Bogota, D.C., veinte (20) de mayo de dos CONSEJO DE ESTADO I) SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION A Consejero ponente: JOSE ROBERTO SACHICA MENDEZ jeintidés (2022) Expediente: 760012331000 20020129 001 (55868) Actor: Instituto Nacional de Vias -INVIAS- Demandada’ Departamento del Valle del Cauca Accién: Controversia Contractual La Sala procede a resolver el grado jurisdiccional de consulta de la sentencia proferida por la Sala de Descongestién del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el proceso de Ia referencia, por medio de la cual se accedié a las pretensiones de la demanda 2. por el Instituto Nacional de Vias (en adelante INVIAS, Instituto o demandante), en |. LA SENTENCIA CONSULTADA E124 de julio de 2015, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirié la inte decision’ (se transcribe literalmente, incluso, con errores) "PRIMERO. - DECLARAR no probada la oxcepcién de caducidad de la accién formulads por el Departamento del Valle del Cauca. SEGUNDO. - LIQUIDAR EI convenio Interadministrativo No. 0397 de 2 julio de 1998 y sus respectivas adiciones, celebrado entre el Instituto Nacional de Vias y 61 Departamento del Valle del Cauca, de acuerdo con Jo expuesto en a parte ‘motiva de la presente providencia, TERCERO. - Con fundamento en la anterior declaracién, ORDENAR al Departamento del Valle de! Cauca al pago de una suma de dinero equivalente a sofecientos millones doscientos setenta y un mil setecientas cincuenta y cinco pesos ($700.271.758), a favor del Instituio Nacional de Vias- INVIAS, resultante de la liquidacién practicada en esta providencia, GUARTO.-. SIN COSTAS en esta instancia, QUINTO.- LIQUIDAR los gastos del proceso y si existieren, devolver los romanentas a la parte demandante. SEXTO.- ORDENAR para que la Secretaria proceda a inscribir el presente proveido en el sistema de justicia XX. ‘SEPTIMO.- En o| evento que la prosente providencia no soa objeto del recurso do apelacion ESE tramite al grado jurisdiccional de consulta conforme a fo estipulado por el aticulo 184 del C.C.A" El anterior proveido resolvié la demanda presentada el 21 de marzo de 2002 1 Folio 228 a 227 cuaderno Consejo de Estado,Radcacin, _Tegot2a9Y00020020128001(sa68) contra del departamento del Valle del Cauca (en adelante el Departamento o demandado)?, cuyas pretensiones y principales fundamentos de hecho y de derecho son los siguientes: Pretensiones 3. Eldemandante solicité que se hagan las siguientes dectaraciones y condenas (se transcribe literalmente, incluso, con errores): "PRIMERA: Que se liquide en sede judicial el contrato interadministrativo 397 de 1998, cuyo objeto consistia en ‘La Construccién y pavimentacién Ansermanuevo- Limites Risaralda de la carretera Toro- Ansermanuevo ~ La Virginia’ SEGUNDA: Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene al Departamento del Valle del Cauca, la devolucion de los recursos no ejecutados, de acuerdo con los parémetros contractuales. TERCERA: Que se ordene al Departamento del Valle de! Cauca, el reintegro al INVIAS de los recursos no ejecutados o no invertidos, debidamente actualizados desde la fecha en que se entregaron al Departamento del Valle del Cauca, hasta la fecha que se haga efectivo el pago. TERCERA: Que se condene a la parte demandada al pago de las agencias en derecho y demas costas que se generen con ocasién de este proceso.” Hechos 3. Laparte demandante enuncié, en sintesis, los siguientes hechos: 3.1, Relat que el 2 de julio de 1998 el INVIAS y el Departamento suscribieron el contrato interadministrativo No. 0397, cuyo objeto consistié en “la Construccién y pavimentacién Ansermanuevo - Limites Risaralda de la carretera Toro - ‘Ansermanuevo — La Virginia” 3.2. Sefialé que el valor del contrato se pact6 en $885'000.000, de los cuales, el 50% se pagaria al Departamento una vez presentara la péliza de manejo y el 50% restante cuando el supervisor del proyecto designado por el INVIAS emitiera la cerlificacién en la que constara que el demandado habia ejecutado la obra correspondiente al ochenta por ciento (80%) del valor de la primera entrega, valor que se giraria previa verificacién del cumplimiento de la obligacién relacionada con la rendicién de cuentas que estaba a su cargo. 3.3. _Refirié que el plazo de ejecucién se pacté en 12 meses que corrieron a partir del 22 de julio de 1998, pero que, por acuerdo entre las partes contenido en documento del 21 de julio de 1999, se amplié hasta el 21 de marzo del 2000. 3.4. Mencioné que el 26 de abril de 1999 el contrato fue modificado con el fin de lar alcance al objeto principal’ en el sentido de facultar al Departamento para celebrar los contratos de elaboracién de fichas prediales, interventorias, practicas de * Folio 89 a 87 del cuadern 412800 e868) avaltios, adquisicién de predios necesarios para el cumplimiento del objeto pactado; asimismo, se lo facult6 para realizar los pagos de los predios, las mejoras, los botaderos y los gastos de escrituracign y registro 3.5. Por ultimo, indies que, desde la culminacién del plazo del contrato, el INVIAS requirié al Departamento con el fin de que rindiera cuentas, reintegrara los recursos no ejecutados y se procediera a la liquidacién, sin obtener respuesta positiva de su parte. Aseguré que se llevaron a cabo reuniones en las que funcionarios del demandado presentaron propuestas para el cruce de cuentas y para adelantar los reintegros del caso sin que se hubiera obtenido un resultado positivo, por lo que concluyé que la tinica alternativa para liquidar el negocio era la via judicial. 4. Enel acdpite de fundamentos de derecho la parte demandante hizo alusién a las siguientes normas, sin sustentar las razones por las cuales se refirié a ellas: articulo 32 de la Ley 446 de 1998 y demas concordantes; articulos 60 y 61 y concordantes de la Ley 80 de 1993; articulo 136 del Cédigo Contencioso ‘Administrativo y Cédigo de Procedimiento Civil Contestacién de la demanda 5. E119 de diciembre de 2002, el Departamento contesté la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones®. Como fundamento de su oposicién expresé lo que la Sala se permite resumir de la siguiente manera: 5.1. Sefialé que es verdad que la liquidacién del contrato no se pudo llevar a cabo, pero advirtié que esto obedecié a causas extrafias no atribuibles al Departamento, debido a las discrepancias que surgieron respecto del pago de 5 predios por valor de $214'242.000, cuyas escrituras fueron corridas después del 21 de marzo de 2000 “fecha de terminacién del plazo del contrato~. Indicé que esto se puede refrendar con el acta de recibo provisional del 2 de julio de 1998, 5.2. Dijo que rindié cuentas el 26 de septiembre de 2001 por la suma de $215'142.000 y que, por tanto, quedé un saldo pendiente de ejecutar de $669'858.000 frente al cual afirmé que el 7 de mayo de 2002 se adelant6 un proceso de conciliacién prejudicial por el valor de $195'439,000 correspondiente al valor de 4 predios afectados por la construccién de la Troncal del Pacifico, tramo ‘Ansermanuevo ~ La Virginia, y que faltaban por adquirir 6 predios que tendrian un valor aproximado de $252'329.969, informacién que se habia puesto en conocimiento del INVIAS a través de oficio 1072 del 29 de abril de 2002. Agregé que para la fecha de contestacién de la demanda se estaba en proceso de conciliacién de 4 predios mas por valor de $196'872.76. 5.3. Determiné como saldo no ejecutado la suma de $472'985.240.00 resultante de descontar del valor del contrato ~$885'000.000- el valor de los avaliios realizados por $800,000, el de los 5 predios adquiridos con escrituras suscritas en mayo y agosto de 2000, por $214°242.000 y la suma de la adquisicién de los 4 predios mas por valor de $196'872.760. 2 Folios 1128 116 cuadera 4Radeacin, _Tegot2a9t00020020128001(sa68) 5.4, Finalmente, propuso como excepciones las que llamé (i) “INNOMINADA" para que se establezca que el Departamento no tione la obligacién de indemnizar los perjuicios reclamados por la demandante, segtin los actos o hechos que se prueben dentro del proceso y la de (i) “CADUCIDAD DE LA ACCION’, con fundamento en que el contrato culmin6 el 21 de marzo de 2000, por lo que, segin dio, ala fecha de presentacién de la demanda -21 de marzo de 2002- la accién ya se encontraba caducada. Los fundamentos de la sentoncia de primera instancia. 6. Como sustento de su decisién el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca expresé las siguientes razones: 6.1. Declaré no probada la excepcién de caducidad de la accién. Sefialé que el contrato se terminé el 21 de marzo de 2000, por lo cual, el plazo para realizar la liquidacién bilateral -4 meses— corrié hasta el 21 de julio siguiente, y el de 2 meses ara que se hiciera la liquidacién unilateral finalizé el 21 de septiembre del mismo afio; por tanto, sefialé que la demanda podia presentarse hasta el 22 de septiembre de 2002. Como se instauré el 21 de marzo de ese afio, concluyé que fue oportuna. 6.2. En lo que concieme a Ia liquidacién, dijo que las partes. contratantes coincidieron en la necesidad de que ese acto se realizara por via judicial. Para proceder a ello, puso de presente, entre otras cosas, que: (i) se acredité que el INVIAS giré al Departamento $885'000,000, seguin “acta de recibo provisional de! contrato interadministrativo No. 0397-98" del 14 de noviembre de 2001; (ii) el supervisor del proyecto reconocié que el Departamento realizé pagos por $214'242.000 para la adquisicién de los predios; (il) el 17 de noviembre de 2001 la Secretaria de Hacienda del demandado expidié una certficacién en la que se dej6 evidencia de los pagos realizados por valor de $215'141.000; (Iv) segin certificacién expedida por esa misma funcionaria, el Departamento invirlié para la ejecucién del contrato la suma de $529'414,760; (v) durante los alegatos de conclusién las partes oincidieron en que el saldo que el Departamento debe reintegrar al INVIAS asciende a la suma de $354'785.240; finalmente, concluyé que (vi) el acuerdo de las partes era coincidente con la Ultima certificacién expedida por la Secretaria de Hacienda del Departamento, por lo que el valor que debia reconocer el demandado al Instituto era el de $354'785.240 que actualizados a la fecha de la sentencia ascendieron a $700271.755. 