สรุป วิชากฎหมายปกครอง

คณะกรรมการนักศึกษาเนติบัณฑิต สมัยที่ ๕๘
กฎหมายปกครอง เปน กฎหมายมหาชน กฎหมายมหาชน เปน กฎหมายกฎหมายที่กําหนดสถานะและความ
สัมพันธระหวางรัฐ หนวยงานของรัฐ หรือเจาหนาที่ของรัฐกับเอกชน ในฐานนะที่รัฐหรือหนวยงานของรัฐเปนผูปกครอง
มีอํานาจเหนือเอกชน หรือระหวางรัฐ หนวยงานของรัฐ หรือเจาหนาที่ของรัฐดวยกันเอง
กฎหมายปกครอง จึงเปน กฎหมายมหาชน ที่วางหลักเกณฑเกี่ยวกับการจัดระเบียบบริหารของรัฐ การดําเนินกิจ
กรรมของฝายปกครองในการจัดบริการสารธารณะ และวางหลักความเกี่ยวพันในทางปกครองระหวางฝายปกครองกับเอก
ชน และฝายปกครองดวยกันเอง รวมทั้งกําหนดสถานะและการกระทําทางปกครอง
ในระบบการปกครองประเทศแบงองคกรที่ใชอํานาจเปน 3 ฝาย
- ฝายนิติบัญญัติ
- ฝายบริหาร
- ฝายตุลาการ
ฝายปกครองเปนสวนหนึ่งที่อยูในฝายบริหาร งานของฝายบริหารแยกเปน 2 สวน คือ
1. งานทางการเมือง มีพระมหากษัตริยใชอํานาจผานทางคณะรัฐมนตรีซึ่งเปนรัฐบาล ทําหนาที่กําหนดนโยบาย
ในการใช
ขอบังคับกฎหมายตางๆ
2. งานทางปกครอง เปนสวนที่เรียกวา ราชการประจํา มีหนาที่เปนผูปฏิบัติตามนโยบายที่ฝายบริหารในสวนที่
เปนการเมือง
กําหนดขึ้น คือ
- ราชการสวนกลาง คือ กระทรวง ทบวง กรม
- ราชการสวนภูมิภาค คือ จังหวัด อําเภอ
- ราชการสวนทองถิ่น มี 2 รูปแบบ
1. รูปแบบทั่วไป คือ องคการบริหารสวนจังหวัด องคการบริหารสวนตําบล เทศบาล
2. รูปแบบพิเศษ คือ กรุงเทพมหานคร พัทยา
- รัฐวิสาหกิจ
- องคกรอิสระ เปนองคกรของรัฐที่ไมใชสวนราชการและรัฐวิสาหกิจ เปนองคกรที่อิสระจากการควบ
คุมของฝายบริหาร(รัฐบาล)โดยตรง เนื่องจากภารกิจของหนวยงาน เชนธนาคารแหงประเทศไทย
- คณะกรรมการตางๆ
แนวคิดพื้นฐานของกฎหมายปกครอง คือ ตองเปนไปเพื่อประโยชนสาธารณะ
1. รัฐโดยองคกรของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐ เปนผูดูแลรักษาผลประโยชนสวนรวมของคนหมูมากในสังคมหรือ
ประโยชนสาธารณะ
2. ในกรณีที่ประโยชนสวนตัวของเอกชนสอดคลองกับประโยชนสวนรวมหรือประโยชนสาธารณะ รัฐก็ใชนิติ
สัมพันธตามกฎหมายเอกชนได
๑
 3. ในกรณีที่ประโยชนสวนตัวของเอกชนไมสอดคลองกับประโยชนสาธารณะจะตองใหประโยชนสาธารณะอยู
เหนือประโยชนสวนตัวของเอกชน
4. ถาเอกชนไมยินยอมที่จะสละประโยชนสวนตัวเพื่อประโยชนสาธารณะ ก็จะตองใหรัฐโดยองคกรของรัฐหรือ
เจาหนาที่ของรัฐ มีอํานาจบังคับเอกชนเพื่อประโยชนสาธารณะได
กิจกรรมของฝายปกครอง แบงเปน
1. การกระทําทางแพง คือ สัญญาทางแพง เชนองคกรของรัฐซื้อคอมพิวเตอร
2. การกระทําทางปกครอง คือ ผลิตผลของการใชอํานาจรัฐตามกฎหมายขององคกรหรือเจาหนาที่ของรัฐฝายปก
ครอง
การกระทําทางปกครอง แบงเปน
1. นิติกรรมทางปกครอง
2. ปฏิบัติการทางปกครอง
นิติกรรมทางปกครอง
1. นิติกรรมฝายเดียว คือ กฎ
คําสั่งทางปกครอง
2. นิติกรรมหลายฝาย คือ สัญญาทางปกครอง
ลักษณะของนิติกรรมทางปกครอง
1. เปนการกระทําขององคกรของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐฝายปกครอง ที่กระทําโดยอาศัยอํานาจตามพระราช
บัญญัติ เพื่อแสดง
เจตนาใหปรากฏตอบุคคล
2. เจตนาที่แสดงออกมานั้น ตองมุงหมายที่จะใหเกิดผลทางกฎหมายอยางใดอยางหนึ่งขึ้น เชน ถาหนวยงาน
ราชการมีหนังสือ เตือน ใหคุณมาตอใบอนุญาต แบบนี้ไมเปนนิติกรรมทางปกครอง เพราะไมไดมุงใหเกิดผล
ทางกฎหมาย คุณจะตอหรือไมตอก็เรื่องของคุณ
3. ผลทางกฎหมายที่มุงหมายใหเกิดขึ้น คือ การสรางนิติสัมพันธขึ้นระหวางบุคคล 2 ฝาย โดยฝายหนึ่งมี
อํานาจ หรือสิทธิเรียกรองใหอีกฝายหนึ่งกระทํา หรืองดเวนการกระทําอยางหนึ่งอยางใด ซึ่งมีผลเปนการกอ
เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของอีกฝายหนึ่ง เชน ถา
อธิบดีกรมการปกครองอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติขาราชการพลเรือน 2535 ออกคําสั่งแตงตั้งบุคคลให
เปนปลัดอําเภอ เทานี้ก็เกิดนิติสัมพันธแลว ระหวางอธิบดีกรมการปกครองกับบุคคลที่จะไดรับแตงตั้งเปน
ปลัดอําเภอ ถือวาเปนการกอใหเกิดสิทธิและหนาที่ตอกัน หรือ ถาคูกรณีเดิมปลัดอําเภอทําความผิดรายแรง
อธิบดีกรมการปกครองไลออก ผลทางกฎหมาย คือ ระงับสิ้นสุดสิทธิและหนาที่ตอกัน ถึงแมจะเปนการ
ระงับ แตผลทางกฎหมายก็เกิดขึ้น คือ สิทธิและหนาที่ของอีกฝายสิ้นสุดลง
4. นิติสัมพันธดังกลาวเกิดขึ้นโดยการแสดงเจตนาฝายเดียวขององคกรของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐฝายปกครอง
โดยที่อีกฝาย

