EM – Estado Membro

TUE – Tratado da União Europeia

DCA– Diretiva sobre Crimes Ambientais
UE – União Europeia
 I. Introdução

Sendo o Direito Ambiental uma área “verde” no meu currículo, não sabia muito bem
por onde começar a estudá-la – ainda por cima uma área que está sempre em mudança e
tem potencialidades para tocar em qualquer um dos ramos do Direito. Assim, decidi
colocar um pé no desconhecido enquanto outro ficaria ancorado na plataforma em que
me sinto seguro: o Direito Penal. Daí a escolha deste tema.

Mas logo de início me deparo com uma dificuldade: qual a definição de crime
ambiental?

________________________________________________________________

Começarei por traçar um breve percurso histórico quanto ao surgimento dos crimes
ambientais no contexto europeu – contexto me focarei maioritariamente. De seguida,
farei uma espécie de estudo comparado onde analisarei como os Estados Membros
(EM) lidam com os crimes ambientais no seu ordenamento jurídico - não no sentido de
chegar a qualquer tipo de conclusão de qual EM combate melhor a criminalidade
ambiental; mas apenas apontar pontos positivos de cada ordem jurídica e tentar perceber
quais as dificuldades comuns a cada um deles.

II. Breve percurso histórico

i. Raízes

A primeira vez que se discutiu a possibilidade de criminalizar certos

comportamentos lesivos do ambiente pode ser datada a 1977, quando o Conselho de
Ministros do Conselho da Europa aprovou a Resolução (77) 28 relativo ao contributo da
lei penal para a proteção do ambiente1. Apesar de esta resolução reconhecer que a lei
penal deve ser usada apenas como último recurso, esta Resolução recomendo os EM a
tomarem de medidas de caracter penal e processual penal, tais como: a introdução de
novas penas (como penas de multa e a restauração, o melhor possível, do estado do

1
Disponível em https://rm.coe.int/16804efa66.
ambiente anterior à ofensa), mantendo à mesma certas, como a de prisão; reexame dos
pressupostos da responsabilidade das pessoas jurídicas na ordem jurídica interna;
criação de ramos especializados de tribunais e gabinetes nas Procuradorias dedicados ao
combate da criminalidade ambiental.

Esta resolução acabou por abrir caminho para que o Conselho da Europa adotasse,
20 anos mais tarde, a Convenção sobre a Proteção do Ambiente através da Lei
Criminal2, que foi aberta para assinatura da Estados em Strasbourg, no dia 4 de
novembro de 1998. Esta convenção pouco difere das medidas propostas pela Resolução.
Porém, esta convenção acabou por não entrar em vigor.

Contudo, cada vez mais se discutia a problemática que se fazia sentir no contexto
europeu: não havia harmonização entre os EM em matéria de crimes ambientais. A
primeira iniciativa adotada segundo esta perspetiva foi a “Iniciativa do Reino da
Dinamarca com vista à aprovação de uma decisão - quadro do Conselho em matéria de
combate aos crimes graves contra o ambiente”3, no ano 2000. Esta proposta baseava-se
nos artigos 31 e 34(2) do Tratado da União Europeia (TUE). A 31 de Março de 2001, a
Comissão adotou uma proposta de um Diretiva sobre a proteção do ambiente através da
lei penal4. O objetivo desta diretiva, que era baseada no artigo 175º do Tratado da
Comunidade Europeia (TCE) sobre política ambiental, era assegurar uma aplicação
mais eficaz da legislação da Comunidade na proteção do ambiente, estabelecendo
através da Comunidade um mínimo de ofensas criminais.

O Conselho não discutiu a proposta da Comissão; em vez disso, a 27 de Janeiro de

2003, adotou a decisão-quadro 2003/80/HA sobre a proteção do ambiente através da lei
penal – baseada na proposta do Reino da Dinamarca. A Comissão desafiou em decisão-
quadro perante o Tribunal Europeu de Justiça (TEJ), argumentando que a decisão-
quadro tinha sido adotada com base em disposição legal incorreta. O TEJ, no seu
acórdão de 13 de Setembro de 2005, no Caso C- 176/035, anulou a referida decisão-
2
Disponível em https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?
documentId=090000168007f3f4.
3
Disponível em https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/91ae844b-d978-40a7-b928-
0dbb77a3b85f/language-en.
4

5
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção) de 13 de Setembro de 2005 no processo
C-176/03:Comissão das Comunidades Europeias contra Conselho da União Europeia. Disponível em
http://curia.europa.eu/juris/documents.jsf?oqp=&for=&mat=or&lgrec=en&jge=&td=%3BALL&jur=C
%2CT%2CF&num=C-176%252F03&page=1&dates=&pcs=Oor&lg=&pro=&nat=or&cit=none%252CC
%252CCJ%252CR%252C2008E%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C%252C
%252Ctrue%252Cfalse%252Cfalse&language=en&avg=&cid=1594406
quadro por infringir o artigo 47º TUE, tendo em conta que, tanto o seu escopo como o
seu conteúdo, os artigos 1 a 7 da decisão-quadro têm em vista a proteção do ambiente e
poderiam ter sido adotados com base no artigo 175º TCE. Porém, o TEJ, na mesma
decisão, também afirmou que “embora seja verdade que, em princípio, a legislação
penal, como as regras de processo penal, não são abrangidas pelo âmbito da
competência da Comunidade, tal não pode impedir o legislador comunitário, quando a
aplicação de sanções penais efetivas, proporcionadas e dissuasivas pelas autoridades
nacionais competentes constitua uma medida indispensável para lutar contra os
atentados graves ao ambiente, de tomar medidas relacionadas com o direito penal dos
Estados-Membros que considere necessárias para garantir a plena efetividade das
normas que promulgue em matéria de proteção do ambiente”.

À luz deste juízo, a Comissão retirou a sua proposta de 2001 e, em 9 de Fevereiro de

2007, apresentou uma nova proposta para um Diretiva sobre proteção do ambiente
através de lei criminal6, baseada já no artigo 175º do TEC, e convertendo o conteúdo
dos artigo 1 a 7 da decisão-quadro anulada.

É de notar que um caminho similar foi seguido quanto ao problema das sanções para
incumprimento de previsões sobre poluição naval. A comissão apresentou uma
proposta7 para diretiva, a 5 de Março de 2003, baseada no artigo 80(2) 8 do TEC sobre
política comum de transporte, onde incluía sanções criminais para poluição marítima
resultante do transporte marítimo. Em 2 de Maio de 2003, apresentou também uma
proposta9 para uma decisão-quadro, baseada nos artigos 29, 31 e 34(2)(b) TUE, para
fortalecer o enquadramento da lei criminal para a execução da lei contra poluição
originária de embarcações. Estes dois instrumentos foram adotados: a Direitva
2005/35/EC10, onde estavam previstas as precisas definições das infrações, juntamente
com a regra de que os agentes desses tipos legais de crime seriam sujeitos a sanções
efetivas, proporcionais e dissuasivas; e a decisão-quadro 2006/667/JHA 11, onde as

6
Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa à protecção do
ambiente através do direito penal (COM(2007) 51 final), disponível em
https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/4a00c2f8-d007-464e-b0a2-5920e84eafee.
7

8
Este artigo garantia que a Comunidade tinha o poder de promover a proteção ambiental em relação a
“medidas para melhorar a segurança do transporte” e “quaisquer outras provisões adequadas” no campo
do transporte marítimo.
9

10

11
provisões à cerca da natureza, tipo ou nível de sanções penais estavam incluídas.
Contudo, depois do juízo passado no caso C- 176/03, a Comissão desafiou esta decisão
quadro perante o TEJ pelas mesmas razões que o fez no caso da decisão-quadro
20003/80/JHA sobre proteção do ambiente através de lei penal, i.e., argumentado que a
referida decisão tinha sido adotada com base legal incorreta. No julgamento de 23 de
Outubro de 2007, no Caso C- 440/0512, o TEJ reafirmou as conclusões do julgamento
anterior, reiterando que a Comunidade tinha para requerer aos EM que adotassem
medidas de natureza criminal. Porém, o tribunal também decidiu que “(…) quanto à
fixação do tipo e do grau das sanções penais a aplicar, há que notar que,
contrariamente ao que sustenta a Comissão, essa matéria não é da competência da
Comunidade.”. Assim, o TEJ anulou a decisão-quadro submetida à sua apreciação.

