“การอภิบาล” (Governance)

ในฐานะมโนทัศน์ทางการบริหารรัฐกิจ
วสันต์ เหลืองประภัสร์*
ชาย ไชยชิต**

Received: 7 June 2018

Revised: 12 October 2018
Accepted: 29 October 2018

* ผู้ช่วยศาสตราจารย์ประจ�ำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
** นิสิตปริญญาเอก คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

รัฐศาสตร์สาร ปีที่ 39 ฉบับที่ 3 (กันยายน-ธันวาคม 2561): หน้า 140-199

 “Governance” as the Concept of
Public Administration
Wasan Luangprapat*
Chai Chaiyachit**

* Assistant Professor, Faculty of Political Science Thammasat University.

** Ph.D. Candidate, Faculty of Political Science, Chulalongkorn University
142

บทคัดย่อ
ค�ำว่า governance ปรากฏในการศึกษาของหลากหลายสาขาวิชา ไม่วา่
จะเป็นการเมืองเปรียบเทียบ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ รวมถึงการบริหารรัฐ
กิจ กล่าวโดยทั่วไป ค�ำว่า governance มักใช้เพื่อกล่าวถึงทฤษฎีและแนวปฏิบัติ
ใหม่ๆ ที่เกี่ยวกับการปกครอง ตลอดจนแบบแผนของการวางกฎเกณฑ์กติกาใน
ลักษณะใหม่ๆ อย่างไรก็ดี แต่ละสาขาวิชามักจะใช้ค�ำดังกล่าวด้วยนัยที่มีแง่มุม
เฉพาะของตัวเอง ในวงวิชาการด้านการบริหารรัฐกิจของไทยปัจจุบนั มีการแปล
ศัพท์ค�ำว่า governance เป็นวลีภาษาไทยหลายลักษณะ ซึ่งบ่งบอกถึงการไม่มี
ค�ำแปลในแบบใดแบบหนึ่งที่ได้รับการยอมรับในวงกว้างมากที่สุด บทความนี้มี
วัตถุประสงค์เพือ่ แสดงให้เห็นถึงนัยของค�ำว่า governance ในฐานะมโนทัศน์ทาง
วิชาการ โดยส�ำรวจแบบแผนการใช้ค�ำดังกล่าวในโลกวิชาการภาษาอังกฤษ ซึ่ง
พบว่าในช่วงทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา ค�ำดังกล่าวเริม่ ถูกน�ำกลับมาใช้ดว้ ยความ
หมายใหม่ เพือ่ สือ่ ถึงทฤษฎีและประเด็นการศึกษาเกีย่ วกับการจัดกลไกประสาน
บทบาทการท�ำงานและการปฏิสมั พันธ์ทางสังคม ตลอดจนสือ่ ถึงกระบวนการและ
ตัวแสดงต่างๆ ที่อยู่นอกเหนือไปจากปริมณฑลของรัฐบาล ผู้เขียนเสนอว่าการ
สื่อความหมายของค�ำว่า governance ที่ผ่านมานั้น ยังไม่ปรากฏค�ำจ�ำกัดความ
ทีย่ อมรับร่วมกันโดยทัว่ ไป เนือ่ งจากนักวิชาการต่างเลือกแปลค�ำว่า governance
เป็นวลีภาษาไทยหลากหลายกันไป ผู้เขียนจึงเสนอให้ใช้ค�ำว่า “อภิบาล” เป็น
ค�ำทั่วไปแทนการต้องเลือกใช้ค�ำแปลแบบใดแบบหนึ่งในบรรดาที่มีอยู่แล้วนั้น

ค�ำส�ำคัญ: การอภิบาล, การบริหารรัฐกิจ, การจัดการภาครัฐแนวใหม่, การ

อภิบาลสาธารณะแนวใหม่, การใช้ศัพท์
 143

Abstract
The word ‘governance’ appears in diverse academic disciplines
including comparative politics, international relations and public administration.
Generally speaking, governance refers to various new theories and practice
of governing and patterns of rule. However, each discipline sometimes acts
as if it owns the word. In the current Thai public administration scholarship,
the existence of many translations of governance meant that there is no
agreement as to which term is the most widely accepted. The purpose
of this article is to give sense to the concept of governance by surveying
the ways in which it is used in the English world. It shows that during the
1980s the word ‘governance’ re-emerged with a new meaning. As a new
concept, governance now refers to theories and issues of social coordination
and interaction and to processes and actors outside the narrow realm of
government. The authors argue that so far, there is no common definition
of governance in Thai usages because ‘governance’ has been translated
into the various Thai terms. Instead of choosing any competing phrases,
the authors propose to use ‘a-pi-bann’ for ‘governance’ as the concept.

Keywords: governance, public administration, new public management,

new public governance, terminology
144

ความน�ำ
ค�ำว่า governance เป็นค�ำที่มีการน�ำมาใช้อย่างแพร่หลายในปัจจุบัน
ทั้งในแวดวงวิชาการและนักปฏิบัติ หากพิจารณาบริบทการใช้ค� ำโดยทั่วไป
ค�ำว่า governance ปรากฏให้เห็นในหลากหลายสาขาวิชา ไม่วา่ จะเป็นการศึกษา
การพัฒนา เศรษฐศาสตร์ ภูมศิ าสตร์ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ การวางแผน
สังคมวิทยา รัฐประศาสนศาสตร์ และรัฐศาสตร์ นักวิชาการในแต่ละสาขาวิชาต่าง
น�ำค�ำว่า governance มาใช้ราวกับเป็นค�ำทีม่ นี ยั เฉพาะเจาะจงภายใต้บริบทของ
เรือ่ งทีต่ นศึกษา โดยมิได้ตระหนักว่านักวิชาการในสาขาวิชาอืน่ ๆ น�ำค�ำดังกล่าว
ไปใช้ด้วยนัยที่เหมือนหรือแตกต่างกันในลักษณะใดบ้าง1
ในขณะที่แวดวงนักปฏิบัติ ก็ใช้คำ� ว่า governance ด้วยวัตถุประสงค์
ที่แตกต่างกันไป เช่น ธนาคารโลก (World Bank) และองค์การกองทุนการเงิน
ระหว่างประเทศ (IMF) ใช้ค�ำว่า ‘good governance’ ส�ำหรับระบุถึงเงื่อนไขข้อ
หนึง่ ในการให้เงินกูแ้ ก่ประเทศต่างๆ ส่วนสหภาพยุโรป (EU) ก็มกี ารจัดท�ำเอกสาร
รายงานปกขาวว่าด้วย ‘Governance’ เพื่อเป็นกรอบแนวทางส� ำหรับรัฐบาล
ประเทศสมาชิกยึดถือปฏิบัติในการปรับปรุงกระบวนการบริหารงานภาครัฐให้
สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตยในทุกมิติ หรือในกรณีประเทศสหรัฐอเมริกา
แนวคิด ‘collaborative governance’ ปรากฏให้เห็นเด่นชัดในแผนงานอนุรักษ์
พื้นที่ป่าสงวนของชาติโดยการมีส่วนร่วมของคนในพื้นที่ เป็นต้น2
ส�ำหรับประเทศไทย ค�ำว่า governance เข้ามาสู่ประเทศไทยพร้อมกับ
ค�ำส�ำคัญใหม่ๆ อย่างค�ำว่า “โลกาภิวัตน์” (globalization) และค�ำอื่นๆ ภายใต้
คุณค่าแบบเสรีประชาธิปไตย อาทิ ความรับผิดชอบต่อสาธารณะ ความโปร่งใส
การมีสว่ นร่วม การกระจายอ�ำนาจ ฯลฯ ซึง่ เป็นค�ำทีแ่ พร่หลายตัง้ แต่ในช่วงปลาย
ทศวรรษ 1980 และต้นทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา อย่างไรก็ดี ด้วยเหตุทอี่ งค์ความ
รูท้ างวิชาการเกีย่ วกับ governance ในประเทศไทยขณะนัน้ อยูใ่ นสภาวะยุง่ เหยิง
ไม่เป็นระบบระเบียบ การน�ำมโนทัศน์เรือ่ ง governance เข้ามาในสังคมการเมือง

1 ดู Mark Bevir, ed., The SAGE Handbook of Governance (London: Sage,

2011).
2
Ibid., 1.
 145

ไทย จึงน�ำไปสู่การก่อเกิดแนวการตีความค�ำว่า governance หลากหลายแนว

แข่งขันกัน3
การปรากฏมุมมองการตีความค�ำว่า governance หลากหลายแนว
ในประเทศไทย4 สะท้อนถึงข้อเท็จจริงที่ว่า แม้กระทั่งในแวดวงวิชาการด้าน
รัฐประศาสนศาสตร์ ก็ยังไม่มีความเห็นพ้องต้องกันเกี่ยวกับแนวการตีความที่
เหมาะสมที่สุด การตีความแต่ละแนวทางน�ำไปสู่การสร้างตัวแบบผสมผสานมุม
มองต่างๆ เข้าด้วยกัน (hybrids of governance) หลากหลายรูปแบบ แต่ละแบบ
ต่างมีกรอบการท�ำความเข้าใจ governance ในมุมมองของตัวเอง แม้แต่คนคน
เดียว ก็อาจให้ความหมาย governance แตกต่างกันไปในแต่ละบริบท ด้วยเหตุ
นี้ ความขัดกันเองในความหมายของ governance จึงปรากฏให้เห็นได้ทั่วไป
ในทรรศนะของ พิทยา บวรวัฒนา ความสับสนที่ปรากฏในการให้ความหมาย
ค�ำว่า governance ในลักษณะดังกล่าว เป็นผลมาจากความไม่รขู้ องผูค้ นในสังคม
ไทย เกี่ยวกับความสลับซับซ้อนในองค์ความรู้ว่าด้วย governance ในแวดวง
วิชาการสากล ดังเห็นได้จากข้อเท็จจริงที่ว่า ในแวดวงนักวิชาการนานาชาติเอง
ก็มกี ารตีความหรือให้ความหมายของค�ำว่า governance หลากหลายมิตใิ นเวลา
เดียวกัน5
ข้อสังเกตดังกล่าว ท�ำให้เราต้องตระหนักว่า ในโลกภาษาอังกฤษ ค�ำว่า
governance เป็นค�ำที่ถูกใช้แพร่หลายทั่วไปในหลากหลายวงการ แต่ก็อาจมีนัย
เฉพาะแง่มุมที่แตกต่างหลากหลายกันไป นอกจากนี้ การน�ำค�ำว่า governance

3 Bidhya Bowornwathana, “Importing Governance into the Thai Polity: Competing

Hybrids and Reform Consequences,” International Public Management Review 8,
No. 2 (2007): 2.
4 พิทยา บวรวัฒนา อธิบายถึงแนวการตีความ governance ในสังคมไทย 6 แนวทาง ได้แก่
1) ประชาธิปไตยแนวใหม่ หรือการบริหารกิจการบ้านเมืองแบบประชาธิปไตย 2) ธรรมา-
ภิบาล 3) มุมมองเรื่ อ งประสิ ท ธิ ภ าพ 4) หลั ก ทศพิ ศ ราชธรรมของพระมหากษั ต ริ ย ์
5) ระบอบทักษิณ 6) ประเด็นทางจริยธรรม และชีว้ า่ การตีความทัง้ หกแบบก่อให้เกิดตัวแบบ
การปฏิรูปหลายแบบแข่งขันต่อสู้กัน และเกิดเป็นรูปแบบผสมผสานแนวคิดและหลักการ
ภายใต้ความหมายแต่ละแบบเข้าด้วยกัน ดู Ibid., 9-10.
5
Ibid., 9.
146

มาใช้ในบริบทของไทยที่ผ่านมา ก็มีการตีความด้วยนัยที่แตกต่างกันไป ดังจะ

เห็นได้ว่า ในแวดวงวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศไทย
มีการนิยามความหมายของค�ำว่า governance ค่อนข้างหลากหลาย จนถึง
ปัจจุบันสามารถจ�ำแนกได้ 6 ความหมายเป็นอย่างน้อย ได้แก่ 1) การจัดการ
ปกครอง6 2) การเลือกการจัดล�ำดับความส�ำคัญก่อนหลัง การสั่งการ และการ
ชี้แนะ7 3) การบริหารกิจการภาคสาธารณะ8 4) การบริหารปกครอง9 5) การ
บริหารกิจการบ้านเมือง10 และ 6) ธรรมาภิบาล11
การถ่ายทอดความหมายของค�ำว่า governance มาเป็นค�ำในภาษา
ไทยด้วยนัยทีแ่ ตกต่างกันไป ส่วนหนึง่ อาจมีสาเหตุมาจากการทีน่ กั วิชาการแต่ละ
คนใช้ค�ำดังกล่าวในการศึกษาปรากฏการณ์ในบริบทของสาขาวิชา และมีมิติการ
เคราะห์หรือจุดสนใจทีแ่ ตกต่างกัน หรืออาจเป็นไปได้วา่ การถ่ายทอดความหมาย
ของค�ำว่า governance ที่มีการน�ำเสนอตลอดช่วงที่ผ่านมานั้น ยังไม่มีการถอด
ค�ำแบบใดแบบหนึ่งที่ได้รับการยอมรับร่วมกันของสมาชิกทั้งวงการ ข้อเท็จจริง
ดังกล่าวสะท้อนว่า การเลือกใช้ค�ำภาษาไทยส�ำหรับสื่อความหมายของค�ำว่า
governance ในวงวิชาการด้านรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ของไทยนั้น
ยังไม่เป็นที่ยุติ ด้วยเหตุนี้ค�ำแปลในแบบต่างๆ ที่ปรากฏออกมาจึงมีสถานะเป็น
ค�ำที่ถูกโต้แย้งท้าทายได้อยู่เสมอ

6 ดู สิรพิ รรณ นกสวน และ เอก ตัง้ ทรัพย์วฒ

ั นา, บก., ค�ำและความคิดในรัฐศาสตร์รว่ มสมัย
(กรุงเทพฯ: ส�ำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2546).
7
ดู อัมพร ธ�ำรงลักษณ์, บก., แปลงรูป เปลีย่ นราก: บริหารรัฐกิจในศตวรรษที่ 21 (กรุงเทพฯ:
โครงการจัดพิมพ์คบไฟ, 2546).
8
ดู ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร, รัฐ-ชาติ กับความไร้ระเบียบโลกชุดใหม่ (กรุงเทพฯ: วิภาษา,
2549).
9
ดู อัมพร ธ�ำรงลักษณ์, บก., การบริหารปกครองสาธารณะ: การบริหารรัฐกิจในศตวรรษที่
21 (กรุงเทพฯ: คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2553).
10 ดู ทศพร ศิริสัมพันธ์, ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการบริหารราชการแนวใหม่ (กรุงเทพฯ:
ส�ำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, 2549).
11 ดู ปกรณ์ ศิริประกอบ, 3 พาราไดม์ทางรัฐประศาสนศาสตร์: แนวคิด ทฤษฎี และการน�ำ
ไปปฏิบัติจริง (กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2558).
 147

อย่างไรก็ตาม ไม่ว่านักวิชาการแต่ละคนจะเลือกถ่ายทอดศัพท์ค�ำว่า
governance ในภาษาอังกฤษ มาเป็นค�ำทางวิชาการในภาษาไทยในแบบใด
สิ่งส�ำคัญที่สุดย่อมอยู่ที่ความเข้าใจถึงนัยของการใช้ค�ำดังกล่าวในการศึกษา
ปรากฏการณ์ทางสังคม หากผูค้ นมีความเข้าใจตรงกันในความหมายภายใต้บริบท
ของการใช้คำ� ในแต่ละบริบทแล้ว การใช้คำ� ภาษาไทยเพือ่ สือ่ นัยของค�ำก็นา่ จะมีขอ้
ยุตไิ ด้ เพราะฉะนัน้ การศึกษามโนทัศน์ governance ในบริบทการศึกษาด้านการ
บริหารรัฐกิจ จึงควรเริม่ ต้นจากการความเข้าใจความหมายของค�ำว่า governance
ที่ปรากฏในแวดวงวิชาการในโลกภาษาอังกฤษเป็นเบื้องต้น
สาระส� ำ คั ญ ของบทความนี้ เริ่ ม ต้ น จากการทบทวนพั ฒ นาการ
ความหมายตามตัวอักษรของค�ำว่า governance และการใช้ค�ำดังกล่าวของ
ผู ้ ค นในสั ง คมตะวั น ตกในแต่ ล ะบริ บ ทยุ ค สมั ย จากนั้ น จึ ง ท� ำ ความเข้ า ใจถึ ง
บริบทของการน�ำค�ำว่า governance มาใช้ในแวดวงวิชาการรัฐศาสตร์และ
รัฐประศาสนศาสตร์สากล โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพิจารณาถึงสภาพความสลับ
ซับซ้อนของการตีความค�ำว่า governance ภายใต้มโนทัศน์ชุดต่างๆ ที่ปรากฏ
ในแวดวงวิชาการในช่วงหลังทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา ซึ่งค�ำว่า governance
ถูกใช้ในฐานะมโนทัศน์เกี่ยวกับการปรับเปลี่ยนบทบาทของรัฐในช่วงปลาย
ศตวรรษที่ 20 และต้นศตวรรษที่ 21

ค�ำและความหมาย
หากพิจารณาพัฒนาการของการใช้ค�ำว่า ‘governance’ ในแวดวง
วิชาการในโลกภาษาอังกฤษ จะพบว่า ค�ำว่า governance ที่ใช้กันทุกวันนี้เป็น
ค�ำที่มีความเก่าแก่ และมีพัฒนาการของความหมายไปในแต่ละยุคสมัย ตามค�ำ
อธิบายของ Anne Mette Kjær (2004) ค�ำว่า governance เป็นหนึ่งในค�ำเก่าแก่
ที่ปรากฏในการอธิบายท�ำความเข้าใจเรื่องรัฐ ในความหมายดั้งเดิม ค�ำนี้ถูกใช้
กล่าวถึงเรือ่ งทีเ่ กีย่ วข้องกับความอยูด่ กี นิ ดีของพลเมือง และการอยูร่ ว่ มกันอย่าง
ผาสุกของสังคม12

12 ดู Anne Mette Kjær, Governance (Cambridge: Polity Press, 2004).

148

หากพิจารณาในเชิงนิรกุ ติศาสตร์ ค�ำว่า governance สามารถสืบความ

หมายย้อนกลับไปยังรากศัพท์ในภาษากรีก คือ ค�ำว่า kubernân ซึ่งเป็นค�ำกริยา
หมายถึง “บังคับทิศทางหรือกุมหางเสือเรือ” (to pilot or steer) ตัวอย่างที่เด่น
ชัดของการน�ำค�ำดังกล่าวในภาษากรีกมาใช้บรรยายถึงรัฐ ปรากฏในงานเขียน
ของเพลโต (Plato) ที่กล่าวถึงการออกแบบระบบการปกครองรูปแบบต่างๆ ของ
นครรัฐ13
ในยุคกลางของยุโรป ค�ำที่มีความหมายเดียวกันนี้ปรากฏให้เห็นใน
ภาษาละตินค�ำว่า gubernare ซึ่งเป็นค�ำที่น�ำมาใช้เพื่อหมายความถึง “การน�ำ
ทาง” (piloting) “การวางกฎเกณฑ์” (rule-making) หรือ “การบังคับควบคุม
ทิศทาง” (steering)14 การใช้ค�ำว่า gubernare ในความหมายดังกล่าวในบริบท
ของการปกครองนครในยุคกลาง ปรากฏให้เห็นในค�ำบรรยายภาพวาดปูนเปียก
ของ Ambrogio Lorenzetti จิตรกรชาวอิตาลี ซึ่งเขียนขึ้นบนผนัง 3 ด้านของห้อง
ประชุมสภาเมือง (Great Council Hall of the Palazzo Pubblico) ภายในอาคาร
ศาลาว่าการเมือง Siena15
ภาพชุดดังกล่าวเขียนขึ้นระหว่างปี ค.ศ. 1337 – 1340 ภาพวาดบน
ผนังห้องแต่ละด้านมีค�ำบรรยายภาษาละติน ซึ่งมีความหมายตามตัวอักษรตรง
กับภาษาอังกฤษว่า ‘Allegory of Good Government’ (อุทาหรณ์ว่าด้วยการ
ปกครองที่ดี) ‘Effects of Good Government in the City and the Country’
(ผลจากการปกครองที่ดีที่เกิดขึ้นในเมืองและชนบท) และ ‘Allegory and Effects
of Bad Government on the City and the Country’ (อุทาหรณ์ของการปกครอง
ที่เลวและผลที่เกิดขึ้นในเมืองและชนบท)16
13 Ibid., 1-3.
14 Ibid., 3.
15 Wolfgang Drechsler, “Good and Bad Government: Ambrogio Lorenzetti’s Frescoes
in the Siena Town Hall as Mission Statement for Public Administration Today,”
Discussion Papers, No. 20. Local Government and Public Service Reform Initiative
(Budapest: Open Society Institute, 2001), 3-4.
16
งานวิเคราะห์ความคิดทางการเมืองจากภาพวาดดังกล่าว ดู Nicolai Rubinstein, “Political
Ideas in Sienese Arts: The Frescoes by Ambrogio Lorenzetti and Taddeo di Bartolo
in the Palazzo Pubblico,” Journal of the Warburg and Courtauld Institutes 21, No.
3/4 (1958): 179 – 207.
 149

ในภาพวาดชุดดังกล่าว “การปกครองที่ดี” ปรากฏให้เห็นผ่านภาพ

ผู้ปกครองที่แวดล้อมด้วยสัญลักษณ์ของความเที่ยงธรรมและสันติสุข ผลของ
การปกครองทีด่ ปี รากฏผ่านภาพบ้านเรือนในเมืองทีป่ ลูกสร้างอย่างเป็นระเบียบ
มีกลุม่ ช่างก�ำลังก่อสร้างสิง่ ปลูกสร้างใหม่ๆ สะท้อนถึงความเจริญรุง่ เรือง ร้านค้า
ต่างๆ ในเมืองเต็มไปด้วยสินค้า และชาวเมืองเลือกซือ้ หาสิง่ ต่างๆ ทีต่ นต้องการ
ชาวเมืองชายหญิงแต่งกายด้วยเสื้อผ้าอาภรณ์สวยงาม บรรยากาศบริเวณจัตุรัส
ของเมือง มีชายหนุ่มหญิงสาวร้องเพลงเต้นร�ำอย่างมีความสุข ในขณะที่เด็กๆ
วิง่ เล่นอย่างสนุกสนาน หญิงสาวในชุดแต่งงานนัง่ บนหลังม้าแวดล้อมด้วยบริวาร
เดินไปตามถนน ตามมุมถนนมีเจ้าหน้าที่พร้อมอาวุธบนหลังม้าเดินตรวจตรา

