AJ2 Alkotmányos Tanok I. 2021 1 5 11 14. Fejezet

BODNÁR ESZTER
GÁRDOS-OROSZ FRUZSINA
KUKORELLI ISTVÁN
LÁPOSSY ATTILA
POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN
SOMODY BERNADETTE
VISSY BEATRIX
Alkotmányos tanok I.
MÁSODIK KIADÁS
Szerkesztette:
BODNÁR ESZTER
Alkotmányos tanok I B-5.indd 1 2021. 08. 30. 12:44:44

BODNÁR ESZTER
GÁRDOS-OROSZ FRUZSINA
KUKORELLI ISTVÁN
LÁPOSSY ATTILA
SOMODY BERNADETTE
VISSY BEATRIX
Alkotmányos
tanok I.
MÁSODIK KIADÁS
Szerkesztette:
BODNÁR ESZTER
Lap- és Könyvkiadó Kft.

© A Szerzők, 2021
© A Szerkesztők, 2021
© HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2021
Szerkesztők:
Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán
Szerzők:
Alkotmány, alkotmányosság: Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán
Jogforrások: Gárdos-Orosz Fruzsina
A politikai közösség: Lápossy Attila
Demokratikus hatalomgyakorlás: Bodnár Eszter
Kormányzati rendszerek: Pozsár-Szentmiklósy Zoltán
A törvényhozó hatalom: Somody Bernadette
A kormány: Pozsár-Szentmiklósy Zoltán
Az államfő: Vissy Beatrix
Alkotmánybíráskodás: Lápossy Attila
Igazságszolgáltatás: Bodnár Eszter
A többségi hatalom további korlátai: Pozsár-Szentmiklósy Zoltán
A különleges jogrend: Gárdos-Orosz Fruzsina
Alkotmánytörténeti áttekintés: Kukorelli István
Összehasonlító alkotmánytani alapok: Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán
A tankönyvi koncepciót véleményezte: Dezső Márta
A kézirat lezárva: 2021. július 31.
A kiadó számára minden jog fenntartva.

Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos a kiadó engedélye nélkül közölni.
ISBN 978 963 258 532-1
Budapest, 2021
A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása

Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője
Internet: www.hvgorac.hu
E-mail: info@hvgorac.hu
Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva
Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

TARTALOM
ELŐSZÓ AZ ALKOTMÁNYOS TANOKHOZ................................ 9
KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS ............................................................... 13
1. ALKOTMÁNY, ALKOTMÁNYOSSÁG (Bodnár Eszter –

Pozsár-Szentmiklósy Zoltán).................................................................. 15
1.1. Az alkotmány fogalma..................................................................... 15
1.2. Alkotmányozás és alkotmánymódosítás ......................................... 17
1.3. Alkotmányos alapelvek.................................................................... 21
1.4. Állami szuverenitás és az állami szuverenitásból
következő jogok gyakorlása............................................................. 29
1.5. Alkotmányvédelem és alkotmányértelmezés.................................. 33
2. JOGFORRÁSOK (Gárdos-Orosz Fruzsina)...................................... 39

2.1. Az integrált jogforrási rendszer - Nemzetközi jog, európai uniós
jog és a magyar jog rendszere......................................................... 39
2.2. A jogforrás....................................................................................... 43
2.3. A jogalkotás rendje, a jogforrási rendszer....................................... 45
2.4. Közjogi érvényesség és hatályosság................................................ 48
2.5. Az egyes jogforrások....................................................................... 51
3. A POLITIKAI KÖZÖSSÉG (Lápossy Attila).................................. 56

3.1. A politikai közösség határai és a nemzetfogalom............................ 56
3.2. Az állampolgárság fogalma és alapelvei.......................................... 57
3.3. Az állampolgárság létrejötte és megszűnése................................... 62
3.4. A nemzetiségek................................................................................ 66
3.5. Egyéb jogi státusok.......................................................................... 69
4. DEMOKRATIKUS HATALOMGYAKORLÁS (Bodnár Eszter). 73

4.1. A demokratikus hatalomgyakorlás formái....................................... 73
4.2. Politikai közösség és választójogosultság........................................ 75
4.3. Választási alapelvek......................................................................... 80
4.4. Választási rendszerek....................................................................... 83
4.5. A közvetlen demokrácia intézményei.............................................. 88
5. KORMÁNYZATI RENDSZEREK (Pozsár-Szentmiklósy Zoltán). 94

5.1. Államszervezési elvek és struktúrák............................................... 94
5.2. A parlamentáris kormányforma....................................................... 98
5.3. A prezidenciális kormányforma....................................................... 104

5.4. A félprezidenciális kormányforma.................................................. 106
5.5. Atipikus kormányzati struktúrák..................................................... 108
6. A TÖRVÉNYHOZÓ HATALOM (Somody Bernadette)................. 111

6.1. A parlament alkotmányos funkciói.................................................. 111
6.2. A parlament működése.................................................................... 112
6.3. A parlament szervezete.................................................................... 116
6.4. A képviselők jogállása..................................................................... 118
6.5. A törvényalkotás.............................................................................. 120
6.6. A parlamenti ellenőrzés................................................................... 123
7. A
KORMÁNY (Pozsár-Szentmiklósy Zoltán)..................................... 125
7.1. A végrehajtó hatalom funkciója. A kormány a végrehajtó
hatalomban....................................................................................... 125
7.2. A kormány megalakulása és szervezete.......................................... 127
7.3. A kormány tevékenysége................................................................. 132
7.4. A kormány politikai felelőssége....................................................... 135
7.5. A kormány megbízatásának megszűnése........................................ 139
8. AZ ÁLLAMFŐ (Vissy Beatrix)........................................................... 141

8.1. Az államfői hatalom funkciója ........................................................ 141
8.2. Az államfői tisztség keletkezése...................................................... 142
8.3. Az államfő jogállása, jogi felelőssége.............................................. 145
8.4. Az államfő hatáskörei...................................................................... 147
8.5. Az államfő helyettesítése................................................................. 153
8.6. Az államfő megbízatásának megszűnése........................................ 153
9. ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS (Lápossy Attila).............................. 155

9.1. Az alkotmánybíráskodás fogalma és funkciói................................. 155
9.2. Az alkotmánybíráskodás kialakulása és modelljei.......................... 157
9.3. Az alkotmánybíróságok jogállási jellemzői..................................... 160
9.4. Alkotmánybírósági hatáskörök........................................................ 163
9.5. Alkotmánybírósági eljárás és szervezet........................................... 167
10. IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS (Bodnár Eszter)............................... 171

10.1. Az igazságszolgáltatás fogalma és funkciója .............................. 171
10.2. A bíróságok a hatalmi ágak rendszerében................................... 173
10.3. A bíróságok függetlenségének személyi és szervezeti
garanciái ..................................................................................... 175
10.4. A bíróságokra és eljárásukra vonatkozó további
alkotmányos követelmények....................................................... 178
10.5. Az igazságszolgáltatáshoz kötődő más szervek........................... 180

11. A TÖBBSÉGI HATALOM TOVÁBBI KORLÁTAI
(Pozsár-Szentmiklósy Zoltán)............................................................... 184
11.1. Transznacionális fórumok............................................................. 184
11.2. A parlamenti ellenőrzés szakosított szervei................................. 188
11.3. A közpénzügyek........................................................................... 193
11.4. A helyi önkormányzatok............................................................... 196
12. A KÜLÖNLEGES JOGREND (Gárdos-Orosz Fruzsina)................ 199

12.1. A különleges jogrend fogalma...................................................... 199
12.2. A különleges jogrend és az alkotmányos demokrácia................. 201
12.3. A magyar szabályozás.................................................................. 205
13. ALKOTMÁNYTÖRTÉNETI ÁTTEKINTÉS (Kukorelli István). 208

13.1. A történeti alkotmány................................................................... 208
13.2. Az első polgári alkotmány és hatása............................................ 210
13.3. A közjogi provizórium ................................................................ 211
13.4. Az 1946. évi I. törvény, a „kisalkotmány”................................... 213
13.5. Az 1949. évi XX. törvény. A Magyar Népköztársaság kora
(1949–1989).................................................................................. 213
13.6. A rendszerváltozás és a Magyar Köztársaság............................. 214
13.7. Az új alkotmány ügye, az alkotmánymódosítások láncolata
1990 és 2011 között..................................................................... 219
13.8. Az Alaptörvény............................................................................ 220
14. ÖSSZEHASONLÍTÓ ALKOTMÁNYTANI ALAPOK

(Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán).................................... 223
14.1. Az összehasonlító alkotmányjog jelentősége............................... 223
14.2. Az alkotmányos kultúra szerepe.................................................. 228
14.3. Az összehasonlító alkotmányjog az alkotmányértelmezésben.... 230

ELŐSZÓ AZ ALKOTMÁNYOS TANOKHOZ
Az Alkotmányos tanok I–II. az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és

Jogtudományi Kar jogász hallgatói számára, az Alkotmányjog tantárgy ok-
tatásához kapcsolódó tankönyvként készült, de más egyetemi képzésekben
is használható, továbbá az alkotmányos intézmények működése, valamint az
alkotmányos kultúra alapfogalmai iránt érdeklődők számára is közérthető,
rendszerezett kiindulási alapot jelenthet. Jelen tankönyv a 2018-ban megjelent
tankönyv második kiadása, amelynek megújult tartalma a joganyag változásai
mellett az oktatási tapasztalatokra is reflektál. Az Alkotmányos tanok szerves
folytatását jelenti – a szintén a jogászképzésében használt – Alapjogi tanok I–II.
című tankönyv.
A négykötetes tankönyvcsomag egy problémaorientált, alkotmányjogi problé-

mák megoldására fókuszáló oktatási koncepció részeként készült – amely mo-
dell mellett tanszékünk hosszú évek óta elkötelezett. A tankönyvek abban a
tanulási folyamatban támogatják a hallgatókat, amelynek célja, hogy amellett,
hogy biztos ismeretekkel rendelkeznek az alkotmányosságról és a magyar al-
kotmányjogról, képessé váljanak önállóan elemezni és értékelni alkotmányjo-
gi kérdéseket, megoldani új, jövőben felmerülő alkotmányjogi problémákat is.
Mindennek során pedig magukénak vallják és érvényre juttassák az alkotmá-
nyos alapértékeket.
A többféléves alkotmányjogi oktatásban a fokozatosság elvét követjük: a hall-

gatók az oktatásban, a tanulási folyamatban egyre komplexebb esetekkel fog-
lalkoznak, amelyek egyre összetettebb alkotmányjogi érvelések kidolgozását
igénylik, és ehhez egyre kiterjedtebben kutatják és használják fel az alkotmány-
jogi esetjogot is. Ez a módszer feltételezi azt is, hogy a hallgatók egyre nagyobb
önállóságra tesznek szert mind az egyéni, mind a kiscsoportos munkában, hogy
végül magabiztosan szerkesszenek meg akár egy alkotmánybírósági beadványt
is. A tankönyvek fontos, de nem kizárólagos forrásai ennek a tanulási folyamat-
nak. Az előadások közvetítik az alkotmányos szemléletmódot és bemutatják az
egyes témakörök közötti összefüggéseket. A szemináriumokon és konzultáci-
ókon elsősorban különböző alkotmányjogi fórumok döntéseinek elemzésére és
problémák megoldására helyezzük a hangsúlyt, amihez pedig nélkülözhetetlen,
hogy a hallgatók felkutassák és feldolgozzák az alkotmányjogi joganyagot, jog-
szabályokat és esetjogot.
Alkotmányos tanok alatt azokat az elméleti fogalmakat, jogi követelményeket

és rendszerszerű összefüggéseket értjük, amelyekkel leírhatók, vizsgálhatók és
értékelhetők az egyes államok alkotmányos rendszerei – köztük a magyar köz-
jogi rendszer is. Az alkotmányos tanok forrása ebben az értelemben az alkot-

mányjog-tudomány és az alkotmányos gyakorlat – elsősorban a közös európai
alkotmányos hagyományt értve ez alatt. A tankönyv ebben a keretben mutatja be
és értékeli a magyar alkotmányos rendszer alapvető elemeit, jogintézményeit is.
Az alkotmányjog mint a közhatalom-gyakorlás kereteit és az alapvető jogok

gyakorlásához kapcsolódó garanciákat szabályozó jogág nem tematikus jog-
szabályok zárt rendszereként, hanem komplex megközelítésben jelenik meg a
tankönyvben. Az egyes fogalmak, jogintézmények szorosan kapcsolódnak más
jogterületekhez, történeti előzményekhez, az összehasonlító jogi kontextushoz
és az azt körülvevő valósághoz, az alkotmányos kultúrához – a tankönyv az al-
kotmányjog alapvető fogalmait e kapcsolódásokra figyelemmel mutatja be. Az
alkotmányjog forrásaként az alkotmányszövegek, a nemzetközi egyezmények
és a jogszabályi rendelkezések mellett a hazai és nemzetközi bírósági (alkot-
mánybírósági) gyakorlatra, valamint tudományos elemző munkákra támasz-
kodtunk.
A fentieknek megfelelően, a tankönyv nem vállalkozik a hazai tételes jogi, al-

kotmányjogi tárgyú szabályozás részletes tárgyalására, hanem az alkotmányos
tanokhoz sorolható alapelvek, fogalmak, követelmények és rendszerszerű ös�-
szefüggések átfogó elemzésére és azokhoz kapcsolódóan a hazai szabályozás
alapvonalainak bemutatására törekszik. Ebben a keretben bármely alkotmány-
jogi kérdés részletes elemzése önállóan elvégezhető, amelyhez a tankönyv az
egyes fogalmakhoz kapcsolódó szemelvények és kommentárok formájában
nyújt igazodási pontokat.
A tankönyv sajátos szerkezetet követ: két, egymást szervesen kiegészítő kö-

tetből tevődik össze, amelyek együtt használandók. A két kötet felhasználása
során az olvasó nem passzív befogadó, hanem aktív, tevékeny résztvevő.
Az Alkotmányos tanok I. című kötet az alkotmánytani alapfogalmak és össze-

függések részletes elemzését, az alapvető jogintézmények bemutatását tűzte ki
célként. A könyv az egyes jogintézmények funkciójára koncentrál, és azokat
az európai alkotmányos követelmények kontextusában, összehasonlító jogi és
esetenként jogtörténeti perspektívában vizsgálja, bemutatva és elemezve a ha-
tályos magyar szabályozás alapvonalait, meghatározó jogintézményeit is.
Az Alkotmányos tanok II. Szemelvények és kommentárok című, második kötet

célja az első kötetben tárgyalt jogintézmények szövegalapú, „felhasználóbarát”
részletes elemzése. Ennek megfelelően a második kötet az első kötetben tárgyalt
témakörök szerinti bontásban, az egyes kiemelt jogintézményekhez kapcsoló-
dóan szerkesztett szemelvényeket tartalmaz, rövid, a megértést segítő kom-
mentárokkal. A szemelvények között megtalálhatóak nemcsak alaptörvényi és
jogszabályi rendelkezések, hanem alkotmánybírósági és bírósági határozatok,
az Emberi Jogok Európai Bíróságának döntései, az Európa Tanács Velencei
10

Bizottságának ajánlásai, valamint más országok alkotmányszövegei, történeti
dokumentumok, illetve külföldi és magyar szakirodalmi források is. A máso-
dik kötetnek nem célja az egyes jogintézményekhez kapcsolódó joganyag teljes
körű bemutatása: a bemutatott és elemzett szövegek az első kötetben tárgyalt
fogalmak meghatározó jellemzőihez kapcsolódnak. A szemelvények elemzésé-
nek módja ugyanakkor a releváns, további joganyag önálló feldolgozásához is
módszertani támpontot nyújt az olvasó számára.
A szöveg technikai felépítése is azt hivatott elősegíteni, hogy az olvasó a leg-

fontosabb összefüggésekre koncentrálhasson: a szöveget csak ritkán törik meg
lábjegyzetek, és a legfontosabb fogalmak, jogintézmények margócímként van-
nak kiemelve. Az első kötetben a bekezdésszámokra utaló kereszthivatkozá-
sok könnyítik meg az egyes fogalmak összekapcsolását. A két kötet szövegei
azonos margócímek alá tagozódnak, így az olvasó szabadon választhatja ki a
számára legmegfelelőbb ismeretszerzési módot. Dönthet úgy, hogy előbb egy
egész témakör elméleti hátterét ismeri meg az első kötetből, és utána foglalko-
zik a második kötet részleteivel, de akár margócímenként is összekapcsolhatja a
két szöveget, mintegy hozzámérve a konkrét jogintézményi környezetet az első
kötetben tárgyalt alkotmányos követelményekhez. A két kötet ismeretanyagát
természetesen kiegészítik az előadások, szemináriumok és konzultációk, vala-
mint az azok keretében feldolgozott feladatok, esetek.
A tankönyv vállalt célja, hogy a jövendő jogászgeneráció, bármilyen jogterüle-

ten találja is meg a hivatását, beszélje az alkotmányos kultúra nyelvét, rendel-
kezzen átfogó tudással a legfontosabb alkotmányos alapértékekről, az egyéni
szabadság garanciáiról, a jogállamiság, a demokrácia és a hatalommegosztás
elvéről (későbbi tanulmányaiban az alapjogokról), és ezeket jogászként és sza-
badságszerető emberként egyszerre ténynek és programnak tekintse.
A szerkesztők
11

KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS
Az Alkotmányos tanok szerzői az ELTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék oktatói,

akik az egyes fejezetek írása során nagyban építettek a Tanszék melletti, az ok-
tatók, doktoranduszok és hallgatók közösségeként működő tudományos műhely
munkájára és tapasztalataira.
Köszönettel tartozunk az alkotmányjogi oktatást országosan megalapozó, ko-

rábbi alkotmányjogi tankönyv közreadásáért, valamint a kompetenciák fejlesz-
tését előtérbe helyező oktatási koncepció elindításáért tanszékünk korábbi ve-
zetőinek, Kukorelli Istvánnak és Dezső Mártának. A tankönyv koncepciójának
kidolgozása, szerkesztése során mindkét munkára jelentős mértékben támasz-
kodtunk.
Köszönjük a Tanszék melletti tudományos műhely tagjainak, hogy a tankönyv

első kiadásához kapcsolódóan 2018 tavaszán, a második kiadás megújult és új
fejezeteihez kapcsolódóan pedig 2021 tavaszán aktív és alakító módon vettek
részt az egyes tankönyvi fejezetek műhelyvitáin. Köszönet illeti azokat a más
tudományterületeken aktív oktató kollégáinkat, akik észrevételeikkel a köz
jogi társtantárgyak tananyagával történő összehangolás során voltak a segítsé-
günkre. Hasonlóképpen köszönjük a tankönyv második kiadásának technikai
szerkesztésében részt vállaló doktoranduszok, Bukor Liza, Hollós Dominika
Kincső, Kiss Balázs és Kührner László munkáját.
Az esetleges hibákért a felelősség a szerkesztőket terheli. Örömmel fogadunk

minden észrevételt, amelyek segítségével a tankönyv további kiadásainak tar-
talma, az önálló és kiscsoportos tanulást, kompetenciafejlesztést támogató
funkciója erősíthető.
A szerkesztők
13

1. ALKOTMÁNY, ALKOTMÁNYOSSÁG
1.1. Az alkotmány fogalma

[1] Az alkotmány olyan alapvető jogforrás, amely az adott politikai közösség az alkotmány
fogalma
együttélésének legfontosabb kereteit, a közös politikai értékeket határozza meg,
rendelkezve a közhatalom gyakorlásáról. Ez a definíció az alkotmányt jogi és po-
litikai értelemben is meghatározza. Jogi értelemben az alkotmány alapvető jogi
norma, a közösségi lét jogi alaprendje, alapvető normatív értékrend. Jogi norma-
ként az alkotmány mindenkire kötelező, a többi normától azonban az különbözteti
meg, hogy a jogrendszer csúcsán álló dokumentum, azaz egyetlen más jogszabály
sem lehet ellentétes az alkotmánnyal, az alkotmányellenes jogszabály érvényte-
len. A magyar Alaptörvény saját magát nyilvánítja a jogrendszer alapjának. Poli-
tikai értelemben az alkotmány meghatározza a közhatalom gyakorlásának szabá-
lyait, kereteit és a politikai közösség tagjainak jogait. Szimbolikus erővel bír, mert
kifejezi az adott politikai közösség értékrendszerét, együvé tartozását.
[2] Az alkotmány formai értelemben önálló, sui generis jogforrás, amely alap- alkotmány
formai érte-
vető jogi normákat foglal magában. Tehát egy jogi dokumentumról van szó, lemben
nem pusztán politikai deklarációról. Formai követelmény, hogy az alkotmányt
az alkotmányozó hatalom az erre irányuló eljárási rendben fogadja el →[15]–
[18]. Az alkotmány normatív és kikényszeríthető.
[3] A magyar alkotmány elnevezése Magyarország Alaptörvénye, ez az alkot-

mány jogi jellegére, a jogrendszer csúcsán álló norma voltára utal. Az Alaptörvény
azonban nem törvény, mivel egy önálló jogforrásként határozza meg magát, és a
többi jogforrást (köztük a törvényeket is) az Alaptörvény hozza létre. Az Alaptör-
vény úgy fogalmaz, hogy Magyarország jogrendszerének alapja, és mindenkire
kötelező. Az Alaptörvényt az Országgyűlés a korábbi alkotmányban meghatáro-
zott, az alkotmány elfogadására vonatkozó szabályok szerint fogadta el.
[4] A modern jogállamok esetében meghatározott szabályozási tartalmak alkotmány

tartalmi érte-
nélkül tartalmi értelemben nem beszélhetünk alkotmányról. Az alkotmány lemben
meghatározza az alkotmányos alapelveket, szabályozza a közhatalom gyakor-
lásának szabályait és korlátait, valamint a politikai közösség tagjainak alapvető
jogait. Az alkotmányok két fő szabályozási tárgyköre tehát az államszervezet
és az alapjogok. Az alkotmányokat gyakran jogi kötőerővel nem bíró, politikai
deklarációként funkcionáló preambulum előzi meg.
[5] Az Alaptörvény négy nagy érdemi részre tagolódik. Az Alapvető rendel-

kezések az alkotmányos alapelveket határozzák meg, a Szabadság és felelősség
15

rész rendelkezik a polgárok alapvető jogairól és kötelezettségeiről, az Állam
rész pedig a közhatalmat gyakorló szervek létrejöttéről, hatásköreiről, jogállá-
sáról és megszűnéséről. A Különleges jogrend mind az államszervezet műkö-
désére, mind az alapjogok érvényesülésére vonatkozóan tartalmaz a szokásos
alkotmányos rendtől eltérő szabályokat arra az esetre, ha valamilyen speciális
állapot (pl. rendkívüli állapot vagy szükségállapot) következik be. Az Alaptör-
vény normaszövegét preambulum (jogi kötőerővel nem bíró előszó) előzi meg,
amely a Nemzeti hitvallás nevet viseli.
az alkotmá- [6] Az alkotmányok típusait rendkívül sokféleképpen lehet csoportosítani.1

nyok típusai
Történetileg két alaptípusa alakult ki az alkotmányoknak. Ma már a legtöbb
államban egy (esetenként több) jogi dokumentumba foglalt írott törvény, az ún.
kartális alkotmány a jogrendszer alapja. A modern alkotmányosság előtti idő-
szakban azonban (és Nagy-Britanniában a mai napig is) gyakoriak voltak az ún.
történeti alkotmányok, amelyeket egy adott ország történelme során létrejött
alkotmányos szabályok, illetve szokásjogi szabályok alkotnak. Ez utóbbi eset-
ben az alkotmány tartalma a történelmi fejlődés során alakul, az alkotmányos
normák körének meghatározása is az alkotmányos diskurzus része lehet.
[7] Történetileg léteztek nem-jogi (leíró jellegű) alkotmányok, a modern al-

kotmányok azonban jogi, előíró jellegűek. Az alkotmányos jogállamokban az
alkotmány hatékonyan érvényesül, jogi kötőerővel bír, máshol azonban szimbo-
likusak maradnak az alkotmányok. A keletkezést tekintve vannak alkotmányok,
amelyek újonnan hoznak létre egy alkotmányos rendet, ilyenek történetileg a
forradalmak eredményeképpen létrejött új alkotmányok. A modern alkotmá-
nyok többsége inkább csak megváltoztatja az államhatalom rendjét. Az alkot-
mányok több országban törvényi formában jelennek meg, valódi funkciójukat
azonban csak akkor tudják betölteni, ha magasabb szintűek a többi jogforráshoz
képest, és nem lehet velük ellentétes más jogforrás, az állami szervek pedig az
alkotmány rendelkezéseire figyelemmel kötelesek eljárni.
[8] A módosíthatóság szempontjából megkülönböztetünk stabil alkotmányo-

kat, amelyeket nehezen lehet megváltoztatni, mivel többféle garanciarendszer-
rel övezett a módosítási eljárás. Vannak azonban kifejezetten rugalmas alkot-
mányszövegek, amelyek megváltoztatása egyszerűbb →[26]–[29]. Különbség
mutatkozik az alkotmányok hossza és részletezettsége szerint is. Míg a rövi-
debb, kevesebb tárgykört szabályozó (exkluzív) alkotmányok több mérlegelési
lehetőséget biztosítanak végrehajtásuk során a politikai döntést hozó hatalmi
ágaknak, értelmezésük során pedig a bíróságoknak, a hosszabb, részletesebb
(inkluzív) alkotmányok jobban megkötik a jogalkalmazó kezét.
1
Az alkotmányok csoportosításának szempontjait részletesen ismerteti Dieter Grimm: Types of consti-
tutions. In: Michel Rosenfeld – András Sajó (szerk.): Oxford Handbook of Comparative Constitutional
Law. Oxford University Press, Oxford, 2013. 98–132.
16

[9] Az alkotmányok védelmét a legtöbb országban valamilyen bírói szerv
látja el, ily módon kikényszerítve az alkotmány elsőbbségét a többi jogfor-
ráshoz képest. Csak nagyon kevés országban hiányzik a bírói szerv által ellá-
tott alkotmánybíráskodás intézménye (például az észak-európai országokban)
→[79]–[86].
[10] Míg a nem-demokratikus alkotmányokat valamilyen (isteni, uralkodói)

igazság kinyilvánításának tekintették, a demokratikus alkotmányok legiti-
mációs forrása a népakarat, amely az alkotmányozó hatalom által kialakított
konszenzusban jelenik meg. Politikai szempontból a modern mai alkotmányok
többsége liberális-demokratikus, azaz egyaránt meghatározó eleme az alapve-
tő jogok tiszteletben tartása és a demokratikus döntéshozatalra épülő hatalom-
gyakorlási rendszer. Történetileg több alkotmányt liberális, de nem demokra-
tikus alkotmánynak tekinthetünk, amelyek az alapvető jogokat biztosították, a
hatalomgyakorláshoz azonban nem kívántak meg demokratikus kereteket (pl.
Napóleon által elfogadtatott alkotmányok). A másik véglet a demokratikus, de
nem liberális alkotmány, amelynél a hatalomgyakorlás a többség uralmát védi,
azonban a kisebbségi jogok (és általában az alapvető jogok) nem biztosítottak
(pl. az 1919-es weimari alkotmány), vagy az alkotmány a népuralom elvén ala-
pul, a mindennapi politikában azonban kevés súlya van a nép részvételének (pl.
a latin-amerikai első alkotmányok). A szociális vagy jóléti államok alkotmá-
nyai a hangsúlyt a szociális jogokra helyezik, elsősorban kiegészítve a liberális
elemet. Végül a szocialista típusú alkotmányok a liberalizmus és a demokrácia
teljes tagadásán alapulnak: nem, vagy csak formálisan biztosítják az alapvető
jogokat, és a hatalom megosztásának elve helyett a hatalom egységének elvét
képviselik.
[11] Habár az alkotmányok hagyományosan egy adott ország politikai kö-

zösségéhez kötődnek, ma már a globális alkotmányosság koráról beszélhe-
tünk, ahol az alkotmány tartalmát, különösen az emberi jogokra vonatkozó
rendelkezéseket erősen meghatározzák az ország nemzetközi jogi kötelezett-
ségei →[809].
1.2. Alkotmányozás és alkotmánymódosítás

[12] Az alkotmányozás az a folyamat, amelynek eredményeként az írott alkotmá-
nyozás
(kartális) alkotmány szövege kialakításra, megvitatásra és elfogadásra kerül,
továbbá az alkotmány a jogrendszer részévé, annak alapjává válik. Az alkotmá-
nyozás során mindig az alkotmányozó hatalom nyilvánul meg. Az alkotmányo-
zó hatalom (pouvoir constituant) fogalma leginkább absztrakt módon ragad-
ható meg: az államot alkotó politikai közösségre →[168] utal, amelynek tagjai
személyesen (pl. az alkotmány népszavazás útján történő megerősítése során),
vagy erre felhatalmazott képviselőik útján vesznek részt az alkotmányozás fo-
17

lyamatában.2 Az alkotmányozó hatalom mindig elsődleges hatalom abban az
értelemben, hogy nem származtatja más hatalomtól az alkotmány megalkotásá-
ra vonatkozó jogosultságát, minden más hatalmat azonban ő maga hatalmaz fel
az alkotmányban feladatai ellátására (másodlagos vagy konstituált hatalmak).
[13] Az alkotmányozó hatalom megnyilvánulása, cselekvése akkor lehet tel-

jes, ha az alkotmányozás folyamata nyitott, lehetővé teszi (akár képviselet útján)
a politikai közösség minden tagjának részvételét, érdekeinek becsatornázását,
a versengő alternatívák érdemi megvitatását és az alkotmány széles körű támo-
gatottságának kinyilvánítását.
[14] Az alkotmányozás előkészítésének folyamatára rendszerint nem térnek ki

az alkotmányszövegek, azonban az egyes államok alkotmányozási tapasztalatai
alapján megfogalmazhatók az azzal kapcsolatos követelmények. Az alkotmá-
nyozás előkészítése szakértők és politikai szereplők egyidejű közreműködését
igénylő folyamat, amelyben kulcsszerepe van a tervezésnek és az időzítésnek.
Az alkotmányok szövegezése előtt rendszerint a tervezett szabályozás fő kerete-
it és hangsúlyait rögzítő, részletszabályokat azonban nem tartalmazó koncepció
kialakítására és megvitatására kerül sor. A szakmai és politikai támogatással
bíró koncepció alapján alakítható ki az alkotmány normaszövegének tervezete.
A tervezet érdemi megvitatására megfelelő időt és kereteket kell biztosítani a
szakmai, politikai és társadalmi szereplők számára.
[15] Az alkotmánytervezet elfogadása többféle eljárásban, formában történ-

het: a korábbi alkotmányban meghatározott módon, az alkotmányos szokások
szerint, vagy – ilyen szabályok hiányában – akár az alkotmányozás előkészíté-
se során meghatározott keretben. Valamennyi eljárással kapcsolatban követel-
mény ugyanakkor, hogy azok alkalmasak legyenek az alkotmány széles körű
támogatottságának kinyilvánítására és ebből következően legitimitásának biz-
tosítására.
[16] Tipikus alkotmányozási eljárásnak tekinthető, amelyben a törvényhozó

szerv (parlament) játszik központi szerepet, azonban a rendes törvényhozási
eljáráshoz képest különleges szabályok szerint jár el. Ennek legegyszerűbb for-
mája, ha az alkotmányt minősített, azaz a többségi támogatáshoz képest ma-
gasabb szavazati aránnyal kell elfogadni. A magyar alkotmányos rendszerben
az országgyűlési képviselők kétharmadának támogató szavazata szükséges az
alkotmányozáshoz. Amennyiben a törvényhozás két kamarából áll, úgy jellem-
zően mindkét kamarának minősített többséggel kell elfogadnia az alkotmányt.
További különleges alkotmányozási szabály lehet, ha az alkotmányszöveget
két egymást követően megválasztott parlament fogadja el, jellemzően azután,
2
Az alkotmányozó hatalomra vonatkozó különböző elméleti megközelítések összefoglalásával kapcsolatban
lásd Christoph Möllers: Alkotmányozó hatalom – alkotmány – alkotmányoság. Fundamentum 2011/2.
5–37.
18

miután a hivatalban lévő parlament az alkotmány elfogadása után kimondta
saját feloszlását. Föderatív államszerkezetű →[66], szövetségi államokban az
új alkotmány elfogadásához a szövetséget alkotó tagállamok támogatására is
szükség van. A különleges törvényhozási szabályok funkciója az alkotmány
legitimitásának erősítése.
[17] Gyakran kerül sor a közvetlen demokrácia →[292]–[295] eszközeinek

alkalmazására, tipikusan népszavazásra az alkotmányozás folyamatában. Jel-
lemzően az alkotmányozás előkészítő szakasza és az alkotmányszöveg tör-
vényhozás általi elfogadása után kerül sor az alkotmány népszavazáson történő
megerősítésére. Ilyen esetben a választópolgárok támogatásának közvetlen ki-
fejezése az új alkotmány megalkotásának érvényességi feltétele, ami egyúttal
természetesen egyértelmű legitimációt is jelent az alkotmány számára.
[18] Arra is van példa, hogy az alkotmányt egy kifejezetten erre a célra létre-
hozott, és a politikai közösség felhatalmazásával rendelkező testület, alkotmá-
nyozó gyűlés fogadja el. Arra tekintettel, hogy az alkotmányozó gyűlés tagjait
kifejezetten azért választják meg, hogy az alkotmány elfogadásában közremű-
ködjenek, egy ilyen testület által elfogadott alkotmány legitimitása is erősnek
tekinthető. Az alkotmányozó gyűlések az alkotmány elfogadását követően be-
fejezik működésüket, azaz nem járnak el törvényhozó testületként.
[19] Az alkotmányok „élettartama” változó, több politikai és történelmi kö-

rülmény függvénye. A ma hatályos alkotmányok között vannak évszázados
múltra visszatekintők és néhány éve elfogadottak.
[20] Az alkotmánymódosítás az a folyamat, amelynek eredményeként a ko- alkotmány-

módosítás
rábban érvényesen létrejött alkotmány szövege az alkotmányban meghatározott
eljárásban módosul. Az alkotmánymódosítás során az alkotmánymódosító ha-
talom nyilvánul meg. Az alkotmányozó hatalomhoz hasonlóan az alkotmány-
módosító hatalom is absztrakt módon, az államot alkotó politikai közösség
képviseletének funkciójában ragadható meg. Jelentős különbség ugyanakkor az
alkotmányozó hatalomhoz képest, hogy az alkotmánymódosító hatalom másod-
lagos, konstituált hatalom, amely az alkotmányozó hatalomtól nyeri felhatalma-
zását, mozgásterét tehát ebből következően maga az alkotmány határozza meg.
[21] Az alkotmánymódosítás szakmai és politikai előkészítésének módja és

időtartama, megvitatása jelentős vagy nagy terjedelmű módosítások esetén
hasonló lehet az alkotmányozás folyamatához, más esetekben az alkotmány-
módosítás előkészítése kevésbé összetett folyamat. Az alkotmánymódosítással
szemben is megfogalmazható követelmény ugyanakkor, hogy annak széles
körű társadalmi támogatottságot kell tükröznie. Az alkotmánymódosítás elfo-
gadásának módjára vonatkozóan maguk az alkotmányszövegek tartalmaznak
rendelkezéseket.
19

[22] Gyakran előfordul, hogy az alkotmánymódosítás elfogadására vonatko-
zóan az alkotmány az alkotmányozással megegyező szabályokat ír elő. A ma-
gyar alkotmányos szabályozás szerint is megegyezik az új alkotmány és az al-
kotmánymódosítás elfogadásának eljárása. A szabályok egyezése ellenére ilyen
esetben is az alkotmánymódosító hatalom eljárására kerül sor, amely fogalmilag
nem azonos az alkotmányozó hatalommal – az alkotmányozó hatalom ugyanis
minden esetben új alkotmányt alkot.
[23] Jellemző megoldás az is, hogy az alkotmánymódosításra vonatkozóan

az alkotmányozástól különböző szabályokat tartalmaz az alkotmányszöveg.
Ugyanakkor e speciális szabályok típusai is az alkotmányozással kapcsolatban
tárgyalt eljárástípusokból merítenek: az alkotmánymódosításhoz speciális tör-
vényhozási eljárási szabályok kapcsolódhatnak, ahhoz népszavazás útján törté-
nő megerősítés kapcsolódhat, és az is lehetséges, hogy az alkotmánymódosítás
elfogadása céljából hívnak össze egy speciálisan erre felhatalmazott testüle-
tet. Arra is van példa, hogy az alkotmányszöveg párhuzamosan többféle alkot-
mánymódosítási eljárást tesz lehetővé, attól függően, hogy ki az alkotmánymó-
dosítás kezdeményezője. Egyes alkotmányok attól függően írják elő különböző
alkotmánymódosítási eljárások alkalmazását, hogy az alkotmány mely rendel-
kezései érintettek a módosításban: az alkotmány alapvető, az alkotmányozó ha-
talom által kiemelt fontosságúnak ítélt rendelkezéseit szigorúbb követelmények
szerint, nehezebben, míg az alkotmányszöveg többi részét könnyebben lehet
módosítani.
[24] Az alkotmány formális módosításai hatálybalépésüket követően beépül-

nek az alkotmányszövegbe, annak részévé válnak. Kivételesnek tekinthető az
Amerikai Egyesült Államokban alkalmazott kodifikációs technika, amely az
alkotmánymódosítás elfogadása után az alkotmányszöveget változatlanul hagy-
ja, és az eredeti alkotmányszöveget – annak részeként – sorrendben követik az
alkotmánykiegészítések.
[25] Az alkotmánymódosítások gyakoriságát más tényezők mellett az alkot-

mányos kultúra →[826] is befolyásolja. Általános tapasztalat, hogy alkotmány-
módosításokra időnként elkerülhetetlenül szükség van, a túlságosan gyakori
módosítások ugyanakkor leronthatják az alkotmány stabilitását.
az alkotmány [26] Az alkotmány stabilitása, relatív változatlansága az alkotmány funkció-

stabilitása
jából következő, minden alkotmányos rendszerben jelen lévő érték: csak a sta-
bil alkotmány képes valóban biztosítani a közhatalmat gyakorló állami szervek
kontrollját, az alapvető jogok védelmét, a jogrendszer integritását és a társa-
dalmi kohéziót, egyúttal pedig fenntartani saját legitimitását. Az alkotmány
stabilitásának követelménye elsősorban az alkotmánymódosításokkal szemben
érvényesíthető.
20

[27] Attól függően, hogy az alkotmánymódosításra vonatkozó, fentiekben be-
mutatott szabálytípusok alapján az alkotmány mennyire könnyen módosítható,
megkülönböztethetők egymástól a merev (rigid) és rugalmas (flexibilis) alkot-
mányok. Azok az előírások is az alkotmány stabilitását biztosítják, amelyek az
alkotmány egyes részeire vonatkozóan írnak elő különböző (többféle) módosí-
tási szabályokat – ilyen módon az alkotmány meghatározott részei rendelkez-
hetnek nagyobb stabilitással. Az is elképzelhető, hogy az alkotmánymódosítás
időben korlátozott, amennyiben az alkotmány olyan előírást tartalmaz, amely
rögzíti, hogy a legutóbbi alkotmánymódosítás után mennyi idővel lehetséges
újabb alkotmánymódosítást előterjeszteni.
[28] Az alkotmányok stabilitása tovább erősíthető, ha az alkotmányozó hata-

lom meghatározott kérdéskörökben előzetesen kizárja az alkotmánymódosítás
lehetőségét, ilyen módon nemcsak eljárási, hanem tartalmi alapon is korlátozza
az alkotmánymódosító hatalom mozgásterét. Az „örökkévalósági klauzulák”
rendszerint az alkotmány azon rendelkezéseit védik, amelyek annak alapvető
értékeit és sajátosságait rögzítik, ilyen módon az alkotmány többi rendelkezésé-
nek lehetséges tartalmát is jelentős mértékben meghatározzák. Ilyenek lehetnek
a jogállamiságra, a hatalommegosztás követelményére, az emberi jogok védel-
mére, a közhatalom gyakorlásának módjára vonatkozó rendelkezések, vagy
akár a kormányzati rendszert →[323] vagy az államszerkezetet →[318] rögzítő
előírások.
[29] Az alkotmányok alapvető értékei és sajátosságai abban az esetben is

meghatározó jelentőségűek lehetnek, ha azokat kifejezetten nem védik az örök-
kévalósági klauzulák: tartalmi értelemben akkor is keretet szabnak az alkot-
mány további rendelkezései számára, ha maga az alkotmányszöveg nem zárja
ki formális módosításukat. Esetleges módosításuk esetén ugyanis az alkotmány
alapvető elvei és struktúrája változhatnak meg. Erős érvek szólnak amellett,
hogy az alkotmány alapjainak megváltoztatására csak az alkotmányozó hata-
lom jogosult, egy új alkotmány elfogadásával. Az alkotmánymódosító hata-
lomnak ebből következően tehát az „implicit örökkévalósági klauzulákat” is
tiszteletben kell tartania.
1.3. Alkotmányos alapelvek

[30] Az alkotmányokban foglalt rendelkezések tartalma minden esetben az alkotmányos
alapelvek
alkotmányozó döntésétől függ. Ugyanakkor ahhoz hasonlóan, ahogyan az al-
kotmány fogalmából, funkciójából következnek azok a kérdéskörök, amelyeket
egy alkotmánynak szükségképpen szabályoznia kell (az emberi jogok elisme-
rése és védelme, a közhatalom-gyakorlás kereteinek és korlátainak kialakí-
tása, a jogrendszer alapjainak rögzítése), az egyes alkotmányi rendelkezések
tartalmára vonatkozóan is megállapíthatók általános érvényű követelmények.
E követelmények, egymással szorosan összekapcsolódó alkotmányos alapelvek
21

éppen azt a célt szolgálják, hogy – az alkotmányban szabályozott kérdéskörök-
nek megfelelően – a polgárok szabadsága és jogai, valamint az állami hatalom
gyakorlásának ellenőrizhetősége ténylegesen érvényesüljenek.
[31] Az alkotmányos alapelvek forrásai az alkotmányelmélet, valamint a mo-

dern alkotmányos államok működésével kapcsolatos, évszázados távlatban ki-
alakult gyakorlati tapasztalatok – mindezeket a demokratikus államok közös-
sége által elfogadott nemzetközi egyezmények, dokumentumok is megerősítik.
Az alkotmányos alapelvek normatív követelményeknek is tekinthetők, amelyek
az alkotmányosság tartalmi mércéjeként szolgálnak az alkotmányozás és az
alkotmánymódosítás, valamint tágabb kontextusban a jogalkotás és a jogal-
kalmazás számára. Az alkotmányos alapelvek nem önmagukért értékesek: az
elmélet és a gyakorlat egyidejűleg igazolja, hogy érvényesülésük esetén a po-
litikai közösség →[168] tagjainak szabadsága és a demokrácia működése lehet
teljesebb. Ebből következően az alkotmányos alapelveket nem elegendő pusztán
formálisan rögzíteni az alkotmányok szövegében: azok érvényesülésének tény-
leges biztosítása minden állami szerv kötelezettsége. Kiemelt szerepe van ezzel
összefüggésben az alkotmányvédelemnek →[79]–[86] és az alkotmánybírásko-
dásnak →[551]–[552].
demokra- [32] A demokratikus hatalomgyakorlás alapelve komplex fogalom, amely

tikus hatalom-
gyakorlás
egyaránt magában foglal a közhatalom forrására, gyakorlásának formájára és
módjára vonatkozó követelményeket. Mindegyik követelmény a demokrácia
(eredeti jelentése szerint: a nép uralma) érvényesülésével áll összefüggésben.
[33] A demokratikus hatalomgyakorlás legelső és alapvető feltétele a népszu-

verenitás érvényesülése. A széles körben ismert fogalom arra a modern alkotmá-
nyos felfogásra utal, amely szerint a közhatalom forrása a nép. E megközelítés a
polgári államfejlődés eredményként, az emberi jogi deklarációk elfogadásával,
a XVIII. század végétől vált egyre inkább meghatározóvá. Történelmi távlatban
a népszuverenitás tana szembe állítható azokkal az elméletekkel, amelyek a
közhatalom isteni vagy származáson alapuló eredetét hirdették →[61]. Lénye-
ges hangsúlyozni, hogy a népszuverenitás ma – szemben a korábbi időszakok
társadalmi csoportok közötti különbségtételt alkalmazó megközelítésével (pl.
a Szent Korona-tannal →[754]–[755], amely a király és a nemesség közötti or-
ganikus egységet fejezte ki) – kizárólag a szabad és egyenlő polgárok közössé-
gének felhatalmazásaként értelmezhető. A fentiekben bemutatottak szerint, e
politikai közösség egyúttal természetesen az alkotmányozásnak is alanya.
[34] A közhatalom gyakorlására vonatkozó, a polgárok közösségétől, a néptől

származó felhatalmazásnak nem pusztán jelképesnek, hanem ténylegesnek kell
lennie. Ez megvalósulhat képviselők választása útján (képviseleti hatalomgya-
korlás), vagy meghatározott ügyekben közvetlen döntéshozatal útján (közvet-
len hatalomgyakorlás). Az alkotmányok rendszerint a nagykorúsághoz és va-
22

lamilyen, az államhoz kapcsolódó jogi státushoz kötik a részvétel lehetőségét a
hatalomgyakorlásban →[235]–[238]. E részvételnek ugyanakkor teljesnek kell
lennie, egyaránt ki kell terjednie a választásra és választhatóságra, a közhata-
lom gyakorlásához kapcsolódó tisztségek betöltésének lehetőségére, valamint a
közvetlen döntéshozatalra és annak kezdeményezésére. Ennek megfelelően – a
népszuverenitás elvével szoros összefüggésben –, a néprészvétel követelménye
a hatalomgyakorlási formák összességére vonatkozik.
[35] A népszuverenitás elvéből következően, a közhatalom gyakorlása csak

abban az esetben lehet alkotmányos értelemben legitim, ha minden közhatalmat
gyakorló intézmény és személy rendelkezik a politikai közösség tagjaitól szár-
mazó felhatalmazással. Az állami feladatok és szervezetek sokasága miatt köz-
vetlen felhatalmazás természetesen nem adható minden közhatalmat gyakorló
személy számára, azonban a választások és kinevezések láncolatán, a demokra-
tikus legitimációs láncolaton keresztül e felhatalmazás biztosítható →[220]. Az
állami hatalomgyakorlás legitimitása formális értelemben tehát a népszuvereni-
tás követelményével összhangban álló felhatalmazás meglétét jelenti.
[36] A népszuverenitás és a néprészvétel elvének érvényesülése a demokra-

tikus hatalomgyakorlás szükséges, de nem elégséges feltétele. Ahogyan a fen-
tiekben utaltunk rá, a demokratikus hatalomgyakorlás követelményrendszere a
demokrácia fenntartásához, érvényesüléséhez kapcsolódik – a követelmények
pontosításához ennek megfelelően a demokrácia fogalmának tisztázására is
szükség van. A demokráciát több tudományterület és természetesen a politikai
gyakorlat felől is lehet vizsgálni, ennek megfelelően számtalan klasszikus és
modern elmélete, előíró és leíró magyarázata, valamint kritériuma és jelzője
fordul elő a szakirodalomban és a köznapi diskurzusokban.3 Az alkotmányjog
felől közelítve a demokrácia elsősorban olyan társadalmi és állami működést
jelent, amelyben a politikai közösség tagjainak az alkotmányban garantált, ki-
kényszeríthető joga van a közhatalmat gyakorló személyek szabad versengésen
alapuló kiválasztására és számonkérésére, a közügyek érdemi megvitatására és
szabadságuk védelmére a közhatalommal vagy másokkal szemben.
[37] A demokrácia ennek megfelelő működéséhez a népszuverenitáson és a

néprészvételen túl további, a demokratikus hatalomgyakorlás módjához kap-
csolódó eljárások és követelmények kapcsolódnak. Ilyen a szólásszabadság
lehető legteljesebb érvényesülése, amely elengedhetetlen a versengő vélemé-
nyek kinyilvánításához és megvitatásához, valamint a demokratikus intézmé-
nyek működtetéséhez szükséges társadalmi diskurzus fenntartásához. Hason-
lóképpen lényeges követelmény a közhatalmat gyakorló szervek döntéseinek
és működésükkel, tevékenységükkel kapcsolatos információk nyilvánossága
– ezek megismerhetősége a véleménynyilvánítás előfeltétele. Demokráciában a
3
Az átfogó elemzéshez lásd Giovanni Sartori: Demokrácia (ford. Soltész Erzsébet). Osiris, Budapest,
1999.
23

közösséget érintő döntések szükségképpen többségi alapon születnek meg – a
demokrácia fenntartásához azonban az is alapvető fontosságú, hogy a döntése-
ket érdemi, minden érintett részvételét és a versengő álláspontok megismerését
biztosító (deliberatív) vita előzze meg. Hasonlóképpen a demokrácia fenntartá-
sához kapcsolódó követelmény, hogy az adott közösségi döntés szempontjából
kisebbségben maradó álláspont képviselői és érintettjei minden esetben számít-
hassanak szabadságuk alkotmányban biztosított védelmére és saját szempont-
jaik későbbi megjelenítésére a közösségi döntéshozatalban. A demokratikus ha-
talomgyakorlást erősítő eljárások és követelmények egyúttal az állami döntések
igazolhatóságát és a hatalomgyakorlás tartalmi értelemben vett legitimitását is
erősítik.
hatalom- [38] A hatalommegosztás alapelve az állami szervek jogállásának és feladat-

megosztás
köreinek kialakítására, valamint hatásköreik gyakorlásának módjára vonat-
kozóan tartalmaz normatív követelményeket, amelyek szoros összefüggésben
állnak a demokratikus hatalomgyakorlás és a jogállamiság alkotmányos alap-
elveivel.
[39] A hatalommegosztás elméletének klasszikus, Montesquieu-höz kötődő

megfogalmazása szerint az állami hatalom gyakorlása során három tipikus ál-
lami funkció különíthető el egymástól: a törvényhozás, a végrehajtás és a bírás-
kodás. Az elmélet szerint az önkényes, zsarnoki hatalomgyakorlás kialakulása
úgy előzhető meg, ha a funkciókat egymástól elkülönült állami szervek (állam-
hatalmi ágak) gyakorolják. Ilyen módon megakadályozható, hogy a törvények
megalkotása, a végrehajtó hatalom gyakorlása vagy az igazságszolgáltatás ön-
kényes legyen, mivel feladatai ellátása során minden állami szerv a többire van
utalva.4
[40] Az elmélet újraértelmezésére számos kísérlet született, a polgári alkot-

mányok elfogadása során pedig jelentős hatást gyakorolt azok tartalmára is.5
A hatalommegosztás modern elméletének nincs egységes definíciója, a szak-
irodalomban általánosan elterjedt nézet szerint azonban annak része az állami
funkciók elválasztása, ehhez kapcsolódóan pedig az állami szervek szervezeti
és a személyi elkülönítése.6 A három klasszikus állami funkció mellett más
állami feladatok is egyre nagyobb jelentőséget kapnak (pl. államfői hatalom, az
alkotmányvédelmet ellátó hatalom, önkormányzati hatalom), amelyek önálló
hatalmi ágként, vagy a klasszikus államhatalmi ágak részeként is értelmezhe-
tőek. A hatalommegosztás nem hoz létre hierarchikus viszonyokat az állami
szervek között: az államhatalmi ágak elválasztása tehát nem alá-fölé rendelt-
4
Az elmélet átfogó bemutatásához kapcsolódóan lásd Sári János: A hatalommegosztás történelmi dimen-
ziói és mai értelme, avagy az alkotmányos rendszerek belső logikája. Osiris, Budapest, 1995.
5
Az Amerikai Egyesült Államok alkotmányának (1787) megalkotására rendkívül nagy hatást gyakorolt
az elmélet. Az elmélet alkalmazásának amerikai sajátosságai később az európai gondolkodásban is je-
lentős szerepet játszottak →[358]–[361].
6
M. J. C. Vile: Constitutionalism and the Separation of Powers. Liberty Fund, Indianapolis, 1998. 17–18.
24

séget eredményez, hanem azonos (horizontális) viszonyban a hatáskörök meg-
osztását jelenti. A hatalommegosztásnak ugyanakkor a vertikális dimenziója is
ismert: ilyennek tekinthető föderatív államszerkezetű államokban a szövetségi
és a tagállami szervek közötti hatáskörmegosztás, vagy akár az alkotmányozó,
az alkotmánymódosító és a törvényhozó hatalom funkcióinak különbsége.
[41] A hatalommegosztás alkotmányos alapelve egymással szorosan össze-

függő normatív követelmények rendszere, amelyeket az alkotmány szabálya-
inak kialakítása, az állami szervek jogállására, tevékenységére vonatkozó tör-
vényi, rendeleti szabályok kialakítása, valamint az állami szervek gyakorlata
(szerepfelfogása) során is tiszteletben kell tartani. Az Alaptörvény rögzíti, hogy
a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik.
[42] Az állami funkciók elválasztásának, a szervezeti és személyi elkülönítés-

nek (a hatalommegosztás alapfogalmának megfelelően) mind az alkotmányos
szabályok, mind pedig az adott állami szervekre vonatkozó további jogszabá-
lyok megalkotása során érvényesülnie kell. Ezt szolgálják az állami feladatkö-
röket és hatásköröket pontosan rögzítő szabályok, az adott állami szervek stá-
tusára (pl. kapcsolat más állami szervekkel, döntési és költségvetési önállóság,
a vezetők megbízatásának keletkezése és megszűnése) vonatkozó előírások,
valamint azok a jogállási szabályok (pl. összeférhetetlenség), amelyek az állami
szervek közötti személyi összefonódást küszöbölik ki.
[43] Lényeges szempont az is, hogy az adott állami szerv milyen típusú álla-
mi funkciók gyakorlásához kapcsolódik. Az európai alkotmányosság mércé-
je szerint – amelyet a magyar Alkotmánybíróság is megerősített – a független
jogállás biztosítékai (a szervezeti és személyi elkülönítés szabályozási elemei)
érvényesülésének különös jelentősége van bírói és a politikai hatalmat ellenőr-
ző szervek (pl. bíróság, Alkotmánybíróság, ombudsman) esetében,7 ami hang-
súlyos szerepet játszik a politikai és semleges hatalmi ágak elválasztásában.
[44] A hatalommegosztás alapelvéből az is következik, hogy az állami szer-

vek hatásköreiket olyan módon kötelesek gyakorolni, hogy más állami szervek
hatásköreit tartsák tiszteletben, azokat ne vonják el, azokra ne gyakoroljanak
befolyást. Az állami szervek ugyanakkor kölcsönösen ellenőrzik is egymást,
ilyen módon biztosítva, hogy egyik állami szerv se valósíthasson meg hatalmi
túlsúlyt vagy hatalomkoncentrációt.8 A kölcsönös ellenőrzés tipikusan a többi
állami szerv irányában gyakorolható hatáskörök útján valósulhat meg (pl. az
államfő vétót emelhet egy törvénnyel szemben, a parlament ismételt döntése
ugyanakkor semlegesítheti azt). A kölcsönös ellenőrzést megvalósító hatáskö-
rök egy komplex rendszert (fékek és ellensúlyok, checks and balances) alkot-
7
38/1993. (VI. 11.) AB határozat, 17/1994. (III. 29.) AB határozat.
8
28/1995. (V. 19.) AB határozat.
25

nak,9 e szempontra tehát az alkotmányi és törvényi, rendeleti szabályok megal-
kotása, valamint a hatáskörök gyakorlása során is figyelemmel kell lenni.
[45] A hatalommegosztás követelménye nemcsak az állami funkciók és szer-

vek, személyek elkülönítését, hatásköreinek tiszteletben tartását és egymás köl-
csönös ellenőrzését jelenti, hanem esetenként azt is, hogy egyes állami szervek
meghatározott kérdésekben együttműködésre kötelesek.10 Ilyen esetekben az
érintett állami szervek természetesen továbbra is teljes mértékben tiszteletben
kell hogy tartsák egymás döntési és eljárási autonómiáját, a hatáskörök gyakor-
lásának folyamatában azonban egymásra vannak utalva. Ilyennek tekinthetők
azok a döntési folyamatok, amelyekben több állami szerv vesz részt (pl. a javas-
lattétel és megválasztás, döntés és egyetértési jog).
jogállamiság [46] A jogállamiság összetett alkotmányjogi fogalom, amely az állami műkö-

dés egészének átfogó jellemzésére is használható. Az Alaptörvény megfogal-
mazása szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Szűkebb érte-
lemben, alkotmányos alapelvként olyan formális és tartalmi elemek, normatív
követelmények rendszereként értelmezhető, amelyek minden állami szerv mű-
ködésének kereteit és a jog érvényesülésének alapelveit határozzák meg.
[47] A jogállamiság formális értelemben az állam és az állami szervek jognak

való alávetettségét jelenti (a törvények uralma, joguralom). Ennek megfelelően,
az állam nevében eljáró szerveket és azok feladatkörét a jog határozza meg,
az állami szervek nevében eljáró személyek pedig kizárólag olyan jogköröket
gyakorolhatnak (intézkedéseket tehetnek, döntéseket hozhatnak), amelyekre a
jog kifejezetten feljogosítja őket. A jog előírásai az állami szervek döntéshoza-
tali eljárását is részletesen szabályozzák – a formálisan jogszerű döntéshez e
szabályok betartására is szükség van. A jog előírásai természetesen nemcsak
az állami szervekre, hanem a természetes személyekre és más szervezetekre,
valamint azok társadalmi és életviszonyaira is vonatkoznak. Mivel azonban ez
utóbbi csoportok nem gyakorolnak közhatalmat, tevékenységükre nem a joghoz
kötöttség, hanem az egyéni szabadság az irányadó. Vagyis ellentétben az állami
szervekkel, nemcsak azt tehetik meg, amire a jog kifejezetten feljogosítja őket,
hanem mindazt, amit a jog nem tilt, vagy ami nem kerül konfliktusba más sze-
mélyek hasonló szabadságával.
[48] A jogállamiság tartalmi értelemben egy több elemből álló, összetett köve-
telmény- és garanciarendszer, amely magában foglalja a jogbiztonságot és azzal
összefüggésben a jogalkotásra vonatkozó alkotmányos követelményeket, a jogal-
kalmazás kereteire és az állami büntetőhatalom gyakorlására vonatkozó garanci-
ákat, de távolabbi összefüggésben a demokratikus hatalomgyakorlást, a hatalom-
megosztás követelményét, valamint az egyenlőséget és az alapjogok védelmét is.
9
62/2003. (XII. 15.) AB határozat.
10
36/1992. (VI. 10.) AB határozat.
26

