a rendelkezéseit is meg
kell jelölni, amelyeket – az indìtványozó állìtása szerint – a hivatkozott jogszabályok megsértenek, továbbá
szükséges az indìtványozói jogosultság és az alkotmánybìrósági hatáskör megállapìthatósága. Az
Alkotmánybìróság főtitkára a beadványt késedelem nélkül megvizsgálja, hogy alkalmas-e az alkotmánybìrósági
eljárás megindìtására; ha igen, az indìtványt az Alkotmánybìróság elnökének bemutatja, aki előadó
alkotmánybìróra szignálja az ügyet. Ha az előadó alkotmánybìró az ügyet kellően előkészìtettnek tartja, további
érdemi elbìrálásra a teljes ülés, illetőleg a háromtagú tanács elé terjeszti.
Az Alkotmánybìróság főszabályként a rendelkezésre álló iratok alapján dönt. Lehetőség van személyes
meghallgatásra, valamint szakértő bevonására, egyéb bizonyìtási mód és eszköz az alkotmánybìrósági eljárásban
azonban nem alkalmazható.
Az Alkotmánybìróság az eljárást megszünteti többek között akkor, ha az indìtvány benyújtása után a kifogásolt
jogszabály hatályát vesztette, és ezzel az indìtvány tárgytalanná vált, illetőleg az Alkotmánybìróság korábbi
döntése következtében „ìtélt dologról‖ van szó.
Az Alkotmánybìróság az ügy érdemében határozattal, az eljárás során felmerült minden más kérdésben
végzéssel határoz. A határozatot a „Magyar Köztársaság nevében‖ hozza.
A teljes ülés a döntéseit zárt ülésen – ha törvény kivételt nem tesz – szótöbbséggel, nyìlt szavazással hozza. Az
alkotmánybìrák a szavazásnál nem jogosultak a döntéstől tartózkodni. Szavazategyenlőség esetén az elnök
szavazata dönt. A háromtagú tanács a döntéseit szótöbbséggel, nyìlt szavazással hozza.
A szavazásnál kisebbségben maradt, eltérő állásponton lévő alkotmánybìró különvélemény, a döntés érdemével
egyetértő, de eltérő indokolást valló alkotmánybìró párhuzamos indokolás formájában az ülés által megvitatott
eltérő álláspontját (indokolását) ìrásba foglalhatja és a határozathoz csatolhatja. A különvéleményt és a
párhuzamos indokolást a határozattal együtt kell közzétenni. A határozatot az indìtványozónak kézbesìteni kell.
Az Alkotmánybìróság határozata ellen fellebbezésnek nincs helye, az mindenkire nézve kötelező.
9. Jegyzetek
1. Annak ellenére, hogy az alkotmánybìráskodást az USA Legfelső Bìrósága alakìtotta ki az alkotmányra
hivatkozva, a fogalmat az angolszász jogrendszerekben nem használják. A római jog rendszerét követő római-
germán jogcsaládhoz (R. David: A jelenkornagy jogrendszerei. Budapest, 1977) tartozó államokban elterjedt
alkotmánybìráskodás (például Verfassungsgerichtsbarkeit) viszont komplex fogalom, amely többek között jogi
biztosìtékot ìgér az alkotmányosság érvényesìtésére olyan független fórum útján, amelynek döntései mindenkire
nézve (erga omnes) kötelezőek.
317
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
2. Az alkotmány VI. cikk (2) bekezdése szerint: „a jelen alkotmány s annak értelmében alkotott törvények.., az
ország legfőbb törvényei, e törvények kötelezőek minden államban minden bìró számára, tekintet nélkül az
egyes államok alkotmányában vagy törvényeiben foglalt ellenkező rendelkezésekre‖. Ez a szakasz tehát tételes
jogilag fejezi ki az alkotmányos állam követelményét, amely a XIX. század végére általános követelménnyé
fejlődik.
3. Marshall főbìró nevéhez fűződik az a szentencia, hogy a Legfelső Bìróság nem alkotja a jogot, hanem feltárja
és megőrzi azt.
4. Rules of the Supreme Court of the United States. Az 1967-ben a Legfelső Bìróság által megfogalmazott
szabályzat.
5. Az USA Legfelső Bìrósága alkotmányossági funkciója nem csupán a jogállamiság (rule of law) legfontosabb
biztosìtéka, hanem történelmi távlatban értékelve a társadalmi haladást is szolgálta. Auer szerint a Legfelső
Bìróság Marshall elnöksége alatt még az „unió keze‖ volt, ezt követően előbb a szabad vállalkozás és a
nagytőke bajnokává alakult át (Lochner v. New York ügytől az NLRB v. Jones Langhling ügyig), majd
védelmezője lett az ideális szabadságjogoknak (a két világháború közötti időszaktól kezdve), végül a faji
egyenlőség elismerésének és garanciáinak ösztönzőjévé vált (a Brown v. Board of Education ügy óta). Lásd Az
alkotmányosság védelmének szervezeti garanciái. Budapest, 1989, 95-96. o. Hasonló periódusokat mutat ki
Haller: Supreme Court und Politik in den USA cìmű művében (1972).
6. Az 1920. évi osztrák alkotmányozás Kelsen hatására külön alkotmánybìróság felállìtását határozta el. A
weimari köztársaság hasonló jogkörrel 1921-ben „Staatsgerichtshof‖ felállìtásáról rendelkezett.
8. Bibó István: Válogatott tanulmányok 1935—1979. IV. köt. Budapest, 1990, Magvető Kiadó, 164. o.
9. A szakirodalomban már 1965-től érveltek az alkotmánybìráskodás mellett. Lásd Pikler Kornél: A burzsoá
alkotmánybìráskodás. Budapest, 1965.; Rácz Attila: Az igazságszolgáltatási szervezet egysége és
differenciálódása. Budapest, 1972.; Alkotmánybìróságok. (Szerk. Pikler Kornél.) Budapest, 1973; Takács Imre-
Pokol Béla: Összehasonlìtó alkotmányjog. Budapest, 1984.; Pokol Béla: Alkotmánybìróság és
alkotmányvédelem a szocialista országokban. In A jogalkotás és a jogalkalmazás egyes kérdései
Magyarországon, a 19—20. században. Budapest, 1986.; Alkotmánybìráskodás I—II. köt. (Szerk. Varga Ildikó.)
Budapest, 1987, MTA ÁJI; Kovács István bevezető tanulmánya a Nyugat-Európa alkotmányai cìmű kötetben.
Budapest, 1988.; Takács Imre: Az alkotmánybìráskodásról. In Alkotmány és alkotmányosság. Budapest, 1989,
MTA; Takács Albert: Az alkotmányosság és a törvényesség védelme a bìróságok útján. Jogtudományi Közlöny,
1989. 9.
10. Holló András: Az alkotmányvédelem kialakulása Magyarországon. Budapest, 1997, Bibor; Uő: Az
Alkotmánybìróság, alkotmánybìráskodás Magyarországon. Budapest, Változó Világ, 15. köt. 44. o.; Uő: Az
Alkotmánybìróság tizenöt éve. Magyar Közigazgatás, 2004. 10.
11. A Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások középszintű politikai egyeztető bizottsága ülésének jegyzőkönyve, 1989.
szeptember 15. In A rendszerváltás forgatókönyve. 4. köt. (Főszerkesztő: Bozóki András.) Budapest, 1999,
Magvető, 399-447. o.
12. Az 1985. évi június 28-ára összehìvott Országgyűlés Naplója (a továbbiakban ON) 5. kötet, 61. ülés
jegyzőkönyve, 1989. október 19., 5017-5035. o.
13. Sólyom László: Az alkotmánybìráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, Osiris, 2001, 19. o.
14. 67. ülés jegyzőkönyve, ON 5521-5525., 5568-5569. o., továbbá 33/1989. (XII. 9.) OGY határozat.
16. Az ügyrend szabályozási történetét lásd a 2/2002. (I. 25.) AB határozatban, Magyar Közlöny, 2002. 10.
318
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
18. Lásd különösen Bragyova András: Az alkotmánybìráskodás elmélete. Budapest, 1994, KJK-MTA ÁJI;
Brunner, Georg: Az Alkotmánybìróság ajogállam szolgálatában. Társadalmi Szemle, 1996. 7.; Győrfi Tamás:
Az Alkotmánybìróság politikai szerepe. Politikatudományi Szemle, 1996. 4.; uő: Az alkotmánybìráskodás
politikai karaktere. Budapest, 2001, Indok; Halmai Gábor – Paczolay Péter: Az Alkotmánybìróság. In
Alkotmányos elvek és esetek. Budapest, 1996, COLPI; Alkotmánybìráskodás. (Szerk.: Kilényi Géza.) Budapest,
1993, Unió; Alkotmánybìráskodás — alkotmányértelmezés. (Szerk.: Paczolay Péter.) Budapest,; Pokol Béla: A
magyar parlamentarizmus. Budapest, 1994.; Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. Budapest, 1995.; A
megtalált Alkotmány? (Szerk.: Halmai Gábor.), Budapest, 2000, Indok; Tilk Péter: Az Alkotmánybìróság
hatásköre és működése. Pécs, 2003, Kódex.
21. 16/1991. (IV. 20.) AB határozat;28/1991. (VI. 3.) AB határozat;11/1992. (III. 5.) AB határozat; 28/1993.(IV.
30.) AB határozat; 42/1993.(VI. 30.) AB határozat; 48/1993.(VII.2.)AB határozat; 66/1997. (XII.) AB határozat.
22. 29/1997. (IV. 29.) AB határozat; 50/1997. (X. 11.) AB határozat; 27/1998. (VI. 16.) AB határozat; 4/1999.
(III. 31.) AB határozat; 50/2003. (XI. 5.) AB határozat.
26. Az értelmezett Alkotmány. (Szerk.: Holló András és Balogh Zsolt.) Budapest, 2000, Magyar Hivatalos
Közlönykiadó, 392-393. o.
27. 23/1994. (IV. 29.) AB végzés; 293/B/1994. AB végzés; 1260/B/1997. AB határozat; Sólyom: i. m. 276-281.
o.
29. 4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997. 41., 49.; 66/1997. (XII. 29.) AB határozat (ABH 1997, 397.)
30. 2/2000. (II. 25.) AB határozat, a két hivatkozott törvény: a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972.
évi V. törvény és az Alkotmánybìróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény.
31. Sonnevend Pál: Alapvető jogaink a csatlakozás után. Fundamentum, 2003. 2. 34. o.
32. A 17/2004. (V. 25.) AB határozat ezt azzal támasztja alá, hogy ezen ügyekben „nem az Európai Unió
szabályainak érvényessége vagy e szabályok értelmezése a kérdés‖, hanem az unió jogának való megfelelést
szolgáló „magyar jogi szabályozás alkotmányossága‖. A gyakorlatot megerősìtette a 744/B/2004. AB határozat.
33. 23/1991. (V. 18.) AB végzés; 41/1998. (X. 2.) AB határozat; Bitskey Botond: Mikor forduljon abìró az
Alkotmánybìrósághoz? Jogtudományi Közlöny, 2004. 10.
35. 2/1993. (1.22.) AB határozat és 52/1997. (X. 14.) AB határozat; 29/1997. (IV. 29.) és 50/1997. (X. 11.) AB
határozat.
38. Sólyom László alkotmánybìrónak a 42/1998. (X. 2.) AB végzéshez fűzött párhuzamos indokolása.
319
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
16. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
44. Az Alkotmánybìróság teljes ülése 1991. július 2-án és 2001. december 3-án hozott belső határozatában
kinyilvánìtotta, hogy az ügyrend tervezetét az alkotmánybìrósági eljárásban kötelező érvényűnek ismeri el.
320
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
17. fejezet - 17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI
JOGOK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA
Fűrész Klára
Az elsőombudsmant az 1809. évi svéd alkotmány alapján 1810-ben a svéd parlament választotta. Az első
ombudsman elődjének a XII. Károly által 1713-ban kinevezett igazságügyi kancellárt tekintik, aki főfeladatként
a hivatalok, elsősorban a közigazgatás működése elleni panaszokat vizsgálta.
Az ombudsman „egy személy, parlamenti méltóság, akinek az a feladata, hogy az állampolgárok részére a
közigazgatás által okozott jogsérelmekkel szemben jogvédelmet nyújtson, miközben – hasonlóan a
számvevőszékhez – kiszélesìti a parlament információs bázisát (hatalmát), ily módon a parlament ellenőrző
funkcióját támogatja. A bürokrácia információs és szakszerűségi túlhatalmával szemben némi ellensúlyt képez.‖
Az ombudsman „mindig a jó közigazgatás követelményét szem előtt tartva lép fel az állami bürokrácia ellen a
jog megsértése esetén (maladministration), valamint bìrálhatja – akár célszerűségi vagy emberiességi alapon is –
321
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK
ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA
A hosszú ideig kizárólag Svédországban működő intézményt 1920-ban Finnország, 1952-ben Norvégia és 1955-
ben Dánia vette át. Az ìgy kialakult skandináv ombudsmanmodell mintájára – bár több módosulással – jött létre
a brit (1967) és a francia (1973), a nyugat-európai s az (1988-as) lengyel szabályozással az új közép-európai
rendszer. Az általános hatáskörű biztos mellett ebben az időszakban jelentek meg a szakosìtott parlamenti
biztosok is.
Az ombudsman a régi svéd (norvég, dán) nyelvben jogi ügynököt, képviselőt jelent, de eredeti tartalmát
elveszìtve jelenleg jogvédőként, szószólóként (jogőrként) értelmezhető. A magyar jogi nyelvben az
ombudsmannak az országgyűlési biztos a szinonimája. Ennek megfelelően a történeti összehasonlìtásban az
ombudsman, a hazai intézmények ismertetése során pedig az országgyűlési biztos megjelölést használjuk.
Az országgyűlési biztosi intézmény kiépìtésének folyamatában az első állomás a személyes adatok védelméről
és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.), amely egy különbiztos, az
adatvédelmi biztos megválasztásáról, feladatairól és hatásköréről rendelkezik.
322
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK
ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA
Az Obtv. megalkotását követően, 1993 júliusában elfogadott a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló
1993. évi LXXVII. törvény (Nektv.) a kisebbségek közösségi jogainak garanciájaként – már az Obtv.-nyel
összhangban – a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosáról rendelkezik.
Az emlìtett három törvény között a szabályozás tárgyát illetően nincs teljes összhang. Az Obtv., minden
megkülönböztetés nélkül, az országgyűlési biztosra vonatkozó általános szabályokat tartalmazza. „Ahol e
törvény az országgyűlési biztost emlìti, azon – eltérő rendelkezés hiányában – az országgyűlési biztos általános
helyettesét, illetve a külön- biztost is érteni kell.‖ Az Obtv. előtt kihirdetett Avtv. utal a majd megalkotandó
törvényre anélkül, hogy rendelkezései ismertek lettek volna. „Az adatvédelmi biztosra – e törvényben foglalt
eltérésekkel – az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.‖ Az
Avtv. ugyanakkor több vonatkozásban, elsősorban a nem tipikusan a biztosi jogálláshoz kötött hatáskörök
tekintetében különbözik a később alkotott általános szabálytól. Az előzőekből következően az Obtv. az Avtv.-
hez képest szubszidiárius szabály. A Nektv. megalkotásakor a törvényalkotó az Obtv.-vel való kìvánatos
összhangot már megteremtette: „A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa e törvény hatálya
alá tartozó kérdésekben jár el.‖ A nemzeti és etnikai jogok országgyűlési biztosára – a biztos személyére szóló
javaslat, valamint a feladat- és hatáskör tárgyi hatályára vonatkozó külön szabályok kivételével – az Obtv.
rendelkezéseit kell alkalmazni.
A továbbiakban az Obtv. hatálya alá tartozó biztossal foglalkozunk, akit – a különbiz- tosokkal történő
összehasonlìtás során – megkülönböztetésül a továbbiakban általános biztosnak nevezünk.
A megválasztás általános feltételeként a magyar állampolgárságot és a büntetlen előélet követelményét ìrja elő a
törvény, valamint azt, hogy a jelölt köztiszteletben álló személy legyen. A megválasztáshoz további szakmai
feltételeknek is eleget kell tenni. A szakmai feltételek körét a következőképpen határozza meg a törvény:
– az alkotmányos jogokat érintő eljárások lefolytatásában, felügyeletében vagy tudományos elméletében szerzett
jelentős tapasztalat.
Nem választható meg az, aki a választásra irányuló javaslat megtételének időpontját megelőző négy évben
országgyűlési képviselő, köztársasági elnök, alkotmánybìró, a Kormány tagja, államtitkár, szakállamtitkár, a
helyi önkormányzati képviselő-testület tagja, jegyző, ügyész, a fegyveres erők, a rendvédelmi szervek hivatásos
állományú tagja, valamint pártnak az alkalmazottja volt. A szigorú választhatósági szabályok tehát a
pártatlanság biztosìtása érdekében kizárják, hogy a jelölt a megelőző négy év hatalmi elitjéből kerüljön ki.
323
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK
ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA
A nemzeti és etnikai jogok kisebbségi biztosának jelölésénél, valamint az adatvédelmi biztos megválasztásának
szakmai feltételei sorában az általánostól eltérő szabályok érvényesülnek. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok
országgyűlési biztosának személyére vonatkozó javaslatának megtétele előtt a köztársasági elnök kikéri az
országos kisebbségi önkormányzatok (ennek hiányában az országos érdek-képviseleti szervek) véleményét. Az
adatvédelmi biztos megválasztásának a szakmai feltételei sorában pedig nem szerepel a jelölt jogászi szakmai
képesìtése.
A megbìzatás összeegyeztethetetlen minden más állami, önkormányzati, társadalmi és politikai tisztséggel vagy
megbìzatással.
Az országgyűlési biztos más kereső foglalkozást nem folytathat, egyéb tevékenységéért – a tudományos, az
oktatói, a művészeti, a szerzői jogi védelem alá eső, továbbá lektori és a szerkesztői tevékenységet kivéve –
dìjazást nem fogadhat el.
Az országgyűlési biztos a hatásköréből adódó feladatokon túlmenően politikai tevékenységet nem folytathat,
politikai nyilatkozatot nem tehet.
Az országgyűlési biztos az országgyűlési képviselőkkel azonos mentelmi jogot élvez, mentelmi ügyében az
Országgyűlés plénuma határoz, ahol az országgyűlési biztos jogosult ismertetni álláspontját. A mentelmi jog
felfüggesztése tárgyában hozott döntéshez a képviselők kétharmadának a szavazata szükséges.
– az elhalálozással.
– az összeférhetetlenség kimondásával;
– a felmentéssel, amire akkor kerülhet sor, ha az országgyűlési biztos neki fel nem róható okból kilencven napon
túl nem képes megbìzatásából eredő feladatainak eleget tenni;
– a megfosztással. Erre akkor kerülhet sor, ha az országgyűlési biztos neki felróható okból megbìzatásának nem
tesz eleget; ha vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét szándékosan elmulasztja, vagy abban lényeges adatot,
tényt szándékosan valótlanul közöl; ha jogerős ìtéletben megállapìtott bűntettet követ el, vagy ha más módon a
tisztségére méltatlanná vált. A tisztségre méltatlanná válás megállapìtásának jogcìmeit a törvény nem határozza
meg, a törvény indokolása szerint megállapìtására például olyan felróható magatartás esetén kerülhet sor, amely
bár nem bűncselekmény, de a tisztség ellátására mégis alkalmatlanná teszi.
Az országgyűlési biztos hivatali felelősségét és függetlenségét az Obtv. azon szabályaiból lehet levezetni, amely
a biztost olyan, „eljárása során független‖ intézménynek tekinti, amely „intézkedéseit kizárólag az alkotmány és
a törvények alapján hozza meg‖. Hivatalba lépése alkalmával a biztos az Országgyűlés előtt az alkotmányra tesz
324
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK
ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA
esküt, amely szintén jogi felelősségét támasztja alá. Az országgyűlési biztos tevékenysége során nem utasìtható,
nem befolyásolható.
Az országgyűlési biztos önállóságát és jogvédő szerepét erősìti, hogy megbìzatása nem a parlamenti ciklusra,
hanem hat évre szól. A megbìzatás időtartama az újraválasztható- ság (egyszer újraválasztható) szempontjából is
jelentős. Az újraválaszthatóság ugyanis elkerülhetetlenül megfelelési elemeket hoz létre az Országgyűlés és a
biztos kapcsolatában, amelyek hatását az időtartam szabályozásával csökkenteni lehet. A megbìzatás eltérő
időtartamának eredményeként más összetételű lesz a megválasztó, mint az újraválasztó parlament.
Az országgyűlési biztos mint a parlament ellenőrző szerve a parlament ellenőrzése alatt áll. A parlamenti
ellenőrzés a bizottsági meghallgatások, a képviselők kérdezési joga és a biztos válaszadási kötelezettsége során
érvényesül.
Az országgyűlési biztos beszámolójának tárgyából következően nincs felelősséget megalapozó közvetlen hatása.
A beszámoló nem a biztosi tevékenységről, hanem a tevékenység tapasztalatairól szól, és esetleges el nem
fogadása a hivatalban lévő tisztséget nem, legfeljebb a jövőbeni újraválasztást érintheti.
Az alkotmányos jogok körébe tartozó jognak kell tekinteni – a törvény indokolása szerint – az alkotmányban
deklarált valamennyi emberi és állampolgári jogot, továbbá (az I. fejezet alapján) minden, a gazdasági, a
társadalmi és a politikai rend alapelveivel kapcsolatos jogot. Az indokolásból indirekt módon az is következik,
hogy az alapvető jogokon túl, az azokra visszavezethető jogok már nem tartoznak a biztosi eljárás tárgykörébe.
A törvény megszületése óta kérdőjeleket vet fel a visszásság fogalmának meghatározása. A törvény indokolása
– a fogalommeghatározás jogi nehézségét felismerve – néhány szűkszavú utaláson túl többre nem is vállalkozik,
a pontosìtást a gyakorlatra bìzza. Kiindulópontként annyit azért megtudhatunk, hogy a visszásság az
alkotmányos jogokkal összefüggésben okozott sérelem vagy annak veszélye, a sérelem pedig a legtágabban
325
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK
ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA
értelmezett jogsérelem, nemcsak a tételes jog megsértését, hanem nem kielégìtő alkalmazását is jelentheti. A
visszásság fogalma az Obtv. 16. §-ával a „jogiasodás‖ irányába mutat, az alkotmányos jogokkal összefüggésben
a sérelmes eljárással, határozattal, intézkedéssel vagy annak elmulasztásával lesz egyenlő. A visszásság
fogalmának módosulása a biztosi tevékenység kettős rendeltetésének (a közigazgatás ellenőrzése és a
jogvédelem) kìvánatos arányait is megváltoztatja.
Az országgyűlési biztos feladat- és hatáskörének szervi hatályát, tehát azoknak a szerveknek a körét, amelyek az
alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozták, nem az alkotmány, hanem az Obtv. határozza meg. Az
Obtv. a hatóságokat és a közszolgáltatást végző szerveket helyezi szervi hatálya alá. Az általános
hatóságfogalmat a törvény zárórendelkezésében konkretizálja (29. §), mìg a közszolgáltatást végző szervek
körének meghatározását mind a törvény, mind – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényre
történő hivatkozás ellenére – az indokolás nyitva hagyja.
A hatóság fogalmának ellentmondásait szintén az Alkotmánybìróság [7/2001. (III. 14.) AB határozat], majd ezt
követően az Obtv. 2001. évi újraszabályozása (2001. évi XC. törvény) oldotta fel.
Az értelmezési vitákat megelőzendő, a törvény rögzìti a hatóságnak nem minősülő, tehát szervi hatálya alá nem
tartozó szerveket is. Ezek a következők: az Országgyűlés, a köztársasági elnök, az Alkotmánybìróság, az Állami
Számvevőszék, a bìróság, valamint (az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervek kivételével) az
ügyészség.
326
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK
ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosának feladataira és hatáskörére vonatkozó szabályokat a Nektv. az
általános biztos feladataival és hatáskörével összhangban határozza meg. A különbség abból adódik, hogy a
különbiztos nem az alkotmányos jogokkal, hanem a nemzeti és etnikai kisebbségi jogokkal kapcsolatban
tudomására jutott visszásságokat vizsgálja. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosa eljárását illetően teljes
egészében az Obtv. hatálya alatt áll.
Az adatvédelmi biztosnak az általános, valamennyi biztosra irányadó jogkörökön túl olyan sajátos feladatai és
jogi eszközei is vannak, amelyek túlmutatnak az alkotmányos értelemben vett biztosi ellenőrző funkción. Sőt,
feladatai és jogi eszközei az Avtv. 2005. évi módosìtásával tovább erősödtek.
Az adatvédelmi biztos feladat- és hatáskörének tárgyi hatálya nem a visszásság, hanem a jogsérelem: „Bárki az
adatvédelmi biztoshoz fordulhat, ha véleménye szerint személyes adatainak kezelésével, illetve a közérdekű
adatok vagy a közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez fűződő jogainak gyakorlásával kapcsolatban
jogsérelem érte, vagy annak közvetlen veszélye fennáll, kivéve ha az adott ügyben bìrósági eljárás van
folyamatban.‖ [Avtv. 28. § (1) bek.]
Az adatvédelmi biztos nem ajánlást fogalmaz meg, hanem hatósági jellegű kötelezettséget ìrhat elő: felszólìthat
a jogellenes adatkezelés megszüntetésére, személyes adatok jogellenes kezelésénél zárolást, törlést vagy
megsemmisìtést rendelhet el, a jogosulatlan adatkezelést megtilthatja, továbbá adatok külföldre továbbìtását
felfüggesztheti. Az adatvédelmi biztos határozataival szemben mind az adatkezelő, mind a minősìtő csak a
bìróság előtt léphet fel: „Ha az adatvédelmi biztos eljárása során az adat minősìtését – a nemzetközi szerződés
alapján keletkezett minősìtett adatok kivételével – indokolatlannak tartja, a minősìtőt annak megváltoztatására
vagy a minősìtés megszüntetésére szólìtja fel. A felszólìtás megalapozatlanságának megállapìtása iránt a
minősìtő harminc napon belül a Fővárosi Bìrósághoz fordulhat.‖ [Avtv. 26. § (5) bek.]
Az országgyűlési biztos minden időben érkezett beadványt köteles megvizsgálni. Időmúlás következtében nem
tartoznak hatáskörébe az 1989. évi XXXI. törvény hatálybalépését megelőzően indult eljárások, valamint a
jogerős határozat közlésétől számìtott egy éven túl benyújtott beadványok. A nyilvánvalóan alaptalan, az
ismételten és érdemben új tényt, adatot nem tartalmazó beadványt elutasìtja, a nem jogosulttól, illetőleg a
névtelenül érkezett beadványt pedig elutasìthatja. Az elutasìtást minden esetben indokolni köteles. Az
országgyűlési biztos nem köteles vizsgálni azt a beadványt sem, amely – megìtélése szerint – csekély
jelentőségű visszásságot fogalmaz meg. (Erről az eljárás kezdeményezőjét értesìteni kell.)
Helyszìni vizsgálat során szabadon beléphet a hatóság helyiségeibe, adatokat és felvilágosìtást kérhet, az
iratokba betekinthet, meghallgathatja az ügyintézőt vagy bármely munkatársat. Ez utóbbiakat megilleti a
válaszadás, illetőleg a nyilatkozat megtagadásának joga.
327
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK
ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA
Helyszìni vizsgálat mellőzésével folytatott eljárás során ìrásbeli felvilágosìtás, magyarázat, nyilatkozat,
vélemény kérésére van a biztosnak lehetősége. Az Obtv. módosìtása szerint az országgyűlési biztos
megkeresésének még a törvény hatálya alá nem tartozó hatóság is köteles eleget tenni.
Az országgyűlési biztosnak az ellenőrzött hatóság helyiségeibe történő belépési, továbbá iratbetekintési jogai a
fegyveres erők, a nemzetbiztonsági szolgálatok, a rendőrség és a rendészeti szervek esetében korlátozhatók.
Az országgyűlési biztos a visszásság kivizsgálása helyett az érintett hatóság vezetőjétől vizsgálat lefolytatását is
kérheti, amelynek a vezető köteles eleget tenni.
Az országgyűlési biztos gyakorlatának önmaga által kialakìtott, új eleme az átfogó vizsgálat. Átfogó vizsgálat
során hivatalból egy-egy tevékenységre összpontosìtó, tematikus eljárásra kerül sor. Az átfogó vizsgálat
szükségességét a gyakorlat a sérelem veszélyével indokolja.
Ha az országgyűlési biztos megìtélése szerint az alkotmányos visszásságot előidéző hatóság a visszásságot saját
hatáskörében meg tudja szüntetni, a visszásság orvoslására kezdeményezéssel él. A kezdeményezés formája
kötetlen, például telefonon vagy szóban is megtörténhet. Az érintett szerv a megtett intézkedéséről harminc
napon belül köteles az országgyűlési biztost értesìteni. Ha a megkeresett szerv a kezdeményezéssel nem ért
egyet, köteles azt véleményével ellátva felügyeleti szervéhez felterjeszteni. A felügyeleti szerv a felterjesztés
kézhezvételétől számìtott harminc napon belül köteles állásfoglalásáról, illetőleg a megtett intézkedésről az
országgyűlési biztost értesìteni.
Az országgyűlési biztos az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság orvoslására – az érintett szerv egyidejű
tájékoztatása mellett – a visszásságot előidéző hatóság felügyeleti szervének ajánlást tehet. Az ajánlás a biztos
leggyakrabban alkalmazott jogi eszköze, kibocsátására akkor kerül sor, ha indokoltnak mutatkozik a felügyeleti
szerv intézkedése. Az ajánlás javaslatot tartalmaz a feltárt alkotmányos visszásság megszüntetésére. A
felügyeleti szervnek az érdemi állásfoglalásra és intézkedésre szintén harminc nap áll rendelkezésére. Egyet
nem értése esetén tizenöt napon belül tájékoztatnia kell a biztost, aki ennek alapján ajánlását fenntartja,
módosìtja vagy visszavonja.
Az országgyűlési biztos külön intézkedései az állami hatalomgyakorlás azon szerveinek szólnak, amelyek
egyébként nem tartoznak az Obtv. hatálya alá.
328
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK
ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA
Az éves beszámolótól függetlenül az országgyűlési biztos javasolhatja azt is, hogy az Országgyűlés az éves
beszámolót megelőzően, önállóan tűzze napirendjére azokat az ügyeket, amelyekben az alkotmányos visszásság
kirìvóan súlyos, illetve természetes személyek nagyobb csoportját érinti. A kérdés napirendre tűzéséről az
Országgyűlés határoz.
A Obtv. az intézmény általánosan elfogadott funkcióját szűken értelmezve – aközigaz- gatás ellenőrzésével
szemben az alkotmányos jogok védelmére helyezte a hangsúlyt. Az sem volt szerencsés, hogy a törvényalkotó
az intézmény működését alapvetően meghatározó visszásságfogalom tartalmi kimunkálását a gyakorlatra bìzta.
A törvény a fogalmak meghatározásában egyébként sem volt sikeres, hatóságfogalmának egy részét az
Alkotmánybìróságnak meg kellett semmisìtenie. Mindezeken túl alkotmányjogilag talán az tekinthető a
legnagyobb hiányosságnak, hogy a törvényalkotó az intézményt nem helyezte el az alkotmányvédelmi
rendszerben, nem illesztette be a jogvédő szervek közé.7
A jogszabályi háttér ismeretében és a történeti hagyományok teljes hiánya miatt a hivatalba lépő országgyűlési
biztosoknak működésük során szükségszerűen maguknak kellett az intézmény önmeghatározását kimunkálniuk. 8
Ezt az önmeghatározást hangsúlyeltolódásokkal, de mindhárom biztos elvégezte. Az önmeghatározás
folyamatában az adatvédelmi biztoshoz képest az általános és a kisebbségi jogok biztosát több közös vonás
jellemzi.
A gyakorlat során kellett szembesülni az eljárási jogok gazdagságának, sokszìnűségének és a döntési hatáskör
teljes hiányának ellentétével. Ennek ellensúlyozásaként értékelhető a biztosoknak a jogszabályalkotó szervek
felé irányuló aktivitása, a jogszabályalkotás (módosìtás, megszüntetés) gyakori kezdeményezése, a jogszabályok
véleményezésében való részvétel igénylése, sőt a nemzeti és az etnikai kisebbségi jogok biztosa esetében a
példátlanul aktìv kodifikátori tevékenység.
6. Jegyzetek
329
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
17. AZ ÁLLAMPOLGÁRI JOGOK
ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA
1. Majtényi László: Ombudsmann. Állampolgári jogok biztosa. Budapest, 1992, Közgazdasági és Jogi
Könyvkiadó, 19. o.
2. Werner Weidenfeld – Wolfgang Wessels: Európa A-tól Z-ig. Az európai integráció kézikönyve. (A magyar
nyelvű változat szerkesztői: Czuczai Jenő és Ficzere Lajos.) 1997, Institut für Europäische Politik.
3. A 84/1995. (VII. 6.) OGY határozat az első biztosok megválasztásáról: általános biztosnak Gönczöl Katalint,
helyettesének Polt Pétert (később legfőbb ügyésszé választották), adatvédelmi biztosnak Majtényi Lászlót, a
nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosának Kaltenbach Jenőt választotta meg hat évre az Országgyűlés.
4. A 8/2001. (VI. 21.) OGY határozat a második választásról: általános biztosnak Lenkovics Barnabást,
helyettesének Takács Albertet, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosának újra Kaltenbach Jenőt
választotta meg hat évre az Országgyűlés. Az adatvédelmi biztosnak – több próbálkozást követően – a 86/2001.
(XII. 13.) OGY határozattal Péterfalvi Attila Andrást választották meg.
5. A biztosi gyakorlat bővìteni, az érintettek szűkìteni kivánták a hatóságok fogalmát. Az első vita a bìróságokra
vonatkozó hatályt érintette, amit a 17/1994. (III. 29.) AB határozat zárt le.
7. Fürész Klára: Jogvédelem, jogvédő szervek alkotmányos szabályozása. In Az alkotmányozás jogi kérdései. A
linzi Johannes Kepler és a budapesti ELTE alkotmányjogi szimpóziuma. Budapest, 1996, ELTE Eötvös Kiadó.
8. A Fundamentum cìmű folyóirat szerkesztősége 2001-ben különszámot szentelt a hatéves biztosi gyakorlat
értékelésének. E különszámból lásd többek között: Szente Zoltán: Minta után szabadon; Sólyom László: Az
ombudsman „alapjog-értelmezése‖ és „normakontrollja‖; Sári János – Somody Bernadette: Az om- budsmanok
hat éve cìmű tanulmányokat (Fundamentum, 2001. 2.).
330
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. fejezet - 18. A HELYI
ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER
Kukorelli István – Szegvári Péter – Takács Imre
18.9.1. A község
18.9.2. A város
18.9.3. A megye
331
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
merése mellett az állam autonómiát biztosìt egyes intézményeknek is, amelyek olyan értékek gondozását látják
el, amelyek közhatalmi eszközökkel nem igazgathatók (egyetemek, Magyar Tudományos Akadémia stb.). Az
önkormányzatok közül tradìcióik és egyetemességük alapján kiemelkednek a települési önkormányzatok, a
lakóhelyi közösségek önkormányzatai.
Az önkormányzat egyik formája volt tehát a város vagy község választott szervei útján kifejtett tevékenység a
városi és községi lakosság jogosìtványaként. A helyi önkormányzat magában hordozta a demokratikus fejlődés
lehetőségét. Az önkormányzatnak ez a legtermészetesebb egysége, hiszen a lakóhelyi közösség az együttélésen,
az egymásrautaltságon, a közös érdekeken alapul. Ez magyarázza, hogy a társadalom települési egységeit a
legtöbb nyelvben községnek (commune, Gemeinde) nevezik, sokszor tekintet nélkül a lélekszámra. 1
a) Az angol decentralizáció lényege az, hogy a parlament törvényben állapìtja meg az önkormányzatok
hatáskörét. Ennek alapján az angol önkormányzatok (községi és városi
tanácsok, vidéki járások, városi járások és grófságok tanácsai) elvileg függetlenek, és csak a parlament
irányìthatja őket. A kormány konzultatìv-ajánló módon befolyásolja az önkormányzatok politikáját, ideértve a
költségvetési támogatást is. A jogi, törvényességi viták a bìróság elé tartoznak. Az angolszász jogrendszerű
332
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
államok helyi önkormányzati rendszeréhez hasonló önkormányzat alakult ki a skandináv államokban, illetőleg
Hollandiában és Svájcban.
b) A francia centralizáció a hatáskört illetően abból indult ki, hogy az önkormányzat (községi, járási, tartományi
vagy megyei tanácsok) hatásköre egyetemes, és külön szabályozás nélkül kiterjedhet bármilyen helyi feladat
megoldására. Az önkormányzat működését azonban központilag kinevezett állami tisztviselők ellenőrzik, s
jóváhagyási jogkört gyakorolnak (régiók főnökei, prefektusok). Az ún. adminisztratìv tutélia (gyámkodás) a
francia rendszerben volt a legnagyobb, ezt azonban az 1982-ben hozott reform megszüntette.
– az önkormányzatok felett kialakìtott és központilag igazgatott átfogó területi egységek (régiók) létesìtése a
területfejlesztés koordinálására.
A helyi önkormányzat eszmei modellje – a kormánytól független, teljesen önálló önkormányzat – gyakorlatilag
nem valósulhat meg. Az urbanizáció anyagi terhei, a lakosság egészségügyi, kulturális és szociális ellátása az
önkormányzatokat anyagi függőségbe kényszerìtik. Az átruházott hatáskörben ellátott ügyekben az
önkormányzati igazgatás a központi szakigazgatási szervek utasìtásainak hatálya alatt áll. Ilyen anyagi és jogi
feltételek mellett még a közigazgatási bìráskodás lehetősége – vagy akár a kormánnyal szemben is igénybe
vehető alkotmánybìrósági út – sem jelent teljes jogi garanciát az önkormányzatok számára. Mivel a politikai
rendszer szerves részét alkotják, abban bìzhatnak, hogy reálpolitikával sikeresen képviselhetik a falvak, városok
333
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
és a területi egységek közösségeinek ügyeit. Az önkormányzat terjedelmét a törvényhozó hatalom állapìtja meg,
az önkormányzatnak a törvényi keretek között kell maradnia, hatáskörét viszont minden más szervnek
tiszteletben kell tartania.
A megyei önkormányzat testületi szerve a vármegyei törvényhatósági bizottság, amelynek felét választották. A
helyek másik felét a legtöbb adót fizető polgárok töltötték be választás nélkül (virilizmus). A közigazgatás
reformjáról szóló 1929. évi XXX. törvénycikk a virilisták arányát kétötödre csökkentette.
A vármegye élén az alispán állt. A törvényhatósági bizottság választotta meg a járások élére a járási
főszolgabìrókat. A nagyobb városoknak törvényhatósági joguk volt. A törvényhatóságijogú városok nem
tartoztak a megye fennhatósága alá. Budapest a székesfőváros rangját viselte; törvényhatósági bizottsága
polgármestert, a kerületek élére pedig kerületi elöljárókat választott.
A községi önkormányzat testületi szerve a képviselő-testület volt, amely összetételében 1945-ig megtartotta a
virilizmust: felerészben közvetlenül – választás nélkül – a legtöbb adót fizetők töltötték be a tagsági helyeket
(nyers virilizmus).
Községi önkormányzatuk volt a falusi községeknek és városoknak (megyei város, mezőváros). A községi
képviselő-testület községi bìrót, a városi képviselő-testület polgármestert választott.
A községi önkormányzat lehetőségeit a község vagyoni helyzete (bevételei) határozták meg. Elvileg a község
önállóan gazdálkodott, intézményeket tarthatott fenn. A község kiadásainak fedezetéül – az államnak fizetett
adók összegéhez igazìtottan – községi pótadót lehetett kivetni. A községi vagyon elidegenìtésének korlátja az
volt, hogy a vagyon a törzsvagyon szintje alá nem csökkenhetett.
Az államterület minden része valamely község területéhez tartozott. A község hatósági jogot gyakorolt a
területén lévő minden vagyon nyilvántartása, adóztatása felett.
334
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
1945-ben a helyi nemzeti bizottságok feladata lett az önkormányzatok demokratikus összetételének biztosìtása.
Megszűnt az adófizetéshez igazodó tagság. Az átalakult képviselő-testületek a tanácsok megválasztásáig (1950
októberéig) álltak fenn. A járások élére járási főjegyzők kerültek.
Az 1949. évi XX. törvény, az alkotmány tanácsokra vonatkozó rendelkezéseit az 1950. évi I. törvény hajtotta
végre. A tanácstagok választásáról szóló 1950. évi 31. törvényerejű
rendelet lajstromos választásokat ìrt elő, kötött lajstrom formájában. A második ciklus választása már egyéni
választókerületekben történt (1954:IX. tv.).
A tanácsok munkájában a helyi fejlesztés, a demokratikus közéleti aktivitás szervezése helyett a magasabb
szintű döntések, nemegyszer utasìtások végrehajtása vált tipikussá. A személyi kultusz, a gazdaságpolitikai
hibák és a törvénytelenségek elismerése után Nagy Imre első miniszterelnöksége idején megkezdődött a
tanácsok mérsékelt önállóságának megteremtése. 1954-ben vezették be a községi és városi tanácsok saját
fejlesztési alapját, amely helyileg képződött a lakosság, illetve a vállalatok befizetéseiből, és a tartalékolást is
lehetővé tette. A községfejlesztési alap kedvező tapasztalatai alapján lehetett később az egész tanácsi
gazdálkodást átalakìtani.4
A harmadik tanácstörvény az 1971. évi I. törvény volt. Eszerint a tanácsok a nép hatalmát megvalósìtó
szocialista államnak a demokratikus centralizmus alapján működő népképviseleti-önkormányzati és
államigazgatási szervei. A centralizmust a törvény szervezeti és hatásköri intézkedésekkel biztosìtotta
(alárendeltségi formák, választás megerősìtése, felügyeleti jogkör).
A tanácsok szervezetében jelentős módosìtás történt a választójogról rendelkező 1970:III. tv.-ben, amely az
alkotmányt is módosìtotta. A törvény rendelkezése folytán az 1971. évi választások alkalmával már nem
választottak járási tanácsokat. A járás közigazgatási és igazságszolgáltatási területi egység maradt 1983-ig,
amikor alkotmánymódosìtással a járások véglegesen megszűntek. 1984. január 1-jétől a kijelölt 120 város és
akkor 19 nagyközség tanácsának szervei mint a városkörnyék székhelyének igazgatási szervei működtek közre a
községek megyei irányìtásában és igazgatási feladatainak ellátásában (1983:26. tvr.).
A tanácsrendszer nem biztosìtott valóságos politikai mozgásteret a helyi törekvések számára. Alkalmazkodási
kényszert teremtett, amelyben a testületek és a vezetők a felsőbb követelmények teljesìtésétől remélhettek jobb
besorolást, és nem a választópolgárok igényei és véleménye volt a meghatározó a számukra. A tanácsi szervezet
mint a közigazgatási szervezet része a vezető szerepet betöltő párt irányìtása és ellenőrzése alatt állt, ìgy a
demokratikus centralizmus elve szerint működő központi ellenőrzés kiegészült a politikai ellenőrzéssel. E
rendszerrel szemben kellett létrehozni a demokratikus önkormányzati rendszert, amelynek a megteremtése
nemcsak új törvény megalkotását követelte, hanem magában az alkotmányban is meg kellett teremteni az
összhangot a központi intézmények és az új önkormányzatok között. 5
335
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
1990. évi XC. törvény a köztársasági megbìzottak jogállásáról, hivataláról és egyes feladatairól, továbbá az
1991. évi XXIV. törvény a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokról) az évszázados magyar és az
európai önkormányzati hagyományokra támaszkodva szakìtott a tanácsrendszerrel, bár felhasználta annak egyes
jogtechnikai megoldásait.
a) Az alkotmányozó 1990-ben az önkormányzás emberi jogias, természetjogi koncepcióját fogadta el. E felfogás
lényegében önálló hatalmi ágnak ismeri el az önkormányzatokat, a helyi önkormányzást nem tekinti az
államigazgatás részének.6
Más nézetek szerint az önkormányzás államszervezési alapelv, nem más, mint a közigazgatás decentralizált
módja, nagyfokú – főként képviseleti – autonómiával. Kétségtelen tény, hogy az önkormányzás kötelező állami
feladatok ellátását is jelenti, s ez a feladatkör erőteljesen jelen van a magyar önkormányzati törvényben is. 7
b) A magyar alkotmány (42. §) bármilyen nagyságú és adottságú települést a helyi önkormányzás alanyának
tart, amelyet megillet az önkormányzás joga. E koncepció – és a rendszerváltozás – következményeként az első
szabad önkormányzati választások után (1990. szeptember 30-október 14.) szétaprózott önkormányzati rendszer
jött létre. E szétaprózott modell – 1990 óta – az önkormányzatok önkéntes társulásaival némiképp változott, és
minden bizonnyal változni is fog.
Az alkotmány önkormányzatokról szóló fejezetét módosìtó 1994. évi LXI. törvény nem változtatott az
önkormányzatok alapjogias koncepcióján. E törvény kiegészìtette az alkotmány szövegét a képviselő-testület
megbìzatásának és feloszlásának részletesebb szabályaival.
Az 1994. évi LXIII. törvény (az Ötv. novellája) számos apró korrekciós változtatást eredményezett az
önkormányzati jogban. Nagyobb változás következett be az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésében, a
köztársasági megbìzottakat felváltották a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok. Az Ötv. novellája a korábbi
önálló fővárosi törvényt az önkormányzati törvény részévé tette, erősìtve valamelyest a főváros kétszintű
önkormányzati rendszerében a fővárosi önkormányzat pozìcióját. 8
Lényegesen változott 1994-ben az önkormányzati választási rendszer. Az 1994. évi LXII. törvény fő céljai az
alábbiak voltak:
– legyen egyszerűbb, áttekinthetőbb, olcsóbb a választási rendszer (egyfordulós, részvételi küszöb nélküli
rendszer bevezetése).
Új törvény született ekkor a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők
tiszteletdìjáról is (1994. évi LXIV. törvény).
Az önkormányzati jog folyamatos kodifikációja nem érintette az1990-es modell alkotmányos alapjait, annak
ellenére, hogy a rendszer reformja állandó vitakérdése volt a közjogtudománynak és de lege ferenda számos
szakmai javaslat megfogalmazódott annak a modernizációval és az európai uniós csatlakozással összhangban
álló átalakìtására.9
336
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
Az önkormányzati törvény nem ismétli meg az alkotmány rendelkezéseit. Az önkormányzáshoz való jogot az
Országgyűléstől eredezteti. Az önkormányzáshoz való jog alkotmányos alapjog, ám ennek a deklarálásával a
törvény adós maradt. Amiben viszont követi a törvény az alkotmány szövegét, az éppen az önkormányzati jog
alanyának – a választópolgárok helyi közösségének – a meghatározása.
Az önkormányzáshoz való jog jellegzetes példája annak, hogy egyes alapvető jogok individuális jogként történő
deklarálása elégtelen a jog tartalmának a kifejezéséhez. Vannak olyan jogok, amelyek gyakorlása valamely
közösség útján, a közösség tevékenysége révén biztosìtható. Ilyen jog például a vallás szabad gyakorlása,
illetőleg a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak gyakorlása. Hasonló a helyzet az egyesülési jog és a
gyülekezési jog esetében. A gazdasági-szociális-kulturális jogok közül a sztrájkjog gyakorlása is feltételezi a
közösség útján történő megvalósìtást. Vitathatatlan, hogy ez érvényes az önkormányzásijogra, hiszen ezt a
tevékenységet is csak az individuumok valamely közössége végezheti.