ii. O marco da DCA

Seguindo este caminho institucional, surge a Diretiva 2008/99/CE do Parlamento

Europeu e do Conselho de 19 de novembro de 2008 relativa à proteção do ambiente
através do direito penal (que irei designar por DCA– Diretiva sobre Crimes Ambientais)
13
. Para ser conforme à jurisprudência comunitária, esta Diretiva não contém qualquer
referência ao tipo nem aos níveis de sanções penais para pessoas naturais, nem sanções
para pessoas legais. Mesmo antes do Tratado de Lisboa explicitamente introduzir
competência partilhada em matéria criminal da UE, o sector ambiental tinha sido já
sujeito à primeira diretiva de aproximação da legislação penal dos EM. A necessidade
de assegurar que os sistemas vigentes nos EM eram aptos para responder a lacunas da
lei ambiental foi perceptivado pela UE como sendo relevante o suficiente para ser a base
de uma intervenção pelas instituições comunitárias em matéria criminal –
tradicionalmente, a expressão máxima de soberania nacional – o que não era ainda
explicitamente permitido pelos Tratados.

Esta diretiva foi decretada pois a CE entendeu ser necessária a aproximação das leis
criminais dos EM, como se pode ler no ponto (14) do preâmbulo da diretiva. A principal
preocupação da CE é o crescente registo de infrações ambientais e os seus respetivos
efeitos, que cada vez mais estão a adquirir um carácter transnacional. Assim, é
necessária uma harmonização das diferentes legislações dos EM para garantir uma

12
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção) de 23 de Outubro de 2007 no processo C-
440/05. Disponível em http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=pt&num=C-440/05.
13
resposta adequada a tais comportamentos 14. Quanto à natureza desta resposta, o
preâmbulo afirma que a experiência tem demonstrado que o sistema sancionatório até
então vigente não era suficiente para conseguir um completo compliance com as leis de
proteção ambiental: tal compliance apenas poderia ser alcançado lançando mão do
direito penal15. Expandindo o direito penal para a área ambiental, esse ato por si
representaria uma desaprovação social muito mais forte do que quando comparadas com
com as sanções do direito administrativo ou civil. A possibilidade de aplicação de
sanções penais também terá um efeito de prevenção geral16. Para além disso, a
introdução de crimes ambientais na ordem jurídica interna dos EM possibilitaria estes
de lançarem mão dos mecanismos comunitários de investigações criminais17.

Para além das razões que constam no preâmbulo, na proposta para a diretiva de 9 de
Fevereito de 2007, para além destas, encontramos outras razões que levou a CE a
considerar necessária a criação de crimes ambientais. As sanções administrativas e civis
podem não ser suficientemente dissuasivas nos casos em que o agente da prática do
facto é financialmente muito poderoso, caso em que o direito penal tem a vantagem de
poder aplicar penas de caracter não pecuniário. Para além disso, não havendo uma
harmonização da legislação dos EM, os infratores poderão tirar vantagem deste facto,
devido à natureza transfronteiriça destes atos. Por último, o direito penal oferece uma
maior garantia de imparcialidade: quem investiga, por regra, será uma entidade pública
a quem o Estado delegou o exercício da ação penal, e não a entidade administrativa que
muitas das vezes concede licenças ou autorizações para poluir.

Assim, o artigo 3º da CDA diz o seguinte:

“Os Estados-Membros devem assegurar que os atos seguintes sejam qualificados

como infrações penais, quando sejam ilícitos e cometidos com dolo ou, pelo menos,
com negligência grave:
a) A descarga, a emissão ou a introdução de uma quantidade de matérias ou de
radiações ionizantes na atmosfera, no solo ou na água, que causem ou sejam suscetíveis
de causar a morte ou lesões graves a pessoas, ou danos substanciais à qualidade do ar, à
qualidade do solo ou à qualidade da água, ou a animais ou plantas;
b) A recolha, o transporte, a valorização ou a eliminação de resíduos, incluindo a
fiscalização destas operações e o tratamento posterior dos locais de eliminação e
incluindo as atividades exercidas por negociantes ou intermediários (gestão de

14
Ponto (2) do preâmbulo da DCA.
15
Ponto (3) do preâmbulo da DCA.
16
Ponto (5) do preâmbulo da DCA.
17
Ponto (4) do preâmbulo da DCA.
resíduos), que causem ou sejam suscetíveis de causar a morte ou lesões graves a
pessoas, ou danos substanciais à qualidade do ar, à qualidade do solo ou à qualidade da
água, ou a animais ou plantas;
c) A transferência de resíduos, caso essa atividade seja abrangida pelo âmbito de
aplicação do ponto 35 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 1013/2006 do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 14 de Junho de 2006, relativo a transferências de resíduos
(1), e seja realizada em quantidades não negligenciáveis, quer ocorra numa transferência
única, quer em várias transferências aparentemente ligadas;
d) A exploração de uma instalação onde se exerça uma atividade perigosa ou onde
sejam armazenadas ou utilizadas substâncias ou preparações perigosas, que cause ou
seja suscetível de causar, no exterior dessa instalação, a morte ou lesões graves a
pessoas, ou danos substanciais à qualidade do ar, à qualidade do solo ou à qualidade da
água, ou a animais ou plantas;
e) A produção, o tratamento, a manipulação, a utilização, a detenção, a
armazenagem, o transporte, a importação, a exportação ou a eliminação de materiais
nucleares, ou outras substâncias radioativas perigosas, que causem ou sejam suscetíveis
de causar a morte ou lesões graves a pessoas, ou danos substanciais à qualidade do ar, à
qualidade do solo ou à qualidade da água, ou a animais ou plantas;
f) A morte, a destruição, a posse ou a captura de espécies protegidas da fauna ou da
flora selvagem, exceto nos casos em que o ato diga respeito a uma quantidade
negligenciável e o impacto sobre o estado de conservação da espécie seja
negligenciável;
g) O comércio de espécies protegidas da fauna ou da flora selvagens ou de partes ou
produtos delas, exceto nos casos em que o ato diga respeito a uma quantidade
negligenciável e o impacto sobre o estado de conservação da espécie seja
negligenciável;
h) Qualquer comportamento que cause a deterioração significativa de um habitat
localizado num sítio protegido;
i) A produção, a importação, a exportação, a colocação no mercado ou a utilização
de substâncias que empobrecem a camada de ozono.”18
Seguindo a doutrina fixada pelo TEJ, o artigo 5º da CDA refere que os EM terão de
tomar todas as medidas necessárias para assegurar que as infrações atrás referidas sejam
puníveis com sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas.

O artigo 6º refere-se à responsabilidade das pessoas coletivas:

“1. Os Estados-Membros devem assegurar que as pessoas coletivas possam ser

responsabilizadas pelas infrações referidas nos artigos 3.o e 4.o, que sejam cometidas
em seu benefício por qualquer pessoa que desempenhe um cargo de direção na pessoa
coletiva, agindo quer a título individual, quer como membro de um dos órgãos da
pessoa coletiva, com base em:
a) Poderes de representação da pessoa coletiva;
18
Quando no artigo 3º se fala em atos “ilícitos”, cfr. Artigo 2º alínea a) do mesmo diploma.
 b) Autoridade para tomar decisões em nome da pessoa coletiva; ou
c) Autoridade para exercer controlo no seio da pessoa coletiva.
2. Os Estados-Membros devem assegurar que as pessoas coletivas possam ser
responsabilizadas caso a falta de supervisão ou de controlo por parte de uma pessoa
referida no nº 1 torne possível a prática das infrações referidas nos artigos 3º e 4º, em
benefício da pessoa coletiva, por uma pessoa sob a sua autoridade.
3. A responsabilidade das pessoas coletivas nos termos dos nº 1 e 2 não exclui a
instauração de ação penal contra pessoas singulares que sejam autores, instigadores ou
cúmplices nas infrações referidas nos artigos 3º e 4º”
O artigo 7º obrigado os EM a tomarem as medidas necessárias para assegurar
que as pessoas coletivas consideradas responsáveis nos termos do artigo 6º sejam
puníveis com sanções efetivas, proporcionadas e dissuasivas.

iii. Breve apreciação crítica da DCA

O plano inicial da DCA era contemplar, para além dos tipos legais de crime, os
tipos e níveis de sanções penais a aplicar. Porém, este plano foi contrariado pela
jurisprudência do TEJ no Caso C- 176/03 de 13 de setembro de 2005, que
explicitamente afirma que a competência para escolher as sanções penais aplicáveis
cabe aos EM. Assim, o argumento de evitar que os infratores tirem proveito da falta de
harmonização da legislação aplicável a crimes ambientais perde um bocado a sua força
retórica. Para além disso, é de notar de que nem todos os crimes elencados no artigo 3º
da DCA são transfronteiriços. Porém, é de notar que a diretiva acaba por trazer outras
vantagens, mesmo fora do campo jurídico: ao harmonizar a legislação dos EM, a CE
está como que a assegurar uma maior compliance com as leis de proteção ambiental, o
que vai nivelar o campo para uma concorrência mais justa entre os agentes económicos.

