Introduccién 47 Capitulo 3 Rol politico del derecho administrativo 31. En gran medida, la complejidad del derecho administrativo proviene del papel politico que cumple. Su caracter politico proviene, desde luego, de su voca- cidn para regir al poder puiblico (parrafo 1) y se muestra en la superioridad del Estado en sus relaciones con los ciudadanos (parrafo 2). En fin, también contri- buye a subrayar este rasgo politico su pertenencia al derecho piiblico (parrafo 3). PARRAEO 1. CARACTER POLITICO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 32. El derecho administrativo rige los aspectos concretos de la vida del Esta- do. Se proyecta tanto hacia sus prerrogativas como a sus deberes. Asi, una parte significativa del trabajo del gobierno est sujeta al derecho administrativo; sin embargo, incluso operaciones triviales de mantencién de aseo y ornato en las comunidades urbanas mas pequefias estén sujetas a este derecho. En todas estas dimensiones el derecho administrativo se muestra como el derecho del Estado, esto es, el estatuto juridico del poder. En cuanto estatuto del poder, el derecho administrativo tiene dos caras. Por una parte, habilita al Estado a emprender actividades de interés puiblico. Pero, por otra, condiciona el ejercicio de esas actividades. Con esta manera de ver salta a la vista la influencia reciproca que se ejercen el derecho administrativo y la politica, El derecho administrativo hace posible la implementacién de la politica, pero la politica moldea al derecho administrativo, sobre todo cuando las restricciones que éste conlleva dificultan su materializacién. Este fuerte componente politico explica el cardcter fragmentario del derecho administrative 0, mejor dicho, el alcance parcial de muchas de las regulaciones positivas que lo conforman. Es frecuente que esas reglas no tengan un ambito de aplicacién general, sino que varien de institucién en institucién en funcién de criterios sectoriales (relativos al tipo de actividad o de intereses de que se trate), territoriales (por la extensién geografica que abarquen o la singularidad de las necesidades de determinadas zonas del pais) 0 temporales (en raz6n de la fluc- tuacién de las preferencias 0 prioridades politicas del legislador). En el derecho48 Miguel Valdivia chileno este carcter fragmentario se manifiesta en la importancia mayor de las leyes orgnicas de cada organismo o servicio (cada una diferente de la otra) y en la tardia irrupcién de textos de alcance general que aborden el conjunto de érganos 0 de actividades administrativas. El marcado caracter politico del derecho administrativo también explica las dos principales orientaciones disciplinarias con que en cada ordenamiento se lo ensefia, Por una parte, las lamadas teorias de la Juz verde privilegian una vision del derecho administrative en clave de habilitacién a la administraci6n para per- seguir los fines para los que ha sido creada y, de este modo, favorecer la accién administrativa. En contrapunto, las lamadas teorias de la [uz roja ponen el acen- to en las limitaciones 0 condiciones que el derecho administrativo implica para el ejercicio del poder y, correlativamente, en la autonomia del ciudadano frente al poder. Por eso, el foco de estas tiltimas esta en el control de la administracion (sobre todo, en el control judicial), mas que en las posibilidades de accién que el derecho reconoce a la administracion. Las soluciones legislativas y jurispruden- ciales del derecho administrativo fluctian entre esos dos polos en funcién de la sensibilidad social de cada época y lugat, PARRAFO 2. EL ESTADO Y EL CIUDADANO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO 33. En las relaciones regidas por el derecho administrativo las partes estan con frecuencia en situacién de desequilibrio: la administracién, dotada de potestades pliblicas (potentior persona), se impone al particular. Relativamente, estas partes se encuentran en posicién de supra-ordenacion y subordinacién. La diferencia de posicién obedece fundamentalmente a consideraciones pol tico-juridicas, relativas a la diversidad de fines que persiguen las personas en esta relacion. El privado se reputa perseguir su propio interés, mientras el Estado per- sigue intereses superiores, el interés general, que engloba los intereses particulares. Para alcanzarlo, cuenta con herramientas que le permiten imponerse a todos (las potestades ptiblicas). Por eso, estas relaciones