[49] A jogbiztonság a jogállamiság egyik lényeges összetevője. Ennek lénye-
ge az az elvárás, hogy a jogi előírások címzettjei, azok előzetes ismeretében, a
jog által támasztott elvárásokhoz igazíthassák magatartásukat. Az Alkotmány-
bíróság megfogalmazása szerint a jogbiztonság azt a követelményt támasztja,
hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak,
egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek
a norma címzettjei számára.11 A jogbiztonság ennek megfelelően magában fog-
lalja a szerzett jogok védelmét, a lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyásának
követelményét, a tartós jogviszonyok megváltoztatásának korlátozottságát. A
jogbiztonságból számos követelmény következik a jogalkotásra vonatkozóan is:
ezek között említhető a normavilágosság, a kellő felkészülési idő követelménye
és a hátrányos visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma. →[143]–[148].
[50] A jogállamiságból a jogalkalmazásra vonatkozó garanciák közül kiemel-

hető az a követelmény, hogy az állami szervek döntéseivel, a hatósági határoza-
tokkal szemben – azok jogszerűségének kérdésessége esetén – biztosított a jogor-
voslati (bírósági) út. A különböző jogérvényesítési eljárásokban részt vevő felek
jogi pozícióját, érdekeit védi a tisztességes eljáráshoz való jog garanciarendszere
is (pl. „a fegyverek egyenlősége”, az anyanyelvhasználat joga, a képviselethez
való jog, az eljárások befejezésének határidőhöz kötöttsége stb.) →[644].
[51] Az alkotmányos büntetőjog garanciális elemei, az állami büntetőhata-

lom jogállami gyakorlása szintén a jogállamiságból következnek. Ide sorolható
az a követelmény, hogy senkit nem lehet elítélni olyan cselekmény miatt, ami
az elkövetéskor nem minősült bűncselekménynek (nullum crimen sine lege),
nem szabható ki olyan büntetés, amelyről az elkövetéskor hatályos törvény
nem rendelkezett (nulla poena sine lege), az ártatlanság vélelme, valamint az
a követelmény, hogy a bűncselekmény elkövetésével gyanúsított személyt bíró
elé kell állítani (habeas corpus).12
[52] A jogállamiság fent bemutatott, meghatározó normatív követelményei az

európai alkotmányos hagyománynak is szerves részei. Bár ezek mellett az egyes
jogrendszerekben a fogalom (pl. rule of law, Rechtstaat, constitutionnalisme)
jelentéstartalma önálló hangsúlyokat kaphat, a jogállamiság érvényesülése, ál-
lapota tudományos módszerekkel is mérhető és összehasonlítható.13
[53] Az emberi jogok elismerésének, tiszteletben tartásának és védelmének emberi jogok

követelménye – szoros összefüggésben a polgárok egyenlő jogi státusának elis-
merésével – szükségképpen következik az alkotmány azon funkciójából, hogy
a polgárok szabadságát kell biztosítania. Az Alaptörvény szerint az ember sért-
hetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani, amelyek
11
9/1992. (I. 30.) AB határozat.
12
10/1992. (II. 25.) AB határozat, 11/1992. (III. 5.) AB határozat.
13
Jakab András: A jogállamiság mérése indexek segítségével. Iustum Aequum Salutare 2016/2. 187–211.
27

védelme az állam elsőrendű kötelezettsége. Magyarország elismeri az ember
alapvető egyéni és közösségi jogait.
[54] Emberi jogoknak azokat a jogokat tekintjük, amelyek az embert emberi

minőségénél fogva illetik meg.14 E jogokat tehát nem az egyes államok kelet-
keztetik, pusztán elismerhetik azokat. Az emberi jogok elismerése, tiszteletben
tartásának kötelezettsége az alkotmányos alapelv elsődleges normatív tartalma:
az egyes államoknak erre tehát az alkotmányaikban kell garanciákat vállalniuk.
Az egyes alkotmányszövegekbe foglalt, kodifikált emberi jogokat – az adott
alkotmányos rendszer vonatkozásában – alapjogoknak nevezzük.
[55] Az alkotmányos alapelvből következő normatív követelmény az is, hogy

az állam az alkotmányban rögzített módon az alapjogokat hatékony védelemben
is részesítse, azaz biztosítsa azokat a jogintézményeket vagy szervezeti kerete-
ket, amelyek a joggyakorláshoz, jogérvényesítéshez szükségesek, továbbá azo-
kat a jogvédelmi fórumokat (pl. bírósági, ombudsmani jogvédelem), amelyek az
alapjogok megsértése esetén, vagy az alapjogok érvényesülésének kikényszerí-
tése céljából vehetők igénybe.
[56] Az alkotmányos alapelv normatív tartalmához tartozik az a követelmény

is, hogy az alapvető jogok korlátozására csak kivételesen, az alkotmányban
meghatározott módon és mértékig kerülhet sor.
[57] Az alapvető jogok sajátossága, hogy azok főszabály szerint csak a termé-
szetes személyeket illetik meg (meghatározott alapjogok esetén a szervezeteket,
jogi személyeket is, de semmilyen esetben sem az állam szerveit), továbbá azok
elsődleges kötelezettje az állam.
[58] Az emberi jogok elismeréséből, tiszteletben tartásából és védelméből

következik az a követelmény is, hogy a politikai közösséget →[168] alkotó pol-
gárok számára egyenlő jogi státust kell biztosítani. A polgárok közötti, jogi
értelemben vett egyenlőség alapja az egyenlő emberi méltóság. Tágabb érte-
lemben az emberi jogok védelme az alkotmányt is erősíti: a szabad és egyenlő
méltóságú polgárok közössége tudja fenntartani és működtetni a demokráciát
és az alkotmányos intézményeket. Az egyenlőség követelménye a jogrendszer
egészét átható alapelv, amely alkotmányjogi vonatkozásban megjelenik többek
között a választójog egyik alapelveként, a parlamenti képviselői mandátum jel-
lemzőjeként, vagy a tisztességes eljárás garanciarendszerének részeként a bíró-
sági eljárásban.
[59] Az emberi jogok univerzális jellegéből is következően, azok védelmére

kialakított jogintézmények nagyfokú hasonlóságot mutatnak az egyes jogrend-
14
A fogalommal részletesen az Alapjogi tanok c. tankönyv foglalkozik.
28

szerekben, ilyen módon a polgárok szabadsága az egyes alkotmányos demokrá-
ciákban is hasonló védelmet élvez.
1.4. Á
llami szuverenitás és az állami szuverenitásból
következő jogok gyakorlása
[60] A szuverenitás az alkotmányjog egyik alapfogalma, de politikai fogalom szuverenitás
fogalma és
is, tartalma pedig változó, időben és történetileg kötött, amelyre egységes defi- formái
níció nem adható. Leegyszerűsítve, a szuverenitás az államhatalom gyakorlásá-
nak a kérdése, arra ad választ, hogy kit illet a főhatalom.
[61] A szuverenitás eredetileg az állam hatalmát megalapozó elvként jelent

meg, és az állami főhatalom egységes és oszthatatlan, korlátlan és korlátozha-
tatlan jellegét hirdette. Ezt a „fejedelmi szuverenitás” elméletet váltották fel a
népképviselet, az alkotmányosság, az államhatalmi ágak megosztásának elvén
alapuló szuverenitáselméletek, amelyek már a népet, a parlamentet vagy a jogot
helyezték a szuverenitás központjába.15
[62] A modern alkotmányjogban a szuverenitásnak három, egymást feltétele-

ző megjelenési formája van. A népszuverenitás elve alapján a hatalom forrása
a nép, azaz a politikai közösség. A népszuverenitás elve szorosan összekapcso-
lódik a néprészvétel elvével, azaz a nép nem csak forrása a hatalomnak, hanem
közvetlenül vagy képviselői útján gyakorolja is azt →[219]–[221]. A jogszu-
verenitás elve alapján a hatalom forrása az alkotmány, amelyhez a főhatalom
gyakorlója kötve van. Ez az alkotmányokban a jogállamiság elvében fejeződik
ki. →[46]–[52]. Az állami szuverenitás az állam főhatalmát jelenti, az állami
felségjogok összességét, amely az állam közjogi hatásköreit foglalja magában.
[63] Az állami szuverenitásról beszélhetünk külső és belső értelemben. A

külső értelemben vett szuverenitás az állam nemzetközi jogi értelemben vett
függetlenségét jelenti, azaz hogy a döntéseit külső kontroll nélkül hozza meg.
A belső értelemben vett szuverenitás az állami főhatalmat jelenti az adott te-
rületen élő lakosság felett. Az állami főhatalmat a demokratikusan legitimált
→[220] állami intézmények gyakorolják, az önkény kialakulásának megelőzé-
sét a hatalommegosztás elvének →[38]–[45] garanciái biztosítják.
[64] A szuverenitás az állam területén értelmezhető, az állami főhatalom az állam

államhatárokon belül érvényesül. Az állam a főhatalma alapján védi területi területe és
felépítése
integritását, határait, valamint meghatározza a területi beosztást.
15
A szuverenitásfogalmak történetéről és interdiszciplináris voltáról lásd részletesen Takács Péter (szerk.):
Az állam szuverenitása – Eszmény és/vagy valóság. Gondolat Kiadó, Budapest, 2015.
29

[65] Történetileg az államok felépítésének két alaptípusa alakult ki: az egysé-
ges (unitárius) és a szövetségi (föderális) állam. Az egységes állam közhatalmi
jogosítványait a saját szervezetein keresztül, egyedül gyakorolja az állam terüle-
tén, az állam lakossága felett. Az állam területén nincsenek önálló államisággal
rendelkező egységek, a főhatalom nem osztott. Ez nem zárja ki azonban, hogy
területe közigazgatási egységekre (például tartományokra, régiókra, megyékre)
tagolódjon, és itt önkormányzati szervek jöjjenek létre. A főhatalom azonban
osztatlan marad, mindig érvényesül a központi hatalom autoritása.
[66] A szövetségi (föderális) államot több állam alkotja, amelyek saját alkot-
mánnyal és alkotmányos rendszerrel rendelkeznek. Az általuk létrehozott szövet-
ségi állam alkotmánya azonban megosztja a közhatalmat a szövetségi állam és
tagállamok között, meghatározza a szövetség szerveit és hatásköreiket. A szuve-
renitás külső oldalát ugyanakkor teljes egészében a szövetségi állam gyakorolja.
Szövetségi állam például az Amerikai Egyesült Államok vagy Németország.
[67] Magyarország egységes (unitárius) állam, a főhatalmat az Alaptörvény-

ben meghatározott alkotmányos szervek gyakorolják, más állami entitás a terü-
letén nem működik. Az állam alapvető közigazgatási beosztását az Alaptörvény
meghatározza: Magyarország területe fővárosra, megyékre, városokra és köz-
ségekre tagozódik. Ezek a közigazgatási területi egységek önkormányzatiság-
gal bírnak, önkormányzati szervekkel rendelkeznek, amelyek az alkotmányban
és törvényekben meghatározott keretekben és hatáskörökkel működnek közre a
közhatalom helyi szintű gyakorlásában →[708]–[716].
az állam [68] A belső állami szuverenitás meghatározó eleme, hogy az állami főhata-
lakossága
lom kikre terjed ki. A főhatalom az állam területén tartózkodó valamennyi sze-
mélyre kiterjed. A külföldön tartózkodó állampolgárok felett az állam személyi
felségjogot gyakorol, azaz be kell tartaniuk az állampolgárságuk szerinti állam
jogszabályait, ezt azonban a tartózkodási hely szerinti állam területi felségjoga
korlátozza.
[69] Magyarországon az ország területén élő lakosság különböző jogállású

személyekből tevődik össze. A magyar állampolgárok →[172] mellett a Ma-
gyarországon élő külföldiek →[209] is a főhatalomnak alávetettek. A Magyar-
országon élő nemzetiségek az Alaptörvény szerint államalkotó tényezők és a
politikai közösség részei →[199].
az állam [70] Az állami szuverenitás kifejeződésének tekinthetőek a nemzeti jelképek,
felség jelvényei
amelyek szimbolizálják az államot. Rendszerint idetartozik az adott ország
zászlaja, címere, himnusza, jelmondata.
[71] Az Alaptörvény pontos leírást ad Magyarország címeréről, zászlajáról és

himnuszáról. Az Alkotmánybíróság szerint ezek a szimbólumok kettős funkció-
30

val rendelkeznek: nemcsak az állami szuverenitás külső megjelenítési formái, ha-
nem nemzeti jelképek is, a nemzeti érzés, a nemzethez tartozás kinyilvánításának
eszközei. Éppen ezért használatuk szabályozott és bizonyos esetekben védelmük
a véleménynyilvánítás szabadságának korlátozását is maga után vonja.16
[72] Az állam szuverenitásának határát jelenti más államok szuverenitása, szuverenitás

és a nemzet-
valamint az államok nemzetközi közösségében való részvétel. Az államok alá közi jog
vannak vetve a nemzetközi jog általános elveinek, szokásjogának és a nemzet-
közi jog feltétlen érvényesülését kívánó általános szabályoknak (ius cogensnek)
→[101], a nemzetközi jog alanyaiként szuverenitásukat akarategyességben kor-
látozhatják, azaz nemzetközi szerződéseket köthetnek más államokkal, nem-
zetközi szervezeteket hozhatnak létre, és alávethetik magukat ezek döntéseinek.
A globalizáció előrehaladtával, az államok kölcsönös függősége és a migráció
felerősödésével →[806]–[807] a nemzetközi jogi kötelezettségek egyre inkább
növekednek, ami szükségszerűen az állam szuverenitásból következő jogainak
csökkenésével jár, cserébe viszont az alkotmányos elvek (például a jogállam és
az emberi jogok védelmének) erősödését, valamint a polgárok életének egysze-
rűsítését (például kettős adóztatás elkerüléséről szóló egyezmények) eredmé-
nyezik.
[73] Az Alaptörvény deklarálja, hogy Magyarország a béke és a biztonság

megteremtése és megőrzése, valamint az emberiség fenntartható fejlődése ér-
dekében együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével és országával.
Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségek melletti elkötelezettségét biz-
tosítja, hogy az Alaptörvény a nemzetközi jog és a magyar jog összhangjának
biztosítását írja elő →[99]. Az Alkotmánybíróság szerint a szuverenitás korlá-
tozása természetszerű velejárója annak, hogy az állam nemzetközi kapcsolatok-
ban szerepel, nemzetközi kötelezettségeket vállal. Az állami főhatalom kizáró-
lagosságából következik, hogy az állam nemzetközi kapcsolataiban a főhatalmi
jogosítványairól rendelkezhet.17 Magyarország számos nemzetközi egyezmény
részese, amelyek közül az alkotmányjogi tanulmányokban többel részletesen is
foglalkozunk (pl. Emberi Jogok Európai Egyezménye, Helyi Önkormányzatok
Európai Chartája).
[74] Az állami szuverenitás másik jelentős határa az Európai Unión belüli tag- szuverenitás
az Európai
ság. Az Unió nemzetközi szerződésekkel létrehozott, szupranacionális (államok Unió tagálla-
feletti) szervezet, amely azonban önálló szuverenitással nem rendelkezik: műkö- maként
désének alapja a szuverén tagállamok szerződéses akarata. A csatlakozás felté-
tele az uniós oldalról a csatlakozási eljárás lefolytatása, a csatlakozási szerződés
megkötése, a tagállam oldaláról pedig a csatlakozás alkotmányos feltételeinek
megteremtése.
16
13/2000. (V. 12.) AB határozat. A nemzeti jelképek védelme és a véleménynyilvánítás szabadságának
összefüggéseivel az Alapjogi tanok tankönyv foglalkozik részletesen.
17
30/1998. (VI. 25.) AB határozat.
31

[75] A csatlakozással a tagállamok a szuverenitásból következő jogok gya-
korlásának egy részét átengedik az Európai Uniónak, azonban ez az átengedés
nem teljes körű (mivel az kiüresítené az állami szuverenitást) és nem végleges
(a tagállamok ki is léphetnek). Amennyiben az uniós intézmények túllépik a
hatáskörüket, a tagállamok az Európai Bírósághoz fordulhatnak.
[76] Az Európai Unió ezt az átruházott hatalmat intézményei útján gyakorol-

ja, amelyek jogot is alkothatnak →[106]. Az Európai Unió intézményei, mivel
közhatalmat gyakorolnak, demokratikus legitimációval kell hogy rendelkez-
zenek →[220]. Az Európai Parlamentet a tagállamok polgárai közvetlenül vá-
lasztják →[287], a többi uniós intézmény tagjait pedig a tagállami kormányok
delegálják, ily módon legitimitásuk biztosított. Az Európai Unió működésének
fontos elve a szubszidiaritás. Ezen elv szerint minden döntést és végrehajtást a
lehető legalacsonyabb, a polgárokhoz legközelebb eső szinten kell meghozni.
Az elvnek megfelelően az Európai Unió csak abban az esetben jár el egy kér-
désben, ha hatékonyabban tud fellépni, mint a tagállamok nemzeti vagy helyi
szinten.
[77] Magyarország 2004. május 1-je óta tagja az Európai Uniónak. A tagság
alapját az alkotmányba foglalt ún. uniós klauzula teremtette meg. Ez a csatlako-
zás formális feltételeként egy, a képviselők kétharmadának szavazatával meg-
erősítendő nemzetközi szerződés megkötését írja elő. Ez a többség szükséges
minden szerződésmódosításhoz is. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint
az olyan nemzetközi szerződés elfogadásához, amely az alapító szerződésekből
fakadó jogok és kötelezettségek módosítására vagy kiegészítésére irányul, az
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, feltéve, hogy
a szerződés az Alaptörvényből eredő további hatáskörök közös gyakorlására
irányul. Ilyennek minősülhet különösen az olyan nemzetközi szerződés, amely-
nek Magyarország az Európai Unió tagállamaként részese más tagállamokkal
együtt, és a szerződés az alapító szerződésekben foglalt tárgyköröket szabályoz,
vagy amelynek célja az alapító szerződések végrehajtása vagy ennek felügye-
lete.18
[78] A csatlakozás és a tagság tartalmi feltétele, hogy az Alaptörvény az álla-

mi főhatalomból eredő hatáskörök többi tagállammal való közös, illetve az uni-
ós intézmények által történő gyakorlásáról is rendelkezik. Ugyanakkor ennek
korlátait is meghatározza a csatlakozási klauzula: teljes hatáskör-átruházásra
nem kerülhet sor („egyes” hatásköröket ruházhat csak át), és csak az Európai
Unióban tagállamként való részvétele érdekében, az alapító szerződésekből fa-
kadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mérték-
ben kerülhet sor a hatáskör-átruházásra. Az Alaptörvényben foglalt rendelkezé-
sek érvényesülését biztosítja, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálhatja, hogy a
18
22/2012. (V. 11.) AB határozat.
32

csatlakozási klauzulán alapuló közös hatáskörgyakorlás sérti-e az emberi mél-
tóságot, más alapvető jogot vagy Magyarország szuverenitását, illetve történeti
alkotmányán alapuló önazonosságát.19
1.5. Alkotmányvédelem és alkotmányértelmezés

[79] Alkotmányvédelem alatt azokat a mechanizmusokat értjük, amelyek az alkotmány-
alkotmányban foglalt normák kikényszerítéséhez kapcsolódnak. Ezek több- védelem
nyire erre felhatalmazott állami szervek jogilag szabályozott eljárásai, arra is

van azonban példa, hogy az állami szervek körén kívül, társadalmi szerveze-
tek tevékenysége nyomán kerül sor az alkotmányvédelem megvalósulására. Az
alkotmányvédelem léte, az alkotmányban foglalt normák kikényszerítésének
lehetősége az alkotmány normativitásának és érvényesülésének alapfeltéle.
[80] Az állami szervek által biztosított alkotmányvédelem leghatékonyabb

eszköze az alkotmánybíráskodás →[551]–[552]. Az alkotmánybíráskodás kere-
tében az erre feljogosított fórum (pl. Magyarországon az Alkotmánybíróság) az
egyes jogi normák alkotmánnyal való összhangját vizsgálja, amennyiben pedig
megállapítja a vizsgált szabályozás tartalmának ellentétét az alkotmány egyes
rendelkezéseivel, úgy a kérdéses norma érvénytelenségéről rendelkezik.
[81] Az alkotmánybíráskodás keretében biztosított alkotmányvédelem köré-

ben merülhet fel az a kérdés is, hogy egy alkotmánymódosítás összhangban
van-e az alkotmány rendelkezéseivel. Az alkotmányvédő fórumok (így a ma-
gyar Alkotmánybíróság is) többnyire az alkotmánymódosítási eljárás formai,
eljárási vizsgálatára szorítkoznak egy ilyen kérdésben. Azon alkotmányok ese-
tében, amelyek explicit örökkévalósági klauzulákat is tartalmaznak, az alkot-
mánymódosítás tartalmának örökkévalósági klauzulákkal történő összevetése
szükségszerű, de arra is vannak nemzetközi példák, hogy az alkotmányvédő
bírói fórum formális örökkévalósági klauzula meglététől függetlenül megállapít
a maga számára az alkotmánymódosítás tartalmi felülvizsgálatára vonatkozó
hatáskört →[838]–[841].
[82] Az alkotmánybíráskodás keretében vizsgált normák tipikusan a jogal-

kotás során keletkezett normatív aktusok →[115]. Az alkotmánybírósági alkot-
mányvédelem abban az esetben lehet teljes, ha minden normatív aktus alkot-
mányossága felülvizsgálható. Ezzel ellentétben az Alaptörvény meghatározott
közpénzügyi tárgyú jogalkotási aktusok felülvizsgálatát főszabály szerint nem
teszi lehetővé. Az alkotmányvédő bírói fórum kivételesen a jogalkalmazás al-
kotmányosságát is vizsgálhatja, jellemzően abban az esetben, ha a vizsgált bírói
ítéletet valamely alapjog korlátozásával jár.
19
22/2016. (XII. 5.) AB határozat.
33

[83] Az alkotmánybíráskodást végző szerv mellett más állami szervek is részt
vesznek az alkotmányvédelemben. Az alkotmány normativitásából, jogrendszer-
ben elfoglalt helyéből következik, hogy rendelkezéseinek minden jogviszonyban
érvényesülnie kell, ebből következően eljárása során azokra valamennyi állami
szervnek figyelemmel kell lennie.20 Az állami szervek (hatóságok, bíróságok)
jellemzően nem közvetlenül az alkotmány rendelkezéseire, hanem más jogi nor-
mákra alapítják döntéseiket, érvelésüket azonban erősíthetik, ha az alkotmány
rendelkezéseire is hivatkoznak. Speciális szerepet töltenek be az alkotmányvé-
delemben azok az állami szervek, amelyeket meghatározott alapjogok érvénye-
sülésének támogatására hoznak létre (pl. jogvédő hatóságok), vagy maguk is
kezdeményezhetnek alkotmánybírósági vizsgálatot (pl. az ombudsman).
[84] Közvetve azok a nemzetközi fórumok is szerepet játszanak az alkot-

mányvédelemben, amelyek az adott állam által aláírt nemzetközi egyezmények
végrehajtásáért felelősek. Ezek közül számos egyezmény olyan kérdésekre (pl.
emberi jogok védelmére) vonatkozik, amelyek az alkotmányok szabályozási
tárgyköreit érintik. Ilyen módon a nemzetközi fórumok tevékenysége nemcsak
az adott nemzetközi egyezmény rendelkezéseinek, hanem az alkotmány kap-
csolódó rendelkezéseinek érvényesülését is támogathatja.
[85] Az alkotmányvédelemben társadalmi szervezetek is szerepet játszhat-

nak, amennyiben tevékenységükkel meghatározott alapjogok érvényesítését se-
gítik az egyéni jogérvényesítés támogatásával, a jogi szabályozás szakmai véle-
ményezésével vagy az egyes alkotmányvédő állami fórumok megkeresésével.
[86] Az alkotmányok, így a magyar Alaptörvény is tipikusan tartalmaznak

ún. ellenállási záradékot. Ennek lényege a polgárok számára adott felhatalma-
zás arra vonatkozóan, hogy az állami hatalom erőszakos – vagyis az alkotmány
rendelkezéseivel nyíltan ellentétes – megszerzésére vagy gyakorlására irányuló
törekvésekkel szemben fellépjenek. E fellépésnek is összhangban kell lennie
ugyanakkor az alkotmány rendelkezéseivel, ilyen módon az alkotmányok csak
a békés ellenállásra adnak felhatalmazást.
alkotmány- [87] A jogi szövegek jelentéstartalma, minden más szöveghez hasonlóan, ér-
értelmezés
telmezés útján tárható fel. A jogi szövegek sajátossága ugyanakkor, hogy azok
struktúrája rendszerint jóval összetettebb, továbbá a pontos jelentés megálla-
pítása számottevő hatással jár az egyének pozíciójára, jogaik és kötelezettsé-
geik megállapítására. Ilyen módon a szakszerű jogértelmezéshez elkerülhetet-
len az értelmezésre vonatkozó szakmai szabályok alkalmazása.21 E szakmai
20
Bár az Alaptörvény csak Magyarország alkotmányos önazonosságának és keresztény kultúrájának
védelmét nevesíti az állam minden szervének kötelességeként, az Alaptörvény normativitásából az
következik, hogy az állami szervek az Alaptörvény valamennyi normatív rendelkezésének érvényt kell
szerezzenek. Vö. Alaptörvény R) cikk (4) bekezdés.
21
Friderich Carl von Savigny munkássága nyomán a jogirodalomban általánosan elterjedt a nyelvtani,
logikai, rendszertani és történeti jogértelmezési módszer felhívása, esetenként kiegészítve a norma célja
34

szabályokat az értelmezés gyakorlatában lehet kialakítani, ilyen módon arra
nem gyakorolhat jelentős hatást, ha kivételesen a jog megalkotója is elő kívánja
írni az értelmezés meghatározott módszereinek alkalmazását. Bár más szöve-
gek esetén is rendszerint különbözik egymástól a szöveg megalkotójának és
értelmezőjének személye, a jogi szövegek esetében ez a hatalommegosztásból
és a jogállamiságból is következő követelmény. A jogi szövegek értelmezésé-
nek sajátossága az autentikus értelmezés is: az adott ügyben vagy jogvitában
kizárólag az arra feljogosított jogalkalmazó szerv (pl. hatóság, bíróság, alkot-
mánybíróság) jogosult a jogi szöveg általánosan érvényes, kötelező erővel bíró
értelmezését megadni.
[88] Az alkotmányértelmezés meghatározó elemeiben nem különbözik a jog-

értelmezéstől, ugyanakkor néhány további sajátossággal is rendelkezik. Ilyen-
nek tekinthető az alkotmányszövegek rendszerint rendkívül magas absztrakciós
szintje. Míg más jogi szövegek az adott életviszony szabályozása tekintetében
jellemzően részletesek, az alkotmányszövegek szükségképpen kevesebb rész-
letszabályt és több általános fogalmat tartalmaznak. Az alkotmányértelmezés
sajátosságaként említhető az is, hogy az értelmezés (pl. adott alkotmányi szabály
alkotmánybíróság általi értelmezése) hatása rendszerint túlmutat az adott jogvi-
tán, az későbbi jogviták eldöntése során is szerephez juthat. Az alkotmányértel-
mezés alanyaként más jogalkalmazó fórumok mellett kiemelt szerepben jelenik
meg az alkotmánybíráskodást végző bíró fórum, annak értelmezése tekinthető
autentikusnak. Szintén az alkotmányértelmezés sajátosságaként említhető az
alkotmánybíráskodást végző bírói fórumok tevékenységének, gyakorlatának
egymásra gyakorolt jelentős hatása, az alkotmányos párbeszéd →[817] intenzi-
tása. Ennek eredményeként az alkotmányértelmezés és azzal szoros összefüg-
gésben az alkotmányjogi érvelés módszerei nemzetközi összehasonlításban is
nagyfokú hasonlóságot mutatnak az alkotmányvédő bírói fórumok gyakorlatá-
ban. Az egyes alkotmányértelmezési módszerek természetesen a jogértelmezés
általános módszereivel is szoros kapcsolatban állnak.
[89] Az alkotmányértelmezési módszerek nem kizárólagos és merev alkalma- az alkomány-

értelmezés
zást megkövetelő kánonok, hanem olyan szövegelemzési technikák, amelyek módszerei
megkönnyítik az alkotmányos normák pontos jelentésének feltárását. Ennek
megfelelően az alkotmányvédő bírói fórumok gyakorlatában jellemzően nincs
„rangsora” az egyes értelmezési módszereknek, azokat az értelmezés alá vont
norma és az adott jogvita sajátosságainak megfelelően kell megválasztaniuk
olyan módon, hogy a választott módszer a lehető legnagyobb mértékben támo-
gathassa a pontos jelentésfeltárást. Hasonló okból lehetséges több alkotmányér-
telmezési módszer párhuzamos alkalmazása is. Az alkalmazott módszereket a
bírói fórumok ritkán nevezik meg döntéseikben, azonban a kiszámítható gya-
szerinti (teleologikus) értelmezés követelményével. E leegyszerűsítő megközelítésnek ugyanakkor a

kritikája is megjelent a szakirodalomban. Blutman László: Egy empirikus jogértelmezéstan szükségessége.
Jogtudományi Közlöny 2007/1. 3–11.
35

korlat miatt lényeges, hogy azokat lehetőség szerint következetesen alkalmaz-
zák. Az alkotmányértelmezés meghatározott módszerei alkalmazásának előírá-
sa az alkotmányban atipikusnak tekinthető. Egy ilyen előírás nem határozhatja
meg kizárólagosan az értelmezésbe bevont technikákat és nem determinálhatja
az értelmezés kimenetelét, eredményét – a műveletet a bírói fórumnak minden
jogvitában körültekintően, az eset valamennyi sajátosságára figyelemmel kell
elvégeznie. Ilyen előírást az Alaptörvény is tartalmaz, amely szerint rendelke-
zéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmá-
nyunk vívmányaival összhangban kell értelmezni →[756]–[757].
[90] Az alkotmányértelmezési módszereknek sokféle jellemzése és csopor-

tosítása ismert a szakirodalomban.22 Az alábbiakban azokat az alkotmányértel-
mezési módszereket mutatjuk be, amelyek a nemzetközi és a magyar gyakor-
latban az alkotmányszövegek értelmezése során hagyományosan hangsúlyos
szerepet kaphatnak.
[91] A textualista értelmezés a szöveg „tiszta jelentését” (plain meaning) veszi

alapul, más szempontot nem vesz figyelembe az alkotmányi norma jelentésének
feltárása során. Az értelmezési módszer eredeti, az amerikai bíráskodásban el-
terjedt megközelítése szerint a jelentést az alapján kell meghatározni, ahogyan
azt a társadalom bármely észszerűen gondolkodó tagja értené. Az értelmezési
módszer előnye, hogy szövegkötött, erős megalapozást kínál a bírói döntések
számára, megerősítve ezáltal azok legitimitását is. Alkalmazása nehézségbe
ütközhet ugyanakkor abban az esetben, ha az alkotmányszöveg nem hordoz
önmagában egyértelmű jelentéstartalmat, vagy nem alkalmazható előre nem
látott, jövőbeli esetekre – különösen olyan szabályozási területeken, amelyeken
gyors a társadalmi vagy a technológiai fejlődés.
[92] Az originalista értelmezés a szöveg „eredeti jelentését” kutatja, azt,

amely az alkotmányi norma elfogadása időszakában a társadalmi meggyőződés
szerint a normának volt tulajdonítható. Az originalista értelmezés előnye, hogy
megerősíti az elsődleges (alkotmányozó) és a másodlagos (konstituált) hatal-
mak közötti vertikális hatalommegosztást, amennyiben a bírói fórum az ere-
deti alkotmányozói akaratot kutatja. A módszer alkalmazásának hátránya lehet
ugyanakkor a „halott kéz” (dead hand) problémája: a vonatkozó kritika szerint
nem elfogadható, hogy a korábbi generációk a korabeli társadalmi viszonyok-
hoz igazodó szabályaikkal megkötik a későbbi generációk kezét.
[93] A cél szerinti (teleologikus) értelmezés ahhoz a vélelmezett, észszerű

jogalkotói (alkotmányozói) célkitűzéshez igazodik (ratio legis), amelyet a vizs-
gált norma szövege hordoz. E cél tehát ebben a vonatkozásban objektív, az ki-
zárólag a norma szövege alapján állapítható meg. Az objektív teleologikus al-
22
Szente Zoltán: Érvelés és értelmezés az alkotmányjogban. Dialóg Campus, Pécs, 2013.
36

kotmányértelmezés előnye, hogy az alkotmányszövegből, annak normativitása
elsőbbségéből indul ki. A módszer arra is alkalmas, hogy a más módszerek
szerint végzett alkotmányértelmezést támogassa. A módszer alkalmazásának
hátránya lehet ugyanakkor, hogy az alkotmány normaszövege alapján nem álla-
pítható meg minden esetben a szövegben közvetített, objektív cél.
[94] A pragmatikus alkotmányértelmezés elsősorban azokat a társadalmi ha-

tásokat, következményeket veszi figyelembe, amelyek az értelmezendő szöveg
egyes (alternatív) jelentéstartalmaihoz köthetők, ehhez igazodóan állapítja meg
a leginkább megfelelő jelentéstartalmat. A módszer alkalmazásának előnye,
hogy figyelemmel van a társadalmi körülmények változására, ilyen módon tel-
jes mértékben képes kiküszöbölni az originalista megközelítéssel összefüggés-
ben említett „halott kéz” problematikát. A módszer alkalmazásának hátránya,
hogy az alkotmányszövegen túli (pl. társadalompolitikai) szempontokat vesz
figyelembe.
[95] A kontextuális alkotmányértelmezés keretében az alkotmányszöveg több

elemének egyidejű, egymásra tekintettel történő értelmezésére kerül sor, figye-
lembe véve az alkotmány integritásának követelményét. A módszer alkalmazá-
sának előnye, hogy segítségével elkerülhető az egyoldalú (egy problémára fóku-
száló) értelmezés, módot ad továbbá az alkotmány egyes normái között fennálló
esetleges konfliktusok feloldására is. A módszer alkalmazásához kapcsolódó
nehézség, hogy egy-egy alkotmányos normához kapcsolódó kontextuális elem
esetenként az alkotmányszövegen kívül található meg (pl. egy vállalt nemzet-
közi jogi kötelezettség esetében). Az alkotmányértelmezésben az is kihívást
jelenthet, hogy az alkotmányszöveg egyes rendelkezéseinek „életkora” között
(a hosszabb történeti múltra visszatekintő alkotmányok esetében) jelentős kü-
lönbségek lehetnek, ilyen módon azok egymásra tekintettel történő értelmezése
problematikus lehet.
[96] A morális alkotmányértelmezés azon a megközelítésen alapul, hogy az

alkotmány szövege mögött meghúzódik egy általános, többnyire a politikai fi-
lozófia eszközeivel leírható, a közösségi moralitáson alapuló elméleti koncep-
ció – ilyen lehet például a politikai közösség tagjainak szabadsága és egyenlő
méltósága. E megközelítés szerint az alkotmány rendelkezései e koncepcióval
állnak összhangban, ilyen módon annak rendelkezéseit is erre az alapkoncep-
cióra figyelemmel szükséges értelmezni. Az értelmezési módszer előnye, hogy
képes reflektálni a társadalom időben is változó értékfelfogására. Hátránynak
tekinthető ugyanakkor, hogy az értelmezési támpontok ebben az esetben az
alkotmányszövegen kívül helyezkednek el, ilyen módon a szabadabb, ezért ne-
hezebben igazolható bírói mérlegelés is nagyobb teret kap.
[97] További típus az alkotmánykonform értelmezés, amelyet a bírói fórumok

számára ír elő az Alaptörvény: ennek megfelelően a bíróságok a jogalkalmazás
37

során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel
összhangban értelmezik. E rendelkezésnek megfelelően tehát a bírák a jogviták
eldöntése során az alkalmazandó jogi norma jelentésének feltárása során lénye-
gében kétfázisú értelmezést kell, hogy végezzenek: a norma elsődleges jelentésé-
nek megállapítását követően arról is meg kell győződniük, hogy a jogértelmezés
eredményeként feltárt jelentés összhangban van az Alaptörvény rendelkezéseivel.
Amennyiben nem, úgy az Alaptörvény rendelkezéseivel összhangban álló jelen-
tést kell társítaniuk a normához, ha pedig ez nem lehetséges, úgy az ügyben nem
hozhatnak döntést, hanem az Alkotmánybírósághoz kell fordulniuk az alaptör-
vény-ellenesség megszüntetése érdekében →[590].
38

5. KORMÁNYZATI RENDSZEREK
5.1. Államszervezési elvek és struktúrák

államszer [317] Az állami hatalom gyakorlásának módját, az egyes állami szervek egy
vezés! elvek és
struktúrák máshoz való viszonyát rendszerint olyan elvek és strukturális sajátosságok ha
tározzák meg, amelyek minden ország alkotmányos szabályaiban és gyakor
latában megtalálhatók. Lényeges, az állam működését meghatározó elvek és
struktúrák kialakítását megelőző kérdés, hogy az adott állam elismeri és tisz
teletben tartja-e az alkotmányos alapelveket —>[30]—[31 ], kiemelten a hatalom
megosztás követelményét —>[38]—[45]. Amennyiben igen, úgy az államszerve
zési elvek és struktúrák is a hatalommegosztás funkciójához kapcsolódnak, az
egyes államok alkotmányos szabályozása és gyakorlata pedig ebben a vonatko
zásban egymással összehasonlítható. A fentieknek megfelelően, az e fejezetben
bemutatott megoldások mindegyike az alkotmányos alapelveket tiszteletben
tartó államokhoz kapcsolódik, és a hatalommegosztás fogalmi rendszerében
értelmezendő.
állam [318] Az államszerkezet határozza meg, hogy adott államon belül az állami
szerkezet
hatalom és a klasszikus állami funkciók (törvényhozás, végrehajtás, bírásko
dás) gyakorlása területi egységekhez igazodóan, szintenként tagolt-e, azaz
szétválik-e központi és az államon belüli kisebb területi egységekhez tartozó
szintre. Unitárius államszerkezetü államokban az állami hatalom gyakorlása
szintenként nem tagolt, ennek megfelelően a központi állami szervek és a nekik
alárendelt szervek gyakorolják az ország egész területén az állami funkciókat.
Föderatív államszerkezetü államokban a klasszikus állami funkciók gyakorlá
sára központi (föderatív, szövetségi) szinten és az alkotmányban meghatározott,
sajátos jogi státussal rendelkező területi egységek (tagállamok, kantonok) szint
jén is sor kerül. Ez utóbbinak megfelelően működnek szövetségi és tagállami
parlamentek, szövetségi és tagállami kormányok, valamint szövetségi és tagál
lami bíróságok.
[319] A föderatív államszerkezetű államok alapvető jellemzője, hogy a szövet

ségi és a tagállami szint viszonyát is a hatalommegosztás követelménye, annak
vertikális dimenziója alapján alakítják ki. A szövetségi és a tagállami szinten
gyakorolható állami hatásköröket tárgykörök szerinti tagolásban rendszerint az
alkotmány határozza meg. A tagállamok saját szuverenitásukra (annak belső ol
dalára) —>[63] hivatkozva formálnak igényt saját területükön az állami hatalom
részleges gyakorlására. Történetileg a föderális államok a saját területükön va
lamennyi állami funkciót gyakorló államalakulatok (később: tagállamok) szö
vetségeként jöttek létre, a szövetségi alkotmányok ennek megfelelően rendeztek
94
újra a szövetségi és tagállami szinten gyakorolható állami hatásköröket. A fö
deratív államszerkezettől különböznek azok az állami struktúrák (pl. konföde
rációk), amelyekben az államok szövetségének eredményeként valójában nem
jön létre a szuverenitás belső és külső oldalához tartozó funkciókat gyakorló,
új, önálló állam. Hasonlóképpen nem tekinthetők föderatív államszerkezetü-
nek azok az államok, amelyekben az alkotmány a központi államhatalommal
szemben meghatározott kérdéskörökben önálló döntési jogkört biztosít a nyelvi,
kulturális sajátosságokkal rendelkező régiók számára. Ezekben az esetekben a
régiók alkotmányban biztosított autonóm jogkörei a központi kormányzat al
kotmányos korlátáiként értékelhetők, tehát ebben az esetben is unitárius állam
szerkezetről van szó.
cr
[320] Az európai államok többsége (így Magyarország is) unitárius állam
szerkezetű, történelmi okokból Németország, Ausztria és Svájc alkotmányos
rendszere föderatív államszerkezetet alkalmaz.
[321] Az államforma az állam elnevezését és az államfői hatalom betöltésé államforma

nek módját határozza meg. Azok az államok, amelyekben az államfői hatalmat
egy határozott (korlátozott) időre választott személy tölti be, köztársasági ál
lamformát alkalmaznak. A monarchikus államformát alkalmazó államok (ki
rályságok, szultanátusok, nagyhercegségek, stb.) jellemzően örökletes állam
fői (uralkodói) tisztségről rendelkeznek alkotmányaikban, a tisztség betöltése
pedig nincs előzetesen meghatározott időhöz kötve. Európában a történelem
során szorosan összekapcsolódott egymással a köztársasági eszme támogatá
sa a demokratikus, alkotmányos átalakulás iránti elkötelezettséggel. A modern
kori monarchiákban természetesen teljeskörűen megvalósulhat az államhata
lom demokratikus és alkotmányos alapelveknek megfelelő gyakorlása. A mo
narchiák mellett érvelők rendszerint azt hangsúlyozzák, hogy amennyiben egy
társadalmi szinten elismert uralkodó tölti be az államfői tisztséget, úgy a teljes
állami működés számára biztosítható a kiszámítható, stabil alkotmányos hát-
*ír. és könnyebben megteremthető az állami intézmények iránti bizalom. Más
írnok esetében éppen a köztársaság fogalmához társítható alkotmányos érté-
<apnak különös hangsúlyt, ennek megfelelően a köztársasági államforma
g ikrán az alkotmányok nem megváltoztatható részét képezi —*[28]. A köztár-
. ági vagy monarchikus hagyományok szervesülnek az adott állam alkotmá-
s kultúrájában, annak meghatározó, az alkotmányos stabilitást erősítő részét
-rezik. Az államforma rendszerint megjelenik az egyes államok hivatalos, az
irmányszövegekben szereplő elnevezésében is.
322] A kormányzati rendszerek és strukturális sajátosságaik jellemzését kormányzati

tevékenység
- .gelőző kérdés, hogy milyen típusú tevékenységet végeznek azok az állami
--vek, amelyek közötti viszonyrendszer elemzésére sor kerül. A kormányzás,
. iormányzati tevékenység fogalmának többféle megközelítése (pl. funkcioná-
95
lis, szervezeti, formális) lehetséges.63 A kormányzás egy állami alapfunkció,
amelynek elsődleges célja a társadalom irányítása, a társadalmi viszonyok ala
kítása, beleértve a társadalom működését meghatározó szabályok kialakítását,
végrehajtását és ellenőrzését, ehhez kapcsolódóan szolgáltatások megszerve
zését, az állami tevékenység irányítását, valamint az állam külkapcsolatainak
szervezését. A kormányzásban, a kormányzati tevékenység folytatásában az
adott alkotmányos rendszer tagoltságának megfelelően több állami szerv is
részt vesz (tipikusan a végrehajtó, a törvényhozó és az államfői hatalom), a
leginkább hangsúlyos szerephez azonban jellemzően a végrehajtó hatalom jut.
kormányzati [323] A kormányzati rendszer fogalma annak általános leírására, jellemzésé

rendszer
re használatos, hogy egy államban az államhatalmat és a legfontosabb állami
funkciókat gyakorló szervek az alkotmány szerint milyen elrendezésben, egy
máshoz képest milyen viszonyrendszerben működnek és fejtik ki tevékenysé
güket. Az egyes államok kormányzati rendszereinek jellemzésére természete
sen történelmi távlatban is számos klasszikus állemelméleti és politikaelméleti
elemzés született. Az egyes elemzések rendszerint egymástól eltérő fogalma
kat, megközelítést és - amennyiben nemcsak a leírásra szorítkoznak - eltérő
mércét, viszonyítási, értékelési alapot alkalmaznak. Ennek megfelelően az
elemző munkák egymással történő összehasonlítása is esetenként nehézségek
be ütközhet.64
[324] Az egyes kormányzati rendszerek jelenkori elemzése számára a kiin

dulási alapot az alkotmányos alapelvek, kiemelten a hatalommegosztás köve
telményének érvényesülése jelenti. A hatalommegosztás egy normatív köve
telményrendszer —>[38]-[45], amelyre az alkotmányos és az alkotmány alatti
normák, valamint az egyes állami szervek hatásköreinek kialakítása és gyakor
lása, szerepfelfogása során is figyelemmel kell lenni. Ennek megfelelően az álla
mi funkciókat gyakorló szervek közötti strukturális viszonyokat (a kormányzati
rendszer jellemzésének alapkérdését) is a hatalom megosztás követelményével
összhangban kell kialakítani.
|325] A kormányzati rendszerek jellemzése számára - a hatalommegosztás

érvényesülése mint alapfeltétel megléte mellett - alapkérdés, hogy mely állami
funkciókat gyakorló szervek közötti viszonyok vizsgálatára kerül sor. A legin
kább elterjedt megközelítés szerint a politikai hatalmat gyakorló központi szervek
—>[43] egymás közötti, szervezeti és hatásköri kapcsolódásai, viszonyai rajzolják
ki a legpontosabban a kormányzati rendszert.65 E szervek tevékenysége úgy is
" Petrétei József-Tilk Péter-Veress Ernőd: A kormányzati rendszerekről. In: Chronowski Nóra - Drinóczi
Tímea (szerk.): Európai konnányformák rendszertana. HVG-ORAC, 2007. 11-12.
w Az eltérő fogalomhasználattal kapcsolatban lásd Szentpétcri-Nagy Richárd: Állam- és kormányformák:
afogalomhasználat nehézségei. Parlamenti Szemle 2017/1. 27-45.
65 Róbert G. Neumann: Enropean and Comparative Government. McGraw-Hill, New York, 1955. 628. A
magyar alkotmányelméleti irodalomban - azonos jelentéstartalommal - gyakran jelenik meg a legfon
tosabb állami szervek közötti viszony elemzése, ami a kormányzati rendszer pontosabb megértését adja.
96
jellemezhető, hogy a tágabb értelemben vett kormányzati tevékenységet végzik, a
társadalmi viszonyok és az állami kapcsolatok alakításának egészét értve ez alatt.
[326] A fentieknek megfelelően a következőkben olyan kormányzati rendsze

rek általános jellemzőinek bemutatására kerül sor, amelyek a hatalommegosztás
normatív feltétel rendszerén alapulnak, és amelyekben a politikai hatalmat gya
korló központi szervek közötti viszonyok sajátos elrendezésben jelennek meg.
[327] A kormányforma fogalma a kormányzati rendszerek strukturális sajá kormány

forma
tosságaira, a politikai hatalmat gyakorló központi állami szervek közötti viszo
nyok tipikus elrendezésére utal. Ennek megfelelően jellemzően az államfő, a
parlament és a kormány közötti viszonyrendszer alapján tipizálhatók, határoz
hatók meg az egyes kormányformák.
]328] A hatalommegosztás normatív követelmény rendszerét tiszteletben tar

tó alkotmányos rendszerekben leginkább a parlamentáris, a prezidenciális vagy
a félprezidenciális kormányforma terjedt el. Valamely kormányforma alkalma
zása természetesen nem azt jelenti, hogy az adott államok a politikai hatalmat
gyakorló központi állami szervek egymás közötti viszonyaira vonatkozóan azo
nos szabályozást és gyakorlatot alakítanak ki. E viszonyrendszer alapstruktú
rája ugyanazon kormányformát alkalmazó államok esetén azonos, ugyanakkor
ehhez számos eltérés, hangsúly változás társul. Ezen eltérések egy része az adott
alkotmányos rendszer sajátosságaiból, köztük más államszervezési struktúrák
(államszerkezet, államforma) jellegzetességeiből, más részük az adott politikai
közösségre —>[168] jellemző alkotmányos tradícióból következik. Nincs tehát
két azonos kormányzati rendszer, és adott kormányformatípusnak nincsenek
egymással tökéletesen megegyező alkalmazásai.
[329] A leginkább elterjedt kormányformák mellett más megoldások is is

mertek a hatalommegosztás normatív követelményrendszerét tiszteletben tartó
alkotmányos rendszerekben. Vannak közöttük olyanok, amelyek egyedi, önálló
kormány formaként, vagy két modell-kormány forma közötti átmenetként érté
kelhetők, és olyanok is, amelyek egy adott modell-kormányformához rendelnek
hozzá meghatározott strukturális sajátosságokat.
[330] Az egyes kormányformák előnyei és hátrányai klasszikus szakirodal

mi viták tárgyát képezik.66 Fontos hangsúlyozni, hogy ideális kormányforma
nem létezik - annál is inkább, hogy egy adott állam kormányzati rendszerének
sajátosságai sem tekinthetők állandónak, a történelmi, társadalmi és politikai
kontextus folyamatosan alakítja azokat. A kormányzati rendszerek kialakítása
Lásd Kukorelli István: A magyar kormányzati rendszer egyenetlenségei. In: Kukorelli István: Az alkot
mányozás évtizede. Közjogi, politikai tanulmányok, parlamenti jegyzetek. Korona Kiadó, Budapest,
1995. 58.
“ lÁsiaz Elnöki rendszer vagyparlamentarizmus? vitát a Politikatudományi Szemle 1992/1-2. számaiban.
97
során a társadalmi kontextus és az alkotmányos tradíciók, vagy akár az állam
szervezési struktúrák sajátosságainak figyelmen kívül hagyása azzal a kocká
zattal járhat, hogy a választott modell, kormányforma nem képes szervesülni az
alkotmányos gyakorlatban. A kormányzati rendszer abban az esetben lehet mű
ködőképes, fenntartható és sikeres, ha egyidejűleg képes biztosítani a politikai
hatalmat gyakorló központi állami szervek (kiemelten a kormány) stabilitását
és ellenőrizhetőségét, valamint számonkérhetőségét.
5.2. A parlamentáris kormányforma

a palamenta- 1331] A parlamentáris kormányforma meghatározó sajátossága, hogy a köz-
"truMúrájá hatalmi döntések centrumában a választópolgárok által közvetlenül választott
törvényhozó szerv, a parlament áll. Az állami működést és a társadalmi vi
szonyokat szabályozó törvények elfogadása mellett a parlament jelentős sze
repet játszik a legfontosabb állami funkciókat ellátó állami szervek vezetőinek
megválasztásában és tevékenységének ellenőrzésében. A parlamentáris kor
mányformában a kormány kizárólag a parlamenti többség politikai támogatása
(bizalma) megléte esetén tud működni. A parlamenti többség az erre szolgáló
eljárások útján meg is vonhatja politikai támogatását, bizalmát a kormánytól,
ami minden esetben a kormány megbízatásának megszűnésével jár. A parla
mentáris kormányformában az államfő (bár formálisan a végrehajtó hatalom
része is lehet) ténylegesen nem gyakorol végrehajtó hatalmat, az minden eset
ben a miniszterelnököt és a kormányt illeti meg. A parlamentáris kormányfor
ma kialakítása egyaránt lehetséges monarchiákban és köztársaságokban.
a páriámén- [332] A parlamentáris kormányforma eredete a történelmi Anglia közjogi be-

gyökerei rendezkedésére vezethető vissza. Az uralkodó és a parlament viszonyában alap
vető változást hozott a Bili ofRights (1689), amely annak rögzítése mellett, hogy a
végrehajtó hatalom a királyt illeti, többek között megállapította a parlament rend
szeres ülésezésének követelményét, egyetértési jogát az adók kivetésével kapcso
latban és védettségét a végrehajtó hatalom befolyásával szemben. Hasonlókép
pen lényeges lépés a modern alkotmányos intézmények kialakításának sorában
a parlament (különösen annak alsóháza, a House of Commons) irányában felelős
miniszterelnöki tisztség létrehozása (1723). Később a választások szabályozása
és a pártrendszer kialakítása (1832) erősítette meg azt a parlamenti képviseleten
alapuló alkotmányos hagyományt, amely szerint miniszterelnöknek és a minisz
tereknek bírniuk kell az alsóház bizalmát - ennek hiányában a kormány lemon
dásra, vagy a parlament feloszlatásának kezdeményezésére köteles.67
[333] A brit parlamentarizmus alapformája (westminsteri modell) szerint a

parlamenti bizalom elvesztésével egyenértékű, ha a kormány valamely előter
6’ Anthony W. Bradley - Ccsearc Pinelli: Parliamentarism. In: Michcl Roscnfeld - András Sajó (Eds.):
The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law. Oxford University Press, Oxford, 2013.651.
98
jesztése nem kap parlamenti támogatást. Az alkotmányos hagyomány később
a bizalom elvesztésének kérdését elsősorban a kiemelt előterjesztésekhez (pl.
költségvetéshez) kapcsolta. A brit modellben a miniszterelnök és a miniszterek
is a parlamenti képviselők közül kerülnek ki, akik önálló (miniszteri) felelős
séggel is tartoznak a törvényhozó szerv irányába.
[334J Nagy-Britanniában az alkotmányos fejlődés eredményeként érvénye

sült az ún. parlamenti szuverenitás tana. Ennek eredeti értelmében a parlament
a legfőbb közhatalmat gyakorló szuverén hatalom, amelynek tevékenységével
szemben nem érvényesülnek (elsősorban más állami szervek részéről) jogi kor
látok.68 A parlamentarizmus ilyen szélsőséges értelmezése Európában végül
nem terjedt el. illetve idővel a brit közjogban is kialakultak különféle külső és
belső korlátok az elv érvényesülésével kapcsolatban.
[335] A parlamentáris kormányforma meghatározó sajátossága az a követel- paiamcntnek

mény, hogy a kormány megbízatásának keletkezése és megszűnése, valamint keOrn"’iny
működésének fenntarthatósága a parlamenti többség politikai támogatásához,
bizalmához kapcsolódik. Amennyiben az adott alkotmányos rendszerben két
kamarás parlament működik, úgy rendszerint az alsóház többségének politikai
támogatása szükséges a kormány működéséhez.
[336] A parlamentáris rendszerekben a végrehajtó hatalom jelentős részét

gyakorló kormány nem közvetlenül kapja felhatalmazását a választópolgárok
tól. A választópolgárok parlamenti képviselőket választanak, a kormány pedig
a parlamenti választás eredményeként megalakuló törvényhozó szerv döntése
nyomán vagy annak felhatalmazásával - a parlament összetételére, a parlamenti
erőviszonyokra figyelemmel - alakul meg. Ebből következően a kormány meg
bízatása is a parlamenti ciklushoz igazodik: amennyiben a törvényhozó testület
megbízatása valamilyen okból véget ér —>[381], úgy a kormány megbízatása is
megszűnik. A kormány megbízatása természetesen más okokból, a parlamenti
ciklus közben is megszűnhet, ennek megfelelően adott parlamenti cikluson be
lül több, egymást követő kormány is működhet.
[337| A parlamenti többség folyamatos támogatására a kormánynak a műkö

déséhez, tevékenységének ellátásához kapcsolódó praktikus okból is szüksége
van: a kormány által benyújtott törvényjavaslatok (különösen a költségvetés)
—>[465] elfogadásához a parlamenti többség támogató döntése szükséges.
[338] A kormányt támogató parlamenti többség összetétele nagyban függ a

választási rendszertől —>[272] és a pártrendszertől. Arányos választási rendsze
rek eredményeként létrejövő, többpárti parlamentekben gyakoriak a koalíciók,
a kormányt támogató politikai szövetségek, míg kétpólusú pártrendszerben és
“ Albert Venn Dicey: Bevezetés az angol alkotmányjogba (ford. Tárnái János). Magyar Tudományos Aka
démia, Budapest, 1902. 35-80.
99
többségi választási rendszer alkalmazása esetén a kormányt támogató parlamenti
többséget jellemzően egy párt adja.
[339] Aparlamenti többség mellett a parlamentáris rendszerek működteté

sében a parlamenti kisebbség (ellenzék) is fontos szerepet játszik. A parlament
törvényhozó funkciójával összefüggésben —>[378] elsősorban módosító javasla
tok benyújtása, valamint a minősített többséget igénylő előterjesztések támoga
tásának lehetősége emelhető ki, a parlament ellenőrző funkciójához kapcsoló
dóan —>[378] pedig jellemzően önállóan is hangsúlyos szerephez jutnak.
kormány [340] A kormányalakítás a parlamentáris rendszerekben az a folyamat, amely

alakítás
nek eredményeként a végrehajtó hatalmat gyakorló kormány az alkotmányban
meghatározott eljárásban felhatalmazást kap feladatkörei ellátására.
[341] A kormányalakításban meghatározó szerephez jut az államfő: a parla

menti erőviszonyokra figyelemmel az ö feladata felkérni a leendő miniszterel
nököt a kormányalakításra, javaslatot tenni a miniszterelnök személyére, vagy
formális kinevezést adni a miniszterelnöknek. Az államfőnek a javaslattétele,
döntése előtt pontosan fel kell mérnie a parlamenti erőviszonyokat, azt, hogy az
egyes pártok parlamenti képviselőcsoportjai, frakciói —>[397] kinek a miniszter
elnöki megbízását tudják támogatni, adott esetben ennek érdekében koalícióra
tudnak-e lépni egymással és létre tud-e jönni a parlamenti ciklus időtartamára
egy, a kormányt támogató parlamenti többség. Az államfő a parlamenti ciklus
elején, az új parlament megalakulásakor jut szerephez a kormányalakításban
a fent jelzett módon, de az is előfordulhat, hogy az előző kormány megbízatá
sának megszűnése miatt a parlamenti ciklus közben van szükség új kormány
alakítására, ilyenkor az államfő rendszerint a fent leírtaknak megfelelően jár el.
[342] Eltérő megoldások ismertek a parlamentáris kormányzati rendszerek

ben arra, hogy kik lehetnek a kormány tagjai, milyen módon nyerik el megbí
zatásukat és közöttük milyen az együttműködés. A kormány minden esetben
testületi szerv, tagjai a miniszterelnök és a miniszterek ->[436], Kivételesnek
tekinthető a brit megoldás, amely szerint a kormány tagjai csak a parlamenti
képviselők közül kerülhetnek ki - jóval gyakoribb, hogy az alkotmányos szabá
lyok ebben a vonatkozásban nem tartalmaznak megkötéseket, azaz parlamen
ten kívüli személyek is vállalhatnak tisztséget a kormányban. A kormány tagjai
rendszerint az államfő általi kinevezéssel nyerik el megbízatásukat, amelyhez
gyakran a kormány egészére vonatkozó, parlamenti megerősítő szavazás társul.
Ilyen esetben - arra tekintettel, hogy a többségi támogatásra a teljes parlamenti
ciklusban szükség van - az összes parlamenti képviselő többségének támogatá
sával tudja kifejezni a törvényhozás a kormány megalakítását megerősítő szán
dékát. A miniszterek személyére rendszerint a miniszterelnök tesz javaslatot,
ennek megfelelően megválasztása vagy kinevezése meg is előzheti a miniszte
rek kinevezését.
100
[343] Attól függően, hogy a kormány működésében - az alkotmányos sza
bályoknak megfelelően - mennyire domináns a miniszterelnök szerepe, kü
lönbség tehető a parlamentáris kormányzati rendszerek kormánytípusai kö
zött. Amennyiben az alkotmányos szabályok szerint a miniszterelnök „első az
egyenlők között”, a politikai értelemben egymás iránt szolidáris kormánytagok
munkamegosztására a miniszterelnök vezető szerepe mellett a kiegyensúlyo
zottságjellemző, a parlament irányában pedig elsősorban testületi felelősséggel
tartoznak. A perszonalizált, „kancellár-elven” működő kormányokban a mi
niszterelnök van domináns szerepben, a kormánytagság az ö politikai dönté
sétől függ, és a parlament irányában is elsősorban ő tartozik felelősséggel a
kormány tevékenységéért.
[344] A parlamentáris kormányzati rendszerekben a kormány működéséhez, a bizalmi

kérdés eltérő
feladatkörei ellátásához folyamatosan szükség van a parlamenti többség tá intézményi
mogatására. E támogatás, valamint annak esetleges megingása, hiánya a par megoldásai
lamenti ellenőrzés —>[378] számos eszközével (pl. kérdések, interpellációk,
parlamenti vita) kifejezhető a parlament részéről. A bizalom formális kifeje
zéséhez kapcsolódó, alkotmányban szabályozott eljárások - elsősorban a kor
mány által kezdeményezett bizalmi szavazás és a parlament által kezdeménye
zett bizalmatlansági indítvány - jelentősége jóval nagyobb: amennyiben ezek
eredményeként a parlamenti többség formálisan bizalmának hiányát fejezi ki
a kormány irányában, úgy az a kormány megbízatásának megszűnését ered
ményezi.
[345] A bizalmi szavazást —>[475] a kormány vagy annak nevében a minisz

terelnök kezdeményezheti. Politikai értelemben a kormánynak akkor lehet
szüksége a bizalmi szavazásra, ha a parlamenti többség támogatása bizonytalan.
A támogatás megerősítése vagy a hiányának formális kifejezése a parlamenti
többség részéről egyaránt a kormányzás hosszabb távú kiszámíthatóságát és ha
tékonyságának erősítését támogatja, a bizalom hiányának kifejezése esetén egy
új kormány megalakításának eredményeként. A bizalmi szavazás a kormány
döntésétől függően összekapcsolható valamely, a kormány által benyújtott (jel
lemzően kiemelkedő politikai jelentőségű) előterjesztéssel, törvényjavaslattal
—>[476]—[477] - ilyen esetben a kormány megbízatásának megszűnésével jár,
ha a parlament nem fogadja el az előterjesztést.
S46] Bizalmatlansági indítványt a parlament (jellemzően a parlamenti kép-

selők valamely kisebbségi aránya) kezdeményezhet a kormánnyal szemben,
en esetben a parlamenti képviselők arról szavaznak, hogy megvonják-e a bi-
. mát, a politikai támogatást a miniszterelnöktől és a kormánytól. Amennyi-
•en az összes képviselő többsége a bizalom megvonására szavaz, a kormány
megbízatása megszűnik. Parlamentáris rendszerekben (így Magyarországon is)
mert a bizalmatlansági indítvány konstruktív formája —>[472]-[474], amely-
m •; megfelelően a bizalmatlansági indítvány előterjesztésével egyidejűleg azt is
101
meg kell jelölni, hogy - az indítvány támogatása esetén - ki legyen a következő
miniszterelnök. Ilyen esetben a parlament egy szavazással két kérdésről, az elő
ző miniszterelnök megbízatásának megszüntetéséről és az új miniszterelnök
jelölt megválasztásáról dönt.
[347] Attól függően, hogy a bizalom kifejezéséhez kapcsolódó, fentieknek

megfelelő formális eljárások közül az adott alkotmányos rendszer melyiket
alkalmazza, egymáshoz képest ellentétes irányban változik a kormány hely
zetének stabilitása és a parlament irányában fennálló felelősségének erőssége.
A parlamentarizmus alapformájának tekinthető westminsteri modellben,
amelyben valamennyi, a kormány által benyújtott előterjesztés feletti szavazás
bizalmi szavazásnak minősül, a kormány parlament irányában fennálló felelős
sége rendkívüli erősségű, pozíciója ugyanakkor instabil. A kiemelt előterjesz
tésekhez kapcsolt bizalmi szavazás alkalmazása esetében a kormány helyzete
stabilabb, felelőssége kevésbé erős. Az előterjesztéshez nem kötött, a kormány
által kezdeményezett bizalmi szavazás, valamint a bizalmatlansági indítvány
alapformájának alkalmazása kiegyenlített viszonyt eredményez a kormány
parlament irányában fennálló felelősségének erőssége és helyzetének stabili
tása között. A konstruktív bizalmatlansági indítvány alkalmazása a kormány
számára rendkívül stabil pozíciót és a parlament irányában fennálló gyengébb
felelősséget eredményez.69
[348] A bizalmi kérdés szabályozásának módja mellett más parlamenti eljárá

sok (pl. a parlamenti döntéshozatal és a parlamenti ellenőrzés eszközrendszere)
alakítása is támogathatja a kormány stabilitásának erősítését - e folyamatot ne
vezik összefoglalóan a parlamentarizmus racionalizálásának.
|349] A parlamentáris rendszerekben - az adott alkotmányos rendszer sajátos

hatalom ságainak megfelelően - az államfő önálló funkcióval rendelkezik a hatalommeg
osztás rendszerében. Elsősorban a monarchikus államformákra jellemző, hogy a
végrehajtó hatalmat az uralkodó nevében gyakorolja a kormány, az államfő azon
ban jellemzően ilyenkor sem vesz részt a végrehajtó hatalom tényleges gyakorlá
sában. A köztársasági államformában az elnök általában formálisan sem része a
végrehajtó hatalomnak.70
[350] A kormányalakítás folyamatában a fentiek szerinti feladatai mellett

az államfő abban az esetben is fontos szerephez jut, ha kormány válság alakul
ki, amelyet a parlament maga nem képes orvosolni. Amennyiben a kormány
megbízatásának megszűnése esetén adott parlamenti ciklusban nem alakítha
tó ki olyan parlamenti többség, amely képes lenne valamely kormány támo
gatására, az államfő élhet a parlament feloszlatásának jogával. Ilyen esetben
69 Az összehasonlítás alapformájához lásd Kukorelli István: A mai magyar kormányforma. Rubicon 1997/8.
70 Ezzel ellentétes vélemények is megjelennek a szakirodalomban. Vö. Schmidt Péter: A magyar parla
mentarizmus ma. Politikatudományi Szemle 1992/1. 167-173.
102
az előrehozott választások eredményeként megalakuló, megváltozott összeté
telű parlamenttől várható a képviselők többségének támogatását élvező, sikeres
kormányalakítás. Az egyes alkotmányos rendszerek különböző előírásokat tar
talmaznak arra vonatkozóan, hogy a parlament feloszlatása kizárólag az állam
fő mérlegelésétől, vagy valamilyen előzetes feltételtől (pl. többszöri, sikertelen
kormányalakítás az adott parlamenti ciklusban) függ —>[383].
[351] A parlamentáris kormányzati rendszerek államfői nem rendelkeznek a

parlament vagy a választópolgárok irányában értelmezhető politikai felelősség
gel. Az államfő egyes döntéseihez kapcsolódó, jellemző előírás, érvényességi
kellék a kormány valamely tagjának ellenjegyzése —>[516] - ezzel a kormány
tagja vállalja át a politikai felelősséget az adott döntésért az államfőtől. Az ál
lamfő jogi felelősségét ugyanakkor rendszerint rendezik az alkotmányos sza
bályok: amennyiben az államfő a tisztsége gyakorlása során alkotmányt sért,
úgy - jellemzően a parlament és egy kiemelt bírói szerv közreműködésével -
lehetőség van tisztségéből való elmozdítására.
[352] A modern magyar alkotmánytörténetnek a parlamentarizmus alap- magyar

struktúrája, a parlamentnek felelős kormány működése mellett az eltérő világ- laVizmu"
nézetű politikai csoportok rendszeres vitáján alapuló, vitatkozó parlamenti ha
gyomány is szerves része.71
[353] A magyar parlamentarizmus meghatározó sajátosságaként az 1989—