6.3. E111 de abril de 2016 se ordend tramitar el grado jurisdiccional de consulta y durante el trastado para alegar de conclusién, las partes y el Ministerio Publico guardaron silencio. I. CONSIDERACIONES, El grado jurisdiccional de consulta — objeto y alcance 7. El grado jurisdiccional de consulta ha sido instituido por el legislador como un mecanismo de proteccién y garantia de diferentes fines e intereses de rango superior asociados a principios y derechos fundamentales de caracter constitucionat. “ Alrespeco: Corte Consituconal, senlenciaC-153 de 1092, 4Radeacin, _Tegot2a0t00c20020128001(sa68) 8. En el marco de la jurisdiccién de lo contencioso administrativo tales fines gravitan, de una parte, alrededor de la proteccién de los intereses de sujetos procesales que han estado en una posicién desventajosa desde la perspectiva de sus derechos procesales, en tanto, aun cuando estuvieron representados por un curador ad litem, no acudlieron directamente al proceso para defender sus intereses y. de otra, giran en toro a la proteccién del interés publico y se asocia, para los propésitos de la consulta, con el cumplimiento de la ley y, de la mano con ello, con la defensa de los derechos y del patrimonio de las entidades pablicas® 9. En ese sentido, el artfoulo 184 del Cédigo Contencioso Administrativo® (en adelante, CCA) disponia que el grado jurisdiccional de consulta procedia en aquellos casos en los cuales, a través de sentencia de primera instancia, se impusiera una condena en conereto? que superara los 300 SMLM en contra de una entidad publica © en contra de quien hubiere estado representado por curador ad litem. Adicionalmente, la norma preveia que la consulta se entendia interpuesta a favor de la entidad piblica condenada o del representado por curador ad liter, 10, En virtud de tales propésitos, el mecanismo no se activa por peticién que formule cualquiera de las partes del proceso para que se revise la legalidad del fallo condenatorio de primera instancia, sino que, precisamente, surge de manera oficiosa ante a falta absoluta de reparos contra esa decisién. De manera que, a diferencia de lo que ocurre en el marco de una apelacién en el que la competencia del ad quem se delimita en funcién de los reparos de la parte impugnante®, en la consulta el juez est habilitado para revisar oficiosamente todos los aspectos que puedan llegar a comprometer la legalidad de la condena, desde los procesales hasta los de mérito, en aras de corregir la providencia en los defectos juridicos de los que adolezca, o de confirmarla si esta libre de ellos, en tanto no esta limitado por una formulacién de cargos de parte. En esta misma linea, en providencia del 19 de septiembre de 2018°, se indicé: “Teniendo en cuenta la naturaleza y la finalidad del grado jurisdiccional de consulta, resulta claro que of ad quem esté facultado para analizar los aspectos que involucren la legalided de la condena impuesta, entre ellos, aquellos temas procesales sin los cuales no es posible emitr un pronunciamiento de fondo, por ‘cuanto son consustanciales a la labor de defensa del ordenamiento juridico'™. * Corte Constconal, sentencia C-183 del 5 de abril de 1995, LP. Antonio Barera Carbone: “La const se convene en ura garanta mas que se olorga a las entiades de derecho pubiea para aseguar de la mejor ‘manora posto ef valor consttucona! quo represonta a interbs gonoral dentro dl Estado Social de Derecho, hide cuenta do Ins consocuoneias que puede entra para el patimone pibco una condone advrsa Guo ‘arezca de una fandamentacion justada a derecho yaa usta.) F Roleabi a este caso de confarmidad con lo dspuest on el aculo 308 de la Ley 1437 66 2011: "E! presente Ccoaige comenzara regi! dos (2) de julo Sel ao 2012. Esto, Cdago suo so aplcaré 9 los procedmiontosy las actusciones adminsiratvas que so inion, es! como @ fas demendas y procesos que se instauren con postrionded ala entrada en vigencl, los procedimiantosy las actueciones adminsiraivas, ai como las demandas yprocesoe en curso ae vigencia de la presente ley sequrénrigéndose y culminaran de canformidad con el regimen urea anterior "Sila condera era en abstract la consulta procedia unto con el auto dela lauioasn. = Y comporiatamoian los aspacios globalesy los que daban declararse ofeiosamante. Consejo de Estado, Seccin Tercera, sentencia del ce abn de 2018, Exp. 46005. CP. Danlo Rojas Betancourt "Expedite 500°5, CP. Marta Nubia Velasquez Rice, © Cea orignal de la providence: "Conse de Estazo, Slade lo Contencloso Adminstrativo, Secién Tercera, Subseccion A, auto del 28 do mayo de 2018, exp. 59624, MP. Heman Andrade Rincon; Consejo de Estado, Sala de lo Contenciasa Adminitratva, Soccisn Tercera, Subseceén A, ato del? do marzo de 2016, exp. 36077, MP. Cares Alber Zambrano Barrera; Consejo de Eslado, Sala do lo Contonciose Aaministravo, Soccisn Tercera, Subseccién A, aulo del 22 do enero de 2018, exp. 41180, MP. Carlos Alberto Zambrano Barer12800 e868) 11. Pues bien, definido como esté que en el marco del grado jurisdiccional de consulta el juez no solo puede, sino que debe realizar un andlisis minucioso de los fundamentos de la decisi6n y de la condena impuesta -en lo que interesa a este caso— en contra de una entidad publica, y en atencién a que, para ello, debe estudiar todos los aspectos, incluso, procesales que puedan comprometer esa determinacién de primera instancia en tanto son consustanciales a la labor de defensa del ordenamiento juridico y, por esa via, necesarios para satisfacer el propésito de proteger el interés general que inspira el mecanismo en traténdose de condenas impuestas en contra de entidades publicas, la Sala procede, con ese alcance, a revisar la decisién adoptada porla Sala de Descongestién del Tribunal Administrative det Valle de! Cauca en sentencia del 24 de julio de 2015, por medio de la cual ordené al Departamento a pagarle al INVIAS la suma de $700'271.755, superior a 300 SMLM de la época 12. Paralos efectos antes indicados, y por resultar relevante para la decisién que se apresta a tomar, la Sala se detendra inicialmente en el analisis de los siguientes aspectos: iccién de lo contencioso adi rativo: controversias El objeto de la jut 13, En el articulo 82 del CCA se consagré el objeto de Ia jurisdiccién de lo contencioso administrativo en los siguientes términos “La jurisdiccién de lo contencioso administrative esta instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades publicas incluidas las sociedades de economia mixta con capital piblico superior al 50% de las personas privadas que desemperien funciones propias de los distintos Grganos de! Estado. Se ejerce por e! Consejo de Estado, los tribunales administratives y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitucin y a ley. Esta jurisdicolin podra juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos polticos 0 de Gobierno. (J (énfasis agregado), 14. El texto de la norma transcrita denota que el objeto de esta jurisdiccién es de naturaleza eminentemente contradictorio, en tanto se dirige a juzgar las ‘controversias y litigios" que puedan surgir en tomo a la actividad de las entidades Piiblicas, los cuales se trasladan al juez como tercero neutral para que, surtido el proceso judicial respectivo en ol que las partes tendran oportunidad de esgrimir sus ataques y defensas, se pronuncie sobre aquellos y los resuelva. 15. _ Cabe precisar en este punto que no todo proceso que se surte ante esta jurisdiccién supone propiamente un ltigio entendido como el enfrentamiento o la Pugna entre diversos intereses subjetivos opuestos, aunque, también se advierte, no por ello los procesos que no participan de esta condicién dejan de ser contenciosos CConsoja de Estado, Salado lo Contencioso Administraivo, Seccién Tercera, Subseccién A auto dol 3 de mayo die 2018, xp. 48301, MP. Maria Adana Marin, entre muchas otras” 6Radeacin, _Tegot2a9t00020020128001(sa68) por oposicién a los procesos de jurisdiccién voluntaria"'-, pues, en todo caso, existen posiciones opuestas o controversiales, aunque sea a nivel meramente objetivo o legal, que se revelan en las condiciones de demandante y demandado y a través suyo siempre se busca una deciaracién que vincule a la parte demandada. 16. Eneste sentido, la doctrina autorizada sefiala que en las acciones de nulidad que se surten ante esta jurisdiccién hay ausencia de itigio en cuanto no se pretende la reparacién de un derecho conculcado ni el reconocimiento de perjuicios suftidos, sino solamente la declaracién de nulidad de un acto administrative (proceso deciarativo “puro”?); mientras que cuando ese tipo de pretensiones se formulan hay tun verdadero Itigio con la administracién (procesos de “condena o de prestacién™), pero, advierte “en ambos casos ol proceso es contencioso™* 17. En ese contexto y para lo que interesa a este asunto, la Sala destaca que en el campo de los procesos contencioso subjetivos que se surten ante esta jurisdiccién siempre se parte de la existencia previa de un litigio entre las partes que se traslada al juez para que sea éste el que lo resuelva. Entonces, basicamente, tal conflicto, a la vez que causa del proceso, es el objeto del pronunciamiento del juez y, por lo mismo, delimita su competencia. 