讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

目錄1

壹、前言 ........................................................................................................ 2

貳、年改三解釋之共通點（實體） .......................................................... 2
一、憲法如何保障軍公教除役（退休）人員？ ..................................................... 3
二、法條中「政府負最後支付保證責任」之意涵 ................................................. 5
三、軍公教人員退休性之性質是否為「遞延工資之給付」？ ............................. 7
四、調降「已退休」軍公教人員的退休金，不違反法律不溯及既往、信賴保
護原則、比例原則。 ......................................................................................... 8
五、提高現役軍公教人員的共同提撥費用之基準，是否違憲？ .....................13
六、最低保障金額之設定（地板），是否違憲？ ................................................. 14
七、年改三法應課以相關機關依消費者物價指數調整退休俸、贍養金及遺屬年
金之義務 ................................................................................................................... 15
八、禁止軍公教人員退休後於私立大學就任或再任之規定，有違平等權之意
旨而「違憲」 ...................................................................................................16

參、各爭點與大法官之不同意見 ............................................................ 19
一、軍公教人員退休金之性質是否為遞延工資？ ............................................... 19
二、「層級化財產權保障」之見解？ ................................................................19
三、調降「已退休」軍公教人員退休金，有法律不溯及既往原則的適用？ ... 21
四、法條中「由政府負最後支付保證責任」之內涵 ........................................... 22

肆、衍生爭點與補充 ................................................................................. 23
衍生爭點一：三分之一立法委員之程序要件， ................................................... 23
衍生爭點二：公法上具財產價值法律地位，是否受憲法上財產權保障？ ....... 25
衍生爭點三：給付制度、社會保險與退休制度之關係為何？ ........................... 30
衍生爭點四：德國法的層級化財產權保障與退休制度年金保險化 ................... 34

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加粗部分的章節筆者認為更重要，如果講義看不下去，還想偷吃步，那至少看這些部分吧！
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 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

壹、前言
大家都很慌張一次出現三號那麼長的解釋，會不會考阿、會不會很難懂之類
的。首先，在開始閱讀這份講義前，先就這份講義的使用方法作個說明：

1.複雜性？
這三號解釋雖然內容多，但「重複性」也高，甚至意見書內容幾乎都一樣。所
以沒有大家想像的複雜！以下會就三號解釋共同的部分作整理，希望能幫助大
家在最短時間內掌握多數亦見的重點！
2.可考性？
筆者必須說，若以「司律憲法」的角度來看，其實這三號解釋的可考性並不
高，涉及傳統憲法爭點並不多，加上政治味濃厚；反而在這三號解釋中，提及
到了很多社會保險的基本原則、修法沿革、制度等，可能在律師二試選試的
「勞社法」還比較有考出來的可能。

因此，本份講義的受眾，主要以「想了解三號解釋大概重點」的同學為主，不
會有太多更深入、補充的介紹，並控制篇幅在 20 頁左右2。希望大家至少能先
搞懂這三號解釋。但比較重要的傳統憲法概念、或較具可考性的，還是會為大
家標示出來，就請大家注意了。
更深入的內容，如果未來有機會也許再作進一步的分享吧！3
（粉專留言召喚我？咦？）

貳、年改三解釋之共通點（實體）
以下若有引用釋字內容，皆以釋字第 781 號解釋（軍改）作為基礎，若有引用
其他二號解釋，會另外標示。另外，先就一些用語作說明，方便大家閱讀
1. 陸海空軍軍官士官服役條例 = 軍年改法  釋字第 781 號解釋
2. 公務人員退休資遣撫卹法 = 公年改法  釋字第 782 號解釋
3. 公立學校教職員退休資遣撫卹條例 = 教年改法  釋字第 783 號解釋
以上三法統稱「年改三法」，三解釋統稱「年改三解釋」
4. 軍人的退休金稱「退除給與」，公教的退休金稱「退撫給與」。
下文若無特別區辨必要，皆統一稱軍公教人員之「退休金」。
5.（… = … =）
代表三號解釋在解釋理由書中共同的地方，方便大家查找閱讀。

2
整理的講義內容比三號解釋還多的話，讀者應該會想殺人吧…？我也自刀去。
3
講義內容深淺很難抓，也許不盡人意，但還是希望對各位有幫助。先了解多數意見的想法很
重要，基本的懂了才有往下討論的空間，抓穩了，就開始讀吧！
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 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

一、憲法如何保障軍公教除役（退休）人員？
（J781 參、一 = J782 參、一 = J783 參、一）
本部分可以再區分為以下三者討論：
（一）保護領域確認：憲法第 18 條
領取退伍金、退休俸、退休金之權利，屬於憲法第 18 條的保障範圍，非憲法第
15 條。

憲法第 18 條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退
休金等權利（本院釋字第 605 號解釋參照）。軍人為公務員之一種，自有依法領
取退伍金、退休俸之權利（本院釋字第 455 號解釋參照）。所稱退伍金、退休俸
之權利，係指軍職人員因服軍職取得國家為履行對其退伍除役後生活照顧義務
而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權4。

（二）審查密度：採「層級化財產權保障」
以下這段話，非常、非常、非常重要，可以說是年金改革三解釋的核心，大法
官多數意見採用了「層級化財產權保障」的概念，也決定了解釋結果的走向：

退除給與請求權5固受憲法財產權之保障，然因退除給與之財源不同，其請求權
受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係退伍除役人員在職時所提
撥，而受不同層級之保障。

大家千萬不要覺得怎麼又來一個新見解！
在憲法審查中，隨著法規範對於人民權利受侵害程度調整審查密度，是很正常
的一件事。甚至我們在學習層級化法律保留、言論自由或職業選擇自由的類型
化審查，其背後的原理都是在觀察「人民權利受侵害程度」。

只是，這個區分有沒有道理？其他大法官在不同意見書就有提出批評啦！
（詳見參、二、）

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進一步延伸討論，本號解釋雖肯認退休金請求權屬於憲法第 18 條保障範圍，然後後面的「層
級化財產權保障」卻好像只用憲法第 15 條財產權來解，究竟服公職權的內涵為何？是否具有制
度性保障功能？是否代表服公職權之限制應提高審查密度？可以再進一步討論。關於其討論，
可見於湯德宗大法官釋字第 781 號解釋部分不同意見書頁 26 第 39 段；張瓊文大法官釋字第
781 號解釋部分協同部分不同意見書中，頁 1-8「一、系爭法律及系爭條例所限制者係服公職權
所衍生之財產權，為服公職權制度性保障之一環」章節，有更深入的討論。
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公教人員則為「退撫給與」，然意義相同，皆為退休金。
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（三）依「層級化財產權保障」分類後之審查密度
年改三解釋針對財源不同，而採擇不同審查密度：
1.個人提撥  採較為嚴格之審查標準
現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息。因為具有自己給付之性質，若
調降部分有侵害個人提撥本息部分，相當於對其財產權之剝奪，無異於徵收。
故對此應採較為嚴格之審查標準（即「中度」審查標準）

退除給與中源自上開（1）（即：個人提撥）個人提撥費用本息部分之財產上請
求權，基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，
就此部分，本院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退除給與如侵害個人提
撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。

2.政府提撥  寬鬆之審查密度
政府依法繳納以 65%計算之提撥費用本息。財源來自於政府預算，屬恩給制範
疇。

上開（2）（即：政府提撥）關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部
分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。…，然因其財源源自政府預
算，與上開（1）由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就
不合發給退除給與條件之情形，是否發給上開（2）政府提撥之費用本息及其發
給要件，立法機關有一定立法形成空間。

3.政府補助  寬鬆審查密度
政府於（a）退撫基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退除給
與時，始撥交之補助款項本息。財源來自於政府預算，屬恩給制範疇。

上開（3）（a）與（3）
（b）之財源，與政府就退撫舊制退除給與〔例如以舊制
年資計算之月退休俸、（一次）退伍金及優存利息等〕之支付，同屬全部源自政
府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之
財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，本院審查相關立法是否
符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準。

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二、法條中「政府負最後支付保證責任」之意涵
（J781 參、二 = J782 參、二 = J783 參、二）
「由政府負最後支付保證責任」一詞，可見於軍公教人員之各個退休撫卹法律
6。目的係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。共同提撥制，原

則上仰賴基金運作，基金收支不足時，應有因應之道。

上開規定所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫
新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退
除給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。

而因應之道，是否包含削減退休軍公教人員之退休金？還是應用政府預算補
足？

多數意見基於以下理由，認為可以採取「開源節流7」之手段：
（一）法條解釋上，不排除採行開源節流之手段
「政府負最後支付保證責任」之文義，解釋上並未排除政府在基金收支確有不
足時，得先以檢討調整提撥費用基準、延後退休年齡等開源節流之手段，增加
退撫基金財源。亦即「最後支付保證責任」不當然等於「要求政府以預算補足
基金」。

而規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足
時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退除
（休）給與起支年齡、拉長平均本俸（薪）計算期間、調整俸率（退休所得替
代率）等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。

（二）
「檢討調整提撥費率」較能兼顧「國家財政狀況」
依軍公教年改法之意旨8，「檢討調整提撥費率」尚須視國家財政狀況而定。若
將最後支付保證責任解為：「收支不足一律補足資金」，國家就可以無須兼顧財
政狀況，以預算補足給可。如此相比輕重失衡，故應以檢討調整費率為優先。

