KIG-1 - Fazekas KozigazgatasiJog Alt I EEK Press

Közigazgatási jog
Általános rész I.
ELTE Jogi Kari Tankönyvek 11.
Sorozatszerkesztő: VARGA ISTVÁN
Fazekas Marianna (szerk.)
Közigazgatási jog
Általános rész I.
A közigazgatásról általában
Közigazgatási szervezeti jog
Közszolgálati jog
Budapest, 2019
A kötet szerzői
Fazekas János (V. fejezet 3.; VIII., X. fejezet 5., XIII. fejezet)
Fazekas Marianna (V. fejezet 1., 2., 4., 5.; VI., VII., X. fejezet 1., XII. fejezet)
Hoffman István (III. fejezet 4.; IX., X. fejezet 2., 3., 4., XI. fejezet)
Rozsnyai Krisztina (I., II. fejezet, III. fejezet 2., 3.)
Szalai Éva (III. fejezet 1.; IV. fejezet)
Negyedik, átdolgozott és bővített kiadás
Szerkesztette: Fazekas Marianna

A kézirat lezárva: 2019. július 1.
© Szerzők, 2019
© Szerkesztő, 2019
ISBN 978 963 312 309 6

ISSN 2060 6494
www.eotvoskiado.hu
Felelős kiadó: Hunyady András ügyvezető igazgató

Felelős szerkesztő: Brunner Ákos
Szakszerkesztők: Borsos-Szabó Ágnes, Bérci Ildikó, Csele Balázs
Projektvezető: Sándor Júlia
Tördelőszerkesztő: SzépKönyvek
Borítótervező: Csele Kmotrik Ildikó
Nyomdai kivitelező: Multiszolg Bt.
Tartalom
Előszó.................................................................................................................................... 13
Rövidítések jegyzéke............................................................................................................. 15
I. rész
A közigazgatásról általában................................................................................................... 19
I. A közigazgatás fogalma .................................................................................................... 21
1. Fogalommeghatározási kísérletek............................................................................... 21
2. A közigazgatás alapelvei.............................................................................................. 23
a) A közigazgatás jogszerűsége................................................................................. 24
b) A közigazgatás eredményessége.......................................................................... 25
3. A közigazgatás mint társadalmi tevékenység............................................................. 28
a) Társadalmi rendeltetés (funkció)........................................................................... 29
b) A közigazgatás feladatai........................................................................................ 29
4. A közigazgatás mint igazgatási tevékenységkomplexum........................................... 31
a) Az igazgatási ciklus elemei.................................................................................... 31
b) A magánigazgatás és a közigazgatás eltérései..................................................... 33
Irodalom........................................................................................................................... 34
II. A közigazgatás a kormányzati rendszerben..................................................................... 37
1. A törvényhozó hatalom és a közigazgatás.................................................................. 37
a) Az Országgyűlés jogosítványai ............................................................................. 37
b) Az Állami Számvevőszék közigazgatás feletti ellenőrzése.................................... 38
c) A Költségvetési Tanács szerepe............................................................................ 41
2. A köztársasági elnök és a közigazgatás kapcsolata.................................................... 41
Irodalom........................................................................................................................... 42
III. A közigazgatás törvényes működése feletti külső kontroll.............................................. 45
1. Alkotmánybírósági kontroll a közigazgatás felett ....................................................... 45
a) A közigazgatás normatív aktusai feletti normakontroll........................................ 45
b) Az alkotmánybírósági ellenőrzés szerepe a közigazgatási joggyakorlat
alakításában......................................................................................................... 48
c) Az alkotmánybírósági eljárás főbb jellemzői........................................................... 49
d) Egyéb hatáskörök ................................................................................................. 51
2. A bíróságok és a közigazgatás alkotmányos kapcsolata............................................. 51
a) Bírói és közigazgatási jogalkalmazás – azonosságok és különbségek................... 51
b) A közigazgatási bíráskodás alkotmányos alapjai................................................... 54
c) A közigazgatási bíráskodás terjedelme.................................................................. 55
d) A közigazgatási bíráskodás funkciói a magyar jogrendszerben............................ 55
6 Tartalom
3. Az alapvető jogok biztosának jogai a közigazgatással szemben ................................ 57

4. Az ügyészség és a közigazgatás kapcsolata .............................................................. 58
a) Nemzetközi kitekintés........................................................................................... 58
b) A magyar alkotmányos szabályozás ..................................................................... 59
c) Az ügyészség közigazgatással kapcsolatos feladat- és hatáskörei....................... 60
Irodalom........................................................................................................................... 62
IV. A közigazgatás működése, tevékenységfajtái................................................................. 65
1. A közigazgatási tevékenységek rendszerezésének szempontjai ................................ 65
2. A közigazgatás közhatalmi tevékenységei.................................................................. 67
a) A közigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége.................................................. 67
b) A közigazgatási szervek hatósági tevékenysége................................................... 69
c) Törvényességi felügyeleti tevékenység................................................................. 70
3. Hierarchikus igazgatás................................................................................................. 71
a) A közigazgatási szervek belső igazgatása............................................................. 72
b) Az alárendelt közigazgatási szervek irányítása..................................................... 72
4. Az állami, önkormányzati vagyonnal gazdálkodó szolgáltató és gazdálkodó
szervezetek igazgatása.............................................................................................. 74
a) A közintézetek irányítása...................................................................................... 74
b) Az állami, önkormányzati vagyonnal gazdálkodó szervezetek igazgatása............ 76
5. A közigazgatási szervek nem hatalmi viszonyon alapuló tevékenységei..................... 77
a) A közigazgatási szervek döntés-előkészítő tevékenysége.................................... 77
b) A közigazgatási szervek materiális tevékenysége................................................. 77
c) A közigazgatás gazdálkodó tevékenysége............................................................. 78
d) Közfeladatok megoldása együttműködési kapcsolatok, megállapodások,
szerződések útján................................................................................................ 78
e) Közfeladatok megoldása szervezési tevékenység útján........................................ 80
6. A tevékenységfajták a közigazgatási feladatok megoldásában.................................. 80
Irodalom........................................................................................................................... 82
II. rész
A közigazgatás szervezete.................................................................................................... 83
V. A közigazgatási szervek általános jellemzői ..................................................................... 85
1. A közigazgatási szerv fogalma, jogképessége............................................................. 85
a) A közigazgatási szerv fogalma, elhatárolása az egyéb közjogi
szervezettípusoktól.............................................................................................. 85
b) Önálló és nem önálló közigazgatási szervek.......................................................... 91
c) A közigazgatási szervek jogképessége ................................................................. 93
2. A közigazgatási szervek fajtái .................................................................................... 95
a) Államigazgatási szervek – önkormányzati igazgatási szervek.............................. 95
Tartalom 7 i
b) Központi szervek – területi szervek – helyi szervek.............................................. 97

c) Általános feladat- és hatáskörű – különös feladat- és hatáskörű szervek............. 98
d) Testületi szervek – egyszemélyi vezetés alatt álló szervek................................... 99
3. A közigazgatási szervezetalakítás általános kérdései .............................................. 100
a) A szervezetalakítási jogkör eredete.................................................................... 100
b) A szervezetalakítási hatáskörök katalógusa....................................................... 101
c) A szervezetalakítási hatáskörök megoszlása...................................................... 102
d) Rugalmasság vs. stabilitás.................................................................................. 103
4. A közigazgatási szervek létesítése, megszüntetése................................................. 105
a) A létesítés, megszüntetés módjai ....................................................................... 105
b) A létesítésre és megszüntetésre vonatkozó hatáskörök ................................... 106
c) A közigazgatási szervek létesítésének, megszüntetésének általános szabályai...... 108
5. A közigazgatási szervek belső igazgatása................................................................. 109
a) A belső szabályozás............................................................................................. 109
b) A közigazgatási szervek belső felépítése ............................................................. 111
Irodalom..........................................................................................................................113
VI. A közigazgatási szervezetrendszer felépítésének elvei..................................................115
1. A közigazgatási szervezeti rendszer fogalma.............................................................115
a) Fogalmi elemek.....................................................................................................115
b) A közigazgatási szervezeti rendszer felépítését befolyásoló tényezők................116
2. A közigazgatási szervezeti rendszer felépítésének elvei............................................117
a) A centralizáció elve...............................................................................................117
b) A dekoncentráció és a hierarchia elvei .................................................................118
c) A decentralizáció és az autonómia elvei................................................................119
d) Az integráció elve................................................................................................. 121
e) A közszolgálatiság elve........................................................................................ 122
Irodalom ........................................................................................................................ 123
VII. Irányítás, felügyelet, ellenőrzés a közigazgatási rendszerben...................................... 125
1. A közigazgatási szervezetrendszeren belüli kapcsolatok mint jogviszonyok............. 125
2. Az irányítás................................................................................................................ 126
a) Az irányítás értelmezései a különböző tudományágakban................................. 126
b) Az irányítási jogviszonyok alanyai........................................................................ 127
c) Az irányítási jogviszonyok tárgya......................................................................... 129
d) Az irányítási jogviszonyok tartalma: az irányítási eszközök................................ 129
e) Az irányítási jogviszonyok keletkezése, megszűnése.......................................... 133
f) Az irányítási jogkörök megosztása. Az irányítás fajtái......................................... 134
3. A felügyelet................................................................................................................ 136
a) A felügyelet mint jogi fogalom kialakulása.......................................................... 136
8 Tartalom
b) A felügyelet fogalma, felügyeleti jogosítványok.................................................. 136

c) Felügyeleti jogviszonyok. A felügyelet fajtái........................................................ 137
4. Az ellenőrzés ............................................................................................................. 140
a) Az ellenőrzés fogalma.......................................................................................... 140
b) Az ellenőrzés fajtái............................................................................................... 140
Irodalom..........................................................................................................................141
VIII. A központi közigazgatási szervek................................................................................ 143
1. Kormányformák......................................................................................................... 143
a) Kormányzás, kormányforma............................................................................... 143
b) A parlamentáris kormányforma ......................................................................... 144
c) A prezidenciális kormányforma ........................................................................... 145
d) A félelnöki kormányforma................................................................................... 146
2. A központi államigazgatás modelljei.......................................................................... 146
a) Az angol modell ................................................................................................... 146
b) Az Amerikai Egyesült Államok szövetségi közigazgatásának alapvető
jellemzői.............................................................................................................. 149
c) A német modell ....................................................................................................151
d) A francia modell................................................................................................... 153
e) A skandináv modell.............................................................................................. 155
3. A Kormány a magyar kormányzati és közigazgatási rendszerben............................ 157
a) A magyar központi közigazgatás szabályozási keretei........................................ 157
b) A Kormány fogalma és feladatköre..................................................................... 157
c) A Kormány hatásköre.......................................................................................... 159
d) A Kormány szervezete........................................................................................ 162
e) A Kormány működése......................................................................................... 164
4. A miniszter és a minisztérium.................................................................................... 167
a) A miniszter és a minisztérium fogalma................................................................ 167
b) A miniszter és a minisztérium feladat- és hatásköre........................................... 167
c) A minisztérium szervezete................................................................................... 170
5. A Kormánynak alárendelt nem minisztériumi központi államigazgatási szervek......... 172
a) A központi hivatal................................................................................................ 172
b) A kormányzati főhivatal....................................................................................... 173
6. A Kormánytól független központi államigazgatási szervek........................................174
a) Az autonóm államigazgatási szerv.......................................................................174
b) Az önálló szabályozó szerv és a szabályozó hatóság.......................................... 178
Irodalom......................................................................................................................... 180
IX. A területi államigazgatási szervek................................................................................. 183
1. A területi államigazgatási szervek helye és szerepe a közigazgatási
rendszerekben......................................................................................................... 183
Tartalom 9 i
a) A modellalkotás szempontjai............................................................................... 183

b) Az ágazati dekoncentráció modellje .................................................................... 184
c) A prefektusi rendszer........................................................................................... 186
d) A vegyes modell................................................................................................... 190
2. A területi államigazgatási szervek jellemzői a magyar közigazgatásban.
A területi államigazgatási szervek feladatai ........................................................... 192
a) A területi államigazgatási szervek jogállása, szervezeti típusai ......................... 192
b) A területi államigazgatási szervek illetékességi területe .................................... 193
c) A területi államigazgatási szervek létrehozása és megszüntetése .................... 195
d) A területi államigazgatási szervek által ellátott feladatok .................................. 196
3. A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervei: a fővárosi,
megyei kormányhivatalok ....................................................................................... 197
a) A kormányhivatalok vezetése.............................................................................. 197
b) A kormányhivatalok szervezete.......................................................................... 199
c) A kormányhivatalok irányítása............................................................................ 201
d) A kormányhivatalok feladatai.............................................................................. 204
4. A fővárosi, megyei kormányhivatalokba nem integrált területi államigazgatási
szervek..................................................................................................................... 209
a) A pénzügyi igazgatás szervei............................................................................... 210
b) Intézményfenntartó államigazgatási szervek ..................................................... 210
c) Egyéb területi államigazgatási szervek, szervezeti egységek..............................211
5. Az atipikus (területi) államigazgatási szervek általános jellemzői ............................ 212
Irodalom..........................................................................................................................214
X. A rendvédelmi és a honvédelmi igazgatási szervek.........................................................217
1. A rendvédelmi és a honvédelmi szervek mint az állam erőszakszervezetei...............217
2. A rendészet általános fogalmi kérdései .................................................................... 218
a) A rendészettel kapcsolatos fontosabb megközelítések ..................................... 218
b) Közrend, közbiztonság, belső rend...................................................................... 221
3. A rendvédelmi szervek............................................................................................... 222
a) A rendvédelmi szervek általános jellemzői........................................................... 222
b) A rendvédelmi szervek szabályozása és irányítása ............................................ 224
c) Az egyes rendvédelmi szervek ............................................................................ 225
4. Helyi „közrendvédelmi” szervek................................................................................. 228
5. A honvédelmi igazgatás szervei................................................................................. 229
a) A honvédelem és a honvédelmi igazgatás fogalma............................................. 229
b) A honvédelem jogi szabályozásának rendszere................................................... 230
c) A honvédelmi igazgatás szervezete..................................................................... 230
d) A Magyar Honvédség személyi állományának sajátosságai ............................... 234
Irodalom......................................................................................................................... 236
10 Tartalom
XI. Helyi-területi önkormányzatok...................................................................................... 239