๒
หนึ่งไมจําเปนตองใหความยินยอม ถาเมื่อไหรที่มีการแสดงเจตนาทั้ง 2 ฝาย เมื่อนั้นจะไมใชนิติกรรมทางปกครอง แตจะ
แปรสภาพเปน สัญญาทางปกครอง เชน ก.ไปยื่นคําขอพกอาวุธปน ในทางปกครองถือวาการยื่นคําขอไมใชคําเสนอ และ
เมื่อฝายปกครองอนุญาตก็ไมใชคําสนอง การที่มีขั้นตอนยื่นคําขอเขาไปกอน เรียกวา เงื่อนไขความสมบูรณของนิติกรรม
ทางปกครอง เปนเงื่อนไขวาถาไมทําตามขั้นตอนเชนนี้นิติกรรมทางปกครองก็ไมสมบูรณเมื่อขาดลักษณะใดลักษณะหนึ่ง
ของนิติกรรมทางปกครองก็จะกลายเปนปฏิบัติการทางปกครอง
ประเภทของนิติกรรมทางปกครอง
กฎ เปนบทบัญญัติที่มีผลเปนการบังคับเปนการทั่วไป โดยไมมุงหมายใหใชบังคับแกกรณีใดหรือบุคคลใดเปน
การเฉพาะ เชนพระราชบัญญัติ กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ขอบัญญัติทองถิ่น ระเบียบ ขอบังคับ
คําสั่งทางปกครอง เปนการใชอํานาจตามกฎหมายของเจาหนาที่ที่มีผลเปนการสรางนิติสัมพันธขึ้นระหวางบุคคล
ในอันที่จะกอ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของบุคคล ไม
วาจะเปนการถาวรหรือชั่วคราว ที่มีผลบังคับแกกรณีใดหรือบุคคลใดเปนการเฉพาะ
เงื่อนไขความสมบูรณของนิติกรรมทางปกครอง
1. อํานาจ เจาหนาที่ที่ทํานิติกรรมตองมีอํานาจ เปนอํานาจที่กฎหมายใหมา
2. แบบและขั้นตอนที่เปนสาระสําคัญของการทํานิติกรรมทางปกครอง เพราะถาไมใชสาระสําคัญก็จะไมกระทบ
ตอความสมบูรณของนิติกรรมทางปกครอง เชน คําพิพากษาฎีกาที่ 3618/2535
3. วัตถุประสงค นิติกรรมทางปกครองตองมีวัตถุประสงคที่เปนไปเพื่อประโยชนสาธารณะ การใชอํานาจรัฐตอง
เปนไปเพื่อประโยชนสาธารณะ การกระทําของฝายปกครองก็ตองไมขัดตอวัตถุประสงคที่กฎหมายเฉพาะ
กําหนดถือวาเปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย
4. ไมบกพรองเรื่องเจตนา จะตองไมเกิดจากการถูกฉอฉล ไมสําคัญผิดหรือไมถูกขมขู เชน ผูขอสัมปทานรวม
กับเจาหนาที่ระดับลางบิดเบือนขอเท็จจริงเกี่ยวกับสภาพพื้นที่ หัวหนาหลงเชื่อก็สั่งการไป ก็เปนคําสั่งที่ไม
ชอบ
5. เงื่อนไขอื่นๆ เงื่อนไขที่กฎหมายกําหนด เชน พระราชบัญญัติสถานบริการ มาตรา 21 วรรค 2 วาการสั่งพัก
ใบอนุญาตสั่งไดครั้งละ 30 วัน เพราะฉะนั้นจะสั่งพักใบอนุญาตในระยะเวลาที่เกินกวาที่กฎหมายกําหนดไม
ได
กิจการที่ฝายปกครองที่เปนการกระทําทางปกครอง มี 2 ดาน
1. กิจการในทางควบคุม เปนการวางกฎเกณฑและบังคับใหเปนไปตามกฎเกณฑเพื่อความมั่นคง เพื่อการจัดการ
เรียบรอย เปนการที่ฝายปกครองใชอํานาจฝายเดียวที่จะกําหนดใหฝายเอกชนตองปฏิบัติตาม และบังคับให
ฝายเอกชนที่ฝาฝนตองปฏิบัติตาม เชน เจาพนักงานทองถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ มีอํานาจออก
ระเบียบ หามสรางอาคารสูงเทานั้นเทานี้ เมื่อมีการฝาฝนเจาพนักงานทองถิ่นที่มีอํานาจก็บังคับ โดยเขารื้อ
ถอนอาคาร การที่เจาพนักงานทองถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ออกระเบียบ เปนนิติกรรมทางปก
ครองประเภทกฎ เพราะมีผลบังคับเปนการทั่วไป การที่เจาพนักงานไปรื้ออาคารที่สรางฝาฝนเปนการปฏิบัติ
การทางปกครอง

๓
 2. กิจการในทางบริการ เชน
- กิจกรรมเพื่อความมั่นคงปลอดภัยในชีวิต รางกาย ทรัพยสิน เชน การปองกันประเทศ
- กิจการเพื่อความสงบเรียบรอย เชน การสาธารณสุข การศึกษา
- กิจการเพื่อความสะดวกสบายของประชาชน เชน ไฟฟา ประปา ถนน โทรศัพท สัญญาจางกอ
สรางถนน วางทอประปา เปนสาธารณูปโภคอยางหนึ่ง และเปนไปเพื่อสาธารณประโยชน

สัญญาทางปกครอง
คํานิยาม ตามมาตรา 5 แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คูสัญญาอยางนอยฝายใดฝายหนึ่งเปนหนวยงานทางปกครองหรือ
เปนบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ และมีลักษณะเปนสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ใหจัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดใหมีสิ่ง
สาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ
สัญญาทางปกครองมีลักษณะ ดังนี้
1. คูสัญญาฝายหนึ่งจะตองเปนฝายรัฐซึ่งอาจจะเปนองคกรหรือบุคคลที่กระทําแทนรัฐอาจทําสัญญาได 2
ลักษณะ จะเปนสัญญาทางปกครอง หรือจะเปนสัญญาทางแพงก็ได ขึ้นอยูกับความตองการของรัฐ เชน
กระทรวงกลาโหมขับไลผูบุกรุกที่ดินที่จังหวัดนครนายกเพื่อจัดสรางโรงเรียนเตรียมทหาร กระทรวงกลาโหม
ใชวิธีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเจรจาใหคาขนยายกับผูบุกรุกแลวตกลงคาขนยายกัน จะเห็นไดวากระทรวง
กลาโหมไมไดเขาทําสัญญาโดยใชอํานาจรัฐ แตลดตัวลงมาเทากับเอกชนเจรจาตอรองกัน เพื่อใหเขาขนยาย
ออกไปโดยจายเงิน สัญญานี้เปนสัญญาทางแพงไมใชสัญญาทางทางปกครอง (คําวินิจฉัยชี้ขาดที่ 12/45)
แตสัญญาซื้อที่ดินตามพระราชกฤษฎีกาเวนคืนเพื่อนํามาสรางถนนหรือใชในกิจการอื่นของรัฐ แมวาจะเปน
สัญญาซื้อขายแตตองดําเนินกระบวนการทางปกครองมากอน คือจะตองมีพระราชกฤษฎีกากําหนดเวนคืน มี
การสํารวจที่ดิน มีคณะกรรมการกําหนดราคาเบื้องตน แลวแจงใหผูถูกเวนคืนทราบวาพอใจหรือไม จะพอใจ
หรือไมพอใจก็ทําสัญญาซื้อขายเพื่อใหกรรมสิทธิ์โอนจะเห็นวารัฐใชอํานาจเหนือ คือกําหนดราคาขางเดียว
ไมมีการเจรจาตอรอง ถาไมขายก็ออกพระราชบัญญัติเวนคืนเอาที่ดินไดอยูดี ดังนี้เปนสัญญาทางปกครอง
เพราะรัฐใชอํานาจเหนือ (คําวินิจฉัยชี้ขาดที่ 22-23/47)
2. ลักษณะของสัญญา ซึ่งมีตัวอยางตามตัวบทดังนี้
สัญญาสัมปทาน เปนสัญญาที่รัฐใหเอกชนเขามาดําเนินกิจการอยางใดอยางหนึ่งของรัฐ โดยเอกชนเก็บเงิน
หรือผลประโยชนและจายคาตอบแทนใหแกรัฐ ซึ่งรัฐใชอํานาจเหนือ โดยรัฐกําหนดและเปลี่ยนแปลงเงื่อน
ไขไดเอง
สัญญาที่ใหจัดทําบริการสาธารณะ เปนการบริการสาธารณะที่รัฐตองทํา แตรัฐใหเอกชนมารับไปทําแทน
เชน ใหเก็บขยะ ซึ่งการเก็บขยะเปนการบริการสาธารณะที่รัฐตองทํา แตสัญญาจางบริษัทมาทําความสะอาด
ในสถานที่ราชการ เชน ศาลยุติธรรมจางเอกชนมาทําความสะอาดบริเวณศาล งานปดกวาดเช็ดถูไมใชสาระ

๔
 สําคัญของภารกิจศาลยุติธรรม ไมใชการบริการสาธารณะ จึงไมใชสัญญาทางปกครอง แตเปนสัญญาทาง
แพง
สัญญาที่จัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค เชน สัญญาจางเอกชนวางทอประปา สัญญากอสรางถนน เปนสัญญาทาง
ปกครอง
สัญญาใหแสวงหาประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ ผูที่จะหาประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติไดคือรัฐ ซึ่ง
เปนผูดูแลผลประโยชนของสวนรวม การที่รัฐจะมอบใหเอกชนแสวงหาประโยชนได โดยเอกชนใหคาตอบแทนแกรัฐ
เปนสัญญาทางปกครอง
สัญญาอุปกรณของสัญญาทางปกครอง เชน สัญญาจางกอสรางถนน เปนสัญญาทางปกครอง สวนสัญญา
ประกันการกอสรางโดยธนาคารเขามาประกันวาจะตองกอสรางใหเสร็จเปนสัญญาอุปกรณ สัญญาอุปกรณเปนสัญญาทาง
แพง แตคณะกรรมการชี้ขาดฯ ใหอยูในอํานาจศาลปกครอง

พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539
ขั้นตอนตางๆ ในการดําเนินกระบวนการพิจารณาทางปกครองตามที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
กําหนดไว
1. การกําหนดตัวบุคคลที่จะเขาสูกระบวนการพิจารณาทางปกครอง คูกรณี
2. การดําเนินกระบวนพิจารณาทางปกครอง เจาหนาที่
3. การออกคําสั่งทางปกครอง รูปแบบและผลของคําสั่งทางปกครอง
4. การทบทวนคําสั่งทางปกครอง
- เพิกถอนคําสั่งทางปกครอง
- การอุทธรณ
- การขอใหพิจารณาใหม
5. การบังคับทางปกครอง
การพิจารณาทางปกครอง หมายความวา การเตรียมการและการดําเนินการของเจาหนาที่ เพื่อจัดใหมีคําสั่งทางปก
ครอง การพิจารณาจะตองเปนการกระทําของเจาหนาที่ และสิ่งที่เจาหนาที่กระทําตองเปนคําสั่งทางปกครอง
เจาหนาที่ หมายความวา บุคคล คณะบุคคล หรือนิติบุคคล ซึ่งใชอํานาจหรือไดรับมอบใหใชอํานาจทางปกครอง
ของรัฐในการดําเนินการอยางใดอยางหนึ่งตามกฎหมาย ไมวาจะเปนการจัดตั้งขึ้นในระบบราชการ รัฐวิสาหกิจหรือกิจการ
อื่นของรัฐหรือไมก็ตาม พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองไดกําหนดหนาที่ของเจาหนาที่ไว เพื่อใหการ
ปฏิบัติหนาที่เปนไปโดยชอบ เปนการคุมครองสิทธิของประชาขน เพื่อใหการควบคุมและการคุมครองเกิดการสมดุล หนา
ที่ของเจาหนาที่ แยกไดดังนี้
1. ในการจัดทําคําสั่งทางปกครอง จะตองกระทําโดยเจาหนาที่ที่มีอํานาจในเรื่องนั้นตามมาตรา 12 เชน ถาออก
โฉนดที่ดิน จะไปขอที่กรมสรรพากรไมได จะตองไปขอที่กรมที่ดินที่มีอํานาจและหนาที่ในการออกโฉนดที่
ดิน

๕
 2. เจาหนาที่ผูมีหนาที่พิจารณาคําสั่งทางปกครอง จะตองมีความเปนกลางไมมีสวนไดสวนเสียในเรื่องที่ตน
พิจารณา ตามมาตรา 13 – 16 เชน นาย ก. เปนผูพิจารณาทุนการศึกษา โดยมีคนเขามาของทุน 2 คน คน
หนึ่งเปนลูกของนาย ก. อีกคนเปนบุคคลภายนอก บุคคลภายนอกสามารถคัดคานเปลี่ยนแปลงตัวเจาหนาที่ที่
เปนผูพิจารณา คือเปลี่ยนแปลงตัวนาย ก. ออกไป ใหคนอื่นเขามาพิจารณาทุนการศึกษาแทน
3. กระบวนการพิจารณาของเจาหนาที่ผูทําคําสั่งปกครอง ตองยึดหลักความเรียบงาย รวดเร็วและถูกตอง ซึ่ง
กฎหมายกําหนดใหเจาหนาที่ตองแจงสิทธิและหนาที่ ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองใหคูกรณีทราบ
ตามมาตรา 33 ประกอบมาตรา 27 เชน เราตองการปลูกสรางอาคาร ก็ไปยื่นคําขอปลูกสรางอาคาร แลว
เอกสารที่เตรียมไปไมถูกตองสมบูรณ หรือดําเนินการไปไมถูกตองสมบูรณ ก็เปนหนาที่ของเจาหนาที่ที่จะ
ตองบอกวาทําอยางไรแกไขตรงไหน ซึ่งมาตราที่กําหนดไวคือ มาตรา 33 ประกอบมาตรา 27
4. ในการพิจารณาทางปกครอง เจาหนาที่อาจตรวจสอบขอเท็จจริงไดตามความเหมาะสมในเรื่องนั้นๆ โดยไม
ตองผูกพันอยูกับคําขอหรือพยานหลักฐานของคูกรณี โดยเจาหนาที่ตองพิจารณาหลักฐานที่ตนเห็นวาจําเปน
แกการพิสูจนขอเท็จจริง หลักการนี้เปนหลักการพิจารณาแบบไตสวน ตามมาตรา 28 ประกอบมาตรา 29
5. ตองรับฟงผูถูกกระทบสิทธิในกรณีที่คําสั่งทางปกครองกระทบสิทธิของคูกรณี เจาหนาที่จะตองใหคูกรณีมี
โอกาสไดทราบขอเท็จจริงอยางเพียงพอ และมีโอกาสไดโตแยงแสดงพยานหลักฐานของตน ตามมาตรา 30
6. คูกรณีมีสิทธิขอดูเอกสารที่จําเปนตองรูเพื่อการชี้แจง หรือปองกันสิทธิของตน แตเจาหนาที่สามารถปฏิเสธได
ในกรณีที่ตองรักษาไดเปนความลับ ตามมาตรา 31 , 32
7. เจาหนาที่ตองใหเหตุผลในการทําคําสั่งทางปกครอง ตามมาตรา 37
8. เจาหนาที่ตองแจงสิทธิในการอุทธรณ ตามมาตรา 40 คือ มาตรา 40 กําหนดใหเจาหนาที่ตองระบุวิธีการยื่น
อุทธรณ และระยะเวลาในการอุทธรณไวในคําสั่งทางปกครอง หากเจาหนาที่ฝาฝนไมแจงหรือแจงไม
ครบถวนตามเงื่อนไข ใหเริ่มนับระยะเวลาอุทธรณใหม ตั้งแตวันที่ไดรับแจง หากไมมีการแจงสิทธิในการ
อุทธรณใหม ผูรับคําสั่งทางปกครองก็มีสิทธิอุทธรณไดใน 1 ป นับแตวันที่ไดรับแจงคําสั่งทางปกครอง
ตัวอยาง นาย ก. ไดขอเปดโรงงาน แลวไปยื่นคําขอโดยบอกวารอบพื้นที่โรงงานจะขอเปดไมมีใครอยู ถาเจาหนา
ที่เชื่อตามที่นาย ก. พูด โดยไมมาดูเองก็ไมใชระบบการไตสวน ถาเกิดรอบๆ โรงงานของนาย ก. เปนชุนชนละ
กฎหมายจึงใหสิทธิแกเจาหนาที่วา นอกจากจะดูจากพยานหลักฐานของคูกรณีที่ยื่นมาแลว ยังสามารถไปสืบเสาะ
ขอเท็จจริงเองได ตามมาตรา 28 , 29 แตถาเจาหนาที่ไปดูมาแลวบอกวา ที่ตั้งของโรงงานมันไมเหมาะ แถวนั้น
เปนที่ตั้งของชุมชนเดี๋ยวมีการปลอยน้ําเสียลงไป ชุนชนจะเดือนรอนเพราะสงกลิ่นเหม็น กฎหมายก็ใหสิทธิแกคู
กรณี (นาย ก.) ไปหาพยานหลักฐานมาเพิ่มเติมได แตก็ใหสิทธิคูกรณีโตแยงแสดงหลักฐานเพิ่มเติมได ตามมาตรา
30 แตถาเขาขอยกเวนใน 6 อนุมาตรา เจาหนาที่ไมตองใหโอกาสคูกรณีแสดงหลักฐานเพิ่มเติม
คูกรณี หมายความวา ผูยื่นคําขอหรือผูคัดคานคําขอ ผูอยูในบังคับหรือจะอยูในบังคับของคําสั่งทางปกครอง และ
ผูซึ่งไดเขามาในกระบวนการพิจารณาทางปกครองเนื่องจากสิทธิของผูนั้นจะถูกกระทบกระเทือนจากผลของคําสั่งทางปก
ครอง
คูกรณี แยกได 3 ปะเภท
1. ผูยื่นคําขอ หรือ ผูคัดคานคําขอ เชน นาย ก. ไปขอออกโฉนด แลวนาย ข. ก็มาคัดคานการออกโฉนดที่ดิน
นาย ก. เปนผูยื่นคําขอ สวนนาย ข. เปนผูคัดคานคําขอ
๖
 2. ผูอยูในบังคับของคําสั่งทางปกครอง คือ ขาราชการที่ถูกลงโทษทางวินัย
3. ผูท ี่เขามาในกระบวนพิจารณาทางปกครองเนื่องจากสิทธิของผูนั้นถูกกระทบกระเทือนจากคําสั่งทางปกครอง
เชน นาย ก. ยื่นขออนุญาตกอสรางโรงงาน แตวาที่ดินของนาย ก. ที่จะสรางโรงงานไปติดกับที่ดินนาย ข.
นาย ข. เกรงวาถานาย ก. ไดรับอนุญาตใหเปดโรงงาน ที่ดินนาย ข. อาจจะไดรับผลกระทบจากเสียง น้ําเสีย
เชนนี้ นาย ข. คือผูที่ถูกกระทบกระเทือนจากคําสั่งทางปกครอง
สิทธิของคูกรณี
1. สิทธิคัดคาน ความไมเปนกลางของเจาหนาที่ ตามมาตรา 13
2. สิทธิในการมีที่ปรึกษา (มาตรา 23) หรือ ผูทําการแทน (มาตรา 24)
3. สิทธิที่จะไดรับคําแนะนําและแจงสิทธิและหนาที่ตางๆ จากเจาหนาที่ ในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง
ตามมาตรา 27 เพราะฉะนั้นหากมีขอบกพรองที่เกิดจากความไมรู เจาหนาที่ตองแนะนําใหทราบเพื่อใหคูกรณี
ไดแกไข
4. สิทธิในการที่จะไดรับการพิจารณาอยางสมบูรณ ตามมาตรา 28 , 29
5. สิทธิที่จะไดรับทราบขอเท็จจริงเกี่ยวกับการทําคําสั่งทางปกครองที่ถูกกระทบสิทธิ และมีสิทธิโตแยงแสดง
พยานหลักฐานตอเจาหนา ตามมาตรา 30
6. สิทธิในการขอดูเอกสารพยานหลักฐานที่เจาหนาที่ใชในการออกคําสั่งทางปกครอง ตามมาตรา 31 และ
มาตรา 32
7. สิทธิที่จะไดรับการพิจารณาโดยเร็ว มาตรา 33
8. สิทธิที่จะไดทราบเหตุผลของการวินิจฉัยสั่งการ เพื่อความชัดเจนและเพื่อประโยชนในการโตแยงคําสั่ง ตาม
มาตรา 37 แตมี
ขอยกเวนคําสั่งทางปกครองบางประเภทที่ไมตองใหเหตุผลคือ
(1) คําสั่งบรรจุแตงตั้งขาราชการ
(2) การเลื่อนขั้นเงินเดือน
(3) คําสั่งพักราชการ
9. สิทธิที่จะไดรับแจง วิธีการอุทธรณ และระยะเวลาในการยื่นอุทธรณ ตามมาตรา 40