6
系爭條例第 29 條為例：「軍官、士官於退撫新制實施後服役年資之退除給與，除本條例另有
規定外，應由政府與現役人員共同撥繳費用設立之退休撫卹基金（以下簡稱退撫基金）負責支
給；其發生收支不足時，應視國家財政狀況檢討調整提撥費率，並由政府負最後支付保證責
任。」
7
檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替
代率等手段。簡單來說，就是用「砍的」代替用「補的」 。
8
見前揭註 2。
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復就系爭條例上開規定而言，其要求視國家財政狀況採行「檢討調整提撥費
率」之改革選項；由於相較於「調整提撥費率」之下國家所必須付出之額度，
國家所承擔之最後支付保證責任更為重大；倘將本條項解釋為，國家無論在任
何收支不足之情形均須一律補足基金，而無須兼顧國家財政狀況（特別是財政
資源合理分配情形），則此條項之運作，將產生輕重失衡之結果（亦即國家負較
輕責任之「調整提撥費率」必須兼顧國家財政狀況，而國家負較重責任之「最
後支付保證責任」則無須兼顧國家財政狀況）。

（三）共同提撥制之精神
共同提撥制（退撫新制）之制度設計目的，在使退撫基金能以自給自足、財務
收支平衡方式進行。若基金收支平衡發生困難時，未先考慮開源節流措施，而
完全仰賴政府預算，等於回到過往恩給制（舊制），有悖共同提撥制精神。

另由共同提撥制之精神而言，其制度設計之原意在使退撫基金以自給自足及財
務收支平衡之方式運作（公務人員退休撫卹基金管理條例第 8 條參照）；此係與
早期恩給制之下完全由政府以預算支應退撫給付根本差異所在。倘退撫基金於
遇到收支平衡之困難時，未先嘗試採行上述開源節流措施，尋求因應，而完全
仰賴政府預算支應，將無異回到舊日之恩給制；此反而有悖於共同提撥制之精
神。是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行上開調整撥繳費用基
準、延後退除（休）給與起支年齡、拉長平均本俸（薪）計算期間、調整俸率
（退休所得替代率）等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。

（四）小結：
綜合上述三個理由，多數意見認為「政府負最後支付保證責任」的意思，不是
沒錢就一定要由政府預算補足，而是應該先採行「開源節流之手段」，若有不足
時方以預算補足。

但是！BUT！多數意見也指出「開源節流之手段」仍然要符合「信賴保護原則
與比例原則」，否則有違憲的可能，因此待會的（四、五）都在處理這個問題。

綜上，政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持
退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基
金收支不足之情形所採行之退除給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原
則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認
立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。

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三、軍公教人員退休性之性質是否為「遞延工資之給付」？
多數意見肯認「俸給9」與「退休金10」（除退給與）給付請求權為服公職權所衍
生之權利。惟否認優存利益、年資補償金、軍公教人員之退休金（除退給與、
退撫給與）為遞延工資之給付11。
（J781 參、三 = J782 參、三 = J783 參、三）
（一）優存利息

優存利息係以退撫舊制（一次）退伍金與軍保給付為本金，於退伍除役後因依
法辦理優惠存款契約而取得，與俸給無涉。

（二）年資補償金

年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資 1 年以
上未滿 15 年者之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資。

（三）退除給與、退撫給與
以勞退新制之「個人勞工退休金專戶」制度，否認軍公教退休金屬遞延工資之
給付，理由為軍公教人員月退休所得總額，乃繫於「退休後餘命長短」，與勞工
退休金制度有本質上不同。

再者，勞退新制之勞工「個人退休金專戶」，係由雇主於受僱人任職期間，依月
提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以 6%計算之金額至受僱人個人
退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益
總額為限之退休金（勞工退休金條例第 14 條、第 16 條及第 23 條參照），性質
上或可解為遞延工資之給付，然軍職人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命
之長短，二者本質上尚有差異。是退除給與並非遞延工資之給付。

注意！此處涉及勞退新制採「確定提撥制」與公務人員退撫新制採「確定給付
制」，兩者不同的比較。詳見衍生爭點三。

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俸給之意義。俸給為在職時執行職務之對待給付，乃本俸、職務加給、專業加給、地域加
給、勤務加給等之總和（軍人待遇條例第 2 條、第 3 條第 1 項及第 5 條參照）
。由於在職期間確
定，俸給總額因而可得確定。
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退休金之意義。退休金（退除給與）為公職人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧
義務之給與。（一次）退伍金、退休俸、優存利息、年資補償金均屬退除給與。
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在勞工退休金制性質討論中，有人力折舊理論、社會安全理論、遞延工資理論等。遞延工資
理論，認為退休金屬於勞工平時所付出勞務而尚未獲得雇主足額給付之工資，屬工資之一種，
僅係在於退休時方有請求權。若認為公務員退休金亦屬「工資之遞延」 ，則其應屬既有財產權，
不得任意剝奪，否則相當於個人財產的徵收。
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四、調降「已退休」軍公教人員的退休金，不違反法律不溯及既

往、信賴保護原則、比例原則。
（J781 參、四 = J782 參、六 = J783 參、六） 不太一樣喔！
本爭點屬與軍公教年改三號解釋中，最最最重要，也是最多人爭論的一個爭
點！年改三法針對「已退休」之軍公教人員，設定：
月退休所得之法定上限（天花板）
重新訂定計算標準，取代原有標準，重新計算每人應減少的金額。

到底，有沒有問題呢？先暴雷，大法官說都沒問題啦！

（一）不違反法律不溯及既往原則
1.禁止法律溯及既往原則之內涵
本三號解釋一開始先重申禁止法律溯及既往原則，並強調學理上所稱之「不真
正溯及既往」並不違反本原則。

按新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律上之義務，原則上不
得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原
則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實
於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種
情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存
在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則
（本院釋字第 620 號及第 717 號解釋參照）。

2.月退休金給付屬「繼續性法律關係」
對於軍公教人員退休金的給付方式，又可區分為「一次性」與「非一次性」給
與。前者，法律關係於受規範對象受領給付時終結；後者，則於完全給付前，
法律關係尚未終結。

多數意見針對年改三法中的相關法規觀察後，認為軍公教人員非一次性退休金
給付之法律關係，屬「繼續性法律關係」：
(1)退休金請求權尚有變動可能
退休金請求權可能因退伍（休）除始發生之事由而停止、喪失、恢復。
(2)月退休俸無論依新法或舊法，皆有可能調整
已退伍（休）人員之月退休俸，年改三法施行前，依法應隨現役人員調薪而更
動；修法後，得隨消費者物價指數等之變動而調整。
(3)退休期間得申請改之義務退休金（僅軍改 J781 有此理由）

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於支領月退休俸、贍養金期間，得申請改支（一次）退伍金等規定 。

綜合上述三點理由，本三號解釋認定對於月優存利息、月年度補償金、月退休
俸等退休金給與之法律關係，屬「繼續性法律關係」，新法規變動退休金內容，
屬「不真正溯及既往」。並同時維持釋字第 717 號解釋之見解。

查系爭條例規範之退除給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於系爭條例
施行後，始依系爭條例規定之退伍除役要件及所得計算基準，核定原退休所得
是否超過依新基準計算之退休所得。就超過部分，依序以優存利息、舊制年資
退休俸、新制年資退休俸之順位核定應扣減額，並據以調降、執行於新法施行
後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額年改三法對於已退休軍公
教人員退休金的刪減方式（…法條省略）。足見上開規定係將新法規適用於舊法
規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退除給與法律關係，並非
新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。本院釋字第 717 號解釋無變更
或補充之必要。

（二）不違反信賴保護原則13
1.不真正溯及既往與信賴保護原則
年改三法雖無違法律不溯及既往原則，然新法規（年改三法）對於因信賴舊法
規而受有利益之已退休軍公教人員，尚須考慮信賴保護原則、公益之必要後，
採取合理手段，方能變動。

立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之
情形下，對於人民既存之權益，原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之
形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規
範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護
時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規
範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違
信賴保護原則與比例原則（本院釋字第 525 號及第 717 號解釋參照）
。

12
第 34 條、第 36 條第 1 項、第 39 條第 1 項、第 40 條、第 41 條、第 46 條第 3 項，及 86 年
服役條例第 25 條、第 34 條、第 35 條參照
13
應注意，在年改三解釋中，多數意見將信賴保護原則和比例原則放在同一個審查架構下審
查。為了讓讀者們閱讀方便，這裡還是將他們分開來討論、呈現。
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 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

2.已退休軍公教人員於舊退休法規符合信賴保護要件

多數意見先肯認其信賴利益應受保障：
查 86 年服役條例有關退除給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例修正公
布時已逾 20 年，受規範對象據此舊法規將領取之退除給與，為生活與財務規
劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純
之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。惟查：…

又來了！人生最討厭的就是這個 BUT！儘管已退休軍公教人員信賴應該受保
護，但進一步作「公私益衡量」—也就是權衡年金改革之「公益」與已退休軍
公教人員依舊法應享有退休金之「私益」後，到底年改三法有無違反信賴保護
原則呢？

3.公私益衡量：年改「公益」大於已退休軍公教人員之「私益」
多數意見提出以下幾點公共利益，並同時認定其屬「重要」公共利益，具目的
正當性14：
(1)平緩服務年資、等級相同退休人員，因服務期間不同，退休所得之顯著差異
(2)消除兼具舊、新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡
(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性
優惠存款設立之初，乃因為退撫制度設立之初，軍公教人員所得偏低，以本俸
作為計算標準的退休金，無以維持退休後基本生活所需而設立。惟隨著政府不
斷調升軍公教人員待遇，其俸給未持續偏低，難謂有無以維持其退休後基本生
活所需之情事。若繼續維持高於市場利息之全部優存利息，其合理性有待商
榷。
(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔
(5)因應人口結構老化退休金支出持續增加，由少子化後之下一世代負荷之情形
(6)延緩政府培育人才提早流失
年改三法施行前之退休所得與現職人員相差不大，造成退休年齡較早之狀況，
產生退休年齡偏低、給付年限增長情形，造成政府負擔過重，且人才流失。
(7)延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全
用以支付退撫新制之退撫基金，因自始提撥費率與收益率不足，將於短期內用
盡15。