1. Helyi önkormányzatok a közigazgatás rendszerében.
Helyi önkormányzás és helyi közigazgatás ............................................................. 240
a) A helyi önkormányzatok a közigazgatás rendszerében ...................................... 240
b) A decentralizáció és a helyi önkormányzatok ..................................................... 242
c) A helyi önkormányzatok főbb modelljei: a helyi önkormányzás és a helyi
közigazgatás ...................................................................................................... 243
2. A helyi önkormányzás európai standardja: a Helyi Önkormányzatok Európai
Chartája.................................................................................................................... 244
3. Főbb önkormányzati modellek................................................................................... 246
a) Az angolszász önkormányzati modell ................................................................. 247
b) A kontinentális önkormányzati modell francia (latin) típusa .............................. 251
c) A kontinentális önkormányzati modell német típusa........................................... 254
d) A kontinentális önkormányzati rendszerek skandináv típusa............................. 259
e) Az önkormányzatok helye a közigazgatási térben: önkormányzati szintek,
együttműködések.............................................................................................. 260
4. A helyi önkormányzatok alkotmányos alapjai Magyarországon................................ 265
a) Az előzmények: az Alkotmány és az önkormányzati törvény alapjogias
modellje.............................................................................................................. 265
b) Búcsú az alapjogias megközelítéstől: az Alaptörvény és az új önkormányzati
törvény modellje ................................................................................................ 266
5. Az önkormányzás alanyai: a települési és területi közösségek. A területszervezés...... 269
a) Községgé nyilvánítás........................................................................................... 269
b) Településegyesítés, területrészek cseréje........................................................... 270
c) Várossá nyilvánítás.............................................................................................. 270
d) A megyék, a főváros területe.............................................................................. 271
e) Az önkormányzáshoz való jog képviseleti és közvetlen gyakorlása.................... 271
6. A helyi önkormányzatok feladatai a magyar önkormányzati jogban......................... 272
a) Az Mötv. rendszere.............................................................................................. 272
b) Az önkormányzati közszolgáltatások megszervezése........................................ 277
7. Az önkormányzatok típusai a magyar önkormányzati jogban .................................. 278
8. Az önkormányzati testületek és az igazgatási szervezet a magyar
önkormányzati jogban.............................................................................................. 280
a) A testületek szerepe az Mötv. szabályozásában................................................. 280
b) Az önkormányzati tisztviselők az Mötv.-ben....................................................... 286
c) A polgármesteri hivatal és a megyei önkormányzati hivatal............................... 290
9. Az önkormányzatok együttműködései és társulásai a magyar jogban .................... 292
a) A társulásokra vonatkozó szabályok az Mötv.-ben............................................. 292
b) Társulásos jellegű intézmények az Mötv.-ben és az Mötv.-n kívül....................... 293
10. Az önkormányzatok vagyona................................................................................... 296
Tartalom 11 i
11. Az önkormányzatok gazdálkodása .......................................................................... 299

12. Az önkormányzatok és a központi államhatalom szerveinek kapcsolata................ 302
a) Az államhatalom központi szerveinek közvetlen jogosítványai
az önkormányzatokkal szemben........................................................................ 302
b) Az önkormányzatok feletti állami felügyelet az Alaptörvényben és
az Mötv.-ben....................................................................................................... 306
Irodalom......................................................................................................................... 309
XII. A köztestületek .............................................................................................................313
1. Fogalmi kérdések........................................................................................................313
a) A köztestület törvényi fogalma............................................................................313
b) A köztestületek mint közjogi önkormányzatok ...................................................316
2. A köztestületek osztályozása ....................................................................................317
3. A köztestületek működése........................................................................................ 320
a) A tagsági jogviszony............................................................................................ 321
b) A szervezeti felépítés........................................................................................... 324
c) A köztestületek feladatai és jogosítványai.......................................................... 325
4. A köztestületek feletti állami felügyelet.................................................................... 329
Irodalom......................................................................................................................... 331
III. rész
Közszolgálat........................................................................................................................ 333
XIII. A közigazgatás személyzete........................................................................................ 335
1. A közigazgatás személyzetével szembeni elvárások ................................................ 335
2. Nyílt és zárt közszolgálati rendszerek....................................................................... 338
a) A nyílt közszolgálati rendszer............................................................................... 338
b) A zárt közszolgálati rendszer............................................................................... 340
3. A magyar szabályozás rendszere.............................................................................. 341
a) A magyar közszféra személyzeti rendszerének fő kategóriái.............................. 341
b) A magyar közszolgálati szabályozás alakulása.................................................... 344
4. A közszolgálati tisztviselőkre vonatkozó hatályos szabályozás................................ 347
a) A kormányzati szolgálati jogviszony és a közszolgálati jogviszony...................... 347
b) A közszolgálati tisztviselői jogviszony keletkezése.............................................. 349
c) A közszolgálati tisztviselői jogviszony megszűnése............................................. 351
d) Az összeférhetetlenség....................................................................................... 353
e) A karrierrendszer: a közszolgálati tisztviselői jogviszony tartalma..................... 355
f) A közszolgálati tisztviselők felelősségi rendszere................................................ 364
g) A közszolgálati személyzeti igazgatás................................................................. 367
5. A magyar közszolgálati szabályozás útja a zárt rendszertől a nyílt rendszer felé........ 369
a) A szelekció szabályozatlansága........................................................................... 369
12 Tartalom
b) A felmentés gumiszabályai.................................................................................. 369

c) A karrierrendszer fellazítása................................................................................ 370
Irodalom......................................................................................................................... 371
Ábrák, táblázatok jegyzéke........................................................................................... 372
Ábrák........................................................................................................................ 372
Táblázatok................................................................................................................ 372
Előszó
Az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszékének gondo-

zásában 2013-ban látott napvilágot annak a tankönyvsorozatnak az első darabja,
melyben – szakítva az előző általános részi tankönyvek szerkezetével – külön köte-
tekben jelent meg a közigazgatási szervezeti és közszolgálati jog (I. kötet), vala-
mint a közigazgatási hatósági eljárásjog (III. kötet). A sorozat 2017-ben kiegészült
a közigazgatás közszolgáltató tevékenységéről szóló II. kötettel is.
A tankönyvekben az alapvető és – már amennyire ez a közigazgatási jogban egyál-
talán lehetséges – időtálló ismeretek összefoglalására törekedtünk. Ezért a tételes jog
ismertetéséhez képest nagyobb teret kapnak a nemzetközi összehasonlító ismeretek,
valamint a közigazgatási jog dogmatikai alapjai. A magyar közigazgatás ma már nem
tárgyalható anélkül, hogy az Európai Unió tagállamaként ránk háruló közigazgatási
feladatokat és ezeknek szervezeti, működési, jogi következményeit ne vázolnánk fel.
Ezért a tankönyvsorozat minden kötete – a feldolgozott ismeretanyag függvényében –
hosszabb-rövidebb fejezeteket szentel a vonatkozó uniós szabályozás, illetőleg az uniós
tagállamok közigazgatási megoldásai bemutatásának. Az összehasonlító jogi kifejtések
érintik a központi közigazgatást, a helyi önkormányzati rendszert, a közszolgálati jogot.
A tankönyvekben bármennyire is időtálló ismeretek közlését tűztük célul, kö
vetnünk kell a jogrendszerben bekövetkező rendszerértékű változásokat. Ezért
jelent meg 2017-ben átdolgozott és bővített formában a közigazgatási jog elméleti
kérdéseit és a hatósági eljárásjog általános szabályait feldolgozó új III. kötet, hiszen
2018. január 1-jétől hatályba lépett az új általános eljárási törvény és a közigazgatási
perrendtartásról szóló kódex.
A közigazgatási szervezetrendszerben és a közszolgálati jogban 2018-ban
végbement változások indokolják ennek a szervezeti jogot felölelő I. kötetnek az
átdolgozását is. Az új kiadás egyúttal pótolja azokat a fejezeteket, melyek az előző
kiadásokból hiányoztak. Így külön pontot szántunk az atipikus államigazgatási
szervek tárgyalásának, és külön-külön fejezetet kapott a végrehajtó hatalom fegy-
veres szerveinek áttekintése, továbbá a közjog és a magánjog határán elhelyezkedő
közjogi önkormányzatok, a köztestületek bemutatása.
A tankönyvek a közigazgatást jogi szempontból közelítik meg, célunk kifejezetten
a közigazgatási jog és jogtudomány oktatása, igazodva a jogászképzés követelménye-
ihez, de a nemzetközi és uniós kitekintés miatt a szervezeti jogi tankönyv jól használ-
ható a politológusképzésben, illetőleg az alapozó jelleg alkalmassá teszi e tankönyve-
ket a közigazgatási jogi ismeretek oktatására az igazgatásszervezői szakokon is.
A szerkesztő
Rövidítések jegyzéke
AB Alkotmánybíróság
ABH Alkotmánybírósági Határozatok
Abtv. az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény
Áht. az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény
Ajbt. az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény
Ákr. az általános közigazgatási rendtartásáról szóló 2016. évi CL. törvény
Alaptörvény Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.)
Alkotmány a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény
ÁSZ tv. az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény
Bszi. a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI.
törvény
Btk. a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény
EEJE Európai Emberi Jogi Egyezmény – Magyarországon kihirdette:
az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló,
Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz
tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993.
évi XXXI. törvény
EJEB Emberi Jogok Európai Bírósága
EUB az Európai Unió Bírósága
EUMSZ az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerke-
zetbe foglalt változata (2010/C 83/01)
EUSZ az Európai Unióról szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt
változata
GVH Gazdasági Versenyhivatal
Helyi adó tv. a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény
Hszt. a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának
szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII. törvény
Hvt. a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különle-
ges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII.
törvény
Jat. a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény
Kit. a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény
Kjt. a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény
KLIK Klebelsberg Intézményfenntartó Központ
16 Rövidítések jegyzéke
Knp. a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) módo-
sításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkal-
mazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény
Kormhiv.vhr. a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a járási (fő
városi kerületi) hivatalokról szóló 86/2019. (IV. 23.) Korm. ren
delet
Közbesztv. a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény
Köztesttv. az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyéb
kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2006. évi LXV.
törvény
Kp. a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény
Ksztv. a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai
és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény
Kttv. a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény
Ktv. a köztisztviselőkről szóló 1992. évi XXIII. törvény
MÁK Magyar Államkincstár
MKK Magyar Kormánytisztviselői Kar
MNB Magyar Nemzeti Bank
Mötv. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi
CLXXXIX. törvény
Mt. a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény
NAV Nemzeti Adó- és Vámhivatal
Nek.tv. a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény
NUTS Nomenclature of Territorial Units for Statistics (franciául:
Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques)
Nvt. a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény
ORTT Országos Rádió és Televízió Testület
Ötv. a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
Pp. a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény
Ptk. a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény
régi Ksztv. a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai
és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény
régi Pp. a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény
régi Ptk. a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
Rtv. a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény
Szabstv. a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési
nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény
Szankciótv. a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi
CXXV. törvény
Rövidítések jegyzéke 17 i
Szoctv. a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III.

törvény
Tftv. a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI.
törvény
Tpvt. a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmá-
ról szóló 1996. évi LVII. törvény
Ütv. az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény
I. rész
A közigazgatásról általában
I. A közigazgatás fogalma
1. Fogalommeghatározási kísérletek......................................................................................................21
2. A közigazgatás alapelvei................................................................................................................... 23
a) A közigazgatás jogszerűsége.................................................................................................... 24
b) A közigazgatás eredményessége.............................................................................................. 25
3. A közigazgatás mint társadalmi tevékenység................................................................................... 28
a) Társadalmi rendeltetés (funkció).............................................................................................. 29
b) A közigazgatás feladatai........................................................................................................... 29
4. A közigazgatás mint igazgatási tevékenységkomplexum..................................................................31
a) Az igazgatási ciklus elemei.........................................................................................................31
b) A magánigazgatás és a közigazgatás eltérései......................................................................... 33
Irodalom................................................................................................................................................. 34
1. Fogalommeghatározási kísérletek
„Közigazgatás minden, ami nem törvényhozás és nem igazságszolgáltatás.” Így

hangzik a közigazgatás legrövidebb meghatározása. Ez az alkotmányos hatalom-
megosztás koordinátáiban helyezi el a közigazgatást, de csak arra alkalmas, hogy azt
tisztázza: mi nem közigazgatás, a közigazgatás mibenlétéről ebből a negatív megha-
tározásból nem sokat tudunk meg. A közigazgatást meghatározni pozitív értelemben
nem könnyű feladat, azt is mondhatjuk, lehetetlen. Természetesen léteznek pozitív
meghatározások, így például:
a) szervezeti értelemben a közigazgatás azon szervek összessége, amelyek
alapfeladatként közigazgatási tevékenységet végeznek;
b) formális értelemben közigazgatás mindaz a tevékenység, amelyet közigaz-
gatási szervek végeznek;
c) materiális értelemben közigazgatás mindaz a tevékenység, amely a közigaz-
gatási feladatok ellátására irányul.
Ebből az már kiderül, hogy a közigazgatás sajátos tevékenység, amelyhez sajátos
szervezetrendszer kapcsolódik. A közigazgatás azonban olyan sokrétű és sokféle,
hogy egyik definíció sem tudja a lényegét teljességgel megragadni. A közigazgatás
sokféleségét mutatja az a tény is, hogy számos tudományág foglalkozik a közigaz-
gatással: a jogtudomány mellett a politikatudomány, a szociológia, a közgazda-
ságtan, a vezetés- és szervezéstan, a pszichológia, a történelemtudomány, a hadtu-
domány stb. A közigazgatás-tudomány jelenti e tudományágak azon részeinek
összességét, amelyeknek vizsgálati tárgya a közigazgatás, ahogy azt az alábbi ábra
szemlélteti:
22 A közigazgatásról általában
1. ábra. A közigazgatással foglalkozó tudományok
A közigazgatás-tudományt a közös vizsgálati tárgy köti össze és teszi valamelyest

elkülönülő tudományággá. Ezen túl azonban mind a módszertan, mind a fogalmi
keretek tekintetében igen heterogén ez a tudományos terület, hiszen a különböző
tudományágak természetesen a saját tudományterületük szempontjából, a saját
fogalmi rendszerükben vizsgálják a közigazgatást. A jogtudomány elsősorban
a jogi szabályozáson keresztül teszi ezt, a közigazgatásra vonatkozó joganyag, illet-
ve annak a közigazgatás valóságához való viszonya képezi vizsgálatának elsődle-
ges tárgyát. A különböző tudományos megközelítésekből adódóan ezért számtalan
meghatározás létezik, amely a közigazgatás egy-egy sajátos vonását helyezi előtér-
be, mint például kötelező döntések létrehozatala, az államcélok egyedi esetekben
való megvalósítása, a politikai döntések tervszerű, céltudatos végrehajtása vagy
éppen a társadalom alakítása a törvények keretei között. Ezek mind igazak, de
egyoldalúak. Éppen ezért célszerűbb kombinált leírást alkalmazni, amely ötvözi
a negatív és a pozitív meghatározás elemeit, s egyfelől elhatárolja a közigazgatást az
állami cselekvés egyéb fajtáitól, ugyanakkor körülírja legfőbb tartalmi ismérveit.
Ennek alapján a közigazgatás:
–– az államszervezetben törvényi keretek között, jogilag részletesen szabályozottan;
–– a társadalom egészét átfogó;
–– közhatalom birtokában (is) végzett;
A közigazgatás fogalma 23 i
–– igazgatási tevékenységkomplexum; amelynek