คําสั่งทางปกครอง
คําสั่งทางปกครอง เปนการใชอํานาจตามกฎหมายของเจาหนาที่ ที่มีผลเปนการสรางนิติสัมพันธขึ้นระหวางบุคคล
ในอันที่จะกอ
เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบตอสภาพของสิทธิและหนาที่ของบุคคล ไมวาจะเปนการถาวรหรือชั่ว
คราว ที่มีผลบังคับแกกรณีใดหรือบุคคลใดเปนการเฉพาะ เชน การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัย การรับ
รองและการรับจดทะเบียน แตไมหมายความรวมถึงการออกกฎ

๗
ลักษณะของคําสั่งทางปกครอง
1. คําสั่งทางปกครอง จะตองเปน “ การใชอํานาจตามกฎหมาย ” เพราะฉะนั้นการกระทําใดๆ ก็ตามที่ไมมี
กฎหมายใหอํานาจไว ก็ไมใชคําสั่งทางปกครอง ถาเจาหนาที่ใชสิทธิสัญญากระทําการกับคูสัญญา อีกฝายหนึ่ง
ไมถือวาเปนคําสั่งทางปกครอง
2. ตองเปนการใชอํานาจของ “ เจาหนาที่ ” เทานั้น ( ตามคํานิยาม ม.5 แหง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ.2539 )
3. มีผลเปนการสรางนิติสัมพันธระหวางบุคคล ซึ่งผลนั้นเปนการกอ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือ
กระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของบุคคล
4. มีผลกระทบตอบุคคลใดโดยเฉพาะ
กฎ เปนบทบัญญัติที่มีผลเปนการบังคับเปนการทั่วไป โดยไมมุงหมายใหใชบังคับแกกรณีใดหรือบุคคลใดเปน
การเฉพาะ เชน พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ขอบัญญัติทองถิ่น ระเบียบ ขอบังคับ
ลักษณะของกฎ
1. บุคคลที่ถูกบังคับใหกระทําการ ถูกหามมิใหกระทําการ หรือไดรับอนุญาตใหกระทําการ ตองเปนบุคคลที่ถูก
นิยามไวเปน ประเภท คือตองนิยามไววาเปนคนกลุมไหน เปนคนประเภทไหน ซึ่งถึงแมวาถูกนิยามไวเปน
ประเภทแลว ก็ยังเปนคนจํานวนมากไมรูจํานวนที่แนนอน เพราะบังคับใชเปนการทั่วไป เชน เปนผูเยาว
บังคับแกบุคคลที่มีสัญชาติไทย
2. กรณี (การกระทํา) ที่บุคคลดังกลาวถูกบังคับใหกระทําการ หามมิใหกระทํางาน หรือไดรับอนุญาตใหกระทํา
การ ตองถูกกําหนดไวเปนนามธรรม เชน หามมิใหผูใดสูบบุหรี่บนรถประจําทาง เปนการกําหนดกรณีเอาไว
แตก็ไมไดบอกวารถประจําทางเบอรอะไร ทะเบียนเทาไหร หมายถึงทุกคัน
สรุป คําสั่งทางปกครอง คือ ขอความที่บังคับใหบุคคลกระทําการอยางใดอยางหนึ่ง หามมิใหกระทําการอยางใด
อยางหนึ่ง หรืออนุญาตใหการกระทําอยางใดอยางหนึ่ง ซึ่งขาดลักษณะขอใดขอหนึ่งของกฎ แตไมวาจะเปนคําสั่งทางปก
ครองหรือกฎก็ลวนแตเปนนิติกรรมทางปกครองทั้งสิ้น เชน ผูวา กทม. ในฐานะเจาพนักงานทองถิ่น อาศัยอํานาจตาม
ความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร ออกคําสั่งหามมิใหผูใดเขาไปในสวนใดของอาคารเลขที่ 1234 เชนนี้เปนคําสั่งทาง
ปกครอง แมวาจะไมไดเจาะจงที่ตัวบุคคล แตก็เจาะจงที่อาคารเลขที่ 1234
สาเหตุ ที่จะตองแยกสวนคําสั่งทางปกครองและกฎใหได เพราะกฎจะไมอยูในบังคับของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ
ราชการทางปกครอง คือ ถาจะเอากฎเขาสูกระบวนการของวิธีพิจารณาทางปกครอง ก็ไมตองอุทธรณ ไปที่ศาลปกครอง
ไดเลย แตถาเปนคําสั่งทางปกครองจะตองผานคําสั่งกอน ถาไมพอใจจึงจะนําคดีขึ้นสูศาลปกครอง
แบบของคําสั่งทางปกครอง และการมีผลของคําสั่งทางปกครอง
คําสั่งทางปกครองมี 3 รูปแบบ
1. การออกคําสั่งทางปกครองดวยวาจา มาตรา 34 ประกอบมาตรา 35 ซึ่งโดยทั่วไปจะใชในกรณีที่จําเปนเรง
ดวน โดยไมจําเปนตองใหเหตุผลตามมาตรา 34 แตถามีเหตุอันสมควรผูรับคําสั่งทางปกครอง สามารถรอง
ขอภายใน 7 วัน นับแตวันที่เจาหนาที่มีคําสั่ง ใหเจาหนาที่ที่ออกคําสั่งดวยวาจายืนยันคําสั่งโดยทําเปน
หนังสือได เพื่อตรวจสอบความถูกตองของคําสั่งตามมาตรา 35