estin dominadas por considers nes de justicia distributiva, relat te, deben pesar sobre todos por el hecho de vivir en comunidad. La autoridad del Estado puede imponer cargas sobre los privados y, correlativamente, aventajar a otros, Esa funcién lleva consigo cierta supremacia posicional del Estado respecto de los demas. s aa las ventajas o cargas que, proporcionalmen- Ahora bien, el caracter exorbitante de los medios de accién administrativa puede verse contrarrestado, fundamentalmente en razén de los limites que enfrenta la admi-Introduccién 49 nistracién. Estos limites son, al menos, de dos érdenes: los derechos de las personas y el principio de legalidad. Historicamente, el principio de legalidad permitia explicar las limitaciones de la administracién, en cuanto a las posibilidades de acci6n (las potestades ptiblicas son siempre de origen legislativo), en cuanto a los controles 0 a las responsabilidades. En algiin grado, la superioridad de las potestades tiene como correlato una superioridad de los limites impuestos a la administracién; un autor afirmaba en tal sentido que los criterios especiales del derecho administrativo se tra- ducian tanto en una ampliacién como en una reduccién de los derechos de los ciu- dadanos (Jean Rivero). Ahora bien, la consideracidn de los derechos de las personas tiene por si sola cada vez mayor fuerza en cuanto limite a la accién administrativa. En principio, la concrecin de los derechos depende de la misma legalidad, pero su reconocimiento en el plano constitucional o internacional ha conducido a amplificar su proteccién, a veces en contra de los propios textos legales que los regulan y, por extensi6n, a reducir los medios de accién de la administracién. La superioridad de la administracién es frecuentemente criticada por un sec- tor de la doctrina, que fustiga los “privilegios” con que cuenta. Tal es el caso de los cuestionamientos de A. V. Dicey contra el derecho administrativo continental (identificado con el Régime Administratif del derecho francés) y la valorizacién que hacia del derecho inglés del siglo XIX, caracterizado por el imperio dela Rule of Law. Segiin Dicey, en derecho inglés la administracién se sitiia en pie de igual- dad frente a los privados, porque carece de prerrogativas ajenas a los particulares, esta sujeta al derecho comtin, el que es aplicado por los tribunales ordinarios; en contraste, en el Régime Administratif la administracién tiene prerrogativas exor- bitantes, se rige por un derecho especial (el derecho administrative) y los litigios que se agiten en su contra son de competencia de los tribunales administrativos. Las criticas de Dicey han sido controvertidas por el desarrollo ulterior del de- recho inglés; mas alla de eso, parece ingenuo pretender que el desequilibrio entre el Estado y el ciudadano se desvanezca por la sola circunstancia de que éste pueda Ievarlo a juicio. En muchos regimenes que no conocen mecanismos especiales de solucin de controversias en derecho administrativo, las soluciones de fondo im- plican reconocer el necesario predominio de los medios de accién de la autoridad administrativa. PARRAFO 3. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO PUBLICO 34. El derecho administrativo se refiere a una de las manifestaciones del poder del Estado (Ia administracién). Por eso, su regulacién integra el derecho puiblico y asume algunos de sus caracteres.50 José Miguel Valdivia (a) Parentesco con el derecho constitucional 35. En primer lugay, su pertenencia al ambito del derecho publico supone una interaccion fuerte con el derecho constitucional. Esta vinculacién se explica facil- mente por la jerarquia normativa de la Constituci6ns pero en la medida que ésta irradia su fuerza sobre todas las areas del derecho, no es un rasgo exclusivo del derecho administrative. En realidad, las disciplinas son vecinas, sobre todo en razén de su objeto: el derecho constitucional se ocupa del Estado en general, de- finiendo reglas aplicables a todos los poderes puiblicos (p. ¢)., el deber de respetar los derechos fundamentales), y en especial a algunos de sus 6rganos. Una opinién clasica sostiene que el derecho administrativo es “derecho consti- tucional concretizado” (Fritz Werner). Se entiende asi que varias reglas constitucionales especificas se refieran a la administraci6n: — la estructura orginica basica del gobierno y la administracion (Presidente — art. 24, Ministros — art. 