Az önkormányzás alanyi jog, az állam szerepe annyiban konstitutìv, hogy dönt a község, a város, a főváros, a
fővárosi kerület vagy a megye megalakulásáról. Ezért alkotmányi szintű szabályozást igényel azoknak a
feltételeknek a megállapìtása, amelyek megléte esetén jogosan merül fel a községgé vagy várossá (megyei jogú
várossá) nyilvánìtás igénye. E hatáskör gyakorlásához meg kell kìvánni az érintett település vagy terület
lakosságának egyetértését (népszavazás) véleményének kikérését.
Valódi önkormányzatot nehéz elképzelni szervezeti, hatásköri és gazdasági önállóság nélkül. Ezt fogalmazza
meg az alkotmány, amely szerint a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és
igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül. A helyi önkormányzatokról szóló törvény
garantálja az önkormányzatok teljes szervezeti önállóságát az államszervezet egészében. Az önkormányzati
rendszeren belül nincsenek alá-fölé rendeltségi kapcsolatok, a megyei és a települési önkormányzatok között
sincs függőségi viszony.
A helyi önkormányzat döntését csak az Alkotmánybìróság, illetve a bìróság – kizárólag jogszabálysértés esetén
– bìrálhatja felül. A központi állami-kormányzati szervek csak normatìv alapon irányìthatják az
önkormányzatokat. Ez alól két kivétel emlìthető: az egyik az önkormányzat Országgyűlés általi feloszlatása, a
másik a Kormány (az önkormányzatokért felelős miniszter, közigazgatási hivatal) általi törvényességi ellenőrzés
az önkormányzatok felett. Az Országgyűlés akkor oszlathatja fel – a Kormánynak az Alkotmánybìróság
véleményének ismeretében előterjesztett javaslata után – a képviselő-testületet, ha annak működése az
alkotmánnyal ellentétes.
337
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
A közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzés körében azt vizsgálhatja, hogy az önkormányzati döntés
megfelel-e a jogszabályoknak. Ellenőrzési jogköre azonban széles körű, vizsgálhatja az önkormányzat
szervezetének, működésének és döntéshozatali rendjének törvényességét is.
A közigazgatási hivatal első lépésként határidő kitűzésével, felhìvással élhet a törvénysértés megszüntetésére.
Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a hivatalvezető önkormányzati rendelet esetén az
Alkotmánybìróságnál kezdeményezheti a törvénysértő rendelet felülvizsgálatát, törvénysértő határozat esetén
pedig a határidő lejárta után harminc napon belül a bìróság előtt pert indìthat. A perindìtásnak nincs halasztó
hatálya, de a végrehajtás felfüggesztését a bìróságtól lehet kérni. Ha a végrehajtás súlyosan sértené a közérdeket
vagy elhárìthatatlan kárral járna, a végrehajtás felfüggesztését kérni kell a bìróságtól.10
A hatásköri önállóságot az önkormányzati törvény 1. §-a deklarálja: a helyi önkormányzat a helyi érdekű
közügyekben önállóan jár el. A helyi önkormányzatok önként vállalt és kötelezően előìrt feladat- és hatáskörei a
helyi közügyek széles, mondhatni teljes körét átfogják. Helyi közügyet más szervezet – például centrálisan
szervezett állami szerv – feladat- és hatáskörébe utalni csak kivételesen és törvény által lehet.
A gazdasági önállóságról, az önkormányzat gazdasági alapjairól – az alkotmány 12. §-a és 44/A. § (1) bekezdés
b), c) és d) pontja alapján – az önkormányzati törvény IX. fejezete szól, megteremtve az önkormányzati
tulajdont és a bevételi források kereteit. Nem árt hangsúlyozni: a gazdasági önállóság az alapja az alkotmányjogi
(szervezeti-hatásköri) értelemben vett önkormányzatiságnak. Történetileg a jogállamokra is jellemző, hogy a
központosìtás inkább gazdasági, pénzügyi, mint adminisztratìv-igazgatási eszközökkel ment végbe. A törvény
szabályrendszere nem zárja ki ennek gyakorlati lehetőségét.
– a felterjesztési jog;
A helyi önkormányzat vagyona a tulajdonából és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll,
amelyek az önkormányzati célok megvalósìtását szolgálják. Az önkormányzati vagyon elkülönìtett része az ún.
törzsvagyon, amely a gazdálkodás biztonsága érdekében forgalomképtelen vagy korlátozottan forgalomképes
(ide tartoznak például a helyi közutak, terek, parkok, közművek, középületek).
– saját bevételekből,
338
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
– központi támogatásokból
teremti meg.
A törvény különös hangsúlyt fektet a saját bevételekre, amelyek a helyi adókból (illetékekből, bìrságokból),
egyéb forrásokból és nem utolsósorban a tulajdonosi vállalkozások hasznából tevődhetnek össze. Az
önkormányzat saját felelősségére vállalkozói tevékenységet folytathat, amely nem veszélyeztetheti kötelező
feladatainak ellátását.
Az átengedett források között szerepel a sokat vitatott személyi jövedelemadó „meghatározott része‖ és egyéb
megosztott adók.
A meghatározott mutatók (például lakosságszám, ellátottak száma stb.) szerint elosztott normatìv költségvetési
hozzájárulás valamennyi helyi önkormányzatot megillet a kötelező önkormányzati feladatok ellátásához
kapcsolódva. Az Országgyűlés a normatìv hozzájáruláson kìvül központi támogatást is nyújthat az
önkormányzati feladatok ellátásához az önkormányzatoknak, amelynek a feltételeit és a támogatott
önkormányzatok körét jogszabályok határozzák meg. Ezek közül kiemelendőek az egyes társadalmilag kiemelt
célokra és fejlesztésekre szánt cél-, cìmzett, valamint a település- és területfejlesztési támogatások, továbbá a
kiegészìtő támogatások (az önhibájukon kìvül hátrányos helyzetű önkormányzatoknak).
Rendeletben kell megállapìtani például az éves költségvetést, a helyi adókat, az önkormányzati vagyontárgyak
eladásának népszavazáshoz való kötését, a helyi népszavazás kiìrásához szükséges kezdeményezők számát, a
népszavazás és a népi kezdeményezés lebonyolìtásának szabályait, az önkormányzati bizottság döntési
jogkörébe utalt hatósági ügyeket stb.
A képviselő-testület rendeletet alkothat törvényben nem szabályozott társadalmi viszonyokról vagy törvényi
felhatalmazás alapján a törvény végrehajtásáról. A rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Az önkormányzati rendeletről ajog- forrásokról szóló fejezetben szóltunk.
Az alkotmány szerint a helyi önkormányzatok szabadon társulhatnak más helyi képviselő-testületekkel, továbbá
érdekeik képviseletére önkormányzati szövetséget hozhatnak létre. Az önkormányzat együttműködhet más
országok helyi önkormányzataival és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezeteknek.
Az önkormányzati törvény nevesìt néhány társulási formát (például hatósági igazgatási társulás, intézményi
társulás, társult képviselő-testület, körjegyzőség), ugyanakkor kimondja, hogy a társulásoknak más, szabadon
választott formái is lehetnek. Nincs tehát társulási formakényszer. A társulás nem sértheti az abban résztvevők
önkormányzati jogait.
339
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
A körjegyzőséget az általános szabály szerint az ezernél kevesebb lakosú, egymással határos községek
tarthatnak fenn igazgatási feladataik közös ellátására, s abban akétezer- nél kevesebb lakosú községek is részt
vehetnek. A körjegyzőség alakìtásáról az érdekelt települések képviselő-testületei állapodnak meg. A körjegyző
hetente legalább egy nap minden községben ügyfélfogadást tart, részt vesz a képviselő-testületek ülésein, évente
beszámol minden képviselő-testületnek.
A többcélú kistérségi társulás létrehozásához szükséges, hogy a többcélú kistérségi társulási megállapodást a
kistérségbe tartozó települések képviselő-testületeinek több mint a fele, de legalább két képviselő-testület, mìg a
területfejlesztési feladatok vállalása esetén a kistérségbe tartozó települések képviselő-testületeinek mindegyike
jóváhagyja. Feltétel, hogy a többcélú kistérségi társulási megállapodást jóváhagyó települések együttes
lakosságszáma meghaladja a kistérség lakosságszámának 60%-át, illetve 50%-át, ha a társulás tagjainak száma
eléri a kistérségbe tartozó települések számának 60%-át, továbbá, hogy a társulásban részt vevő képviselő-
testületek mindegyike minősìtett többséggel hozzon döntést a többcélú kistérségi társulási megállapodás
jóváhagyásáról.
A többcélú kistérségi társulás feladat- és hatásköreinek ellátása érdekében költségvetési intézményt, gazdálkodó
szervezetet alapìthat, kinevezi vezetőiket. A többcélú kistérségi társulás olyan vállalkozásban vehet részt,
amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét. A többcélú kistérségi társulás egyes
közszolgáltatásokat – külön megállapodás alapján – más társulással, illetve helyi önkormányzattal együtt
közösen biztosìthat, közös fejlesztéseket, beruházásokat valósìthat meg. A többcélú kistérségi társulás működési
költségeihez – a többcélú kistérségi társulási megállapodás eltérő rendelkezése hiányában – a társulás tagjai az
általuk képviselt települések lakosságszámának arányában hozzájárulnak. A többcélú kistérségi társulás saját
vagyonnal rendelkezhet.
A többcélú kistérségi társulás döntést hozó szerve a társulási tanács. A társulási tanács gyakorolja a többcélú
kistérségi társulási megállapodásban meghatározott feladat- és hatásköröket. A társulási tanácsot a társulás
tagjainak polgármesterei alkotják. A társulási tanács alakuló ülésén titkos szavazással tagjai sorából elnököt
választ, az elnök helyettesìtésére, munkájának segìtésére elnökhelyettes(eke)t választhat. A társulási tanács
minden tagja egy szavazattal rendelkezik, ám a társulás tagjai a többcélú kistérségi társulási megállapodásban
rögzìthetik, hogy a társulási tanács tagjai a település lakosságszáma vagy a költségvetési hozzájárulás arányában
rendelkeznek szavazati joggal.
A többcélú kistérségi társulási megállapodás, valamint a többcélú kistérségi társulás döntése, szervezete,
működése és döntéshozatali eljárása tekintetében a közigazgatási hivatal – a helyi képviselő-tetületekhez
hasonlóan – vizsgálja, hogy azok megfelelnek-e a jogszabályoknak, a többcélú kistérségi társulási
megállapodásban, valamint a társulási tanács szervezeti és működési szabályzatában foglaltaknak. A többcélú
kistérségi társulás gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi.
340
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
Az önkormányzat – a helyi szuverenitás kifejezéseként – önkormányzati jelképeket (például helyi cìmert), helyi
kitüntetéseket, cìmeket (például dìszpolgári cìm) alapìthat.
A felsorolt önkormányzati alapjogok minden helyi önkormányzat tekintetében egyen- lőek, ugyanakkor az
önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek. Az önkormányzatok alapjogait csak minősìtett
(kétharmados) törvény korlátozhatja.
A törvény a szabad cselekvést megengedő szabályozás után második fordulatában a kötelező feladatokról szól.
A kötelezésnek az a jogalapja, hogy egyes alapvető állampolgári jogok csak a helyi önkormányzatok
intézményei útján realizálhatók (szociális és egészségügyi ellátás, iskolaügy, a nemzetiségi kultúra ápolása stb.).
Az önkormányzat kötelező feladatai ellátásának anyagi fedezetét központilag kell biztosìtani, de e feladatok
teljesìtését is szolgálja az önkormányzati tulajdon, például az iskola. Külön törvénybe utalja a törvényalkotó a
központi állami támogatás normatìv alapjainak a megállapìtását és a személyi jövedelemadóból való részesedés
arányának a meghatározását. Az önkormányzati törvény tehát biztosìtja az önkormányzatok önállóságának,
szabad tevékenységének a kereteit, megszabja kötelezően ellátandó feladataikat, de mindezek megvalósulásának
tárgyi feltételeit további szabályozás állapìtja meg.
Az önkormányzat szabadon vállalhatja a helyi közügyek szabályozását, igazgatását, erejéhez mérten önkéntesen
gondoskodhat a helyi közösségi szükségletek kielégìtéséről (fakultatìv feladatok). Nem tehet viszont semmi
olyat, amit jogszabály tilt. Nem vonhatja hatáskörébe más szervek jogszabályban megállapìtott hatáskörét
(például igazságszolgáltatás). Az önkormányzat döntésével szemben csak jogsértés cìmén lehet a közigazgatási
bìrósághoz, illetőleg az Alkotmánybìrósághoz fordulni.
A helyi önkormányzatok ugyanakkor ellátnak kötelező feladatokat, amelyeket törvények határoznak meg.
Ezeknek a feladatoknak a megvalósìtásához szükséges anyagi eszközökről központilag kell gondoskodni. A
kötelező feladatok konkrét meghatározása is szükségessé vált, ezért a törvény a települési önkormányzatok
(község, város, megyei jogú város, főváros és fővárosi kerület), valamint a megyei önkormányzatok kötelező
feladatait és hatáskörét differenciáltan állapìtja meg.
341
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
342
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
A polgármesteri tisztséget az alkotmány, az Ötv. és az 1994. évi LXIV. törvény szabályozza. A polgármester
tagja és elnöke a képviselő-testületnek, összehìvja és vezeti annak üléseit. Tìzezernél magasabb lélekszámú
településen a polgármestert eredetileg a képviselő-testület választotta, 1994 óta minden polgármester választása
közvetlen. A háromezernél kisebb lélekszámú községekben a polgármesteri tisztséget társadalmi megbìzatásként
is el lehet látni. Megszűnt az országgyűlési képviselői mandátum és a polgármesteri megbìzás
összeférhetetlensége is.
Az Ötv. ugyanakkor részletes összeférhetetlenségi szabályokat állapìt meg, illetőleg lehetővé teszi, hogy a
polgármester sorozatos törvénysértése esetén a képviselő-testület keresetet indìtson a bìróságon a polgármester
megbìzatásának megszüntetése végett. A bìróság a keresetet soron kìvül bìrálja el.
Az Ötv. államigazgatási feladatok ellátására jegyző választását ìrja elő. Az ezernél kevesebb lakosú szomszédos
községek körjegyzőséget alkotnak. A körjegyzőséghez tartozó községeket – ha az érdekeltek nem tudnak
megállapodni – a közigazgatási hivatal jelöli ki. A képviselő-testület nevezi ki a jegyzőt határozatlan időre, aki
felelős a törvényesség érvényesüléséért és az egységes igazgatási szervet, a képviselő-testület hivatalát vezeti.
A polgármester és a jegyző feladatkörének elhatárolását az Ötv. azzal segìti elő, hogy részletezi a polgármester
irányìtási és a jegyző vezetői jogosìtványait a képviselő-testületi hivatal munkájának irányìtásában. Jól tükrözik
a polgármester és a jegyző feladatkörének jellegét a képviselő-testület döntéseivel kapcsolatos jogosìtványaik. A
polgármester – ugyanazon ügyben egy alkalommal – kezdeményezheti a döntés felülvizsgálatát, ha azt az
önkormányzat érdekeit sértőnek tartja. A jegyző viszont köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak,
illetőleg a polgármesternek, ha döntésénél jogszabálysértést észlel.17
Az állami területi beosztást érintő döntéseket az Országgyűlés (például dönt a megyékről) és a köztársasági
elnök (például városalapìtás) hozzák meg. E döntések kezdeményezésében meghatározó szerepe van a
települések választópolgárainak. Kötelező például helyi népszavazást kiìrni az új község alakìtásának
kezdeményezésekor vagy községegyesìtések során. A területszervezési eljárás részletes szabályairól, továbbá az
állam belső területi tagozódását érintő egyes döntésekről az 1999. évi XLI. törvény rendelkezik.
Bár a kisebb létszámú, kategorikusan előìrt képviselet mellett szóló indokok elfogadhatók, az alacsony létszámú
testület mégis azt a veszélyt hordozza magában, hogy szűk partikuláris érdekek szorìtásába kerül. Ezért is kellett
a törvényben elfogultság, illetőleg érintettség esetére a képviselő kizárásáról rendelkezni.
A korábban nagyközségnek nyilvánìtott községek cìmüket megtartják, illetőleg minden ötezernél népesebb
község használhatja a nagyközségi cìmet. Jelenleg 154 nagyközség létezik.
343
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
településeket, körzeti vagy regionális szerepkörű városok kialakulásához vezet. A városalapìtás jogát a
köztársasági elnök gyakorolja.
Városaink száma jelenleg 265. Sajátos jogállása van a fővárosnak és a 23 megyei jogú városnak.
Megyei jogú városaink a megyeszékhelyek (Békéscsaba, Debrecen, Eger, Győr, Kaposvár, Kecskemét, Miskolc,
Nyìregyháza, Pécs, Salgótarján, Szeged, Székesfehérvár, Szekszárd, Szolnok, Szombathely, Tatabánya,
Veszprém és Zalaegerszeg). Az önkormányzati törvény lehetővé teszi, hogy bármelyik ötvenezernél nagyobb
lélekszámú város képviselő-testülete kérje az Országgyűléstől a megyei jogú város jogállását (Dunaújváros, Érd,
Hódmezővásárhely, Nagykanizsa, Sopron). A megyei jogú város közgyűlése a város területén ellátja a megyei
önkormányzat feladatait is. A megyei jogú városban kerületeket lehet létrehozni.
Budapest, az ország fővárosa mint ilyen külön jogállást élvez. A fővárosról az alkotmány a felségjelvények
körében rendelkezik. A fővárosban kétszintű önkormányzati rendszer működik.
A főváros és a fővárosi kerület törvényben meghatározott önálló feladat- és hatáskörű települési önkormányzat.
A fővárosi kerületi önkormányzat – törvény keretei között – önállóan gyakorolja a települési önkormányzatokat
megillető feladat- és hatásköröket. A kerületi önkormányzat működési területén köteles gondoskodni az óvodai
nevelésről, az általános iskolai nevelésről és oktatásról, egészségügyi és a szociális alapellátásról, valamint
feladatkörében az egészséges ivóvìzellátásról, a helyi közutak fenntartásáról, a nemzeti és etnikai kisebbségek
jogainak érvényesüléséről.
A fővárosi önkormányzat ellátja azokat a kötelező és önként vállalt helyi, települési önkormányzati feladat- és
hatásköröket, melyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, valamint amelyek a
fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak, e körben rendeletalkotási jog illeti
meg. Az önkormányzati feladat- és hatáskört megállapìtó törvény meghatározza, hogy az a fővárosban a
fővárosi, illetve a kerületi önkormányzat feladata, hatásköre.
344
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
Végül a megyei önkormányzat együttműködik a megyei jogú városi önkormányzattal a városi – körzeti ellátást
biztosìtó – intézmények munkájának segìtésében. Közös intézményeket is fenntarthatnak, információkkal
segìthetik egymást stb.
Az Országgyűlés határozattal állapìtotta meg a 19 megye nevét, területét és székhelyét. A döntés tiszteletben
tartja a történelmi hagyományokat.
A megyei főjegyző államigazgatási hatósági jogkört csak törvény alapján gyakorolhat. A megyei önkormányzat
döntéseiben vagy eljárásában észlelt jogsértéseket köteles jelezni.
A megyei hivatalnak biztosìtania kell a közgyűlés bizottságainak munkafeltételeit. Feladata még a megyei
önkormányzati intézmények felügyelete és az országgyűlési képviselőkkel, egyházakkal, ifjúságpolitikai
szervekkel, a sportegyesületekkel való kapcsolattartás. A hivatal foglalkozik a települési önkormányzatok
feladatait meghaladó regionális jellegű közműfejlesztés, területfejlesztés és környezetvédelem feladataival.
Magyarország Európai Unióhoz való csatlakozásának lényeges közjogi feltétele volt az alkotmány módosìtása.
Az Európai Unióhoz való csatlakozás ugyanis meghatározott alkotmányos – a szuverenitás gyakorlásához
kötődő – hatáskörök egy részének az átruházását, megosztását feltételezi a csatlakozó országok részéről;
alkotmányos – az alkotmány alapján hagyományosan az államot és annak szerveit megillető – hatáskörök
átruházására pedig csak az alkotmány előìrásainak megfelelően kerülhet sor. Alapvetően jogpolitikai kérdés
volt, hogy az alkotmány módosìtása kapcsán a „csatlakozási klauzula‖ tartalmazzon-e olyan elveket és
követelményeket, amelyek érvényesülését Magyarország mint tagállam az Európai Unióval szemben, annak
működése során feltétlenül elvár,20 például a szubszidiaritás követelményének érvényesìtése miatt. Ezzel
azonban az akkori alkotmányozás nem foglalkozott, ìgy jelenleg nem nyìlik arra lehetőség, hogy az
Alkotmánybìróság az önkormányzati alapjogok alkotmányos szintű védelmét a közösségi joggal szemben is
érvényesìthesse. Ehhez ugyanis szükséges lett volna a „csatlakozási klauzulában‖ megfogalmazott alkotmányos
alapjogi rezerváció (réserves de consitution- nalité) biztosìtása is, tehát a közösségi joggal szemben az
alkotmányossági kontrollnak azon az alapon való lehetővé tétele, hogy nem sérti-e az alkotmányban védett
345
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
A fentiekkel kapcsolatban azonban nagyon fontos rögzìteni, hogy az EK-szerződés szerint a tagállam jogsértő
cselekvésének, illetve mulasztásának kell tekinteni azt is, ha a jogsértő cselekedetet vagy mulasztást az autonóm
szabályozási és igazgatási jogkörrel rendelkező helyhatóságok követik el. Tehát egy tagállam ilyen esetben nem
hivatkozhat a belső jogán alapuló feladat- és hatáskörmegosztásra, s az Európai Bìróság előtt az eljárást az adott
tagállammal szemben folytatják le a közösségi jog megsértése miatt.23 Tekintettel arra, hogy a Maastrichti
Szerződés lehetővé tette azt is, hogy az Európai Bizottság a közösségi jogsértés megállapìtása mellett – a
Bizottság indìtványa alapján – pénzbìrságot is kiszabjon arra a tagállamra, amelyik a bìróság ìtéletét követően
nem hozza meg az abban megjelölt határidőig a szükséges intézkedéseket, ez az Európai Bìróság döntésének
megfelelően az ország számára komoly anyagi következményekkel is járhat. S mivel – a fentiekkel összhangban
már jelzett indokok szerint – az Európai Bìróság előtt a nemzeti kormányok felelnek a helyi önkormányzatok,
helyhatóságok által elkövetett közösségi jogsértésekért is, ìgy az Európai Bìróság által kiszabott szankciókért
való felelősség megosztását a helyi önkormányzatokkal csak a belső jogrend szerint érvényesìthetik. 24 Ilyen
belső szabályozás Magyarországon nem létezik, a hazai alkotmányos és törvényi szintű jogszabályok nem
térnek ki az ilyen konfliktusos helyzet feloldására.
A kifejtettek miatt indokolt lehetne az alkotmányban annak az elvi rögzìtése, hogy ha közösségi jog
megsértésére a helyi önkormányzat jogalkotói mulasztása következtében kerül sor, akkor a központi jogalkotó
szervek közül valamelyiknek joga legyen ezt a mulasztást pótolni, amely mindaddig hatályban marad, amìg a
helyi önkormányzat nem hozza meg a szükséges intézkedést. Vagyis, ha a helyi képviselő-testület a hatáskörébe
tartozó helyi közügyben a közösségi jogból eredő jogalkotási kötelezettségének az előìrt határidőben nem vagy
nem megfelelően tett eleget, akkor a Kormány jogosult legyen – kétharmados törvényben meghatározott eljárás
keretében – az önkormányzati szabályozást rendelettel pótolni, s amennyiben a helyi képviselő-testület a
jogalkotási kötelezettségének megfelelően eleget tett, akkor a saját rendeletét köteles legyen hatályon kìvül
helyezni.25 Tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzatok szabályozáshoz fűződő alkotmányos jogát érintő
kérdésről van szó, ezért ennek az intézkedési lehetőségnek kivételesnek és cél
346
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
hoz kötöttnek kell lenni, azaz a központi jogalkotás ebben az esetben sem jelentheti a helyi szabályozáshoz
kapcsolódó jogok „kiüresìtését‖, illetve az annak keretében megvalósìtandó ún. kötelező önkormányzati feladat
általános érvényű „visszaruházását‖ a központi kormányzatra.
Az Európai Unió számára sem közömbös, hogy milyen a döntéseinek előkészìtését és végrehajtását végző
tagállam közigazgatása. A közösségi döntéshozatal szorosabban egymáshoz fűzi a részt vevő közigazgatásokat,
megsokasodnak a személyes és intézményi kapcsolatok. A felmerülő problémáknak a tagországok
közigazgatásai közötti közös megoldása, az ebből fakadó összehangolt gyakorlat kialakìtása, az uniós
intézmények saját működését érintő reformok megtervezése és végrehajtása, továbbá az uniós jogszabályok
végrehajtását szabályozó jogi normák kölcsönösen hatnak egymásra, melyek eredőjeként beszélünk az „Európai
Közigazgatási Térség‖ kialakulásáról. A magyar közigazgatás a rendszerváltozással összhangban a
rendszerkereteket megváltoztató átalakuláson ment át. Ez az egy évtizede tartó folyamat alapvetően sikeres volt
és méltán váltott ki elismerést nemzetközi körökben, például az OECD-n belül is.26 Mindez persze nem azt
jelenti, hogy az átalakulási folyamat végére értünk volna, de Magyarország kétszintűközigazgatási és
önkormányzati rendszere alkalmas a közös és közösségi politikák alkalmazására.
Az Európai Unió jelenlegi és jövőbeni fejlesztési politikáihoz kapcsolódva különösen a területfejlesztési politika
(regional policy) terén vetődött fel az illeszkedés kérdése tágabb értelemben, valamennyi csatlakozó országban,
ìgy Magyarországon is. Ezzel összefüggésben a közigazgatási rendszer korszerűsìtéséről szóló
kormányprogramok olyan fejlesztési régiók kialakìtását célozták meg, amelyek alkalmasak a területfejlesztési és
egyéb ágazati fejlesztési programok megvalósìtásának, valamint az európai uniós támogatások fogadásának
hatékony előkészìtésére, koordinálására, a szükséges döntések decentralizált meghozatalára. Tehát az európai
uniós csatlakozással összefüggésben fontos a megfelelő méretű és funkciójú területfejlesztési régiók kialakìtása,
adekvát teret adva a térségi tervezésnek, programozásnak és az állami források (esetleg nemzetközi források)
hatékony elosztásának. Ugyanakkor önmagában a csatlakozás miatt Magyarországon nem kell a kialakult
régiókban feltétlenül önkormányzati tìpusú testületeket létrehozni, de az alkotmányozás keretében ez kitűzhető a
demokratikus kormányzás céljaként, és a regionális területfejlesztési intézményrendszer alapját képezheti ennek.
A területfejlesztési régiókban viszont feltétlenül ki kell épìteni az államigazgatási egységeket is, hiszen ezt
indokolja az EU által is megkövetelt ésszerű igazgatás megszervezésre. Továbbá a közigazgatás modernizációja,
hatékonyságának és eredményességének igénye miatt célszerű az adminisztratìv régiók továbbfejlesztése is.
A jelenlegi rendszer megtartásának vagy az elképzelhető változásoknak a megìtélésekor azonban nem lehet
kizárólagos kiindulási pont az Európai Uniótól megszerezhető támogatások mértékének mérlegelése. Egy ország
hosszú távra szóló területi beosztása nem alapulhat egy változó közösségi támogatási rendszer középtávra (7 év)
szóló döntésén. Területfejlesztési és főképp közigazgatási funkcióval felruházott régiók eredményes
működéséhez fontos, hogy azok a társadalom, gazdaság és a fizikai környezet valóságos térbeli szerveződéséhez
igazodjanak. Az EU-támogatásokpraktikus szempontjai mellett a térszerkezet valóságban létező szerveződését
kell meghatározó alapnak tekinteni, és olyan régióhatárok meghatározására kell kìsérletet tenni, melyek
nemcsak jogi értelemben vett entitást jelentenek, hanem a társadalmi, gazdasági vagy akár táji jellemzők
és/vagy térbeli kapcsolatrendszerek alapján is létező térszerveződési egységek. A valódi régiót a soktényezős
társadalmi-gazdasági kohézió, a regionális identitástudat, valamint az érdemi kompetenciával és önállósággal
rendelkező regionális intézmények rendszere fogja tartós egységbe. E többkomponensű folyamat kétségkìvül
nagyon szigorú kritériumokat tartalmaz, amelyeknek a területegységek csak hosszú történelmi fejlődés
eredményeként tudnak eleget tenni.
347
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
Erre már csak azért is szükség lenne, mert jelenleg még a megyei önkormányzatok sem felelnek meg mindenben
a régiókkal szemben támasztott európai követelményeknek. Az Európai Régiók Gyűlése 1996 decemberében
fogadott el egy nyilatkozatot a regiona- lizmusról, majd többéves előkészületek után elkészült a Regionális
Önkormányzatok Európai Chartája (Charta) az Európa Tanács Helyi és Regionális Közhatóságok Európai
Kongresszusa keretében. Ezek a dokumentumok meghatározzák a régiókkal szembeni tartalmi és formai
követelményeket, amelyek követését ajánlják a ratifikáló államoknak, miután az Európa Tanács legmagasabb
fórumai konvencióként elfogadják.28
A Charta szerint a régiókat, azok alapvető önkormányzati jogait alkotmányos elismerésben, illetve védelemben
kell részesìteni. A továbbiakban ezt részletezve rögzìti, hogy határaik hozzájárulásuk nélkül nem változtathatók
meg, jogaik védelmében bìrósághoz fordulhatna, tevékenységük felett csak utólagos törvényességi ellenőrzés
gyakorolható. A régió fogalmát is megadja a dokumentum: az állam legnagyobb területi egysége, amelyik a
helyi önkormányzatok és a központi állam között helyezkedik el, és választott testülettel rendelkezik. A
régióknak saját és átruházott feladataik megvalósìtásához megfelelő szabályozási és végrehajtási eszközökkel
kell rendelkezniük. A régiókat általános hatásköri felhatalmazással kell ellátni a szubszidiaritás elvét követve,
mind a településekkel, mind a nemzeti állammal való viszonyrendszerben. Külön megemlìti a Charta a régiók
helyi önkormányzatok irányában betöltendő finanszìrozási kiegyenlìtő szerepét, az interregionális
együttműködés, határon túli kapcsolatok jelentőségét. Kiköti a régiók részvételi jogát az őket érintő nemzeti
döntéshozási eljárásban, különböző módozatokat ajánlva erre. Deklarálja a régiók részvételi jogát az európai
intézményekben és a nemzetközi kapcsolatok alakìtásában. A régiókat megilleti a szervezetük önálló
alakìtásának joga, de mindenképpen rendelkezniük kell egy közvetlenül választott testülettel és egy végrehajtó
orgánummal. A Charta a regionális demokrácia egyik lényeges feltételeként rögzìti a finanszìrozási önállóság
keretében az adómegállapìtási és -kivetési jog biztosìtását.
Megemlìtendő, hogy a Chartához képest az Európai Régiók Gyűlésének a regionaliz- musról szóló nyilatkozata
(Nyilatkozat) bizonyos kérdésekben sokkal radikálisabb, bár sok vonatkozásban teljesen azonos a szöveg.
Előìrja például, hogy a párhuzamosságok elkerülése érdekében a dekoncentrált közigazgatásból a megfelelő
személyi és pénzügyi forrásokat át kell adni a választott testületeknek. Felsorolja a Nyilatkozat a legfontosabb
regionális kompetenciákat: regionális gazdaságpolitika, területfejlesztés és lakáspolitika, telekommunikáció és
közlekedési infrastruktúra, energiapolitika és környezetvédelem, mezőgazdaság és halászat, oktatásügy minden
szinten, egyetemek, kutatás, kultúra és média, közegészségügy, turizmus, szabadidő, sport, rendőrség és
közrend. Fontos követelménynek minősül, hogy a bevételek szétosztásának elveit alkotmányos vagy törvényi
norma kell hogy meghatározza. A Nyilatkozat részletesen foglalkozik az EU és a régiók kapcsolatával,
kifejezetten arra törekedve, hogy egyre szélesebb körben és egyre több garancia mellett érintkezhessenek a
régiók közvetlenül az európai intézményekkel, különösen, ami a támogatásokat illeti. Az is megfogalmazódik,
hogy az Európai Parlament megválasztásakor a régiókat kell a választókerületi beosztás alapjául tenni.
A fenti követelmények, illetve törekvések figyelmeztetnek arra, hogy a regionalizálás folyamata átfogóan érinti
a teljes állami és önkormányzati igazgatást, a hatásköröket, finanszírozást, mindezek alkotmányos alapjait. Ez a
feladat lényegesen több és más, mint a területfejlesztési régiók megerősítése, nem is oldható meg a regionális
politika mint közpolitika dimenzióján belül, hanem egész állami-politikai berendezkedésünket érinti. A megye,
illetve régió közötti választás nem egyszerűen területszervezési, területfejlesztési, igazgatásszervezési, hanem
alapvetően politikai kérdés, a hatalom centralizációjának, decentralizációjának kérdése, amely ebből a
szempontból alkotmányos szabályozás kérdése is.
A tagállamok helyi önkormányzatai nem csak passzìv alanyai a közösségi döntéshozatali eljárásoknak, s
különösen a közösségi jogalkotásnak. Alapvető érdeke a helyi önkormányzatoknak, hogy befolyásolni tudják a
közösségi döntéshozatali mechanizmust, s a közösségi jogalkotásban érvényesìteni tudják sajátos – adott esetben
a nemzeti tagállam érdekeitől eltérő – szempontjaikat. Természetesen az Európai Unióban a nemzeti kormányok
játszanak meghatározó szerepet a döntéshozatali eljárásokban, de a helyi önkormányzatok képviselői is
348
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
A Maastrichti Szerződés értelmében az Európai Unió döntéshozó szerveinek a Régiók Bizottságával kötelezően
konzultálni kell, mielőtt regionális érdekeket érintő döntéseket hoznának. A Régiók Bizottsága véleményét
kötelező kikérni az oktatást, a kultúrát, a szakképzést, az ifjúságot, a közegészségügyet, a transzeurópai
hálózatokat, a gazdasági és szociális kohéziót érintő területeken, valamint különösen a határon átnyúló
együttműködést érintő ügyekben, de a testület saját kezdeményezése alapján is megvizsgálhat egyéb, a
települési (lokális) és a területi (regionális) önkormányzatokat érintő kérdéseket. Az EK-szerződés által
meghatározott ügyekben a véleménykérés az adott közös döntés elfogadásának, a közösségi jogszabály
megalkotásának érvényességi feltétele. A konzultációs jog keretében kialakìtott testületi álláspont jogilag nem
köti a döntéshozó szerveket, bár azokat a döntések nagyobb legitimációja, a döntéshozatali eljárás
„demokratikus deficitjének‖ csökkentése érdekében rendszerint figyelembe veszik.
Látható, hogy az Európai Unió jövőjét, fejlődését meghatározó kérdésekben – az Európai Parlament szerepének
fokozatos felértékelődése ellenére – az Európai Unió Tanácsa, azaz a tagállamok kormányai a fő döntéshozók.
Ennek megfelelően a többi tagállamidöntéshozó, jogalkotó intézmény például a parlament vagy a helyi
önkormányzatok) csak a kormányon keresztül, közvetetten tud bekapcsolódni az Európai Unió közös
döntéshozatali rendjébe, a közösségi jogalkotás folyamatába.32 Mindez feltételezi, figyelemmel az Amszterdami
Szerződés jegyzőkönyvében foglaltakra, hogy a tagállamok a saját belső jogalkotási és döntéshozatali rendjüket
is a részvételi demokrácia, a participációs politikai kultúra követelményeinek megfelelően alakìtsák ki. Ez
igényli, hogy a tagállamok belső szabályozása tegye lehetővé a közösségi döntések előtt a nemzeti álláspontok
kialakìtásába, valamint a közösségi döntések végrehajtásába a tagállami törvényhozó, illetve önkormányzati
érdek-képviseleti szervek bekapcsolását. Arra azonban, hogy melyik tagállam hogyan oldja meg ezeket a
feladatokat, nincs általános norma, vagyis az egyes tagállamok az európai uniós ügyek nemzeti koordinációját
saját alkotmányos berendezkedésüknek, politikai tradìcióiknak megfelelően szabályozzák.33
349
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
11. Jegyzetek
1. Például Franciaországban minden települési önkormányzat egységes fogalma a község. Párizs is község.
2. Lásd Nagy Endre: A centralisták és a municipalisták vitája. Magyar Közigazgatás, 1991. 11.
3. Lásd részletesen: Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer
létrejöttéig. Budapest, 1976, Akadémiai Kiadó.
4. Beér János: A helyi tanácsok kialakulása és fejlődése Magyarországon (1945-1960). Budapest, 1962,
Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
5. Sári János: A tanács végrehajtó bizottsága és tisztségviselői. Budapest, 1979, Közgazdasági és Jogi
Könyvkiadó; Verebélyi Imre: A tanácsi önkormányzat. Budapest, 1987, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
7. Szente Zoltán: A helyi területi önkormányzatok alkotmányos szabályozásának elvei de lege ferenda. Magyar
Közigazgatás, 1994. 6-7.
8. Dr. Fürcht Pál: A helyi önkormányzati rendszer fejlesztésének egyes kérdéseiről. Magyar Közigazgatás,1994.
12.
9. Lásd például a Magyar Közigazgatás 1994. júniusi-júliusi, 2000. szeptemberi, 2001. márciusi és szeptemberi
tematikus számait, továbbá A helyi önkormányzatok alkotmányos szabályozása. (Szerk.: Verebélyi Imre.),
Budapest, 1996, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó; Verebélyi Imre: Önkormányzati rendszerváltás és
modernizáció. Magyar Közigazgatás, 2000. 9-10.; Csefkó Ferenc: A helyi önkormányzati rendszer.Budapest-
Pécs, 1997, Dialóg-Campus; Régió, közigazgatás, önkormányzat. (Szerk.: Szigeti Ernő.) Budapest, 2001,
Magyar Közigazgatási Intézet; Pálné Kovács Ilona: Regionális politika és közigazgatás. Budapest-Pécs, 2001,
Dialóg-Campus.
10. Dr. Kara Pál: A köztársasági megbìzotti intézmény, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok
tevékenysége. Magyar Közigazgatás, 2001. 2.
11. Dr. Kökényesi József: Az önkormányzati tulajdon egyes kérdései. Magyar Közigazgatás, 1995. 12.
12. Dr. Kiss László: Jogállam – jogalkotás – önkormányzatok. Pécs, 1998. „Jegyzők dokumentumtára‖ 12. 151-
167. o.
13. Dr. Fürcht Pál: Az önkormányzati társulási törvényről. Magyar Közigazgatás, 1998. 3.; Dr. Szabó Lajos: Az
önkormányzatok társulásai. Magyar Közigazgatás, 1994. 3.
14. Dr. Bekényi József: A helyi önkormányzatok többcélú kistérségi támogatásáról. Magyar Közigazgatás,2005.
11.
16. Lásd 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993. 71. o. Részletesebben lásd Az Alkotmány
magyarázata.Budapest, 2003, KJK-Kerszöv, 469-492. o.
18. A települések és helyi önkormányzatok száma megyénként (2006. október 1-jei állapot)
350
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
19. A megye a magyar önkormányzat rendszerben. (Szerk.: Csefkó Ferenc.) Pécs, 1992, MTA Regionális
Kutatások Központja; Zongor Gábor: A lebegő megye. Társadalmi Szemle, 1991. 12.
20. Ilyen megoldást tartalmaz néhány tagállam alkotmánya azzal, hogy – többek között – például a
szubszidiaritás tiszteletben tartását követeli meg az Európai Uniótól (lásd német és portugál alkotmány).
21. Lásd 104/86. sz. ügy, Bizottság kontra Olaszország (1988) EBHT 1799 (1817. o.); 74/86. sz. ügy, Bizottság
kontra Németország (1988) EBHT 2139 (2149. o.); C-101/91. sz. ügy, Bizottság kontra Olaszország (1993)
EBHT I-191 (206. o.).
22. A hatósági jogkörben eljáró önkormányzati szervek egyben az Európai Unió tagállamában a közösségi jog
„közvetlen végrehajtói is, s ebből eredően az adott tárgykört érintő közösségi jog normáit kell alkalmazniuk, ami
adott esetben magában foglalja a közösségi joggal ellentétes nemzeti jogszabályok félretételé- nek a
kötelezettségét is. A magyar önkormányzati rendszerben a jegyzt és a polgármesteri hivatal ügyintézője mellett
kivételesen a polgármester (megyei közgyűlés elnöke) is elláthat – az önkormányzati feladatain kìvül –
törvényben, illetve a törvény felhatalmazása alapján kormányrendeletben meghatározott államigazgatási
feladatokat és hatósági jogköröket, s ebben az esetben a képviselő-testület nem utasìthatja, és a döntését nem
bìrálhatja felül (lásd az Alk. 44/B. §-át, valamint az Ötv. 7. §-át).
23. Lásd a 77/69. sz. ügy, Bizottság kontra Belgium (1970) EBHT (237. o.).
24. Belgiumban például a törvényhozó és a végrehajtó hatalom funkciói az alkotmány szerint megoszlanak a
szövetségi állam szervei, valamint a nyelvi közösségek és a régiók között, s amennyiben a nyelvi közösség vagy
351
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
18. A HELYI ÖNKORMÁNYZATI
RENDSZER
a régió nemzetközi kötelezettségének elmulasztása a szövetségi kormányt terhelt pénzbìrságot von maga után,
akkor a szövetségi állam jogosult minden ezzel kapcsolatos költséget áthárìtani a mulasztó intézményre.
25. Hasonló megoldást alkalmaz például az osztrák alkotmány a tartományok, valamint a belga alkotmány a
régiók és a szövetségi állam alkotmányos helyzetére, amikor a helyi jogalkotók nem tesznek eleget a közösségi
jogból eredt kötelezettségeiknek.
26. Vö. Regulatory Reform in Hungary. Paris, 2000, OECD; Territorial Reviews: Hungary. Paris, 2001, OECD.
27. Lásd Ajánlás a magyarországi regionális demokrácia állapotáról. (Elfogadta a Régiók Kamarája a 2002.
június 4-ei ülésén.) Önkormányzat, 2002. július-augusztus (29-30. o.).
28. Vö. Balázs István: Az Európa Tanács Helyi és Regionális Közhatóságok Igazgató Bizottsága ülésének
állásfoglalása a szubszidiaritás elvének érvényesüléséről a tagországok önkormányzati rendszerében. Magyar
Közigazgatás, 1994. 1-2., valamint Kurucsai Csaba: A Regionális Önkormányzatok Európai Chartája előélete és
elfogadott változata főbb rendelkezései. Magyar Közigazgatás, 1998. 6.
29. A tagállami és az európai uniós intézményekkel való kapcsolattartásban lényeges, hogy a közvetlen és a
közvetett lobbizás mellett ma már egyre jobban felértékelődik a formális mellett az informális lobbizás szerepe
is, amelyben különösen fontos szerepe van a brüsszeli irodáknak, valamint a különböző önkormányzati
hálózatoknak (például EUROCITIES, LOGON) vagy lobbiszervezeteknek (például CEMR/ CCER).
30. A Maastrichti Szerződés 203. cikke ugyanakkor lehetővé teszi, hogy a föderatìv államok regionális
kormányzatainak a miniszterei is képviselhessék az adott tagállamot – a tagállam belső jogrendje szerint
meghatározott módon – az Európai Unió Tanácsában az olyan szabályozási jogkörökben, ahol a nemzeti jog
szerint a regionális kormányzati szint rendelkezik jogalkotási hatáskörrel. (Ilyen rendelkezéseket tartalmaz
például a német és az osztrák szövetségi alkotmány, valamint hasonlóan fogalmaz az intézmények reformjáról
szóló 1980-ban elfogadott belga jogszabály.)
31. E tekintetben meglehetősen vegyesek a tagállamok kiválasztási szempontjai, s gyakori az egyes kormányzati
szintek közötti vita a képviselet arányosságát illetően. Arra is láthatunk példát, hogy a települések nem
közvetlenül, hanem az országos érdekszövetségeik útján tudják képviseltetni magukat a testület nemzeti
delegációjában a regionális szint mellett (például Ausztria esetében), illetve van, ahol nem szintenként történik a
jelölés (például az Egyesült Királyság és Svédország esetében).
32. Ez ma még akkor is ìgy van, ha a helyi önkormányzati lobbicsoportok részéről megfigyelhető egy határozott
törekvés arra, hogy közvetlenül is kapcsolatokat épìthessenek ki az európai uniós intézményekkel, illetve az
Európai Régiók Bizottsága ajánlásában külön is felhìvja az Európai Bizottság figyelmét a helyi önkormányzatok
szövetségeivel való „szisztematikus dialógusra‖ minden olyan esetben, amikor a helyi önkormányzatok
kompetenciájába tartozó kérdés szabályozását készìti elő a döntéshozó szervezet. Vö. Draft COR Opinion on the
Role of Regions and Local Authorities in European Integration. Rapporteur: Lord Tope, 2002. október 23.
Brüsszel.
33. Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. Harmadik bővìtett kiadás. Budapest, 1999, Magyar
Országgyűlés, 79. o.
34. Hasonló tartalmú rendelkezéseket tartalmaz például az osztrák alkotmány, amely a tartományok egységes
álláspontjának képviseletét kötelezően ìrja elő a szövetségi kormány számára az Európai Unióban a tárgyalások
és a szavazások során, valamint a településeket érintő ügyekben kötelezővé teszi a szövetségi kormány előzetes
konzultációját a helyi önkormányzatok szövetségeivel. Ugyanakkor arra is láthatunk példát, hogy a tagállami
szabályozás – figyelemmel a nemzeti sajátosságokra – a Régiók Bizottságában a helyi önkormányzatokat
reprezentálók számára ìr elő előzetes egyeztetési kötelezettséget a kormánynak a más európai intézményekben
képviselt álláspontjával összefüggésben (lásd Franciaország esetét).
352
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. fejezet - 19. A BÍRÓSÁG
Fűrész Klára
19.2.2. A bìrói függetlenség elve Az ìtélkező bìró függetlensége • A bìrósági szervezet üggetlensége • A
hivatásos bìró személyes függetlensége
A bìróság előtti egyenlőség elve • A törvényes bìróhoz való jog egyenlőségének elve • A bìrósági szervezet
egységes felépìtésének elve • Egység az ìtélkezésben, az ìtélkezési gyakorlat egységességének követelménye
19.2.5. A társasbìráskodás, az ülnökök részvételének elve Az alapelv tartalma • Bìrói tanács – egyesbìró •
Ülnökök a bìrói tanácsban
Az ügyvédi képviselet
A jogorvoslati jog mint alanyi jog • Jogorvoslat alanyi jog nélkül • A jogorvoslat érvényesülésének szervezeti
feltételei
Az igazságosság elve
353
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
19.3.4. Az ìtélőtábla
Az OIT működése
354
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
A hagyományos értelemben vett igazságszolgáltatási tevékenység már a XIX. század második felétől kibővül a
közigazgatási határozatok felülvizsgálatával, az ún. közigazgatási bìráskodással: „A bìróság ellenőrzi a
közigazgatási határozatok törvényességét.‖ [Alk. 50. § (2) bek.]