18. Ahora, a partir de! objeto de la jurisdiccién contencioso administrativa, se puede derivar con toda contundencia que la labor del juez no consiste, en manera alguna, en reemplazar a la administracién en el ejercicio de las funciones que por ley le han sido atribuidas, ni sustituira a ella o a los sujetos con los que interactiia en el ‘cumplimiento de los deberes que surjan en cabeza de cada uno de ellos a raiz de tal relacionamiento; por lo mismo, no es su funcién, en el marco de las “controversia: asociadas a contratos estatales, reemplazar a las partes en el cumplimiento de sus deberes negociales, nia la administracién en el cumplimiento de sus obligaciones En Colombia puede deciree que lo que caracterza ol proceso de jursdccién voluntaia civil 98 que, inion, no existe confito de nfareaes nde valuntades, en cuanto ala peticisn en ai misma que mca el proceso, y el hecho, polo tant, de que a delaracién del juoz se sola respecto do cla ocertas personas no en conta de ola” DEVIS ECHANDIA, Hemando, “TEORIA GENERAL DEL PROCESO” Segunda Foimpresién, Estoral Tis SA, Bogot, 2017, pag. 148 +e Cuando a nferesad salsa aljuez que declare la existenciaoinexistencia de un derecho orlacén juridica, sin quo se trate de imponer al demandado ninguna respensabildad, ni de alega ol incumplinieno, ni de pedi {10 0 moaitque una relacén jure existent y que se consttuya una nueva, fos halls en presencia de Un proceso dectratva puro, quo busca la cortez juries dol derecho o a rlacén juriicl cy ‘En lo contonceso-adminsratvoexiten los procesos declaraivs pures cuando se tramitan en accién pabica para ta simple deciaracin do mallad do un acto de fo adrnistracion, sin que pueda podise Indemmizacién ni Festablocimento de dorechos subyvos vulorados". Ob. ct pgs. 142 y 143, | Tian lugar cuando una parte pretonde freno ala otra quo esa reconozca la oxstoncia de un dorocho ola ‘primera, quede obligada po 6! yo satistaga, 0 que quede sujeta alas consecuoncias de incumplimiento de una bbigacon suya y sl impongala consecuonte responsabildad Es det, cuando se porsigue que se imponge ‘al domandad una condana cualquer’. Ob. C&, pag 148 “para explicarel proceso contnelogo el tatadsta pare 6e su derencia con olde juisdecién volta, a: “a) Por la posiién que les partes ocuipan en le relaciin juries process” en la volutaia Tos ineresados persguen determinados efectos lurécos para alos mistas, en la contendiosa lps demandantes, ademas, buscan product efatos sustancsls oblgatoros y vinculantesparalos demandases}) Parle posi del jue? Sl aetar sentenci’ en la veluntra sol se prosuncia respecto el nleresado, nla contencosalo hace respecto de os Iigantes;") Por oe sujet dela velacin jurdea proces’ ena valunara sola hay interesad, en la Cantenciosa hay demandante y cemandado;“d) Por el contenido Ue le valacin juricicaprocesal al incite! proceso’, on la olurtaria so persigue dar csrtsza oprecs.én a un derecho ologaldad aun acto, o cielo efectos [hridicos materiales, sn presenta a Juez incslmente ninguna conraversia nig para su solucién ena Sentencia i siquera se le pide una declaracon contra ora persona, enlacovlonciosa sole dala soluion de Un confit con el damandado , al menos, que haga una declaracidn que lo vincule y"s) Por los efectos de a Senfencia” en a vluntara no constiuye cosa juzgada, on la conorciosa sl, siempre y cuando s0 profera una decision de mérto" Ob. ct. 989.75.Reseacin, Ten '230r00020020120001 (sae) legales, mientras tal competencia subsista, como ocurriria, por ejemplo, en la liquidacién. 19. Para esta Sala, la apertura de la jurisdiccién administrativa, como especie de la justicia administrativa, emerge como un instrumento juridico de control judicial y de resolucién de los conflicts originados en las relaciones del Estado con los administrados e, incluso, entre entes publicos, pero nunca como un mecanismo de coadministracién, pues ello seria contrario al principio de separacién de poderes. Es por esta circunstancia que la jurisdiccl6n contencioso - administrativa solo viene a revelarse como dispositivo de defensa y proteccién de los derechos ¢ intereses que en desarrollo de las actuaciones de la administraci6n se puedan ver comprometidos. 20. No por otra razén se afirma que la jurisdiccién administrativa se asocia directamente con la nocién de justicia administrativa, en tanto especie de tal género, sin que por ello sean sinénimos, pues esta ultima comprende el conjunto de instrumentos juridicos encaminados a garantizar que la actividad de la administracién publica se dirja a lograr la satisfaccién del interés general, con pleno respeto de los derechos de los administrados, de manera que su objeto esté orientado, principalmente, a servir de mecanismo de resolucién de los conflictos que puedan surgir de tal interaccién. Se trata de un conjunto de mecanismos de doble via, en tanto no se limitan a controlar la actividad de la administracién publica, sino que se toman, principalmente y por esa misma via, en dispositivos de defensa, proteccién o tutela de los derechos subjetivos y los intereses que pueden verse comprometidos a partir o con ocasién del actuar de la administracién. La jurisdiccién administrativa, por su parte, constituye uno de los instrumentos juridicos de los que se sirve la justicia administrativa para lograr su cometido”®. 21. Todo lo dicho hasta ahora confirma, como surge del contenido del articulo 82 del CCA previamente transcrito, que la funcién de la jurisdiccién contencioso administrativa, que en Colombia esté asignada, principalmente, a un érgano de caracter jurisdiccional especializado"®, supone, al menos en el marco del contencioso subjetivo, la existencia previa de un Iitigio originado en la pugna de intereses subjetivos contrapuestos que se pone a consideracién del juez como tercero neutral, para que lo resuelva con cardcter vinculante para las partes, pues a falta de ello, la intromisién de la jurisdiccién implicaria patrocinar el desplazamiento de las competencias de la administracién para que el juez las asuma y ejecute 22, Precisado el objeto de la jurisdiccién de lo contencioso administrative en los anteriores términos, bien puede concluirse que las acciones contempladas en los articulos 85 a 87 del CCA son una clara expresién de que la jurisdiccién administrativa es un mecanismo de resolucién de conflictos dispuesto para la % Oto etd dado por los procedimionios sdminstratvos que regulan Ia formacién de le voluntad de le ladminsracion con partcipacon dl sfeciaco tanto en Ta etapa preva de creacén como en la posterior a vaves da los recursos dela via guoernatva, ‘texitendversos sistemas de funconananta da uradicel6n administrative en algunos esta unc a8 ubca, de manera general, en cabeza de los jueces_sin dstingur une especaidad, en atas, se radica de maner txclisiva en érganos uracice-anal especialzados que pusden perenecer ala administracian no, enoios. 58 oparte air usces especalzadosy ts que nalo sn. Alrespeca se puede consular VIDAL PERDOMO, Jame. MOLINA BETANCUR, Carlos. ‘Derecho Administrative’, pag. 675. Sin emoarg, sos cual (vere su beloma, su finaligad es la misma: resolve" los conficios que surgen en el marea de las acuaciones de le admiisracién pica, con mires a la defonsay prleecién da los derechos que pueden resularafectados en desarrla ge tals ackuaconesRescacin, Tego t230r00020020128001 (sae) defensa, proteccién y tutela de los derechos e intereses que puedan resultar afectados en el marco del actuar de la administracién publica y, parten, por tanto, todos estos, de un Iitigio previo que reclama la intervencién de un tercero neutral para su resolucién; de manera que es con este objeto que deben plantearse las pretensiones que se formulen a través de tales acciones, incluida la de “controversias, contractuales’. Las potestades pabli irrenunclabilidad la administracin frente al contrato — 23. En este punto, la Sala pone de relieve que, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 13 de la Ley 80 de 1993, los contratos estatales se rigen por las disposiciones del derecho comiin; por tanto, estén inspirados en la autonomia de la voluntad de los sujetos contratantes que al concertarse da lugar al surgimiento de na determinada relacién negocial; no obstante, segin esa misma norma, el regimen juridico que los gobiema también esta integrado por disposiciones especiales de derecho piiblico"” que se erigen como garantia del cumplimiento de los fines del Estado"® y que, por ello, buscan la conservacién y prevalencia del interés general y la salisfaccién de las necesidades de la comunidad como fines innatos de la contratacién estatal 24, En ese sentido, el articulo 3° de la Ley 80 de 1993 sefiala que con la celebracién de los contratos estatales se busca el cumplimiento de los fines del Estado, la continua y eficiente prestacién de los servicios publicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran en la consecucién de tales propésitos. En aras de lograr tales cometidos de connotacién suprema, esa misma ley asigna a las entidades estatales la funcién de direccién, vigilancia y control y, para ello, las dota de una serie de potestades o prerrogativas puiblicas — califiquense 0 no como excepcionales 0 exorbitantes®— que, lejos de constituir un 10 porto menos na frecuentes en el derecho privad, aunque cada vez més: “Finalmente, estn las famosas prerogatives de poder publ, las clavsuas exobtates etnctamenta aes, las Que, segunpretende la doctna francesa, harian nomalmente lito un contrat ci si se legasen a incerta an a. ay quo dec por do pronto, {que estas clausulas on este sentido estcto do imposible en ol crtato cil, son mucho manos habituales de [6 quo ha pretendido la docina substantvadora del contato administrative. En ol estudio analice de VEDEL (45) e0 arma que la gran mayoria do las lemadas clausuas exorbtantes ‘eta consis por eslpulacones {uno rsutaianafectadas por ninguna impositiad, por ninguna ictud en ef contratoprivado, sno que son Sélo on Esto dosacostumbradas y par elo poco vores. tosis quo ha confirado DE LAUBADERE (46) y litimamont ya a goneraded sofa doctina (47) Con esto so estén reiiondo aque fo normel sons lausulae ‘ue horas identiicado on ls tres parafes antares. Cudles son, sin ombargo, estas clausuas excrbantos fxtremas quo slo podrlan darse on ol Derecho administrative contractual? Hay sobre esto también in gran ‘squvoco,yconvieno por aso acorearso alma con una cusdadoea aencion’, GARCIA DE ENTERRIA, Cauardo, SUAFIGURA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO’, pags, 121 y 122, ARTICULO 20, Son fines esencisles dol Estado: serra fa comunidad, promover la prosperided goneraly gorantza 1a electvided de los princpios, derechos y deberes consagrados en la Consitucién; foliar fa Dartcpacen de todos en as decisiones quo los afectan yn a vie economia, police, administra ycultaal fe f9 Nacin; dotondor a indpondoncia nacional manonor Ia Intogrldad fotora y asegurar Ia conavoncla sos ya vigenca de un orden jie” Ale desprende dela dispuesto en ls atculos 4° y 14 -ncisa primero de la Ley 0 de 1998, sane con ol propos de identifica cuales dacisones se hallan inmersas dentro de la nocion ‘profetdas en erect de potestades excepaionaes’ convene advenr que, @ su tumo, la Carte Consttuciona el analiza la ‘xequblidad de ls articuos 70 y71 dels Lay 80 de 1993, delim la categoria de polastades excepcionales fxclusvamente a las previstas enol articulo 14 dela Ley 80 o que de suyo exclu de ese stad la iqudacian Unaterat dol negocio jurdce. En pronunciamiento del 10 de junio de 2009, esta Seccién lscumié sobre el alcance inerretatvo de la providencia de la