33, Administracién — art. 38), = su distribucién en el Ambito territorial (Administracién regional — art. 111, provincial - art. 116, y local - art. 118), — las competencias normativas para regular estas materias (art. 65 N° 2), — la regulacién de los procedimientos administrativos (art. 63 N° 18), — el régimen del Estado empresario (art. 19 N° 21), — la determinacién de los bienes piblicos (art. 19 N° 23), — a expropiacién (art. 19 N° 24), entre muchas otras. Sin desmerecer la importancia de estas reglas especificas, varias otras de alcance general han tenido incidencia decisiva en la definicién de estandares exigibles a la administracion, como las condiciones de validez de los actos estatales (cuyo corre- lato es la nulidad de derecho piblico: art. 7) o el principio de transparencia (art. 8). (b) El principio de legalidad 36. En segundo lugar, la adscripcién del derecho administrativo al ambito del derecho piiblico permite entender el peso que tiene en esta disciplina el principio de legalidad. En su lectura més tradicional, este principio se traduce en la exigen- cia de una habilitacion previa para obrar: la administracién solo puede hacer lo expresamente autorizado por el ordenamiento (Constitucion, art. 7). En el derecho ptiblico moderno, esta exigencia se justifica en las teorias de la separacion de poderes -en razén del objetivo de frenar al poder que las animaba—Introduccién 31 asi como en la consideracién a los derechos fundamentales, pensados inicialmente como garantias de autonomia del individuo frente al colectivo, organizado me- diante el Estado. Entonces, el principio de legalidad es consustancial a la actua- cién administrativa en el Estado moderno. Con todo, los contomos del principio de legalidad administrativa son mucho mas extensos que lo que indica esta aproximacion basica. (c) El peso de la justicia distributiva 37. Por iiltimo, la pertenencia del derecho administrativo al ambito del dere- cho puiblico explica la distancia ideoldgica que lo separa del derecho privado. Este regula relaciones entre sujetos privados (desprovistos de poder de domina- cién entre si) y, por eso, se construye sobre la base de criterios de justicia conmuta- tiva, En cambio, el derecho piblico supone, en general, una aproximacién distinta, basada en la justicia distributiva (que concierne el trato igualitario en las ventajas y cargas que entrafia la vida en comunidad). Por eso, la ldgica de las instituciones del derecho administrativo esta teftida de la preocupacion por el interés general y la forma como éste determina los sacrificios o derechos de los ciudadanos. Varias de las herramientas comunes al derecho (actos unilaterales, contratos, propiedad, acciones judiciales), adquieren connotaciones propias en derecho administrative. Ahora bien, no debe descuidarse que el derecho privado puede ofrecer una regulacién adecuada para ciertos aspectos de la vida administrativa, donde no aparezcan buenas razones para aplicar el derecho administrativo (cf. las referen- cias al derecho privado de la administracion). Capitulo 4 Complejidad del derecho administrativo 38. A los factores de complejidad que se han mencionado més atrés se suma una dificultad formal en la identi (parrafo 2). Esa dificultad se debe, muy probablemente también, a factores cultu- rales que inciden en la consistencia misma del derecho administrativo (patrafo 1). icacin de las fuentes del derecho administrativo PARRAFO 1. COMPLEJIDAD SUSTANTIVA Pueden mencionarse dos factores que dificultan aprehender el derecho admi- nistrativo; su relativa juventud (en comparacion con otras disciplinas) y su carac- ter fuertemente nacional.Miguel Valdivia (a) Juventud del derecho administrativo 39. La literatura especializada coincide en considerar que el origen del derecho administrativo es reciente: lo fechan en los albores del siglo XIX. El derecho ad- ministrativo es un fruto de la modernidad, que en el campo politico esté marcada por el afianzamiento del constitucionalismo. El objeto regulativo del derecho ad- ministrativo, que es la administracion del Estado, es una invencion relativamente reciente de las sociedades occidentales. Por cierto, el antiguo derecho piblico también rigié algunos aspectos del fun- cionamiento de la burocracia estatal. Algunas de esas soluciones suministran valiosos antecedentes para comprender el derecho moderno. Sin embargo, las premisas institucionales del antiguo régimen dificultan