[LA DISTRITALIZACION DE GUAYAQUIL] 29 de febrero de 2012

LA DISTRITALIZACION EN GUAYAQUIL,
INNOVACION EN LA PLANIFICACION Y EL
CONTROL URBANO DE LA CIUDAD.
“Acercando el municipio a la población”.

(*) Felipe espinoza, arq, Msc, feocorreo@yahoo.com, Profesor Universidad de

Guayaquil, investigador urbano y ambiental, conferencia internacional sobre
Ciudades y Puertos en Barranquilla, Nov. 2007, y varias ponencias
internacionales sobre el desarrollo urbano (Sri Lanka, Iguazú, La Habana,
Argentina, etc).

Guayaquil, Febrero 2012.

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1.-GUAYAQUIL DISTRITAL
Los administradores urbanos siempre se han preguntado cual es límite que
debe tener una ciudad para que sea muy eficiente su administración?. Y la
respuesta se ha encontrado en su propia evolución, las ciudades fueron
eficientes cuando tuvieron un tamaño adecuado que pudieron manejar,
pero cuando estas fueron creciendo aumentaron los problemas de
planificación y de controles, por ello el aparato municipal fue
instrumentando nuevas formas de manejo.
Guayaquil por su parte presenta un importante crecimiento sostenido, en 10
años la superficie territorial neta aumento en 4.288 has, aproximadamente
28 veces el centro urbano de la ciudad, y su población se incremento en
364.621 habitantes, población que aproximadamente equivale a la ciudad de
cuenca, en otras palabras Guayaquil cada diez años produce una ciudad del
tamaño de la ciudad de cuenca, sin considerar la población flotante que
diariamente viene a Guayaquil, ver cuadro ilustrativo.

EVOLUCION DE LA TASA DE CRECIMIENTO DE POBLACIÓN Y SU RELACION CON LA TASA DE CRECIMIENTO

TERRITORIAL. (*) no se incluye la superficie del agua.

Superficie Superficie tasa Incremento Incremento

2010 2001 Total en diez anual total
años
24.155,70 19.867,70 17,7% 4.288has 428,8
has/año.
Población Población tasa Incremento Incremento
2010 2001 Total en diez anual
años
2.350.000 1.985.379 2.1%- 364.621 36.462
hab hab 2.50% hab/año.
anual.
Fuente; INEC 2001-2010, y análisis intertemporales de fotografías aéreas e imagenes satlitales, 20026,2008.

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Sin embargo, ante este crecimiento, la administración municipal deberá ir

reemplazando el enfoque de planificación y control central territorial, por
una forma de regionalizar la ciudad con distribución de tareas, con el fin de
descentralizar y desconcentrar funciones, desde luego ello representará un
incremento de personal para manejar una ciudad que cada 10 años se hace
más grande.

A medida que una INSTITUCION adquiere un mayor tamaño, a la par que su

gestión se vuelve más compleja, cada vez es menos probable que el enfoque
central (SUP) controle toda la gestión del desarrollo urbano de toda la
ciudad, y por tanto la eficacia de ciertas acciones se podría diluir en el
conjunto.

“Los modelos de simulación informática muestra que los sistemas complejos

adaptativos tienden por si mismos a un -estado óptimo de máxima
capacidad- para computar la información o controlar el territorio urbano”
(Langton, 1989). Lo más probable es que el modelo de control urbano haya
llegado al máximo de su desarrollo, no estamos hablando del modelo de
desarrollo del gobierno municipal.

Entre los problemas más relevantes del sistema único de planificación (SUP)
adoptado en ciudades grandes han sido los siguientes;

a) la distancia en que se encuentran los ciudadanos del municipio, por lo

tanto estos ven de lejos la defensa de sus derechos, mientras las

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sedes municipales distritales acerca a los ciudadanos a su

participación.
b) El sistema único de planificación (SUP) cuando alcanza una mayor
complejidad, resulta que por abordar una visión conjunta de la ciudad,
disminuye la relevancia de los detalles en materia de obras
municipales de ciertas zonas muy pobladas de la ciudad.
c) El sistema único de planificación de las grandes ciudades contribuye a
tener un rol de pertinencia de la ciudad, pero no por ello contribuye a
tener un rol de pertinencia de la zona donde vive y de los servicios que
cuenta.
Si bien es cierto ahora se cuenta con tecnología, que pudiera cubrir los
problemas de manejo a través de redes informatizadas no es menos cierto
que la presencia física municipal con cierta competencia distrital es una
necesidad que aborda varios beneficios para los ciudadanos y para el alcalde
de la ciudad;