Corte Consttconely precise que los partculaes invetidos de funcones jsdecionales transitoras ne podlan conocer sobre a legaidad de los actos admistatvs conactuales que compararan el jrcca de cusulas exorblanos o excopeionales ai derecho comin, con calogenca rferncia a aquollos que Consapré expresamenta ol arculo 14 de la Ley 80 de 1993. estos, los do: a) inferprotacicn unatral delRescacin, Ten '230Y00020020128001 sae) privilegio 0 una facultad discrecional, se imponen como deberes que la administracion debe ejecutar en aras de cumplir el cometido que animé la celebracién de un determinado contrato ~asociado, como ya se dijo, a la satisfaccién del interés general-; claro est, si las circunstancias definidas en la ley como presupuesto de su ejercicio asi lo imponen, como manifestacién palmaria del Principio de legalidad, 25. Enel caso de la facultad de liquidacién unilateral del contrato, cabe mencionar que, si bien se ha discutido acerca de su equiparacién a una verdadera potestad excepcional en tanto, propiamente, su objeto no radica en asegurar que el servicio piiblico objeto del contrato se cumpla de manera continua ¢ ininterrumpida o en evitar su paralizacién o su grave afectacién, sino en establecer con cardcter definitive y vinculante para el contratista las cuentas de la relacién negocial, lo cierto es que no hay discusién alguna en cuanto a que se trata de una prerrogativa publica que se inspira en la necesidad de proteger de manera efectiva el patrimonio publico y, por lo mismo, el interés general, 26. Asi, las razones que subyacen a la existencia y consagracién de tales potestades piiblicas son las mismas que explican porqué la administracién no puede abstraerse de su ejercicio, en tanto se trata de una responsabilidad a la que esta sujeta en desarrollo de las funciones que le ha asignado la ley. En este sentido, esta Corporacién ha dicho que en virtud “de! principio de no negociabilidad de! ejercicio de las potestades publicas, no le es dable al Estado despojarse de sus competencias legales, renunciar a ellas, dejar de ejercerlas, ni negociartas, y por lo tanto, no le es dable transigir sobre la legalidad de los actos expedidos en su ejercicio"® 27. Es preciso entonces concluir que tales potestades irrenunciables —como cualquier otra prerrogativa piiblica~ se muestran como mecanismos para garantizar la prevalencia del interés general y, por lo mismo, para asegurar el cumplimiento de los fines de la contratacién estatal cuya direccién, ya se dijo, esta en cabeza de la administracion publica a la que la ley doté de ciertas prerrogativas encaminadas a hacer cumplir ese propésito, lo que impone imperativamente su ejercicio cuando las condiciones facticas, recogidas en Ia ley como presupuesto del ejercicio de tales facultades, asi lo imponen. En linea con esto, la doctrina expone que la existencia de las prerrogativas de la administracién derivan del hecho de que el Estado no puede prescindir de su cardcter de poder publico, aun en las relaciones contractuales Contato, b) moaticacién unter dol contrat) teminacion unital dl conta, d)somotimont a as leyes hacionais, 0) caducidady) rversin. a tompe consdors quo os domas actos adminratwos contractions, (28 decir, aauolosprofendes on desarolo do lacutadoscistitas a ios condonsadas por of atcuo 74,8! podion En sin perspective, esta Corporacion reer fo expuesto en 1a sentncte del 10 de juno de 2008, on cuanto quo fos inbunaios do arbramonto podian conocor do i confitos dorvados do fos actos sdmiistatvos fxpesldos con ocasiin do Ta rolcisn contractual, excop de los profendos con Tundamento on os padres fxorotantes contanidos en ol aulo 14 dela Ley 0 de 1993, En asta ocason,sgulendo el demoterotrazado en ocasones precedentes, a Sala considera que la taxativided fe a clausulas excopcionaes agrupadas en el aticul 14 del Ley 80 de 1899 (ae) canduce aque su apeaaian fa rasnctva y que, esa vu, solo se eonaban como tals as que all se enuncian, sn que con allo se Dretenda descanocer el caracter de prerogatvas especiales de ls demas fcullades unisierals de las que 58 Encuontra invest la Acminstraicn pr ministero dela Ley. Consejo de Estado, Sala Plana de lo Contencioso ‘Agministatve, Seccion Tercera, sentancia del 25 de octubre de 2019, Exp. 60304. C.P. Mata Nubia Veldsauez Rica Pigem. Consejo de Estado, Sala Plena dela Contencoso Adminstravo, Seccén Tercera, sentncia del 4 de julo de 2002, Exp. 21217. CP. Alor Eduardo Hernandez Enriquez 1012800 e868) y si“... no impone como poder el contrato, impone al que quiere contratar con él condiciones que dejan a salvo ese poder® 28. Todo lo anterior revela, a su vez, que es a la administracién a la que compete, con base en los poderes publicos que Ia ley le ha conferido, definir aquellas situaciones que se enmarquen en el supuesto factico que, de conformidad con la ley, abre paso al ejercicio de tales prerrogativas. Esta légica supone, al mismo tiempo, que el papel del juez se limita a analizar la legalidad de las decisiones que, en ejercicio de tales facultades, expida la administracién —si es que el afectado asi lo solicita en ejercicio del derecho de accién-, mas no a definir, por via judicial, las situaciones que han debido ser resueltas por la propia entidad contratante en via administrativa; lo contrario supondria, no solo admitir que la entidad publica contratante pueda despojarse de las responsabilidades o competencias que le han sido asignadas por ley para trasladarselas al juez, sino que éste podria sustituirla en el cumplimiento de sus deberes, lo cual se traduciria en una intromisién inadmisible del poder judicial en la labor que, por ley, compete a la administracién puiblica. 28. _ Eneste punto, es pertinente traer a colacién lo que sobre tales prerrogativas piblicas ha dicho la doctrina, en el sentido de que comportan el privilegio —no arbitrario 0 ilimitado— de la decision unilateral y ejecutoria que se da de forma previa al conocimiento judicial y que impone al contratista el deber de su cumplimiento inmediato, dejando a salvo, sin embargo, su derecho de controverti la decisién bien sea en via administrativa 0 judicial. Asi lo ha expresado: *... la verdadera razén de fondo que justtica esta prerrogativa esté en larelacién inmediata del contrato con las necesidades piiblicas (...) cuya responsabilidad de gestion tiene atnbuida la Administracién, y cuyo gobierno, por consiguiente, debe ésta de atender con todas sus facuttades especificas™* 30. Enllinea con esto, se ha expresado también que, dado el fin que persiguen, tales prerrogativas publicas son “irrenunciables y de ejercicio obligatorio y mas que una facuitad son una obligacién que adquiere la administracién"® 31. En ese contexto, destaca la Sala que el hecho de que tales poderes puiblicos fen verdad no supongan privilegios o discrecionalidades en cabeza de la administracion, sino responsabilidades que le fueron asignadas por la ley -en procura de la garantia y proteccién del interés general- de las cuales, por tanto, no se puede despojar, pone de manifiesto que mientras tales competencias administrativas subsistan, no le esta dado a la entidad publica excusarse de su cumplimiento trasladandole al juez la definicién de una situacién que a ella le corresponde resolver en via administrativa, ni a este usurpar las funciones de aquella. Coincidente con esta lectura, la doctrina ha expresado: “En principio, 1 incumplimiento de una parte da lugar para que la otra solicte al Juez su constatacion y lo condene al pago de perjuicios subsiguientes*. En ef MARIENHOFF, Miguel S, Tatada de Derecho Adminisvativa, T. IIA, Abeledo ~ Pert, 4. Eecién, 1998 Pg. 84. Tomado de: Consejo de Estado, Sala Plara de lo Contencioso Administatvo, Secclén Tercera, sontencia dal 20 de noviembre do 2008, Sx. 17031, C.P. Ruth Sila Corea Palacio Op. ot ag % PARRA QUUANO, Jaro, Colooraci y jocucin de Contralos Estates "Nota riginal del exo: "Céalgo Cu, antculo 1546 y Cédigo Contenciosa Administrative (CCA), atculo BT: u12800 8868) contrato administrativo clésico el principio es limitado, por cuanto la ‘administracion tione poderes de vigilancia y control frente a su contratista, @ [os {que no puede renunciar. Estos poderes irrenunciables no constituyen sélo un rivitegio sino también una responsabilidad para ella. La Administracién no ‘puedo dejar de ejercerios si fas circunstancias lo exigen, al punto quo le esta vedado acudir al uez para que éste declare un derecho u obligacion, una sancién © un estado de hechos que ella misma podria haber efectuado de manera unilateral y en fase administratva. El juez tan solo puede pronunciarse sobre la licitud de los actos que la administracién profirié en ejercicio de sus poderes. En estos aspectos, ef juez no define derechos y obligaciones, sino controla la legalidad de los actos de la administracién a través de los cuales ésta ha definido Uunilateraimente derechos y obligaciones””. 32. Ahora, una de las prerrogativas pilblicas que la ley otorgé a las entidades que se rigen por la Ley 80 de 1993 es la de la liquidacién unilateral, la cual se activa, de conformidad con lo dispuesto por el articulo 61 ibidem?