considerar que haya un Continuum entre esas tradiciones y el actual derecho administrativo. La teoria de la separacién de poderes prefiguré las bases del derecho adminis- trativo al proponer que las funciones esenciales del Estado debian permanecer se- paradas en complejos organicos diferenciados. Mientras la funcién jurisdiccional queds radicada en estructuras orgdnicas que venian de antiguo (los tribunales), Ia legislacién fue confiada fundamentalmente a asambleas representativas de la comunidad. Fl relativamente vasto conjunto de oficinas integrantes de la buro- cracia monarquica fue configurado como Poder Ejecutivo; esta, y varias otras es- tructuras organizacionales similares (pero no necesariamente vinculadas al poder central) es lo que hoy se entiende por administracién del Estado. Sin perjuicio de los matices de cada ordenamiento, en general se concibe a la administracién como complejo institucional encargado de ejecutar la voluntad ciudadana expresada mediante la ley. Aun una concepcién tan minima como esa permite dar cuenta de la singularidad de la administracién moderna: mientras en el antiguo régimen la burocracia actuaba bajo la legitimidad politica del monarca, pas6 a ser concebida como un complejo de oficinas subordinado a los mandatos del legislativo, esto es, de la ciudadania, Ahora bien, el derecho administrativo no es tinicamente fruto de la separacién de poderes. De hecho, en el régimen britinico, que conté desde temprano con una separacidn de poderes en forma, hasta bien entrado el siglo XX se cuestioné la existencia de un derecho administrativo (bajo influjo de Dicey, que por derecho administrativo entendia una version caricaturizada del régime administratif fran- cés). En verdad, para el surgimiento de un auténtico derecho administrativo hacia falta algo més, que consistié en tomar conciencia de la necesidad de articular soluciones juridicas especiales para ese conjunto de problemas vinculados con las oficinas administrativas.Introduccién 33 Esta toma de conciencia se mostré con toda evidencia en la Francia revolucio- naria, mediante la sustraccién del conocimiento de los asuntos administrativos a los tribunales ordinarios de justicia (Ley de 16-24 de agosto de 1790 y mas tarde, Ley de 16 de fructidor del afio Ill), En lo inmediato, esta medida importaba apartar a la administracién del derecho comin; mas tarde supondria la creacin de una justicia especializada, promotora de reglas (jurisprudenciales) especiales. En cada ordenamiento esa toma de conciencia de la singularidad de los asuntos publicos sustenta el surgimiento del derecho administrativo como disciplina (con prescindencia del derrotero institucional o juridico especifico del derecho francés). Este apurado y parcial recuento histérico permite recordar el cardcter rec del derecho administrativo, que lo diferencia de otras disciplinas, mas ancladas en tradiciones antiguas, Esta juventud del derecho administrativo se muestra de mo- do radical en su pecul gos” o textos legales que lo aborden desde una perspectiva integral y sistemitica). nte far articulacién normativa (esto es, en la ausencia de “edd (b) Idiosincrasia del derecho administrativo 40. El derecho administrative posce un marcado carécter nacional, es decis, est sistematicamente tefiido por consideraciones provenientes de la instituciona- lidad y de la historia de cada ordenamiento. La singularidad nacional del derecho administrative (que también es una muestra de su cardcter politico) se aprecia sobre todo en el diseio orginico de las estructuras administrativas. Los contornos organizacionales de gobierno, la importancia de la tegionalizacién o las condiciones efectivas de la autonomia municipal cambian de un ordenamiento a otro, en razén de decisiones y proble- mas puntuales. También se advierte, y de modo especialmente significativo, en la modelacién de las instituciones encargadas de controlar a la administracién: asi como el derecho francés seria muy dificil de explicar sin referencia al Consejo del Estado (que es el principal érgano encargado de la jurisdiccién administra- tiva en ese ordenamiento), el derecho chileno tampoco se entiende muy bien sin adentrarse en La ausencia de una jurisdiccién administrativa especializada o en la importancia estructural que ha tenido y sigue teniendo la Contraloria General de la Repablica. Siempre el derecho administrative conlleva una parte importante de folklore