從上述 7 點理由，可知多數意見認為年改三法之「公益」大於已退休軍公教人
員之「私益」。再來，就要進一步審查，立法者有沒有採取合理保護已退休軍公
教人員信賴利益之手段16。

14
理由僅在釋字第 782、783 號解釋中論及。
15
白話文就是：年金要破產了啦！
16
若審查結果為公益大於私益，則原則上應以「存續保障」之方式保護受規範者之利益。以本
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 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

4.過渡期間、底限與不予調整等規定，符合信賴保護之手段
設最低保障金額（地板）為扣減底限，並考量受規範對象承受能力之差異，採
取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段。

（三）不違反比例原則
在比例原則的審查中，軍改法案較簡單，僅論及優存利息的問題。但公教法較
為複雜，尚須視調降比例是否有扣減到「個人在職時之提撥費用部分」，所以有
複雜的算式17。

1.審查密度：寬鬆審查
算是再難都不用怕，記住結論就好！年改三解釋在本問題的審查密度，真相只
有一個，結論也只有一個：軍公教年改法案皆未扣減到個人提撥的部分，參照
之前所說之「層級化財產權保障」，因為屬於恩給制範疇，審查密度僅採「寬鬆
審查」。

優存利息之財源全部源自於政府預算，屬恩給制之範疇。是本院就立法者採取
之調降手段規定，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，應採較為寬鬆
之審查標準。18

縱令納入繳費年限及平均餘命等因素綜合考量，系爭法律之施行，仍顯未扣減
僅具退撫新制年資者個人於任職期間，依法提撥之費用本息。對於兼具退撫新
舊制年資者，依系爭法律第 39 條第 1 項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退
撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不
在被調降扣減範圍。調降之部分，僅觸及前述所稱恩給制範疇。

依系爭法律規定扣減之退休所得之財源，既屬恩給制之範疇，立法者採取之調
整手段，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，如前所述，本院應採寬
鬆標準，予以審查。19

2.目的正當性：符合重要公共利益
採寬鬆審查者，手段與目的間應符合合理關聯，所追求之目的應符合合理公共
利益。多數意見認為年改三法所追求之公益符合重要公共利益（比要求的還多

案為例，若我們認為已退休軍公教人員之私益大於國家公益，原則上即應維持原本的退休金計
算方式；相反地，若公益大於私益，則應給予合理損失補償、或訂定合理過渡期間、分階段分
對象實施等方式為之。
17
在釋字第 782、783 號解釋理由書第 90 段處。因為真的不是很重要，有好奇心的就自己去看
吧！
18
釋字第 781 號解釋。
19
釋字第 782 號解釋。釋字第 783 號解釋意旨亦同。
11
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

一個層級的公益！），所追求的公益，和上述 2.(3)-所附理由相同。

3.比例原則：適當性、必要性
(1)調降月退休金
退休俸、月退休金計算之核心要素為「本俸」與「年資」。多數意見分別就年改
三法本俸、年資之調整分析，最後認為就俸率之設定（軍）、年度所得替代率
（公教）規定之調整，有助於年改三法目的之達成，且手段尚屬合理20。

(2)扣減順序規定21
在公教年改法中，規定月退休所得若超過年改法定上限（天花板），則先以優存
利息、再以舊制退休金、最後以新制退休金之順序扣除。多數意見認為，扣減
順序規定有助於處理繼續領取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資
比例不同，所致退休所得之不均衡等，有助於重要公共利益目的之達成。

4.本爭點結論：無違信賴保護原則、比例原則
年改三號解釋的結論，最後再附上解釋內容，給大家參照喔！

綜上，原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生
諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之
繼續施行亦有應受保護之信賴利益。…上開調降原退休所得之相關規定，對原
退撫給與作適度之調降係為達成下列目的…（理由略22）此等目的整體而言，
係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規
範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得
認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

20
這裡的內容很多，主要在分析年改三法的立法內容，關於其本俸、年資之計算、修改方式是
否合理，內容偏向於對於政策的分析，修法後的結果。因為和傳統公法問題較無關聯，偏向法
規內容的分析，筆者認為知道這些內容就可以了。如果真的不放心，請參照：釋字第 781 號解
釋 86-90 段；釋字第 782、783 號解釋 104-110 段。
21
本爭點僅在釋字第 782、783 號解釋。
22
參考本講義四、2、(3)的七點理由，一模一樣。
12
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

五、提高現役軍公教人員的共同提撥費用之基準，是否違憲？
（J781 參、六 = J782 參、四 = J783 參、四）
本爭點屬於年改三解釋第二重要的問題，提高了「現役」軍公教人員的共同提
撥費用23。代表，現役軍公教人員要從薪水拿出來給退撫基金的金額變多了；相
對地，自己能使用的錢就變少了，關於此問題，大法官怎麼說呢？
（一）無法律溯及適用之情形
對未來發生效力，未溯及適用於過去已完成之撥繳。和剛剛四、（已退休）不
同，本爭點是針對「現役」人員作討論，所以較無爭議。

提高共同撥繳費用之基準，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財
產權，雖會增加現職人員之負擔，然其係於系爭條例施行後，始對未來發生效
力，並未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無聲請人所指摘之法律溯及適用之
情形

（二）審查密度：寬鬆審查
基於以下三點理由，多數意見採寬鬆審查：
基於財政規劃之專業能力
國家機關之組織與分工
決定作成程序
這三點理由，我們原則上可以歸納：釋憲機關基於功能最適理論與權力分立，
故尊重立法者所作之決定。

按是否提高及如何提高共同撥繳費用之基準，事涉基金整體財務規劃與國家財
政資源分配。就其對現職人員財產權之限制是否違反比例原則之問題，基於財
政規劃之專業能力、國家機關之組織與分工及決定作成程序之考量，本院原則
上尊重政治部門就此事項所為之決策，採寬鬆標準予以審查。

（三）目的正當性：符合重要公共利益
多數意見特別就軍公教退撫新制施行後，長期採取「不足額提撥政策」的現實
狀況作說明。因此，致退撫基金潛藏債務漸增，可預見將發生財務危機，為延
長基金用盡之年限，保護軍公教人員老年經濟生活安全，故提高共同撥繳費用
之基準具有重要公共利益。

（四）比例原則：具合理關聯

23
軍改法第 29 條第 2 項規定，由原 8%至 12%，提高為 12%至 18%之規定；公改法第 7 條第 2
項規定由 84 年之 8%至 12%、100 年之 12%至 15%，提高為 12%至 18%之規定；教改法第 8 條
第 2 項規定，由原 8%至 12%，提高為 12%至 18%之規定。
13
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

多數意見認為，立法者依法定程序將軍公教年改三法中撥繳費用之基準提升，
顧及退撫基金財務之逐步健全、考量政府與現職人員實際負擔能力。其採取漸
進手段，調高撥繳費用之基準，與上述立法目的之達成間，有合理關聯。

六、最低保障金額之設定（地板），是否違憲？
（J781 參、五 = J782 參、五 = J783 參、五）
配合退休所得上限（天花板）之規定，年改三法定有最低保障金額（地板）之
規定，作為調降三法施行前已退休、伍人員退休所得之底限。
意思就是，再怎麼砍都不能砍得比這個地板還低！
（一）系爭規定所涉基本權
1.服公職權
多數意見認為，年改三法調降後設定之金額，並未低於釋字第 280 號解釋意旨
所認定之最低保障金額，故與憲法保障服公職權之意旨無違背。
2.生存權
(1)原退休所得，本低於最低保障金額之退休人員？
年改三法對於最低保障金額的規定中，後段但書有「但原金額原即低於最低保
障金額者，依原金額支給。」24這導致可能有些軍公教人員領到比最低生活保
障金額還低的退休金，是否違反生存權保障之意旨？

多數意見指出此乃因為退休所得之計算所致，退休所得低於最低保障金額之軍
公教人員，可能因其服役年資較短，或因其在職時之本俸較低所致，而非因系
爭條例所造成。年改三法保障此種人員退休金不隨之調降，仍依原金額給付，
並無不利反而保障了他們的權益。

(2)最低保障金額 v.s 最低生活標準（社會救助）？

另外，多數意見就退休所得與最低生活費標準之不同作出說明。認為低於社會
救助法中之「最低生活費標準」者，方有違反生存權之嫌。

又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職
等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生
活費標準（社會救助法第 4 條參照）之概念有別。是對原退休所得低於最低保
障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。

24
軍改法用語為「原支領金額低於少尉一級本俸及專業加給合計數額者，按原支領金額支
給。」少尉一級本俸及專業加給合計數額即為退伍軍人之最低保障金額，只是和公教法用語不
同而已。
14
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

七、年改三法應課以相關機關依消費者物價指數調整退休俸、贍養

金及遺屬年金之義務
（J781 參、十一 = J782 參、八 = J783 參、八）
就此問題，多數意見作出警告性解釋，令相關機關盡速修正，理由如下：
(1)法條文義似賦予相關機關調整之裁量權
年改三法中，以軍改法為例，其第 39 條第 1 項前段規定：「軍官、士官退伍除
役後所支領退休俸、贍養金及遺族所支領之遺屬年金，得由行政院會同考試
院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率
與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」25。從法條文義觀之，行政機關對
於退休金之調整似乎有「裁量權」。