รูปที่ 1 Allegory of Good Government

(ที่มา: Drechsler, 2001: 13)
150

รูปที่ 2 Effects of Good Government in the City and the Country (ในเมือง)
(ที่มา: Drechsler, 2001: 14)

ส่วนผลจากการปกครองทีด่ ที เี่ กิดขึน้ ในชนบท ปรากฏผ่านภาพต่อเนือ่ ง
ในพื้นที่ถัดจากก�ำแพงเมืองออกไป แสดงให้เห็นถึงวิถีชีวิตประจ�ำวันของชาวนา
ชาวไร่ ซึง่ ก�ำลังขุดดินเพาะปลูกเลีย้ งสัตว์ ผืนดินบริเวณเนินเขาและทีร่ าบ ปกคลุม
ด้วยแปลงนาและสวนที่อุดมสมบูรณ์ ชาวบ้านเก็บเกี่ยวและแปรรูปผลผลิต และ
บรรทุกผลผลิตเดินทางไปขายในเมือง

รูปที่ 3 Effects of Good Government in the City and the Country (ในชนบท)
(ที่มา: Drechsler, 2001: 18)
 151

ในทางตรงกันข้าม “การปกครองที่เลว” สะท้อนผ่านภาพผู้ปกครอง

ที่มีสัญลักษณ์ของปิศาจอยู่เหนือศีรษะ มีอสูรกายครึ่งสัตว์ครึ่งคนอยู่ข้างกาย
เทพสัญลักษณ์แห่งความยุติธรรมถูกมัดอยู่กับพื้น บ้านเรือนในเมืองร้างไร้ผู้คน
ท�ำงาน ผูค้ นฆ่าฟันกัน หญิงสาวถูกฉุดคร่า ส่วนในชนบท เรือกสวนไร่นาว่างเปล่า
ไม่มีทั้งการเพาะปลูกและเลี้ยงสัตว์ปรากฏให้เห็น17

รูปที่ 4 Allegory and Effects of Bad Government on the City

and the Country (ทรราช)
(ที่มา: Drechsler, 2001: 18)

17
Drechsler, “Good and Bad Government,” 5-6.
152

รูปที่ 5 Allegory and Effects of Bad Government on the City

and the Country (ในเมือง)
(ที่มา: Drechsler, 2001: 18)

ภาพวาดดังกล่าวเป็นหลักฐานบ่งชี้ว่า ภายใต้บริบทสังคมในยุคกลาง
ของยุโรป ค�ำว่า governance และค�ำว่า government ถูกใช้สื่อความหมายถึง
สิ่งเดียวกัน กล่าวคือ ค�ำว่า governance ในภาษาอังกฤษ ซึ่งมีรากศัพท์มาจาก
ภาษาละตินค�ำว่า gubernare ถูกใช้เพื่อหมายความถึงการด�ำเนินกิจกรรมการ
ปกครองโดยการบังคับใช้อำ� นาจของเจ้าหน้าที่รัฐ ในขณะที่คำ� ว่า government
หมายถึง การใช้อ�ำนาจหน้าที่ในการควบคุมบังคับให้เป็นไปตามกฎหมาย
กฎเกณฑ์ และระเบียบต่างๆ ของรัฐ
การให้ความหมายด้วยนัยทีเ่ หลือ่ มซ้อนกันในลักษณะดังกล่าว ส่งผลให้
ค�ำว่า governance ในภาษาอังกฤษ กลายมาเป็นค�ำทีม่ คี วามหมายพ้องกับค�ำว่า
government หรือ “การปกครอง” ในความเข้าใจของคนทัว่ ไปในโลกภาษาอังกฤษ
ดังนัน้ หลังจากยุคกลางเป็นต้นมา จึงมักปรากฏให้เห็นการใช้ค�ำว่า governance
ในความหมายที่เชื่อมโยงกับค�ำว่า “การปกครอง” (government) อยู่เสมอ โดย
เฉพาะในการกล่าวถึงการใช้อ�ำนาจของผู้ปกครองหรือการท�ำหน้าที่ของรัฐบาล
ผลคือ ค�ำว่า governance และ government กลายมาเป็นค�ำที่มีนัย
เหลื่อมซ้อนกัน แต่โดยทั่วไปเมื่อกล่าวถึงการท�ำหน้าที่ของรัฐบาลในการบริหาร
ประเทศ ผู้คนมักจะไม่นิยมใช้คำ� ว่า governance แต่จะใช้ค�ำว่า government
 153

หรือ “การปกครอง” เป็นหลักมาโดยตลอด จนกระทั่งในช่วงศตวรรษที่ 20 จึง

เริม่ มีการน�ำค�ำว่า governance กลับมาใช้อย่างกว้างขวางขึน้ แต่กเ็ ป็นการน�ำค�ำ
ดั้งเดิมมาใช้อธิบายปรากฏการณ์และมโนทัศน์ใหม่18
ส�ำหรับการน�ำค�ำว่า governance ซึ่งเป็นค�ำดั้งเดิมกลับมาใช้ในความ
หมายใหม่นั้น เกิดขึ้นในบริบทพัฒนาการของรัฐในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่
สอง กล่าวคือ ในช่วงทศวรรษที่ 1980 ในแวดวงรัฐศาสตร์ตะวันตกเริ่มมีการน�ำ
ค�ำว่า governance กลับมาใช้อีกครั้งด้วยนัยที่เปลี่ยนแปลงไปจากความหมาย
ดั้งเดิมที่ยึดถือกันมาตั้งแต่ยุคกลาง กล่าวคือ ค�ำว่า governance ที่ปรากฏใน
ปลายศตวรรษที่ 20 ไม่ได้มีความหมายเช่นเดียวกับค�ำว่า government อีกต่อ
ไป หากแต่ได้รับการให้ความหมายใหม่ซึ่งมีนัยที่กว้างไปกว่าเรื่องการใช้อ�ำนาจ
ทางการปกครองของรัฐบาลโดยเฉพาะ ค�ำว่า governance ถูกน�ำมาใช้ส�ำหรับ
กล่าวถึงการก�ำกับทิศทางกระบวนการขับเคลื่อนกิจการสาธารณะต่างๆ ภายใต้
บทบาทของตัวแสดงอื่นๆ ในสังคม
ภายใต้กรอบแนวคิดและความหมายใหม่นี้ ค�ำว่า governance มีนัยที่
กว้างกว่าความหมายของค�ำว่า government เนือ่ งจากตัง้ อยูบ่ นการมองว่า ภาค
รัฐไม่ใช่ตัวแสดงหรือสถาบันเดียวที่บทบาทในกระบวนการจัดสรรและกระจาย
ผลประโยชน์ต่างๆ ในสังคม กล่าวคือ การน�ำค�ำว่า governance มาใช้กล่าวถึง
กระบวนการปกครองในความหมายใหม่นี้ ให้ความส�ำคัญกับบทบาทของ “เครือ
ข่าย” (networks) เป็นหลัก ภายใต้นัยของค�ำว่า governance ในความหมายใหม่
นี้ กระบวนการปกครองได้รบั การพิจารณาในมิตกิ ารด�ำเนินกิจกรรมสาธารณะที่
ด�ำเนินไปภายใต้บทบาทของเครือข่าย ซึ่งเป็นการรวมกลุ่มก้อนของตัวแสดงใน
ภาคส่วนต่างๆ ของสังคม เพื่อร่วมมือกันผลักดันภารกิจหรือกิจกรรมที่น�ำไปสู่
การบรรลุผลประโยชน์สาธารณะ
ในขณะเดียวกันก็พจิ ารณาเครือข่ายในลักษณะทีห่ ลากหลาย นับตัง้ แต่
เครือข่ายทีเ่ กิดจากการประสานงานร่วมมือกันระหว่างองค์กรภาครัฐด้วยกันเอง
แต่มีสังกัดอยู่ต่างกัน (inter-organizational) หรืออาจเป็นหน่วยงานของรัฐที่อยู่
ในโครงสร้างการปกครองต่างระดับกัน (intergovernmental) บางเครือข่ายอาจ
18
Kjær, Governance, 3-4.
154

เกิดขึ้นจากความร่วมมือที่ตัดข้ามเส้นแบ่งระหว่างองค์กรภาครัฐกับองค์กรภาค
ส่วนอื่นๆ ในสังคม เช่น ภาคธุรกิจเอกชน และภาคประชาสังคม ส่วนระดับของ
การประสานความร่วมมือเพือ่ ขับเคลือ่ นกิจการสาธารณะในรูปเครือข่ายนัน้ อาจ
ปรากฏทัง้ ให้เห็นได้ทงั้ ในรูปเครือข่ายระหว่างตัวแสดงในเวทีระหว่างประเทศ และ
เครือข่ายของตัวแสดงภายในประเทศด้วยกันเอง19
ความหมายใหม่ของค�ำว่า governance ซึ่งเริ่มก่อรูปชัดเจนในช่วง
ทศวรรษที่ 1980 นั้น เป็นผลที่ตามมาจากการเปลี่ยนแปลงบทบาทและรูปแบบ
การบริหารงานภาครัฐภายใต้กระแสการปฏิรูประบบบริหารงานภาครัฐ (public
sector reforms) ที่เกิดขึ้นในประเทศซีกโลกตะวันตก มาตรการปฏิรูปภาครัฐที่
ส�ำคัญ ได้แก่ การแปรรูปกิจการรัฐวิสาหกิจให้เป็นของภาคเอกชน (privatiza-
tion) การน�ำหลักการจัดการสมัยใหม่ขององค์กรธุรกิจมาปรับใช้ในการบริหาร
งานภาครัฐ รวมไปถึงการกระจายอ�ำนาจหน้าที่ของหน่วยงานภาครัฐในส่วน
กลางไปยังองค์กรในระดับภูมิภาคและท้องถิ่น นอกจากนี้ อ�ำนาจทางการเมือง
บางส่วนของรัฐบาลในหลายประเทศก็ยังถูกผ่องถ่ายขึ้นไปยังองค์กรเหนือรัฐ
ชาติ (supranational organization) หรือองค์กรก�ำกับกิจกรรมทางเศรษฐกิจและ
การเมืองระหว่างประเทศอีกด้วย20
นอกเหนือจากการกระจายอ�ำนาจหน้าที่และบทบาทของรัฐส่วนกลาง
ไปยังองค์กรการปกครองระดับรองลงมาภายในรัฐ และองค์กรระดับเหนือรัฐ
ชาติดังกล่าวมาแล้ว กระบวนการบริหารกิจการสาธารณะในความรับผิดชอบ
ของรัฐในหลายประเทศ ก็เริ่มเปิดพื้นที่และช่องทางให้องค์กรภาคประชาสังคม
(civil society) เข้ามาแสดงบทบาทร่วมด�ำเนินการอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะ
การจัดท�ำบริการสาธารณะด้านต่างๆ ที่แต่เดิมอยู่ใต้อ�ำนาจหน้าที่และบทบาท
ของหน่วยงานภาครัฐแต่เพียงฝ่ายเดียวอีกด้วย
สภาพการณ์ดังกล่าวส่งผลให้ระบบการเมืองการปกครองของประเทศ
เหล่านั้นมีลักษณะแตกตัวแยกย่อยออกเป็นส่วนๆ (fragmentation of political
systems) การมีระบบและกลไกขับเคลื่อนกิจการสาธารณะที่มิได้รวมศูนย์อยู่
19
Ibid., 4.
20
Ibid.
 155

ภายใต้โครงสร้างการสั่งการของรัฐทั้งหมด ส่งผลให้นักวิชาการรัฐศาสตร์เริ่มหัน
มาให้ความส�ำคัญต่อสภาพความหลากหลายของตัวแสดงและองค์กรจากภาค
ส่วนต่างๆ ในสังคม ทีเ่ ข้ามาร่วมมีบทบาทขับเคลือ่ นกิจกรรมอันมีเป้าหมายเพือ่
ประโยชน์สุขของส่วนรวมมากขึ้น21
ภายใต้มโนทัศน์ governance ในความหมายใหม่นี้ มุมมองเกี่ยวกับ
กระบวนการบริหารจัดการภาครัฐ มิได้ตั้งอยู่บนการแบ่งแยกอาณาเขตระหว่าง
บทบาทของภาครัฐกับภาคเอกชนออกจากกันอย่างเด็ดขาดตายตัว ดังเช่นมุม
มองในการบริหารงานภาครัฐดั้งเดิม กล่าวคือ กระบวนการบริหารงานภาครัฐมี
ความหมายกว้างไกลไปกว่าเรือ่ งของการปกครอง หรือการบริหารงานของรัฐบาล
ผ่านกลไกระบบราชการและตัวแสดงภาครัฐ
กล่าวโดยสรุปคือ ภายใต้บริบทที่เส้นแบ่งระหว่างภาครัฐและภาคส่วน
อืน่ ๆ ในสังคมเริม่ สลายหรือพร่าเลือนมากขึน้ เรือ่ ยๆ นี้ ค�ำว่า governance จึงถูก
ใช้เพือ่ หมายความถึงกระบวนการก�ำกับควบคุมทิศทางการบริหารจัดการกิจการ
สาธารณะ ให้มุ่งไปสู่เป้าหมายอันเป็นประโยชน์สุขของสังคมโดยรวม โดยรัฐมี
บทบาทหน้าทีใ่ นการเอือ้ อ�ำนวยให้ตวั แสดงทีเ่ กีย่ วข้องจากทุกภาคส่วนในสังคม
เกิดการประสานการท�ำงานร่วมกัน รวมทั้งก�ำกับให้ตัวแสดงเหล่านั้นเข้ามาร่วม
กันวางกฎเกณฑ์กติกาส�ำหรับด�ำเนินกิจกรรมสาธารณะต่างๆ ในสังคม (rules of
the games)22

บริบทการเปลี่ยนแปลงของรัฐในศตวรรษที่ 20
จากที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่า ค�ำว่า governance ที่ใช้กันแพร่หลายใน
แวดวงการบริหารรัฐกิจนับแต่ช่วงทศวรรษ 1980 เป็นต้นมานั้น เป็นค�ำที่ก่อรูป
ความหมายขึน้ ใหม่ ภายใต้บริบททีร่ ฐั ในประเทศต่างๆ ในโลกตะวันตกมีการปรับ
รูปแบบการบริหารงานไปในทิศทางที่ต่างไปจากเดิม การท�ำความเข้าใจการก่อ
รูปความหมายใหม่ของค�ำว่า governance ซึ่งเป็นการน�ำศัพท์ดั้งเดิมมาใช้ในสื่อ
ความหมายในบริบทใหม่ จึงจ�ำเป็นต้องพิจารณาถึงภูมหิ ลังการพัฒนาการของรัฐ
21
Ibid., 4-5.
22
Ibid., 7.
156

ในโลกตะวันตกควบคูไ่ ปด้วย นัน่ คือ การปรับเปลีย่ นมาสูร่ ปู แบบการบริหารงาน

ของรัฐในสภาวะทีก่ ารก�ำกับควบคุมสังคมด�ำเนินไปโดยไม่มศี นู ย์กลางเพียงหนึง่
เดียว (polycentric state) ภายใต้บริบทดังกล่าว การใช้คำ� ว่า governance ปรากฏ
ให้เห็นผ่านการท�ำความเข้าใจการปรับเปลีย่ นบทบาทของรัฐในความสัมพันธ์กบั
สังคมในแบบแผนที่แตกต่างไปจากเดิม23
หากพิจารณามิติพัฒนาการของรัฐในภาพกว้าง จะพบว่า บทบาท
ของภาครัฐในกระบวนการก�ำกับควบคุมสังคมนั้น มิได้มีแบบแผนที่หยุดนิ่ง
ตายตัว หากแต่มีความผันแปรเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดในแต่ละช่วงเวลา โดยขึ้น
อยู่กับทิศทางการปรับบทบาทของรัฐในความสัมพันธ์กับสังคม แนวโน้มทิศทาง
การคลี่คลายรูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคมในบริบทสากลตลอด
ช่วงศตวรรษที่ผ่านมา ก็คือ การปรับเปลี่ยนรูปแบบความสัมพันธ์จากเดิมที่รัฐ
มีบทบาทเหนือสังคมและระบบเศรษฐกิจ มาสู่การปรับลดบทบาทของรัฐโดย
เปิดให้ตัวแสดงภาคเอกชนและกลไกตลาด รวมถึงภาคประชาสังคมได้มีบทบาท
ขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมมากขึ้น24
แนวโน้มดังกล่าวด�ำเนินไปพร้อมกับกระบวนการปรับรูปแบบความ
สัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคมในการบริหารกิจการสาธารณะให้เกิดความสมดุล
ภายใต้บริบทและเงือ่ นไขทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองทีเ่ ป็นอยูใ่ นช่วงเวลา
นั้นๆ กล่าวคือ นับแต่เริ่มต้นคริสต์ศตวรรษที่ 20 เป็นต้นมา บทบาทของรัฐบาล
ในการก�ำกับควบคุมทิศทางการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจนั้น มีความผันแปร
เปลี่ยนแปลงอย่างไม่หยุดนิ่ง จากแนวโน้มและทิศทางการเปลี่ยนแปลงบทบาท
ของรัฐทีป่ รากฏในโลกตะวันตก สามารถจัดแบ่งออกเป็น 4 ช่วงใหญ่ๆ ได้ดงั นี25 ้

23 Jan Kooiman, “Findings, Speculations and Recommendations,” in Modern Gover-

nance: New Government-Society Interactions, ed. Jan Kooiman (London: Sage,
1993), 258.
24
ดู B. Guy Peters and Jon Pierre, “Governance, Government and the State,” in The
State: Theories and Issues, ed. Colin Hay, Michael Lister and David Marsh (New
York: Palgrave Macmillan, 2006), 209-246.
25 Jon Pierre and B. Guy Peters, Governance, Politics and the State (London:
Macmillan, 2000), 1-7.
 157

ช่วงทีห่ นึง่ ในช่วงทศวรรษแรกของศตวรรษที่ 20 เป็นช่วงเวลาทีร่ ฐั บาล

ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยในประเทศตะวันตกส่วนใหญ่ เริม่ ขยายตัวเติบโตและ
มีบทบาทแข็งแกร่งในการขับเคลือ่ นสังคม ในช่วงเวลาดังกล่าว ภาครัฐถือเป็นตัว
แสดงหลักทีม่ บี ทบาทในกระบวนการนโยบายสาธารณะ โดยนักการเมืองทีม่ าจาก
การเลือกตัง้ ตามระบอบประชาธิปไตย ท�ำหน้าทีใ่ นการก�ำหนดนโยบายสาธารณะ
ส่วนระบบราชการซึง่ เป็นกลไกการบริหารงานของรัฐท�ำหน้าทีใ่ นการน�ำนโยบาย
สาธารณะเหล่านั้นไปปฏิบัติแก่ประชาชน
ช่วงที่สอง เริ่มต้นจากทศวรรษแรกภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็น
ช่วงที่เกิดความเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่ในกระบวนการบริหารกิจการสาธารณะ
โดยเฉพาะในประเทศแถบยุโรปตะวันตกและสหรัฐอเมริกา กล่าวคือ รัฐบาลใน
ประเทศต่างๆ เหล่านัน้ ขยายบทบาทของตนในการก�ำกับทิศทางระบบเศรษฐกิจ
และสังคมอย่างกว้างขวางขึ้น ผ่านการด�ำเนินมาตรการต่างๆ ของรัฐ อาทิ การ
ออกกฎระเบียบควบคุมการด�ำเนินกิจกรรมในเรื่องต่างๆ ของสังคม การด�ำเนิน
นโยบายการกระจายความเจริญทางเศรษฐกิจโดยรัฐ การขยายขอบเขตอ�ำนาจ
การเมืองเข้าไปในกิจการสาธารณะด้านต่างๆ มากขึ้น ฯลฯ การขยายบทบาท
ของรัฐดังกล่าว มีเป้าหมายเพื่อสร้างความเข้มแข็งให้สังคมในการฟื้นฟูประเทศ
หลังจากผ่านพ้นช่วงสงคราม
ในสภาวการณ์ดังกล่าว การขยายบทบาทของรัฐบาล และการขยาย
ตัวของโครงสร้างการบริหารงานภาครัฐ ไม่ว่าจะปรากฏในรูปของการเพิ่มงบ
ประมาณรายจ่ายในการจัดบริการสาธารณะต่างๆ การด�ำเนินโครงการและแผน
งานรัฐสวัสดิการ รวมถึงการแทรกแซงระบบเศรษฐกิจโดยรัฐ จึงถูกมองว่าเป็นการ
แสดงบทบาทที่เหมาะสมกับสภาพเงื่อนไขและความจ�ำเป็นทางเศรษฐกิจและ
สังคมในยุคหลังสงคราม และรัฐมีความชอบธรรมในการกระท�ำการเช่นนั้น ด้วย
เหตุนี้ ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 บทบาทของรัฐในความสัมพันธ์กับสังคม
จึงด�ำเนินไปในลักษณะที่รัฐบาลเป็นตัวน�ำการเปลี่ยนแปลงสังคมและพัฒนา
เศรษฐกิจ ซึ่งมีบทบาทแข็งแกร่งอย่างที่ไม่อาจมีตัวแสดงใดๆ ทัดเทียม
ช่วงที่สาม เป็นจุดเปลี่ยนส�ำคัญในบทบาทของรัฐซึ่งปรากฏในหลาย
ประเทศ ในช่วงนี้รัฐบาลมิได้ถูกมองว่าเป็นตัวน�ำการแก้ไขปัญหาของสังคมอีก
158