–– rendeltetése a közcélok, a közérdek érvényesítése érdekében:
-- az állami döntések előkészítése és
-- a végrehajtás megszervezése;
–– amit elkülönült szervezetrendszerben;
–– sajátos jogállású tisztviselőkkel végez.
A közigazgatási tevékenység tartalma szerint ehhez még azt is hozzátehetjük, hogy

a normatív előírásoknak az igazgatottakra (polgárokra, szervezetekre) összpontosí-
tó egyediesítéséről van szó, ami elsősorban beavatkozó (például üzlet nyitva tartásá-
nak korlátozása éjszakára), elosztó (például településszerkezeti terv elkészítése vagy
a közforgalmú közlekedési menetrend összeállítása) vagy szolgáltató (például megvál-
tozott munkaképességű személy foglalkoztatásának támogatása vagy családi pótlék
folyósítása) jelleget ölthet. E tevékenységeket csoportosíthatjuk még a végrehajtás
jellege alapján is, aszerint, hogy törvények végrehajtásáról van-e szó szűk értelemben,
ahol a törvényekben előírtak a végrehajtás mikéntjét is kijelölik, vagy sem. A beavat-
kozó és a szolgáltató közigazgatás esetében a végrehajtás irányát és módját is megha-
tározza a törvényalkotó. Ilyenkor beszélünk a közigazgatás „kondicionális programo-
zottságáról”, azaz: ha valaki nem takarítja el a kutyája piszkát az utcáról, bírsággal
sújtandó, vagy ha valaki gyermeket nevel, családi pótlékra jogosult. Ezekben az esetek-
ben a jogszabály meghatározza, hogy a közigazgatásnak konkrétan mit kell tennie egy
adott helyzetben – jelen esetekben kit és milyen okok fennállása esetén kell bírságolnia/
támogatnia. Egyre növekszik a közigazgatási cselekvés azon területe, ahol ez a kondi-
cionális programozás nem működik. Ilyen esetekben a törvények csak tágan megfo-
galmazott célokat határoznak meg, amelyeket a közigazgatásnak kell megvalósítania.
Így van ez például az állami támogatások nagy részének szétosztásakor, hasonlóképpen
szinte valamennyi tervezési tevékenység (például településrendezés, területfejlesztés)
vagy akár a közszolgáltatások megszervezése (például háziorvosi ellátás biztosítása)
során. Ilyenkor ún. finális programozottságról beszélünk Niklas Luhmann nyomán.
2. A közigazgatás alapelvei
A közigazgatással szemben megfogalmazott két legmeghatározóbb követelmény,

amelyek a közigazgatás alapelveivé is sűríthetők, a jogszerűség és az eredményes-
ség. Amióta van közigazgatás, azóta hatnak ezek az elvek, természetesen folyama-
tosan változva, tartalmukban újra meg újra igazodva a társadalomban bekövetke-
zett változásokhoz.
a) A közigazgatás jogszerűsége
A közigazgatás jogszerűségének a követelménye a modern közigazgatás kialakulása

óta jelen lévő gondolat, amely a társadalommal együtt fejlődik a mai napig. A kiindu-
lópont az a tétel, hogy az emberi méltóság tiszteletben tartása érdekében az ember-
nek nem más emberek, hanem a törvény uralma alatt kell állnia. Minthogy pedig
a zsarnokságnak az a legfőbb oka, hogy a törvényeket ugyanaz a hatóság hozza, mint
amelyik azok végrehajtására hivatott, ezért alapvető követelmény, hogy a törvény-
hozó és a végrehajtó hatalomnak nem szabad egy kézben egyesülnie. A hatalom-
megosztás alkotmányos tételét fejlesztette tovább a jogállam gondolata, kiegészítve
azt a harmadik hatalmi ág, a bírói hatalom beiktatásával. Így a végrehajtó hatalom
jogsértéseivel szemben lehetővé válik az igazságszolgáltatáshoz fordulás. Ezáltal
a fékek és ellensúlyok rendszerében a bíráskodás a másik két hatalom közötti egyen-
súlyozó tényezővé válik.
A közigazgatás törvényességének kívánalmát az Alaptörvény több helyen is
megfogalmazza. Ez természetesen a jogállamiság [Alaptörvény B) cikk (1) bek.] és
a hatalommegosztás [Alaptörvény C) cikk (1) bek.] alkotmányos elveiből is eredő
kötelezettség, de egyes aspektusokat külön kiemel az Alaptörvény. Ilyen például
a jogforrási hierarchia elve, amely a közigazgatás rendeletalkotási jogának egyik
legfőbb korlátja [Alaptörvény 15. cikk (4) bek., 18. cikk (3) bek., 32. cikk (3) bek.,
41. cikk (5) bek.]; vagy ilyenek az alapjog-korlátozás szabályai [I. cikk (3) bek.]
és a jogorvoslathoz való jog a közigazgatási döntésekkel szemben [XXVIII. cikk
(7) bek., illetve 25. cikk (3) bek.].
Mi minden következik tehát általánosságban a közigazgatás jogszerűségének
kívánalmából, azaz a legalitás elvéből?
–– A közigazgatás csak törvényi felhatalmazás alapján cselekedhet.
–– A közigazgatás csak a jogszabályok céljával összeegyeztethető módon gyako-
rolhatja hatásköreit, azokkal nem élhet vissza.
–– A közigazgatási szervek betartják és betartatják a jogszabályokat (azaz védik
a tárgyi jogot).
–– A közigazgatással szemben az egyént (más független jogalanyt) jogvédelem
illeti meg.
–– A közigazgatási szerveknek legalább közvetett demokratikus legitimációval
kell rendelkezniük.
A közigazgatási jog részterületein természetesen további követelmények ere
deztethetőek a törvényesség kívánalmából (például a szervezeti jogban az aktus-
felülvizsgálati jogkör szabályozása, az eljárásjogot nézve az általános eljárási kódex
ben rögzített egyes alapelvek, vagy a közszolgálati jogban az összeférhetetlenségi
szabályok).
b) A közigazgatás eredményessége
Az eredményesség még korábbi követelmény a közigazgatással szemben, mint a jog

szerűség. Ebbe az elvbe sűríthetjük bele a közigazgatási tevékenység tartalmi kérdé-
seit: valósítsa meg a közcélokat, védje a közérdeket és az állampolgárok érdekeit,
s tegye mindezt hatékonyan, vagyis a lehető legkevesebb ráfordítással (kicsi szer-
vezet, kevés tisztviselő, kis költségvetés), viszont annál nagyobb szakértelemmel és
operativitással. Az eredményességet a legkonkrétabb eredményektől (például határ
időn belül jogszerű építési engedély kiadása vagy egy híd megépíttetése) a kevésbé
konkrétakon át (például alapfokú művészeti oktatás megszervezése) az általános
eredményekig (kevés társadalmi feszültség, a gazdaság jó működése, alacsony
munkanélküliség, a GDP növekedése stb.) sokféleképpen lehet megfogalmazni,
nemcsak a működés dimenziói, hanem a közigazgatási feladatok típusai felől is.
Akárcsak a jogszerűségnek, az eredményességnek is sok aspektusa van tehát.
E két elv látszólag ellentmondásban áll egymással, hiszen sokszor tűnik úgy,
hogy a jogszerűség többletköltségeket, többletfeladatokat okoz, de ez az ellentmon-
dás csak látszólagos, a két elv – helyes értelmezés mellett – nem oltja ki egymást.
Bibó István szavaival: az eredményesség „nem huszáros lendületet, hanem nagyon
sok megbízhatóságot, átgondoltságot, szolgálatszerűséget, összefüggést, egyenle-
tességet és folyamatos készenlétet kíván”. E követelmények érvényesülését a jogsze-
rűség elvének következetes alkalmazása is segíti. Mi sem bizonyítja ezt jobban,
mint az, hogy tulajdonképpen e két elv együttes követelménye hozta létre a modern
közigazgatást, a bürokráciát a felvilágosult abszolutizmus és az iparosodás idején.
Ennek előzményei a nyugat-európai társadalmakban a középkorra nyúlnak vissza (ter

mészetesen az azt megelőző korokban is létezett közigazgatás, de ennek részletei a jog
történeti stúdiumok tárgyát képezik, akárcsak az itt érintett események és folyamatok
részletes vizsgálata).
A közigazgatási szervezetrendszer kialakulása lassú folyamat volt, ugyanis feltéte-
lez egy valamelyest központosított államhatalmat, amely alá szerveződhet. Míg a korai
középkorban, egészen a 10–11. századig a király járta az országot, nem volt rögzí-
tett helye az udvarának, addig igazán centruma sem volt az országnak: az egyes helyi
méltóságok intézték az esetleg felmerülő ügyeket, amelyekről aztán a király látogatá-
sakor beszámoltak, és ekkor ítélkezett is a király. Utóbb azonban a király állandó szék-
helyet jelölt ki a maga számára, ahol először törvényszéki napokon ő maga ítélkezett,
majd kinevezett személyek vették át tőle ezt a funkciót. A hatalom alapja ekkor még
a föld: a király azért király, mert neki van a legtöbb földje, nem a karizmája vagy egyéb
kiválósága miatt. Ebben nagy változást hoz a pápa általi felkenés, ekkortól van igazán
hatalma a királynak és válik szuverénné. A hatalmi struktúra szempontjából új minő-
séget jelent a rendi társadalom kialakulása: itt a királyi hatalmat a nemesi rendek jogai
korlátozzák. Fokozatosan megszerveződnek a birtokigazgatástól elkülönült igazgatási

struktúrák is (királyi kancellária, nemesi vármegye, szabad királyi városok igazga-
tása), de mivel továbbra is tartja magát az a tétel, hogy a föld a hatalom alapja, ezért,
ahogy az oligarchák osztoznak az ország területének nagy részén, úgy marad szét-
töredezett az igazgatási hatalom is, s az adminisztratív tevékenység nem különül el
a társadalom egyéb szféráitól.
A rendi társadalom a 15–16. században azonban válságba kerül. Fokozatosan
végbemegy a hatalom központosítása adott „államon” (földrajzi térségen) belül. Ez azt
eredményezi, hogy ekkortól egy hatalmi központ jogosult a külső védelem megszerve-
zésére és egyúttal a belső rendet biztosító legitim erőszak alkalmazására is. A király
már saját maga birtokolja a szuverenitást, nincs közvetítő elem: ettől fogva ő a szuvere-
nitás forrása, nem a hűbéreseitől kapja azt. A hatalomkoncentráció eredményeképpen
a király arra kényszerül, hogy saját hadsereget tartson fenn, hiszen a hűbéreseire már
nem támaszkodhat ilyen szempontból. A saját hadsereg fenntartása viszont szükséges-
sé teszi az adóztatást, amelyet külön apparátus végez. Sokáig ennyiből áll az állam-
igazgatás: hadsereg és pénzügyek.
Ezek a központi államigazgatási funkciók és a megvalósításukat szolgáló álla-
mi feladatok differenciálódnak azután, amikre az uralkodó egyre inkább tőle függő
tisztviselőket alkalmaz a korábbi, hűbérurakból, egyházi méltóságokból álló taná-
csok, testületek helyett. A fizetett alkalmazottak gyakran a királyi udvartól távol,
„helyi tisztviselőként” szolgálják a király érdekeit: lassan megszületik tehát a hivatá-
sos közszolgálat. A szuverenitás eközben „túllép” a király személyén: intézményesül,
az állam fogalma elválik a király személyétől. Mivel azonban minden állami hatalom
a király kezében van, teljes körű, abszolút uralkodói pozícióra tesz szert. A társadal-
mi rendekkel nem tartja a kapcsolatot, hiszen immár minden földesúr személyében
függ a királytól, nem a hűbéri kötelezettségei miatt. A rendek hatalma ekkorra úgy
meggyengül, hogy a király saját tisztviselőket tud kinevezni az ország egész területére,
ami a nagy államigazgatási apparátus kialakulásának a kezdetét jelzi, csakúgy, mint
az állami feladatok szaporodása. Megjelenik a rendészet, a társadalmi kohézió fenn-
tartása és a gazdasági igazgatás. Mindehhez természetesen intenzívebb adóztatásra
van szükség: új adókat vezetnek be, és a behajtást is erősítik. Ezeket a tevékenységeket
már nem tudja egyetlen központi szerv elvégezni: a titkárságok mind területileg, mind
szakmailag specializálódnak. Helyi biztosokat, illetve egyes technikai funkciók ellá-
tására királyi tisztviselőket neveznek ki. A hivatalokat ekkor még veszik és öröklik,
a struktúrán belüli alá-fölérendeltségi viszonyok nem tisztázottak.
A polgári forradalmak elsöprik az abszolút monarchiákat, és a törvényhozás-
nak felelős végrehajtó hatalom révén – többek között – ezt a differenciált közhatal-
mi, közigazgatási apparátust is a jog uralma alá vonják. A polgári társadalmak állami
berendezkedését rögzítő polgári alkotmányokban a felvilágosodás eszméinek megfe-
lelően deklarálják a hatalommegosztás elvét és az állami tevékenység jognak való
alávetettségét. A magánszféra és a közszféra elválnak egymástól, az erőszakgyakorlás