(2)基於體系正義，應課與調整之「義務」
國家對於軍公教退休金採取限制（調降）行為，目的在於貫徹改革目的，但基
於憲法上之體系正義，應課以相關機關依消費者物價指數調整退休俸、贍養金
及遺屬年金之義務，確保立法前後的邏輯一致。

為貫徹系爭條例第 26 條設定現階段合理俸率（退休所得替代率）之改革目的，
國家自有維持依系爭條例重新核定之退除給與之財產上價值，不隨時間經過而
產生實質減少之義務（法條略）。上開規定並未對相關機關課以依消費者物價指
數調整退休俸、贍養金及遺屬年金之義務，與系爭條例改革初衷不盡一致。相
關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定，於消費者物價指數變動累積達一定
百分比時，適時調整退休俸、贍養金及遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要
求。

25
公改法第 67 條第 1 項、教改法第 67 條第 1 項規定意旨亦同。
15
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

八、禁止軍公教人員退休後於私立大學就任或再任之規定，有違平

等權之意旨而「違憲」
（781 十 = 782 九 = 783 九）
這是本號解釋第三個重要的爭點！年改三法中皆有，為俗稱之「肥貓條款」，系
爭規定禁止軍公教人員回任私立大學（學校）。就系爭規定之違憲審查，多數意
見以平等權作為分析主軸，得出違憲之結論。

以下的整理將以「基本權審查架構」來作開標喔！大家也可以趁機來練習一下
自己平常學的審查架構有沒有熟記！
（一）保護領域確認
1.所涉基本權：平等權
平等權的內涵與引言就省略啦！但不要忘記阿！
2.分類標準與差別待遇
以受規範對象「是否就任或再任私立大學專任教師及支領超過其所定數額之薪
酬」為分類標準。並該分類標準作為「是否停止其原得領受之退休俸或贍養
金」之差別待遇。
（二）審查密度：較為嚴格之審查標準（中度）
基於以下三理由，採較為嚴格之審查標準：
限制受規範對象之財產權
受規範對象多為中高年齡族群「年齡」歧視
對受規範對象之工作權，構成主觀條件之限制

而直接限制受規範對象之財產權；因退伍除役人員多為中高年齡族群，上開規
定適用結果實際係對此等受規範對象之工作權，構成主觀資格條件之限制，使
其受有相對不利之差別待遇。使其受有相對不利之差別待遇。綜合考量上開規
定之分類標準及其差別待遇所涉之權利類型，本院就此應適用較為嚴格之審查
標準

較為嚴格之審查標準下，其目的須為追求重要公共利益外，手段與目的之達成
間並須具有實質關聯26。

26
有沒有發現這號解釋特別的點！系爭規定涉及平等權與自由權的競合，然而就系爭規定的審
查，多數意見直接以平等權吸收自由權的方式審查系爭規定，而非分列兩個審查架構。並且，
將系爭規定對於自由權造成的侵害，作為提升平等權違憲審查的審查密度！（財產權+工作權之
主觀限制）
。這點非常特別，但礙於篇幅，就無法在這深入講解了。
相關文獻可以參考：黃昭元(2009.02)，〈平等權與自由權競合之案件—從釋字第六九四號解釋談
起〉
，《法學新論》
，7 期。
16
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

（三）目的正當性：符合重要公共利益
基於以下兩個理由，認為係追求重要公共利益：
防止領取「雙薪」之現象

防止出現支領退休俸或贍養金之軍官、士官，就任或再任受有政府獎補助私立
大學專任教師領取薪酬，而發生從政府實際領受雙薪之現象。

提供年輕人較多工作機會

（四）平等原則審查：手段與目的間不具實質關聯
多數意見基於以下三個理由，認為手段與目的間不具實質關聯：
1.私立大學獎補助經費不當然會用以支付教師薪資，本規定涵蓋過廣
(1)依年改三法外之其他規定27，本即禁止私立大學以獎補助經費支付薪資給領
有退休金之軍公教退休人員。
(2)且政府亦不負擔其等就任或再任私立大學專任教師之退撫儲金，故應不會發
生雙薪問題。
(3)縱有領取雙薪疑慮，然教育部仍會依私立大學現有規模、政策績效及助學措
施，核發補助經費；或依辦學特色與行政運作，核發獎勵經費；甚至有自願放
棄獎補助之私立大學，故並非所有就任或再任私立大學之專任教師者，都會發
生從政府實際領受雙薪之問題。
(4)小結：分類標準「涵蓋過廣」

是上開規定未區分該私立大學是否受有政府獎補助，或獎補助金額是否足以支
付專任教師薪資，即以防止受規範對象從政府實際領受雙薪為由，一律停止就
任或再任私立大學專任教師領有超過上開規定金額薪酬之受規範對象，領受退
休俸或贍養金，其所採分類標準顯然涵蓋過廣，尚難謂與防止從政府實際領受
雙薪目的之達成間具有實質關聯。

2.系爭規定未針對「任職於其他私人機構」情形作規範，涵蓋過宰
(1)政府獎補助之對象，不限於私人大學，對於其他私人機構亦得依法提供獎
勵、補助或稅捐減免，並得用於相關計畫之人事費用。
(2)然系爭規定並未對「同樣受有政府獎補助之其他私人機構擔任全職之受規範
對象」，停止其繼續領取退休金，與任職於私立大學之受規範對象間，產生差別
待遇。
(3)小結：分類標準「涵蓋過宰」

27
教育部獎勵補助私立技專校院整體發展經費核配及申請要點、教育部獎勵私立大學校院校務
發展計畫要點、學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例等規定。
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 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

3.系爭規定未針對「領取一次退休金」情形作規範，涵蓋過宰
領取一次退休金和月退休俸間，僅有領取方式之差異，但本質上皆為退休金。
系爭規定僅限制「領取月退休俸之退休（伍）人員」不得回任、再任，不及於
領取一次退休金之退休（伍）人員，分類標準「涵蓋過宰」。

4.系爭規定未對「各級私立學校」情形作規範，涵蓋過宰28
各級私立學校均得依法定程序向政府申請獎補助，並不限於「私立大學」，系爭
規定不及於在大學以外之私立學校擔任教師或於任何私立學校擔任行政職務之
退休（伍）人員，分類標準「涵蓋過宰」。

5.結論
先看多數意見的結論：

綜上，上開停止就任或再任私立大學有一定數額薪酬專任教師之受規範對象，
領受退休俸或贍養金規定，與憲法保障平等權之意旨有違，應自本解釋公布之
日起，失其效力。

至未來立法者如為提供年輕人較多工作機會而擴大限制範圍，將全部私立學校
或私人機構之職務均予納入，或為促進中高齡再就業，改採比例停發而非全部
停發以緩和不利差別待遇之程度，或採取其他適當手段，立法者固有一定形成
空間，然仍應符合平等原則，自屬當然。

雖然結論上是違憲，但可以發現大部分結果是對已退休軍公教人員較不利的，
上面 4 個理由就有 3 個是「涵蓋過宰」，代表應受規範而未受規範。包含：任職
於有領取政府獎補助之私人機構領取一次退休金任職於各級私立學校，
皆應有所規範。但針對上述理由(1)，則是有利於已退休軍公教人員，但也被批
評未來「雙薪教授」是最大贏家29。

這個問題有沒有正確答案呢？如何在「為年輕人提供工作機會」與「保障已退
休軍公教人員（通常為中高齡）之工作權」間，衡量利益作出最好決定，大法
官提供「比例停發」的參考方式。最後仍然要考驗立法者的智慧了。

未來針對釋憲結果，立法者重新立法後，考生們可能就要注意重新立法的結

28
本理由僅在軍年改法–釋字第 781 號解釋出現，理由是公教年改法已明文「各級私立學校」
都不能回任或再任，所以就沒有這個問題了。
29
〈不滿軍公教年改釋憲結果！黃國昌批：雙薪教授是惟一贏家〉 ，風傳媒，網址：
https://www.storm.mg/article/1628463?fbclid=IwAR1VCrQTbNnlXW5-
Z_qXYkuzLuyJAcg18bDpYZ6Yor0zhgh1TNQrLp6e4Kg （最後瀏覽日：2019 年 8 月 27 日）

18
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

果，再回頭用年改三解釋之意旨檢驗，是否已經符合平等權保障的意旨。

參、各爭點與大法官之不同意見

一、軍公教人員退休金之性質是否為遞延工資？
（一）否定說–非遞延工資
再回頭複習多數意見的理由！

（二）肯定說–屬遞延工資
1.基於以下理由，應認軍公教人員退休屬遞延工資30
(1)憲法保障人民服公職權及相關保障軍公教人員之規定
(2)大法官歷來所作解釋之意旨
釋字第 280、433、575、605 等號解釋之意旨。
(3)德國公務員退休保障亦採「恩給制」
對於軍公教退休人員之生活條件與尊嚴應予以保重，並不會因採「共同提撥
制」或「恩給制」而有所不同。
(4)對「恩給」二字望文生義
國家對於退休之軍公教人員給予適當之退休金，乃憲法上之義務，並不因字面
上的「恩給」而有所不同，可以溯及減少。

2.從「恩給制」到「共同提撥制」，並未免除政府責任
退撫舊制時期「薪資」包含任職期間的「月俸」及未來的「退休金」；新制則改
由現職人員與政府共同按月提撥費用，儘管制度修改，但政府仍應負最後支付
保證責任，不改其遞延工資之本質31。