- direito penal funcionalista

- principio lei certa

- Dependência do DC do DA

- pessoas coletivas; ofensas não criminais

III. Análise comparativa19

19
Aqui serão analisados os sistemas legais dos seguintes EM: França, Alemanha, Itália, Suíça, Polónia e
Espanha.
 Esta análise comparativa irá focar-se nos elementos de convergência e divergência
nos sistemas de crime ambiental de certos EM. Espero assim encontrar que problemas é
que os EM enfrentam no combate ao crime ambiental e que caminhos serão viáveis a
seguir no futuro

i. Como foi a DCA implementada pelos EM? Breves notas

O objetivo deste ponto é ter uma ideia geral de como a diretiva foi implementada
nos diversos EM para nos dar bases para o seguimento deste estudo. O que se
pretende analisar, fundamentalmente, é se a DCA veio alterar substancialmente o
regime já em vigor nos EM. Não se pretende uma análise profunda dos regimes
legais vigentes em cada EM.

Houve alguns países que tiveram de passar por sérias mudanças no seu sistema
legal para estar em conformidade com a DCA. Em França, a “Ordinance No 2012-
34” introduziu uma reforma significativa nas leis contidas no código ambiental
francês. As mudanças mais significativas foram o aumento das penas principais
previstas para os crimes ambientais e a previsão explícita da responsabilidade de
pessoas coletivas no código ambiental francês. Um exemplo pode ser analisado no
crime de poluição aérea: a pena de prisão máxima foi aumentada de seis meses para
dois anos, e a pena de multa de 7,500€ para 75,000€.

A Itália implementou a diretiva em duas fases. Inicialmente, uma mudança

radical era esperada para a DCA apenas veio alterar, em 2011, os artigos 727bis e
733bis do código penal. Em 2015, contudo, um novo capítulo foi introduzido no
Código Penal, criando novos tipos legais de crimes ambientais. Foram introduzidas
novas ofensas criminais e as penas para os crimes ambientais já existentes foram
elevadas. Neste ordenamento jurídico, os poucos crimes ambientais eram
tradicionalmente delitos de perigo abstrato. Este facto continuou a ser verdade
depois da reforma de 2011. Porém, desde 2011 multas administrativas podem ser
impostas a pessoas coletivas, cujo valor pode variar entre €232,350 e €387,250. Para
os crimes ambientais levados a cabo numa estrutura de crime organizado, a multa
administrativa pode ir até aos €1,239,200. Com a reforma de 2015, alguns crimes
como a crime de desastre ambiental (artigo 452 do código penal italiano) pode ser
sancionado de cinco até quinze anos de pena de prisão.

Espanha continha já um sistema bem desenvolvido de crimes ambientais, porém

 a DCA veio obrigar a pequenas alterações em normas vigentes e à introdução de
novos tipos legais de crime, feitas em 2010. A maior inovação foi a introdução do
artigo 328 do Código Penal Espanhol de todos os crimes ligados a depósito de lixo,
tal como descrito nos artigos 3b-d da DCA.

A Alemanha e o Polónia consideraram que o seu sistema vigente já estava em

conformidade com a DCA, necessitando apenas de umas pequenas alterações. Na
Polónia, foi introduzido o crime de operação de fábrica que polua o ambiente.

Em Portugal e no Reino, não se pode dizer que a Diretiva tenha trazido reformas
inovadoras. O Reino Unido já tinha em vigor um sistema muito desenvolvido de
criminalidade ambiental. O ordenamento Suíço foi o único que não teve de fazer
mudanças para estar em conformidade total com a DCA.

No entanto, é de notar que na maior parte destes países, a doutrina interna de

cada EM critica a implementação da DCA, dizendo que certas disposições não
foram transferidas para a ordem interna. Por exemplo, na Suíça, as sanções
aplicáveis são consideradas tão baixas que a doutrina defende que está a violar os
artigos 6º e 7º da DCA, no que toca a sanções efetivas, proporcionais e dissuasivas.
Na Alemanha, há autores que criticam a dependência do direito penal no direito
administrativo, o que esta diretiva apenas veio aumentar. No Reino Unido e na
França, esta diretiva foi criticada por tornar um sistema já desenvolvido mais
complexo.

j. Onde estão previstos os crimes ambientais

Primeiro, algo que parece ter pouca importância, é o lugar onde os EM decidiram
regular os crimes ambientais. A maioria dos países incorporaram os crimes ambientais
no código penal nacional. As exceções (dos Em visados) são a Suiça e o Reino Unido.
Este último, sendo um ordenamento jurídico pautado pela common law, é avesso por
natureza a codificação. Países que possuem o seu próprio código ambiental (como a
França e a Itália) incorporaram também nele disposições relativas a criminalidade
ambiental. Para além disso, na generalidade dos países, é possível encontrar ainda
disposições criminais relativas à proteção do ambiente em legislação dispersa. Muitas
das vezes, podemos encontrar normas incriminadoras em legislação de carácter
administrativo. O lugar onde os EM decidiram “armazenar” a criminalidade ambiental
parece ser de pouca relevância. Contudo, tendo em vista os objetivos da DCA,
nomeadamente, o efeito dissuasivo, parece que o local mais indicado para inserir a
criminalidade ambiental seria no código penal. A inserção no código penal demonstra
uma maior reprovação social e moral destes comportamentos. Para além disso,
demasiada dispersão da legislação pode facilitar a ocorrência de lapsos e muitas vezes
ao esquecimento da existência de tal legislação.

ii. Direito Penal e Direito Administrativo

Um ponto de grande problemática é a relação do direito penal ambiental com o

direito administrativo. Ao lermos o artigo 3º, em conjunto com o artigo Artigo 2º alínea
a) da DCA, verificamos que esta norma incriminadora faz depender a ilicitude do facto
da violação de outros instrumentos legais, nomeadamente, instrumentos de direito
administrativo. Se atentar ao artigo 278º nº1 do CP português (“quem, não observando
disposições legais, regulamentares ou obrigações impostas pela autoridade competente
em conformidade com aquelas disposições”) conseguimos observar esta relação de
dependência funcional. Os alemães têm um princípio (“Verwaltungsakzessorietät”),
segundo o qual certos comportamentos não podem ser criminalizados se foram
permitidos por lei administrativa (por exemplo, por uma autorização emitida pela
autoridade competente). Porém, desobediência a lei administrativa pode originar
responsabilidade criminal. Exemplificando, no artigo 324ª StGB, o comportamento
descrito apenas originará responsabilidade criminal se for executada violando normas de
direito administrativo. Em Espanha, as coisas não se passam da mesma maneira.
Espanha é um ordenamento jurídico que depende bastante do direito administrativo no
que toca à proteção do ambiente. Estas sanções são de natureza diferente das sanções
penais, havendo aqui uma preocupação com o princípio non bis in idem, e com a
unidade do sistema jurídico, não podendo assim contradições na definição do ato
proibido, ou alguém ser punido mais do que uma vez pelo mesmo ato. Assim, a lei
administrativa espanhola tem prioridade na definição do que é permitido (“tolerância
administrativa”). A lei penal espanhola toma precedência sob a lei administrativa
quando ambas punem o mesmo comportamento. Devido ao princípio non bis in idem,
apenas se poderão aplicar as sanções criminais. E serão as sanções criminais as
aplicáveis pois a administração tem um dever de informar a Procuradoria de qualquer
ato criminoso de que tenha conhecimento, suspendendo qualquer processo
administrativo em andamento20.