egyetlen jogosultja immár az állam, a korábbi rendi, települési, céh- stb. korporációkat
részben eltörlik, részben – az individualizáció hatására is – maguktól másodlagossá
válnak. Sor kerül az állam és az egyház elválasztására is.
A hatalmi ágak elválasztásnak következtében a közigazgatás önálló, zárt rendszerré

válik. A demokratizálódás, a képviseleti elv térhódítása tisztább hatáskörmegosztást
eredményez a választott szervek és az államigazgatás között. Megjelenik a közér-
dek fogalma, amely az individualizálódott társadalmon belüli kohézió fenntartá-
sát szolgálja. A kapitalizmus kibontakozása az államot részben kiszorítja a gazda-
ságból, ugyanakkor a kapitalizmus váltja ki az államigazgatás racionalizálódását
is, olyan apparátust követelve, amely személytelen, formalizált, kiszámítható és
előrelátható szabályok szerint működik. E racionalizálódási folyamat eredménye az
állami bürokrácia, amelynek legfontosabb jellemzője a teljes körű szabályozottság.
Természetesen, mint az emberi együttműködés minden formája, a bürokrácia sem
tökéletes, de eszményi (ideáltipikus) formájában képes a közigazgatás jogszerűségét
és eredményességét egyszerre biztosítani.
A bürokrácia a legális uralom legtipikusabb formája, amelynek főbb jellemzői
Max Weber nyomán:
1. A szabályozottság elve: a hivatalnok tényszerű döntést hoz, csak a szabá-
lyokban foglalt szempontok alapján dönt, és a rábízott feladatokat személyes véle-
ményétől függetlenül, a szabályok és utasítások szerint hajtja végre.
2. A rögzített hatáskörök elve: az elvégzendő feladatokat hivatali kötelességek-
ként, állandó jelleggel, szabályozottan felosztják a hivatalnokok között, és a szüksé-
ges „parancsolási” jogköröket is ugyanígy szétosztják. A hatáskörhöz a szabályok
hozzárendelik az esetleg szükséges parancsolási lehetősége(ke)t (például közhatalmi
jogkört), és a döntés végrehajtását szolgáló kényszereszközök igénybevétele is szigo-
rúan szabályozott.
3. A hierarchia elve: a hatóságok és a köztisztviselők egymással szoros alá-
fölérendeltségben hierarchikus rendszert képeznek, amelyben a felsőbb szervek irányí
tást, szerven belül a vezetők parancsolási jogot gyakorolnak az alsóbbak, az aláren-
delt szervek, illetve a beosztottak fölött. Mindenkinek egy közvetlen felettese van,
aki fölötte az irányítási (vezetői) jogkört gyakorolja. Ez alapozza meg a hivatali utat,
amitől nem lehet eltérni, és a közvetítő szinteket sem lehet átugrani. Ez a jogállamiság
szempontjából is fontos: az állami célok végrehajtása is csak így történhet, a jogszerű-
séget és az eredményességet is garantálja. A hierarchia elve biztosítja továbbá a felleb-
bezés lehetőségét, a rögzített hatáskörök elve révén pedig e tekintetben érvényesül
a hatáskörelvonás tilalma, ami a felsőbb szervek hatáskörének korlátja.
4. A szakmaiság elve: alapos szakképzettség megkövetelése a szervezetben
dolgozóktól. Csak ennek birtokában lehet ugyanis a szabályokat (jogi és technikai
normákat) szakszerűen, a racionalitásnak megfelelően végrehajtani. A kiválasztás

alapja éppen ezért a szakképzettség, általában csak ezzel rendelkező személyek
válhatnak a szervezet tagjává (hivatalnokká).
5. A hivatal és hivatalnok teljes elválasztásának elve: a hivatal nem a hiva-
talnok tulajdona, és a hivatalnok nem birtokolja a hivatalát, ami a hivatalé, az nem
az övé (például dologi eszközök magáncélú használata nem lehetséges). Ez ugyan-
akkor nem akadálya annak, hogy a hivatalnoknak joga legyen a hivatalához, ez
biztosítja ugyanis a hivatali feladatok elvégzése során a tárgyilagosságot (és tegyük
hozzá, az élethivatásszerűséget is).
6. Az aktaszerűség elve: az ügy minden lényeges eleme (legalább a kérelem,
annak tisztázása, illetve a parancs, valamint az ezek alapján hozott döntés) írott formá-
ban jelenik meg az aktában, akkor is, ha a tényleges ügyintézés során a szóbeliség
dominált.
3. A közigazgatás mint társadalmi tevékenység
A latin administrare szó jelentése nemcsak igazgatni, hanem szolgálni, ügyet hiva-
talból ellátni, s ez a közigazgatás lényegére is rámutat. Valamennyi közigazgatási
cselekvés az embert, illetve a közösséget szolgálja, a közös ügyek ellátását jelenti.
Értelmes, célzott és ezért tervszerű tevékenységről van szó, amelyben az igazga-
tást végző cselekvő résztvevő, s nem kívülállóként (el)ítél, mint a bíró. A szolgálat-
szerűségre utal például a közszolgálat vagy a köztisztviselő fogalma is. A szolgáló
jelleg azt eredményezi, hogy a közigazgatást szabályozó jog is folyamatként fogható
fel, amelyet normatív és tényleges tényállások, továbbá követelmények folyama-
tosan alakítanak. Ennek a folyamatnak a középpontjában egyrészt a közigazgatás
mint funkcióösszesség megfelelő kialakítása, másrészt az állam és a polgár közötti
kapcsolat (azaz a társadalmi kapcsolatok) jogi rendezése áll, ami az állami felelősség-
vállalástól a kooperáción keresztül a polgár saját magáért való felelősségéig terjed-
het. Napjainkban a közigazgatási jog nagy kérdése – a jóléti állam megrendülésére is
tekintettel – e felelősségi viszonyok helyes rendezése. E kérdés megválaszolásához
visznek minket közelebb az egyéb társadalmi alrendszerekkel való együttműködés
különböző módozatai, aminek a jelentősége egyre nő. Ezt mutatják a közigazga-
tási jogban megjelenő olyan fogalmak, mint például a közfeladatok privatizálása,
a public-private-partnership, a nyilvánosság döntéshozatali eljárásokban való rész-
vétele, vagy éppen a szakértő szervezetek szabványosítási és más döntéshozatali
folyamatokba való bevonása, az önellenőrzés és az önszabályozás. Ezek mind a köz-
és a magánszféra közös feladatellátási tevékenységéről, a közfeladatok ellátása érde-
kében történő együttműködésről szólnak.
a) Társadalmi rendeltetés (funkció)
A közigazgatás funkciói a közigazgatás társadalmi rendeltetését írják le. A közigazga-

tás alapvető rendeltetése a közcélok, a közérdek érvényesítése. Ennek mibenlétéről
minden tudományágnak, amely a közigazgatással (is) foglalkozik, más a véleménye.
a) A jogtudomány és a politikatudomány az alkotmányos berendezkedésből
kiindulva a végrehajtást jelöli meg a közigazgatás funkciójaként. A közigazga-
tás a törvényhozás által megfogalmazottakat valósítja meg. Ez egyrészt az állami
döntések előkészítését, másrészt azok végrehajtását, azaz megvalósításuk megszer-
vezését jelenti.
b) A szociológia állandó és változó funkciókat különböztet meg. A közigazgatás
állandó funkciója a védelem biztosítása. Ez jelenti egyrészt a társadalom védelmét
a külső veszélyekkel szemben (elsősorban honvédelem), másrészt viszont a belső
védelmet, amely a társadalomban jelenlévő különböző veszélyforrások semlegesí-
tését célozza: a közrend fenntartását, a bűnözés elleni küzdelmet, a járványok elleni
védelmet stb. A változó funkciók egyes történeti korszakokban eltérőek, így például
csak a 19. század utolsó harmadában jelenik meg az állam újraelosztó funkciója,
amit elsődlegesen a közigazgatás valósít meg.
A társadalom működése felől vizsgálva szintén két alapfunkciót különböztet-
nek meg a szociológusok: az integrációt, amely a társadalom „összetartását”, az
egyéni és csoportérdekeknek a közérdekkel való összehangolását jelenti. A társa-
dalmi kohézió fenntartása nagyon fontos funkció, ehhez számos erőforrásra van
szükség, amelyek alatt mind materiális (például pénz), mind immateriális (például
tudás) javakat értünk. A közigazgatás allokációs funkciója e javak előteremtését,
újratermelését és szétosztását foglalja egybe. Könnyű belátni, hogy a segélyezésen
túl a megfelelő képzettség, a jó egészségi állapot, a közösségi közlekedés stb. is
hozzájárul ahhoz, hogy mindenki részt tudjon venni a társadalomban, s ne a szeg-
regáció, a társadalmi feszültségek növekedése legyen a jellemző, ami alapjaiban
gyengíti meg a társadalmat és teszi lehetetlenné megfelelő működését.
b) A közigazgatás feladatai
A feladat már ennél konkrétabb – a funkciók megvalósításához szükséges – teendőket

foglalja össze. A közigazgatás sokrétűsége mellett azonban nem könnyű a feladatokat
számba venni. A feladatok az idők során változtak, idomultak az államról alkotott
felfogás függvényében. Az abszolutizmushoz kapcsolódóan megjelenik a rendőrállam,
amelyben a közrend biztosítása, a rendészeti feladatok dominánsak, ezt váltja le az
alkotmányos forradalmak eredményeképpen a jogállam, ahol inkább az állami cselek-
vés jogi korlátai, a szabadságjogok gyakorlásának, az egyéni boldogulás kereteinek
biztosítása válnak hangsúlyossá. A jogállamot aztán jóléti, szolgáltató állammá, vagy

éppen szociális jogállammá fejlesztik tovább, ahol az állam már tevékenyen részt is
vesz a polgárok fizikai, szellemi jólétének biztosításában, ehhez szolgáltatásokat nyújt
a polgárai számára, gondoskodik róluk. Jelenleg pedig a „jó állam” és „jó kormányzás”
fényében alakulnak a feladatok, ahol az állam igyekszik megtalálni a közfeladatok
ellátásában a megfelelő egyensúlyt a gazdaság, a civil szféra és állami szféra között.
Alapvetően tehát négy fő feladatcsoportot különíthetünk el:
a) a biztonság garantálása;
b) pénzügyi igazgatás;
c) gondoskodás;
d) az infrastruktúra biztosítása és a tervezés.
[Természetesen másképpen is lehet a feladatokat csoportosítani, a jogi szabályozás-
ban leggyakrabban a feladatok ágazatok szerinti csoportosításával találkozunk (agrár
igazgatási, oktatásigazgatási, népjóléti, gazdaságirányítási, fejlesztési stb. feladatok).]
A klasszikus (köz)igazgatási feladatok már az ókorban megjelennek: a külső
védelem a hadsereg feladata, ehhez adóztatni kell, ezért az adóztatás az állam kiala-
kulásától fogva jelen lévő feladat. Ez az alapja és feltétele a többi feladat megvaló-
sításának. A külső védelem nemcsak fegyveres tevékenységet, hadviselést jelent,
hanem a diplomáciai kapcsolatok építését is. A gazdaság működéséhez pedig fize-
tőeszközre és ahhoz kapcsolódó infrastruktúrára van szükség.
Ahogy erről a hatalomkoncentráció kapcsán már szóltunk, az abszolutizmus
korában megjelenik a rendőrállam (Polizeistaat) fogalma, amelynek a legfőbb
feladata a keresztény erkölcs és tisztesség fenntartása. Fő területei a belső rend-
védelem (közbiztonság), továbbá „a rend” (rendezettség) különböző aspektusai,
például az építésrendészet, a közegészségügy, a köztisztaság. A szegényügy is kezd
az állam feladatává válni, de ezt is a rend biztosításához tartozó kérdésnek tekintik:
a szegények ne legyenek a többi polgár terhére.
A liberális jogállam számára a legfontosabbak a jognak való alárendeltség, a jogi
formák. Ez „negatív közigazgatás” – elsősorban a veszélyek elhárítása a célja, nem
pedig a boldogulás elősegítése. Ahogy azonban fejlődik a technika és a tudomány,
nőnek a veszélyforrások is. A tudomány fejlődése is a kockázatkezelés mint állami
feladat erősödését vonja maga után, hiszen egyre több veszélyforrással él együtt az
emberiség. Elég csak a természeti katasztrófákra és az azok miatt jelentkező veszé-
lyekre, vagy akár a vegyiparra, az energiatermelés kockázataira, napjaikban pedig
az élelmiszeriparban használt különféle adalékanyagokra, vagy például a műanyag
gyerekjátékokban olykor található méreganyagokra gondolni – ezek a jelenségek
már szabályozhatatlanok a rendészet eszközeivel. A jogállamnak feladatává válik
a kockázatkezelés: megjelenik a megelőzésre összpontosító preventív állam.
A gondoskodás mint feladat a jóléti államhoz kapcsolódik. A jóléti állam a társa-
dalmi igazságosság és össztársadalmi szintű szolidaritás követelményeit alkotmányos
elvként jogi kérdésekké alakítja, és garantálásukat az államtól várja el. Ennek ered-
ményeként előtérbe kerül a szolgáltató közigazgatás. Az iparosodással együtt járó
urbanizáció hatására akkora tömegek élnek együtt, hogy az egyén már nem képes
társadalmi szükségleteit kielégíteni, szociális rászorultságát megszüntetni – szüksége
van számos szolgáltatásra: vízre, közlekedési eszközökre, kommunikációra, öregség
és betegség esetén gondoskodásra, azaz megfelelő közszolgáltatásokra. E feladatok
megszervezése pedig alapos tervezés nélkül nem lehetséges, ez is az államra, ezen
belül elsősorban a közigazgatásra vár.
A szolgáltató közigazgatás a hagyományos pénzügyi igazgatás szerepét is átala-
kítja. Az adók és az egyéb közterhek már nem csupán a külső és belső védelmi funk-
ciók, illetőleg az állami szervek kiadásainak fedezetét biztosítják, hanem erőteljes
állami redisztribúciót is megvalósítanak: a megtermelt javak egy részét elvonják az
elsőleges jövedelemtulajdonosoktól, és meghatározott társadalmi célok érdekében
nem piaci alapon újraosztják a forrásokat (például a közoktatás, az egészségügy,
a nyugdíjrendszer finanszírozására).
A 20. század nyolcvanas éveitől újra az állami feladatok változásának lehe-
tünk tanúi, ennek fő oka nemzetállami keretek között a civil társadalom erősödése,
illetve az állam teljesítőképességének korlátozott mivolta. Ennek nyomán az állam
a legtöbb gazdasági ágazatban visszavonult a közvetlen közszolgáltató (tulajdo-
nosi) szerepkörből, és a humán közszolgáltatások körében is számottevően bővült
a nem állami szolgáltatók tábora. Az állam a közvetlen szolgáltatásnyújtás helyett
inkább e szolgáltatások szabályozását, ellenőrzését, a piacfelügyeleti szerepet
vállalja fel. A közszolgáltatásokat igyekszik a piacon megvásárolni, illetve a polgá-
ri jogviszonyokba való beavatkozással biztosítani a piac megfelelő működését (lásd
erről bővebben a szabályozó hatóságoknál leírtakat).
Globális és nemzetközi-regionális méretekben pedig az integrációk szervező-
dése állítja új feladatok elé az államokat, amelyek a szupranacionális szervezetek és
a tagállamok közötti hatalom- és munkamegosztás révén a (nemzet)állami szuvere-
nitás – és ezzel a közigazgatási működés – teljes újragondolását igénylik.
4. A közigazgatás mint igazgatási tevékenységkomplexum
a) Az igazgatási ciklus elemei
„A közigazgatás az állam szakigazgatása” – ez a megállapítás azt a tényt húzza