Az igazságszolgáltatási tevékenység fajtáinak sorát elemezve ki kell térni a XX. század első harmadában
Európában önálló szervként is létrejött alkotmánybìráskodási tevékenységre. Az önálló alkotmánybìráskodási
tevékenység tartalmát tekintve általában kettős jellegű: egyrészt alapjogi bìráskodás, amelynek során az alapvető
(alkotmányos) jogok védelmét igazságszolgáltatási tevékenységként garantálja; másrészt alkotmányossági
felügyeleti tevékenység, amelyet normakontroll során, meghatározott jogi eszközök felhasználásával (beleértve
a jogszabály megsemmisìtését) gyakorol. Az alkotmánybìráskodás igazságszolgáltatási vagy alkotmányvédő
szerv jellegét a két tevékenységi kör egymáshoz való viszonya határozza meg. Ahol az alkotmánybìráskodás
során az alapjogi jogvédelemmel szemben a normakontroll válik a fő funkcióvá, ahol meghatározó módon
nemcsak a végrehajtó, hanem a törvényhozó és a helyi önkormányzati hatalom jogi normái
alkotmányszerűségének – a megsemmisìtés lehetőségét is biztosìtó – vizsgálata folyik, ott az
alkotmánybìráskodás mint a jogszabályokat alakìtó (negatìv jogszabályalkotó) tevékenység jelenik meg. Az
alkotmánybìráskodás jellegének megìtélése a tudományos viták tárgya. 1
355
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
A bìrói hatalom lényeges ismérveit a hatalommegosztás elmélete határozza meg. A bìrói hatalom megìtélésében
azonban nem a hatalommegosztásra vonatkozó tudományos nézetek fejlődésének, hanem sokkal inkább az
eredetnek, a gyökereknek van jelentősége. Bibó István által is megerősìtve megállapìthatjuk, hogy a
hatalommegosztás elméleti atyjának, Montesquieu-nek zseniális meglátásai a harmadik hatalmi ág tekintetében
alig vesztettek érvényükből.2 Montesquieu felismerte a bìrói hatalom lényegét, sajátos természetét, amikor
részben „igazi‖, részben pedig „nem igazi‖ hatalomként definiálta. A bìróság az állami hatalommegosztásnak
ugyanis olyan sajátos ágazata, ahol a fő funkció gyakorlása során a hatalmi tényezőket tudatosan háttérbe kell
szorìtani.
– a bìrói döntésnek formáját és tartalmát illetően közhatalmi ereje van. A közhatalmi erő formai oldalról azt
jelenti, hogy az egyes bìrói határozatokban a szuverén nyilvánul
– meg (minden bìró a Magyar Köztársaság nevében hirdeti ki ìtéletét). A közhatalmi erő tartalmi oldalról pedig
azt jelenti, hogy a jogerős bìrói döntés hatását illetően a jogi norma erejével (res iudicata) egyenlő, végrehajtása
hatalmi eszközökkel kikényszerìthető.
A bìróság „nem igazi‖ hatalom a törvényhozó és a végrehajtó hatalomhoz képest abban az értelemben, hogy
– a bìróság a napi (párt)politikai harcoknak sem részese. A bìróság nem része a kormányzatnak, nem része a
parlamenti csatározásoknak, nem lehet sem vesztese, sem győztese (párt)politikai küzdelmeknek;
– a bìróságot nem terheli és nem terhelheti politikai felelősség – a végrehajtó hatalomtól eltérően – a
törvényhozás felé, s nincs – a parlamenti képviselőktől eltérően – általános társadalmi felelőssége sem, ezért a
bìróságot az Alkotmánybìróság semleges hatalomként értelmezi;
Montesquieu munkásságának további tanulsága, hogy a hatalommegosztás elméletét, benne a bìrói hatalom
lényegét nem önmagáért vizsgálta, hanem meghatározott társadalmi követelmények megvalósìtási eszközéül
szánta. Az emberi és polgári szabadság megvalósulásának megkérdőjelezhetetlen garanciája a hatalom
megosztásának és azon belül a független bìróság igazságszolgáltató tevékenységének alkotmányos
szabályozása. A klasszikus követelmények töretlen továbbélését azok jogállami újraszabályozása mutatja,
valamint az a tény, hogy a hatalommegosztás elméletének és gyakorlatának történeti változásai abìrói hatalmat
nem érintették, sőt az újabb és újabb jogvédelmi szervek eredetüket szintén a bìrói hatalomra vezetik vissza.
Az igazságszolgáltatás tehát: olyan egyedi jogvitát véglegesen eldöntő, egyéni jogsérelmet megállapìtó és azt
helyreállìtó (joghátrányt kiegyenlìtő) közhatalmi tevékenység, amely állami jogalkalmazás útján, a
törvényesség, az eljárásban érintett személyek jogainak tiszteletben tartása mellett megvalósìtja az általános
jogvédelem rendszerét. Az igazságszolgáltatás mint tevékenység büntető-, polgári és közigazgatási bìráskodásra
tagozódik. Szervezeti értelemben az igazságszolgáltatás a hatalommegosztás rendszerében a bìrói hatalom
kizárólagos megtestesìtője, bìróság és igazságszolgáltatás egymást feltételező fogalom, amelyben kifejeződik a
szervezet és a funkció egysége.
356
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
Mivel e szervek tevékenysége között garanciális szempontból nagyobb az eltérés, mint az azonosság, a tágabb
értelemben vett igazságszolgáltatás fogalma alkotmányjogi nézőpontból nem egységes. E szervek tevékenysége
(vádképviselet, a védelem jogának ellátása stb.) jelentőségének elismerése mellett a bìrói igazságszolgáltatás
garanciáinak érvényesülése érdekében nem a hasonlóságot, hanem az eltéréseket kell hangsúlyozni. Az
ügyészséget, az ügyvédséget, a rendőrséget, a bìrósági végrehajtókat és a büntetés-végrehajtás szerveit közös
elnevezéssel igazságügyi szerveknek hìvjuk. Az igazságügyi szervek alkotmányos rendeltetésének
megismerését nem együttes, hanem elkülönült vizsgálatuk szolgálja a leghatékonyabban. 4
2. 19.2. AZ IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS
ALKOTMÁNYOS ALAPELVEI
2.1. 19.2.1. Az alapelvek funkciója
a) Az igazságszolgáltatás alkotmányos alapelvei az igazságszolgáltatási funkció ellátásának, a bìrósági szervezet
felépìtésének és működésének olyan alkotmányos követelményei, amelyek alapján épül fel és működik a
bìróság alkotmányos rendszere.
A bìrósághoz fordulás jogának emberi joggá válása nem maradhat következmények nélkül a szabályozás
számára, ezért a jövőben meg kell határozni: milyen legyen az emberi jogok általános garanciájává
felértékelődött bìrói hatalom? A nemzetközi deklarációk tiszteletben tartása jegyében az alkotmányozó ma még
nem tesz többet, mint hogy a bìróságra vonatkozó szabályokat kettéosztja. A bìrói szervezetről rendelkező
fejezet hagyományos módon szabályozza a bìrói hatalmat, a bìrósághoz fordulás jogának mint emberi jognak a
részjogosìtványait pedig az alapvető jogokról és kötelességekről szóló fejezet 57. §-a deklarálja. A bìrósághoz
fordulás alkotmányos jogának további részjogosìtványai közé az ártatlanság vélelme [57. § (2) bek.], a
357
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
büntetőeljárásban a védelem joga [57. § (3) bek.], a bűnösség és a bűncselekmény törvényhez kötöttsége, a nulla
poena sine lege, nullum crimen sine lege elve [57. § (4) bek.], valamint a jogorvoslati jogosultság [57. § (5)
bek.] tartozik.
A bìrói függetlenség követelményét tehát alkotmányjogi garanciák egymással összefüggő rendszere alkotja,
amely rendszert részben az ìtélkező bìró, részben a bìrósági szervezet, részben a hivatásos bìró személyes
függetlensége szempontjából kell megvizsgálni.
A törvénynek való alávetettség • Az ìtélkező bìró függetlenségének meghatározó eleme a függés, nevezetesen a
törvényeknek (a jogszabályoknak) való „alárendeltség‖: a bìrói jogalkalmazás, az ìtélkezési eljárás
jogszabályfüggő, abìró a jogszabályok szerinti eljárásra jogosult és egyben kötelezett is, felelőssége kizárólag
jogszabályhoz kötött. Az ìtélkező bìró eljárásának jogszabályhoz kötöttsége következményeit illetően a
kontinentális jogrendszerben azt jelenti, hogy tevékenysége ún. deklaratìv jogalkalmazás, a bìró kizárólag a
„jog‖ megállapìtására, de nem annak megalkotására jogosult. A törvénynek alávetett bìró jogi normát nem
alkothat, a jogalkotás korrekcióját normaalkotás útján nem végezheti el. A bìró a jogalkalmazás során élhet a
jogszabály-értelmezés gazdag eszköztárával, mintegy életre hìvhatja a statikus normát, de ennek során nem
358
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
juthat el odáig, ahol már új életviszonyok kialakìtására kerülne sor. A magyar jogforrási rendszer – az európai
kontinentális jogrendszerhez hasonlóan – nem ismeri el forrásai között a bìró alkotta (precedens) jogot.
A bìrói jogalkotás tilalmának deklarálásával egyidejűleg azonban létre kellett hozni azokat az intézményeket,
amelyek a bìró által észlelt jogszabályi ellentmondásokat alkot- mányszerűen feloldják. Magyarországon
kifejezett jogszabályi rendelkezések hiányában négy évtizeden keresztül az a gyakorlat honosodott meg, hogy
törvénysértő norma észlelése esetén – az eljárás felfüggesztése mellett – a bìróság szignalizációs joggal élt a
jogszabályt kibocsátó szerv felé. Az 1984. évi I. törvény által létrehozott és 1985-1989 között működő
Alkotmányjogi Tanács a jogszabályok ellentmondásai feloldására csupán részleges megoldást kìnált. 6 1990-től
nyìlik lehetőség arra, hogy – jogállami megoldásként – a jogalkotás ellentmondásainak alkotmányos feloldására
az Alkotmánybìróság közreműködését (normakontroll kezdeményezése) lehessen igénybe venni: „A bìró – a
bìrósági eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybìróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban
lévő ügy elbìrálása során olyan jogszabályt vagy állami irányìtás egyéb jogi eszközét kell alkalmazni, amelynek
alkotmányellenességét észleli.‖ [Abtv. 38. §(1) bek.]
Az Alkotmánybìróság tehát az a szerv, amelynek hatáskörében legális lehetőség van a bìrói eljárásban észlelt
jogszabályi ellentmondások kiküszöbölésére. Az Alkotmánybìróság – eddigi gyakorlata szerint – azonban a
jogszabályi hierarchia megsértésének helyreállìtását általában nem, illetőleg csak akkor vállalja, ha a törvényi
ellentmondások alkotmányellenesség kialakulásához vezetnek [35/1991. (VI. 20.) AB határozat].
Az ìtélkező bìró függetlenségével összefüggésben felmerül az ìtélkező tevékenységéért való felelősség kérdése.
Az egyedi határozatok felett, amelyeket a bìró a jogszabályok szabad mérlegelésével, valamint meggyőződése
alapján hozott – kizárólag belső szakmai kontroll gyakorolható. E szakmai kontroll a jogorvoslati eljárás.
A jogorvoslati eljárás szintén igazságszolgáltatás, tehát bìrói tevékenység, amelynek során a bìrósági szervezet
belső függetlenségének biztosìtásával az első fokon eljáró bìróság határozatát egy másik, a másodfokú bìróság
felülvizsgálhatja. A jogorvoslati eljárás nem teremt alá-fölé rendeltséget a bìróságok között, tárgya nem az első
fokon eljáró bìró felelőssége, hanem egy újabb eljárás kapcsán az igazságszolgáltatási funkció kiteljesedése. Az
igazságszolgáltatási funkció gyakorlásának alkotmányos követelménye szerint a másodfokú eljárás önálló
eljárás, az ügy teljes felülvizsgálatát és új határozat meghozatalát jelenti. Az ìtélkező bìró függetlenségéből
következően az első fokon eljáró bìró személyes felelőssége határozatának hatályon kìvül helyezésével vagy
megváltoztatásával kapcsolatban nem vethető fel.
A politikai függetlenség • A rendszerváltást követően az alkotmány az ìtélkező bìró jogi függetlensége mellett
az ìtélkező bìró politikai függetlenségét is deklarálja oly módon, hogy felállìtja a párttagság, valamint a politikai
tevékenység tilalmát. [Alk. 50. § (3) bek.]
359
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
A semlegesség értelmezéséhez a bìrói hatalom jellegének a bevezetőben történt meghatározását (a bìróság „nem
igazi‖ hatalom) a következőkkel kell kiegészìteni: A bìrói hatalom lényegéből következően – akár eltiltjuk a
bìrákat a párttagságtól, akár nem – mentes a pártpolitikai küzdelmektől, a bìróság közvetlenül nem, kizárólag a
jogszabályok közvetìtésén keresztül részese a közhatalomnak. A jogrendszer hatalmi-politikai
meghatározottsága mellett ugyanakkor az állami jogalkalmazás nem lehet semleges, legalábbis abban az
értelemben, hogy a jogszabályok jogállami követelmények szerint történő alkalmazása, végrehajtása azok
céljaival történő azonosulást tételez fel. A bìróság sem lehet tehát semleges az alkotmányos célokat megvalósìtó
jogrenddel szemben, de tevékenységéből a pártpolitikai befolyást a jog minden eszközével ki kell zárni. A
bìróságnak mindenfajta pártpolitikától és pártbefolyásolástól mentesnek és ebben az értelemben semlegesnek
kell lennie.7
A bìróság szervezeti függetlensége az ìtélkező bìró függetlenségéhez képest nem korlátlan. A bìrói hatalom
szervezeti értelemben a közhatalom része, amely a hatalom megosztásával egyidejűleg a működés fenntartása
érdekében együttműködést igényel. A bìróság és más hatalmi ágak együttműködése azonban nem általában,
hanem nevesìtett feladatokban: a szervezet létrehozásában, a működés személyi és dologi feltételeinek
biztosìtásában jelenik meg. E korlátok mellett a szervezeti függetlenség akkor tartható fenn, ha azok jogilag (az
alkotmány és törvény által) szabályozottan és a feltétlenül szükséges mértékre szorìtkozva jelennek meg. A
szervezeti függetlenség korlátai az ìtélkező bìró függetlenségét természetesen nem érinthetik.
Az Országgyűlés a bìróságokkal kapcsolatban egyedi határozatot akkor alkot, amikor a Legfelsőbb Bìróság
elnökének megválasztásáról dönt. Az alkotmány ezzel a szabályozással a közjogi tisztségviselők sorába emeli a
Legfelsőbb Bìróság elnökét. Alkotmányjogi nézőpontból a Legfelsőbb Bìróság elnöke nem pusztán a bìrósági
vezetők egyike, nem egyszerűen valamely bìrói kinevezéshez kötött vezetői feladatokat ellátó megbìzatás,
hanem nevesìtett alkotmányjogi státus. A Legfelsőbb Bìróság elnökének alkotmányjogi státusa az
Országgyűléstől való alkotmányjogi függésen túl a bìrói hatalom függetlenségét is kifejezi. A Legfelsőbb
Bìróság elnökének a bìrósági szervezeten belüli felelősségre vonása alkotmányjogi státusával nem egyeztethető
össze.
360
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
A Bszi. a Legfelsőbb Bìróság elnökére vonatkozóan külön szabályokat nem tartalmaz, pedig az alkotmány (a
megválasztást illetően) határozott különbséget tesz a Legfelsőbb Bìróság elnöke és a hivatásos bìrák között.
Ezzel szemben a bìrósági törvény az elnököt – hallgatólagosan – besorolja a bìrósági vezetők sorába, és
legfeljebb mint a vezetőkre vonatkozó általános szabályok alól való kivételt emlìti: „A bìrósági vezetői állást – a
Legfelsőbb Bìróság elnökének kivételével – pályázat útján kell betölteni.‖ [Bszi. 71. § (1) bek.] Kérdéses, hogy
a Legfelsőbb Bìróság elnöke megválasztásának egyéb feltételeire alkalmazhatók-e a bìrósági törvény szabályai.
Legfelsőbb Bìróság elnöke az Országgyűlés felé még jogi felelősséggel sem tartozik: a megválasztás tényén túl
az Országgyűlésnek nincs felelősségre vonási joga,a Legfelsőbb Bìróság elnökének pedig nem kell felelnie(nem
kell beszámolnia, nem kell tájékoztatást adnia) a plénum előtt.
Az elnöki kinevezési joghoz felelősségre vonási jog nem párosulsem az elnökhelyettesek, sem a hivatásos bìrák
vonatkozásában. A kinevezési jogkörnek a köztársasági elnökhöz történő telepìtése egyúttal a személyi
függetlenség egyik legjelentősebb alkotmányos garanciája.
361
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
A XIX. századi korai polgári fejlődés, valamint az 1989. évi rendszerváltozás egyaránt elfogadta a külső
igazságügyi igazgatás gyakorlását az igazságügyért felelős miniszterhatáskörében.A fejlődés során az
igazságügyért felelős miniszter igazgatási tevékenységébe tartozó ügyek száma csökkent, valamint hatásköre
más (elsősorban bìrói testületi) szervek jogosìtványai által fokozatosan korlátozódott. Az 1989. évi
alkotmánynak, illetőleg az 1989. évet követő törvényalkotásnak fel kellett ugyanakkor számolnia a korábbi
hatalomgyakorlásból következő rendszert, amely olyan jogokat (mint például a működés általános felügyelete, a
jogpolitikai elvek érvényesülésének az ìtélkezésben történő vizsgálata, a törvényességi óvás indìtványozása)
telepìtett az igazságügyért felelős miniszter hatáskörébe, amelyek mellett a bìrói tevékenység befolyásolásának
lehetőségét nem lehetett kizárni. A rendszerváltást követő évek törvényalkotását a bìróságok szervezeti
függetlenségének kiépìtése jegyében az igazságügyért felelős miniszter jogainak korlátozása jellemezte.A
szabályozás eredményeképpen olyan külső igazgatási rendszer jött létre, amelyet az Alkotmánybìróságkét
határozatában is (1991-ben és 1993-ban) a hatalommegosztással és a jogállamisággal egyaránt adekvát
megoldásként értékelt.9
A bìrósági szervezet függetlensége tehát az 1989 és 1997 közötti időszakban az igazságügyért felelős
miniszternek a bìrósági önkormányzati jogok által korlátozott külső igazgatása mellett érvényesült. Az
igazságszolgáltatás 1997. évi reformtörvényei azonban a bìróság és a Kormány kapcsolatát új alapokra
helyezték. Az ún. külső igazgatás megszűnt, az igazságügyi igazgatás minden jogosìtványa a szervezeti
autonómia megvalósulása jegyében a bìrósági szervezet részévé vált. Az igazságügyi igazgatás központi
szerveként új szerv, az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsjött létre.
(Az OIT szervezetét, feladatait és hatáskörét a bìróságok igazgatásáról szóló rész tárgyalja.)
A bìrói megbìzatás keletkezése• A bìrói megbìzatás keletkezésének történetileg két formája alakult ki: a
kinevezésés a választás. A történeti fejlődés tanulságai szerint a megbìzatás keletkezése akkor szolgálja a bìró
személyes függetlenségét, ha annak eljárása biztosìtja a bìrói funkció ellátására alkalmas személyek
kiválasztását, illetőleg annak keletkezési formája nem hoz létre közvetlen függőséget a bìró és a keletkeztető
362
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
szerv között. Az előzőekből az is következik, hogy megfelelő tartalmi követelmények biztosìtása mellett maga a
forma (kinevezés vagy választás) elméletileg irrelevánssá is válhat.10
A hivatásos bìrák kinevezési rendjét – a köztársasági elnök jogkörének érintetlenül hagyása mellett – a Bjj.
szabályozza. A törvény három évre szóló első kinevezésről,valamint az első kinevezést – meghatározott
törvényi (szakmai alkalmassági) feltételek teljesìtése függvényében – követő második(és további), határozatlan
idejű kinevezésrőlrendelkezik.
A bìrói kinevezés általános feltételeként a törvény a magyar állampolgárságot, a büntetlen előéletet, valamint a
választójogosultságot jelöli meg.
A bìrói kinevezés speciális feltételei: a jogi egyetemi végzettség, a jogi szakvizsga letétele, a vagyonnyilatkozat
megtételének vállalása, valamint egy év munkavégzés bìrósági (vagy ügyészségi) titkárként vagy korábbi
munkavégzés más jogi szakvizsgához kötött területeken.
Az első bìrói kinevezés külön előfeltétele: pályaalkalmassági vizsgán való részvétel, illetőleg azon való
megfelelés. A bìrói pályára való alkalmasság követelményéhez a Bjj. egészségi, fizikai és pszichikai
alkalmasság oldaláról közelìt. A törvény szerint vizsgálni kell a bìrói munka végzését kizáró vagy számottevően
befolyásoló egészségi okokat, valamint a bìró személyiségének intelligencia- és karakterjellemzőit. A Bszi.
felhatalmazása alapján – az OIT egyetértésével – a bìrák és a bìrósági titkárok pályaalkalmassági vizsgálatának
rendjét az 1/1999. (I. 18.) IM-EüM együttes rendelet szabályozza.
Az IM-EüM együttes rendelet egyértelművé teszi, hogy a pályaalkalmassági vizsgálat általános orvosi vizsgálat,
amely pszichiátriai és pszichológiai vizsgálatot is magában foglal: „A pszichológiai vizsgálat célja ajelölt
személyiségének, intelligencia- és karakterjellemzőinek megállapìtása. Vizsgálni kell a pszichikai funkciókat, a
személyiség dimenzióit és az érzékelést.‖ [3. § (2) bek.] A rendelet a vizsgálatok elvégzésére az igazságügyi
szakértői állományba tartozó (orvos, pszichiáter, pszichológus) szakértőkből álló bizottságot jogosìtja fel. A
vizsgálóbizottság szakvéleményében megállapìtja, hogy a pályázó nem szenved-e a bìrói munka végzését kizáró
vagy számottevően befolyásoló betegségben, illetve személyiségének intelligencia- és karakterjellemzői alapján
várhatóan képes-e a bìrói munka ellátására. A bizottság határozata ellen az ugyancsak igazságügyi szakértőkből
álló felülvizsgáló bizottsághoz lehet fordulni. A bizottság határozata szakértői vélemény, amelynek alapján a
pályaalkalmasság kérdésében az OIT határoz.
363
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
A kinevezési eljárás (néhány kivételtől eltekintve) pályázathoz kötött. A pályázatokat a bìróság (a megyei
bìróság, az ìtélőtábla, a Legfelsőbb Bìróság) elnöke ìrja ki. A bìróság elnöke meghallgatja a pályázót, beszerzi
az illetékes bìrói testület javaslatát, majd saját javaslatával (mivel az elnököt a testület javaslata nem köti)
felterjeszti az OIT-hoz. Az első kinevezés alatt szakmailag alkalmasnak nyilvánìtott bìró második (határozatlan
idejű) kinevezéséhez nem kell pályázatot kiìrni.
A kinevezési eljárás a bìrósági szervezeten belül az OIT előtt zárul. A bìrósági szervezeten belül a kinevezés
meghatározó jogosìtványait az OIT gyakorolja: a pályázatot végső soron az OIT bìrálja el, amelynek során a
felterjesztett (testületi, illetve elnöki) javaslatok nem kötik. Az elfogadott pályázatot ugyancsak az OIT terjeszti
a köztársasági elnök elé. A köztársasági elnök a kinevezés során az OIT-előterjesztés törvénynek való
megfeleléséről dönt.
– a szolgálati viszonyból eredő, erkölcsi szabályoknak is megfelelő, valamint a bìrói tisztséghez méltó
magatartás tanúsìtásáról, valamint
Minden munkavégzésre irányuló jogviszonyból, ìgy a bìrói szolgálati viszonyból is, olyan munkáltatói
jogosìtványok következnek, amelyek a munkavállaló felé kötöttséget, függést hoznak létre. A hivatásos bìrák
személyes függetlenségének érvényesülése a munkáltatói jogok korlátozását és gyakorlásának megosztását
egyaránt megköveteli. A munkáltatói jogok korlátozása azzal teljesül, hogy annak nem része a kinevezés és
felmentés, valamint a fegyelmi jogkör. A munkáltatói jogok megosztásának érdekében, azok koncentrálódását
elkerülendő a Bjj. munkáltatói jogokat telepìt az OIT-hoz, a Legfelsőbb Bìróság, az ìtélőtábla, valamint a
megyei bìróság elnökéhez, valamint a fegyelmi bìrósághoz egyaránt.
A bìrói munka értékelése • A bìrósági vezetők munkáltatói jogának egyik legjelentősebb része a bìrói munka
értékelése. Az értékelés kiterjed a bìró tevékenységének az anyagi, az eljárási és az ügyviteli jogszabályok
alkalmazása szempontjából történő vizsgálatára. A vizsgálat a jogerősen befejezett ügyekben történhet.
Ahogyan az a törvényből kiderül, a bìrói munka értékelése a bìró egész tevékenységére kiterjed, tehát nem
mentes ìtélkező tevékenysége sem. A törvény szerint értékelni kell:
– a határozott időre kinevezett (első kinevezés) bìró munkáját a határozott idő (a három év) letelte előtt; ilyenkor
be kell szerezni a bìró nyilatkozatát is a tisztség határozatlan időtartamú kinevezéssel történő folytatásáról;
– a határozatlan időre kinevezett bìró tevékenységét a kinevezést követően két alkalommal, hatévenként,
végezetül
– a bìró munkáját soron kìvül, ha alkalmatlanságának megállapìtását kezdeményezték vagy azt maga kéri.
364
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
A bìrói munka értékelését vizsgálat előzi meg, amelyet a bìróság elnöke vagy az általa kijelölt bìró végez el. A
vizsgálatról készült értékelést a bìróval ismertetni kell, amelyre észrevételt tehet. Az értékelés eredményeként az
alkalmasság (kiválóan alkalmas, alkalmas, alkalmatlan) megállapìtásának joga a bìróság elnökét illeti meg. A
bìró vitathatja a vizsgálat eredményét, egyszerű alkalmasság megállapìtása esetén kezdeményezésére a
kollégium vezetőjének véleményét is ki kell kérni, alkalmatlanná nyilvánìtása esetén pedig jogorvoslatért
bìrósághoz is fordulhat. A bìrói tisztség méltóságával összhangban a megbìzatás megszűnésének felszólìtásra
történő lemondásos formáját hozza létre a törvény az egészségügyi alkalmatlansággal összefüggésben.
A bìrói munka értékelésének körében a törvény az OIT-ot meghatározó jogosìtványokkal ruházta fel, amikor
felhatalmazta a vizsgálat részletes szabályainak megalkotására. Ennek tesz eleget a bìró munkájának értékelési
rendjéről és a vizsgálat részletes szempontjairól szóló 1998. évi 5. számú szabályzat. A szabályzat szerint a
szakmai alkalmassági vizsgálat során részletesen be kell mutatni a bìró ìtélkezési tevékenységét és az ezzel
összefüggő igazgatási szabályok alkalmazását. Figyelembe kell venni az adott bìróság személyi és tárgyi
feltételeit, az ügyek számát, bonyolultságát stb. A vizsgálat meghatározó részét képezi az időszerűség kérdése.
A szakmai vizsgálat során értékelni kell a képességeket (lényeglátás, döntési képesség, alaposság,
munkaszervezés, munkabìrás stb.), a minőséget (felkészülés a tárgyalásra, tárgyalásvezetés,
határozatszerkesztés, jogszabályok alkalmazása, bìrói gyakorlat alkalmazása stb.), az elvégzett munka
mennyiségét (tárgyalási napok száma, ügyek száma, befejezések száma stb.).
A bìrói tisztségről történő lemondás egyoldalú jognyilatkozat, amelyet abìró jogszerűen, indokolás nélkül,
bármikor gyakorolhat. A lemondás eljárási feltételeinek (ìrásbeliség, lemondási idő) betartása a bìró alanyi jogát
nem korlátozza. Jogellenes lemondás esetén a szolgálati viszony felmentéssel szűnik meg. A kezdeményezés
ellenére szintén felmentéssel szűnik meg a szolgálati viszonya annak a bìrónak, aki 70. életévének betöltése
előtt, de az általános öregségi nyugdìjkorhatár betöltését követően nyugdìjazását kéri.
A bìrói megbìzatás hivatalból felmentéssel szűnhet meg, amely jogot az OIT javaslatára a köztársasági elnök
gyakorolja. A felmentés – jogcìmeit illetően – összetett megszűnési forma.
A felmentés ex lege esetei, tehát amikor a munkáltatói jogkör gyakorlója nem mérlegelhet, kizárólag a törvény
előìrásainak beálltát állapìtja meg:
– az első bìrói kinevezés határozott idejének lejárta anélkül, hogy a határozatlan idejű kinevezésre előterjesztést
tettek volna;
A bìrói megbìzatás felmentéssel történő megszűnésének külön esete a legsúlyosabb fegyelmi büntetés
kiszabásához, valamint a tartós alkalmatlanság megállapìtásához kapcsolódik.
Ha a fegyelmi bìróság jogerős fegyelmi büntetésként a bìrói tisztségből való felmentést kezdeményezte, a
munkáltatói jogkör gyakorlója mérlegelési jogkör nélkül, a fegyelmi bìróság határozata szerint köteles eljárni. A
bìró felmentésére irányuló javaslatot az OIT köteles a köztársasági elnök elé terjeszteni. Ettől eltérően, a
munkáltatói mérlegelés körébe tartozik az alkalmatlansággal összefüggő jogcìm, a tartósan alkalmatlanná válás
megállapìtása, majd a megállapìtást követően a felmentésről szóló javaslat előterjesztése. A tartós
alkalmatlanság a törvény szerint egészségügyi és szakmai okból következhet be, mindkettőt – az előzőekben
365
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
A szolgálati viszony szünetelésével a Bjj. olyan új jogintézményt hoz létre, amely a hivatásos bìrói méltóság és
más választott tisztség megszerzéséhez való jog összhangját szolgálja. Ahogyan az már ismert, hivatásos bìró
nem lehet képviselő és polgármester, a hivatásos bìrói tevékenység e megbìzásokra történő egyidejű jelöléssel
sem gyakorolható. A képviselői, illetve a polgármesteri tisztségre történő jelölés szándékát a bìró legkésőbb az
ajánlási eljárás befejezéséig köteles bejelenteni. A képviselő-, illetve polgármesterjelölt hivatásos bìró szolgálati
viszonya a bejelentéstől a választás eredményének közzétételéig, illetve megválasztása esetén mandátuma
igazolásáig szünetel. A mandátum igazolásával az összeférhetetlenség ismert helyzete jön létre, amelyet a
törvényes határidőn belül fel kell oldani. Az összeférhetetlenség feloldása végső soron a bìró felmentéséhez
vezethet.
A bìrák felelőssége • A bìrói felelősség kérdését az általános felelősségi szabályok érintetlenül hagyása mellett a
szolgálati törvény is szabályozza. Az általános felelősségi szabályok az alkotmányon és más törvényeken
alapuló jogi felelősség rendszerét fogalmazzák meg. Az általános jogi felelősség része abìró mentelmi joga,
amely eljárási mentességet biztosìt minden büntető- és szabálysértési eljárás megindìtásával szemben. A
mentelmi jog felfüggesztésére – az általános szabályok szerint – az OIT elnökének javaslatára a kinevező
köztársasági elnök jogosult.
A bìrói felelősséggel kapcsolatban hangsúlyozni kell, hogy az ìtélkező tevékenység a jogi felelősségnek nem
tárgya. Az ìtéleteknek a jogorvoslati rendszer szerint történő felülvizsgálata a bìró személyes felelősségét nem
érinti. Az ìtélkezéshez is kapcsolódó alkalmassági vizsgálatok során történő meg nem felelés nem a felelősség,
hanem a szolgálati viszonyból származó munkavégzési kötelezettség teljesìtésének kérdése.
A hivatásos bìró szolgálati viszonyára két felelősségi forma, a fegyelmi és a kártérìtési felelősség vezethető
vissza. Részletesen a fegyelmi felelősséget vizsgáljuk.
Fegyelmi felelősség fegyelmi vétség elkövetése esetén terheli a bìrót: „Fegyelmi vétséget követ el a bìró, ha
vétkesen
– az életmódjával, magatartásával a bìrói hivatás tekintélyét sérti vagy veszélyezteti.‖ (Bjj. 63. §)
Fegyelmi vétséget a szolgálati törvény, valamint a hivatáserkölcs (bìrói etika) szabályainak vétkes
megszegésével követhet el a bìró, amelyért meghatározott eljárás során, az alábbi büntetések szabhatóakki:
feddés, megrovás, egy fizetési fokozattal való visszavetés, vezetői tisztségből való felmentés, bìrói tisztségből
való felmentés indìtványozása [Bjj. 79. § (1) bek.]. A fegyelmi büntetés elszenvedésén túl a büntetés hatályának
fennállásáig (a büntetés súlyával arányosan növekvő időtartamig, 1-3 évig) további hátrányok is terhelik a
fegyelmi vétség elkövetőjét: „A fegyelmi büntetés hatálya alatt álló bìró magasabb bìrói beosztásba nem
kerülhet, vezetővé nem nevezhető ki, magasabb fizetési fokozatba nem sorolható, részére a magasabb bìrói
beosztásnak megfelelő cìm nem adományozható, különjuttatásban nem részesülhet.‖ [Bjj. 81. § (2) bek.] A
jogerősen kiszabott fegyelmi büntetés része lesz a bìró személyi anyagának is.
Az előzőek egyértelműen bizonyìtják, hogy a fegyelmi jogkör gyakorlója, aki a fegyelmi vétséget megállapìtja,
aki az eljárást lefolytatja, aki a büntetést kiszabja, meghatározó pozìcióba kerül a bìróval szemben. A személyes
függetlenség érvényesülése szempontjából tehát garanciális követelmény a fegyelmi felelősséggel kapcsolatos
érdemi hatáskörök mikénti szabályozása. Általános követelmény, hogy a fegyelmi jogkör gyakorlásából a
munkáltatót a lehető legteljesebb mértékben ki kell zárni. A hatályos szabályozás eleget tesz ennek a
követelménynek oly módon, hogy a fegyelmi jogkört – máshova telepìtve – kiveszi a munkáltatói jogok sorából.
A munkáltató az eljárás kezdeményezésének jogát gyakorolja, amely azonban nem döntéstartalmú jogosìtvány,
mivel az eljárás megindìtásáról (illetve megtagadásáról vagy előzetes vizsgálat elrendeléséről) a fegyelmi jogkör
gyakorlója, a fegyelmi bìróság határoz.
A fegyelmi bìróság választott testület, sajátossága összetételéből adódik. A fegyelmi bìróság bìrái olyan
hivatásos bìrák, akiket határozott időre (6 évre), bìrói testületek (megyei bìróság és ìtélőtábla összbìrói
értekezlete, valamint a Legfelsőbb Bìróság teljes ülése) választanak saját tagjaik sorából. Fegyelmi bìróság
elnökévé és tagjává az a bìró választható, aki bìróként legalább 5 éve működik. Nem választható, aki ellen
fegyelmi eljárás folyik, illetve aki fegyelmi büntetés hatálya alatt áll. Nem lehet fegyelmi bìró továbbá az OIT
tagja, valamint a fegyelmi eljárás kezdeményezésére jogosult elnök (és annak helyettese) sem. Azáltal, hogy a
366
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
fegyelmi felelősségre vonás jogát a bìrák gyakorolják bìrótársaik felett, a fegyelmi jogkör bìrósági
önkormányzati jognak tekinthető.
A fegyelmi eljárás sui generis eljárás, alapintézményei ugyanakkor a (polgári és büntető-) bìrósági eljárások
ismert intézményei. Szervezete és eljárása kétfokú. Fegyelmi bìróságot a megyei bìróságon, az ìtélőtáblán és a
Legfelsőbb Bìróságon kell alakìtani. Első fokon – a megyei és a helyi bìrák esetében – a megyei fegyelmi
bìróság, – az ìtélőtábla bìrái esetében – az ìtélőtábla fegyelmi bìrósága, – az OIT által kinevezett bìrósági
vezetők, valamint a Legfelsőbb Bìróság bìrái esetében – a Legfelsőbb Bìróság elsőfokú fegyelmi bìróságajár el.
A fellebbezéseket a Legfelsőbb Bìróság másodfokú fegyelmi bìrósága bìrálja el. A fegyelmi bìróság hatásköre
fegyelmi ügyben kizárólagos, minden hivatásos bìróra kiterjed, a törvény a fegyelmi bìróságot – a beosztásra
tekintet nélkül – még a Legfelsőbb Bìróságra, az OIT Hivatalába, valamint az igazságügyért felelős miniszter
által vezetett minisztériumba beosztott bìrák fegyelmi ügyeiben történő eljárásra is feljogosìtja.
A hivatásos bìró szolgálati viszonya alapján több olyan munkáltatói döntés születhet, amellyel szemben a bìró
számára jogosìtványokat, jogorvoslati lehetőséget kell biztosìtani. A bìró a munkáltatói jogkör gyakorlójával
szemben szolgálati jogvitát kezdeményezhet, és a munkáltató döntése ellen – a munkaviszony általános
szabályai szerint – bìrósághoz is fordulhat. A szolgálati jogviták munkaügyi viták, amelyekben a munkaügyi
perek szabályai szerint illetékes bìróság jár el. A bìrák fegyelmi (és a fegyelmi üggyel összefüggő kártérìtési)
ügyeiben azonban minden szinten a fegyelmi bìróság jár el, a fegyelmi eljárás még felülvizsgálati szinten sem
kerül ki a szervezetből.
A bìró gazdasági függetlensége • A hivatásos bìróval szembeni követelmények teljesìtése több tényező mellett,
a bìrák tisztségéhez méltó javadalmazását, az ún. gazdasági függetlenségét is feltételezi. A jogállási törvény
egyértelműen fogalmaz: „A bìrót hivatása méltóságának és felelőssége súlyának megfelelő, függetlenségét
biztosìtó javadalmazás illeti meg.‖ [Bjj. 25. § (1) bek.]
A bìrói monopólium elve tartalmát illetően azt garantálja, hogy minden, az igazságszolgáltatás hatáskörébe
tartozó ügyet, minden jogvitát és minden jogsérelmet elbìrálásra a bìróság elé lehet vinni. A bìrói monopólium
elve szervezeti oldalról azt biztosìtja, hogy minden igazságszolgáltatási ügyben kizárólag bìrói szervek járnak el.
367
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
hogy a bìrói monopólium követelménye mint – a kizárólagosság irányába mutató – tendencia érvényesült. Ez
annyit jelent, hogy adott időszakban a bìrói igazságszolgáltatással egyidejűleg más – esetenként nem is állami –
szervek (kvázi bìróságok) is elláthatnak igazságszolgáltatás jellegű (kvázi igazságszolgáltatás vagy
jogszolgáltatás) tevékenységet.
Más szervek eljárása mögött nem csupán a hatalomgyakorlás fejlettségi szintjétől függő feladat- és
hatáskörelosztás hiányosságait, hanem törvényalkotói akaratot is felfedezhetünk. A tapasztalatok szerint a kvázi
bìróságok közreműködését fejlett demokráciákban is igénybe veszik, ha az ügyek elbìrálásához speciális
szakértelem szükséges, vagy ha az eljárás ezáltal egyszerűbbé, gyorsabbá és költségkìmélőbbé válik, illetve ha
az a rendes bìróságok tehermentesìtésével jár együtt. Rendkìvül körültekintő szabályozást követel azonban
annak eldöntése, hogy mely ügyek tartozzanak a bìróságon kìvüli szervek hatáskörébe. A hatáskör-átrendeződés
ugyanis – az emlìtett előnyökkel szemben – az elbìrálás garanciáinak leszűkìtésével járhat együtt. Elfogadott
megoldás, hogy a kvázi bìrói szervek eljárását bìrói felülvizsgálat követi, amelynek során a bìrói eljárás
garanciái már biztosìthatók. Más szervek (kvázi bìróságok) eljárása esetén tehát a bìrói monopólium
követelményét a bìrói felülvizsgálat lehetősége valósìtja meg.12
A bìrói monopóliummal összefüggő kérdés a bìróságok hatáskörének értelmezése. A bìróságok hatáskörét két
irányból lehet levezetni: a bìrói hatalomból önmagában következik, hogy minden jogvita eldöntése, minden
jogsérelem megállapìtása és reparálása bìrói hatáskör, vagy a bìró a törvény által nevesìtett, ún. bìrói útra tartozó
ügyekben járhat el. Az alkotmány inkább az automatikus felhatalmazásról, mìg a reformot követő törvényi
szabályozás inkább a hatáskörök külön nevesìtéséről, a bìrói útról szóló felfogást erősìti. A hatásköri kérdéseket
végső soron az eljárási (polgári és büntetőeljárási) törvények rendezik az első- és a másodfokon eljáró bìrósági
hatáskör meghatározásával oly módon, hogy az elsőfokú bìróságokat általános, mìg az egyébként másodfokú
bìróságokat nevesìtett ügyekben elsőfokú hatáskörrel ruházzák fel.
a) A közigazgatási bìráskodás igényét a végrehajtó hatalom részét képező közigazgatási szervek hatósági
tevékenysége vetette fel. A közigazgatási szervek hatósági tevékenysége a jogalkalmazói tevékenységnek a
bìróságoktól részben eltérő sajátosságokkal rendelkezőfajtája:
– a közigazgatási szervek hatósági tevékenységük során széles körben érintik az egyes személyek jogait és
törvényes érdekeit, jogot vagy kötelességet megállapìtó határozataikkal az életviszonyok alakìtásában is részt
vesznek; a hatósági jogkörök gyakorlása során az ügyfelekre kötelezést tartalmazó, jogot megállapìtó döntéseket
hozhatnak;
– a közigazgatási szervek hatósági tevékenysége a polgári és büntetőeljáráshoz hasonlóan, önálló eljárás keretei
között a Ket. alapján folyik, de az eljáró szervezet – a bìróságoktól eltérően – nem független, hanem a
közigazgatási hierarchia része;
– a közigazgatási szerv a határozat kiadása után annak végrehajtását is ellenőrzi; önkéntes ügyféli jogkövetés
hiányában maga szerez érvényt a kilátásba helyezett hátrány (szankció) révén a határozat végrehajtásának;
368
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
A közigazgatási eljárás során keletkezett döntések, a közigazgatási határozatok bìrói kontrolljának tehát az a
rendeltetése, hogy a jogállami jogvédelem garanciáit jelentősen növelje. A bìrói kontroll kiépìtése az
igazságszolgáltatási monopólium jegyében együtt jár a közigazgatás jogvédelmi szempontból legjelentősebb
területére, a hatósági tevékenységre vonatkozó bìrósági hatáskör növekedésével.
b) A közigazgatási határozatok bìrósági felülvizsgálatát Magyarországon elsőként az 1896. évi XXVI. törvény
vezette be. A közigazgatási bìráskodás rendszerét – a szocialista hatalomgyakorlás jegyében-az 1949. évi II.
törvény számolta fel. Az államigazgatási eljárásnak az 1957. évi IV. törvénnyel történő szabályozása néhány
esetben (pozitìv enumeráció) lehetővé tette az államigazgatási határozatok bìróság előtti megtámadását. A
megtámadható esetekköre egyre szélesedett, de az eljárást újraszabályozó 1981. évi I. törvény a bìrói út
lehetőségét még mindig kivételesnek tekintette és eseteinek meghatározását minisztertanácsi rendeletre bìzta
[63/1981. (XII. 5.) MT rendelet]. Az 1989. évi alkotmánymódosìtásra hivatkozva az Alkotmánybìróság ezt a
rendeletet – alkotmányellenesség cìmén – megsemmisìtette [32/1990. (XII. 12.) AB határozat], és a Kormányt
új rendszer kialakìtására kötelezte. Ilyen előzményeket követően fogadta el az Országgyűlés a közigazgatási
határozatok felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló 1991. évi XXVI. törvényt.
c) A közigazgatási bìráskodásnak tehát azt a bìrói eljárást tekintjük, amelyben a bìróság közigazgatási
határozatok felülvizsgálatáról dönt. A bìrói eljárás abban az értelemben felülvizsgálat, hogy a közigazgatási pert
minden esetben a közigazgatási hatóságok előtt lefolytatott közigazgatási alap- és fellebbviteli eljárás előzi meg,
és annak jogerős lezárását követően lehet (jogszabálysértésre hivatkozva, 30 napon belül, keresettel) a
bìrósághoz fordulni. A közigazgatási bìráskodás (a Ket.-ben megállapìtott néhány kivételtől eltekintve) az
egyedi hatósági határozatok vonatkozásában általános bìrói felülvizsgálatot jelent (generális klauzula). Sőt, a
közigazgatási bìráskodás köre az önkormányzati törvény alapján a hatósági ügyeken kìvül új ügyekkel is bővül.
A közigazgatási bìráskodás ügykörébe tartozik tehát:
– a helyi önkormányzat törvényben meghatározott határozata, belső szabályzata, illetve egyéb döntése;
– egyéb ügyek, amelyekben külön jogszabályok a Pp. XX. fejezetének alkalmazását ìrják elő.
A közigazgatási bìráskodást a rendes bìróság látja el, az eljáró bìrákat a hivatásos bìrák közül, a bìróság
elnökének javaslatára az OIT jelöli ki. A közigazgatási per a polgári eljárás szabályai szerint folyó, ún.
különleges eljárás.
(A közigazgatási pert megelőző közigazgatási eljárás egész rendjét, lévén közigazgatási intézmény, a
közigazgatási jog tantárgya tárgyalja.)
369
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
Bár az újraszabályozás kérdése 1992 óta nem került le a napirendről, az európai emberi jogi egyezménynek is
megfelelő, új törvény megalkotását – a közigazgatási bìráskodáshoz hasonlóan – ezúttal is az Alkotmánybìróság
kényszerìtette ki.13
– A helyi bìróságot elsősorban felülvizsgálati jogkör illeti meg a szabálysértési hatóságok határozataival
szemben. A törvény szerint a szabálysértési hatóság határozata ellen benyújtott kifogást a helyi bìróság bìrálja
el. Minden olyan, a törvényben nevesìtett határozat ellen kifogást lehet benyújtani, amelynek elbìrálása –
tartalmában – jogorvoslati funkciót tölt be. [Sztv. 88. § (1) bek.]
A kifogással megtámadott határozatát már maga a szabálysértési hatóság is visszavonhatja vagy módosìthatja,
ennek hiányában az iratokat az illetékes bìrósághoz teszi át. A bìróság a kifogásról 30 napon belül, az iratok
alapján, tárgyalás mellőzésével határoz. Eljárása egyfokú, a végzés ellen fellebbezésnek nincs helye, de (nyolc
napon belül) tárgyalás tartása kérhető. A tárgyalás jogerős határozattal zárul. A kifogás tárgyában (akár
tárgyaláson, akár annak mellőzésével eljárva) a bìrót (egyesbìró) teljes (a határozat megváltoztatására is
kiterjedő) felülvizsgálati jog illeti meg.
– A szabálysértési kódex meghatározott ügyekben teljes bìrói hatáskört biztosìt. Az elzárással is sújtható
szabálysértések elkövetőivel szemben nemcsak fellebbezés során, hanem már első fokon is bìróság jár el.
370
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
tekinti, amelyet nem a perorvoslatok, hanem az alapeljárás szabályai szerint vizsgál felül (nem közigazgatási
perben) a rendes bìróság.
A Ptk. a birtokvédelem körében a (települési önkormányzati) jegyző révén gyors jogvédelmet kìnál annak, akit
birtoklás tényében megzavarnak, birtokától megfosztanak. A birtokos egy éven belül a jegyzőtől, egy év után
pedig közvetlenül a bìróságtól kérheti a birtokállapot helyreállìtását vagy a zavarás megszüntetését. A birtokost
egy éven belül is megilleti a bìrósághoz fordulás joga, ha az ügyben nemcsak a birtoklás ténye, hanem a
birtokláshoz való jog is vitás. A birtokvitában a jegyző a Ket., a bìróság pedig a Pp. szerint jár el.