ต่อไป แต่การแสดงบทบาทของรัฐกลับถูกมองว่าเป็นต้นเหตุของปัญหาต่างๆ ใน
สังคม อาทิ ความล้มเหลวในการด�ำเนินนโยบายเศรษฐกิจ การสูญเสียขีดความ
สามารถของรัฐในการก�ำกับควบคุมระบบเศรษฐกิจ ความผันแปรไม่แน่นอนของ
ทุนระหว่างประเทศ รวมไปถึงวิกฤตการณ์ทางการเงินของรัฐ ปัญหาผลกระทบ
ด้านสิ่งแวดล้อมอันเกิดจากนโยบายส่งเสริมภาคอุตสาหกรรม ปัญหาความไร้
ประสิทธิภาพในการจัดบริการสาธารณะของรัฐ ฯลฯ
ด้วยเหตุนี้ ในช่วงเวลาดังกล่าวจึงมีกระแสแนวคิดและความพยายามที่
จะหยุดยั้งการเติบโตและขยายบทบาทของภาครัฐ เพื่อเปิดช่องให้ตลาดเข้ามา
มีบทบาทขับเคลื่อนสังคมและเศรษฐกิจแทน ปรากฏการณ์ในลักษณะดังกล่าว
สะท้อนให้เห็นได้ชดั เจนทีส่ ดุ ในช่วงรัฐบาลสมัยนายกรัฐมนตรี มากาเร็ต แธชเชอร์
(Margaret Thatcher) ของสหราชอาณาจักร และในรัฐบาลสมัยประธานาธิบดี
โรนัลด์ เรแกน (Ronald Regan) ของสหรัฐอเมริกา26
การจ�ำกัดลดทอนบทบาทของภาครัฐในการน�ำสังคม เริม่ ปรากฏเด่นชัด
โดยเฉพาะในประเทศสหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ สหราชอาณาจักร
โดยแต่ละประเทศต่างมีแนวทางการด�ำเนินการแตกต่างกันไป แต่โดยรวมแล้ว
นักวิชาการเรียกกระแสการเปลี่ยนแปลงในบทบาทของรัฐในลักษณะดังกล่าว
ว่า “การจัดการภาครัฐแนวใหม่” (New Public Management)27 ซึ่งปรากฏผ่าน
การด�ำเนินมาตรการต่างๆ ได้แก่ การแปรรูปกิจการรัฐวิสาหกิจ การผ่อนปรน
กฎเกณฑ์การก�ำกับควบคุมการแข่งขันทางเศรษฐกิจ การตัดลดงบประมาณราย
จ่ายของภาครัฐ การลดอัตราภาษี การด�ำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจบนฐานของ
การขับเคลือ่ นด้วยภาคการเงิน การปรับโครงสร้างเชิงสถาบันขนานใหญ่และการ
ปฏิรปู ระบบบริหารงานภาครัฐ และการน�ำหลักการบริหารจัดการในระบบตลาด

26 Jon Pierre, “Introduction: Understanding Governance,” in Debating Governance,

ed. Jon Pierre (Oxford: Oxford University Press, 2000), 1; Pierre and Peters,
Governance, Politics and the State, 2.
27 ดู David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial
Spirit Is Transforming the Public Sector (Reading, MA: Addison Wesley, 1992);
Christopher Pollitt and Geert Bouckaert, Public Management Reform: A Comparative
Analysis (Oxford: Oxford University Press, 2000).
 159

มาใช้ในกระบวนการผลิตและให้บริการสาธารณะของรัฐ28
ช่วงที่สี่ เริ่มตั้งแต่ช่วงต้นทศวรรษที่ 1990 เป็นต้นมา ถือเป็นจุด
เปลี่ยนของการปรับรูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคมที่เด่นชัดอีกช่วง
หนึ่ง ปรากฏผ่านกระแสความพยายามในการสร้างตัวแบบใหม่ในกระบวนการ
ปกครองของรัฐบาล (new model of government) ซึ่งตั้งอยู่บนฐานการมีแนว
ความคิดใหม่เกี่ยวกับขอบเขตการแสดงบทบาทหลักของภาครัฐ รวมถึงบทบาท
ที่ควรเป็นของภาครัฐในความสัมพันธ์กับสังคม มีการมองกระบวนการน�ำแผน
งานและโครงการต่างๆ ของรัฐบาลไปสู่การปฏิบัติด้วยมุมมองใหม่ รวมถึงการ
มองว่ารัฐบาลจากการเลือกตั้ง ควรจะมีบทบาทในการเป็นตัวกลางประสาน
เชือ่ มโยงความร่วมมือระหว่างภาคส่วนต่างๆ ในสังคม ไปพร้อมกับการปล่อยให้
กลไกตลาดท�ำงานขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจ29
การคลีค่ ลายและปรับตัวของภาครัฐทีเ่ กิดขึน้ ในช่วงดังกล่าว ปรากฏให้
เห็นผ่านการเปลีย่ นบทบาทของภาครัฐ จากการปกครองเหนือสังคม มาเป็นการ
เปิดให้กลุม่ พลังและตัวแสดงทางสังคม รวมถึงตัวแสดงในระบบตลาดก้าวเข้ามา
แสดงบทบาทแทนภาครัฐในการขับเคลือ่ นทิศทางการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจ
ให้มากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะการปรับโครงสร้างกลไกการบริหารงานภาครัฐเพื่อลด
ทอนบทบาทของรัฐให้น้อยลง ในขณะเดียวกันก็มุ่งเปิดพื้นที่ให้ตัวแสดงในภาค
ธุรกิจเอกชนและภาคประชาสังคม ก้าวเข้ามามีบทบาทในการจัดบริการสาธารณะ
แก่ประชาชนอย่างกว้างขวางมากขึ้น นักวิชาการเรียกปรากฏการณ์นี้ว่า “การ
ท�ำให้รัฐกลวง” (‘Hollowing out’ of the state)30
28 ปรากฏการณ์ในลักษณะดังกล่าวอาจมีข้อยกเว้นในบางประเทศ อาทิ ฝรั่งเศส เยอรมนี
และญี่ปุ่น ซึ่งมิได้เดินตามแนวทางการปรับบทบาทภาครัฐภายใต้แนวคิดการจัดการภาค
รัฐแนวใหม่ดังกล่าวเสียทีเดียว ทั้งนี้ส่วนหนึ่งเป็นผลจากปัจจัยด้านบริบทภายในประเทศ
เช่น วัฒนธรรมการเมือง ธรรมเนียมปฏิบตั ติ า่ ง ๆ ซึง่ มีผลให้เกิดความแตกต่างในการตัดสิน
ใจเลือกแนวทางการปฏิรูปโครงสร้างรัฐ ดู Owen Hughes, Public Administration and
Management (London: Macmillan, 1998); Brendan C. Nolan, Public Sector Reform:
An International Perspective (London: Palgrave, 2001).
29
Pierre, “Introduction: Understanding Governance,” 2-3; Peters and Pierre, “Gover-
nance, Government and the State,” 209.
30 H. Brinton Milward and Keith G. Provan, “Governing the Hollow State,” Journal of
Public Administration Research and Theory 10, No. 2 (2000): 359 – 380.
160

ผลที่ตามมาจากการท�ำให้รัฐมีสภาพกลวง ก็คือ กระบวนการบริหาร

กิจการสาธารณะด้านต่างๆ เริ่มเข้าไปอยู่ภายใต้บทบาทของตัวแสดงอื่นๆ มาก
ขึน้ จากเดิมทีอ่ ยูภ่ ายใต้การยึดกุมโดยรัฐและสถาบันองค์กรต่างๆ ในภาครัฐฝ่าย
เดียว สภาพการณ์ดงั กล่าวน�ำมาสูก่ ารตัง้ ค�ำถามต่อขีดความสามารถของรัฐในการ
ธ�ำรงบทบาทศูนย์กลางของกระบวนการขับเคลื่อนการพัฒนาทางเศรษฐกิจและ
สังคม ในขณะเดียวกัน ความเปลี่ยนแปลงในบทบาทของรัฐบาลในกระบวนการ
บริหารภาคสาธารณะในทิศทางดังกล่าว ก็นำ� มาซึ่งประเด็นค�ำถามเกี่ยวกับมิติ
ความเป็นประชาธิปไตยในกระบวนการบริหารจัดการ และความรับผิดชอบต่อ
สาธารณะของภาครัฐมากยิ่งขึ้นด้วยเช่นกัน31
กล่าวได้วา่ นับแต่ชว่ งปลายศตวรรษที่ 20 เป็นต้นมา เป็นช่วงทีบ่ ทบาท
ของรัฐภายใต้กระบวนการบริหารงานภาครัฐแบบดัง้ เดิม เผชิญหน้ากับสิง่ ท้าทาย
ทีม่ าจากแรงกดดันทัง้ จากภายนอกสังคมอย่างกระแสโลกาภิวตั น์ และแรงกดดัน
ภายในสังคมเอง เช่น การเติบโตเข้มแข็งของหน่วยการปกครองภาค หรือองค์กร
ปกครองระดับท้องถิ่น ซึ่งเริ่มแสดงบทบาทในการจัดการปกครองตนเอง และมี
บทบาทส�ำคัญในการแก้ปัญหาและพัฒนาคุณภาพชีวิตของพลเมืองเด่นชัดขึ้น
(ดู Hooghe, Marks and Schakel, 2010) การก่อตัวเป็นเครือข่ายขบวนการ
เคลื่อนไหวทางสังคมกลุ่มต่างๆ การมีตัวแสดงใหม่ๆ ในสังคมที่มุ่งสร้างความ
เป็นเอกเทศในการบริหารจัดการเรื่องส่วนรวมในแต่ละประเด็น ด้วยตัวเอง
(ดู Sørensen and Triantafillou, 2009) รวมไปถึงแรงกดดันจากกระแสข้อเรียกร้อง
ของภาคประชาชนที่มีต่อการตอบสนองของภาครัฐ (populist challenges)32

31
ดู Adam Przeworski, Susan C. Stokes and Bernard Manin, eds., Democracy, Accoun-
tability, and Representation (Cambridge: Cambridge University Press, 1999); Mark
Bevir, Democratic Governance (Princeton: Princeton University Press, 2010).
32
ดู Yves Mény and Yves Surel, eds., Democracies and the Populist Challenge (New
York: Palgrave, 2002); Klaus von Beyme, “Representative Democracy and the Populist
Temptation,” in The Future of Representative Democracy, ed. Sonia Alonso, John
Keane and Wolfgang Merkel (Cambridge: Cambridge University Press, 2011), 50-
73.
 161

การก้าวขึ้นมามีบทบาทในเวทีนโยบายสาธารณะและการจัดบริการ
สาธารณะของตัวแสดงต่างๆ ที่อยู่นอกภาครัฐ ดังปรากฏในช่วงเวลาดังกล่าว
ส่วนหนึ่งเกิดขึ้นจากแนวคิดและหลักการประชาธิปไตยกระแสใหม่ๆ ที่ก่อตัว
และแพร่หลายในช่วงเวลาไล่เลี่ยกัน อาทิ แนวคิดประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม
(participatory democracy) ซึ่งมุ่งสร้างช่องทางเพิ่มอ�ำนาจและบทบาทของภาค
ประชาชนในกระบวนการตัดสินใจก�ำหนดนโยบายสาธารณะให้มากขึน้ 33 แนวคิด
ประชาธิปไตยทีม่ งุ่ เน้นบทบาทของกลุม่ องค์กรเครือข่ายในระดับชุมชนและกลุม่
พลังทางสังคมในการมีส่วนร่วมดูแลรับผิดชอบกระบวนการบริหารนโยบาย
สาธารณะมากขึน้ (associative democracy)34 รวมไปถึงแนวคิดทีม่ งุ่ เน้นบทบาท
ของพลเมืองในการร่วมกันแลกเปลี่ยน ถกเถียง ปรึกษาหารือ (deliberative
democracy)35 ตลอดจนการมีส่วนร่วมตัดสินใจในประเด็นสาธารณะโดยอาศัย
กลไกประชาธิปไตยทางตรงสมัยใหม่ (direct democracy) ทั้งในระดับชาติและ
ระดับท้องถิ่น36
ในช่วงเวลาดังกล่าว แม้ว่ารัฐจะเริ่มมีขีดความสามารถของในการผลัก
ดันเจตจ�ำนงความต้องการในเรื่องต่างๆ เหนือสังคมลดน้อยถอยลง อันเนื่อง
มาจากการเผชิญกับการท้าทายของเครือข่ายนโยบายที่มีความแข็งแกร่งเหนียว
แน่นยิ่งขึ้น แต่กระนั้นก็มิได้หมายความว่าการเผชิญหน้ากับแรงกดดันดังกล่าว
จะท�ำให้รฐั หมดบทบาทความส�ำคัญลงไปเสียทีเดียว เพราะถึงแม้วา่ กระบวนการ
บริหารกิจการบ้านเมืองจะแปรเปลีย่ นไปเพียงใด รัฐก็ยงั คงต้องมีบทบาทหลักใน

33 ดู Benjamin Barber, Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age (Berkeley:
University of California Press, 1984).
34
ดู Paul Hirst, Associative Democracy: New Forms of Economic and Social Gover-
nance (Cambridge: Polity Press, 1993).
35
ดู James S. Fishkin, Democracy and Deliberation: New Directions for Democratic
Reform (London: Yale University Press, 1991); John S. Dryzek, Deliberative Democracy
and Beyond: Liberals, Critics, Contestations (Oxford: Oxford University Press,
2002).
36 ดู Graham Smith, Democratic Innovations: Designing institutions for citizen
participation (New York: Cambridge University Press, 2009).
162

การปกครองสังคมอยู่เช่นเดิม แต่ก็มิใช่การยึดกุมบทบาทการใช้อ�ำนาจปกครอง
ทัง้ หมดฝ่ายเดียวภายใต้โครงสร้างรวมศูนย์ทสี่ ว่ นกลางอย่างแข็งแกร่งเช่นในอดีต
กล่าวอีกนัยหนึ่ง ปรากฏการณ์ดังกล่าว ก็คือการเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐไป
จากเดิม (state transformation) มิใช่การเสื่อมถอยบทบาทของรัฐไปจากสังคม
(state decline) แต่อย่างใด37
กล่าวโดยสรุป แรงกดดันของภาคประชาชนทีม่ ตี อ่ ภาครัฐในช่วงเวลาดัง
กล่าว น�ำไปสู่การปรับเปลี่ยนแบบแผนการแสดงบทบาทของภาครัฐในประเทศ
ต่างๆ จากเดิมทีต่ วั แสดงภาครัฐมุง่ ท�ำหน้าทีป่ กครองควบคุมสังคมและเศรษฐกิจ
เป็นหลัก ไปสู่การแสดงบทบาทเกี่ยวข้องเชื่อมโยงกับบทบาทของตัวแสดงอื่นๆ
ในสังคม ไม่ว่าจะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์กรภาคธุรกิจ องค์กรไม่
แสวงผลก�ำไร (NPOs) องค์กรอาสาสมัคร ไปจนถึงองค์กรชุมชน ภายใต้บริบทดัง
กล่าว ค�ำว่า governance ถูกน�ำมาใช้สื่อความหมายในทางการวิชาการในฐานะ
มโนทัศน์เกีย่ วกับแบบแผนอันหลากหลายของกฎเกณฑ์ก�ำกับการด�ำเนินกิจการ
สาธารณะ (pluralistic pattern of rule) ซึง่ มิให้รวมศูนย์ความสนใจทีก่ ระบวนการ
ปกครองและสถาบันภาครัฐเป็นหลัก หากแต่มุ่งให้ความส�ำคัญต่อกระบวนการ
และปฏิสัมพันธ์ในลักษณะต่างๆ ที่ร้อยรัดเชื่อมโยงตัวแสดงภาครัฐและตัวแสดง
ภาคประชาสังคมเข้าด้วยกัน38

วิถีใหม่ในการแสดงบทบาทของรัฐ
ในช่วงทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา ค�ำว่า governance ถูกใช้ในการกล่าว
ถึงการวิถีทางในการแสดงบทบาทของภาครัฐในลักษณะใหม่ ซึ่งมีนัยกว้างกว่า
ความหมายของค�ำว่า government ซึง่ เป็นเรือ่ งทีเ่ กีย่ วข้องกับการบริหารราชการ
โดยรัฐบาลเท่านั้น กล่าวคือ ภายใต้นัยของค�ำว่า governance กระบวนการ
ก�ำกับควบคุมทิศทางการขับเคลื่อนของสังคมและเศรษฐกิจให้บรรลุเป้าหมายที่
พึงปรารถนานั้น มีความหมายครอบคลุมการแสดงบทบาทของสถาบันทั้งหมด
37
ดู Jon Pierre and B. Guy Peters, Governing Complex Societies: Trajectories and
Scenarios (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2005).
38
Bevir, Democratic Governance, 1-2.
 163

ทีเ่ กีย่ วข้องกับการบริหารงานภาครัฐ ไม่วา่ จะเป็นหน่วยราชการ องค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่น องค์กรของรัฐรูปแบบต่างๆ อาทิ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน
รวมไปถึงการแสดงบทบาทของภาคเอกชน และภาคประชาสังคม อีกทั้งยัง
หมายความถึงรูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันและองค์กรทั้งหลายเหล่า
นั้น ที่เกี่ยวข้องเชื่อมโยงกันในทุกกระบวนการของการปกครองของรัฐไปพร้อม
กันด้วย39
หากพิจารณาตามนัยนี้ บทบาทของรัฐในกระบวนการบริหารกิจการ
สาธารณะ จึงมิใช่เพียงเรื่องของกระบวนการปกครอง หรือกิจกรรมที่เกี่ยวข้อง
กับการใช้อ�ำนาจรัฐฝ่ายเดียวเท่านั้น หากยังหมายรวมถึงการแสดงบทบาทของ
รัฐในกระบวนการขับเคลื่อนทิศทางระบบเศรษฐกิจและสังคมร่วมกับตัวแสดง
อื่นๆ ให้บรรลุเป้าหมายร่วมของสังคม ทั้งนี้ การปรับบทบาทของภาครัฐจาก
การเป็นศูนย์กลางในการปกครองเหนือสังคมและระบบเศรษฐกิจ มาสูก่ ารแสดง
บทบาทในฐานะตัวแสดงหนึ่งในกระบวนการบริหารกิจการสาธารณะนั้น เป็น
ผลจากการปรับตัวของรัฐเพื่อก�ำหนดต�ำแหน่งแห่งที่ในการแสดงบทบาทใหม่ใน
ความสัมพันธ์กับสังคม ภายใต้บริบทที่รัฐต้องเผชิญกับกระแสการเปลี่ยนแปลง
ที่เกิดขึ้นภายในและภายนอก ด้วยเหตุนี้ มโนทัศน์ governance ในโลกวิชาการ
ภาษาอังกฤษจึงสะท้อนถึงฐานคติของทฤษฎีใหม่ๆ เกี่ยวกับการปฏิรูปภาครัฐ
และการปฏิรูปการเมือง ซึ่งก่อรูปและพัฒนาขึ้นจากวิกฤตความศรัทธาที่มีต่อ
รัฐ และความไม่เชือ่ มัน่ ในกระบวนการนโยบายสาธารณะภายใต้กลไกของระบบ
ประชาธิปไตยแบบตัวแทน40
อย่างไรก็ตาม การปรับบทบาทและรูปแบบการบริหารงานภาครัฐ
ในทิศทางดังกล่าว ก็มิใช่ข้อพิสูจน์ถึงการถดถอยของรัฐ หากเป็นเพียงสิ่งบ่งชี้
ว่า รัฐมีการปรับตัวในเชิงสถาบันเพื่อยกระดับขีดความสามารถในกระบวนการ
ปกครองให้สอดคล้องกับบริบทแวดล้อมที่ก�ำลังเปลี่ยนแปลงไป นั่นคือ บทบาท
ของรัฐในการบริหารการปกครองมิได้หายไป รัฐยังคงความส�ำคัญอยู่เช่นเดิม
เพียงแต่เปลีย่ นรูปแบบในการแสดงบทบาทในลักษณะใหม่ ภายใต้การเผชิญกับ

39 Pierre and Peters, Governance, Politics and the State, 1-7.

40 Bevir, Democratic Governance, 1.
164

สิ่งท้าทายทั้งภายในและภายนอก ฉะนั้น ภาครัฐจึงยังคงมีบทบาทในการก�ำกับ

ทิศทาง (steering) กระบวนการบริหารกิจการสาธารณะให้ด�ำเนินไปสู่การบรรลุ
เป้าหมายร่วมของสังคม แต่ถึงกระนั้น ในการแสดงบทบาทดังกล่าว รัฐก็มิได้
ท�ำหน้าทีเ่ พียงการใช้อำ� นาจปกครองเหนือสังคม หากแต่มหี น้าทีด่ งึ บทบาทของ
ตัวแสดงต่างๆ ในสังคมให้เข้ามาร่วมกันขับเคลือ่ นการแก้ไขปัญหาสาธารณะ และ
สร้างโอกาสในการพัฒนาสังคมร่วมกัน41
ภายใต้บริบทดังกล่าว บทบาทซึ่งแต่เดิมเคยมองกันว่าเป็นบทบาทที่
ต้องจ�ำกัดให้เป็นหน้าที่ความรับผิดชอบของภาครัฐเท่านั้น เริ่มถูกมองว่าเป็น
บทบาทหน้าทีซ่ งึ่ ตัวแสดงในภาคส่วนอืน่ ๆ สามารถเข้ามาร่วมท�ำได้ เช่นเดียวกับ
ประเด็นปัญหาต่างๆ ในสังคม ซึง่ แต่เดิมเคยมองกันว่าต้องจัดการแก้ไขโดยกลไก
ของภาครัฐเท่านัน้ ก็เปลีย่ นมาสูก่ ารมองว่าตัวแสดงอืน่ ๆ ในสังคมก็สามารถร่วม
แสดงบทบาทในการจัดการแก้ไขปัญหาเหล่านั้นได้อย่างชอบธรรมด้วยเช่นกัน
การปฏิสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงจากภาคส่วนต่างๆ ได้แก่ ภาครัฐ ภาคเอกชน
และภาคประชาสังคม หรือระหว่างตัวแสดงระดับต่างๆ ได้แก่ ระดับท้องถิ่น
ระดับภาค ระดับชาติ และระดับนานาชาติ ส่งผลให้เส้นแบ่งแยกระหว่างภาครัฐ
และภาคส่วนอื่นๆ เริ่มพร่ามัวยิ่งขึ้น42
แต่กระนั้น การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในความสัมพันธ์ระหว่างภาครัฐ
กับภาคเอกชน ก็มีลักษณะเป็น “การปรับเปลี่ยนบทบาทของรัฐบาล” (shifting
roles of government) มากกว่าจะเป็น “การลดบทบาทของรัฐบาลให้ลดน้อยถอย
ลง” (shrinking roles of government)43 กล่าวคือ แม้รัฐบาลจะมีการปรับเปลี่ยน
บทบาทการด�ำเนินภารกิจต่างๆ และตระหนักถึงความจ�ำเป็นที่ต้องประสาน
การท�ำงานร่วมกับตัวแสดงอื่นๆ ในสังคมมากขึ้นกว่าเดิม แต่ก็มิได้หมายความ
ว่า บทบาทของรัฐบาลในการก�ำกับทิศทางการบริหารกิจการสาธารณะต่างๆ ใน
สังคมจะหมดความส�ำคัญลงไปแต่อย่างใด
41
Pierre, “Introduction: Understanding Governance,” 2-4.
42
ดู Jan Kooiman, “Societal Governance: Levels, Modes, and Orders of Societal-Political
Interaction,” in Debating Governance, ed. Jon Pierre (Oxford: Oxford University Press,
2000), 138-164.
43 Ibid., 139.
 165