alá, hogy a közigazgatás is igazgatási tevékenység, ezért sok szempontból hasonlít
ahhoz az igazgatási tevékenységhez, amelyet a társadalom egyéb szervezetein belül
végeznek. Az igazgatástudomány, a vezetés- és szervezéstan eredményei éppen
ezért sok esetben hasznosíthatóak a közigazgatásban, és fordítva, a közigazgatás is

gyakorta képezi e diszciplínák vizsgálatainak tárgyát.
Az igazgatási ciklus elemei – és az azokkal kapcsolatos jelenségek, problémák –
ugyanúgy megjelennek a közigazgatási döntések meghozatala során, ahogy egy rész-
vénytársaság vagy egy egyesület döntéseinek meghozatalakor. Az igazgatás központi
eleme a döntés, amelyet megelőz az információk összegyűjtése, majd rendszerezése,
a döntési alternatívák feltárása, s ennek során a döntésben részt vevők közötti együtt-
működés. A döntés meghozatalát követően annak érvényt kell szerezni, illetve figye-
lemmel kell kísérni a döntés érvényesülését, hatásait, s ki kell értékelni az így szerzett
tapasztalatokat. E tapasztalatok pedig sok esetben újabb döntések iránti igényt fogal-
maznak meg, ami újra beindítja a döntéshozatali folyamatot. Az igazgatás tartalmi
elemeinek talán legismertebb szervezéstudományi meghatározását – melyet Luther
Gulick alkotott meg – a POSDCORB mozaikszó foglalja össze, amely az alábbi rész
elemek kezdőbetűiből áll össze:
Planning – tervezés. Minden igazgatási tevékenység alapja annak definiálása,
hogy mit akarunk elérni, s annak megtervezése, hogy ez milyen lépéseken keresz-
tül lehetséges.
Organizing – szervezés. A célok eléréséhez szükséges feladatok ellátásának
megszervezése. Ehhez aprólékos munkamegosztásra van szükség. A közigazgatás-
ban a munkát részben feladatok szerint (például népegészségügyi feladatok, környe-
zetvédelmi feladatok, építésügyi feladatok), részben területi alapon osztják szét
a szervek között.
Staffing – személyzet. A célok elérése, a feladatok megvalósítása szükséges-
sé teszi, hogy embereket foglalkoztasson a (köz)igazgatás. Ezeket az embereket
megfelelően kell kiválasztani, képezni és továbbképezni, együttműködésüknek
megfelelő kereteket kell biztosítani, és kezelni szükséges az esetlegesen felmerülő
konfliktusokat.
Directing – irányítás. Irányítani kell egyrészt a kialakult szervezetrendszert,
másrészt a feladatok ellátását: ennek központi eleme különböző szabályok, egyedi
döntések, utasítások meghozatala lesz.
COordinating – koordináció. Minél több feladat és minél több ember dolgozik
a feladatok megvalósításán, annál fontosabb, hogy a tevékenység a lehető legszer-
vezettebben történjék. Erre figyelemmel kell lenni már a tervezéskor, de a megvaló-
sítás során is nagyon fontos a párhuzamosan zajló különböző tevékenységek össze-
hangolása.
Reporting – jelentés (ellenőrzés). A folyamatos ellenőrzés a tervezés és a koor
dináció mellett elengedhetetlen igazgatási cselekvés. Ezzel győződhet meg az irá
nyító (döntéshozó) arról, hogy minden feladatot tervszerűen, megfelelően hajtot-
tak-e végre, illetve hol van szükség beavatkozásra, kiigazításra.
Budgeting – gazdálkodás. A feladatellátás személyi és dologi feltételeinek

biztosításához igen jelentős finanszírozási tevékenységre van szükség. A közigaz-
gatásban a közszolgálati tisztviselők illetményét és egyéb járandóságait ugyanúgy
fizetni kell, ahogy a magánigazgatásban foglalkoztatottakét. Hasonlóképpen felme-
rülnek a szervezetek elhelyezésének vagy az igazgatási munkának egyéb költségei
is (épületüzemeltetés, informatikai eszközök beszerzése, fejlesztése, üzemeltetése,
gépjárműfenntartás, utazási költségek stb.). Az egyes vagyontárgyakkal (épületek,
felszerelés stb.) is megfelelően gazdálkodni kell: folyamatosan szükségesek a felújí-
tások, új építkezések, számítógépek cseréje, irodaszerek beszerzése stb.
Ezeket a részelemeket a közigazgatási jogba is transzformálták: a szervezeti jog,
a közszolgálati jog, az államháztartási jog, az eljárásjog mind szabályozzák ezeket,
illetve e tevékenységek egyes aspektusait, s biztosítják a szükséges jogi kereteket és
jogi eszközöket. A közigazgatás feladatainak ellátásához szükséges igazgatási cse
lekményeket tehát a jogszabályok teremtik meg, elsősorban hatáskörök biztosítása
folytán. Ezek az eszközök különböző tevékenységfajtákká csoportosíthatóak, ezért
neveztük a közigazgatást igazgatási tevékenységkomplexumnak. Ez rámutat arra
a tényre is, hogy ahogy a közigazgatási feladatok sokfélék, ugyanígy a feladatok ellá-
tásához használt cselekmények is sokfélék, összetettek és együtt hatnak, tehát komp-
lexumot képeznek (lásd erről részletesebben a tevékenységfajtákról szóló fejezetet).
b) A magánigazgatás és a közigazgatás eltérései
A közigazgatás sajátos társadalmi rendeltetése miatt számos eltérést is találunk,

amelyek megkülönböztetik az igazgatástól, és egyedivé teszik a közigazgatást.
Értelemszerűen eltérőek az alanyok. Ilyen tevékenységet csak a közigazgatás
végez, monopolhelyzetben van, nem verseng más, ugyanilyen szervezetekkel, míg
a magánigazgatásra az is jelentős hatást gyakorol, hogy a szervezet általában más
hasonló tevékenységet végző szervezetekkel verseng, ami az igazgatására is kiha-
tással van, hiszen a hatékony igazgatás versenyelőnyt eredményezhet.
Alapvetően eltér egymástól a kétféle igazgatás tárgya. A magánigazgatás esetében
az igazgatás belső igazgatás: a szervezetet igazgatja az annak egyik szervezeti egysé-
gét képező igazgatási egység. A közigazgatás ezzel szemben a társadalom legnagyobb
szervezetrendszere, amely igazgatja a társadalmat. Vagyis ebben az esetben alapvető-
en külső igazgatásról van szó: a közigazgatás rendeltetése az egész társadalom igaz-
gatása, amihez képest eszközjellegű a saját szervezetrendszerének az igazgatása.
Az igazgatás célja is más. A magánigazgatásnál a szervezet optimális működé-
se a cél, míg a közigazgatás esetében az állami célok megvalósítása (ami általáno-
sítva persze a társadalom optimális működését jelenti).
A legnagyobb különbséget a közhatalom jelenti. A közhatalom birtokában

ugyanis a közigazgatás szervei a rajtuk kívül álló személyekre, szervezetekre
nézve kötelező erejű döntéseket hozhatnak, amelyeknek akár fizikai kényszer
alkalmazásával is jogszerűen érvényt szerezhetnek. A magánigazgatásban csu
pán szervezeti hatalomról beszélhetünk, amely alól a szervezetből való kiválással
kivonhatják magukat az egyes személyek – erre a közigazgatás esetében alapve-
tően nincs mód.
A közhatalmi tevékenységből fakad ugyanakkor a közigazgatás legnagyobb
korlátja is, a joghoz kötöttség, azaz a jog szerepének meghatározó a jelentősége
a közigazgatási tevékenységben. A jognak a magánigazgatásban nincs kiemelkedő
szerepe, s a magánigazgatás által hozott döntéseknek a szervezet csak a szervezeti
hatalma folytán tud érvényt szerezni, szervezési eszközökkel. Éppen ezért a legna-
gyobb szankció, amelyet a magánigazgatás alkalmazni tud, a szervezetből való kizá-
rás (például egy egyesületből kizárják a renitens tagot). A közigazgatás ehhez képest
különféle szankciókat tud alkalmazni, amelyek a címzettek vagyonát, sőt akár szemé-
lyét is érinthetik.
Az igazgatási tevékenység meghatározottsága szempontjából a közigazgatás-
nak az állami célokon keresztül igen szoros kapcsolata van a politikával, hiszen
az határozza meg az állami célok többségét. Ehhez képest a magánigazgatás-
nak a politikával nincsen vagy elenyésző a kapcsolata. Az irányok meghatározá-
sa itt a tulajdonosoktól, vezetőktől, de még nagyobb mértékben a magánszervezet
külső környezetétől függ. Vagyis itt közvetlenebb a kapcsolat a szervezettel szem-
beni igények, elvárások és a szervezet igazgatása között. A közigazgatás esetében
általában a politikai rendszer csatornázza be ezeket az igényeket, azok tehát csak
közvetetten jelennek meg. A civil társadalom erősödése és a közigazgatás folyama-
tos demokratizálódása persze ezeknek az igényeknek a közvetlen megjelenését is
eredményezi, ez azonban egyelőre még inkább kivétel, mint főszabály.
Irodalom
Bibó István: Jogszerű közigazgatás, eredményes közigazgatás, erős végrehajtó hatalom. In

Válogatott tanulmányok. I. köt. Budapest, 1986. 271–294. o.
Chevallier, Jacques: Science administrative. Paris, 2002.
Crozier, Michel: Le phénomène bureaucratique. Paris, 1963. (Részlet a Közigazgatástu
dományi Antológia I. kötetében.)
Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat. Budapest, 1939. (MTA Jogtudományi
Bizottságának kiadványsorozata, 10.)
Erichsen, Hans-Uwe – Ehlers, Dirk (Hrsg.): Allgemeines Verwaltungsrecht. Berlin, 2010.
Lapsánszky András: Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből. I. kötet.