A JOGSZOLGÁLTATÁS EGYÉB FORMÁI • A jogszolgáltatás egyéb formái közé sorolható a béke- vagy
társadalmi bìráskodás, a választottbìróságok, valamint a közjegyző tevékenysége. Az egymástól lényegesen
különböző szervezet és tevékenység között csak néhány közös vonás mutatható ki. Szervezeti szempontból a
jogszolgáltató szervek nem rendelkeznek közhatalommal, sőt nem is állami szervek. Hatáskörük átadott bìrói
hatáskör, amelynek igénybevétele nem kötelező, az érintettek önkéntes választásán alapul. A jogszolgáltató
szerv azonban az önkéntes alávetést követően a hatáskör teljességét gyakorolja, határozatát a bìróság elismeri és
biztosìtja annak végrehajtását is. Bìrói kontroll az érvénytelenìtés kérdésében megengedett. A jogszolgáltatás
önkéntes választása bizalmat fejez ki, amely a határozat elfogadásának és önkéntes végrehajtásának lehet a
biztosìtéka.
A béke- vagy társadalmi bìráskodás • A laikusokból álló ún. békebìróságok olyan, a polgári államokban is
ismert, kisebb jelentőségű ügyekben eljáró speciális ìtélkező szervek, amelyek elsősorban a rendes bìróságok
tehermentesìtésére jönnek létre. A békebìráskodás eszméje és rendszere hazánkban a polgári fejlődés során – a
feudális hagyományok teljes felszámolása jegyében – nem tudott gyökeret verni.
A szocialista hatalmi rendszerben – szovjet mintára – az ún. társadalmi bìróságok kiépìtését szorgalmazták,
amelyeket nem elsősorban a rendes bìróságok tehermentesìtésének, hanem a szocialista közösségi tudat
formálásának céljából hoztak létre. A társadalmi bìróságok rövid idő alatt eljelentéktelenedtek, formális
működésűk a törvényalkotói cél teljesìtéséhez hatástalannak bizonyult. Az intézményt utoljára az 1975. évi 24.
törvényerejű rendelet szabályozta újra, de a választási joggal vagylagossá nyilvánìtott hatáskör következtében
jogszolgáltató funkciója gyakorlatilag elenyészett. Későbbiekben a szervezet de facto nem létezett. Magát a tvr.-
t – alkotmányellenesség cìmén – az Alkotmánybìróság semmisìtette meg [40/1991. (VII. 3.) AB határozat].
A választottbìrósági eljárások • a) A polgári peres eljárások egy részében, amelyben a felek egyike
hivatásszerűen gazdasági tevékenységgel (kereskedelemmel) foglalkozó személy (szervezet), és a felek az
eljárás tárgyáról szabadon rendelkezhetnek, az 1994. évi LXXI. törvény szerint nem a rendes, hanem a
választottbìróság is eljárhat. A választottbìróság igénybevétele azonban kizárólag a felek akaratának függvénye,
amely akaratot az ún. választottbìrósági szerződésben, ìrásban, előre ki kell kötni. Ha a törvény megengedi, eseti
vagy állandó választottbìróság jár el. Állandó választottbìróságot országos gazdasági kamara hozhat létre alapìtó
okirattal. Az önkéntes alávetés azáltal is érvényesül, hogy a peres felek az eljáró „bìróság‖ kijelölésében is részt
vesznek.
A választottbìrákkal szemben a törvény minimális feltételeket állìt fel, nem szükséges a magyar állampolgárság,
de még valamilyen speciális (például jogászi) szakképzettség sem. A függetlenség, a pártatlanság azonban
meghatározó követelmény: „A választott- bìrák nem képviselői a feleknek, eljárásuk során utasìtást nem
fogadhatnak el, és teljes titoktartásra kötelezettek a teendőik ellátása keretében tudomásukra jutott körülmények
tekintetében, az eljárás megszűnése után is.‖
A választottbìróság az elé hozott ügyben teljes hatáskörrel dönthet. Eljárása egyfokú, a bìróságokéhoz képest
kötetlenebb, gyorsabb. A választottbìróság ìtéletének hatálya pedig ugyanaz, mint a jogerős bìrói ìtéleté,
végrehajtására szintén a bìrósági végrehajtás szabályai az irányadók. A választottbìróság határozatának érdemi
felülvizsgálatával kapcsolatban a rendes bìróság előtt eljárás nem kezdeményezhető, az alávetés végleges
hatályú. A rendes bìróságtól kizárólag az ìtélet érvénytelenìtése kérhető a választottbìrósági szerződés
371
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
érvénytelenìtése, a bìrókijelölés szabálytalansága, az eljárást érintő megállapodások be nem tartása stb. esetén.
Az érvénytelenìtést a megyei bìróságnál lehet kezdeményezni, amely a választottbìróság ìtéletét illetően
kasszációs jogkörrel rendelkezik és határozata ellen fellebbezésnek nincs (legfeljebb felülvizsgálatnak lehet)
helye.
b) A választottbìróságról szóló törvény szabályai szerint működik az ún. sport állandó választottbìróság. A
választottbìróságról szóló törvénytől eltérő kivételeket a sportról szóló 2004. évi I. törvény határozza meg.
Ennek alapján a felek, kölcsönös alávetési nyilatkozatot követően, a sporttal kapcsolatos meghatározott
jogvitákban, egyezség kialakìtása céljából fordulnak a sport állandó választottbìrósághoz. A „bìróság‖
eljárásaha- táridőhöz kötött, a kérelmeket harminc napon belül meg kell tárgyalni, és az ügyet a tárgyalástól
számìtott tizenöt napon belül be is kell fejezni. A „bìróság‖ tagjait – a MOB javaslatára – a Nemzeti
Sportszövetség elnöksége választja a jogi szakvizsgával és ötéves joggyakorlattal rendelkező jogászok közül.
c) A fogyasztói jogok gyors, hatékony és egyszerű érvényesìtése érdekében a fogyasztóvédelemről szóló 1997.
évi CLV. törvény megteremti a békéltető testületek létrehozásának feltételeit. A békéltető testület hatásköre a
fogyasztói jogviták bìrósági eljáráson kìvüli rendezése.
A békéltető testület a területi gazdasági kamarák mellett működő, független intézmény, amelynek tagjait
egyrészt a kamara, másrészt a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetek jelölik. Békéltető
testületi tagsághoz felsőfokú iskolai képzettség és legalább kétéves szakmai gyakorlat szükséges. A
fogyasztóvédelmi törvény – a választottbìrósághoz hasonlóan – a békéltető testületi tagok függetlenségét,
pártatlanságát és a teljes titoktartási kötelezettségét hangsúlyozza. A békéltető testület határozata ellen általában
nem, kizárólag érvénytelenség cìmén lehet bìrósághoz fordulni. A megyei bìróság határozata végleges, ellene
felülvizsgálatnak sincs helye.
A közjegyzői jogszolgáltatás • A közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény szerint a közjegyző a jogszabály
által meghatározott hatáskörében az állam igazságszolgáltató tevékenysége részeként jogszolgáltató hatósági
tevékenységet végez.
A közjegyzői jogszolgáltatás részben a jogviták megelőzéséből, részben bìróság előtt közvetlenül érvényesìthető
közokiratok kiállìtásából (őrzéséből), valamint hagyatéki és más nemperes eljárásból áll. A közjegyző nemperes
eljárás során hozott határozata jogorvoslat szempontjából a helyi bìróság végzésével azonos hatályú.
A közjegyzői eljárások törvényességét pedig az illetékes megyei (fővárosi) bìróság elnöke felügyeli. A megyei
bìróság elnökének felügyeleti joga a közjegyzői tevékenység kamarai vizsgálatának elrendelésére, valamint
fegyelmi eljárás kezdeményezésére is kiterjed.
A BÍRÓSÁG ELŐTTI EGYENLŐSÉG ELVE • „A bìróság előtt mindenki egyenlő.‖ [Bszi. 10. § (1) bek.] Az
igazságszolgáltatás egysége elsősorban a jogegyenlőség követelményét elégìti ki. A jogegyenlőség (az
egyenjogúság) az egész jogrendszer alkotmányban deklarált alapelve, amely a közhatalmi szervek különböző
372
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
egységei előtt más-más formában realizálódik. Erre tekintettel rendelkezik a bìrósági törvény az
igazságszolgáltatással összefüggésben a jogegyenlőség megvalósulásának feltételeiről.
A TÖRVÉNYES BÍRÓHOZ VALÓ JOG EGYENLŐSÉGÉNEK ELVE • A törvényes bìró(ság)hoz való jog
deklarálása a bìróságok előtti jogegyenlőség érvényesülésének legújabb biztosìtéka. A törvényes bìró(ság)hoz
való jog azt garantálja, hogy
– az eljárási törvények hatásköri és illetékességi szabályai által meghatározott bìróság lesz az adott ügy
bìrósága;
– az adott bìróságon belül előre meghatározott rend szerint történik az ügyek elosztása az ìtélkező tanácsok
között, amelytől csak kivételesen, indokolt esetben lehet eltérni;
– a kiosztott ügyet a bìrótól csak kivételesen és előre meghatározott okok és körülmények esetében lehet
elvonni.
Az ügyelosztás rendjének részletszabályait a bìróságoknak az OIT 3/1999. (V. 5.) számú ajánlása alapján
megalkotott szervezeti és működési szabályzatai tartalmazzák. Az ajánlás szerint az ügyek kiosztásában
(szignalizálásában) egy naptári évre szóló, előre meghatározott rendet kell kialakìtani.
– a bìróság elnöke (a bìrói testületek, a bìrói tanács és a kollégium véleménye ismeretében) állìt össze;
– az ügyek – a bìrósági szintektől függően – a kollégiumvezetők vagy a bìróság elnöke által bìrói tanácsok
közötti kiosztása;
– a tárgyaló bìró kijelölése. Ez utóbbi történhet érkezési sorrendben vagy egyéb olyan objektìv módon, amely a
kiosztás véletlenszerűségét biztosìtja. Ha fennállnak a teljes vagy részleges automatikus szignálás feltételei,
akkor a kiosztás számìtógépes program vagy lajstrom alapján történik.
Az előre kialakìtott rendtől csak kivételesen, a soronkìvüliség esetében el lehet térni. Kivételesen indokolt
esetben a kiosztást végző vezető az ügyet másik bìróra oszthatja (át- osztás). Erre elsősorban kizárás,
elfogultság, a bìró halála vagy 45 napot meghaladó tartós távolléte, továbbá az aránytalan munkateher
megszüntetése miatt kerülhet sor. Átosz- tás esetén gondoskodni kell az érintett bìró megfelelő tájékoztatásáról.
A Legfelsőbb Bìróság ügyelosztási rendje példája lehet annak a rendszernek, amely egyszerre biztosìtja az
automatizmusok alkalmazásának lehetőségét és a tevékenység sajátosságainak figyelembevételét. A büntető
kollégium bìrói tanácsainál automatikus ügyelosztás érvényesül, amelynek alapját a megyei beosztás képezi.
Adott bìrói tanács kizárólag az előre meghatározott megyei bìróság(ok)tól érkező határozatokat tárgyalja. Az
automatizmus alkalmazásának lehetősége a büntetőügyek viszonylag egyneműségéből adódik. A (szakágak
szerint is differenciált) polgári kollégium bìrói tanácsai esetében a perek tárgyát alkotó ügycsoportok képezik az
ügyelosztás alapját. A beérkező ügyek ügycsoportonkénti kiosztása nem lehet automatikus, az érdemi vezetői
tevékenységet tételez fel. A közigazgatási kollégium esetében vegyes rendszert hoztak létre. Az ügyelosztás
alapvetően az ügycsoportokra épül, de az ügycsoporton belül, az iktatószám páros vagy páratlan számait követő
automatizmus is érvényesül.
373
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
– a bìrósági szervezet egységei elvileg általános hatáskörrel rendelkeznek, privilégiumokat vagy diszkriminációt
alkalmazó különleges bìróságok felállìtása tilos. Ilyen értelemben az igazságszolgáltatás egysége a bìrósági
szervezet egységét hangsúlyozza.
A bìrósági szervezet egységének nem mond ellent a bìróságok feladat- és ügycsoport szerint történő belső
tagolása, szakosìtása. A bìróságok belső tagolása is azonos, formáit törvény határozza meg.
A bìrósági szervezet egységével összefüggésben a különleges bìróságok tilalma mellett meg kell emlìteni a
különbìróságok létesìtésének lehetőségét. „A törvény az ügyek meghatározott csoportjaira külön bìróságok
létesìtését is elrendelheti.‖ [Alk. 45. § (2) bek.]
A rendes vagy általános, valamint a különbìróság között hatásköri és szervezeti szempontból lehet különbséget
tenni. A rendes bìróság az egységes bìrósági szervezet részeként általános felhatalmazással minden olyan
ügyben eljárhat, amely a törvény szerint bìrói útra tartozik. Az egységes bìrói szervezettől elkülönülő
különbìróság hatásköre csak azokra az ügycsoportokra terjed ki, amelyeket a törvény külön nevesìt.
Szervezetében általában nem követi a területi beosztás általános rendjét vagy annak minden szintjét; külön bìrói
karral és saját vezetővel rendelkezhet.
A katonai bìráskodás • A katonai bìráskodás különbìróság jellegét több tényező: az ügyek tárgya, az elkövetők
köre, az eljáró bìrói tanács összetétele, az illetékességi terület stb. határozta meg. A katonai bìróság
megszüntetése ellenére a katonai bìráskodás eltérő sajátosságai az igazságszolgáltatásban változatlanul jelen
vannak, a katonai bìráskodás karakterisztikus vonásaitól a Bszi. sem tekintett el, a büntetőeljárási törvénynek
pedig – a korábbi helyzethez képest gyakorlatilag változatlan szabályozás mellett – önálló fejezete a katonai
büntetőeljárás. (Az ügyészségi szervezeten belül el is különül a katonai ügyészség.)
A katonai bìró kinevezésére és felmentésére a Bszi. szerint külön szabályok vonatkoznak. Katonai bìróvá a
Magyar Honvédség hivatásos tisztje nevezhető ki, és a kinevezés előterjesztéséhez – korábbi jogait megőrizve –
a honvédelemért felelős miniszter előzetes egyetértése szükséges. A katonai bìrót erre a tisztségre kell
kinevezni. Katonai bìró felmentésére vonatkozó javaslatot az OIT szintén a honvédelemért felelős miniszterrel
együttesen terjesztheti a köztársasági elnök elé. A katonai tanácsok – Bszi. mellékletében felsorolt –
illetékességi területe megegyezik a katonai bìróságok korábbi illetékességi területével. A katonai bìró mellett a
katonai tanácsban két katonaülnök ìtélkezik, a katonaülnökök jelölésére és megválasztására szintén külön
szabályok vonatkoznak.
A büntetőeljárási törvénynek a katonai büntetőeljárásról szóló fejezete nyilvánvalóvá teszi, hogy a megyei
bìróság katonai tanácsai – hatáskörüket illetően – a korábbi katonai bìróság hatáskörét gyakorolják. A katonai
tanács hatáskörét részben az elkövető személye, részben az elkövetett bűncselekmény (Btk. XX. fejezet: katonai
bűncselekmények) jellege határozza meg. A katonai tanács eljárásában változatlanul jelentősége van a bìró, az
ülnök és a vádlott rendfokozatának is.
A munkaügyi bìróság • 1992. január 1-je óta a magyar bìrósági szervezet egyetlen különbìrósága a munkaügyi
bìróság. A munkaügyi bìróság a megyei (fővárosi) bìróságok székhelyén működő helyi bìróság. A helyi
bìróságok általános hatásköréhez képest a munkaügyi bìróság külön hatáskörét a munkaviszonyból és a
374
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
munkaviszony jellegű jogviszonyból származó perek alkotják. A munkaügyi bìróság eljárása ugyanakkor
különleges polgári peres eljárás (Pp. XXIII. fejezet).
A munkaügyi bìróság különbìrósági jellege ellenére több ponton kapcsolódik az egységes bìrósági szervezethez:
– a munkaügyi bìróság határozata elleni fellebbezéseket rendes bìróság, a megyei bìróság bìrálja el; a
munkaügyi bìróság külön jellege csak az elsőfokú eljárásban biztosìtott;
A jogszabályok egységes értelmezése • Az ìtélkezés mint a bìrói jogalkalmazó tevékenység egész folyamata, a
jogszabályokhoz kötöttségből következően ajogi normák sajátosságai által meghatározott. A jog alkalmazása
során – még az életviszonyokkal adekvát normák esetében is – fel kell oldani a jogszabály elvont
általánosságából és a jogeset konkrét egyediségéből következő ellentmondást. A konkrét tényállás soha nem
esik egybe az absztrakt jogszabályi tényállással, attól kisebb-nagyobb mértékben eltér. Az eljáró bìró feladata,
hogy az egyedi esetet besorolja valamilyen jogszabály által meghatározott általános kategóriába, a lehetőségek
közül a legmegfelelőbb normát kiválassza. Ez utóbbi művelet a bìró mérlegelési szabadsága körébe esik. A bìró
mérlegelési szabadsága a jogi norma általános keretei között autonómiát teremt annak érdekében, hogy minden
döntésben a törvényesség mellett az adott ügy egyedi jellege kidomborodhassék. Minden bìrói határozat egyedi,
más és más a tényállás konkrétsága, de az eljáró bìró individuuma is eltéréseket eredményezhet.
A bìrói határozatok egyediségének elismerésével egyidejűleg megjelenik azonban az a társadalmi igény, hogy
hasonló ügyben hasonló döntés szülessen bárhol, bármilyen összetételű tanács jár is el. Ez az igény szintén a
jogegyenlőség követelményére vezethető vissza. A jogegyenlőség ilyen tartalmú követelményét azonban már
nem korlátlanul, hanem csak abban az esetben lehet felvetni, ha a határozatok között az eltérések az ügyre
vonatkozó jogszabályok értelmezésének elvi különbözőségéből adódnak. Emiatt valóban hátrányos
megkülönböztetés érheti a személyeket, amelynek kiküszöbölésére, illetőleg megelőzésére alkotmányos
védelmet kell biztosìtani. Az alkotmányos védelem a jogszabályok értelmezésének egységesìtésével valósìtható
meg. A jogalkalmazás egysége tehát a jogszabályok egységes értelmezését jelenti.
A törvényesség mellett tehát a jogalkalmazás egysége azt is megköveteli, hogy adott jogtételeket azonos elvi
alapon értelmezzenek, és a határozatok eltérése az ügyek egyediségéből, ne pedig a fórumok különbözőségéből
származzon.
A legfelső szintű bìrói fórum gyakorlatának jogegységesìtő hatását felismerve az egységesìtést maguk az
alkotmányok célirányos tevékenységgé változtatták, és a jogegység biztosìtását a legfelső szintű bìróság
alkotmányos kötelezettségévé tették. A legfelső szintű bìróság hatáskörében megjelenő jogegységi tevékenység
az ìtélkezés szakmai irányìtását jelenti.
375
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
– „a joggyakorlat továbbfejlesztése vagy az egységes ìtélkezési gyakorlat biztosìtása érdekében elvi kérdésben
jogegységi határozat meghozatala szükséges, illetve
– a Legfelsőbb Bìróság valamely tanácsa jogkérdésben el kìván térni a Legfelsőbb Bìróság másik ìtélkező
tanácsának határozatától‖ [Bszi. 29. § (1) bek.].
A jogegységi eljárás a Legfelsőbb Bìróság ún. jogegységi tanácsai előtt folyik. A jogegységi tanács öt
(kivételesen hét) tagból álló bìrói testület, elnöke lehet a Legfelsőbb Bìróság elnöke, elnökhelyettese,
kollégiumvezetője vagy kollégiumvezető-helyettese, tagjait a tanács elnöke választja ki. A jogegységi tanács
eljárását a Legfelsőbb Bìróság elnöke vagy bármely kollégiumának vezetője, illetve – meghatározott körben – a
legfőbb ügyész, valamint a Legfelsőbb Bìróság bármely bìrói tanácsa – ìrásban, az indokok megjelölésével –
indìtványozhatja. Ez utóbbiak kivételével az eljárást kötelező lefolytatni. Az eljárás során a jogegységi tanács
ülésére meghìvott indìtványozót és a legfőbb ügyészt felszólalási jog illeti meg.
A Magyar Köztársaság nevében meghozott jogegységi határozatot mint a szakmai irányìtás legfontosabb
eszközét a jogegységi eljárást követően a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.
Az ìtélkezés egységét szolgálják továbbá a Legfelsőbb Bìróság bìrói tanácsainak gyakorlatából kiválasztott elvi
bìrói határozatok, amelyeket ajogegységi határozatok mellett a Legfelsőbb Bìróság Hivatalos Gyűjteményében
tesznek közzé. A közzétételre kerülő elvi bìrósági határozatokat ajogegységi tanács választja ki. A bìrói
gyakorlat egységesìtésének hagyományos formája végezetül a Legfelsőbb Bìróság által kiadott Bìrósági
Határozatok (BH), amely a legfelsőbb bìrói fórum bìrói tanácsainak egyedi határozatait teszi közzé. A BH-ban –
szintén a hagyományoknak megfelelően – megyei bìrósági határozatokat is közzétesznek.
376
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
A társasbìráskodás elve tehát tartalmát illetően nem abszolút követelmény, az eljárás tárgyának, szintjének és
fokozatának függvényében alkalmazott eltérő megoldásokkal is eleget lehet tenni a törvényességnek.
377
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
Ugyanakkor a bìróság összetételére vonatkozó szabályok megsértése az ìtélet hatályon kìvül helyezését vonja
maga után.
BÍRÓI TANÁCS – EGYESBÍRÓ • Az eljárási törvények között nincs érdemi különbség abban, hogy az ügy
tárgyától függetlenül, minden másodfokú eljárást bìrói tanács előtt kell lefolytatni. Ugyanilyen előìrás
vonatkozik a Legfelsőbb Bìróság felülvizsgálati eljárására is. Az előzőekből következően a társasbìráskodás
követelményétől kizárólag az elsőfokú eljárásban lehet eltérni.
Összetételét tekintve a másodfokú bìrói tanács főszabályként, három hivatásos bìróból áll. Öt hivatásos bìróból
álló tanács jár el minden olyan felülvizsgálati ügyben, amelyben a jogerős határozatot a Legfelsőbb Bìróság
hozta.
Az elsőfokú polgári peres eljárások általános formája az egyesbìrói eljárás. Az egyesbìráskodás természetéből
következik, hogy az egyesbìró ugyanolyan jogkörrel rendelkezik, mint a bìrói tanács. Az egyesbìrói eljárás az
elsőfokú büntetőeljárásban is megengedetté vált. Az ún. vétségi eljárásban jár el egyesbìró, de a bűntetti
eljárásokban csak bìrói tanács ìtélkezhet.
Az elsőfokú bìrói tanács általában szintén háromtagú, a hivatásos bìró mellett két ülnökbìró vesz részt az
ìtélkezésben. Ettől eltérően például kiemelkedő jelentőségű vagy rendkìvül bonyolult büntetőügyben két
hivatásos bìróból és három ülnökből áll a tanács. A polgári peres eljárásban ismert ugyanakkor olyan külön
szabály, amely szerint első fokon is bìrói tanács jár el. Három hivatásos bìró ìtélkezik például meghatározott
közigazgatási perekben. Szabadalmi vagy a szabadalmi oltalommal összefüggő egyéb perekben pedig a
Fővárosi Bìróságon speciális összetételű (szakbìrák részvételével működő) tanács jár el.
a) Az ülnökbìráskodás a laikus bìráskodás egyik formája. A laikus bìrák részvételén keresztül az állami hatalom
feletti társadalmi ellenőrzés ismert igénye valósul meg az igazságszolgáltatás területén. Fejlődéstörténetileg a
laikus elem részvételének két formája, az esküdtbìráskodás és a Schöffe-rendszer jött létre. Az esküdtbìrák
laikus testülete rendszerint csak a bűnösség kérdésében döntött, a büntetés kiszabása már a hivatásos bìrák
hatáskörébe tartozott. A Schöffe-rendszerben az (szak)ülnökök a hivatásos bìró mellett az ìtélkezés egész
folyamatában közreműködtek. Mindkét modell a büntető igazságszolgáltatás területét érintette.
A magyar polgári fejlődésben történetileg rövid ideig és ellentmondásos módon működött esküdtbìráskodás. 19 A
második világháborút követően, a népnek a büntető igazságszolgáltatásban való részvételéről és a fellebbvitel
egyszerűsìtéséről szóló 1949. évi XI. törvény a népi ülnöki rendszert hozta létre. Ezt erősìtette meg minden
bìrósági eljárás tekintetében 1949-ben az alkotmány. A népi ülnöki részvételnek, illetve a népi ülnökökjo- gai
korlátozásának folyamata az 1972-es bìrósági törvénnyel kezdődött meg. Megszűnt a népi ülnöknek a hivatásos
bìró helyettesìtésére vonatkozó joga, valamint a törvény több esetben megengedte a népi ülnök részvétele
nélküli eljárást is. A rendszerváltást követő törvényalkotás további korlátozásai, valamint a bìrói reformot
követő változások az egyesbìráskodás térnyerését az ülnökbìráskodás rovására teremtették meg.
A büntetőeljárási törvény érdemben számìt az ülnökök tevékenységére, hiszen minden elsőfokú bűntetti
eljárásban a bìróság egy hivatásos bìróból és két ülnökből álló tanácsban ìtélkezik. A polgári peres eljárás az
ülnökbìrák tevékenységére gyakorlatilag nem tart igényt. A törvényalkotó az ülnöki rendszer visszaszorìtását
azzal indokolta, hogy a peres gyakorlatban nagyon kevés azon ügyek száma, ahol a laikus elemnek ténylegesen
segìtő hatása lenne. Jelenleg egyetlen ilyen pertìpus létezik, a munkaügyi per, ahol a speciális életviszonyok
ismeretével az ülnökök valóban segìthetik a bìróság munkáját.
c) Az ülnöki megbìzatás választással keletkezik. A választást jelölés előzi meg. Mind a jelölés, mind a
megválasztás az ülnöki tevékenység formái (általános vagy szakülnök) szerint különbözik egymástól.
Az általános ülnök minden, az ülnökbìró részvételét feltételező (büntető- és polgári) eljárásban közreműködhet.
Az általános ülnököt a büntetlen előéletű, választójoggal rendelkező magyar állampolgárok közül az adott
bìróság illetékességi területén lakóhellyel rendelkező állampolgárok, önkormányzatok és társadalmi szervek
jelölik. Pártszervezet ülnököt nem jelölhet. Az ülnökválasztás joga a bìróság székhelye szerint illetékes
önkormányzat képviselő-testületét (közgyűlését) illeti meg.
378
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
Az ülnökbìrói megbìzatás négy évre szól. A megbìzatás a négy év lejártával, az ülnök választójogának
elvesztésével, 70. életévének betöltésével és lemondással szűnhet meg. A katonai ülnök megbìzása szolgálati
viszonyának megszűnésével is megszűnik.
Az alapelv érvényesülésének feltételeit a Bszi. mellett mindkét eljárási kódex előìrja. A tárgyalás
nyilvánosságának biztosìtásával kettős követelmény teljesül. A társadalmi nyilvánosságot az biztosìtja, hogy a
nyilvános bìrósági tárgyaláson az érintetteken (perbeli személyek) túl bárki részt vehet, azt a számára kijelölt
helyen bárki végighallgatja. A bìrósági tárgyalás szakmai nyilvánosságát pedig az biztosìtja, hogy valamennyi
eljárási cselekményt (a határozathozatali eljárást kivéve) a nyilvánosság előtt kell lefolytatni.
a) Kivételesen sor kerülhet a tárgyalás nyilvánosságának kizárására is. A nyilvánosság kizárása alapvetően a
társadalmi nyilvánosságot érinti. Az eljárási törvények a nyilvánosság kizárását általában az állam- (szolgálati,
üzleti) titok megőrzése miatt, valamint erkölcsi okból (közerkölcs, illetve személyiségi jogok védelme) teszik
lehetővé. A zárt tárgyalás tartásáról minden esetben az eljáró bìróság egyedileg határoz. A polgári eljárásban
vannak olyan (például a személyi állapottal, a szabadalommal és a védjeggyel kapcsolatos) eljárások, amelyek
esetében a zárt tárgyalás kérdésében a felek akarata meghatározó. A büntetőeljárásban nyilvános tárgyalás
esetén a tárgyalóteremben meghatározott korú (14 éven aluli) személyek nem tartózkodhatnak, illetve (a 18 éven
aluliak) kizárhatók. 14 éven aluli sértett vagy tanú csak addig tartózkodhat a tárgyalóteremben, ameddig az
eljárási jogainak gyakorlása érdekében feltétlenül szükséges. Mivel a tárgyalás folyamata meghatározott rendet
feltételez, az eljáró tanács elnökének rendfenntartással kapcsolatos jogai a tárgyalás nyilvánosságának
korlátozására is kiterjedhetnek. Súlyos rendzavarás esetén a tanács elnöke a hallgatóságot (részben vagy
egészben) eltávolìttathatja.
„A bìróság a tárgyaláson hozott határozatát nyilvánosan hirdeti ki.‖ [Bszi. 12. § (2) bek.] Kivétel nélkül kell
érvényesülnie tehát annak a követelménynek, hogy az ìtélet kihirdetése minden esetben (zárt tárgyalás esetében
is) nyilvánosan történjen.
b) A nyilvánosság a bìrósági eljárás garanciális jellegű alapelve. A tárgyalás nyilvánossága lehetőséget biztosìt
egyrészt a bìrói munka ellenőrzésére, másrészt az eljárás pártatlanságának, a részrehajlásmentes és
lelkiismeretes igazságszolgáltatásnak a demonstrálására. A fejlett tömegkommunikációs eszközök (rádió, tv,
műholdak stb.) korában a társadalmi nyilvánosság azonban olyan mértékű lehet, amely az eljárásban érintett
személyek (például a jogerősen még el nem ìtélt, sőt végül fel is mentett terheltek) személyiségi jogainak súlyos
sérelméhez vezethet. Ebből következően a jogszabályalkotás során (a sajtójog, a tájékoztatáshoz való jog) a
nyilvánosság érvényesülése mellett figyelemmel kell lenni az alapvető személyiségi jogok tiszteletben tartására,
illetve a jogsérelem megelőzésére.
Jelentős léptékű változást eredményez az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény a
bìrósági döntések megismerése kapcsán. A Bìrósági Határozatok Gyűjteményében digitális formában, bárki
számára, személyazonosìtás nélkül, korlátozástól mentesen, dìjmentesen hozzáférhetőek a törvényben
meghatározott bìrósági határozatok (például a Legfelsőbb Bìróság és az ìtélőtáblák által az ügy érdemében
hozott határozatok, valamint a közzétett bìrósági határozathoz kapcsolva, azzal egyidejűleg közzé kell tenni
379
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
mindazon bìrósági és más hatósági vagy egyéb szerv által hozott határozatok anonimizált digitális másolatát is,
amelyeket a közzétett bìrósági határozattal felülbìráltak vagy felülvizsgáltak). A gyűjteményben közzé kell tenni
a jogegységi határozatokat, az elvi bìrósági határozatokat, kollégiumi véleményeket, elvi döntéseket és
kollégiumi állásfoglalásokat. A határozatot az azt meghozó bìróság elnöke a határozat ìrásba foglalásától
számìtott harminc napon belül teszi közzé a gyűjteményben A gyűjteményt az Országos Igazságszolgáltatási
Tanács Hivatala teszi közzé, és biztosìtja, hogy a gyűjteményben a határozatok szövegére és a megjelölt
jogszabályhelyekre keresni lehessen.
A büntetőbìrósági gyakorlat szerint a nem magyar anyanyelvű vádlott akkor is használhatja saját anyanyelvét,
ha magyar állampolgár és jól tud magyarul (BH 1989. 10.).
A polgári eljárás szabályai szerint az alapelv megsértése (a nyelvhasználat jogának korlátozása vagy kizárása, a
tolmács, fordìtó kirendelésének mellőzése) szankcionálható.
Az anyanyelv használatának jogát a bìrósági eljárásban a tolmács, illetve a fordìtó közreműködése biztosìtja. A
nyelvhasználat jogának eljárási értelemben emberi joggá nyilvánìtásával egyidejűleg rendelkezni kell a tolmács
alkalmazásának kötelezettségéről, valamint a tolmács közreműködésével kapcsolatos költségek viseléséről is.
Az ártatlanság vélelmének elve a büntető felelősségre vonással összefüggésben merül fel, ezért a belőle
következő jogosìtványokról a büntetőeljárási kódex rendelkezik. A büntetőeljárási kódex az ártatlanság vélelmét
egyrészt alapelvei között emlìti, másrészt tiszteletben tartását a büntetőeljárás minden szakaszában, egy-egy
eljárási cselekmény kapcsán az eljáró hatóságok kötelezettségeként fogalmazza meg. A büntetőeljárást oly
módon kell lefolytatni, hogy a bűncselekménnyel gyanúsìtott személyt, amìg bűnösségét a törvénynek
megfelelően meg nem állapìtották, az eljáró hatóságok ártatlannak vélelmezzék, ártatlannak tekintsék. Az
ártatlanság vélelmének alapelvéből következik az is, hogy az ártatlannak vélelmezett terhelt bűnösségét a
büntetőügyekben eljáró hatóságoknak kell bizonyìtani. A bizonyìtási teher tehát a hatóságokra hárul, és a terhelt
nem kötelezhető ártatlanságának bizonyìtására.
Az ártatlanság vélelméből következő jogosìtványok a büntetőeljárás alatt álló személyt addig illetik meg, amìg
az őt elìtélő bìróság határozatajogerőre nem emelkedik. A jogerő beálltával egyidejűleg már bűnösnek
tekinthető, és terhelik a bűnösség megállapìtásával járó jogkövetkezmények is.
A védelemhez való jogot a büntetőeljárás alá vont személyek jogaként deklarálja az alkotmány. A bìrósági
eljárások garanciarendszerének fejlődése során a hagyományos értelemben vett védelemhez való jog az
általános jogi képviselet irányába kiszélesedett. A büntetőeljáráshoz kapcsolódó védelemhez való jog
380
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
tárgyalásával egyidejűleg tehát a polgári eljárást érintő képviselethez való jog érvényesülését is vizsgálnunk
kell, különös tekintettel a védelmet és a képviseletet főhivatásszerűen ellátó szakmai testületre, az ügyvédségre.
A VÉDELEM JOGA MINT ALANYI JOG • A védelemhez való jog hagyományos értelemben a büntetőeljárás
minden szakaszában megilleti az eljárás alá vont személyt. A védelemhez való jogból az is következik, hogy a
terhelt szabadon (a törvényben meghatározott módon) védekezhet, és a védekezés jogát az eljáró hatóságok
kötelesek biztosìtani. A védekezés a vád megismerésének, észrevételek, indìtványok előterjesztésének,
nyilatkozat tételének, illetve a szabad védőválasztásnak, a védő bevonásának jogát jelenti.
A védelem jogának a büntetőeljárás egészére, tehát nemcsak a bìrói, hanem az egyébként hivatali eljárásként
működő, nyomozati eljárásra történő kiterjesztése fokozatosan alakult ki. Az alkotmány 1949. évi szövege még
csak a bìrói eljárásban biztosìtotta a védelemjogát. A büntetőeljárás 1962. évi szabályozása során a védelem
joga már a nyomozati eljárásban is megjelent, de a védő részvétele feltételhez kötött, a védő közreműködése az
eljárás sikerét nem veszélyeztethette. A büntetőeljárás 1973. évi újraszabályozása a védői részvétel korlátait
tovább csökkentette. A védő a nyomozási cselekményeknél akkor lehet jelen, ha ezt a törvény megengedi. A
védő általános részvételi jogát tehát itt már nem a nyomozó hatóság, hanem az egyes nyomozati cselekmények
függvényében a törvény határozza meg. A tanúkihallgatásnál például a védői jelenlétet a nyomozó hatóság
engedélyéhez kötötte a törvény. Ezt a korlátot 1989-ben a XXVI. törvény feloldotta, ìgy – Európában is
egyedülálló módon – a tanúkihallgatás során korlátlan és mérlegeléshez sem köthető védői részvételi jog jött
létre.20
Ha a terheltnek nincs védője, de a védelem kötelező, a hatóság hivatalból védőt rendel ki. Az ún. kirendelt védő
csak ügyvéd lehet. A kirendelt védő jogállása a meghatalmazott védőével mindenben megegyezik, munkadìját
az állami költségvetés fedezi.
A KÉPVISELETHEZ VALÓ JOG • A védelemhez való joghoz hasonlóan minden peres felet megillet az a jog,
hogy akár a per egészének, akár egyes perbeli cselekményeknek a vitelére maga helyett mást meghatalmazzon.
A meghatalmazás kiterjedhet minden, a perrel kapcsolatos nyilatkozatra, viszontkereset indìtására, peres pénz
vagy dolog átvételére is. A meghatalmazott személyétől függően beszélhetünk törvényes, jogi (ügyvédi,
jogtanácsosi), ügyintézői, szakszervezeti stb. képviseletről. A meghatalmazottak lehetséges körét, a kizárás
feltételeit, a meghatalmazást tartalmazó okirat kellékeit törvény határozza meg. Mivel a meghatalmazás, tárgyát
illetően a fél szinte valamennyi jogosìtványára kiterjed, a bìróság a meghatalmazott képviseleti jogosultságát az
eljárás bármely szakaszában hivatalból vizsgálhatja.
A fejlődés során a Pp. is bevezette a kötelező képviselet eseteit a Legfelsőbb Bìróság előtti eljárásban, ahol
fellebbezést vagy felülvizsgálati kérelmet a fél csak jogi képviselője útján terjeszthet elő. Az ìtélőtáblák
felállìtása a kötelező képviseletet is érintette. Ennek megfelelően a jelenleg hatályos szabályok szerint az
itélőtábla előtti eljárásban a fellebbezést, a Legfelsőbb Bìrósági előtti eljárásban a fellebbezést és a
felülvizsgálati kérele- met előterjesztő fél számára kötelező a jogi képviselet [Pp.73/A. § (1) bek.].
Kötelező képviseletet csak jogi képviselő láthat el. Kötelező képviselet esetén a jogi képviselő közreműködése
nélkül eljáró fél perbeli cselekménye és nyilatkozata hatálytalan. A kötelező képviselet intézményének
bevezetése következményeiben elvi jelentőségű, mivel ily módon – a védelem jogához hasonlóan – a
képviselethez való jog is alanyi joggá válik.
381
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
Az ügyvédekre vonatkozó jogszabályok megalkotása során az ügyvédi tevékenység gyakorlásának feltételeit oly
módon kell meghatározni, hogy ezáltal alanyi jogként érvényesülhessen a védelemhez, a képviselethez való
alkotmányos jog. A szabályozás során az ügyvédi hivatásra való alkalmasság és felelősség követelményeinek
előìrása mellett az ügyvéd és az ügyvédség hivatali függetlenségét hangsúlyozottan kell biztosìtani.
Az ügyvédekről az 1998. évi XI. törvény rendelkezik (továbbiakban: Ügyvédi tv.). A törvény közvetlen
előzménye az ügyvédségről szóló 1983. évi 4. törvényerejű rendeletet módosìtó 1991. évi XXIII. törvény, amely
a rendszerváltást követően, a korábbi szabályozással szemben áttörésként értékelhető. A törvénymódosìtás
következtében (a jogtanácsosok hátrányos helyzetét megszüntetve) létrejött az egységes jogi képviselet, a
munkaközösség kényszere helyett az egyéni ügyvédi vagy ügyvédi irodai működés. A törvény az ügyvédi
tevékenységet kamarai tagsághoz kötötte, a tagfelvétel pedig a törvényi feltételeknek történő megfelelés esetén
alanyi joggá vált.
Az ügyvédi hivatás • a) Az ügyvédi képviselet tartalmát illetően általános jogi képviselet, az ügyvéd a Magyar
Köztársaság valamennyi bìrósága és hatósága előtt eljárhat, minden ügyben képviselhet. Az ügyvéd általános
képviseleti joga az ügyfél személyes eljárási kötelezettségét nem érinti. Az ügyvédi tevékenység tartalmát
illetően ún. klasszikus képviselet: perbeli képviselet, büntetőügyben védelem, jogi tanácsadás, szerződés-,
beadvány- és iratkészìtés, ügyvédi letét kezelése. Az ügyvéd más (adótanácsadás, ingatlanközvetìtés stb.)
tevékenységet is elláthat. Az ügyvédválasztás szabadsága szerint ügyvédi tevékenység gyakorlására bármelyik
ügyvéd bárki által felkérhető. A szabadság része, hogy az ügyvéd (a kirendelést kivéve) a felkérést vissza is
utasìthatja. A már elfogadott megbìzás szintén bármikor felmondható.
Az ügyvédi kamara • Az ügyvédi kamara köztestület, az ügyvédek önkormányzati elven alapuló, szakmai és
érdek-képviseleti szerve. A kamara gondoskodik – többek között – az ügyvédek jogainak védelméről, elősegìti a
kötelezettségeik teljesìtését, dönt a kamarai tagság keletkezéséről és megszűnéséről stb. Az ügyvédi kamara
területi és országos kamaraként működik. A kamarák az igazságügyért felelős miniszter törvényességi
felügyelete alatt állnak, amely jogi eszközeit tekintve megfelel a köztestületi működés alkotmányos
követelményeinek.
A kamarai tagság • Az ügyvédi tevékenység kamarai tagsághoz kötött, ügyvédi tevékenységet az végezhet, aki a
kamara tagja és az ügyvédi esküt letette.
382
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
A kamarai felvétel – a törvényes feltételek fennállása esetén – a kérelmező alanyi joga. A felvétel feltételei a
következők: magyar állampolgárság, magyarországi lakóhely, büntetlen előélet, jogi egyetemi végzettség,
magyar jogi szakvizsga, felelősségbiztosìtás, alkalmas irodahelyiség a kamara területén. A kamarai felvételnek
magyar állampolgársághoz és magyarországi lakóhelyez kötött feltételeit az EU-csatlakozás következtében felül
kellett vizsgálni. Az Ügyvédi tv. 2003. évi módosìtása (2003:XI. tv.) a magyarországi lakóhely követelményét
eltörölte, a magyar állampolgársághoz kötött jogot pedig az EGT minden államának polgára kiterjesztette. A
feltételek kiszélesìtését mintegy ellensúlyozza a jogi szakvizsga magyar jellegének hangsúlyozása, valamint az
irodahelyiségnek a kamara működési területéhez (tehát a fővároshoz vagy valamely magyarországi megyéhez)
kötése.
A kizáró okok köre, egy kivétellel objektìv, törvényes ok. Szubjektìv kizáró okként értelmezhető az alábbi:
„Nem vehető fel a kamarába az, aki az életmódja vagy magatartása miatt az ügyvédi hivatás gyakorlásához
szükséges közbizalomra érdemtelen.‖ Mivel a kamarai felvétel elutasìtása ellen végső fokon bìrói jogorvoslatra
is lehetőség nyìlik, a szubjektìv kizáró ok alkalmazása – a felvétel alanyi jogának megfelelően – bìrói kontroll
mellett történik.21
A kamarai tagság megszűnése a törvényben meghatározott esetekben, az illetékes kamarai szervek (elnökségek)
eljárását követően, bìrói jogorvoslat biztosìtása mellett, az ügyvédnek a nyilvántartásból való törlésével és
igazolványának visszavonásával jár. A kamarai tagság megszűnését – az elhalálozás esetét kivéve – egy
országos napilapban is közzé kell tenni.
A bìrósághoz fordulás alkotmányos joga magában foglalja a jogorvoslathoz való jogosultságot is. Az alkotmány
előzőekben idézett szabályából azonban önmagában nem következik, hogy az államigazgatási vagy más
hatósági döntésekkel szemben a jogorvoslati jognak a bìrói jogorvoslat az egyetlen és kizárólagos formája. A
jogorvoslat mint bìrói jogorvoslat általános követelménye az alkotmány más, a közigazgatási határozatok
törvényességi ellenőrzésére vonatkozó, valamint – a hatásköri szempontból sem egyértelmű – 70/K. §
rendelkezésével összhangban, annak a feltételezésével vezethető le, hogy az alkotmány 57. §-ának minden
bekezdése a bìrói igazságszolgáltatásra vonatkozik.
Az előzőekből megállapìtható, hogy a bìrói jogorvoslatra vonatkozóan következetes alkotmányos modell nem
jött létre, ìgy az alkotmányos követelmények megvalósìtása az eljárási törvényekre hárul. Alkotmányjogi
normák hiányában, kizárólag elméleti támpontokra alapozva, a – gyakran és következetlenül – módosìtott
eljárási törvényekben bonyolult jogorvoslati rendszer jött létre, amely napjainkra már alapvető reformra
szorulna.
A bìrói jogorvoslati jog legfőbb sajátosságának, alanyi jogi jellegének meghatározásához az alkotmány nem,
kizárólag az eljárási törvények nyújtanak támpontot. Az eljárási törvények szerint a rendes per-, illetve
jogorvoslat kezdeményezéséhez kapcsolódó jogosìtványok az érintetteket alanyi jogi jelleggel illetik meg,
amely a fellebbezési jog formájában jelenik meg. A fellebbezés joga ebben az értelemben azt jelenti, hogy per,
illetve jogorvoslati eljárás kezdeményezése az érintett akaratának függvénye, tehát saját elhatározásától függ a
kezdeményezés, de annak ellenkezője is, a kezdeményezés elmaradása, a bìrói döntés elfogadása. A fellebbezési
jog alanyi jogi jellege a kezdeményezés tartalmi követelményeit is meghatározza. Az alkotmányban
megfogalmazott jog- vagy érdeksérelem fennállásának bizonyìtásához képest az eljárási törvények a fellebbezés
jogcìmét a legtágabban értelmezik. A Pp. szerint a határozat bármilyen cìmen történő megtámadását
fellebbezésnek kell tekinteni. A Be. a vádlott minden olyan nyilatkozatát, amelyből az ìtélettel való egyet nem
értésére lehet következtetni, fellebbezésként értékel.
Az alanyi jogosultság szempontjából külön kell értékelni az (1949-ben megszüntetett) harmadfokú eljárás újbóli
bevezetését a magyar igazságszolgáltatási rendszerbe. 2006. július 1-jei hatállyal a kétfokú fellebbvitel csìrái
újra megjelentek a bìrósági eljárásban. A változás a polgári eljárást nem érintette, az a hagyományosan egyfokú
(egy rendes és több rendkìvüli perorvoslatból álló) rendszert követi, még a büntetőeljárás jogorvoslati rendje –
bár korlátozott mértékben – kétfokúvá vált, megőrizve a rendkìvüli jogorvoslatok intézményét is. A harmadfokú
eljárásra a Be. szerint jogszabálysértés esetén akkor van lehetőség, ha a megelőző első- és másodfokú eljárás
ugyanazon tényállás alapján teljesen eltérő tartalmú határozattal zárult.22
383
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
JOGORVOSLAT ALANYI JOG NÉLKÜL • Az általánosan érvényesülő egyfokú fellebbvitel- ből következően
a másodfokon eljáró bìróság véglegesen határoz, ugyanabban az ügyben, ugyanazon tényállás mellett többé már
bìrósághoz fordulni nem lehet. A másodfokon eljáró bìróság határozata tehát jogerőssé (anyagi jogerő) válik.
(Értelemszerűen jogerő kapcsolódik már az elsőfokú határozathoz is fellebbezés hiányában.) A jogerő (res
iudicata) a bìrói hatalom – minden más hatalmi ágtól különböző – elengedhetetlen sajátossága, védelme
alkotmányos kötelezettség.