20
Para evitar a aplicação excessiva do direito penal, muitas vezes o comportamento visado pelas normas
 Esta dependência parece-nos, desde logo necessária. Seria uma violação do
princípio da legalidade e da unidade da ordem jurídica se um cidadão fosse autorizado
por uma entidade pública (autoridade administrativa competente) a realizar certo
comportamento, mas, com isso, incorrer em responsabilidade penal, correndo o risco de
ser acusado por outra autoridade pública. Esta dependência também tem as suas
vantagens. Este modelo parece respeitar a exigência de lei certa das normas
incriminadoras. Este princípio obriga a que as normas incriminadoras sejam o mais
precisas que possível. Assim, o cidadão que tiver recebido uma autorização
administrativa sabe que se violar os poderes conferidos por essa autorização incorrerá
em responsabilidade ambiental.

Outra vantagem de carácter técnico é que é a administração pública que está em

melhores condições de avaliar se, p.e., determinado nível de poluição aquática é ou não
ilícito, visto requerer competências técnicas que a maioria dos magistrados não
possuem.

No entanto, penso que se devem criar categorias independentes de crimes para

aqueles casos em que, apesar de permitido pela autorização administrativa, o ato pratica
coloca em sério risco a vida humana. As autorizações administrativas não podem ser
cheques em branco, permitindo ofensas à vida humana e à saúde.

iii. Sanções penais e sanções administrativas

Em alguns sistemas, as entidades administrativas têm a competência de aplicar

sanções por violações de normas ambientais. Essas sanções podem visar a restauração
ambiental e a prevenção de danos futuros. Estas sanções administrativas podem
“esbarrar” com sanções penais, principalmente em países como a Alemanha, em que as
autoridades administrativas têm não só a possibilidade de aplicar este tipo de sanções
restaurativas, mas também outro tipo de sanções, como coimas, para delitos ambientais.
Isto pode ver vantajoso de um ponto de vista custo-benefício: a lei penal oferece mais
garantias que a lei administrativa (in dúbio pro reo, o nexo de causalidade é difícil de
provar, príncipio da culpa, príncipio do contraditório é mais exigente, etc), portanto é
temporalmente mais dispendiosa que o processo sancionatório administrativo. Na
Alemanha, as autoridades administrativas têm o poder de aplicar sanções do que aquilo
que na Alemanha é chamado de “lei penal administrativa” (Ordnungswidrigkeitenrecht).
penais e administrativas é o mesmo, porém há um plus na norma incriminadora. Por exemplo, é
necessário que o dano produzido seja suscetível de causar danos a pessoas.
Para não falar de que, tirando o caso do Reino Unido, quem acusa é o procurador que,
em muitas das vezes, não é um órgão especializado em matéria ambiental. Para levar
um caso a julgamento, é necessário que haja uma probabilidade segura para que o
arguido venha a ser condenado. Para isso é necessária a recolha de bastante prova, o que
leva a altos custos processuais. Este fenómeno pode levar a alguma relutância dos
procurados não especializados levar casos de crime ambiental a julgamento.

A função da administração, como já foi e irá ser realçado 21, é de extrema

importância, devido aos seus técnicos especializados e à sua função de monotorização.
Quando por exemplo, quando uma instalação perigosa continua a estar em atividade
ilicitamente, pode não ser benéfico, de um ponto de vista ambiental, esperar vários anos
até que a lei penal faça sentir os seus efeitos. As autoridades administrativas têm a
vantagem da celeridade (em comparação do direito penal) na aplicação das suas
sanções. Portanto penso ser benéfico as autoridades administrativas terem o poder de
elas próprias poderem aplicar coimas aos infratores. Comparado ao direito penal, há
menos garantias, a prova é mais fácil de se fazer (e em muitos dos casos, é a
administração que está em melhores condições de obter as provas necessárias) e,
portanto, são processos económica e temporalmente menos onerosos. Pelo contrário,
devido a esta facilidade, as coimas que a administração poderá aplicar serão menores
comparadas às multas do direito penal22.

Na França, existem as chamadas “medidas administrativas de policia” permitindo à

autoridade competente obrigar os operadores a cumprir com determinados deveres ou a
executar ela mesma, ex officio, as medias, à custa do operador. Podem também ordenar
ao pagamento de um coima de valor não superior a 15.000€, ou uma coima diária de
não mais de 1.500€.

Na Alemanha, como já foi referido, existe lei penal administrativa. Neste campo, ao
contrário do direito penal, vigora o principio da oportunidade; porém a imposição de
uma multa é considerado como último recurso. Quando uma ofensa pode ser julgada
neste campo ou no campo do direito penal, o último toma precedência. No entanto, se
nenhuma sanção penal lhe for aplicada, a autoridade competente pode sempre aplicar-
lhe uma sanção penal administrativa. Na Alemanha, as sanções administrativas são mais

21
Conferir ponto vii.
22
Cfr. Preâmbulo do projeto da DCA, quando fala na ineficácia das sanções pecuniárias para os
operados financialmente muito poderosos.
utilizadas que as sanções penais.

Na Suíça, depende-se mais das sanções administrativas do que nas sanções penais.
O capítulo 30 do Código Ambiental Suíço permite a imposição de uma coima ambiental
especial que efetivamante substituiu o sistema penal por um sistema de coimas
administrativas. Esta coima pode ser diretamente aplicada pela autoridade competente.
Estas coimas aplicam-se a sérias violações da lei ambiental (como por exemplo poluição
marítima).

No Reino Unido, pode-se verificar uma tendência interessante. Em 2008 foram

introduzidas um novo tipo de sanção como alternativa ao procedimento criminal:
sanções civis. As agências reguladoras (como a Envrinonment Agency) pode, por
exemplo, emitir um aviso de compliance ( onde se requere o compliance do operador
dentro de um certo prazo), um aviso de restauração (onde se requerem medidas para
restaurar o dano causado) ou um enforcemnet udertaking (onde o ofensor se oferece
para levar a cabo certos passos para emendar o seu não compliance). As autoridades do
reino unido seguem vários princípios nesta matéria: primeiramente, as autoridades
visam a mudança de comportamento do infrator, eliminar qualquer ganho financial que
ele tenha obtido com a prática do ilícito, procurar medidas proporcionais à natureza da
ofensa e do dano causado, reparar o dano causado e prevenir a não compliance no
futuro. Antes de 2008, o sistema do Reino Unido dependia muito da lei penal. Esta
reforma foi feita devido a um movimento doutrinal que sustentava que estes tipos de
sanções são mais fácil de aplicar e administrar, são mais flexíveis e mais apropriadas.

Podemos concluir que a maioria dos EM reconhece os méritos do processo

administrativo no que toca a delitos ambientais. Alguns, como a Alemanha e a Suiça,
sempre dependeram, e continuam a depender, fortemente no direito administrativo. No
caso do Reino Unido, houve uma mudança radical

iv. Como estão previstos os crimes ambientais?

Analisando a DCA e a implementação da diretiva feita nos diversos EM, podemos

encontrar crimes ambientais autónomos e crimes de perigo (abstrato e concreto).

Os crimes de perigo abstrato serão aqueles em que basta a violação do direito

administrativo para o infrator incorrer em responsabilidade criminal. O legislador
presume que o comportamento ilícito é apto para causar dano ao ambiente, portanto não
é necessário fazer prova do dano. Um exemplo será a operação, sem autorização ou
licença, de certos tipos de atividades ou instalações, que pode ser encontrado no Artigo
L173-1 do Código Ambiental Francês. Em Itália, a maioria dos crimes são de perigo
abstrato23. Este tipo de incriminações tem as suas vantagens. Primeiro, obriga a um
maior compliance com as normas ambientais por parte dos operadores. Segundo, ao
impor o compliance com as normas administrativas, está a assegurar uma proteção do
ambiente: as normas administrativas nesta área existem precisamente para proteger tal
bem jurídico. Porém, para este tipo de crimes as sanções tendem a ser bastante levianas,
e, em muitos dos casos, as sanções administrativas bastariam.