二、「層級化財產權保障」之見解？
（一）多數意見–層級化財產權保障
依照退休金之「財源不同」，區分受保護程度。因為很重要，所以再複習一次！

退除給與請求權32固受憲法財產權之保障，然因退除給與之財源不同，其請求權
受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係退伍除役人員在職時所提
撥，而受不同層級之保障。

（二）否定見解
1.湯德宗大法官
(1)對於恩給制與退輔制度沿革的錯誤理解

30
吳陳鐶大法官釋字第 781、782、783 號解釋部分不同意見書。
31
湯德宗大法官釋字第 781、782 號解釋部分不同意見書。
32
公教人員則為「退撫給與」，然意義相同，皆為退休金。
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 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

若認為恩給制因為屬與政府提撥費用所生之財產請求權，而應採取寬鬆審查密
度。那政府何必辛苦地將「恩給制」（舊制）改為「共同提撥制」（新制）？33因
此，「恩給制」代表政府所負責任較重，只是藉由「共同提撥制」減輕負擔，
「恩給」並非「任由國家恩賞」之意。

(2)以「個人自提」與「政府提撥」作為分類，與共同提撥制精神背道而馳
既是「共同提撥制」，則無論是個人自繳或政府提撥的基金費用（儲金） 理當
給予相同的保障。否則將產生不對稱的共同提撥制。即便要堅持「層級化財產
權保障」理論，至少應認為：無論由個人提繳或由政府撥繳者，均應受較高之
保障，並受本院較為嚴格之審查。

(3)財產權的社會責任與歷年大法官解釋
財產權因為具有社會責任，在違憲審查中皆多採寬鬆的標準。又我國釋憲七十
餘年來未對「財產權」之限制，採取所謂「較為嚴格之審查」（中標），故湯大
法官對財產權保障如何「層級化」，提出疑慮。

2.林俊益大法官
無論是「恩給制」或「共同提撥制」，都是屬於政府答應給軍公教退休人員退休
時的財產，僅係等待退休條件成就時，政府就應如數撥付給軍公教退休人員。
既然是政府答應給軍公教退休人員之財產，即已屬軍公教人員之財產，調降此
部分費用本息，性質上如同國家對於人民財產之徵收。年改三解釋卻認為政府
依法定比率提撥的費用本息，仍是政府的財產，而採寬鬆的標準。

33
意思就是，100%政府提撥的恩給制，按照層級化財產權保障的邏輯，立法者想修就能修；但
改成 65/35%的共同提撥制後，反而對立法者產生更大的限制，對個人提撥 35%部分，不能想作
什麼就做什麼。那這樣當初立法者從舊制砍退休金就好啦，還比較省事，尬麻費力改新制。
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 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

三、調降「已退休」軍公教人員退休金，是否有法律不溯及既往原

則的適用？
（一）多數意見–否定說
認為本案屬於不真正溯及既往，忘記理由的快回去複習！
（二）肯定說
1.湯德宗大法官
認為年改三法皆有溯及既往的情形，且釋字第 717 號解釋亦同，應予以變更。
軍公教人員退休金請求權的權利內容於國家核定其退休（退伍除役）時，即告
確定，故非繼續性法律關係。並針對多數意見提出之三點理由提出反駁
(1)有關「停止」、「喪失」及「恢復」退休金之規定
與所謂「法律關係是否終結」無關，應視為領取退休給與之「解除條件」，條件
成就時（如有叛國行為）即發生預定的法律效果。
(2)月退休俸，應隨現役人員調薪而更動
實屬退撫制度的設計問題，無關乎支領「月退俸」者與國家間之法律關係。
(3)申請改支（一次）退伍金
軍公教退撫法規向來規定，退休人員於退休時得擇領一次退或月退，但一經選
擇，即不得反悔（變更）。其所舉得申請改支一次退伍金之規定，實屬例外。

2.林俊益大法官
認為年改三法皆有溯及既往的情形，但特別指出年改三解釋與釋字第 717 號解
釋並不相同，故不能援引之，未否認釋字第 717 號解釋結論之意思。在對於釋
字第 717 號解釋的部分，和湯德宗大法官見解不同，但對年改三解釋的見解相
同。

至於本院釋字第 717 號解釋…辦理優惠存款係以定期簽約方式辦理，定期簽約

如遇有法規修正變動，自會跨越新、舊法規施行時期，故釋字第 717 號解釋乃
釋示：「系爭規定僅係適用於其生效後國家與退休公教人 員、在職公教人員之
間仍繼續存在之法律關係，並非溯及適用於 系爭規定生效前業已終結之事實或
法律關係。」年改三釋憲案所涉退休軍公教人員領取月退休金或退休俸，於銓
敘部核定時即已核定，毋須定期申請，與釋字第 717 號解釋所示案例定期簽約
領受優惠存款之性質自有不同，故自不應援引釋字第 717 號解釋而謂：退休軍
公教人員領取月退休金是繼續性法律關係。

林俊益大法官亦針對多數意見提出之三點理由作批評。
(1)有關「停止」、「喪失」及「恢復」退休金之規定
會被停止、喪失、恢復或剝奪、減少，具有一定風險，這是軍公教人員選擇如
何退休時即已確定的事實，並以此決定是否領取月退休金。且多數人並不會發
21
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

生此種情形（例如：因為叛國行為被停支），不能以少數人事由來推論多數人領
取月退休金之法律關係。
(2)月退休俸，應隨現役人員調薪而更動
退休俸基數雖採浮動的計算方式，但這種計算方式也是在銓敘部核定退休俸或
月退休金時就已經確定終結的事實。又年改三法中「應隨消費者物價指數等之
變動而調整」之規定，是憲法要求政府對退休軍公教人員退休後生活照顧的義
務，與是否為繼續性法律關係無關。
(3)申請改支（一次）退伍金
僅為軍人年改法之特殊規定，不是支撐領取退休俸或月退休金是繼續性法律關
係的正當理由。

四、法條中「由政府負最後支付保證責任」之內涵
（一）多數意見–得先採取「開源節流」之手段
（二）否定見解–由政府編列預算撥補退撫基金

1.有違法律明確性原則
法律明確性原則，要求法律規定所使用之概念，其意義依法條文義、立法目的
及法體系整體關聯性，須為受規範者可得理解，且為其所得預見，並可經由司
法審查加以確認。「由政府負最後支付保證責任」一詞，若依一般人與已退休軍
公教人員之理解，應會理解為最後由政府保證負責支付到底的意思。然而多數
意見卻認為，法條文義未排除使用「開源節流」之手段34。若如此解釋，該法
律規應已不符法律明確性原則35。

2.從立法過程觀察其立法目的36
退撫新制實施後，由「政府負最後支付保證責任相關法律規定」之立法過程，
可以發現其立法目的並非為減輕政府對已退休軍公教人員退休金之支付責任。
目的係為：
(1)解決恩給制下，軍公教退休人員退休金預算編列困難之困境
(2)提高現職人員待遇
(3)提高退伍人員退休金、退除給與。

針對上述三點理由，多數意見認為得以節流手段因應退輔基金不足支付情況，
將使退輔基金永遠不會發生不足支付之情形，由政府負最後支付責任或最後支
付保證責任，將形同具文，永無適用之餘地，亦違背原立法意旨。

34
檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替
代率等手段。
35
林俊益大法官釋字第 781、782、783 號解釋部分不同意見書。
36
吳陳鐶大法官釋字第 781、782、783 號解釋部分不同意見書。
22
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

肆、衍生爭點與補充

衍生爭點一：三分之一立法委員之程序要件，

是否變更前瞻案之見解？
一、爭議起源
2018 年 5 月 4 日大法官第 1476 次會議中，大法官就同係 38 名立法委員提出之
會台字第 13668 號聲請案（前瞻預算案）作出不受理決定。並對於「三分之一
立法委員」、「行使職權」等程序要件從嚴審查，包括：未曾參與前瞻預算案
之投票立委，不符合行使職權之要件；現有總額三分之一立法委員，限於有
在法案最後一次讀會曾經投下反對票者。

二、年改三解釋之受理要件
年改三解釋，亦肯認現有總額三分之一立法委員的要件，目的是為實現「少數
保護原則」，此點與前瞻預算案相同。
按立法委員現有總額三分之一以上，就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適
用法律發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法，司法院大法官審理案件法
（下稱大審法）第 5 條第 1 項第 3 款定有明文。其目的在使少數意見之立法委
員，於確信多數立法委員表決通過之法律有違憲疑義時，得向本院提出解釋憲
法之聲請，以維護憲政秩序。

惟有爭議的是，釋字第 781 號解釋對於立法委員聲請釋憲之程序要件認定標

準，似乎有所放寬，只要「於議場公開表示反對後，拒絕參與三讀表決」者，
儘管最後無直接參與三讀表決並投下反對票，亦同。

節錄自 釋字第 781 號解釋

查聲請人於立法院就系爭條例修正案之二讀審議程序完成時，於議場公開表
示：「錯誤年改！拒絕背書！」後，反對就系爭條例修正案進行三讀審議程序未
果，繼而未出席該審議程序（立法院公報第 107 卷第 74 期一冊院會紀錄，第
405 頁至第 406 頁參照），得認聲請人 38 人（按為行為時立法委員總額三分之
一）為不贊成多數立法委員所通過系爭條例修正案之少數立法委員。

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 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

在釋字第 782、783 號解釋中，大法官對於立法委員聲請釋憲之程序要件認定標

準，又比軍改案「更為放寬」–認為 38 人中有投票反對、在場但棄權者，另也
有未出席者。但最終認為「均未投票贊成」，納入反對三分之一少數。

節錄自 釋字第 782 號解釋

查立法院審議系爭法律之三讀程序，聲請人 38 人（按為行為時立法委員總額三
分之一）均未投票贊成（立法院公報第 106 卷第 69 期上冊院會紀錄，第 29 頁
至第 30 頁參照），得認聲請人為不贊成多數立法委員所通過系爭法律之少數立
法委員。