* vigente para la fecha de celebracién del denominado contrato interadministrativo No, 0397 del 2 de julio de 1998-, ante la falta de acuerdo entre las partes, bien porque el contratista no se presente alla liquidacién o porque, habiéndolo hecho, las partes no logren un acuerdo sobre su contenido. Ocurrida una cualquiera de estas circunstancias, por imperio de la ley la entidad contratante queda revestida de poder pilblico -a la vez que obligada— Para determinar de manera unilateral y con caracter vinculante frente a su contratista al balance econémico final de! contrato, estableciendo para ello los ajustes, revisiones y reconocimientos a que hubiere lugar; correlativamente, dado el caracter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, el contratista quedara sometido a la decisién que de manera unilateral adopte la administracién; sin embargo, podré discutir su inconformidad a través de los recursos en la via gubemnativa 0 atacando la validez del acto en via judicial 33. En este orden de ideas, queda claro que la activacién del derecho que tiene el contratista de discutir la legalidad del acto administrativo proferido por la entidad contratante es lo que abre paso a la competencia del juez, pero no para sustituir a la administracion en el cumplimiento de sus deberes 0 para coadministrar con ella, sino para revisar la legalidad de su decisién unilateral, aspecto que tendré en cuenta la Sala al analizar la correccién de la sentencia que se consulta. La pretensién de liquidacién judicial de! contrato 34, En linea con lo anterior la Sala concluye que, si bien, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 87 del Cédigo Contencioso Administrativo, en el marco de la accién de controversias contractuales se puede formular la pretensién de liquidacién judicial de! contrato, lo cierto es que dicha pretensién, para ser resuelta por el juez de lo contencioso administrative, debe tener como causa un conflicto 0 ltigio entre las partes en tomo al balance de cuentas de la relacién negocial que les impida arribar de forma directa y sin la intervencién de la jurisdiccién a la realizacién de ese acto. 7 BENAVIDES, José Lule. “Contenciasa contractual an Colombia Flexibilsad de! contol inestabiidad det 2° En ia actualide, la misma dlspesicién estécontenda en el nciso segundo del aricule 11 de 1995 sofiala que: "En aquolos casos an quo el contatsa no se prosente a la iquidacion prev canvecatria quo le haga la ertidad,o las paris no eguen 9 un acuerdo sobre su contenido, fa entidad fers fa Yacultad de iquidar en forma unilateral dono de los dos (2) meses siulontos, de conformidad conf dispuosto fnelartculo 196 del. CA 212800 8868) 36, Como cualquier otra, la pretensién de liquidacién judicial del contrato no se agota solamente en el hecho de pedir que se haga una declaracién en tal sentido, sino que debe estar acompafiada de la razén de hecho de la que, a juicio del demandante, se deriva la o las consecuencias juridicas que pide sean declaradas en instancias judiciales, razén que, a su vez, debe revelar el conflicto que se traslada al conocimiento de juez para que sea este el que lo desate, de cara a los hechos propuestos, las normas aplicables y previa intervencién de la contraparte, pues, como ya se mencioné, de no existirltigio previo que resolver, si el juez procede a la liquidacién, usurparta, o bien las funciones de la administracién, o suplantaria a las partes en el cumplimiento de sus deberes negociales. Es decir, la pretensién de liquidacién judicial del contrato debe estar acompariada de los fundamentos de hecho 0, lo que es lo mismo, de la causa petendi en la que se sustenta, por ser este, justamente, el objeto sobre el cual recaerd la defensa de la contraparte y, a su vez, el pronunciamiento del juez. 36, Ahora, si es una entidad piiblica la que formula la pretensién de liquidacién, al momento de la presentacién de la demanda no debe contar con facultad para adoptar ese acto de manera unilateral, pues si es asf el conflicto lo debe resolver ella en via administrativa expidiendo el acto respectivo cuya legalidad podra ser discutida en via gubernativa o judicial por el contratista, puesto que, se reitera, la labor del juez de lo contencioso administrativo no consiste en reemplazar a la administracién en el ‘cumplimiento de sus competencias —las cuales son irrenunciables-, sino en resolver, los conflictos que surjan en razén del desarrollo de tales 0, en general, de todas sus actuaciones; por lo mismo, sila entidad contratante cuenta con tal habilitacién legal, debe ejercerla, y si lo hace, el conflicto que se derive de ello es susceptible de trasladarse a la jurisdiccién de lo contencioso administrativo, en donde se revisaran los reparos de validez que el afectado presente en contra del acto administrative que contenga la manifestacién unilateral de la administracién. 37. Como se ha resefiado, el objeto de la jurisdiccién de lo contencioso administrativo no se activa para suplir a las partes en las cargas que les corresponden en cumplimiento de sus deberes negociales, lo que aplica aun sila facultad de liquidacién ha sido conferida convencionalmente, pues bajo esta hipétesis, si se hace uso de ella, el conflicto que se trasladaria a la jurisdiccién, si es el caso, tendria que versar sobre el cumplimiento de las condiciones que se hubieren pactado para hacer uso de esa convencién, con impacto en la liquidacién, 38. Cuando es el contratista ol que formula dicha pretensién debe tenerse en cuenta que, si bien carece de prerrogativas pblicas para adoptar el acto de manera Unilateral, si esté sujeto a ellas, por lo que no le esté dado plantear judicialmente un conflicto alrededor del balance de cuentas final del contrato si la entidad atin no ha incumplido su obligacién legal de proceder a ello de manera unilateral, para lo cual la ley ha establecido un término de 2 meses siguientes al vencimiento del plazo pactado por las partes -o el supletivo de ley- para arribar a ese acto de manera concertada®®. Se advierte que lo dicho se limita a Itigios que versen exclusivamente 1 En ese sentido, esta Subseccion sofas: “Fonte ala imposibilidad de lovar a cabo una iquiacion de comin acuerdo con su contrast, a realzacion da lguldacin unlafral en sode do cntatosifaradminisratvos de taco sucesivo. es una obllgacién do las entidades publicas que, de conformidad con lo dlspuesto por el ‘Mera ) del numeral 10 del ariculo 136 del CCA, debe efectuarse dentro de los dos meses siguientes al 3Radcacin, _7eg0t239r00020020129001 (sat) alrededor de la liquidacién del contrato, no a aquellos que comprometan aspectos previos, tales como incumplimientos o rompimiento del equilibrio econémico, aunque puedan tener incidencia en ese acto. 39. En conclusién, ambas partes del contrato pueden pretender judicialmente su liquidacién, siempre que exista una controversia 0 Iitigio al respecto que no hubiere sido posible resolver de manera concertada entre ellas 0 unilateralmente por la administracion por carecer de competencia para ello. En el caso del contratista, siempre que la enlidad contratante hubiere incumplido su obligacién legal de proceder a la liquidacién de forma unilateral, aun cuando posteriormente a ello conserve competencia para hacerio™, la cual perderd una vez notificado el auto admisorio de la demanda, pues en este evento la resolucién del conflicto se origina, justamente, en el incumplimiento del deber legal de la administracién de liquidar unilateralmente el contrato, su resolucién, por tanto, compete al juez. 40. _Hechas las anteriores precisiones, la Sala pasa a examinar la legalidad de la condena impuesta en primera instancia en contra de| Departamento; para ello, comenzara por determinar si en este caso estaban dadas las condiciones para que se accediera a la liquidacién judicial Elcaso concreto La competencia del INVIAS para liquidar unilateralmente el contrato interadministrativo No. 397 de 1998 41. ELINVIAS solicité que se liquide judicialmente el contrato interadministrativo No. 397 de 1998 que celebré con el Departamento; consecuencialmente, pidié que se ordene al demandado devolver al demandante, debidamente actualizados, los recursos que no ejecuté, de acuerdo a los parémetros contractuales. 42. Como fundamento factico de sus pretensiones, se refirié a la celebracién del contrato No. 397 del 2 de julio de 1998, a su abjeto (hecho primero), a la fecha de iniciacién y de finalizacién (hechos segundo y quinto), a la suscripci6n del contrato \vencimianto del plazo acordado por las partes para la liquidacién bilatoral oon su defacto, alos 4 mesos fstablecidos por la ley -art. 60, Ley 80 de 1993- para la misma. Mota por el cual, vencidos esos dos ‘meses, se puede prodicar ol incumpliionto de fa obligacton de iquldar,y empezar a corrr ol ermino de aducad doa accion, tly como lo aspore fa reerda norma procesar(énfasis agregade). Consejo de Estado, Sal Pena de o Contencoso Aaminstatvo, Sescn Torco, Subsocsan A. sentencta del 23 de abr 202% Exp. 48148. CP. Maria Adana Marin Enia acualiad, ol plazo do dos mesos para quo las entcades pleas contatantes cumplan con su daborlgal de expedi el acto administratvo de hqudacion untateral se mantene, sn peo de que la compelenca para hacen se extenda durante todo a tempo de ia caduldad dela accdn contractual ASI se desprende del antonio del aiuto 1 dela Ley 1150 ge 2007 que hace alusion a ambos trmiros, aa ARTIGULO 17 DEL. ol En aquaios casas en que el contaista no se presente ala lquidacién previa aotfcecin o canvocatoi que le hhaga la ended, o las partes no leguen aun acuerdo sobre su conten, fa atdad tend la acute de guar {2 forma unilateral dentro de los dos (2} meses siguientes, de conformed ca lo dspuesto en el arculo 136 ec CA ‘Si vencigo a plazo anteriormant establecao nose ha realizado la iquiacion, la misma podré ser reaizada en ‘cualquier tempo dente do los dos aftos siguientes al vencimionto el término a que se raion los incisos Snterioes, de mutuo acuerdo unlateramerte, sin peice de lo previso en el anculo 136 del C. ©. A. 5 ants do la enrada en vigonca de la Ley 448 do 1098 y despuds do la errada on vigonca ce la Ley 1150 de 2007, la campotenca dela adminstracién para Iquidar unlateralmerts ol conrato so extiende durante tod el lsrmino 30 caducldad dol contrato, Consejo de Estado, Sala Pana lo Contencioza Adminstraivo, Soccén Tercerea, sentancia del & de @cembre de 2005, Exp. 15299, CP, Mauricio Fajardo Gomez. “Radcacin, _7eg0t230Y00020020128001 (sat) adicional del 26 de abril de 1999, por medio del cual se dio “alcance al objeto principal en el sentido de facultar al Departamento para celebrar los contratos de elaboracién de fichas prediales, de interventorias, précticas de avalos y adquisicién de predios que sean necesarios para el cumplimiento del objeto del convenio 0397 de 1998 y asimismo, efectuar todos los pagos de los predios, mejoras y botaderos requeridos para [su] ejecucién, asi como los gastos de escrituracién y registro” (hecho tercero); a la forma en la que se desembolsarian los recursos -50% después de la presentacién de una péliza de manejo por parte del demandade y el otro 50% cuando el supervisor certificara la ejecucién del 80% del valor de la primera entrega, valor que se desembolsaria previa verificacién de! cumplimiento de la obligacién del Departamento de rendir cuentas, segtin lo estipulado en la clausula sexta— (hecho cuarto) y, finalmente, refirié que, desde el vencimiento del contrato, requirié al demandado para que rindiera cuentas, para que reintegrara los recursos no ejecutados y para que se procediera a la liquidacién del negocio juridico sin que se obtuviera respuesta favorable y, ademas, puso de presente que en varias reuniones funcionarios de! Departamento intentaron hacer el cruce de cuentas sin que esto resultara posible, “siendo la via judicial el nico camino con el que cuenta ef INVIAS"{hecho séptimo), 43. Advierte la Sala que la aparente causa que sustenta la demanda parte de la imposibilidad que tuvieron las partes para liquidar el contrato No. 397 de 1998 de manera concertada, lo cual, seguin la contestacién —que se tiene en cuenta para determinar el conflcto respecto del cual debia hacerse el pronunciamiento judicial®*— se originé en la divergencia que surgié entre ellas respecto de incluir 0 no como valores ejecutados los correspondientes a la adquisicién de unos predios cuyas escrituras se otorgaron con posterioridad a la fecha de finalizacién del negocio juridico, lo que denota la existencia previa de un Iiigio en relacién con el balance final de cuentas. 