การเปิดให้ตัวแสดงภาคส่วนอื่นเข้ามาปฏิสัมพันธ์กับตัวแสดงภาครัฐ
ในการบริหารกิจการสาธารณะมากขึ้นนั้น แสดงให้เห็นว่า ภาครัฐเริ่มตระหนัก
ถึงขีดจ�ำกัดของกลไกการปกครองที่ตั้งอยู่บนการควบคุมและสั่งการโดยอ�ำนาจ
รัฐฝ่ายเดียวในแบบเดิม (public command-and-control) มากขึ้น อีกทั้งภาครัฐ
ยังตระหนักถึงความจ�ำเป็นในการปรับตัวเพื่อให้สามารถตอบสนองต่อปัญหา
ต่างๆ ในสังคม ซึ่งต้องอาศัยกลไกและเครื่องมือการจัดการที่มีรูปแบบวิธีการ
หลากหลายกว้างขวางยิ่งขึ้นกว่าเดิมด้วย44
อาจสรุปได้ว่า ภายใต้แรงกดดันจากกระแสโลกาภิวัตน์ และแรงกดดัน
จากพลังทางสังคมทีม่ าพร้อมกับกระแสประชาธิปไตยแนวใหม่โดยเฉพาะในช่วง
ทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา ภาครัฐยังคงมีบทบาทส�ำคัญในการก�ำกับทิศทางการ
ขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจและสังคมให้ด�ำเนินไปสู่เป้าหมายร่วมกันของสังคม
โดยภาครัฐมีหน้าที่หลักอย่างน้อย 3 ประการ คือ45
ประการแรก สถาบันในภาครัฐมีบทบาทในการสร้างความเห็นพ้อง
ต้องกันระหว่างตัวแสดงทุกระดับและทุกภาคส่วนในกระบวนการบริหารกิจการ
สาธารณะ ตลอดจนการสร้างทางเลือกและจัดล�ำดับความส�ำคัญของนโยบาย
สาธารณะ โดยยึดเป้าหมายร่วมของสังคมเป็นหลัก สถาบันต่างๆ ในภาครัฐ
จึงเป็นเสมือนแกนกลางในการขับเคลื่อนกระบวนการบริหารกิจการสาธารณะ
เพราะตัวแสดงทางการเมือง และตัวแสดงทางสังคมทั้งหลาย ต่างก็มีเป้าหมาย
หลากหลายที่ต้องการจะให้สังคมบรรลุถึง และต่างก็ต้องการให้มีการใช้อำ� นาจ
หน้าที่ รวมถึงทรัพยากรและงบประมาณของรัฐ เพือ่ ผลักดันให้เป้าหมายเหล่านัน้
เกิดขึ้นให้ได้ แต่ด้วยเหตุที่ทรัพยากรของสาธารณะเป็นสิ่งที่มีจ�ำกัด รัฐจึงจ�ำเป็น
จะต้องสร้างกลไกจัดล�ำดับความส�ำคัญของแต่ละเป้าหมายเหล่านัน้ บนฐานของ
การมีส่วนร่วมของตัวแสดงที่มีบทบาทเกี่ยวข้องทุกภาคส่วนอย่างกว้างขวาง

44 Ibid.
45 Guy Peters, “Globalization, Institutions, and Governance,” in Governance in the
Twenty-first Century (Montreal & Kingston, London, Buffalo: Canadian Centre for
Management Development, 2000), 29-57; Peters and Pierre, “Governance, Govern-
ment and the State,” 215-217.
166

ประการที่สอง การบริหารกิจการสาธารณะในระดับต่างๆ จะบรรลุ

ประสิทธิผลเพียงใด ยังขึ้นอยู่กับบทบาทของภาครัฐในการประสานเชื่อมโยง
เป้าหมายและบูรณาการแผนงานด้านต่างๆ เข้าด้วยกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการ
ลดระดับความขัดแย้งในวิธกี ารด�ำเนินการไปสูเ่ ป้าหมายในแต่ละด้านให้นอ้ ยทีส่ ดุ
หน่วยงานภาครัฐจึงมิได้มหี น้าทีเ่ พียงการเป็นผูน้ ำ� กฎหมายต่างๆ มาบังคับใช้ แต่
ยังต้องมีบทบาทในการระดมความร่วมมือและเชือ่ มประสานการประนีประนอม
ระหว่างตัวแสดงที่มีเป้าหมายแตกต่างหลากหลายอีกด้วย กล่าวคือ สถาบัน
ภาครัฐมีบทบาทส�ำคัญในการสร้างกลไกประสานเชื่อมโยงกระบวนการก�ำหนด
นโยบายและการขับเคลื่อนนโยบายไปสู่การปฏิบัติ (policy co-ordination) โดย
มีเป้าหมายเพื่อประสานความร่วมมือระหว่างตัวแสดงที่เกี่ยวข้องทุกระดับและ
ทุกภาคส่วนอย่างเปิดกว้าง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการดึงบทบาทของตัวแสดงกลุ่ม
ต่างๆ ที่อยู่นอกภาครัฐ (non-governmental actors) ให้เข้ามาร่วมท�ำหน้าที่
ผลักดันนโยบายของรัฐไปสู่การปฏิบัติให้เกิดผลสัมฤทธิ์สูงสุด46
ประการสุดท้าย เพือ่ ทีจ่ ะสามารถก�ำกับควบคุมทิศทางการขับเคลือ่ น
สังคมและเศรษฐกิจให้ไปสูเ่ ป้าหมายได้อย่างบรรลุผลนัน้ ภาครัฐจ�ำเป็นอย่างยิง่
ที่จะต้องมีบทบาทในการทบทวนและประเมินถึงผลกระทบในด้านต่างๆ ที่ตาม
มาจากการตัดสินใจด�ำเนินนโยบายสาธารณะทีไ่ ด้ดำ� เนินการไปก่อนหน้านัน้ โดย
การสร้างกลไกเปิดรับผลสะท้อนกลับจากการด�ำเนินงาน และการแสดงความรับ
ผิดชอบต่อสาธารณะ เนือ่ งจากผลตอบรับทีส่ งั คมมีตอ่ การบริหารงานของรัฐบาล
นั้น ถือได้ว่าเป็นข้อมูลที่มีความส�ำคัญทั้งในแง่ของการปรับปรุงแก้ไขสิ่งที่ได้
ด�ำเนินการไปแล้วให้ดียิ่งขึ้น รวมถึงการเปลี่ยนแปลงทิศทางนโยบายที่ได้ตัดสิน
ใจไปแล้ว ให้ด�ำเนินไปในทิศทางทีส่ อดคล้องกับปัญหาและตรงเป้าหมายมากยิง่
ขึน้ แต่ถงึ กระนัน้ การน�ำผลสะท้อนกลับดังกล่าวมาพิจารณาปรับปรุงการบริหาร
งานของรัฐแต่เพียงอย่างเดียว ยังอาจไม่เพียงพอต่อการบรรลุเงือ่ นไขในมิตคิ วาม
เป็นประชาธิปไตย ดังนัน้ หน่วยงานภาครัฐยังจ�ำเป็นต้องมีระบบการแสดงความ
46 ค�ำอธิบายความเปลี่ยนแปลงของเส้นแบ่งปริมณฑลภาครัฐและภาคเอกชน ดู Matthew
Flinders, “Public/Private: The Boundaries of the State,” in The State: Theories
and Issues, ed. Colin Hay, Michael Lister and David Marsh (New York: Palgrave
Macmillan, 2006), 223-247.
 167

รับผิดชอบต่อสาธารณะ (public accountability) ให้เกิดขึน้ ในกระบวนการบริหาร

กิจการสาธารณะด้วย47
บทบาทของภาครัฐในการน�ำผลสะท้อนกลับจากการตัดสินใจสาธารณะ
มาทบทวนใหม่ เป็ น หนึ่ ง ในขั้ น ตอนส� ำ คั ญ ของกระบวนการบริ ห ารกิ จ การ
สาธารณะ เนือ่ งจากขัน้ ตอนดังกล่าวจะน�ำไปสูก่ ารปรับปรุงเปลีย่ นแปลงนโยบาย
สาธารณะให้สามารถตอบสนองต่อเป้าหมายในการจัดการปัญหาได้ดียิ่งขึ้น อีก
ทั้งยังเป็นขั้นตอนส�ำคัญในการก�ำกับและตรวจสอบความรับผิดชอบการปฏิบัติ
งานของเจ้าหน้าที่รัฐผู้มีบทบาทเกี่ยวข้องในการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ
ดังนั้น ไม่ว่าการด�ำเนินนโยบายสาธารณะหรือการจัดบริการสาธารณะหนึ่งๆ
จะด�ำเนินการภายใต้บทบาทของหน่วยราชการ หรือองค์กรภาครัฐ หรือแม้แต่
องค์กรในภาคธุรกิจ และองค์กรภาคประชาสังคม ซึง่ เข้ามารับหน้าทีน่ �ำแผนงาน
มาปฏิบัติแทนภาครัฐก็ตาม ตัวแสดงเหล่านั้นล้วนต้องอยู่ภายใต้กระบวนการ
แสดงความรับผิดชอบต่อการกระท�ำใดๆ ของตนไม่ต่างกัน
กระบวนการก�ำกับความรับผิดชอบต่อสาธารณะของหน่วยงานหรือ
องค์กรที่มีบทบาทในกระบวนการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติและการจัด
บริการสาธารณะ มักเป็นกระบวนการที่ด�ำเนินไปภายใต้กรอบกฎเกณฑ์และ
กติกาทีร่ ฐั ก�ำหนดขึน้ โดยมีเป้าหมายเพือ่ สร้างหลักประกันในการปกป้องคุม้ ครอง
สิทธิของพลเมืองทีพ่ งึ ได้รบั การเคารพในกระบวนการตัดสินใจสาธารณะ รวมทัง้
การสร้างหลักประกันเพือ่ ให้พลเมืองมัน่ ใจได้วา่ เงินงบประมาณสาธารณะจะถูก
จัดสรรอย่างเหมาะสมและสอดคล้องกับเป้าหมายร่วมของสังคมมากทีส่ ดุ ดังนัน้
แม้วา่ กระบวนการบริหารกิจการบ้านเมืองจะเกีย่ วข้องกับตัวแสดงในเชิงสถาบัน
อื่นๆ ภายนอกระบบราชการ แต่ถึงที่สุดแล้ว ภาระหน้าที่ในการเรียกหาความ
รับผิดชอบต่อสาธารณะ ก็ยังคงเป็นบทบาทหน้าที่หลักของสถาบันภาครัฐอยู่
นั่นเอง48
จากที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่า แม้ภาครัฐจะไม่สามารถผูกขาดบทบาท
ควบคุมสั่งการในกระบวนการขับเคลื่อนกระบวนการนโยบายสาธารณะได้โดย

47 Peters and Pierre, “Governance, Government and the State,” 217.

48
Ibid.
168

ฝ่ายเดียวอีกต่อไป แต่บทบาทของภาครัฐก็มิได้ลดทอนความส�ำคัญไปโดย
สิน้ เชิง ในลักษณะทีภ่ าครัฐถูกจ�ำกัดบทบาทให้นอ้ ยทีส่ ดุ เพือ่ เปิดพืน้ ทีใ่ ห้ตวั แสดง
ในระบบตลาดก้าวเข้ามามีบทบาทจัดสรรทรัพยากรและการตัดสินใจสาธารณะ
แทน ในทางตรงกั น ข้ า ม รั ฐ ยั ง คงเป็ น ตั ว แสดงที่ มี บ ทบาทแกนกลางใน
กระบวนการบริหารกิจการบ้านเมืองอยู่ เพราะถึงแม้ว่าการปฏิสัมพันธ์ระหว่าง
ภาคส่วนต่างๆ ในสังคมกับภาครัฐ จะเป็นเงือ่ นไขส�ำคัญยิง่ ต่อความส�ำเร็จในการ
บริหารงานภาครัฐในบริบทปัจจุบนั แต่ทว่าตัวแสดงเหล่านัน้ ก็มอิ าจเข้ามาแทนที่
การใช้อำ� นาจหน้าทีต่ ามกฎหมายขององค์กรของรัฐได้ทงั้ หมด โดยเฉพาะอย่างยิง่
ในแง่การจัดการความขัดแย้งและอ�ำนวยความเป็นธรรมแก่ทกุ ภาคส่วนในสังคม49
ส�ำหรับเหตุผลที่ทำ� ให้สถาบันของรัฐยังคงมีบทบาทส�ำคัญในการสร้าง
ฐานความชอบธรรมแก่การด�ำเนินการของตัวแสดงทั้งหลายในกระบวนการ
บริหารกิจการบ้านเมือง ไม่ว่าจะเป็นกลไกตลาด องค์กรธุรกิจเอกชน ไปจนถึง
องค์กรภาคประชาสังคมและชุมชน ก็เนื่องจากการด�ำเนินการใดๆ ของกลุ่ม
บุคคล องค์กร หรือเครือข่ายต่างๆ ในเรื่องอันเกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะ
ล้วนแล้วแต่เกิดขึ้นภายใต้บริบทของกระบวนการใช้อำ� นาจของรัฐ หรือมีความ
เกี่ยวข้องกับบทบาทของภาครัฐในมิติใดมิติหนึ่งเสมอ ไม่ว่าจะเป็นในมิติการ
ตัดสินใจสาธารณะ การจัดสรรทรัพยากรสาธารณะ รวมตลอดจนมิติการบังคับ
ใช้กฎหมายในเรื่องต่างๆ
เหตุผลส�ำคัญอีกประการหนึ่งที่ท�ำให้ภาครัฐยังคงมีบทบาทส�ำคัญใน
กระบวนการบริหารกิจการบ้านเมือง ก็คือ สถาบันต่างๆ ในภาครัฐมีโครงสร้าง
ที่ออกแบบมาเพื่อท�ำหน้าที่จัดการความขัดแย้งในสังคมเป็นหลัก ในขณะกลไก
ตลาดหรือตัวแสดงภาคเอกชน มิได้ถูกออกแบบมาเพื่อให้ท�ำหน้าที่เช่นนั้น
หากแต่ตั้งอยู่บนสมมติฐานที่ว่า ตัวแสดงทางเศรษฐกิจที่มีอำ� นาจทรงพลังที่สุด
ในตลาดเท่านั้นที่จะสามารถเป็นฝ่ายชนะและมีความชอบธรรมในการจัดสรร
ทรัพยากรต่างๆ ส่วนเครือข่ายต่างๆ ในภาคประชาสังคม แม้จะมีสมมติฐาน
ที่เชื่อมั่นในเรื่องการประสานความร่วมมือ และการท�ำงานแบบไม่มุ่งแก่งแย่ง

49 ดู Martin van Creveld, The Rise and Decline of the State (Cambridge: Cambridge
University Press, 1999), chap. 6.
 169

แข่งขันกัน แต่การแสดงบทบาทของเครือข่ายเหล่านัน้ ก็มกั ตัง้ อยูบ่ นฐานการอ้าง

ความชอบธรรมในสิทธิที่จะปกป้องประโยชน์ของกลุ่มหรือองค์กรของตนเป็น
หลัก ดังนั้น หากการแสดงบทบาทของเครือข่ายหนึ่งๆ ในการผลักดันนโยบาย
สาธารณะ ส่งผลกระทบต่อประโยชน์ได้เสียหรือเป้าหมายของตัวแสดงในเครือข่าย
อื่นๆ แล้ว การร่วมมือกันจัดการปัญหาระหว่างฝ่ายที่ได้ประโยชน์กับฝ่ายที่เสีย
ประโยชน์ก็ย่อมเกิดขึ้นได้ยาก หรืออาจก่อเกิดเป็นความขัดแย้งได้50
ยิ่งกว่านั้น เครือข่ายต่างๆ ในสังคมสามารถแสดงบทบาทได้ทั้งในเชิง
ต่อต้านและสนับสนุนการด�ำเนินงานของรัฐ กล่าวคือ เครือข่ายจ�ำนวนมากมี
ศักยภาพในการร่วมกันต่อต้านขัดขืนการผลักดันนโยบายสาธารณะของภาครัฐได้
อย่างทรงพลัง ส่งผลให้รฐั ต้องเผชิญกับปัญหาด้านความสามารถในการปกครอง
สังคม (governability problems) ในทางกลับกัน เครือข่ายเหล่านัน้ ก็สามารถสร้าง
พลังในการร่วมกันขับเคลือ่ นนโยบายสาธารณะไปสูก่ ารปฏิบตั อิ ย่างมีประสิทธิผล
ได้เช่นกัน หากภาครัฐมีการประสานงาน ปรึกษาหารือและเจรจาต่อรองกับเครือ
ข่ายที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสาธารณะแต่ละด้าน51
ภายใต้สภาพการณ์ดงั กล่าว ภาครัฐจ�ำเป็นต้องปรับรูปแบบการท�ำงาน
จากเดิมทีม่ งุ่ เน้นการใช้อ�ำนาจหน้าทีส่ งั่ การและควบคุมบังคับ มาสูก่ ารท�ำหน้าที่
ประสานการท�ำงานกับภาคส่วนอื่นๆ ในสังคม ซึ่งต้องอาศัยทักษะในเชิงการ
เจรจาต่อรองเพื่อหาจุดร่วมระหว่างทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง กล่าวคือ ภายใต้บริบท
ความสัมพันธ์ที่ตัวแสดงในรูปเครือข่ายกับตัวแสดงภาครัฐ มีลักษณะถ้อยทีถ้อย
อาศัยซึ่งกันและกัน (mutual dependence) มากยิ่งขึ้นนั้น บทบาทของภาครัฐใน
การบริหารกิจการสาธารณะ ก็คอื การจัดการเครือข่าย (network management)
ทีส่ ำ� คัญคือการปฏิบตั หิ น้าทีข่ องบุคลากรภาครัฐในการจัดการเครือข่าย มิใช่การ
ใช้อ�ำนาจหน้าที่ควบคุมสั่งการในฐานะที่อยู่เหนือกว่าเครือข่ายต่างๆ ในสังคม
แต่อยู่ในต�ำแหน่งที่เสมอกัน52

50 Peters and Pierre, “Governance, Government and the State,” 217.

51 Kjær, Governance, 36.
52
Pierre and Peters, Governance, Politics and the State, 20.
170

เจ้าหน้าทีภ่ าครัฐมีบทบาทเอือ้ อ�ำนวยให้ตวั แสดงกลุม่ ต่างๆ มีการสร้าง

เครือข่ายเพือ่ ด�ำเนินงานด้านต่างๆ ภายใต้เป้าหมายเพือ่ ประโยชน์สาธารณะ ใน
ขณะหน่วยงานภาครัฐก็อาจเข้าไปร่วมเป็นส่วนหนึ่งของเครือข่ายเหล่านั้นด้วย
กลไกการท�ำงานแบบเครือข่ายของตัวแสดงในภาคสังคม และกลไกการท�ำงาน
แบบสั่งการตามล�ำดับขึ้นของระบบราชการ จึงมิได้ด�ำรงอยู่หรือท�ำงานอย่าง
แยกจากกันอย่างเด็ดขาด แต่อาจมีบางส่วนหรือบางจุดของกระบวนการท�ำงาน
ที่กลไกการท�ำงานของทั้งสองระบบเข้ามาเกี่ยวพันหรือทาบซ้อนกัน เช่น การ
ประสานเชื่อมโยงการท�ำงานระหว่างเครือข่ายแต่ละกลุ่มอาจจ�ำเป็นต้องอาศัย
บทบาทการท�ำงานของหน่วยงานราชการในการสร้างจุดเชือ่ มโยงให้เกิดขึน้ ผ่าน
การวางกฎกติกาที่เป็นธรรมส�ำหรับทุกฝ่าย การประสานให้ทุกฝ่ายร่วมลงนาม
สัญญากัน หรือการเอือ้ อ�ำนวยให้ทกุ ฝ่ายสามารถหาข้อตกลงร่วมกันได้ เป็นต้น53
เมื่อการจัดการเครือข่ายต้องอาศัยบทบาทของหน่วยงานภาครัฐใน
ฐานะผู้ประสานการท�ำงานร่วมกัน (coordinator) ดังนั้น บทบาทของตัวแสดง
ภาครัฐในการบริหารกิจการสาธารณะ จึงต้องประกอบด้วยการท�ำหน้าที่ 2
ระดับ ระดับแรกคือ การท�ำหน้าที่จัดการเครือข่าย (network management) ซึ่ง
เป็นบทบาทของหน่วยงานภาครัฐระดับปฏิบัติ อีกระดับหนึ่งคือ การท�ำหน้าที่
วางกรอบกฎเกณฑ์กติกาการประสานความร่วมมือระหว่างเครือข่ายในภาคส่วน
ต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นในภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน และภาคประชาสังคม เป็นการ
จัดการเครือข่ายที่ด�ำเนินการโดยรัฐบาล (meta-governance) เนื่องจากเป็นการ
จัดการเครือข่ายในเชิงโครงสร้างสถาบันซึง่ เกีย่ วข้องกับกรอบกติกาการปกครอง
และการบริหาร54
อย่างไรก็ตาม การบริหารกิจการบ้านเมืองโดยผ่านเครือข่ายความร่วม
มือของตัวแสดงหลากหลายภาคส่วนนี้ ก็มจี ดุ อ่อนทีค่ วรค�ำนึงถึงด้วยเช่นกัน นัน่
คือ ปัญหาด้านความรับผิดชอบต่อประโยชน์สาธารณะของเครือข่าย ซึ่งเป็น
ปัญหาท้าทายต่อระบบการปกครองแบบประชาธิปไตย สาเหตุเนือ่ งจากเครือข่าย
ของตัวแสดงกลุ่มต่างๆ มักเป็นการประสานความร่วมมือที่มุ่งเสริมสร้างอ�ำนาจ
53
Kjær, Governance, 43-44.
54
Ibid., 48-49.
 171