1990-es alkotmányozás német mintára a kancellári típusú kormányt intézmé
nyesített, amit az Alaptörvény is megőrzött. A miniszterelnöknek döntő sze
repe van a kormány összetételének kialakításában és a kormány politikájának
meghatározásában. 0 jogosult a kormány nevében bizalmi szavazást kezdemé
nyezni, és a bizalmatlansági indítványt is vele szemben kel benyújtani. A bizal
matlansági indítványnak kizárólag a konstruktív formája alkalmazható, ebből
következően a miniszterelnök pozíciója rendkívül stabil. A magyar Országgyű
lésre is igaz a megállapítás, hogy a közhatalmi döntések centrumában áll, a par
lamenti többség és a kormány ugyanakkor - más parlamentáris rendszerekhez
hasonlóan - a legtöbb esetben azonos politikai akaratként nyilvánulnak meg.72
A köztársasági elnök önálló alkotmányos funkcióval rendelkezik, őrködik az
államszervezet demokratikus működése felett és kifejezi a nemzet egységét
—>[496], ennek megfelelően csak kivételes alkalmakkor jut önálló szerephez
a politikai hatalom gyakorlásához kapcsolódóan, és nem részese a végrehajtó
hatalomnak.
71 Lásd Tölgyessy Péter: A magyar parlamentáris hagyomány íve és az újabb alkotmányozás. In: Jakab
András - Körösényi Andás (szerk): Alkotmányozás Magyarországon és máshol. Politikatudományi és
alkotmányjogi megközelítések. MTA TK PTI, Budapest, 2012. 259-286.
72 Kukorelli István: A magyar kormányzati rendszer egyenetlenségei. In: Kukorelli István: Az alkotmá
nyozás évtizede. Közjogi, politikai tanulmányok, parlamenti jegyzetek. Korona Kiadó, Budapest,
1995. 62.
103
[354] Az Alkotmánybíróság által is megerősített magyar alkotmányos
felfogásban a parlamentarizmus az alkotmányos kultúra fontos része.73 Az
alkotmányos kultúra más összetevői alapján ugyanakkor azt is lényeges
hangsúlyozni, hogy a közhatalmi döntések centrumában álló parlamenti dön
téshozatal nem korlátok nélküli hatalomgyakorlást jelent: a parlamenti dönté
sek tartalmára és eljárási kereteire is vonatkoznak az alkotmányos rendszer
ből következő korlátok.
5.3. A prezidenciális kormányforma

8 fáRkor [355] A prezidenciális kormányformában a végrehajtó hatalom a törvényhozó
mányforma hatalomtól függetlenül, a választópolgárok közvetlen felhatalmazásával jön lét-
aiapstruk- re. A törvényhozó hatalmat a prezidenciális kormányformában is a parlament
túráJa gyakorolja, azonban a parlament (a parlamenti többség) nem játszik szerepet
a kormányalakításban. A végrehajtó hatalmat a választópolgárok által válasz
tott elnök gyakorolja, a kormány általa kinevezett tagjai kizárólag neki tartoz
nak felelősséggel. Az elnök egyidejűleg tölti be az államfői és a kormányfői
tisztséget. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom között nincs bizalmi alapú
kapcsolat, ahhoz nem kapcsolódnak parlamenti döntések. A prezidenciális kor
mányformában gyakran előállhat olyan helyzet, amelyben az elnök és a parla
menti többség pártállása eltérő, ez ugyanakkor önmagában nem okoz zavarokat
az államszervezet működésében. A prezidenciális kormányformára jellemző
a hatalmi ágak merev elválasztása. A prezdienciális kormányforma kizárólag
köztársasági államformában alakítható ki.
a hatalmi [356] A hatalmi ágak merev elválasztása a pezidenciális kormányzati rend-

eiváíasztása szere^ egyik meghatározó sajátossága. Ennek lényege, hogy az egyes állam-
hatalmi funkciót gyakorló állami szervek között éles a szervezeti és szemé
lyi elkülönítés: a különböző szervezeti és hatásköri szabályok mellett szigorú
összeférhetetlenségi szabályok zárják ki azt, hogy adott személy egyidejűleg
több államhatalmi funkciót gyakorló szervnél is tisztséget vállaljon. E szigorú
elválasztás alapfeltétele, hogy a törvényhozó és - az államfői feladatköröket
is magában foglaló - végrehajtó hatalom egymástól függetlenül jöjjön létre
és kapja felhatalmazását a választópolgároktól. A föderatív államszerkezetü
prezidenciális kormányzati rendszerekben nagy jelentőséggel bír a hatalom
megosztás vertikális dimenziója is —>[40], azaz a szövetségi és a tagállami szint
közötti hatalommegosztás.
[357] A prezidenciális kormányzati rendszer mintaállama az Amerikai Egye

sült Államok, amelynek 1787-es alkotmánya alakította ki a politikai hatalmat
gyakorló központi állami szervek fentiek szerinti viszonyrendszerét. Az alkot-
mányozók célkitűzései határozták meg a kormányzati rendszer kialakításának
73 Lásd a 48/1991. (IX. 26.), 8/1992. (I. 30.), 36/1992. (VI. 10.) AB határozatokat.
104
kereteit, sajátosságait. Összefüggésben az angol koronától történő elszakadást
megvalósító függetlenségi törekvéssel és az ország méretével, képviseleti alapú
köztársasági államformát kívántak létrehozni, amelyet a sokszínű társadalom
valamennyi csoportja magáénak vallhat (large repuhlic). Hasonlóan fontos
kiindulópontot jelentett a 13 korábbi gyarmat megléte, amelyek önállóságuk
jelentős részét nem kívánták feladni, ilyen módon együttműködési szándékuk
arra vonatkozott, hogy tagállamként egy korlátozott szövetségi kormányzat
kialakításában vegynek részt. Arról is gondoskodni kívántak az alkotmányo-
zók, hogy a szövetségi kormányzat egyik ága se gyakoroljon ellenőrzés nélkül
hatalmat, ennek megfelelően a szövetségi szintű törvényhozó, végrehajtó és
igazságszolgáltató hatalom gyakorlásához a többi hatalmi ág részéről számos
ellenőrzési jogkört társítottak, ebből alakult ki a fékek és ellensúlyok rendszere
(checks and balances)™
[358] Az Amerikai Egyesült Államok kormányzati rendszerében a szövetségi

szintű törvényhozó hatalmat a kétkamarás Kongresszus gyakorolja. A Képvi
selőházat a két évre választott képviselők alkotják, akiket a választópolgárok
tagállamonként, a lakosságszámhoz igazodó számban választanak, míg a Sze
nátusban a tagállamokat egységesen két-két, hat évre választott szenátor kép
viseli. A Szenátus egyharmada kétévenként kicserélődik, ilyen módon ritkán
alakulnak hosszabb időre politikai többségek a törvényhozásban.
[359] A végrehajtó hatalmat a négy évre, elektori rendszerben választott

—>[498] elnök gyakorolja, kormányának tagjait ö nevezi ki, akik kizárólag neki
tartoznak felelősséggel. Az elnök a végrehajtó hatalomhoz tartozó hatásköröket
és azzal egységben az államfői jogköröket önállóan gyakorolja, ahhoz nincs
szüksége a törvényhozás támogatására, annak irányában politikai felelősséggel
nem tartozik. A végrehajtó hatalom gyakorlása ugyanakkor időben korlátozott,
az elnök négyéves mandátumát legfeljebb két ciklusban töltheti ki. Az elnök
- más szövetségi tisztségviselőkhöz hasonlóan - jogi felelősséggel tartozik az
alkotmány és a törvények megtartásáért. Közjogi felelősségre vonására és hi
vatalából történő elmozdítására (impeachment) a Képviselőház, a Szenátus és a
Legfelső Bíróság elnökének közreműködésével kerülhet sor.
[360] Az amerikai kormányzati rendszer számos (elsősorban dél-amerikai) a preziden

ciális kor
állam alkotmányos szabályozása számára szolgált mintaként - a kormány mányzati
zati rendszer alapstruktúrájának megőrzése mellett természetesen minden rendszerek
stabilitása
esetben az adott alkotmányos rendszerre jellemző sajátosságokkal együtt. A
prezidenciális kormányzati rendszer egyik előnye, hogy a végrehajtó hatalom
pozícióját rendkívül stabillá teszi. Mivel a kormányzáshoz nincs szükség stabil
parlamenti többségre, továbbá a parlament összetétele is gyakrabban változhat,
a parlamenti frakciófegyelem kevéssé van jelen. A parlamenti képviselők és
M Összefoglalóan lásd Alexander Hamilton - James Madison - John Jay: A födeialista. Értekezések az
amerikai alkotmányról (ford. Balabán Péter). Európa Könyvkiadó, Budapest, 1998.
105
csoportjaik ebből következően nagyobb politikai önállósággal rendelkezhetnek,
ilyen módon a parlament ellenőrző funkciójának érvényesülése is hatékonyabb
lehet a végrehajtó hatalommal szemben. A prezidenciális kormányzati rendsze
rek hátránya ugyanakkor éppen a rögzített elnöki ciklusok merevsége lehet, ami
rugalmatlansággal, a kompromisszumorientált politika folytatásának nehézsé
gével járhat.75 A prezidenciális kormányzati rendszerek sikeres, az alkotmányos
alapelvekkel összhangban történő működtetéséhez elengedhetetlen a fékek és
ellensúlyok politikai kultúrájának erőssége.
5.4. A félprezidenciális kormányforma

a féiprezi- [361] a félprezidenciális kormányformában jelen van a parlamentáris kor
kormány- rnányforma meghatározó strukturális sajátossága, amelynek megfelelően a
forma kormány kizárólag a parlamenti többség politikai támogatása, bizalma esetén
aiapstruk- képes ellátni feladatát. A törvényhozó hatalmat a parlament gyakorolja, amely a
kormány irányában kifejezheti bizalmatlanságát egy erre irányuló, önálló eljá
rásban, a döntés pedig a kormány megbízatásának megszűnését eredményezi. A
félprezidenciális kormányformában az államfői jogkört a választópolgárok által
közvetlenül választott elnök tölti be, aki azonban egyúttal a végrehajtó hatalom
gyakorlásában is aktívan részt vesz. Az elnök nevezi ki a kormány tagjait, a
miniszterelnököt és a minisztereket, arra a követelményre is figyelemmel, hogy
a kormány bírja a parlament többségének politikai támogatását, bizalmát. A
miniszterelnök és a kormány a parlamenti többség mellett az elnök irányában is
politikai felelősséggel tartozik. Az elnök a kormány tevékenységének irányítása
mellett maga is gyakorolhat a végrehajtó hatalomhoz sorolható jogosítványokat.
[362] A félprezidenciális kormány forma - bár a parlamentáris és a prezi

denciális kormányforma meghatározott sajátosságait is hordozza - önálló kor-
mányformatípusnak tekinthető,70 amely kizárólag köztársasági államformában
alakítható ki.
elnök a vég- [363] A félprezidenciális kormányformát alkalmazó mintaállam Franciaor-

"^b^lombTn sza& amety az Ötödik Köztársaság 1958-as alkotmányában alakította ki ezt
a kormányzati struktúrát. A modellváltás előzménye a korábbi parlamentáris
kormányzati rendszer tapasztalata, amelyben - tekintettel a parlamenti hatalom
túlsúlyára - rendkívül ingatag volt a kormány helyzete, egymást követték a kü
lönböző kormányok és kormányválságok. Az új kormányzati modellben első
sorban a végrehajtó hatalom stabilitását kívánták erősíteni, ennek megfelelően a
politikai hatalmat gyakorló központi állami szervek között önállójelentős súlyt
kapott a közvetlenül választott elnök. Az elnök a hagyományos államfői fel
” Héctor Fix-Fierro - Pedro Salazar-Ugartc: Presidentialism. In: Michel Rosenfeld - András Sajó (Eds.)-
The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law. Oxford University Press, Oxford, 2013.640.
“ Cindy Skach: The „newest" separation of powers: Semipresidentialism. International Journal of
Constitutional Law 2007/1.93.
106
adatkörök ellátása mellett részt vesz a végrehajtó hatalom gyakorlásában: meg
határozza a kormány politikáját, vezeti a kormány üléseit és aláírja a kormány
által kibocsátott jogi aktusokat. A miniszterelnökre hárul a kormány operatív
munkájának vezetése, aki ilyen módon a végrehajtó hatalom gyakorlásának
szintén aktív részese. E munkamegosztásra figyelemmel tekinthető „kétfejű
nek” a félprezidenciális kormányforma végrehajtó hatalma.77
[364] A francia alkotmányos modellben - a prezidenciális rendszerhez hason elnöknek és

parlamentnek
lóan - a kormány tagjai nem lehetnek parlamenti (nemzetgyűlési) képviselők, felelős kor
ebben a vonatkozásban tehát a hatalmi ágak elválasztásának merev felfogása mány
érvényesül. A miniszterelnököt és a kormány tagjait az elnök nevezi ki, a kor
mány hivatalba lépéséhez nincs szükség parlamenti megerősítő szavazásra.
Arra tekintettel ugyanakkor, hogy a parlamentben bizalmatlansági indítvány
(annak alapformája) kezdeményezhető a kormánnyal szemben, az elnöknek
olyan miniszterelnököt érdemes választania, aki bírja a parlamenti többség po
litikai támogatását, bizalmát. A francia alkotmányos szabályozás alapstruktú
rája abban is emlékeztet a parlamentáris rendszerekre, hogy a bizalmi szavazás
többféle - a miniszterelnök által kezdeményezhető - típusát ismeri. Arra tekin
tettel, hogy az elnök nem tartozik politikai felelősséggel a parlament irányában,
a bizalmi szavazás kimenetele természetesen semmilyen módon nem érinti az
elnök megbízatását, a bizalom megvonása esetén azonban a miniszterelnök
be kell hogy nyújtsa az elnöknek a kormány lemondását. A miniszterelnök és
a kormány felelőssége ugyanakkor nemcsak a parlamenti többség, hanem az
elnök irányában is fennáll. Amennyiben az elnök és a miniszterelnök között
megszakad a bizalmi viszony, az alkotmányos jogszokásnak megfelelően a mi
niszterelnöknek le kell mondania.78
[365] A félprezidenciális kormányformában - arra tekintettel, hogy az elnök kohabitáció

és a parlament is külön választáson kapja felhatalmazását a választópolgárok
tól - a választások eredményeként előfordulhat, hogy különböző politikai olda
lakhoz tartozik a megválasztott elnök és az aktuális parlamenti többség. Ez a
helyzet azért lehet problematikus, mert az elnöknek olyan miniszterelnököt kell
kineveznie, aki nem a saját politikai oldalához tartozik - ellenkező esetben az
általa kinevezett miniszterelnököt a parlamenti többség bizalmatlansági indít
vány benyújtásával megbuktathatja. Az elnök és a miniszterelnök eltérő párt
állását kohabitációnak nevezik, ami a végrehajtó hatalom gyakorlásában nem
szükségszerűen, de esetenként konfliktusokkal terhelt működést eredményez
het. Kisebb valószínűséggel alakul ki kohabitáció azokban a félprezidenciális
rendszerekben, amelyekben azonos vagy egymáshoz közeli időben kerül sor el
nökválasztásra és a törvényhozó szerv megválasztására. A kohabitáció „kezelé
” Giovanni Sarlori: Összehasonlító alkotmánymérnökség (ford. Soltész Erzsébet). Akadémiai Kiadó.

Budapest, 2003. 148.
78 A miniszterelnök megbízatása megszűnésének eseteiről bővebben lásd Franczel Richárd: Franciaország
miniszterelnöki intézménye. Pro Publico Bono - Magyar Közigazgatás 2014/1. 81-82.
107
sének” módja lehet az is, ha az elnök a végrehajtó hatalom gyakorlása során na
gyobb mozgásteret enged a miniszterelnöknek, ilyen esetben a félprezidenciális
kormány forma parlamentáris jellegzetességei felerősödnek.
5.5. Atipikus kormányzati struktúrák

kollegiális [366]Sajátosnak tekinthető Svájc kormányformája, amelynek meghatározó elve
k°r"örma a kollegialitás. Svájc föderatív szerkezetű állam, amelyben a szövetségi szintű
közhatalom-gyakorlás mellett a kisebb területi egységek, a történelmileg kialakult
kantonok is jelentős állami jogosítványokkal rendelkeznek. A svájci alkotmányos
kultúra meghatározó eleme a közvetlen demokrácia eszközeinek —>[289]—[291]
elterjedtsége és gyakori alkalmazása - ennek megfelelően a közügyekben való kö
zösségi döntéshozatal helyi, kanton- és szövetségi szinten is szervesült.
[367] A törvényhozó hatalmat a négy évre választott Szövetségi Gyűlés gya

korolja, amely két kamarából áll. A Szövetségi Gyűlés alsóházának képviselőit
a kantonok lakosságszámához arányosan igazodó számban választják. A Szö
vetségi Gyűlés felsöháza a kantonok képviseletét látja el.
[368] A végrehajtó hatalmat a Szövetségi Tanács gyakorolja. A Szövetségi

Tanács hét tagját a Szövetségi Gyűlés választja négyéves időtartamra, azzal a
megkötéssel, hogy minden alsóházi választást követően új Szövetségi Tanácsot
kell választani. A Szövetségi Tanács tagjává bármely svájci állampolgár megvá
lasztható, az alkotmány rendelkezései azonban azt is előírják, hogy a Tanács vá
lasztása során külön figyelmet kell fordítani a földrajzi és nyelvi régiók megfelelő
képviseletére. A Tanács tagjai vezetik az egyes szövetségi minisztériumokat, tes
tületként történő működésükre pedig a kollegialitás jellemző. A választás módjá
nak és a kollegialitás alkotmányos elvének köszönhetően az is elképzelhető, hogy
egymástól jelentősen különböző politikai értékrenddel rendelkező személyek
lesznek a Szövetségi Tanács tagjai. A törvényhozó szerv nem indíthat a bizalmi
kérdéshez kapcsolódó eljárást a Szövetségi Tanács tagjaival szemben.
[369] Az államfői hatalmat szervezeti szinten nem különíti el a svájci alkot

mány. Az államfői tisztséget az elnök és az alelnök gyakorolja, akiket a Szö
vetségi Tanács tagjai közül egyéves időtartamra választ a Szövetségi Gyűlés.
Az államfői tisztség Szövetségi Tanács tagjai közötti rotációja is a kollegialitás
elvével áll összhangban.
[370] A kantonok egymás közötti együttműködése, valamint a szövetségi

szintű szervek és a kantonok közötti együttműködés is fontos része a svájci
alkotmányos működési mechanizmusoknak.
átmeneti [371] Az egyes államok alkotmányai meglehetősen ritkán határozzák meg

struktúrák eXp|jcjt módon a kormányformát, arra a kormányzati rendszer működtetésé
108
ben meghatározó szerepet játszó állami szervek közötti viszonyrendszer struk
túrája, szabályozása alapján lehet következtetni. Amennyiben az egyes állami
szervek hatáskörei nincsenek kellő pontossággal meghatározva, úgy könnyen
előfordulhatnak közöttük hatásköri viták, amelyek egy része az adott kormány
zati rendszer sajátosságainak tisztázatlanságára vezethető vissza.79
[372] Arra is van példa az egyes államok alkotmányos szabályozásában és

gyakorlatában, hogy elmosódnak az egyes kormányformák kontúrjai. Ez jel
lemzően a parlamentáris és a félprezidenciális kormányformák közötti átme
netek esetében fordul elő olyan esetekben, amikor az alkotmány egyidejűleg
tartalmaz a mindkét kormányformához sorolható, tipikus rendelkezéseket.80
[373] A kormányforma kifejezett megváltoztatására ritkán kerül sor a stabil

alkotmányos rendszerekben. A változtatás oka rendszerint valamilyen állan
dósuló, a kormányzati tevékenység folytatását ellehetetlenítő alkotmányos és
politikai válság, ami összefüggésben állhat azzal is, hogy a korábbi kormány
zati modell sajátosságai, döntési, ellenőrzési és együttműködési technikái nem
szervesültek az alkotmányos gyakorlatban és a politikai kultúrában.81
1374| Azokban az államokban, amelyekben történelmi okokból a társadalom konszociáiis

nemzetiségi, vallási vagy kulturális szempontból megosztott, kivételesen olyan s,ruktur k
megoldásokat is alkalmazhatnak az alkotmányos szabályozásban, amelyek az
egyes társadalmi csoportok megközelítőleg azonos súlyú képviseletét, megjelení
tését biztosítják az egyes alkotmányos intézményekben, kiemelten a politikai ha
talmat gyakorló és a kormányzati tevékenységet végző központi állami szervekben.
[375] A leggyakrabban alkalmazott megoldás a testületi formában (esetleg

párban) gyakorolt államfői hatalom, amelynek keretében az országban élő, rep
rezentatív nemzetiségek, társadalmi csoportok képviselete egyidejűleg bizto
sított.82 Ilyen esetben természetesen a kollektív államfői testület tagjai közötti
” Ilyennek tekinthetők a rendszerváltozás utáni magyar alkotmányos gyakorlatban a köztársasági elnök
és a Kormány közötti hatásköri viták, amelyek a körül a kérdés körül összpontosultak, hogy az államfő
részese-e a végrehajtó hatalomnak. Az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy az államfő önálló al
kotmányos funkcióval rendelkezik, és nem a végrehajtó hatalom része. Vö. 48/1991. (IX. 26.) AB hatá
rozat, ABH 1991. 217-245. 230. A parlamentáris kormányforma léte természetesen nem képezte vita
tárgyát.
” Romániában az alkotmány a közvetlenül választott elnököt is felruházza a végrehajtáshoz sorolható
egyes jogosítványokkal, ugyanakkor a végrehajtó hatalmat a parlamentnek felelős kormány gyakorolja.
Ebből következően - különösen az elnök és a miniszterelnök eltérő pártállása esetén - gyakoriak lehet
nek közöttük a hatásköri viták. A szakirodalmi vitákra is figyelemmel a román kormányforma inkább
fclprczidcnciálisnak tekinthető. Vö. Varga Attila: Román alkotmányjog. Nemzeti Kisebbségkutató Inté
zet, Kolozsvár, 2013. 213.
51 Moldova Köztársaság kormányformája egy alkotmánymódosítás következtében változott 2000-ben
félprezidenciálisról parlamentárisra, amelyet utóbb, 2015-ben alkotmányellenesnek minősített az Alkot
mánybíróság, ennek megfelelően visszaállt a korábbi kormány forma szerinti működés. Lásd a Moldova
Köztársaság Alkotmánybíróságának 7/2016. (március 4.) határozatát.
82 Bosznia és Hercegovina alkotmánya arról rendelkezik, hogy az államfői hatalmat háromfős Elnökség
gyakorolja, amelynek egy bosnyák, egy horvát és egy szerb nemzetiségű tagja van. Bosznia és Herce
govina alkotmánya V. cikk.
109
együttműködést, a döntéshozatal módját is szabályozni kell az alkotmányban.
A konszociális megoldásokat alkalmazó alkotmányok gyakran tartalmaznak
hasonló elven alapuló megközelítéseket a végrehajtó hatalom, a törvényhozás
vagy akár a legfelső bírói szervek összetételére vonatkozóan. Mindezt meg
könnyíti, ha az adott állam föderatív államszerkezetü, ilyen módon a megha
tározott etnikai, vallási, kulturális sajátosságokkal rendelkező tagállamok állít
hatnak jelölteket az egyes állami tisztségekre.
[376] A fentieknek megfelelő, konszociálisnak nevezett struktúrák nem tár

sulnak meghatározott kormányformához, a kormányzati rendszer alapstruktú
rájától függetlenül alkalmazhatók - ennek természetesen az is feltétele, hogy a
konszociális struktúrákat az egyenlő értékű képviseletre vonatkozó, valós tár
sadalmi igény hívja életre.
110
6. A TÖRVÉNYHOZÓ HATALOM
6.1. A parlament alkotmányos funkciói

[377] Az állami szervek rendszerében a parlament, Magyarországon az Or- fö népképvisc-
szággyülés a választópolgárok által közvetlenül választott - így a legerősebb, c 1 szerv
közvetlen demokratikus felhatalmazottsággal rendelkező - népképviseleti
szerv, amelyben megvalósul a demokratikus hatalomgyakorlás képviseleti for
mája —>[221]—[222]. A parlamenti képviselőket a választópolgárok rendszeres
és szabad választásokon, általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és
titkos szavazással választják —>[253]—[254].
[378] A parlament minden demokráciában a törvényhozó hatalom letétemé- alkotmányos

nyese, egyik fő alkotmányos funkciója a törvényalkotás: törvényi formában funkc,ok
mindenkire kötelező hatállyal szabályozza a legfontosabb életviszonyokat. A
parlament másik fő funkciójaként - parlamentáris és prezidenciális kormányza
ti rendszerekben egyaránt - a végrehajtó hatalom ellenőrzését tartjuk számon.
Parlamentáris berendezkedésű országokban a végrehajtó hatalmat gyakorló
kormány a parlament bizalmától függően töltheti be hivatalát, tevékenységéért
felelős a parlamentnek —>[335]—[349], amely folyamatosan ellenőrzi is a mű
ködését, de az ellenőrzési funkció a kormányon túl is kiterjed a végrehajtó ha
talomra. Az Európai Unió tagállamaiban a parlamentek különböző erősségű
kontrollt gyakorolnak a kormány uniós döntéshozatali eljárásokban való rész
vétele felett is —>[456].
[379] A parlamentek tradicionális jogkörei közé tartozik a költségvetés elfo

gadása: a parlament minden évben külön törvényt alkot a központi költségve-
tésről, továbbá ellenőrzi annak végrehajtását is (zárszámadási törvény) —>[700].
A közhatalom-gyakorlás demokratikus legitimációját —>[220] biztosítandó, a
parlament fontos szerepet tölt be más közhatalmat gyakorló szervek felhatal
mazásában, vezetőinek megválasztásában. így például a parlament választhatja
meg az államfőt, a kormányfőt, a legfelső bíróság elnökét és az alkotmány
bírákat, az ombudsmant, illetve a számvevőszék elnökét. Ezekre a választá
sokra sokszor minősített (kétharmados) többséggel kerül sor, ami biztosítékát
jelentheti az adott intézmény végrehajtó hatalomtól független jogállásának is.
A parlamentek mindezek mellett nemzetközi szerződéseket kötnek, döntenek
hadiállapot és békekötés kérdésében, valamint gyakran a rendkívüli jogrend
kihirdetéséről.
[380] A parlamenteknek általában meghatározó szerepük van az alkotmány

módosítás folyamatában is. A legtöbb országban a parlament jogosult arra,
111
hogy speciális eljárásban, minősített többségű szavazással megváltoztassa az
alkotmány egyes rendelkezéseit, ami szükséges, de sok esetben nem elégséges
feltétele az alkotmány módosításnak —>[20]—[25]
6.2. A parlament működése

parlamenti [381] Amint azt a választások rendszerességének elve —>[266] is mutatja, a par-
Cl u lamentek meghatározott (rendszerint négy-öt éves) időtartamra nyerik cl a vá
lasztópolgároktól a felhatalmazást a hatalomgyakorlásra. Ebből következően a
parlamentnek meghatározott időszakonként, a választások nyomán megújult tag
sággal újjá kell alakulnia. A parlamentek megalakulása alakuló ülésen történik,
amit rendszerint az államfő hív össze. Garanciális jelentősége van annak, hogy az
új parlamentet a választásoktól számított meghatározott időn belül össze kell hív
ni. Az alakuló ülés rendeltetése, hogy azon megteremtsék a parlamenti működés
alapvető feltételeit és kereteit: igazolják a képviselők mandátumát, a képviselők
letegyék az esküt, létrehozzák a parlament belső szerveit, megválasszák a tiszt
ségviselőket. Az alakuló üléssel veszi kezdetét a parlamenti ciklus, amely Ma
gyarországon négyéves: a választásokat követő negyedik év április vagy május
hónapjában ismét országgyűlési választásokat kell tartani, majd össze kell hívni
az új Országgyűlés alakuló ülését, ami egyúttal a megelőző parlament működé
sének megszüntetésével is jár. A parlament megbízatásának megszűnése esetén a
korábbi parlamenti képviselők mandátuma mellett a parlamentáris kormányzati
rendszerben a parlament bizalmához kötött kormány megbízatása is megszűnik,
még akkor is, ha a kormánypártok a választásokon megőrzik parlamenti többsé
güket —>[480]—[481]. A megszűnés - annak érdekében, hogy az újonnan meg
választott képviselők döntési szabadságát ne korlátozzák - jellemzően azzal a
jogkövetkezménnyel is jár, hogy a régi parlament előtt folyamatban lévő ügyek
főszabály szerint megszűnnek, a korábban benyújtott előterjesztések elvesznek,
nem kerülnek át automatikusan az új parlament elé.
a megbízatás [382] A parlament megbízatása kivételesen meghosszabbodhat vagy le is

meghosszab- a meghosszabbodásra rendkívüli körülmények (pl. háború, orszá
gon belüli fegyveres konfliktusok) esetén kerülhet sor, amikor nincs lehetőség
arra, hogy a választásokat megfelelő módon időben megtartsák, illetve az új
parlamentet összehívják. Ugyanakkor a népképviseleti szerv működésének fo
lyamatossága - éppen a parlament garanciális ellenőrző szerepére figyelemmel
- ezekben az időszakokban is kiemelkedő jelentőségű alkotmányos elvárás. Ez
indokolja azt is, hogy a magyar Alaptörvény szerint rendkívüli állapot és szük
ségállapot idején az Országgyűlés mandátuma meghosszabbodik.
feloszlatás és [383] A parlament mandátumának lerövidítése mögött elsősorban a kormány

feloszlás £s a par]amenti erők közötti konfliktusok, kormányozhatósági krízisek húzód
hatnak. A megbízatás lerövidítésével „előrehozott ” választásoktól remélhető
ugyanis, hogy a parlamenti erőviszonyok átrendeződnek és ez megfelelő alapot
112
ad egy stabil kormány létrehozásához. A parlamentáris kormányzati rendszerek
sajátosságai körében tartják számon, hogy a kormány a törvényhozó hatalmat
ellensúlyozandó kezdeményezheti a parlament feloszlatását, amihez jellemzően
az államfő közreműködése is szükséges.83 A parlament feloszlatásának lehető
ségét a magyar Alaptörvény is tartalmazza: eszerint az Országgyűlés felosz
latása a köztársasági elnök miniszteri ellenjegyzéshez nem kötött döntéseinek
körébe tartozik, ugyanakkor a jogkör gyakorlása pontosan meghatározott fel
tételekhez kötött. így az államfő csak akkor élhet vele, ha az Országgyűlés
meghatározott ideig nem választ miniszterelnököt vagy nem fogadja el a költ
ségvetést. A magyar alkotmányos felfogás szerint e körülmények felmerülése
esetén, a feloszlatással - amelyet természetesen újabb parlamenti választásnak
kell követnie - a politikailag semleges államfő a kormányozhatatlansághoz ve
zető politikai helyzet feloldása révén az államszervezet demokratikus működé
sének helyreállítása érdekében cselekszik.
[384] A parlament „önfeloszlatási” joga parlamentáris keretek között nem jel

lemző alkotmányos megoldás.84 Az Alaptörvény azonban lehetővé teszi azt is,
hogy az Országgyűlés kimondja saját feloszlását, és így hozza előre a választá
sok időpontját. Ez olyan tisztán politikai - tehát további alkotmányos feltételek
hez nem kötött - lehetőség, amelyhez ennek megfelelően csupán a parlamenti
többség döntése szükséges.
[385] Alkotmányos igény, hogy a népképviseleti szervnek folyamatosan mű folyamatos

működés
ködnie kell, mindig lennie kell összehívható parlamentnek. Ennek biztosítá
sa érdekében a magyar Országgyűlés megbízatása minden esetben addig tart,
amíg a következő Országgyűlés megalakul és megkezdi működését, tehát az
új Országgyűlés alakuló üléséig. A két ciklus fordulóján a parlament megújul,
tagsága lecserélődik, de az intézmény működésében szünet nem következik be.
[386] A folyamatos működés mellett a tényleges tevékenységre, a plenáris és rendszeres

ülésezés
bizottsági vitákra és döntéshozatalra a parlament működési ideje alatt megha
tározott ülésezési rend szerint kerül sor. A parlamentek egymás utáni ülései a
legtöbb országban ülésszakokat alkotnak, amelyek között egy-két hónapos tör
vényhozási szünet telik el. Az alkotmányok, illetve a házszabályok rendszerint
dátum szerint jelölik ki az ülésszakokat, és gyakran rendelkeznek az ülések
idejéről (pl. a heti ülésnapok megjelölésével) is. Magyarországon a parlament
tavaszi és őszi ülésszakok alatt, a kitűzött ülésnapokon ülésezik. Az üléseket -
az alakuló ülés kivételével - az Országgyűlés elnöke hívja össze. Az ülésezési
rendnek garantálnia kell az ülésezés rendszerességét. Ezt nem csak a modern
parlamentek munkatérbe teszi szükségessé, de ez nyújt védelmet a folyamatos
83 Szente Zoltán: Bevezetés a parlamentijogba, Atlantisz, Budapest, 1998. 344-347., Chronowski Nóra -
Drinóczi Tímea (szerk.): Európai kormányformák rendszertana. HVG-ORAC, Budapest, 2007. 24.
w Szente Zoltán: 28. § [Az Országgyűlés megbízatásának kezdete és megszűnése] In: Jakab András (szerk.):
Az Alkotmány kommentárja. Századvég Kiadó, Budapest, 2009. 25. msz.
113
működés elvének kiüresítésével szemben is. A magyar Alkotmánybíróság értel
mezésében a működés folyamatossága akkor biztosított, ha a rendes ülésszakok
alatt az ülések az észszerű időtartamot meg nem haladó időközökkel követik
egymást. Ez az időtartam akkor tekinthető észszerűnek, ha az ülésezés gya
korisága képessé teszi az Országgyűlést alkotmányos feladatai (törvényhozás,
ellenőrzés stb.) maradéktalan ellátására.85
[387] Ülés összehívására az egyes ülésszakok közötti szünetekben is van mód.

Rendkívüli ülést rendszerint - a javasolt napirend megjelölésével - a kormány,
az államfő, a házelnök vagy meghatározott számú képviselő kezdeményezhet,
aminek alapján meghatározott időn belül az ülést kötelező összehívni.
többségi [388] A parlament működésével kapcsolatban a demokratikus hatalomgya-

líozatai koriás elvéből következően további alkotmányos követelmények is megfogal
mazhatók. A demokratikus hatalomgyakorlás, így a parlamenti döntéshozatal
is elsődlegesen a többségi elvre épül. Ennek megfelelően a parlament döntéseit
a többség szavazatával, parlamentáris berendezkedésű országokban jellemző
en a kormányzati szándékoknak megfelelően a kormánytöbbség támogatásával
hozza meg. A napirenden lévő ügyek hivatalos megtárgyalásának a plénum ta
nácskozóképessége, a szavazás eredményességének pedig a parlament határo
zatképessége az előfeltétele, vagyis a tárgyaláson, illetve a döntéshozatalban
elegendő számú képviselőnek kell részt vennie. Az előbbihez a magyar sza
bályozás nem ír elő meghatározott részvételi arányt. Az utóbbihoz, vagyis a
döntésképességhez általában, így a magyar szabályok szerint is a parlamenti
képviselők többsége szükséges; a döntéseket pedig a jelen lévő képviselők több
sége fogadja el. A többségi elv alóli kivételként, bizonyos döntések meghozata
lához (pl. témájuk miatt jelentős törvények megalkotása, független közjogi mél
tóságok megválasztása) az egyszerű többségnél nagyobb arányú (minősített),
leggyakrabban kétharmados támogatás lehet elvárt. Az Alaptörvény is egyes
döntéseket kétharmados szavazatarányhoz (a jelen lévő képviselők vagy az ösz-
szes képviselő kétharmadának támogatásához) köt. Ennek a speciális szavazat
aránynak a követelménye azt az elvárást juttatja kifejezésre, hogy a kormány
többség mellett az ellenzék egy része is támogassa az adott döntést.
nyilvános [389] A többségi elvből következően a tárgyalási szabályoknak biztosítani-

es erdeim vita ftOgy a többség akaratának megfelelő döntés észszerű időn belül meg
születhessen. Ugyanakkor annak, hogy a népképviseleti szervben megvalósuló
többségi döntéshozatal valóban demokratikusnak minősüljön, előfeltétele az
ahhoz vezető eljárás demokratikus volta, mindenekelőtt a döntést megelőző
nyilvános és érdemi (deliberatív) vita, amely a parlamenti kisebbség, vagyis az
ellenzék számára is biztosítja véleményük és javaslataik képviseletét. A nyil
vános és érdemi vita azt szolgálja, hogy a kormányzati álláspont mellett elhan
85 4/1999. (111. 31.) AB határozat.
114
gozhassanak és azzal megütközhessenek az alternatív vélemények, és azokról
a választópolgárok is tudomást szerezhessenek. Végső soron az érdemi parla
menti vita és annak nyilvánossága a közügyek megvitathatóságának, és ennek
előfeltételeként a közügyekről való tájékozódási jognak a biztosítéka. Ez nél
külözhetetlen ahhoz is, hogy a választásokon megvalósulhasson a kormányzati
hatalom leválthatóságát lehetővé tevő tényleges politikai verseny. A parlament
működési szabályainak e két szempont: a hatékony többségi döntéshozatal és a
demokratikus tárgyalás között kell megfelelő egyensúlyt teremteniük.
[390] Alkotmányos alapelv tehát a parlamenti ülések nyilvánossága, amelyet

a plenáris ülések karzatnyilvánossága (a közönség személyes részvétele az ülé
sen) mellett elsősorban a sajtónyilvánosság (ülésekről történő tudósítás), az ülé
sek jegyzőkönyveinek publikálása és a parlamenti irományok hozzáférhetősége
szolgál. Mindemellett lehetőséget szoktak biztosítani kivételesen a nyilvános
ság kizárására és zárt ülés elrendelésére is.
[391] Biztosítani kell továbbá a parlamentben az érdemi vita lehetőségét -

akkor is, ha az esetek legnagyobb részében a parlamentáris berendezkedésre
figyelemmel végül a parlamenti többség támogatásával a kormányzati szán
dék jut majd érvényre. Ennek garanciáját jelentik azok az egyéni képviselői és
frakciójogosítványok, amelyek az ellenzéki képviselőknek és képviselőcsopor
toknak is lehetővé teszik, hogy a vitában ténylegesen részt vegyenek, előter
jesztésekkel éljenek. E jogok visszaélésszerű gyakorlása lehet az obstrukció,
vagyis a beszédjog és az indítványozási jog olyan alkalmazása, amelynek célja
kifejezetten a tárgyalás idejének észszerűden elhúzása, illetve a határozathoza
tal megakadályozása. A többségi döntés meghozatalának biztosítása érdekében
a házszabályok tartalmaznak obstrukcióellenes szabályokat, például a klotürt,
vagyis a vita lezárását.
[392] A parlament működési rendjének érvényesülését és ezáltal az ország fegyelmi és

gyűlési munka zavartalanságát hivatott biztosítani a fegyelmi és rendészeti jog. rendészeti jog
A fegyelmi jog hatálya a képviselők e minőségében tanúsított magatartására

terjed ki, emellett a rendészeti jog alapján a parlamenti ülésen részt vevő nem
képviselő személyekkel, így a kormánytagokkal, más közjogi méltóságokkal,
valamint a parlamenti ülések közönségének tagjaival szemben is kikényszerít
hető a tárgyalási rend.86 így például a képviselő illetményének megvonásával,
vitában a szó megvonásával, a tárgyalásról vagy a parlament munkájából való
ideiglenes kizárással szankcionálható. A fegyelmi és rendészeti jogból eredő
jogosítványokat általában a házelnök gyakorolhatja, de a súlyosabb jogkövet
kezmények alkalmazása a parlament hatáskörébe tartozik.
“ Szente Zoltán: Bevezetés a parlamentijogba, Atlantisz, Budapest, 1998,257.
115
6.3. A parlament szervezete
egy-és [393| A parlamentek szerkezetüket tekintve egy- vagy kétkamarás testüle-
parianícntck te^ lehetnek. Történetileg a felsöházak létrehozásának alapja a társadalmi ki
váltságokkal rendelkezők, az arisztokrácia képviselete volt. Az alkotmányos
demokráciákban a második kamarák a törvényhozó hatalom belső szervezeti
megosztása, az első kamara tevékenységének ellensúlyozása révén a hatalom
megosztásban játszhatnak szerepet; a törvényhozásnak azonban jelentősebbek
a parlamenten kívüli ellensúlyai (pl. alkotmánybíráskodás). A kétkamarás tör
vényhozásokban a domináns szerepet a képviselőházak viszik, a második ka
marák elsősorban az előbbi döntéseit befolyásoló, mérséklő hatáskörökkel ren
delkeznek.
[394] Napjainkban a második kamarák a szövetségi (föderális) államokban a

tagállamok képviseletét szolgálják, de egységes (unitárius) államokban is mű
ködhetnek kétkamarás struktúrák. Utóbbi második kamarák léte mögött sok
szor történelmi tradíciók húzódnak meg, emellett a létrehozataluk alapja lehet
például az állam területi egységei, régiói érdekeinek képviselete, illetve felállít
hatok - az első kamarához hasonlóan, bár eltérő választási szabályok szerint -
népképviseleti alapon is. Magyarországon 1989-ben a rendszerváltó Alkotmány
az egykamarás Országgyűlés mellett foglalt állást, amin az Alaptörvény sem
változtatott.
bizottságok [395] A parlament - amely Magyarországon 199 képviselőből áll - fő döntés

hozó szerve a plénuma; a plenáris ülés valamennyi parlamenti képviselő együt
tes ülése. A parlament mint nagyobb létszámú testület szervezeti egységekből
áll, amelyek egyrészt a szakmai munkamegosztás, másrészt politikai szempon
tok szerint szerveződnek. A szakmai munkamegosztás a parlamenti bizottságok
rendszerében valósul meg, amelyeket maga a parlament hoz létre. A bizottságok
véleményező, javaslattevő, illetve ellenőrző szervekként működnek, rendelteté
sük tehát a parlament plenáris munkájának segítése, ügydöntő jogosítványaik
csak kivételesen lehetnek. A bizottsági struktúra az egyes országokban számos
sajátosságot mutat. Az állandó bizottságok jellemzően folyamatosan működő,
a minisztériumok feladatköréhez igazodóan megalakított testületek, amelyek
mind a törvényalkotás folyamatában, mind a végrehajtó hatalmat ellenőrző te
vékenységben jelentős szerepet játszanak. A vizsgálóbizottságokat rendszerint
kifejezetten ellenőrzési feladatkörrel, egyes kivizsgálandó ügyekre, ideiglenes
megbízatással állítják fel; működhetnek továbbá egyes speciális ügyekkel fog
lalkozó különbizottságok (a magyar parlamenti jogban: eseti bizottságok) is. A
bizottságok belső összetétele általában a parlament politikai erőviszonyait tük
rözi, vagyis a bizottságokban a képviselők a frakciók létszámarányának megfe
lelően vesznek részt. Az arányossági elvtől eltérően egyes speciális hatáskörű
bizottságok (pl. vizsgálóbizottság) paritásosak lehetnek, vagyis azonos számú
kormánypárti, illetve ellenzéki tagjuk van.
116
[396) A bizottságok feladata a törvényalkotás terén, hogy előkészítsék a tör
vényjavaslatok plenáris vitáját és a döntéshozatalt. A magyar parlamenti jog
szerint a bizottságoknak súlyponti szerepük van a törvényalkotási eljárásban. A
törvényjavaslatok részletes vitáját nem az Országgyűlés plenáris ülésén, hanem
az állandó bizottságokban folytatják le, azután a sajátos feladatkörű törvényal
kotási bizottság terjeszti a plénum elé a törvényjavaslathoz benyújtott módosító
javaslatokat összegző javaslatot. A bizottságok ellenőrzési tevékenységét vizs
gálatijogosítványok (pl. meghallgatás tartása, dokumentumokba való betekin
tés) alapozzák meg, amelynek alapján a vizsgált ügyben jelentést fogalmaznak
meg és terjesztenek a plénum elé. A törvényalkotási és ellenőrzési feladatok
mellett külön erre a célra létrehozott bizottságok foglalkoznak például a képvi
selői jogállással kapcsolatos (pl. mentelmi, összeférhetetlenségi) ügyekkel.
[397] A parlamenti képviselők politikai alapon frakciókba szerveződnek, frakciók

amelyek lényegében a parlamentbe bekerült pártokat jelenítik meg, az ugyan
azon pártok „színeiben” bejutott képviselők önkéntesen létrehozott csoportját
jelentik. A parlamenti jog elismeri és a frakciók intézményében megjeleníti,
hogy modern demokráciákban a politikai képviselet a pártok közvetítő szerepe
révén valósul meg, és a képviselők a parlamentben is elsősorban pártkötődésük
szerint tevékenykednek. Közjogi szempontból ugyanakkor fontos, hogy a frak
ciókat nem a pártok szerveinek, hanem a parlament belső szervezete részeinek
tekintjük.87
[398| A parlamenti munka hatékonyságát is szolgálja, hogy számos, a tör

vényalkotással és a végrehajtó hatalom ellenőrzésével kapcsolatos jogosítvány
(pl. napirend és tárgyalási rend kialakításában való részvétel, bizonyos indítvá-
nyozási jogok) nem az egyes képviselőket, hanem a képviselőcsoportokat illeti
meg. Ebből következően a frakcióhoz nem tartozó, független képviselők hely
zete kedvezőtlenebb, egyúttal kiemelkedő jelentősége van annak, hogy milyen
feltételekkel alakítható frakció. Magyarországon alkotmányos követelmény,
hogy minden olyan párt, amely a választási küszöböt átlépve bejutott az Or
szággyűlésbe, alakíthasson képviselőcsoportot.88 A frakciók a hasonló politi
kai elkötelezödésü, jellemzően egyazon párthoz tartozó képviselőket tömörítik,
ugyanakkor - a szabad képviselői mandátum elvéből következően —>[401] -
arra nincs jogi kényszer, hogy az adott párt támogatásával a parlamentbejutott
képviselő csatlakozzon a párt frakciójához, illetve hogy abban tag maradjon.
Ugyanezen okból nincs - a képviselői mandátumra kiható - jogi ereje a frakci
ók belső szabályzatainak sem.
[399] A parlament testületi jellegéből következően tevékenységének gyakor- tísztség-

lásához vezetőket, tisztségviselőket is választ, akiknek posztja ezen túlmutató v,selök
” Szente Zoltán: 24. § [Az Országgyűlés működésének alkotmányos szabályai] In: Jakab András (szerk.):
Az Alkotmány kommentárja. Századvég Kiadó, Budapest, 2009. 107. msz.
“ 27/1998. (VI. 16.) AB határozat.
117
közjogi jelentőséggel is bír. A parlament elnöke (a házelnök) fontos közjogi mél
tóság, így például Magyarországon az Országgyűlés elnökének feladata a köz
társasági elnök helyettesítése -^-[544]—[545]. Az elnöknek, illetve az alelnökök-
nek a parlament működésével kapcsolatos feladatai közé tartozik jellemzően a
plenáris ülések összehívása és vezetése, a napirend összeállításában való szerep
stb. Ezt a munkát a parlamenti titkárok vagy jegyzők segítik. Sok országban
létrehozzák a parlament elnökségi testületét is, Magyarországon a Házbizott
ságot, amelyben a parlament működésével, például a parlamenti napirenddel és
tárgyalási renddel kapcsolatos politikai egyeztetésekre kerül sor.
házszabály [400] A parlamentek autonómiájának jellemzően része, hogy saját működé

sük szabályait és szervezeti rendjüket - az alkotmány keretei között - maguk
állapíthatják meg.89 Az Alaptörvény is biztosítja az Országgyűlés számára a
házszabály-alkotási jogot, amely alapján az alaptörvényi és törvényi előírások
keretei között rendelkezhet a szervezeti és működési kérdésekről. Ugyanakkor
a parlamenti jog sajátossága, hogy az írott jog mellett jelentős szerepet kap a
parlamenti szokásjog, a törvényhozás által követett gyakorlat is.
6.4. A képviselők jogállása

szabad és [401] A parlamentet mint testületi szervet az egyes képviselők alkotják. A kép-
egycniő mán- vjse|gj státusz a szabad mandátum elvén nyugszik. Ennek értelmében a képvise
lők nem egy adott helyi, társadalmi, politikai vagy gazdasági csoportot, hanem a
politikai közösség egészét képviselik, így egyes csoportok nem is határozhatják
meg számukra, hogyan végezzék feladatukat és miként szavazzanak. A szabad
mandátum biztosítja, hogy a képviselők jogi értelemben kötelező külső befo
lyástól mentesen láthassák el megbízatásukat. Ebből következően a képviselőt
megbízatása gyakorlása során jogilag nem köti a választópolgároknak, illetve a
pártjának vagy frakciójának akarata sem. Ezzel összhangban a képviselő nem is
hívható vissza, vagyis nem vezethet megbízatásának megszűnéséhez, ha elveszti
az őt megválasztó választópolgárok bizalmát, mint ahogyan az sem, ha nem párt
ja elvárásai szerint szavaz vagy a pártjával megszakad a kapcsolata (a frakciójából
kilép vagy onnan kizárják). A képviselői mandátum továbbá egyenlő: minden
képviselőnek azonos egyéni képviselői jogai és kötelezettségei vannak - függet
lenül attól, hogy milyen módon került a parlamentbe (független jelöltként vagy
párttámogatással, egyéni jelöltként vagy pártlistán, hány szavazattal stb.).
a mandátum 1402] A épviselök a megválasztásuk után átveszik megbízólevelüket, majd

keletkezese es benyújtják a parlamentnek, a parlamenti alakuló ülésen igazolják mandátumu-
kát, végül esküt tesznek. E folyamat során a képviselői státusz már a parla
ment megbízatási idejénél korábban is létrejöhet, és egyes képviselői jogok (pl.
mentelmi jog) már azt megelőzően megillethetik a képviselőt, hogy az új par
” Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba, Atlantisz, Budapest, 1998.25-26.
118
lament megalakult volna. A képviselői mandátum amellett, hogy a parlament
megbízatási idejének végével megszűnik, véget érhet az egyes képviselőkhöz
kapcsolódó okokból is, így például a képviselő halálával, lemondásával, össze
férhetetlenségének kimondásával.
1403] A parlamenti képviselők jogai azt a célt hivatottak szolgálni, hogy maga képviselői
a parlament - amelynek tagjaiként a képviselők tevékenykednek - megfelelően
elláthassa alkotmányos funkcióját. A képviselői jogok tehát nem a képviselők Ségck
személyes előjogai, hanem a parlament alkotmányos működésének eszközei és
garanciái. Ebből következik az is, hogy a képviselőknek nemcsak joguk, hanem
egyúttal kötelezettségük is, hogy részt vegyenek a parlamenti munkában. Az
Alaptörvény értelmében, ha a képviselő egy éven át nem vesz részt az Ország
gyűlés munkájában, akkor az Országgyűlés megszüntetheti a képviselő megbí
zatását. A képviselők joga a plenáris és a bizottsági üléseken való részvétel, a
felszólalás és a szabad véleménynyilvánítás, a szavazás, a törvénykezdeménye
zés és más parlamenti döntések indítványozása, az interpellációs és kérdezési
jog, továbbá a parlamenti tisztségek viselésének joga.
[404] A képviselők függetlenségének és a parlamenti munkában való rész

vételüknek - ezáltal természetesen magának a parlament függetlenségének - a
hagyományos garanciái közé tartozik a mentelmi jog biztosítása, az összefér
hetetlenség eseteinek szabályozása, a vagyonbevallási és más nyilatkozattételi
kötelezettségek előírása, illetve a képviselők megfelelő díjazása.
1405] A mentelmi jog kétirányú védelmet nyújt: egyrészt egy felelősség- mentelmi jog
mentességet, másrészt egy sérthetetlenséget biztosító összetevője van. A fele
lősségmentesség biztosítja, hogy a képviselő a megbízatása gyakorlása során
szabadon nyilváníthassa ki véleményét, a parlamenti munka során szabadon
szólalhasson fel és szavazhasson. Ezt szolgálja, hogy ezekért a cselekményeiért
bizonyos tekintetben kizárt a képviselő jogi felelősségre vonhatósága még kép
viselői mandátumának lejárta után is, illetve arra csak maga a parlament lehet
jogosult fegyelmi jogkörében. A sérthetetlenség alapján a mentelmi jog védi a
képviselőt az indokolatlanul zaklató, esetlegesen politikailag motivált bünte
tőeljárásokkal szemben is, amelyek akadályoznák a megbízatása gyakorlásá
ban. Ennek érdekében a képviselővel szemben - képviselői megbízatása idején
- büntetőeljárások lefolytatására, illetve a személyes szabadságát korlátozó más
intézkedésekre (rendszerint a tettenérés kivételével őrizetbe vételére, előzetes
letartóztatására stb.) nem kerülhet sor. Ez a mentesség - a felelősségmentesség
től eltérően - a képviselői megbízatás időtartamára korlátozódik, és feltételes,
mivel a parlament hozzájárulásával felfüggeszthető. Mivel a mentelmi jog nem
a képviselő személyes privilégiuma, arról nem is mondhat le.
[406] Az összeférhetetlenségi előírások ugyancsak többirányú biztosítékát je- összeférhetet-

lentik a képviselők, ezáltal a parlament függetlenségének. E szabályok értelmében lenseg
119
a parlamenti képviselő megbízatásának gyakorlásával egyidejűleg nem folytathat
bizonyos tevékenységeket, illetve nem tölthet be egyes tisztségeket. A képvise
lőnek általában meghatározott időtartam áll rendelkezésére arra, hogy az ösz-
szeférhetetlen helyzetet megszüntesse. Ha ezt nem teszi meg, vagyis nem választ
az összeférhetetlen pozíciók, tevékenységek között, akkor összeférhetetlenségét
- rendszerint egy ezzel foglalkozó parlamenti bizottság vizsgálatát követően - a
parlament plénuma mondja ki, ezzel pedig a képviselő megbízatása megszűnik.
|407] A hatalommegosztás elvéből következően a képviselő nem tölthet be

hivatalt más hatalmi ágban, más állami szervben, így nem lehet államfő, alkot
mánybíró, bíró, ügyész, köztisztviselő stb. Ez alól a parlamentáris berendez
kedésű országokban, ahogyan Magyarországon is, a kormánytagság jelenthet
kivételt. A képviselők megbízatásukkal párhuzamosan bizonyos gazdasági po
zíciókat sem tölthetnek be, így például nem lehetnek állami tulajdonú vállalat
vagy közbeszerzésben részes cég vezetői. Számos országban tiltott a képviselői
jogosítványokkal visszaélő érdekkijárás is. Ugyancsak összeférhetetlenséghez
vezethet, ha a képviselő valamely cselekedetével (pl. bűncselekmény elköveté
se) méltatlanná válik megbízatására.
6.5. A törvényalkotás
törvényaiko- [408] A parlament klasszikus funkciója és egyben monopóliuma a törvényal-
,a és korláté kotás, törvényeket csak a parlament alkothat. A törvény - az alkotmány keretei
között megvalósuló kormányzás terén - az állam legmagasabb szintű döntési
formája, amely - az alkotmány kivételével - a jogforrási hierarchiában megelőz
minden más jogi normát —>[125]—[ 130]. A parlamentáris kormányzati rendsze
rek jellemzője, hogy a parlamentek lényegében bármely tárgykörre kiterjedő
törvényalkotási hatáskörrel rendelkeznek - e hatáskörük azonban nem korlát
lan. A törvényhozó hatalmat is köti az alkotmány, így az abban foglalt alapjogok
és más alkotmányos szervek feladatköre. Az alkotmányos követelmények érvé
nyesülésének elsődleges intézményes biztosítéka az alkotmánybíróság, amely
az alkotmánynak az alkotmányellenesnek ítélt törvényi szabályok megsemmi
sítésével szerezhet érvényt —>[577]—[578]. Ugyancsak elsőbbséget élveznek a
nemzeti törvényalkotó döntésével szemben az állam által vállalt nemzetközi
kötelezettségek, illetve - az Európai Unió tagállamai esetében - az uniós jog
—>[109]—[111]. A magyar közjogi rendszerben nem érvényesül, de más, szövet
ségi államokban a törvényhozó hatalom korlátját képezheti a szövetségi és a
tagállami parlamentek közötti hatáskörmegosztás. Mindemellett a törvényhozó
döntési szabadságát korlátozhatja a választópolgárok közvetlenül kifejezésre
juttatott, népszavazáson hozott döntése is -->[308].
[409] Garanciális jelentőséggel bír a magyar közjogi rendszerben, hogy az

Alaptörvény szerint bizonyos életviszonyok szabályozására kizárólag az Or
szággyűlés által, törvény formájában kerülhet sor. Másik oldalról megközelítve:
120
tehát ezeket a tárgyköröket a Kormány (rendeletben) nem szabályozhatja. Ezek
az ún. kizárólagos törvényhozási tárgykörök —>[126], amelyek körébe tartoznak
az alapjogok és a legfőbb alkotmányos intézmények szabályozása.
[410] Valamely tárgykör törvényben történő szabályozásának garanciális tíryényaiko-

jellege elsősorban a törvényalkotási eljárással szemben támasztott alkotmá- tas,e|J ras
nyos követelményekből fakad. Míg a szabályozás tartalma - a parlamentáris
kormányzati rendszer logikájának megfelelően - a kormány szándékai szerint
alakul, addig a törvényjavaslatok parlamentben zajló megtárgyalásának eljá
rási szabályait úgy kell kialakítani, hogy azok garantálják az ellenzéki pártok
részvételét is biztosító érdemi vitának, így a különböző álláspontok, versengő
vélemények nyilvánosság előtti megjelenítésének a lehetőségét. A törvényalko
tási eljárásrendnek ezt az igényt össze kell hangolnia az obstrukció, a tárgyalás
indokolatlan elhúzása megakadályozásának elvárásával. Emellett érvényesíte
ni kell az alkotmányossági, illetve a jogalkotás minőségével kapcsolatos kö
vetelményeket is. Ezeket a célokat szolgálja, hogy a plenáris vitaszakaszokat
a törvényjavaslat (és az ahhoz benyújtott módosító javaslatok) bizottsági vitái
és jelentései készítik elő, illetve hogy a parlament plénuma is több olvasatban
tárgyalhatja a törvényjavaslatokat.
[4H] A törvényhozási eljárás parlamenti szakaszának első lépése a törvénykez- tarvénykezde-

deményezés. A törvényjavaslatok előkészítése és parlamenthez való benyújtása nicnJ’ezcs
elsősorban a kormány feladata —>[465], amely a törvényelőkészítési feladatok
ellátására minisztériumi szakapparátussal rendelkezik. Az átláthatóság követel
ménye, így például a törvénytervezetek nyilvánosságra hozatala és véleményez-
hetőségének biztosítása már a nyilvános parlamenti szakaszt megelőző, törvény
előkészítő fázis tekintetében is megfogalmazható. A magyar szabályozás szerint a
miniszterek által előkészített törvénytervezeteket társadalmi vitára kell bocsátani.
[412] Törvényjavaslat előterjesztésére általában a parlament tagjai, tehát a

képviselők és a parlamenti bizottságok is jogosultak, ám a képviselői kezde
ményezési jogkör korlátozások alá eshet. A magyar Alaptörvény értelmében
törvényjavaslatot bármely parlamenti képviselő és bizottság, a Kormány, illetve
a köztársasági elnök terjeszthet elő, de ahhoz, hogy a képviselő által benyújtott
törvényjavaslat az Országgyűlés tárgysorozatára kerüljön, szükséges az erre
kijelölt parlamenti bizottság támogatása.
[413] A tárgyalási rend tekintetében jellemző szabályozási megoldás, hogy a többoivasatos

törvényjavaslat plenáris ülésen történő bejelentését követően a javaslatot kiadják ,ar&yalas
az érintett parlamenti bizottságnak vagy bizottságoknak. Ezután ezek a bizott
ságok vitatják meg és véleményezik a törvényjavaslatot, álláspontjukról pedig
bizottsági jelentést készítenek - ezzel megalapozva a plenáris vita első fázisát,
az általános vitát, amelynek tárgyát a törvényjavaslat szükségessége, alapelvei
és koncepciója adják.
121
1414] Az ezt követő második olvasat, a részletes vita a törvényjavaslat egyes
rendelkezéseinek és az azokhoz kapcsolódóan benyújtott módosító javaslatok
nak a megtárgyalását jelenti. Ezt gyakran ugyancsak a módosító javaslatokat
értékelő bizottsági szakasz készíti elő. A magyar parlamenti jog szerint a ple
náris ülésen zajló általános vita után a törvényjavaslatok részletes vitájára nem
a plénumon, hanem az állandó bizottságokban kerül sor. Ezt követően jut sze
rephez a törvényalkotási bizottság, amely összegzi és az Országgyűlés plénuma
elé terjeszti az általa támogatott, illetve megfogalmazott módosító javaslatokat.
[415] Mindezeket követően a magyar parlamenti jog is ismeri a törvényja

vaslatok harmadik (plenáris) tárgyalási fázisát, amelynek alapvető célja, hogy
kiküszöbölje a szinte végleges törvényszövegnek a módosító javaslatok nyomán
előállt belső vagy más jogszabállyal fennálló ellentmondásait és egyéb hibáit.
szavazás [416] A törvényjavaslat parlamenti tárgyalása a zárószavazással fejeződik be.