institucional que no es comparable con otros ordenamientos. Aungue en el ambito del funcionamiento de la administracién también pueden presentarse particularidades nacionales, en este campo es mas facil advertir la infiltracién de modelos comparados que sirven como marco de referencia para explicar u orientar las soluciones del derecho administrative. En este sentido, para54 José Miguel Valdivia el derecho chileno son especialmente relevantes las tradiciones francesa, germ: nica e inglesa. El derecho francés oper como paradigma del derecho administrativo en Chi- le (y en otras coordenadas) durante buena parte del siglo XX. Su influencia se debe sobre todo a la antigiiedad relativa de ese derecho, que toma conciencia tempranamente de sus singularidades, y, sobre todo, a la amplia difusién de la jurisprudencia administrativa francesa. Un aspecto notorio del derecho adminis- trativo francés est en su origen jurisprudencial, esto es, en su claboracién lenta y parcelaria por parte de una jurisdiccién administrativa ordenada y prestigiosa. Dado el alcance amplio de las competencias de esa jurisdicci6n, la jurisprudencia administrativa proveyé de soluciones especiales practicamente respecto de todo tipo de asuntos administrativos (organizacién, personal, bienes piblicos, actos, contratos, responsabilidad). Por cierto, una parte muy importante de la proyec- cién internacional del derecho francés se debe a su temprana sistematizacién en trabajos doctrinales cientificos, que gozaron de amplia difusién en Europa y Amé- rica Latina. El derecho germénico también ejerce alguna influencia en el derecho chileno, por reflejo de su repercusién en el derecho espariol (donde ha estudiado un m cleo importante de los cultores chilenos de la disciplina). La impronta autoritaria del derecho administrativo se vio especialmente reforzada en el derecho aleman, en razén del principio monarquico caracteristico de sus inicios. Pero a partir de Ia segunda mitad del siglo XX, el derecho aleman se ha caracterizado mas bien por un progresivo reforzamiento de la condicién del ciudadano como sujeto de LL El ri nicas es muy importante en el andlisis de derechos frente a la admii istraci6n y, a la larga, por su proteccién judici gor analitico de las teorizaciones germ: cuestiones claves del derecho administrativo como la teorfa del érgano, la del acto administrativo, el derecho administrativo sancionador, etc. Por ciltimo, en tiempos recientes se advierte cada vez con mayor fuerza la im- portancia del derecho inglés. Ese ordenamiento por mucho tiempo parecié jac- tarse de carecer de un derecho administrativo (a la francesa), en ausencia de me- canismos especificos de control de la administracién. A la larga, su singularidad se construyé en torno a la extensién de remedios judiciales tipicos del derecho privado a los asuntos administrativos. Con todo, tampoco puede ignorarse la atractiva experimentacién que en ese sistema se ha dado respecto de mecanismos diversificados de control (en concreto, los llamados administrative tribunals, que despliegan una revisién de méritos 0 merits review sustancialmente distinta del mero control de legalidad), Ademas, en derecho inglés han tenido origen reflexio- nes importantes acerca del papel del Estado en la economia de mercado y de losIntroduccién 3s modos institucionales de gestién de actividades de interés general o servicio pibli- co. Las préximas generaciones de juristas se enriqueceran con estas aportaciones. PARRAFO 2. COMPLEJIDAD FORMAL 41. La estructura de fuentes es dificilmente discernible en derecho administra tivo: ;d6nde “se encuentra” el derecho administrativo, de dénde “sale”? Ciertamente la vigencia del principio de legalidad supone sumisin de la ad- ministracién al derecho legislado. El marco normative definido por leyes es de extraordinaria importancia para la administracidn. El peso de las leyes organicas de cada servicio define el marco especifico en que acttia la administracién, Sin embargo, atendida su estructura, esta previsién normativa es fragmentaria. Sdlo rige aspectos parciales de la actividad administrativa. Y dos principios?, las reglas comunes aplicables con prescindencia de la es- pecialidad de las leyes? El derecho chileno se ha dotado de ci tas reglas de alcance general aplicables a toda la administracién, o a una muy buena parte de ella: en materias lato sensu organicas (organizacion, personal, bienes, finanzas), de