Budapest, 2013.
Forgács Imre: Mégsem éjjeliőr? Az európai kormányzás esélyei és a pénzügyi válság.
Budapest, 2009.
Lőrincz Lajos: A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal és a politikával. Budapest, 1981.
Lőrincz Lajos (szerk.): Közigazgatástudományi Antológia I–II. Budapest, 1994., illetve
1996.
Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. Budapest, 1942.
Maurer, Hartmut: Allgemeines Verwaltungsrecht. 11. Auflage. München, 2011.
Mayntz, Renate: Soziologie der öffentlichen Verwaltung. Heidelberg–Karlsruhe, 1978.
(Részlet a Közigazgatástudományi Antológia II. kötetében.)
Pitschas, Rainer: Neues Verwaltungsrecht im reflexiven sozialen Rechtsstaat. Annales
Universitatis Scientiarum Budapestinensis de Rolando Eötvös Nominatae Sectio
Iuridica, 53. (2013).
Püttner, Günter: Verwaltungslehre. München, 2007.
Weber, Max: Gazdaság és társadalom. A megértő szociológia alapvonalai. Budapest,
1992.
II. A közigazgatás a kormányzati rendszerben
1. A törvényhozó hatalom és a közigazgatás........................................................................................ 37

a) Az Országgyűlés jogosítványai ................................................................................................. 37
b) Az Állami Számvevőszék közigazgatás feletti ellenőrzése........................................................ 38
c) A Költségvetési Tanács szerepe.................................................................................................41
2. A köztársasági elnök és a közigazgatás kapcsolata..........................................................................41
Irodalom................................................................................................................................................. 42
1. A törvényhozó hatalom és a közigazgatás
A közigazgatás szempontjából igen fontos a közigazgatás alkotmányos meghatáro-

zottsága, az, hogy az állami szervek rendszerében milyen helyet foglal el. A hatalom
megosztás montesquieu-i elvéből kiindulva az államszervezetben három hatalmi ág
létezik: a törvényhozás, a végrehajtás és az igazságszolgáltatás. E hatalmi ágak egy
mástól elkülönülnek, de nincsenek egymástól hermetikusan elzárva: sajátos egyen-
súlyi helyzetben vannak, befolyásolják egymást (fékek és ellensúlyok rendszere). Ez
a közigazgatás helyzetére lefordítva és nagyon leegyszerűsítve úgy fogalmazható
meg, hogy a törvényhozás meghatározza a közigazgatás feladatait és mozgásterét, az
igazságszolgáltatás pedig ellenőrzést gyakorol a közigazgatás felett. A közigazgatás
is gyakorol némi befolyást a másik két hatalmi ág irányába, főként a törvényhozás
felé, mégpedig döntés-előkészítő tevékenysége révén. Az alkotmányjogi ismere-
tek meglétét feltételezve az alábbiakban vázlatosan tekintjük át a törvényhozás és
a közigazgatás viszonyát.
a) Az Országgyűlés jogosítványai
Mivel Magyarország kormányformája parlamentáris köztársaság, a törvényhozás

és a közigazgatás viszonyában az Országgyűlés szupremáciája érvényesül. Ezt
fejezi ki az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésének második mondata: „A Kormány
az Országgyűlésnek felelős”. Az Országgyűlés elsősorban a Kormánnyal áll szoros
viszonyban, de a közigazgatás egészére nézve fontos befolyást gyakorol a törvény-
hozás révén és azáltal, hogy a Kormány a közigazgatás legfőbb szerve. A befo-
lyásolás szempontjából a legfontosabb maga a törvényhozás: az Alaptörvény és
a törvények szabják meg a közigazgatási rendszer felépítésének és működésének
legfontosabb elemeit. Törvény megalkotását az Alaptörvény 6. cikk (1) bekezdése
alapján a Kormány is kezdeményezheti. A közigazgatás hathatós közreműködését

mutatja a törvényhozásban az a tény, hogy a 2010-ig az elfogadott törvényjavaslatok
97–99%-át (és jelenleg is több mint kétharmadát) a közigazgatási szervezetrendsze-
ren belül, a minisztériumokban készítik elő, s ezzel befolyást gyakorolnak a törvé-
nyek tartalmára. Ugyancsak az Országgyűlés fogadja el a költségvetési törvényt,
amellyel megszabja a közigazgatási cselekvés pénzügyi korlátait. Persze, a költség-
vetési tervezés és a költségvetés végrehajtása szintén a közigazgatás feladata.
A törvények megalkotásán túl is fontos egyedi döntési hatáskörei vannak az
Országgyűlésnek a Kormánnyal szemben. Ezek:
–– a miniszterelnök megválasztása;
–– a konstruktív bizalmatlansági indítvány, illetve a bizalmi szavazás.
Nagyon fontos jogosítványa az Országgyűlésnek a közigazgatás feletti ellen
őrzés, ami a közigazgatás politikai legitimációjának és a törvényességének a biz
tosítéka. Ez történhet:
–– plenáris üléseken;
–– országgyűlési bizottságokban; illetve
–– szakosított szervek útján.
A plenáris ülésen az országgyűlési képviselőknek lehetőségük van azonnali
kérdéseket, interpellációkat intézni a Kormány tagjaihoz, arra választ kapni, illetve
a válasz elfogadásáról dönteni. A bizottságokban a képviselők szintén meghall-
gathatják a Kormány tagjait, jelentést kérhetnek tőlük. Az Országgyűlés rendes
bizottságain túl lehetőség van egy-egy ügy kivizsgálására vizsgálóbizottságot
létrehozni, melynek tevékenysége szintén irányulhat a közigazgatással kapcsolatos
ügy kivizsgálására.
b) Az Állami Számvevőszék közigazgatás feletti ellenőrzése
Az Országgyűlés azonban nemcsak közvetlenül gyakorol ellenőrzést a közigazga-

tás felett, hanem elkülönült szervein, az Állami Számvevőszéken és a Költségvetési
Tanácson keresztül is.
Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés legfőbb pénzügyi-gazdasági ellenőr-
ző szerve, amely feladatait csak a törvényeknek és az Országgyűlésnek alárendel-
ve látja el. Önállóságának fontos garanciája egyrészt a pénzügyi függetlensége (a
központi költségvetés szerkezetében önálló fejezetet alkot, költségvetésére vonatkozó
javaslatát és költségvetésének végrehajtásáról szóló beszámolóját maga állítja össze,
és azt a Kormány változtatás nélkül terjeszti az Országgyűlés elé), másrészt a szemé-
lyi függetlenség: az Állami Számvevőszék elnökét az Országgyűlés minősített több-
séggel 12 évre választja. Az Országgyűlésnek való alárendeltsége abban is megje-
lenik, hogy a Számvevőszék az Országgyűlés erre irányuló döntése esetén köteles
A közigazgatás a kormányzati rendszerben 39 i
ellenőrzést lefolytatni, és az elnök évente beszámol az Országgyűlésnek. Ellenőrzést

végezhet még a Kormány felkérésére, továbbá a NATO, az Európai Unió, illetve olyan
nemzetközi szervezet felkérésére, amelynek Magyarország a tagja.
A közigazgatás szempontjából az Állami Számvevőszék legfőbb feladata a köz
pénzekkel és a közvagyonnal való felelős gazdálkodás ellenőrzése. Az Állami
Számvevőszék az államháztartásból származó források felhasználásának keretében
ellenőrzi:
–– a központi költségvetésből gazdálkodó szervezetek között a közigazgatási szer-
vek gazdálkodását;
–– a helyi önkormányzatok gazdálkodását; valamint
–– az államháztartásból nyújtott támogatás vagy az államháztartásból meghatá-
rozott célra ingyenesen juttatott vagyon felhasználását a nemzetiségi önkormány-
zatoknál, a közalapítványoknál és az általuk alapított gazdasági társaságoknál,
a köztestületeknél, a közhasznú szervezeteknél, a gazdálkodó szervezeteknél, az
egyesületeknél, az alapítványoknál és az egyéb kedvezményezett szervezeteknél
– vagyis mindazon szervezeteknél, amelyek a közfeladatok ellátásában részt vesz-
nek vagy civil feladataikhoz a költségvetésből támogatást kapnak.
Az Állami Számvevőszék további jelentős feladata a nemzeti vagyon kezelé-
sének ellenőrzése, ezen belül az államháztartás körébe tartozó vagyon (igen sok
esetben közigazgatási szervek általi) kezelése, a vagyonnal való gazdálkodás, az
állami tulajdonban (résztulajdonban) vagy többségi önkormányzati tulajdonban lévő
gazdálkodó szervezetek vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenysége, az
államháztartás körébe tartozó vagyon elidegenítésére, illetve megterhelésére vonat-
kozó szabályok betartása.
Az Állami Számvevőszék fontos feladata, hogy véleményezi a Kormány
által előkészített és az Országgyűlésnek benyújtott költségvetési és zárszámadási
törvényjavaslatokat.
Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseit törvényességi, célszerűségi és eredmé
nyességi szempontok szerint végzi, tehát általában nemcsak a pénzeszközök fel
használásának jogszerűségét vizsgálhatja, hanem azt is, hogy célszerű, illetve ered-
ményes volt-e a gazdálkodás.
Az Állami Számvevőszék széles körű ellenőrzési jogosítványokkal rendelke-
zik, az ellenőrzött szervezeteket ennek során közreműködési kötelezettség terheli.
Az ellenőrzést végző számvevő:
–– a dokumentumokba és az informatikai eszközökkel kezelt adatnyilvántartó
rendszerek adatállományába (a személyes adatot tartalmazó dokumentumokba,
adatnyilvántartásokba is) betekinthet, azokat az ellenőrzés lefolytatása céljából át
veheti és kezelheti;
–– a szervezet munkavállalóitól felvilágosítást, tájékoztatást, adatokat és dokumen
tumokat kérhet;
–– a szervezet helyiségeibe beléphet;

–– az adatnyilvántartó rendszerekbe betekinthet, azokról másolatot és kivonatot
készíthet.
Az ellenőrzésről az Állami Számvevőszék jelentést állít össze, amit megküld
az ellenőrzött szervezet vezetőjének. Az ellenőrzött szervezet vezetője köteles a je
lentésben kifogásoltak megszüntetésére intézkedési tervet összeállítani, és azt
a jelentés kézhezvételétől számított 30 napon belül az Állami Számvevőszék részé-
re megküldeni. Amennyiben az intézkedési tervet az Állami Számvevőszék nem
tartja megfelelőnek, azt póthatáridő tűzésével visszaküldi kijavításra, illetve kiegé-
szítésre. Az intézkedési tervben foglaltak megvalósítását pedig utóellenőrzés kere-
tében ellenőrizheti.
Az Állami Számvevőszék ellenőrző szerv, ami azt jelenti, hogy az ellenőrzés
lefolytatásán túl a tapasztaltakkal kapcsolatos intézkedési lehetőségei igen korlá-
tozottak. Legfőbb lehetősége és kötelessége, hogy az általa végzett ellenőrzések
eredményéről nyilvános jelentésben tájékoztassa az Országgyűlést, illetve a nyil-
vánosságot. Erre általában évente egyszer kerül sor, de rendkívüli esetben év közben
is kiadhat az Állami Számvevőszék jelentést.
Az Állami Számvevőszék, mivel maga nem foganatosíthat konkrét intézkedése-
ket, az ellenőrzés eredményessége érdekében más szervek intézkedését kezdemé-
nyezheti. Így a kár megelőzése, illetve enyhítése érdekében az Állami Számvevőszék
elnöke az alábbi intézkedéseket indítványozhatja az arra jogosult hatóságnál, illetve
szervezetnél:
–– a munkabérek folyósításának kivételével az előirányzat-felhasználási keret zárolása;
–– az államháztartás valamelyik alrendszeréből nyújtott támogatások folyósításá-
nak felfüggesztése;
–– civil szervezetek esetén a személyi jövedelemadó felajánlott 1%-ából való
részesedés lehetőségének felfüggesztése;
–– bűncselekmény elkövetésének gyanúja esetén az ellenőrzött szervezet tulajdo-
nában vagy kezelésében lévő, az államháztartásba sorolt vagyonelem tekintetében
biztosítási intézkedés elrendelése; továbbá
–– az ellenőrzött szervezet vezetőjével szemben büntető vagy fegyelmi eljárás kez
deményezése.
Enyhébb esetekben az ellenőrzés során feltárt jogszabálysértő gyakorlat, illet-
ve a vagyon rendeltetésellenes vagy pazarló felhasználásának megszüntetése érde-
kében az Állami Számvevőszék figyelemfelhívó levéllel fordulhat az ellenőrzött
szerv vezetőjéhez, amit a szerv vezetője köteles elbírálni, a megfelelő intézkedése-
ket megtenni, és erről az Állami Számvevőszék elnökét értesíteni.
Az Állami Számvevőszék elnöke kezdeményezheti továbbá, hogy az Ország
gyűlés hatáskörrel rendelkező bizottsága tárgyalja meg a jelentést, valamint hall-
gassa meg az ellenőrzött szervezet vezetőjét.
c) A Költségvetési Tanács szerepe
A Költségvetési Tanács voltaképpen nem ellenőrző szerv, hanem az Országgyűlés

elkülönült döntés-előkészítő szerve, annyiban azonban mégis ellenőrző szerepet
játszik az Országgyűlés és a végrehajtó hatalom közötti kapcsolatban, hogy vizs-
gálja a központi költségvetés megalapozottságát, továbbá részt vesz az államadós-
ság mértékére vonatkozó előírások betartásának ellenőrzésében.
A Költségvetési Tanács a köztársasági elnök által hat évre kinevezett elnökből,
továbbá a Magyar Nemzeti Bank elnökéből és az Állami Számvevőszék elnökéből
áll. Elnökké csak büntetlen előéletű, magyar állampolgárságú, kiemelkedő szakmai
ismeretekkel, illetve tapasztalattal rendelkező közgazdász nevezhető ki.
Ahogy már korábban is említettük, a költségvetési törvény javaslatát a Kormány
készíti el és terjeszti az Országgyűlés elé. A Költségvetési Tanács közreműködik
e törvény előkészítésében, véleményt nyilvánít a tervezetéről, továbbá véleményt
nyilváníthat a költségvetés tervezésével, végrehajtásával, a közpénzek felhasz-
nálásával, továbbá az államháztartás helyzetével kapcsolatos bármely kérdésről.
A Költségvetési Tanács – parlamentáris rendszerekben egyedülálló módon – egyfaj-
ta vétójoggal is rendelkezik a központi költségvetés elfogadásával szemben. Az
Alaptörvény 44. cikk (3) bekezdése értelmében a központi költségvetésről szóló
törvény elfogadásához ugyanis – az államadósság szinten tartása és lehetőség szerin-
ti csökkentése érdekében – a Költségvetési Tanács előzetes hozzájárulása szükséges.
2. A köztársasági elnök és a közigazgatás kapcsolata
A köztársasági elnök alkotmányos feladata a demokratikus rend védelme, az Alap

törvény szavaival: „kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokra-
tikus működése felett” [Alaptörvény 9. cikk (1) bekezdés]. Békeidőben a köztársasági
elnök szerepe elsősorban reprezentatív jellegű. Így például ő a hadsereg főparancsno-
ka, s feladatai közé tartozik egyes nemzetközi szerződések megkötése is. Különleges
jogrend idején rendelkezik jogalkotó és rendkívüli egyedi döntési jogokkal is.
A köztársasági elnököt békeidőben is megilleti azonban néhány olyan döntési
jogkör, melyek a közigazgatáshoz kapcsolódnak. Ilyenek:
a) Kinevezési jogkörök:
–– kinevezi és felmenti a minisztereket, az államtitkárokat, a közigazgatási állam-
titkárokat;
–– kinevezi és felmenti – általában külön törvényben meghatározott személy vagy
szervek javaslatára – egyes állami szervek vezetőit (például a Magyar Nemzeti Bank
elnökét, alelnökeit; a Költségvetési Tanács elnökét) vagy a Kormánytól független
államigazgatási szervek vezetőit, döntéshozóit (például az önálló szabályozó szer-