๘
 คําสั่งทางปกครองดวยวาจามีผลทันทีเมื่อไดรับแจง เชน ตํารวจจราจรสงใหหยุดรถเพื่อตรวจควันดํา เปนคํา
สั่งดวยวาจามีผลทันทีที่สั่ง
2. คําสั่งทางปกครองที่ทําเปนหนังสือ มาตรา 36 กําหนดใหระบุวัน เดือน ป ที่ออกคําสั่งชื่อและตําแหนงของ
เจาหนาที่ทํา
คําสั่งพรอมลายเซ็น และเจาหนาที่ตองใหเหตุผลประกอบโดยมีขอเท็จจริงที่เปนสาระสําคัญตามมาตรา 37 (2) (3) ดังนั้น
คําสั่งทางปกครองที่เปนหนังสือจะสมบูรณตองใชมาตรา 36 ประกอบมาตรา 37 แตจะมีขอยกเวนวาบางทีก็ไมตองให
เหตุผลก็ได เชน ไปขอทําใบอนุญาตขับขี่ แลวเจาหนาที่ก็ออกให เชนนี้ไมตองใหเหตุผลที่ออกใบอนุญาต เพราะวาคําสั่ง
ทางปกครองตรงตามคําขอ และไมกระทบสิทธิและหนาที่ของบุคคลอื่นตามมาตรา 37 วรรค 3 (1)
คําสั่งทางปกครองที่เปนหนังสือมีผลทางกฎหมาย แตกตางกันไปขึ้นอยูกับวิธีการแจงเพราะคําสั่งทางปกครอง
ที่เปนหนังสือสามารถแจงไดหลายวิธี
2.1 ผูรับแจงไดรับแจงเปนหนังสือจากเจาหนาที่โดยตรง ก็มีผลทันทีเมื่อไดรับหนังสือ ตามมาตรา 69 วรรค 2
2.2 เปนการแจงโดยวิธีใหบุคคลนําไปสง คลายๆ กับการปดหมายในทางแพง คือนําไปวางที่ภูมิลําเนาแลวปด
ไวโดยเจาพนักงานเปนผูรับรอง ตามมาตรา 70
2.3 เปนการแจงโดยไปรษณียตอบรับ ตามมาตรา 71
- ไปรษณียตอบรับที่สงภายในประเทศ มีผลเมื่อครบกําหนด 7 วันนับแตวันที่สั่ง
- ไปรษณียตอบรับที่สงไปยังตางประเทศ ถือวาไดรับแจงเมื่อครบกําหนด 15 วันนับแตวันที่สง
2.4 การแจงกระทําโดยวิธีปดประกาศไว ตามมาตรา 72 การแจงโดยวิธีนี้มีองคประกอบ 2 ขอ
(1) ตองมีจํานวนคูกรณี 50 คนขึ้นไป
(2) ทันทีที่เขาเขามาเปนคูกรณี เจาหนาที่ตองบอกไววาจะแจงโดยวิธีการปดประกาศ ซึ่งใหมีผลนับจาก
วันที่ปด ประกาศไปแลว 15 วัน
2.5 การแจงโดยประกาศในหนังสือพิมพ มีองคประกอบ 3 กรณี ตามมาตรา 73
(1) ไมรูตัวผูรับ
(2) รูตัวแตไมรูวาภูมิลําเนาอยูที่ไหน
(3) รูตัวผูรับและภูมิลําเนาของผูรับ แตมีผูรับเกิน 100 คน ซึ่งมีผล 15 วันนับแตวันแจง
2.6 การแจงโดยวิธีสงแฟกซหรือทางเครื่องโทรสาร การแจงทางโทรศัพทใหใชในกรณีมีเหตุจําเปนเรงดวน
เทานั้น
3. คําสั่งทางปกครองโดยวิธีอื่น พิจารณางายๆ คือไมใชคําสั่งทางปกครองที่เปนหนังสือหรือดวยวาจา เชน
สัญญาณมือของตํารวจจราจร สัญญาณธงของเจาหนาที่การรถไฟ สัญญาณไฟกระพริบของประภาคาร มีผล
ทันทีเมื่อไดรับแจง
การสิ้นผลของคําสั่งทางปกครอง
1. สิ้นผลดวยการเพิกถอน อาจเพิกถอนโดยตัวเจาหนาที่ที่ออกคําสั่งเอง เพิกถอนโดยผูบังคับบัญชาของเจาหนา
ที่ที่ออกคําสั่งทางปกครอง หรือเพิกถอนโดยศาลปกครอง
2. สิ้นผลดวยเงื่อนเวลา เชนในใบอนุญาตแตละประเภทจะกําหนดไววาอนุญาตกี่ป ถายังไมครบตามที่กําหนดก็
ยังมีผลอยู แตถาครบกําหนดแลวใบอนุญาตก็สิ้นผล คําสั่งทางปกครองก็สิ้นสุด
๙
3. สิ้นผลดวยเหตุอื่น คือ สิ้นผลโดยคําพิพากษาของศาล

การทบทวนคําสั่งทางปกครอง
การทบทวนคําสั่งทางปกครอง แบงได 3 กรณี
1. การอุทธรณคําสั่งทางปกครอง
2. การเพิกถอนคําสั่งทางปกครอง
3. การขอใหพิจารณาใหม
การอุทธรณคําสั่งทางปกครอง คือ การโตแยง คัดคานในสิ่งที่ไมเห็นดวยในคําสั่งทางปกครอง การอุทธรณคําสั่ง
ทางปกครองจะมีขึ้นไดก็ตอเมื่อมีคําสั่งทางปกครองออกมาแลว เมื่อไมเห็นดวยก็ตองอุทธรณ จะมีขึ้นไดก็ตอเมื่อ
มีคําสั่งทางปกครองออกมาแลว เมื่อไมเห็นดวยก็ตองอุทธรณหรือเพิกถอน หรือจะขอใหพิจารณาใหม เมื่อไม
เห็นดวยก็จึงนําคดีไปสูศาลปกครอง
การอุทธรณ มี 6 หัวขอ ดังนี้
1. ผูที่มีสิทธิอุทธรณคําสั่งทางปกครอง คือ คูกรณีตามมาตรา 5 แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปก
ครอง คูกรณี สามารถอุทธรณคําสั่งทางปกครองไดหมดไมวาจะเขามาสูกระบวนการพิจารณาดวยวิธีไหน ไม
วาจะเปนผูยื่นคําขอ ผูคัดคานคําขอ ผูถูกกระทบสิทธิจากคําสั่งปกครอง
2. อุทธรณกับใคร ตามมาตรา 44 เปนหลักของการอุทธรณ กําหนดไววาการอุทธรณโตแยงคําสั่งทางปกครอง
ใหยื่นตอเจาหนาที่ผูทําคําสั่งทางปกครอง ซึ่งตางจากการเพิกถอนและการขอใหพิจารณาใหม
3. กําหนดเวลาอุทธรณ มาตรา 44 ถาไมมีกฎหมายเฉพาะกําหนดไวจะตองอุทธรณภายใน 15 วันนับแตวันที่
ไดรับแจง
4. รูปแบบของการอุทธรณ มาตรา 44 วรรค 2 กําหนดไววาตองทําเปนหนังสือและจะตองมีเนื้อหาสาระที่เปน
ทั้งขอเท็จจริงและขอกฎหมาย ที่จะเอามาอางวาไมเห็นดวยเพราะอะไร จะตองระบุใหชัดเจนวาไมเห็นดวย
ตรงไหน ไมเห็นดวยในขอเท็จจริงหรือขอกฎหมาย หรือไมเห็นดวยทั้งขอเท็จจริงและขอกฎหมาย จะตอง
เขียนไวใหชัดเจนในคําอุทธรณตองมีครบถวน
5. การพิจารณาอุทธรณ ตามมาตรา 46 ประกอบมาตรา 45
มาตรา 46 คือ การพิจารณาอุทธรณของเจาหนาที่ตองทําอยางไรบาง กระบวนการตองทําอยางไร เพราะ
ฉะนั้นสิ่งที่บังคับใหเจาหนาที่ทําก็คือ เจาหนาที่ที่รับคําอุทธรณจะตองพิจารณาปญหาขอเท็จจริง ปญหาขอ
กฎหมาย ตองพิจารณาความเหมาะสมของการทําคําสั่งทางปกครองทันทีที่เจาหนาที่ไดรับคําอุทธรณ
มาตรา 45 เปนการกําหนดเวลาใหเจาหนาที่ เจาหนาที่จะตองพิจารณาคําอุทธรณและแจงใหทราบถึงผลการ
พิจารณา ภายใน 30 วันนับแตวันรับอุทธรณ คือ ภายใน 30 วันกระบวนการอุทธรณตองจบแลว ตองรูแลว
วาภายใน 30 วันนี้ผลมันเปนอยางไร เพิกถอนหรือไม เปลี่ยนแปลงแกไข หรือปรับเปลี่ยนอยางไรภายใน
30 วัน
6. ผลของการพิจารณาอุทธรณ มาตรา 46 ตอนทาย อาจมีคําสั่งเพิกถอนคําสั่งทางปกครองเดิม หรือเปลี่ยน
แปลงคําสั่งนั้นไปในทางใดทางหนึ่ง ซึ่งกฎหมายไดใหอํานาจเจาหนาที่ไวกวาง ตรงที่วาไมวาการเปลี่ยน