La distritalización nace como un principio de autoorganización implícito en el

comportamiento de la ciudad, se define como la capacidad que tienen los
gobiernos locales para organizarse para formar sistemas o crear nuevas
estructuras como resultado de la interrelación de sus miembros (Maturana &
Varela, 1980; Tasaka, 1999)., para acercar más a los ciudadanos al gobierno
local, optimizar los recursos y reducir la contaminación y/o disminuir la
entropía.

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Por ello varias ciudades exitosas como New York, Madrid han instrumentado
el sistema de distritos para mejorar la administración urbana, según la
experiencia adquirida por el Instituto Agustín Codazzi de Colombia, los
distritos no deberán ser mayores a 16.1

Ciudad #distritos población

Madrid 21 3´000.000 habs

New York 5 8.175.133 habs

Guayaquil 9 1´ 985.379 habs

Los beneficios que se obtienen de tener una ciudad administrada por el

sistema de distritos son muchos, que dicho sea de paso New York, Madrid,
Barcelona y otras se benefician de ello;
 El empoderamiento ciudadano a través de su sentido de pertenencia,
la participación ciudadana focalizada en cada distrito.
 El manejo de las demandas poblacionales del distrito…etc
 La inversión municipal por distritos.
 La planificación y el control urbano por distritos; control de
construcciones, etc.
 Los servicios públicos resultan más accesibles, equitativos y eficientes.
 La dotación de los equipamientos y servicios municipales en el distrito.
 La protección medioambiental de la zona.
 El fomento de acciones para promover el comercio de esos barrios,
 El cuidado de sus equipamientos, parques, etc

1
Guía metodológica para la formulación del plan de ordenamiento territorial urbano, aplicable a ciudades,
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Santa fé de Bogotá, 1996.

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 La ordenación del tráfico.

La administración del distrito es representada por un “Director distrital” o

administrador, éste tiene poderes ejecutivos muy reducidos, son más de
planificación y administración y además de eso, no existen funciones
legislativas al interior de cada distrito. El verdadero poder ejecutivo reside en
el alcalde y las funciones legislativas recaen en los miembros del Concejo de
la ciudad.

Por ello se considera que bien podrían constituirse en distritos de

administración urbana las zonas de planificación configuradas en el Art.116
de la ordenanza del Plan de Ordenamiento Territorial de Guayaquil. Ver
gráfico como las nueve zonas se convierten en los nueve distritos de
Guayaquil.

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2.-ALCANCES DE LA DISTRITALIZACION.

Cada distrito es una unidad de planificación y administración; que estará a

cargo de un Director Distrital, con competencias administrativas, para ello
“el sistema de conectividad informatizada del municipio” le permitirá
integrar, diagnosticar, planificar, formular proyectos de los
equipamientos, las actividades más importantes, las obras municipales y
su relación con la población, el grado de inversión municipal en cada
distrito, etc, y más aún conocer el nivel de servicio alcanzado y poderlos
comparar con los censos poblacionales, económicos y con el SIISE.
El nivel de servicio se lo establece por la cantidad y la calidad de servicios
que ofrece el municipio en relación con su población, en varios grados,
alto, medio, bajo.
Pero tal vez la más importante aplicación del sistema distrital sea el
empoderamiento social que tendrá la población sobre las obras
municipales en el distrito, es decir “Acercando el municipio a la
población”. Ello fortalecerá la defensa de los derechos ciudadanos y el
fortalecimiento del gobierno municipal.
A continuación se presenta el cuadro de los distritos de planificación y
administración con el número de población de los nueve distritos de la
ciudad de Guayaquil;
DISTRITOS Total general poblacional
A 490.823
B 548.112
C 82.821
D 194.989
E 296.707
F 324.564
G 235.330

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H 37.008
I 28.454
PERIFERIA 52.350
Total general 2.291.158
Fuente: INEC, Base Censo 2010,
Elaboración: DOIT
Fecha: 25ene2012

3.-LA PROPUESTA DE CINCO DISTRITOS.