procedimientos, de trans- parencia. Pero son pocos textos (por cierto, nada comparable a un auténtico Cé- digo) y subsisten areas muy importantes fuera de leyes generales: control judicial, régimen de ineficacia de los actos ilegales o irregulares. La base escrita del derecho administrat ‘0 es pobre. Correlativamente, deja mportancia: la doctrina y la juris- lugar a dos fuentes no autoritativas de gran prudencia, La jurisprudencia tiene una historia especialmente significativa, sobre todo en Francia (cuyo derecho administrativo tiene una base jurisprudencial muy respe- tada). En ese derecho, a falta de textos suficientes, las disputas entre Estado y ciudadanos debieron resolverse caso a caso conforme a criterios uniformes que fueron elaborando los jueces administrativos. Esta estructura normativa es com- pleja, porque el desarrollo del derecho no es planificado desde arriba, sino a me- dida que los casos van surgiendo. La ensefianza también se dificulta, porque la informaci6n relevante esta compuesta por una masa difusa de decisiones, no to- das de la misma importancia ni alcance (muchas decisiones anémalas se fundan en las peculiares circunstancias de cada caso). En Chile no hay tal peso de la jurisprudencia judicial, pero la Contraloria General de la Reptiblica asegura una funcién mas o menos semejante. La ley reconoce expresamente el caracter de la jurisprudencia administrativa 0 contralora como fuente del derecho (LOCCGR,56 Miguel Valdivia art. 6, inc. final). En varias dreas, la jurisprudencia contralora es indispensable para el conocimiento del derecho positivo. Por su parte, la doctrina tiene una importancia crucial en la materia, sobre todo en la progresién de las ideas. Por cierto, carece del valor de fuente formal, pero su influencia en diversas areas es evidente. Gran parte del sistema actual del derecho administrativo, basado en el control judicial de los actos de la adminis- traci6n (grosso modo, acciones de nulidad de derecho piblico y de responsabi- lidad del Estado) son fruto de las enseianzas persistentes de la doctrina de las tiltimas décadas, Ahora bien, estas fuentes presentan algtin problema: no se sabe con precision si ese es el derecho administrativo o es la version ideologizada ¢ interesada de la jurisprudencia o de la doctrina sobre el derecho administrativo. Tienen un défici democratico severo. Capitulo S$ Estructura del derecho administrativo 42. El derecho administrativo tiene una estructura compleja, derivada primero de la multiplicidad de facetas que engloban la organizacion y el funcionamiento de los organismos administrativos y, después, de la inmensa variedad de estos organismos. Por razones conyencionales de la ensefianza cientifica, se acostumbra a separar un derecho administrativo general de variados derechos administrativos especia- les, que recubren respectivamente una parte general de la disciplina, construida desde la teoria (parrafo 1) y varias partes especiales que conciernen a ambitos sectoriales particulares, dotadas de principios y reglas especificos (parrafo 2). PARRAFO 1. AMBITOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL 43. Aquello que se conviene en designar como derecho administrativo general corresponde, como se ha dicho, al marco juridico aplicable a la generalidad de or- ganismos y de actuaciones administrativas, En razon de su vocacion general, po- see una naturaleza marcadamente teérica. Es un hecho de la causa que, tanto en Chile como en otros regimenes, el derecho administrative general no se encuen- tra respaldado de modo integro y suficiente en textos legales de alcance general. Mientras otras disciplinas cuentan con cuerpos legales que las regulan de modo exhaustivo, al menos en su estructura general, el derecho administrative careceIntroduccién s7 de un cédigo que lo sistematice. La aparicién de reglas de aleance general en este campo, en todo caso en el derecho chileno, ha sido tardia y no siempre exitosa. El campo del derecho administrativo general comprende un variado conjunto de materias que se realizan en este trabajo. Entre ellas conviene mencionar las que siguen. (a) Los sujetos del derecho administrativo 44, Esta materia abarca dos grupos muy diferenciados de cuestiones que con- ciernen, en general, a las personas que forman parte de la administracién y des- empefian funciones administrativas. Dado que usualmente la administracién se presenta como un sujeto, 0 como una institucién