Crimes de perigo concreto são já aquelas previsões legais que requer a ilicitude do
ato (nos termos já referidos) e a existência de um perigo concreto para o ambiente. Por
exemplo, a emissão de uma substância tóxica para o ambiente. Não é necessário provar
que ocorreu de facto um dano, mas que se criou um perigo para o bem jurídico
ambiente. Aqui, não basta apenas a infração da lei administrativa; também é necessário
a criação de um perigo concreto. Parece que a implementação da DCA aumentou o
número de crimes de perigo concreto nos ordenamentos jurídicos dos EM 24. A técnica
legislativa usada na DCA parece mesmo impor a adoção deste tipo de crimes (cfr.
Artigo 3º alínea a) da DCA, “(…) sejam suscetíveis de causar um dano substancial”).
Em França, foi sugerido no Rapport Lepage de 2008 a introdução de um crime
ambiental geral de “délinquence écologique”. Este crime não chegou a ser totalmente
implementado. Porém, o código ambiental contém várias disposições de crime abstrato
(p.e. artigo L226-9 desse código pune a emissão de substâncias poluentes que
constituam poluição atmosférica). Em Espanha, no artigo 325º do código penal, pune-se
qualquer conduta que cause, ou é suscetível de causar, dano substancial à qualidade do
ar, da água, do solo, de animais ou plantas. Neste tipo de crimes já não se pode dizer
que o legislador tem apenas em vista a proteção de interesses administrativos, visto,
neste tipo de crimes, ser necessário a criação de um perigo concreto para o ambiente,
não bastando o não complaince com as normas de direito administrativo.

Existe ainda aquilo que designei como crimes independentes pois não têm qualquer
relação com o direito administrativo. São crimes que podem ser investigados mesmo
que a pessoa esteja a atuar dentro dos limites da autorização administrativa. Um destes
23
Isto é criticado na doutrina penal italiana pois parece que o que se está a proteger com estas
incriminações são interesses administrativos e não ambientais.
24
Espanha, antes da adoção da DCA, não tinha nenhum crime ambiental de perigo concreto.
crimes pode ser encontrado no artigo 330(1) nº3 do StGB, que criminaliza aquele que
permanentemente danifica uma população de animais ou plantas de espécies protegidas.
Nesta norma não se faz referência a ato ilícito nem a outras disposições legais. No
código penal espanhol também podemos encontrar crimes autónomos, como é o caso do
artigo 343º nº1 que pune quem lese a vida humana, integridade, saúde ou bens de uma
ou várias pessoas através das emissões ou descargas. Em França, podemos encontrar
também o crime de “terrorismo ecológico” no artigo 421-2 do código ambiental 25. É de
notar que a DCA não contém em si crimes autónomos. Este tipo de crimes é importante
para alertar os operadores económicos de que, em circunstâncias específicas, o “permit
shield”, oferecido pela autorização administrativa, não os irá ausentar de
responsabilidade. O que funcionará como um desincentivo à prática de atos poluidores.

v. Responsabilidade de Pessoas Coletivas

Em alguns casos, os crimes ambientais mais danosos são levados a cabo, não
apenas por uma pessoa, mas por uma entidade coletiva, muitas das vezes, corporações.
Os crimes ambientais também podem estar conectados com crime organizado. A este
propósito, na Itália já existe o conceito de “ecomafia”. Da leitura do artigo 6º e 7º da
DCA, parece resultar que os EM têm de prever a responsabilidade de pessoas coletivas
por certos atos (os do artigo 6º), e têm de ser punidas com sanções efetivas,
proporcionais e dissuasivas. No entanto, estas sanções não têm obrigatoriamente de ter
natureza penal. Em 1994, o relatório geral para a “Association Internationale de Droit
Pénal” sobre crimes ambientais conclui que a maioria dos países europeus não
consagrava a responsabilidade penal das pessoas coletivas. Porém, muito mudou desde
1994 e já um número considerável de países europeus introduziu a responsabilidade
penal das pessoas coletivas no seu ordenamento jurídico 26. Porém ainda há muitos
ordenamentos jurídicos a recusar a responsabilidade criminal das pessoas coletivas,
como por exemplo, a Alemanha27 e a Itália.

Daqui resulta que nem todos os países preveem uma responsabilidade criminal

25
Poderá ser questionável se o crime de terrorismo ambiental é ou não um crime ambiental. Não
parecem haver especificidades suficientes para o autonomizar do crime de terrorismo.
26
Cfr. M Faure e G Heine, Criminal Enforcement of Environmental Law in the European Union (The
Hague, Kluwer Lawe Internation, 2005) pag 41-44.
27
Apesar de rejeitar a responsabilidade criminal das pessoas coletivas, as sanções pecuniárias
administrativas podem atinjir valores altíssimos (até €10 milhões).
para pessoas coletivas. E dos que preveem, a maioria não o faz de forma autónoma. É
de notar ainda que alguns países, como a Espanha, apesar de alguns crimes ambientais
fazerem parte da lista de crimes que as pessoas coletivas podem ser responsáveis, nem
todos os crimes ambientais estão aqui inseridos.

vi. Crime Organizado

Tirando a exceção da Itália, a maioria dos países não relaciona os crimes

ambientais com crime organizado. Na maioria dos países há regras próprias para a
investigação deste tipo de criminalidade. Em Portugual, França, Polónia, Itália e
Espanha, existe o crime autónomo de participação em associação criminosa. Se os
crimes ambientais passassem a fazer parte do catálogo da criminalidade organizada,
certos meios de obtenção de prova seriam possíveis, como as escutas telefónicas e o uso
de agentes encobertos. O único país que faz essa ligação é a Itália, que, para além do
crime atividades organizadas de tráfico ilegal de lixo (artigo 260º do Código Ambiental)
– crime que é investigado, por regra, pela agência anti máfia – foram introduzidos em
2015 circunstâncias modificativas agravantes para a participação em crime organizados
ou em organização do tipo máfia, cujo objetivo é cometer ofensas contra o ambiente.
Em França, existem as “bandes organisées”, que lidam com o tráfico ilegal de lixo, o
que leva a um regime especial de investigação.

vii. Quem investiga, quem acusa e quem julga

Este talvez seja o ponto mais fulcral para a efetividade da DCA. Esta diretiva
apenas tem previsões a nível substantivo, e nenhuma a nível processual. Assim,
podemos verificar grandes diferenças nos EM.

Começando com quem investiga. Os crimes ambientais nem sempre são fáceis
de detetar. Quando uma pequena empresa queima os seus resíduos, causando fumo que
certamente incomodará os seus vizinhos, estes últimos irão reportar a (presumível)
violação à autoridade competente. Porém, uma dificuldade do direito ambiental em
geral (não só da sua vertente penal) é que estes crimes são “crimes sem vítima”. Quer
isto dizer que não há um só indivíduo identificável que irá sofrer os danos diretamente
(como no exemplo anterior do fumo), mas pode ser uma inteira comunidade a sofrer os
danos, como por exemplo quando uma fábrica emite gases nocivos que podem lesar a
saúde humana. Este crime, bem vistas as coisas, acaba por não ser um crime sem vítima;
porém, o número de vítimas é potencialmente tão elevado que nenhuma das vítimas tem
o incentivo necessário para iniciar qualquer tipo de ação legal28. Esta falta de interesse
em agir denota outro problema: muitas vezes, uma resposta reativa pode não bastar,
dado que aos indivíduos lhes falta incentivo para agir. Outro problema é que muitas das
vezes, as pessoas comuns não têm os meios de observar certos tipos de comportamentos
criminosos. Ver o fumo da queima ilegal de lixo pode ser fácil; porém saber quando
uma fábrica está a exceder o limite legal de emissão de partículas pode ser difícil e
requer equipamento e pessoal especializado.