vek vezetőit; a Gazdasági Versenyhivatal elnökét és a Versenytanács tagjait);
–– kinevezi az egyetemi tanárokat;
–– megbízza és felmenti az egyetemek rektorait;
–– kinevezi és előlépteti a tábornokokat;
–– a Magyar Tudományos Akadémia elnökét és a Magyar Művészeti Akadémia
elnökét megerősíti tisztségében.
b) Az önkormányzatok feletti törvényességi felügyeletben való közreműködés
Ha az Országgyűlés feloszlatja a helyi önkormányzat képviselő-testületét, a köz
társasági elnök bízza meg az illetékes megyei, fővárosi kormányhivatal vezetőjét,
hogy az új képviselő-testület megválasztásáig terjedő időre gyakorolja a polgár-
mester feladatait és hatásköreit, illetve halaszthatatlan esetben döntsön a képviselő-
testület átruházható hatásköreibe tartozó ügyekben.
c) Döntés állampolgársági ügyekben
A köztársasági elnök dönt az állampolgársági ügyekért felelős miniszter előter-
jesztése alapján a magyar állampolgárság megszerzéséről és megszűnéséről.
d) Területszervezési jogkörök
A köztársasági elnök:
–– dönt új község alakításáról, települések egyesítéséről, településegyesítés meg
szüntetéséről;
–– városi címet adományoz; továbbá az előbbiekhez kapcsolódóan
–– dönt a község, város elnevezéséről.
A magyar parlamentáris demokráciában a köztársasági elnök nem rendelke-
zik politikai felelősséggel, ezért az őt megillető döntési jogkörök gyakorlásához
általában a miniszterelnök vagy a hatáskörrel rendelkező miniszter ellenjegyzése
szükséges. A minisztert az ellenjegyzésben csak másik miniszter helyettesítheti.
Az Alaptörvény alapján bizonyos jogköreinél lehetősége van a köztársasági elnök-
nek arra, hogy a miniszter által előterjesztett döntés teljesítését megtagadja, abban
az esetben, ha a jogszabályi feltételek hiányoznak, vagy alapos okkal arra követ-
keztet, hogy a javasolt döntés az államszervezet demokratikus működésének súlyos
zavarát eredményezné (például kinevezési jogkörök gyakorlása esetén).
Irodalom
Bibó István: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. (Akadémiai székfoglaló 1947.

január 13-án.) In Válogatott tanulmányok. II. köt. Budapest, 1986. 367–397. o. (Az
OSZK Magyar Elektronikus Könyvtárában is elérhető.)
Kecső Gábor: Adósságfékek az államháztartásban: költségvetési politika rövid pórázon.

In Jogi Tanulmányok, 16. (2012) II. köt. 417–429. o.
Kovács Árpád: Tények és gondolatok az Állami Számvevőszékről. Új Magyar
Közigazgatás, (2009) 2., 2–8. o.
Kovács Virág: Köztársasági elnöki jogállás és hatalom Magyarországon. Budapest, 2007.
Paczolay Péter: Az Állami Számvevőszék helye a hatalmi ágak rendszerében. Pénzügyi
Szemle, (2009) 4., 519–528. o.
III. A közigazgatás törvényes működése feletti
külső kontroll
1. Alkotmánybírósági kontroll a közigazgatás felett ............................................................................ 45

a) A közigazgatás normatív aktusai feletti normakontroll............................................................ 45
b) Az alkotmánybírósági ellenőrzés szerepe a közigazgatási joggyakorlat alakításában............. 48
c) Az alkotmánybírósági eljárás főbb jellemzői.............................................................................. 49
d) Egyéb hatáskörök .....................................................................................................................51
2. A bíróságok és a közigazgatás alkotmányos kapcsolata...................................................................51
a) Bírói és közigazgatási jogalkalmazás – azonosságok és különbségek.......................................51
b) A közigazgatási bíráskodás alkotmányos alapjai...................................................................... 54
c) A közigazgatási bíráskodás terjedelme..................................................................................... 55
d) A közigazgatási bíráskodás funkciói a magyar jogrendszerben................................................ 55
3. Az alapvető jogok biztosának jogai a közigazgatással szemben ..................................................... 57
4. Az ügyészség és a közigazgatás kapcsolata ................................................................................... 58
a) Nemzetközi kitekintés............................................................................................................... 58
b) A magyar alkotmányos szabályozás ........................................................................................ 59
c) Az ügyészség közigazgatással kapcsolatos feladat- és hatáskörei.......................................... 60
Irodalom................................................................................................................................................. 62
1. Alkotmánybírósági kontroll a közigazgatás felett
Az Alkotmánybíróság közigazgatás feletti ellenőrző tevékenységét az Alaptörvény

24. cikke, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (Abtv.) szabá-
lyozza. Az Alkotmánybíróság alkotmányvédő funkciójából következően ez az ellenőr-
zés alapvetően a közigazgatás alkotmányossági ellenőrzésére terjed ki. Az alkotmány-
bírósági kontroll elsősorban a közigazgatási szervek jogalkotó tevékenységét érinti
(normakontroll), de közvetett módon kihat a közigazgatási joggyakorlatra, a közigaz-
gatás minden olyan tevékenységére, amely bírói kontroll alatt is áll. Ezen túl vannak
az Alkotmánybíróságnak más, az Alaptörvény védelmét szolgáló sajátos hatáskörei is.
a) A közigazgatás normatív aktusai feletti normakontroll
A normakontrollra irányuló eljárások során az Alkotmánybíróság a közigazgatási

szervek által kibocsátott jogszabályok és közjogi szervezetszabályozó eszközök Alap
törvénybe, illetőleg nemzetközi szerződésbe ütközését vizsgálja. E körben az Alkot
mánybíróság hatásköre kiterjed a közigazgatási szervek jogalkotó tevékenységére:
a kormányrendeletekre, a miniszterelnök, a miniszterek, a Magyar Nemzeti Bank

elnöke és az önálló szabályozó szervek elnökei által alkotott rendeletekre, valamint
az önkormányzati rendeletekre.
Az önkormányzati rendeletek feletti normakontroll gyakorlása nem kizáró
lagosan az Alkotmánybíróság feladata, ezt a jogkört az Alaptörvény megosztja
a Kúria és az Alkotmánybíróság között. Az önkormányzati rendelet alkotmányossá-
gi vizsgálata akkor tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, ha az indítvány olyan
alaptörvény-ellenesség megállapítására irányul, amely az önkormányzati rendelet más
jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül, kizárólag az Alaptörvény alapján elbí-
rálható. Az önkormányzati rendelet magasabb szintű jogszabályba ütközésének vizs-
gálata a Kúria hatáskörébe tartozik. Ugyancsak a Kúria jár el akkor, ha az önkormány-
zat jogalkotási kötelezettségének nem tesz eleget. A Kúria alapvetően törvényességi
felülvizsgálati jogkörrel rendelkezik, de ez az esetek jelentős részében alkotmányos-
sági vizsgálatot is jelent, mert a más jogszabállyal ellentétes önkormányzati rende-
let az Alaptörvénynek a jogszabályok hierarchiájára vonatkozó rendelkezéseibe is
ütközik. De alkotmányossági kontrollt gyakorol a Kúria akkor is, ha az Alaptörvény
valamely rendelkezésének sérelme annak a következménye, hogy az önkormányzat
valamely más jogszabály rendelkezését megsértette, illetőleg jogalkotási kötelezettsé-
gének nem tett eleget. A Kúria eljárását – törvényességi felügyeleti jogkörében eljár-
va – a fővárosi, megyei kormányhivatal, az alapvető jogok biztosa, illetőleg az előtte
folyamatban levő ügyben – eljárás felfüggesztése mellett – a bíró kezdeményezheti.
Alkotmánybírósági normakontroll alá tartoznak a jogalkotásról szóló 2010. évi
CXXX. törvény (Jat.) VI. fejezetében szabályozott közjogi szervezetszabályozó
eszközök, így a közigazgatási szervek által kibocsátott normatív határozatok és
normatív utasítások is. Ez alól szintén kivételt jelentenek a helyi önkormányzatok
képviselő-testületei által kiadott normatív határozatok, amelyeket törvényességi
felügyeleti jogkörében eljárva a megyei, fővárosi kormányhivatal bíróság, mégpe-
dig a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság előtt támadhat meg. (A továbbiakban
a normakontroll eljárások bemutatása során „jogszabály” alatt a közjogi szervezet-
szabályozó eszközöket is értjük.)
Az Alkotmánybíróság által végzett normakontroll a közigazgatási jogalkotó
tevékenység tekintetében minden esetben utólagos, a jogszabály hatálybalépése után
végzett alkotmányossági vizsgálatot jelent. Az Alkotmánybíróság, ha a jogszabály
egészének vagy valamely rendelkezésének alaptörvény-ellenességét állapítja meg,
általános szabályként megsemmisíti azt. Ebben az esetben a határozatot a Magyar
Közlönyben közzé kell tenni. A megsemmisített jogszabály vagy jogszabályi rendel-
kezés általános szabály szerint az AB határozatnak a Magyar Közlönyben való közzé-
tételét követő napon veszti hatályát, és ettől a naptól nem alkalmazható. A jogszabály
megsemmisítése általános szabályként nem érinti a hatályvesztését megelőzően létre-
jött jogviszonyokat és az azokból származó jogokat és kötelezettségeket.
A közigazgatás törvényes működése feletti külső kontroll 47 i
Az Alkotmánybíróság határozatában – ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiz-

tonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja – az alap-
törvény-ellenesnek ítélt jogszabály hatályvesztéséről, illetőleg alkalmazhatóságáról
az általános szabálytól eltérően is rendelkezhet. Rendelkezhet úgy, hogy a megsem-
misített jogszabály kihirdetésére vagy hatálybalépésére visszahatóan, ex tunc veszti
hatályát. Ezzel a lehetőséggel csak kivételesen és akkor él az Alkotmánybíróság, ha
a jogszabály közjogi érvénytelenségét állapítja meg. De meghatározhatja a hatály-
vesztés időpontját egy későbbi időpontban, pro futuro is. Erre rendszerint akkor
kerül sor, ha a megsemmisítés következményeként jogbiztonságot veszélyeztető
joghézag keletkezne, illetőleg további jogalkotásra van szükség.
Az Alkotmánybíróság megtilthatja az alaptörvény-ellenesnek ítélt jogszabály
konkrét ügyben való alkalmazását. Az alkalmazási tilalom elrendelése történhet
az indítvány alapjául szolgáló konkrét ügyben, de dönthet az Alkotmánybíróság
úgy is, hogy a megsemmisített jogszabály a folyamatban lévő, illetőleg a megsem-
misített jogszabály alapján a jövőben keletkező ügyekben nem alkalmazható (álta-
lános alkalmazási tilalom). Erre általában akkor kerül sor, ha a jogszabály alapján
nagyszámú eljárás, ún. „sorozatperek” vannak folyamatban.
A jogszabály alaptörvény-ellenessége lehet jogalkotói mulasztás következmé
nye, ebben az esetben a megsemmisítés nem alkalmas módja az alkotmányos álla-
pot helyreállításának. Ha a jogalkotó nemzetközi szerződésből vagy kifejezett jog
szabályi felhatalmazásból eredő jogalkotási kötelezettségének nem tesz eleget, és
ennek következtében alaptörvény-ellenes helyzet keletkezik, vagy a jogszabálynak
az Alaptörvényből levezethető tartalma hiányzik, az Alkotmánybíróság – határidő
tűzésével – jogalkotási kötelezettsége teljesítésére hívja fel a jogalkotót.
A jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítása esetén az Alkotmány
bíróság megállapíthat olyan, az alaptörvényi szabályozásból eredő, annak rendel-
kezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket, amelyeket a jogszabály
alkalmazása során érvényesíteni kell.
A normakontroll-eljárásoknak két típusa van:
a) Az absztrakt normakontroll – amikor az Alkotmánybíróság konkrét jog
sérelem bekövetkezte nélkül, általánosságban vizsgálja a jogszabálynak az Alap
törvénnyel, illetőleg nemzetközi szerződéssel való összhangját. Ilyen absztrakt norma
kontrollra irányuló eljárást a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede,
a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezhet.
Az Alaptörvény és az Abtv. az absztrakt normakontrollnak két esetét szabályozza:
aa) a jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának utólagos vizsgálatát;
ab) a jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát.
b) Konkrét normakontroll – ebbe a körbe tartoznak azok az eljárások, ame
lyekben az Alkotmánybíróság egyedi ügyben alkalmazandó vagy alkalmazott
norma alkotmányosságát vizsgálja. Ezekben az eljárásokban is a jogszabályok
alkotmányosságának vizsgálata az eljárás tárgya, az Alkotmánybíróság döntése