A parlament ezzel a szavazással dönt arról, hogy a törvényjavaslatot - amely
nek szövege az elfogadott módosító javaslatok szerint módosult - elfogadja-e
vagy sem. A demokratikus döntéshozatal többségi elvéből következően a par
lament a törvényeket általában egyszerű többségi szavazással fogadja el, ismert
ugyanakkor - kiemelt fontosságúnak ítélt tárgykörök esetében - a minősített
többségű törvényalkotás. A magyar Alaptörvény is kimondja, hogy bizonyos
tárgykörökről sarkalatos törvényben -*[152], vagyis a jelen lévő képviselők
kétharmados többségével megalkotható és módosítható törvényben lehet ren
delkezni. Míg tehát a parlamentarizmus sajátosságainak megfelelően általában
a parlamenti kormány többség szavazatával fogadják el a jellemzően a kormány
által előterjesztett törvényjavaslatokat, addig egyes - kiemelt - tárgykörök sza
bályozásához szükség lehet olyan minősített többségre, amely már az ellenzék
kel való megegyezést is feltételezi.
speciális [417] Az általános tárgyalási rendtől eltérő speciális törvényhozási eljárási

eljárások alkalmazására is sor kerülhet. Egyrészt meghatározott, kiemelt je
lentőségű törvényhozási tárgykörök (pl. költségvetés, zárszámadás) esetén a
törvényhozási eljárásba az adott tárgykörhöz igazodó sajátosságok, illetve több
letgaranciák iktathatok. Másrészt ismertek - a szabályozás tárgyától független
- kifejezetten az eljárást meggyorsító sajátos tárgyalási rendek is (kivételes, il
letve sürgősségi eljárások), amelyek lerövidítik az általános határidőket, illetve
egyszerűsítik a többolvasatos vita struktúráját. Mivel ez utóbbi tárgyalási ren
dek a nyilvános és érdemi parlamenti vita terét szűkítik, alkalmazásukra csak
megfelelő garanciák mellett kerülhet sor, így például ülésszakonként maximált
alkalommal, minősített többségű döntés alapján.
kihirdetés [418] A törvényalkotási eljárás nem ér véget azzal, hogy a parlament - egy
szerű vagy minősített többséggel - elfogadja a törvényt. Miután az elfogadott
törvényt a házelnök aláírta, a törvény érvényes létrejöttéhez szükséges az is,
122
hogy nyilvánosan kihirdessék —>[138]—[ 139]. Az elfogadott törvény - a meg
határozott határidőn belüli - aláírása és kihirdetése rendszerint az államfő fel
adata, aki ennek során vétójogot gyakorolhat. A magyar Alaptörvény szerint
is a köztársasági elnök jogköre, hogy a részére megküldött törvényt aláírja és
elrendelje annak a Magyar Közlönyben történő kihirdetését. Az erre nyitva álló
határidő alatt a köztársasági elnök - kihirdetés helyett - vétójoggal is élhet.
[419] A vétójog által az államfő politikai, illetve jogi kontrollt gyakorolhat vétó
a törvényhozó hatalom felett, ugyanakkor a vétó jellemzően nem abszolút jel
legű, önmagában nem akadályozhatja meg a törvény érvényes megszületését.
Az Alaptörvény szerint a magyar köztársasági elnök politikai vétóra, illetve
alkotmányossági vétóra jogosult —>[526]—[532]. Az előbbi keretében az államfő,
ha a törvénnyel nem ért egyet, azt megfontolásra visszaküldheti az Ország
gyűlésnek; amennyiben pedig alkotmányossági aggályai merülnek fel, előzetes
normakontroll eljárást kell kezdeményeznie az Alkotmánybíróság előtt. Mind
két vétó késleltetheti a törvény megszületését, de azt nem teszi lehetetlenné.
Az Országgyűlés a számára megfontolásra visszaküldött törvény ismételt meg
tárgyalására köteles, de ha azt - akár változatlan tartalommal is, az eredetileg
is megkívánt szavazataránnyal - újra elfogadja, újabb politikai aggályokat az
államfő már nem fogalmazhat meg. Ha pedig az Alkotmánybíróság nem álla
pítja meg a részére megküldött törvény alaptörvény-ellenességét, a köztársasági
elnöknek a törvényt haladéktalanul alá kell írnia.
6.6. A parlamenti ellenőrzés

1420] A törvényhozás mellett a parlament fő funkciója a legfőbb állami szer- parlamenti
vek, alapvetően a végrehajtó hatalom tevékenységének ellenőrzése. A parla- ellcnörzcs
ment különböző eszközökkel folyamatos politikai kontrollt gyakorolhat minde
nekelőtt a kormány, valamint ennél szélesebb körben is a végrehajtó hatalom,
illetve a közigazgatás tevékenysége felett. Ennek keretében e tevékenységekről
információt szerezhet és értékelheti, minősítheti azt. Parlamentáris kormány
zati rendszerben, ahol a kormány a parlamenti többség támogatását élvezi, az
ellenőrzés kevésbé jelentős, mint prezidenciális berendezkedésű államokban.
Parlamentáris keretek között ugyanakkor, ahol a parlament végső soron a kor
mányt felelősségre is vonhatja és a bizalom megvonásával elmozdíthatja hivata
lából, az ellenőrzési eszközök pedig már ezt megelőzően kifejezésre juttathatják
a többség bizalmának megingását.
[421| Az ellenőrzés egyik ismert eszköze a beszámoltatás, amelynek alapján a beszámoló,

kormányokat rendszeres beszámolási, tájékoztatási kötelezettség terheli a parla-
ment irányába, és így a képviselők információt szerezhetnek a végrehajtó hata
lom működéséről. Az egyes parlamenti képviselőket megilleti a kérdezési és az
interpellációs jog is, amely eszközökkel ellenőrzési célból elsősorban az ellen
zéki képviselők élnek. Mind a kérdésre, mind az interpellációra a kormánynak,
123
illetve a megszólított kormánytagnak válaszolnia kell. Míg azonban a kérdés a
válaszadással le is zárul, addig az interpelláció sajátossága, hogy jellemzően
azonnali válaszadást igényel, amit a plénumon interpellációs vita és a válaszról
szóló parlamenti szavazás követhet, ez sem vezethet el azonban közvetlenül az
érintett kormánytag vagy a kormány megbízatásának megszűnéséhez.
bizottságok [422] Kifejezetten a parlamenti ellenőrzést szolgálja a vizsgálóbizottság fel-

elszercpc állítása, de ellenőrzési tevékenységet az állandó bizottságok is végeznek. A bi
zottságok vizsgálati tevékenységének fontos garanciáját jelenti az előttük törté
nő megjelenési és vallomástételi kötelezettség.
szakosított [423] A parlament ellenőrző funkcióját a parlamenttől elkülönült, önálló al-

ciicnorzo k0tmány0S intézmények is segítik: az ombudsman (magyar elnevezése szerint
az alapvető jogok biztosa) —>[688]—[690] és a számvevőszék —>[691]—[692]. El
lenőrző tevékenységük nélkülözhetetlen garanciáját jelenti, hogy mindkét in
tézmény a végrehajtó hatalomtól független jogállású szerv. Hazánkban mind az
alapvető jogok biztosát, mind az Állami Számvevőszék elnökét az Országgyű
lés választja kétharmados szavazataránnyal. A parlament az ellenőrző szerveit
(Magyarországon az Országgyűlés az Állami Számvevőszéket) egyes szabályo
zások szerint utasíthatja vizsgálat lefolytatására, de a parlamentnek sincs joga
befolyást gyakorolni arra, hogy konkrét ügyekben miképpen járnak el. Tevé
kenységükről évente kötelesek beszámolni a parlament számára, de politikai
felelősség nem terheli őket.
[424] E szervek feladatkörére jellemző, hogy tevékenységük nem korlátozó

dik a kormány ellenőrzésére, hanem sokkal szélesebb körben kiterjed a köz
igazgatás működésére. Az ombudsman a széles értelemben vett közigazgatási
eljárások, döntések törvényességét és tisztességességét, illetve az alapjogok
érvényesülését vizsgálja. A számvevőszék feladata pedig a közpénzek felhasz
nálásának törvényességi és gazdaságossági ellenőrzése. Mindkét szervet széles
körű vizsgálati, információszerzési jogkörök illetik meg; ugyanakkor kötelező
döntéseket egyikük sem hozhat - ajánlási javaslattételi, eljárás-kezdeményezé
si jogosítványokkal rendelkeznek. Ajánlásaik, javaslataik erejéhez lényegesen
hozzájárul, hogy azokat a parlamenti és a szélesebb társadalmi nyilvánosság
előtt fogalmazzák meg.
124
7. A KORMÁNY
7.1. A végrehajtó hatalom funkciója. A kormány a végrehajtó

hatalomban
[425] A végrehajtó hatalom a hatalommegosztás —>[38]—[45] klasszikus felfo végrehajtó
hatalom
gása szerint a törvényhozó és az igazságszolgáltató hatalom mellett a legfonto funkciója
sabb államhatalmi ágak egyike. Ezzel összefüggésben, a végrehajtó hatalom a
másik két klasszikus államhatalmi ághoz való kapcsolódása alapján is megha
tározható: a törvényhozó hatalom által hozott, általános közösségi döntések (pl.
törvények) érvényesítését jelenti az állami, társadalmi viszonyokban - a vitás
helyzetekben ugyanakkor e tevékenység jogszerűségét a bírói hatalmi ág jogo
sult megítélni. A végrehajtó hatalom gyakorlásában jellemzően (kormányzati
rendszertől függően) az államfő, a kormány és a tág értelemben vett közigaz
gatás (beleértve az ön kormányzati igazgatást) vesz részt. A végrehajtó hatalom
olyan funkciók alapján is leírható, amelyek az állami működés szükségszerű
velejárói, ugyanakkor jellemzően - de nem kizárólagosan - a végrehajtó hata
lomhoz kapcsolódóan jelennek meg: ezek a politikai hatalomgyakorlás, a kor
mányzati tevékenység és a közigazgatási tevékenység koordinációja.
[426] Politikai hatalmat természetesen nemcsak a végrehajtó hatalom gya politikai

hatalom
korol. A kormányzati rendszerek —>[323] legpontosabban a politikai hatalmat gyakorlás
gyakorló központi szervek egymás közötti, szervezeti és hatásköri kapcsolódá
sai, viszonyai alapján jellemezhetők, tipikusan a törvényhozó hatalmat, a vég
rehajtó hatalmat és az államfői hatalmat értve ez alatt. A politikai hatalmat,
a politikai típusú hatalomgyakorlást elsősorban az határozza meg, hogy mi a
hatalomgyakorlás célja, tartalma és mércéje. Az állami, társadalmi viszonyok
alakítása, tipikus (köz)politikai cél, amely rendszerint a politikai programokban
is megjelenik. A politikai célokhoz igazodik a politikai tevékenység tartalma:
azon döntések sorolhatóak ide, amelyek az adott társadalomra, a társadalmi
viszonyok alakulására hatást gyakorolnak.90 A politikai hatalomgyakorlás si
kerességének mércéje minden esetben a politikai közösség —>[169] elismerése,
amely tipikusan a választópolgárok vagy választott képviselők általi megvá
lasztásban (újraválasztásban) nyilvánulhat meg.
[427] Parlamentáris kormányzati rendszerekben központi szinten a parlament

által támogatott kormány teljes egészében politikai hatalomgyakorlást valósít
meg, mind céljait és eszközeit, mind pedig mércéit tekintve. A kormány al-
90 A döntési helyzet és a társadalmi hatás tekinthetők a politikai tevékenység legfontosabb jellemzőinek.

Győrfi Tamás: Az alkotmánybiráskodás politikai karaktere. Értekezés a magyar Alkotmánybiráskodás
első tíz évéről. INDOK, Budapest, 2001. 13.
125
kotmányokban rögzített feladata olyan programok kidolgozása és végrehajtá
sa, amelyek választ adnak az adott politikai közösség legfontosabb kérdéseire.
A kormány (nem kizárólagosan) rendelkezik azzal az alkotmányos felhatal
mazással, amelynek birtokában a társadalmi viszonyok alakítására vonatkozó
döntéseket meghozhatja. Tipikusan a kormányalakítás (a kormányzás) lehető
ségének megszerzéséért vagy megtartásáért zajlik a politikai verseny a pártok
között, ehhez pedig a választópolgárok meggyőzésére, támogatásuk megszer
zésére vagy megtartására van szükség.
kormányzati [428] A kormányzati tevékenység —>[322] tág értelemben a társadalmi viszo-

teVevégese ny°k alakításához kapcsolódik, beleértve a társadalom működését meghatáro
zó szabályok kialakítását, végrehajtását és ellenőrzését, ehhez kapcsolódóan
szolgáltatások megszervezését, az állami tevékenység irányítását, valamint az
állam külkapcsolatainak szervezését. A kormányzati tevékenység szőkébb ér
telemben az állami tevékenységek szervezésére, annak részeként a kapcsolódó
célok és feladatok, végrehajtási módok meghatározására, a szükséges feltételek
biztosítására, valamint a végrehajtás ellenőrzésére vonatkozik. A szőkébb ér
telemben vett kormányzati tevékenységet parlamentáris kormányzati rendsze
rekben a kormány végzi.91 Ennek tipikus megnyilvánulási formája a kormány
testületi döntéshozatala, amelynek végrehajtásáért a kormány egyes tagjai vagy
más, a kormány irányítása alatt álló állami szervek vezetői felelősek.
a közigaz- [429] A közigazgatás az állam komplex igazgatási rendszere, amely az egyes

tevékenység állami feladatok előkészítéséhez, megvalósításához kapcsolódik.92 A közigaz-
koordináctója gatás szervezetrendszere szakterületek, területi egységek és döntési szintek
szerint tagolt - a szervezetrendszer munkájának koordinálása, az ehhez szüksé
ges feltételek biztosítása parlamentáris kormányzati rendszerekben a kormány
feladata. Adott alkotmányos rendszeren belül a közigazgatás egyes szervei kü
lönböző jogi státussal rendelkezhetnek és többféleképpen kapcsolódhatnak a
kormányhoz - ennek megfelelően annak koordináló funkciója az egyes köz
igazgatási szervek vonatkozásában eltérő jellegű lehet.
[430] A jogállamiság —>[46]—[52] alkotmányos alapelvéből következően a köz

igazgatási tevékenység egészére vonatkozó követelmény, hogy az csak joghoz
kötötten, a jogszabályi rendelkezések által meghatározott rendben végezhető.
A közigazgatási szervek tisztán igazgatási jellegű, jogalkalmazó tevékenysége
tehát nem rendelkezik a politikai hatalomgyakorlás jellemzőivel. Arra tekin
tettel, hogy a közigazgatási tevékenység során tipikusan egyedi (pl. jogot vagy
kötelezettséget megállapító) döntések —>[116], [120] születnek, a jogállamiság
követelményével és az európai alkormányos hagyománnyal összhangban, 93
” Fazekas János: A központi közigazgatási szervek. In: Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási Jog. Ál
talános rész I. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2017. 146.
’2 Rozsnyai Krisztina: A közigazgatásról általában. In: Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási Jog. Ál
talános rész I. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2017.21.
” A Velencei Bizottság véleménye jogállamiság alapkövetelményeiről (Ruleof Law Checklist, 2016) 44. pont.
126
azokkal szemben minden esetben biztosítani szükséges a bírói felülvizsgálat
lehetőségét.
7.2. A kormány megalakulása és szervezete

[431| A végrehajtó hatalmat a politikai hatalmat gyakorló központi állami a kormány
szervek közül tipikusan a kormány gyakorolja. A kormányok testületi szervek,
amelyek összetételükben, vezetésük és munkaszervezésük módjában kormány
formánként és országonként egymástól jelentős mértékben különbözhetnek.
A parlamentáris kormányforma —>[331] kormányai esetében további lényeges
kérdés, hogy milyen módon szabályozott a kormány parlament irányában fenn
álló politikai felelőssége. Az alábbiakban a kormány működésével összefüggés
ben a parlamentáris kormányzati rendszerek általános jellemzőit és a magyar
szabályozás legfontosabb elemeit mutatjuk be.
[432] Az egyes kormányok összetételük, munkaszervezésük, működésűk kormány

módja alapján sokféle szempont szerint csoportosíthatók 9'* - a következőkben t,pi,!,ok
azon kormánytípusok áttekintő bemutatására kerül sor, amelyek strukturális
sajátosságai alkotmányos jelentőséggel bírnak.
[433] A minisztertanács típusú kormányok a miniszterelnökből és a minisz

terekből álló testületként működnek. Ebben a munkaszervezési struktúrában a
miniszterelnök vezető szerepe mellett az egymással azonos rangban álló mi
niszterek önállóan irányítják a végrehajtó hatalom gyakorlásához és a kormány
zati tevékenységhez kapcsolódó, meghatározott szakterületeket, döntéseiket
pedig testületként, főszabály szerint többségi elven hozzák. A minisztertanács
tagjai politikai értelemben szolidárisak egymás iránt, közös (testületi) felelős
séggel tartoznak a törvényhozó testület irányában, de ez nem zárja ki, hogy az
egyes miniszterek önálló (személyes) politikai felelőssege is vizsgálható legyen.
Számos európai ország alkotmányában minisztertanács elnevezéssel szerepel a
kormány.
[434] A kabinetrendszerben működő kormány kétféle összetételben műkö

dik: a miniszterelnökből és a kabinetminiszterckből álló, szűkebb körű tes
tület alkotja a kabinetet, míg a tág értelemben vett, jóval nagyobb létszámú
kormány rajtuk kívül más miniszterekből, államtitkárokból és a végrehajtó
hatalom gyakorlásában közreműködő más állami tisztségviselőkből áll. Ebben
a strukturális modellben a miniszterelnök vezetésével a kabinet hozza meg a
legfontosabb politikai döntéseket. A kabinet-rendszerű kormány mintaállama
w Giovanni Sartori a miniszterelnök és a miniszterek közötti viszony alapján megkülönbözteti az „első az

egyenlőtlenek fölött”, „első az egyenlőtlenek között” és „első az egyenlők között” kifejezésekkel jelle
mezhető működési modelleket. Lásd: Giovanni Sartori: Összehasonlító alkotmánymérnökség A kor
mányzati rendszerek struktúrái, ösztönzői, teljesítményei (Ford. Soltész Erzsébet). Akadémiai Kiadó,
Budapest, 2003.127.
127
az Egyesült Királyság.95 Az Egyesült Királyság kormányzati rendszerében a
miniszterelnök szerepe rendkívül hangsúlyos, tekintve, hogy az alkotmányos
hagyomány szerint egyidejűleg ö a parlamenti többséget adó párt vezetője és
frakcióvezetője is.
[435] A kancellári típusú kormányban a miniszterelnök kiemelt szerepe első

sorban jogállásából, valamint az alkotmányi szintű szabályozásból következik.
A miniszterelnök döntésétől függ a miniszterek kinevezése és felmentése, vala
mint ö határozza meg a kormány által folytatott politika irányát. A parlamenti
többség bizalmát, politikai támogatását a miniszterelnöknek kell bírnia, ennek
megfelelően a bizalmatlansági indítványt is vele szemben lehet benyújtani. A
kancellári típusú kormány mintaállamában, Németországban alkalmazott meg
oldás szerint a miniszterelnökkel (kancellárral) szemben csak konstruktív bi
zalmatlansági indítvány —>[346] nyújtható be, ami tovább erősíti pozíciójának
stabilitását. A kancellári típusú kormány strukturális szempontból a miniszter
tanácsi típusú kormányhoz áll közel, arra tekintettel, hogy tagjai a miniszterel
nök és a miniszterek.
[436] Az Alaptörvény alapján a miniszterelnökből és miniszterekből áll a

Kormány. A miniszterelnök jogállása, kiemelt közjogi pozíciója alapján a ma
gyar kormány is kancellári típusba sorolható.
minisztériumi [437] a minisztériumok a végrehajtó hatalom közigazgatást irányító —>[429]-

struktura funkciójához kapcsolódó, központi kormányzati szervek. Az egyes mi
nisztériumok irányítják a központi közigazgatás egy-egy szakterületét, ágaza
tát. A hagyományos kormányzati feladatok állandósága mellett időszakonként
változhat, hogy milyen területek válnak hangsúlyossá. Ennek megfelelően, a
rugalmasság biztosítása érdekében az alkotmányok rendszerint nem rögzítik
a minisztériumok elnevezését és azokat a közigazgatási szakterületeket, ame
lyekhez a minisztériumok kapcsolódnak. A minisztériumi struktúra kialakítá
sának és átalakításának kezdeményezése a kormány kompetenciájába tartozik,
ahhoz igazodóan, hogy adott kormányzati ciklusban milyen szervezeti keretben
kívánja ellátni feladatköreit. Az egyes minisztériumok létrehozásáról formáli
san a törvényhozás is dönthet. A minisztériumot az adott szakterületért fele
lős miniszter vezeti. A magyar szabályozásnak megfelelően a minisztériumok
felsorolásáról törvény rendelkezik. Az adott kormányzati ciklus minisztériumi
struktúráját tehát - a miniszterelnök előterjesztésének megfelelően - az Or
szággyűlés alakítja ki.
[438] A parlamentáris kormányzati rendszerekben - így a magyar alkotmá

nyos rendszerben is a kormánynak rendszerint abban a kérdésben is nagyfokú
mozgástere van, hogy a végrehajtó hatalom gyakorlásához kapcsolódó, az al-
95 Franczel Richárd: Az Egyesült Királyság miniszterelnöki intézménye. Pro Publico Bono 2013/4. 51-52.
128
kotmányban meghatározott feladatait a minisztériumi struktúrán kívül milyen
szervezeti keretben kívánja ellátni: ennek megfelelően saját maga is létrehozhat
állami szerveket, valamint a közigazgatás meghatározott feladatait saját magá
hoz vonhatja.’6
[439] A kormányalakítás első lépése a miniszterelnök megbízatásának elnye a miniszter

elnök
rése: az európai parlamentáris kormány formák jellemző megoldása az államfő jogállása
általi kinevezés, amit parlamenti megerősítő szavazás követhet vagy előzhet
meg, ritkábban - így a magyar szabályozásban is — csak a parlament általi vá
lasztásra kerül sor. Ugyanakkor ilyen esetekben is az államfő tesz javaslatot a
miniszterelnök személyére, az államfő tehát megkerülhetetlen a kormányalakí
tás folyamatában.97
[440] Lényeges kérdés, hogy milyen követelményeknek kell megfeleljen a le

endő miniszterelnök. Mivel tisztán politikai tisztségről van szó, az alkotmányok
jellemzően nem írnak elő speciális életkori követelményt vagy szakmai isme
reteket: a néprészvétel elvének megfelelően az adott politikai közösség bármely
választójogosultsággal —>[243] rendelkező tagja betöltheti a miniszterelnöki
tisztséget. A magyar szabályozás törvényi szinten rögzíti azt a követelményt,
hogy büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők választásán választható
személyek javasolhatók és választhatók meg miniszterelnöknek. A parlamenti
képviselői mandátum az európai parlamentáris kormányzati rendszerekben -
így a magyarban sem - nem feltétele a miniszterelnöki tisztség betöltésének,98
de nem is jelent kizáró okot. A parlamentáris kormányforma sajátosságaiból
következően jellemzően annak sincs alkotmányos akadálya, hogy egy személy
több cikluson keresztül töltse be a miniszterelnöki tisztséget - ennek feltétele
az aktuális parlamenti többség bizalma, politikai támogatása.
[441] Magyarországon az Alaptörvény szerint a miniszterelnök személyére a

köztársasági elnök tesz javaslatot. Az államfőnek javaslattételéhez kapcsolódóan
figyelemmel kell lennie a parlamenti erőviszonyokra, azaz olyan jelöltet kell állí
tania, aki számíthat a parlamenti többségének támogatására. A miniszterelnököt
az Országgyűlés a képviselők több mint felének szavazatával választja, aki meg
választásával hivatalba lép. A kancellári típusú kormányzati működés logikájá
nak megfelelően, a miniszterelnök megválasztásával az Országgyűlés közvetve
a miniszterelnök bizalmát élvező miniszterek kinevezéséhez és a miniszterelnök
(kormány)programja megvalósításához is megadja felhatalmazását.
’6 A Kormány szervezetalakítási szabadságát először az 50/1998. (XI. 27.) AB határozat rögzítette. [ABH
1998. 387. 404-405.] Bővebben lásd Fazekas János: A Kormány szervezetalakítási szabadságának al
kotmányos szabályozása. Új Magyar Közigazgatás 2013/5. 25-36.
” Tóth Károly: A kormányformák és kormányzati rendszerek vázlata. In: Tóth Judit - Legény Krisztián
(szerk.): Összehasonlító alkotmányjog. Complcx Kiadó, Budapest, 2006. 154.
” Ebben a vonatkozásban kivételesnek tekinthető a brit alkotmányos hagyomány, amely szerint csak par
lamenti képviselő töltheti be a miniszterelnöki tisztséget.
129
[442] A köztársasági elnök az új Országgyűlés alakuló ülésén - mivel lejárt
a korábbi Országgyűlés és vele az általa választott miniszterelnök és Kormány
megbízatása - minden esetben javaslatot tesz az új miniszterelnök személyére.
Az államfőnek azokban az esetekben is a miniszterelnök személyére vonatkozó
személyi javaslattal kell élnie, amikor az adott parlamenti cikluson belül szűnik
meg a miniszterelnök megbízatása —>[481 ]—[483] - ez alól csak a parlamenti több
ség által támogatott bizalmatlansági indítvány jelent kivételt, mert annak kereté
ben egyidejűleg az új miniszterelnök-jelöltet is megválasztják. Hasonlóképpen,
az államfőnek akkor is új személyi javaslatot kell tennie, ha az előző jelöltjét nem
választja meg miniszterelnöknek az Országgyűlés. Az elnöki javaslatok esetleges
többszöri visszautasításának korlátját jelenti ugyanakkor, hogy meghatározott idő
után ilyen esetben az államfő feloszlathatja az Országgyűlést —>[383].
[443] A miniszterelnöki tisztséghez jogállási követelményként jellemzően

összeférhetetlenségi szabályok kapcsolódnak: a hatalommegosztás és a jogál
lamiság követelményeivel összhangban kizárva azt, hogy egyidejűleg más ál
lamhatalmi ághoz tartozó tevékenységet lásson el a miniszterelnök, vagy a kor
mányzati tevékenységhez kapcsolódó gazdasági érdekeltséggel rendelkezzen.
A mentelmi jog —>[405] elsősorban a végrehajtó hatalom hatósági szerveken ke
resztül gyakorolt nyomásgyakorlása ellen biztosít védelmet a törvényhozó ha
talom és más, független alkotmányos intézmények számára, ebből következően
a miniszterelnök (és a miniszterek) esetében azt nem szükséges biztosítani. A
magyar szabályozásban a miniszterelnök és a miniszterek nem rendelkeznek
mentelmi joggal (csak abban az esetben, ha egyidejűleg parlamenti képviselői
mandátummal is rendelkeznek), az összeférhetetlenségükre vonatkozó részle
tes szabályokat törvény tartalmazza.
[444] Alkotmányos követelmény a miniszterelnök helyettesítési rendjének

szabályozása. A magyar szabályozás szerint a miniszterelnök (eredeti jogalko
tói jogkörben kiadott ->[154] rendeletben) maga jelöli ki helyettesét vagy he
lyetteseit a miniszterek közül.
a miniszterek [445] A miniszterek a kormány tagjai, akik a miniszterelnök vezetése mellett

jogállasa e] tevékenységüket. Valamennyi miniszter önálló feladat- és felelősségi
körrel rendelkezik, amelyet jellemzően a kormány működésének legfontosabb
paramétereit rögzítő okmány, a kormány statútuma (Magyarországon a Kor
mány által eredeti jogalkotó jogkörben kiadott —>[154] kormányrendelet) rögzít.
A miniszterek többsége - az adott kormányzati ciklusra vonatkozóan kialakí
tott minisztériumi struktúrának megfelelően - valamely minisztériumot vezeti.
Azok a miniszterek, akiknek a feladatköre nem minisztériumhoz kapcsolódik
(Magyarországon a tárca nélküli miniszterek) szintén a kormány teljes jogú
tagjai, akik részt vesznek a testületi döntéshozatalban.
130
(446] A parlamentáris kormányzati rendszerekben a miniszterek tisztségének
elnyerésében a miniszterelnöknek van meghatározó szerepe, mivel elsősorban
neki kell politikai felelősséget vállalnia a kormány egészének tevékenységéért.
Magyarországon a miniszterek kinevezésére és felmentésére egyaránt a mi
niszterelnök tesz javaslatot a köztársasági elnök számára. A kinevezést a köz
társasági elnök csak kivételesen tagadhatja meg —>[536]."
(447] A miniszteri tisztség betöltéséhez kapcsolódó követelmények, vala

mint az összeférhetetlenségi szabályok - Magyarországon is - megegyeznek a
miniszterelnökre vonatkozó követelményekkel és szabályozással. A miniszter
tisztsége minden esetben megszűnik, amennyiben megszűnik a miniszterelnök
megbízatása (mert az a Kormány egésze megbízatásának a megszűnését jelen
ti), a miniszter megbízatásának más okból történő megszűnése (jellemzően fel
mentés vagy lemondás) azonban - amíg a miniszterelnök a helyén marad - nem
eredményez változást az adott Kormány megbízatásában.
[448] A miniszter helyettesítésének rendjét is alkotmányos szabályok rende

zik. A magyar szabályozás szerint a miniszter általános helyettese az államtit
kár, aki a miniszterhez hasonlóan politikai vezető —>[451]. A törvényi szabá
lyozás ugyanakkor azt is rögzíti, hogy - a döntések alkotmányos jelentőségéből
következően - a köztársasági elnök döntéseinek kezdeményezésében és ellen
jegyzésében —>[516], csak a Kormány statútum-rendeletében kijelölt másik mi
niszterjogosult a miniszter helyettesítésére.
[449] A kormány megalakulásának abból a szempontból van jelentősége, a kormány

megalakulása
hogy ettől az időponttól kezdődően gyakorolhatja teljes jogkörben a végrehajtó
hatalmat. Az ezt megelőző időszakban a korábbi kormány - amelynek megbíza
tása megszűnt - jellemzően hatásköri korlátozásokkal, ügyvezető kormányként
—>[484] látja el feladatköreit. Néhány állam alkotmánya önállóan szabályozza a
kijelölt vagy felkért miniszterelnök kormányalakítás előtti hatáskörgyakorlását
is. A kormány megalakulása rendszerint valamilyen formális aktushoz kapcso
lódik (például a kormány tagjainak parlamenti beiktatása, megerősítő szavazás,
a kinevezési okmányok átvétele, eskütétel).
|450| Az Alaptörvény szerint a Kormány a miniszterek (köztársasági elnök

általi) kinevezésével alakul meg. Ezt megelőzi a miniszterelnök megválasztása
és a miniszterelnök javaslattétele a miniszterek személyére vonatkozóan. A mi
niszterjelöltek meghallgatása a feladatkörükhöz kapcsolódó parlamenti bizott
ságokban a parlamenti ellenőrzés —>[422] egyik klasszikus eszköze.
[451] Magyarországon az egyes minisztériumok vezetésében politikai és politikai

és szakmai
szakmai vezetők vesznek részt. Politikai vezető a miniszter és az államtitkár vezetők
” 48/1991. (IX. 26.), 8/1992. (1. 30.), 36/1992. (VI. 10.) AB határozatok.
131
- megbízatásuk kizárólag az adott Kormány megbízatásának idejére szól. Az
államtitkár feladata a miniszter helyettesítése politikai tevékenységével össze
függésben. Egy minisztériumban több államtitkár is működhet, közülük a mi
niszterjelöli ki azt, aki általános helyettesítésére jogosult.
1452] A minisztériumok szakmai vezetői a közigazgatási államtitkár és a he

lyettes államtitkárok - kinevezésük szakmai (képesítési) követelményekhez kö
tött és határozatlan időre (tehát nem csak az adott kormányzati ciklusra) szól.
A közigazgatási államtitkár a minisztérium hivatali szervezetének vezetője,
ennek megfelelően minden minisztériumban csak egy közigazgatási államtit
kár működhet. A helyettes államtitkárok (minisztériumonként több) a miniszter
feladatköréhez kapcsolódó szakmai munkát vezetik a minisztériumon belül,
meghatározott szakterületen.
a Kormány- [453| A magyar szabályozás szerint a Kormány tevékenységéhez közvetle-

kapcsoiódó nü' kapcsolódhatnak más testületek és tisztségviselők. A Kormány kabinete-
testflietck két hozhat létre a stratégiai fontosságú (törvényben meghatározott) ügyekben
a feladatkörükben érintett miniszterekből és a miniszterelnök által kijelölt sze
mélyekből. A kabinetek csak kivételesen rendelkeznek döntési jogkörrel, elsőd
legesen a Kormány javaslattevő, véleményező, tanácsadó szervei (tehát nem
sorolhatók a kabinetrendszerben működő kormánystruktúrához —>[432]—[436],
Hasonló céllal hozhat létre a Kormány kormánybizottságokat a feladatkörük
ben érintett miniszterekből, amennyiben az a több minisztérium feladatkörét
érintő feladatok összehangolása miatt szükséges.
[454] A Kormány tevékenységéhez kapcsolódó, de egy miniszter feladatkörébe

sem tartozó feladatra kormánybiztos, a miniszterelnök feladatköréhez tartozó fel
adatra miniszterelnöki biztos, a miniszter feladatköréhez tartozó feladatra pedig
miniszteri biztos nevezhető ki - valamennyi kinevezés határozott időre szól.
7.3. A kormány tevékenysége

a végrehajtás [455] A parlamentáris kormányzati rendszerekben ténylegesen a kormány
al*szerve gyakorolja a végrehajtó hatalomhoz kapcsolódó, legfontosabb jogosítványokat.
Magyarországon a végrehajtó hatalom gyakorlására vonatkozó, általános felha
talmazással formálisan is a Kormány rendelkezik: az Alaptörvény megfogal
mazásában a Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve. E generálklauzu
la utal mindazon, funkcionálisan a végrehajtó hatalomhoz tartozó feladatokra
és hatáskörökre, amelyeket az Alaptörvény más szabályai vagy törvényi szabá
lyok rögzítenek. E feladatok - a törvények végrehajtásának általános feladatán
túl - a szűk és tág értelemben vett kormányzati tevékenységhez —>[322] kap
csolódnak. Ennek keretében a Kormány tipikusan más állami szervek döntését
kezdeményezi (pl. törvényjavaslat benyújtása, számvevőszéki ellenőrzés kez
deményezése, előterjesztés állami kitüntetésre), vagy saját maga hoz döntéseket
132
(pl. állami szervek létrehozása, döntés az állami költségvetéshez kapcsolódó
egyes kiadásokról, feladatok meghatározása a Kormány egyes tagjai számára).
]456| A Kormány pozícióját erősíti, hogy az Európai Unióban (más tagálla

mokhoz hasonlóan) a Kormány képviseli Magyarországot a kormányzati rész
vétellel működő döntéshozatali eljárásokban - ebben a vonatkozásban az Or
szággyűlés tájékoztatás kérésére és álláspontjának megfogalmazására jogosult.
1457] A végrehajtó hatalom feladatkörei jellemzően nem határozhatók meg

teljeskörüen: a társadalmi viszonyok alakulása, változása esetenként azt
igényli, hogy a végrehajtó hatalomhoz kapcsolódó, legfontosabb jogosítvá
nyokat gyakorló kormány új területeken is vállaljon feladatokat. Az Alaptör
vény e kihívásra ad egyfajta választ, amikor rögzíti, hogy a Kormány feladat-
és hatásköre kiterjed mindarra, amit Alaptörvény vagy törvény nem utal más
szerv téladat- és hatáskörébe. E „maradékelvű” hatáskörgyakorlás számára
is korlátot jelent a joghoz kötöttség: a jogállamiság alkotmányos alapelvéböl
—>[46]—[52] következően az állami szervek csak olyan kérdésekben hozhatnak
döntéseket, amelyeket a jog előzetesen meghatároz. Tehát a Kormány sem
alkothat szabadon saját maga számára új hatásköröket, sokkal inkább gon
doskodnia kell a jogi szabályozásból következően megoldandó, de gazdátlan
feladatok ellátásáról.
[458] A végrehajtó hatalom egyik funkciója a közigazgatás szervezetrendsze- a közígazgatá:

rének működtetése, tevékenységének koordinálása. Az Alaptörvény megfogal- lcgfobb szerv‘
mazása szerint a Kormány a közigazgatás legfőbb szerve. E központi szerepnek
a Kormány több vonatkozásban felel meg.
[459] A Kormány - testületi szervként - maga is hozhat a közigazgatáshoz

kapcsolódó döntéseket (pl. döntés olyan ügyekben, amelyeket magához von).
Az egyes miniszterek a Kormány tagjaiként önálló feladat- és felelősségi kör
rel rendelkeznek, többségük pedig különös hatáskörű központi közigazgatási
szervet, minisztériumot vezet. Az egyes minisztériumokon keresztül —>[437]—
[438] valósul meg a központi közigazgatás egy-egy szakterületének, ágazatának
irányítása. A törvényben meghatározott keretek szerint a Kormány önállóan is
létrehozhat államigazgatási szerveket. A Kormány irányítása alatt álló szervek
sorolhatók az államigazgatási szervek közé.
[460] Az Alaptörvény a Kormány általános hatáskörű területi állam igazgatási

szerveként rögzíti a fővárosi és megyei kormányhivatalt - területi szinten tehát
e szerveken keresztül látja el a Kormány a közigazgatási, szakigazgatási, ható
sági feladatait. A fővárosi és megyei kormányhivatalok Alaptörvényben rögzí
tett feladata az is, hogy a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéről,
azaz az önkormányzati igazgatás törvényes működésének biztosításáról gon
doskodjanak. Hasonlóképpen a fővárosi és megyei kormányhivatalok feladata
133
a helyi önkormányzati rendeletek esetleges jogszabálysértő jellegének jelzése,
azokkal kapcsolatban normakontroll kezdeményezése a bíróságnál -*[713].
1461] A végrehajtó hatalom gyakorlásában ugyanakkor olyan közigazgatási

szervek is részt vehetnek, amelyek nem tartoznak a Kormány közvetlen irányí
tása alá. Ilyennek tekinthetők az Alaptörvény alapján a végrehajtó hatalom kö
rébe tartozó egyes feladat- és hatásköröket gyakorló önálló szabályozó szervek,
amelyeket törvény hoz létre.
jogalkotás [462] A végrehajtó hatalom jogalkotó hatásköre elengedhetetlen ahhoz, hogy

az alkotmányban meghatározott feladatköreit gyakorolni tudja. A parlamen
táris kormányzati rendszerekben a kormány jogalkotó hatásköre gyakorlására
rendelkezésre álló mozgásteret az alkotmány mellett a törvényhozó hatalom is
megszabja - a legfontosabb társadalmi viszonyok szabályozására minden eset
ben törvényben kerül sor.
[463] A magyar alkotmányos rendszerben mind a Kormány, mind pedig a Kor

mány tagjai alkothatnak jogszabályokat, rendeleteket —>[155]—[158] adhatnak ki.
Míg a Kormány törvényi felhatalmazás alapján, származékos jogalkotói hatás
körben és törvény által nem szabályozott kérdésekben, eredeti jogalkotói hatás
körben is kiadhat rendeletet, a Kormány tagjai kizárólag származékos jogalkotói
hatáskörrel rendelkeznek —>[154],100 A közjogi szervezetszabályozó eszközök
—>[164] közül a Kormány normatív határozatot, a Kormány tagjai pedig norma
tív utasítást adhatnak ki.
[464] Különleges jogrendben a kormányok - azzal a célkitűzéssel összefüggés

ben, hogy az adott válsághelyzetre hatékonyan reagálhassanak - rendszerint na
gyobb jogalkotási mozgástérrel rendelkeznek. Az Alaptörvény előírásai szerint
különleges jogrendben a Kormány rendeleti úton eltérhet adott törvényi rendelkezé
sektől, vagy fel is függesztheti a törvények alkalmazását. E rendkívüli jogalkotás
nak azonban közvetlenül kell kapcsolódnia az adott válsághelyzethez, időben korlá
tozott kell legyen és tartalmát tekintve meg kell felelnie az alkotmány előírásainak.
[465] A Kormány törvénykezdeményezési jogkörrel —>[411]—[412] is rendel

kezik- a parlamentarizmus logikájából következően a Kormánynak elsősorban
saját kezdeményezések előterjesztésével kell törekednie a parlamenti többség
által támogatott programja, politikája megvalósítására. Az adott előterjeszté
sekhez kapcsolódó alkotmányos felelősségéből következően kizárólag a Kor
mány terjesztheti elő az állami költségvetésről és az állami költségvetés vég
rehajtásáról —>[700], valamint a nemzetközi szerződések kihirdetéséről szóló
—>[102] törvényjavaslatokat.
Kivételt képez a miniszterelnök miniszterelnök-helyettest kijelölő rendeleté.
134
[466] Szintén a végrehajtó hatalom jogalkotási tevékenységéhez kapcso
lódnak az önálló szabályozó szervek által kiadott rendeletek. Az önálló sza
bályozó szerv vezetője származékos jogalkotói hatáskörben eljárva alkothat
rendeletet —+[154].
1467] A kormányok testületi szervekként nagyfokú szabadsággal rendelkez- döntéshozatal

nek abban a vonatkozásban, hogy milyen módon alakítják döntés-előkészíté-
si, tanácskozási, döntéshozatali mechanizmusaikat. A kormányok szerteágazó
feladatkörei alkotmányos követelmények szerinti, felelős ellátása ugyanakkor
azt igényli, hogy e mechanizmusok előzetesen szabályozott rendben működ
jenek. A magyar alkotmányos rendszerben a Kormány ügyrendjét (normatív)
kormányhatározat tartalmazza.
]468] A döntések előkészítése során megkerülhetetlen az egyes, a központi

közigazgatáshoz tartozó ágazati és szakterületi szempontok egyeztetése, össze
hangolása. A magyar alkotmányos rendszerben a Kormány hagyományos dön
tés-előkészítő fóruma az egyes minisztériumok közigazgatási államtitkárainak
értekezlete —>[452]. A Kormány döntéseit rendeletek —>[158], továbbá normatív
vagy egyedi határozatok —>[116], [120] formájában hozza meg.
[469] A kormányülések és az azokon elhangzó vélemények nem nyilvánosak.

E szabályozás és gyakorlat alkotmányjogi viták tárgya - az Alkotmánybíróság
értékelése szerint a Kormány politikájának egységességét kérdőjelezheti meg,
ha az üléseken elhangzó ellentétes vélemények is nyilvánosságot kapnának.101
Jogállami követelmény ugyanakkor, hogy a Kormány döntései (a törvény sze
rint titkos, minősített adatok kivételével) minden esetben nyilvánosak legyenek.
7.4. A kormány politikai felelőssége

]470] A parlamentáris kormányforma meghatározó sajátossága az a követel- a korniany
mény, hogy a kormány kizárólag a parlamenti többség politikai támogatásával fXuísXc
alakulhat meg és működhet —>[335]—[339], Amennyiben a parlamenti többség
megvonja a kormánytól politikai támogatását, úgy az a kormány megbízatásá
nak megszűnését eredményezi. A kormány tehát politikai felelősséggel tartozik
a parlament irányában. A politikai felelősség a parlamenti ellenőrzés változatos
eszközeivel számonkérhető, ugyanakkor a legnagyobb jelentősége a bizalom
formális kifejezéséhez kapcsolódó eljárásoknak van: ezek eredményeként meg
szűnhet a kormány megbízatása, ennek megfelelően az eljárások szabályozásá
nak módja a kormány stabilitására is jelentős hatást gyakorol.
[471] A magyarországi alkotmányi szintű szabályozás és hagyomány 1989- a míniszter-

1990 óta kancellári típusú kormányt intézményesít. A miniszterelnök nagyfokú féídössóge'1431
32/2006. (VII. 13.) AB határozat.
135
szabadsággal rendelkezik a Kormány összeállításában, a miniszterek kinevezé
se és felmentése tartalmi értelemben az ö döntésétől függ. Ennél is lényegesebb
ugyanakkor, hogy a bizalom kifejezéséhez kapcsolódó formális eljárások ki
zárólag az ő kezdeményezésére, illetve vele szemben érvényesíthetők - a Kor
mány Országgyűléssel szemben fennálló politikai felelősségének számonkérése
tehát valójában a miniszterelnök politikai felelősségének érvényesítését jelenti.
Az Alaptörvény ezt formálisan is kifejezi, amikor úgy rendelkezik, hogy a mi
niszterelnök határozza meg a Kormány általános politikáját. E politikához a
Kormány tagjai igazodni kötelesek, ugyanakkor a miniszterelnök az, aki az
Országgyűlés irányában a Kormány politikájáért, a Kormány mint testület és
egyes tagjai tevékenységéért is felelősséggel tartozik.
bizalmatlan- [472| A bizalmatlansági indítvány intézménye szolgál annak biztosítására,

sági indítvány a par]ament fe]ö] kezdeményezhető legyen a bizalom formális kifejezé
sére szolgáló eljárás. Az Alaptörvény szabályozása megőrizte az 1989-1990-es
Alkotmányban rögzített kereteket: bizalmatlansági indítványt az országgyűlési
képviselők egyötöde kezdeményezhet a miniszterelnökkel szemben. Az írás
beli indítványban egyidejűleg meg kell jelölni a miniszterelnöki tisztségre (a
hivatalban lévő miniszterelnök helyett) javasolt személyt. Ebből következik a
bizalmatlansági indítvány konstruktív jellege: azt előterjeszteni kizárólag az
alternatív miniszterelnök-jelölt megjelölésével lehet. A német szövetségi alkot
mányból átvett megoldás rajzolja ki a kancellári típusú kormány valódi karak
terét: a miniszterelnök erősségét kiemelt közjogi pozíciója és jogkörei mellett
elsősorban az adja, hogy viszonylag nehéz elmozdítani pozíciójából. A parla
menti többségnek a bizalmatlansági indítványhoz kapcsolódóan nemcsak azt a
döntést kell meghoznia, hogy megszűnjön-e a hivatalban lévő miniszterelnök
(és Kormány) megbízatása, hanem abban a kérdésben is egyetértésre kell jutnia,
hogy ki legyen a következő miniszterelnök.
[473] Az országgyűlési képviselők egyötöde által benyújtható kezdeménye

zés, a bizalmi kérdés felvetése klasszikus parlamenti kisebbségi jogosítvány,
amely azonban csak a parlamenti többség támogatása esetén érhet célba. A par
lamentáris rendszerekben az alkotmányos szabályok (így a magyar is) rendsze
rint további előírásokat tartalmaznak arra vonatkozóan, hogy a bizalmatlansági
indítvány benyújtásától számítva mennyi időn belül kell arról döntést hozni,
illetve ebben az időszakban - elsősorban azért, hogy ne legyen elkerülhető a
politikai felelősségrevonás - korlátozott a miniszterelnök lemondásának lehe
tősége. A parlamentáris kormányforma strukturális sajátosságából következik,
hogy a bizalom megvonásához ugyanolyan szavazati arány szükséges, mint a
miniszterelnök megválasztásához: a bizalmatlansági indítvány előterjesztése
esetén akkor vonják meg a bizalmat a miniszterelnöktől, ha az összes képviselő
több mint fele támogatja az indítványt. A magyar szabályozás szerint az or
szággyűlési képviselők egy szavazással egyidejűleg két kérdésről döntenek: ar
ról, hogy megvonják-e a bizalmat a hivatalban lévő miniszterelnöktől, valamint
136
arról, hogy megválasszák-e az indítványban megjelölt miniszterelnök-jelöltet.
Amennyiben az összes képviselő többsége támogatja az indítványt, úgy meg
szűnik a hivatalban lévő miniszterelnök megbízatása, az indítványban megje
lölt személy pedig megválasztott miniszterelnök lesz.
14741 A magyar alkotmányi szintű szabályozás szerint kizárólag a konstruk

tív bizalmatlansági indítvány eredményeként állhat elő olyan helyzet, hogy a
megválasztott miniszterelnök személyére vonatkozó javaslatot —>[441] nem a
köztársasági elnök terjeszti elő.
[475] A bizalmi szavazás annak biztosítására szolgál, hogy a kormány irá- bizalmi
szdVdzás
nyából is felvethető legyen a bizalmi kérdés, amennyiben parlamenti támo
gatása bizonytalan. A szavazás eredményeként (támogatás esetén) megerő
sítést kaphat a kormány, vagy (elutasítás esetén) megszűnhet a megbízatása.
Az Alaptörvény szerint a bizalmi szavazás előterjesztésére a miniszterelnök
jogosult. A bizalom kifejezéséhez szükséges szavazati arány - a parlamentáris
kormányforma sajátosságaiból szükségszerűen következően - megegyezik a
miniszterelnök megválasztásához szükséges szavazati aránnyal, tehát az ösz-
szes képviselő több mint felének támogatására van szükség. Amennyiben a
képviselők többsége nem támogatja a miniszterelnököt, úgy az Országgyű
lés bizalmatlanságát fejezi ki vele szemben, ami megbízatásának megszűnését
eredményezi. Ha a képviselők többsége a bizalmi szavazáson kifejezi támo
gatását, az politikai értelemben a miniszterelnök pozíciójának megerősítését
jelenti, aki továbbra is tisztségében marad.
[476] Magyarországon a bizalmi szavazás előterjesztéshez kötött formája is érvé- eiőtcrjesz-

nyesül. Ennek megfelelően a miniszterelnök olyan módon is kezdeményezhet bizalmi
szavazást, hogy azt összekapcsolja a Kormány által benyújtott valamely előteijesz- vazás
téssel (pl. törvényjavaslattal, határozati javaslattal). Az Országgyűlés ilyen esetben
akkor fejezi ki bizalmatlanságát a miniszterelnökkel szemben, ha az adott előterjesz
tést nem fogadja el. A szavazás eredményeként tehát - a bizalmi szavazás alapfor
májával megegyező módon - (az előterjesztés támogatása esetén) megerősítést kap
hat a kormány, vagy (az előterjesztés elutasítása esetén) megszűnhet a megbízatása.
A bizalom kifejezéséhez szükséges szavazati arány ugyanakkor ilyen esetben elválik
az összes képviselő többségének számarányától: ahhoz a kormány-előterjesztéshez
igazodik, amellyel a miniszterelnök a bizalmi szavazást összekapcsolja. Azt, hogy az
egyes parlamenti döntésekhez milyen szavazati arány kapcsolódik, az Alaptörvény,
valamint az Országgyűlés házszabálya —>[400] határozzák meg.
[477] A magyar szabályozás szerint a bizalmi szavazás alapformájához és az

előterjesztéshez kötött bizalmi szavazáshoz is kapcsolódnak időbeli korlátok (a
döntést meghatározott időn belül kell meghozni), valamint ebben az időszakban
a miniszterelnök lemondási lehetősége korlátozott.
137
a miniszter [478] A miniszteri felelősség a parlamentáris kormányzati rendszerek - köz
politikai fele
lőssege
tük a magyar parlamentarizmus102 - hagyományos eleme: a végrehajtó hatalom
gyakorlásában közreműködő, legmagasabb rangú tisztségviselőknek számot kell
adniuk tevékenységükről a törvényhozó szerv előtt, személyesen is bírniuk kell a
parlamenti többség bizalmát, politikai támogatását. Ennek érvényesítésére a par
lamenti ellenőrzés —>[420] számos eszköze (pl. kérdés, interpelláció, bizottsági
ellenőrzés) közvetlenül alkalmazható a miniszterekkel szemben. Történelmi táv
latban jellemzően az egyes miniszterekkel szemben önállóan is előterjeszthető
volt a parlamentben a bizalmatlansági indítvány, amely - a parlamenti többség tá
mogatása esetén - az adott miniszter megbízatása megszűnését eredményezte. A
XX. században ugyanakkor egyre inkább az a tendencia erősödött a bizalmi kér
déshez kapcsolódó eljárások szabályozásában, amely nem a miniszterek egyéni
politikai felelősségét, hanem a kormány kollektív felelősségét helyezte előtérbe.103
Ennek megfelelően a bizalmatlansági indítványhoz kapcsolódó eljárások szabá
lyozása is változott, azok a jelenkori alkotmányos szabályok szerint jellemzően
csak a kormánnyal és a miniszterelnökkel szemben nyújthatók be.
[479] A magyar alkotmányos szabályozás szerint sem lehetséges önálló bizal

matlansági indítványt előterjeszteni a miniszterekkel szemben, a szabályozás
ugyanakkor több vonatkozásban lehetővé teszi a miniszterek politikai felelős
ségének érvényesítését. Az Alaptörvény rögzíti a miniszterek politikai felelős
ségének irányát: tevékenységükért az Országgyűlés és a miniszterelnök felé is
felelősséggel tartoznak. Az Országgyűlés plenáris ülésén kérdés és interpelláció
—>[421] intézhető az egyes miniszterekhez, a minisztert a feladatköréhez kap
csolódó országgyűlési bizottság kinevezését megelőzően, azt követően pedig évi
rendszerességgel meghallgatja, továbbá a miniszter az Országgyűlés vagy az
országgyűlési bizottság ülésén való megjelenésre is kötelezhető. A parlamenti
ellenőrzés miniszterekkel szemben alkalmazható eszközei ugyan nem eredmé
nyezik közvetlenül az egyes miniszterek megbízatásának megszűnését, közvetve
azonban a Kormány politikai felelősségére, ezzel összefüggésben összetételére és
megbízatására is hatással lehetnek.104 A miniszterelnök a Kormány egészének és
egyes tagjainak tevékenységéért is felelősséggel tartozik. így amennyiben nem
kezeli az egyik minisztere tevékenységével kapcsolatban előállt bizalmi válsá
got, előfordulhat, hogy az országgyűlési képviselők magával a miniszterelnökkel
szemben nyújtanak be bizalmatlansági indítványt. Az egyes miniszterek minisz
terelnök felé fennálló politikai felelősségéből következik, hogy igazodniuk kell a
Kormány általános politikájához (amelyet a miniszterelnök határoz meg), azzal
összefüggésben pedig a miniszterelnök által meghatározott feladatokhoz.
102 Lásd az 1848. évi III. törvénycikket a független magyar felelős ministerium alakításáról.
103 Bővebben lásd Cserny Ákos: A miniszterifelelősség. Complex Kiadó, Budapest, 2011. 76-79.
IW Olyan megközelítés is ismert a szakirodalomban, amely szerint ez a közjogi konstrukció miniszterelnö
ki túlhatalmat eredményez, mert indokolatlanul kevés teret enged a közvetlen miniszteri felelősség par
lamenti érvényesítésének. Vö. Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Közjogi, politikai tanulmá
nyok, parlamentijegyzetek. Korona Kiadó, Budapest, 1995. 62.
138
7.5. A kormány megbízatásának megszűnése
[480] A parlamentáris kormányzati rendszerekben a kormány megbízatása parlamenti
minden esetben a parlamenti ciklushoz igazodik: amennyiben a törvényhozó
testület megbízatása véget ér, úgy a kormány megbízatása is megszűnik - te- mandátum
kintet nélkül arra, hogy a törvényhozó szerv megbízatása a parlamenti ciklus
lejárta miatt, vagy más okból (pl. az államfő általi feloszlatás vagy a feloszlás
parlament általi kimondása) szűnik meg. Hasonlóképpen, amennyiben az alkot
mányban szabályozott okból (pl. különleges jogrend életbe lépése) időszakosan
nem lehetséges a parlamenti választás megtartása, úgy a hivatalban lévő parla
ment megbízatásával együtt a kormány mandátuma is meghosszabbodik.
1481] Az Alaptörvény szabályozása szerint megszűnik a miniszterelnök és a