三、大法官意見書之見解
(一)批評：湯德宗大法官
質疑多數意見未說明本案與前瞻預算案之區別，讓司法院就釋憲聲請、受理與
否的標準陷入混亂。
(二)肯定：黃昭元大法官
1.從前瞻預算案不受理決議作成與年改三案通過之時間點觀察
軍人年改案三讀通過時，前瞻預算案不受理決議已經公布，聲請人因此採取
「退席後抗議」的議事策略，預留日後聲請解釋空間；公教年改案三讀通過
時，前瞻預算案不受理決議尚未公布，故調整放寬上述不受理標準，具兼顧情
理之考量。
2.個人見解：區分「實體內容」或「議事程序」違憲決定受理標準

如綜合上述前瞻預算案及本次年改三案之（不）受理標準，本席認為：「立法委
員現有總額三分之一以上」仍限於反對少數。
就法律案、預算案等議案實體內容之聲請，未來立法委員只要是在三讀最後
表決時「未贊成」，即可從寬認屬反對少數。即使在二讀時曾贊成，但只要在三
讀時未贊成，如年改三案之聲請人，則仍屬反對少數。
然如果是聲請解釋議事程序違憲，則以該特定程序所涉之最後表決立場，而
非全案之最後三讀程序時，是否為「未贊成」，來認定聲請人是否屬於反對少
數。
至於符合少數保護原則之聲請立委，仍須符合其他要件（如行使職權、適用憲
法或法律、且有具體指摘等），自不待言。

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 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

衍生爭點二：

公法上具財產價值法律地位，是否受憲法上財產權保障？
人民是否具有公法上財產請求權，得依憲法第 15 條財產權向國家請求若干給
付？我國釋憲實務皆未明文肯認「公法上財產權」受憲法第 15 條保障，僅能從
學說見解與大法官意見書中窺知一二：

一、公法上財產權作為憲法第 15 條財產權保障標的要件37
參照德國聯邦憲法法院之見解，其要件主要可歸類有以下三者：
(一)權利主體透過相當的「自己給付」取得法律地位
當事人透過事先的對價性給付而獲得的，即具有「自己給付」之性質。例如：
社會保險的年金給付，因當事人透過保費（自己給付）繳交，故其年金給付請
求權得以援引憲法財產權保障。而社會救助、社會促進、社會補償，因為欠缺
自己給付的要件，屬於國家「單方面給付」，故不能主張受財產權保障。

(二)權利主體對該法律地位得為使用支配（私使用性）
「私使用性」為財產權保障之核心。此處指該請求權是否處於當事人「可得支
配」的狀態。以年金保險為例，年金額度的計算係依據「保險額度」及「保險
年資」，所以被保險人只要繳交一次的保費及應當享有一定比例的年金請求權。

(三)該法律地位作為生存保障之用
指應能保障請求權人的生存所需。惟此要件在年金請求權中，已逐漸不被德國
憲法實務採納，蓋其容易與其他社會給付項目產生功能上的混淆，且德國年金
保險不只是在滿足「個人的最低生存需求」，而是為達到「薪資替代」，保障老
年生活維持退休之前相當的「退休水準」功能。

二、釋字第 717 號解釋

本號解釋涉及「減少退休公教人員優惠存款金額」之規定是否違憲之爭議，多
數意見僅集中於法律不溯及既往原則、信賴保護原則與比例原則審查的討論，
然而並未就「減少優存金額」限制人民何種「基本權利」作說明。關於此部
分，僅能透過陳新民大法官之協同意見書作補充。

節錄自 陳新民大法官釋字第 717 號解釋協同意見書

…觀諸多數意見從頭至尾，只提及「人民既存之有利法律地位或可預期之利
益」（解釋理由書第一段）、「授予人民經濟利益」（解釋理由書第二段），涉及本

37
鍾秉正（2017.1）
，《社會保險法論》
，修訂三版，頁 84-87，臺北：三民；張桐銳（2018.7），
〈公務人員退休制度之年金保險化--公務人員退休制度之改革評析〉， 《東無法律學報》
，30 卷 1
期，頁 33-34。
25
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

號解釋原因事實的「退休後之優惠存款利息所得顯有降低」（解釋理由書第四
段）以及「優惠存款利益」（解釋理由書第五段），字裡行間已經承認了此乃經
濟利益，但卻沒有將之明白承認為憲法所保障之財產權，並認定系爭規定將有
侵犯公教人員財產權之虞。…

…誠然，憲法財產權保障的前提，是乃其對象「具有財產價值
（Eigentumswert）的權利，不論是基於公法或私法所創設者，包括在內。私法
的問題不大，反而是公法的問題較為複雜。…為了避免浮濫，憲法學界也因此
會將其要件限制到受侵犯者已經擁有了「類似私法財產權法律地位者」，方能援
引此權利。此種公法財產請求權，也因此創設出「期待權」概念
（Anwartschaftsrecht）
。凡是透過自己勞務給付或是資本財投入者，即可創設出
公法財產權人的地位。…特別是在公務人員與社會保險方面，只要被保險人有
不論是以其付出的服務年資（勞務給付）或是保費支出（資本財投入）為前提
時，可創設出類似私法財產權人的法律地位，應當獲得憲法財產權保障。…

陳新民大法官協同意見書中對於公法上財產請求權，應如何方受憲法上財產權
保障之見解，大致反應了德國聯邦憲法法院的見解。是否受到保障的差別主要
在於「權利主體取得權利是否有所付出」，即是否具有「自己給付」之性質。若
將此判準運用到公務人員之俸給請求權或退休金請求權，公務員亦有勞務給付
的付出，具有自己給付之性質應為理所當然38。惟「公務員」因為制度、身分
上的特殊性，因其身分衍生出的財產請求，是否為憲法財產權保障範圍？則有
疑義。詳見下述討論。

三、進階爭點：公務人員基於退休制度所取得之法律地位受何種基本權保障？
若參考德國聯邦憲法法院的見解，對基於「公務人員身分」所取得之財產上請
求權，向來不將財產權列為審查項目，認為應以基本法第 33 條第 5 項39作為特
別法，優先基本法第 14 條財產權適用。

同樣的邏輯是否可以適用於我國憲法上之解釋，認為公務人員基於退休制度所
取得之法律地位受到憲法第 18 條服公職權的保障呢？

(一)陳新民大法官釋字第 717 號解釋協同意見書：憲法第 15 條財產權

詳見上述整理。應補充的是：陳新民大法官並未否認公務人員之退休金得以憲
法第 18 條作為保障的基礎，只要大法官透過釋憲明白肯認亦可。40

38
張桐銳，前揭註 37，頁 33-34。
39
德國基本法第 33 條第 5 項規定「公務人員之權利應考量職業文官制度之傳統原則予以規
範，並繼續發展之。」
40
節錄自，陳新民大法官釋字第 717 號解釋協同意見書，註腳 3：「例如依德國憲法理念，國家
應當給予公務人員之退休金，雖然不列入憲法財產權保障之範圍，但卻可援引基本法第三十三
26
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

(二)年改三解釋：憲法第 18 條服公職權
年改三解釋就此問題，直接認為軍公教人員因其身分所衍生的各種權利，皆受
到憲法第 18 條所保障。

節錄自 釋字第 782 號解釋

憲法第 18 條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退
休金等權利（本院釋字第 605 號解釋參照）。所稱退休金之權利，係指公職人員
因服公職取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權
性質之給付請求權。

(三)釋憲實務與公務人員退休制度
因公務人員身分衍生出的財產請求權，應受憲法何種基本權利保障，一直有爭
議。在過往特別權力關係理論尚盛行的年代，過往大法官面對公務人員請領退
休金之釋憲爭議案，憑藉「有權利即有救濟」之法理，僅概括指稱其為「基於
憲法規定所賦予之權利」，先求至少有訴訟權的保障（釋字第 187、201 號解
釋）。而後時有以服公職權審查，有以財產權審查41。

1.服公職權
年改三解釋並非第一次提及服公職權保障的大法官解釋。憲法第 18 條若單就文
義觀之，似乎僅就人民應考試擔任公職之權利加以規定。惟透過釋憲實務對其
內涵之填充，已不限於此。

釋字第 491 號
憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之
權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規
範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。

大法官對於服公職權，認為應如同德國聯邦憲法法院對於德國基本法第 33 條第
5 項之解釋，肯定憲法對於立法機關規範委託之功能。

條第五項所承認的「傳統公務人員體制」。此傳統公務人員體制乃是具有制度性保障特徵，可以
創設公務人員許多類基本權利的法定權利，立法者對於這些權利，例如類財產權的薪俸、退休
金、及扶助金等，必須循嚴格法律程序方得限制之。這也是德國聯邦憲法法院的一貫見解例如
BVerfGE16,94/111;21,329/344；44,249/281；53,259/307,參見 Peter
Badura,Staatsrecht,5.Aufl.2012,D105.。故同樣可享受與憲法財產權相同位階的保障。我國若不承
認公務人員這種財產權利可以享受基本權利的地位，卻又沒有類德國基本法第 33 條第 5 項的
傳統公務人員的體制之規定，便容易產生欠缺憲法位階層次依據之缺憾。故因此除非大法官明
白 肯認可由憲法第十八條人民有服公職權利結合憲法關於考試院的職權(憲法增修條文第六條
第一 項明列公務人員退休事項為考試院之職權)，創設出國家對公務人員應有的制度性保障，
從而承 認公務人員具有公法財產權利，否則無法提供堅實的憲法保障之功能。」
41
釋字第 730 號解釋李震山大法官協同意見書，頁 5-6。
27
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