A jogerő érvényesülésével szemben a rendkìvüli per-, illetve jogorvoslatok képeznek kivételt. A rendkìvüli per-,
illetve jogorvoslat során, a kezdeményezési jog és a jogcìmek korlátozása mellett, egy újabb bìrói testület még
egyszer felülvizsgálja a jogerős döntést. A per-, illetve jogorvoslatok rendkìvüli jellegére tekintettel az érintettek
(a rendes jogorvoslat során fellebbezésre jogosultak) kezdeményezési jogának terjedelme a jogcìmek
meghatározásából következően szükségképpen korlátozódik. A kezdeményezési jog korlátozása az alanyi jogi
jelleg megszűnését vonja maga után. A kezdeményezési jog korlátozása azonban nem alkotmányellenes, a
jogorvoslati jogosultság követelménye nem a fellebbvitel számának függvénye, egyfokú fellebbvitel mellett is
megvalósìtható.
A rendkìvüli per-, illetve jogorvoslatoknak két alapvető formája ismert: a perújìtás és a felülvizsgálat. A
perújìtás elsősorban a ténybeli, a felülvizsgálat pedig a jogi sérelem (hiba) kiküszöbölésének jogorvoslati
eszköze.
A felülvizsgálat • A törvényességi óvás helyett (1993. január 1-jétől), az anyagi és eljárási jogsértések
orvoslására – a nem túl találó elnevezésű jogorvoslati forma keretében – a jogerős bìrói határozatok ellen
felülvizsgálat kezdeményezhető a Legfelsőbb Bìróság előtt. A kezdeményezés jogcìméből következően az
eljárásban jogi képviselet (ügyvédi részvétel) is kötelező. A kezdeményezők alanyi köre mindkét eljárásban
azonos a fellebbezésre jogosultakéval, a kezdeményezési jog azonban nem általános, a törvénysértésre
hivatkozás mellett egyéb feltételeknek is eleget kell tenni. A kezdeményezés jogát a Pp. például a fellebbezési
jog kihasználásához köti, és több esetben ki is zárja. Abszolút kizárási oknak tekinti továbbá a korábbi
felülvizsgálatot, illetve vagyonjogi perben a pertárgy (ötszázezer forintot meg nem haladó) értékét.
Büntetőügyben a határozat akkor is felülvizsgálható, ha az első fokon vált jogerőssé. Ugyanakkor az eljáró
bìróság (Legfelsőbb Bìróság) az arra nem jogosulttól származó, az ismételten előterjesztett és az elkésett
indìtványt elutasìtja. Nincs helye továbbá a kezdeményezésnek a büntetés mértékét illetően, ha azt a büntetési
tételek keretei között maradva szabták ki.
Ez utóbbi esetre akkor kerülhet sor, „ha az elìtélt még nem mentesült a hátrányos következmények alól, és az
eljárásban alkalmazott rendelkezés semmisségéből a büntetés, illetőleg intézkedés csökkenése vagy mellőzése,
illetőleg a felelősség alóli mentesülés vagy annak korlátozása következne‖ [Abtv. 43. § (3) bek.].
Egyéb rendkìvüli jogorvoslatok • A büntetőeljárás 2000. március 1-jétől hatályos intézménye a jogorvoslat a
törvényesség érdekében. Jogorvoslatra a törvényesség érdekében akkor kerülhet sor, ha a határozat törvénysértő
és jogerős, illetve más jogorvoslattal nem támadható meg. Nincs helye továbbá a törvényesség érdekében
jogorvoslat bejelentésének, ha a jogerős határozatot a Legfelsőbb Bìróság hozta. A terhelt, a védő, a törvényes
képviselő stb. (nem alanyi jogon) kezdeményezheti a Legfőbb Ügyészségen, hogy a legfőbb ügyész
kezdeményezze („jelentse be‖) a Legfelsőbb Bìróságon az eljárást. A legfőbb ügyészt a kezdeményezés nem
köti, az indìtvány benyújtásáról önállóan határoz. A Legfelsőbb Bìróság lehetséges határozatainak felsorolása
384
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
azt mutatja, hogy a jogorvoslat a törvényesség érdekében a terhelt javát szolgálja [Be. 437. §]. Az új
jogintézmény, mint hivatalból induló törvényességi eljárás, a legfőbb ügyész hatáskörében a törvényességi óvás
megszüntetését követő hiány pótlását szolgálja.23
A bìrósági szervezet tagozódása általában a közigazgatási területi beosztást követi, e tagozódás azonban – az
államszervezet más egységeitől eltérően – nem jelent munkamegosztást. A bìróságok minden szinten a bìrói
funkció teljességét gyakorolják, minden szinten a Magyar Köztársaság nevében ìtélkeznek. Fellebbezés
hiányában az elsőfokú bìróság határozata is jogerős. A különböző szinteken elhelyezkedő bìróságok között
nincs szervezeti, hierarchikus kapcsolat, igazgatási szempontból a bìrósági vezetőkön keresztül a bìróságok a
központi igazgatási szerv, az OIT irányìtása alatt állnak. A központi irányìtási, valamint a bìrósági szinteken
megjelenő vezetői jogok azonban nem érinthetik az ìtélkező tevékenység függetlenségét. A különböző szintű
ìtélkező bìrói tanácsok között kizárólag a fellebbezési eljárás teremt kapcsolatot. A másodfokú bìróság nem
felettese az elsőfokú tanácsnak annak ellenére, hogy határozatát hatályon kìvül helyezheti vagy
megváltoztathatja.
A bìróságok szintek szerint történő tagozódásának mélységét, fokát alapvetően a jogorvoslati rendszer
függvényében kell meghatározni, amelynek során a történeti hagyományokat sem szabad figyelmen kìvül
hagyni. Általánosságban megállapìtható, hogy az egyfokú fellebbvitel három, a kétfokú négy bìrósági szintet
igényel. A bìrósági szintek kialakìtásánál a legfelső szintű bìróság külön (szakmai irányìtó) hatáskörét, valamint
a rendkìvüli jogorvoslati rendszert is figyelembe kell venni.
Az egyfokú fellebbvitel mellett a háromszintű bìráskodás a rendes jogorvoslat esetén megfelel az alkotmányos
követelményeknek. A helyi bìróság fellebbviteli fóruma a megyei bìróság, a megyei bìróság fellebbviteli fóruma
a Legfelsőbb Bìróság. A rendkìvüli jogorvoslatok azon körében (a megyei bìróság előtt induló alap- és a
Legfelsőbb Bìróságon záruló fellebbviteli eljárásban), amikor az eljárásra kötelezett Legfelsőbb Bìróság saját,
előző jogerős határozatának felülvizsgálatáról dönt, nem biztosìtható a fórumok függetlenségének
követelménye.
Az előzőek ismeretében törvényszerűen vetődött fel a négyszintű bìráskodás bevezetésének igénye. Az új bìrói
szint, az ìtélőtábla megalkotásával eredetileg az 1998-ban újraszabályozott büntetőeljárási törvény kétfokozatú
fellebbviteli rendszerének kìvánt megfelelni. A négy bìrói szint azonban jól kiszolgálná a rendes és a rendkìvüli
perorvoslat szervezeti igényeit, illetve hozzájárulhatna a Legfelsőbb Bìróság túlterheltségének csökkentéséhez
is. A kétfokozatú fellebbviteli eljárás – ahogy arra az előzőekben már utaltunk – később, a Be. jogorvoslati
rendjének 2006. július 1-jével hatályos módosìtásával jött létre.
(Az ìtélőtáblák felállìtásával kapcsolatos kérdéseket a bìrósági szervezetről szóló fejezet tárgyalja.)
Bár a tisztességes eljárás követelménye formálisan csak 1997-ben került a bìrósági törvény szabályai közé, nem
előzmény nélküli. A tisztességes eljárás tartalmát illetően a törvényeknek megfelelő és egyidejűleg elfogulatlan
eljárásnak felel meg, amelyet a bìróval szemben, funkciójából és felelősségéből következően, külön
megfogalmazás nélkül is el lehet várni.
A tisztességes (fair) eljárás az igazságszolgáltatásnak olyan elve, amelynek tartalmát jogi és nem jogi elemek
együttesen alkotják. Tekintettel van a bìrói tevékenység sajátosságát alkotó joghoz kötöttség mellett a
mérlegelési szabadságból következő széles mozgástérre, amely többek között az etikai, a hivatáserkölcsi normák
által is meghatározott. Az eskühöz kötött bìrói hivatás gyakorlása felelősséggel is párosul, a bìró a
hivatáserkölcs szabályainak betartásáért fegyelmi úton is felelősségre vonható: „Fegyelmi vétséget követ el a
bìró, ha vétkesen... az életmódjával, magatartásával a bìrói hivatás tekintélyét sérti vagy veszélyezteti.‖ [Bjj. 63.
§ b) pont]
385
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
A tisztességes eljárás tartalmát az Alkotmánybìróság [6/1998. (III. 11.)] határozatára is tekintettel általános
alapelvként értelmezzük, amelynek érvényesülése az eljárás egésze ismeretében ìtélhető meg. A továbbiakban a
tisztességes eljárás jogi és nem jogi természetét legnyilvánvalóbban kifejező elvek: a pártatlanság, az ésszerű
határidő és az igazságosság elvének érvényesülését vizsgáljuk.
A PÁRTATLANSÁG ELVE • A pártatlan bìráskodás alkotmányjogi értelemben nem apoliti- kai pártok és a
bìráskodás (egyébként mindenféle formában megtiltott) kapcsolatát, hanem a bìró személyes magatartását
illetően felállìtott követelményeket jelenti. A pártatlanság követelményének a bìró akkor tesz eleget, ha a
rábìzott ügyekben lelkiismeretesen, részrehajlásmentesen jár el. A pártatlanság elsősorban hivatáserkölcsi
követelmény, de érvényesülését elősegìtendő, a törvényalkotó jogi eszközöket is létrehozott. A pártatlanság
megvalósulásának jogi eszközei az összeférhetetlenség, valamint az együttalkalmazási tilalmak meghatározása,
illetve az eljárási törvényekben szabályozott kizárás intézménye.
A bìró tisztséggel kizárólag a tudományos, művészi, irodalmi, oktató- és műszaki alkotó tevékenység fér össze.
A Bjj. azonban e tevékenységek ellátása esetén is megköveteli az előzetes bejelentési kötelezettséget, továbbá
előìrja azt, hogy e tevékenység „nem veszélyeztetheti [a bìró] függetlenségét és pártatlanságát, illetve nem
keltheti annak látszatát, valamint nem akadályozhatja hivatali kötelezettségei teljesìtését‖ [23. § (1) bek.].
c) Az eljárási törvények adott ügyek vonatkozásában a pártatlanság sérelmét a bìró kizárásával előzik meg.
Mindkét eljárási törvény a kizárás törvényes okait meghatározva, az objektìv okok mellett szubjektìv
körülményekre is tekintettel van, és ez utóbbiakkal összefüggésben minden esetben biztosìtja a bìrónak
önmagával szemben a kezdeményezés jogát.
A perek időtartama több feltételtől függ, ìgy az időtartam kérdése nem abszolutizálható. A Bjj. is
összefüggéseiben közelìt az időtartamhoz: „A bìró a rábìzott ügyet annak munkaigényessége és az eljárás
sajátosságai által meghatározott ésszerű határidőn belül köteles elbìrálni. A bìróra kiosztható ügyek számát úgy
kell meghatározni, hogy az lehetővé tegye az eljárási és ügyviteli szabályok megtartását és a bìrák arányos
munkaterhét.‖ [30. § (1)-(2) bek.]
A Pp. 1999. évi módosìtását követően (2000. január 1-jei hatállyal) az ésszerű határidőn belül történő
befejezéshez való jog a felek alanyi jogává vált. A törvény ezzel egyidejűleg felsorolja azokat a körülményeket,
amelyek a döntés határidejét befolyásolják: a jogvita jellege, összetettsége, az érdemi döntéshez szükséges
bizonyìtás terjedelme és időigényessége, a feleknek a pervitel során tanúsìtott magatartása, a tanúk, szakértők
kötelezettségeinek mikénti teljesìtése stb. Általános vélemény ugyanakkor, hogy az ìtélkezés körülményei (bìrói
létszám, a bìrák felkészültsége, a folyamatban lévő ügyek száma stb.), tehát az ìtélkezés személyi és tárgyi
feltételei nem szolgálhatnak a késedelem igazolására.
Az ésszerű határidőn belül történő befejezéshez való jog akkor vált realitássá, amikor a Pp. (2003. július 1-jei
hatállyal) a mulasztást, az ésszerű határidő túllépését méltányos elégtételt biztosìtó kártérìtéshez való joggal
szankcionálta [Pp. 2. § (3) bek.].
A késedelem kimondása a bìrósági eljárásban ugyanakkor ennek ellenére sem problémamentes, mivel egyes
eljárási cselekményekhez kapcsolódó részhatáridőkön túl a polgári peres eljárás, adott ügy vonatkozásában,
befejezési határidőt nem ismer (és nem is ismerhet). Az első tárgyaláson történő befejezésnek a kìvánalma
azonban kiolvasható a törvényből [Pp. 141. § (1) bek.]. Az ésszerű időt meghaladó perbefejezés elleni kifogások
elbìrálása során – több tényező mellett – figyelembe kell venni a fél közrehatását, saját mulasztását is.
386
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
Befejezési határidőt a büntetőügy bìrósági szakaszát illetően a büntetőeljárási törvény nem állapìt meg, az
eljárás első szakaszára, a nyomozati eljárásra vonatkozóan azonban ismert a befejezési határidő. A két hónapos
határidő megfogalmazásával egyidejűleg azonban a határidő meghosszabbìtásának lehetőségeit is felsorolja a
törvény. A meghosszabbìtások következtében a nyomozati eljárás legálisan a két hónap többszöröséig, egy
évnél tovább is eltarthat. (Az ügyészi nyomozás legfeljebb egy évig tarthat.)
Az ésszerű határidőn belül történő befejezéshez való jog garanciarendszere újabb megerősìtést nyert a bìrósági
eljárások elhúzódásamiatti kifogás jogintézményének bevezetésével mind a polgári, mind a büntetőeljárásban
(2006. évi XIX. törvény). A törvény megfogalmazza az ésszerű időtartam fogalmát is: az az idő, amely elegendő
arra, hogy a bìróság az eljárási cselekményt elvégezze vagy annak elvégzéséről rendelkezzen.
E módosìtás elvei közül elhagyta az igazság kiderìtésére vonatkozó korábbi követelményeket. Az elhagyott
szakasz ìgy rendelkezett: „A bìróságnak az a feladata, hogy jelen törvény céljainak (1. §) megfelelően az
igazság kiderìtésére törekedjék.‖ A törvényjavaslat indokolása szerint az igazságkövetelmény a tartalmát, a
mibenlétét illetően több vonatkozásban is elavult, ezért a törvénynek a jövőben „azt kell garantálnia, hogy a
jogvita eldöntésének rendje pártatlan és tisztességes legyen, azaz az alapelvekben meghatározottak töretlenül
érvényesüljenek‖.
Az igazság követelménye szabályozásának a polgári eljárással összefüggő külön története a Pp.-ben való
deklarálásával kezdődött, majd 1999-ben mint elavult intézménynek az elhagyásával zárult. A szabályozás
története általánosságban is tanulságos. Az igazság követelményének 1952-ben való megjelenése ideológiai
célokat szolgált.24 Az alapelv elhagyása (a mellette szóló érvek ellenére) sem lesz azonban ideológiamentes.
Hatásában jogszabályi érveket szolgáltat az igazság megkérdőjelezéséről szóló vitában, felerősìti az
igazságszolgáltatás kontra jogszolgáltatás vitáját, amely az igazságszolgáltató tevékenység egészének
szolgáltatássá, jogszolgáltatássá minősìtéséhez vezethet.
A modern értelemben vett bìrósági szervezet fejlődéstörténete Magyarországon a kiegyezés után, az 1869. évi
IV. törvénycikkel kezdődött. A polgári bìráskodás tipikus szervezeti formái (a négyszintű rendes és több
különbìróság) a XX. század első évtizedeire alakultak ki.25
A közel százéves múlttal rendelkező bìrósági szervezet kihìvás elé állìtotta az 1945 utáni törvényalkotást,
különösen az 1947-től kezdődő diktatórikus törekvéseket.26 A bìrósági rendszer több intézményét (az 1949. évi
II. törvénnyel a közigazgatási bìróságot, az 1949. évi XI. törvénnyel a kétfokú fellebbvitelt) megszüntették, de
az 1949. évi alkotmányban – a szocialista rendszerváltás ellenére – szervezeti értelemben nem történt más, mint
a Kúriából a Legfelsőbb Bìróság, az ìtélőtáblából (az 1950. évi IV. törvényig) a felsőbìróság, a törvényszékből a
megyei bìróság jött létre. A bìrósági szervezet legalsó szintjén működő járásbìróságnak pedig még a neve sem
változott meg.27
c) A bìróságok jelenlegi szervezete – a jelentős hatásköri és illetékességi változásokat nem emlìtve – szintén az
előző formákat őrzi. Az 1997. évi bìrósági reform szervezeti értelemben a négyszintű bìráskodás jegyében a
táblabìráskodás visszaállìtását tűzte ki célul.
Az 1950-ben megszüntetett ìtélőtáblák újbóli megalakìtásához mára már külön történet kapcsolódik. Az
ìtélőtáblák székhelyének és illetékességi területének megállapìtásáról szóló 1997. évi LXIX. törvény (1999.
január 1-jétől történő) végrehajtását az 1998-ban megalakult új kormány nem vállalta. Az Országgyűlés a
törvényt hatályon kìvül helyezte, majd az Országos Ítélőtábla felállìtásáról és illetékességi területének
megállapìtásáról új törvényt alkotott (az 1999. évi CX. törvényt), amely azonban más koncepciót tükröz. Az
eredetileg tervezett öt (1999. január 1-jétől a fővárosi, a szegedi és a pécsi, 2003. január 1-jétől a győri és a
debreceni székhelyű) ìtélőtáblával szemben 2003. január 1-jétől egy, az egész ország területére illetékes,
budapesti székhelyű bìróság, az Országos ìtélőtábla jött volna létre. 28
Az Országgyűlés az 1998. évi LXXI. törvénnyel az 1997. évi LXIX. törvényt hatályon kìvül helyezte, és az
elmaradt hatásvizsgálatokat pótlandó, egyidejűleg bizottságot hozott létre az ìtélőtáblák működése
szükségességének, valamint a létrehozás személyi és tárgyi feltételeinek feltárására [80/1998. (XII. 16.) OGY
határozat]. A bizottság munkájának figyelembevételével alkották meg az 1999. évi CX. törvényt, amely
egyetlen, budapesti székhelyű és az egész országra kiterjedő illetőségű ìtélőtábla felállìtásáról rendelkezett. Az
Országos Ítélőtábla 2003. január 1-jén kezdte volna meg működését. Az egyetlen ìtélőtábláról szóló
szabályozásnak az Alkotmánybìróság 42/2001. (XI. 22.) AB határozatával történt megsemmisìtését követően a
négyszintű bìrósági szervezetet végül egy újabb összetételűparlament alkotta meg a 2002. évi XXII. törvénnyel.
A fokozatosan, 2003. július 1-jével, majd 2005. július 1-jével hatályosuló törvény lényegében visszatérést
jelentett az 1997. évi szabályozáshoz.
Az ìtélőtábla a bìrósági szervezet olyan új szintje lett, amely a megyei és a Legfelsőbb Bìróság között
elhelyezkedve, kizárólagos fellebbviteli hatáskörrel elsősorban a jogorvoslati rendszer – már ismertetett –
ellentmondásait fogja feloldani.
– a Legfelsőbb Bìróság,
– az ìtélőtáblák,
388
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
A fővárosi kerületi bìróságok szervezése során (1950-ben) eredetileg abból a törekvésből indultak ki, hogy
minden kerületnek legyen önálló bìrósága. A kerületi bìróságok rendszerét azonban (1957-ben, 1984-ben, 1991-
ben) többször átszervezték. Jelenleg a fővárosban hat kerületi bìróság működik, amelyeknek illetékessége a 23
kerületet a következőképpen fogja át:
Az összefoglaló néven helyi bìróság nevet viselő 117 bìróságon mintegy 1500 bìró bìráskodik. A helyi
bìróságok (létszámot és ügyforgalmat illetően nagy szóródás mellett) éves átlagban a bìrói útra tartozó ügyek
közel 70%-ában ìtélkeznek.
A helyi bìróság elnökből, hivatásos bìrákból és ülnökökből áll. A helyi bìróságot az elnök vezeti, igazgatási
tevékenységét a megyei bìróság elnöke irányìtja és ellenőrzi.
Helyi bìrósági hatáskörben, első fokon jár el a megyei bìróság székhelyén és a fővárosban működő (összesen
20) munkaügyi különbìróság.
sodás következtében erősen tagolt, a megyei bìróságokon büntető-, polgári, gazdasági és közigazgatási
kollégiumok, a kollégiumokon belül csoportok és ìtélkező tanácsok működnek.
b) A megyei bìróság ìtélkezési hatásköre kettős: másodfokon elbìrálja a megye területén működő helyi és
munkaügyi bìróságok határozatai ellen benyújtott fellebbezéseket, valamint a törvény által meghatározott
ügyekben első fokon is eljár. A megyei bìróságok elsőfokú hatáskörét az eljárási törvények szintén kivételes
hatáskörként fogalmazzák meg. (Az ügyforgalmi statisztika szerint az első fokon elbìrált ügyek száma a megyei
bìrósági ügyforgalomnak kevesebb, mint a fele.)
A katonai büntetőeljárás nem érint minden megyei bìróságot, a törvény által kijelölt megyei bìróságok
(hivatásos katonai bìrákból és katonai ülnökökből álló) katonai tanácsa előtt folyik az elsőfokú eljárás. A kijelölt
megyei bìróságok a következők: Fővárosi Bìróság, Csongrád Megyei Bìróság, Győr-Moson-Sopron Megyei
Bìróság, Hajdú-Bihar Megyei Bìróság, Somogy Megyei Bìróság. A katonai büntetőeljárással összefüggésben itt
389
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
jegyezzük meg, hogy az ide tartozó ügyekben másodfokon a Fővárosi Ítélőtábla katonai tanácsa jár el (Be. 471.
§).
A ìtélőtáblák létrehozásával megteremtődött a kétfokú fellebbvitel szervezeti feltétele. Ahogy már emlìtettük,
ezt a lehetőséget a Be. „használja ki‖, mivel a büntetőeljárás jogorvoslati rendje 2006. július 1-jétől – bár
korlátozott mértékben, de – kétfokúvá vált.
c) Az ìtélőtáblát elnök vezeti, az ìtélőtáblán ìtélkező tanácsok, valamint büntető-, polgári kollégiumok, a
Fővárosi Ítélőtáblán pedig közigazgatási kollégium is működik.
– elbìrálja – törvényben meghatározott ügyekben – a megyei bìróság vagy az ìtélőtábla határozata ellen
előterjesztett jogorvoslatot,
A Legfelsőbb Bìróság tényleges bìrói hatásköre tehát jogorvoslati hatáskör, amely rendes (a megyei bìróság
elsőfokú határozata ellen benyújtott fellebbezések elbìrálása) és rendkìvüli (felülvizsgálati kérelem elbìrálása,
valamint a jogorvoslat gyakorolása a törvényesség érdekében) jogorvoslatból áll.
A Legfelsőbb Bìróság jogegységi hatáskörét, amely – a bìróságokra kötelező – jogegységi határozat, elvi bìrói
határozat, valamint kollégiumi vélemény formájában jelenik meg, az igazságszolgáltatás egysége elvével
összefüggésben már tárgyaltuk.
390
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
Legfelsőbb Bìróság belső szervezetének és működésének részletszabályait (a 8/2004. sz. elnöki utasìtásban
kiadott és az OIT által jóváhagyott) Szervezeti és Működési Szabályzat (továbbiakban: SZMSZ) határozza meg.
Az SZMSZ a bìrói függetlenség elve alapján, ìtélkezési és a jogegységi feladatok ellátása érdekében
meghatározza a Legfelsőbb Bìróság szervezeti struktúráját, a szervezeti egységek alá-fölé rendeltségi viszonyait,
a belső munkamegosztás rendjét. A jogegységi feladatok ellátásáról külön elnöki utasìtás is rendelkezik.
A Legfelsőbb Bìróság elnöke • Az elnök igazgatási hatáskörben a Legfelsőbb Bìróság egyszemélyi felelős
vezetője, minden igazgatási jogkör birtokosa, államszervezeti szinten ellátja a Legfelsőbb Bìróság képviseletét.
Az SZMSZ keretein belül meghatározza a belső szervezetet, irányìtja és ellenőrzi a nála alacsonyabb beosztású
vezetők igazgatási tevékenységét, gondoskodik a működéshez szükséges személyi és tárgyi feltételekről.
Működteti a bìrói testületeket és biztosìtja az érdekképviseletek jogainak gyakorlását. A Legfelsőbb Bìróság
elnökének az ìtélkező tevékenység gyakorlásával kapcsolatban nincsenek jogosìtványai, ìtélkezési jogai
kizárólag akkor lehetnek, ha adott ügy elbìrálásában az ìtélkező tanács tagjaként vesz részt.
Az elnöki jogállás előzőekben ismertetett rendjét érdemben befolyásolja továbbá az a tény, hogy a Legfelsőbb
Bìróság mindenkori elnöke hivatalból az OIT elnöki tisztségét is ellátja. A hatás kétirányú: egyrészt az OIT
igazgatási jogai a Legfelsőbb Bìróságra korlátozottan érvényesülhetnek, másrészt az OIT elnöki
jogosìtványoknak a Legfelsőbb Bìróság elnökére ruházása a két szerv képviseletét összemossa. (A további
összefüggéseket – e fejezeten belül – az OIT feladat- és hatáskörének bemutatása során tárgyaljuk.)
A Legfelsőbb Bìróság teljes ülése • A Legfelsőbb Bìróság teljes ülése a Legfelsőbb Bìróság elnökének vezetése
mellett a legfelsőbb bìrósági bìrák testülete. Hatásköre sem az ìtélkezést, sem a jogegységi eljárást nem érinti,
meghatározó módon személyi ügyekből áll. Döntési jogkör illeti meg az OIT-tagokat megválasztó küldöttek,
valamint a Bìrói Tanács tagjainak megválasztásában, illetve ez utóbbiak felmentésében; véleményt nyilvánìt az
OIT kinevezési hatáskörébe tartozó vezetők pályázatáról és felmentésük kezdeményezéséről. Évente egyszer
meghallgatja az elnök tájékoztatóját a Legfelsőbb Bìróság működéséről.
A Legfelsőbb Bìróság kollégiumai • A Legfelsőbb Bìróságon három kollégium működik: a büntető-, a polgári és
a közigazgatási kollégium. A kollégium az ugyanabba az ügyszakba beosztott hivatásos bìrák testülete. A
kollégium azonban nem ìtélkező szerv. Működési formája a testületi ülés, amely az ìtélkezési gyakorlat
elemzésével a jogegység kialakìtásában vesz részt, illetőleg igazgatási feladatokat is ellát. A kollégium tesz
javaslatot a bìró beosztására, részt vesz a bìró szakmai tevékenységének értékelésében, véleményezi az
ügyelosztási terhet stb.
Az ìtélkező tevékenység a kollégiumokhoz tartozó ìtélkező tanácsokban folyik. A polgári kollégium belső
szervezete differenciált, az ìtélkező tanácsok polgári, gazdasági és munkaügyi szakág keretében működnek. A
szakágazatokat szakágazat-vezető kollégiumvezető vezeti.
A Legfelsőbb Bìróság fegyelmi bìróságai • A Legfelsőbb Bìróságon első- és másodfokú fegyelmi bìróság
működik. A fegyelmi bìróság elnökét és hét tagját a teljes ülés (hat évre) választja. A Legfelsőbb Bìróság
elsőfokú fegyelmi bìrósága saját hivatásos bìrái mellett az OIT kinevezési jogkörébe tartozó bìrósági vezetők
391
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
ügyeiben jár el. A Legfelsőbb Bìróság másodfokú fegyelmi bìrósága a megyei, az ìtélőtábla és a Legfelsőbb
Bìróság fegyelmi bìróságainak elsőfokú határozatát vizsgálja felül.
Az 1997. évi bìrósági reform a szervezeti függetlenség vonatkozásában az igazságügyért felelős miniszter
jogaival kapcsolatos alkotmányos aggályokat oly módon oldotta fel, hogy a külső igazgatási jogosìtványait
teljes egészében megszüntette, és azok gyakorlására a bìrósági szervezeten belül új, a magyar jogban eddig
ismeretlen intézményt hozott létre.29
AZ OIT SZERVEZETE • Az OIT15 tagú testület, amely 2/3-1/3 arányban hivatásos bìrák- ból és a bìrósághoz
képest külső hatalmi ágak által delegált tagokból (két országgyűlési képviselőből, az igazságügyért felelős
miniszterből, a legfőbb ügyészből), valamint a Magyar Ügyvédi Kamara elnökéből áll. Választott tagjai a
hivatásos bìrák által megválasztott kilenc bìró, akik (a kilenc póttaggal együtt) a közel 2600 főt számláló bìrói
kart reprezentálva határozzák meg az OIT bìrósági jellegét.30
Az OIT bìró tagjainak megválasztására közvetett választással kerül sor, a tagok megválasztását a Legfelsőbb
Bìróságon és megyénként küldöttválasztás előzi meg. A küldöttválasztás idejét, a küldöttek számát stb. a
törvény keretei között az OIT határozza meg. Az OIT-tag bìró a tevékenységét bìrói munkája mellett látja el,
amely utóbbi alól azonban – a szükséges mértékben – mentesìteni lehet. Az OIT elnöke nem választott tisztség,
jogkörét hivatalból a Legfelsőbb Bìróság mindenkori elnöke gyakorolja.
AZ OIT FELADATAI ÉS HATÁSKÖRE • Az OIT általános feladatköre a Bszi. szerint: „abì- rói függetlenség
alkotmányos elvének megtartásával ellátja a bìróságok gazdálkodásának központi feladatait és felügyeletet
gyakorol az ìtélőtábla és a megyei bìróság elnökének igazgatási tevékenysége felett‖ [34. § (1) bek.].
Az OIT hatásköre nemcsak egyszerűen a korábbi igazságügyért felelős miniszteri jogosìtványok összessége,
hanem ahhoz képest minőségileg más. Hatásköre – rendkìvül korlátozottan – kiterjed a Legfelsőbb Bìróságra is,
a többi bìróságot illetően azonban olyan ún. belső igazgatási (felügyeleti és irányìtási) jogot gyakorol, amelynek
a bìrósági szervezeten belül nincs korlátja. Az OIT létrejöttével ugyanis a bìrósági testületek önkormányzata
megszűnt.
– a bìrósági vezetők (ìtélőtábla elnöke és helyettese, megyei bìróság elnöke és helyettese, kollégiumvezető)
kinevezése, felmentése, tevékenységük folyamatos irányìtása és ellenőrzése; előzetes véleménynyilvánìtás a
Legfelsőbb Bìróság elnökének jelöléséről, valamint az elnökhelyettes pályázatáról;
392
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
– ellenőrzési vizsgálatok folytatása az eljárási határidők és ügyviteli szabályok megtartásáról; kivételesen soron
kìvüli tárgyalás elrendelése;
Az OIT Hivatala egyszemélyi vezetés alatt álló, hivatali tìpusú, központi igazgatási szerv, amelynek feladatait a
havonta egyszer ülésező testület üléseinek előkészìtésében, határozatainak végrehajtásában, valamint a testület
működésével kapcsolatos ügyviteli feladatok ellátásában határozta meg a törvény. A hivatal vezetője hivatásos
bìró, aki vezetői feladatainak ellátása alatt ìtélkező tevékenységet nem folytat. Az OIT külön szervezeti és
működési szabályzat alapján működik, amelyet a testület az 1999. évi 1. sz. szabályzatával alkotott meg.31
Az igazgatási feladatok további, ún. horizontális megosztása következtében bìrósági vezetőnek számìt a bìrósági
elnök és elnökhelyettes mellett a kollégiumvezető (és helyettese), a bìrói tanács elnöke, a csoportvezető (és
helyettese). Adott bìrósági szint egyes számú vezetője a bìróság elnöke. A megyei bìróságok elnökei
ugyanakkor – az előzőeken túl – irányìtják és ellenőrzik a megye területén működő helyi bìróságok és a
munkaügyi bìróság elnökének vezetői tevékenységét is.
A bìrósági vezető – értelemszerűen – csak hivatásos bìró lehet, a vezetői kinevezés határozott időre, hat évre
szól. A tanácselnököt ettől eltérően, határozatlan időre kell kinevezni. A vezetői kinevezés (a Legfelsőbb
Bìróság elnöke kivételével) pályázathoz kötött.
– a Legfelsőbb Bìróság elnöke – a már ismertetett rend szerint – az egyetlen (az Országgyűlés által) választott
tisztség. A Legfelsőbb Bìróság elnökhelyettesét, elnökének javaslatára (az OIT véleményének
figyelembevételével) a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel;
– az OIT nevezi ki és menti fel az ìtélőtábla elnökét és helyettesét; a megyei bìróság elnökét és helyettesét,
valamint a Legfelsőbb Bìróság, az ìtélőtábla és a megyei bìróság kollégiumának vezetőit;
393
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
– bìrósági elnöki jogkör mind a Legfelsőbb Bìróságon, mind az ìtélőtáblán, mind a megyei bìróságon a
kollégiumvezető-helyettesek, valamint a bìrói tanácsok elnökeinek kinevezése. A megyei bìróság elnökét ezen
túl megilleti még a helyi és a munkaügyi bìróság elnökének, elnökhelyettesének, csoportvezetőjének,
csoportvezető-helyettesének kinevezési joga is.
A vezetői tisztség megszűnhet: közös megegyezéssel; lemondással; felmentéssel; ahatározott idő elteltével; a
bìrói megbìzatás megszűnésével.
Felmentés cìmén szűnik meg a tisztség alkalmatlanság megállapìtása esetén. Az alkalmatlanság megállapìtását
vizsgálat előzi meg, amelynek szempontjait az OIT határozza meg. A felmentés ellen a felmentett vezető
jogorvoslatért bìrósághoz fordulhat.
A bìrósági reform következtében a bìrói testületekre vonatkozó szervezeti és hatásköri szabályok megváltoztak.
Az igazgatási jogú bìrói testületek köre kibővült, ide tartozik a Legfelsőbb Bìróság teljes ülése, valamint a
bìrósági kollégium is. A bìrói testületek igazgatási jogosìtványai azonban – az egyetértési jog megszüntetésével
– érdemben csökkentek.
– A Legfelsőbb Bìróság teljes ülése, az ìtélőtáblák és a megyei bìróságok összbìrói értekezlete, amely a
Legfelsőbb Bìróságra, az ìtélőtáblára, valamint a megye területén működő (megyei, helyi, munkaügyi) bìróságra
beosztott bìrákból áll;
– a Legfelsőbb Bìróság, az ìtélőtábla és a megyei bìróság (5-15 tagú) bìrói tanácsai, amelynek tagjait hat évre az
összbìrói értekezlet választja; nem választható a bìrói tanács tagjává – helyi és munkaügyi bìróság kivételével –
a bìróság elnöke és elnökhelyettese.
– az összbìrói értekezlet dönt a küldött (nem az OIT-tag) megválasztásáról; dönt a bìrói tanács tagjainak
megválasztásáról (felmentéséről, beszámoltatásáról); véleményt nyilvánìt a vezetői pályázatokról (felmentés
kezdeményezéséről);
– a bìrói tanácsnak döntési joga nincs, véleményt nyilvánìt azonban a bìró kinevezéséről (beosztásáról,
felmentéséről, kirendeléséről, áthelyezéséről), véleményt nyilvánìt a bìrósági SZMSZ-ről, az ügyelosztásról;
javaslatot tesz a bìróság költségvetési tervére és a költségvetés felhasználására;
394
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
– a kollégiumnak sincs döntési joga, részt vesz azonban a bìró szakmai értékelésében; javaslatot tesz a bìró
beosztására, meghatározott vezetői (kollégiumvezető és helyettes vezető, tanácselnök) kinevezésekre, véleményt
nyilvánìt az ügyelosztási tervről.
A bìrói testületek javaslattételi vagy véleménynyilvánìtási joga személyzeti kérdésekben (bìrák, illetve bìrósági
vezetők kinevezésében) formális. A vezetői kinevezéssekkel kapcsolatban mind az OIT, mind a bìrósági vezető
szabadon, testületi vélemények figyelmen kìvül hagyásával dönthet.
A bìrói testületek hatásköre a bìrói reformot megelőző állapothoz képest olyan mértékben csökkent, hogy ilyen
hatáskör mellett a bìrói szinteken – a Legfelsőbb Bìróság sajátos helyzetét nem emlìtve – jelenleg
önkormányzatiságról már nem lehet beszélni. A bìrói szintek önkormányzatának felszámolását a törvényalkotó
az igazságügyért felelős miniszter igazgatási jogainak felszámolásával egyidejűleg hajtotta végre, mivel
megìtélése szerint az OIT-ban megtestesülő igazgatási autonómia létrejöttével az előző tartalmú
önkormányzatiság értelmét vesztette.
A bìróságok igazgatásának sajátosságait ismerve azonban nincs eleve ellentét a külső igazgatási autonómia és a
belső önkormányzatiság egyidejű fennállása között. A bìrói szintek nem kizárólag az igazgatási
munkamegosztásnak, hanem elsősorban az ìtélkező funkció gyakorlásának a szìnterei, elsősorban ìtélkező
fórumok és nem hivatalok. Sőt, az ìtélkező szintek függetlenségének követelménye az igazgatási feladatok
ellátásában is meghatározott önállóság biztosìtását igényli a központi igazgatással szemben.
Az alkotmánnyal tehát nem lenne ellentétes a különböző bìrói szinteken működő bìrói testületek önkormányzati
jogosìtványokkal (egyetértési jog) történő felruházása. Az alkotmány végrehajtását az eddiginél differenciáltabb
igazgatással, a központi igazgatási szervvel (annak hivatalával) szemben a bìrói testületekhez telepìtett
ellensúlyok kiépìtésével lehetne hatékonyabbá tenni.
Igazságügyi alkalmazott a törvény értelmében: bìrósági fogalmazó és bìrósági titkár, az igazságügyi szakértő és
szakértőjelölt, az érdemi ügydöntő feladatokat ellátó tisztviselő, az ügyviteli és adminisztratìv feladatokat ellátó
ügykezelő és a fizikai dolgozó.
A bìrói utánpótlás biztosìtása érdekében, a bìrói tisztséghez szükséges elméleti és gyakorlati ismeretek
megszerzése érdekében a bìróságokon fogalmazók működnek. Bìrósági fogalmazónak egyetemi állam- és
jogtudományi diplomával rendelkező személy nevezhető ki. A joggyakorlat ideje három év. A joggyakorlat
elsősorban határozattervezetek készìtéséből, jegyzőkönyv vezetéséből, ügyfelek fogadásából áll. Hároméves
joggyakorlat és jogi szakvizsga letétele után bìrósági titkári kinevezés szerezhető. A bìrósági titkárnak
kinevezése előtt pályaalkalmassági vizsgán kell megfelelnie. A bìrósági titkár – az eljárási törvényekben
meghatározott ügyekben – önállóan is eljárhat. A bìrósági titkárt a Pp. önálló eljárásra általánosságban is
felhatalmazza, büntetőeljárásban való részvétele kivételes.33
5. Jegyzetek
1. A politológiai irodalomból lásd Georg Brunner: Vergleichene Regierungslehre. München, 1982, Springer
Verlag; Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus szerkezete. Társadalmi Szemle, 1993. 8-9., Az alkotmányjogi
irodalomból lásd: Bragyova András: Tudományos munkásság áttekintő összefoglalása. Miskolci Egyetem
Habilitációs Füzetei. Miskolc, 2001.
395
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
– a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényre
(továbbiakban: Ket.);
5. Lásd például Petrétei József: Magyar alkotmányjog II. Egyetemi tankönyv. Budapest-Pécs, 2000, Dialóg-
Campus Kiadó.
6. Az Alkotmányjogi Tanácsról lásd Fürész Klára: Bìrói függetlenség. Budapest, 1989., Közgazdasági és Jogi
Könyvkiadó, 227. o., valamint Takács Albert: Az alkotmányvédelem néhány kérdése – különös tekintettel az
Alkotmányjogi Tanácsra. Jogtudományi Közlöny, 1985. 5.
9. Fürész Klára: Bìrói függetlenség az Alkotmánybìróság gyakorlatában. In Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi
tanár születésének 70. évfordulójára. Budapest-Pécs, 2000, Dialóg-Campus Kiadó.
10. A személyes függetlenségről lásd Fürész Klára: Összehasonlìtó alkotmányjog és a bìrói függetlenség. In
Emlékkönyv Bihari Ottó egyetemi tanár születésének 80. évfordulójára. Pécs, 2001, Pécsi TE ÁJTK – MTA
RKK Dunántúli Intézete.
11. Az OIT összefoglaló jelentései szerint – a bìrák értékelése alapján – a működés szakmai szìnvonala, a bìrák
fegyelme gyakorlatilag problémamentes. A határozatlan időre kinevezettek közül 1999-ben 4 fő (2
egészségügyi, 2 szakmai okból) vált alkalmatlanná; a határozott időre kinevezettek 2000. évi első értékelésekor
30 főből egy nem felelt meg. Ugyanebben az időszakban négy fő ellen indult (nem bìrói tevékenységével
összefüggésben) büntető- és 12 fő ellen fegyelmi eljárás.
12. Rácz Attila: Az igazságszolgáltatási szervezet egysége és differenciálódása. Budapest, 1972, Közgazdasági
és Jogi Könyvkiadó.
13. A63/1997. (XII. 11.) AB határozat 1998. dec. 31-ihatállyal (akódex 18. §-ánakmegsemmisìtésével)
gyakorlatilag lehetetlenné tette a határozatok (a pénzbìrság szankció) végrehajtását.
15. Az „élő joggal‖ kapcsolatos alkotmánybìrósági hatáskör elvi-elméleti megalapozására lásd Sólyom László:
Az alkotmánybìráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, 2001, Osiris Kiadó, 296-298. o.
396
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
16. Az 57/1991. (XI. 8.) AB határozat volt az a határozat, amely az egyedi ügy kapcsán alkotmányellenessé
nyilvánìtotta és korrigálta a bìrói gyakorlatot.
18. A legfőbb ügyész által, a pótmagánvád kiterjesztéséről szóló 3/2004. jogegységi határozat ellen benyújtott
kezdeményezésnek helyt adva, a jogegységi határozatot a 42/2005. (XI. 14.) AB határozattal
alkotmányellenesség cìmén megsemmisìtette.
20. Tóth Mihály: A nyomozás és a védői jelenlét ellentmondásai. Ügyvédek Lapja, 2000. 4.
21. A kamarai felvételt érinti az ügyvédségre vonatkozó törvény legújabb módosìtására vonatkozó javaslat a
következők szerint: „1. § (4) bek. f) pont: aki előélete, életmódja vagy magatartása miatt az ügyvédi hivatás
gyakorlásához szükséges közbizalomra érdemtelen‖; 20. § (1) bek. b) pont: „a 13. § (3) bekezdésében felsorolt
feltételeknek nem felel meg, vagy ha ezek a feltételek már a felvételkor sem voltak meg‖.
22. Be. 386. § „(1) A másodfokú bìróság ìtélete ellen fellebbezésnek van helye, ha a másodfokú bìróság a
büntetőjog szabályainak megsértésével
a) olyan vádlott bűnösségét állapìtotta meg, illetve olyan vádlott kényszergyógykezelését rendelte el, akit az
elsőfokú bìróság felmentett, vagy vele szemben az eljárást megszüntette,
b) az első fokon elìtélt vádlottat felmentette, vagy vele szemben a büntetőeljárást megszüntette.―
23. A törvényességi óvás már hivatkozott intézményét alkotmányellenesség cìmén az Alkotmánybìróság 1992.
december 31-i hatállyal semmisìtette meg [9/1992. (I. 30.) AB határozat]. Az új jogorvoslat 2000. március 1-
jétől a legfőbb ügyész számára tartalmaz a törvényességi óvással összevethető hatásköröket.
24. D. Novák István: Az eltűnt „igazság‖ nyomában. Magyar Jog, 2001. 11.
25. Máthé Gábor: A magyar burzsoá igazságszolgáltatási szervezet kialakulása (1867–1875). Budapest, 1982,
Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó.
26. Lukács Tibor: A magyar népbìrósági jog és a népbìróságok 1945-1950. Budapest, 1979.
27. A formák változása mögött a bìrói személyzet sorsa azonban érdemben átalakult. Ideiglenes jelleggel
felfüggesztették a személyi függetlenség alapvető garanciáját, az elmozdìtás és az áthelyezés tilalmát, a
demokratizmus jegyében a régi bìrák elbocsátásával „megtisztìtották‖ a bìrói kart (1948:XXII. tc.).
28. A 49/2001. (XI. 22.) AB határozat szerint az Országgyűlést alkotmányos mulasztás terheli az ìtélőtáblákat
illetően, mivel alkotmányellenes, hogy csak egy ìtélőtábla jött létre. A mulasztást 2002. december 31-ig meg
kell szüntetni. A két különvélemény indoka is figyelemre méltó.
29. Dr. Lévai Ilona: A bìrói hatalom viszonylag új intézménye Európában: az igazságszolgáltatási főtanács.
(Kézirat.)
30. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács összetétele a választott tagok beosztása szerint: Az első választás
(1997. december): 1 fő városi bìrósági elnök, 4 fő megyei bìrósági elnök, 1 fő megyei bìrósági kollégiumvezető,
1 fő megyei kollégiumvezető-helyettes, 2 fő megyei tanácselnök. A második választás (2003. szeptember): 1 fő
városi (PKKB) bìrósági elnök, 5 fő megyei bìrósági elnök, 1 fő megyei bìrósági kollégiumvezető, 1 fő
ìtélőtábla-elnök, 1 fő megyei tanácselnök.
31. Az OIT-ról lásd Fürész Klára: Összehasonlìtó alkotmányjog és a bìrói függetlenség cìmű hivatkozott
tanulmányát.
32. Az 1972. évi IV. törvény. 51/C. §: „(1) A megyei bìrói tanács egyetértése szükséges a) a megyei bìróság
területén működő helyi bìróságok éves költségvetési tervének előterjesztéséhez; b) a megyei bìróság
költségvetésének a helyi bìróságok közötti felosztásához; c) a bér- és létszámfejlesztésnek a helyi bìróságok
közötti felosztásához, (2) Az Országos Bìrói Tanács egyetértése szükséges a) a bìróságok éves költségvetési
397
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
19. A BÍRÓSÁG
33. A bìrósági titkár jogait a bìrósági eljárásban a Pp. 12/A. §-a és a Be. 318. § (6) bekezdése szabályozza.
398
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. fejezet - 20. AZ ÜGYÉSZSÉG
Fűrész Klára
Ügyészi funkció és szervezet 1949 előtt • Ügyészi funkció és szervezet 1949 után • Rendszerváltozás és az
ügyészség
399
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
jogvédelem, amely a fejlődés során, fokozatosan más (civiljogi, családi jogi, munkajogi stb.) jogterületekre is
kiterjedt.
Az ügyészi funkció tartalmát, valamint a funkciót ellátó szervezet államszervezeti helyét vizsgálva, az európai
történetben – az országonkénti egyedileg változatos megoldások ellenére – jellemző vonásait illetően alapvetően
két modell különìthető el.1 Az egyik, az európai országok többségében (Ausztria, Dánia, Franciaország, Német
Szövetségi Köztársaság stb.) elterjedt ún. alárendelt, a másik a számszerű kisebbséget jelentő ún. önálló ügyészi
modell. A megkülönböztetés alapja az ügyészségi szervezetnek a végrehajtó hatalomhoz képest meghatározott
államszervezeti helye, amely az egyik esetben a végrehajtó hatalom részeként, az igazságügyi kormányzat (az
igazságügyért felelős miniszter) irányìtotta alárendelt, a másik esetben az államszervezet önálló egységeként, a
végrehajtó hatalomtól független működést jelent. Az eltérő államszervezeti elhelyezkedéshez történetileg
különböző funkciókörök kapcsolódnak. A klasszikus ügyészi feladat, a közvád ellátásán túl a független ügyész
az államszervezet más egységei felett törvényességi ellenőrzési feladatokat is ellát.