Kormány megbízatása, amennyiben új Országgyűlés alakul. A korábbi Ország
gyűlés által választott, hivatalban lévő miniszterelnök és kormánya tehát mind
addig hivatalban marad és korlátozás nélkül gyakorolhatja jogköreit, amíg az or
szággyűlési választást követően az új Országgyűlés meg nem alakul. Az alakuló
ülésen rendszerint sor kerül az köztársasági elnök javaslattételére az új miniszter
elnök személyére vonatkozóan és az új miniszterelnök megválasztására.
[482] Minden parlamentáris kormányzati rendszerben a miniszterelnök meg- míníszterei-

bízatásához kötődnek az egyes kormányzati ciklusok. A miniszterelnök meg- "fsiioz'kötött'
választásával vagy kinevezésével mindig új kormány alakul, abban az esetben mandátum
is, ha esetleg a hivatalban lévő miniszterelnök kap újabb megbízást. Ennek
megfelelően - amennyiben a hivatalban lévő kormány megbízatása megszűnik
- egy parlamenti cikluson belül több kormány is alakulhat.
[483] Az Alaptörvény minden esetben a miniszterelnök megbízatásának meg

szűnéséhez köti a Kormány megbízatásának megszűnését - a Kormány (és a
miniszterek) megbízatása is megszűnik tehát, ha a miniszterelnök megbízatása
véget ér. Ennek megfelelően az Alaptörvény csak a miniszterelnök megbízatása
megszűnésének eseteit részletezi. Ezek közül a leggyakoribb - a fentiekben tár
gyalt - eset, amikor új Országgyűlés alakul. Szintén a miniszterelnök megbízatá
sának közvetlen megszűnését eredményezi, ha az Országgyűlés bizalmatlanságát
fejezi ki a miniszterelnökkel szemben bizalmatlansági indítványhoz kapcsolódó
an vagy a miniszterelnök által kezdeményezett bizalmi szavazáson (annak alap
formája és a Kormány által benyújtott előterjesztéshez kötött formája esetén is).
A miniszterelnök lemondása vagy halála értelemszerűen megbízatásának meg
szűnését eredményezi. Megszűnik a miniszterelnök megbízatása akkor is, ha az
Országgyűlés a kormányfő összeférhetetlenségét állapítja meg, vagy azt, hogy
nem állnak fenn a megválasztásához szükséges feltételek —>[440].
[484] A demokratikus államok működésének egyik sarokpontja, hogy az al- ügyvezető

, , , ,, , , ,, , , 7 ,, kormány, mi
kotmanyos szabályok es az alkotmányos hagyomány milyen módón biztosítják nis2(ereinök
és miniszter
139
a politikai hatalom békés átadását. Ezzel összefüggésben a parlamentáris kor
mányzati rendszerek sajátos szabályozási kérdése, hogy a végrehajtó hatalom
milyen módon gyakorolható a kormányzati ciklusok közötti átmeneti idősza
kokban. E szabályoknak egyrészt biztosítaniuk kell a végrehajtó hatalom folya
matos gyakorlását, másrészt az átmenetre tekintettel rendezniük kell a hatáskö
ri viszonyokat.
[485] A magyar szabályozás szerint a megelőző időszakban hivatalban volt

Kormány ügyvezető kormányként működik tovább megbízatása megszűnésétől
egészen az új Kormány megalakulásáig. Más parlamentáris rendszerekhez ha
sonlóan, a magyar szabályozás is tartalmaz az ügyvezető kormányra vonatkozó
hatásköri korlátozásokat. Ezek funkciója, hogy a végrehajtó hatalom gyakorlása
folyamatosságának biztosításán túl ne engedjen teret olyan stratégiai döntések
nek, amelyek a megalakuló új Kormány mozgásterét esetlegesen korlátozhatják.
[486] Az Alaptörvény önállóan szabályozza az ügyvezető miniszterelnökhöz

kapcsolódó jogállási és hatásköri kérdéseket is. Amennyiben a miniszterelnök
megbízatása lemondásával vagy az új Országgyűlés megalakulásával szűnt
meg, úgy - megbízatása megszűnését követően - ö maga látja el az ügyveze
tő miniszterelnök feladatköreit. A miniszterelnök megbízatása megszűnésének
összes további esetében (amelyek nem teszik lehetővé, hogy a parlamenti több
ség politikai támogatását ideiglenesen megtartsa) az ügyvezető miniszterelnök
feladatköreit a miniszterelnök-helyettes gyakorolja. Az ügyvezető miniszterel
nök az új miniszterelnök megválasztásáig látja el feladatát. Az ügyvezető mi
niszterelnök is hatásköri korlátozásokkal gyakorolhatja jogköreit, elsősorban a
személyi javaslatok tekintetében.
[487] Szintén önálló alaptörvényi szabályok vonatkoznak az ügyvezető mi

niszterek jogállására és hatáskörgyakorlására. Az ügyvezető miniszter a meg
előző Kormány hivatalban volt minisztere, aki addig látja el feladatát, amíg az
új minisztert ki nem nevezik. Az ügyvezető miniszter hatásköri korlátozása
jogalkotó tevékenységére vonatkozik.
140
8. AZ ÁLLAMFŐ
8.1. Az államfői hatalom funkciója

[488] Az államfő a kormányzati rendszert meghatározó intézmények egyike; az államfői
az államszervezet élén álló, az állam legmagasabb szintű képviseletét ellátó ál- f,i'nL°iója
lami szerv.
|489] Az államfői hatalom a különféle kormányzati rendszerekben lényeges az államfő

a parla
eltéréseket mutat. Ahol a kormányzati rendszer a végrehajtó hatalmat az ál mentáris
lamfőnek tartja fenn teljes egészében (prezidenciális rendszer —>[355]—[360]) kormány
vagy részben (félprezidenciális rendszer —>[361]—[365]), ott az államfőnek meg formában
határozó szerep jut a politikai kormányzásban. A parlamentáris kormányzati

rendszer jellegadó ismérve ugyanakkor, hogy abban a végrehajtó hatalmat a
- parlamentnek felelős - kormány gyakorolja. Bár a parlamentáris berendezke
dést kirajzoló alkotmányok egy része az államfőt a végrehajtás fejeként vagy ré
szeként határozza meg, ez a megjelölés csak formális: az államfő ilyenkor sem
rendelkezik a kormány önállóságát relativizáló hatáskörökkel, intézkedéseiért
a parlament által felelősségre nem vonható, így ténylegesen nem tekinthető a
végrehajtó hatalom részesének. Parlamentáris berendezkedésben tehát a kor-
mányzati hatalom ténylegesen a törvényhozó hatalmat megtestesítő parlament
és a végrehajtó hatalmat gyakorló és irányító kormány kezében összpontosul.
Az államfő e két hatalmi ágtól elkülönült, önálló hatalmi tényező, túlnyomó
részt reprezentatív jellegű hatáskörökkel —>[349]—[351J. Érdemi szerephez az
államirányításban az államfő hagyományosan az egész társadalmat veszélyez
tető, súlyos kormányzati válság idején jut.
[490] Az Alaptörvény kifejezetten nem nyilatkozik a köztársasági elnök és a

végrehajtó hatalom viszonyáról. Az Alkotmány bíróság ugyanakkor az állam
fői hatalmat - a parlamentáris kormányforma szerkezetéből és a köztársasági
elnök politikai felelőtlenségéből kiindulva - a klasszikus hatalmi ágakon kívül
álló, önálló hatalomként jellemezte.105
1491] Az államfő az államalkotó nemzet egységének jelképe, a nemzeti szu- az állam

verenitás egyszemélyi megtestesítője. Ez a szimbolikus szerep alapozza meg
azt a széles reprezentációs jogkört, amely az államfőt - mint az állam legmaga
sabb szintű képviselőjét - bel- és külügyekben jellemzően megilleti.
[492] A nemzetet egyesítő, integratív funkcióját az államfő nemcsak az alkot

mányban meghatározott jogosítványok gyakorlásával tölti be. Az alkotmányjog
105 48/1991. (IX. 26.) AB határozat.
141
által nem szabályozható államfői megnyilvánulások - jelenlét a nemzeti ünne
peken, különféle közéleti rendezvényeken, hivatalos beszédek, fogadások stb. -
hatásukat tekintve legalább ilyen meghatározóak lehetnek. A megszólalás ezen
a területen is az államfő egyik legerősebb politikai eszköze:106 az állam „első
embere” szavaival formálhatja a nemzeti tudatot, politikai súlyt adhat a nemzeti
összetartozás szempontjából fontos társadalmi problémáknak, eszmefuttatásai
segíthetik megakadályozni az országot megosztó politikai viták elmérgesedését.
ademokra- [493J Az államfő funkciója általában nem merül ki a fentiek szerinti formális
berendezne- szerepkörben. Parlamentáris kormányzati rendszerben az államfő az államappará-
dés védelme tus demokratikus működésének egyik védőbástyája. Különféle jogosítványaival,
fellépéseivel gondoskodik arról, hogy az államélet az alkotmányos szabályoknak
és elveknek megfelelő mederben haladjon. Ez a szerepkör krízishelyzetekben kü
lönösen felértékelődik a hatáskörök szintjén: ha valamilyen bel- vagy külpolitikai
tényező hatására az államszervezetben súlyos zavar áll elő (pl. kormányválság,
hadiállapot, rendkívüli állapot), az államfő hivatott arra, hogy a számára biztosí
tottjogosítványok gyakorlásával átsegítse a válságon a megbénult hatalmi ágakat.
[494] E két funkciót az államfő nem egymástól függetlenül, hanem egymásra

is tekintettel gyakorolja. Az alkotmányos (érték)rend védelmében tett lépések
kel az államfő a politikai közösség egészét összekötő értékeket oltalmazza, ez
által pedig az állam egységét is védi. Ugyanez fordítva is igaz: az állam képvise
lőjeként az államfőnek számos lehetősége nyílik arra, hogy értékelje a körülötte
zajló társadalmi-politikai folyamatokat, és ennek során ösztönözze a hatalmi
ágakat az alkotmányos szabályoknak és elveknek megfelelő működésre.
[495] Parlamentáris rendszerben az államfő - abból kifolyólag, hogy a po

litikai hatalmi ágaktól különálló, autonóm hatalmi tényező - a hatalommeg
osztás érvényesülésének is fontos garanciája. Semleges jogállása alkalmassá
teszi arra, hogy olyan jogosítványokat gyakoroljon, amelyek a politikai hatalmi
ágakhoz —>[43] nem kötődhetnek (pl. bírák kinevezése és felmentése).
[496] Magyarország államfőjének alkotmányos rendeltetését az Alaptörvény

az itt számba vett funkciókkal összhangban határozza meg, amikor úgy ren
delkezik, hogy a köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét és őrködik az
államszervezet demokratikus működése felett.
8.2. Az államfői tisztség keletkezése

az államfő [497] Az államfői hatalom legitimációja annak függvényében alakul, hogy a
ICSn ik jeikgé parlamentáris kormányforma milyen államforma keretében valósul meg [321].
Petrétei József: A köztársasági elnöki tisztségről. In: Dezső Márta- Kukorelli István (szerk.): Ünnepi kötet
Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére. Rejtjel, Budapest, 2008. 235.
142
Parlamentáris monarchiában az államfői tisztséget a monarcha (uralkodó) tölti
be, aki a trónbetöltés alkotmányosan szabályozott rendje szerint, történelmi le
gitimáció alapján kerül hatalomra, és élethosszig vagy lemondásig uralkodik.
Parlamentáris köztársaságban az állam élén az elnök áll, aki demokratikus le
gitimáció útján, választással nyeri el tisztségét az alkotmányban meghatározott
időre.
[498] Az államok többségében a köztársasági elnököt a választópolgárok köz- az c,nö|y

választás
vétlenül választják. Ahol nem, ott az államfő a parlament vagy egy specifiku- modelljei
san a köztársasági elnök megválasztásának céljából felállt népképviseleti szerv
(pl. regionális delegáltakkal kibővített parlament, szövetségi nemzetgyűlés)
döntése alapján nyeri el megbízatását. A közvetlen választás direktebb, ezáltal
erősebb legitimációt kölcsönöz az államfőnek, és kedvez a tőle elvárt pártpoliti
kai semlegességnek, hiszen így az államfő hatalomgyakorlása nem a parlamen
ti többség, hanem egy attól eltérő összetételű társadalmi többség támogatásán
alapul.107 Ez utóbbi elérhető ugyanakkor a közvetett választás azon konstrukci
ójával is, amelyben a köztársasági elnököt a törvényhozásra jogosult testülettől
eltérő összetételű népképviseleti szerv választja.
[499] Magyarországon a köztársasági elnököt a parlament választja. 1989-

ben, az alkotmányos rendszerváltás idején ugyan reális esély mutatkozott a
közvetlen elnökválasztás bevezetésére, de a kérdésben tartott ún. „négyigenes”
népszavazáson - nagyon szoros eredmény mellett - végül a parlament általi
választás kapott többséget -—>[790]. A közvetlen modell érzékelhető népszerű
ségére figyelemmel, 1990-ben újabb népszavazási kezdeményezés irányult az
államfőválasztás rendszerének megváltoztatására, de végül ez sem vezetett
eredményre.
[500] Akár közvetlen, akár közvetett módon zajlik az államfő megválasztása, választási
azt jelölési eljárás előzi meg. Megfelelő jelölési rendszerrel elérhető, hogy az szabab°k
elnökválasztáson kezelhető létszámú jelölt vegyen részt, és ne induljon olyan
személy, akinek megválasztására - társadalmi támogatottság hiányában - mi
nimális esély sem mutatkozik. Annak érdekében, hogy az állam élén hiteles
személy álljon, sok helyütt a választójogot megalapozó korhatárnál magasabb
korhatárhoz kötik az államfői tisztség viselését. Az államfő alkotmányos szere
pére figyelemmel e tisztséget minden nemzet állampolgársági kötelékhez köti.
Jelöltként értelemszerűen csak olyan személy indulhat a választáson, aki meg
felel a választhatóság normatív feltételeinek.
1501] Az államfő választására vonatkozó szabályozással szemben két, egy

mással nehezen összeegyeztethető elvárás támasztható: egyfelől az, hogy meg
felelő legitimációs bázist biztosítson az elnöknek, másfelől az, hogy garantálja
107 Sári János: A hatalommegosztás. Osiris, Budapest, 1995. 213.
143
az államfői hatalom folyamatosságát, vagyis azt, hogy a tisztség ne maradjon
betöltetlenül.
[502] Erős legitimációt a választási szabályok azzal tudnak biztosítani az állam

főnek, ha e megbízatás elnyerését széles körű társadalmi támogatottsághoz kötik.
Minél szélesebb egyetértés alakul ki a köztársasági elnök személyében, annál in
kább várható, hogy a megválasztott személy képes lesz betölteni a nemzet egységét
megtestesítő elnöki funkciót. Közvetlen választás esetén a legitimáció erőssége az
érvényességi küszöb szabályozásával kalibrálható. Közvetett választás esetén az
erős legitimáció akkor garantált, ha a választás eredményességét a parlamenti kép
viselők minősített többségének támogatásához kötik, amely így általában feltételezi
kormánypárt és ellenzéke konszenzusát a köztársasági elnök személyében.
[503] Az államfői tisztség betöltésének folyamatossága érdekében az álla

moknak úgy kell kialakítaniuk a választás szabályait, hogy az rövid időn be
lül garantálja a választás eredményességét. Ez a követelmény értelemszerűen
feszültségben áll az erős legitimációra vonatkozó elvárással: minél szélesebb
konszenzust követel meg a szabályozás a tisztség elnyeréséhez, annál kisebb
az esélye, hogy van olyan jelölt, aki megszerzi a szavazás eredményességéhez
szükséges támogatottságot. A két követelmény együttes érvényesítése érde
kében az alkotmányok rendszerint többfordulós szavazási eljárást rögzítenek,
amelyben a korábbi fordulók szabályozása az erős legitimáció biztosítását, a
későbbi fordulóké az eredményességet helyezi előtérbe. Az eredményesség mi
előbbi elérése érdekében az alkotmányok garanciális szabályokat fektetnek le
arra vonatkozóan is, hogy az egyes választási fordulóknak milyen időközönként
kell követniük egymást (közvetlen választás esetén), illetve hogy hány nap alatt
kell megválasztani a köztársasági elnököt (közvetett választás esetén).
[504] Magyarországon az államföválasztáson jelöltként az a 35. életévét betöl

tött, magyar állampolgár indulhat, akire az országgyűlési képviselők legalább
egyötöde írásbeli ajánlást tesz. A szavazás egy- vagy kétfordulós, attól függően,
hogy az első szavazás eredményre vezet-e. A szavazási eljárást legfeljebb két
egymást követő nap alatt be kell fejezni. Az első szavazáson a tisztséget az nyeri
el, aki megszerzi a képviselők kétharmadának szavazatát. Ha ez egyik jelöltnek
sem sikerül, vagyis a választás eredménytelen, második fordulóra kerül sor.
amelyben viszont már csak a két legtöbb szavazatot kapó jelöltre lehet szavazni
A második fordulóban az lesz a köztársasági elnök, aki a legtöbb szavazatot
kapta. Végső soron tehát a parlament egyszerű többséggel is megválaszthatja
az államfőt. Bár a köztársasági elnök relatív parlamenti többség általi legitimá
ciójának vannak hagyományai a magyar közjogtörténetben —>[769]-[77l],108 ez
a szavazati arány - az államfő alkotmányos szerepét szem előtt tartva - kirívó
an alacsony, nincs is párja az európai köztársaságok sorában.
108 Magyarország államformájáról szóló 1946. évi I. törvény 4. § (4) bekezdés; 1989-es Alkotmány 29/B
144
[505] A köztársasági elnök szinte mindenütt a parlamenti cikluson túlnyúló j1 megbízatás
időtartamra nyeri el megbízatását.109 Az elnöki ciklust az alkotmányok tipiku- ldotartama
san öt évben határozzák meg, miként a magyar Alaptörvény is, de találunk
európai példát hat-, illetve hétéves elnöki ciklusra is. A parlamenti és az elnöki
ciklus időbeni elválasztása a kormányzati hatalomgyakorlás folytonosságának
és az államfő autonóm jogállásának is biztosítéka.
[506] Az európai köztársaságok az újraválaszthatóság kérdésében is megle

hetősen egységes képet mutatnak: a szabályozás rendszerint lehetővé teszi az
elnök újraválasztását, de két ciklusban maximalizálja a tisztség betöltésének
időtartamát. A többszöri újraválasztás kizárása a hatalomkoncentráció elkerü
lésének jegyében történik.
8.3. Az államfő jogállása, jogi felelőssége

[507] Az államfő autonóm működésének védelme elengedhetetlen alkotmá- ^államfő
nyos funkcióinak betöltéséhez. Erre az összefüggésre figyelemmel az állam- J°8a asa
fő jogállásának szabályozásakor az alkotmányok arra törekszenek, hogy biz
tosítsák az államfői működés önállóságát. A függetlenség szempontjából - a
megbízatás keletkezésére vonatkozó szabályozáson túl - fontos kérdés, hogy az
államfői hatalom gyakorlásához kapcsolódóan a szabályozás mennyiben zárja
ki a nemkívánatos érdekérvényesítés és befolyásolás lehetőségét (összeférhetet
lenségre vonatkozó szabályok), illetve hogy mennyiben enged teret az államfő
vel szembeni hatósági, bírósági eljárások lefolytathatóságának (sérthetetlenség
re vonatkozó szabályok).
[508] Az államfői tisztséghez - a hatalommegosztás követelményéből követ- jjetetfcnség

kezöen - szigorú összeférhetetlenségi követelmények társulnak. Az összeférhe
tetlenségre vonatkozó előírások azt a célt szolgálják, hogy az államfőt feladatai
ellátásában ne akadályozzák, illetve ne befolyásolják más állami szervek, pártok,
társadalmi csoportok, illetve a gazdasági szféra szereplői. A megválasztás idő
pontjáig meg nem szüntetett összeférhetetlenségi okot vagy okokat az államfőnek
tisztsége elnyerését követően haladéktalanul meg kell szüntetnie, mivel az ösz-
szeférhetetlenség alapot ad a köztársasági elnök tisztségéből való elmozdítására.
Az elmozdítás jogkövetkezményét vonja maga után értelemszerűen az is, ha az
összeférhetetlenségi ok az államfő tisztségének gyakorlása során merül fel.
[509] A magyar szabályozás megtiltja a köztársasági elnök számára, hogy

tisztsége gyakorlásának ideje alatt bármilyen más tisztséget betöltsön, illetve
bármilyen más kereső tevékenységet folytasson, illetve bármely tevékenységé
ért díjazást fogadjon el. kivéve a szerzői jogdíjakat.
105 Kivételt képez Lettország, ahol az államfő megbízatása csak négy évre szól [Lettország alkotmánya,
35. cikk].
145
sérthetct- [510] A sérthetetlenség az államfő jogállásának lényegi ismérve; funkciója az
icnscg államfői tisztség zavartalan gyakorlásának, valamint az államfő tekintélyének
a védelme. Ez a jogintézmény oltalmazza az államfőt a hatósági, bírósági vagy
más, a személyes szabadságot korlátozó, a tisztség tekintélyét potenciálisan
csorbító eljárásokkal, intézkedésekkel szemben. Ilyen közhatalmi intézkedé
sek alapvetően a végrehajtó hatalom irányából, annak kezdeményezésére vagy
ráhatására reálisak, így a sérthetetlenség elsősorban ennek a hatalmi ágnak a
nyomásgyakorlásával szemben nyújt garanciális jellegű védelmet.
[511] Az államfő sérthetetlensége közjogi tradíciókon nyugszik: a monarchiák

korszakában az uralkodó (király, császár stb.) személyének szentsége és sérthe
tetlensége mindenfajta támadással szemben védelmezte az uralkodót, abszolút
jogi és politikai felelőtlenséget biztosítva számára. Sérthetetlenségére tekintet
tel az egyeduralkodóval szemben bűnvádi eljárást nem lehetett indítani, felette
bíróság (más hatóság) nem ítélkezhetett, és személye (testi-lelki lénye) szigorú
büntetőjogi védelem (felségsértés) tárgyát képezte. A sérthetetlenség nyújtotta
védettség határai ma már máshol húzódnak, mint a monarchiák időszakában.
(A jogintézmény funkciója változatlan maradt.) A modern parlamentáris rend
szerekben ugyanis a sérthetetlenség többnyire nem jelent teljes felelőtlenséget.
Az alkotmányok - a politikai felelősségre vonás lehetőségének teljes kizárása
mellett - általában lehetőséget teremtenek az államfő jogi felelősségének meg
állapítására, ennek következményeként pedig akár a tisztségétől való megfosz
tásra is. (Kivételt a monarchiák között találunk.)
jogi felelősség [512] Az államfő jogi felelősségére vonatkozó szabályozás kialakításakor az

államoknak két szempontra mindenképp figyelemmel kell lenniük. Az egyik,
hogy szűkre szabják a felelősség megállapításának lehetőségét, máskülönben a
sérthetetlenség intézménye kiüresedne; nem tudná betölteni közjogi rendelte
tését. Ennek megfelelően a jogi felelősség rendszerint az alkotmány, illetve az
alkotmányos rend szándékos megsértésére, illetve a bűncselekmények egy sző
kébb körére, tipikusan államellenes bűncselekményekre (pl. hazaárulás) terjec
ki. A másik követelmény, hogy a felelősségre vonás alapjául pontosan megfoga -
mazott tényállások szolgáljanak, a tényállásban szereplő tények pedig jogi szem
pontok szerint vizsgálhatóak legyenek. Ez annak biztosítéka, hogy a felelőssé,
kérdése ténylegesen jogi, és ne politikai szempontokon alapuljon.
[513] Magyarországon a köztársasági elnök személyének sérthetetlenségét az

Alaptörvény kifejezetten rögzíti. Az államfő büntetőjogi eljárásokkal szembe'
védettsége hivatali idejére szól, annak lejártát követően az immunitás megszű
nik. és ezzel elhárul az akadály az eljárás(ok) lefolytatása elől. A parlamez-
ti képviselőket megillető mentelmi jog sérthetetlenségi alakzatától eltérőé:
—>■[405] a köztársasági elnök esetében a szabályozás nem ad módot az immun -
tás felfüggesztésére.
146
1514] Az Alaptörvény is kilátásba helyezi az államfő tisztségétől való meg
fosztását arra az esetre, ha a köztársasági elnök az Alaptörvényt vagy tisztsége
gyakorlásával összefüggésben valamely törvényt szándékosan megsérti (közjo
gi felelősség), továbbá arra az esetre is, ha szándékos bűncselekményt követ el
(büntetőjogi felelősség).
1515] Az államfő döntéseiért nem visel politikai felelősséget, ebben a vonat politikai
felelőtlenség
kozásban tehát a sérthetetlenség jelentése változatlan maradt. Ez parlamentáris
viszonyok között azt jelenti, hogy a parlamentnek nincsenek (nem lehetnek)
eszközei az államfő ellenőrzésére: a király vagy a köztársasági elnök nem in
terpellálható, nem kérdezhető, megjelenésre, illetve beszámolásra nem kötelez
hető, és politikai megfontolásból nem mozdítható el (a bizalommegvonás nem
jöhet szóba). Alkotmányos berendezkedésben ugyanakkor nem megengedhető,
hogy felelősségvállalás nélkül lehessen politikai döntéseket hozni. Ezt az ellent
mondást békíti ki a miniszteri ellenjegyzés intézménye.
1516] Az ellenjegyzés az államfő döntéseinek érvényességi kelléke. Arra miniszteri

ellenjegyzés
szolgál, hogy az államfő döntését aláírásával ellenjegyző személy (a minisz
terelnök vagy a kormány más tagja) az ellenjegyzett aktusért átvállalja a poli
tikai felelősséget az államfőtől. Az ellenjegyzésnek köszönhetően a felelősség
a kormányra száll át, amely már alkotmányosan elszámoltatható a parlament
által.
1517] Az alkotmányos demokráciáktól sem idegen az ország egységét szim az államfő

büntetőjogi
bolizáló nemzeti jelképek - köztük akár a nemzet egységét jelképező állam védelme
fő - büntetőjogi védelme. Az ilyen tárgyú szabályozás ugyanakkor mindenütt
komoly alkotmányossági viták tárgya. A közhatalom - és így a közhatalmat
gyakorló személyek - félelemmentes bírálhatósága ugyanis a demokratikus ál
lamberendezkedés lételeme, amely az egyik legerősebben védett alapjog, a vé
leménynyilvánítás szabadságának része. Az államfő büntetőjogi védelme ezzel
az alapvető joggal kerül szembe.110
8.4. Az államfő hatáskörei

(518] Az államfő közjogi súlya a számára biztosított hatáskörök ismeretében az államfő
hatáskörei
mérhető. Az államfő szerepe ugyanakkor összetettebb annál, mint amit a ráru
házott hatáskörök összessége mutat. Az államfői hatalom csak az alkotmányos
szabályozás és a történeti hagyományok által kirajzolt, fentebb kifejtett funk
ciókra figyelemmel írható le. Az egyes hatalmi funkciók önmagukban ugyan
nem alapoznak meg közhatalmi jogosítványokat, de fontos támpontként szol
gálnak az államfői hatáskörök értelmezéséhez.
110 Ezzel a kérdéssel részletesen az Alapjogi tanok tankönyv foglalkozik.
147
a hatáskörök ,519| Parlamentáris kormányzati rendszerekben az államfői hatásköri kataló
gusok nagyfokú hasonlóságot mutatnak, ami megkönnyíti általános tipizálásukat.
Az államfő hatáskörébe utalt döntések ugyanakkor sokféleképpen rendszerezhe
tők. Az államfői jogkörök - nagy általánosságban - két fő csoportra bonthatók. A
hatáskörök egy része formális jellegű: olyan jogkör, amelyben az államfőnek va
lós döntési joga nincs, vagy az elenyésző. Ebbe a csoportba sorolhatók mindazok
a döntések, amelyek meghozatala során az államfő kötve van más szervek kez
deményezéséhez. előterjesztéséhez, felhatalmazásához (pl. nemzetközi szerző
dés megkötése, kinevezési, kitüntetés-adományozási jogok). A hatáskörök másik
csoportja érdemi: olyan jogkör, amely tényleges döntési mozgásteret biztosít az
államfő számára. Az ide sorolható hatáskörök részben döntéskezdeményező jel
legűek (pl. javaslattétel közjogi méltóságok megválasztására, népszavazás- vagy
törvénykezdeményezési jog, vétójog), részben ügydöntőek (pl. kegyclmezés, dön
tés állampolgársági ügyekben, a parlament feloszlatása).1" A hatáskörök túlnyo
mó többségében - legyen az akár formális, akár érdemi - az államfő döntésének
érvényessége feltételezi az illetékes miniszter ellenjegyző aktusát. Önállóan gya
korolható politikai döntés joga az államfőt - sérthetetlensége folytán - csak erős
alkotmányos igazolás alapján, kivételesen illetheti meg.
klasszikus |520] Az államfőket megillető számos hatáskör régre nyúló történelmi idök-
jogkorok bői fennmaradt, klasszikus államfői jogkör, mint például a törvényhozás össze
hívása, a törvények szentesítése, a törvényhozó testület feloszlatása, a kegyel-

mezés. A hatalommegosztás intézményesülésének történeti útján, amelynek
során a monarcha a demokratikusan választott parlament és a független bíró
ságok mellett relatíve súlytalan hatalmi tényezővé vált, az uralkodó jellemzően
ezeket a jogköröket tudta megőrizni a többi hatalmi ág viszonylatában. Ezek a
királyi felségjogok pedig mintául szolgáltak a köztársasági államformát válasz
tó nemzetek számára is az államfő hatásköreinek kialakításakor.
külkapcsolati [521] Természetes, hogy az államfő - az állam legmagasabb szintű képvise-

J0gk°r lőjeként - kiterjedt külkapcsolati jogkörrel rendelkezik. A magyar köztársasági
elnök - az ország általános nemzetközi képviselete mellett - részt vesz nemzet
közi szerződések megkötésében, megbízza a nagyköveteket és követeket, illetve
fogadja a külföldi országok képviselőit. Ezek közül a magyar állam képviseleté
re vonatkozó jogosultság gyakorlását az Alaptörvény nem köti ellenjegyzéshez,
így az önálló politikai hatáskörnek minősül.
a parlament [522] Az államfő számos hatáskörön keresztül kapcsolódik a parlament mun-

kapcsoíódó kajához. E jogkörei ugyanakkor közjogilag szigorúan behatároltak, mivel a
hatáskörök törvényhozás autonómiája - a hatalommegosztás jegyében - erősen védett az
államfővel szemben is.
111 Vö. Dezső Márta - Bragyova András: A köztársasági elnök a parlamentáris rendszerekben. MTA Ál
lamtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1989. 5.
148
(523] A magyar köztársasági elnök is magáénak tudhatja a parlamenti mun
kához kapcsolódó hagyományos államfői hatásköröket: a választások után a
köztársasági elnök hívja össze az Országgyűlés alakuló ülését; az elnök részt
vehet, és ha mondandója van, akár fel is szólalhat a parlament ülésein. Jogosult
az államfő a parlament ülésének elnapolására is, ha úgy véli, hogy a politikai
erők között kialakult feszült helyzet holtpontra juttatta az Országgyűlés mun
káját. Rendkívüli ülést is összehívhat, ha megítélése szerint a rendes üléssza
kon kívül is szükség van az Országgyűlés jogalkotó vagy ellenőrző szerepére.
Mindemellett az államfő - az Alaptörvényben pontosan meghatározott esetek
ben - dönthet a parlament feloszlatásáról is.
1524] A parlament feloszlatásának joga - közjogi és politikai következménye

it tekintve - a legmarkánsabb jogosítvány, amivel az államfő a törvényhozó
testület viszonyában rendelkezhet. Ezt az eszközt az alkotmányos szabályozás
mindenütt kormányzati válsághelyzetek kezelésére tartja fenn, ennek esetkörei
ugyanakkor nem teljesen fedik egymást a különböző országokban. A felosz
latást megalapozó esetkörnek számít a választás utáni kormányalakítás siker
telensége, a kormánnyal szembeni bizalmatlanság kinyilvánítása (ha az rövid
időn belül többször követi egymást), a kormányprogram, illetve a költségvetés
re tett javaslat támogatásának hiánya.
[525] A fent vázolt esetek közül a magyar Alaptörvény szerint abban az eset
ben kerülhet sor a törvényhozó testület feloszlatására, ha a kormányalakítás
- többszöri kísérlet ellenére is - kudarcba fullad, mivel az államfő által mi
niszterelnöknek javasolt személyt a parlament nem választja meg; illetve ha a
parlament az Alaptörvényben meghatározott határidő elteltéig nem fogadja el a
központi költségvetést —>[383].
[526] Az államfő részt vesz a törvényalkotás folyamatában is; hogy milyen törvényhozás-
sal összefüggő
intenzitással, az mindenekelőtt a ráruházott hatáskörök függvényében alakul. jogkörök
Nem ritka, hogy az államfőt megilleti a törvénykezdeményezés joga, így van
ez Magyarországon is, de érdemi ráhatást a törvényhozó munkájára nem ez a
jogosultság, hanem a törvényalkotási eljárás másik végpontjához, a törvény ki
hirdetéséhez rendszerint kapcsolódó vétójog biztosít az államfő számára.
[527] Az elfogadott törvénynek - a meghatározott határidőn belüli - aláírása

és kihirdetése rendszerint az államfő feladata, aki így elengedhetetlen szerep
lője a törvények érvényes létrejöttének —>[418], A kihirdetésre vonatkozó alkot
mányos kötelezettség ugyanakkor nem egyirányú utca, mert az államfőt jellem
zően vétójog illeti meg. A törvények kihirdetésének feladatát az Alaptörvény is
a köztársasági elnök jogkörébe utalja, és vétójogot is biztosít az elnök számára.
[528] A vétójog politikai, illetve jogi kontroll gyakorlására ad módot a tör

vényhozó hatalom felett. Vétójoga alapján ugyanakkor az államfő csak ellen
149
súlyozhatja, el nem vonhatja a parlament döntési jogát, hiszen a törvényhozó
hatalmat kizárólag a parlament gyakorolhatja. Ebből adódik, hogy parlamentá
ris demokráciák nem ismerik az abszolút vétó intézményét, vagyis azt, amikor
az államfő egymaga megakadályozhatja egy törvény érvényes megszületését;
ezzel ugyanis az államfő maga is a törvényhozó hatalom részesévé válna. Az
államfői vétó jogintézményének két alapvető konstrukciója terjedt el a parla
mentáris rendszerekben: a politikai és az alkotmányossági vétó.
[529] A politikai vétó arra jogosítja az államfőt, hogy az elfogadott törvényt

bármely okból visszaküldje a parlamentnek újbóli megfontolásra. Az államfő ez
zel a jogával nem tudja a parlamentet a törvény visszavonására vagy megváltoz
tatására kényszeríteni, a vétó csak a vita és a zárószavazás újbóli lefolytatására
kötelezi a parlamentet. Komolyabb akadályt csak azokban a jogrendszerekben
állít a politikai vétó a törvényhozó elé, ahol az újbóli megfontolásra visszaküldött
törvény elfogadását a megismételt eljárásban erősebb szavazati arányhoz köti a
szabályozás - ilyen megoldás azonban csak néhány országban létezik.
[530] Az alkotmányossági vétó arra ad felhatalmazást az államfőnek, hogy még

kihirdetés előtt kezdeményezze az elfogadott törvény alkotmányossági szempon
tú felülvizsgálatát az alkotmánybíróságnál. Ez a típusú vétó tehát a kihirdetés
előtt álló törvény felülvizsgálatára irányuló, ún. előzetes normakontroll —>[582]
kezdeményezésére jogosítja, mi több, kötelezi az államfőt. Az államfő alkotmá
nyos funkciójával, az államberendezkedés demokratikus működésének védelmé
vel nem egyeztethető össze az alkotmányos szabályokba, elvekbe ütköző törvé
nyek kihirdetése, ha egyébként módjában áll az alkotmányossági vétó gyakorlása.
]531] Az Alaptörvény szerint a magyar köztársasági elnök politikai és alkot

mányossági vétóra egyaránt jogosult. Az előbbi alapján az államfő, ha a tör
vénnyel nem ért egyet, azt megfontolásra visszaküldheti az Országgyűlésnek:
az utóbbi alapján pedig előzetes normakontroll eljárást kezdeményezhet az Al
kotmánybíróság előtt, ha a kihirdetendő törvénnyel szemben alkotmányossági
aggályai merülnek fel —>[583], A politikai vétó intézménye kötelezi az Ország
gyűlést arra, hogy a visszaküldött törvényt ismételt eljárásban érdemben meg
tárgyalja, de nincs akadálya annak, hogy azt változatlan tartalommal fogadja el.
A magyar szabályozás nem követel meg az eredetileg megkívántnál szélesebb
konszenzust feltételező szavazati arányt a vétó tárgyát képező törvény elfoga
dásához, így azt az Országgyűlés az eredeti szavazati aránnyal fogadhatja el.
[532] Parlamentáris berendezkedésben az államfő jogalkotással kapcsolatos ha

tásköre többnyire kimerül a fent írt jogosultságokban; rendeletet az államélet ren
des működése során általában nem, csak rendkívüli jogrendben jogosult alkotni.
a kormány- [533] A végrehajtó hatalom gyakorlásában az államfő a fentebb kifejtettek

kapcsolódó szerint - érdemben nem vesz részt. A kormányalakítás folyamatának ugyanakkor
hatáskörök
150
az államfő domináns szereplője azáltal, hogy általában - miként Magyarorszá
gon is - ö tesz javaslatot a parlamentnek a miniszterelnök személyére —>[441].
A miniszterelnök személyének kiválasztása az államfő kevés önálló döntéseinek
egyike, az államfő lehetőségeit azonban a parlamenti erőviszonyok behatárolják:
olyan személyre kell javaslatot tennie, aki eséllyel pályázik a parlament abszolút
többségének bizalmára. (Egyes nemzetek alkotmányai ezt a követelményt kifeje
zetten elő is írják.). A miniszterelnöknek megválasztását követően az államfő elé
kell terjesztenie a kormánylistát, amely alapján az államfő kinevezi a minisztere
ket vagy javaslatot tesz a parlamentnek a megválasztásukra.
(534] Az államfő kiterjedt jogkörrel rendelkezik a különböző állami tisztsé személyügyi

jogkör:
gek keletkezési eljárásában. A személyügyi döntésekben az államfő kétféle mi javaslattételi
nőségben szerepelhet: előterjesztőként vagy kinevezőként. Az előterjesztéshez és kinevezési
az államfő kötve van, kinevező aktusai pedig - hacsak azt a hatalommegosztás jogok
követelményén alapuló alkotmányos megfontolás ki nem zárja - ellenjegyzés

hez is kötöttek.
[535] Magyarországon a köztársasági elnök tesz javaslatot a parlament ál

tal választott közjogi méltóságok személyére, és igen szerteágazó kinevezési
jogkörrel rendelkezik (miniszterek, tábornokok, diplomaták, egyetemi tanárok
stb.).
[536] Kiindulva abból, hogy a kinevezés esetleges megtagadása esetén a köz

társasági elnök ellenjegyzéssel felül nem bírálható, végleges döntést hoz, ame
lyért így senki nem visel politikai felelősséget, alapvető jelentőségű alkotmány
jogi kérdés, hogy az államfő megtagadhatja-e a kinevezést, és ha igen, akkor
milyen esetben. A kérdést ma már kifejezett alaptörvényi szabály rendezi, amely
- a köztársasági elnök alkotmányos funkciójával összhangban - akkor ad alapot
a megtagadásra, ha a kinevezés az államszervezet demokratikus működését sú
lyosan veszélyeztetné. Amennyiben a kinevezésnek törvényben meghatározott
előfeltétele van, úgy annak nem teljesülése esetén a kinevezést az államfő - a
jogállamiság követelményét tiszteletben tartandó - köteles megtagadni. Abban a
kérdésben, hogy az előterjesztett személy kinevezése veszélyt jelent-e a demok
ratikus berendezkedésre, az államfőnek mérlegelési joga van.
[537] A nyilvánosság szférájában bizonyított kimagasló eredmények, érdé- kitüntetés

mek hivatalos elismeréseként az állam - a közmegbecsülést kifejezendöleg - a',oin nyoz sa
kitüntetéseket, címeket adományoz az arra méltónak ítélt személyeknek. A leg
magasabb szintű állami elismerések tekintetében az egyedi adományozás joga
hagyományosan az államfőt illeti.
[538] Magyarországon az államfő - kormányzati előterjesztésre és ellenjegy

zéshez kötötten - adományoz törvényben meghatározott kitüntetéseket. A ki
tüntetések esetében is felvetődik - hasonló logika mentén, mint a kinevezések
151
nél - az adományozás megtagadásának lehetősége. Ennek közjogi korlátáit ma
már alaptörvényi szabály rendezi. Ennek értelmében a kitüntetés akkor tagad
ható meg, ha az sértené az Alaptörvény értékrendjét.
főparancsnok! [539] Az államfő szerepéhez hagyományosan hozzátartozik a hadsereg irá-

jogkor ny't^sa pariamentáris berendezkedésben ugyanakkor ez a szerep, ha egyáltalán
az államfőt illeti meg, nem jelent felhatalmazást tényleges irányítási jogok gya
korlására. A fegyveres erők alkalmazásával kapcsolatos érdemi irányítási jogo
sítványokon ugyanis - mint a hadsereg bevetése, a fegyveres erők vezénylete,
stb. - tipikusan a parlament és a kormány osztozik. Az államfő főparancsno
ki szerepe inkább szimbolikus: annak kifejeződése, hogy a hadsereg a nemzei
egészét, és nem pusztán egy társadalmi többség érdekeit szolgálja.
kegycimezcsi [540] a büntetőügyekhez kapcsolódó egyéni kegyelmezés joga szinte minden

Jog országban államfői hatáskör. A kegyelmezési jog a lefolytatandó eljárások meg
szüntetésére, a végrehajtandó büntetések elengedésére vagy enyhítésére, illetve a
büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítésre egyaránt irányulhat. A sza
bályozás ugyanakkor különbségeket mutat az országok között aszerint, hogy egyé
ni kegyelem pontosan mely bűncselekmények és büntetési nemek vonatkozásában,
illetve milyen jogi korlátok között gyakorolható. A kegyelmezési jog szabad belátá
son alapuló döntésre jogosít, amelynek meghozatalában az államfőt többnyire sem
milyen jog által meghatározott szempont nem köti. Parlamentáris berendezkedés
ben ugyanakkor a kegyelmi jogkör gyakorlása - a döntés büntetőpolitikai súlyára és
az államfő politikai felelőtlenségére tekintettel - miniszteri ellenjegyzéshez kötött.
Az tehát, hogy az államfő által megadott kegyelem ténylegesen képes-e joghatás
kiváltására (ti. a büntetőeljárás megszüntetésére, a büntetés enyhítésére vagy elen
gedésére stb.), az igazságügyekért felelős miniszter politikai mérlegelésén múlik
[541] A magyar köztársasági elnök a büntetőeljárás bármely szakaszában él

het kegyelmi jogával. A kegyelmi kérvények miniszteri előterjesztés útján jut
hatnak el az államfőhöz, az előterjesztésben foglaltak ugyanakkor nem kötik az
államfőt. A kegyelmi döntés így a köztársasági elnök szubjektív mérlegelésén
alapul, a döntés azonban csak a miniszter ellenjegyzésével válik érvényessé.
állampolgár- [542] A kegyelmezési jogkört meghaladóan az államfők ritkán gyakorolnak

sági ügyek egyének jogi helyzetét közvetlenül érintő döntéseket. A parlamentáris köz
társaságok egy részében azonban, miként Magyarországon is, az alkotmányos
szabályozás a köztársasági elnök hatáskörébe utalja az állampolgársági kötelék
létesítésére és feloldására vonatkozó államhatalmi döntéseket —>[183]. Ezt a ha
táskörét az államfő a nemzet egységét megtestesítő alkotmányos funkciójával
összhangban gyakorolja. A magyar államfő állampolgársági ügyekben minisz
teri előterjesztésre jár el, és szabad mérlegelésen alapuló, megfellebbezhetetlen
döntést hoz, amelynek érvényessége feltételezi az állampolgársági ügyekért fe
lelős miniszter ellenjegyzését.
152
[543] Az államfő politikai súlyát nemcsak hatásköreinek katalógusa, hanem a szerepfelfogás
tisztséget betöltő személy szerepfelfogása is alapvetően befolyásolja. A magyar
országi rendszerváltás óta eltelt csaknem három évtized is megmutatta, hogy az
ugyanazon jogkörökkel felruházott, de különböző küldetéstudattal rendelkező
államfők kormányzásra gyakorolt hatása igen eltérő jelleget és mértéket ölt
het. Személyes értékrendjük, meggyőződésük függvényében az államfők nem
ugyanolyan mértékben aknázzák ki az egyes hatáskörökben rejlő hatalmi po
tenciált, és korántsem ugyanazon társadalmi kérdéseket helyezik előtérbe.
8.5. Az államfő helyettesítése

[544] Az államfői jogkörök folyamatos gyakorolhatósága érdekében a szabá- az államfő
lyozásnak rendeznie kell az államfő helyettesítésének kérdését arra az esetre, he|yettes,tése
ha az államfői tisztség ellátása átmenetileg akadályba ütközik, illetve ha az
államfő mandátuma idő előtt megszűnik. Köztársaságban erre kétféle megoldás
kínálkozik. Az egyik egy önálló közjogi státusz, egy alelnöki pozíció létrehozá
sa. Ennek a megoldásnak azonban Magyarországon nincsenek közjogi hagyo
mányai. Hagyományokkal az a modell rendelkezik, amelyben a helyettesítés
feladatát egy másik közjogi méltóság látja el. Ilyenkor a helyettesítő személyé
ben nem, csak funkciójában helyettesíti az államfőt arra az időre, amíg az aka
dályoztatás ténye fennáll, illetve ameddig a tisztség betöltetlen. Nem egysége
sek viszont a jogrendszerek abban, hogy az állami szereplők közül kire bízzák
az államfő helyettesítésének feladatát. A helyettesítéssel megbízott általában a
házelnök, ritkábban a kormányfő, de arra is van példa, hogy a kormány mint
testület jogosult az államfő jogköreinek ideiglenes gyakorlására.112 A parlament
elnöke - a tőle elvárt pártatlanságra figyelemmel - kevésbé rejti magában azt
a kockázatot, hogy az államfői hatalomgyakorlást pártpolitikai érdekek szol
gálatába állítja. Abban is változatos az egyes országok szabályozása, hogy a
helyettes az államfői jogosítványok teljességét vagy csupán annak egy részét
gyakorolhatja-e.
[545] Az Alaptörvény alapján a köztársasági elnök akadályoztatása esetén az

államfői hatásköröket a Házelnök gyakorolja bárminemű korlátozás nélkül.
8.6. Az államfő megbízatásának megszűnése

[546] Míg a monarcha - az alkotmányos hagyományok alapján - rendszerint megbízatás
haláláig, kivételesen a trónról való lemondásig uralkodik, az elnökök esetében az mc?sz nesc
alkotmány rendezi, hogy mely esetekben és milyen eljárási keretek között szűnik,
illetve szüntethető meg az államfő megbízatása.
112 Vö. Tóth Károly: A parlament, az államfő és a kormány sajátosságai Közép- és Kelet-Európa új alkot
mányaiban. Acta Universitatis Szcgediensis: Acta juridica et politica. Szegedi Tudományegyetem Ál
lam- és Jogtudományi Kar, Szeged, 1996. 160-161.
153
[5471 A megszűnést természetszerűleg kiváltó tényezőként ismert halál és a
megbízatási idő lejárta mellett értelemszerűen a tisztség megszűnéséhez vezet
az államfő lemondása. A magyar köztársasági elnök is szabadon megválhat
tisztségétől, ezt a parlament (vagy más szerv) meg nem akadályozhatja, de a
parlament egyszer kérheti, hogy fontolja meg döntését. A tisztség keletkezése
kor fennálló vagy a megbízatás időtartama alatt felmerült és meg nem szünte
tett összeférhetetlenségi ok szintén megbízatást megszüntető tényalap, amely
nek fennállásáról az Országgyűlés hivatott állást foglalni. Ugyanez érvényes
arra az esetre, ha olyan körülmény áll elő, amely miatt a köztársasági elnöki
tisztség betöltésének feltételéül szabott kritériumok bármelyike nem teljesül.
[548J A jogalkotónak számolnia kell azzal az eshetőséggel, hogy az államfő

huzamosabb ideig képtelenné válhat feladatának ellátására (pl. betegség, balesei
miatt). Ezzel összefüggésben a szabályozásnak egymásnak ellentmondó alkot
mányos szempontokat kell érvényesítenie: biztosítania kell a közhatalom-gya
korlás folyamatosságát, ugyanakkor óvnia kell a demokratikusan megválasztott
köztársasági elnököt attól, hogy megbízatási idejének lejárta előtt alaptalanul
mozdítsák el tisztségéből. A magyar szabályozás 90 napos „türelmi időt” állapit
meg az önhibáján kívül munkaképtelenné vált államfő számára, hogy vissza
térjen feladataihoz. Ennek elteltével - feltéve, hogy a türelmi idő elteltét az Or
szággyűlés hivatalosan is megállapította - az államfő megbízatása megszűnik.
[5491 Az államfő jogi felelőssége akkor tekinthető valódinak, ha a felelősség

megállapítása megalapozza hivatalból való eltávolítását. Az államfő jogi fele
lősségét vizsgáló fórum a parlamentáris rendszerekben többnyire a páriámén:
tagjaiból specifikusan erre a célra felállított bírói testület. Magyarországon a
rendszerváltáskor azonban ez a hatáskört végül nem egy ilyen parlamenti testü
lethez, hanem az Alkotmánybírósághoz került.
[550] A magyar köztársasági elnök tisztségtől való megfosztását a parlament;

képviselők egyötöde indítványozhatja. Az indítvány alapján a parlament dönt a
köztársasági elnökkel szembeni megfosztási eljárás megindításáról; a megin
dításhoz a parlamenti képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A meg
fosztási eljárás lefolytatását az Alaptörvény az Alkotmánybíróság feladat- és
hatáskörébe utalja —>[591], Amennyiben az Alkotmánybíróság akár közjogi,
akár büntetőjogi alapokon megállapítja a köztársasági elnök jogi felelősségét,
megfoszthatja öt tisztségétől.
154
9. ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS
9.1. Az alkotmánybiráskodás fogalma és funkciói

[551] Alkotmányos demokráciában az alkotmánybíráskodás a normatív alkot az alkotmány
vedelnie és
mány érvényesülésének, kikényszeríthetöségének a legfőbb biztosítéka. Az al a normabírás-
kotmánybíráskodás fogalma szőkébb értelemben egy olyan normabíráskodási, kodás
normakontroll tevékenységként határozható meg, amely az alkotmány védelmét
és elsődlegességét biztosítja. A lényege, hogy egy független jogállású, tipikusan
bírói szerv az alkotmányt, a benne foglalt alapjogi és államszervezeti rendelke
zéseket kényszeríti ki a törvényalkotó, illetve más jogalkotó szervek által kibo
csátott normatív jogi aktusokkal —♦[!16], [120] szemben."3 Az alkotmánybírás
kodás keretében felülvizsgálhatóak, valamint a jogrendszerből eltávolíthatóak
az egyes alkotmánysértő jogi normák. Alkotmánybíráskodás nélkül a gyakor
latban bármely törvény egyszerűen felülírhatná, kiüresíthetné, relativizálhatná
az alkotmány előírásait. Az alkotmánybíráskodás mint normabíráskodás fogal
mi eleme a teljeskörüség, azaz biztosítani kell, hogy valamennyi, állami szerv
által alkotott normatív jogi aktus, így különösen a parlament által hozott törvé
nyek bármely alkotmányi rendelkezés vonatkozásában vizsgálhatóak legyenek,
és alkotmánysértés esetén ezek megsemmisítésére kerüljön sor.
[552] Tágabb értelemben véve az alkotmánybíráskodás ugyanakkor min

den olyan, az alkotmány védelmével összefüggő, közhatalmi tevékenységet
felölel, amelyet tipikusan az alkotmánybíróságok gyakorolnak. Ilyen klasz-
szikus szerep az állambíráskodás, jellemzően a kiemelt közjogi tisztséget
betöltő személyek, például az államfő elleni eljárás lefolytatása, pártok nyil
vántartásba vételéről vagy alkotmánysértő működés esetén azok betiltásáról
való döntés. A tág fogalmi körbe sorolható a hatásköri bíráskodás, azaz a
közhatalmi szervek közötti, hatáskör gyakorlása kapcsán kialakult jogviták
elbírálása, illetve a választási bíráskodás, például a szavazás lebonyolítása
során felmerült panaszok elbírálása. Ebbe a tágabb fogalomba érthető az al
kotmánybíróságok által végzett, az egyedi jogsérelmek orvosolását jelentő
alapjogi bíráskodási feladat ellátása is. Utóbbi körében akár egyedi ügyben
hozott bírósági döntés alkotmányossága is vizsgálható lehet. A következők
ben az alkotmánybíráskodás fogalmat elsődlegesen szőkébb értelemben,
normabíráskodási tartalommal használjuk, de kitérünk olyan hatásköri me
chanizmusokra is, amelyek a tágabb fogalom körébe sorolhatóak."4 Norma
kontroll jellegű tevékenység ugyanakkor nem csak alkotmánybíráskodás
1,5 Érdemes kiemelni ennek kapcsán kivételként a Franciaországban az alkotmánybiráskodási jogkört ellá
tó sajátos intézményt, az Alkotmánytanácsot. Ennek kinevezett tagjai jellemzően professzionális poli
tikusok, nem jogászok, emellett hivatalból a tagja a testületnek valamennyi korábbi államfő.
114 Vö. Paczolay Péter: „A könyörtelen bírói hatalom?" A bírói alkotmányértelmezés politikai szerepe. Jog
155
körében végezhető, kivételesen rendes bíróságok is felülvizsgálhatnak ala
csonyabb szintű jogi normákat.
a hatalom- [553] Az alkotmány védelmén őrködő alkotmánybíráskodás kulcsfontosságú

intézményi a hatalommegosztás, a hatalmi ágak egyensúlya szempontjából —>[44], Az al-
biztosítéka kotmánybíráskodás a törvényhozó hatalom egyik legfontosabb közjogi ellensú
lyát jelenti, ugyanis a parlament által hozott törvények alkotmányossági irányú
kontrollját biztosítja. Az alkotmánybíráskodás a hatalommegosztás kiemeli
intézményi garanciája, e tevékenység eredményeként az általános többség:
döntési elven működő törvényhozó, illetve a végrehajtó hatalommal szemben
biztosítható a jogállami elvek és garanciák érvényesülése, valamint az egyének,
a döntéshozatal során kisebbségben maradtak alkotmányos jogainak védelme
is. Az alkotmánybíráskodás tágabb fogalmi körébe tartozó rendesbírósági te
vékenység kontrolljának, vagyis az alkotmánysértő egyedi bírói döntések fe
lülvizsgálata is összefügg a hatalommegosztás elvével, hiszen ilyen esetekben
egyes országokban a szervezetileg különálló alkotmányíróság az igazságszol
gáltatás tevékenységét ellenőrzi. A hatalmi ágak egyensúlyának biztosítása so
rán ugyanakkor magának az alkotmánybíráskodásnak is megvannak az intéz
ményes-közjogi korlátái, így különösen az alkotmány rendelkezései, illetve az
alkotmányozó hatalom oldalról.
védcim" [554] Az alkotmányoknak túlnyomó többsége ma már tartalmazza az alapvető

funkció jogok felsorolását —>[4]. Az alkotmányvédelmi funkción belül, a hatalommeg
osztás biztosításával szoros logikai összefüggésben, az alkotmánybíráskodás:
tevékenység keretében a második világháborút követően egyre hangsúlyosab
bá vált az alapjogvédelmi feladat ellátása. Az alapjogvédelmi funkció erősö
déséhez jelentős mértékben járult hozzá az alkotmányjogi panasz intézménye.
Ahogyan ugyanis az alapjogok védelmének nagyobb szerepet tulajdonítottak,
úgy vált az alapjogsértő jogi normákkal, különösen pedig a parlament által
hozott törvényekkel szembeni fellépés kezdeményezésének lehetősége egyén
jogosultsággá. Az alapjogi bíráskodást a jogállami demokráciákban a rendes
bíróságok és - ott, ahol működnek - az alkotmánybíróságok jellemzően meg
osztva végzik. Azokban az államokban, ahol alkotmánybíróságok működnek,
sokszor olyan panaszmechanizmust építettek ki, amelynek révén az alapjog:
jogsérelmet szenvedett személy eljárást kezdeményezhet. Az alapjogi jogvéde
lem körében az alkotmánybíráskodás a felülvizsgált, valamint a jogrendszerbe
eltávolított alapjogsértö jogszabályi rendelkezések, illetve bírósági ítéletek ré
vén járulhat hozzá az egyéni jogsérelmek orvosolásához is.
autentikus [555] Az alkotmány bíráskodás az alkotmány elsődlegességének, szupremáciá-

alkotmányér- , .. ' „ t . .. 11 ♦ -
telmezés Janak vedelme koreben az alkotmány szöveget értelmezi, amivel az alkotmanv-
állam, 1993/2.; Somody Bernadetté - Szabó Máté Dániel - Vissy Beatrix: Az alapjogi bíráskodás kéz
könyve. HVG-ORAC, Budapest, 2013. 30-32,43-46.
156
bán foglalt elveknek megfelelő, koherens jogfejlődést biztosítja.115 Az alkotmány
értelmezés az alkotmánybíráskodás szükségszerű, járulékos eleme, alapvető
módszere: az absztrakt megszövegezésű, elveket és jogokat deklaráló alkotmányi
szabályok tartalmát megfelelő technika szerint tárja fel —►[87]-[97]. Az alkot
mánybíráskodás körében kifejtett alkotmányértelmezés jellemző sajátossága,
hogy - közvetve vagy közvetlenül - általános érvénnyel, hitelesen és kötelező
jogi erővel hat a jogrendszer irányába, a jogalkalmazó és a jogalkotó szervek szá
mára viszonyítási alapot, zsinórmértéket jelent. Az alkotmánybíráskodást végző
fórumok az alkotmány autentikus értelmezőinek minősülnek, vagyis az ő értel
mezésüknek a jogrendszer egészére ható jogi következményei lesznek.
[556] Az alkotmány érvényesülése általános társadalmi érdek, így az al- aikotmányfej-

kotmánybíráskodási tevékenység közvetett funkciója az alkotmányosság ér- alkotmányos
lékeinek, valamint az alkotmányos, jogállami kultúrának az érvényre juttatá- kultúra fej-
sa. Az alkotmányos alapelvek olyan közös értékeket fejeznek ki, amelyeket a lesz,cst
demokratikus társadalom szereplőinek tiszteletben kell tartaniuk —*[826]. Az
alkotmányfejlesztés keretében az alkotmánybíráskodást végző intézmények
döntéseivel az adott kor társadalmi-politikai viszonyaira reflektálva formálják
az alkotmányi jelentéstartalmat. Az alkotmánybíráskodás alkalmas lehet arra,
hogy fontos közpolitikái kérdésekben konszenzusteremtö tényezőként döntése
ivel és azok indokolásával tematizáljon, segítse az alkotmányos párbeszédet és
megoldáskeresést. Az alkotmánybíráskodás képes a politikai folyamatok közjo-
giasítására, a politikai deklarációk jogi tartalommal való felruházására, illetve
a jogállami eszmék aktív térnyerésének elősegítésére. Az alkotmánybírásko
dás keretében hozott döntések, határozatok minden államban az alkotmányjog
egyik legfontosabb forrását és bázisát jelentik.
9.2. Az alkotmánybíráskodás kialakulása és modelljei