ต่อรองและพลังการขับเคลื่อนประเด็นนโยบายที่มีผลต่อประโยชน์ได้เสียของ
ภาคีสมาชิกเป็นส�ำคัญ เครือข่ายจ�ำนวนมากจึงอาจแสดงบทบาทหน้าที่ใน
ลักษณะกีดกันกลุม่ คนบางกลุม่ หรือบางฝ่ายออกจากกระบวนการผลักดันประเด็น
สาธารณะที่เอื้อต่อผลประโยชน์ของเครือข่ายตนเอง55
ปัญหาที่ส�ำคัญคือ เครือข่ายต่างๆ มักจะด�ำเนินกิจกรรมโดยมุ่งพิทักษ์
ผลประโยชน์ของคนบางกลุ่ม ซึ่งอาจมิใช่ผลประโยชน์ของสาธารณชนที่สะท้อน
เจตจ�ำนงร่วมของสังคม ฉะนั้น การท�ำหน้าที่ของรัฐในกระบวนการอภิบาล
ภาคสาธารณะ จึงมิใช่การบริหารกิจการสาธารณะด้านต่างๆ โดยมุ่งให้ความ
ส�ำคัญกับการจัดการเครือข่ายเท่านั้น แต่ยังจ�ำเป็นต้องมุ่งแก้ไขจุดอ่อนในการ
ท�ำงานของเครือข่ายอีกด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจัดการแก้ไขปัญหาความ
เป็นประชาธิปไตยในกระบวนการท�ำงานของเครือข่าย โดยอาศัยเครื่องมือ
การสร้างความรับผิดชอบต่อสาธารณะในรูปแบบต่างๆ อาทิ การสร้างกลไก
การก�ำกับความรับผิดชอบต่อสาธารณะ โดยดึงบทบาทของสถาบันและองค์กร
ภายนอกเครือข่าย องค์กรสมาคมวิชาชีพ สถาบันวิชาการ รวมถึงกลุม่ ผูร้ บั บริการ
สาธารณะในฐานะพลเมืองผูอ้ อกเสียงเลือกตัง้ ให้เข้ามาท�ำหน้าทีก่ ำ� กับตรวจสอบ
ความรับผิดชอบของการด�ำเนินกิจการสาธารณะในระดับพื้นที่56
นอกจากนี้ ยังรวมถึงการจัดให้มีเวทีสาธารณะ (advisory deliberative
forum) เพือ่ รับฟังข้อเสนอและข้อเรียกร้องต้องการของประชาชนทัว่ ไปในประเด็น
สาธารณะที่เกี่ยวข้องกับชุมชน รวมไปถึงการจัดเวทีประชาหารือ (deliberative
polls) เพื่อเปิดพื้นที่ให้ประชาชนกลุ่มต่างๆ สามารถเข้ามาร่วมกันเสนอข้อโต้
แย้งถกเถียงและรับฟังเหตุผลจากมุมมองและจุดยืนของคนทุกกลุ่มอย่างเปิด
กว้างและเท่าเทียม ก่อนที่ภาครัฐจะด�ำเนินการตัดสินใจในนโยบายสาธารณะที่
มีผลกระทบต่อชุมชน เป็นต้น บทบาทของประชาชนในฐานะพลเมือง จึงมีความ
ส�ำคัญยิ่งต่อการถ่วงดุลการท�ำงานของเครือข่ายการจัดการกิจการสาธารณะ
ซึ่งประชาชนมีฐานะเป็นเพียง “ผู้รับบริการ” หรือ “ลูกค้า” ในการจัดท�ำบริการ
สาธารณะของเครือข่าย57
55 Ibid., 55.
56
Ibid., 56.
57
Ibid., 57.
172

ภายใต้บริบทการบริหารกิจการสาธารณะในปัจจุบัน ตัวแสดงภาครัฐ
ยังคงมีบทบาทหลักในการจัดการปัญหาความขัดแย้งระหว่างตัวแสดงต่างๆ ให้
สามารถยุตลิ งภายใต้กระบวนการทีช่ อบธรรม เนือ่ งจากสถาบันของรัฐมีบทบาท
หลักในการระงับยุติข้อขัดแย้งภายในสังคมด้วยอ�ำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย โดย
เฉพาะกรณีที่ความขัดแย้งในสังคมอยู่ในระดับเข้มข้นรุนแรง สถาบันของรัฐ
เท่านั้นที่มีอ�ำนาจในการบังคับใช้กฎกติกาอันชอบธรรมส�ำหรับจัดการคลี่คลาย
ความขัดแย้งนัน้ ให้ยตุ ลิ งได้58 นอกจากนี้ ภายใต้กระบวนการบริหารกิจการบ้าน
เมืองในปัจจุบัน ซึ่งมีตัวแสดงต่างๆ ที่มิใช่ภาครัฐเข้ามามีบทบาทมากขึ้นนั้น
ภาครัฐยังต้องมีบทบาทในการสร้างกลไกก�ำกับควบคุมการบริหารจัดการภาค
สาธารณะตามกลไกการปกครองในระบอบประชาธิปไตย (democratic control)
เพื่อท�ำให้ตัวแสดงจ�ำนวนหนึ่งที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับการบริหารกิจการสาธารณะ
สามารถแสดงความรับผิดชอบต่อสาธารณชนในวงกว้างอีกด้วย59

Governance ในฐานะมโนทัศน์เกี่ยวกับการบริหารงาน
ภาครัฐ
จากที่กล่าวมาข้างต้น จะเห็นได้ว่า ความหมายใหม่ของค�ำว่า gover-
nance ซึ่งก่อรูปขึ้นในโลกภาษาอังกฤษช่วงทศวรรษที่ 1980 นั้น เกิดขึ้นภายใต้
บริบทการเปลี่ยนแปลงบทบาทและรูปแบบการบริหารงานภาครัฐในประเทศ
ซีกโลกตะวันตก ดังเห็นได้จากกระแสการปฏิรูประบบบริหารงานภาครัฐ (public
sector reforms) ที่เกิดขึ้นอย่างกว้างขวางในหลายประเทศ การใช้ค�ำว่า gover-
nance เพือ่ สือ่ ความหมายถึงแบบแผนใหม่ในการแสดงบทบาทของตัวแสดงภาค
รัฐภายใต้ปฏิสมั พันธ์กบั ตัวแสดงภาคส่วนอืน่ ในสังคม ไม่มนี ยั บ่งถึงการท�ำหน้าที่
ของรัฐในฐานะที่อยู่เหนือกว่าตัวแสดงอื่นๆ ในความสัมพันธ์แนวดิ่ง และเป็น
ฝ่ายมีบทบาทควบคุมบังคับบัญชาฝ่ายเดียว60
58 Peters and Pierre, “Governance, Government and the State,” 217.
59 Paul Hirst, “Democracy and Governance,” in Debating Governance, ed. Jon Pierre
(Oxford: Oxford University Press, 2000), 19-22.
60 ดู Mark Bevir, and R.A.W. Rhodes, “The Stateless State,” in The SAGE Handbook
of Governance, ed. Mark Bevir (London: Sage, 2011), 203-217.
 173

Gerry Stoker ได้ชใี้ ห้เห็นว่า ในงานวิชาการในโลกภาษาอังกฤษปัจจุบนั

มีการแยกความแตกต่างระหว่าง "government" กับ "governance" ค่อนข้าง
ชัดเจน กล่าวคือ ค�ำว่า government ใช้สำ� หรับความหมายเจาะจงถึงสถาบันทีเ่ ป็น
ทางการของรัฐ (formal institutions of the state) การผูกขาดการใช้อ�ำนาจโดย
ชอบธรรมการบังคับควบคุมของรัฐเหนือสังคม การปกครองปรากฏเห็นผ่านความ
สามารถของรัฐในการใช้อ�ำนาจตัดสินใจ และความสามารถในการท�ำให้สิ่งที่ได้
ตัดสินใจไปนั้น มีผลใช้บังคับในสังคม ในแง่นี้ การปกครอง (government) จึงมี
นัยถึงกระบวนการที่ดำ� เนินไปโดยผ่านกลไกเชิงสถาบันต่างๆ ที่เป็นทางการใน
ระดับรัฐประชาชาติ ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อธ�ำรงรักษาระเบียบของสังคม และเอื้อ
อ�ำนวยต่อการด�ำเนินกิจกรรมที่เป็นประโยชน์สุขของส่วนรวม61
ในขณะที่งานเชิงทฤษฎีในแวดวงสังคมศาสตร์ใช้ค�ำว่า governance
ในบริ บ ทของการศึ ก ษาวิ เ คราะห์ แ บบแผนที่ เ ปลี่ ย นแปลงไปของวิ ถี ท างใน
การปกครอง (style of governing) กล่าวคือ ในความหมายดั้งเดิมนั้น ค�ำว่า
governance ถูกใช้ในความหมายเดียวกับ government ทั้งในความเข้าใจของ
ผูค้ นในสังคมและความหมายในดิกชันนารี แต่งานศึกษาเกีย่ วกับ governance ใน
ปัจจุบนั มีการใช้คำ� ว่า governance ในความหมายอย่างใหม่ คือใช้สอื่ ความหมาย
ถึงกระบวนการปกครองที่ด�ำเนินไปในรูปแบบใหม่ (new process of governing)
หรือสภาวะที่เปลี่ยนแปลงไปของการจัดระเบียบกฎเกณฑ์ต่างๆ ในสังคม และ
วิธีการใหม่ในการปกครองสังคม
ตามค�ำอธิบายของ Stoker ผลลัพธ์ของกระบวนการที่เรียกในภาษา
วิชาการว่า “process of governance” นั้น เกิดขึ้นคู่ขนานกันไปกับผลลัพธ์ของ
กระบวนการปกครอง ซึ่งด�ำเนินไปโดยผ่านกลไกเชิงสถาบันแบบดั้งเดิม กล่าว
คือ governance เป็นบทบาทหน้าที่ (function) ที่ต้องมีในทุกระบบสังคม เพราะ
ระบบใดๆ ในสังคมของมนุษย์ จ�ำเป็นต้องมีการท�ำหน้าที่ขั้นพื้นฐานคือ จัดการ
แก้ไขสิ่งท้าทายจากภายนอก ป้องกันไม่ให้เกิดความขัดแย้งภายในหมู่สมาชิก
ของสังคมเอง จัดสรรทรัพยากรของส่วนรวม ตลอดจนวางเป้าเป้าและนโยบาย
61
ดู Gerry Stoker, “Governance as theory: five propositions,” International Social
Science Journal 50, No. 155 (1998): 17-29.
174

ในเรื่องต่างๆ ซึ่งออกแบบมาเพื่อท�ำให้เป้าหมายที่ได้ก�ำหนดไว้บรรลุถึงได้62
แต่ถึงกระนั้น governance ก็เป็นกระบวนจัดระบบกฎเกณฑ์กติกา
ต่างๆ ในสังคมเพื่อธ�ำรงรักษาระเบียบสังคมและประโยชน์สุขร่วมกันของคนใน
สังคมโดยไม่ใช่การใช้อ�ำนาจปกครองฝ่ายเดียวของรัฐบาล (governance without
government) ดังนั้น หากพิจารณาอย่างถึงที่สุดแล้ว governance จึงมีนัยถึง
การสร้างเงื่อนไขต่างๆ ที่เอื้อต่อการจัดระบบระเบียบกฎเกณฑ์ และการด�ำเนิน
กิจกรรมของส่วนรวม ผลลัพธ์ของ governance จึงไม่ต่างจากผลลัพธ์ของ
government แต่สงิ่ ทีท่ ำ� ให้ governance ต่างจาก government ก็คอื “กระบวนการ”
ที่ด�ำเนินไป
Stoker ชี้ว่า หากส�ำรวจงานศึกษาต่างๆ จะพบว่าค�ำว่า governance
ถูกในหลากหลายกรณี และใช้ในความหมายที่มีมิติแตกต่างหลากหลายกันไป
ฐานความเข้าใจที่งานเหล่าเห็นสอดคล้องกัน คือ governance ถูกใช้ในการ
กล่าวถึงรูปแบบวิถที างในการปกครองทีพ่ ฒ ั นาขึน้ ใหม่ บนฐานการมองว่า ภาครัฐ
ภาคเอกชน หรือสังคม ไม่มีเส้นแบ่งอาณาเขตเด็ดขาดจากกัน หรือพร่าเลือนไป
เรื่อยๆ สาระส�ำคัญอันเป็นแก่นของ governance ก็คือ การมุ่งเน้นความส�ำคัญ
ของกลไกการปกครองที่มิได้ตั้งอยู่บนการอาศัยอ�ำนาจหน้าที่และการบังคับ
ควบคุมลงโทษของรัฐบาลเป็นหลักแต่ฝ่ายเดียวอีกต่อไป63 มโนทัศน์ว่าด้วย
governance มุ่งชี้ให้เห็นถึงการจัดโครงสร้าง หรือระบบระเบียบต่างๆ ที่ไม่ได้
ถูกครอบลงมาจากภายนอกของสังคม แต่เป็นผลจากการเข้ามาปฏิสัมพันธ์กัน
ระหว่างตัวแสดงฝ่ายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการปกครอง โดยตัวแสดง
เหล่านั้น ต่างก็ส่งอิทธิพลซึ่งกันและกัน64
62
Stoker, “Governance as theory: five propositions,” 17.
63 Ibid., 18.
64
งานศึกษา governance ในฐานะมโนทัศน์ที่มุ่งวิเคราะห์ปฏิสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงต่างๆ
ในกระบวนการบริหารกิจการสาธารณะ (interactive governance) ดู Jan Kooiman,
Governing as Governance (London: Sage, 2003); Ralf-Eckhard Türke, Governance:
Systemic Foundation and Framework (Zürich: Physica-Verlag, 2008); Jacob Torfing,
B. Guy Peters, Jon Pierre and Eva Sørensen, Interactive Governance: Advancing
the Paradigm (Oxford: Oxford University Press, 2012).
 175

เมื่อค�ำว่า governance ไม่มีนัยเฉพาะเจาะจงถึง “การปกครอง”

(government) ในความหมายของการควบคุมสัง่ การของภาครัฐ หรือ “การบริหาร”
(administration) ในความหมายของการด�ำเนินกิจการสาธารณะโดยอาศัยอ�ำนาจ
ทางปกครอง ฉะนั้น การกล่าวถึง governance โดยใช้ค�ำว่า “การปกครอง” และ
“การบริหาร” ซึง่ มีความหมายเฉพาะอย่างชัดเจนในความเข้าใจโดยทัว่ ไปอยูก่ อ่ น
แล้ว จึงไม่น่าจะตรงกับความหมายที่ใช้กันในวงวิชาการสากลโดยเฉพาะในช่วง
หลังทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา
ทีผ่ า่ นมา ค�ำว่า governance มักได้รบั การถอดค�ำมาเป็นวลีในภาษาไทย
โดยผูกติดกับความหมายของค�ำว่า “การปกครอง” หรือ “การบริหาร” อย่างใด
อย่างหนึ่งเป็นหลัก หรือทั้งสองอย่างควบคู่กัน ดังเช่นการถ่ายความหมายของ
ค�ำว่า governance มาเป็นวลี “การจัดการปกครอง” “การบริหารปกครอง” “การ
บริหารกิจการภาคสาธารณะ” หรือ “การบริหารกิจการบ้านเมือง” ซึ่งมีแนวโน้ม
สร้างความคลุมเครือในการท�ำความเข้าใจนัยของค�ำว่า governance มากกว่าจะ
ช่วยให้เกิดความเข้าใจอย่างแจ่มชัดถึงนัยเฉพาะของการใช้ค�ำในทางวิชาการ
การถอดค�ำภาษาอังกฤษมาเป็นภาษาไทยในลักษณะดังกล่าว มีแนว
โน้มส่งผลให้ผู้อ่านโดยทั่วไปเข้าใจไปได้ว่า ค�ำว่า governance มีนัยถึงลักษณะ
หนึ่งของ “การปกครอง” เช่น การจัดการปกครอง เป็นต้น หรือเป็นความหมาย
หนึ่งของ “การบริหาร” เช่น การบริหารกิจการภาคสาธารณะ การบริหารกิจการ
บ้านเมือง หรือการบริหารปกครอง เป็นต้น ปัญหาที่ตามมาก็คือ เหตุใดค�ำ
ภาษาอังกฤษค�ำเดียวกัน คือค�ำว่า governance จึงมีความหมายได้ทั้ง “การ
ปกครอง” และ “การบริหาร” ในเวลาเดียวกัน ทั้งที่ค�ำว่า “การปกครอง” และค�ำ
ว่า “การบริหาร” ต่างก็มนี ยั เฉพาะเจาะจงในตัวเองในบริบทการสือ่ ความหมายใน
ภาษาไทย65

65 ในบริบทการใช้ภาษาไทยทัว่ ไป ค�ำว่า “บริหาร” ในค�ำจ�ำกัดความดัง้ เดิมนัน้ หมายถึง “ดูแล,

รักษา, ปกครอง, รักษาการตามกฎหมาย; กล่าวแก้, ด�ำรัสสั่ง เช่น ราชบริหาร; ค�ำแถลงไข
เช่น พระพุทธบริหาร” ส่วนค�ำว่า “ปกครอง” หมายถึง “คุ้มครอง, รักษา, ดูแล, ควบคุม”
พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2493, หน้า 527, 553.
176

ส่วนค�ำว่า “ธรรมาภิบาล” นั้น เป็นการถอดความหมายตามตัวอักษร

ของ good governance หรือทีเ่ ข้าใจกันโดยทัว่ ไปในแวดวงราชการในความหมาย
“การบริหารกิจการบ้านเมืองทีด่ ”ี ดังนัน้ หากใช้ค�ำว่า governance ในความหมาย
“ธรรมาภิบาล” แล้ว ค�ำว่า good governance ก็ย่อมต้องแปลว่า “ธรรมาภิบาล
ที่ดี” ซึ่งเป็นการใช้ค�ำซ�้ำซ้อนอย่างผิดความหมาย เพราะค�ำว่า “ธรรมา” ซึ่งก็คือ
ค�ำว่า “ธรรม” เมื่อสมาสกับค�ำหลังซึ่งขึ้นต้นด้วยสระ อะ หรือ อา นั้น มีนัยถึง
“คุณความดี” หรือ “ความชอบ” หรือ “ความถูกต้อง” อยู่ในตัวเองแล้ว
เพื่อหลีกเลี่ยงความคลุมเครือในการสื่อความหมายของค�ำว่า gover-
nance ในลักษณะต่างๆ ดังกล่าว บทความนี้จึงใช้ค�ำภาษาอังกฤษ governance
ในเนื้อหาตอนต้นของบทความ แทนที่จะเลือกใช้ค�ำแปลเทียบเคียงความหมาย
ในแบบใดแบบหนึ่ง และหากจะต้องถอดค�ำมาเป็นภาษาไทย ผู้เขียนเสนอให้ใช้
ศัพท์ภาษาไทยที่มีอยู่แล้วโดยไม่ต้องบัญญัติใหม่ นั่นคือค�ำว่า “การอภิบาล” ซึ่ง
เป็นค�ำดัง้ เดิมของไทย66 ฉะนัน้ ในทีน่ เี้ มือ่ กล่าวถึง governance ในฐานะมโนทัศน์
ใหม่ในแวดวงการศึกษาการบริหารรัฐกิจ จะเรียกว่า “มโนทัศน์การอภิบาล” เพือ่
ให้ตรงกับวลีในภาษาอังกฤษว่า concept of governance ซึง่ เป็นกรอบแนวคิดเชิง
ทฤษฎีทไี่ ด้รบั การพัฒนาขึน้ เพือ่ อธิบายบทบาทของรัฐในกระบวนการน�ำนโยบาย
ไปปฏิบัติและการจัดบริการสาธารณะต่างๆ ในปัจจุบัน67
ส�ำหรับสาระส�ำคัญของมโนทัศน์การอภิบาล ซึ่งวางอยู่บนฐานคิด
และมิติการวิเคราะห์ที่แตกต่างไปจากมโนทัศน์อื่นๆ ที่มีมาก่อนนั้น สามารถ
พิจารณาได้จากค�ำอธิบายของ Stephen P. Osborne ในหนังสือ The New
Public Governance: Emerging perspectives on the theory and practice of
public governance (2010) ซึง่ ชีใ้ ห้เห็นถึงพัฒนาการของกระแสแนวคิดเชิงทฤษฎี
เกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจในบริบทสากลโดยภาพรวม โดยแบ่งได้เป็น 3 ช่วง
66
ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2493 ค�ำว่า “อภิบาล” เป็นค�ำกริยา มีนัย
2 ความหมายด้วยกัน ได้แก่ 1) บ�ำรุงรักษา 2) ปกครอง (หน้า 992) ตัวอย่างการใช้ค�ำว่า
“อภิบาล” ในการสร้างศัพท์ในแวดวงการบริหารราชการแผ่นดินในอดีต อาทิ มณฑล
เทศาภิบาล สุขาภิบาล เทศบาล ประชาภิบาล รัฏฐาภิปาลโนบาย รัฐบาล มนเทียรบาล.
67 ค� ำ อธิ บ าย governance ในฐานะมโนทั ศ น์ ท างทฤษฎี ใ นแวดวงรั ฐ ศาสตร์ แ ละ
รัฐประศาสนศาสตร์สากล ดู Bevir, Democratic Governance, chap. 1.
 177