Daqui resultam logo duas conclusões: 1) dada a natureza muitas vezes oculta do
crime, uma reação meramente reativa não se mostra suficiente; a criminalidade
ambiental necessita de monitoramento regular e preventivo. Se assim não for, muita
criminalidade ficará impune, comprometendo os objetivos da DCA; 2) detetar
criminalidade ambiental requer um nível mínimo de conhecimento técnico.
Conhecimento que, muitas vezes, as forças policiais de competência genérica não têm.

A maioria dos países tem autoridades especializadas, quer sejam elas

administrativas ou forças policiais. No entanto, qual destas autoridades desempenha o
maior papel no combate à criminalidade ambiental varia de país para país. Na Alemanha
e em Portugal, é à Procuradoria que cabe a investigação da criminalidade ambiental (e
de toda a criminalidade). O procurador pode obter a notícia da prática de um crime por
duas vias: ou um cidadão comum apresenta uma denúncia; ou é outra autoridade pública
que informa a procuradoria que tem conhecimento da prática de um crime. Aqui as
autoridades administrativas desempenham um papel crucial pois são elas que
monitorizam os operadores. Porém, na Alemanha as autoridades administrativas têm-se
demonstrado apreensivas em reportar crimes de que tê conhecimento. Estas autoridades
preferem usar uma estratégia de diálogo e cooperação em vista ao compliance com as
normas ambientais. Ainda no ordenamento jurídico alemão, em alguns estados federais
(como por exemplo Berlin), o escritório da procuradoria tem uma divisão especial para
investigar a criminalidade ambiental, algo que não existe no ordenamento jurídico
português.

A Itália depende muito da sua força policial que denuncia a maior parte dos
crimes ambientais. Existe um “Comando Unitá per la Tutela Forestale, Ambientale e

28
Sobre esta temática, ver HB Schafer, “The Bundling of Similar Interests in Litigation. The Incentives for
Class Actions and Legal Action Taken by associations” (2000) 9 European Journal of Law and Economics,
pag 183-212.
Agroalimentare dei Carabinieri, que parece ser a maior força policial especializada na
Europa. A Espanha também depende de forças policiais (como a SEPRONA) para
investigar crimes ambientais, que levam a cabo tanto uma monotorização preventiva
como reativa. A Suíça também, por vezes, também utiliza a sua força policial (local ou
regional) mas depende maioritariamente dos seus inspetores29. Uma especificidade da
lei suíça é que as empresas têm o dever de reportar qualquer infração cometida. O Reino
Unido confere amplos poderes às agências administrativas: Environment Agency for
England and Wales e a Scotish Environment Protection Agency (SEPA). Estas agências
têm uma função de monitorização preventiva. O que é importante retirar deste estudo
comparado é que todos os EM se aperceberam da necessidade de um entidade
especializada para o combate a esta criminalidade. Na maioria dos países, essa entidade
parece ser uma entidade administrativa. Porém, como nos ensina o exemplo da Itália e
da Espanha, podem existir unidades dentro das forças policias gerais especializadas na
investigação da criminalidade ambiental.

Quanto à entidade que acusa. Em alguns países, as entidades

administrativas competentes têm o poder de aplicar elas mesmas sanções. Porém, em
alguns países, as entidades administrativas são obrigadas a denunciar os crimes de que
tenham conhecimento a um procurador. Aqui poderia discutir-se qual das opções
politico-legislativa é melhor: aquele em que o procurador tem de investigar sempre que
adquirir a notícia de um crime (principio da legalidade da ação penal); ou se, pelo
contrário, se lhe deve ser reconhecida a faculdade de decidir quando acusar ou quando
não acusar (principio da oportunidade). Este raciocínio pode ser feito, não apenas no
âmbito do direito penal, mas no âmbito do direito administrativo também. Aqueles que
optam pela primeira opção têm em vista o principio da igualde e evitar o risco de
conluio entre o procurador e o arguido. Os defensores da segunda opção têm em mente
a aposta noutras abordagens, como a negociação. Também tem a vantagem de ser mais
efetivo do ponto de vista custo-benefício. Levar um caso a tribunal é dispendioso
(económica e temporalmente). A vantagem desta opção seria o tempo e dinheiro ganhos
para aqueles casos menos gravosos. Ainda, apostando na via de negociação, é possível
melhor educador os operadores económicos, aumentando indiretamente o compliance
com as normas protetoras do ambiente. Muitas das vezes, as infrações ambientais não
são intencionais; são fruto de neglicência ou ignorância.

29
80% dos casos chegam ao Ministério Público por agências administrativas com funções de supervisão.
 A maioria dos EM escolheu adotar o princípio da legalidade, as exceções neste
estudo são o Reino Unido e a França. Porém, na maioria desses países, este princípio
não vigora de uma forma rígida. Em Portugal, falamos do “principio de legalidade
aberta” 30. Na medida em que existem algumas alternativas à acusação formal.

Uma peculiaridade do sistema do Reino Unido é que a ação penal não cabe
apenas ao “Crown Institute Service (CPS)”, mas também a várias outras entidades. 90%
dos casos (que não são levados a tribunal por autoridade locais) são levados a tribunal
pela Environment Agency.

Nos sistemas que consagram o princípio da legalidade, outras alternativas são

possíveis à acusação: plea bargains, na Alemanha e na Itália31; processos de tramitação
acelerada, no caso da Polónia e na Suiça; em Portugal, temos a suspensão provisória do
processo. Portanto mesmo nos sistemas que consagram o principio da legalidade,
reconhecem as desvantagens de um principio rígido, sem qualquer discricionariedade
para o procurador. Assim, sou de opinião que sempre que a gravidade do crime não
justificar, e o procurador acreditar que o agente agiu de forma não dolosa, ele deva fazer
uso destas faculdades.

Outra problemática quanto a quem acusa é a especialização destes. Na

Alemanha, existem gabinetes de procuradores especializados em criminalidade
ambiental nas áreas metropolitanas. Na Suíça, existe uma especialização de
procuradores dentro da Unidade Nacional de Crimes Ambientais (REMA) que servem
todo o país. No Reino Unido, encontramos o maior grau de especialização dos
procuradores, devido ao sistema legal adotado que permite que funcionários das
entidades administrativas competentes acusem os próprios casos. Em Itália, na Polónia e
em Portugal não se registam gabinetes de procuradores especializados nesta matéria.
Sem esta especialização (que vejo como necessária), os procuradores são obrigados a
lidar, não só com este tipo de criminalidade, mas com muita outra, impedindo-os de
desenvolver o conhecimento requerido para lidar com este tipo de crimes. Isto pode
levar a absolvições devido à inaptidão do procurador ou da baixa prioridade que este
tipo de casos pode ter.

Não menos importante é quem julga. Se o procurador decidir deduzir acusação,

30
Expressão do Dr. Costa Andrade.
31
Na Polónia, na prática, o procurador pode oferecer um acordo ao arguido se ele aceitar a
responsabilidade criminal. Porém, este acordo não é legalmente vinculante.
o que podemos esperar do tribunal? A especialização do tribunal é tão importante como
a especialização dos procuradores. O direito ambiental é um ramo do direito bastante
técnico; assim, a criminalidade ambiental também é um tipo de criminalidade com
diversas especificidades que a autonomiza dos outros tipos de criminalidade. Se os
juízes não possuírem conhecimento sobre a matéria, é provável que decidam
erroneamente. Na minha opinião, deveria existir um tribunal especializado para todos os
assuntos ambientais, ou então, dentro dos tribunais criminais, haver secções
especializadas neste tipo de criminalidade.

A maior parte dos países não possui juízes especializados, no entanto. É o caso
de Portugal, Alemanha, Itália e Reino Unido 32. França apenas tem tribunais
especializados no que toca a poluição proveniente de embarcações marítimas.

Um exemplo interessante é marcado pela Suíça. A Suíça dispõe de tribunais

ambientais (que maioritariamente, julgam casos de direito administrativo). Um aspeto
bastante interessante destes tribunais é que os técnicos ambientais (que não necessitam
ser juristas) são usados como juízes nestes tribunais.

- Sanções Aplicáveis

Este é um ponto bastante importante visto o objetivo da DCA ser a aplicação de

sanções efetivas, proporcionais e dissuasivas para certo tipo de comportamentos
(criminalidade ambiental) [cfr. Artigo 6º CDA].