[557] Az alkotmánybíráskodás hosszú folyamat révén, az első írott alkotmá- az aikotmány-
nyok megjelenését követően vált meghatározó jelentőségű intézménnyé. Az
alkotmánybíráskodás közvetlen előzményei közt említhető a 17. század eleji előzményei
Angliában kialakult azon bírói felfogás, amely szerint a common law (bírói jog)
elvei alapján felülbírálhatóak a parlament által hozott törvények, a felülvizsgá
latra pedig a parlamenttől független bírák a jogosultak. E koncepció az Ameri
kai Egyesült Államok 1787-es alkotmányának elfogadását követően - a korábbi
jogi tradíciókra is építve - jelentős hatással volt az amerikai alkotmánybírásko
dás kialakulására.
[558] Az Amerikai Egyesült Államokban az alkotmánybíráskodást nem az decentralizált

alkotmány hozta létre, hanem történetileg, a bírósági gyakorlat eredményeként motlel1
115 A Velencei Bizottság véleménye Magyarország Alaptörvényének negyedik módosításáról (Opinion no.
720/2013) 92. pont.
157
intézményesült. A kezdőpont egy konkrét esetben, a Marbury kontra Madison
ügyben hozott döntés volt. Az alkotmány által létrehozott Szövetségi Legfelső
Bíróság által hozott ítélet elvi éllel rögzítette, hogy az alkotmány elsőbbségé
nek érvényesülnie kell az azzal ellentétes tartalmú törvényekkel szemben. Nem
tekinthető jognak az a törvény, amely az alkotmányt sérti, így azt az amerikai
bíró nem alkalmazhatja, ellenkező esetben ugyanis az alkotmányi korlátokat
a törvényhozó tetszőlegesen áthághatónak tekintené. A döntést követően - a
precedensrendszernek köszönhetően, amely szerint a felsőbíróságok döntéseit
valamennyi bíróságnak követnie kell - az amerikai bíróságok jogává és kötele
zettségévé vált az alkotmánnyal ellentétes törvényi szabályok figyelmen kívül
hagyása, a konkrét ügyben való alkalmazásuk tilalmának kimondása.
[559] Az ennek megfelelően decentralizált amerikai alkotmánybíráskodási

modellben valamennyi igazságszolgáltatási tevékenységet végző rendes bíróság
jogosult eljárása során az általa alkalmazandó jogszabályok alkotmányosságá
nak vizsgálatára. Az alkotmánysértés megállapítása esetén a jogkövetkezmény,
hogy a norma alkalmazását mellőzik. Az eljáró bíróságok egyedi ügyek elbírá
lása során, kiegészítő jelleggel végeznek alkotmánybíráskodási tevékenységet.
Mindezek alapján a döntés hatálya alapvetően az egyedi ügyben érintett felek
re terjed ki, rájuk nézve lesz kötelező. A precedensrendszer sajátosságai miatt
azonban a bírósági döntések hatása a teljes, többszintű amerikai jogrendszerre
kiterjed. Az alacsonyabb szintű bíróságokat ugyanis a döntések elvi része köti,
a legjelentősebb alkotmányossági ügyekben pedig - miután azok a bírósági
rendszer szintjeit végigjárták - a Szövetségi Legfelső Bíróság a végső fórum.
centralizált [560] A kontinentális Európában a jogalkalmazó szerepű bírák számára tilal

modell
mazott volt a törvények alkotmányosságának vizsgálata. Az alkotmánybírás
kodás európai modelljének elméleti megalapozása az osztrák jogtudós, Hans
Kelsen munkásságához fűződik. Álláspontja szerint a jogrend egy logikusan
zárt rendszert képez, amelynek a csúcsán az alapnorma, az alkotmány helyez
kedik el, ezt a rendszert pedig megbontják az alkotmánnyal ellentétes törvények
és más normák. Kelsen elképzelése szerint ezért lényeges, hogy az alkotmány
integritásának védelmében egy külön, speciálisan erre létrehozott bírói fórum,
az alkotmánybíróság előtt meg lehessen támadni az alkotmánysértő jogi nor
mákat, amely azokat külön döntésével megsemmisítheti."6 A kelseni elméletre
építve jött létre e feladat ellátására Ausztriában 1920-ban az első önálló alkot
mánybíróság.
[561| Az európai centralizált modellben az alkotmánybírósági funkciót tehát

egy önálló, külön erre a célra létrehozott intézmény, egy önálló alkotmánybí
róság látja el, amely szervezetileg elkülönül az igazságszolgáltatási tevékeny
séget végző rendes bíróságoktól. Az alkotmánybíróságok létét, jogállását és
116 Vö. Sajó András: Önkorlátozó hatalom. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó MTA Jogtudományi Intézet.
Budapest, 1995. 291-292.
158
hatásköreit a hatalommegosztás elvéből következően szükségszerűen maga az
alkotmány rögzíti. A centralizált európai modellt követő országokban az alkot
mánybíróságok az alkotmány vagy törvény által erre feljogosított intézmények
től, közhatalmi szervektől érkező indítványok alapján járnak el, a megtámadott
jogszabályok alkotmányosságának vizsgálatára elsődlegesen absztrakt módon,
az egyedi ügytől függetlenül kerül sor. Ha az alkotmánybíróság az indítványt
megalapozottnak találja, az alkotmánysértő jogszabályi rendelkezést kötelező
erővel megsemmisíti, azaz határozatával kitörli a jogrendszerből. Mivel az in
dítványozásra jogosultak tipikusan nem egyéni érdekből kezdeményezik az al
kotmánybíróság eljárását, a meghozott döntés erga omnes hatályú, mindenkire
kötelező erejű.
[562] A második világháborút követően az európai modellben az alkotmány a centralizált

modell terje
bíróságok három elkülöníthető generációja jelent meg. 1951-ben alakult meg dése és
úttörőként a német szövetségi alkotmánybíróság, majd 1955-ben az olasz alkot a magyar
alkotmánybi
mánybíróság. A második generáció képviselői közé soroljuk az 1970-es évek ráskodás
ben, az önkényuralmi rendszer bukását követően létrejövő spanyol és portugál
alkotmánybíróságot. Az 1990-es évek elején az államszocialista rendszerrel és a
hatalommegosztást tagadó közjogi gondolkodással szakító közép-kelet-európai
államokban sorra alakultak alkotmánybíróságok. 1985-ben Lengyelországban,
majd 1990-ben Magyarországon jött létre, német mintát követve a jogállami
átmenetet egyszerre jelképező, és azt tevékenyen formáló, önálló alkotmány
bíróság."7 A magyar Alkotmánybíróság működése kezdetétől az alkotmány
védelmezőjévé és értelmezőjévé vált: határozatai indokolásában kifejtett elvi
álláspontjai, megállapításai a modern magyar alkotmányos rendszer nagyhatá
sú építőköveivé, valamint a hazai alkotmányjog meghatározó forrásaivá váltak.
[563] Európában az alkotmánybíróságokra nem pusztán elszigetelten tevé

kenykedő alkotmányvédő szervként tekinthetünk. Az alkotmánybíróságok
egymással és más európai szintű jogi fórumokkal, így különösen az Emberi
Jogok Európai Bíróságával, valamint - uniós tagállamok esetében - az Euró
pai Unió Bíróságával is kölcsönhatásban állnak —>[662]—[664]. A kölcsönhatás
megnyilvánul abban, hogy a hatásköreik összekapcsolódhatnak, illetve figye
lemmel vannak egymás gyakorlatára. Mindezzel pedig egy többszintű európai
alkotmányos párbeszéd jött létre —>[817].
[564] Az alkotmánybiráskodás tehát egy olyan alapvető jogállami funkció, az alkotmány

bíráskodási
amely eltérő intézményi formákban működhet. A decentralizált amerikai mo tevékenység
dellben az igazságszolgáltatás rendszerében a rendes bíróságok végzik az alkot intézményi
megjelenési
mánybíráskodást, a német-osztrák mintán alapuló európai centralizált modell formái
ben önálló alkotmánybíróságok feladata ennek a tevékenységnek az ellátása.
Előfordulnak olyan egyedi közjogi megoldások is emellett, ahol az a fórum-
Paczolay Péter: Alkotmánybiráskodás a politika ésjog határán. In: Paczolay Péter (szerk.): Alkotmány
bíráskodás, alkotmányértelmezés. Rejtjel Kiadó, Budapest, 1995. 17.
159
rendszer legmagasabb szintjén álló legfelső bíróságokhoz, különbírósághoz
vagy speciális, de az igazságszolgáltatás körébe sorolható bírói szervhez tele
pítenek normabíráskodási hatáskört (így például Írországban, Cipruson vagy
Észtországban).
9.3. Az alkotmánybíróságok jogállási jellemzői

független [565] Az alkotmánybíráskodási feladatot - modelltől függően - elláthatja az
jogállás igazságSZolgáltatás szervezetrendszere vagy egyes intézményei, ilyenkor a bí
rói függetlenség klasszikus jogintézményei szavatolják azt, hogy az igazság
szolgáltatást és az alkotmánybíráskodást is végző bíróságok külső befolyástól
mentesen láthassák el a feladataikat —»[622]-[637]. Ha elkülönült alkotmánybí
róságot állítanak fel, akkor fontos követelmény, hogy a független jogállás biz
tosítására külön jogi garanciákat és jogintézményeket állítsanak fel, amelyek
kulcselemeit magának az alkotmánynak kell rögzítenie.
[566] Az alkotmánybíráskodás előfeltétele a teljes körű függetlenség bizto

sítása valamennyi hatalmi ággal, állami szervvel, politikai vagy társadalmi
csoporttal, szereplővel szemben. A hatalommegosztás érvényesülése érdekben
általános követelmény a befolyásmentes, pártatlan működés megteremtése az
alkotmánybíróság által kontrollált törvényhozó parlament, valamint a végrehaj
tó hatalmat irányító - de jogalkotási hatáskörrel is bíró - kormány illetékte
len beavatkozásával szemben. Az alkotmánybírósági döntések szükségszerűen
közpolitikái és társadalmi következményekkel járnak, a politikai függetlenség
biztosításával el kell kerülni, hogy az alkotmánybíróság bírói testületként élve
zett tekintélye a túlpolitizálttá válás miatt sérüljön. Az alkotmányjog fejlesztése
során koherens rendszert építő alkotmánybíróság szakmai-tudományos jelzé
sekre, kritikákra működő önreflexiós, azaz az önkorlátozó és önkorrekcíós ké
pességének a gyakorlatban nagy jelentősége van.
[567] Az alkotmánybíráskodási tevékenység függetlenségét két irányból is

garanciális alkotmányi és törvényi szabályokkal kell körülbástyázni. Bizto
sítani kell az alkotmánybíróság testületi függetlenségét a többi közjogi-hatal
mi szereplővel, intézménnyel szemben. Ezen túl pedig a testület tagjainak, az
alkotmánybíróknak a személyes és szakmai függetlenségét is védeni kell. Az
Alaptörvény viszonylag szűkszavúan szól a független jogállás biztosítékairól,
azokat a törvényi szabályozásra hagyja.
testületi |568| Minden közhatalmi tevékenység, különösen a bíráskodási, illetve az

fuggetienseg aikotmánybíráskodási feladatok ellátásához biztosítani kell a kiszámítható mű
ködést. Ezen belül jelentős szerepe van a tevékenység ellátását lehetővé tevő, ál
landó költségvetési források rendelkezésre állásának. Ennek érdekében előírha
tó, hogy a költségvetési törvény előkészítésének és elfogadásának folyamatába
bevonják a testületet. Emellett a költség vetés szinten tartására külön tételes jogi
160
korlátok is felállíthatóak, hogy megakadályozzák az alkotmánybíróság feladat
ellátásának parlamenti ellehetetlenítését.
[569] A szervezeti függetlenség szempontjából lényeges, hogy az alkotmány

bíróságok testületként - a törvény keretei között - maguk dönthetnek a szer
vezetüket és működésüket érintő további kérdésekről, belső intézményeiket
alakíthatják, illetve döntési jogköröket gyakorolhatnak az alkotmánybírák jog
állását érintő kérdésekben, a felelősség, a megbízatás esetleges megszüntetése
kapcsán. Mindez főszabályként a magyar alkotmánybírósági működés során is
érvényesül. Fontos kivételt jelent azonban ez alól az Alkotmánybíróság elnöké
nek személyéről való döntés, akit saját tagjai közül nem a testület maga, hanem
az Országgyűlés választ az alkotmánybírói mandátumának idejére.
[570] A személyes, illetve szakmai függetlenség biztosítása az alkotmánybí az alkotmány

bírák függet
rák esetében mind a megbízatás keletkezésére, mind a működés egészére, mind lensége
pedig a megbízatás megszűnésére kiterjed. Az alkotmánybírák legitimációjával
összefüggésben alapvető követelmény, hogy a megbízatás elnyerésében a vég
rehajtó hatalom semmilyen szerepet ne játsszon, abban csak független intézmé
nyek, a népképviseleti szerv vagy az államfő kapjon jogköröket.
[571| A centralizált modellt követő európai államokban nincsen egységes szten-

derd az alkotmánybírák választása kapcsán, különböző modellek léteznek. A je
lölés és a választás folyamatában a parlament, az államfő, illetve kivételesen más
autonóm szakmai szervezetek is szerepet kaphatnak. Elképzelhető egy osztott
jelölési-választási szisztéma (például az államfő jelöl és a parlament választ), egy
csatornás (ahol csak a parlament választ) vagy többcsatornás (ahol mind az állam
főnek lehetősége van kinevezni, mind a parlamentnek választani) megoldás. A
kizárólag a parlament általi választásra épülő egycsatornás modell előnye, hogy
magas szintű demokratikus legitimációt biztosít. Az osztott, illetve többcsatornás
összetétel pozitívuma, hogy kiegyensúlyoz, együttműködésre ösztönöz, korlá
tozza azt a lehetőségét, hogy az alkotmánybíróság tagjainak egy részét politikai
szereplők közül válasszák meg. A magyar megoldás csak a parlamenti többség
számára ad jogköröket mind a jelölés folyamatában, mind pedig a választás során,
így szükségszerűen a pártpolitikai szempontok vállnak meghatározóvá. 118
[572] Az alkotmánybíráskodási tevékenység tartalma és jelentősége megköveteli,

hogy az alkotmánybíró-jelöltek az általánosnak tekinthető választási feltételek, il
letve kellő élettapasztalat (alsó életkori határok) mellett magas szintű szakmai kvali
tásokkal, megfelelő elméleti tudással vagy hosszú idejű jogászi gyakorlattal rendel
kezzenek. Léteznek olyan megoldások Európában, amelyek inkább a jogászi (vagy
kifejezetten a bírói) gyakorlatot preferálják, míg mások lehetőséget teremtenek arra,
hogy az egyetemi, akadémiai szférából érkezhessenek alkotmánybírák.
"• A Velencei Bizottság véleménye az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvényről (Opinion
665/2012) 8. pont.
161
[573] Az alkotmánybírák esetében a független jogállást és pártatlan döntés
hozatalt segítheti az, hogy a hosszú, határozott időtartamú megbízatás több
szörösen túlnyúlhat a parlamenti cikluson, továbbá ha kizárt az újraválasztás,
így a politikai befolyásolás látszata is elkerülhető, hogy az alkotmánybíró úg>
vesz részt a testület tevékenységében, hogy elnyerje a bizalmat egy újabb alkot
mánybírói ciklusra.
1574] Az alkotmánybírák esetében is megtaláljuk azokat a klasszikus jogin

tézményeket, amelyek - a rendes bírákhoz hasonlóan - a befolyásmentes, füg
getlen működést hivatottak szavatolni. Az alkotmánybíró lelkiismerete szerin:
érvel és szavaz, kizárólag az alkotmánynak és a törvényeknek van alárendelve,
senki által nem utasítható. A biztosítékrendszer körébe sorolhatjuk az alkot-
mánybírákra irányadó szigorú összeférhetetlenséget, illetve a mentelmi jogot
—>[405], Az alkotmánybírák politikai függetlenségének szavatolását meghatá
rozott tilalmak szolgálják. A vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség, a megfeleli'
javadalmazás rögzítése a gazdasági függetlenséget és a befolyásolás akadályo
zását célozza.
[575] Kiemelt jelentősége van az alkotmánybírák elmozdíthatatlanságának: a

megbízatási időtartam lejárta előtt csak kivételes, törvényben rögzített esetben
lehet az alkotmánybírói megbízatást megszüntetni. Magyarországon a meg
szüntetés kérdésében az Alkotmánybíróság teljes ülése hivatott dönteni.
hatásköri [576I Az alkotmánybíróságok működése során a jogállásra, hatáskörökre, az

integritás .n(jítványoZásra, illetve a testület eljárására vonatkozó szabályok szorosan ösz-
szekapcsolódnak, illetve visszahatnak egymásra. Az alkalmazott intézményi
megoldástól függetlenül alapkövetelmény, hogy az alkotmánybíráskodás ke
retében valamennyi állami szerv által kibocsátott normatív aktus, ezen belül
különösen a törvények alkotmányosságának vizsgálatát biztosítani kell. Mind
ezek nyomán az Alkotmánybíróság jogállását, a hatalom megosztásban betöltött
szerepét is érinti, hogy - a teljes körű alkotmánybíráskodás elvének áttörésé
vel - az Alaptörvény rendelkezései alapján a testület hatáskörének gyakorlása
korlátozott. Az Alkotmánybíróság a legjelentősebb pénzügyi-gazdasági tárgyú
törvények, így a költségvetési és az adótörvények tartalmának alkotmányos
ságát ugyanis csak meghatározott alapjogok esetében, illetve formai okok
ból vizsgálhatja felül, és azok sérelme esetén semmisítheti meg őket —>[703].
E megoldással a hatalommegosztás, a jogvédelem szintje csökken, mivel po
tenciálisan alkotmányellenes törvényi szabályok felülvizsgálatának lehetősége
jelentősen akadályozottá, kivételessé válik."’
•” A Velencei Bizottság véleménye a magyarországi alkotmányozási folyamat során felmerült három jogi
kérdésről (Opinion no. 614/2011) 9. pont, A Velencei Bizottság véleménye Magyarország Alaptörvényé
nek negyedik módosításáról (Opinion no. 720/2013) 113. pont.
162
9.4. Alkotmánybírósági hatáskörök
1577] Az alkotmánybíróságok többféle hatáskörrel rendelkezhetnek, az adott norma
ország közjogi berendezkedéséhez illeszkedve számos konkrét hatásköri meg- hatáskörök
oldás létezik. Az alkotmánybíráskodás szükebb fogalmát figyelembe véve a
legalapvetőbb funkció a normakontroll, azaz az indítvány alapján a törvények
és más jogi normák alkotmánnyal való összhangjának vizsgálata, és az alkot
mánysértő normák jogrendszerből való eltávolítása.
[578] A normakontrol 1-hatáskörökön belül két nagy típuspárt lehet azonosí

tani: az előzetes és az utólagos normakontrollt, illetve az absztrakt és a konk
rét normakontrollt. Az alkotmánybíróság mind az előzetes, mind az utólagos
normakontroll esetében a jogszabályok alkotmányosságát vizsgálja, előbbi eset
ben azonban az adott jogszabály még nem vált a jogrendszer részévé, míg az
utóbbi esetben már létrejött, kihirdetett jogszabályról van szó. A két kategória
elhatárolása során tehát a kihirdetés, a jogszabály érvényessé válása jelenti a
választóvonalat. Az európai centralizált modellben meghatározónak számító
utólagos normakontrolion belül megkülönböztethetjük az absztrakt, illetve a
konkrét formát. Az absztrakt normakontroll-eljárás során a támadott jogszabály
felülvizsgálatára az alkalmazásától függetlenül, önmagában kerül sor. Ezzel
szemben a konkrét normakontroll-eljárások alapja minden esetben olyan egye
di, konkrét bírósági ügy, amely során - vagy akár azt követően - felmerült egy
alkotmánysértőnek vélt jogszabályi rendelkezés alkalmazása.
1579] A normakontrol 1-hatáskörök tárgyát a jogszabályok képezik, ugyan- a norma-

akkor az alkotmányvédelmi funkció alapján a vizsgálat tárgya lehet bármely
állami szerv által kibocsátott normatív aktus, ideértve akár a belső szervezeti tárgya és
normákat —>[164] is. Emellett az egyéb kötelező és létező, a bírói jog körébe mércéje
tartozó normatív aktusok is vizsgálhatóak.
[580] Az alkotmánybíróságok normakontroll-hatáskörének mércéje az

egységes írott alkotmány, kivételesen más alkotmányerejű dokumentumok
(alkotmánykiegészítések vagy alapjogi karták), az azokban foglalt elvek, követel
mények, alapvető jogok. Vannak olyan alkotmánybíróságok is Európában, ame
lyek olyan speciális normakontroll-hatáskörrel bírnak, ahol a vizsgált jogszabályt
a nemzetközi jog körébe tartozó, az adott állam által aláírt nemzetközi, például
átfogó vagy speciális emberi jogi egyezmények, nemzetközi szerződések rendel
kezéseihez mérik. Az Alkotmánybíróság hatásköri katalógusában is szerepel az a
lehetőség, hogy az arra feljogosítottak indítványára vagy akár kivételesen hivatal
ból is vizsgálja egy jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését —>[103].
[581] A centralizált modellt követő államokban az alkotmánybíróságok álta alkotmány

módosítás
lában nincsenek formálisan feljogosítva arra, hogy felülvizsgálják az alkotmány alkotmányos
rendelkezéseinek tartalmát. Néhány országban ugyanakkor az alkotmánybíró ságának vizs
gálata
163
Ságok bizonyos, az alkotmányban meghatározott feltételek mellett kivételesen
felülvizsgál hatják az alkotmány módosítását —>[81]. A magyar alkotmánybíró
sági gyakorlat a hatalom megosztás rendszerében az Alkotmánybíróság hatalmát
is korlátozott hatalomnak tekinti, így kifejezett felhatalmazás nélkül nem vonta
hatáskörébe az alkotmányt és az azt módosító normák tartalmi felülvizsgála
tát. Az alkotmányvédelmi funkcióból következik ugyanakkor az alkotmány
módosítások eljárási szempontokból történő felülvizsgálatának lehetősége. Az
Alaptörvény vitatott módon ugyanakkor nem bízza az Alkotmánybíróság mér
legelésére azt, hogy milyen esetben, feltételek mellett vizsgálható kivételesen
tartalmi alapon az alaptörvény-módosítás, a kontrollt ugyanis a formai-eljárási
feltételekre korlátozza.
előzetes [582) Egyes, a centralizált modellt követő európai országokban az alkotmány-

normakont- ^rá^gok előzetesen (ex ante), az elfogadást követően, de még a kihirdetés előtt
vizsgálhatják az arra feljogosított szervek, személyek indítványa nyomán a jog

szabály, tipikusan a törvény vagy más speciális parlamenti normatív aktus al
kotmánnyal való összhangját. Az előzetes normakontrol 1-hatáskör erénye, hogy
preventív módon, még azelőtt meg tudja állítani az alkotmányellenes törvényt,
hogy az a jogrendszer részévé válhatna. Az előzetes normakontroll indítványo-
zási jogosultságát ugyanakkor eleve szűk körben indokolt megadni, mert az
ilyen eljárás könnyen a politikai játszmák részévé válik, ha sok szereplő számá
ra elérhető. Fennállhat a veszélye annak, hogy ilyen helyzetben az alkotmánybí
róságnak az egymással a hosszú törvényhozói folyamat során versengő, küzdő
parlamenti csoportok közötti döntőbíróként kell eljárnia.120 Jellemző megoldás,
hogy a parlamentáris rendszerek a törvények aláírásáért és kihirdetéséért tradi
cionálisan felelős államfő számára biztosítanak indítványozási lehetőséget, de
előfordulnak olyan megoldások is, ahol a parlamenti plcnumot vagy a parlamen
ti kisebbséget is felhatalmazzák az eljárás indítására.
|583] Az Alaptörvény alapján a köztársasági elnök alkotmányossági vétója

körében kérheti az Alkotmánybíróságtól a már elfogadott törvény alaptörvény
ellenességének megállapítását —>[529]—[530], de mindezt lehetővé teszi az Or
szággyűlés számára is. A törvényi szabályozás lehetővé teszi továbbá azt is Ma
gyarországon, hogy egy nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerése
előtt meg a köztársasági elnök vagy a Kormány kérje az Alkotmánybíróságtól a
nemzetközi szerződés Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálatát.
absztrakt 1584] Az európai alkotmánybíráskodási modellt követő országokban az abszt-

^makontroii ra'<t utólagos normakontroll-hatáskörnek alapvető jelentősége van. Kulcskér
désnek tekinthető az indítványozásra jogosultak körének meghatározása, azaz
hogy mely közjogi intézmények, egyéb szervek vagy személyek számára biz
tosított az alkotmánybírósági eljárás elindítása. A skála egyik végpontját a ha
120 A Velencei Bizottság véleménye a magyarországi alkotmányozási folyamat során felmerült három jog:
kérdésről (Opinion no. 614/2011) 43-44. pont.
164
zánkban korábban működő, de Európában kivételes megoldásnak tekinthető
populáris akció jelenti, amely lehető legszélesebb körben biztosítja az alkot
mánybírósághoz fordulást. A „köz” nevében ugyanis ekkor bárki jogi érdekelt
ség, illetve személyes érintettség nélkül kezdeményezheti egy kihirdetett, általa
alkotmányellenesnek tartott jogszabály vizsgálatát és megsemmisítését.
[585] Előfordulnak olyan megoldások is, amelyek egyéni alapjogsérelem ese

tén érintettséghez kötik a normakontroll-indítványozás lehetőségét. Lehetősé
get lehet teremteni például arra, hogy közvetlenül egy jogszabállyal szemben
fordulhasson az érintett az alkotmánybírósághoz abban az esetben, ha a jogsza
bály hatályosulása folytán - bírói döntés nélkül - okozott alapjogi jogsérelmet,
így a magyar szabályozás is biztosítja az érintett számára a rá nézve hatályosuló
jogi norma megtámadásának lehetőségét egy speciális alkotmányjogipanasz-
eljárás, a közvetlen alkotmányjogi panasz formájában —>[590].
[586] Európában jellemző megoldás, hogy az állam közjogi berendezkedését,

tradícióit, alkotmányvédelmi, hatalommegosztási szempontokat is mérlegelve,
szűkén húzzák meg a normakontroll-indítványozói kört. Az egyes alkotmányos
rendszerek ennek megfelelően meghatározott kormányzati szereplők, a parla
menti kisebbség, egyes kiemelt igazságszolgáltatási vagy más autonóm szervek
vezetői számára engedik az alkotmánybírósághoz fordulást. Van arra is példa
Európában (így Spanyolországban, Lengyelországban, illetve Romániában),
hogy alapjogvédő ombudsmanokat ruháznak fel normakontroll-kezdeményezé-
si jogkörrel. A biztos jogvédő tevékenysége keretében, illetve a saját szakmai
döntése alapján, a hozzá beadvánnyal vagy jelzéssel fordulók alkotmányossági
jogszabálykritikáit, aggályait is képes lehet közvetíteni az alkotmánybíróság
számára.
[587] Az Alaptörvény ebben a vonatkozásban egy szűkített indítványozói

kört határoz meg, ugyanis az országgyűlési képviselők negyede, a Kormány, a
Kúria elnöke, a legfőbb ügyész és az alapvető jogok biztosa számára biztosítja
kizárólag az absztrakt utólagos normakontroll-eljárás kezdeményezését.
[588] Konkrét normakontroll keretében egy egyedi bírósági alapügy nyo konkret
utólagos
mán, abból kiindulva vizsgálhatja az alkotmánybíróság az alkalmazott normát.
norma
Mindezek alapján az alapügy valamely résztvevője tudja kezdeményezni az el kontroll
járást: ilyen lehet az eljáró bíró, illetve a kvázi alkotmányjogi panasz —>[590]
révén az ügy jogsérelmet szenvedett érintettje. A bírói kezdeményezés megte
remtése az európai, centralizált modell sajátosságaival és a bírói függetlenség
biztosításával alátámasztható. Mivel a jogi normák alkotmányellenességének
megállapítása és azok megsemmisítése az alkotmánybíróság monopóliuma, a
bírónak nincsen lehetősége az álláspontja szerint alkotmánysértő szabályt fél
retenni. Elvárható ugyanakkor alkotmányosan, hogy az eljáró bírónak az ilyen,
aggályos jogi normát ne kelljen kötelezően és automatikusan alkalmaznia. En
165
nek nyomán a magyar szabályozás rögzíti, hogy ha a folyamatban lévő ügyben
a bíró az általa alkalmazandó jogi norma alaptörvény-ellenességét észleli, akkor
az eljárás felfüggesztése mellett kezdeményezheti az Alkotmánybíróság vizs
gálatát az érintett jogi norma megsemmisítése, valamint a konkrét ügyben az
alkalmazási tilalom kimondása érdekében.
alkotmányjogi [589] Az európai modellben az egyes alkotmánybíróságok alapjogvédelmi

panasz erőteljesebbé válása folytán - német mintát követve - jellemző
vé vált a panaszeljárás indításának biztosítása olyankor, amikor a bíróság által
alkalmazott norma okozta az eljárás résztvevőjének alapjogsérelmet. Az alkot
mányjogi panasz egyszerre szolgálja az egyének alapjogainak védelmét és az
alapjogok általános érvényesülését. Jogorvoslatot eredményezhet a panaszos
számára, megsemmisítheti a panasz alapjául szolgáló közhatalmi aktust (jogi
normát vagy bírói döntést), ami közvetlenül kihat a panaszos jogi helyzetére.
Emellett fejleszti az alapjogi fogalmi apparátust, a bírói jogalkalmazás alapjo
gokkal való összhangját.121
[590| A magyar szabályok szerint az érintett alkotmányos alapjogot sértő bí

rósági döntés (jogértelmezés), illetve az egyedi bírósági ügyben alkalmazott
jogszabály, jogszabályi rendelkezés felülvizsgálatát is kezdeményezheti a ren
delkezésére álló rendes jogorvoslati lehetőség kimerítése vagy hiánya esetén. A
jogsérelmet szenvedett, az eljárás érintettje által indítható alkotmányjogipanasz-
eljárásnak három, egymástól elkülöníthető típusa létezik. Az első a valódi vagy
teljes alkotmányjogi panasz, amely azt biztosítja, hogy az egyedi bírósági ítéle
tet az egyén kérelmére alkotmányossági felülvizsgálatnak vessék alá. Az emberi
jogi jogsértések ugyanis gyakran az alkotmányos jogszabályok alkotmányellenes
egyedi aktusokkal történt alkalmazása miatt állhatnak elő. E típus nem sorolható
a normakontroll-hatáskörök közé, ugyanis az alapjogsértö, így alkotmányellenes
bírósági döntéssel, illetve az abban szereplő jogértelmezéssel szemben teszi le
hetővé az alkotmánybírósági felülvizsgálatot és a meghozott bírósági határozat
megsemmisítését, ezzel az ügy felülvizsgálatát. A második típus a kvázi alkot
mányjogi panasz néven ismert konkrét utólagos normakontroll —>[588], amelx
keretében az érintett a bírósági eljárás során vele szemben alkalmazott jogi norma
alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve a megsemmisítését kérheti. Ez
esetben az alapjogi jogsérelmet az okozza, hogy a bírósági döntést alkotmánysér
tő jogszabályra alapozták. A harmadik, az érintettre hatályosuló jogszabályokkal
szembeni, közvetlen alkotmányjogi panasz tulajdonképpen egy absztrakt utóla
gos normakontroll —>[584], figyelemmel arra, hogy ebben az esetben nincsen az
eljárást megalapozó konkrét bírósági alapügy, döntés.
további [591] A tág értelemben vett alkotmánybíráskodás körében számos más hatás-
liíitáskörök • •
kör is megjelenik. A szövetségi államokban a hatalommegosztási funkciót szol-
1:1 Az egyes alkotmányjogipanasz-típusokkal, az alkotmányjogi panasznak az alapjogvédelemben játszott

pontos szerepével, további elemeivel az Alapjogi tanok tankönyv foglalkozik részletesen.
166
gálhatja a hatásköri vitákban való döntés lehetősége a szövetségi, illetve a tag
állami népképviseleti szervek vagy kormányok kezdeményezésére. Jellemző,
hogy az állambíráskodás keretében az alkotmánybíróságok szerepet kapnak a
kiemelt közjogi szereplők jogi felelősségének megállapításában. A magyar köz
jogi rendszerben a köztársasági elnök közjogi felelősségének vizsgálata kere
tében tisztségétől való megfosztásáról így az Alkotmánybíróság dönt —>[512]—
[514]. Az alkotmánybíróságoknak lehetősége lehet ezen túl a nem normatív
jellegű, de az alkotmányvédelem szempontjából jelentős parlamenti határoza
tok vizsgálatára, így például az Alaptörvény értelmében az Alkotmánybíróság
vizsgálhatja felül az Országgyűlésnek az országos népszavazás elrendelésével
kapcsolatos döntését —>[311],
[592] Az alkotmánybíróságok egyik alapvető funkciója a konkrét alkotmány- absztrakt

értelmezés: eljárásuk, döntésük indokolásának felépítése során alkalmazzák és
értelmezik az alkotmány magas absztrakciós szinten megfogalmazott rendelke
zéseinek tartalmát —*[87]—[97]. A normakontrol Ion túli hatáskörök közül ugyan
akkor külön kiemelést érdemel az absztrakt alkotmányértelmezési hatáskör,
amely révén külön indítvány alapján kifejezetten - nem csupán a normakont-
roll-eljáráshoz járulékosan kapcsolódva - az alkotmány egyes rendelkezéseinek
értelme és tartalma tárható fel. A magyar alkotmánybírósági szabályozás biz
tosítja, hogy az indítványozásra feljogosított szerv, személy kezdeményezésére
az Alkotmánybíróság egy konkrét alkotmányjogi probléma kapcsán értelmezze
az Alaptörvény valamely rendelkezését. Az absztrakt alkotmányértelmezési
hatáskör felvethet aggályokat a független jogállás szempontjából: könnyen a
politikai interpretációs vitákba vonhatja be a testületet.
9.5. Alkotmánybírósági eljárás és szervezet

[593] A centralizált alkotmánybíráskodási modellre jellemző, hogy a legfon- aikotmánybí-
tosabb döntéseket a testület egésze, vagy annak valamelyik tanácsa hozhatja rosagl szcrvek
meg. A magyar modellben az alkotmánybírósági döntések megoszlanak az Al
kotmánybíróság különböző szervei, így a valamennyi alkotmánybíróból álló
teljes ülés, illetve az öttagú tanácsok között. Kivételesen és szűk körben az
alkotmánybírák egyesbíróként eljárva dönthetnek eljárási akadály esetén az in
dítvány érdemi vizsgálat nélküli visszautasításáról. A testületet tehermentesíti,
hogy az érdemi döntéseket nem minden esetben és kötelezően a teljes ülésnek
kell meghoznia. Garanciális jelentősége van, hogy a teljes ülés jár el az alkot
mányvédelmi feladatok körében a jelentősebb hatáskörök és jogkövetkezmé
nyek alkalmazása (pl. törvény megsemmisítése), valamint a független jogállás
védelme kapcsán személyi kérdésekben.
[594] Az alkotmánybíráskodás alapvető eleme, hogy az alkotmánybíróságok aikotmánybí-

kizárólag az arra feljogosított szervek vagy személyek kérelmére, indítványára, rusasi cljaris
az abban foglaltak szerint járhatnak el. Mindig vizsgálandó az indítványozói
167
jogosultság, ennek hiánya az alkotmánybírósági eljárás alapvető akadályát je
lenti. Az egyes eljárásokban az indítványozási jogkör kötődhet intézményi jog
álláshoz, funkcióhoz, az egyedi ügyben pedig személyes érintettséghez. Az in
dítványnak mindig határozott kérelmet kell tartalmaznia, érdemi indokolással
kell rendelkeznie, a testület pedig alapvetően - bizonyos indokolt kivételekkel
- kötve van a kérelemhez, a vizsgálata így erre korlátozódhat.
1595] A centralizált modellben az alkotmánybírósági eljárás jellegét tekintve

eltér a rendes bíróság által folytatott eljárásoktól. Az Alkotmánybíróság eljárá
sa jellemzően nem kontradiktórius, felek közti, a nyilvánosság előtt zajló, ha
nem írásbeli eljárás, amely során a testület a rendelkezésre álló iratok alapján
dönt. Az egyedi bírósági döntések nyomán induló egyes alkotmányjogipanasz-
eljárásokban indokolt lehet a nyilvános meghallgatás, amelynek lehetőségét a
törvény is biztosítja. A törvény és belső ügyrendje keretei között az Alkotmány
bíróság szabadon alakíthatja az eljárást, az Alaptörvény ugyanakkor követel
ményként rögzíti, hogy ha az ügy a személyek széles körét érinti, akkor a testü
let meghallgatja a vizsgált jogszabály megalkotóját, a törvény kezdeményezőjét
vagy azok képviselőjét, illetve beszerzi véleményüket, amelyet a határozatában
is megjelenít.122
1596] Az Alkotmánybíróság az előadó bíró által előkészített határozattervezet

tárgyalását, illetve vitáját követően - más bírói testületekhez hasonlóan - egy
szerű szótöbbséggel dönt. Az alkotmánybírósági szabályozás csak kivételesen
határoz meg tételes határidőt az indítványok elbírálására. Ilyen előírásra olyan
hatáskörök, illetve tárgykörök esetében kerülhet sor, ahol a gyorsabb döntés a
jogállami követelmények és a hatalommegosztás elvének érvényesülése miatt
elvárható.
az alkot 1597] Az alkotmánybíróságok döntései a centralizált európai alkotmánybírás

mánybírósági
döntés
kodásimodellben erga omnes hatállyal mindenkire nézve kötelezőek, a határo
zattal szemben további jogorvoslatnak nincsen helye. A kötelező jelleg elsőd
legesen magára a döntésre, a rendelkező részben foglalt jogkövetkezményre,
az ott meghatározott értelmezésre vonatkozik. Az autentikus alkotmányértel
mezési funkció —>[555] folytán a határozatok - sokszor igen terjedelmes - in
dokolási része, az abban foglalt megállapítások, következtetések és érvelés is
zsinórmérték a jogalkotó, illetve a jogalkalmazó szervek számára. Jellemző az
alkotmánybíróságokra is az, hogy hordozzák a precedensbíráskodás bizonyos
jegyeit, azaz korábbi gyakorlatukat a jogbiztonság követelménye, a koherencia
és a kiszámíthatóság érdekében magukra kötelezőnek fogadják el. A korább
döntésüktől ugyanakkor később, megfelelő indokolás mellett eltérhetnek, pél
dául az alkotmányos párbeszédet —>[817], az európai emberi jogi jogfejlődés:
122 A nyilvános meghallgatásnak azonban egyelőre nincs gyakorlata. Ld. Bodnár Eszter: Gondolatok ez
alkotmánybírósági nyilvános meghallgatás meghonosításának lehetőségéről. Magyar Jog, 2016/7- •
413-423.'
168
követve. Az alkotmánybíráskodás funkciójából levezethető, hogy magának a
testületnek van joga és lehetősége megállapítani, hogy eljárása során milyen
forrásokat vesz figyelembe és milyen értelmezést követ.
[598] Az Alaptörvény záró rendelkezései szerint az Alaptörvény hatályba

lépése előtt hozott alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztették. Az
alkotmánybírósági gyakorlat ezt a koherencia fenntartása érdekében úgy ér
telmezte, hogy azt kell megvizsgálni, hogy a korábbi alkotmány előírásaihoz
képest az Alaptörvény rendelkezései jelentenek-e olyan tartalmi alapú válto
zást, amely a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat átértékelését eredményez
heti.123 Az Alaptörvény rögzíti az alkotmányértelmezés kapcsán azt, hogy a
rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történe
ti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. Ezzel együtt az
Alkotmánybíróságnak minden esetben önállóan, a koherens érvelés felépítését
szem előtt tartva kell megválasztania az alkalmazott értelmezési módszereket
->[87]-[89].
[599] A testület döntéseit közzé kell tenni, ezek az Alkotmánybíróság hon

lapján hozzáférhetőek. Az érdemi alkotmánybírósági határozatokat a jogszabá
lyokhoz hasonlóan a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. A döntéshozatalban
részt vevő alkotmánybíróknak lehetősége van arra, hogy a többségi határozat
hoz mellékelten a kisebbségi véleményüket közzétegyék. A magyar alkotmány
bíráskodásban is ismert a párhuzamos indokolás és a különvélemény intézmé
nye. Párhuzamos indokolást az alkotmánybíró akkor írhat a határozathoz, ha a
többségi döntéssel egyetért, azonban más indokolásra építene. Különvéleményt
pedig abban az esetben fűzhet az alkotmánybíró a döntéshez, amennyiben a
végkövetkeztetése eltérő, azaz a többségi döntésben foglaltakkal, annak egyik
részével nem ért egyet.
[600] A centralizált modellben kiemelt hatáskör, az absztrakt utólagos norma- jogkövetkez-

kontroll-eljárás során az alkotmánybíróság által alkalmazható alapvető jogkö- raeny<:k
vetkezmény - az indítvány megalapozottsága esetén - az alkotmánysértő jogi
normának, illetve egy részének a megsemmisítése. A konkrét utólagos norma-
kontroll-eljárásokban ehhez kapcsolódóan szükségszerű elem az alkotmányel
lenesjogszabály alkalmazásának tilalma. A valódi alkotmányjogi panasz esetén
az alkotmánysértő bírói döntés semmisíthető meg, míg a kvázi alkotmányjogi
panasz esetén az alkalmazott norma megsemmisítésére, illetve alkalmazási ti
lalmának megállapítására kerülhet sor. A bírósági eljáráson alapuló alkotmány
jogi panasz esetében az alkotmánybírósági döntés jogkövetkezménye, hogy az
abban foglaltak nyomán a bírósági eljárás során hozott döntés felülvizsgálan
dó. Az előzetes normakontroll-eljárás során az elfogadott törvény nem része a
jogrendszernek, így alkotmányellenesség megállapítása esetén a törvény nem
13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]-[34],
169
hirdethető ki, a parlamentnek az alkotmánnyal összhangban kell gyakorolnia a
törvényalkotói feladatát. Az Alaptörvény által előirt követelmény, hogy a jog
szabály felülvizsgálni nem kért rendelkezése akkor semmisíthető meg, ha az a
* felülvizsgálni kért rendelkezéssel szoros tartalmi összefüggésben áll.
[601] A jogi norma megsemmisítésének hatálya a jogbiztonság érdekében az

alkotmánybírósági határozat közzétételéhez kapcsolódik: az általános megol
dás, hogy ex minc, azaz a közzétételt követő naptól „tűnik el” a magyar jog
rendszerből az alkotmánysértő norma. A megsemmisítés így - ha a testület nem
állapít meg alkalmazási tilalmat - nem érinti az azt megelőzően keletkezett jo
gosultságokat, kötelezettségeket. Kivételes lehetőségként az Alkotmánybíróság
a jogszabály megsemmisítéséről pro futuro, azaz a jövőre nézve, vagy éppen
ellenkező irányban, ex lnne, azaz a jogszabály hatálybalépésére visszamenő
legesen dönthet. Mindez függ a vizsgált alkotmánysértés súlyától, jellegétől és
m attól, hogy mit diktál az adott helyzetben, jogviszonyok tekintetében a jogbiz-
i tonság követelménye.
[602] Ha az Alkotmánybíróság jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközéséi

vizsgálja, akkor az alkalmazandó jogkövetkezményt az dönti el, hogy a táma
dott jogszabály milyen jogforrási szinten helyezkedik el a vizsgált nemzetköz:
szerződést kihirdető jogszabályhoz képest. Ha alacsonyabb jogforrási szintű .
támadott jogszabály, akkor azt kell megsemmisítenie, ha viszont magasabb jog
forrási szintű, akkor a fennálló ellentét feloldásához szükséges intézkedést keli
a testületnek kezdeményeznie.
[603] Az alkotmánysértő jogi norma, bírói döntés megsemmisítése mellett az

alkotmánybíróságok más alternatív jogkövetkezményeket is alkalmazhatnak.
Az Alkotmánybíróság esetében az egyik ilyen jogi lehetőség alkotmánysértő
jogalkotói mulasztás megállapítása. Amennyiben nem egy törvény, hanem épp
a törvényi szabályozás hiánya okozza a súlyos alkotmányossági problémát, ak
kor a testület az Országgyűlést kérheti fel megfelelő határidő tűzésével a jog
alkotói mulasztás mielőbbi pótlására. Indokolt esetben az Alkotmánybíróság
az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményt ál
lapíthat meg, azaz a határozat rendelkező részében egy olyan elvi értelmezés:
rögzíthet, amelynek a vizsgált jogszabály alkalmazása során meg kell felelni.
170
10. IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS
10.1. Az igazságszolgáltatás fogalma és funkciója

[604J Az igazságszolgáltatás fogalmának meghatározása több irányból lehet- ’LTáitaris
séges, figyelemmel arra, hogy a tevékenység oldaláról vagy szervezeti oldal- fOgaima
ról közelítünk. Az igazságszolgáltatási tevékenység eredete az a tény, hogy a
jogrendszer társadalmi-politikai rendeltetését akkor tölti be, ha a jogszabály
ban meghatározott jogalkotói akaratot a jogszabály címzettjei végrehajtják. Ez
történhet önkéntes jogkövetés által, ennek hiányában azonban kikényszerítés
re van szükség, amely végső soron az igazságszolgáltatási tevékenység folytán
valósulhat meg. Az igazságszolgáltatás tehát egyedi ügyek eldöntését jelenti,
amelyek valamely norma kikényszerítésére irányulnak.
[605[ Szervezeti oldalról az igazságszolgáltatás bíráskodást jelent, amely

azonban a modern alkotmányos rendszerekben több követelmény által kötött
fogalom. A bíráskodást a többi hatalmi ágtól elkülönült, önálló szervnek kell
végeznie, amelynek függetlenségét alkotmányos és törvényi garanciák bizto
sítják. A függetlenség nemcsak a törvényhozó és a végrehajtó hatalomtól való
szigorú elhatárolást jelenti —>[43], hanem mindenféle, a bírósági szervezet
rendszeren belülről vagy kívülről érkező befolyásolástól való mentességet is.
A függetlenség követelménye nemcsak az ítélkező bíró függetlenségét foglalja
magában, hanem a bírák személyi, valamint a bírósági szervezet intézményi
függetlenségét is —>[622]—[637]. A bírói döntéseknek közhatalmi erejük van,
bennük a szuverén —>[60]—[63] nyilvánul meg, a bírák az állam nevében hoz
nak ítéletet. A jogerős bírói döntés kötelező, végrehajtása hatalmi eszközökkel
kikényszeríthető.124 A bíráskodás további alkotmányos követelménye, hogy az
eljárás garanciákkal övezett. Ezek a garanciák a tisztességes eljárás követelmé
nyének összetevői —>[644], megsértésük az eljárás megismétléséhez kell hogy
vezessen.
[6061 Az igazságszolgáltatási tevékenység a modern társadalmakban többféle ígazságszoi-

formát ölt, a bíróságok többféle funkciót töltenek be, amelyek az alkotmányból ai'^Vniányos*
következnek, és ellátásuk az igazságszolgáltatás egyes tevékenységtípusain ke- funkció
resztül valósul meg.
[607[ A két hagyományos igazságszolgáltatási tevékenység a büntetőügyek

ben és polgári jogvitákban való döntés. A büntetőügyekben az állam büntetöha-
talmát gyakorolja: bűncselekmény elkövetése esetén a bíróság ezt vád alapján
A döntés véglegessége azonban nem akadálya annak, hogy nemzetközi jogba ütközését nemzetközi fó
rum elölt vitássá tegyék —»(664]-(666J.
171
megállapítja és szankciót szab ki. Hagyományosan ez az igazságszolgáltatás
tevékenység a közösség rendjének a helyreállítását szolgálja. Ezen ügyekbe*
az állam mint közhatalom-gyakorló áll szemben a polgárral, aki a jogi normá:
megszegte.
|6081 Polgári ügyekben az állam igazságszolgáltató szerepe a magánjogi jog

viták eldöntésére irányul. Itt az eljárás felei, akik természetes személyek vág;
jogi személyek is lehetnek, maguk döntenek arról, hogy az adott jogvitábar
az állami bíráskodási funkciót igénybe veszik. Idetartoznak a szerződésekbe
eredő jogviták, a családjogi és munkaügyi jogviták is. Ezekben az ügyekbe*
tehát polgárok állnak egymással szemben, az állam a bírón keresztül dönti el ar
általuk elé tárt jogvitát.
[609] E két hagyományos funkció mellett a modern állam kialakulásával z

közigazgatási bíráskodás és az alapjogi bíráskodás is az igazságszolgáltatás
tevékenység részévé vált. A közigazgatási jogvitáknál az állam a saját szer
vei által hozott döntésekkel szemben kínál jogorvoslatot. Ez a jogorvoslathc:
való jogból —>[50] következő követelmény, hiszen a közigazgatás szervei ugyar
számos életviszonyban a polgárokra kötelező döntést hoznak, de nem függet
lenek, így szükséges a bírósághoz való fordulás lehetőségének biztosítása.
közigazgatási bíráskodás keretében a végrehajtó hatalom gyakorlása kerül bí
rósági kontroll alá. A bíróságok a közigazgatási döntéseket felülvizsgálják, é:
adott esetben megsemmisíthetik vagy megváltoztathatják azokat. Például égj
jogsértően megtagadott építési engedély esetén a bíróság a megtagadó döntés
megsemmisítve arra utasíthatja a hatóságot, hogy azt adja ki.
[610] Az alapjogi bíráskodás rendszerint nem önálló ügytípust jelent, haner*

polgári vagy közigazgatási jogvitaként jelenik meg. Amennyiben a polgár va
lamely alapjoga sérelmet szenvedett, ennek megállapítását, adott esetben a jog
sértő állapot megszüntetését a bíróságoktól kérheti. Ilyen például, amikor a bí
róság egy közigazgatási ügyben megállapítja, hogy egy tüntetés feloszlatásává
a rendőrség megsértette a polgár gyülekezéshez való jogát.125
[611] Igazságszolgáltatási jellegű tevékenység az alkotmánybíráskodás, az _

tevékenység, amikor a jogi normák alkotmányba ütközését vizsgálják —>[551]
A kontinentális jogrendszerekben azonban ezt rendszerint nem a rendes
bíróságok, hanem egy elkülönült alkotmánybíróság végzi. Magyarországon ar
alkotmánybíráskodás és az alapjogi bíráskodás egy része (az alkotmányjogi pa
nasz -+[589]-[590] intézményének köszönhetően) az Alkotmánybíróság hatás
körébe tartozik. Ugyanakkor az Alaptörvény az önkormányzati rendeletek más
jogszabályba ütközésének megállapítását és az ilyen önkormányzati rendele:
megsemmisítését, illetve a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotás
125 Az alapjogi bíráskodással részletesen az Alapjogi tanok tankönyv foglalkozik.
172
kötelezettsége elmulasztásának megállapítását a rendesbíróságok hatáskörébe
utalja. Ezt a normakontroll jellegű tevékenységet a Kúria látja el.
[612] Az igazságszolgáltatási monopólium funkcionális oldalról egyrészről igazságszoi-

garantálja, hogy büntetőügyekben csak az állam tud eljárni, bíróságai útján, nopóíium"0
Az Alkotmánybíróság megfogalmazásában a bűncselekmények a társadalom
jogi rendjének sérelmét jelentik, és a büntetés joga kizárólag az államot mint
közhatalmat illeti meg. A büntető igazságszolgáltatás állami monopóliumá
ból a büntetőigény érvényesítésének kötelezettsége következik.126 Másrészt az
igazságszolgáltatási monopólium azt jelenti, hogy minden jogvitát és minden
jogsérelmet bíróság elé lehet vinni. A magánjogi jogviták esetén, az alapjogok
kikényszerítését, valamint a közigazgatási döntések felülvizsgálatát illetően a
bírósági útnak nyitva kell állnia, senki nem kényszeríthető arra, hogy valamely
más, alternatív vitarendezési módot vegyen igénybe.
[6131 Szervezeti oldalról az igazságszolgáltatási monopólium azt jelenti, hogy

igazságszolgáltatási tevékenységet kizárólag független bíróságok végeznek,
törvény által meghatározott és garanciákkal övezett eljárásban. Az Alaptörvény
szerint a bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el.
[614] A modern társadalmakban azonban egyre több vitarendezési hatáskör

kerül át más szervek hatáskörébe. Az Alaptörvény alapján törvény egyes jogvi
tákban más szervek eljárását is lehetővé teheti. Ezek lehetnek állami szervek, a
közigazgatás szervei vagy állami feladatot átvállaló szervek. Például a birtok
védelmi ügyeket jegyző is elbírálhatja, az örökösödési jogvitákat a közjegyzők
rendezik el. Másrészt egyre inkább elterjednek a különböző alternatív vitaren
dezési eljárások, például a mediáció vagy a gazdasági tevékenységgel foglal
kozó felek esetén a választottbíráskodás. Ezen vitarendezési eljárások esetén
azonban vagy nem kötelező az igénybevétel, vagy a döntés nem végleges, ha
nem megtámadható a bíróság előtt, ily módon megnyitva a független bíróság
eljárását, a bírói kontroll lehetőségét.
10.2. A bíróságok a hatalmi ágak rendszerében

|615] Az igazságszolgáltatást a hatalmi ágak rendszerében független, a poli- « bíróságok
tikai hatalmi ágaktól —>[43] elválasztott szervezetrendszer végzi. Míg a parla- a'többfha-
mentáris rendszerekben —>[331] a törvényhozó és a végrehajtó hatalom (kiemel- talmi ághoz
ten a kormány) egymással szorosan összekapcsolódik, az igazságszolgáltatást
ezektől a hatalmi ágaktól merev elválasztás védi.
[616] Ez természetesen nem jelenti azt, hogy ne lennének kapcsolódási pon

tok az egyes hatalmi ágak között. A törvényhozó hatalom határozza meg - az
136 14/2004. (V. 7.) AB határozat.
173
alkotmányos keretek között - a bíróságok működésének törvényi feltételeit,
eljárási szabályokat. Bizonyos országokban a legfőbb bíró megbízatásának ke
letkezése, máshol valamennyi bíró megbízatásának keletkezése a parlamenthez
kötődik. Egyes országokban hagyományosan a végrehajtó hatalom nevezi ki.
bírákat (pl. Egyesült Királyság), de ma már egyre inkább garanciális elemekk.
övezik az eljárást. Az európai értéktérben a támogatott megoldás a politikai
szereplők bevonása nélküli kinevezés.127
[617] Az igazságszolgáltatás a hatalmi ágak közül a leggyengébb, mivel a bí

róság „sem kard, sem erszény felett nem rendelkezik... nincs ereje vagy aka
rata, csak az ítélete”.128 A bíróságok nem rendelkeznek kényszerítő erővel, így
döntéseik végrehajtásához más, a végrehajtó hatalmi ágba tartozó állami szer
vek közreműködése szükséges (például a kiszabott szabadságvesztés végrehaj
tásáról a büntetés-végrehajtás szervezetrendszere gondoskodik). Szintén nem
rendelkeznek költségvetési forrásokkal, ezeket a parlament tudja garantálni
Mindkét feltétel teljesítésének elmaradása kiüresítené az igazságszolgáltatás:
tevékenységet, ezért alkotmányellenes lenne.
[618] A bíróságok azonban egyre inkább megerősödnek, mivel egyre több

politikai kérdés bírói kérdéssé válik. Ez nagyrészt a közigazgatási bíráskodá>
megjelenésével —>[609], valamint az alkotmánybíráskodás megerősödéséve
—>[552] kapcsolódik össze.
a bíróságok [619] A bíróságok függetlensége a többi hatalmi ágtól és mentesülése a többi

felelőssege j^ata|mi ellenőrzése alól azonban nem jelentheti azt, hogy a bíróságok ellen
őrzés nélkül működnek. Törvényes működésük legfontosabb garanciája a nyil
vánosság. A bírósági tárgyalások kevés kivételtől eltekintve nyilvánosak, mind
a széles körű nyilvánosság, mind a média részére. A bírósági ítéletek szintén
nyilvánosak, nemcsak az eljárásban részt vett felek, hanem bárki megismerheti
a szövegüket, a jogi szakma, a média és a közvélemény kritikának vetheti alá
a döntéseket. A döntéseket a bírák kötelesek indokolni, ez segít kizárni az ön
kényességet. Ma már sok országban a bírósági döntések indokolásukkal együtt
online is hozzáférhetőek.129 Emellett a bíróságok állami szervekként a közér
dekű adatok megismeréséhez való jog kötelezettjei, tehát a tevékenységükkel,
működésükkel, gazdálkodásukkal kapcsolatos adatok nyilvánosak.
[620] A bírák tevékenységükért felelősek oly módon is, hogy az alsóbb szintű
bíróságokon született döntéseket a fellebbviteli fórumok felülvizsgálhatják, azt
megváltoztathatják vagy megsemmisíthetik. A precedensrendszert alkalmazó,
rendszerint angolszász bírósági rendszerekben az alsóbb fokú bíróságok kötele
127 A Velencei Bizottság véleménye a bírói kinevezésekről (Opinion no. 403/2006).
122 Alexander Hamilton az Amerikai Egyesült Államok alkotmányához készült magyarázó írások, a
Fcderalista 78. számában.
129 Magyarországon a birosag.hu wcboldalon érhetőek el a bírósági döntések, az online hozzáférhető dön
tések köre azonban törvényileg korlátozott, és jelenleg kb. csak az összes döntés 10%-ára terjed ki.
174
sek követni a magasabb szintű bíróságok döntéseit. A kontinentális rendszerben
ilyen kötelezettség nem áll fent, amennyiben azonban a bírák el kívánják kerül
ni a döntéseik sorozatos megsemmisítését vagy megváltoztatását, figyelemmel
kell lenniük a magasabb szintű bíróságok döntéseire. A magyar jogrendszer
hagyományosan ez utóbbi csoportba tartozott, egy 2020-as törvénymódosítás
azonban lépéseket tett egy ún. korlátozott precedensrendszer bevezetése felé,
ahol a Kúria egyedi ügyekben hozott döntései precedenserövel bírnak.
[621] A bírák a törvényeknek megfelelően kötelesek dönteni, és alá vannak

vetve az eljárási és a jogállásukra vonatkozó szabályoknak. Ezek megsértése
esetén függetlenségük nem védi őket a jogkövetkezményektől. Ahogy minden
polgárra, a bírákra is vonatkoznak a jogszabályok. Rendszerint mentelmi joggal
rendelkeznek —>[627], ez azonban nem jelent kiváltságot, a hivatalukat védi, és
nem az azt viselő személyt.
10.3. A bíróságok függetlenségének személyi