พัฒนาการ ดังนี68 ้
ช่วงทีห่ นึง่ เป็นช่วงทีก่ ระบวนการนโยบายสาธารณะและการจัดบริการ
สาธารณะด�ำเนินไปภายใต้กรอบแนวคิดว่าด้วย “การบริหารรัฐกิจดัง้ เดิม” (Public
Administration: PA) ซึ่งเป็นที่รู้จักและยอมรับอย่างแพร่หลายและยาวนาน นับ
ตั้งแต่ช่วงปลายศตวรรษที่ 19 เรื่อยมาจนถึงครึ่งหลังของศตวรรษที่ 20 กระทั่ง
เริ่มเสื่อมคลายลงในช่วงปลายทศวรรษ 1970 และต้นทศวรรษ 1980
ช่วงที่สอง เป็นช่วงที่กระแสแนวคิด “การจัดการภาครัฐแนวใหม่”
(New Public Management: NPM) ก้าวเข้ามาแทนที่แนวคิดการบริหารรัฐกิจ
ในแบบดั้งเดิม69 กระแสแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) จึงปรากฏ
ขึ้นและด�ำรงอยู่ในช่วงระยะเปลี่ยนผ่าน ซึ่งอยู่กึ่งกลางระหว่างวิวัฒนาการจาก
กระแสแนวคิดการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม (PA) ที่ตั้งอยู่บนการมองรัฐเป็น
ศูนย์กลาง และยึดถือจารีตปฏิบัติในระบบราชการเป็นส�ำคัญไปสู่สิ่งที่เรียกว่า
New Public Governance ที่ก�ำลังก่อรูปขึ้นในแวดวงวิชาการและการปฏิบัติ
นับตั้งแต่ช่วงเริ่มศตวรรษที่ 21 เป็นต้นมา ซึ่งต่อไปนี้จะเรียกว่า “การอภิบาล
สาธารณะแนวใหม่”
ช่วงทีส่ าม เป็นช่วงการปรากฏของกรอบแนวคิด “การอภิบาลสาธารณะ
แนวใหม่” (New Public Governance: NPG) ซึ่งอยู่ในช่วงเวลาเดียวกับที่กระแส
แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) เริ่มเสื่อมคลายลง หลังจากปรากฏ
ขึ้นและได้รับความนิยมอย่างแพร่หลายในเวลาอันรวดเร็ว โดยปรับเปลี่ยนมา
สู่วิถีปฏิบัติภายใต้แนวคิดการบริหารกิจการบ้านเมืองซึ่งตั้งอยู่บนแนวคิดพหุ-
นิยม (pluralist tradition) และมุง่ ให้ความส�ำคัญต่อบทบาทของตัวแสดงทีม่ คี วาม

68 ดู Stephen P. Osborne, “Introduction The (New) Public Governance: a Suitable Case

for Treatment?,” in The New Public Governance: Emerging perspectives on the theory
and practice of public governance, ed. Stephen P. Osborne (London: Routledge,
2010), 1-16.
69 ดู Christopher Hood, “A Public Management for All Seasons?,” Public Administration
69 (Spring 1991): 3-19.
178

แตกต่างหลากหลายภายในสังคม70
หากพิจารณากระแสแนวคิดเกี่ยวกับการศึกษาการบริหารงานภาครัฐ
ในเชิงพัฒนาการ จะสามารถสรุปจ�ำแนกกระแสแนวคิดที่ส�ำคัญในช่วงศตวรรษ
ที่ 20 ได้เป็น 3 กระแสแนวคิด ได้แก่ แนวคิดการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม (PA)
แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) และแนวคิดการอภิบาลสาธารณะแนว
ใหม่ (NPG) หากพิจารณาในมิตเิ ชิงทฤษฎี กรอบแนวคิดแต่ละกระแสดังกล่าว ต่าง
ท�ำหน้าทีเ่ ป็นกรอบก�ำหนดระบบ ระเบียบ และกรอบวิถที างด�ำเนินการ (regimes)
เกีย่ วกับการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบตั แิ ละการจัดบริการสาธารณะของภาค
รัฐในแต่ละบริบทช่วงเวลา แบบแผนการปฏิบัติที่แตกต่างกันจึงสะท้อนให้เห็น
ถึงการอยู่ภายใต้กรอบแนวคิดที่ก�ำกับระบบระเบียบการบริหารงานภาครัฐที่
แตกต่างกันไปด้วย กล่าวคือ
กรอบแนวคิดการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม (PA) มีสาระส�ำคัญอยู่
ที่การมุ่งบริหารงานภาครัฐโดยยึดมั่นในอ�ำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย มุ่งเน้นการ

70 ในทรรศนะของ Osborne (2010) "การอภิบาลสาธารณะแนวใหม่" (NPG) ยังไม่อาจกล่าว

ได้ว่า มีฐานะเป็นกระบวนทัศน์ใหม่เกี่ยวกับการจัดบริการสาธารณะ หากเป็นเพียงกรอบ
การปฏิบัติที่ตั้งอยู่บนมโนทัศน์ว่าด้วย "การอภิบาลสาธารณะ" (public governance) ดัง
นั้น ทิศทางความเคลื่อนไหวในแวดวงวิชาการในปัจจุบัน จึงด�ำเนินไปในลักษณะของ
การพยายามเสนอมุมมองการวิเคราะห์ในมิติต่าง ๆ เพื่อตอบค�ำถามส�ำคัญที่ว่า กรอบ
แนวคิดการอภิบาลสาธารณะแนวใหม่ (NPG) จะถือได้วา่ เป็นมโนทัศน์ใหม่ในการจัดบริการ
สาธารณะในศตวรรษที่ 21 ทั้งในทางทฤษฎีและในทางปฏิบัติได้หรือไม่ ส�ำหรับตัวแบบ
เชิงทฤษฎีที่อาจกล่าวได้ว่าอยู่ภายใต้กระแสแนวคิดใกล้เคียงกัน อาทิ กรอบแนวคิด “การ
จัดบริการสาธารณะแนวใหม่” (New Public Service) ดู Janet V. Denhardt and Robert
B. Denhardt, The New Public Service: Serving, Not Steering (New York and
London: M.E. Sharpe, 2007) ส่วนเครื่องมือทางการบริหารที่เป็นรูปธรรมในทางปฏิบัติ
ภายใต้แนวคิดการอภิบาลแนวใหม่ ดู Lester M. Salamon, “The New Governance and
the Tools of Public Action: An Introduction,” in The Tools of Government: A Guide
to the New Governance, ed. Lester M. Salamon (New York: Oxford University Press,
2002), 1-47; Mark Bevir and Quinlan Bowman, “Innovations in Democratic Gover-
nance,” in Innovations in Public Governance, ed. Ari-Veikko Anttiroiko, Stephen J.
Bailey, and Pekka Valkama (Amsterdam: IOS Press, 2011), 174-193.
 179

ปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ ระเบียบวิธีปฏิบัติ และแนวทางที่ได้ก�ำหนดไว้แล้วอย่าง

เคร่งครัด ให้ความส�ำคัญกับระบบราชการในฐานะตัวแสดงทีม่ บี ทบาทหลักในการ
ก�ำหนดและการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิ มองว่าการบริหารงานขององค์กร
ภาครัฐต้องแบ่งแยก "การเมือง" ออกจาก "การบริหาร" อย่างเด็ดขาด ให้ความ
ส�ำคัญต่อการเพิ่มวงเงินงบประมาณส�ำหรับการบริหารภารกิจของรัฐ รวมถึง
การจัดบริการสาธารณะบนฐานการยึดถือในความเชีย่ วชาญเฉพาะด้านและความ
เป็นมืออาชีพในแต่ละภารกิจ71
กรอบแนวคิดการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม เป็นแนวคิดที่พัฒนาขึ้น
ภายใต้บริบทการบริหารงานภาครัฐช่วงปลายศตวรรษที่ 19 และต้นศตวรรษที่
20 และกลายเป็นสาขาหนึ่งในแวดวงการศึกษาทางวิชาการอย่างชัดเจน นั่นคือ
การศึกษาการบริหารรัฐกิจในฐานะส่วนหนึง่ ของทฤษฎีทางการบริหาร (adminis-
tration theory) กล่าวคือ แนวคิดการบริหารรัฐกิจดั้งเดิมได้รับการยอมรับอย่าง
กว้างขวางและต่อเนือ่ ง จนบรรลุจดุ สูงสุดในช่วงสองทศวรรษหลังสงครามโลกครัง้
ที่ 2 ภายใต้บริบทในประเทศต่างๆ มีการด�ำเนินนโยบายรัฐสวัสดิการ ในบริบทดัง
กล่าว รัฐอยูภ่ ายใต้การคาดหวังจากพลเมืองในการท�ำหน้าทีต่ อบสนองต่อปัญหา
ทางเศรษฐกิจและสังคม ตลอดจนความต้องการของคนในทั้งสังคมในทุกช่วงวัย
การบริหารรัฐกิจจึงเป็นเครื่องมือส�ำคัญที่จะท�ำให้รัฐสามารถแสดงบทบาทเพื่อ
ตอบสนองความต้องการในด้านต่างๆ ของพลเมืองได้อย่างทั่วถึงและเท่าเทียม
กัน โดยอาศัยระเบียบวิธีการปฏิบัติราชการที่ได้ก�ำหนดขึ้น72
หากพิจารณาในทางหลักการ อาจสรุปได้ว่า จุดแข็งของกรอบแนวคิด
การบริหารรัฐกิจแบบดัง้ เดิม ได้แก่ การให้ความสนใจในการส�ำรวจและวิเคราะห์
ถึงมิติทางการเมืองของการน�ำนโยบายไปปฏิบัติและการจัดบริการสาธารณะ
รวมถึงมิติความซับซ้อนและความแตกต่างระหว่างกระบวนการก�ำหนดนโยบาย
และการน�ำนโยบายไปปฏิบัติ แต่กระนั้น กรอบแนวคิดการบริหารรัฐกิจ ก็มีจุด
อ่อนคือ การไม่สามารถชี้ให้เห็นถึงปัจจัยที่แตกต่างกันในการส่งอิทธิพลต่อการ
ก�ำหนดนโยบายสาธารณะได้อย่างได้อย่างชัดเจน
71
Osborne, "Introduction The (New) Public Governance,” 2-3.
72
Ibid., 3.
180

ด้วยเหตุนี้ งานศึกษาภายใต้กรอบแนวคิดการบริหารรัฐกิจ จึงมักจะมิได้

ให้ความสนใจในการส�ำรวจและวิเคราะห์ถงึ ความสลับซับซ้อนภายในกระบวนการ
ย่อยๆ ซึง่ มีสว่ นส�ำคัญต่อผลลัพธ์ของการน�ำนโยบายสาธารณะหนึง่ ๆ ไปปฏิบตั ิ
รวมทัง้ การไม่ให้ความสนใจในมิตกิ ารจัดบริการสาธารณะทีเ่ กิดขึน้ ภายใต้นโยบาย
สาธารณะหนึ่งๆ โดยตรง นอกจากนี้ กรอบแนวคิดการบริหารรัฐกิจดั้งเดิม
ยังมองการจัดการในหน่วยงานภาครัฐและบุคลากรหน่วยงานภาครัฐในฐานะต้น
เหตุของความยุ่งยากและอุปสรรคกีดขวางการจัดการแก้ไขปัญหาต่างๆ ส�ำหรับ
ฝ่ายการเมือง เนื่องจากมองว่าระบบราชการมักจะแปรเปลี่ยนจุดมุ่งหมายของ
นโยบายใหม่ๆ ที่ฝ่ายการเมืองริเริ่มขึ้นให้เป็นไปตามเป้าหมายของหน่วยงาน
ตัวเอง73
ด้วยข้อจ�ำกัดและจุดอ่อนในเชิงหลักการดังกล่าว ส่งผลให้แนวคิดบริการ
รัฐกิจกลับไม่สามารถน�ำไปสูผ่ ลลัพธ์ในการตอบสนองต่อความต้องการด้านต่างๆ
ของพลเมืองได้อย่างสมบูรณ์แบบ เนือ่ งจากในสภาพความเป็นจริงของการปฏิบตั ิ
กระบวนการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบตั กิ ารและการจัดบริการสาธารณะของ
หน่วยงานภาครัฐ มักเผชิญกับสภาพปัญหาและความต้องการของคนในสังคม
ซึ่งมีขอบเขตกว้างขวางและปริมาณมากเกินกว่าทรัพยากรและงบประมาณที่รัฐ
มีอยู่ ในสภาวะดังกล่าว แนวคิดการบริหารรัฐกิจจึงเริ่มเสื่อมคลายความนิยมลง
และได้รบั การวิพากษ์วจิ ารณ์ทงั้ ในทางวิชาการและในแวดวงการบริหารงานภาค
รัฐ จนในทีส่ ดุ ได้กลายเป็นหัวข้อการศึกษาทีเ่ ริม่ หมดความส�ำคัญ และเปิดทางไป
สู่การก่อเกิดกระแสแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) ในเวลาต่อมา
กรอบแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) เริ่มปรากฏแพร่
หลายในช่วงทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา ในฐานะวาทกรรมชุดใหม่เกีย่ วกับการน�ำ
นโยบายสาธารณะไปปฏิบัติและการจัดบริการสาธารณะ ลักษณะส�ำคัญอันเด่น
ชัดทีส่ ดุ ประการหนึง่ ของแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ ก็คอื การมุง่ ให้ความ
ส�ำคัญกับเทคนิคการจัดการแบบองค์กรธุรกิจเอกชน เหนือกว่าวิธปี ฏิบตั ใิ นระบบ
ราชการตามแนวทางการบริหารรัฐกิจแบบเดิม เนื่องจากแนวคิดการจัดการ
ภาครัฐแนวใหม่ ตั้งอยู่บนสมมติฐานส�ำคัญที่ว่า หากภาครัฐน�ำเทคนิคการ

73 Ibid., 5.
 181

จัดการแบบภาคเอกชนมาปรับใช้ในการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติและการ
จัดบริการสาธารณะแล้ว ก็จะส่งผลให้การด�ำเนินงานของภาครัฐมีประสิทธิภาพ
และประสิทธิผลสูงขึ้นกว่าเดิมได้โดยอัตโนมัติ สมมติฐานดังกล่าวสะท้อนให้
เห็นได้ชัดเจนที่สุดในแนวนโยบายการปฏิรูปภาครัฐของรัฐบาลอังกฤษในช่วง
ทศวรรษ 1980
แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ มีสาระส�ำคัญคือ การให้ความ
ส�ำคัญกับการน�ำประสบการณ์ความส�ำเร็จในการขององค์กรภาคเอกชนมาปรับ
ใช้กับหน่วยงานภาครัฐ การมุ่งเน้นการผ่องถ่ายภารกิจโดยมอบหมายให้องค์กร
ภายนอกจัดการแทน และการจัดตั้งองค์กรอิสระในก�ำกับของรัฐ (arm's length)
ขึน้ มาจัดการภารกิจแทนหน่วยงานในโครงสร้างล�ำดับชัน้ ของระบบราชการ เพือ่
ให้องค์กรที่น�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ แยกออกจากบทบาทขององค์กรที่
เป็นผู้ก�ำหนดนโยบายสาธารณะในเรื่องนั้นๆ ซึ่งต่างจากการแบ่งแยกบทบาท
ระหว่างฝ่ายการเมืองทีเ่ ป็นผูก้ ำ� หนดนโยบาย กับข้าราชการทีเ่ ป็นฝ่ายน�ำนโยบาย
ไปปฏิบัติ ดังแนวคิดการบริหารรัฐกิจดั้งเดิม74
นอกจากนี้ แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ ยังมุ่งสร้างภาวะผู้น�ำใน
แบบผูป้ ระกอบการให้เกิดขึน้ ในองค์กรภาครัฐทีท่ ำ� หน้าทีจ่ ดั บริการสาธารณะ โดย
เฉพาะอย่างยิ่ง การมุ่งให้ข้าราชการแสดงบทบาทในฐานะนักจัดการมืออาชีพ
การสร้างระบบการบริหารจัดการที่ให้ความส�ำคัญต่อการควบคุมปัจจัยน�ำเข้า
และผลงานที่เกิดขึ้น รวมทั้งมุ่งสร้างระบบการประเมินผลสัมฤทธิ์ของงาน การ
ชี้วัดผลการปฏิบัติงาน และการตรวจสอบภายในองค์กรภาครัฐ ในขณะเดียวกัน
ก็มุ่งแบ่งภารกิจการจัดบริการสาธารณะในขั้นตอนต่างๆ ให้เหมาะสมกับการจัด
โครงสร้างหน่วยงานแต่ละหน่วยให้มากทีส่ ดุ เพือ่ มุง่ ควบคุมการจัดการต้นทุนให้
คุม้ ค่าและมีประสิทธิภาพสูงสุด และทีส่ �ำคัญคือการน�ำกลไกระบบตลาดเข้ามาใช้
ในการจัดสรรทรัพยากรเพือ่ การจัดบริการสาธารณะของภาครัฐ ไม่วา่ จะเป็นการ
สร้างกลไกการแข่งขัน และการน�ำระบบสัญญามาใช้ส�ำหรับว่าจ้างบุคลากรหรือ
จ้างเหมาในการจัดบริการสาธารณะ75

74 Ibid., 3.
75 Ibid., 4.
182

การก่อเกิดกระแสแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ ส่งผลให้ทิศทาง
การศึกษาวิจัยเกี่ยวกับการบริหารงานภาครัฐในแวดวงวิชาการตะวันตก หันเห
จากการมุ่งศึกษากระบวนการนโยบายสาธารณะในมิติต่างๆ มาสู่การให้ความ
สนใจในเรื่องเกี่ยวกับทักษะการจัดการด้านต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการ
จั ด บริ ก ารสาธารณะ และการจั ด การองค์ ก ารสาธารณะ กล่ า วอี ก นั ย หนึ่ ง
ในขณะทีก่ รอบแนวคิดการบริหารรัฐกิจดัง้ เดิม (PA) พุง่ ความสนใจไปทีก่ ารศึกษา
กระบวนการนโยบายสาธารณะเป็นหลัก การศึกษาภายใต้กรอบแนวคิดการ
จัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) กลับให้ความสนใจลงลึกไปในระดับการจัดการ
ภายในองค์การที่ท� ำหน้าที่น�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติและจัดท� ำบริการ
สาธารณะ ด้วยเหตุนี้ กรอบแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ จึงน�ำมาสูม่ มุ มอง
ทีว่ า่ "การบริหารรัฐกิจ" (public administration) เป็นคนละเรือ่ งกันกับ "การจัดการ
ภาครัฐ" (public management) และมีหัวข้อการศึกษาที่แยกต่างหากจากกัน76
ในทางปฏิ บั ติ แนวคิ ด การจั ด การภาครั ฐ แนวใหม่ น� ำ ไปสู ่ ค วาม
เปลี่ยนแปลงที่ส�ำคัญ คือ การเปลี่ยนบทบาทขององค์กรภาครัฐ จากการมุ่งท�ำ
หน้าที่บริหารภารกิจตามระบบระเบียบราชการ และยึดถือการใช้อำ� นาจหน้าที่
ของหน่วยงานอย่างเคร่งครัด มาสู่การท�ำหน้าที่ในเชิงการจัดการภารกิจเพื่อ
ให้บรรลุผลสัมฤทธิ์ตามเป้าหมายที่ตั้งไว้เป็นส�ำคัญ ภายใต้หลักการจัดการภาค
รัฐแนวใหม่ ทุกหน่วยงานภายในองค์กรภาครัฐต่างก็มีบทบาทหน้าที่ในเชิงการ
จัดการด้วยกันทั้งสิ้น ต่างจากวิธีการปฏิบัติงานในองค์กรภาครัฐแบบดั้งเดิม ซึ่ง
มีการแบ่งแยกบทบาทบทบาทหน้าทีข่ องหน่วยงานต่างๆ ตามสายงานอย่างเด็ด
ขาดชัดเจน นัน่ คือ การแบ่งแยกระหว่างหน่วยปฏิบตั กิ าร และหน่วยอ�ำนวยการที่
มีบทบาทในเชิงการบริหาร ดังนัน้ แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ จึงมีจดุ แข็ง
อยู่ที่การเสนอมุมมองการวิเคราะห์เพื่อท�ำความเข้าใจถึงกระบวนการย่อยๆ ที่
เกิดขึน้ ภายในกระบวนการนโยบายสาธารณะ โดยมุง่ ให้ความสนใจต่อการจัดการ
ความเปลี่ยนแปลงและการสร้างนวัตกรรมการจัดการใหม่ๆ ขึ้นในหน่วยงาน
ภาครัฐ

76 Ibid.
 183

อย่างไรก็ตาม แม้ว่ากรอบแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ จะก่อ

ให้เกิดการเปลี่ยนแปลงมุมมองและการท�ำความเข้าใจกระบวนการน�ำนโยบาย
ไปปฏิบัติและการจัดบริการสาธารณะขึ้นในแนวคิดการบริหารรัฐกิจดั้งเดิม แต่
แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่เอง ก็ได้รบั การวิพากษ์วจิ ารณ์ในมิตติ า่ งๆ ด้วย
เช่นกัน ประเด็นข้อโต้แย้งทีส่ �ำคัญต่อแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ สามารถ
สรุปได้ดังนี้77
ประการแรก คือข้อโต้แย้งที่ว่า กระแสแนวคิดการจัดการภาครัฐ
แนวใหม่ มิใช่ปรากฏการณ์หรือกระบวนทัศน์ในเรือ่ งหนึง่ ๆ หากเป็นเพียงชุดมุม
มองและแนวความคิดภายใต้หลากหลายกระบวนทัศน์รวมกัน กระแสแนวคิดการ
จัดการภาครัฐแนวใหม่ จึงเป็นแนวคิดทีส่ ามารถท�ำความเข้าใจได้หลากหลายมิติ
ขึน้ อยูก่ บั มุมมองของคนแต่ละกลุม่ กระแสแนวคิดดังกล่าวสามารถมองได้จากทัง้
แง่มุมในเชิงอุดมการณ์ แง่มุมเชิงการจัดการ แง่มุมเชิงวิชาการ
ประการทีส่ อง คือข้อโต้แย้งเกีย่ วกับการแพร่หลายของกระแสแนวคิด
การจัดการภาครัฐแนวใหม่ในมิติเชิงพื้นที่ โดยเฉพาะข้อวิพากษ์ที่ว่า กระแส
แนวคิดดังกล่าวได้รบั การยอมรับแพร่หลายจ�ำกัดเฉพาะในกลุม่ ประเทศแองโกล
อเมริกนั ออสเตรเลีย และประเทศในแถบสแกนดิเนเวียบางส่วนเท่านัน้ ต่างจาก
กรอบแนวคิดการบริหารรัฐกิจ ซึ่งได้รับการยอมรับอย่างแพร่หลายทั่วโลก และ
ยังคงเป็นแนวคิดหลักที่ส�ำคัญในหลายๆ ประเทศ นอกจากนี้ กระแสแนวคิด
การจัดการภาครัฐแนวใหม่ ยังเป็นแนวคิดที่มีลักษณะผันแปรหลากหลายกันไป
ในแต่ละพืน้ ที่ เช่น กระแสแนวคิดดังกล่าวในประเทศสหรัฐอเมริกา กับทีป่ รากฏ
แพร่หลายในสหราชอาณาจักร ก็มลี กั ษณะบางประการแตกต่างกัน โดยเฉพาะใน
แง่ของประเด็นหลักที่แนวคิดดังกล่าวให้ความสนใจ
ประการทีส่ าม เป็นข้อโต้แย้งในมิตทิ างทฤษฎี กล่าวคือ กระแสแนวคิด
การจัดการภาครัฐแนวใหม่ เป็นเพียงแนวคิดย่อยสายหนึ่งภายใต้กรอบแนวคิด
การบริหารรัฐกิจ (PA) เท่านั้น อีกทั้งยังเป็นกรอบแนวคิดที่ยังขาดรากฐานทาง
ทฤษฎีและมโนทัศน์ทชี่ ดั เจน ส่งผลให้กระแสแนวคิดดังกล่าวไม่สามารถก่อให้เกิด