釋字第 483 號
公務人員依法銓敘取得之官等俸級，非經公務員懲戒機關依法定程序之審議決
定，不得降級或減俸，此乃憲法上服公職權利所受之制度性保障。

釋字第 605 號
憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，
暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公務人員依法銓敘取得之
官等俸級，基於憲法上服公職之權利，受制度性保障（本院釋字第五七五號、
第四八三號解釋參照）。

透過制度性保障的概念，將法規所形塑的公務人員制度內容，納入服公職權保
障的保障範圍。

2.財產權
相較釋字第 717 號解釋未論及所涉基本權，釋字第 730 號解釋則認為本案涉及
憲法財產權的保障。惟本案有其特殊性，因聲請人非全部具有公職身分，且職
業生涯又分別為兩段不同屬性，導致多數意見未採取憲法第 18 條服公職權作為
保障依據42。

節錄自 釋字第 730 號解釋

人民之財產權應予保障，憲法第十五條定有明文。公立學校教職員依學校教職
員退休條例（下稱系爭條例）請領退休金之權利，乃屬憲法保障之財產權。

然而，針對退休年資所涉及之憲法保護法益，部分大法官們有不同看法：
陳新民大法官：財產權
肯認本號解釋標的係為確保憲法所保障公立教師人員的「財產權」，不認同過往
解釋所採的「衍生說」—即請領退休金的權利衍生自憲法第 18 條服公職權之見
解。且進一步認為公務員的「薪俸」亦應獨立視為財產權保障的範圍。

李震山大法官：服公職權
對於公務人員的保障進入「後特別權力關係」的時代後，透過釋憲實務的累
積、公務員法制的脈絡、體系化（公務人員保障法、懲戒法等修訂），使部分服
公職保障部分客觀功能主觀化。憲法第 18 條應為在一般人民以外，特別為具公
職人員身分之生活照料義務所特設的規定，與財產權產生競合關係。又兩者
間，服公職權應吸收財產權，具特別關係。

羅昌發大法官：依公職「政治性高低」決定以何種基本權利審查（工作權）

42
蔡維音（2015.11），
〈老年給付之財產權保障〉， 《月旦裁判時報》
，41 期，頁 5-10。
28
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

若某一職務之政治性較高（政治任命、選舉產生），因其職務之性質著重參與國
家治理、公共事務參與，工作權非主要性質，此種情形應僅以憲法第 18 條服公
職權審查；若某一職務政治性較低，雖人民參與職務仍屬服公職權保障，然更
屬人民選擇職業之自由，此時憲法第 15 條及第 18 條應屬「累積適用」關係，
應同時符合此二條規定之要求。

四、小結：張瓊文大法官釋字第 781 號解釋協同意見書

認同多數意見以憲法第 18 條服公職權作為審查依據。然質疑多數意見未說明
「由服公職權所衍生之財產權」與「一般財產權」兩者間有無性質上之不同，
而應受不同程度之保障；反而僅以退撫給與、退休金之財政來源不同作為判斷
審查標準之依據。

(一)公法上職務關係之特殊性
人民與國家成立「公法上之職務關係」後，公務員對國家負有忠誠、執行等義
務，就公務人員服務法而言，有服從命令、保密等一般性義務。又其依照其他
公務員法令，尚直接限制其工作權、財產權、營業自由等。因公務員在職期間
相較一般私人企業員工減少許多投資、經營財務之機會與經驗，國家為公務員
建立了相較一般勞工更完善之退休金制度以為因應，屬制度性保障之範疇。

(二)服公職權與審查密度的關係
服公職權為多種基本權之組合，隨職務期間有所不同而受到不同基本權利之限
制。就服公職權所衍生之權利受到國家限制時，應依公務員屬性之不同，所受
限制之不同，予以不同審查標準。

年改三解釋所涉及之退除給與、退休金雖與財產權較為接近（意：原則上採寬
鬆審查），惟因退除給與、退休金為公務員制度性保障之範疇，故應採取較嚴格
之審查標準。

(三)提高審查密度，仍為合憲
衡量公益、信賴保護原則、比例原則後，仍然合憲。

不過，縱使提高審查標準，採取嚴格審查。本席也不得不勉強同意，不論現職
或已退休之人員，對於過去實施多年較為有利之退休制度，雖確有值得保護之
信賴利益存在。但為因應人口結構變遷，避免少子化後之世代負荷過重；降低
過去較為優惠之退除役或退休給與（特別是優惠存款及補償金），使國家資源得
以合理分配；並延續退撫基金之存續，調降退除役或退休給與，確實是為重要
之公共利益，所採取之手段亦有助於目的之達成，有其正當化之基礎。

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 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

衍生爭點三：給付制度、社會保險與退休制度之關係為何？

一、社會安全制度43
德國社會法學界以「社會給付功能」出發，以四大體系分類明確界分各種社會
給付之目的，可作為社會法學界彼此對話的平台，以下簡要介紹：
(一)分類
1.社會預護
「預存式」的社會安全措施。指在社會風險（疾病、傷殘、老年、失業等）尚
未發生前，即先存在之保障關係。主要以「社會保險制度」與「公務人員、勞
工退休制度」作為保護措施。兩者的共同點在於具有「對價性」：社會預護要求
相對人必須有事先的保費繳交，或者類似的勞動付出行為，事先的付出與事後
的給付間具有「對價性」。

2.社會補償
就特定事件，基於社會大眾對於特別犧牲者所受之損害（戰爭、政治、暴力犯
罪），加入社會連帶責任之理念，由國家予以補償，以平衡其所受之損失的保障
制度。例如：犯罪被害人保護法提供的補償金。

3.社會救助（扶助）
國家基於保障人性尊嚴之立場，為因應緊急事件或突發狀況，用以提供人民最
低生活條件的保障。相較其他社會福利制度，其在給付制度之順序上採「補充
性原則」，屬國民經濟生活之最低安全網，僅其他社會給付皆不能發揮功能時，
才有啟用的必要。例如：低收入戶的救助。

4.社會促進
國家基於改善國民社會機會平等為目的，針對人民不同狀況給予扶助發展，係
為追求「實質平等」。相較於社會救助的普遍性原則，社會促進較為特定團體量
身訂作，例如：育兒貸款、老人津貼等。

(二)結論
年改三解釋所討論者，主要為社會預護中的「退休制度」。然而在這三號解釋
中，也討論到了不少「社會保險」的概念。因此，在對於社會安全制度有稍微
了解後，還要去了解何謂社會保險？何謂年金？等問題。

43
李玉君（2008.10），
〈從老年經濟安全探討國民年金制度之基本問題〉
，《台灣法學雜誌》，頁
67-68；鍾秉正，前揭註 37，頁 36-43。
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 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

二、社會保險的基礎原則44
社會保險一方面具有保險的性質，另一方面具有社會性，社會性則表現於「重
分配」之功能，以下就這兩部分介紹：
(一)保險原則
就保險原則此點而言，與商業保險之運作邏輯無異，保險原則的內涵有以下兩
項：
1.風險分攤
保險乃受共同風險危及之人，組成風險共同體，繳交保費以分攤風險之制度。
共同體成員因保險事故發生所受損害，可由保險共同體賠償，以分散該損害。

2.權利、義務相對性
保險原則指保費與給付應具備相當性。所有保險都必須確保，其基於一定因素
所收取之保費，必須足以支應保險事故發生時所應支付之給付。在商業保險，
保費的收取應考慮風險高低、給付額度的多寡而定。

(二)社會性（所得重分配）
社會保險不以企業經營為目的，和商業保險不同。而是藉由「所得重分配」機
制提供被保險人基本生活保障之社會平衡為目的。因此，社會保險關係的成
立、保費設計、保險內容均和商業保險不同。
1.保費設計 – 量能負擔原則
非以個人風險高低作為保費計算標準，通常以「所得高低」作為保費收取標
準，例如：全民健康保險。

2.保險關係成立 – 強制方式
為避免被保險人之逆選擇與道德風險，致影響財務之健全，凡符合法律所規定
之要件者，社會保險關係即依法成立，個人並無選擇加入與否之自由。

3.保險給付內容 – 法律明文規定
不同於商業保險中有契約自由原則之適用，社會保險之保險給付往往要求應符
合法律保留原則，須以法律明訂。

三、老年經濟安全制度
社會保險所欲預防的社會風險，包含死亡、疾病、傷害、生育等，其中最重要
者即為「老年」的安全照顧。年金制度的目的即為確保人民老年生活安全無
虞。
因此，年金改革將對軍公教人員之老年生活產生影響，究竟應怎麼改才能在財

44
李玉君，前揭註 43，頁 68-69；張桐銳，前揭註 37，頁 53-54。
31
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

務平衡、世代公平性和對軍公教人員的老年生活照顧間取得平衡，即屬難題。
以下先就老年經濟安全制度作介紹：

(一)三層式老年經濟安全制度45
對於老年經濟安全之問題，世界銀行提倡應以三層式的保障體制，提供不同途
徑的老年所得替代來源，其可達到分散風險、兼顧個人自由選擇老年經濟安全
保障方式的空間，建立完備的老年收入替代。