Aqui, algumas incompatibilidades entre a estrutura do direito penal e a ratio do

direito ambiental se podem revelar. Por exemplo, de um ponto de vista ambiental, será
vantajoso aplicar uma pena de prisão a alguém condenado por poluir o solo? Esta pena
não reparará o dano já causado.

Por outro lado, a aplicação da pena de prisão pode ter efeitos dissuasivos noutros
operadores (prevenção geral negativa) que procurarão modificar o seu comportamento
para evitar que a mesma sanção lhes seja aplicada, indo de acordo com o conteúdo do
princípio da prevenção ambiental. Não surtirá grande efeito aplicar uma pequena multa
a uma entidade que possui uma instalação que está a poluir as águas se essa atividade
não for interrompida. Não é necessário remediar os danos, mas é ainda mais necessário
32
No Reino Unido, a falta de especialização pode não ser de tanta gravidade porque as agências
especializadas (the Environment Agency) têm a faculdade de levar os seus próprios casos a tribunal. Isto
abre a possibilidade de o procurador poder fornecer ao juiz (ou júri) toda a informação necessária para a
justeza da decisão.
preveni-los.

Infelizmente, não existem dados disponíveis sobre que sanções são

concretamente aplicáveis por delitos ambientais. Na Alemanha é possível verificar,
contudo, que as sanções aplicáveis aos crimes ambientais são mais levianas do que as
aplicadas a outra criminalidade e as penas de prisão são raríssimas (apenas dois
condenados que saíram em liberdade condicional).

Há algumas diferenças na lei substantiva de cada EM. Por exemplo, há EM que

preveem diferentes molduras penais consoante a conduta do agente seja dolosa ou
negligente, enquanto outros não punem condutas negligentes. Na Alemanha, distingue
os casos de conduta dolosa dos casos em que o agente agiu com mera negligência,
sendo a moldura penal mais gravosa no primeiro caso.

Em alguns EM pode ser encontrada uma possível violação da exigência de

proporcionalidade das sanções: nos casos em que o tipo legal de crime visa proteger
bens jurídicos de alto valor (como a vida humana), seria de esperar encontrar uma
moldura penal mais elevada; apesar de ser isso que acontece na maioria dos países,
existem algumas exceções.

Uma sanção que se tem provado mais ou menos efetiva são as penas de multa.
Alguns dos países como Portugal, Suíça, Alemanha, Itália e Espanha. Este método
permite ajustar a quantia pecuniária diária às circunstâncias económicas do agente.

Algo de notar é que alguns ordenamentos jurídicos autonomizam os diversos

tipo s de poluição (ar, água e solo), como é o caso da Alemanha, enquanto outros, como
Portugal, equiparam-nos. Alguns países têm penas mais elevadas quando a poluição seja
considerada séria, como o caso da Alemanha.

Algumas das penas já foram referidas no ponto i. deste trabalho.

Na Polónia, não havia nenhum crime ambiental que pudesse levar a uma pena de
prisão de prisão acima de três anos. Como consequência da incorporação da diretiva,
novos tipos legais de crime foram introduzidos, como o crime de dano sério à saúde
humana, punível com pena de prisão de 10 a 12 anos. Uma particularidade da Polónia é
que aplica baixas sanções, a não ser nos casos em que o bem jurídico lesado seja a vida
humana. Para além disso, a Polónia tem um sistema que permite, de forma
relativamente simples, confiscar os ganhos ilícitos provenientes da prática de um crime.
 Em Espanha, encontramos algumas penas sérias no código penal. Por exemplo,
os crimes relacionados com lixo, previstos nos artigos 325 a 327, podem levar a uma
pena de prisão entre 6 merses e dois anos ou pena de multa equivalente de 10 a 14
meses. No entanto, a Espanha prevê circunstâncias agravantes que permitem a elevação
dos limites máximas e mínimos das penas de prisão. Por exemplo, no crime de poluição,
com a pena de prisão básica de 6 meses a dois anos, pode ser elevada para 11 anos
quando a poluição for causada por uma atividade clandestina que possa por seriamente
em risco o balanço natural dos ecossistemas.

Na Suiça, as multas para as pessoas coletivas podem ir dos €550 aos €1.300.000.

No Reino Unido, em 2014 entraram em vigor novas diretrizes que aumentaram

as penas aplicáveis. Por exemplo, grandes empresas, as multas podem ir de £450.000 a
£3 milhões; para as pequenas e médias empresas, as multas podem ir de £400 a £3,500.

Alguns países preveem ainda a possibilidade de aplicação de penas acessórias,

como a proibição do exercício de profissão (caso da Alemanha). Em Espanha, o juiz
pode impor a obrigação ao condenado de repor o balanço ecológico que foi perturbado.

Em Portugal, o juiz também poderá condenar o arguido na restauração do dano,

à semelhança do que se passa em Espanha, de duas formas: 1) se o Ministério Público
pedir a suspensão provisória do processo, ele pode impor esse dever ao arguido ao
abrigo do artigo 281º nº2 quer da alínea c) (“prestação de serviço de interesse público”)
quer da alínea m) (“qualquer outro comportamento especialmente exigido pelo caso”)
do código de processo penal. O juiz pode pedir até à autoridade competente que vigie o
comprimento deste dever (artigo 281º nº 5 código de processo penal). 2) caso o infrator
venha a ser condenado numa pena de prisão não superior a 5 anos, o juiz tem o poder-
dever de suspender a execução da pena de prisão nos termos do artigo 50º do código
penal, impo-lhe o dever de restauração do dano, possível ao abrigo do artigo 50º nº 2 e
51º do Código Penal. Para aqueles casos em que o arguido tenha cometido o crime por
falta de conhecimento, o juiz pode ordenar que este frequente certos programas ou
atividades (artigo 52º nº 1 alínea b) do Código Penal).

Uma sanção comum a muitos dos países é a publicação da sentença

condenatória, que permite ao público saber que certo operador foi condenado por um
crime ambiental, o que, idealmente, vai afetar a reputação desse operador, dissuadir
outros de praticar o mesmo comportamento e alertar o público para a existência e
importância deste tipo de criminalidade.

IV. Conclusões

Com este breve percurso, conseguimos perceber que mesmo com a plena
transposição da DCA, ainda há diferenças significativas nos regimes jurídicos dos EM,
e diferentes abordagens aos delitos ambientais.

Hoje poderia discutir-se uma nova DCA que contemple sanções concretas que os
EM devam adotar, com base no artigo 83(2) do TFUE, que permite esta aproximação
quando se provar essencial para assegurar a efetividade da implementação de uma
política da UE numa área sujeita a já a medidas harmonizadoras. Essa nova diretiva
também podia dar ênfase à relação entre criminalidade ambiental e crime organizado,
com base no artigo 83(1) do TFUE, que se refere a casos de particular gravidade com
uma dimensão transfronteiriça. Contudo, apesar de ser o desejável, tal diretiva seria
difícil de aplicar pois iria tocar em aspetos fundamentais, que vão para além da
legislação ambiental, de cada estado. Por isso, a UE não conseguiria o apoio político
para passar tal medida.

Ainda na vertente do crime organizado, já foi dito pela EUROPOL e pela

INTERPOL que os crimes ambientais não só têm muitas das vezes natureza
transfronteiriça, mas é levado a cabo em estruturas de crime organizado. Isto é o caso do
tráfico de lixo e de espécies protegidas, que são crimes muitas vezes cometidos no seio
de uma organização criminosa.

Na Agenda Europeia para a Segurança de 2015, em lidar com o objetivo de

desmantelar o crime organizado, a Agenda especificamente aborda o tema dos crimes
ambientais, sublinhando o facto de que este tipo de crimes pode causar sérios danos ao
ambiente e à saúde humana, reduzir as receitas dos governos e impor aos contribuintes
custos para a limpeza dos danos causados por esta criminalidade. A agenda
explicitamente pondera a possibilidade de aumentar o monitoramento do compliance
dos EM, por exemplo, treinando pessoas especializado, criando redes de profissionais e
harmonizando as sanções aplicáveis em cada EM.