๑๐
 แปลงนั้นจะเปนการเพิ่มภาระหรือลดภาระ สามารถเปลี่ยนแปลงอยางไรก็ได ไมจําเปนตองแกไขตามคํา
อุทธรณ เปนอํานาจดุลยพินิจของเจาหนาที่โดยแทไมผูกพันตามคําขอ ถาผูอุทธรณยังไมพอใจก็ตองฟองศาล
ปกครอง
ขอสังเกต การฟองตอศาลปกครอง ก็คือ เจาหนาที่ที่พิจารณาอุทธรณจะตองแจงใหชัดเจนวาฟองยังไง ฟองภาย
ในเวลาเทาไหร แตโดยหลักแลวตองฟองภายใน 90 วันนับแตวันที่ไดรับแจงผลอุทธรณ
การเพิกถอนคําสั่งทางปกครอง
การเพิกถอนคําสั่งทางปกครอง คือ การทบทวนคําสั่งทางปกครองของเจาหนาที่ผูทําคําสั่งทางปกครอง
การเพิกถอนตางกับการอุทธรณ ตรงที่การเพิกถอนเปนดุลยพินิจ เจาหนาที่ไมจําเปนตองมีคนขอเขาไป แตการ
อุทธรณจะตองมีคําขอเขาไป
หลักเกณฑการเพิกถอนคําสั่งทางปกครอง
1. ผูมีอํานาจเพิกถอนคําสั่งทางปกครอง ตามมาตรา 49 วรรค 1 มี 2 คน
- เจาหนาที่ออกคําสั่งทางปกครอง
- ผูบังคับบัญชาของเจาหนาที่ที่ออกคําสั่งทางปกครอง
2. ระยะเวลาในการเพิกถอนคําสั่งทางปกครอง
จะเพิกถอนคําสั่งทางปกครองเมื่อไหรก็ได แมวาจะเปนระยะเวลาของการอุทธรณไปแลวหรือแมแตวาคดีจะ
ไปสูศาลปกครองแลวก็เพิกถอนได
ผลของการเพิกถอนคําสั่งปกครอง
คําสั่งทางปกครองมีการเพิกถอนไปแลว คูกรณีที่ไดรับความเสียหายมีสิทธิไดรับคาทดแทน เชน ถามีคําสั่งใหปด
สถานประกอบการ 30 วัน ซึ่งความจริงแลวเจาของสถานประกอบการไมมีความผิด ไมไดทําอะไรขัดตอกฎหมาย ใน 30
วันที่ปดกิจการเกิดความเสียหายขึ้น ขาดรายไดจาการประกอบกิจการ เจาของสถานประกอบการสามารถเรียกคาทดแทน
ได ตามมาตรา 52
ในกรณีที่เจาหนาที่เพิกถอนคําสั่งทางปกครองแลว และผูรับคําสั่งทางปกครองไดรับความเสียหาย แลวเจาหนาที่
ไมจาย
คาเสียหาย ผูรับผลกระทบสามารถไปเรียกรองจากหนวยงานที่เจาหนาที่นั้นสังกัดอยูไดภายใน 180 วัน
การขอใหพิจารณาใหม
การขอใหพิจารณาใหม ตามมาตรา 54 เปนกรณีที่ผูรับคําสั่งทางปกครอง หรือผูที่ไดรับผลกระทบจากคําสั่งทาง
ปกครองขอใหเจาหนาที่ออกคําสั่งทางปกครองเรื่องเดียวกันนั้นใหม และออกคําสั่งทางปกครองใหมอีกครั้งหนึ่ง เพราะวา
ไมสามารถยื่นคําขอคําอุทธรณคําสั่งทางปกครองไมไดแลว เนื่องจากลวงเลยระยะเวลาอุทธรณแลว
ซึ่งการขอใหพิจารณาใหม เปนการขอใหเจาหนาที่ที่มีอํานาจหนาที่ออกคําสั่งทางปกครองรื้อฟนเรื่องขึ้นมาใหม
ตองอยูภายใตหลักเกณฑและเงื่อนไขที่กฎหมายบัญญัติ
ระยะเวลาในการขอใหพิจารณาใหม ตามมาตรา 54 วรรคทาย
การยื่นคําขอใหพิจารณาใหมตองกระทําภายใน 90 วัน นับแตที่ไดรูถึงเหตุที่อาจขอใหพิจารณาใหมได

๑๑
การขอใหพิจารณาใหม เจาหนาที่จะทําการพิจารณาใหมไดจะตองมีผูยื่นคําขอเขาไปเหมือนกับการอุทธรณคําสั่งทางปก
ครอง
การบังคับทางปกครอง มาตรา 55 – มาตรา 68
การบังคับทางปกครองมีเพื่อตองการใหคําสั่งทางปกครองที่ออกไปเกิดผลในทางกฎหมาย และการใชมาตรการ
บังคับทางปกครองจะตองสมเหตุสมผล และชัดเจนแนนอน
มาตรการบังคับทางปกครอง แยกได 2 ประเภท
ประเภทที่ 1 ตามมาตรา 57 เปนคําสั่งใหผูใดชําระเงิน เชน ตํารวจจราจรตรวจควันดําแลวใหจายคาปรับ การ
โบกรถใหหยุดเปนคําสั่งทางปกครอง พอตรวจแลวใหปรับเปนการปรับตามมาตรา 57 เปนมาตรการบังคับทางปกครองที่
ใหชําระเงิน
ประเภทที่ 2 ตามมาตรา 58 คือคําสั่งทางปกครองที่ใหกระทําการหรือละเวนกระทําการ เชน คําสั่งใหรื้อถอน
อาคาร คําสั่งใหปดโรงงาน เปนคําสั่งใหกระทําการ คําสั่งหามไมใหขายของหนาโรงพยาบาล เปนคําสั่งละเวนกระทําการ
คําสั่งทางปกครองที่ใหกระทําการหรือละเวนกระทําการ เจาหนาที่มีมาตรการบังคับอยู 2 อยาง
1. เจาหนาที่เขามาดําเนินการแทน เชน เจาหนาที่สั่งใหรื้อแลวไมรื้อ เจาหนาที่ก็เขามาดําเนินการรื้อถอนอาคาร
เอง เปนอํานาจตามมาตรา 58 (1)
2. เปนการชําระคาปรับทางปกครอง ตองเปนจํานวนที่สมควรแกเหตุ แตไมเกิน 20,000 บาทตอวัน
ขอยกเวนที่ไมตองออกคําสั่งทางปกครองใหกระทําหรือละเวนกระทํา คือ เปนกรณีที่มีความจําเปนที่จะตองบังคับ
การโดยเรงดวน เพื่อ
1. ปองกันมิใหมีการกระทําที่ขัดตอกฎหมายที่มีโทษทางอาญา
2. มิใหเกิดความเสียหายตอประโยชนสาธารณะ
แตตองกระทําโดยสมควรแกเหตุและภายในขอบเขตอํานาจหนาที่ของตน
มาตรา 59 กําหนดวา กอนเจาหนาที่จะใชมาตรการบังคับใดๆ เจาหนาที่จะตองมีหนังสือเตือน และในหนังสือ
เตือนจะตองระบุมาตรการที่จะใหกระทําไดไวชัดเจน และตองระบุคาใชจาย และระบุถึงดวยวาจะใหใครไป
กระทําการแทน มาตรา 59 ระบุวาเปนหนาที่ของเจาหนาที่ที่จะตองกระทํา กอนที่จะลงมือปฏิบัติการ
ระยะเวลาและอายุความ มาตรา 64
1. การนับระยะเวลาของคําสั่งทางปกครอง หรือเรื่องทางปกครองทั้งหมด ใหเริ่มตนนับในวันรุงขึ้นไมใชนับใน
วันที่มีคําสั่ง
ทางปกครอง
2. ถาเปนกรณีที่บังคับใหเจาหนาที่ตองกระทํา แมวาวันสุดทายเปนวันหยุดก็ใหนับรวมไปดวย
3. ถาการนับระยะเวลาเปนกรณีที่ตองบังคับแกประชาชน ถาครบกําหนดระยะเวลาวันสุดทายเปนวันหยุด ก็ไม
นับ ใหนับวันทําการวันแรกเปนวันสุดทาย
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542
คดีปกครอง คือ คดีพิพาทระหวางหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกับเอกชน หรือหนวยงานทางปก
ครองหรือเจาหนาที่ของรัฐดวยกันเอง ซึ่งเปนขอพิพาทอันเนื่องมาจากหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐใช

๑๒
อํานาจทางปกครองออกกฎหรือคําสั่ง หรือกระทําการอื่นใดโดยไมชอบดวยกฎหมาย เนื่องมาจากการที่หนวยงานทางปก
ครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ทางปกครองตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ หรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลา
ชาเกินสมควร หรือเปนขอพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
ลักษณะสําคัญของคดีปกครอง
1. คดีปกครองเปนคดีพิพาทระหวางหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหวางหนวย
งานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐดวยกัน
2. คดีปกครองนั้นจะตองเปนคดีพิพาทที่เกิดขึ้นจากการกระทํา 3 ประการดังตอไปนี้ ของหนวยงานทางปก
ครองและเจาหนาที่ของรัฐ คือ
(1) การกระทําที่เปนการใชอํานาจทางปกครอง
(2) การที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ทางปกครองตามที่กฎหมายใหตอง
ปฏิบัติ แลวตองปฏิบัติหนาที่นั้นลาชาเกินสมควร
(3) สัญญาทางปกครอง
คดีที่อยูในอํานาจศาลปกครอง
1. คดีตามมาตรา 9 วรรค 1 (1) การกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย มี 8 ลักษณะ
(1) กระทําโดยไมมีอํานาจ คือ หนวยงานทางปกครอง เจาหนาที่ของรัฐที่ถูกฟอง กระทําการออกคําสั่ง
หรือกระทําการอื่นใด โดยทีไมมีกฎหมายฉบับใดใหอํานาจไว
(2) กระทํานอกเหนืออํานาจ เปนเรื่องของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ มีอํานาจจะกระทําได
ตามกฎหมายแตกระทํานอกเหนือไปจากขอบเขตที่กฎหมายกําหนดใหอํานาจไว
(3) กระทําไมถูกตองตามกฎหมาย เปนกรณีที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ ออกกฎหรือออก
คําสั่ง ซึ่งมีขอความขัดหรือแยงกับบทบัญญัติแหงกฎหมายฉบับที่ใหอํานาจไว
(4) กระทําโดยไมถูกตองตามรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการอันเปนสาระสําคัญที่กําหนดไวสําหรับการกระทํา
นั้น เชน กฎหมายกําหนดรูปแบบและขั้นตอนของการออกคําสั่งไวและวางหลักไววา ผูออกคําสั่งจะตองใหเหตุผล
ประกอบคําสั่ง ถาคําสั่งไมมีเหตุผลประกอบเปนการผิดแบบไมเปนไปตามรูปแบบที่กฎหมายกําหนด
(5) กระทําโดยไมสุจริต เปนการใชอํานาจบิดเบือนโดยมีเจตนา หรือวัตถุประสงคนอกเหนือไปจากวัตถุ
ประสงคที่กฎหมายใหอํานาจไว เพื่อแสวงหาประโยชนสวนตัวหรือของผูอื่น ไมไดกระทําการนั้นเพื่อคุมครองประโยชน
สาธารณะตามวัตถุประสงคของกฎมาย
(6) การกระทําที่มีลักษณะเปนการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรม เปนการกระทําโดยขาดหลักความเสมอภาค
โดยใชเกณฑ ทางเชื้อชาติ ศาสนา เพศ ความคิดทางการเมือง มาเปนตัวตัดสิน เปนตน
(7) เปนการสรางขั้นตอนโดยไมจําเปนหรือสรางภาระใหเกิดกับประชาชนเกินสมควร
(8) การใชดุลยพินิจโดยมิชอบ อํานาจดุลยพินิจ คือ การที่ฝายปกครองมีอํานาจตัดสินใจอยางอิสระที่จะ
เลือกกระทําการอยางใดอยางหนึ่ง ถาเลือกกระทําการหรือไมกระทําการรักษาประโยชนสาธารณะ โดยมีเหตุผลอันสมควร
แลว ลวนเปนการใชดุลยพินิจโดยชอบแลว
2. คดีที่ฟองวาหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ แลวแตกรณีละเลยตอหนาที่ทางปกครองตามที่
กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ หรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร และมีคําขอใหศาลพิพากษาให
๑๓
 หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐนั้นภายในเวลาที่ศาลกําหนด ตามมาตรา 9 วรรค 1 (2) เชน
ประชาชนรองเรียนเจาหนาที่เนื่องจากบริษัทกําจัดขยะทําการกลบฝงหรือทําลายขยะไมถูกตอง เปนเหตุใหสง
กลิ่นเหม็น รองเรียนเจาหนาที่ของรัฐ ก็ละเลยไมดําเนินการสั่งใหบริษัทระงับการกระทําดังกลาว ถือเปนคดี
ปกครองตามมาตรา 9 วรรค 1 (2) คําสั่งศาลปกครองสูงสุด 106/44
3. เปนกรณีการละเมิดและความรับผิดของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ และขอใหศาลพิพากษา
สั่งใหหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐเยียวยาความเสียหาย โดยสั่งใหใชเงินสงมอบทรัพยสิน
หรือกระทําการหรืองดเวนกระทําการ มีเงื่อนไข 2 ประการ
(1) ตองเปนคดีหรือขอพิพาทที่เกี่ยวเนื่องกับการปฏิบัติหนาที่ของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของ
รัฐ เชน ออกคําสั่ง มักใชใบอนุญาตโดยไมถูกตองตามกฎหมาย
(2) เมื่อเกี่ยวเนื่องกับการปฏิบัติหนาที่แลว ก็ตองประกอบดวย 4 ขอ
1. การใชอํานาจตามกฎหมาย
2. การออกกฎ คําสั่งทางปกครอง หรือคําสั่งอื่น
3. ละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ เชน เจาหนาที่ละเลยไมพิจารณาคําขออนุญาต
เปดกิจการโรงงาน เปนเหตุใหผูประกอบการไดรับความเสียหาย
4. การปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร
4. คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตองดูวาเปนสัญญาทางปกครองหรือไม เปนกรณีที่คูฟองคดีมีคําขอให
ศาลปกครองมีคําสั่งใหผูถูกฟองคดีชําระเงิน คาเสียหาย ฐานผิดสัญญาและสงมอบทรัพยสินหรือใหกระทํา
การหรืองดเวนกระทําการ ตามที่กําหนดไวในขอสัญญา
5. เปนคดีที่มีกฎหมายกําหนดใหหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐแลวแตกรณี ฟองเอกชนตอศาล
และขอใหศาลบังคับใหเอกชนทําการหรืองดเวนกระทําการอยางหนึ่งอยางใด เพื่อใหเปนไปตามที่กฎหมาย
กําหนด เชน กรณีบุคคลกอสรางอาคารหรือสิ่งปลูกสรางอื่นรุกล้ําเขาในนานน้ํา ซึ่งเปนทางสัญจรของประชา
ชน หรือในทะเล หรือชายหาดของทะเล โดยไมไดรับอนุญาตจากเจาทา ซึ่งกฎหมายบัญญัติใหเจาทามี
อํานาจออกคําสั่งใหรื้อถอนสิ่งปลูกสรางนั้นออกไปใหพนทางน้ํา ถาผูรับคําสั่งไมปฏิบัติตามคําสั่งของกรมเจา
ทา กรมเจาทาไมมีอํานาจตามกฎหมายที่จะไปจัดการรื้อถอนอาคารนั้นดวยตนเอง แตกรมเจาทาตองไปฟอง
ศาลขอใหศาลพิพากษาบังคับใหผูรับคําสั่งรื้อถอนอาคารนั้น
6. เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกําหนดใหอยูในเขตอํานาจศาลปกครอง เชน ขอพิพาทตามคําชี้ขาด
ของคณะอนุญาโตตุลาการเปนขอพิพาทตามสัญญาทางปกครอง ศาลปกครองมีอํานาจเหนือคดีพิพาทเกี่ยวกับ
สัญญาทางปกครอง จึงตองไปขอที่ศาลปกครอง
คดีที่ไมอยูในอํานาจของศาลปกครอง ตามมาตรา 9 วรรค 2
1. การดําเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร
2. การดําเนินการของคณะกรรมการตุลาการกฎหมายวาดวยระเบียบขาราชการฝายตุลาการ
3. คดีที่อยูในอํานาจของศาลชํานัญพิเศษ
- ศาลเยาวชนและครอบครัว - ศาลแรงงาน