44. Segiinlo analizado previamente, so pena de inmiscuirse en las competencias que son propias de la administracién, el juez no puede acceder a realizar la liquidacién judicial det contrato -desatando e| conflicto previo planteado- si, como se analizé previamente, al momento de la presentacién de la demanda, la facultad legal para definir el balance final de cuentas recaia en cabeza de la entidad publica contratante, es decir, si para ese momento tenia competencia para liquidar el contrato unilateralmente, o si la administracién no habia incurrido aun en incumplimiento de esa obligacién legal, en este uitimo evento si quien demanda es el contratista, 45. _ Enel caso sub judice, la Sala encuentra que en el contrato interadministrativo No. 397 de 1998 las partes incluyeron una clausula de liquidacién, en la que se indicé que ese acto se haria en los términos de los articulos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, dejando en cabeza del INVIAS la facultad de hacerlo unilateralmente a través de resolucién motivada susceptible de recurso de reposicién. A ese acto no se procedié, En efecto, estando vigente la competencia de la entidad publica contratante para 5 De conformided con el principio de congruencia cansagrade en ol article 305 del Cédigo de Procedimiento Civil ia sertencia debe estar on consonantcia con los hechasy las pretensiones aducias en la demanda y en Tey conlompla, asi como con las excepciones quo aparezcan probadas y 1512800 e868) proceder a ello, no la ejercid; en cambio, pretendié despojarse de su responsabilidad trastadandole al juez el conflicto que subyacia entre las partes en relacién con ese aspecto, cuando era a ese Instituto, en calidad de entidad publica contratante y habiltada convencionalmente para tal efecto, a quien le _correspondia solucionarlo de manera unilateral y por via administrativa, haciendo uso de las prerrogativas Piiblicas que le fueron asignadas por la ley, las cuales, como ya se dijo, son itrenunciables. 46, _Eneste punto, cabe mencionar, como ya en otras oportunidades lo ha hecho la Sala, que, en el marco de los contratos interadministrativos de tracto sucesivo, en caso de que las partes no logren un acuerdo sobre el cruce final de cuentas, la entidad pablica que ocupe la posicién de contratante esta en la obligacién de realizar la liquidacién de manera unilateral, no solo porque no se trata de aquellas potestades a las que se refiere el articulo 14 de la Ley 80 de 1993 -cuya incorporacién en los, contratos interadministrativos no se encuentra autorizada®? en los términos del articulo 14 de la Ley 80 de 1993-, sino porque frente a la regla legal que manda que los contratos de tracto sucesivo deben liquidarse, no puede oponerse ninguna excepcion®, 47. Ahora bien, concluye la Sala que al momento de la presentacién de la demanda el INVIAS atin tenfa competencia para liquidar unilateralmente el contrato porque, segiin la pauta jurisprudencial vigente al momento de su celebracién —que era la regia aplicable a falta de legislacién que regulara la materia— esta competencia se extendia durante todo el término de caducidad de la accién contractual. 48, Al respecto, es portinente mencionar que, si bien hoy en dia y a raiz de la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007 no hay discusién respecto del plazo que tiene la Administracién para liquidar un contrato, en tanto podr hacerlo en cualquier momento, siempre que no se encuentre caducada la accién contractual, lo cierto es que para la época de celebracién del contrato No, 0397 del 2 de julio de 1998 -por cuya causa ahora se demanda- no habia norma legal que fijara el plazo que tenia la administraci6n para liquidarlo, puesto que si bien ya se encontraba vigente la Ley 80 de 1993, dicha norma legal Unicamente regulaba lo concemiente al plazo para liquidar de comin acuerdo el contrato y guardé silencio en lo referente al plazo con que contaba la administracién para realizar ese acto unilateralmente*, 49. Fue posteriormente con la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998 que modificé el literal d) numeral 10 del articulo 136 del CCA que se acogié la tesis jurisprudencial que sobre esa materia habia edificado la Seccién Tercera y se previé % jnticulo 14 de Ia ley 80 de 1993. “Pardgrafo En los contatos que se calebren con persones publicas intemacionaos, ode cooperacin,ayuds 0 asistencia: on ios inforadmansiravos; on fos de ompréstto, donacion Yyarrendamiono yon ios contatos que fergan por objeto acvidedes comerialoe o Industaes de as entdades @statales que no comespondan a las sefaladas en e! numeral 20. de est aticuo, 0 que tengan po abjto el ‘esareo rect de actvisedes clentiicas otecnolgices, asl como en los contrat de seguro tamados por las fntdades esttaee, se presendirs de la utlzcion de as clausuas 0 sspulacones excepetcnals” "Consejo ae Estado, Sala Plena delo Contencioso Administatva, Seclon Tercera, senancla del 25 de octubre de 2010, Exp. 60304, C.P. Marta Nubia Velasquez Rico. 5 Ley 80 de 1003" “Aiculo 60. Loe contrat de tact sucosiv, aguéloscuya ejecucén o cumplimento se prolongue ene empo los emés quel equiaan,serén objeto de liqudacin de comin acuerdo por las partes Cantatans,proceaimiena quo se ofectuara dentro dol termine fad en al plgo de canciones términos de referencia o, en au defecto a més fardar anos del voncimiento dels cura (4) meses siguientes ala nalzacin Gel contra sala expedleén do acto admnistralva que ordene la fominacion, ola fecha del acuerdo quo la tspanga” (exo vigente parla fecha ds calebracion del conrato No, 0297 ce 1098). 1612800 e868) Un término legal de 2 meses para que la administracién efectuara la liquidaci6n del contrato, plazo que, a partir de la expedicién de la mencionada ley y de su inclusién en el ordenamiento legal se tomé preclusivo en la medida en que -segiin lo sostuvo la Seccién Tercera del Consejo de Estado en sentencia proferida el 4 de diciembre de 2006" fue la propia ley la que consagré una consecuencia en relacién con su vencimiento, consistente en trasiadar dicha competencia al juez del contrato y autorizar al respectivo interesado para que a partir del vencimiento de dicho plazo pudiera formular esa pretensién judicialmente. 50. Con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, ante el vacio legal en relacién con el término en el que debia agotarse la etapa de liquidacién del contrato, el Consejo de Estado, por via jurisprudencial, so ocup6 del esclarecer el tema y sefialé, como plazos indicativos, no perentorios, que dicho acto debia realizarse en un plazo de 6 meses, 4 para la liquidacién bilateral y 2 mas para la Unilateral, término este titimo que tom6 de la figura del silencio administrativo®® 51, En cuanto a las consecuencias que podrian derivarse del hecho de que la liquidaci6n unilateral no se hiciera en los plazos mencionados, la Seccién Tercera indicé que dicho término no era perentorio, en tanto el hecho de que se configurara Un acto ficto no releva ala administracion de su obligacién de resolver. En este sentido, concluyé que era posible liquidar bilateral o unilateraimente el contrato, incluso, si se hubiesen vencido los referidos plazos jurisprudenciales, siempre que dicho procedimiento se adelantara antes del vencimiento del término previsto por la ley para el ejercicio de la accién contractual o siempre que no se hubiese notificado el auto admisorio de la demanda porque en este evento la competencia se trasiadaba al juez del contrato’”. 52. Bajo ese panorama, la Seccién Tercera colgié que el plazo de 2 meses que tiene la administracién para liquidar unilateralmente el contrato era perentorio 0 no, dependiendo de si el contralo se celebré antes o después de la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, asi 52.1. Para los contratos celebrados después de la entrada en vigencia de la Ley ‘446 de 1998 y antes de la reforma introducida por la Ley 1150 de 2007, el plazo de 2 meses para proceder a su liquldacién unilateral era preclusivo, en tanto fue la misma ley la que asi lo determing y trasladé esa competencia al juez del contrato. 52.2. En los casos en los que el contrato se hubiese celebrado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, el plazo de 2 meses no era perentorio, en tanto el término se fijé por via de interpretacién jurisprudencial y no por & Exp. 15239 C.P. Maurice Faardo Gomez. 1 * estima la Sala que la entidad contratant debe proceder al liqudacin unilateral dent de os dos meses siguientes al venciminto del termine para hacer laIqutdecion de comin acuerdo. || Aunque este nuovo plz no estéprovisto por a ley de manera especi, la‘Sala fo adpta par terpretacion enaligice para el evento amo el que aqul se presents, pues concde con el que lay ha establecido para que Ia aministracin se Dronuncie sobre las patciones que se formulen o respecto de los recursos gubematvos que canta sus Gecisiones se intorpargan”. Consejo de Estaco, Sala Plena de lo Cortencloso Admiristaivo, Secién Tercera, Sencencia del 11 de dlombre de 1089, Exp. acumulados 3255 y 2461. C.P. Gustave de Gel Restrepo B'Ver Consejo do Estado, Seccién Tecora:sentoncia del 6 de julia do 1996. Ra. No. 8.125; santocia del 20 dde mayo de 1996 Rad. No. 11769: sentencia del 13 doula do 2000 Rac, No. 12513, 5 Alrospecto, so puede consult, ene as, la sigulante prvidencia: Consejo do Estado, Sala Plena de lo Contenciosa Administrative, Seccién Tercera, Subseccion A Exp. 22777. CP. Homan Ancrade RincSn, v7Resecacin, Ten '230r00020020128001 (sae) Prescripcién legal. Con la advertencia de que era posible realizar la liquidacién unilateral, siempre y cuando dicho procedimiento se efectuara antes del vencimiento del plazo previsto por la ley para el ejercicio de la accién de controversias contractuales o antes de que se notificara a la entidad pdblica el auto admisorio de la demanda. 