提高 個人責任
生活品質 第三層：個人年金保險

維持 雇主責任
原本生活水準 第二層：企業/雇主自願或依法強制提撥企業年金

獲得基本經濟生活保障 國家責任
第一層：強制性、公共性國民年金
包括：基礎年金及職業附加年金

藉由三層式老年經濟保障體制，或稱「三柱保障」。可以看到國家、企業、個人
在老年經濟安全問題上，分別扮演之角色和功能。雖然不同國家有不同的實踐
方式，然仍可透過此體系來觀察一國老年經濟安全的架構。

(二)我國現行制度
1.年金之意義
介紹我國制度前，有必要先就「年金」作定義。在我國年金改革中的「年金」，
係指以稅收或社會保險保費為財源之定期性給付。不分給與來自於社會保險制
度或退休制度，皆稱為年金。年金一詞來自於日本，通常指的是因應老年保障
需求的一種定期性給付46。

2.兩階段的老年安全制度
(1)社會保險
我國傳統社會保險乃是依照職業別而建立，兩大主軸為「勞工保險」與「公務
人員保險」。勞保在 2008 年年金化前，僅有一次性的現金給付，難以達到老年
保障的功能；公保投保人數雖少，惟被保險人的一次性養老給付可透過「優惠
存款」而達到年金化的效果，較勞保發展更為健全。

45
李玉君，前揭註 43，頁 62-63。
46
鍾秉正，前揭註 37，頁 218。
32
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

(2)雇主責任 – 退休制度
除了保險制度作為第一層保護外，還有基於雇主責任發展出的「公務人員、勞
工退休制度」。依公務人員退休金財務模式又可區分為「恩給制」與「儲金
制」；退休金制度依給付模式又可區分為「確定給付制」(Defined Benefit)與「確
定提撥制」(Defined Contribution)。有學者認為，現行公務人員退休制度與勞退
新制，給付上皆可以以「年金」方式給付，符合老年保障的長期需求，故以
「準社會保險」稱之47。

確定給付制 (Defined Benefit)

指退休金按當事人退休前若干時間內的平均薪資為計算基礎，且通常以其工作
年資為計算基數，不論雇主或受雇者皆能知曉退休金的給付額度。其對餘命較
長的受雇者較為有利，通常亦為社會保險的老年給付所採行。

確定提撥制 (Defined Contribution)

當事人僅知悉事前的提撥狀況，其實際得請領的退休金額度，要看期間內累積
的金額與投資報酬才清楚，其性質類似「強迫儲蓄」。確定提撥制對於雇主較為
有利，其僅需盡提撥義務即可，且又可將此成本轉嫁於勞工、消費者；對於受
雇者則較為不利，可能受投資成果、通貨膨脹等因素影響最後實際退休金額
度。

◎圖：我國兩階段老年安全制度

47
鍾秉正，前揭註 37，頁 161-163。
33
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

衍生爭點四：德國法的層級化財產權保障與退休制度年金保險化
一、年改三解釋之論點
年改三解釋以「層級化財產權保障」，區分退除給與、退休金之財源不同，認為
個人提撥者，基於「個人俸給之支配性與先前給付性」之個人關聯性，應受較
高之保障；政府提撥或政府補助者，屬全部源自政府預算之「恩給制」範疇，
「涉及國家財政資源分配」之社會關聯性，立法者有較大形成空間。

二、年金請求權與層級化財產權保障48
1.意義
德國聯邦憲法法院在肯認年金保險之請求權及期待權於符合三項要件時，應受
到憲法財產權保障後，進一步以「層級化財產權保障」理論，回應立法者應如
何因應社會變遷調整社會保險年金政策，始符合憲法財產權之保障。

2.內涵
其解釋的方法為：法定年金給付權利之內容，其限制屬於立法者的決定權限，
其形成自有的廣狹並非一致，應取決於該權利之各項要素特性而定。被保險人
投保年資所累積之薪點，是由「個人關聯性」與「社會關聯性」兩項要素組
成，並共同形成一個年金權利。「個人關聯性」，指被保險人繳納保費而取得之
薪點，因為具自己給付之性質，為財產權保障之核心；「社會關聯性」，指未繳
保費而依法令規定仍與計算之薪點，因為具有社會連關聯性，含有社會重分配
之功能，故立法者有較大形成調整空間。

三、退休制度年金保險化
(一)意義
公務人員退休制度與社會保險原屬不同制度，惟有學者認為 95 年退撫新制與
2017 年的年金改革皆有「公務人員退休制度年金保險化」的現象。因此產生一
個問題：95 退撫新制的共同提撥制中， 「個人提撥」部分究竟是否等同於保
費？

(二)95 退撫新制的共同提撥制中，「個人提撥」部分究竟是否等同於保費？
1.肯定說49
公務人員退休法、學校教職員退休條例所訂之退休金，係由在職公務人員、公
立學校教職員與政府按薪資之比例提撥，退休俸給付則以退休、失能與遺囑生

48
孫迺翊（2012.6）
，〈社會給付權利之憲法保障與社會政策之形成空間：以德國聯邦憲法法院
關於年金財產權保障及最低生存權保障之判決為中心〉， 《台大法學論叢》
，41 卷 2 期，頁 462-
463；孫迺翊（2017.9），〈年金改革、信賴保護原則與年金期待權之財產權保障──兼論不同職
域年金制度之銜接〉， 《月旦法學雜誌》
，頁 93-98
49
孫迺翊，前揭註 48，頁 99。
34
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

或照顧之需求為準，並非確定提撥之個人帳戶，其性質較趨近社會保險，月退
俸之期待權與請求權是否受財產權保障，應可比照前數社會保險年金權利之論
述予以肯定。

2.否定說50
惟亦有學者認為基於引進儲金制之立法目的，僅係為降低國家財政支出、公務
人員保險制度仍然存在、95 退撫新制仍維持公務人員退休制度重要特徵（退休
金以最後在職時同職等人員本俸加一倍為基數計算、政府負最後支付責任…），
而採否定說。但因為 95 退撫新制外觀上與年金保險類似，致使公務人員退休制
度性質不明，導致 2017 年金改革進一步年金保險化。

然而，公務人員退休制度與年金保險係兩項不同之制度，雖具有共同目標，但
制度邏輯與內容設計不同。公務人員退休制度之年金保險化，不表示公務人員
退休制度變成年金保險，惟 95 退撫新制採「儲金制」，外觀上的類似可能導致
以年金保險之制度邏輯來設計公務人員退休制度。

(三)退休制度「年金保險化」之證明
學者整理以下幾點，說明公務人員退休制度年金保險化之證明51：
1.月退休金計算之基數內涵
放棄以「最後在職時同職等人員本俸加一倍」為基數計算，改為以「最後在職
一定年數（5 年逐漸調整至 15 年）之平均俸額」為基數內涵。修法前之計算方
式，向來被德國法視為公務員制度之傳統原則之一；後者的計算方式則較符合
保費（= 所得）與給付應具相當性之保險原則。

2.月退休金之調整方式
基於終身職原則，公務人員退休並非法律關係之終止，而為變更。退休金之給
與應具有職務給與之性質。惟公務人員月退休金之調整修改為「衡酌國家整體
財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效
及消費者物價指數調整之」，係參考公務人員保險法第 33 條第 1 項規定，而公
保法規定又參考勞保條例、國民年金法之規定而增訂。

3.給付水準與其所連結之退休上限
年金保險之給付水準原應只提供基本保障；而依據照顧原則，國家提供公務人
員月退休金，則為完全保障，其涵蓋基礎保障與附加保障，具雙重功能。惟修
法後的所得替代率是否足以提供完全照顧，則有疑義。

50
張桐銳，前揭註 37，頁 29-30。
51
張桐銳，前揭註 37，頁 30。
35
 讀家補習班 鍾禾 釋字第 781-783 號解釋簡析

結論：年改三解釋的問題思考與筆者想法
關於以下提出的問題，筆者不敢保證是絕對正確的答案，相對於上述的文獻整
理與分析，此部分更多是筆者自己的想法。因為想法不成熟，若有興趣聽筆者
論述本節觀點者，請上直播連結到最後一部份聽，也歡迎大家共同討論！

一、服公職權與財產權
究竟年改三解釋以「服公職權」審查之意義為何？若未以服公職權作為制度性
保障拉高審查密度，僅以「層級化財產權保障」作為審查標準，那是否直接以
財產權作為保障依據即可？

二、以「層級化財產權保障」見解審查「公退制度」，是否妥當？
1.公務人員退休制度與照顧原則
公務人員基於其公法上職務關係之特殊性，應受到憲法制度性保障，其中包
含：終身職原則、照顧原則、以最後在職俸給計算退休金等52。公務人員退休制
度有其制度上的特別性，在憲法審查上應具有相當特殊性。

2.退休制度年金保險化，混淆了「自己給付」的來源
本文認為，多數意見過度以「年金保險」的角度來觀察「公務人員退休制度」。
將退撫新制的「個人提撥費用」直接視為「保費」，而形成層級化財產權保障之
見解。在退休制度中，公務人員請領退休金之權利，並不因政府採恩給制或共
同提撥制而受到影響。因為其「自己給付」係來自於「曾提供勞務給付」，而非
個人提撥費用。無論財務來源為何，皆具有自己給付之性質。

簡言之，退撫新制「個人提撥/政府提撥」的規範結構，和社會保險制度「個人
繳交之保費/政府補助」，意義上仍不相同。

3.小結：應考慮年改後，公務人員所得替代是否至少達到「原本生活水準」
然而，不是只要有公務人員身分保障即不能進行年金改革，重點是改革後是否
會損及憲法上對於公務人員終身職原則、照顧原則等要求，致其所得替代不能
達到「原本生活水準」（相當三層式老年經濟安全第二層）。

52
有關於此部分之詳細介紹，可參照：張桐銳，前揭註 37，頁 48-53。
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