Az ügyészt funkciója szervezetileg a végrehajtó hatalomhoz köti. Az ügyészi szervezet a végrehajtó hatalom
részeként, a kormánynak (az igazságügyért felelős miniszternek) alárendelten, a bűncselekmények üldözésével a
kormány büntetőpolitikáját valósìtja meg.
Lényegét tekintve ma is hasonló elvi alapon működnek az ún. alárendelt ügyészségek, bár erőteljes törekvések
tapasztalhatók az igazságügyért felelős miniszter utasìtási jogának reformjára. A változások elsősorban a
vádemelésre, illetőleg a vádelejtésre vonatkozó egyedi utasìtások korlátozására (esetleges tilalmára)
vonatkoznak.
Az alárendelt ügyészségi modellt működtető országok körét gazdagìtja több kelet-európai, volt szocialista
ország (Csehország, Lengyelország, Románia), amelyek a rendszerváltozást követően tértek vissza korábbi
hagyományaikhoz.
Az ügyészség a volt Szovjetunióban, illetőleg a szovjet mintára szervezett népi demokratikus országok
mindegyikében az államszervezet önálló egységeként funkcionált. Az önálló ügyészség létrehozása a szocialista
mintaalkotmányra, az 1936. évi szovjet alkotmányra vezethető vissza, amely azonban a polgári államokban
kialakult formákhoz képest, funkciójában és szervezetében egyaránt eltérő ügyészséget hozott létre. 2
Az alkotmány az ügyészséget külön fejezetben nevesìtette és a legfelső képviseletnek alárendelt, a többi állami
szervhez képest önálló, független szervnek tekintette. A szocialista ügyészség függetlensége – hasonlóan a
többi, függetlennek tekintett szervhez- azonban az állami hatalomgyakorlás sajátosságaiból (illetőleg az
egyetlen pártra épülő politikai rendszer és az állami szervezet összefonódásából) következően kizárólag
formálisan érvényesülhetett.
400
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
ÜGYÉSZI FUNKCIÓ ÉS SZERVEZET 1949 ELŐTT • Az ügyészségi szervezet a kiegyezést követő modern
államfejlődés folyamatában, az 1871. évi XXXIII. törvénycikk megalkotásával jött létre. A magyar királyi
ügyészségről szóló törvénycikk több (például a bìrói hatalomról szóló 1869. évi IV.; a bìrák felelősségéről szóló
1871. évi VIII.) törvénycikkel összhangban az igazságszolgáltatási szervezetrendszer kiépìtésének szerves részét
ké- pezte.4 Az ügyészség szervezetében és hatáskörében a nyugat-európai ún. alárendelt ügyészségi modellt
követte. (Érdemes megjegyezni, hogy a képviselőházi szavazás során az igazságügyért felelős miniszternek való
alárendeltséggel szemben, a függetlenségi javaslat csak 111-94 arányban maradt alul!)
Az ügyészségi szervezet belső egységeit, amelyek egymással alá- és fölé rendeltségi viszonyban álltak, a
bìróságok mellett szervezték meg (a Kúria mellett – 1900-tól – a koronaügyészség, az ìtélőtábla mellett a királyi
főügyészség, a törvényszék mellett a királyi ügyészség, valamint a járásbìróság mellett ügyészi megbìzott). Az
ügyészeket az igazságügyért felelős miniszter ellenjegyzése mellett a király, illetve a kormányzó nevezte ki, az
ügyészi szervezet pedig az igazságügyért felelős miniszter alárendeltségében és a királyi főügyész irányìtása
alatt működött.
ÜGYÉSZI FUNKCIÓ ÉS SZERVEZET 1949 UTÁN • Az 1949. évi magyar alkotmány – a szovjet példát
követve – önálló fejezetben, külön szervtìpusként deklarálja az ügyészséget, amelyet de facto csak 1953-ban
hoztak létre (1953. évi 13. tvr.). Az 1959-es (1959. évi 9. tvr.) újraszabályozást követően az ügyészség
szervezeti és működési rendjét – a többször módosìtott – 1972. évi V. törvény (továbbiakban: Ütv.)
szabályozta.6
Az Országgyűlésnek (a legfőbb ügyészen keresztül) alárendelt, a többi állami szervtől független ügyészség
törvényességi felügyeletet gyakorolt a nyomozás, a büntetés-végrehajtás, a bìrósági eljárás felett, illetve ellátta
az általános törvényességi felügyelet funkcióját. Ez utóbbi során felügyeletet gyakorolt – az Országgyűlés, az
Elnöki Tanács, a Minisztertanács és a bìróságok kivételével – az államszervezet egésze, a minisztériumok, az
alájuk rendelt hatóságok, intézmények és egyéb szervek, az államhatalom helyi szervei, a társadalmi és
gazdasági szervezetek, valamint az állampolgárok felett. A bìrósági eljárásban történő ügyészi részvétel a
vádképviselet (és a hozzá kapcsolódó eljárási jogok) hagyományos feladatán túl a polgári ügyekben általános
keresetindìtási és korlátlan fellépési joggal, valamint a legfőbb ügyész számára biztosìtott rendkìvüli
jogorvoslati eszközzel, a törvényességi óvással párosult. A legfőbb ügyész (és a Legfelsőbb Bìróság elnöke)
törvényességi óvással – törvényesség vagy megalapozatlanság cìmén – bármely jogerős bìrói határozat
felülvizsgálatát kezdeményezhette. A törvényességi óvás intézményét – alkotmányellenesség cìmén – a
rendszerváltást követően, az Alkotmánybìróság számolta fel. 7
Az ügyészséget érintő legjelentősebb változás azonban közvetve mégis bekövetkezett azáltal, hogy az állami
hatalomgyakorlás az 1989. évi alkotmányozással a hatalom megosztásának rendszerére tért át. Ennek
401
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
Ügyészség a rendszerváltozást követő első parlamenti, illetve kormányzati ciklusban (1990-1994) • Az első
parlamenti, illetve kormányzati ciklus előzménye az 1989. évi XLVI. törvény, amely az alkotmánynak
megfelelően (például a legfőbb ügyészi megbìzatás négy évről hat évre emelésével) módosìtotta, pontosìtotta az
Ütv.-t. E törvény, valamint az új legfőbb ügyész megválasztása által az ügyészi funkció és szervezet
változatlanságát maga az Országgyűlés erősìtette meg.
A „reformcsomag‖ harmadik elemét képező szolgálati törvényjavaslatot azonban nem sokkal az 1994. évi
választásokat követően, 1994 decemberében, az 1994. évi LXXX. törvénnyel elfogadta az Országgyűlés.
A harmadik ciklus alatt azonban, a hatályos alkotmány keretei között, mégis lényeges változás történt. A
Kormány (az igazságügyért felelős miniszter) javaslatára az Országgyűlés elfogadta az Ütv.-t és az Üsztv.-t
módosìtó 2001. évi XXXI. törvényt.
402
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
törvényből az ügyészségre háruló feladatokat, valamint az Alkotmánybìróság 2/2000. (II. 25.) AB határozatának
megfelelően az ügyészi óvás eddigi szabályait – a jogbiztonság, a jogérvényesülés, a kiszámìthatóság –
jogállami garanciái szempontjából átértékeli.
Mivel az Ütv. módosìtására az elmúlt tizenöt év társadalmi változásainak és az ügyészség helyzetének (nem
utolsósorban EU-beli) megìtélésében végbement folyamatok figyelembevételével került sor, a szabályozás
hatalomelméleti szempontból a független ügyészség és a legtágabb értelemben vett ügyészi funkció (közvádló
és törvényesség őre) létjogosultságának elismerését jelenti. A magyarországi független ügyészség intézménye,
az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága ajánlásának ismeretében már a csatlakozás folyamatában (és azt
követően is) elismerést váltott ki az egyesülő Európában is.14
Nem lehet ugyanakkor elhallgatni azt a tényt, hogy az ügyészséget kivéve az állami szervezetrendszer minden
egysége a rendszerváltozást követően megalkotott új (reform-) törvény alapján működik. Igaz, hogy az Ütv.
közel tìz módosìtásából következően, tartalmát tekintve korszerű törvénynek tekinthető. Az Ütv.
újrakodifikálása ugyanakkor alkotmányos legitimációt jelentene a független ügyészi szervezetnek.15
– a nyomozás törvényessége feletti felügyelet (más hatóságok nyomozati tevékenységének – utasìtási joggal is
párosuló – irányìtása és ellenőrzése, az önálló ügyészi nyomozás, valamint a nyomozással összefüggő egyéb
jogosìtványok, illetve a vádemelés közhatalmi jogköre);
– az ügyészi törvényességi felügyelet (egyedi jogi eszközökkel, ún. felügyeleti intézkedésekkel az állami
szervek, a bìróságon kìvüli jogalkalmazó szervek, a társadalom valamennyi szervezete, valamint az
állampolgárok jogkövető magatartásának elősegìtése).
– elbìrálja a nyomozás során hozott határozatok ellen, valamint az intézkedések és az intézkedések elmulasztása
miatt előterjesztett panaszokat;
403
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
– nyomozást vagy feljelentéskiegészìtést rendelhet el, annak lefolytatására a nyomozó hatóságot utasìthatja.
A nyomozás törvényességének felügyelete során az ügyész jogi eszközei – az elnevezéstől eltérően – nem
felügyeleti, hanem irányìtási tipusú jogi eszközök, az ügyészt utasìtási jog is megilleti: „A nyomozó szerv a
nyomozásra – ideértve a terheltek őrizetbevételére, szabadon bocsátására, a fogvatartás körülményeire és a
terheltekkel szemben más biztonsági intézkedés foganatosìtására vagy hatályon kìvül helyezésére – vonatkozóan
egyedi ügyekben adott ügyészi utasìtásokat köteles teljesìteni.‖ [Ütv. 7. § (3) bek.]
b) Vannak olyan nyomozati cselekmények, amelyekben csak őjárhat el. A kényszerintézkedések területén
például az előzetes letartóztatással kapcsolatban az ügyészt kizárólagos jogok illetik meg: az elrendelést –
hivatalból vagy a nyomozó hatóság előterjesztésére – a bìróságnál az ügyész indìtványozza. Az előzetes
letartóztatás elrendelésének eljárási garanciái fokozatosan alakultak ki. Az elrendelés csak 1987-ben (az 1987.
évi IV. törvénnyel) került ügyészi hatáskörbe oly módon, hogy arról a vádirat benyújtásáig az ügyész, a vádirat
benyújtása után a bìróság határozott. A személyes szabadságot legerőteljesebben korlátozó intézkedés jogállami
követelményeknek megfelelő szabályozását, elrendelésének bìrói hatáskörbe helyezését, a rendszerváltást
követően, az 1989. évi XXVI. törvény valósìtotta meg. Az előzetes letartóztatásra vonatkozó számadatok
szerint, az ügyészi indìtványok több, mint 90%-ának az elsőfokú bìróságok helyt adnak.
c) Vannak olyan bűncselekmények, amelyeknek nyomozása kizárólag az ügyész hatáskörébe tartozik. A Be. 29.
§ a)-g) pontja szerint részben a bűncselekmények fajtái (például az igazságszolgáltatás elleni bűncselekmények),
részben a gyanúsìtott (vagy a sértett) személye (például a közjogi tisztségen alapuló mentességet élvező
személyek) indokolja az ügyész kizárólagos eljárását.
Az ügyészi nyomozás kizárólagos hatáskörébe tartozó, valamint a hatáskörbe vont ügyek nyomozását a legfőbb
ügyész utasìtása alapján általában külön szervek végzik.
Minden olyan szervet ellenőrizhet, amelyek a fő- és mellékbüntetések, az intézkedések, valamint a személyes
szabadságot korlátozó kényszerintézkedések végrehajtására kötelezettek, illetőleg bìrósági büntetés-végrehajtási
igazgatási tevékenységgel kapcsolatban a megyei bìróság elnökéhez fordulhat.
Az ellenőrzött szervek: a büntetés-végrehajtási intézetek (fegyház, börtön, fogház); a nyomozó hatóságok fogva
tartó helyiségei, a rendőrségi fogdák; a javìtóintézetek; közösségi szálláshelyek; a közérdekű munkahelyek; a
404
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
Az ügyész a fogva tartó szerveknél megtekintheti az intézeti szabályokat, a fogva tartási iratokat és a fogva
tartás körülményeit. Meghallgathatja a fogva tartottakat, ellenőrizheti a bánásmód törvényességét. A fogva tartó
szervek vezetői kötelesek az ügyésznek a törvények megtartására és a fogva tartás körülményeire vonatkozó
rendelkezéseit (intézkedéseit, utasìtásait) teljesìteni. Az ügyészi utasìtás ellen (felettes szerveik útján) az eljáró
ügyész feletteséhez fordulhatnak. Az ügyészi törvényességi felügyelet garanciális jelentőségűjogosìtványa az
utasìtási jogon túl, hogy az ügyész : „köteles nyomban szabadlábra helyezni azokat, akiket törvényes határozat
nélkül vagy a határozatban megjelölt időponton túl tartanak fogva‖. [Ütv. 12. § (2) bek.]
A fogva tartással nem párosuló büntetés (például pénzbüntetés) vagy intézkedés (például elkobzás)
végrehajtásának törvényességi felügyelete az ügyészi ellenőrzésen túl magában foglalja a végrehajtással
kapcsolatos panaszok kivizsgálásának kötelezettségét is.
– indìtványt tesz (például a feltételes szabadság megszüntetésére, a közérdekű munka szabadságvesztésre való
átváltoztatására);
Ez az ún. törvényességi közreműködés büntetőügyekben széles jogkört jelent. Az ügyész „bármely büntetőügy
iratait magához kérheti annak megvizsgálása végett, hogy az adott ügyben az eljárás és a határozat, illetve annak
végrehajtása megfelel-e a törvényeknek‖ [Ütv. 10. § (2) bek. c) pontja]. Polgári peres és nemperes ügyekben az
ún. törvényességi közreműködés a szabályozás során látványosan visszaszorult, az iratbetekintés – büntető
ügyektől eltérően – célhoz kötött joggá vált, s olyan terjedelemben gyakorolható, amely az ügyészi perbe
lépéshez szükséges.
A bìrósági eljáráshoz kapcsolódó ügyészi funkció alapvető rendeltetése nem a törvényességi közreműködés,
hanem a bìrósági eljárásban való ügyészi részvétel. Az ügyészi részvétel – az eljárás tìpusától, büntető- vagy
polgári jellegétől függően – eltérő jogosìtványokból áll.
405
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
eljárást. Az ügyész a vádat módosìthatja is. Az ügyész indìtványt tehet az alkalmazható büntetési nemre, az
ìtélet ellen pedig per- és jogorvoslattal élhet, de a felülvizsgálati eljárásokban is külön jogok illetik meg. A
váderedményességi mutatók az elmúlt öt év átlagában a 90%-ot is meghaladják. (Az ügyész büntetőeljárási
jogosìtványainak részletes vizsgálata külön tantárgy, a büntetőeljárási jog része.)
A jogosìtványok korlátozott terjedelmét a polgári ügyek természete határozza meg. A polgári perekben és peren
kìvüli eljárásokban a rendelkezési jog elvéből következően tiszteletben kell tartani a felek akaratát, ugyanakkor
a köz és esetenként az egyén érdekeinek védelmére biztosìtani kell az ügyészi perbe lépés lehetőségét is.
Az ügyész polgári perbeli részvétele az ún. független ügyészség esetén az előzőektől eltérően alakult. A hazai
szabályozás szerint az ügyész – 1953-től folyamatosan – általános keresetindìtási és a törvényesség érdekében
korlátlan perbe lépési joggal rendelkezett, továbbá – a büntetőügyekhez hasonlóan – korlátlan iratbetekintési jog
is megillette. Az ügyész jogait csupán kizárólag más személy által érvényesìthető jogok (például a házasság
felbontása, az apaság vagy anyaság bìrói megállapìtása) korlátozta. Az ügyész polgári perbeli jogait – a már
emlìtett – 1/1994. (1.7.) AB határozat az emberi méltósághoz való jog érvényesülése jegyében koncepcionálisan
átalakìtotta. Az általános perindìtási jogot alkotmányellenesnek nyilvánìtotta, és ennek alapján a „fontos állami
vagy társadalmi érdekből‖ való perindìtás, fellépés, valamint a jogerős ìtélet elleni felülvizsgálat
kezdeményezésének jogát megszüntette.
a) Az „általános‖ keresetindìtási jog, ha a jogosult bármely okból jogainak védelmére nem képes, kivéve ha az
ügyész keresetindìtási joga (más személy vagy szervezet által érvényesìthető jogok körében) kizárt. Az ügyész
eljárási jogai akkor is korlátozottak, ha az „általános‖ keresetindìtási jog feltételei fennállnak. A Pp. szerint
ugyanis az ügyész egyezséget nem köthet, jogról nem mondhat le, jogot nem ismerhet el.
b) A közérdekű keresetindìtási jog, amelynek alapján az ügyész egyrészt a közérdek közvetlen védelmében,
másrészt a közérdekűvé vált magánjogi érdek érvényesìtésében jár el. A közérdek közvetlen védelmében eljárva
meghatározott ügyekben (például állam javára marasztalás, közérdekű kötelezettségvállalás stb.) az ügyész jogai
képezik a törvényesség, az objektìv jogvédelem kizárólagos eszközét. A közérdekűvé vált magánjogi érdek
érvényesìtésében az ügyész olyan ügyekben (például a családjog területén az érvénytelenségi perek, apaság,
örökbefogadás megtámadása, szülői felügyelet megszüntetése, cselekvőképességet érintő gondnokság alá
helyezés, illetve megszüntetés stb.) jár el, amelyekben más személyek és szervek is keresetindìtási joggal
rendelkeznek. Az objektìv jogvédelem az adott ügyekben azt követeli meg, hogy a törvényesség helyreállìtása
hivatalból is megtörténhessen. Ezekben a perekben az ügyész a fél jogait gyakorolja.
A bìrósági eljárásban történő ügyészi részvétel számadatokkal is jellemezhető. Az ügyészségi statisztika nem a
négy felügyeleti funkció, hanem az ügyek jogági természete szerint büntetőjogi és nem büntetőjogi, ez utóbbin
belül a magánjogi és közigazgatási jogi ügyforgalom között differenciál. A 700 ezer feletti éves
ügyiratforgalomnak (1999-ben 722 892 ügyirat; 2000-ben 734 702 ügyirat) mintegy 90%-a (1999-ben 91,6%,
2000-ben 89,1%) büntetőügyekből áll. A nem büntető-, azaz magánjogi és közigazgatási jogi tevékenység
aránya az éves ügyiratforgalomnak mintegy 10%-a.
406
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
Az ügyészi törvényességi felügyelet szervi hatálya kiterjed: a minisztériumokra, a Kormánynak alárendelt más
országos hatáskörű szervekre, a regionális és helyi közigazgatási (önkormányzati igazgatási) szervekre, valamint
olyan – a kormánynál alacsonyabb szintű – szervekre és tisztségviselőkre, amelyek hatósági vagy más
jogalkalmazási feladatot látnak el.
Az ügyészi ellenőrzés törvényességi ellenőrzés, célszerűségi vagy gazdaságossági szempontokra nem terjedhet
ki. Módszerei a felügyelet tárgyi hatályának függvényében, többek között: jogszabálytervezetek előzetes
véleményezése; jogszabály, illetve szabályzat kibocsátásának (módosìtás, hatályon kìvül helyezés)
kezdeményezése; felvilágosìtás és adatkérés; vizsgálat tartása vagy annak kezdeményezése; panaszeljárás
lefolytatása; részvétel szabálysértési meghallgatáson stb. Törvénysértést akkor lehet megállapìtani, ha a
tevékenység (vagy mulasztás), a határozat, az intézkedés a jogszabályokkal, az állami irányìtás egyéb jogi
eszközeivel, valamint a belső szabályzatokkal (például kollektìv szerződés, alapszabály) ellentétes.
Az ügyészi óvás • Az ügyészi óvás az ügyészi törvényességi felügyelet során a már bekövetkezett jogsértés
orvoslása érdekében alkalmazható jogi eszköz. Az ügyészi törvényességi felügyelet tárgyi hatályát képező
jogszabályok, állami irányìtás egyéb jogi eszközei, valamint a jogerős (vagy nem jogerős, de végrehajtható)
egyedi döntésekkel szemben törvénysértés esetén az ügyész óvást nyújthat be. Az eljárás és jogkövetkezményei
normatìv szabály vagy egyedi határozat megóvása esetén különböznek egymástól.
A normatìv szabályokkal szemben benyújtott ügyészi óvás cìmzettje a kibocsátó szerv, amely meghatározott
határidőn belül vagy helyt ad az óvásnak és annak megfelelően intézkedik, vagy egyet nem értés esetén az
Alkotmánybìrósághoz fordul. Mindkét esetben tájékoztatni kell az ügyészt.
Az egyedi határozatok ellen benyújtott óvás cìmzettje a kibocsátó szerv vagy annak felettese. Az ügyész
indìtványára a megtámadott rendelkezés végrehajtását fel kell függeszteni. A óvás kérdésében a megkeresett
szerv vagy felettese – meghatározott határidőn belül – érdemben köteles határozni és az ügyészt értesìteni.
Egyet nem értés esetén az ügyész – a törvény alapján – keresettel a bìrósághoz fordulhat. Az ügyészi óvás
joghatásait a Pp. a maga eszközeivel is megerősìti.
Az egyedi határozat ellen benyújtott ügyészi óvás joghatásait az időmúlásra tekintettel a törvény korlátozza. A
határozat közlését követő három éven túl benyújtott óvás folytán tett intézkedés a jóhiszeműen szerzett és
gyakorolt jogokat nem sértheti. A határozat közlését követő öt éven túl benyújtott óvás folytán tett intézkedés
semmiféle joghátrányt nem állapìthat meg. Ez utóbbi alól kivételt képeznek a semmis közigazgatási határozatok.
A semmisségi okok mint a legsúlyosabb törvénysértések (hatáskör hiányában, illetve bűncselekmény
elkövetésével meghozott határozatok) esetén a joghátrányt meg kell állapìtani.
407
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
– ügyészi óvást nyújthat be a szabálysértési hatóság határozata, intézkedése ellen, amely óvást – a hatóság egyet
nem értése esetén – a helyi bìróság bìrál el. A bìrságolási ügyben benyújtott ügyészi óvásnak a végrehajtásra
halasztó hatálya van; az elkövető terhére óvásnak a határozat jogerőre emelkedésétől számìtott hat hónapon túl
nincs helye;
– rendészeti ügyekben (elzárás, szabadon bocsátás, fogva tartás körülményei tárgyában) az ügyészt utasìtási jog
illeti meg, amelyet az eljáró szervek kötelesek végrehajtani.
Egyéb ügyészi intézkedések • Az egyéb ügyészi intézkedések közé tartozik: a törvényességi panaszok elbìrálása,
büntető-, fegyelmi, szabálysértési, kártérìtési eljárás kezdeményezése, amelynek az illetékes (ügyészi és nem
ügyészi) szerv köteles eleget tenni (az eljáráskezdeményezési jog a bìrák büntetőjogi és fegyelmi felelősségére
nem vonatkozik), valamint az államigazgatási hatósági jogkörben elrendelt elővezetés foganatosìtásának
jóváhagyása.
Ennek értelmében a legfőbb ügyésszé választás feltételei: a magyar állampolgárság, a büntetlen előélet, a
választójogosultság, a jogi egyetemi végzettség és szakvizsga. A legfőbb ügyésszé válás – más közjogi
méltóságoknál ismeretlen módon – olyan további feltételeket is igényel, amelyek feddhetetlenségként
értelmezhetők:
1. bár büntetlen előéletűnek tekintendő, korábban bűncselekmény miatt szabadságvesztésre vagy közérdekű
munkára ìtéltek, illetőleg, akinek a büntetőeljárás során kényszergyógykezelését rendelték el, és a bűnügyi
nyilvántartásban szerepel;
408
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
– felmentéssel, ha neki fel nem róható okból feladatainak nem képes eleget tenni;
– hivatalvesztéssel, ha neki felróható okból feladatainak nem tesz eleget, ha választójogát elveszìtette, ha
bìróság jogerős határozatával bűncselekmény miatt szabadságvesztést (közérdekű munkát, közügyektől eltiltást)
szabott ki, kényszergyógykezelését rendelték el, vagy ha tisztségére más módon méltatlanná vált;
c) A legfőbb ügyész tanácskozási joggal részt vehet az Országgyűlés ülésein; a képviselők által kérdezhető és
interpellálható, válaszadási és beszámolási kötelesség terheli. A beszámolás gyakoriságáról az alkotmány nem
rendelkezik. A legfőbb ügyész ugyanakkor az Országgyűlés által nem utasìtható, vele szemben bizalmi kérdés
nem vethető fel.
e) Az Országgyűlés és a legfőbb ügyész kapcsolata tehát nem alá- és fölé rendeltségi viszony, a legfőbb ügyész
megbìzatásának megszűnése, minden jogcìmét illetően törvényhez kötött. A legfőbb ügyész felelőssége
törvényességi felelősség, amely az interpellációból következően sem válik politikai felelősséggé, mivel az
interpelláció el nem fogadása nem jár (nem is járhat) együtt a bizalmatlanság felvetésének lehetőségével.
a) A legfőbb ügyészt a többi közjogi méltósággal azonos kezdeményezési jog illeti meg az Alkotmánybìróság
előtt. Ezentúl tanácskozási joggal részt vehet az Alkotmánybìróság teljes ülésén is. A legfőbb ügyész a
Legfelsőbb Bìrósághoz rendkìvüli jogorvoslati indìtványt (felülvizsgálati kérelem, jogorvoslat a törvényesség
érdekében) nyújthat be, valamint gyakorolja a jogegységi eljárásban biztosìtott jogkörét. A legfőbb ügyész
hivatalból tagja az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsnak is.
409
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
– miniszternél és országos hatáskörű szerv vezetőjénél utasìtás, irányelv, tájékoztató stb. kiadásának a
kezdeményezésére is.
A legfőbb ügyész nem jogszabályalkotó szerv, a legfőbb ügyészi utasìtás kiadásának jogalapja nem
jogszabályalkotó hatáskörére, hanem a szervezeti hierarchiában elfoglalt helyére vezethető vissza. Ebben
hasonlìt az állami irányìtás egyéb jogi eszközeihez. A jogalkotási törvény azonban a legfőbb ügyész normatìv
utasìtásait még formálisan sem sorolja hatálya alá. Ehhez képest több jelentős törvény (például maga a Be. is) a
végrehajtási rendeletek megalkotásáról rendelkezve, a miniszter szabályozási jogához a legfőbb ügyész
egyetértését ìrja elő. A legfőbb ügyész egyetértési joga mellett még az együttes szabályozásra is találhatunk
példát. Ilyen esetekben a végrehajtási rendelet az adott miniszter rendeleteként jelenik meg, formálisan eltakarva
a legfőbb ügyész érdemi, jogalkotó tevékenységét.
Az egyszemélyi vezetés alatt álló, alá-fölé rendeltségben működő ügyészi szervezet hatáskörét illetően is
funkcióhoz kötött. Az ügyészség alkotmányos feladatainak megha
tározása során az alkotmány egyenlőségjelet tesz a legfőbb ügyész és az ügyészség között. A hatásköri
munkamegosztás – a szervezetirányìtó tevékenységhez hasonlóan – a legfőbb ügyész akaratának függvénye. A
különböző szintű ügyészségekhez telepìtett hatáskörök a felettes ügyészek, végső soron a legfőbb ügyész által
bármikor megváltoztathatók, elvonhatók. Az ügyészi szervezet tehát hatáskör szempontjából centralizált
szervezet, amelyben a területi munkamegosztással szemben nem érvényesül a hatáskörelvonás tilalma sem. A
centralizált hatáskörgyakorlás jogi eszköze a legfőbb ügyész utasìtási joga és az ügyészek engedelmességi
kötelezettsége.
A legfőbb ügyész egyszemélyi vezetői és irányìtási jogát az SZMSZ szerint a következőképpen gyakorolja: „A
legfőbb ügyész állapìtja meg a Legfőbb Ügyészség és a Katonai Főügyészség szervezeti felépìtését, a legfőbb
ügyész helyettesek, valamint a szervezeti egységek: főosztályok, önálló osztályok (a továbbiakban együtt:
főosztályok) feladatkörét, dönt a kizárólagos hatáskörében fenntartott, illetőleg a magához vont ügyekben.‖
A legfőbb ügyész kizárólagos jogkörében utasìtásokat ad ki; szabályzatot alkot és jóváhagyja a fellebbviteli
főügyészségek és a főügyészségek szervezeti és működési szabályzatait; létszám- és bérgazdálkodást folytat,
gyakorolja a munkáltató jogait, kitüntetéseket adományoz stb.
A legfőbb ügyész javaslatára szervezési jogokat (székhely megállapìtása és áthelyezése, létesìtés, megszüntetés)
gyakorol még a köztársasági elnök. Az ügyészség szervezeti felépìtése a bìróságok rendszerét követi. Az
ügyészség illetékességét általában annak a bìróságnak az illetékessége határozza meg, amelynek területén
működik.
– a fellebbviteli főügyészségek (az ìtélőtáblákkal azonos székhelyen), élükön a fellebb- viteli főügyésszel,
– a megyei, illetve a fővárosi főügyészségek (továbbiakban együtt: főügyészség), élükön a megyei, illetve a
fővárosi főügyésszel, valamint
410
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
– a Katonai Fellebbviteli Ügyészség (a Fővárosi Ítélőtáblával azonos székhelyen) élén a katonai fellebbviteli
vezető ügyésszel, valamint
– a területi katonai ügyészségek, élükön a katonai vezető ügyésszel. (A katonai ügyészséget e fejezeten belül
önállóan vizsgáljuk.)
b) A Legfőbb Ügyészség szervezete az ügyészi funkcióknak megfelelően erősen tagolt, a közvád és a felügyeleti
funkciókat ellátó szerveket (főosztályokat) a legfőbb ügyész illetékes helyettesei irányìtják.
A helyi ügyészség az ügyészi szervezet legalacsonyabb szintű egysége, belső szervezete általános hatáskörének
és ügyforgalmának függvényében alakul. A 115 helyi ügyészség között külön rendszert alkot – illetékességi
területének többszöri módosulásával – a 12 fővárosi kerületi ügyészség.19
Az alkalmazottak tanácsa, illetőleg az Ügyészségi Alkalmazottak Országos Tanácsa a jóléti célú pénzeszközök
felhasználásáról, illetve a jóléti intézmények hasznosìtásáról egyetértési és az alkalmazottak lényeges érdekeit,
illetve nagyobb csoportját érintő munkáltatói intézkedésekkel (új munkaszervezési módszerekkel, új munkarend
kialakìtásával) kapcsolatban véleményezési jogot gyakorol.
A szakmai kollégium: az azonos ügyszakban foglalkoztatott ügyészek testülete, akik elméleti és jogalkalmazási
(joggyakorlati és kodifikációs) kérdésekben véleményt nyilvánìthatnak és javaslatot tehetnek. Szakmai
kollégiumok a Legfőbb Ügyészségen (büntetőjogi, valamint magánjogi és közigazgatási jogi), valamint a
főügyészségeken működnek.
AZ ÜGYÉSZSÉGI VEZETŐK • Az ügyészségi szervezeti hierarchia személyi alá- fölé rendeltségen alapul. A
felettes ügyészt az alárendelt ügyésszel szemben megilleti az utasìtás joga, az alárendelttől bármely ügy
hatáskörbe vonásának vagy a végrehajtásra más alárendelt kijelölésének joga. Az utasìtási jog gyakorlása során
ügyészi szinteket is ki lehet hagyni, de ezzel egyidejűleg a felettes ügyészt tájékoztatni kell. A felettes ügyészek
körét az Üsztv. szerint a magasabb vezető állású és vezető állású ügyészek alkotják.
A vezetői megbìzás – a legfőbb ügyész helyettesei kivételével – a legfőbb ügyész hatásköre. A kinevezést
pályázat előzi meg, határozatlan időre szól és bármikor, indokolás nélkül visszavonható. A kinevezés előtt
azonban meg kell hallgatni az ügyészi tanács és a közvetlen vezető véleményét.
A legfőbb ügyész helyetteseit – a legfőbb ügyész javaslatára – a köztársasági elnök nevezi ki. A kinevezés
esetükben is határozatlan időre szól, felmentésükre – a legfőbb ügyész javaslata alapján – szintén bármikor,
indokolás nélkül sor kerülhet.
411
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
A katonai főügyész a legfőbb ügyész helyettese. Vezetői és irányìtási jogköre a legfőbb ügyész más
helyetteseihez képest több vonatkozásban eltér. A katonai főügyész ugyanis a legfőbb ügyésznek fenntartott
jogokat kivéve a katonai ügyészség felett egyszemélyi vezetői és irányìtási jogokat gyakorol.
A katonai főügyész felügyeli a Legfőbb Ügyészség részét képező Katonai Főügyészség szervezeti egységeit: a
Katonai Ügyek Főosztályát, illetve a személyzeti és pénzügyekkel foglalkozó funkcionális osztályokat. A
katonai főügyész intézkedés útján meghatározza a katonai ügyészi feladatok megvalósìtásának módját, rendezi
az általánostól eltérő ügyintézési, igazgatási és pénzügyi kérdéseket. Intézkedését – kiadás előtt – a legfőbb
ügyésznek be kell mutatnia. A katonai főügyésznek tehát nincs védett joga a legfőbb ügyésszel szemben, alá-
fölé rendeltségi kapcsolatukban legfeljebb a köztársasági elnök által gyakorolt kinevezés és felmentés jelent
korlátot.
c) A katonai ügyész jogállása részben különbözik az általános ügyészétől, mivel a katonai ügyész egyidejűleg a
Magyar Honvédség hivatásos tisztje. Katonai ügyésszé tehát csak a Magyar Honvédség hivatásos tisztjét lehet
kinevezni. A katonai ügyész megbìzatásának megszűnése szintén honvédségi szolgálati viszonyához
kapcsolódik, fegyelmi felelőssége pedig a hivatásos katonákra vonatkozó szabályok szerint – hivatásos tiszthez
méltatlan magatartás esetén – is megállapìtható.
d) A katonai ügyész feladat- és hatáskörében a teljes ügyészi funkciót ellátja, a katonai büntetőügyeken túl
(nyomozás és büntetőeljárásbeli részvétel) magánjogi és közigazgatási jogi tevékenységet is végez.
Tevékenységének azonban meghatározó része abünte- tőjogi tevékenység. A területi katonai ügyészség
általános nyomozó hatóságként is működik. A katonai ügyészség váderedményessége az elmúlt öt év átlagában
több, mint 96%-os.
Az előzőekben emlìtett azonosságok mellett az ügyész és a bìró jogállása azonban lényegesen eltér egymástól.
Az eltérés a funkcióbeli különbség mellett elsősorban a szervezeten belüli helyzetből adódik. A legfőbb ügyész
alkotmányban szabályozott egyszemélyi vezetői és irányìtási joga a személyzeti jogokra is kiterjed: „Az
ügyészeket a Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze nevezi ki.‖ [Alk. 53. § (1) bek.] A legfőbb ügyész hatásköre
határozza meg az ügyészi szolgálati viszony lényegét, az ügyész alárendeltségét. A legfőbb ügyész a
412
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
kinevezéssel és a felmentéssel együtt a munkáltatói jogkör teljességét gyakorolja. A legfőbb ügyészt megillető
munkáltatói jogok ügyészségi vezetők között történő megosztása az ügyész alárendeltségét nem érinti. Az
alárendelt ügyész természetesen nem kiszolgáltatott, a szolgálati viszonyból származó jogait – az Üsztv.-ben
meghatározott módon – a bìrói jogorvoslat lehetősége is garantálja. A – már vizsgált – ügyészi testületek jog- és
érdekvédő szerepe ugyanakkor (a bìrákéhoz hasonlóan) az egyetértési jog hiánya miatt jelentéktelen.
A kinevezés általános feltételei: magyar állampolgárság, választójogosultság, büntetlen előélet, mely utóbbi a
törvény szerint tulajdonképpen feddhetetlenségi követelményt takar (lásd a legfőbb ügyész választásánál
leìrtakat).
A kinevezés külön feltételei: jogi egyetemi végzettség, szakvizsga, egy évig ügyészségi titkárként (bìrósági
titkárként, bìróként, ügyészként, közjegyzőként, ügyvédként, jogtanácsosként) történő foglalkoztatás.
b) Az ügyészi megbìzatás a törvény szerint a következő esetekben szűnhet meg: közös megegyezés; felmentés;
lemondás (rendkìvüli lemondás); összeférhetetlenség megállapìtása, beleértve képviselővé, polgármesterré
megválasztást vagy állami vezetővé kinevezést; szabadságvesztést, közérdekű munkát vagy közügyektől eltiltást
kiszabó, illetve kényszergyógykezelést elrendelő jogerős határozat; hivatalvesztést kimondó fegyelmi határozat;
határozott idő lejárta; 70. életév betöltése, valamint elhalálozás következtében.
Az ügyészeket az országgyűlési képviselővel azonos mentelmi jog illeti meg, melynek felfüggesztéséről a
legfőbb ügyész határoz.
– Az ügyész köteles a legfőbb ügyész és a felettes ügyész utasìtásának eleget tenni. Az ügyész kérheti az utasìtás
ìrásba foglalását, az utasìtás ìrásba foglalásáig – a halaszthatatlan intézkedéseket kivéve – annak végrehajtására
nem kötelezhető.
– Az ügyész az utasìtás végrehajtását megtagadhatja, ha annak teljesìtése életét, egészségét, testi épségét
közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné. Köteles megtagadni a végrehajtást, ha annak teljesìtésével
bűncselekményt vagy szabálysértést valósìtana meg.
413
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
c) A fegyelmi felelősségre vonás joga a legjelentősebb munkáltatói jogkör, amelyet – megosztott jogkörben, a
legfőbb ügyész hatáskörbe vonási joga mellett – a főosztályvezető ügyész, a főügyész, a katonai főügyész és a
katonai vezető ügyész gyakorol.
Az ügyész fegyelmi vétséget követ el akkor, ha hivatali kötelességét vétkesen megszegi, vagy életmódjával,
illetőleg magatartásával hivatása tekintélyét sérti. Fegyelmi büntetésként: feddés, megrovás, cìm, elismerés
visszavonása, egy fizetési fokozattal való visszavetés, alacsonyabb munkakörbe helyezés, vezetői tisztségből
való felmentés, valamint hivatalvesztés szabható ki.
A fegyelmi eljárás alá vont ügyész jogainak védelmét képviselő (másik ügyész vagy ügyvéd), érdek-képviseleti
szerv megbìzottjának részvétele, valamint a jogorvoslat (szervezeten belüli és bìrósági) lehetősége biztosìtja.
d) Az ügyész az Mt.-nek a munkaügyi jogvitákra vonatkozó szabályai szerint szolgálati viszonyából keletkező
igények érvényesìtésére jogvitát kezdeményezhet.20 Nem kezdeményezhető jogvita a mérlegelési jogkörben
hozott döntések ellen. Az általános igényérvényesìtési jog a megbìzatás megszűnésével kapcsolatban sem a
legfőbb ügyészt (az Országgyűléssel szemben), sem pedig a legfőbb ügyész helyettesét (a köztársasági elnökkel
szemben) nem illeti meg.
4. Jegyzetek
1. Nyugat-Európa alkotmányai. (Szerk.: Kovács István.) Budapest, 1988, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó;
Nyugat-Európa legújabb alkotmányai. (Szerk.: Kovács István és Tóth Károly) Budapest,. 1990, Közgazdasági és
Jogi Könyvkiadó; Kelet-Európa új alkotmányai. (Szerk.: Tóth Károly) Szeged, 1997, JATE ÁJK Alkotmányjogi
Tanszék.
2. Az ún. szocialista ügyészi modell sem előzmény nélküli, történetében Nagy Péter abszolutizmusa, valamint
az általa kedvelt svéd megoldás is kimutatható.
4. Máté Gábor: A magyar burzsoá igazságszolgáltatási szervezet kialakulása 1867-1875. Budapest, 1982,
valamint a Magyar Alkotmánytörténet cìmű egyetemi tankönyv (Szerk.: Mezey Barna) Budapest, 1998, Osiris.
5. Közérdekű perbeli közreműködésre kapott jogot a házasságról szóló 1894:XXXI. tc. szerint a királyi ügyész,
majd az 1911:I. tc. szerinti eljárásokban az árvaszéki ügyész.
6. A szocialista ügyészségről több összefoglaló mű készült. Lásd például Lévai Tibor: A szocialista ügyészi
szervezet fejlődése a Magyar Népköztársaságban. Budapest, 1978.
9. Tudományos tanácskozások sorozata előzte meg az ügyészségről szóló koncepció kidolgozását. Lásd többek
között Fűrész Klára: A vád képviselője, vagy a törvényesség őre, valamint Holló András: Jog – állam –
jogvédelem cìmű tanulmányát a Társadalmi Szemle 1991. évi 4. számában.
10. Már akkor elhangzottak megfontoltabb vélemények is: Pusztai László: Az ügyészség helye, szervezete és
funkciója egyes polgári demokráciákban. (Kézirat, Legfőbb Ügyészség.) Budapest, 1990. „Általános tendencia
Nyugat-Európában, hogy az ügyészség függetlenségének fokozása érdekében a végrehajtó hatalom alá rendelése
egyre inkább formálissá válik. Célszerű ezzel szembeszállni csupán azért, hogy azután ugyanazt az utat járjuk
be, amin ők már túl vannak?‖
11. A döntés politikai támogatást tételezett fel. Már az 1991 nyarán folyó politikai tárgyalások során
nyilvánvalóvá vált a pártok eltérő álláspontja: az SZDSZ nem tartotta időszerűnek az alkotmánymódosìtást, az
MSZP pedig a parlamenti alárendeltség fenntartása mellett foglalt állást.
12. Lásd 119/1996. (XII. 21.) OGY határozat az alkotmány szabályozásának elveiről; valamint Az Országgyűlés
alkotmány-előkészìtő munkájának dokumentumai 1994–1998. (Szerk.: Somogyvári István) Budapest, 1998,
Parlamenti Módszertani Iroda.
414
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
20. AZ ÜGYÉSZSÉG
13. Az igazságügyért felelős miniszter jogköréről szóló törvényjavaslatról lásd: Györgyi Kálmán legfőbb ügyész
1999. évi országgyűlési beszámolóját.
14. Az Európa Tanács a független ügyészség működésében rejlő értékeket elismeri egy olyan Európában, amely
meghatározó módon ettől eltérő, az ún. alárendelt ügyészi modellt követi. Lásd Európa Tanács Miniszteri
Bizottságának 19. sz. ajánlását az ügyésznek a büntető igazságszolgáltatásban elfoglalt szerepéről (2000.
október 6.), valamint Bócz Endre: Páneurópai konferencia az ügyészségről. Magyar Jog, 2000. 10.
– az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény
(továbbiakban: Üsztv.).
– a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényre
(továbbiakban: Ket.).
c) A legfőbb ügyésznek a Magyar Közlönyben megjelent normativ utasìtásai, amelyeknek jogalapját az Ütv. 19.
§ (6) bekezdése a következőképpen határozza meg: „Az ügyészség szervezetét, működését és illetékességét,
valamint a helyi ügyészségek felsorolását a legfőbb ügyész utasìtással szabályozza.‖ Ebből következően a
legfőbb ügyész utasìtásai a tevékenység egész területét átfogják: utasìtás a büntetőbìróság előtti ügyészi
tevékenységről; a gyermek- és ifjúságvédelmi feladatok ellátásáról; a büntetés-végrehajtás felügyeletéről;
11/2003. (ÜK 7.) LÜ utasìtás a vádelőkészìtéssel, a nyomozás törvényessége feletti felügyelettel és a
vádemeléssel kapcsolatos ügyészi feladatokról; 15/2003. (ÜK 7.) LÜ utasìtás a katonai büntetőeljárásban a
vádelőkészìtéssel, a nyomozás törvényessége feletti felügyelettel és a büntetőügyek katonai ügyészségi
nyomozásával, valamint a vádemeléssel kapcsolatos feladatokról, illetve a Legfőbb Ügyészség Szervezeti és
Működési Szabályzatáról szóló 25/2003. (ÜK 12.) LÜ utasìtás.
17. Petrétei József: Magyar alkotmányjog II. Egyetemi tankönyv. Budapest-Pécs, 2000, Dialóg-Campus Kiadó.
18. Az Ütv. 1-3. sz. melléklete a fellebbviteli főügyészségek, a főügyészségek, valamint a területi katonai
ügyészségek felsorolásán túl feljogosìtja a legfőbb ügyészt a mellékletek módosìtásának kezdeményezésére is.
19. Az ügyészségek illetékességi területét a 143/1997. (IX. 30.) KE határozat állapìtja meg. A fővárosban 12
önálló ügyészség működik: I. és XII. kerületben, II. és III. kerületben, IV. és XV. kerületben, V. és XIII.
kerületben, VI. és VII. kerületben, VIII. kerületben, IX. kerületben, X.és XVII. kerületben, XI. és XXII.
kerületben, XIV. és XVI. kerületben, XVIII. és XIX. kerületben, XX., XXI. és XXIII. kerületben.
20. Bìrói kontroll bevezetésének szükségességét az ügyészi szolgálati viszonyban az Alkotmánybìróság 3/1994.
(I. 21.) AB határozata ìrta elő.
415
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
A. függelék - FÜGGELÉK
1. AZ ALKOTMÁNYTAN VÁLOGATOTT
BIBLIOGRÁFIÁJA
1.1. 1. AZ ALKOTMÁNY ÉS AZ ALKOTMÁNYOSSÁG FOGALMA
1.2. 2. A HATALOMMEGOSZTÁS ÉS A TÁRSADALMI-TÖBBSÉGI
ELV
Állam- és jogtudományi enciklopédia. I-II. köt. Főszerk. Szabó Imre. Budapest, 1980, Akadémiai Kiadó.
Bibó István: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. In uő: Válogatott tanulmányok 1945-1949. II. köt.
Budapest, 1986, Magvető, 367–397. o.
Dobszay Tamás: A magyar alkotmányosság őre. Deák Ferenc az 1861-es országgyűlésen. Rubicon, 2003. 9-10.
Jogi lexikon. Főszerk. Lamm Vanda – Peschka Vilmos. Budapest, 1999, KJK-Kerszöv.
Nyugat-Európa legújabb alkotmányai. Szerk. Kovács István – Tóth Károly. Budapest, 1990, KJK.
416
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Rousseau, Jean-Jacques: A társadalmi szerződésről, avagy a politikai jog elvei 1762. Budapest, 1997,
PannonKlett Kiadó.
Schlett István: A magyar politikai gondolkodás története. Budapest, I. köt. 1996., II. köt. 1999, Korona Kiadó.
Szente Zoltán: A polgári alkotmányok kialakulásának vázlata. In Mezey Barna (szerk.): Eckhart Ferenc
emlékkönyv. Budapest, 2004, Gondolat.
Takács Péter (szerk.): Joguralom és jogállam. Antológia a Rule ofLaw és a Rechtsstaat irodalmának köréből.
Budapest, 1995.
Tóth Balázs: Az alkotmányos jogállam egyes intézményeinek értelme: joguralom, demokrácia, alkotmányosság,
alkotmánybìráskodás. Studia iurisprudentiae, 2004. 2.
Wiener György: A többségi elv és a bizalmi kérdés a hazai kormányzati rendszerben, 1848-1910. Jogok. Jogász
Oktatás, 2005. 2.
Hajnóczy József közjogi-politikai munkái. Sajtó alá rend. Csizmadia Andor. Budapest, 1958.