77 ดู Walter J. Kickert, “Public Governance in the Netherlands: An Alternative to Anglo-

American ‘Managerialism’,” Public Administration 75, No. 4 (1997): 731-752.
184

ผลสะเทือนในทางทฤษฎีแต่อย่างใด ประการที่สี่ กระแสแนวคิดการจัดการภาค

รัฐแนวใหม่ มิได้มีข้อดีหรือคุณูปการเสียทั้งหมด แม้กระทั่งสิ่งที่เป็นผลดีจาก
การน�ำแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ไปปฏิบัติเอง ก็ยังเป็นที่ถกเถียงกัน
และยังไม่มีข้อยุติ
ประการสุดท้าย กระแสแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ ถูกมองว่า
เป็นเพียงแนวคิดและแนวปฏิบตั ทิ มี่ จี ดุ อ่อนในตัวเอง ซึง่ จะส่งผลให้กรอบแนวคิด
การจัดการภาครัฐแนวใหม่กลายเป็นกระบวนทัศน์ที่ประสบความล้มเหลวใน
ที่สุด78
ส�ำหรับจุดอ่อนของกรอบแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ ซึ่งเป็น
ประเด็นหนึง่ ทีถ่ กู วิพากษ์วจิ ารณ์โจมตีมากทีส่ ดุ ก็คอื การมุง่ ให้ความสนใจเฉพาะ
มิติการจัดความสัมพันธ์ภายในองค์การหนึ่งๆ เป็นส�ำคัญ ในขณะเดียวกัน
ก็ละเลยหรือมองข้ามความส�ำคัญของบริบทแวดล้อมของการบริหารงานภาครัฐ
ที่นับวันทวีความซับซ้อนยิ่งขึ้นเรื่อยๆ ยิ่งกว่านั้น ยังมองข้ามข้อเท็จจริงที่ว่า ใน
กระบวนการนโยบายสาธารณะในปัจจุบนั นั้น มีตัวแสดงจ�ำนวนมากทีม่ ีบทบาท
แตกต่างหลากหลายเข้ามีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกันมากขึ้น มิใช่เพียงตัวแสดง
ภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชนเท่านั้น79
นอกจากแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ จะมุง่ ท�ำความเข้าใจมิตกิ าร
จัดการกิจการสาธารณะและการจัดการภายในองค์กรภาครัฐแต่เพียงด้านเดียว ทัง้
ที่สภาพแวดล้อมของการบริหารงานภาครัฐมีลักษณะแตกกระจายและเกี่ยวพัน

78 บทวิเคราะห์และข้อวิพากษ์กรอบแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ ดู George Frederick-

son and Kevin B. Smith, The Public Administration Primer (Boulder: Westview Press,
2003); Kate McLaughlin, Stephen P. Osborne and Ewan Ferlie, eds., New Public
Management: Current Trends and Future Prospects (New York: Routledge, 2002);
Jon Pierre and Patricia W. Ingraham, eds., Comparative Administration Change and
Reform: Lessons Learned (Montreal & Kingston: Mcgill Queens University Press,
2010); Christopher Pollitt and Geert Bouckaert, Public Management Reform: A
Comparative Analysis : Into the Age of Austerity (New York: Oxford University Press,
2017).
79
Osborne, "Introduction The (New) Public Governance,” 4-5.
 185

เชื่อมโยงกับองค์กรในภาคส่วนต่างๆ มากยิ่งขึ้นแล้ว ก็ยังมีจุดอ่อนในแง่การ

ปฏิบตั ทิ ยี่ ดึ ติดอยูเ่ พียงแค่การน�ำเทคนิคการจัดการแบบภาคธุรกิจเอกชนมาปรับ
ใช้กับการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติและการจัดบริการสาธารณะของหน่วย
งานภาครัฐ ทั้งที่เทคนิคเหล่านั้นไม่น้อยเป็นเครื่องมือที่ล้าสมัยไปแล้วในแวดวง
การบริหารธุรกิจ และแม้ว่าจะมีหลักฐานเชิงประจักษ์ที่ชี้ให้เห็นว่าในหลายกรณี
เทคนิคการจัดการแบบภาคธุรกิจนั้นไม่สามารถน�ำมาปรับประยุกต์ใช้กับภาครัฐ
อย่างได้ผลเสมอไป
กรอบแนวคิดการอภิบาลสาธารณะแนวใหม่ (NPG) เป็นกรอบแนวคิด
ทีก่ อ่ รูปขึน้ ภายใต้บริบทการเปลีย่ นแปลงของบริบทแวดล้อมในมิตทิ างการเมือง
เศรษฐกิจและสังคมในแต่ละช่วงเวลา ซึ่งส่งผลต่อการปรับตัวของภาครัฐทั้งใน
เชิงโครงสร้างสถาบันและการแสดงบทบาทภายใต้ความสัมพันธ์กับตัวแสดง
อื่นๆ ในสังคม ถึงแม้แนวคิดการบริหารรัฐกิจดั้งเดิม และแนวคิดการจัดการ
ภาครัฐแนวใหม่ จะมีข้อจ�ำกัดหรือจุดอ่อนบางประการที่ท�ำให้แนวคิดเหล่านี้
เสื่อมคลายความนิยมลงเป็นล�ำดับ แต่แนวทางปฏิบัติที่ส�ำคัญภายใต้กรอบ
แนวคิดดังกล่าวบางส่วนก็ยังคงได้รับการยึดถือปฏิบัติเรื่อยมาจนทุกวันนี้
บริบทแวดล้อมการบริหารงานภาครัฐที่ทวีความสลับซับซ้อนยิ่งขึ้น
ในปัจจุบัน ก่อให้เกิดการตั้งค�ำถามถึงการพัฒนากรอบแนวคิดเชิงทฤษฎี และ
แนวทางการปฏิบัติที่จะช่วยให้การบริหารงานภาครัฐสามารถก้าวข้ามข้อจ�ำกัด
หรือจุดอ่อนของแนวคิดที่ได้รับยึดถือกันอยู่ในขณะนี้ไปได้ หากกล่าวอย่างถึงที่
สุด ข้อโต้แย้งเกี่ยวกับจุดอ่อนของกรอบแนวคิดการบริหารรัฐกิจดั้งเดิม และ
แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ สะท้อนให้เห็นว่า กรอบแนวคิดดังกล่าวต่าง
ก็ล้มเหลวในการท�ำความเข้าใจกระบวนการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติและ
การจัดบริการสาธารณะภายใต้บริบทของโลกในศตวรรษที่ 21 ที่มีความสลับ
ซั บ ซ้ อ นและแตกต่ า งหลากหลายของสั ง คม ทั้ ง ในแง่ ก ารออกแบบบริ ก าร
สาธารณะให้สอดคล้องกับสภาพปัญหาและความต้องการทีแ่ ตกต่างหลากหลาย
ของผูค้ นกลุม่ ต่างๆ ในสังคม การจัดบริการสาธารณะด้วยวิธกี ารทีห่ ลากหลายและ
เข้าถึงกลุ่มเป้าหมายที่แตกต่างกัน รวมไปถึงการจัดการกิจการสาธารณะภายใต้
บริบทแวดล้อมที่ยุ่งยากซับซ้อนขึ้น
186

สภาวะดังกล่าวน�ำมาสู่การพยายามสร้างมุมมองที่ละเอียดซับซ้อนยิ่ง
ขึ้น ส�ำหรับการอธิบายมิติความซับซ้อนของการบริหารงานภาครัฐในปัจจุบัน
และเป็นกรอบแนวคิดที่ไม่ติดอยู่ภายใต้ตรรกะการแบ่งขั้วตรงข้ามระหว่าง “การ
บริหารราชการ” (administration) กับ “การจัดการ” (management) ดังเช่นแนวคิด
การบริหารรัฐกิจ และการจัดการภาครัฐแนวใหม่ที่ได้กล่าวมา รวมถึงเป็นกรอบ
แนวคิดทีค่ รอบคลุมการท�ำความเข้าใจการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบตั แิ ละการ
จัดบริการสาธารณะในมิตติ า่ งๆ ได้อย่างรอบด้านและเชือ่ มโยงกัน ทัง้ ในมิตกิ าร
ศึกษาทางวิชาการ และมิติการปฏิบัติจริง80
ส�ำหรับกรอบแนวคิดเชิงทฤษฎีที่ก�ำลังได้รับความสนใจในฐานะกรอบ
การศึกษาและการปฏิบัติในการจัดบริการสาธารณะที่สอดคล้องกับบริบทของ
สังคมในปัจจุบัน ก็คือ “กรอบแนวคิดการอภิบาลสาธารณะแนวใหม่” (NPG) ซึ่ง
เป็นกรอบแนวคิดทีก่ อ่ เกิดขึน้ บนฐานการด�ำรงอยูข่ องกรอบแนวคิดการบริหารรัฐ
กิจดั้งเดิม และกรอบแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ มิใช่กระบวนทัศน์ใหม่ที่
เข้ามาแทนที่กรอบแนวคิดที่ด�ำรงอยู่มาก่อนเหล่านั้นแต่ประการใด81 ดังนั้น จึง
มิอาจกล่าวได้วา่ กรอบแนวคิดการอภิบาลสาธารณะแนวใหม่ เป็นกรอบแนวคิด
ที่ดีที่สุดเพียงชุดเดียว ในการท�ำความเข้าใจและรับมือกับสิ่งท้าทายต่างๆ ของ
การน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบตั แิ ละการจัดบริการสาธารณะในศตวรรษที่ 21
หากแต่อาจพิจารณาได้วา่ กรอบแนวคิดการอภิบาลแนวใหม่ เป็นเพียงเครือ่ งมือ
เชิงมโนทัศน์อนั หนึง่ ทีส่ ามารถช่วยขยายความเข้าใจของเราทีม่ ตี อ่ มิตคิ วามสลับ
ซับซ้อนทีป่ รากฏ รวมถึงช่วยเปิดมุมมองของเราให้เห็นถึงสภาพความเป็นจริงของ
วิถกี ารปฏิบตั งิ านของบุคลากรในภาครัฐปัจจุบนั ได้คมชัดและมิตทิ ซี่ บั ซ้อนยิง่ ขึน้
นอกจากนี้ กรอบแนวคิดการอภิบาลสาธารณะแนวใหม่ มิใช่แนวคิด
ใหม่ทเี่ พิง่ ริเริม่ พัฒนาขึน้ แต่ประการใด หากเป็นกรอบแนวคิดทีต่ งั้ อยูบ่ นรากฐาน
ของกรอบทฤษฎีและชุดความคิดที่ด�ำรงอยู่ก่อนหน้านี้ทั้งสิ้น กล่าวคือ วลี “การ
อภิบาลแนวใหม่” (new governance) มิใช่ค�ำที่เพิ่งคิดขึ้นมาใหม่ แต่มีที่มาจาก

80 Ibid., 5.
81 Ibid., 6.
 187

ค�ำว่า “การอภิบาล” (governance)82 ทีป่ รากฏในแวดวงวิชาการในช่วงก่อนหน้านี้

มาก่อน ได้แก่ กรอบแนวคิดการอภิบาลในมิตกิ ารก�ำกับกิจการขององค์การ หรือ
“บรรษัทภิบาล” (corporate governance)83 กรอบแนวคิดการอภิบาลในมิติการ
82 การวิเคราะห์มิติความหลากหลายในความหมายของค�ำว่า governance ทั้งในทางทฤษฎี
และทางปฏิบัติ ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน B. Guy Peter, The Future of Governing, 2nd.
ed. (Kansas: University Press of Kansas, 2001); Mark Bevir and R. A. W. Rhodes,
Governance Stories (New York: Routledge, 2006) การวิเคราะห์มโนทัศน์ governance
ในมิติการศึกษาทฤษฎีการเมืองประชาธิปไตย ดู Jon Pierre, ed., Debating Governance
(Oxford: Oxford University Press, 2000) การวิเคราะห์ในมิติการศึกษาการเมืองเปรียบ
เทียบ ดู B. Guy Peters, “Governance and Comparative Politics,” in Debating Governance,
ed. Jon Pierre (Oxford: Oxford University Press, 2000), 35-53 การวิเคราะห์ในมิติ
การศึกษาพัฒนาการเชิงสถาบันของรัฐ ดู Bengt Jacobsson, Jon Pierre and Goran
Sundstrom, Governing The Embedded State: The Organizational Dimension of
Governance (New York: Oxford University Press, 2015) การวิเคราะห์ในมิติการศึกษา
การบริหารรัฐกิจ ดู R.A.W. Rhodes, “Governance and Public Administration,” in
Debating Governance, ed. Jon Pierre (Oxford: Oxford University Press, 2000), 54-90
การวิเคราะห์ในมิติการบริหารจัดการภาคสาธารณะในระดับโลก ดู James N. Rosenau,
“Governance in a Globalizing Space,” in Debating Governance, ed. Jon Piere (Oxford:
Oxford University Press, 2000), 167-200 การวิเคราะห์ในมิติเศรษฐศาสตร์การเมือง ดู
Andrew Gamble, “Economic Governance,” in Debating Governance, ed. Jon Pierre
(Oxford: Oxford University Press, 2000), 100-137 และการวิเคราะห์ในมิตคิ วามสัมพันธ์
ระหว่างรัฐกับสังคม ดู Jan Kooiman, ed., Modern Governance: New Government-
Society Interactions (London: Sage, 1993) Jacob Torfing, B. Guy Peters, Jon Pierre
and Eva Sorensen, Interactive Governance: Advancing the Paradigm (New York:
Oxford University Press, 2012).
83 กรอบแนวคิดการอภิบาลในมิติการก�ำกับกิจการ หรือ “บรรษัทภิบาล” (Corporate gover-
nance) เป็นกรอบการศึกษาที่มุ่งให้ความสนใจเกี่ยวกับระบบและกระบวนการก�ำหนด
ทิศทางและควบคุมความรับผิดชอบภายในองค์การหนึ่ง ๆ การศึกษาการอภิบาลในมิติ
การก�ำกับกิจการขององค์การสาธารณะ มักจะให้ความส�ำคัญกับการวิเคราะห์ความสัมพันธ์
ระหว่างผูก้ ำ� หนดนโยบาย กับผูบ้ ริหารหรือผูจ้ ดั การทีไ่ ด้รบั มอบหมายอ�ำนาจหน้าทีใ่ นการ
ควบคุมการบริหารองค์กรภาครัฐ และเจ้าหน้าทีห่ รือบุคลากรระดับสูงทีม่ หี น้าทีร่ บั ผิดชอบ
การน�ำนโยบายสาธารณะนั้น ๆ ไปปฏิบัติให้เกิดผล
188

บริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี หรือ “ธรรมาภิบาล” (“good” governance)84 และ

กรอบแนวคิดการอภิบาลในมิตกิ ารบริหารกิจการสาธารณะ (public governance)85
กรอบแนวคิ ด การอภิ บ าลสาธารณะแนวใหม่ พั ฒ นาขึ้ น จากการ
วิเคราะห์การอภิบาลในมิติการขับเคลื่อนกิจการสาธารณะ (public governance)
ซึง่ เป็นกรอบการศึกษาทีม่ งุ่ วิเคราะห์กระบวนการบริหารกิจการสาธารณะจากมิติ
ต่างๆ ซึ่งสามารถสรุปจ�ำแนกได้ 5 มิติ ได้แก่ (1) การบริหารกิจการสาธารณะใน
มิติทางสังคมและการเมือง (socio-political governance) (2) การบริหารกิจการ
สาธารณะในมิตินโยบายสาธารณะ (public policy governance) (3) การบริหาร
กิจการสาธารณะในมิติการบริหารราชการ (administrative governance) (4) การ
บริหารกิจการสาธารณะในมิติกลไกระบบสัญญา (contract governance) และ
(5) การบริหารกิจการสาธารณะในมิติเครือข่าย (network governance)86
ลั ก ษณะส� ำ คั ญ ประการหนึ่ ง ที่ ท� ำ ให้ ก รอบแนวคิ ด การอภิ บ าลภาค
สาธารณะแนวใหม่ (NPG) มีความโดดเด่นและแตกต่างจากกรอบแนวคิดอืน่ ๆ ที่
ผ่านมา ก็คือ การเสนอมุมมองการวิเคราะห์และท�ำความเข้าใจสภาพความเป็น
จริงของการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติและการจัดบริการสาธารณะภายใต้
84 การอภิบาลในมิติธรรมาภิบาล (“Good” governance) เป็นกรอบการศึกษาที่มุ่งให้
ความสนใจการน�ำตัวแบบบรรทัดฐานการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ทั้งในมิติทางสังคม
การบริหาร และการเมือง ซึ่งก�ำหนดโดยธนาคารโลก (World Bank) ไปปฏิบัติให้เป็นรูป
ธรรมในกระบวนการบริหารงานภาครัฐ งานศึกษาภายใต้กรอบการวิเคราะห์ดังกล่าว
จึงมุ่งให้ความสนใจเกี่ยวกับการปรับระบบการบริหารงานภาครัฐโดยน�ำกลไกในระบบ
ตลาด (market-based approaches) มาใช้ส�ำหรับจัดสรรและจัดการทรัพยากรต่างๆ ของ
สาธารณะ ตลอดจนการสร้างกลไกการปรับโครงสร้างและระบบบริหารงานภาครัฐให้เอื้อ
ต่อการปฏิบัติตามหลักธรรมาภิบาลที่ได้ก�ำหนดไว้
85 Osborne, "Introduction The (New) Public Governance,” 6.
86 Ibid. การวิเคราะห์มโนทัศน์การอภิบาลในมิติการขับเคลื่อนกิจการสาธารณะโดยกลไกใน
รูปเครือข่ายระหว่างตัวแสดงหลากหลายภาคส่วนและหลายระดับ ดู R.A.W. Rhodes,
Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accoun-
tability (Buckingham: Open University Press, 1997); Eva Sorensen and Jacob Torfing,
Theories of Democratic Network Governance (Basingstoke: Palgrave Macmillan,
2007).
 189

สภาพการณ์ของรัฐในศตวรรษที่ 21 ซึ่งต้องเผชิญกับสภาพความแตกต่างหลาก
หลายของตัวแสดงที่เกี่ยวข้องกับการท�ำงานของภาครัฐ ความสลับซับซ้อนของ
สังคมพหุลักษณ์ ตลอดจนความหลากหลายของหน่วยงานและองค์กรต่างๆ
ภายในโครงสร้างของรัฐเอง
หากพิจารณาในมิติทางทฤษฎี กรอบแนวคิดการบริหารกิจการบ้าน
เมืองแนวใหม่ (NPG) นับเป็นวาทกรรมทางเลือกอีกแนวคิดหนึ่ง (alternative
discourse) ซึ่งก่อเกิดขึ้นภายใต้บริบทของรัฐที่ประกอบด้วยโครงสร้างองค์การ
และหน่วยงานหลายรูปแบบและหลายระดับทีแ่ ตกต่างกันในตัวเอง และบริบทที่
ภาครัฐต้องเผชิญกับสภาพสังคมทีม่ คี วามแตกต่างหลากหลายในมิตติ า่ งๆ กรอบ
แนวคิดดังกล่าวมีเป้าหมายเพือ่ ท�ำความเข้าใจพัฒนาการความเปลีย่ นแปลงของ
กระบวนการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิ และการจัดบริการสาธารณะทีด่ ำ� เนิน
ไปภายใต้บริบทแวดล้อมในลักษณะดังกล่าวโดยเฉพาะ87
หากพิจารณาในเชิงเปรียบเทียบ กรอบแนวคิดการบริหารภาครัฐดัง้ เดิม
(PA) ในฐานะกรอบแนวคิดเชิงทฤษฎี พุง่ ความสนใจหลักไปทีก่ ารก�ำหนดนโยบาย
และการน�ำนโยบายไปปฏิบตั ทิ เี่ กิดขึน้ ภายใต้โครงสร้างรัฐเป็นการเฉพาะ โดยมอง
ว่ากระบวนการดังกล่าวด�ำเนินไปอย่างต่อเนื่องเป็นล�ำดับขั้นในแนวดิ่งภายใต้
โครงสร้างการบริหารงานของรัฐบาลซึ่งมีลักษณะเป็นระบบปิด กรอบการศึกษา
การบริหารภาครัฐดั้งเดิมจึงให้ความสนใจในวงจรกระบวนการก�ำหนดนโยบาย
และการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบตั เิ ป็นส�ำคัญ บนสมมติฐานทีว่ า่ การบริหาร
ภาครัฐทีม่ ปี ระสิทธิผล จะเกิดขึน้ ได้กต็ อ่ เมือ่ ข้าราชการหรือเจ้าหน้าทีร่ ฐั สามารถ
น�ำนโยบายสาธารณะที่ก�ำหนดขึ้นโดยนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งตาม
ระบอบประชาธิปไตยไปปฏิบตั ไิ ด้อย่างประสบผลส�ำเร็จ ภายใต้กลไกการบริหาร
งานภาครัฐที่เป็นระบบปิด88
เมื่อกระบวนการก�ำหนดนโยบายและการน�ำนโยบายสาธารณะไป
ปฏิบัติ ด�ำเนินไปภายใต้โครงสร้างแนวดิ่งภายในระบบการปกครอง แนวคิดการ
บริหารภาครัฐดั้งเดิมจึงให้ความส�ำคัญต่อโครงสร้างการควบคุมบังคับบัญชา