A la par, con este crecimiento pudiéramos simplificar los nueve distritos en

cinco, generando un ‘nuevo entramado organizacional’ que se denominará la
nueva tecno-estructura urbana 2. Este concepto sigue siendo muy actual, con
una gran aplicación en la economía y organización de las ciudades, veamos
en los siguientes gráficos, como los nueve distritos se convierten en 5
distritos de administración para la planificación urbana.

Por lo tanto el sistema de planificación urbana requiere una auto renovación

que se refiere a la capacidad de los sistemas complejos de renovar y
recuperar continuamente sus componentes conservando la integridad de su
estructura general y la auto trascendencia, es la capacidad de superar de
manera creativa los límites críticos que llegan las ciudades en su territorio a

2
John Kenneth, Una sociedad mejor, Critica 1996.

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través de los procesos de aprendizaje, desarrollo y evolución (Capra, 1982).

Ver grafico ampliado de la propuesta de los cinco distritos de administración
urbana de Guayaquil;

 Distrito norte; F+G+H=324.564+235.330+37.008=596.902 habs

 Distrito centro Norte; D+E=194.989+.296.707=491.696 habs
 Distrito central; C=82821 (población residente)*3
 Distrito sur; A+B=490823 +548112=1´038.935 habs
 Distrito Oeste; I=28.454 habs

Plano de los distritos de planificación plano de distritos, metrovia y centros comerciales

4. APLICACIONES DE LA DISTRITALIZACION, EL DISTRITO SUR DE

GUAYAQUIL.
El nivel de servicio del distrito sur, es de grado alto, y se lo puede apreciar
con mayor objetividad si ubicamos todas la intervenciones municipales en el

3
Se estima que la población flotante en el distrito central es de aproximadamente ´1´000.000 habs

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distrito a través de un sistema integrado de conectividad que permita que

las distintas direcciones municipales se enlazan en red al distrito sur,
suministrando la información pertinente, relativa a sus competencias;
parques, mercados, terminales y paraderos de metrovía, Hospitales del día,
camales, muelles, Centros municipales de atención municipal. Veamos en el
gráfico siguiente las bondades de trabajar en distritos, “en este plano del
distrito sur, sólo falta ubicar la sede municipal del distrito, que bien podría
ubicarse en forma visible a un costado de la Terminal 25 de Julio”. , como
se puede apreciar la significativa obra municipal en este distrito.

Plano del distrito sur y las intervenciones municipales más significativas

Si a ello le sumamos los impactos positivos que ha generado el proyecto

Metrovia, al configurarse los sub-centros urbanos con énfasis comercial en
color rojo, podemos observar el asentamiento de los centros comerciales
por donde atraviesa las troncales de transporte en cada distrito de

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desarrollo, los mismos que cubren las demandas de aprovisionamiento de

bienes y servicios a los ciudadanos., ver gráfico; de los distritos, la metrovia
y los sub-centros urbanos comerciales.

Plano integrado de los distritos, la metrovia y los sub-centros urbanos comerciales.

Por otro lado es necesario encarar los distritos especiales, como el distrito
norte, que contiene asentamientos informales, justamente por qué las
ciudades atraen poblaciones de otros lugares, ya sea por el éxito de la ciudad,
por el boom, o por la crisis de otras zonas geográficas. El Caso del distrito
norte es un tema que debe ser analizado con mayor profundidad, y ello
encara un mayor aporte del gobierno central en materia de presupuesto
debido a la dinámica poblacional que se presenta en la zona.

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Cada zona podrá contar con regulaciones especiales que exterioricen su

grado de desarrollo., por ejemplo bien se podría desarrollar normas de
urbanización y construcción especiales para zonas de asentamientos
populares, justamente por qué se asientan en zonas vulnerables., y por otro
lado el sistema de planificación urbana que tiene el municipio debe
establecer con antelación las normativas de zonificación de los suelos
vulnerables en los entornos periféricos de la ciudad, declarándolos a través
de ordenanzas de vulnerabilidad y riesgo como prohibidos para
4
asentamientos.