417
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Kukorelli István: A magyar alkotmány és állam története. 1949–1989. In Bragyova András (szerk.): Ünnepi
tanulmányok Holló András hatvanadik születésnapjára. Miskolc, 2003, Miskolci Egyetem Állam- és
Jogtudományi Kar, Bìbor Kiadó, 279-306. o.
Kulcsár Kálmán: Két világ között. Rendszerváltás Magyarországon 1988–1990. Budapest, 1994, Akadémiai
Kiadó.
Mezey Barna – Szente Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmustörténet. Budapest, 2003, Osiris.
Ruszoly József: „és így is a mi korunk”. Írások és források Magyarország alkotmánytörténetéhez. 1944–1949.
Budapest, 2006, Püski.
Ruszoly József: Újabb magyar alkotmánytörténet. 1848-1949. Válogatott tanulmányok.Budapest, 2002, Püski.
Sólyom Péter: „A rendszerváltozás előtt Magyarország nem volt jogállam‖: vitaindìtó. Fundamentum, 2003. 1.
1.4. 4. A JOGFORRÁSOK
Ádám Antal: A jogalkotás alkotmányosságáról. Jogtudományi Közlöny, 1992. 11. 481–487. o.
Bártfai Zsolt: A jogszabályok helyesbìtésének gyakorlata és elméleti kérdései. Magyar Jog, 1998. 9. 525–535. o.
Bártfai Zsolt: Néhány gondolat a jogforrási rendszer egyes kérdéseiről. Magyar Közigazgatás, 1997. 5. 309–
318. o.
Drinóczi Tìmea: A nemzetközi jog beszűrődése a magyar jogforrási rendszerbe. Magyar Jog, 2005. 10.
Ficzere Lajos: A törvény és a rendelet viszonyának kérdései. In Közigazgatás és jogalkotás. Budapest, 1996,
29–35. o.
Gyergyák Ferenc – Kiss László – Orova Mária: Bevezetés a helyi jogalkotás és jogharmonizáció
módszertanába. (Szerk. Kökényesi József.) Budapest, 2004, Magyar Közigazgatási Intézet.
Jakab András: A jogszabálytan főbb kérdéseiről. Budapest, 2003, Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és
Jogtudományi Kar – Unió.
418
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Kiss László: A jogforrási rendszer és a jogalkotás alkotmányos szabályozásának néhány kérdése. In Szentpéteri-
emlékkönyv. Szeged, 1996, 289-301. o.
Kiss László: Társadalmi normák – erkölcsi normák – jogi normák. In Bevezetés a helyi jogalkotás és
jogharmonizáció módszertanába. Budapest, 2005, EJMKK.
Molnár Miklós: A jogalkotási rendszer reformjának irányairól. In Közigazgatás és jogalkotás. Budapest, 1996,
129-136. o.
Petrétei József: A törvény aláìrása. In Balogh Ágnes – Hornyák Szabolcs (szerk.): Tanulmánykötet Erdősy Emil
professzor 80. születésnapja tiszteletére. Pécs, 2005, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar,
Kódex.
Prugberger Tamás: Adalékok a jogi normatan és a jogforrástan elméletéhez. Publ. Univ. Miskolc. Sect.jur.
etpol., Tomus 15. 1998, 153–163. o.
Sári János: A jogalkotás és a jogforrási rendszer. Magyar Közigazgatás, 1991. 11. 1049–1051. o.
Sári János: A jogforrási rendszer az Alkotmányban. In Jogforrások az Alkotmányban. Budapest, 1995, 93–116.
o.
Sári János: A kormány és a rendeletalkotás. In Kormány a mérlegen. Budapest, 1994, Korridor, 140–157. o.
Szamel Katalin: A jogalkotási eljárás problémái Magyarországon. Állam- és Jogtudomány, 1994. 3-4. 269-298.
o.
419
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Szamel Lajos: A jogalkotás szabályozásának koncepciója. Budapest, 1990, Magyar Tudományos Akadémia
Államtudományi Kutatások Programirodája.
Szilágyi Péter: Parlamentáris jogállam és jogforrási rendszer. In Pölöskei Ferenc-jubi- leum. Budapest, 2000,
563–574. o.
Szilágyi Péter: Jogalkotás, törvényhozás, kódex. In Kodifikáció. Budapest, 2002, ELTE Állam- és
Jogtudományi Kar.
Vágvölgyi Péter: A jogalkotásról szóló törvény átfogó felülvizsgálatának célja és fő irányai. In Közigazgatás és
társadalom. Budapest, 1998, 133–144. o.
1.5. 5. A SZUVERENITÁS
Ács Zoltán: Nemzetiségek a történelmi Magyarországon. Budapest, 1984, Kossuth Könyvkiadó.
Baka András: Nemzetiségi vagy kisebbségi törvény? Magyar Tudomány, 1990. 4. 385–393. o.
Bodáné Pálok Judit: A kisebbségek jogérvényesìtési lehetőségei a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló
törvény alapján. In Kisebbségek és önkormányzat. Budapest, 1994, Minoritás Alapìtvány, 49–66. o.
Bodáné Pálok Judit: Kisebbségi jogok és intézmények Magyarországon. Regionális Kisebbségi Szemle, 1996. 1.
125–141. o.
Bodáné Pálok Judit: A magyar kisebbségi törvény megszületésének körülményei. Acta Humana, 1993. 12-13.
26–45. o.
Borók György: A szuverenitás gyakorlásának a hazai és a nemzetközi jog viszonyában felmerülő néhány
aktuális kérdése. ELTE Acta, 40. köt. Budapest, 2004. 271–290. o.
Csefkó Ferenc: A kisebbségi önkormányzatok közjogi státusa, működésük meghatározó területei. Regionális
Kisebbségi Szemle, 1998. 4. 39–52. o.
Fürész Klára – Révész Tamás: A nemzetiségek egyenjogúsága. In Emberi jogok hazánkban. Szerk. Katonáné
Soltész Márta. Budapest, 1988, ELTE Jogi Továbbképző Intézet, 101–120. o.
Gombár Csaba – Hankiss Elemér – Lengyel László – Várnai Györgyi (szerk.): A szuverenitás káprázata.
Budapest, 1996, Korridor.
420
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Kaltenbach Jenő: A nemzeti kisebbségek jogai mint emberi jogok. Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat.
Szerk. Ádám Antal. Budapest, 1994, Hanns Seidel Alapìtvány, 43–51. o.
Király Tibor: A nemzeti kisebbségek az alkotmányban. Magyar Szemle, 1997. 7-8. 93. o.
Kiss Gy. Csaba: Közép-Európa, nemzetek, kisebbségek. Budapest, 1993, Pesti Szalon Kiadó.
Kolláth György: Kisebbségi képviselet: Kudarcok, kritikus közelìtések, kiutak. Társadalmi Szemle, 1995. 9.
Kóré Veronika: Az állami szuverenitás egyes kérdései az európai integráció tükrében. Magyar Közigazgatás,
2004. 1. 21-35. o.
Kukorelli István: A nemzeti és etnikai kisebbségekjogai. In Az Alkotmány magyarázata. Budapest, 2003, KJK-
Kerszöv.
Majtényi Balázs: Mi lesz veled „bezzeggyerek‖? Változóban a kisebbségi jogi szabályozás. Fundamentum,
2005. 3.
Majtényi Balázs – Pap András László: Végtelen történet. A kisebbségi hovatartozásról. Fundamentum, 2006. 2.
Majtényi Balázs – Vizi Balázs (szerk.): A kisebbségi jogok nemzetközi okmányai. Dokumentumgyűjtemény.
Budapest, 2003, Gondolat Kiadó – MTA Jogtudományi Intézet – MTA Kisebbségkutató Intézet.
Nagy Boldizsár: Ki a szuverén? (És hol is vannak az ő határai?). In Majtényi László és Miklósi Zoltán (szerk.):
Mi lesz az alkotmánnyal? Budapest, 2004, Eötvös Károly Intézet.
Navracsics Tibor: A nemzeti szuverenitás és az európai integráció kapcsolatáról. In „Jöjj el szabadság‖ Bihari
Mihály egyetemi tanár 60. születésnapjára készült ünneplő kötet. Budapest, 2003, Rejtjel.
Paczolay Péter: A magyar alkotmány jövője és az uniós csatlakozás. Politikatudományi Szemle, 2004. 1-2. 31–
47. o.
Páricsi Viktor: Kéttényezős modell? A modern állam a kisebbségi problematika szemszögéből. Jogtudományi
Közlöny, 1994. 6. 248–256. o.
Rigó Anett: A Magyar Köztársaság szuverenitása a jogrendszer változásának tükrében 1988-tól napjainkig. In
Szigeti Péter (szerk.): Leviatán. 3. kötet. Győr, 2005, Universi- tas-Győr Kht. 47-63. o.
421
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Samu Mihály: Plurális demokrácia – kisebbségi politika. Kollektìv jogok és a kisebbségek államalkotó
minősége. Valóság, 1992. 4. 49–61. o.
Sári János: A hatalom területi megosztása. Jogtudományi Közlöny, 1990. 7-8. 237–241. o.
Szükség van-e antidiszkriminációs törvényre? Palásti Sándor, Tóth Balázs, Ladányi János, Kemény István,
Csepeli György ìrásai. Fundamentum, 1998. 3. 53–69. o.
Takács Imre: A kisebbségi jogok a nemzetközi szerződésekben. In Kovács István-emlék- könyv. Budapest,
1991, 359–382. o.
Tóth Zoltán: Nemzeti és etnikai kisebbségek parlamenti képviselete. Magyar Közigazgatás, 1993. 8.
Tóth Zoltán József (szerk.): A magyar Szent Korona és a Szentkorona-tan az ezredfordulón. Budapest, 1999,
Szent István Társulat.
Wolfart János: A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló új törvény (1993. évi LXXVII. tv.). Magyar
Közigazgatás, 1993. 10. 577–581. o.
Dezső Márta: A referendum funkciója Európa államaiban. In Bragyova András (szerk.): Ünnepi tanulmányok
Holló András hatvanadik születésnapjára. Miskolc, 2003, Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar,
Bìbor Kiadó, 135–160. o.
Kilényi Géza: A nép mint hatalmi tényező. Magyar Közigazgatás, 2001. 2. 79–85. o.
422
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Kukorelli István: Az országos népszavazás. 1989-1998. In Magyarország évtizedkönyve. Budapest, 1998, 468–
477. o.
Nagy Csilla – Tamás Veronika: Helyi népszavazások Magyarországon. Politikatudományi Szemle, 2004. 3.
197–221. o.
Papp Imre: A politikai részvételi jogok. In Halmai Gábor – Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok. Budapest,
2003, Osiris Kiadó, 737–790. o.
Szigeti Péter: A népszavazási dosszié. Rekonstrukció és analìzis az Alkotmánybìróság döntése után. Társadalmi
Szemle, 1998. 2. 88–92. o.
Szoboszlai György: A népszavazás alkotmányos helye és a politika. A politikai osztály találkozása a közvetlen
demokráciával. 1989-1997. In Magyarország politikai évkönyve. Szerk. Kurtán Sándor – Sándor Péter – Vass
László. Budapest, 1998, Demokrácia Kutatások Magyar Központja, 103–119. o.
Térey Vilmos: Gondolatok az országos népszavazás újraszabályozása kapcsán. Magyar Jog, 1997. 5. 287–290.
o.
Bodony István: Egységesülő Európa – egységesülő választójog. Az Európai Parlament képviselőinek választása.
Magyar Közigazgatás, 1994. 5. 309–315. o.
Bögi Eszter: Az európai parlamenti választások és a magyar választójog. In Szabó Gergely (szerk.):
Magyarország és Európai Unió. Budapest, 2004, 11–45. o.
Bőhm Antal: Önkormányzati választások a parlamenti választások tükrében. In Bayer József – Kiss Balázs
(szerk.): Trendváltozások. Budapest, 2003, MTA PTI, 129–136. o.
Bőhm Antal – Gazsó Ferenc – Stumpf István – Szoboszlai György (szerk.): Parlamenti választások 1998.
Budapest, 2000, MTA PTI – Századvég.
Bőhm Antal – Szoboszlai György (szerk.): Önkormányzati választások Magyarországon 1920–1998. Budapest,
1992, MTA PTI.
Czikó Anita: Választási rendszerek és a magyar megoldás. In Drinóczi Tìmea (szerk.): Studia iuvenum
iurisperitorum. 2. köt. Pécs, 2004, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, 11–40. o.
Dezső Márta: Arányosság és vegyes választási rendszerek. Társadalmi Szemle, 1996. 8-9.
Dezső Márta: A politikai jogok és a választójog az alkotmányban. Acta Humana, 1995. 18-19.
423
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Dezső Márta: Tendenciák a XX. század végi európai választási rendszerekben. In Választástudományi
tanulmányok. Szerk. Dezső Márta – Kukorelli István. (Választási füzetek 59.) Választási Stúdiumok 2.
Budapest, 1999, Országos Választási Iroda, 21–38. o.
Dezső Márta: A választási rendszer életképessége és anomáliái. In Parlamenti választások 1994. Politikai,
szociológiai körkép. Budapest, 1995, MTA Politikai Tudományok Intézete, 84–92. o.
Dezső Márta – Bragyova András: A választási rendszerek általános vonásai és a jelölések a nyugat-európai
országokban. Közzéteszi a Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája.
Budapest, 1990, OMIKK ny. (soksz.)
Dezső Márta – Nagyné Szegvári Katalin – Rytkó Emìlia: A választójog. Budapest, 2002, Press Publica.
Dezső Márta – Tóth Zoltán: Választás és választási eljárás. Budapest, 2002, Rejtjel.
Enyedi Zsolt – Körösényi András: Pártok és pártrendszerek. Budapest, 2001, Osiris Kiadó.
Fábián György: A választási rendszerek elméleti kérdései és főbb tìpusai. In Demokrácia és választások.
Budapest, 1997, 5–19. o.
Fábián György: A választási rendszerek tipológiai problémái és a magyar választási rendszer. Politikatudományi
Szemle, 1996. 2. 51–66. o.
Fábián György – Kovács László Imre: A választási rendszerek arányosságának egyes kérdései.
Politikatudományi Szemle, 1994. 3.
Fábián György – Kovács László Imre: Parlamenti választások az Európai Unió országaiban. 1945–2002.
Budapest, 2004, Osiris.
Fejes Zsuzsanna: Uniós keretek – magyar tartalommal. Az európai parlamenti választás magyar szisztémájának
főbb vonásai. In Kibővült Európa. Budapest, 2005, 39–49. o.
Földes György – Hubai László (szerk.): Parlamenti választások Magyarországon 19201998. Budapest, 1999,
Napvilág Kiadó.
Gábor Luca – Levendel Ádám – Stumpf István (szerk.): Parlamenti választások 1994.
Gáli Csaba: A külföldön élő és a külföldön tartózkodó magyar állampolgárok választójoga. In Soltész István
(szerk.): Parlamenti ösztöndìjasok. Budapest, 2003, Országgyűlés Hivatala, 92–106. o.
Hallók Tamás: A külföldön való szavazás egy módja: a postai levél útján való szavazás.
Hallók Tamás: A kötelező szavazás hatása a választási részvételre és az érvénytelen szavazatok alakulására.
Jogtudományi Közlöny, 2005. 4. 161–170. o.
Harkányiné Réti Barbara: Az Európai Parlament tagjainak választása és az európai parlamenti képviselő–
választás szabályozása Magyarországon. Politikai Elemzések, 2004.
103–120. o.
424
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Horváth Katalin: Az önkormányzati választások jogi háttere. Politikai Elemzések, 2002. 6. 5–24. o.
Ivancsics Imre: Néhány gondolat a megyei közgyűlés tagjainak választásáról. Jura, 2002. 2. 125–131. o.
Kovács László Imre: Arányos-e a listás választási rendszer? Társadalmi Szemle, 1993. 10. Kovács László Imre:
Az európai parlament tagjai megválasztásának magyar rendszere. Politikatudományi Szemle, 2005. 2. 21–58. o.
Kovács László Imre: A magyar választási rendszer az arányosság tükrében.Két választás között. Budapest,
1997, 19–27. o.
Kovács László Imre: Választás és arányosság. In Választástudományi tanulmányok. Szerk. Dezső Márta –
Kukorelli István. (Választási füzetek 59.) Választási Stúdiumok Budapest, 1999, Országos Választási Iroda,
193–215. o.
Kovács László Imre: Voksok és választások. Arányos-e a magyar választójogi rendszer? Társadalmi Szemle,
1992. 12.
Molnár Miklós: A választási eljárási jog korszerűsìtési irányairól. Magyar Közigazgatás, 2004. 11. 655–671. o.
Papp Imre: A politikai részvételi jogok. In Halmai Gábor – Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok. Budapest,
2003, Osiris, 737–790. o.
Péteri Attila: A lengyel választási rendszer alapintézményei. Választójog. Budapest, 1998, 107–119. o.
Sós Vilmos: A választójog alkotmányos alapjai. Választási rendszer. Budapest, 1996, 50–60. o.
Szoboszlai György (szerk.): A közjogi választások egyes elméleti és gyakorlati kérdései. Budapest, 2004,
Magyar Közigazgatási Intézet.
Szoboszlai György (szerk.): Parlamenti választások 1990. Budapest, 1990, MTA TTI.
Tóth Károly: A magyar választási eljárás néhány kérdése az Országos Választási Bizottság gyakorlatában. In Uő
(szerk.): In memoriam Nagy Károly egyetemi tanár. 19322001. Szeged, 2002, Officina Press Kft., 373–389. o.
Tóth Zoltán: Választási visszaélések. In Választástudományi tanulmányok. Szerk. Dezső Márta – Kukorelli
István. (Választási füzetek 59.) Választási Stúdiumok 2. Budapest, 1999, Országos Választási Iroda, 151–172. o.
Wiener György: Arányos és többségi választási rendszerek. Közigazgatás reformja. Budapest, 1992, 70–130. o.
425
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Back András: A nemzetközi migrációra vonatkozó európai uniós szabályozás történetének állomásai, jövőbeli
tendenciái, különös tekintettel a menekültkezelésre és a menekültek integrációjára. In EU-tanulmányok. 6. kötet.
Budapest, 2006, Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 833–877. o.
39–51. o.
Dúzs József: A migráció helyzetében várható változások Magyarországon. Belügyi Szemle, 2005. 6. 109–116.
o.
Fazekas Judit – Asztalos Zsófia: Uniós polgárok: hogyan tovább? Az uniós polgársághoz kapcsolódó jogok
fejlődése a Maastrichti Szerződéstől az Alkotmányos Szerződésig. Acta Humana, 2005. 2. 76–114. o.
Gellérné Lukács Éva – Illés Sándor: Migrációs politikák és jogharmonizáció. Budapest, 2004.
Gyeney Laura: Aki a bölcsőt ringatja, avagy az uniós polgárságú gyermeket nevelő, harmadik állambeli személy
státusza a közösségi jogfejlődés fényében. Iustum Aequum Salutare, 2006. 1-2. 113–129. o.
Gyulavári Tamás – Gellérné Lukács Éva: A legális és az illegális bevándorlók jogai az Európai Unióban.
Európai Tükör, 2005. 4. 47–75. o.
Halász Iván – Majtényi Balázs: A magyar státustörvény akelet-közép-európai jogi szabályozás tükrében. In
Kovács Nóra – Szarka László (szerk.): Tér és terep. Budapest, 2002, Akadémiai Kiadó, 391–407. o.
Halász Iván – Majtényi Balázs – Szarka László (szerk.): Ami összeköt? Státustörvények közel s távol. Budapest,
2004, Gondolat.
Hargitai József: A konzuli intézmény és a konzuli kapcsolatok jogának története. Jogtudományi Közlöny, 1999.
9. 369–381. o.
426
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Hargitai József: A magyar állampolgársági jog de lege lata. Gondolatok néhány alapelvről. Magyar Jog, 1993.
12. 721–724. o.
Juhász Attila: Az uniós csatlakozás várható társadalmi hatásai Magyarországon és az Európai Unióban a
nemzetközi migráció vonatkozásában. In Szabó Gergely (szerk.): Magyarország és Európai Unió. Budapest,
2005, Országgyűlés Hivatala, 135–169. o.
Kántor Zoltán – Majtényi Balázs: A „kettős állampolgárság‖ kérdése – közpolitikai és közjogi érvek és
ellenérvek. In Bakk Miklós – Somai József (szerk.): Romániai magyar évkönyv. Temesvár, 2005, Szórvány
Alapìtvány.
Kende Tamás: Köldökzsinór vagy pányva: jogi kötelékek az állampolgár (jogi személy) és állama között. In És
mi lesz, ha nem lesz? Tanulmányok az államról a huszadik század végén. Budapest, 1997, Korridor, 175–204. o.
Kisteleki Károly: Az állampolgárság a dualizmus idején. Állam- és Jogtudomány, 1996 1-2. 37–52. o.
Kisteleki Károly: Az állampolgárság jogintézményének két európai alapformája: a német és a francia modell. In
Rácz Lajos (szerk.): Kormányzás és kodifikáció a polgári kori Európában. Budapest, 2006, Unió, 83–128. o.
Kováts András: A magyarországi bevándorláspolitika problémái. In Kovács Nóra – Osvát Anna – Szarka László
(szerk.): Térés terep. 3. kötet. Budapest, 2004, Akadémiai Kiadó, 297–312. o.
Kőszeg Ferenc: Európa kapuja: Debrecen, Sámsoni út 149.: észrevételek a 2002. január
Kőszeg Ferenc (szerk.): Menedékjog a magyar gyakorlatban. Kézikönyv a menekültügyi eljárás résztvevői
számára. Közzéteszi A Magyar Helsinki Bizottság debreceni irodája. Debrecen, 2001, Kossuth Egyetemi Kiadó.
Lapis János: Az illegális migráció elleni szűrő-ellenőrző rendszer. Belügyi Szemle, 2006. 103–112. o.
Lukács Éva – Illés Sándor: Szabad-e a személyek áramlása? Alföldi tanulmány, 2003.19. 18–35. o.
Lukács Éva – Király Miklós (szerk.): Migráció és Európai Unió. Budapest, 2001, Szociális és Családügyi
Minisztérium.
Magyar Gábor – Térey Vilmos: Uniós állampolgárság és egyenlő elbánás – egy robbanékony elegy. In „Jöjj el
szabadság‖ Bihari Mihály egyetemi tanár 60. születésnapjára készült ünneplő kötet. Budapest, 2003, Rejtjel,
680–703. o.
Molnár Tamás: Az állampolgárság megìtélése a nemzetközi jogban és a közösségi jogban, vagy messze esett-e
az alma a fájától? Acta Humana, 2006. 2. 69–89. o.
Nagy Boldizsár: Kizárás vagy befogadás? A menekültekre és a migránsokra vonatkozó szabályozás az Európai
Unióban. Café Bábel, 2004. 47–48. 163–172. o.
Nagy Boldizsár: Magyarország az Európai Unió peremén: uniós jog és nemzetközi együttműködés a migráció
terén. Acta Humana, 1997. 27. 9–26. o.
427
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Nagy Boldizsár: A schengeni rendszer és Magyarország: az út Amszterdamig és tovább. Acta Humana, 37–38.
(Szerk. Arató Krisztina.) 1999, 24–57. o.
Nagy Boldizsár: A szabadság, a biztonság és a jog térsége az Európai Unióban. In Kende Tamás – Szűcs Tamás
(szerk.): Bevezetés az Európai Unió politikáiba. Budapest, 2005, KJK-Kerszöv, 775–851. o.
Nagy György: Az Európai Unió tagországai állampolgárainak a Magyar Köztársaság területére történő
beutazásuk, tartózkodásuk és továbbutazásuk 1990–2001 között. Elemzés (I. rész). Magyar Közigazgatás, 2004.
1. 48–64. o.
Nagy György: Az Európai Unió tagországai állampolgárainak a Magyar Köztársaság területére történő
beutazásuk, tartózkodásuk és továbbutazásuk 1990–2001 között. Elemzés (II. rész). Magyar Közigazgatás,
2004. 3. 148–163. o.
Pap Gábor: A honosìtás új szabályairól. In Bragyova András (szerk.): Ünnepi tanulmányok Holló András 60.
születésnapjára. Miskolc, 2003, Bìbor Kiadó, 319–327. o.
Parragi Mária: Állampolgársági jogi dilemmák – a jogalkalmazó szemével. In Sik Endre – Tóth Judit (szerk.):
Idegenek Magyarországon. Budapest, 1998, MTA Politikai Tudományok Intézete, 79–86. o.
Sik Endre – Tóth Judit (szerk.): Átmenetek. Budapest, 1999, MTA Politikai Tudományok Intézete.
Sik Endre – Tóth Judit (szerk.): Diskurzusok a vándorlásról. Budapest, 2000, Nemzetközi Migrációs és
Menekültügyi Kutatóközpont (MTA Politikai Tudományok Intézete).
Sik Endre – Tóth Judit (szerk.): Idegenek Magyarországon. Budapest, 1998, MTA Politikai Tudományok
Intézete.
Sik Endre – Tóth Judit (szerk.): Migráció és politika. Budapest, 1997, MTA Politikai Tudományok Intézete.
Szalma József: Gondolatok a magyar állampolgársága „hova tovább‖ kérdéséről. Valóság, 2005. 11. 20–25. o.
Szamel Lajos: Az állampolgársági jog közjogi (alkotmányjogi és közigazgatási jogi), illetve magánjogi
jellegéről. In Kovács István-emlékkönyv. Budapest, 1991, 333–343. o.
Szászi Ádám: A menedékjog szabályozásának alapjai az Európai Unióban. Doktoranduszok fóruma. Miskolc,
2003, Miskolc, 2005, Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának szekciókiadványa, 208–213. o.
Tóth Judit: A diaszpóra a jogszabályok tükrében. Regionális Kisebbségi Szemle, 1999. 4. 46–92. o.
428
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
ről. In Jönnek? Mennek? Maradnak? Budapest, 1994, MTA Politikai Tudományok Intézete, 98–110. o.
Tóth Judit: Konzuli jogvédelem és uniós állampolgárság. In EU-tanulmányok. 4. kötet. Budapest, 2004,
Nemzeti Fejlesztési Hivatal, 799–826. o.
Tóth Judit: Lehet–e módosìtani a státustörvényt? In Blénesi Éva – Mandel Kinga (szerk.): Kisebbségek és
kormánypolitika. Budapest, 2004. Gondolat Kiadó-MTA Etnikai-nemzeti Kisebbségkutató Intézet, 209–230. o.
Tóth Judit: A menedékjogi törvényről – de lege ferenda. Magyar Jog, 1996. 8. 461– 470. o.
Tóth Judit: Miért nem lehet, ha szabad – A többes állampolgárság a nemzetközi és az európai közösségi jog
felől. Beszélő, 2003. 10.
Tóth Judit: Mit ér az állampolgárság, ha magyar? In Imre Miklós – Lamm Vanda – Máthé Gábor (szerk.):
Közjogi tanulmányok Lőrincz Lajos 70. születésnapja tiszteletére. Budapest, 2006, Aula. 419–426. o.
Tóth Judit: Világméretű párbeszéd a menedékjogról. Acta Humana, 2002. 48. 3–37. o.
Tóth Pál Péter: Haza csak egy van? Menekülők, bevándorlók, új állampolgárok Magyarországon. 1988–1994.
Budapest, 1997, Püski Kiadó.
Tóth Pál Péter: Magyarország új állampolgárai. 1988–1992. In Hatalom és társadalom a XX. századi magyar
történelemben. Budapest, 1995, Osiris Kiadó, 687–702. o.
Töttős Ágnes: Menekültügy Európában. In Szabó Gergely (szerk.): Magyarország és Európai Unió. Budapest,
2004. 170–203. o.
Ugróczky Mária: Az állampolgárság szabályozása Európában. Acta Humana, 1999. 37–38. 57–71. o.
Windt Szandra: Az Unió migrációs politikájának kérdései. In Doktoranduszok fóruma. Miskolc, 2005, Miskolci
Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának szekciókiadványa, 376–381. o.
Ádám Antal: A központi állami szervek rendszere Magyarországon. In Elvek és intézmények az alkotmányos
jogállamban. Szerk. Ádám Antal – Kiss László. Budapest, 1991.
429
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Ágh Attila: A tárgyalásos demokrácia dinamikusan egyensúlyozó hatalmai. Társadalmi Szemle, 1993. 12.
Bende-Szabó Gábor (szerk.): A közpénzek felhasználása az EU-csatlakozás tükrében. Budapest, 2004, Magyar
Közigazgatási Intézet.
Bereznay Gábor: Európa jövője – a polgárok és államok uniója. In Bulyovszky Csilla (szerk.): Magyarország a
megújuló Unióban. Budapest, 2005, Miniszterelnöki Hivatal Európai Integrációs Iroda, 67–91. o.
Bihari Mihály: A parlamentarizmus történeti funkcióváltozásai. In Bihari Mihály – Pokol Béla: Politológia.
Budapest, 1992, 327–342. o.
Dezső Márta – Kukorelli István – Sári János – Somogyvári István: A magyar parlamenti jog – de lege ferenda.
In Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára. Szerk. Petrétei József. Budapest-
Pécs, 2000, Dialóg-Campus Kiadó, 65. o.
Drinóczi Tìmea – Petrétei József: A képviselő a mentelmi jogról de lege ferenda. Jogtudományi Közlöny, 2002.
6.
Győri Enikő: Hogyan őrizheti meg szuverenitását az Országgyűlés az EU-csatlakozás után? Politikatudományi
Szemle, 2003. 4.
Hagelmayer István: Az Állami Számvevőszékről. In Magyarország politikai évkönyve 1996. Budapest, 1996,
Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapìtvány, 155159. o.
Jónás Károly – Villám Judit: A magyar Országgyűlés elnökei. Budapest, 2002, Argumentum.
Kovács Árpád: Számvetés a számvevésről. In Számvevőszéki almanach 1990—1999. Budapest, é. n., Saldo,
11–61. o.
Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Közjogi, politikai tanulmányok, parlamenti jegyzetek. Budapest,
1995, Korona Kiadó.
Kukorelli István: A magyar kormányzati rendszer egyenetlenségei. Magyar Közigazgatás, 1993. 10. 582–587. o.
430
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
László Csaba: Tépett vitorlák. Az államháztartásról közgazdasági és jogi szempontból.Budapest, 1994, Aula
Kiadó.
Lóránt Zoltán: Az Állami Számvevőszék ellenőrzési tapasztalatai az államháztartás helyi szintjén. Magyar
Közigazgatás, 2006. 6.
Lövétei István: Az alkotmány politikai kompromisszumai. Társadalmi Szemle, 1994. 2. Nyikos László: Az
Állami Számvevőszék alkotmányos helye és szerepe az ellenőrzés rendszerében. In A magyar közigazgatás
korszerűsìtésének és gyakorlati kérdései. Szerk. Fogarasi József. Budapest, 1996, Unió Kiadó, 297–387. o.
Pap András László: Képviselői csoportok avagy a képviselőcsoportok joga. Parlamenti Levelek, 1999. 7.
Petrétei József: A magyar kormányzati rendszer főbb jellemzőiről és továbbfejlesztésének egyes kérdéseiről.
Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat. Szerk. Ádám Antal. Budapest, 1994, 209–225. o.
Petrétei József: A parlamenti kontroll sajátosságairól. In Bragyova András (szerk.): Ünnepi tanulmányok Holló
András 60. születésnapjára. Miskolc, 2003, Bìbor Kiadó. Petrétei József – Kisfaludy Zoltán: Az Országgyűlés
házszabályának jogi jellegéről. Magyar Közigazgatás, 2001. 12.
Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. Budapest, 1995, MTA Állam- és Jogtudományi Intézet – KJK.
Schmidt Péter: A hatalmi ágak megosztásának aktuális problémáiról. Politikatudományi Szemle, 1995. 2.
Schmidt Péter: A magyar parlamentarizmus közjogi ellentmondásai. In Magyarország politikai évkönyve 1992.
Budapest, 1992.
Soltész István (szerk.): A bizottsági munka. 2. rész. Parlamenti Dolgozatok II. Budapest,
Soltész István: A kormányzat parlamenti ellenőrzése. Magyar Közigazgatás, 1994. 5. Somogyvári István: Az
államhatalmi ágak megosztásáról. Társadalmi Szemle, 1994. 1. Somogyvári István: A kormányzat parlamenti
ellenőrzése az új házszabály tükrében, különös tekintettel abizottságok szerepére. In
Soltész István (szerk.): A bizottsági munka. rész. Parlamenti Dolgozatok II. Budapest, 1995, Parlamenti
Módszertani Iroda,73. o.
Somogyvári István: A magyar parlamenti rendszer reformja. Társadalmi Szemle, 1998. 8-9. 165–183. o.
431
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Takács Imre: A Házszabály mint alkotmányjogi szabály. Budapest, 1995, MTA Állam- és Jogtudományi
Intézet.
Teimer Gábor: A Magyar Nemzeti Bank és a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete helyzetének alakulása
az európai folyamatok tükrében. Gazdaság és jog, 2004. 11.
Tölgyessy Péter: Ellenőrzött hatalom – cselekvőképes állam. Jogállam, 1996. 1-2. 93. o.
Trócsányi László, ifj.: A parlamenti jog természete és forrásai. In Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár
születésének 70. évfordulójára. Szerk. Petrétei József. Budapest- Pécs, 2000, Dialóg-Campus Kiadó, 283–296.
o.
Varga Katalin: Független jegybankkal Európába. In Drinóczi Tìmea (szerk.): Studia iuvenum iurisperitorum. 2.
kötet. Pécs, 2004, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar.
Bihari Mihály: A köztársasági elnök (Tervezet). In Bihari Mihály: Reform és demokrácia. Budapest, 1990.
Bitskey Botond – Tordai Csaba: A jogállam, a parlamentarizmus és a köztársasági elnök. Magyar Jog, 2005. 4.
218–220. o.
Dezső Márta – Bragyova András: A köztársasági elnök a parlamentáris rendszerekben. Budapest, 1989, Magyar
Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája.
Gáspár Zoltán: Közjogi villongások a kormányzói jogkör rendezése körül. In Gáspár Zoltán: Közjogi
villongások. Budapest, 1990.
Kilényi Géza: A köztársasági elnöki tisztség a nemzetközi jog-összehasonlìtás tükrében. Magyar Közigazgatás,
1991. 10., 1994. 11.
Karsai Dániel: A köztársasági elnök vétójoga az elnök ebben a tárgyban az alkotmánybìrósághoz intézett
beadványának tükrében. Magyar Közigazgatás, 2003. 11. 681686. o.
Kovács Virág: Az államfőválasztás, avagy milyen szerepe lehet a nép közvetlen hatalomgyakorlásának a
köztársasági elnök-választásban? In Fiatal oktatók tanulmányai. 1. kötet. Budapest, 2003, Rejtjel, 101–116. o.
Kovács Virág: Államfői jogkörök a „papìron‖ és a valóságban – a köztársasági elnöki vétó. In Harmathy Attila
(szerk.): 10 éves a doktori képzés az ELTEÁllam- és Jogtudományi Karán. Budapest, 2003, 407–413. o.
Kovács Virág: A köztársasági elnök – „a végrehajtó hatalmon kìvül‖ és „a politika felett‖? Magyar
Közigazgatás, 2001. 6.
432
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Kukorelli István: Kormány és köztársasági elnök. Össztűzben az államfő. In Kormány a mérlegen 1990—1994.
Szerk. Gombár Csaba – Hankiss Elemér – Lengyel László – Várnai Györgyi. Budapest, 1994, Korridor, 94–111.
o.
Murányi Zoltán: A végrehajtó hatalom értelmezése és az elnöki jogállás mint kodifikációs probléma. Magyar
Közigazgatás, 1991. 9.
Müller György: A kormányzati struktúraváltozásai 1987–1991 között. Magyar Közigazgatás, 1991. 12.
Paczolay Péter: Ki az alkotmány őre? In Cs. Kiss Lajos (szerk.): Carl Schmitt jogtudománya. Tanulmányok Carl
Schmittről. Budapest, 2004, Gondolat, 358–371. o.
Petrétei József – Tilk Péter: Gondolatok a köztársasági elnök „törvény-visszajuttatási jogáról‖. Magyar
Közigazgatás, 2002. 7-8. 403–414. o.
Sükösd Ferenc: Az elnöki intézmény, a Magyar Köztársaság elnöke. In Rendszeres alkotmánytan. Pécs, 1996.
Szentpéteri Nagy Richard: A parlamentáris kormányrendszer államfője. Politikatudományi Szemle, 2005. 3-4.
111–129. o.
Szigeti Szabolcs: A köztársasági elnök szerepe a jogszabályalkotásban. In Soltész István (szerk.): Parlamenti
ösztöndìjasok. Budapest, 2003, Országgyűlés Hivatala, 72–91. o.
Balázs István: A magyar közigazgatás és törvényesség. In Szamel Lajos-emlékkönyv. Budapest, 2000, 163–174.
o.
433
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Fehér Zoltán: A kormányzás háttérintézményei. Amerikai és európai példák. Politikatudományi Szemle, 2002.
3-4. 35–69. o.
Ficzere Lajos (szerk.): Tanulmányok a kormány döntési rendszeréről. Budapest, 1994, KJK.
Gombár Csaba – Hankiss Elemér – Lengyel László – Várnai Györgyi (szerk.): Kormány a mérlegen 1990–1994.
Budapest, 1994, Korridor.
Gombár Csaba – Hankiss Elemér – Lengyel László – Várnai Györgyi (szerk.): Kérdőjelek: A magyar kormány
1994-1995. Budapest, 1995, Korridor.
Hargitai József: A jog és politika határvonalán. Gondolatok a miniszteri felelősségről. Magyar Közigazgatás,
1995.5.
Juhász-Tóth Angéla (szerk.): A nemzeti parlamentek és a kormányok együttműködése európai uniós ügyekben
Magyarországon és az Európai Unió többi új tagállamában. Budapest, 2005, Multiszolgálat Bt.
Molnár Miklós: A közigazgatási alkotmányosság néhány elméleti problémája. Jogtudományi Közlöny, 1993. 1.
Molnár Péter: A magyar kormányzati működés és struktúra kérdései a rendszerváltást követően. Köz-Politika,
2004. 3-4. 5–26. o.
Mónus Lajos: Gondolatok a kormány testületi működésének kérdéseiről. Magyar Közigazgatás, 1996. 5.
Mónus Lajos: A kormány mellett működő bizottságok és más testületek. Magyar Közigazgatás, 1994. 8., 1994.
9.
Mónus Lajos: A miniszter és a minisztérium feladat– és hatáskörének elhatárolása. Magyar Közigazgatás, 1995.
1.
Müller György: A kormány felépìtése, a kormányfő jogállása és a miniszterek helyzete. 1990–2002. Magyar
Közigazgatás, 2002. 6. 351–359. o.
Müller György: A kormányzati struktúraváltozásai 1987–1991 között. Magyar Közigazgatás, 1991. 12.
Sándor Péter: Koalìciós kormány – miniszterelnöki kormányzás. Magyarország, 19941998. Budapest, 1998,
Közgazdaság-tudományi Egyetem, 2385–2404. o.
Sári János: A kormány alkotmányos helyzetének alakulása az elmúlt másfél évtizedben („pártunk és
kormányunk‖-tól az Unióig). Magyar Közigazgatás, 2005.6. 321–341. o.
Sári János: A miniszteri és az államtitkári felelősség. Ami az 1997. évi LXXIX. törvényben benne van, s ami
kimaradt belőle. Jogtudományi Közlöny, 1999. 7-8.
Sárközy Tamás (szerk.): Kormányzás, civil társadalom, jog. Tanulmány- és cikkgyűjtemény. Budapest, 2004,
Kossuth.
434
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Stumpf István: Kormányzati kihìvások, erős végrehajtó hatalom, világos kormányzati stratégia. Magyar
Közigazgatás, 2006. 3-4. 347–369. o.
Szamel Lajos: A magyar közigazgatás szervezetének átalakulása. 1945–1949. Magyar Közigazgatás, 1996. 1.
Vadál Ildikó (szerk.): A közigazgatási jog kodifikációja. Stabil kormányzás, változó közigazgatás. Budapest –
Pécs, 2006, Dialóg Campus.
Vincze Attila: „Kabinet-kérdés‖ – a kormány lemondási kötelezettsége a bizalom megvonása esetén. Magyar
Jog, 2004. 6. 339–346. o.
Ádám Antal (szerk.): Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat. Tanulmányok. Budapest, 1994, Hanns Seidel
Alapìtvány.
Bitskey Botond: Mikor forduljon abìró az Alkotmánybìrósághoz? Az Abtv. 38. paragrafusának tartalmáról.
Jogtudományi Közlöny, 2004. 10. 329–335. o.
Bragyova András: Az alkotmánybìráskodás elmélete. Budapest, 1994, KJK – MTA Állam- és Jogtudományi
Intézet.
Chronowski Nóra: Európai Bìróság – Alkotmánybìróság: felületi feszültség. Európai Jog, 2004. 3. 19–29. o.
Halmai Gábor: Az alkotmányjogi panasz – jelen és jövendő? Bìrák Lapja, 1994. 3-4.
Halmai Gábor: Hans Kelsen és a magyar Alkotmánybìróság. Világosság, 2005. 11. 587–597. o.
435
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Halmai Gábor: Tiszta Amerika? Alkotmánybìráskodás nálunk és más nemzeteknél. Világosság, 1993. 11.
Holló András: Az Alkotmánybìróság a közigazgatás alkotmányosságáért. Magyar Közigazgatás, 2005. 11. 641–
645. o.
Holló András: Az Alkotmánybìróság tizenöt éve. Magyar Közigazgatás, 2004. 10. 577608. o.
Holló András – Balogh Zsolt: Az értelmezett alkotmány. Budapest, 1999, Közlöny- és Lapkiadó.
Kecskés László – Tilk Péter: A jogegységi határozatok alkotmánybìrósági kontrolljának tervezett törvényi
szabályozásáról. Magyar Jog, 2004. 1. 11–20. o.
Kilényi Géza (szerk.) – Balogh Zsolt (közrem.): Alkotmánybìráskodás. Budapest, 1993, Unió Kiadó.
Molnár Olga Borbála: Az alkotmánybìráskodás elmélete cìmű akadémiai doktori értekezés nyilvános vitája.
Jogtudományi Közlöny, 2003. 12. 432–35. o.
Paczolay Péter: Alkotmánybìráskodás a csatlakozás után. In Majtényi László – Miklósi Zoltán (szerk.): Mi lesz
az Alkotmánnyal? Budapest, 2004, Eötvös Károly Intézet, 169–176. o.
Paczolay Péter: Az Európai Unió és az alkotmánybìróság. In „Jöjj el szabadság‖ Bihari Mihály egyetemi tanár
60. születésnapjára készült ünneplő kötet. Budapest, 2003, Rejtjel, 663–679. o.
436
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Sajó András: A „láthatatlan alkotmány‖ apró betűi: A magyar Alkotmánybìróság első ezerkétszáz napja. Állam–
és Jogtudomány, 1993. 1-2.
Tilk Péter: Az Alkotmánybìróság elnökének jogállása, feladat- és hatásköre. Jogtudományi Közlöny, 2006. 2.
54–68. o.
Tilk Péter: Az Alkotmánybìróság hatásköre és működése. Pécs, 2002, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és
Jogtudományi Kar, Kódex.
Tilk Péter: Az alkotmányjogi panasz, mint a bìróságok és az alkotmánybìróság eljárásának kapcsolódási pontja.
Bìrák Lapja, 2002. 2. 59–66. o.
róságnak és az Állami Számvevőszéknek a másfél évtizedes sikeréből levonható főbb tanulságok. Magyar
Közigazgatás, 2004. 10. 634–40. o.
Fürész Klára: Jogvédelem, jogvédő szervek alkotmányos szabályozása. In Az alkotmányozás jogi kérdései. A
linzi Johannes Kepler és a budapesti ELTE alkotmányjogi szimpóziuma. Szerk. Takács Imre. Budapest, 1996,
ELTE Eötvös Kiadó.
Holló András: Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa (Elvi alapvetések és szabályozási elvek egy
törvényjavaslat elé.). Magyar Közigazgatás, 1990. 12. 10571068. o.
Kosztolányi László: Az ügyészség és az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatásköre. Magyar Jog,
1996. 8. 471–476. o.
437
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
„Nem tudunk minden esetben alkotmányos jogra hivatkozni.‖ Gönczöl Katalinnal, az állampolgári jogok
országgyűlési biztosával és Polt Péterrel, az országgyűlési biztos általános helyettesével Tóth Gábor Attila
beszélget. Fundamentum, 1999. 1. 37–57. o.
Az ombudsmanok hat éve. Sári János, Tilk Péter és Somody Bernadette ìrása. Fundamentum, 2001. 2. 67–78. o.
„A polgári bìráskodás és az alkotmányos alapjogvédelmi szemlélet még nincs szinkronban‖. Somody Bernadette
beszélget Lenkovics Barnabással. Fundamentum, 2004. 2. 43–50. o.
Szente Zoltán: Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa hatéves tevékenységének értékelése. Fundamentum,
2001. 2. 5–13. o.
„A társadalom kezd elfordulni a jogállami forradalom eszményeitől.‖ Majtényi László, távozó adatvédelmi
biztossal Tóth Gábor Attila beszélget. Fundamentum, 2001. 2. 53–64. o.
Varga Zs. András: Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatásköre és az ügyészség. Magyar Jog,
1996. 7. 414–419. o.
Varga Zs. András: Az országgyűlési biztosok eljárásának feltétele. Jogtudományi Közlöny, 1997. 6. 257–268. o.
Csizmadia Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig. Budapest,
1976, Akadémiai Kiadó.
Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Általános rész. Budapest, 2001, Osiris Kiadó.
Fogarasi József (szerk.): A helyi önkormányzatok kézikönyve. Budapest, 1997, Unió Kiadó.
Gyergyák Ferenc – Kiss László – Orova Mária: Bevezetés a helyi jogalkotás és jogharmonizáció
módszertanába. Szerk. Kökényesi József. Budapest, 2004, Magyar Közigazgatási Intézet.
438
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Józsa Zoltán: Önkormányzati reformok az elmúlt évtizedben. Anglia, Hollandia, Németország, Svájc,
Magyarország. Szeged, 2003, Officina Press Kft.
Kiss László: AzEU-hoz való csatlakozás hatása az önkormányzati jogalkotásra. Huszonegyedik Jogász
Vándorgyűlés. Budapest, Magyar Jogász Egylet, 2004.20.215–260. o.
Orova Márta: Az Európai Unió és az önkormányzatok. Az uniós csatlakozás a helyi önkormányzat szemszögéből.
Budapest, 2003, Saldo Pénzügyi Tanácsadó és Inform. Rt.
Pataki István: A kisebbségi önkormányzatok és a közigazgatási hivatalok. Magyar Közigazgatás, 2006. 2. 124–
127. o.
Somogyi Eszter – Teller Nóra (szerk.): A helyi önkormányzatok kérdései Közép- és Dél- kelet-Európában.
Budapest, 2003, Friedrich Ebert Alapìtvány.
Soós Edit: Önkormányzatok működési mechanizmusa az EU-ban. In Csefkó Ferenc (szerk.): EU-integráció –
önkormányzatok. I. Budapest, 2003, Magyar Önkormányzati Szövetségek Társulása, 86–104. o.
Sükösd Ferenc: A helyi önkormányzatok alkotmányi szabályozása. In Ádám Antal (szerk.): Közjogi
intézmények. Pécs, 2004, 295-305. o.
Szigeti Ernő (szerk.): Régió, közigazgatás, önkormányzat. Budapest, 2001, Magyar Közigazgatási Intézet.
Verebélyi Imre (szerk.): A helyi önkormányzatok alkotmányos szabályozása. Budapest, 1996, KJK-MTA ÁJI.
Szegvári Péter: Az Európai Unióhoz való csatlakozás hatása a helyi önkormányzatok alkotmányos
szabályozására. Közpolitika, 2002. 12. 17–25. o.