que cuenta con personalidad juridica o que actéa bajo el manto de una personalidad juridica reconocida, conviene detenerse primariamente en estas materias. Esta es la teoria de la organizaci6n administrativa. En seguida, es titil referirse a las personas naturales es que dan vida a la ad- ministracién y ejercen concretamente las actividades que a esta corresponde. La materia recibe el nombre de funcidn priblica, pues su foco est puesto en los funcionarios piblicos y el régimen juridico al que esta sujeto el personal de la administracién. (b) La acl lad administrativa 45. Siguiendo esquemas de ensefianza procedentes del derecho espafiol, cada ver es mas frecuente en Chile separar la actividad material de la actividad formal de la administraci6n. A pesar de su apariencia, la separacién es mas aproximativa que rigurosa, pues es indudable que la actividad material se canaliza por medio de la actividad formal, y entonces las categorias pueden superponerse. Se trata de un criterio pedagégico para presentar sindpticamente el conjunto de la materia En general, la actividad material comprende los tipos de misiones que cumplen los érganos administrativos, que van desde el control de las libertades privadas (por ejemplo, en el trafico vial) hasta la provision de medicina en hospitales o de ayudas pecuniarias a los sostenedores de colegios. En un esquema minimo, estas actividades pueden clasificase en dos grandes grupos: actividad de policia (aseguramiento del orden puiblico mediante control o restricciones de actividades privadas) y actividad de servicio piiblico (satisfaccién inmediata de necesidades piblicas). Algunos aitaden otros tipos de actividades, cuyo valor epistémico es mas discutible, como las de fomento (incitacién a los privados mediante estimulos58 José Miguel Valdivia o ayudas) o de regulacin (ordenacién y fiscalizacién de actividades privadas en sectores de interés general). Sin embargo, es discutible que estas u otras clasifi- caciones tengan consecuencias juridicas en el derecho chileno, a diferencia de lo que ocurre en el derecho comparado; parece mas bien un modo de exponer las distintas técnicas de que se vale la administraci6n en cada ambito, y que obedecen a filosofias distintas, aunque complementarias. En cambio, la riibrica de la actividad formal se refiere a los instrumentos téc- nicos con que la administracién cumple sus funciones, concebidos desde la teoria juridica, y que son sus actos. El capitulo del acto admtinistrativo es aqui el nervio central de la disciplina. Su estudio se proyecta tanto a sus efectos como a sus re- quisitos; en ese plano, las condiciones formales para la adopcidn de los actos han adquirido una importancia muy significativa, que se ha traducido en la consolida- cién del procedimiento administrativo como un capitulo en si mismo. En fin, en circunstancias que la terminologia “acto administrativo” alude a los actos unila- terales de la administracién, el derecho administrativo general también abarca el campo de los contratos administrativos. El régimen legal del contrato en derecho administrativo se construye, en algtin grado, sobre la base de la teoria del acto administrativo, pero presenta singularidades propias, en atencién a la naturaleza patrimonial de los intereses sobre los que incide. (c) Control de la administracion 46. El corolario de la teoria del acto administrativo esta en el control de la administracion. Para el derecho administrativo, este control, que tiene por para- digma el que desarrollan los jueces, es un control de legalidad; pero en derecho administrativo hay muchos controles de distinta naturaleza, y no todos responden a la misma légica (controles politicos, financieros, etc.). Asi lo muestra el singular papel que juega la Contraloria en el derecho chileno. El control judicial de la administracién a menudo es analizado bajo la rabrica contencioso administrativo, siguiendo orientaciones comparadas, principalmente francesas. El derecho de lo contencioso administrativo es, en esencia, derecho pro- cesal proyectado a los asuntos administrativos. De aqui que en esta riibrica hayan de analizarse cuestiones de organizacién judicial y de derecho procesal funcional, cuyos insumos basicos son provistos por otras disciplinas. Sin embargo, desde que la materia gira en torno a las relaciones entre dos poderes publicos institucional- mente separados e independientes entre si, se justifica que estas