5.-CONCLUSION.
La dinámica de las ciudades exige un repensar cauteloso de su forma de
organización y de planeación, es necesario acercar la ciudad a los ciudadanos,
y hasta ahora la distritalización ha sido una forma exitosa de administrar
grandes ciudades, tal como lo hace Madrid con 21 distritos y 3´000.000
millones de personas, va adelante con su sistema de planificación y
acercamiento social a su ayuntamiento, precisamente podemos analizar tan
bella propuesta en los Reglamentos Orgánicos de los Distritos de la Ciudad
de Madrid, que indican “a) Los Distritos constituyen divisiones territoriales
del municipio de Madrid, y están dotados de órganos de gestión
desconcentrada para el impulso y desarrollo de la participación ciudadana en

4
Formas de crecimiento urbano en Bogotá: patrones urbanísticos y
arquitectónicos en la vivienda dirigida a sectores de bajos ingresos , doris
tarchópulos sierra, olga lucía ceballos, pontifician Universidad Javeriana,
Bogotá, Colombia, 2002.

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la gestión de los asuntos municipales y su mejora, sin perjuicio de la unidad

de gobierno y gestión del municipio. b) Asimismo, los Distritos son
instrumento esencial para la aplicación de una política municipal orientada a
la corrección de los desequilibrios y a la representación de los intereses de
los diversos barrios del municipio. La actuación de los Distritos ha de
ajustarse a los principios de unidad de gobierno, eficacia, coordinación y
solidaridad, y se tenderá a la homogeneización de sus estándares de
equipamientos., y c) Para asegurar una mayor cercanía de los ciudadanos de
Madrid a la gestión municipal, se desarrollará un continuado proceso de
desconcentración en aquellas materias que permitan una consecución más
eficaz de las políticas y servicios públicos municipales”5.

Precisamente, una vez dividida la ciudad en cinco distritos para mejorar su

sistema de planificación y control urbano, el proyecto metrovia, insigne
proyecto municipal nos permite facilitar esa gestión ubicando los centros de
Planificación y administración urbana de los distritos urbanos en las
terminales de Metrovia y/o a lo largo del corredor de transporte, para que
de una forma más visible los ciudadanos estén más cerca de su gobierno
local.

Tal vez lo más creativo que estamos produciendo en la ciudad de Guayaquil,

es que Metrovia, está coadyuvando a configurar la Geometría urbana del
futuro.

5
Reglamento Orgánico de los Distritos de la Ciudad de Madrid, BO. Comunidad de Madrid
10/01/2005 num. 7 pag. 98-106

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Hasta ahora, afirma el MIT 6, existen herramientas técnicas que permiten a

los planificadores de la ciudad hacer frente a la integración de proyectos
urbanos que concilien la densa maraña de calles, edificios comerciales y
transporte en las ciudades modernas., configurando la Geometría urbana del
futuro, de hecho el MIT ha creado un programa open source para mejorar el
diseño de las ciudades.

El programa, que también introduce una nueva metodología para medir el

crecimiento y el cambio de las ciudades en el mundo, se puede descargar en
la web del City Form Research Group. Mekonnen y Sevtsuk insisten en que
funciona tanto para análisis detallados de áreas urbanas densas como para
redes regionales más dispersas.

6
DISEÑO PARA EL CRECIMIENTO Y CAMBIO, Andrés Sevtsuk (Massachusetts Institute of
Technology).2008 .

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Formas de crecimiento urbano en Bogotá: patrones urbanísticos y

arquitectónicos en la vivienda dirigida a sectores de bajos ingresos , doris
tarchópulos sierra, olga lucía ceballos, pontifician Universidad Javeriana,
Bogotá, Colombia, 2002.

Instituto Tecnológico de Massachusetts Departamento de Estudios y

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DISEÑO PARA EL CRECIMIENTO Y CAMBIO Andrés Sevtsuk (Massachusetts

Institute of Technology)

MAT URBANISMO, EL CRECIMIENTO Y EL CAMBIO, Jaime J. Ferrer Forés

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Límites al crecimiento urbano: DOS EJEMPLOS DE AMÉRICA, Grace

Cattenacio (Universidad de Princeton)

CINCO PRINCIPIOS DE GREENWICH SUR: MARCO ESTRATÉGICO PARA EL

BAJO MANHATTAN , Stephen Cassell y Barrett Annie (Oficina de
Investigación de Arquitectura)

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