Deste estudo comparado resulta que a aplicação das leis penais ambientais resulta de
4 grandes problemas:

1. Em muitos dos casos a lei não é claro o suficiente. Muitas das vezes os crimes
 ambientais são colocados em legislação avulsa, e isso parece diminuir a sua
dignidade penal. Outro problema é a dependência da lei penal com a lei
administrativa e a falha de alguns EM lidarem com isso. Em alguns casos, essa
ligação torna-se inevitável. Porém, alguns países dependem demasiado dela,
podendo levar à questão se o que se quer proteger com o direito penal são
interesses ambientais ou administrativos. Os EM devem contem categorias
independentes (do direito administrativo) de crimes, permitindo ao procurador
avaliar os danos causados pelo ato ilícito.
2. Apesar da DCA, no seu preâmbulo, afirmar que as sanções administrativas e
civis não são efetivas para sancionar certos comportamentos, verifica-se que
alguns EM tendem estes mesmos meios na luta jurídica pela proteção do
ambiente. Contudo, como analisamos, as autoridades administrativas têm
funções importantes no combate à criminalidade ambiental, sendo por isso de
repensar a ratio por detrás da DCA. Como se afirmou, as entidades
administrativas são entidades equipadas e especializadas, que exercem funções
de monitorização muito importantes para a descoberta de certo tipo de crimes
ambientais. Muitas das vezes, são elas têm conhecimento e denunciam os
crimes, visto a falta de interesse em agir dos cidadãos em matéria de crimes
ambientais. Alguns países, como a Alemanha, tenta deixar o papel do procurador
como último recurso. As entidades administrativas tentam primeiro uma
estratégia de cooperação pois, como a experiência nos mostra, muitos crimes
ambientais são cometidos por falta de conhecimento, não se exigindo nem
justificando a aplicação de uma sanção penal, quando a educação pode funcionar
melhor a longo prazo. A administração, regra geral, também dispõem de um
leque mais alargado de sanções que o direito penal, podem obrigar mais
facilmente o infrator a reparar o dano causado. Uma tendência que se tem
verificado nos EM é o poder conferido à administração para aplicar ela mesmas
sanções. Isso pode ser benéfico, não só pelas razões já apontadas (custo,
celeridade, etc) mas pode diminuir a carga de trabalho do procurador para ele se
poder concentrar nos casos mais graves, onde o direito penal deve intervir.
3. Este estudo também mostra que os procuradores não especializados não são os
mais aptos para lidar com esta criminalidade. Aliás, a especialização é um
requerimento necessário em todas as etapas do procedimento criminal, desde
quem investiga até quem julga. Para aqueles países que não possuem gabinetes
 de procuradores especializados, uma solução seria a emissão de diretrizes de
como é que os procuradores devem lidar com crimes ambientais, como acontece
por exemplo na Suíça.
4. Outro aspeto, que não foi contemplado neste estudo, é que a maioria dos EM não
aloca os fundos necessários às respetivas instituições com capacidade para lidar
com delitos ambientais. Isto pode ser combatido através de um maior
financiamento a essas instituições e ao treinamento de pessoal especializado.
Também seria desejável que houvesse técnicos inteiramente dedicados ao
combate da criminalidade ambiental, que também pudessem educar os
procuradores e os juízes para melhores decisões nestas matérias. Instituições
capazes de formar estes profissionais poderiam ser criadas junto a EU, de forma
a ajudar os EM que não tenham possibilidades de alocar esse financiamento.

Para além da preocupação demonstrada pela UE em punir o não compliance, alguma

preocupação também deveria ser mostrada para promover atividades que incentivem o
compliance. Por exemplo, é melhor gasto do dinheiro público em informar os cidadãos
sobre o crime de tráfico de espécies protegidas ou na criação de check points nas
fronteiras? O ponto de partida para esta estratégia seria um entendimento claro do
problema que é a criminalidade ambiental – os seus impactos, quem são os seus
responsáveis, etc. Nalguns casos, a informação está prontamente disponível; noutros
casos existe uma grande falta de informação. Uma crítica a fazer à UE é a sua falta de
interesse pela monitorização do cumprimento da DCA por parte dos EM. O objetivo da
DCA era a implementação de sanções efetivas, proporcionais e dissuasivas. No entanto,
os órgãos da UE não se preocuparam em verificar da efetividade das sanções aplicadas
pelos EM.

Para lidar com estes problemas (e não só), começam a surgir associações no seio da
União Europeia, como é o caso da “EUropean Union FOrum of Judges for the
Envrionment (EUFJE), estabelecida em 2004, com o objetivo de tentar resolver alguns
problemas judiciários que o direito ambiental convoca, nomeadamente, como o crime
ambiental deve ser lidado. A European Network of Prosecutor for the Envrionment
(ENPE), estabelecida em 2012, que suporta aqueles envolvidos na investigação de
crimes ambientais. A Environmental Crime Network (EnviCrimeNet) foi estabelecida
em 2011 como uma organização informal de serviços de investigação de crimes
ambientais. Ajudada pela Europol, esta organização visa facilitar o combate à
criminalide ambiental, em geral, e em parituclar, à criminalidade ambiental organizada.
A European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental
Law (IMPEL), estabelecida em 1992, é um rede de inspetores ambientais dos EM, onde
estes podem trocar experiências e informar os órgãos da UE para melhor implementação
das leis ambientais. Existe também a Europol, com um unidade dedicada ao combate
dos crimes ambientais.

Um grande dificuldade na avaliação dos impactos dos crimes ambientais é a falta de

dados. Essa falta pode dever-se à imprecisão da letra da lei, que não torna fácil saber
quando se está perante uma atividade criminal ou não; não existe um registo organizado
dos crimes ambientais julgados; os impacto dos crimes ambientais são difíceis de
estimar devido às atividades poluidoras permitidas pela administração; mesmo quando
existem registos criminais organizados, há uma fraca monitorização e registo de
mudanças na qualidade do ambiente, saúde, etc. A informação dos impactos ambientais
seria de grande valor, principalmente para os governos dos EM para assim poderem
fornecer informação para a implementação de estratégias de combate ambiental,
nomeadamente, para poder focar-se nos crimes ambientais que causam o maior dano ao
ambiente; para poder tornar a sua lei mais claro e quantificar valores, podendo até
estabelecer tabelas que ajudariam nas questões de responsabilidade civil; dar poder às
vítimas dos crimes ambientais, podendo quantificar quais os danos que lhe foram
causados.

Cumulativa
R.
R. Responsabilidade Para todos os Todas as com
País Crimina
Administrativa Autónoma crimes? entidades? pessoas
l
naturais?
 Ofensas cometidas É excluída a
em seu benefício responsabilidade do
França Sim ---- Sim Sim
pelos seus Estado e das
órgãos/representantes autoridades locais
Se o máximo
representante
Alemanha Não Sim cometer um Sim Sim
crime/ofensa penal
administrativa
Exclusão da
responsabilidade do
Numerus Estado, autoridades
Se o crime for
clausus publicas locais,
cometido por um
Desde 2011, entidades públicas
trabalhador ou por
Itália Não Sim que os crimes não económicas e Sim
um subordinado para
ambientais entidades que
o beneficia da pessoa
fazem parte desempenhem
coletiva
desta lista. funções
constitucionalmente
relevantes.
Numerus
Exclusão da
clausus
responsabilidade do
Desde 2011,
Estado e de
Polónia Sim Sim Não que os crimes Sim
autoridades
ambientais
governamentais
fazem parte
locais
desta lista.

Exclusão das
Numerus
Espanha Sim Sim Sim autoridades locais e Sim
clausus
governamentais
A
maioria
da
doutrina
Suíça ------- Sim Sim
alinha-se
no
sentido
positivo
 Se estiverem
Reino expressament
Sim Sim Sim
Unido e previstos na
legislação
Ofensas cometidas
em seu nome e no
interesse coletivo por
Exclusão do
pessoas que nela
Estado, de pessoas
ocupem uma posição
coletivas no
de liderença; ou por Numerus
exercício de
quem aja sob a clausus
prerrogativas de
Portugal Sim Sim autoridade de Crimes Sim
poder público e de
pessoas que ocupem ambientais
organizações de
posição de liderança contemplados
direito
em virtude de uma
internacional
violação dos deveres
público
de vigilância ou
controlo que lhes
incumbem