és szervezeti garanciái
[622] A bíróságok és a bírák függetlensége nem egyszerűen egy igazságszol bíróságok
függetlensége
gáltatási alapelv, hanem az igazságszolgáltatás fogalmi eleme: független bíró
ságok és bírák nélkül nem beszélhetünk igazságszolgáltatásról. A függetlenség
egy többelemű, összetett garanciarendszer, amely magában foglalja az ítélkező
bíró függetlenségét, a bírák személyi függetlenségét és a bíróságok szervezeti
függetlenségét. A függetlenség biztosítja a kormányzati vagy bármely egyéb
befolyástól való védelmet.
[623] Történetileg a bírói függetlenség első formája és a függetlenség központi az ítélkező

bíró függet
eleme az ítélkező bíró függetlensége. Az ítélkező bírák (vagy bírói tanács tagjai, lensége
amennyiben a döntésben több bíró vesz részt) csak a törvényeknek és a lelkiisme
retüknek vannak alávetve, utasításokat nem fogadhatnak el, de a kevésbé közvetett
befolyásolási törekvések elől is el kell zárkózniuk. A bírónak ráadásul nemcsak füg
getlennek kell lennie, hanem még a befolyásolás látszatát is el kell kerülnie.
[624| Az ítélkezés függetlensége nemcsak a kívülről (például a kormányzattól

vagy a peres eljárás feleitől érkező) befolyástól védi a bírákat, hanem a bírósági
szervezetrendszeren belüli utasításoktól és befolyásolási kísérletektől is. A bíró
az ítélete meghozatalakor csak a törvényekre és saját belátására támaszkodhat.
Ez szoros összefüggésben van a pártatlan bíróhoz való joggal is, amely szerint a
bíró nem lehet elfogult az eljárásban részt vevő egyik fél irányába sem. Szakmai
kontrollt felette csak a jogorvoslati eljárás során gyakorolhat magasabb szintű
bíróság az adott eljárás felülvizsgálatával. Ez azonban nem töri át az ítélkező
bíró függetlenségének elvét, mivel nem teremt alá-fölé rendeltséget a bíróságok
között, hanem egy újabb eljárással az igazságszolgáltatási funkciót teljesíti ki.
175
a bírák [625| Az ítélkező bíró függetlenségéhez ksrxcs: később a függetlenség
fűggetknsége komplex garanciarendszerré vált. Ennek oka. hogy íz -étkezés függetlenségét
nem lehetne biztosítani, ha a bírót egyébként kör i-.ecsr_ a jogállására vonatko
zóan befolyásolni lehetne. Ennek elkerülésére sz.: zz_ a bírák személyi függet
lensége. Ezt a bírói megbízatás keletkezésére es - .-g-c ..zésére, valamint a bírói
jogállásra vonatkozó garanciális szabályok bizácsz ak-
[626] A bírói kinevezést illetően a függece-rse-g szempontjából garanciális

jellegű, hogy milyen feltételek teljesítésével. — akarásban és mely szerv
közreműködésével nyeri el a bíró a megbízatásai -. r roi megbízatás megszer
zéséhez személyes és szakmai feltételek teljeszese szükséges, amelyek a bíró
alkalmasságát, hozzáértését, integritását hivaacczk biztosítani. Ilyen rendsze
rint a belátási képesség, a pályaalkalmasság, az egyetemi végzettség és továb
bi szakmai vizsgák, illetve korábbi gyakorta: e : masa. A feltételeknek minden
esetben objektívnek és nyilvánosnak kell ien~:ák. A kinevezésnek valamilyen
független hatalmi ágtól (pl. a köztársaság: elsőktől vagy egy bírói tanácstól)
kell származnia, és a javaslatnak, a feltételek meg-, izsgálásának mindenképpen
a bírósági szervezetrendszeren belülről ke;, érkeznie. : Garanciális jellegű az
eljárás nyilvánossága és a jogorvoslati lehetőség biztosítása a pályázók számá
ra. Elengedhetetlen, hogy a kinevező és a kinevezett között ne keletkezzen füg
gőségi viszony. Az Alaptörvény szerint a bírákat a köztársasági elnök nevezi ki.
azaz a kinevezés egy független hatalmi szereplőtől származik.
[627] A bírói jogállás is garanciális szabályokkal övezett. A bírót mentelmi

j°g —>[405] illeti meg, amely - az országgy űlési képviselőkhöz hasonlóan -
védi a kormányzati támadásokkal szemben, mivel csak annak felfüggesztése
esetén lehet ellene büntetőeljárást indítani. Szigorú hivatali, szakmai, politikai
és gazdasági összeférhetetlenségi szabályok biztosítják, hogy a bírák személyi
leg is függetlenek legyenek. Az Alaptörvény rögzíti, hogy a bírák nem lehetnek
tagjai pártnak és nem folytathatnak politikai tevékenységet. A bíráknak kineve
zésükkor és rendszeres időközönként vagyonnyilatkozatot kell tenniük, amely
lehetőséget nyújt feltárni, ha a függetlenségük csorbult. A bírákat a független
ségüket lehetővé tevő, megfelelő javadalmazás illeti meg.130131 Megengedhetetlen
minden olyan külső és belső kísérlet, amely a bírót jogállására, helyzetére vo
natkozóan úgy befolyásolná, hogy az a függetlenségét korlátozza.
[628] A személyi függetlenség garanciája, hogy a bírói kinevezés határozat

lan időre, illetve a nyugdíjkorhatár betöltéséig szól. A határozott idejű kinevezés
130 A bírókiválasztás formája és folyamata a demokratikus államokban is nagy változatosságot mutat. Ne
hány országban tradicionálisan a kormányzat nevezi ki a bírákat (pl. Kanada), de van, ahol közvetlen
választás útján nyerik cl a bírák a megbízatásukat (az Amerikai Egyesült Államok egyes tagállamaiba?
Az európai alkotmányos térben egyre inkább a független szervek, elsősorban a bírói testületek álta
kinevezést tartják a leginkább elfogadható magoldásnak. Ld. A Velencei Bizottság véleménye a bírósá
gi rendszer függetlenségéről (Opinion no. 494/2008).
131 4/2014. (I. 30.) AB határozat, Indokolás [53],
176
ugyanis arra ösztönözné a bírót, hogy az újabb kinevezés érdekében döntéseit
a kinevezésben részt vevők elvárásaihoz, és nem csak szakmai szempontokhoz
igazítsa. A nyugdíjkorhatár betöltését megelőzően a bíró elmozdíthatatlan, azaz
megbízatásának megszüntetésére csak kivételesen, alkalmatlansága vagy mél
tatlansága esetén kerülhet sor, törvényben meghatározott okokból és eljárásban.
|629| A függetlenség harmadik összetevője az ítélkező bíró függetlensége és a bíróságok

szervezeti
a bíró személyi függetlensége mellett a bírósági szervezet függetlensége. A bí függetlensége
rósági szervezetrendszer független a politikai hatalmi ágaktól —>[43], a műkö
dés keretfeltételeit megteremtő törvényalkotást követően sem a parlament, sem
a kormány nem befolyásolhatja a szervezetrendszer működését.
[630] A függetlenség fenntarthatóságához szükséges, hogy a bíróságok meg

felelő anyagi forrásokkal rendelkezzenek a működéshez, önálló költségvetésük
legyen, amely nem módosítható oly irányban, hogy a működés ellehetetlenüljön.
[631] Nagy jelentősége van annak, hogy ki lesz a bírósági szervezetrendszer

vezetője és hogyan nyeri el a megbízatását. Garanciális elvárás, hogy bírói ta
pasztalattal és megfelelő szakmai képességgel rendelkező személy kerülhessen
ebbe a pozícióba. Magyarországon ezt a szerepet a Kúria elnöke tölti be, aki
nemcsak a Kúriát vezeti, hanem vannak hatáskörei a bírósági szervezetrendszer
működését illetően is (például időnként beszámol a parlamentnek). A Kúria el
nökét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja, az országgyű
lési képviselők kétharmadának szavazatával. így habár egy politikai szervtől
nyeri a megbízatását, a megválasztásához szükséges, magasabb szavazatarány
előírásának célja a konszenzus elősegítése. Megbízatása kilenc évig tart, tehát
elválik a parlamenti ciklusoktól.
[632] Végül a bíróságok szervezeti függetlenségével szorosan összefüggő kér- * bíróságok

dés a bíróságok igazgatása is, amelynek garantálnia kell, hogy a bíróságok műkő- lgazgatasa
dését közvetetten, a működési feltételek meghatározásával sem éri befolyás.
[633] Az ítélkezési tevékenység feltételeit a bíróságok igazgatása teremti meg

a személyi és tárgyi feltételek biztosításával, amelyet szintén a szervezeti füg
getlenséget garantáló módon kell kialakítani. Az igazgatási tevékenység látszó
lag technikai feladat, azonban egyes elemeinek gyakorlásával (pl. bírói pályá
zatok kiírásával, egy adott bíróság létszámának meghatározásával, előmeneteli
rendszer feltételeinek kialakításával) az igazgatást végző meghatározó befolyást
gyakorolhat a bíróságok működésére. Garanciális jellegű, hogy az igazgatást
végző személy vagy szerv az ítélkező bíró tevékenységét nem befolyásolhatja.
Európában többféle igazgatási szervezeti modell működik. Általában vagy az
igazságügy-minisztériumok látják el ezt a feladatot, vagy valamilyen, a bírósá
gi szervezetrendszeren belül működő testület (bírói tanács), illetve lehetséges a
hatáskörök megosztása is. Magyarország egy olyan megoldást választott, amely
177
egyik modellbe sem sorolható be. A rendes bíróságok igazgatásának közpor.:
feladatait az Országos Bírósági Hivatal elnöke végzi, aki bíró, de tisztségére
Országgyűlés választja meg. Az önigazgatási elem ott jelenik meg, hogy az Or
szágos Bírósági Hivatal elnökének tevékenységét a bírákból álló Országos Bír:
Tanács felügyeli. Emellett más bírói önkormányzati szervek is közreműködne
a bíróságok igazgatásában.132
a bírósági [634] A bírósági szervezetrendszer kialakításában az államoknak nagy szs-

S rendszer hódságuk van, a törvény előtti egyenlőség elvének megvalósulását azonban biz
tosítaniuk kell. Rendszerint az alkotmány határozza meg, hogy milyen szintez
milyen elnevezéssel működnek bíróságok.
[635] A törvény előtti egyenlőség követelményéből és a tisztességes eljárásh

való jogból következik az az elvárás, hogy a polgárok egyenlően férjenek hozzá .
bíróságokhoz. Ennek megfelelően azonos szinten több bíróság működik, az orszá.
egész területét lefedve. Ugyanakkor a jogorvoslathoz való jogból az is követke
zik, hogy a bírósági rendszernek többszintűnek kell lennie: a bírósági döntésekké
szemben lehetőséget kell biztosítani egy magasabb szintű bírói fórumhoz való for
dulásra. A bírósági szintek között nincs hierarchikus viszony, összekapcsolódá
sukra csak konkrét ügyek elbírálása során, a jogorvoslati eljárásban van lehetőség
[636] A magyar Alaptörvény egységes igazságszolgáltatási rendszert he:

létre, és legmagasabb szintű bíróságként a Kúriát intézményesíti. EzenkívL
azonban nem határozza meg a konkrét bírósági szinteket, ezt sarkalatos tör
vényre bízza.
[637] A törvény előtti egyenlőségből következik, hogy nem megengedett ai-

kotmányos kiváltságokat biztosító bíróságok létrehozása meghatározott szemé
lyekkel szembeni eljárásra. Ugyanakkor megengedett bizonyos ügycsoportoké
különbíróságokat létrehozni, ezáltal biztosítani a hatékonyabb eljárást. Gyako.-
megoldás, hogy a közigazgatási határozatok felülvizsgálatára külön bíróság
rendszert hoznak létre, de léteznek a világon munkaügyekre, szociális ügyekre
a hadsereg tagjai vagy a közigazgatásban dolgozók jogviszonyával összefügg
ügyekre specializált különbíróságok is.
10.4. A bíróságokra és eljárásukra vonatkozó további

alkotmányos követelmények
alkotmányos [638] A függetlenség mint alapvető fogalmi elem mellett számos más alkot-
kovetehnc- m^ny0S követelmény határozza meg a bíróságok szervezetrendszerére és eljá-
152 Az igazgatási modellt több kritika érte nemzetközi szervezetek részéről. Ld. A Velencei Bizottság véle
ménye a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLX1I. törvényről és a bíróságok szer
vezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLX1. törvényről (Opinion no. 663/2012).
178
rására vonatkozó kereteket. Ezek olyan alapelvek, amelyek a jogalkotót kötik a
bíróságokra vonatkozó szabályok megalkotásakor, a jogalkalmazót pedig ezen
szabályok alkalmazásakor, azok értelmezése során.
[6391 Az igazságszolgáltatás egyik alapelve és szervezeti biztosítéka a bírás- társasbírás

kodás társas jellege, amelynek megfelelően főszabály szerint több bíró egyszer- kodas
re, tanácsban ítélkezik. Ez az alkotmányos alapelv azonban mára a hatékonyság
elősegítése érdekében úgy módosult, hogy elsősorban a jogorvoslati eljárások
során ítélkeznek a bírák tanácsban. Elsőfokon rendszerint egyesbíró jár el. Ez
alól kivételt jelentenek a speciális szakértelmet igénylő, különösen bonyolult
vagy kiemelt társadalmi jelentőségű eljárások. A magyar Alaptörvény úgy ren
delkezik, hogy a bíróság főszabály szerint tanácsban ítélkezik, de törvény elté
rően rendelkezhet.
[640] Az igazságszolgáltatási tevékenységet eredetileg nem bírák vagy jog- laikusok rész
végzett személyek végezték, hanem olyan személyek, akiknek integritását, ve,clcnck clve
bölcsességét a közösség elismerte. A laikusok részvételének elve ma már csak
korlátozott formában maradt meg. Az angolszász jogrendszerekben a büntető
eljárásban jelenleg is kiemelkedő szerep jut az esküdteknek, akik meghatáro
zott szabályok szerint kiválasztott polgárok, és a bűnösség kérdésében a döntés
meghozatalára jogosultak. A büntetés kiszabása, illetve a jogkérdések megvá
laszolása azonban a hivatásos bíró feladata. A kontinentális jogrendszerekben
inkább az ülnöki rendszer honosodott meg, ahol az ülnökök a bírói tanácsban
részt vesznek, a hivatásos bíróval együtt döntenek. Ez az igazságszolgáltatás
demokratizmusának előmozdítását célozza, hiszen lehetőséget biztosít a hiva
tásos és a nem hivatásos bírák közötti párbeszédre, amely az ítélet minőségét
javíthatja.
[641] Az Alaptörvény szerint törvény által meghatározott ügyekben és mó

don nem hivatásos bírák is részt vesznek az ítélkezésben. Az eljárási törvények
kivételes esetben, elsősorban büntetőügyekben (pl. fiatalkorúaknál pedagógus)
írják elő ülnökök bevonását az ítélkezési tevékenységbe. Ugyanakkor az Alap
törvény azt is előírja, hogy egyesbíróként és a tanács elnökeként csak hiva
tásos bíró járhat el. Mivel bíráskodási tevékenységét végeznek, az ítélkezési
tevékenység függetlensége őket is kötelezi, tehát nem utasíthatók és nem befo-
lyásolhatóak, valamint a bírák személyi függetlenségének egyes garanciái az
ülnökökre is kiterjednek —>[623]—[630].
1642] Azáltal, hogy a bíráskodás egyszerre több, párhuzamos fórumon zaj- az ítélkezés
ük, elkerülhetetlen, hogy hasonló ügyekben is különböző ítéletek szülessenek, n^XT*8*
ugyanazt a jogszabályhelyet a különböző bírák eltérően értelmezzék. Ugyanak
kor a törvény előtti egyenlőség követelményéből következik, hogy ezt a hely
zetet el kell kerülni, szükséges az ítélkezés egységességének megteremtése. Ez
rendszerint a felsőbíróságok feladata.
179
[643] Az Alaptörvény a Kúria hatáskörébe utalja a bíróságok jogalkalmazás.
egységességének a biztosítását, amelynek eszköze a jogegységi határozat. A jog
egységi határozat normatív jogi aktus —>[ 116], [120] amely a bíróságokra kötelez:
Emellett a Kúria egyedi ügyekben hozott, közzétett döntései is precedenséről e
bírnak, amelynek kikényszerítésére a jogegységi panaszeljárásban kerülhet scr
a tisztességes [644] A bírósági eljárás legalapvetőbb követelménye a tisztességes eljárás garar

garanciád ciarendszere. Ezek a jogok nemcsak a nemzeti alkotmányokban, hanem a legfon
tosabb nemzetközi emberi jogi egyezményekben is megjelennek. A tisztessége
eljárás garanciarendszere magában foglalja a bírósághoz fordulás jogát, a pártatlí-
bírósághoz való jogot, a törvényes bíróhoz való jogot, a jogorvoslathoz való jogot, a:
észszerű időn belül való eljáráshoz való jogot, a fegyverek egyenlőségét, a védelem
hez való jogot és az eljárás nyilvánosságához való jogot. Emellett - a jogállamiság
alkotmányos alapelvével összhangban —>[51] - a büntetőeljárásokra vonatkozóan
speciális elemei a tisztességes eljárásnak az ártatlanság vélelme, a visszamenőlege:
hatályú büntető jogalkotás tilalma és a kétszeres eljárás tilalma. Ezek a jogok általá
ban abszolút érvényesülést követelnek meg, korlátozhatatlanok.133
10.5. Az igazságszolgáltatáshoz kötődő más szervek

az igazság- 1645] Az igazságszolgáltatási monopólium alapján az igazságszolgáltatás
SZh<« kíitődö tevékenységet a bíróságok végzik. A bírósági eljárásban, illetve a bírói dön-
más szervek téshozatalt megelőzően és követően az érdemi döntés előkészítésében és végre
hajtásában azonban más szervek is közreműködnek. Az ügyészség a vádható
ság, büntetőügyekben a nyomozó hatóságok (elsősorban a rendőrség) játszana?
jelentős szerepet, a végrehajtás pedig a büntetés-végrehajtás szervei, valamim
a bírósági végrehajtók feladata. Garanciális jellegű nem állami szervként az
ügyvédség szerepe is, mivel a védelemhez való jog megvalósulását és a jog:
képviselet keretében a jogérvényesítést mozdítják elő.
[646] Az Alaptörvény rendszerében ezek közül kettő minősül alkotmányé?

intézménynek. A rendőrség a végrehajtó hatalom része, az ügyészség azonban,
amellyel az alábbiakban részletesen foglalkozunk, önálló szerv, amely nem so
rolható be egyik hatalmi ágba sem, az igazságszolgáltatásban működik közre
Működése nélkül az állami büntetőhatalom nem tudna érvényesülni.
az ügyészség [647] Az ügyészség a bíróságoktól különálló szerv, a bírósági rendszerre

kigazságszoi- azonban funkcionálisan és szervezetileg is összekapcsolódik. Az ügyészség ha-
gáitatássai gyományosan a büntetőeljárások során a bíróság eljárásában a vádképviselete:
látja el, a közvádló. Szervezeti tagolódása rendszerint a bírósági szervezetrend
szerhez igazodik, az ügyészségek az azonos szintű bíróságok mellett működnek
és lépnek fel előttük a vád képviselőjeként.
IM A tisztességes eljárást garantáló alapjogokkal az Alapjogi tanok tankönyv foglalkozik részletesen.
180
|648] Az Alaptörvény megfogalmazása szerint a legfőbb ügyész és az
ügyészség független, az igazságszolgáltatás közreműködőjeként mint közvádló
az állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítője. Az ügyészség üldözi a
bűncselekményeket, fellép más jogsértő cselekményekkel és mulasztásokkal
szemben, valamint elősegíti a jogellenes cselekmények megelőzését.
[649] Az ügyészség funkciói elösorban a tág értelemben vett büntető igazság az ügyészség
funkciója
szolgáltatáshoz kapcsolódnak, rendszerint azonban más, közérdek védelmi vagy
jogérvényesítési hatáskörökkel is felruházzák ezt a szervet.
|650] Az ügyészség büntető igazságszolgáltatással kapcsolatos feladatai a

büntetőeljárás valamennyi szakaszát átölelik, a nyomozástól a vádképvisele
ten át a büntetésvégrehajtás felügyeletéig. Az ügyészség rendszerint felügyeli a
nyomozás törvényességét, meghatározott ügyekben (pl. kiemelt büntetőügyek
ben) maga is nyomozhat. A bírósági büntetőeljárások vádemeléssel indulnak,
ahol az ügyészség közvádlóként működik közre. Az ügyész mint közvádló az
állam büntetőhatalmának kizárólagos érvényesítője, azaz más állami szerv köz
vádlói jogosítványokat nem gyakorolhat az ügyészségen kívül.134 Garanciális
jellege van, hogy a büntetőeljárásban a vád, a védelem és az ítélkezés funkciója
elkülönül egymástól. Az eljárás során az ügyész a vád ura, képviseli és adott
esetben vissza is vonhatja a vádat; más szerv nem kényszerítheti az ügyészséget
a vádemeléssel vagy a vád elejtésével kapcsolatos döntésének a megváltoztatá
sára.135 A bíróság által kiszabott büntetések a büntetésvégrehajtás során realizá
lódnak. Az ügyészség felügyeli a büntetésvégrehajtás törvényességét, például a
fogva tartás körülményeit ellenőrzi.
(651] Az ügyészségnek a büntetőeljáráson kívül is speciális hatáskörei lehet

nek a közérdek védelmében, a törvényesség garantálásában. így a közigazga
tás rendszere felett felügyeleti jogkört gyakorolhatnak, és jogsértés esetén az
ügyeket a bíróság elé vihetik. A közigazgatás rendszerén kívül az ügyészség
közérdekvédelmi szerepe kiterjedhet nem állami szervek törvényességének
ellenőrzésére is. Tipikusan ilyenek a civil szféra intézményei. Ugyanakkor itt
kizárólag ellenőrzésről lehet szó, mert e szervezetek autonómiája védelmet igé
nyel. Ha az ügyészség törvénysértést észlel, bírósághoz fordulhat, azaz végső
soron a független bíróság dönt a törvénysértés megállapításáról és ennek kö
vetkezményeiről. A közérdekvédelmi funkcióba tartozik, hogy az ügyész fel
léphet egyéni jogvédelem biztosítása érdekében is. Ez azonban csak az egyén
önrendelkezési jogának tiszteletben tartásával lehetséges, így olyan esetben, ha
az érintett, például a kiskorú nem képes jogainak védelmében fellépni.136 Az
Alaptörvény megnyitja a lehetőséget, hogy ha valamely jogszabályt alkotmány
154 3113/2013. (VI. 4.) AB határozat. Indokolás [16]—[ 17]. Bizonyos ügyekben lehetőség van azonban arra,
hogy a sértett saját ügyében magánvádlóként, pótmagánvádlóként lépjen fel. 15/2016. (IX. 21.) AB ha
tározat.
135 3072/2015. (IV. 23.) AB határozat, Indokolás [58],
136 1/1994. (1. 7.) AB határozat.
181
ellenesnek vél, a legfőbb ügyész absztrakt utólagos normakontroll kezdeménye
zésével —>[587] az Alkotmánybírósághoz fordulhasson.
ügyészség [652] Az európai országok rendszerint két ügyészségi modell valamelyi-

mcaosztás két követik. A gyakoribb megoldás, hogy az ügyészség a végrehajtó hatalom,
rendszerében rendszerint az igazságügy-miniszter alárendeltségében működik, és a bűncse
lekmények üldözésével a kormány büntetöpolitikáját valósítja meg. Általában
azonban a vádemelésre és a vádelejtésre vonatkozó egyedi utasításokra ebben
az esetben sem kerülhet sor. Ebben a modellben az ügyészség nem végez a bün
tetőeljáráson kívüli, közérdekvédelmi tevékenységet. A ritkábban alkalmazott
megoldás az önálló ügyészség, ahol az ügyészség a többi állami szervhez képest
független, önálló vezetővel rendelkezik. Itt a függetlenség mind a kormányzat,
mind a parlament irányában fennáll azzal, hogy a működés törvényi feltételeit
a törvényhozás határozza meg, és gyakran az ügyészi szervezet vezetőjének
megbízatása is a parlamenttől ered.
[653] Magyarországon önálló ügyészi szervezet működik, az Alaptörvény az

ügyészséget önálló intézményként hozza létre, és rögzíti a függetlenség elvét is.
Az ügyészség nem önálló hatalmi ág, de önálló alkotmányos szervezet.137 A leg
főbb ügyész azonban tevékenységéről évente köteles beszámolni az Országgyű
lésnek, és az országgyűlési képviselők kérdést —*[421] intézhetnek hozzá.
ügyészi szer- [654] Az ügyészi szervezetrendszer hagyományosan hierarchikus felépítésű,

■ezetrendszer azaz &bíróságoktól eltérően az ügyészek tevékenységüket külső befolyástól
mentesen, azonban nem önállóan, hanem az ügyészi szervezetrendszer ve
zetőjének irányításával végzik. Ez az irányítás teljes körű, kiterjed az egyed:
ügyekre, a vádemelés, vádelejtés kérdéseire is. Olyan centralizált szervezetről
van szó, ahol nem érvényesül a hatáskörelvonás tilalma sem, a legfőbb ügyész
utasításokat adhat, az ügyészek pedig nem térhetnek el attól.
[655] A szervezetrendszer élén a legfőbb ügyész áll, aki megtestesíti az egész

szervezetrendszert, annak egyszemélyi irányítója és vezetője. A magyarország:
ügyészi szervezet önállóságát fejezi ki az is, hogy a legfőbb ügyészt a páriámén:
választja meg, a köztársasági elnök javaslatára, az ügyészek közül, a képvise
lők kétharmadának a szavazatával. Mandátuma kilenc évre szól, tehát elválik a
parlamenti ciklusoktól.
[656] Az ügyészi szervezetrendszer felépítése a bíróságok szervezetéhez iga

zodik, tekintettel arra, hogy az ügyészi hatáskörök legnagyobb része a bírósá
gok tevékenységéhez kapcsolódik. Az Alaptörvény a legfőbb ügyész nevesítése
mellett nem tartalmaz rendelkezéseket az ügyészség szervezeti felépítésére, az:
sarkalatos törvényi rendelkezésekre bízza.
3/2004. (11. 17.) AB határozat.
182
1657] Az ügyészek jogállását a szervezet önállósága és hierarchikus felépítése ügyészek
jogállása
határozza meg. Az ügyészeket az ügyészi szervezetrendszer vezetője nevezi ki,
a megbízatás elnyerése komoly személyi és szakmai feltételekhez kötött. Meg
bízatásuk nem határozott időre, hanem az általános öregségi nyugdíjkorhatár
eléréséig áll fenn. Ezt megelőzően csak kivételesen mozdíthatóak el. de áthelye
zésükre a legfőbb ügyésznek szélesebb mozgástér áll rendelkezésére.
[658] Szigorú összeférhetetlenségi szabályok garantálják az ügyészek külső

befolyástól mentes tevékenységét. A magyar Alaptörvény külön is rögzíti, hogy
az ügyészek nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai te
vékenységét. Az ügyészeket mentelmi jog —>[405] és megfelelő javadalmazás
illeti meg, valamint vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség terheli.
183
11. A TÖBBSÉGI HATALOM TOVÁBBI
KORLÁTÁI
a többségi [659] A közhatalom gyakorlása minden alkotmányos rendszerben kötött, arra

'további az alkotmányban meghatározott korlátok között kerülhet sor. E korlátok külö-
koriátai nős jelentőséget kapnak a politikai hatalmat gyakorló központi állami szervek
esetében, elsősorban a törvényhozó hatalmat és a kormányt (valamint kormány
zati rendszertől függően az államfőt) értve ez alatt. Tekintettel arra, hogy e
szervek képesek a legnagyobb mértékben alakítani a társadalmi viszonyokat,
esetükben a legmagasabb a kockázat a hatalommal való esetleges visszaélésre
- ebből következően a hatalomgyakorlás alkotmányos korlátainak is e szervek
vonatkozásában kell a leginkább kiterjedtnek lenniük.
[660] A hatalommegosztás alkotmányos alapelvéből következően a közhatal

mat gyakorló állami szervek egymástól funkcionálisan, szervezeti és személyi
szinten elválasztva, hatásköreik gyakorlása során egymást kölcsönösen ellen
őrizve működnek —>[40]-[44], E hatáskörmegosztást és ellenőrzést egészíti ki
a központi politikai hatalmat gyakorló állami szervek esetében a nemzetközi
fórumok, a szakosított ellenőrző szervek, a közpénzügyekkel kapcsolatos fel
adatokban közreműködő szervek, valamint a helyi önkormányzatok tevékeny
sége. E fórumok és szervek természetesen önálló, az alkotmányos szabályozás
alapján meghatározható feladatkörrel is rendelkeznek, tevékenységük hatása
ugyanakkor jelentős részben a politikai szervek mozgásterét korlátozza - ebben
a fejezetben ennek bemutatására kerül sor.
11.1. Transznacionális fórumok

a nemzetkő- 1661] Az államok közössége kiterjedt és változatos területeken megvalósult
fórumainak nemzetközi együttműködéseket hoz létre. Ezek mindegyike a részes államok
típusai által megkötött nemzetközi egyezményeken alapul, ilyen módon a nemzetköz
együttműködések a nemzetközi jog részét képezik, és azon keresztül az államok
alkotmányos normáihoz kapcsolódnak —>[72]—[73]. A nemzetközi együttműkö
dések tartalma attól függ, hogy azok a részes államok alkotmányból következe
feladatai közül melyekre terjednek ki. Rendszerint az emberi jogok és a demok
ratikus értékek kölcsönös védelme, továbbá védelmi, gazdasági és kereskedelm
kapcsolatok képezik az együttműködések tárgyát. Az együttműködést rögzít
nemzetközi egyezmények általában létrehoznak olyan, közösen működtetett fó
rumokat vagy szervezeteket is, amelyek feladata az együttműködés fenntartási
az adott területen.138 Az együttműködést biztosító fórumok tevékenységéne*
,M Ebben a vonatkozásban kivételnek tekinthető az Európai Unió, amely - a tagállamok alkotmányaib--

meghatározott módon - a tagállami szuverenitásból következő egyes jogokat átruházott jogkörben g> -
184
sajátosságai szerint tehető különbség bírói fórumok, egyeztető fórumok és ta
nácsadó szervek között. Az együttműködésben részes államok vonatkozásában
a politikai hatalmat gyakorló központi állami szervek tekinthetők a fórumok
tevékenysége címzettjének, elsődlegesen ugyanis ezek tartoznak felelősséggel
az együttműködésben vállalt kötelezettségek betartásáért.
[662] A nemzetközi együttműködések keretében létrehozott bírói fórumok birói

sajátossága, hogy azok - az igazságszolgáltatás fogalmi elemeinek megfelelő- oriimo
en —>[72]—[73] - egyedi ügyekben, jogvitákban hoznak a címzettekre nézve
kötelező, kikényszeríthető döntéseket. E bírói fórumok minden esetben azt a
joganyagot (rendszerint nemzetközi egyezményt) alkalmazzák ítélkező tevé
kenységük során, amelynek érvényesítésére létrehozták őket. E fórumok közül
a politikai hatalom központi állami szervek részéről történő gyakorlásával (így
az alkotmányjogi kérdésekkel) összefüggésben elsősorban az Európai Unió Bí
rósága, valamint az Emberi Jogok Európai Bírósága játszik fontos szerepet.
[663] Az Európai Unió Bírósága (Court of Justice of the European Union)

1952 óta működik, székhelye Luxemburgban van. A Bíróság feladata az uniós
jog érvényesülésének biztosítása, kikényszerítése a tagállamokkal és az Euró
pai Unió szerveivel szemben. Ennek részeként a Bíróság - többek között - a
tagállami bíróságok megkeresésére értelmezi az uniós jogot, az Európai Unió
egyes szervei vagy más tagállamok indítványára megvizsgálja, hogy adott tag
állam teljesítette-e az uniós jogszabályokból következő kötelességeit, vagy az
uniós jogi aktusok normakontrollját —>[577]—[578] végzi el. A luxemburgi bí
róság döntései közül elsősorban a tagállamok kötelezettségszegésének megál
lapításával (infringement) kapcsolatosak érintik a politikai hatalmat gyakorló
központi szervek mozgásterét. A kötelezettségszegés keretében állapítható meg,
ha valamely tagállam nem teljesítette az uniós jog alapján fennálló valamely
kötelező feladatát - amennyiben a tagállam annak továbbra sem tesz eleget, úgy
átalányösszeg vagy kényszerítő bírság megfizetésére kötelezhető.
[664] Az Emberi Jogok Európai Bírósága (European Court ofHumán Rights)

1959 óta működik, székhelye Strasbourgban van. A Bíróság feladata az Emberi
Jogok Európai Egyezményének érvényesítése, kikényszerítése az Egyezmény
hez csatlakozó államokkal szemben. A Bírósághoz elsősorban magánszemé
lyek fordulhatnak, amennyiben panaszuk, az Egyezményben foglalt joguk sé
relme valamely részes állam felelősségére vezethető vissza. A Bíróság eljárása
az adott államban rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségek kimerítése után
kérhető, a strasbourgi döntést tehát rendszerint megelőzik a tagállami bírói fó
rumok határozatai. A strasbourgi bíróság döntései elsősorban az emberi jogok
védelmében játszanak fontos szerepet, a Bíróságnak ugyanakkor arra is lehető
korló entitásként, a nemzetközi jog önálló alanyaként működik, amely önállóan is kibocsát jogi aktuso
kat. Ebből következően az Európai Unió fórumai és szervei magát az uniót, és nem az együttműködésben
részt vevő egyes államokat képviselik —>[74]—[78].
185
sége van, hogy jelezze a tagállam számára, ha meghatározott panaszokkal ösz-
szefüggésben annak jogrendjében strukturális vagy szisztematikus hiányossá
gok fedezhetők fel (pilotjudgment) - ezek orvoslása szintén a politikai hatalma:
gyakorló központi szervek feladata.
egyeztető [665] A nemzetközi együttműködések keretében rendszerint olyan fórumo

fórumuk
kat is létrehoznak, amelyek feladata az együttműködésben részes államok kö
zötti egyeztetés, párbeszéd kereteinek biztosítása a vállalt feladatokkal kapcso
latban. Az adott nemzetközi egyezmények jellegétől, rendelkezéseitől függőé?
változhat az ezek alapján létrehozott egyeztető szervek munkájának intenzitása,
hatásának erőssége az állami döntéshozatalra vonatkozóan. Az egyeztető fóru
mok mind az általános politikai vita számára, mind pedig a szakkérdésekhez
kapcsolódó állami vállalások teljesítésének ellenőrzésére keretet biztosítanak.
[666] Az Európai Unió (European Union) szervei az Európai Unió joga

szerint önálló feladatkörrel és hatáskörrel rendelkeznek, amelyek ugyanak
kor gyakran kapcsolódnak a tagállamok működéséhez is. Ennek megfelelőé?
az Európai Unió polgárai által közvetlenül választott Európai Parlamentbe?
(European Parliament), a tagállamok állam- és kormányfőit magában foglak
Európai Tanácsban (European Council), vagy (adott szakkérdéstől függően) 2
tagállamok meghatározott minisztereinek fórumaként működő Európai Unic
Tanácsában (Council of the European Union) is napirendre kerülhetnek olya?
kérdések, amelyek adott tagállammal kapcsolatosak. Amennyiben egy tagál
lam megsérti az unió alapvető értékeit,13’ az Európai Unióról szóló Szerződés
7. cikke szerinti részletesen szabályozott eljárás folytatható le vele szembe?.
Ennek eredményeként akár az adott tagállam szerződéses jogainak gyakorlása
is felfüggeszthető.140
1667] Az Európa Tanács (Council ofEurope) az Európai Uniónál kiterjedteb'?

tagsággal, ám az együttműködés jóval lazább kereteit biztosító intézményrend
szerrel rendelkezik. A Parlamenti Közgyűlés (Parliamentary Assembly of thé
Council ofEurope) a tagállami parlamentek képviselőiből áll, és elsősorban ta
nácskozó szervként működik. A Miniszteri Bizottság (Committee of Ministers
a tagállamok külügyminisztereiből áll, és a szervezet fő döntéshozó szerveké??
tevékenykedik - ennek részeként a strasbourgi bíróság döntéseinek végrehaj
tását is ellenőrzi. Mindkét fórum keretében folytathatók a tagállamokkal kap
csolatos viták, elfogadhatók azokkal kapcsolatos ajánlások - az ajánlásoknak
történő megfelelés kérdése rendszeres belföldi és nemzetközi politikai viták
°* Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogálla

miság, valamint az emberi jogok - ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait - tiszteletbe:
tartásának értékein alapul. Ezek az értékek közösek a tagállamokban, a pluralizmus, a megkülönbözte
tés tilalma, a tolerancia, az igazságosság, a szolidaritás, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőség
társadalmában. (Európai Unióról szóló Szerződés 2. cikk).
140 Fekete Balázs: Az EUszerződés 7. cikke - valóban atomfegyver? jtiblog (az MTA TK Jogtudományi In
tézet blogoldala), 2015. január 23.
186
tárgyát képezheti, ilyen módon ezekre az érintett államoknak mindenképpen
reagálniuk kell.
[668] Az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ, United Nations) a világ leg

kiterjedtebb nemzetközi szervezete. A tagállamokat is érintő politikai viták a
Közgyűlésben (General Assembly) folytathatók le, míg a béke és biztonság kér
désköréhez tartozó vitás helyzetekben a Biztonsági Tanács (Security Council)
hoz döntéseket.
[669] Az Európa Tanács és az ENSZ keretében megkötött, meghatározott

szakterületekhez kapcsolódó egyes egyezmények érvényesülését, tagállami
végrehajtását jellemzően további, szakosodott egyeztető fórumok ellenőrzik -
ezek vizsgálatai, megállapításai az adott szakterület vonatkozásában jelölik ki
az érintett államok mozgásterét, feladatait.
[670] A nemzetközi együttműködések keretében meghatározott szakterülete- tanácsadó

ken az állami szabályozás vagy gyakorlat részletes elemzésére, véleményezé- szcrve
sére is szükség lehet. E feladatot jellemzően az egyes nemzetközi fórumokhoz
kapcsolódó szakértői testületek, ügynökségek látják el, amelyek tanácsadó te
vékenységet végeznek. Ennek részeként meghatározott szakterületen az állami
szabályozás és gyakorlat monitorozására, részletes elemzésére, valamint aján
lások megfogalmazására kerül sor.
[671] Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ, Orga-

nization far Security and Co-operation in Europe) európai biztonsági szerve
zetként jött létre, azonban a biztonság kérdéséhez tágabban kapcsolódó terü
leteken is aktív - ezek között említhető a demokrácia, az emberi jogok és a
kisebbségi jogok védelme. Kiemelt jelentőségű az EBESZ rendszeres választási
megfigyelési tevékenysége, amelyben a Demokratikus Intézmények és Emberi
Jogok Hivatala (Officefar Democratic Institutions and Humán Rights, ODIHR)
működik közre.
[672] A Jog a Demokráciért Európai Bizottság (székhelye után: Velencei Bizott

ság, European Commission far Democracy through Law, Venice Commission)
az Európa Tanács alkotmányozási kérdésekben tanácsadó szerve. A Bizottság
alkotmányozással és alkotmánymódosítással, alkotmányvédelemmel, igazság
szolgáltatással, választásokkal és népszavazásokkal kapcsolatos kérdésekben
ad ki tagállam-specifikus, valamint általános elemzéseket és ajánlásokat - ezzel
jelentősen hozzájárulva az európai alkotmányos örökség —>[828] védelméhez.
[673] Magyarország az Európai Uniónak, az Európa Tanácsnak az ENSZ-

nek és az EBESZ-nek is tagja, ennek megfelelően a fent említettek közül va
lamennyi nemzetközi fórum tevékenységében aktívan részt vesz. E fórumok a
politikai hatalom gyakorlásának kereteire - más európai államokhoz hasonló
187
an - Magyarországon is hatást gyakorolnak. Erre lehet példa az Európai Unió
Bíróságának ítélete, amely a bírák nyugdíjkorhatárának törvényi leszállítását
minősítette diszkriminatívnak,1'41 vagy az Emberi Jogok Európai Bíróságának
ítélete, amely az egyházakra vonatkozó szabályozás egyes elemeivel kapcsolat
ban állapította meg, hogy azok sértik az Emberi Jogok Európai Egyezményéber
foglalt vallásszabadságot.141
142
11.2. A parlamenti ellenőrzés szakosított szervei

a parlamenti [674] A parlamenti ellenőrzés a parlamentek egyik tipikus funkciója —>[420.
szakosítón amely megvalósulhat a törvényhozó szerv intézményes keretein kívül, ún. sza-
szervci kosított szervek tevékenysége révén. E szervek működésének lényege, hogy
a parlament ellenőrzési feladatkörébe tartozó tevékenységüket a törvényhozó
szerv megbízásából, annak felhatalmazásával, de annak szervezetétől függet
lenül, önálló alkotmányos felelősséggel végzik —>-[423] [424]. Az ellenőrzés
tárgya - a parlamenti ellenőrzés fogalmával összhangban - ilyen esetben
jellemzően a végrehajtó hatalom tevékenysége, az ellenőrzés azonban kiter
jedhet a központi közigazgatástól elkülönülő állami szervek (pl. önkormány
zatok, közintézetek), vagy az államtól független szervezetek (pl. közszolgál
tatók, közpénzzel gazdálkodó szervezetek) tevékenységére is. Az ellenőrzés
parlamenttől történő elválasztásának indoka egyrészt az adott területen végzet
ellenőrzéshez szükséges, speciális szakértelem, másrészt az ellenőrzésbe be
vonható ügyek potenciálisan nagy száma, ami az ellenőrzést végző szervezet
professzionalizálását, szakmai alapú működtetését teszi szükségessé.
ombudsman- [675] Az ombudsman-típusú tevékenység számottevő hagyománnyal rendei-

“ Cl° kezik az európai alkotmányos térben. A skandináv gyökerű intézmény (ame
1809 óta része a svéd alkotmányos szabályozásnak) a XX. században rendkívül
gyorsan terjedt el az európai államok alkotmányaiban, nemzetközi viszonylat
ban is ennek köszönhető az ombudsmani funkció és működés meghatározó sa
játosságainak letisztulása is.
[676] Az ombudsmanok a parlamenti ellenőrzés szakosított szerveként tipiku

san kétféle funkciót látnak el: a közigazgatás ellenőrzését és az alapvető jogc-
védelmét. Míg a közigazgatás ellenőrzése közvetlenül kapcsolódik a végrehajt;
hatalom kontrolljához, az alapvető jogok védelmében történő szerepvállalás ha
tékonyan járulhat hozzá a végrehajtó hatalom és más intézmények alkotmány ;
alapelveknek megfelelő működésének biztosításában.
141 Az Európai Unió Bíróságának döntése a C-286/12 sz. Bizottság kontra Magyarország ügyben (2012
november 16.).
142 Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete a Magyar Keresztény Mennonita Egyház kontra Magya-
ország ügyben (2014. szeptember 8. no. 70945/11, 23611/12, 26998/12, 41150/12, 41155/12, 41463
41553/12, 54977/12, 56581/12).
188
16771 A közigazgatás minden államban egy nagyméretű, üzemszerűen mű
ködő szervezetrendszerként funkcionál, amelynek minden társadalmi és élet
viszonyhoz kapcsolódóan vannak szabályozási, nyilvántartási, engedélyezési,
ellenőrzési stb. feladatai. Az ellátott tevékenységek jellegéből és nagyságrend
jéből következően szükségképpen hibák is előfordulhatnak a közigazgatás mű
ködésében (maladministration). A jogsértő döntések korrekciójára tipikusan a
jogállamiság mint alkotmányos alapelv egyik normatív követelménye, a ható
sági határozatok bírósági felülvizsgálata áll rendelkezésre —>[50] —>[609]. Az is
előfordulhat ugyanakkor, hogy a döntés jogsértő jellege mellett a közigazgatási
szervek eljárása, vagy meghatározott intézkedések megtételének elmulasztása
nem bizonyul tisztességesnek, érdeksérelemmel vagy méltánytalansággal jár
a döntés címzettjei (a polgárok és más szervezetek) számára. A közigazgatás
ellenőrzése keretében az ombudsman elsősorban a jogsértést, érdeksérelmet,
méltánytalanságot elszenvedő polgárok vagy szervezetek bejelentése, panasza
nyomán vizsgálódhat, de általában arra is van lehetőség, hogy saját kezdemé
nyezésére, szisztematikusan ellenőrizze egy-egy közigazgatási terület működé
sét. Az ellenőrzés eredménye rendszerint az ellenőrzött szerv számára megfo
galmazott ajánlás lehet.
[678| Az alapvető jogok tiszteletben tartása, gyakorlásának elősegítése, vé

delemben részesítése az állam alapvető kötelessége, ez alkotmányos alapelv
—*[53]—[59]. Az alapjogok védelme, az alapjogi jogsértésekkel szembeni jog
érvényesítés biztosítása természetesen elsődlegesen a bíróságok feladata143
—>[610], azonban az alkotmányban kapott, erre vonatkozó felhatalmazás alap
ján az ombudsman alapjogvédelmi tevékenységet is elláthat. Azon alapjogsé
relmeket, amelyeket az ombudsman a hozzá fordulók panaszai nyomán vizs
gálhat, tipikusan a végrehajtó hatalom gyakorlásában közreműködő állami
szervek (hatóságok) döntése vagy mulasztása idézheti elő, de elképzelhető az
is, hogy egy, a központi kormányzattól és a központi közigazgatástól elkülönü
lő állami szerv (pl. önkormányzat), speciális közjogi jogállású intézmény (pl.
egyetem) vagy egy, az államtól független intézmény (pl. közüzemi szolgáltató)
okoz alapjogsérelmet. Az ombudsman által biztosított jogvédelem a közigazga
táson kívüli szervezetekre történő kiterjesztését részben a potenciális jogsértést
elszenvedő személyek kiszolgáltatott helyzete, részben pedig az ombudsmani
jogvédelmi eszközök specialitása (gyorsasága, rugalmassága, kevésbé formali
zált jellege) indokolja. E jogvédelem ugyanakkor szükségképpen korlátozott: az
ombudsman mindössze jelzés, ajánlás megtételére, más állami szervek eljárá
sának kezdeményezésére jogosult, kötelező döntést azonban nem hozhat a vitás
jogi kérdésben.
[679] A közigazgatás ellenőrzésén és az alapjogvédelemben történő szerep

vállaláson túl az ombudsman számára más feladatköröket is előírhat az alkot-
Az alapjogvédelem fórumrendszerét és működését részletesen az Alapjogi tanok című tankönyv mutatja be.
189
mány (pl. jogszabály tervezetek véleményezését, normakontroll kezdeménye
zését), ezeknek is összhangban kell azonban lenniük az ombudsman alapvető
funkciójával.
[680] Magyarországon az intézmény a rendszerváltozást követően lett az al

kotmányos szabályozás része. Az Alaptörvény szerint a parlamenti ellenőrzés
szakosított ombudsman-intézményeként az alapvető jogok biztosa működik. Az
alapvető jogok biztosa elsődlegesen alapjogvédelmi tevékenységet lát el, a köz
igazgatás ellenőrzésében, a visszásságok vizsgálatában jellemzően az alapjog
védelemmel összefüggésben működik közre. Az alapvető jogok biztosának az
alkotmány védelemmel összefüggő lényeges jogosítványa, hogy normakontroll’
kezdeményezhet az Alkotmányíróságnál —>[587],
azombuds- 1681] Az ombudsman-típusú működéshez és tevékenységhez további fogaim

tevékenység elemek, peremfeltételek tartoznak. Ilyennek tekinthető az intézmény szemé-
fogaimi elemei lyessége, a függetlenség és pártatlanság követelménye, az ügyfélbarát panasz
kezelő eljárás, az erős vizsgálati jogosítványok, valamint a nyilvános ajánlás
mint a vizsgálat tipikus eredménye.144
[682] Az intézmény személyessége azt a sajátosságot hordozza, hogy az om-

budsmani tisztséget betöltő személy szakmai kvalitásai, elkötelezettsége, sze
repfelfogása, kommunikációja alapvetően határozzák meg az intézmény szak
mai munkájának minőségét, hatását, társadalmi elfogadottságát. Ez abban az
eseten is így van, ha a parlamenti ellenőrzésben meghatározott szakterülete
ken tevékenykedő, több ombudsman működik közre, illetve ha az ombudsman
tisztséget esetleg valamilyen testületi formában töltik be.
[683] A függetlenség követelménye elsősorban jogállási kérdésekre vonat

kozik: az ombudsman független státusát a tisztségének elnyerésére és megbí
zatásának megszűnésére, tevékenységének befolyásmentességére vonatkoz
szabályok tudják támogatni. A pártatlanság követelménye az ombudsman vizs
gálataihoz kapcsolódik: bár jellemzően egy-egy panaszos megkeresésére jár e'
az ombudsman nem érdekképviselői szerepben tevékenykedik, vizsgálatát elfo
gulatlanul kell lefolytatnia.
[684] Az ügyfélbarát panaszkezelö eljárás különbözteti meg leginkább az

ombudsman intézményét más, szükségképpen bürokratizált állami szervek
működésétől. Az ombudsman megkeresése kevésbé formalizált, a panaszosé-
számára könnyen hozzáférhetővé kell tenni az ombudsmani jogvédelmet. Az
ombudsman eljárása iránti bizalmat erősítheti annak proakítv kommunikációja,
rugalmas és lehetőség szerint gyors eljárása.
144 Somody Bernadetté: Az ombudsman típusú jogvédelem. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2010. 24-5}
190
[685| Az ombudsman számára biztosított erős vizsgálati jogosítványok és
az a körülmény, hogy a vizsgált ügyben nem hozhat a felekre nézve kőtelező
döntést, egymással szorosan összefüggenek. Az erős vizsgálati jogosítványok
(tájékoztatás kérése, iratbetekintés, helyszíni vizsgálat stb.) biztosítják, hogy az
ombudsman pártatlan vizsgálatát minden lényeges körülményre figyelemmel,
körültekintően folytathassa le, és abban ne akadályozza az érintett szervezet
együttműködési szándékának esetleges hiánya. Ezt ellensúlyozza ugyanakkor,
hogy az ombudsman az adott ügyben döntést nem hozhat, megállapításait aján
lás formájában közölheti az érintettekkel, vagy más fórumokhoz fordulhat. Az
ombudsman ajánlásainak tiszteletben tartása nagyrészt az alkotmányos kultúra
—>[826]-[830] függvénye, hitelességét, tevékenységének láthatóságát ugyanak
kor ajánlásainak nyilvánossága támogathatja.
[686] A magyar szabályozásban az Alaptörvény és az alapvető jogok biztosá

ról szóló törvény rögzíti az ombudsman-tevékenység fogalmi elemeihez sorol
ható garanciális elemeket és szabályokat.
[687] A fenti fogalmi elemeknek megfelelő ombudsman-tevékenység nem

csak a parlamenti ellenőrzés keretében végezhető: számos példa van arra, hogy
nemzetközi szervezetek (pl. az Európai Unió), kormányzati intézmények (pl.
az oktatási jogok miniszteri biztosa), önkormányzatok, vállalkozások, egyete
mek hoznak létre saját ombudsman-intézményt a szervezet tisztességes eljárás
követelményének megfelelő működésének támogatására és a tevékenységével
összefüggő panaszok professzionális kezelésére.
[688] Az Alaptörvény szerint az alapvető jogok biztosa egyszemélyes ombuds- alapvető

man-intézményként működik. Elsődleges feladata az alapvető jogokkal kapcso- Jn°8°
latban tudomására jutott visszásságok kivizsgálása vagy kivizsgáltatása. A biztos köre
főszabály szerint a hozzá benyújtott panaszok alapján jár el, kivételesen azonban és jogállása
arra is van lehetőség, hogy hivatalból indítsa meg vizsgálatát. A törvény rögzíti
azon szervezeteket, amelyekre kiterjedhet az ombudsman vizsgálata: az állami
szervek széles köre mellett idetartoznak a helyi és nemzetiségi önkormányza
tok, a közszolgáltatást végző szervek. Nem vizsgálhatja ugyanakkor az alapvető
jogok biztosa a bíróságok, az Alkotmánybíróság vagy a köztársasági elnök tevé
kenységét. A törvény biztosítja az alapvető jogok biztosa számára a széles körű
vizsgálati jogosítványokat, ellenőrzései eredményét pedig nyilvános (személyes
adatokat nem tartalmazó) jelentésben teszi közzé. Az alapvető jogokkal kapcso
latos visszásság megállapítása esetén a biztos tipikusnak mondható intézkedése a
vizsgálatban érintett szerv felé megfogalmazott ajánlás, amely mellett más állami
szervek (pl. Alkotmányíróság) eljárását is kezdeményezheti.
[689] Az alapvető jogok biztosának munkáját két, az Alaptörvényben megha

tározott szakterületen tevékenykedő helyettes segíti: a jövő nemzedékek érde
keinek védelmét ellátó helyettes, valamint a Magyarországon élő nemzetiségek
191
jogainak védelmét ellátó helyettes. A helyettesek számára az érintett szakterü
letekhez kapcsolódóan önálló feladatokat határoz meg a törvény, az ombuds-
mani hatáskört azonban ilyen esetben is az alapvető jogok biztosa gyakorolja
tevékenységéről ö köteles évente beszámolni az Országgyűlésnek.
[690] Az alapvető jogok biztosának független státusát hivatott erősíteni a tiszt

ségének elnyerésére vonatkozó szabályozás: a tisztség betöltése szigorú szakim,
feltételekhez kapcsolódik, a biztost a köztársasági elnök javaslatára az Ország
gyűlés választja az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazatává
hatéves (a parlamenti cikluson túlnyúló) időszakra. A megválasztott biztosra szi
gorú összeférhetetlenségi szabályok vonatkoznak, az intézmény befolyásmente-:
működését mentelmi jog —>[405] is védi. A biztos megbízatása az Országgyüle-:
döntése nyomán csak törvényben meghatározott okból és módon szüntethető meg
számvevőszéki [691] Az ombudsman tevékenysége mellett a szakosított szervek által végzés

orzt parlamenti ellenőrzés másik tipikus formája a számvevőszéki ellenőrzés. A szám
vevőszéki ellenőrzés minden esetben a költségvetési források felhasználásáhc:
kapcsolódik, ilyen módon az ellenőrzés az állami pénzeszközök felett rendelkez
állami szervek és más szervezetek tevékenységét érinti. A költségvetési forrá
sok legnagyobb aránya felett tipikusan a végrehajtó hatalom rendelkezik, a par
lament által elfogadott, a bevételeket és a kiadásokat meghatározó, éves állam
költségvetés szerint. Alkotmányos demokráciákban a közhatalom gyakorlására
kizárólag az alkotmányban meghatározott korlátok között, a felelősséget és -
számonkérhetőséget biztosító, hatékony ellenőrző mechanizmusok mellett kerül
het sor. Ennek megfelelően számvevőszéki ellenőrzést a végrehajtó hatalomé
elkülönült, a parlament felhatalmazása alapján önállóan, szakmai szemponté
szerint működő szervezet végezhet. A számvevőszéki ellenőrzés intézményesíté
se egyidejűleg szolgálja a hatalom megosztás érvényesülését és a polgárok azze
kapcsolatos érdekét, hogy az adott állam közösségi forrásaival (a tőlük szármáz
adóbevételekkel) átláthatóan, felelősen és szabályosan gazdálkodjanak.
[692] A parlamenti ellenőrzés részeként, szakosított szervként végzett szám

vevőszéki ellenőrzés számos európai alkotmányos rendszerben ismert. A szám
vevőszékek jellemzően közös, nemzetközi szakmai szervezetek által elfogadó:
sztenderdek alapján végzik ellenőrző tevékenységüket.145 Az Európai Unió for
rásainak szabályszerű felhasználását az Európai Számvevőszék ellenőrzi.
az Állami [693] Magyarországon régi alkotmányos hagyományra tekint vissza a szám-

fciadatkörc és vevőszéki ellenőrzés, az első számvevőszék felállításáról egy 1870. évi törvén
jogállása rendelkezett. Jogállami keretek között az Állami Számvevőszék a páriámén:
ellenőrzés szakosított szerveként a rendszerváltozás után kezdte meg műkö
dését. Az Alaptörvény rendelkezései szerint az Állami Számvevőszék az Or-
MS Lásd az International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) ajánlásait.
192
szággyülés pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerve. Az intézmény feladata a
kiterjedt ellenőrzés a központi költségvetés végrehajtásával, az államháztartás
gazdálkodásával, az államháztartásból származó források felhasználásával és a
nemzeti vagyon kezelésével kapcsolatban.
|694| Törvény határozza meg azokat a szervezeteket, amelyeknél az Állami

Számvevőszék ellenőrzést végezhet: idetartoznak a költségvetési szervek (ide
értve minden olyan szervet, ami költségvetési forrásból, önállóan gazdálkodik),
a helyi önkormányzatok, a nemzetiségi önkormányzatok, valamint a központi
költségvetésből juttatásban részesülő intézmények, köztük köztesületek, gazdál
kodó szervezetek és civil szervezetek. Az Állami Számvevőszék az Alaptörvény
szerint törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontból végzi vizs
gálatait - azaz a gazdálkodás jogszerűsége mellett kitér arra a kérdésre is, hogy
forrásaikat az ellenőrzött szervek a törvényben rögzített céloknak megfelelően,
hatékonyan használták-e fel. Ellenőrzéseit az Állami Számvevőszék saját ellenőr
zési terve alapján végzi, a törvény azonban az Országgyűlés (kötelező ellenőrzés)
és a Kormány (mérlegelés alapján végezhető ellenőrzés) számára is lehetőséget
biztosít arra, hogy kezdeményezze az Állami Számvevőszék ellenőrzését meg
határozott területeken. Az ellenőrzés szigorú szakmai szabályok szerint zajlik, az
ellenőrzés alá vont szervezet teljes körű együttműködésre köteles. Az ellenőrzés
során tett megállapításait az Állami Számvevőszék nyilvános jelentésben összesí
ti. Amennyiben a feltárt hiányosságok kiküszöbölése érdekében az szükséges, a
vizsgált szerv vezetőjét a Számvevőszék intézkedési terv elkészítésére szólíthatja
fel, továbbá más fórumok eljárását is kezdeményezheti.
[695] Az Állami Számvevőszék sajátos alkotmányos jogállását az Alaptör

vény biztosítja. Bár a szervezet az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző
szerve, tevékenységét önállóan végzi, az ellenőrzés módjára és az ellenőrzés
során tett megállapítások tartalmára vonatkozóan más állami szerv (így az Or
szággyűlés sem) nem utasítja. Az Állami Számvevőszék elnökét egy parlamen
ti jelölőbizottság javaslatára, az összes képviselő kétharmadának szavazatával
választja az Országgyűlés, tizenkét éves (több parlamenti cikluson túlnyúló)
időszakra. Az elnök és a szervezet függetlenségét az elnökre vonatkozó részle
tes összeférhetetlenségi szabályok és a mentelmi jog —>[405] támogatják. Az el
nök tisztsége az Országgyűlés döntése nyomán csak törvényben meghatározott
okból szüntethető meg. A szervezet tevékenységéről az elnök évente köteles
beszámolni az Országgyűlésnek.
11.3. A közpénzügyek
[696] Az állam rendelkezésére álló költségvetési források megtervezése és a közpénz