Szegvári Péter: Az Európai Unió és Magyarország regionális politikája. Európai Közigazgatási Szemle. A
Magyar Jog melléklete, 2002. 1-2. 4–22. o.
Váradi Mónika Mária: A kisebbségi önkormányzatok működésének jellemzői, tapasztalatai. In Szigeti Ernő
(szerk.): Az önkormányzati közigazgatás az EU-csatlakozás tükrében. Budapest, 2004, Magyar Közigazgatási
Intézet, 347–368. o.
439
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Zeller Judit: Egyes közjogi tisztségviselők, önkormányzati képviselők és közalapìtványi kuratóriumi tagok
mentelmi jogának, illetve összeférhetetlenségének szabályozása. In Soltész István (szerk.): Képviselők
jogállása. 2. rész. Budapest, 2004, Országgyűlés Hivatala, 129–175. o.
Zongor Gábor: Tizenöt éve önkormányzók. 1990–2005. Comitatus. Önkormányzati Szemle, 2005. 11-12. 24–
37. o.
Bán Tamás: A tisztességes bìrósági eljáráshoz való jog. Acta Humana. Emberi jogi közlemények, 1995. 18–19.
101–127. o.
Bárd Károly: A pártatlan bìrósághoz való jog az Európai Emberi Jogi Egyezményben és a büntető
igazságszolgáltatás rendszere. In Szabó András-emlékkönyv. Budapest, 1998, 34–41. o.
Bárd Károly: A bìróság előtti tisztességes eljáráshoz való jog (polgári jogi jogvitákban). (Az Emberi Jogok
Európai Egyezményének 6. cikke). Acta Humana. Emberi jogi közlemények, 1992. 6-7. 57–65. o.
Darák Péter: A közigazgatás hallgatása elleni bìrói védelem. Magyar Közigazgatás, 7. 419–427. o.
Diós Erzsébet: A bìrói függetlenség bìrói szemmel. In Gönczöl Katalin – Lévay Miklós (szerk.): A bűnözés új
tendenciái, a kriminálpolitika változásai Közép- és Kelet-Európában. Miskolc, 2004, Bibor Kiadó, 450–455. o.
Dóczi Márta: Jog – bìróságok – polgári eljárás Angliában. Bìrák Lapja, 1994.1. 83–88. o. Engelhardt, Hanns: A
bìrósági szervezet Németországban. Közzéteszi a Hanns Seidel Alapìtvány – Államtudományi Kutatóközpont.
Budapest, ny. n. (soksz.), 1993. (1). Fleck Zoltán: Alkotmányosság és a bìróságok. Előzetes megjegyzések. In
Leltár. Budapest, 1992, 135–142. o.
Fürész Klára: Bìrói függetlenség az Alkotmánybìróság gyakorlatában. In Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi
tanár születésének 70. évfordulójára. Pécs, 2001, Pécsi TE ÁJTK – MTA RKK Dunántúli Intézete.
Fürész Klára: Összehasonlìtó alkotmányjog és a bìrói függetlenség. In Emlékkönyv Bihari Ottó egyetemi tanár
születésének 80. évfordulójára. Pécs, 2001, Pécsi TE ÁJTK – MTA RKK Dunántúli Intézete.
Grád András: A hazai igazságszolgáltatás felkészülése az európai uniós tagságra – avagy rövidesen kiderül: amit
hallunk vészharang-e, vagy csak az utolsó kört jelző csengő. Európai Jog, 2003. 4. 37–42. o.
Hack Péter: A bìráskodás politikai függetlenségének garanciái Magyarországon. Fundamentum, 2002. 1. 16–27.
o.
440
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Halmai Gábor: A bìrói jogértelmezés elvett szabadsága. A kollégiumi állásfoglalások szerepe a személyiségi
jogi ìtélkezésben. Fundamentum, 2002. 3-4. 135–143. o. Harmathy Attila: A bìró szerepéről. In Kiss Daisy –
Varga István (szerk.): Magister artis
boni et aequi. Studia in honorem Németh János. Budapest, 2003, Eötvös Loránd Tudományegyetem, Eötvös
Kiadó, 355–371. o.
Horváth János: „Fedetlen lélekkel‖ a bìrói hatalom néhány feltételéről. Magyar Jog, 5. 300–307. o.
Kahler Frigyes: Az autonómia foka és szintjei a bìróságok belső szervezetrendszerében. In Uő. (szerk.):
Jogállam és diktatúra. Budapest, 2005, Kairosz, 177–183. o.
Kardos Gábor: A diszkrimináció tilalma az Emberi Jogok Európai Egyezményében és az Emberi Jogok Európai
Bìróságának illetve Bizottságának gyakorlatában. Jogtudományi Közlöny, 1992. 1. 29–33. o.
Király Miklós: A diszkrimináció tilalma az Európai Bíróság joggyakorlatában. Budapest, 1998, Akadémiai
Kiadó.
Kőrös András: A polgári per „ésszerű időn belüli‖ elbìrálásának követelménye az Európai Emberi Jogi Bìróság
gyakorlatában. Bìrósági Határozatok, 1992. 6. 476 o.
Laky Ferenc: A bìróságok belső igazgatása. Bìrák Lapja, 1996. 3–4. 60–65. o.
Lichtenstein József: Vázlat a rendes bìrói szervezetről és bìráskodásról. 1949–1991. Bìrák Lapja, 1992. 1. 24–
31. o.
Lomnici Zoltán: A csatlakozás várható hatásai a magyar bìrósági rendszerre. Európai Jog, 2000. 1. 30–32. o.
Lomnici Zoltán: Mire alkalmas a bìró? Az alapjogi bìráskodás elméleti és gyakorlati kérdései. In Sajtószabadság
és személyiségi jogok. Budapest, 1998, 35–42. o.
Nacsa Beáta: A bìró, aki független és utasìtható. Magyar Jog, 1992. 7. 423–426. o.
Paczolay Péter: Könyörtelen bìrói hatalom? A bìrói alkotmányértelmezés politikai szerepe. Jogállam, 1993. 2.
21–40. o.
Petrétei József: Jogszolgáltatás versus igazságszolgáltatás. In Jog — értékek — erkölcs. Budapest, 2006, Emberi
Jogok Magyar Központja Közalapìtvány.
441
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Rácz Attila: Alkotmányos alapelvek és a bìrósági szervezet vitakérdései. Jogtudományi Közlöny, 2002. 9. 373–
377. o.
Rácz Attila: Az igazságszolgáltatási szervezet egysége és differenciálódása. Budapest, 1972, Akadémiai Kiadó.
Solt Pál: A bìrói etika problémái. In Erkölcsi kihìvások. Budapest, 1994, 15–22. o.
Solt Pál: Az igazságszolgáltatás etikája és a bírói függetlenség. Jogi beszélgetések. Budapest, 1996, 60–65. o.
Stipta István: A magyar bìrósági rendszer története. Egyetemi tankönyv. Debrecen, Multiplex Media – Debrecen
University Press, 1997.
Szabó Győző: A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bìróságának szerepe a bìróságok jogalkalmazása egységének
biztosìtásában. A Bìrósági Határozatok Melléklete, 2001. 3. 3–7. o.
Szabó Miklós – Árva Zsuzsanna: A bìróságok igazgatásának kontinentális modelljei. Bìrák Lapja, 2006. 1. 113–
131. o.
Szabó Pál: A bìró és a politikai tevékenység tilalma. Bìrák Lapja, 2002. 1. 56–67. o.
Szabó Péter: A bìró és a politikai tevékenység tilalma. Gondolatok egy témához. Bìrák Lapja, 2004. 3. 92–104.
o.
Szegediné Sebestyén Katalin: Mit ér az ember, ha bìró? Magyar Jog, 1990. 12. 10171020. o.
Takács Albert: Az alkotmányosság és a törvényesség védelme bìróságok útján. Jogtudományi Közlöny, 1989. 9.
443–455. o.
Tóth Kinga: Visszapillantás a magyar Közigazgatási Bìróság történetére. Magyar Közigazgatás, 1991. 6. 519–
525. o.
Vavró István: A bìrósági eljárás időtartama, szervezeti és eljárási kérdései. Budapest, 2002, MTA Állam- és
Jogtudományi Intézet.
Vincze Attila: A bìró szerepe az állam nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesìtésében – néhány frissebb
fejlemény. ELTEActa, 41. köt. 2005. 165-181. o.
Visegrády Antal: Gondolatok a bìrói jogalkalmazás hatékonyságáról. Jogtudományi Közlöny, 1990. 7-8. 276–
282. o.
442
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Wirth Béla: A bíróságok szervezete. A bírák jogállása és az igazságügyi alkalmazotti jogviszony. Budapest,
2002, Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala.
Zsigáné Halmos Katalin: A bìrói etika az igazságszolgáltatás tükrében. Bìrósági Határozatok, 1992. 11. 872–
875. o.
Zsigáné Halmos Katalin: Tűnődések a bìrói tekintélyről. Bìrák Lapja, 1991. 1. 14–15. o.
Bócz Endre: Legalitás, opportunitás és az ügyész diszkrecionális jogköre. Rendészeti Szemle, 1994. 1. 12–18. o.
Bócz Endre: „Milyen legyen a XXI. század európai ügyészsége?‖ Páneurópai konferencia az ügyészségről
(Strasbourg, 2000. május 22–24.). Magyar Jog, 2000. 10. 577–584. o.
Bócz Endre: Az ügyészség alkotmányos helyzetéről. Ügyészségi Értesìtő, 1994. 3-4. 1–3. o.
Csiha Judit: Az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről. Ügyészek Lapja, 1995. 1. 2–
10. o.
Fürész Klára: A vád képviselője vagy a törvényesség őre? (Az ügyész). Társadalmi Szemle, 1991. 4. 66–70. o.
Gatter László: Meddig terjedhet az ügyészség törvényességi felügyelete? Magyar Jog, 4. 225–226. o.
Gáspárdy László: Az ügyész a polgári eljárásban. Ügyészségi Értesìtő, 1994. 3-4. 8–10. o.
Hlavathy Attila: A magyar alkotmány és a nemzetközi standardok, különös tekintettel az ügyészek szerepére.
Ügyészségi Értesìtő, 1990. 2. 17–23. o.
Hlavathy Attila: Az ügyészség közjogi státusa és feladatköre. Ügyészségi Értesìtő, 1995.1–2. Holló András: A
közigazgatás ügyészi felügyeletének államjogi alapkérdései. Budapest, 1989, Akadémiai Kiadó.
Kertész Imre: A Magyar Királyi Igazságügyminisztérium és az ügyészségek. Magyar Jog, 1993. 10. 594–602. o.
Kiss Anna: Elképzelések az ügyészség helyéről és szerepéről. In Kriminológiai tanulmányok. 30. köt. Budapest,
1993, 93–111. o.
Kiss Anna: Az ügyészség alkotmányjogi helyzete. Budapest, 2002, MTA Állam- és Jogtudományi Intézete.
443
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Lőrinczy György: Egy jogállami megoldás: a parlament alá rendelt ügyészség. Ügyészek Lapja, 1998. 3. 31–64.
o.
Lőrinczy György: Miért indokolt a magyar ügyészség parlament alá rendeltsége? Ügyészek Lapja, 1999. 6. 15–
27. o.
Nánási László: A magyar királyi ügyészség változásai az 1890–es években. Ügyészségi Értesìtő, 1994. 3–4. 39–
52. o.
Nyiri Sándor: A rendőrség és az ügyészség viszony. Rendészeti Szemle, 1992. 6. 11–21. o. Nyiri Sándor: Az
ügyész és a nyomozó hatóságok viszonyának egyes elvi kérdései. Ügyészségi Értesìtő, 1990. 3. 3–11. o.
Nyiri Sándor: Az ügyész szerepe a bűnüldözésben. Rendészeti Szemle, 1991.12.3–8. o. Nyiri Sándor: Az
ügyészségről. Budapest, 2004, Belügyminisztérium.
Panyi Béla: A közigazgatási jogi és a magánjogi ügyészi tevékenység jelene és jövője. Ügyészek Lapja, 1997. 5.
32–43. o.
Pap János: A katonai ügyészi szervezet helye és szerepe az egységes ügyészi szervezetben. Ügyészségi Értesìtő,
1995. 1-2. 1–6.
Petrétei József: Az ügyészség alkotmányjogi helyzetéről a Magyar Köztársaságban. Magyar Jog, 1997. 3. 164–
170. o.
Pintérné Hunyadi Orsolya: Az ügyészi törvényességi felügyelet a köztudatban. Ügyészek Lapja, 2006. 1. 5–13.
o.
Polt Péter: Kihìvások és válaszok. Az ügyészség a harmadik évezredben. In 15. jogász vándorgyűlés. Budapest,
2001, 5–16. o.
Polt Péter: Magyar ügyészség az Európai Unióban. A működési reform. Budapest, 2003. Pusztai László:
Korszerű ügyészség az ezredfordulón. Ügyészek Lapja, 1995. 4. 4–21. o. Sátori János: Az ügyészi törvényességi
felügyelet a közigazgatásban. In A közigazgatás ellenőrzése. Budapest, 1996, 41–46. o.
Sátori János: A közigazgatási jogalkalmazás törvényességének kérdései, különös tekintettel az ügyészi eszközök
alkalmazására. Ügyészek Lapja, 1995. 5. 23–35. o.
Szajlai József: Az ügyész jogköre a nyomozás felügyelet során. Ügyészek Lapja, 1994.2. 26–29. o.
Szendrei Géza: Az ügyészi múlt és annak jogforrásai. Ügyészek Lapja, 1994. 4.53–57. o.
Szőrös Lìvia Ágnes: Az önkormányzati hatósági ügyek ügyészi törvényességi felügyelete. Iustum Aequum
Salutare, 2006. 1-2. 271–288. o.
Tamás János: Gondolatok az ügyészség múltjáról, jelenéről és jövőjéről. Ügyészségi Értesìtő, 1991. 2. 20–22. o.
Tilk Péter: Az államigazgatás feletti ügyészi felügyelet a Magyar Köztársaságban. Magyar Közigazgatás, 2001.
6. 363–372. o.
444
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Tóth Mihály: Érvek az ügyészség kormány alá rendelése mellett. Ügyészek Lapja, 1999. 6. 5–14. o.
Veress László: Az ügyész szerepe a polgári peres eljárásban. Magyar Jog, 1998. 1. 31–40. o.
Vókó György: Az ügyészi etikáról – az etika szerepéről. Ügyészek Lapja, 2000. 4. 5–22. o.
A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján,
valamint közvetlenül gyakorolja.
Senkinek a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg
kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles
fellépni.
2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi
szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapìtó
szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesìtéséhez szükséges mértékig – egyes,
Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat
önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.
(3) A pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak. Ennek megfelelően egyetlen párt sem irányìthat
semmiféle állami szervet. A pártok és a közhatalom szétválasztása érdekében törvény határozza meg azokat a
tisztségeket, közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be.
5. § A Magyar Köztársaság állama védi a nép szabadságát és hatalmát, az ország függetlenségét és területi
épségét, valamint a nemzetközi szerződésekben rögzìtett határait.
6. § (1) A Magyar Köztársaság elutasìtja a háborút, mint a nemzetek közötti viták megoldásának eszközét, és
tartózkodik a más államok függetlensége vagy területi épsége ellen irányuló erőszak alkalmazásától, illetőleg az
erőszakkal való fenyegetéstől.
(3) A Magyar Köztársaság felelősséget érez a határain kìvül élő magyarok sorsáért, és előmozdìtja a
Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását.
445
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
(4) A Magyar Köztársaság az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében
közreműködik az európai egység megteremtésében.
7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait,
biztosìtja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.
(2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges.
8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegenìthetetlen alapvető jogait, ezek
tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapìtja
meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
(3) hk.
(4) Rendkìvüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején az alapvető jogok gyakorlása – az 54–56. §–
ban, az 57. § (2)-(4) bekezdésében, a 60. §-ban, a 66–69. §-ban és a 70/E. §-ban megállapìtott alapvető jogok
kivételével – felfüggeszthető vagy korlátozható.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.
(2) Az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét törvény
határozza meg.
11. § Az állam tulajdonában álló vállalatok és gazdálkodó szervezetek a törvényben meghatározott módon és
felelősséggel önállóan gazdálkodnak.
12. § (1) Az állam támogatja az önkéntes társuláson alapuló szövetkezeteket, elismeri a szövetkezetek
önállóságát.
(2) Tulajdont kisajátìtani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes,
feltétlen és azonnali kártalanìtás mellett lehet.
16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordìt az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére,
védelmezi az ifjúság érdekeit.
(2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosìtja a társadalom alkotmányos rendjét,
meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.
446
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
b) törvényeket alkot;
h) hadiállapot vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye (háborús veszély) esetén
kihirdeti a rendkìvüli állapotot, és Honvédelmi Tanácsot hoz létre;
j) az Alkotmányban meghatározott esetek kivételével dönt a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi
alkalmazásáról, külföldi fegyveres erők magyarországi, vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, a
Magyar Honvédség békefenntartásban való részvételéről, külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius
tevékenységéről, valamint a Magyar Honvédség külföldi, illetve a külföldi fegyveres erők magyarországi
állomásozásáról;
m) közkegyelmet gyakorol;
n) külső fegyveres támadás veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesìtése érdekében meghatározott
időre kihirdeti (meghosszabbìtja) a megelőző védelmi helyzetet, és felhatalmazza a Kormányt a szükséges
intézkedések megtételére.
(4) A (3) bekezdés g), h) és i) pontjában meghatározott döntéshez az országgyűlési képviselők kétharmadának a
szavazata szükséges.
(5) hk.
(6) A (3) bekezdés j) és n) pontja szerinti döntéshez a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának a
szavazata szükséges.
19/A. § (1) Ha az Országgyűlés e döntések meghozatalában akadályoztatva van, a köztársasági elnök jogosult a
hadiállapot kinyilvánìtására, a rendkìvüli állapot kihirdetésére és a Honvédelmi Tanács létrehozására, továbbá a
szükségállapot kihirdetésére.
(2) Az Országgyűlés e döntések meghozatalában akkor van akadályoztatva, ha nem ülésezik, és összehìvása az
idő rövidsége, továbbá a hadiállapotot, a rendkìvüli állapotot vagy a szükségállapotot kiváltó események miatt
elhárìthatatlan akadályba ütközik.
(3) Az akadályoztatás tényét, továbbá a hadiállapot kinyilvánìtásának, a rendkìvüli állapot vagy a szükségállapot
kihirdetésének indokoltságát az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybìróság elnöke és a miniszterelnök
együttesen állapìtja meg.
447
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
a) a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról, békefenntartásban való részvételéről,
külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenységéről, valamint külföldi állomásozásáról,
b) a külföldi fegyveres erők magyarországi vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, illetve
magyarországi állomásozásáról,
(2) A Honvédelmi Tanács elnöke a köztársasági elnök, tagjai: az Országgyűlés elnöke, az Országgyűlésben
képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak vezetői, a miniszterelnök, a miniszterek és tanácskozási
joggal a Honvéd Vezérkar főnöke.
c) a Kormány jogait.
(4) A Honvédelmi Tanács rendeletet alkothat, ebben egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, illetőleg
törvényi rendelkezésektől eltérhet, továbbá egyéb különleges intézkedéseket hozhat, az Alkotmány alkalmazását
azonban nem függesztheti fel.
(5) A Honvédelmi Tanács rendelete a rendkìvüli állapot megszűnésével hatályát veszti, kivéve ha az
Országgyűlés a rendelet hatályát meghosszabbìtja.
köztársasági elnök dönt a Magyar Honvédség 40/B. § (2) bekezdése szerinti felhasználásáról.
(2) A szükségállapot idején a külön törvényben megállapìtott rendkìvüli intézkedéseket rendeleti úton a
köztársasági elnök vezeti be.
(4) A rendeleti úton bevezetett rendkìvüli intézkedések harminc napig maradnak hatályban, kivéve ha hatályukat
az Országgyűlés – akadályoztatása esetén az Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága – meghosszabbìtja.
19/D. § A rendkìvüli állapot és a szükségállapot idején alkalmazandó részletes szabályokról szóló törvény
elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
19/E. § (1) Külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén a támadás
elhárìtására, illetőleg az ország területének a honi és szövetséges légvédelmi és repülő készültségi erőkkel való
oltalmazására, az alkotmányos rend, az élet- és vagyonbiztonság, a közrend és a közbiztonság védelme
érdekében a Kormány a köztársasági elnök által jóváhagyott védelmi terv szerint – a támadással arányos és erre
felkészìtett erőkkel – a szükségállapot vagy a rendkìvüli állapot kihirdetésére vonatkozó döntésig azonnal
intézkedni köteles.
448
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
(2) A Kormány az (1) bekezdés alapján megtett intézkedéséről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlést, a
köztársasági elnököt a további intézkedések megtétele érdekében.
(3) A Kormány azonnali intézkedésére alkalmazandó szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
20. § (1) Az országgyűlési képviselők általános választását – az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti
választás kivételével – az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában
kell megtartani.
(5) A képviselő nem lehet köztársasági elnök, az Alkotmánybìróság tagja, az állampolgári jogok országgyűlési
biztosa, az Állami Számvevőszék elnöke, alelnöke és számvevője, bìró, ügyész, közigazgatási szerv
alkalmazottja – a Kormány tagja és az államtitkár kivételével –, továbbá a Magyar Honvédség és a rendvédelmi
szervek hivatásos állományú tagja. Törvény az összeférhetetlenség egyéb eseteit is megállapìthatja.
(6) Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges.
b) a képviselő halálával,
c) az összeférhetetlenség kimondásával,
d) lemondással,
e) a választójog elvesztésével.
(2) Az Országgyűlés állandó bizottságokat alakìt tagjaiból, és bármely kérdés megvizsgálására bizottságot
küldhet ki.
(3) Az országgyűlési bizottságok által kért adatokat mindenki köteles a rendelkezésükre bocsátani, illetőleg
köteles előttük vallomást tenni.
22. § (1) Az Országgyűlés évenként két rendes ülésszakot tart: minden év február elsejétől június tizenötödikéig,
illetve szeptember elsejétől december tizenötödikéig.
(2) Az Országgyűlés alakuló ülését – a választást követő egy hónapon belüli időpontra – a köztársasági elnök
hìvja össze; egyébként az Országgyűlés ülésszakának és ezen belül az egyes üléseknek az összehìvásáról az
Országgyűlés elnöke gondoskodik.
449
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
(3) A köztársasági elnök, a Kormány, vagy a képviselők egyötödének ìrásbeli kérelmére az Országgyűlést
rendkìvüli ülésszakra vagy rendkìvüli ülésre össze kell hìvni. A kérelemben az összehìvás indokát, továbbá a
javasolt időpontot és napirendet meg kell jelölni.
(4) A köztársasági elnök az Országgyűlés ülését egy ülésszak alatt egy alkalommal – legfeljebb harminc napra –
elnapolhatja.
(5) Az elnapolás tartama alatt az Országgyűlés elnöke a képviselők egyötödének ìrásbeli kérelmére – a kérelem
kézhezvételétől számìtott nyolc napnál nem távolabbi időpontra – köteles az Országgyűlést összehìvni.
23. § Az Országgyűlés ülései nyilvánosak. A köztársasági elnök, a Kormány, továbbá bármely képviselő
kérelmére az Országgyűlés a képviselők kétharmadának a szavazatával zárt ülés tartását is elhatározhatja.
24. § (1) Az Országgyűlés akkor határozatképes, ha a képviselőknek több mint a fele jelen van.
(2) Az Országgyűlés a határozatait a jelenlévő képviselők több mint a felének szavazatával hozza.
25. § (1) Törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési
képviselő kezdeményezhet.
(3) Az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke aláìrja, majd megküldi a köztársasági
elnöknek.
26. § (1) A törvény kihirdetéséről, annak kézhezvételétől számìtott tizenöt napon – az Országgyűlés elnökének
sürgősségi kérelmére öt napon – belül a köztársasági elnök gondoskodik. A kihirdetésre megküldött törvényt
aláìrja. A törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetni.
(2) Ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt aláìrás előtt
az (1) bekezdésben emlìtett határidőn belül megfontolás végett, észrevételeinek közlésével visszaküldheti az
Országgyűlésnek.
(3) Az Országgyűlés a törvényt újra megtárgyalja, és elfogadásáról ismét határoz. Az Országgyűlés elnöke által
ezt követően megküldött törvényt a köztársasági elnök köteles aláìrni és öt napon belül kihirdetni.
(4) A köztársasági elnök a törvényt aláìrás előtt az (1) bekezdésben emlìtett határidőn belül véleményezésre
megküldi az Alkotmánybìróságnak, ha annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja.
(6) A népszavazásra bocsátott törvényt a köztársasági elnök csak akkor ìrja alá, ha azt a népszavazás
megerősìtette.
27. § Az Országgyűlés tagjai az állampolgári, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési
biztosaihoz, az Állami Számvevőszék elnökéhez és a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez kérdést, a Kormányhoz,
a Kormány bármely tagjához és a legfőbb ügyészhez interpellációt és kérdést intézhetnek a feladatkörükbe
tartozó minden ügyben.
450
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
a) az Országgyűlés – ugyanazon Országgyűlés megbìzatásának idején – tizenkét hónapon belül legalább négy
esetben megvonja a bizalmat a Kormánytól, vagy
(4) hk.
(6) Az Országgyűlés feloszlásától vagy feloszlatásától számìtott három hónapon belül új Országgyűlést kell
választani.
28/A. § (1) Rendkìvüli állapot vagy szükségállapot idején az Országgyűlés nem mondhatja ki a feloszlását és
nem oszlatható fel.
(2) Ha az Országgyűlés megbìzatása rendkìvüli állapot vagy szükségállapot idején jár le, a megbìzatás a
rendkìvüli állapot, illetőleg a szükségállapot megszűnéséig meghosszabbodik.
(3) A feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést a köztársasági elnök hadiállapot, háborús veszély állapota vagy
szükséghelyzet esetén ismét összehìvhatja. Megbìzatásának meghosszabbìtásáról az Országgyűlés maga határoz.
28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés
lehet.
28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánìtás céljából lehet tartani, a népszavazás
elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.
(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az
Országgyűlésre kötelező.
(4) Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők
egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el.
e) az Országgyűlés feloszlásáról,
f) a Kormány programjáról,
451
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
j) a közkegyelem gyakorlásáról.
(6) Az ügydöntő országos népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele,
de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott.
28/D. § Országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be. Az országos népi
kezdeményezés arra irányulhat, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyűlés tűzze a
napirendjére. Az országos népi kezdeményezésben megfogalmazott kérdést az Országgyűlés köteles
megtárgyalni.
28/E. § Országos népszavazás elrendelésére irányuló állampolgári kezdeményezés esetén négy hónapig,
országos népi kezdeményezés esetén két hónapig lehet aláìrást gyűjteni.
(2) Köztársasági elnökké megválasztható minden választójoggal rendelkező magyar állampolgár, aki a választás
napjáig a harmincötödik életévét betöltötte.
29/B. § (1) A köztársasági elnök választásátjelölés előzi meg. A jelölés érvényességéhez az Országgyűlés
legalább ötven tagjának ìrásbeli ajánlása szükséges. A jelölést az Országgyűlés elnökénél a szavazás elrendelése
előtt kell benyújtani. Az Országgyűlés minden tagja csak egy jelöltet ajánlhat. Annak, aki több jelöltet ajánl,
mindegyik ajánlása érvénytelen.
(2) Az Országgyűlés a köztársasági elnököt titkos szavazással választja. A szükséghez képest többszöri
szavazásnak van helye. Az első szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki a képviselők
kétharmadának szavazatát elnyeri.
(3) Ha az első szavazás alkalmával ezt a többséget egyik jelölt sem nyeri el, az (1) bekezdésnek megfelelő új
ajánlás alapján újból szavazást kell tartani. A második szavazás alapján való megválasztáshoz ugyancsak a
képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
(4) Ha a második szavazás alkalmával egyik jelölt sem nyerte el a megkìvánt többséget, harmadszori szavazást
kell tartani. Ez alkalommal csak arra a két jelöltre lehet szavazni, akik a második szavazás alkalmával a legtöbb
szavazatot kapták. A harmadik szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki – tekintet nélkül a
szavazásban részt vevők számára – a szavazatok többségét elnyerte.
(5) A szavazási eljárást legfeljebb három egymásra következő nap alatt be kell fejezni.
29/C. § (1) A köztársasági elnököt a korábbi elnök megbìzatásának lejárta előtt legalább 30 nappal, ha pedig a
megbìzatás idő előtt szűnt meg, a megszűnéstől számìtott 30 napon belül kell megválasztani.
29/D. § A megválasztott köztársasági elnök a korábbi elnök megbìzatásának lejártakor, illetőleg a megbìzás idő
előtti megszűnése esetén a kiìrt választás eredményének kihirdetését követő nyolcadik napon lép hivatalába;
hivatalba lépését megelőzően az Országgyűlés előtt esküt tesz.
29/E. § (1) A köztársasági elnök átmeneti akadályoztatása esetén, vagy ha a köztársasági elnök megbìzatása
valamely okból idő előtt megszűnik, az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnöki jogkört az
452
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
Országgyűlés elnöke gyakorolja, azzal a korlátozással, hogy törvényt az Országgyűlésnek megfontolás végett,
illetőleg az Alkotmánybìróságnak megvizsgálás céljából nem küldhet meg, az Országgyűlést nem oszlathatja
fel, és a kegyelmezés jogával csak a jogerősen elìtéltek javára élhet.
(2) A köztársasági elnök helyettesìtése idején az Országgyűlés elnöke képviselői jogait nem gyakorolhatja, és
helyette az Országgyűlés elnökének feladatát az Országgyűlés által kijelölt alelnök látja el.
30. § (1) A köztársasági elnöki tisztség összeegyeztethetetlen minden más állami, társadalmi és politikai
tisztséggel vagy megbìzatással. A köztársasági elnök más kereső foglalkozást nem folytathat, és egyéb
tevékenységéért – a szerzői jogi védelem alá eső tevékenységet kivéve – dìjazást nem fogadhat el.
g) népszavazást kezdeményezhet,
h) hk.
i) külön törvényben meghatározott személy vagy szervek javaslatára kinevezi és felmenti a Magyar Nemzeti
Bank elnökét, alelnökeit és az egyetemi tanárokat; megbìzza és felmenti az egyetemek rektorait; kinevezi és
előlépteti a tábornokokat; megerősìti tisztségében a Magyar Tudományos Akadémia elnökét,
b) az elnök halálával,
d) az összeférhetetlenség kimondásával,
e) lemondással,
453
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
(2) Ha a köztársasági elnökkel szemben a tisztsége gyakorlása során összeférhetetlenségi ok [30. § (1) bekezdés]
merül fel, bármely képviselő indìtványára az Országgyűlés határoz az összeférhetetlenség kimondásáról. A
határozat meghozatalához a képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A szavazás titkos.
(4) A köztársasági elnök a tisztségétől megfosztható, ha annak gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely
más törvényt szándékosan megsérti.
31/A. § (1) A köztársasági elnök személye sérthetetlen; büntetőjogi védelmét külön törvény biztosìtja.
(2) A tisztsége gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt megsértő köztársasági elnökkel
szemben az országgyűlési képviselők egyötöde indìtványozhatja a felelősségre vonást.
(7)-(8) hk.
32. § (1) Ha a köztársasági elnök ellen a felelősségre vonási eljárás a hivatali ideje alatt a hivatali
tevékenységével összefüggésben elkövetett, büntetőjogilag üldözendő cselekmény miatt indult, az
Alkotmánybìróság eljárásában a büntető eljárás alapvető rendelkezéseit is alkalmazni kell. A vádat az
Országgyűlés által a saját tagjai közül választott vádbiztos képviseli.
(2) A köztársasági elnök ellen egyéb cselekménye miatt büntetőeljárást csak megbìzatásának megszűnése után
lehet indìtani.
(5) Az Alkotmánybìróság tagjai nem lehetnek tagjai a pártnak, és az Alkotmánybìróság hatásköréből adódó
feladatokon kìvül politikai tevékenységet nem folytathatnak.
454
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
(2) A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy a nemzeti és etnikai
kisebbségi jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és
orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen.
(4) Az állampolgári jogok, illetőleg a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosait a köztársasági
elnök javaslatára az Országgyűlés a képviselők kétharmadának szavazatával választja. Az Országgyűlés egyes
alkotmányos jogok védelmére külön biztost is választhat.
(5) hk.
32/D. § (1) A Magyar Nemzeti Bank a Magyar Köztársaság központi bankja. A Magyar Nemzeti Bank külön
törvényben meghatározott módon felelős a monetáris politikáért.
(2) A Magyar Nemzeti Bank elnökét a köztársasági elnök hat évre nevezi ki.
(3) A Magyar Nemzeti Bank elnöke a bank tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek.
(4) A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet bocsát ki, amely
törvénnyel nem lehet ellentétes. A rendeletet a hivatalos lapban ki kell hirdetni.
455
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
a) miniszterelnökből és
b) miniszterekből áll.
(5) A Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg. A Kormány tagjai a Kormány megalakulása után az
Országgyűlés előtt esküt tesznek.
c) a miniszterelnök halálával,
b) lemondásával,
c) felmentésével,
d) halálával,
e) választójogának elvesztésével,
f) összeférhetetlenségének megállapìtásával.
(2) Törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a
jelenlévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosìthatja.
a) védi és biztosìtja a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező
szervezetek jogait;
456
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök ìrja
alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos
lapban ki kell hirdetni.
(4) A Kormány – jogszabály kivételével – az alárendelt szervek által hozott minden olyan határozatot vagy
intézkedést megsemmisìt, illetőleg megváltoztat, amely törvénybe ütközik.
35/A. § (1) Az európai integrációval összefüggő ügyekben az Országgyűlés vagy bizottságai ellenőrzési
jogkörének, az Országgyűlés és a Kormány között folytatott egyeztetésnek, továbbá a Kormány tájékoztatási
kötelezettségének részletes szabályairól a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával
elfogadott törvény rendelkezik.
(b) A Kormány az Országgyűlés részére megküldi azokat a javaslatokat, amelyek az Európai Unió kormányzati
részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek.
37. § (1) A miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, gondoskodik a Kormány rendele- teinek és határozatainak
végrehajtásáról.
(3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben
eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket
a hivatalos lapban ki kell hirdetni.
38. § hk.
457
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
39/A. § (1) A képviselők legalább egyötöde a miniszterelnökkel szemben ìrásban – a miniszterelnöki tisztségre
jelölt személy megjelölésével – bizalmatlansági indìtványt nyújthat be. A miniszterelnökkel szemben benyújtott
bizalmatlansági indìtványt a Kormánnyal szemben benyújtott bizalmatlansági indìtványnak kell tekinteni. Ha az
indìtvány alapján az országgyűlési képviselők többsége bizalmatlanságát fejezi ki, az új miniszterelnöknek jelölt
személyt megválasztottnak kell tekinteni.
(2) Az indìtvány feletti vitát és szavazást legkorábban a beterjesztéstől számìtott három nap után, legkésőbb a
beterjesztéstől számìtott nyolc napon belül kell megtartani.
(3) A Kormány – a miniszterelnök útján – bizalmi szavazást javasolhat a (2) bekezdésben előìrt határidők
szerint.
(4) A Kormány – a miniszterelnök útján – azt is javasolhatja, hogy az általa benyújtott előterjesztés feletti
szavazás egyben bizalmi szavazás legyen.
(5) Ha az Országgyűlés a (3)-(4) bekezdésben foglalt esetekben nem szavaz bizalmat a Kormánynak, a
Kormány köteles lemondani.
(2) hk.
(3) A Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön
szerveket létesìteni.
(4) A Magyar Honvédség feladatairól és a rá vonatkozó részletes szabályokról szóló, továbbá a Rendőrségről, a
Határőrségről, valamint a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvények
elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
458
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
(2) A Magyar Honvédséget az alkotmányos rend megdöntésére, vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére
irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges mértékben veszélyeztető,
fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények esetén, az Alkotmány
rendelkezéseinek megfelelően kihirdetett szükségállapot idején lehet felhasználni, akkor, ha a rendőrség
alkalmazása nem elegendő.
(3) A Magyar Honvédség irányìtására – ha nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik – az Alkotmányban
meghatározott keretek között kizárólag az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Honvédelmi Tanács, a
Kormány és az illetékes miniszter jogosult.
(5) A Magyar Honvédség nem hivatásos katonai állományú tagjának és a Határőrség nem hivatásos rendvédelmi
állományú tagjának pártban való tevékenységére a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának
szavazatával elfogadott törvény korlátokat állapìthat meg.
40/C. § (1) A Kormány engedélyezi a Magyar Honvédség, illetve külföldi fegyveres erők 19. § (3) bekezdés j)
pontja szerinti, az Európai Unió vagy az Észak-atlanti Szerződés Szervezete döntésén alapuló alkalmazását,
valamint más csapatmozgásait.
(2) A Kormány az (1) bekezdés alapján hozott döntéséről haladéktalanul beszámol az Országgyűlésnek a
köztársasági elnök egyidejű tájékoztatása mellett.
42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a
helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló,
demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek
lehetnek.
(2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének
jogszerű gyakorlása bìrósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybìrósághoz
fordulhat.
44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi
népszavazással gyakorolják.
(3) A képviselő-testület megbìzatása az önkormányzati általános választás napjáig tart. A jelöltek hiányában
elmaradt választás esetén a képviselő-testület megbìzatása meghosszabbodik az időközi választás napjáig. A
polgármester megbìzatása az új polgármester megválasztásáig tart.
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható
felül,
459
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű
jogszabállyal.
(2) A polgármester az önkormányzati feladatain kìvül törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló
kormányrendelet alapján kivételesen államigazgatási feladatokat és hatásköröket is elláthat.
(3) Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapìthat meg a jegyzőnek, és
kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is.
(2) A törvény által meghatározott ügyekben és módon nem hivatásos bìrák is részt vesznek az ìtélkezésben.
48. § (1) A Legfelsőbb Bìróság elnökét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja,
elnökhelyetteseit a Legfelsőbb Bìróság elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A Legfelsőbb
Bìróság elnökének megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
(2) A hivatásos bìrákat törvényben meghatározott módon a köztársasági elnök nevezi ki.
(3) A bìrákat tisztségükből csak törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdìtani.
49. § hk.
50. § (1) A Magyar Köztársaság bìróságai védik és biztosìtják az alkotmányos rendet, a természetes személyek,
a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és törvényes érdekeit, büntetik a
bűncselekmények elkövetőit.
460
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
(3) A bìrák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve. A bìrák nem lehetnek tagjai pártnak és
politikai tevékenységet nem folytathatnak.
(4) A bìróságok igazgatását az Országos Igazságszolgáltatási Tanács végzi, az igazgatásban bìrói önkormányzati
szervek is közreműködnek.
(5) A bìróságok szervezetéről és igazgatásáról, továbbá a bìrák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvény
elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
(2) Az ügyészség törvényben meghatározott jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat
a bìrósági eljárásban, továbbá felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett.
(3) Az ügyészség közreműködik annak biztosìtásában, hogy mindenki megtartsa a törvényeket. Törvénysértés
esetén – törvényben meghatározott esetekben és módon – fellép a törvényesség védelmében.
52. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyészét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja, a
legfőbb ügyész helyetteseit a legfőbb ügyész javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki.
(2) Az ügyészek nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak.
(2) Senkit nem lehet kìnzásnak, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánásnak vagy büntetésnek alávetni, és
különösen tilos emberen a hozzájárulása nélkül orvosi vagy tudományos kìsérletet végezni.
55. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem
lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás
alapján megfosztani.
(2) A bűncselekmény elkövetésével gyanúsìtott és őrizetbe vett személyt a lehető legrövidebb időn belül vagy
szabadon kell bocsátani, vagy bìró elé kell állìtani. A bìró köteles az elé állìtott személyt meghallgatni és ìrásbeli
indokolással ellátott határozatban szabadlábra helyezéséről vagy letartóztatásáról haladéktalanul dönteni.
(3) Az, aki törvénytelen letartóztatás vagy fogva tartás áldozata volt, kártérìtésre jogosult.
57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bìróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az
ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállìtott független és
pártatlan bìróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bìrálja el.
461
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
(2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amìg büntetőjogi felelősségét a
bìróság jogerős határozata nem állapìtotta meg.
(3) A büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden szakaszában megilleti a védelem joga. A védő nem
vonható felelősségre a védelem ellátása során kifejtett véleménye miatt.
(4) Senkit nem lehet bűnösnek nyilvánìtani és büntetéssel sújtani olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés
idején a magyar jog szerint nem volt bűncselekmény.
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan
bìrósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot
– ajogviták ésszerű időn belüli elbìrálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
58. § (1) Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek
kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a
lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is.
(2) A Magyarország területén törvényesen tartózkodó külföldit csak a törvénynek megfelelően hozott határozat
alapján lehet kiutasìtani.
(3) Az utazási és letelepedési szabadságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges.
(2) A személyes adatok védelméről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges.
60. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára.
(2) Ez a jog magában foglalja a vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés szabad megválasztását vagy
elfogadását, és azt a szabadságot, hogy vallását és meggyőződését mindenki vallásos cselekmények, szertartások
végzése útján vagy egyéb módon akár egyénileg, akár másokkal együttesen nyilvánosan vagy magánkörben
kinyilvánìthassa vagy kinyilvánìtását mellőzze, gyakorolhassa vagy tanìthassa.
61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánìtásra, továbbá arra, hogy a
közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.
(3) A közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény, valamint a sajtószabadságról szóló törvény
elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
(4) A közszolgálati rádió, televìzió és hìrügynökség felügyeletéről, valamint vezetőinek kinevezéséről, továbbá
a kereskedelmi rádió és televìzió engedélyezéséről, illetőleg a tájékoztatási monopóliumok megakadályozásáról
szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
62. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosìtja annak szabad gyakorlását.
(2) A gyülekezési jogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának
szavazata szükséges.
63. § (1) A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott
célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni.
(2) Politikai célt szolgáló fegyveres szervezet az egyesülési jog alapján nem hozható létre.
462
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
(3) Az egyesülési jogról szóló, valamint a pártok gazdálkodásáról és működéséről szóló törvény elfogadásához a
jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen ìrásban
kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.
65. § (1) A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek szerint – ha sem származási országuk, sem
más ország a védelmet nem biztosìtja – menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket
hazájukban, illetve a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk,
meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy
üldöztetéstől való félelmük megalapozott.
66. § (1) A Magyar Köztársaság biztosìtja a férfiak és a nők egyenjogúságát minden polgári és politikai,
valamint gazdasági, szociális és kulturális jog tekintetében.
(2) A Magyar Köztársaságban az anyáknak a gyermek születése előtt és után külön rendelkezések szerint
támogatást és védelmet kell nyújtani.
(3) A munka végzése során a nők és a fiatalok védelmét külön szabályok is biztosìtják.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről
arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
(3) A családok és az ifjúság helyzetével és védelmével kapcsolatos állami feladatokat külön rendelkezések
tartalmazzák.
68. § (1) A Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó
tényezők.
(2) A Magyar Köztársaság védelemben részesìti a nemzeti és etnikai kisebbségeket. Biztosìtja kollektìv
részvételüket a közéletben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvű oktatást, a saját
nyelven való névhasználat jogát.
(3) A Magyar Köztársaság törvényei az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét
biztosìtják.
(5) A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges.
69. § (1) A Magyar Köztársaságban senkit nem lehet magyar állampolgárságától önkényesen megfosztani, vagy
magyar állampolgárt a Magyar Köztársaság területéről kiutasìtani.
(3) Minden magyar állampolgár jogosult arra, hogy törvényes külföldi tartózkodásának ideje alatt a Magyar
Köztársaság védelmét élvezze.
70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt
megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint
országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.
(2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az
Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát
463
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
(3) A Magyar Köztársaságban minden menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú
személyt megillet az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán –
amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik – választó
legyen, valamint a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.
(4) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az
Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát
megillet az a jog, hogy az európai parlamenti választáson választható és választó legyen.
(5) Nincs választójoga annak, aki jogerős ìtélet alapján a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság,
illetőleg a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt áll, szabadságvesztés büntetését vagy büntetőeljárásban
elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti. Az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság
területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgára akkor sem választható, ha az állampolgársága szerinti
állam jogszabálya, bìrósági vagy más hatósági döntése alapján hazájában kizárták e jog gyakorlásából.
(6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai
tudásának megfelelően közhivatalt viseljen.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosìtja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve
az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szìn, nem, nyelv, vallás, politikai vagy
más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti
különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan
bünteti.
70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad
megválasztásához.
(2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga.
(3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és
minőségének.
70/C. § (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme céljából másokkal
együtt szervezetet alakìtson vagy ahhoz csatlakozzon.
(3) A sztrájkjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata
szükséges.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki
egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás
megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosìtásával, valamint az épìtett és a természetes környezet
védelmével valósìtja meg.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség,
rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kìvül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz
szükséges ellátásra jogosultak.
464
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosìtás útján és a szociális intézmények
rendszerével valósìtja meg.
70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosìtja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és
kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással,
továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósìtja meg.
70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát,
a tanszabadságot és a tanìtás szabadságát.
(2) Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapìtani kizárólag a
tudomány művelői jogosultak.
Rendkìvüli állapot idején vagy ha arról megelőző védelmi helyzetben az Országgyűlés a jelenlévő képviselők
kétharmadának szavazatával határoz, a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú magyar
állampolgár férfiakat – törvényben meghatározottak szerint – hadkötelezettség terheli. Akinek lelkiismereti
meggyőződése a katonai szolgálat teljesìtésével összeegyeztethetetlen, polgári szolgálatot teljesìt.
(2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú magyar állampolgárok számára törvény
polgári védelmi kötelezettséget és rendkìvüli állapot idejére honvédelmi munkakötelezettséget ìrhat elő.
(3) A természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek gazdasági
és anyagi szolgáltatás teljesìtésére kötelezhetőek.
70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nemrendelkező szervezet köteles
jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.
70/K. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesìtésével
kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bìróság előtt érvényesìthetők.
(2) A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés tagjai titkos szavazással választják. A megyei közgyűlés
elnökévé magyar állampolgár választható.
(3) Az országgyűlési képviselők, az Európai Parlament képviselői, továbbá a helyi önkormányzati képviselők és
a polgármesterek választásáról külön törvények rendelkeznek, amelyek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési
képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
(4) A kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról külön törvény rendelkezik, amelynek elfogadásához a
jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
72-73. § hk.
465
Created by XMLmind XSL-FO Converter.
FÜGGELÉK
75. § A Magyar Köztársaság himnusza Kölcsey Ferenc Himnusz cìmű költeménye Erkel Ferenc zenéjével.
76. § (1) AMagyar Köztársaság zászlaja három, egyenlő szélességű piros, fehér és zöld szìnű vìzszintes sávból
áll.
(2) A Magyar Köztársaság cìmere hegyes talpú, hasìtott pajzs. Első mezeje vörössel és ezüsttel hétszer vágott.
Második, vörös mezejében zöld hármas halomnak arany koronás kiemelkedő középső részén ezüst kettős
kereszt. A pajzson a magyar Szentkorona nyugszik.
(3) A Magyar Köztársaság cìmeréről, zászlajáról és azok használatáról szóló törvény elfogadásához az
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
(3) hk.
78. § (1) A Magyar Köztársaság Alkotmánya kihirdetése napján lép hatályba; végrehajtásáról a Kormány
gondoskodik.
(2) (2) A Kormány köteles az Alkotmány végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé
terjeszteni.
79. § hk.
466
Created by XMLmind XSL-FO Converter.