๑๔
 - ศาลภาษีอากร - ศาลทรัพยสินทางปญญาและการคาระหวางประเทศ
- ศาลชํานัญพิเศษอื่นๆ
เงื่อนไขการฟองคดีปกครอง
1. เงื่อนไขเกี่ยวกับผูมีสิทธิฟองคดี และความสามารถของผูฟองคดี ตามมาตรา 42
ผูที่ไดรับความเดือนรอนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดรอน หรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได อันเนื่องมา
จาก
(1) การกระทําหรือการงดเวนกระทําของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ
(2) มีขอโตแยงเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
(3) กรณีอื่นที่อยูในเขตอํานาจศาลปกครองตามมาตรา 9
(4) กรณีการแกไขหรือบรรเทาความเดือดรอน หรือความเสียหาย หรือยุติขอโตแยงนั้น ตองมีบังคับตาม
มาตรา 72
2. เงื่อนไขเกี่ยวกับคําขอในคําฟองใหศาลมีคําบังคับ เพื่อแกไขความเดือนรอนเสียหาย ตามมาตรา 72
(1) ขอสั่งใหเพิกถอนกฎหรือคําสั่ง หรือสั่งหามกระทําทั้งหมด หรือบางสวน
(2) ขอใหศาลสั่งใหหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐที่เกี่ยวของ ปฏิบัติหนาที่ภายในเวลาที่
ศาลปกครองกําหนด
(3) ขอใหศาลสั่งใหใชเงิน หรือใชสงมอบทรัพยสิน หรือใหกระทําการหรืองดเวนกระทําการ เชน ให
ชําระคาจางหรือเงินอื่นใดตามสัญญาทางปกครอง
(4) สั่งใหถือปฏิบัติตอสิทธิหรือหนาที่ของบุคคลที่เกี่ยวของ เชน ฟองคดีเพื่อใหศาลสั่งวา ผูฟองคดีเปน
ผูมีสัญชาติไทย และใหถือปฏิบัติตอผูฟองคดีในฐานะผูมีสัญชาติไทย
(5) สั่งใหบุคคลกระทําหรือละเวนการกระทํา อยางใดอยางหนึ่ง เพื่อใหเปนไปตามกฎหมาย เชน เจาทา
สั่งใหรื้อถอนเรือนที่ปกเสาลงในน้ํา เมื่อเจาของเรือนไมรื้อถอนก็ตองฟองตอศาล ใหศาลสั่งใหรื้อ
ถอนเรือน
3. เงื่อนไขเกี่ยวกับการเยียวยา แกไขความเดือดรอนเสียหายแกผูฟองคดี
4. เงื่อนไขเกี่ยวกับคําฟองและเอกสารที่ยื่นตอศาล ( เปนเรื่องของเสมียน)
5. เงื่อนไขเกี่ยวกับระยะเวลาในการฟองคดี
คดีปกครองระยะเวลาในการฟองคดีสั้นมาก มีระยะเวลาอยู 3 กรณี
1. การฟองคดีปกครองทั่วไป ตามมาตรา 49 ถาเปนคดีปกครองทั่วไปไมวาจะเปนเรื่องคําสั่งทางปก
ครอง เรื่องกฎ
จะตองฟองภายใน 90 วัน นับแตวันที่รูหรือควรรูเหตุแหงการฟองคดี
2. การฟองคดีปกครองที่เกี่ยวกับการกระทําละเมิดหรือสัญญาทางปกครอง ตองฟองภายใน 1 ป นับ
แตวันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการการฟองคดี แตตองไมเกิน 10 ป นับแตวันที่เหตุแหงการฟองคดี
มันเกิดขึ้น ตามมาตรา 51
3. การฟองคดีปกครองเกี่ยวกับการคุมครองประโยชนสาธารณะหรือสถานะของบุคคล การฟองคดีใน
กรณีไมมีอายุความฟองเมื่อใดก็ได ตามมาตรา 52
๑๕
 มาตรา 52 วรรค 2 เปนลักษณะพิเศษของศาลปกครอง คือ การฟองคดีที่พนระยะเวลาไปแลว ศาล
อาจใชดุลยพินิจรับไวพิจารณาได
6. เงื่อนไขเกี่ยวกับขอหามในการฟองคดีตอศาลปกครอง มี 4 กรณี ศาลปกครองจะไมรับฟองไวพิจารณา
1. ฟองซ้ํา 2. ฟองซอน 3. ดําเนินกระบวนพิจารณาซ้ํา
4. การหามฟองเจาหนาที่ทําละเมินในการปฏิบัติหนาที่ ตาม ม.5 แหงความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ.
2539 พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. 2539
การกระทําละเมิดของเจาหนาที่ ตาม พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ แยกได 2 กรณี
1. เจาหนาที่ไดกระทําการละเมิดเนื่องจากการกระทําในการปฏิบัติหนาที่ แยกได ดังนี้
1) ผูที่ไดรับความเสียหายจากการทําละเมิดของเจาหนาที่
- ราษฎรไดรับความเสียหาย จะฟองเจาหนาที่ทําละเมิดไมได จะตองฟองหนวยงานของรัฐที่เจาหนาที่
ดังกลาวสังกัดอยูโดยตรง ตาม ม.5 ซึ่งเมื่อหนวยงานของรัฐตองรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนแกผูเสียหายแลว ถาเจาหนา
ที่นั้นไดรับกระทําการนั้นไปดวยความจงใจหรือประมาทเลินเลออยางรายแรง หนวยงานของรัฐ มีสิทธิเรียกใหเจาหนาที่
ดังกลาวชดใชคาสินไหมทดแทนใหแกหนวยงานของรัฐนั้นได แตถาเจาหนาที่ไมไดจงใจหรือวากระทําการประมาท
เลินเลออยางธรรมดา เจาหนาที่ก็ไมตองรับผิด ตาม ม.8
- หนวยงานของรัฐไมวาจะเปนหนวยงานของรัฐทั้งเจาหนาที่นั้นสังกัดอยูหรือไมก็ตาม การเรียกรองให
เจาหนาที่ที่กระทําละเมิดชดใชคาสินไหมทดแทน ม. 10 ไดบัญญัติใหนํา ม.8 มาใชบังคับโดยอนุโลม คือ จะเรียกรองคา
สินไหมทดแทนจากหนาเจาหนาที่ผูทําละเมิดได เจาหนาที่ดังกลาวจะตองกระทําดวยความจงใจหรือประมาทเลินเลออยาง
รายแรงเทานั้น ถาไมไดจงใจหรือกระทําโดยประมาทเลินเลออยางธรรมดา จะเรียกใหเจาหนาที่ชดใชคาสินไหมทดแทน
ไมได
2.) การฟองคดี
พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9(3) ไดกําหนดวาคดที่พิพาทเกี่ยวกับการ
กระทําละเมิดหรือความรับผิดอยางอื่นของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากใชอํานาจตามกฎหมาย
หรือจากกฎคําสั่งทางปกครองหรือคําสั่งอื่น ดังนั้นเมื่อเจาหนาที่ไดกระทําละเมิดเนื่องจากการกระทําในการปฏิบัติหนาที่
ไมวาจะไดกระทําตอผูเสียหายหรือหนวยงานของรัฐ ก็จะตองฟองคดีที่ศาลปกครองโดยอาศัย ม.9(3) แหง พ.ร.บ. จัดตั้ง
ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
2. เจาหนาที่ไดกระทําละเมิดที่มิใชในการปฏิบัติหนาที่
1) ผูที่ไดรับความเสียหายจากการกระทําละเมิดของเจาหนาที่
- ราษฎรที่ไดรับความเสียหาย สามารถฟองเจาหนาที่ที่ทําละเมิดไดโดยตรงจะฟองหนวยงานของรัฐไม
ได เจาหนาที่จะตองรับผิดเปนการเฉพาะตัวเนื่องจากากรทําละเมิด ตาม ม.6
- หนวยงานของรัฐไมวาจะเปนหนวยงานของรัฐที่เจาหนาที่นั้นสังกัดอยูหรือไมก็ตาม เมื่อเจาหนาที่ไมได
กระทําละเมิดในการปฏิบัติหนาที่ ม.10 บัญญัติไวใหบังคับตามบทบัญญัติแหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย
2) การฟองคดี เมื่อเจาหนาที่ไมไดกระทําละเมิดในการปฏิบัติหนาที่ จึงไมอยูในบังคับของ ม.9(3) แหง
พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 จึงไมใชคดีที่อยูในอํานาจของศาลปกครอง จึงตองนําคดี
ไปฟองที่ศาลยุติธรรม
๑๖