53. De cara al caso concrete, encuentra la Sala acreditado que el contrato No, 397 se celebré el 2 de julio de 1998", es decir, con anterioridad a la entrada en Vigencia de la Ley 446 de 1998 —el 8 julio de 1998°-, razén por la cual, de conformidad con lo antes expuesto, el plazo de 2 meses para liquidarlo Uniateraimente no ha de considerarse como perentorio y se extendia durante todo el tiempo de caducidad de la accién. 54. Ahora, el plazo de caducidad de la accién, de conformidad con lo dispuesto en literal d) del numeral 10 del articulo 196 del CCA, corrié después del vencimiento de los 6 meses siguientes a la fecha de terminacién del contrato ~21 de marzo de 2000", esto es, desde el 22 de marzo hasta el 23 de septiembre de 2000%?; por tanto, feneci6 el 24 de septiembre de 2002 y con él la facultad del INVIAS para liquidar unilateralmente e! negocio juridico. Como la demanda se presenté el 21 de marzo de 2002, resulta claro que se interpuso a pesar de que el INVIAS aiin contaba con competencia para realizar la liquidacion unilateral 55. _ Asilas cosas, la Sala concluye que, como al momento de la presentacién de la demanda el INVIAS tenia competencia para liquidar unilateralmente el contrato y en consideracién a que no podia despojarse de ella, dado que, como se analizé, las Prerrogativas puiblicas en tanto obligaciones y responsabilidad de las entidades 2 Foto 20, cuacemo 4 Ley 448 de 1998: "ARTICULO 163, VIGENCIA. Esta ley nige desde su pubcacian. Salvo dlsposicén en cantar, fos recursos interpusstos, os términas que hubieen comenzad a comer ylasnotfcacones que se {estén suriondo se regan por las normasvigentos cuando se itarpuso a curso, el temino, se promove el incident, o comenz® a surirso la roticacion. Los procesos en curso que sa encueriren en periods probataro {2 sometorin de inmodiato alas normas quo en materia de pruebas coniene la presen ley en cuanto 2 bréctca el uaz 0 Magistad concedoré alas paras un tami do tres (3) alas para que rfarmulen la potion {i pruebas no procticadas de acuerdo 9 la presenta ly. SARTICULO' 164. En los procesos inciados anfo la jursdecién contoncioso adminisatva, los recursos interuestos, a pricica de pruebas decrotadas, fos lérmines que hubioren comenzado a corer, os incidentes ton curso, ylas natifacionesyctaciores que se estén surondo, se regirn por a ley vigente cuando se nterpuso tl recursa, se docrotaron las prucbas, ompezo a core el temino, so promow ol cdente o prc a suse fa naiacion lot procosas de nica instancia que cursan actuaimente en of Consejo de Estado y que conforma a las dlisposones de esta ly corespondan a fos Trsinals on dea insianea, sor envindos a éstos on ol estado fn quo so oncuentron, salvo quo hayan entrado a dospacho para sontencia, os’ process en curso quo eran do inca Insianeia anfo of Conse do Estado 0 ante los Thbunales y quo ‘qudaron de dable instante se deberin onvar on o estado en que se oncuontrn al compotente, seg esta fey salvo que hayen enrado at despacho para sentencia {os prooesos en curso que 2 la vgoncia do esta ley eran de doble nstancia y quedaren de Unica, no sen tcuscope do apaioadn a manoe’are ya el recurs, so nublereierpueste PARAGRAFO. Mniras entan a oporar los suzgados Admnistravos continuarsn aplcéndose las normas de eametencia vigents ala sancian del presente oy (leat gente almomento de preseriaion dela demands), + Seguin lo estpulado por las partes en la elausula cura del contrato No. 207 ae 1908, el plazo dal contato seta de 12 meses conlados apart de la suscipcn del acta eine (folo8,cusdem 1), echo que vo ugar 1.22 de jlo de 1998 (flo “4, cunderno 1). por lo que, en princi, el plaza vencia a 22d jlo de 1999, no fbstarte, a 21 de ull de ese a, las partes acordaronproogar el laza hasta el 21 de marzo de 2000 (fio 13, cuaderno 1). En consecuenca, el plazojurprudencial que en ese momenta se tenia como regia para determina I oportunidad dela demanda cori ene el 22 de septambre d= 2000 y el 22 de septiembre de 2002 La demanda se present e121 de marzo de 2002 (reverso fale 7, cuademo "), 46 plazo co 4 meses para la ligidacin bilateral cons entre el 22 da marzo e122 de lo de 2000. El de 2 ‘moses paral iquidacién unilateral coriéenze ol 23 de jue yo 28 ca septiembre do 2000; po ano, el mina 4a cacucidas ampoz a carr a par del 24 do septomera do ose af. 1812800 8868) Piiblicas son irrenunciables, no era procedente acceder a la solicitud de liquidar judicialmente el negocio juridico, pues ello supondria desconocer, no solo el objeto de la jurisdiccién de lo contencioso administrative —en tanto en estos casos su funci6n se deberia limitar a controlar, a peticién de parte, la controversia o Itigio que pudiera surgir en relacién con la legalidad de los actos administrativos expedidos por ella, sino usurpar las funciones que la ley ha asignado a la administracién publica, patrocinando, en el menor de los casos, la renuncia al ejercicio de las competencias que a ella corresponden. 56, En consecuencia, se impone revocar la decisién que en ese sentido se adopts en la sentencia de primera instancia, con base en la cual se ordené al Departamento reintegrar al INVIAS la suma de setecientos millones doscientos setenta y un mil setecientos cincuenta y cinco pesos ($700'271.755). Costas En consideracién a que no se evidencié temeridad ni mala fe en la actuacién procesal de las partes, la Sala se abstendra de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el articulo 171 del CCA., modificado por el articulo 55 de la ley 446 de 1998. ll, PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccién Tercera, Subseccién A, administrando justicia en nombre de la Republica y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: De conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta Providencia, se REVOCA la sentencia del 24 de julio de 2015, proferida por la Sala de Descongestién del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, se dispone: 1. NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por el INVIAS. SEGUNDO: Sin condena en costas. TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE FIRMADO ELECTRONICAMENTE FIRMADO ELECTRONICAMENTE MARIA ADRIANA MARIN JOSE ROBERTO SACHICA MENDEZ (calvamento de voto) FIRMADO ELECTRONICAMENTE ve MARTA NUBIA VELASQUEZ RICO S2.dojaconstanc, 19CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ‘SECCION TERCERA SUBSECCION A Radicacién: 76001-23-31-000-2002-01290-01 (55.868) Demandante: Instituto Nacional de Vias -INVIAS- Demandado: Departamento del Valle del Cauca Referencia: Controversias contractuales. Ponente: José Roberto Sachica Méndez Sentenci 20 de mayo de 2022. ‘SALVAMENTO DE VOTO Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Subseccién A de la Seccién Tercera del Consejo de Estado, procedo a exponer las razones de este salvamento de voto, en relacion con la providencia de la referencia, que revocs la sentencia de primer grado, para -en su lugar- denegar las pretensiones. En la providencia de la cual me aparto, la Sala concluyé que, como al momento de la presentacién de la demanda, el INVIAS tenia competencia para liquidar unilateraimente el contrato, y en consideracién a que no podia despojarse de dicha facultad, dado que las prerrogativas piblicas son obligaciones irrenunciables a cargo de las entidades estatales, no era procedente acceder ala solictud de liquidar, juldicialmente el negocio uridico, ya que ello supondria desconocer, no solo el objeto de la jurisdiccién de lo contencioso administratvo, sino usurpar las funciones que la ley le ha asignado a la administracién publica, patrocinando, en el menor de los ‘casos, la renuncia al ejercicio de las competencias que a ella le corresponden’ Sin embargo, estimo que el hecho de que la administracién pueda hacer uso de una determinada prerrogativa publica, no le impide al juez del contrato definir la materia objeto de la controversia. El articulo 87 del Cédigo Contencioso Administrativo, aplicable en este proceso, dispone que el juez es competente para conocer de todos los conflctos que se originen con ocasién de la celebracién y ejecucién del contrato, Jo cual incluye, por supuesto, la etapa de su liquidacién. Especificamente, dicha norma dice que “Cualquiera de las partes de un contrato estatal podré pedir que "En a sontencia objeto de est salvamento se soiala-“44. Sogin io analizado previamonte, so pena de inmiscurse en fas competencias que son propias dela administacin, el juez no puede accodor {2 realizar la iquidacion judicial del contrat ~dosatando ol caficto previo plantoado~ i, como so ‘analzd previament, al momento de la presantacion dela demande, la facitad lagal para defn ef Balance final de cuentas recala en cabeza dela ended plea contatante, es dec, 8) pare ose ‘momento tonta competencia para iguidar ol contrato unatoraimente,o sila administacion no haba lncurdo atm en incumplmiento de ssa obligacin legal, en est timo evento si quien demanda e& eh contatstaFndxoin Teanr 2931. 