cuestiones y otras (como la definicién de las acciones que asisten al ciudadano frente a la adminis- tracién) sean abordados desde el derecho administrativo general.e Introduccién (d) Responsabilidad del Estado 47. El capitulo sobre responsabilidad del Estado aborda una cuesti6n muy rele- vante en las sociedades contemporaneas, que consiste en determinar los contornos de una garantia de los ciudadanos frente a la administracién respecto su esfera vital de intereses 0, mas trivialmente, su esfera patrimonial. La adm zat los perjuicios que cause a los ciudadanos, pero las condiciones de la reparacion si guen la logica propia de la justicia distributiva, que recorre el derecho administrative. nistracion debe indemni (e) Bienes 48. Si la administracién es concebida como un complejo organizacional ten- diente al cumplimiento de determinadas misiones, los medios materiales con que cuenta son también relevantes. En este plano habria que mencionar los recursos pecuniarios y los demas bienes. La primera categoria de cuestiones se analiza en el marco del derecho financie- 70, que es de gran importancia practica para los organismos administrativos. Con todo, por su clevado tecnicismo no ser objeto de anidlisis en este trabajo. El segundo grupo de materias corresponde a la cuestién de los bienes piiblicos. El concepto fundamental de este ambito de la disciplina es el del dominio pubblico, cuya teoria se ha construido por oposicién a la del dominio privado (que también tiene én). Basicamente, el régimen del dominio piblico es un régimen particular de bienes, porque sobre ellos la propie- dad no se concibe como un derecho de aprovechamiento exclusivo (al modo de la propiedad privada), sino como un sistema de proteccién del patrimonio publico, que debe conservarse (y por eso ¢s inalienable) para su mejor aprovechamiento colectivo. cabida en el funcionamiento ordinario de la administrac La matriz tedrica del derecho piblico de bienes deberia formar parte del de- recho administrativo general. Sin embargo, en razén de la inclusion de algunos preceptos claves de la materia en el Cédigo Civil, en la practica es un campo abandonado por esta disciplina y entregado al derecho civil. En cambio, suele ser objeto de andlisis particular desde algunas disciplinas de derecho administrative especial -de gran importancia profesional en el derecho chileno- tales como el derecho de minas o el de aguas. PARRAFO 2. LOS DERECHOS ADMINISTRATIVOS ESPECIALES 49. Las ramificaciones del derecho administrativo son multiples, Probablemen- te, en cada sector de actividad de la administracién puedan observarse singulari60 José Miguel Valdivia dades que merezcan atencién de la doctrina para apreciar sus principios rectores, distintos de los que imperan en otras areas. Por cierto, en todas esas areas rige también el derecho administrativo general, pero este sufre excepciones mas 0 me- nos significativas segiin el tipo especifico de intereses que se trata de atender y que se manifiestan en técnicas de accién especifica. Esas excepciones se explican cominmente desde el derecho administrative general, en razén de sus fines gene- rales que pueden -por razones politicas, de eficiencia en la gestién o de otra in- dole~ no ser adaptados para todo tipo de casos. Sin embargo (como ha puesto en a Schmidt-A®man, uno de los autores mas influyentes de la actualidad), Ios llamados “Ambitos de referencia” del derecho administrativo especial tienen la virtud de revelar problemas, reglas o instituciones que tienen espacio en el marco de la teoria general. evidenci Los sectores mas significativos del derecho administrative especial son, actual- mente, el derecho del medio ambiente y el derecho urbanistico. El llamado dere- cho regulatorio, a su vez, en verdad abarca un heterogéneo campo de materias relacionadas con la regulacién y supervision estatal sobre actividades privadas de interés ptiblico o de gran impacto social. Por ultimo, podria mencionarse también al derecho tributario, aunque éste ha alcanzado independencia disciplina raz6n de la singularidad de su objeto central: la obligacién tributaria. Seria inge- auo pretender enumerar exhaustivamente todos los campos del derecho adminis- trativo especial, pues cada ambito sectorial en que la administracién esta llamada a intervenir tiene sus criterios propios, que en mayor o menor medida se apartan de las reglas generales del derecho administrativo general. ia, en