ügyek
felhasználása, a különböző vagyonelemekkel történő, felelős gazdálkodás ki alkotmányos
emelt közpolitikái jelentőségű kérdés. A kérdéskörre vonatkozó, alkotmányi keretei
szintű szabályok rendszerint az egyes állami szervek feladatköreit, valamint
193
azok gyakorlásához kapcsolódó garanciális szabályokat rögzítik - egyúttal ke
Iátokat is állítva a központi politikai hatalmat gyakorló szervek számára.
[697] A tervezett állami bevételeket és kiadásokat éves bontásban meghal,

rozó állami költségvetés elfogadása hagyományos parlamenti hatáskör —»[3”
amelynek szakmai előkészítéséért és végrehajtásáért a kormány vállal felelő
séget. A költségvetés és annak végrehajtásától szóló, azzal azonos szerkeze
beszámoló (zárszámadás) elfogadása a parlamenti többség támogatásához ■.
tött. A költségvetés esetleges el nem fogadása az állami gazdálkodás melle"
az adott kormányzati rendszer stabilitására is kihat, és mindkét vonatkozást:
korrekciós mechanizmusok alkalmazását teheti szükségessé.
[798] Az alkotmányok arra vonatkozóan is tartalmazhatnak szabályoké

hogy melyek azok az erőforrások, vagyonelemek vagy gazdasági tevékenyei
f.v f.v
gek, amelyekkel kizárólag az állam központi kormányzati szervei rendelkezh
nek, és melyek azok, amelyek a helyi önkormányzatokhoz tartoznak. Szö\
ségi (föderális) államokban nagy jelentőséggel bír közpénzügyi kérdésekbe?
szövetségi és a tagállami szint közötti hatáskörmegosztás.
[799] Az alkotmányok rendszerint kötelezettségként rögzítik az állam lak

sai, valamint az államban honos szervezetek számára a közteherviselést, a ftr
rások felhasználásra vonatkozóan pedig jellemzően általános alapelveket |-
fenntarthatóság, felelős gazdálkodás, átláthatóság) határoznak meg.
az állami [700] Az Alaptörvény rögzíti az állami költségvetéssel kapcsolatos, klassz

költségvetés
hez kapcsoló kus jogosítványokat: a költségvetésről szóló törvény és a költségvetés vég?,
dó garanciák hajtásáról (zárszámadásról) szóló törvény elfogadására az Országgyűlés jog:
sült —*[417]. E döntéseket az Országgyűlés más parlamentekhez hasonlóan s.
általános döntéshozatali szabály szerint, a jelen lévő képviselők többségér.;
támogatásával hozza meg. Mindkét törvényjavaslat előterjesztése a Kormár
feladata. A költségvetési törvény elfogadásával az Országgyűlés egyúttal a b;
vételek beszedésére és a kiadások teljesítésére is felhatalmazza a Kormányt.
[701] A költségvetés elfogadásával összefüggésben speciális, az Országgá.

lés mozgásterét korlátozó tartalmi és eljárási szabályokat is tartalmaz az Alá?
törvény. Tartalmi korlátnak minősül, hogy nem fogadható el olyan költségve:,
törvény, amelynek eredményeként az államadósság meghaladná a teljes has
össztermék felét. Ameddig az államadósság ezt az értéket meghaladja, ess
olyan költségvetés fogadható el, amely az államadósság arányának csökken:;
sét eredményezi.
[702] Eljárási típusú korlátnak minősül a költségvetési törvény elfogadás

nak folyamatában a Költségvetési Tanács Alaptörvény alapján előírt, köte .
ző közreműködése. A Költségvetési Tanácsot az Alaptörvény az Országgá.
194
lés törvényhozó tevékenységét támogató tanácsadó szervként határozza meg,
amelynek a Költségvetési Tanács elnöke, az Állami Számvevőszék elnöke és a
Magyar Nemzeti Bank elnöke a tagja. A Kormány csak a Tanács véleményének
előzetes kikérését követően nyújthatja be az Országgyűlésnek a költségvetési
törvény tervezetét. A Tanács rendkívül erős jogosítványa, hogy az államadós
ságra vonatkozó alaptörvényi előírások teljesülését vizsgálja, és az Országgyű
lés csak a Tanács előzetes hozzájárulásával fogadhatja el a költségvetési tör
vényt. A Tanács feladatait és a költségvetési törvény elfogadásával kapcsolatos
eljárást törvény szabályozza. A költségvetési törvény tárgyalási folyamatában
a Tanács írásban közli az államadósság-szabálynak való megfeleléssel kapcso
latos álláspontját, a Kormány pedig mindaddig köteles módosító javaslatokat
előterjeszteni, amíg a Tanács előzetes hozzájárulását nem adja meg.
I703| Az Alaptörvény az állami költségvetéshez további alkotmányos előírá

sokat kapcsol. Nem tartható országos népszavazás a központi költségvetésről,
ilyen módon a költségvetést közvetlenül érintő népszavazási kezdeményezések
kizárt tárgykörnek —>[304] minősülnek. A kormányzás stabilitásának helyre
állítása érdekében a köztársasági elnök jogosult feloszlatni az Országgyűlést,
ha az meghatározott ideig nem fogadja el az adott évre vonatkozó költségve
tést —>[524J—[525]. Az Alkotmánybíróság hatásköre korlátozott meghatározott
pénzügyi tárgyú törvények alkotmányosságának vizsgálatával összefüggésben
- az Alaptörvény szerint a korlátozás mindaddig fennmarad, ameddig az állam
adósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja —>[576],
[704] Az egyes államok központi bankjai (jegybankok) az ún. kereskedelmi jegybanki

bankokhoz képest megkülönböztető funkcióval és sajátos jogállással rendelkez- funkc,ok
nek. Míg a kereskedelmi bankok közvetlenül nyújtanak pénzügyi szolgáltatá
sokat a természetes és jogi személyek számára, addig a központi bankok ilyen
tevékenységet nem végeznek. A központi bankok hagyományos funkciója az ál
lami fizetőeszközzel kapcsolatos: a bankjegy- és érmekibocsátás mellett idetar
tozik az állami fizetőeszköz értékállóságának (más szavakkal: árstabilitásának)
megőrzése. Az értékállóság megőrzésére, az infláció hatásainak kiküszöbölé
sére változatos eszközök állnak a központi bankok rendelkezésére: idetartozik
a piacon hozzáférhető pénzmennyiség befolyásolása, árfolyamok, kamatok,
tartalékok szabályozása, a devizatartalékok kezelése - e tevékenységek tartoz
nak a monetáris politika összefoglaló fogalmába. Szintén hagyományos állami
funkció a pénzügyi piacon szolgáltatást nyújtó szervezetek (pl. kereskedelmi
bankok) tevékenységének felügyelete. E felügyelet ellátható a jegybankok által,
de önálló állami szervhez (felügyeleti hatósághoz) is rendelhető.
[705] Az Európai Központi Bank az Európai Unió szerve, az euró értékállóságá

ért felelős központi bank. Az Európai Unió tagállamainak központi bankjai és az
Európai Központi Bank együttműködése az Európai Bankok Központi Rendszeré
nek keretén belül valósul meg, amelynek elsődleges célja az árstabilitás fenntartása.
195
a Magyar [706] A Magyar Nemzeti Bank az Alaptörvény szerint Magyarország kör
Nemzeti Bank
feladatköre és ponti bankja. Az Alaptörvény két fö funkciót rendel a Magyar Nemzeti Bár
jogállása hoz: a monetáris politika folytatását és a pénzügyi közvetítőrendszer felügyel
tét. Mindkét funkcióhoz kapcsolódóan törvény pontosítja a jegybank feladata
A monetáris politikához kapcsolódó feladatok közül kiemelhető a pénzkibo
csátás, a deviza- és aranytartalék kezelése, az értékpapírok kibocsátása, ár: :-
lyamok és kamatok meghatározása, a kereskedelmi bankok számára a kötele.-
tartalék arányának meghatározása. Hagyományosan a Magyar Nemzeti Bar
egyik legerősebb monetáris eszköze a jegybanki alapkamat meghatározása,
pénzügyi közvetítőrendszer felügyelete körében a Magyar Nemzeti Bank íre
den pénzügyi szolgáltató szervezet (pénzforgalmi szolgáltató, hitelintézet, b::
tosító stb.) tevékenységét felügyeli. Ilyen esetben a Magyar Nemzeti Bank h.
lóságként jár el: engedélyez, ellenőrzést és fogyasztóvédelmi ellenőrzést folyta
ié, piacfelügyeleti tevékenységet végez stb.
[707] A Magyar Nemzeti Bank önálló alkotmányos jogállással rendelkez:-

amely más állami szervektől (különösen a törvényhozó hatalomtól és a Kor
mánytól) függetlenül végzi tevékenységét. A Magyar Nemzeti Bank elnökét.
miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, hatéves időtartamra
A jegybank legfőbb döntéshozó testületé az elnököt, az alelnököket, valami:
az e testületbe az Országgyűlés által választott tagokat magában foglaló Mór.,
táris Tanács.
11.4. A helyi ön kormányzatok

helyi önkor- [708] A helyi önkormányzatok működése és a polgárok helyi önkormányzó
manyzas va|^ jOg^na|< elismerése minden európai alkotmányos demokráciának sa
játja. Az Európa Tanács keretében elfogadott egyezmény, a Helyi Önkormár.
zatok Európai Chartája a helyi önkormányzást a helyi önkormányzatok aze -
képességeként jellemzi, hogy a közügyek lényegi részét saját maguk szabályoz
zák és igazgassák a helyi lakosság érdekében. A Charta szerint e jogokat oh a*
testületek gyakorolhatják, amelyek tagjait a helyi polgárok az alkotmányos de
mokráciák választási alapelvei —>[253]—[254] alapján választják, e testületé
nek azonban nekik felelős végrehajtó szervekkel is rendelkezniük kell.146
[709] A helyi önkormányzatok ennek megfelelően meghatározott terület

egységben, településen élő polgárok képviseleti szervei, a demokratikus hata
lomgyakorlás rendszerében a képviseleti hatalomgyakorlás intézményei. A vi-
lasztott helyi önkormányzati testületek elsődlegesen képviseleti, tanácskozó t
normaalkotó szervként működnek, funkciójukban tehát - helyi szinten - a tör
vényhozó szervekhez hasonlíthatók. A helyi képviseleti szervek által megalk:-
U6 A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt Egyezmer
3. cikk.
196
tott normák végrehajtásához és a magasabb szintű normákban meghatározott,
további feladatok ellátásához azonban arra is szükség van, hogy helyi (területi,
települési) szinten végrehajtó jellegű szervek is működjenek. E végrehajtó jel
legű szervek (a települések választott vezetői, a polgármesterek mellett rend
szerint önkormányzati hivatalok, hatósági típusú szervek) a Chartában foglalt
rendelkezésekkel összhangban a helyi, választott képviseleti szerv irányában
felelősek tevékenységükért.
|710] A helyi önkormányzatok sokféle szempont alapján tipizálhatók,147 és több

megközelítés szerint helyezhetők el az alkotmányos szervek viszonyrendszeré
ben. A helyi önkormányzatok természetesen csak azokat a helyi társadalmi vi
szonyokat szabályozhatják, amelyekre nem terjed ki a nemzeti parlamentek által
alkotott, országos szabályozás, lényeges azonban a központi végrehajtó hata
lommal szemben meglévő - és ennyiben a központi politikai hatalmat korláto
zó - önállóságuk. Épp az a helyi önkormányzáshoz való jog lényege, hogy azt
kizárólag a helyi polgárok közössége gyakorolhatja, ilyen módon választott kép
viseleti szerveik tevékenységét a központi kormányzat nem irányíthatja. Ebben
a vonatkozásán a központi végrehajtó hatalom és a helyi önkormányzat közötti
viszonyrendszer értékelhető egyfajta vertikális hatalommegosztásként is.148
|711] Az 1989-es Alkotmány szabályai alapján az Alkotmánybíróság a helyi

önkormányzáshoz való jogot a helyi választópolgárok közösségének kollektív
jogaként értelmezte.149 Bár e kollektív jogot az Alaptörvény nem, kizárólag tör
vény nevesíti, az alkotmányszöveg a helyi választópolgárok által létrehozott,
választott képviseleti szervekként határozza meg a helyi ön kormányzatokat.
Ezek elsődleges funkciója a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gya
korlása.
[712] Azokat a jogokat, amelyek a helyi önkormányzatok által gyakorolhatók, önkormányza-

rendszerint az alkotmányok és az azokat kiegészítő törvényi szabályok rögzítik, főnkor-”1'3
Az önkormányzati jogosítványok rögzítésének célja kettős: egyrészt kijelölik a mányzati
hatáskörmegosztást a központi kormányzati szervek és a helyi ön kormányzatok hatáskörök
között (pl. meghatározott szabályozási területekhez kapcsolódóan), másrészt
meghatározzák a helyi önkormányzatok autonómiájának kereteit.
[713] Az Alaptörvény a helyi önkormányzatok hatáskörei között rögzíti azok

jogalkotási jogkörét és annak kereteit —>[160], önálló igazgatási jogkörét, saját
szervezetének, működésének szabályozására vonatkozó szabadságát, költség
vetési, gazdálkodási önállóságát, a helyi adók meghatározására vonatkozó jo
gosultságát, az önkormányzati jelképek alkotására és kitüntetések alapítására
147 HofTman István: Helyi-területi önkormányzatok. In: Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Ál
talános rész Ili. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2017.220-222.
I lerbert Küpper: 42 § [A helyi önkormányzásjoga] In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommen
tárja Századvég Kiadó, 2009. 10. 150.
149 18/1993. (111. 19.) AB határozat.
197
vonatkozó jogkörét, társulási jogát. Mivel e hatásköröket a helyi önkormár.
zatok az Alaptörvény alapján gyakorolják, ezek egyúttal a törvényhozó és .
központi végrehajtó hatalom alkotmányos korlátját is jelentik, ennyiben tehá:.
hatáskörök az önkormányzati autonómia kereteit írják körül. A központi ko*
mányzat intézményei több vonatkozásban gyakorolhatnak hatást a helyi önkcr
mányzatok működésére: az Országgyűlés törvényben kötelező feladatokat írhn
elő a helyi önkormányzatok számára, a Kormány pedig a fővárosi és megy.
kormányhivatalok útján azok törvényességi felügyeletét biztosítja.
[714] A helyi önkormányzatok típusait az Alaptörvény nem nevesíti, min:-

össze a területi beosztást rögzíti, amely szerint az ország területe főváros?-
megyékre, városokra és községekre tagozódik —>[67], A helyi önkormányzat,
típusait (fővárosi, megyei és települési) törvény határozza meg.
a helyi [715] A helyi önkormányzáshoz való jog a helyi polgárok közösségét illet
demokrácia
intézményei meg. A képviseleti vagy közvetlen hatalomgyakorlásban azok a helyi polgár:
vehetnek részt, akik az alkotmány rendelkezése szerint választójoggal —»[24"
[248] rendelkeznek a helyi választáson, helyi népszavazáson. Helyi színtér. .
választójog gyakorlásának különös jelentőséget ad az a körülmény, hogy a ke
ügyek a lakosságot közvetlenül érintik, azokra pedig a polgárok is közvetle
nebb befolyást gyakorolhatnak. 150 A helyi demokrácia érvényesülését azonbn*
nemcsak a képviseleti és közvetlen hatalomgyakorlás támogatja, hanem minde-
olyan fórum és együttműködés is, amely a helyi közügyek nyilvánosságát, meg
vitatását és közös intézését támogatja.
[716] A magyar szabályozás szerint a helyi önkormányzati választás-;

—>[288] eredményeként nyerik el tisztségüket a helyi önkormányzati képvise
lő-testületek tagjai és a polgármesterek. Az önkormányzatok hivatalát veze
(ilyen módon az igazgatásért és a végrehajtásért felelős) jegyzőket a polgárme-
terek nevezik ki. A helyi demokrácia lényeges intézménye a helyi népszavaz_
—»[313]—[315], amely - a törvényben rögzített kivételektől eltekintve - a kép;
selö-testület hatáskörébe tartozó kérdésekben tartható, törvény által mégha:.
rozott kérdésekben pedig kötelező azt megtartani. A helyi demokrácia törvén;
ben szabályozott, tipikus intézménye a közmeghallgatás is, amelynek keretébe-
a helyi lakosság és a helyben érdekelt szervezetek képviselői a helyi közügyek:
érintő kérdéseket vethetnek fel és tehetnek azokkal kapcsolatban javaslatok-
a képviselő-testület számára. Az egyes helyi önkormányzatok más eszközö
kéi is támogathatják a helyi demokrácia érvényesülését: erre példa a polgár;-
reprezentatív véleményének becsatornázására szolgáló közösségi gyűlés, vág
a részvételi költségvetés, aminek keretében a helyi költségvetés egy része a p;
gárok által meghatározott célok támogatására fordítható.
150 Herbert Küpper: 42. § [A helyi önkormányzásjoga] In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány komrar-
tárja. Századvég Kiadó, 2009. 16. 1505.
198
14. ÖSSZEHASONLÍTÓ ALKOTMÁNYTAN1
ALAPOK
14.1. Az összehasonlító alkotmányjog jelentősége

[806] Az ember természetéből következik a kíváncsiság, hogy megismerjen összehasonlító
természetes és mesterséges jelenségeket, tapasztalatokat, hiedelmeket, szoká- j°nUtó°aíkota
sokat, azokat összehasonlítsa egymással, hasonlóságokat és különbségeket ke- mányjog
ressen, és ezáltal jobban megértse a világot. A jogban az összehasonlítás igénye
a kezdetektől jelen volt, az összehasonlító jog virágkorát azonban a 19. század
végére tehetjük, amikor a globalizálódó világban a jogi szereplőknek szükség
szerűen meg kellett ismerniük más nemzetek jogrendjét, akikkel kereskedelmi
kapcsolatba kerültek. A magánjog területén az összehasonlító jog a harmoni
záció igényével lépett fel, és mai napig is meghatározó célja a különbségek le
bontása.
]807] A közlekedés és a kommunikáció fejlődésével, a mélyülő politikai, gaz

dasági, kulturális és jogi kapcsolatok eredményeképpen a világ egyre inkább
integráltabbá válik. Erre a jelenségre a jognak is reagálnia kell, a globalizáció
következtében a jogrendszerek egyre inkább egymással kölcsönösen össze
függő rendszerekké válnak. Ez a jelenség kezdetben elsősorban a magánjogot
érintette, a gazdasági és kereskedelmi kapcsolatok nemzetközivé válásával az
azt szabályozó jog is átlépte a nemzeti határokat. Ugyanakkor ma már az alkot
mányjog sem marad nemzeti terület, az államok belügye.190
[808] Az összehasonlító magánjoghoz képest az összehasonlító alkotmányjog

csak kevés korai előzménnyel rendelkezik (például Alexis de Tocqueville és
Eötvös József munkái), és igazán a 21. század első felében kezdett elterjedni.
Ennek oka, hogy a közjog sokkal inkább kötött a politikai, társadalmi kontextus
által, és hagyományosan problematikusabbnak találták az összehasonlítását,
mint a magánjogi területeknek, mivel a közjogban nehezebb univerzális eleme
ket találni. Az újnak tekinthető, gyors fejlődéshez elsősorban az járult hozzá,
hogy a 20. század második felében jelentős alkotmányos fejlődések zajlottak.
[809] A második világháború tragédiájára reagálva létrehozott új világrend

az egyetemes értékek hangsúlyozására épül, és az addig az államok belügyének
tekintett emberi jogok helyett az emberi jogok egyetemességének elvét hirdeti.
Ennek első kifejeződése az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata és
Alapokmánya, amelyeket több univerzális és regionális emberi jogi egyezmény
,,w A globalizálódó alkotmányjogról magyarul Id. pl. Chronowski Nóra: Globális vagy lokális alkotmányos
ság? Jogelméleti Szemle 2015/4. 19-31.
223
követett, köztük az Emberi Jogok Európai Egyezménye. Ezekhez az egyez
ményekhez kikényszerítő mechanizmusok kapcsolódnak, amelyek politikz
vagy jogi eszközökkel biztosítják a nemzetközi kötelezettségek érvényesülése*.
—>[661] Ezek a nemzetközi mechanizmusok egy közös alkotmányos értékren
den alapulnak, és bár elsősorban az alkotmányosság emberi jogokkal kapcsola
tos területére hatnak ki, gyakran közvetetten az államszervezeti berendezkedem
is befolyásolják.191 Olyan nemzetközi kötelezettségeket jelentenek, amelyekbe
az állam nem vonhatja ki magát, amennyiben a demokratikus államok közös
ségének tagja kíván maradni. Az egyezményekhez kapcsolódó nemzetközi r
róságok gyakran nyúlnak a jogösszehasonlítás módszeréhez, illetve ennek kö
szönhetően a nemzeti bíróságok is párbeszédbe lépnek egymással.
[8101 Szintén jelentős fejlemény, hogy a ’90-es években a kelet-európai d - -

tatúrák összeomlásával új alkotmányos demokráciák jöttek létre, és számos .
alkotmányt fogadtak el a világ más részein is, például Dél-Afrikában és De
Amerikában.192
[811] A globalizáció következménye a szupranacionális államközössége

létrejötte is. amelyek közül a legszorosabb együttműködésre építő az európi
integráció. Az Európai Unióban való tagságnak a tagállamok alkotmányi
rendszerére gyakorolt hatása mind az alapvető jogok, mind az államszerveze
területén meghatározó —>[74]-[78]. Az Európai Unióról szóló szerződés rögz.
azokat az alapvető értékeket, amelyeken a közösség alapul: az emberi méltóság
tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság
valamint az emberi jogok - ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek joga::
a pluralizmust, a megkülönböztetés tilalmát, a toleranciát, az igazságosságot,
a szolidaritást, valamint a nők és a férfiak közötti egyenlőséget.193 Ezek ne~
pusztán deklarációk, hanem olyan elvek, amelyeket az Európai Unió szene
kikényszeríthetnek a tagállamokkal szemben —>[663]-[665], Az alkotmányé-
felhatalmazás alapján megvalósuló közös hatáskörgyakorlás —>[74]—[78] alap
ján az európai közösséghez tartozó államoknak ezeken az alkotmányjogi terü
leteken csak kevés mozgásterük van, amennyiben az európai értéktér részese
kívánnak maradni.
(812] Európai viszonylatban nagy jelentőséggel bír az Európa Tanács alkot

mányjogi tanácsadó szervezetének, a Jog a Demokráciáért Európai Bizottság
(Velencei Bizottság) tevékenysége is. A testület az Európa Tanács tagállami
1.1 Ilyen például az Emberi Jogok Európai Bíróságának a bosznia-hercegovinai nemzetiségek szavazati
gáról hozott döntése, amely ugyan az egyezmény választójogra vonatkozó rendelkezését védi, megálla
pításai azonban kihatással vannak az elnökválasztás szabályaira is. Az Emberi Jogok Európai Bírósa
gának ítélete a Sejdic and Finci kontra Bosznia-Hercegovina ügyben (2009. december 22., nos. 27996 : ■
és 34836/06)
1.2 Az összehasonlító alkotmányjog történetéről részletesen Id. Michel Roscnfcld-András Sajó: Introduciic -
In: Michel Rosenfcld - András Sajó (ed.): The Oxford Handbook of Comparative Constitutional La
Oxford University Press, Oxford, 2012. 2-9.
EUSZ 4. cikk (2) bekezdés.
224
számára alkotmányjogi kérdésekben adott tanácsadó véleményeiben más tag
államok szabályozásának és gyakorlatának elemzésére alapítja megállapításait,
ilyen módon az összehasonlító alkotmányjog alkalmazása a közös európai al
kotmányos örökség meghatározó elemeinek rögzítésében is jelentős szerepet
játszik —>[672].
[813] Mindennek köszönhetően az összehasonlító alkotmányjog mára már

meghatározó része a jogtudománynak és a joggyakorlatnak is.
1814] Az összehasonlító alkotmányjog célját illetően nincsen általános egyet- azösszeha-

értés. A leggyakrabban
ooy felhozott érvek arra vonatkoznak,
7 hogy az * összehason-
„ oj manyjog célja
sonllto alk?‘.’
lítás nemcsak abban van segítségül, hogy az összehasonlítást végző leszűrje, és alkalmazási
hogy melyek a különböző alkotmányos rendszerek közötti hasonlóságok és kü- területei
lönbségek, hanem segít megérteni a saját rendszer sajátosságait is. így el lehet
kerülni, hogy a polgárok azt gondolják, hogy az országukban alkalmazott al
kotmányos szabály az egyetlen lehetséges vagy feltétlenül a legjobb megoldás.
[815] Az összehasonlító alkotmányjog három jellemző alkalmazási területe

az alkotmányozás és jogalkotás, a jogalkalmazás, valamint a jogtudomány. Míg
az első kettőnél az összehasonlítást végző a folyamat aktív szereplője és alakí
tója, a jogtudomány képviselői inkább megfigyelő szerepben vannak.
[816] Egy új alkotmány írásakor a szövegezőnek nem kell újonnan kitalál

nia az egész alkotmányos rendszert, mivel meríthet a meglévő alkotmányok
megoldásaiból. Ez különösen nagy segítség új jogintézmények bevezetésénél
vagy meglévő intézmények továbbfejlesztésénél. Hasonlóan, a jogalkotó is
felhasználhatja az összehasonlító alkotmányjog eredményeit a törvényi sza
bályok megalkotásánál. Az alkotmányozás és a jogalkotás során alkalmazott,
jellemző technika más alkotmányos rendszerek kipróbált jogintézményeinek
(vagy elméleti konstrukcióinak) átvétele, beépítése a saját jogrendszerbe (legal
transplant).w
[817] Az összehasonlító alkotmányjog használata a jogalkalmazásban termé

szeténél fogva eltérő, hiszen itt nem politikai döntésről van szó, mint a jogalko
tásnál. A jogalkalmazó szervek, elsősorban alkotmánybíróságok és felsőbírósá
gok gyakran tanulmányozzák más országok bíróságainak gyakorlatát, és nem
ritkán hivatkoznak is külföldi jogra vagy bírói döntésekre a határozataikban.
Ennek célja részben az, hogy megvizsgálják, milyen megoldást találtak más
országokban hasonló jogértelmezési problémákra, másrészt a hivatkozás gyak
ran a döntés autoritásának megerősítésére szolgál. Ezt a folyamatot bíróságok
közötti nemzetközi dialógusnak is nevezzük.195
1,1 George Mousorakis: Legal Transplants and Legal Development: A Jurisprudential and Comparative
Approach Acta Juridica Hungarica 2013/3. 219-236.
A bíróságok közötti kommunikációról (transjudicial communication) és a külföldi jog szerepéről az alkot-
225
[8181 A jogtudomány képviselői az összehasonlítást részben a saját és rr.L
rendszerek leírására használják, amely elemző tevékenység tartalmazhat rend
szerezést vagy kritikai vizsgálatot is. Másrészt viszont gyakran az összehaso-
lítás normatív, előíró munkák módszere, amelyek arra koncentrálnak, hogj .
szerző milyen alkotmányjogi megoldást találna kívánatosnak vagy megváló.'
hatónak.
az össze- [819] Az összehasonlító alkotmányjog tárgyának meghatározása nagybzr

alkotmányjog függ attól, hogy az összehasonlítást végző milyen módszert alkalmaz. A iegszi-
tárgya és kebb megközelítés, amelyet elsősorban a széles körű, több ország alkotmány
módszerei rendszerét feldolgozó empirikus munkáknál alkalmaznak, az alkotmányszö'- e-
gekre, illetve az arra épülő bírósági gyakorlatra koncentrál. Ettől szélesebb az .
megközelítés, amelynél a vizsgálat kiterjed azokra a fontosabb jogszabályok-
is, amelyek az alkotmányos rendszer kereteit megteremtik. Általában azonbí-
az összehasonlító munkák a jogi normaanyagot vagy annak funkciója tükrébe*
vizsgálják, vagy pedig az érvényesülés társadalmi kontextusában.196 Az össze
hasonlító alkotmányjog szorosan összefügg a nemzetközi joggal is, így alka
mazásakor annak szabályaira is érdemes figyelemmel lenni.
[820] Az összehasonlító alkotmányjognak jelenleg még nincsenek olyan ki

forrott módszertani szempontjai, mint más jogterületeknek, ehelyett számcs
eltérő megközelítés van jelen. A legalapvetőbb kérdés, hogy az összehasork -
tás során inkább a hasonlóságokra vagy a különbségekre helyezik a hangsúly.
A funkcionális megközelítés hívei azt vallják, hogy valamennyi alkotmányos
rendszer alapvetően hasonló vagy hasonlónak kellene lennie, ugyanazokkal .
problémákkal szembesülnek, és arra azonos megoldást kínálnak, vagy kelleo-.
kínálniuk. Ez a megközelítés az összehasonlítás eredményeképpen egy ideál
alkotmányos rendszert keres. A másik végletet azok képviselik, akik szerint az
összehasonlítás célja a különbségek azonosítása, mivel valójában nem mutatha
tó ki lényegi azonosság a különböző alkotmányok és alkotmányos rendszere-
között. Az alkotmányos rendszer ugyanis nagyban függ az adott ország társa
dalmi, politikai és történeti kontextusától. E két álláspont között a határvona
egyre inkább elmosódik, és sokféle variáció alakul ki, ami az összehasonlít
jog árnyaltabb megközelítéséhez vezet. Emellett főbb módszertani irányzatok
nak tekinthetőek a csoportosításokra fókuszáló osztályozó, a historikus gyöke
rekre összpontosító történeti, valamint az egyetemes elveket kereső normái:
megközelítések.197
mánybiróságok gyakorlatában Id. Tania Oroppi - Maric-Claire Ponthorcau (ed.): The Use of Fore.-gt
Precedents by Constitutional Judges. Hart Publishing, Oxford and Portland, 2013.
'* Az összehasonlító alkotmányjog lehetséges tárgyairól részletesen Id. Rosalind Dixon - Tóm Ginsburr
Introduction. In: Tóm Ginsburg - Rosalind Dixon: Comparative Constitutional Law. Edward Elgz:
Cheltenham - Northhampton, 2011.4-5.
Az összehasonlító alkotmányjog módszertanáról Id. részletesen Vicki C. Jackson: Comparatr.
ConstitutionalLaw: Methodologies. In: Michel Rosenfeld - András Sajó (ed.): The Oxford Handboo'-.
Comparative Constitutional Law Oxford University Press, Oxford, 2012. 54-74.
226
[821] Módszertani kérdés az is, hogy az összehasonlítást végző milyen széles
körből vesz mintákat és mit helyez a fókuszba. A makroösszehasonlítás egész
alkotmányos rendszereket hasonlít össze (például az angolszász és a kontinen
tális jogrendszereket), míg a mikroösszehasonltás egy jogintézményt vizsgál
(például az alkotmánybírák kiválasztásának folyamatát). Egyre gyakoribbak
ezen a területen is a nagy mennyiségű adatra építő empirikus elemzések, ilyen
például a világ összes alkotmányának élettartamát vizsgáló kutatás.198
[822] Lényeges szem előtt tartani az összehasonlító alkotmányjogi megkö

zelítés alkalmazásának korlátáit is. Amennyiben az összehasonlítást végző
figyelmen kívül hagyja a szabályozás, a jogalkalmazás vagy a jogtudományi
elemzés kontextusát, úgy könnyen előfordulhat, hogy az általa kiemelt jogin
tézmény, szabályozási megoldás vagy elméleti konstrukció az új szabályozá
si, alkalmazási vagy elemzési környezetben diszfunkcionálisan működik, nem
képes rendeltetését betölteni, vagy nem támogatja az elemzés célkitűzéseit. A
kormányzati rendszerek különbségeiből adódóan például nem feleltethetőek
meg egymásnak a prezidenciális és a parlamentáris kormány forma államfőjé
nek hatáskörei. További szempont, hogy az összehasonlító alkotmányjogi mód
szer alkalmazása a jogalkalmazásban mindig csak kiegészítő lehet: egy jogvita
eldöntése az alkotmányos szabályokon kell, hogy alapuljon, az összehasonlítás
pedig a döntés megalapozását támogathatja.
[823] Az összehasonlító alkotmányjog művelése gyakran interdiszciplináris

megközelítést igényel, amely bevonja a vizsgálódásba a történettudomány, a
politikatudomány, a politikaelmélet és a filozófia szempontjait is. Szoros a kap
csolódása a nemzetközi közjoghoz, elsősorban a nemzetközi emberi jogokhoz
is, így valóban egy komplex megközelítést igénylő tudományág.
[824] Az összehasonlító alkotmányjog művelése a fent bemutatott módszer az összc-

tani dilemmák mellett is számos kihívással jár. Ezek közül az egyiket a nyelvi hasonlitó
alkotmányjog
nehézségek jelentik. Nem minden alkotmányos rendszerre vonatkozó anyag néhány kihí
érhető el mindig valamely nyelven, amelyet az összehasonlítást végző ismer. vása
Ugyanakkor az elmúlt években egyre több elsődleges és másodlagos forrás an
gol nyelvű verziója érhető el online.199
[825] Még nagyobb kihívást jelent, hogy az összehasonlítást végzőnek meg

kell értenie az összehasonlításban szereplő államok alkotmányos rendszerét ál
talában, emellett pedig a politikai, társadalmi, esetenként történeti kontextust
is. Ebben segítségére lehetnek az adott ország jogtudósai és gyakorlati szakem-
*” Tóm Ginsburg - Zachary Elkins - James Méltón: The Endurance ofNational Constitulions. Cambridge
University Press, Cambridge, 2012.
Ilyen például a világ összes alkotmányának szövegét tartalmazó Constitute projekt (www.constituteproject
org), illetve a Heidelbergben útjára indított Max Plánok Encyclopedia of Comparativc Constitutiona!
Law. Egyre több alkotmánybíróság is legalább a döntéseinek egy részét közzéteszi angol nyelvű fordí
tásban is.
227
béréi, valamint az egyre intenzívebben működő, összehasonlító alkotmányjog
gal foglalkozó tudományos szervezetek is.200
14.2. Az alkotmányos kultúra szerepe

az alkotmá [826] Az összehasonlító alkotmányjog a különböző alkalmazási területeken
nyos kultúra
fogalma abban az esetben használható sikeresen, ha az alkotmányozás, jogalkotás, jog
alkalmazás vagy jogtudományi elemzés - a jogrendszerek és adott esetben a
kormányzati rendszerek sajátosságai mellett - tekintettel van az adott alkotmá
nyos kultúra sajátosságaira. Az alkotmányos kultúrának - a jogi kultúrához ha
sonlóan201 - nincs egységesen alkalmazott definíciója, legfontosabb összetevői
azonban meghatározhatóak. Az alkotmányos kultúra összefoglalóan jellemzi az
állami szervek, a társadalom, a civil szféra és a politikai közösség —>[169] tagjai
viszonyulását az alkotmányossághoz, valamint a közöttük kialakuló interak
ciókat az alkotmányos alapelvekkel —>[30]-[31] összefüggésben. Ide sorolható
az alkotmányos alapelvek érvényesülésének gyakorlata a jogalkotásban és a
jogalkalmazásban, a döntéshozatali eljárások, vitarendezési és jogérvényesítési
technikák sajátosságai, vagy azok a fogalmak, alkotmányos értékek, amelyek
a fenti interakciókban jelentőséget kapnak. A magyar Alkotmánybíróság meg
fogalmazásában: „... az Alkotmány fogalmi kultúrájának és értékrendjének át
kell hatnia az egész társadalmat. Ez a jog uralma, ezzel lesz az Alkotmány va
lóságossá”.202 Az alkotmányos kultúra tehát különbözik a politikai kultúrától:
míg előbbi hatással van valamennyi állami szerv tevékenységére és valamennyi
társadalmi viszony alakítására, a politikai kultúra jellemzően a törvényhozó és
végrehajtó hatalom tevékenységét, valamint a választópolgárok támogatásáért
folytatott politikai versenyt formálja.
az alkotmá [827] Az alkotmányos demokráciák sorában némiképp különbözik egymástól

nyos kultúra
hangsúlyai az európai és az amerikai alkotmányos kultúra hagyománya. Míg az amerikai
intézményrendszer —>[357]—[359] kiállta az idő próbáját, a második világhá
ború európai tapasztalata alapvetően rendítette meg a népszuverenitás kizáró
lagosságába és a politikai intézményekbe vetett bizalmat. Ennek megfelelően
a népképviseleti intézmények helyett Európában az alkotmány tartalmi érté
kei - kiemelten a jogállamiság és az emberi méltóság - kerültek előtérbe. Az
amerikai alkotmányfelfogásban az állam beavatkozásával szemben hagyomá
nyosan a polgárok erős egyéni autonómiája nyer teret, míg az európai megkö
zelítésben az alapvető jogok érvényesülését biztosító alkotmányos garanciákat
emelték alkotmányos rangra. Az amerikai megközelítésben - az állami szervek
irányában fennálló, történelmi tapasztalatokból építkező bizalom tényéböl is
!<w A két legnagyobb ilyen szervezet az International Association of Constitutional Law és az International
Society of Public Law.
201 A jogi kultúra fogalommeghatározásával kapcsolatban lásd: Fekete Balázs: A kortársjogi kultúrafoga
lom eredete: Lawrence M. Friedman a jogi kultúráról. MTA Law Working Papers 2016/9.
202 11/1992.(111. 5.) AB határozat.
228
következően - a közhatalmat gyakorló intézmények alkotmányos felhatalmazá
sa és hatásköreinek pontos betartása kerül előtérbe a döntéshozatal során, ami
az autoritás kultúrájaként írható le. Az európai megközelítésben a hatáskör gya
korlására vonatkozó felhatalmazás pusztán a legitim döntés előfeltétele: annak
elfogadhatóságához minden esetben szükséges az is, hogy azt az adott állami
szerv koherens, meggyőző, és észszerű érvekkel támassza alá, ami az igazolás
kultúrájaként jellemezhető.203
[828] Az európai alkotmányos kultúra természetesen nemcsak a döntésho

zatal módja, hanem az egyes európai alkotmányos rendszerekben jelen lévő,
közös alkotmányos értékek alapján is jellemezhető. Az Európai Unióról szóló
szerződés rögzíti a tagállamok közös alkotmányos értékeit,204 továbbá az uni
óban elismert alapvető jogok forrásaként hivatkozik a közös európai alkotmá
nyos hagyományra.205 Az európai alkotmányos hagyomány fogalma az Európai
Unió Bíróságának számos döntésében is megjelenik. Az Emberi Jogok Európai
Egyezményének preambuluma „a politikai hagyományok, eszmények, a sza
badság és a jog uralma közös [európai] örökségét” hangsúlyozza. Az Emberi
Jogok Európai Bíróságának gyakorlatában nagy jelentőséggel bír az európai
konszenzus fogalma: a Bíróság jellemzően figyelembe veszi az egyes tagálla
mok alapjogokat esetlegesen korlátozó lépéseinek vizsgálatakor, hogy az adott
kérdésben van-e európai konszenzus.206
[829] A jelentősebb modellekkel kapcsolatban kimutatható hasonlóságuk összehasonlító

mellett természetesen minden állam és politikai közösség alkotmányos kultú- ^Xofniá-08
rája önálló sajátosságokkal rendelkezik. Az alkotmányos kultúra hangsúlyai, nyos kultúra
intenzitása adott alkotmányos rendszeren belül, időszakonként is változhat
nak. Az alkotmányos kultúra teszi élővé az egyes alkotmányos alapelveket
és jogintézményeket, alakítja azokat az értelmezéseket, viszonyulásokat és
gyakorlatokat, amelyek hosszú távon meghatározzák az alkotmányos rend
szer karakterét.207 Az alkotmányos kultúrára egyaránt hat a jogalkotók és a
jogalkalmazók szerepfelfogása, valamint a társadalmi, gazdasági szerveze
tek és a jogaikat érvényesítő polgárok jogtudata, jogérvényesítési képessége.
Hosszú távon azok az elvek, szabályozási és intézményi megoldások képesek
szervesülni egy alkotmányos rendszerben, amelyeket az alkotmányos kultúra
is megerősít.
[830] Az alkotmányos kultúra állapota és jellemzői tekinthetőek a legfonto

sabb kontextuális elemeknek más alkotmányos rendszerek szabályozási megol
dásainak, jogintézményeinek, értelmezési módszereinek összehasonlítása vagy
203 Pozsár-Szentmiklósy Zoltán: Milyen az alkotmányos kultúránk? Magyar Jog 2015/9.

204 Európai Unióról szóló szerződés 2. cikk
205 Európai Unióról szóló szerződés 6. cikk (3) bekezdés.
206 Polgári Eszter: A strasbourgi bíróság és az európai konszenzus. Fundamentum 2005/1. 5-13.
202 Sólyom László: Előszó. Az alkotmányos kultúra szerepe. In: Jakab András: Az új Alaptörvény keletke
zése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC, 2011.12.
229
átvétele esetén. Egymáshoz alapvonalaiban, meghatározó sajátosságaiban kö
zelítő alkotmányos kultúrák között jóval pontosabb lehet az összehasonlítás és
sikeresebb az egyes intézmények átvétele.
14.3. Az összehasonlító alkotmányjog

az alkotmányértelmezésben
összehasonlító [831] Az összehasonlító alkotmányjog jellemző alkalmazási területei, az al
alkotmányjog
az alkotmány
kotmányozás, a jogalkotás, a jogalkalmazás és a jogtudományi elemzés közül
értelmezésben a jogalkalmazásban, azon belül a bírói jogalkalmazásban, közelebbről az al
kotmányértelmezésben figyelhető meg a legintenzívebben az egyes államok és
bírói fórumok gyakorlatának egymásra hatása. A hasonló alkotmányértelme
zési módszerek —>[89]—[97] alkalmazása mellett ide sorolható a jellemző jogi
problémákhoz kapcsolódó fogalmak, megközelítési módok, érvelési techni
kák átvétele. Ezek közül a magyar Alkotmánybíróság (és bizonyos mértékig
a rendesbíróságok) gyakorlatában is jelen van az arányossági teszt, az élő al
kotmány és az élő jog koncepciója, az alkotmányos alapszerkezet, valamint az
alkotmányos identitás fogalma - ezeket az alábbiakban példaként mutatjuk be.
arányossági [832] Az emberi jogok védelme, érvényesülésük biztosítása az alkotmányos

teszt
ság egyik alapelve. Az adott alkotmányos rendszer által elismert és védelemben
részesített emberi jogokat - az alapjogok katalógusaként - rendszerint az alkot
mányszövegek tartalmazzák. Az alapvető jogok kevés kivételtől eltekintve nem
korlátozhatatlanok, más alapvető jogok védelme, vagy az állam alkotmányból
következő feladatainak ellátása meghatározott esetekben indokolhatja korláto
zásukat. A korlátozás mértéke ugyanakkor nem lehet tetszőleges, a korlátozás
nem üresítheti ki az alapjogok lényegét, rendeltetését.
[833] A korlátozás módjára és mértékére vonatkozóan az alkotmányszövegek

jellemzően nem tartalmaznak konkrét előírásokat, azonban az alkotmánybíró
ságok, bírói fórumok előtti jogvitákban ezek a kérdések szükségképpen előke
rülnek. Ennek megfelelően általában a bírói fórumok határozzák meg azokat a
követelményeket, alkotmányos garanciákat, amelyeknek az alapjog-korlátozás
meg kell, hogy feleljen. Amennyiben e követelményeket az adott bírói fórum
következetesen számonkéri az alapjogi jogvitákban, úgy azok a gyakorlatban
a bírói vizsgálat tartalmi elemeiként, és azok összefüggéseit rögzítő szempont
rendszerként, tesztként állandósulhatnak.
1834] A német Szövetségi Alkotmánybíróság gyakorlatában 1958-ban kiala

kított, az alapjog-korlátozás alkotmányosságának vizsgálatára szolgáló ará
nyossági tesztet a világ számos alkotmánybírósága, bírói fóruma átvette és
formálta. Az arányossági teszt alapformája szerint az alapjog-korlátozás alkot
mányosságának vizsgálata során a korlátozás alapjául szolgáló célkitűzést, a
korlátozás súlyát, valamint azt a kérdést kell vizsgálni, hogy mennyiben te
230
kiüthető arányosnak a korlátozás a célkitűzés fontosságához képest.20’ A német
arányossági tesztet az Európai Bíróság, az Emberi Jogok Európai Bírósága, a
kanadai Legfelső Bíróság, számos nyugat-európai, később közép-kelet-európai
állam (köztük Magyarország) alkotmánybírósága is átvette.20’ A magyar Alkot
mánybíróság gyakorlatában kialakított alapjog-korlátozási követelményrend
szer később az Alaptörvény szövegébe is bekerült.
[835] Az alkotmányszövegek és azok kiegészítései, módosításai meghatározott éiö alkotmány

történelmi időszakokban keletkeznek. A stabil, hosszú életű alkotmányszövegek cs él° j°B
—>[8] esetén ugyanakkor gyakran előfordulhat, hogy az alkotmányszöveget egy
jogi kérdés elemzése, megválaszolása során a keletkezéshez képest időben jóval
később kell alkalmazni. Az alkotmányszöveg változatlansága, statikussága mel
lett a társadalmi viszonyok adott esetben jelentős változáson mehetnek keresztül,
így megváltozik az alkotmány alkalmazásának kontextusa, amire az alkotmány
értelmezés során is figyelemmel kell lenni. Az alkotmányszöveg ebben a megkö
zelítésben tehát egy élő dokumentum, amelynek jelentéstartalma a megváltozott
társadalmi kontextusra figyelemmel határozható meg pontosan.
[836] A fenti megközelítés először Kanadában, egy 1930-as bírói döntésben

jelent meg, amely az alkotmányt az „élő fa” („living tree”) metaforájával írta
le: eszerint az alkotmányszöveg jelentéstartalmának igazodása a változó társa
dalmi körülményekhez egy természetes, a fa növekedéséhez hasonló folyamat.
A megközelítés az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatában is teret
nyert. A Bíróság azt rögzítette, hogy az Egyezmény egy „élő dokumentum”,
amelyet az adott időszak körülményeinek megfelelően kell értelmezni.208
210*
209
[837] A magyar alkotmányszövegek (az 1989-90-es alkotmány és az Alap

törvény) fiatal korából következően az élő alkotmány koncepciója nem jutott
jelentős szerephez az Alkotmánybíróság gyakorlatában. Több határozatában
hivatkozott ugyanakkor az Alkotmánybíróság egy hasonló fogalomra, az „élő
jog”-ra. Ennek megfelelően „az Alkotmánybíróságnak nem a normaszöveget
önmagában, hanem az érvényesülő, a hatályosuló és a megvalósuló [alkalma
zott] normát, azaz az ’élö jogot’ kell az Alkotmány rendelkezéseinek tartalmá
val és alkotmányos elvekkel összevetnie.”2" Az élő jog megközelítés tehát - az
élő alkotmányhoz hasonlóan - a normaszöveg kontextusára helyezi a hangsúlyt.
[838] Minden kartális alkotmánnyal rendelkező alkotmányos demokráciában alkotmányos

előállhat olyan
j
helyzet,
*
amikor az alkotmány
*
formális módosítása konfliktusba szerkezet
alap;
kerül az alkotmány meglévő szabályaival. A konfliktus feloldásának kihívásá-
208 Pozsár-Szentmiklósy Zoltán: Érvelés alapjogi jogvitákban, lustum Aequum Salutarc 2017/2. 105-119.
A módszer alkalmazásával részletesen az Alapjogi tanok c. tankönyv foglalkozik.
209 Aharon Barak: Proportionality. Constitutional Rights andtheir Liniitations. Cambridge University Press,
2012.175-210.
210 Lásd: Tyrer v. The United Kingdom, Judgment of 25 April 1978, no. 5856/72 .
2,1 57/1991. (XI. 8.) AB határozat.
231
val rendszerint az alkotmánybíróságok és az alkotmány védelemben szerepe
játszó felsőbíróságok szembesülnek. Az alkotmányozó és az alkotmányra -
dosító hatalom közötti elméleti különbség —>[12]—[20] elfogadása esetén se~
egyértelmű ugyanakkor, hogy az alkotmány mely normái alapozhatják meg ae
esetlegesen alkotmánysértő alkotmány módosítások érvénytelenségének meg- -
lapítását.
[839] Bár számos alkotmány tartalmaz örökkévalósági klauzulákat —»[2<

amelyek az alkotmányozó által kiemelten fontosnak ítélt alkotmányos értékek
megváltoztathatatlanságát rögzítik, ezek többnyire csak az alkotmánymódc -
tások formális felülvizsgálatát könnyítik meg. Az esetlegesen alkotmánysér ó
alkotmánymódosítások tartalmi alapú felülvizsgálatához arra is szükség var
hogy az alkotmány meghatározott normáinak elsőbbségét azok tartalma alap
ján, egy koherens elméleti koncepció alapulvételével rögzítse a bírói fórum. Eb
ben a vonatkozásban az Indiai Legfelső Bíróság által kimunkált koncepció,2 a
alkotmányos alapszerkezet vált nemzetközi összehasonlításban is meghatároz -
vá az alkotmánybíráskodás gyakorlatában az elmúlt évtizedekben.
[840] Az alkotmányos alapszerkezet előtérbe helyezése mögött az a meg

fontolás áll, hogy „minden alkotmánynak vannak lényegi, az alapszerkeze:
hez tartozó elemei, amelyek a rendszer egészének koherenciáját biztosítják, e-
olyanok, amelyek a rendszer koherenciájának megbontása nélkül megváltozik -
hatók.”212
213 Ezen elemek természetesen alkotmányos rendszerenként különbözőé,
lehetnek, azonban rendszerint ezek közé sorolhatóak az alkotmányos alapelvek
a szabad és rendszeres választások, a bírói függetlenség, az államszerkezet, az
államforma, vagy a kormányzati rendszer meghatározó sajátosságai. Amen
nyiben az alkotmánymódosítás ezen elemek valamelyikét változtatja meg, úg_-
megbontja az alkotmány koherenciáját, lényegében tehát egy más alapszerkeze-
tü alkotmányt hozna létre, amely ugyanakkor alkotmánymódosítás útján nerr
lehetséges.
[841] Az alkotmányos alapszerkezet „karrierje” azt mutatja, hogy az alkot

mánymódosítások alkotmányossági felülvizsgálata során az alkotmányvédc
bírói fórumok jelentős mértékben merítenek más bírói fórumok gyakorlatából
meghatározó ugyanakkor az elméleti munkák jelentősége is.214
“'“TeSs l842l A globalizáció és különösen az európai integráció keretében egy.-;

gyakrabban megjelenő fogalom az alkotmányos identitás. A fogalmat többfe
le értelemben használják, és az is kérdéses, hogy mi adja a tartalmát. A köz
napi nyelvben is használt, egyébként szintén bizonytalan tartalmú, nemzet
212 L.C. Golak Nath and Others v. State of Punjab AIR 1967 SC 1643.
213 Miklósi Zoltán: A többség és az alkotmány. BUKSZ, 2009. 137.
214 Yaniv Roznai: Unconstitutional Constitutional Amendments. The Limits ofAmendment Powers. Oxford
University Press, Oxford, 2017.
232
identitáshoz kapcsolódó, attól azonban tartalmában eltérő fogalomról van szó.
A leggyakoribb meghatározás szerint az alkotmányos identitás az alkotmány
szövegéből, az azon alapuló gyakorlatból, valamint a történelmi hagyományok
ból alakul ki, azok párbeszédén keresztül. Az alkotmányos identitás változhat,
folyamatosan fejlődik, kialakításában a bíróságoknak és a politikai döntésho
zóknak van szerepük.215 Egy másik elmélet szerint az alkotmányos identitás
először hiányként merül fel, amelyet egy párbeszédben kell feloldani. Az iden
titás alapulhat valamely más identitás, a korábbi berendezkedés tagadásán is.316
Emellett számos más elmélet foglalkozik még a fogalommal, amely jelenleg
még egy dinamikus vita tárgya és távol van az egységes definíció kialakításától.
18431 Az európai integrációban az alkotmányos identitás fogalma egyrészt

az alapszerződésekben és az Európai Unió Bíróságának gyakorlatában jelenik
meg, másrészt a tagállamok alkotmánybíróságainak gyakorlatában. Az Európai
Unióról szóló szerződés szerint ,,[a]z Unió tiszteletben tartja a tagállamok Szer
ződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatat
lan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének [...]”.217 A
tagállamok rendszerint akkor hivatkoznak az alkotmányos identitásukra, ami
kor valamely uniós kötelezettség alól szeretnének mentesülni, de egyelőre nem
rajzolódik ki egyértelműen a Bíróság gyakorlatából, hogy mit kell alkotmányos
identitás alatt érteni. Több tagállami alkotmánybíróság vagy legfelső bíróság is
foglalkozott az alkotmányos identitással, és tett kísérletet a tartalmi elemeinek
meghatározására, így a magyar Alkotmánybíróság is.* 21’ Az Alaptörvény is rög
zíti az alkotmányos önazonosság védelmének állami kötelezettségét.2”
[844] Az alkotmányos identitás fogalmának kikristályosodása és az integrá

cióval, globalizációval kapcsolatban fennálló feszültségének feloldása még nyi
tott alkotmányjogi kérdés. Világos azonban, hogy ez elsősorban az alkotmányos
intézmények, különösen az alkotmányjoggal foglalkozó nemzeti és nemzetközi
bíróságok együttműködésével, párbeszédével —>[787], az államok alkotmányos
hagyományainak, alkotmányos kultúrájának megértésére törekvéssel valósítha
tó meg a közeljövőben. Ehhez járulhat hozzá az összehasonlító alkotmányjog
tanulmányozása, az összehasonlító jogi szemlélet erősítése a jogtudományban.
315 Gary J. Jacobsohn: Constitutional identity. Ilarvard University Press, Cambridge, 2010. 133-135.
216 Michel Rosenfeld: Constitutional identity. In: Michel Rosenfeld - András Sajó (eds.): The Oxford
Handbook of Comparative Constitutional Law. Oxford University Press, Oxford, 2011. 759-762.
217 Európai Unióról szóló szerződés 4. cikk (2) bekezdés.
2I* 22/2016. (XII. 5.) AB határozat. A határozat kritikájával kapcsolatban Id. Kéri Veronika - Pozsár-
Szentmiklósy Zoltán: Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény E) cikkének értelmezéséről. Az
alapjogi fenntartás, a szuverenitásvédelem és az alkotmányos identitás dilemmái. Jogesetek Magyará
zata 2017/1—2. Az elméletek, valamint az Európai Unió Bírósága és a tagállami bíróságok gyakorlatának
bemutatását részletesen Id. Drinóczi Tímea: Az alkotmányos identitásról. Mi lehet az értelme az alkot
mányos identitás alkotmányjogifogalmának? MTA Law Working Papers 2016/15.
219 Alaptörvény R) cikk (4) bekezdés.
233

AJ2 Alkotmányos Tanok I. 2021 1 5 11 14. Fejezet

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

AJ2 Alkotmányos Tanok I. 2021 1 5 11 14. Fejezet

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

BODNÁR ESZTER

Alkotmányos tanok I B-5.indd 1 2021. 08. 30. 12:44:44

Lap- és Könyvkiadó Kft.

Alkotmányos tanok I B-5.indd 3 2021. 08. 30. 12:44:44

A tankönyvi koncepciót véleményezte: Dezső Márta

A kézirat lezárva: 2021. július 31.

A kiadó számára minden jog fenntartva.

ISBN 978 963 258 532-1

A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása

Alkotmányos tanok I B-5.indd 4 2021. 08. 30. 12:44:44

ELŐSZÓ AZ ALKOTMÁNYOS TANOKHOZ................................ 9

1. ALKOTMÁNY, ALKOTMÁNYOSSÁG (Bodnár Eszter –

2. JOGFORRÁSOK (Gárdos-Orosz Fruzsina)...................................... 39

3. A POLITIKAI KÖZÖSSÉG (Lápossy Attila).................................. 56

4. DEMOKRATIKUS HATALOMGYAKORLÁS (Bodnár Eszter). 73

5. KORMÁNYZATI RENDSZEREK (Pozsár-Szentmiklósy Zoltán). 94

Alkotmányos tanok I B-5.indd 5 2021. 08. 30. 12:44:44

6. A TÖRVÉNYHOZÓ HATALOM (Somody Bernadette)................. 111

8. AZ ÁLLAMFŐ (Vissy Beatrix)........................................................... 141

9. ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS (Lápossy Attila).............................. 155

10. IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS (Bodnár Eszter)............................... 171

Alkotmányos tanok I B-5.indd 6 2021. 08. 30. 12:44:44

12. A KÜLÖNLEGES JOGREND (Gárdos-Orosz Fruzsina)................ 199

13. ALKOTMÁNYTÖRTÉNETI ÁTTEKINTÉS (Kukorelli István). 208

14. ÖSSZEHASONLÍTÓ ALKOTMÁNYTANI ALAPOK

Alkotmányos tanok I B-5.indd 7 2021. 08. 30. 12:44:44

Az Alkotmányos tanok I–II. az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és

A négykötetes tankönyvcsomag egy problémaorientált, alkotmányjogi problé-

A többféléves alkotmányjogi oktatásban a fokozatosság elvét követjük: a hall-

Alkotmányos tanok alatt azokat az elméleti fogalmakat, jogi követelményeket

Alkotmányos tanok I B-5.indd 9 2021. 08. 30. 12:44:45

Az alkotmányjog mint a közhatalom-gyakorlás kereteit és az alapvető jogok

A fentieknek megfelelően, a tankönyv nem vállalkozik a hazai tételes jogi, al-

A tankönyv sajátos szerkezetet követ: két, egymást szervesen kiegészítő kö-

Az Alkotmányos tanok I. című kötet az alkotmánytani alapfogalmak és össze-

Az Alkotmányos tanok II. Szemelvények és kommentárok című, második kötet

Alkotmányos tanok I B-5.indd 10 2021. 08. 30. 12:44:45

A szöveg technikai felépítése is azt hivatott elősegíteni, hogy az olvasó a leg-

A tankönyv vállalt célja, hogy a jövendő jogászgeneráció, bármilyen jogterüle-

Alkotmányos tanok I B-5.indd 11 2021. 08. 30. 12:44:45

Az Alkotmányos tanok szerzői az ELTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék oktatói,

Köszönettel tartozunk az alkotmányjogi oktatást országosan megalapozó, ko-

Köszönjük a Tanszék melletti tudományos műhely tagjainak, hogy a tankönyv

Az esetleges hibákért a felelősség a szerkesztőket terheli. Örömmel fogadunk

Alkotmányos tanok I B-5.indd 13 2021. 08. 30. 12:44:45

1.1. Az alkotmány fogalma

[3] A magyar alkotmány elnevezése Magyarország Alaptörvénye, ez az alkot-

[4] A modern jogállamok esetében meghatározott szabályozási tartalmak alkotmány

[5] Az Alaptörvény négy nagy érdemi részre tagolódik. Az Alapvető rendel-

Alkotmányos tanok I B-5.indd 15 2021. 08. 30. 12:44:45

az alkotmá- [6] Az alkotmányok típusait rendkívül sokféleképpen lehet csoportosítani.1

[7] Történetileg léteztek nem-jogi (leíró jellegű) alkotmányok, a modern al-

[8] A módosíthatóság szempontjából megkülönböztetünk stabil alkotmányo-

Alkotmányos tanok I B-5.indd 16 2021. 08. 30. 12:44:45

[10] Míg a nem-demokratikus alkotmányokat valamilyen (isteni, uralkodói)

[11] Habár az alkotmányok hagyományosan egy adott ország politikai kö-

1.2. Alkotmányozás és alkotmánymódosítás

Alkotmányos tanok I B-5.indd 17 2021. 08. 30. 12:44:45

[13] Az alkotmányozó hatalom megnyilvánulása, cselekvése akkor lehet tel-

[14] Az alkotmányozás előkészítésének folyamatára rendszerint nem térnek ki

[15] Az alkotmánytervezet elfogadása többféle eljárásban, formában történ-

[16] Tipikus alkotmányozási eljárásnak tekinthető, amelyben a törvényhozó

Alkotmányos tanok I B-5.indd 18 2021. 08. 30. 12:44:45