000-2052.0125001 (5.988) ‘Demand: Dopatamento da Vato de Cave, Sevamorto de a. se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas © restituciones consecuenciales, que se ordene su revisién, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que ‘se hagan otras declaraciones y condenas” (se resalta), es decir, que ellegisiador ‘no previd limitaciones ni excepciones para que las partes pudieran demandar, asi la entidad contratante ostentara potestades o prerrogativas pilblicas, como la de liquidar unilateraimente el contrato. Por el contrario, no existe disposicién alguna que impida a la entidad estatal acudir al juez 0 que defina esta barrera para su acceso a la administracion de justia, De este modo, con independencia de lo que represente para los funcionarios que no ejercieron la respectiva prerrogativa de poder puiblico (por ejemplo, responsabilidad disciplinaria), una vez presentada la demanda, le corresponderd al juez resolver el Itigio, so pena de incurrir en una denegacién de justicia. Por tant, el juez del contrato estatal, se insiste en ello, goza de competencia para resolver todas las pretensiones que, en el marco de la accién de controversias contractuales, le sean elevadas en la demanda por cualquiera de las partes. Con el fin de desarrollar este planteamiento, es necesario recordar que el derecho de acceso a la administracién de justicia -contenido en el articulo 229 superior’ contempla dos dimensiones: “() la posibilidad de acudir ante un juez 0 tribunal a presentar las pretensiones para la proteccién de sus derechos o intereses y (i) que dicho acceso a Ia justicia sea efectivo, al obtener Ia resolucién do fondo de las pretensiones presentadas y que la misma se pueda hacer efectiva a través de su correcta ejecucién’®. Por supuesto, este derecho no se predica tinicamente del ? Eele artiouo prescribe: “Se garantize ol derecho de tode persona para acceder a la administracin do justia. La ley incicaré on qué casos pods hacerlo sin la ropresentacén do abogado™ 5 Corte Constiicional, Sentencia T-808 de 2019, M.P.: Glia Stall Ortz Delgado. En relacién con ol aleance de este derecho, la Corte Consitucional también ha expicado: “Esto dorocho el de acceso ala adminisvacion de steal ha sido orton como la pasted recone a todas las [personas de poder acual, en condiciones de iualdad, arte las instancias que ejerzanfuncianes de haturaeza unsdleciona que tengan la potestad de incr de una yotra manera, en la determinacion do los deroches que el ardenamionto jurcico les roconoce, para propugnar por Ia intogridad del ‘orden lurdicey por la debide proteciin orestablecimianto do sus derechos @ inferesaslegitios, eon estctasijecién a ls procedimiontos previamenteestablecidos y con plena observance do las Ggarantlas sustanciales y procedimontales previstas en la Constucion y fa ey. / Por medio de su {jorcicio se pretende garantzar Ia prestacion juisiccional a fodos los indviduos, através del uso {o los meconismos de defense provsios en ol orsenamonta juice. De esta forma, o! derecho de faccoso a la adminsiracion do. jusiela consttuye un prosupuesto indispensable para la Imateratzacién ae los demas derechos fundamentals, ya quo, como ha sefalado esta Corperacién ‘no @s posible ef cumpimiento de las garantiassustanciales y de as formas procesales eslabecisas ‘por el Logislador sn que se garantice adecuadamente dlcho aceso" Por consiguiene, el derecho {io accoso a a admnistracion do justia se orige como uno doles pares que sastione of modole do Estado Social y Democrtico de Derecho, foda vez que abre las pueras para que los indus ventien sus controversias ante Jas autordades judiciales y de esta forma se protejan y hagan foctvas sus doroches. (1! Como se puede obsorvar el derecho on mancion tene un cantando ‘multple, del cual se pueden lentifear tres categorias() aquélas que tenen que ver con al acceso ‘tocivo dels persona al sstoms Judea) as gorantia prevsia para el desaralo de proceso; y (i) fnaimante las que se vinculan con fa decision quo se adopts dentro del proceso on cuestén ofa fjecucién material de fala /! La primera comprende: () el derecho de accion: (i) @contar con [rocedimientos idénees y efectos para la determinaciin legal de derechos y obigacones: yi) 2Fndxoin Teanr 2931. 000-2052.0125001 (5.988) ‘Demand: Dopatamento da Vato de Cave, Sevamorto de a. contratista particular, sino que también se extiende alla entidad estatal -actie como contratante o como contratista- Teniendo esto presente, el acceso a la administracién de justicia no se reduce a la posibilidad formal de acudir ante el juez, dado que el objeto de la controversia doberd resolverse con una decisién de fondo, pronta, cumplida y eficaz, a menos que exista una razén legal que lo impida. Por lo mismo, solo en aquellos eventos en los que se configure un impedimento para resolver de fondo -como sucede, por ejemplo, cuando se profiere un fallo inhibitorio por ser inepta la demanda, © cuando se encuentra configurada la caducidad de la accién, o cuando se establece la falta de legitimacién en la causa por activa 0 por pasiva, ete.- el juez podré abstenerse de estudiar las pretensiones dela demanda, ya que siempre que exista la posibilidad de fallar, debera hacerlo, 0 incurrra, como ya se dijo, en denegacién de justicia, En el presente caso, la Sala coligié que no podia analizar la pretensién de liquidacion judicial, por cuanto el INVIAS contaba con la posibilidad de liquidar Unilateralmente el contrato. No creo que esta fuera una razén suficiente para no estudiar el fondo del asunto, pues, si bien es cierto que las prerrogativas publicas son obligaciones irrenunciables a cargo de las entidades estatales, también lo es que los poderes unilaterales en materia de contratacién estatal constituyen, ademés, privilegios que la ley le confiere a la administracién, con el fin de volver, ims eficiente la practica contractual‘ ‘que la oferta de justia permite el acceso a ella en fod el terri nacional. La segunda inluye el derecho a (v) que las controversias panteadas sean resueltas deni de un término prudencily sin ‘aiones injustiteadas 1) quo éstas sean deciddas por un tebunal ndopendiont v parca) '2 toner todas las posbitdades de preparar una defensa an igualdad de candciones: (i) que fas ‘ecisiones sean edoptades con al plano respeto del debido proceso; (vl) que exsta un coniunto ‘amply suicionto de mecanismos para o arrgio de controversis; (x) que se prevoan herramiontas necesarias para facitar ol accose a fa justia por part do las porsoras do oscasos recursos. La Gtima de éstas abarea (la posbildad efectva de obtener respuesta acorde a derecho, moivada Y sloctable:y que (x) se cumpla lo previsto en asta" (Core Consttuconal, Sentencia 1-799 de 2017, MP.: Humberto Antonio Sera Por), La’ Soccién Tercera, de tempo ats, asevers: “La enlidad contratante, como autorad adiinistatva(establocimionto pico) os titular do debores, rilogies y potestades que o otorga {1 ordenamiento postive para asegurar ia realizacién del ntrés pObice. Dentro de aquellos esta 6 de proferrdecisones unlatrales medians la cusles hace efectives derechos derivedos de la ley sin necesidad de acual al juez administrative y sin pence de que e paniclar os contovierta por via guborativa a ante oljuez do cntrato./! Tal potestad se prosonta an dosarolo dol privlogo {ela decision previa y de la ejocucién de ofco que caracterza la expresion de volunted del Estado © de los partcuares on ojarcicio do funcion administrative. Consiste on la factitad de prof actos Jridicos con el objeto de crear, modifica o extingurstuaciones urdias sin tener que asistaljuez ‘para ell. priogio de a dacisin preva permite que la Administracin declare sus derachos sin hhocesided de drigirse previomento al juez. 1! El prilego de la ejecuelén de ofl nace pera fa ‘Adranistracién cuando un aco administrativo suyo est on firme y no est suet a plaza ni conan, [para hacero cum airectamente contra el particular que se reise” (Consejo de Estaco, Section Tercera. Sentenca del 22 de juno de 2000, CP: Maria Elena Gialdo Gomez. Rad 12.723),Fndxoin Teanr 2931. 000-2052.0125001 (5.988) ‘Demand: Dopatamento da Vato de Cave, Sevamorto de a. La liquidacion unilateral es procedente cuando las partes no la concretan de mutuo acuerdo. En ese escenario, la entidad contratante podra liquidar el negocio juridico através de un acto administrativo, en el que indicaré “(...)as condiciones del estado del negocio, donde puede deciararse a paz y salvo o deudora o acreedora del contratista, lo mismo que tiene la potestad de determinar, segtin su apreciacién de los hechos y del derecho, todas los demés aspectos que hacen parte de la liquidacion det contrato”. Asi, la liquidacién unilateral -al igual que los otros poderes unilaterales- es una Potestad que el legislador le confiré a la administracién, con el objetivo de que se realice el corte final de cuentas del negocio juridico, sin necesidad de acu ala jurisdiccion. Sin embargo, que exista esta facultad, no significa que, sino se ejerce, se anule la posibilidad de acudir ante el juez del contrato, o que este pueda rehusarse a resolver sobre las pretensiones de la entidad, porque no existe norma que asi lo contemple, y-por el contrario- existe, en principio, la obligacién de resolver de fondo los asuntos sometidos a su conocimiento. Con todo, creo que es problematica la regia general que se desprende de la tesis mayoritaria de la Sala, esto es, que sila entidad piblica puede proferir un acto ‘administrative en el ambito del contrato -caducidad, multa,siniestro, incumplimiento, liquidacion, ete, y no lo hace, tampoco podré demandar ante el juez natural del negocio pidiendo que se hagan tales declaraciones y condenas consecuenciales. En especial, teniendo en cuenta que, en la jurisprudencia, se han presentado a lo largo del tiempo divergencias y no hay un criterio univoco y pacifico sobre la competencia que les asiste a las entidades estatales en diversos escenarios de la contratacién para tomar decisiones unilaterales a través de actos administrativos, lo cual conduce a que la administracién, en el normal desarrollo de sus actividades, en calidad de parte contratante en un negocio juridico, enfrente la alternativa de incurrr en una ilegalidad por expedir un acto sin competencia o en una omisién por no expedirlo debiendo hacerlo, con la consecuencia, en este ikimo caso, a la que conlleva la sentencia de la cual me aparto, de no pader reclamar judicialmente una decisién en tomo a aspectos vitales como un incumplimiento, la efectividad de una garantia contractual, una liquidacién del contrato, ete Lo anterior, sin dejar de advert que con esta postura se permite en casos como el presente la subsistencia de contratos sin liquidacién, a pesar de que es esencial, desde la légica juridica, que se conozca el resultado final de la ejecucién contractual 5 Consejo de Estado, Secci6n Tercera, Subseccién C. Sentencia del 20 de octubre de 2014, C.. Enrique Gil Boteo. Rad: 05001-23-31-000-1998-00038-0% (27.777). 4Fndxoin Teanr 2931 000-2052.0129001 (5.988) ‘Demand: Dopartamento da Vato del Cave, Sevamerto de va. -desde la perspectiva econémica, contable y técnica- y que se logre el finiquito del negocio juridico. En los términos anteriores, dejo consignado mi salvamento de voto. Firmado electrénicamente MARIA ADRIANA MARIN Magistrada