87 Osborne, "Introduction The (New) Public Governance,” 7.

88 Ibid., 8.
190

ตามล�ำดับชั้นจากบนลงล่างของรัฐ ในฐานะกลไกหลักในการจัดสรรทรัพยากร
สาธารณะ โดยมองว่า กลไกการบริหารงานในแนวดิ่งจะช่วยให้รัฐบาลสามารถ
ควบคุมความรับผิดชอบต่อการใช้จา่ ยงบประมาณของหน่วยงานภาครัฐทุกระดับ
ทีเ่ กีย่ วข้องกับการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ไิ ด้อย่างเคร่งครัด ดังนัน้ กรอบ
แนวคิดการบริหารภาครัฐแบบดัง้ เดิม จึงตัง้ อยูบ่ นค่านิยมหลักคือ การให้คา่ และ
ความส�ำคัญต่อบทบาทและอ�ำนาจหน้าทีข่ องตัวแสดงภาครัฐเป็นหลักในการน�ำ
นโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ และการจัดบริการสาธารณะ
ส่วนกรอบแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) เป็นแนวคิดที่ก่อ
เกิดขึน้ บนฐานทฤษฎีเศรษฐศาสตร์นโี อคลาสสิค (neo-classical economics) โดย
เฉพาะอย่างยิ่ง ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะและการเลือกอย่างเป็นเหตุเป็นผล
(rational/public choice theory) ดังนั้น กรอบแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่
จึงมีหลักการส�ำคัญอยู่ที่การมุ่งสร้างแรงผลักดันให้การจัดบริการสาธารณะของ
ภาครัฐเกิดประสิทธิภาพยิ่งขึ้น โดยอาศัยกลไกในระบบตลาดเพื่อการสร้างการ
แข่งขันให้เกิดขึ้นระหว่างองค์กรที่มีบทบาทในการจัดบริการสาธารณะ ในขณะ
เดียวกัน กรอบแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ ก็พจิ ารณาโครงสร้างการบริหาร
งานภาครัฐในลักษณะที่ประกอบด้วยส่วนต่างๆ ที่มีการแบ่งแยกกระบวนการ
ท�ำงานออกจากกัน (disaggregated state)89
ภายใต้กรอบแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ การก�ำหนดนโยบาย
และการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ถือเป็นกระบวนการที่แยกต่างหากจาก
กัน แม้จะมีส่วนเกี่ยวเนื่องเชื่อมโยงกันอยู่บ้างก็ตาม ในขณะเดียวกันก็มองว่า
กระบวนการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติด�ำเนินไปภายใต้บทบาทของหน่วย
จัดบริการสาธารณะในแต่ละระดับและรูปแบบองค์การที่แตกต่างกันออกไป ซึ่ง
มีการบริหารงานในบทบาทหน้าทีข่ องตนเองแยกจากกันเป็นเอกเทศ รวมถึงอาจ
มีการแสดงบทบาทในเชิงแข่งขันซึ่งกันและกัน ภายใต้กระบวนการดังกล่าว รัฐมี
บทบาทส�ำคัญในการก�ำกับควบคุมกฎเกณฑ์การแข่งขันระหว่างหน่วยงานและ
องค์กรที่ท�ำหน้าที่จัดบริการสาธารณะภายใต้บริบทความสัมพันธ์ในเชิงเจ้าของ
ภารกิจกับผู้รับมอบหมายด�ำเนินภารกิจ (principal-agent context)90
89
Ibid.
90
Ibid.
 191

กรอบแนวคิ ด การจั ด การภาครั ฐ แนวใหม่ จึ ง มุ ่ ง ให้ ค วามสนใจไปที่

กระบวนการต่างๆ ทีเ่ กีย่ วข้องกับการจัดการภายในองค์การหนึง่ ๆ เป็นหลัก โดย
ตั้งอยู่บนมุมมองเชิงทฤษฎีระบบเปิดที่ด�ำเนินไปบนการตัดสินใจอย่างมีเหตุผล
(open rational systems theory) นั่นคือ บริการสาธารณะต่างๆ เป็นเสมือน
ผลลัพธ์ที่เกิดจากการน�ำปัจจัยน�ำเข้าต่างๆ เข้าสู่กระบวนการจัดการภายใน
องค์กรภาครัฐ กระบวนการดังกล่าวมีเป้าหมายส�ำคัญอยู่ที่การน�ำปัจจัยน�ำเข้า
มาแปรผลให้เกิดเป็นบริการสาธารณะให้เกิดความคุม้ ค่าและมีประสิทธิภาพสูงสุด
ในมุมมองของกรอบแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ หน่วยงานหรือองค์กร
ผูจ้ ดั บริการสาธารณะต่างๆ มีความสัมพันธ์ซงึ่ กันและกันในแนวราบภายใต้กลไก
ตลาด (marketplace) ที่ถูกสร้างขึ้น มีกลไกการจัดสรรทรัพยากรหลากหลายรูป
แบบ ได้แก่ กลไกการแข่งขัน กลไกราคา กลไกการสร้างความสัมพันธ์ในเชิงพันธ-
สัญญา ค่านิยมของกรอบแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ ให้ความส�ำคัญกับ
“ตรรกะการคิดค�ำนวณต้นทุนและผลก�ำไร” (logic of accounting) และความเชื่อ
ที่ว่า พื้นที่ตลาดและการท�ำงานของตลาด เป็นพื้นที่ที่เหมาะสมที่สุดส�ำหรับการ
จัดบริการสาธารณะต่างๆ91
ส่วนกรอบแนวคิดการอภิบาลสาธารณะแนวใหม่ (NPG) มีรากฐาน
มาจากทฤษฎีการศึกษาสถาบันและเครือข่าย (institutional and network theory)
ซึ่งตั้งอยู่บนการพิจารณารัฐในลักษณะที่มีความแตกต่างหลากหลายภายในตัว
เอง หรือเรียกว่า “รัฐพหุลักษณ์” (plural state) กล่าวคือ การมองว่าภาครัฐเป็น
ตัวแสดงทีป่ ระกอบด้วยองค์กรและหน่วยงานต่างๆ มีบทบาทเป็นอิสระในตัวเอง
หลากหลายระดับและหลายรูปแบบ เข้ามามีบทบาทในการจัดบริการสาธารณะ
ด้านต่างๆ แก่ประชาชน รัฐพหุลักษณ์มีระบบการก�ำหนดนโยบายสาธารณะที่
ด�ำเนินไปภายใต้กระบวนการหลากหลายรูปแบบควบคู่กัน ดังนั้น กรอบแนวคิด
การบริหารกิจการบ้านเมืองแนวใหม่ จึงอธิบายว่า กระบวนการก�ำหนดนโยบาย
สาธารณะและการจัดท�ำบริการสาธารณะของรัฐจะด�ำเนินไปในทิศทางใด หรืออยู่
ภายใต้ขอ้ จ�ำกัดอย่างไรนัน้ ขึน้ อยูก่ บั อิทธิพลหรือแรงกดดันจากปัจจัยเชิงสถาบัน
และเงื่อนไขแวดล้อมภายนอกขององค์กรเป็นส�ำคัญ92
91
Ibid.
92
Ibid., 9.
192

เมื่ อ กระบวนการก� ำ หนดนโยบายสาธารณะและการจั ด ท� ำ บริ ก าร

สาธารณะภายใต้รฐั หนึง่ ๆ มีตวั แสดงหลากหลายระดับและภาคส่วนเข้ามาแสดง
บทบาทร่วมกัน รวมทั้งมีกระบวนการด�ำเนินการหลากหลายรูปแบบ ดังนั้น
ประเด็นหลักที่กรอบแนวคิดการอภิบาลสาธารณะแนวใหม่ให้ความสนใจศึกษา
จึงอยู่ที่การจัดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรในภาคส่วนต่างๆ ของสังคม (inter-
organizational relationships) ในฐานะตัวแสดงที่มีบทบาทในกระบวนการน�ำ
นโยบายสาธารณะไปปฏิบตั แิ ละการจัดท�ำบริการสาธารณะ รวมถึงให้ความสนใจ
วิเคราะห์กระบวนการบริหารกิจการบ้านเมืองทีด่ ำ� เนินไป (governance process)
โดยมีสมมติฐานส�ำคัญคือ ประสิทธิผลในการจัดท�ำบริการสาธารณะ และผลลัพธ์
ที่เกิดตามมาจากการจัดบริการสาธารณะด้านต่างๆ จะปรากฏลักษณะใดนั้น
ขึ้นอยู่กับลักษณะปฏิสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่ท�ำหน้าที่จัดบริการสาธารณะ กับ
สภาพแวดล้อมที่องค์กรนั้นๆ เผชิญอยู่
ส� ำ หรั บ กลไกส� ำ คั ญ ในการจั ด สรรทรั พ ยากรที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ การน� ำ
นโยบายไปปฏิบัติและการจัดบริการสาธารณะ ภายใต้กรอบแนวคิดการอภิบาล
สาธารณะแนวใหม่ ก็คือ กลไกในรูปเครือข่ายการประสานการท�ำงานร่วมกัน
ระหว่างองค์กรต่างๆ (inter-organizational network) โดยกลไกความสัมพันธ์ใน
รูปเครือข่ายจะท�ำหน้าทีก่ ำ� หนดขอบเขตความรับผิดชอบต่อสาธารณะขององค์กร
ต่างๆ ทีเ่ กีย่ วข้อง (public accountability) ทัง้ นี้ กระบวนการสร้างความรับผิดชอบ
ร่วมกันระหว่างองค์กรต่างๆ เกิดขึน้ บนฐานการเจรจาต่อรองและประนีประนอม
เพื่อหาข้อตกลงร่วมกันระหว่างฝ่ายต่างๆ ที่มีบทบาทเกี่ยวข้องกันภายใต้
เครือข่ายหนึ่งๆ ทั้งความสัมพันธ์ในระดับตัวบุคคลและระดับองค์กร93
อย่างไรก็ตาม เครือข่ายความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่เกี่ยวข้องใน
การน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติและการจัดท�ำบริการสาธารณะ มิใช่เครือ
ข่ายในลักษณะการสร้างพันธมิตรระหว่างภาคีทมี่ บี ทบาทและอ�ำนาจหน้าทีเ่ สมอ
ภาคกันแต่อย่างใด กรอบแนวคิดการบริหารกิจการบ้านเมืองแนวใหม่พิจารณา
เครือข่ายในฐานะกลไกการสร้างความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายต่างๆ ที่มีอำ� นาจ
และทรัพยากรต่างๆ ไม่เท่าเทียมกันตั้งแต่แรก หรือมีลักษณะพึ่งพาอ�ำนาจและ

93 Ibid.
 193

ทรัพยากรของฝ่ายอืน่ ๆ เครือข่ายจึงเป็นกลไกทีม่ เี ป้าหมายเพือ่ สร้างกระบวนการ

ท�ำงานร่วมกันระหว่างฝ่ายต่างๆ ทีไ่ ม่เสมอภาคกัน ให้สามารถผลักดันเป้าหมาย
ของแต่ละฝ่ายได้บรรลุผลส�ำเร็จร่วมกัน ดังนั้น พื้นฐานค่านิยมของเครือข่ายจึง
มิได้มคี วามเป็นหนึง่ เดียว หรือมีคา่ นิยมหลักด้านเดียวทีท่ กุ ฝ่ายยึดถือร่วมกันใน
การแสดงบทบาทของตนเอง หากแต่ฐานค่านิยมของเครือข่ายหนึง่ ๆ มีลกั ษณะ
แตกต่างหลากหลาย และค่านิยมแต่ละชุดอาจขัดแย้งหรือโต้แย้งกันเองก็ได้94

สรุป
กรอบแนวคิดเชิงทฤษฎีทเี่ รียกว่า “การอภิบาลภาคสาธารณะแนวใหม่”
(NPG) มีฐานะเป็นทั้งผลผลิตและปฏิกิริยาตอบสนองต่อสภาพการน�ำนโยบาย
สาธารณะไปปฏิบัติ และการจัดท� ำบริการสาธารณะภายใต้บริบทของรัฐใน
ศตวรรษที่ 21 ซึ่งมีลักษณะทวีความสลับซับซ้อนยิ่งขึ้น กล่าวคือ การอภิบาล
เป็นการแสดงบทบาทของภาครัฐโดยเกี่ยวข้องกับบทบาทของตัวแสดงแตกต่าง
หลากหลาย เป็นกระบวนการปฏิสมั พันธ์ทไี่ ม่ได้มรี ปู แบบเดียว แต่สามารถด�ำเนิน
ไปในหลายรูปแบบและวิธีการ และสามารถมีกระบวนการย่อยๆ แยกต่างหาก
จากกันภายใต้การด�ำเนินนโยบายสาธารณะหนึง่ ๆ หรือการจัดบริการสาธารณะ
หนึง่ ๆ ฉะนัน้ กรอบแนวคิดการอภิบาลสาธารณะแนวใหม่จงึ เป็นฐานความเข้าใจ
ที่ส�ำคัญในการศึกษาถึงการริเริ่มรูปแบบและวิธีการปฏิบัติใหม่ๆ ในแวดวงการ
บริหารภาครัฐในปัจจุบนั ตัวอย่างเช่น ตัวแบบการอภิบาลโดยเครือข่าย (network
governance) และตั ว แบบการอภิ บ าลแบบร่ ว มคิ ด ร่ ว มท� ำ (collaborative
governance) เป็นต้น

94 มิติทางการเมืองของกระบวนการอภิบาลโดยเครือข่ายจัดการตนเอง ดู Eva Sørensen

and Peter Triantafillou, eds., The Politics of Self-Governance (Surrey: Ashgate,
2009).
194

บรรณานุกรม
ภาษาไทย
ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร. 2549. รัฐ-ชาติ กับความไร้ระเบียบโลกชุดใหม่.
กรุงเทพฯ: วิภาษา.
ทศพร ศิริสัมพันธ์. 2549. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการบริหารราชการแนวใหม่.
กรุงเทพฯ: ส�ำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ.
ปกรณ์ ศิริประกอบ. 2558. 3 พาราไดม์ทางรัฐประศาสนศาสตร์: แนวคิด
ทฤษฎี และการน�ำไปปฏิบัติจริง. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย.
สิริพรรณ นกสวน และ เอก ตั้งทรัพย์วัฒนา, บรรณาธิการ. 2546. ค�ำและ
ความคิดในรัฐศาสตร์ร่วมสมัย. กรุงเทพฯ: ส�ำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย.
อัมพร ธ�ำรงลักษณ์, บรรณาธิการแปล. 2546. แปลงรูป เปลีย่ นราก: บริหารรัฐกิจ
ในศตวรรษที่ 21. กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ.
________. บรรณาธิการ. 2553. การบริหารปกครองสาธารณะ: การบริหารรัฐกิจ
ในศตวรรษที่ 21. กรุงเทพฯ: คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

ภาษาอังกฤษ
Barber, Benjamin. 1984. Strong Democracy: Participatory Politics for a New
Age. Berkeley: University of California Press.
Bevir, Mark. 2010. Democratic Governance. Princeton: Princeton University
Press.
Bevir, Mark., ed. 2011. The SAGE Handbook of Governance. London: Sage.
Bevir, Mark and Rhodes, R.A.W. 2011. “The Stateless State.” In The SAGE
Handbook of Governance. Mark Bevir, ed. London: Sage.
pp. 203-217.
 195

Bevir, Mark and Bowman, Quinlan. 2011. “Innovations in Democratic

Governance.” In Innovations in Public Governance. Ari-Veikko
Anttiroiko, Stephen J. Bailey, and Pekka Valkama, eds. Amsterdam:
IOS Press. pp. 174-193.
Bowornwathana, Bidhya. 2007. “Importing Governance into the Thai
Polity: Competing Hybrids and Reform Consequences.” Interna-
tional Public Management Review 8 (2): 1-13.
Braithwaite, John. 2006. “Responsive Regulation and Developing
Economies.” World Development 34 (5): 884–898.
Creveld, Martin van. 1999. The Rise and Decline of the State. Cambridge:
Cambridge University Press.
Denhardt, Janet V. and Denhardt, Robert B. 2007. The New Public Service:
Serving, Not Steering. New York and London: M.E. Sharpe.
Drechsler, Wolfgang. 2001. Good and Bad Government: Ambrogio
Lorenzetti’s Frescoes in the Siena Town Hall as Mission Statement
for Public Administration Today. Discussion Papers, No. 20. Local
Government and Public Service Reform Initiative. Budapest: Open
Society Institute.
Dryzek, John S. 2002. Deliberative Democracy and Beyond: Liberals,
Critics, Contestations. Oxford: Oxford University Press.
Frederickson, George and Smith, Kevin B. 2003. The Public Administration
Primer. Boulder: Westview Press.
Fishkin, James S. 1991. Democracy and Deliberation: New Directions for
Democratic Reform. London: Yale University Press.
Flinders, Matthew. 2006. “Public/Private: The Boundaries of the State.”
In The State: Theories and Issues. Colin Hay, Michael Lister and
David Marsh, eds. New York: Palgrave Macmillan. pp. 223-247.
196

Gamble, Andrew. 2000. “Economic Governance.” In Debating Governance.

Jon Pierre, ed. Oxford: Oxford University Press. pp. 100-137.
Hirst, Paul. 1994. Associative Democracy: New Forms of Economic and
Social Governance. Cambridge: Polity Press.
________. 2000. “Democracy and Governance.” In Debating Governance.
Jon Pierre, ed. Oxford: Oxford University Press. pp. 13-35.
Hood, Christopher. 1991. [A Public Management for All Seasons?.” Public
Administration. 69 (Spring): 3-19.
Hooghe, Liesbet, Marks, Gary and Schakel, Arjan H. 2010. The Rise of
Regional Authority: A Comparative Study of 42 Democracies.
London: Routledge.
Hughes, Owen. 1998. Public Administration and Management. London:
Macmillan.
Kickert, Walter J. 1997. “Public Governance in the Netherlands: An
Alternative to Anglo-American ‘Managerialism’.” Public Administra-
tion. 75 (4): 731-752.
Kjær, Anne Mette. 2004. Governance. Cambridge: Polity Press.
Kooiman, Jan, ed. 1993. Modern Governance: New Government-Society
Interactions. London: Sage.
________. 1993a. “Findings, Speculations and Recommendations.” In
Modern Governance: New Government-Society Interactions. Jan
Kooiman, ed. London: Sage.
________. 2000. “Societal Governance: Levels, Modes, and Orders of
Societal-Political Interaction.” In Debating Governance. Jon Pierre,
ed. Oxford: Oxford University Press. pp. 138-164.
________. 2003. Governing as Governance. London, Thousand Oaks, New
Delhi: Sage.
 197

McLaughlin, Kate, Osborne, Stephen P. and Ferlie, Ewan, eds. 2002. New
Public Management: Current Trends and Future Prospects. New
York: Routledge.
Mény, Yves and Surel, Yves, eds. 2002. Democracies and the Populist
Challenge. New York: Palgrave.
Milward, H. Brinton and Provan, Keith G. 2000. “Governing the Hollow
State.” Journal of Public Administration Research and Theory 10
(2): 359 – 380.
Nolan, Brendan C. 2001. Public Sector Reform: An International
Perspective. London: Palgrave.
Osborne, David and Gaebler, Ted. 1992. Reinventing Government: How the
Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. Reading,
MA: Addison Wesley.
Osborne, Stephen P. 2010. “Introduction The (New) Public Governance:
a suitable case for treatment?.” In The New Public Governance:
Emerging perspectives on the theory and practice of public
governance. Stephen P. Osborne, ed. London: Routledge. pp.
1-16.
Peters, B. Guy. 2000. “Globalization, Institutions, and Governance.” In
Governance in the Twenty-first Century. Montreal & Kingston,
London, Buffalo: Canadian Centre for Management Development.
pp. 29-57.
________. 2000a. “Governance and Comparative Politics.” Debating
Governance. Jon Pierre, ed. Oxford: Oxford University Press.
pp. 35-53.
Peters, B. Guy and Pierre, Jon. 2006. “Governance, Government and the
State.” In The State: Theories and Issues. Colin Hay, Michael
Lister and David Marsh, eds. New York: Palgrave Macmillan. pp.
209-246.
198

Pierre, Jon. 2000. “Introduction: Understanding Governance.” In Debating

Governance. Jon Pierre, ed. Oxford: Oxford University Press.
pp. 1-10.
Pierre, Jon and Peters, B. Guy. 2000. Governance, Politics and the State.
London: Macmillan.
Pollitt, Christopher and Bouckaert, Geert. 2000. Public Management
Reform: A Comparative Analysis. Oxford: Oxford University Press.
Przeworski, Adam, Stokes, Susan C. and Manin, Bernard, eds. 1999.
Democracy, Accountability, and Representation. Cambridge:
Cambridge University Press.
Rhodes, R.A.W. 1997. Understanding Governance: Policy Networks,
Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham: Open
University Press.
________. 2000. “Governance and Public Administration.” In Debating
Governance. Jon Pierre, ed. Oxford: Oxford University Press.
pp. 54-90.
Rosenau, James N. 2000. “Governance in a Globalizing Space.” In
Debating Governance. Jon Piere, ed. Oxford: Oxford University
Press. pp. 167-200.
Rubinstein, Nicolai. 1958. “Political Ideas in Sienese Arts: The Frescoes
by Ambrogio Lorenzetti and Taddeo di Bartolo in the Palazzo
Pubblico.” Journal of the Warburg and Courtauld Institutes 21
(3/4): 179 – 207.
Salamon, Lester M. 2002. “The New Governance and the Tools of Public
Action: An Introduction.” In The Tools of Government: A Guide to
the New Governance. Lester M. Salamon, ed. New York: Oxford
University Press. pp. 1-47.
 199

Smith, Graham. 2009. Democratic Innovations: Designing institutions for

citizen participation. New York: Cambridge University Press.
Sørensen, Eva and Triantafillou, Peter, eds. 2009. The Politics of
Self-Governance. Surrey: Ashgate.
Stoker, Gerry. 1998. “Governance as theory: five propositions.” International
Social Science Journal 50 (155): 17-29.
Torfing, Jacob, Peters, B. Guy, Pierre, Jon and Sørensen, Eva. 2012.
Interactive Governance: Advancing the Paradigm. Oxford: Oxford
University Press.
Türke, Ralf-Eckhard. 2008. Governance: Systemic Foundation and
Framework. Zürich: Physica-Verlag.