azonban a vizsgált jogszabályon kívül kihat az indítvány alapjául szolgáló konkrét
ügyre, illetőleg az indítványozó konkrét jogviszonyára is. A konkrét normakont-
rollra irányuló eljárások a következők:
ba) bírói kezdeményezésre induló egyedi normakontroll-eljárás;
bb) alkotmányjogi panasz.
Ezek az eljárások az alaptörvény-ellenes jogszabály által – annak alkalmazása
vagy közvetlen hatályosulása során – okozott tényleges jogsérelem orvoslását, il
letőleg megelőzését szolgálják. Ilyen konkrét normakontrollt gyakorol tehát az
Alkotmánybíróság akkor, amikor a bíró – az eljárás felfüggesztése mellett – kezde-
ményezi az előtte fekvő ügyben alkalmazandó, általa alaptörvény-ellenesnek ítélt
jogszabály alkotmányossági vizsgálatát. Az alkotmányjogi panasz alapján lefolyta-
tott eljárásokban a panaszos a vele szemben bírói eljárásban alkalmazott vagy bírói
eljárás nélkül, közvetlenül hatályosuló jogszabály alkotmányosságának felülvizsgá-
latát kéri. Ezeknek az eljárásoknak az a sajátossága, hogy a jogszabály alaptörvény-
ellenességének megállapítása kihat az alapul szolgáló egyedi ügyre is.
A normakontroll eljárások főszabályként az Alaptörvényben, illetőleg az Abtv.-ben
meghatározott indítványozási jogosultsággal rendelkezők kérelme alapján indu-
ló eljárások. Ez alól a jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára
irányuló eljárás a kivétel, ezt a vizsgálatot az Alkotmánybíróság bármely eljárása
során – erre irányuló indítvány nélkül – hivatalból is elvégezheti.
b) Az alkotmánybírósági ellenőrzés szerepe a közigazgatási joggyakorlat

alakításában
Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének d) pontja alapján az Alkotmánybíróság

hatáskörrel rendelkezik az Alaptörvénnyel ellentétes bírói döntések felülvizs-
gálatára. Az Alkotmánybíróságnak ez a hatásköre kiterjed azokra a közigazgatási
ügyekre is, amelyekben a közigazgatás döntése bírói ellenőrzés alatt áll, illetőleg
amikor közigazgatási jogvitákban a bíróság dönt. Az alkotmánybírósági kontroll-
nak ez az eszköze így a közigazgatási joggyakorlat alkotmányosságát is biztosítani
hivatott. Erre az eljárásra nem az alkalmazott jogszabály alaptörvény-ellenessége
miatt, hanem alapvetően akkor kerül sor, ha a bírói jogértelmezés nincs összhang-
ban az Alaptörvénnyel, illetőleg az eljárás során olyan súlyos jogsértés történt,
amelynek következtében a panaszos alapvető joga sérelmet szenvedett.
A szakirodalomban az alkotmányjogi panasznak ezt a formáját szokták „való-
di alkotmányjogi panasz” elnevezéssel illetni. Ezt az alkotmányjogi panaszt is
a megtámadott bírói döntés kézbesítésétől számított 60 napon belül kell benyújta-
ni. A bírói döntés alaptörvény-ellenességének megállapítása esetén az Alkotmány
bíróság a bírói döntést megsemmisíti, ezzel együtt megsemmisítheti a bírói dön

téssel felülvizsgált bírói és hatósági döntéseket is. Az Alkotmánybíróságnak ez az
eljárása kiterjed a közigazgatási perben elbírált közigazgatási cselekmények alkot-
mányosságának vizsgálatára és megsemmisítésére is. A megsemmisítést kimondó
alkotmánybírósági határozat alapján lefolytatandó új eljárásokban – alkotmányjogi
kérdésekben – az Alkotmánybíróság határozata köti az eljáró szerveket.
Az alkotmánybírósági határozat eljárásjogi következményeit a közigazgatási
perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) szabályozza. A Kp. alapján az eljárásjo-
gi jogkövetkezmények meghatározása a Kúria hatáskörébe tartozik. A Kúria ezekben
az ügyekben hivatalból jár el. Ha az Alkotmánybíróság csak bírósági döntést semmi-
sített meg – a határozatban foglaltaktól függően – a Kúria az első vagy a másodfokon
eljárt bíróságot új eljárásra és új határozat hozatalára utasítja, vagy a felülvizsgálati
kérelem tárgyában új határozat hozatalát rendeli el. Ha az Alkotmánybíróság a bíróság
határozatának megsemmisítése mellett az elbírált közigazgatási cselekményt is meg
semmisítette, a Kúria – az Alkotmánybíróság határozatának egyidejű megküldése
mellett – a megsemmisített döntést hozó közigazgatási szervet is tájékoztatja a szük-
séges intézkedések megtétele érdekében, és erről a panasz indítványozóját is értesíti.
c) Az alkotmánybírósági eljárás főbb jellemzői
Amint a közigazgatás tevékenységének alkotmányosságát biztosítani hivatott alkot-

mánybírósági eszközök áttekintése is mutatja, az alkotmánybírósági eljárások súly-
pontja áttevődött az absztrakt utólagos normakontrollról az egyéni alkotmányos jogok
védelmét biztosító alkotmányjogi panaszra. Ezért indokolt ehelyütt az alkotmányjogi
panaszok elbírálására irányuló alkotmánybírósági eljárás főbb jellemzőinek áttekintése.
Az Alkotmánybíróság eljárása közjogi eljárás, amelynek célja a jogrendszer
alkotmányosságának biztosítása. Bár az alkotmányjogi panasz általában konkrét
közhatalmi, bírói eljárásokhoz kapcsolódik, az alkotmánybírósági eljárás nem tekint-
hető a bírói eljárások folytatásának, konkrét ügyekben is az Alaptörvényben biztosí-
tott jogok, a közjogi alanyi jogok érvényre juttatása a rendeltetése.
A bírói eljárásban alkalmazott jogszabály, valamint a bírói döntések alkotmá
nyossági vizsgálatára irányuló alkotmányjogi panasszal az az érintett élhet, akinek
az Alaptörvényben biztosított jogát a bíróság érdemi vagy az eljárást befejező döntése
sérti, és jogorvoslati lehetőségeit kimerítette, vagy jogorvoslat nem áll rendelkezésé-
re. Az Abtv. ezekben az eljárásokban meghatározza az indítvány tartalmi és formai
követelményeit, amelyek hiánya – ha azt a panasz benyújtója a hiánypótlásra való
felszólítás ellenére nem pótolja – az indítvány érdemi vizsgálat nélküli visszautasítá-
sához vezet. Az alkotmánybírósági eljárás feltételeinek fennállását az indítványozó-
nak kell igazolnia.
A panaszeljárás két szakaszból áll. Az eljárás első szakasza a befogadási eljárás.

Az Alkotmánybíróságnak az alkotmányjogi panaszok alapján nincs minden eset-
ben eljárási kötelezettsége. Az Abtv. 29. §-a kimondja, hogy az Alkotmánybíróság
az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-
ellenesség vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. Az
Alkotmánybíróság a befogadási eljárásban vizsgálja, hogy a panasz megfelel-e
a törvényben előírt formai és tartalmi követelményeknek, megállapítható-e az indít-
ványozó személyes, közvetlen és tényleges érintettsége az ügyben, jogorvoslati lehe-
tőségeit kimerítette-e, és az indítványban kifejtett alkotmányossági probléma tekint-
hető-e a befogadás feltételeként előírt alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek,
illetőleg olyannak, amely a sérelmezett bírói döntést érdemben befolyásolta. Ha az
Alkotmánybíróság a befogadás feltételeinek hiányát állapítja meg, az indítványt
érdemi vizsgálat nélkül végzésben, rövid indokolással visszautasítja.
A panasz befogadása a feltétele az érdemi elbírálásnak. Az alkotmánybíró-
sági eljárásra az indítványhoz kötöttség a jellemző, azaz az csak az indítványban
megjelölt alkotmányossági kérdésre korlátozódik. Azonban az Abtv. egyes esetek-
ben lehetőséget ad arra, hogy az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálata során az
indítványban foglaltakon túlterjeszkedjen.
Például erre irányuló indítvány hiányában is vizsgálhatja a jogszabály nemzetközi

szerződésbe ütközését; megállapíthat mulasztást vagy alkotmányossági követelményt;
bírói döntés alkotmányosságának vizsgálatára irányuló panasz esetén eljárását kiter-
jesztheti az alkalmazott norma alkotmányosságának vizsgálatára; és mód van arra is,
hogy a megtámadott jogszabályi rendelkezéssel szoros tartalmi összefüggésben álló
szabályt is vizsgálata alá vonjon, és megsemmisítse azt, ha annak elmaradása a jogbiz-
tonságot sértené.
Az Alkotmánybíróság döntéseit egyesbíró, öttagú tanács, illetőleg a teljes ülés hozza.

Egyesbíró dönt – az Abtv.-ben felsorolt esetekben – az indítvány érdemi vizs-
gálat nélküli visszautasításáról, ha a befogadás feltételei nyilvánvalóan hiányoznak.
Öttagú tanács jár el minden olyan ügyben, amelyet a törvény vagy az
Alkotmánybíróság ügyrendje nem utal a teljes ülés hatáskörébe.
Teljes ülés dönt:
–– minden olyan ügyben, amelyben a teljes ülés döntését az ügy társadalmi vagy
alkotmányjogi jelentősége, bonyolultsága, az alkotmányos joggyakorlat egységé-
nek megőrzése, illetve egyéb fontos ok indokolja;
–– a tanács tagjainak többsége a teljes ülés elé terjesztését indítványozza;
–– az elnök elrendeli; vagy
–– az Alkotmánybíróság öt, az adott tanácsban tagsággal nem rendelkező tagja
indítványozza.
d) Egyéb hatáskörök
Az Alkotmánybíróság a közigazgatás működését érintő egyéb hatásköröket is gyakorol.

a) Az Alaptörvény 35. cikk (5) bekezdése alapján az Országgyűlés feloszlatja
a helyi önkormányzat alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testületét. A nemze-
tiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (Nek.tv.) 148. §-a szerint ugyancsak
az Országgyűlés hatáskörébe tartozik nemzetiségi önkormányzat alaptörvény-ellene-
sen működő testületének feloszlatása.
E testületek feloszlatására a Kormány tesz javaslatot. A Kormány a javaslatá
nak előterjesztése előtt köteles kikérni az Alkotmánybíróság véleményét. Az Alkot
mánybíróság elvi véleményt nyilvánít a Kormány javaslatáról, arról, hogy a feltárt
jogsértések, működésbeli hiányosságok vezethetnek-e a működés alaptörvény-
ellenességének megállapításához. Az Alkotmánybíróság véleményében az abszt-
rakt alkotmányossági kérdést válaszolja meg, és nem a Kormány által előterjesztett
konkrét ügy tényállásáról dönt.
b) Az Abtv. 36. §-a alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik az állami
szervek, valamint az állami szervek és az önkormányzatok közötti hatásköri összeüt-
közés feloldása. Ennek alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe olyan alkotmányos
szervek közötti hatásköri viták eldöntése tartozik, amelyek az Alaptörvény értelmezé-
se alapján bírálhatók el. Az Alkotmánybíróságnak ez a hatásköre nem terjed ki a bíró-
ságok és a közigazgatási hatóságok között felmerült hatásköri összeütközés feloldásá-
ra. E hatáskörében eljárva az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a vitatott ügyben
mely szervnek van hatásköre, és kijelöli a hatáskör gyakorlására kötelezett szervet.
2. A bíróságok és a közigazgatás alkotmányos kapcsolata
a) Bírói és közigazgatási jogalkalmazás – azonosságok és különbségek
A közigazgatás és a bíróságok jogalkalmazó tevékenysége sok szempontból hason-

lít egymáshoz. Mindkettőben jogszabályok egyedi esetekre való alkalmazását vég
zik, történeti tényállásokat vetnek egybe törvényi tényállásokkal. Döntéseiket
közhatalom birtokában hozzák meg: azok a címzettekre kötelezőek, akár kényszer
alkalmazásával is érvényt lehet szerezni nekik.
Polgári bírósági ↔ közigazgatási jogalkalmazás

A polgári bíróságok és a közigazgatási szervek jogalkalmazó tevékenységének
különbségei a funkcióbeli eltérésből adódnak. A polgári bíróságok jogvitákat
bírálnak el: múltbeli történéseket vizsgálnak, két vagy több fél közötti vitában
döntenek, azokat rendezve mondják ki a jogviszonyok, illetve jogok, kötelességek

fennállását vagy fenn nem állását. Már létező vagy korábban létezett jogviszonyok
alapján fogalmaznak meg kötelezéseket és megállapításokat. Jogalakító döntéseket
csak kivételesen hoznak: általában tehát nem jogviszonyokat hoznak létre, hanem
létező jogviszonyok – s az azok tartalmát képező, fennálló jogok, kötelezettségek –
érvényre juttatásában működnek közre. Így például egy, a felek között megkötött
szerződés teljesítésére köteleznek valakit, vagy megállapítják, hogy valaki kárt oko
zott, és annak megtérítésére kötelezik. A közigazgatás – aminek funkciója a köz
érdek, a közjó érvényesítése – ezzel szemben általában jogalakító döntéseket hoz:
a jövőre nézve állapít meg jogokat, kötelezettségeket, tehát jogviszonyokat
hoz létre, módosít vagy szüntet meg.
Ilyen jogalakító döntéseket hoz a közigazgatási szerv, amikor például építési enge-
délyt ad ki (azaz jogot ad egy építmény felépítésére), visszavon egy működési engedélyt
(azaz a jövőre nézve egy bizonyos tevékenységtől való tartózkodásra kötelez), vagy
éppen szemüveg viseléséhez köti a már korábban megszerzett járművezetési jogosult-
ságot, netán módosítja egy adott terület övezeti besorolását.
A polgári bíróságok és a közigazgatási szervek jogalkalmazásának eljárási rendje

– az eltérő funkcióból adódóan – szintén különbözik egymástól:
a) A jogviták eldöntése során a polgári bíróságok többnyire kontradiktó-
rius (peres) eljárásban döntenek. Ezek jellemzője, hogy a vitában álló felek
egymásnak ellentmondó előadásai, szolgáltatott bizonyítékai alapján dönt a bíró-
ság. A felperes által felhozottakra reagálhat az alperes és viszont, állítások és
bizonyítékok állnak egymással szemben. Ezen előadások és a per egyéb anyagai
alapján dönti el tehát a bíróság a jogvitát. A közigazgatás eljárásai általában nem
kontradiktórius eljárások. Sőt, gyakran dominál az inkvizitórius jelleg és ezzel
együtt az írásbeliség.
b) Eljárásuk során a polgári bíróságok elsősorban a polgári (anyagi) jog szabá-
lyait alkalmazzák, az eljárásukra vonatkozó szabályok pedig külön jogág (polgá-
ri perjog) tárgyát képezik. A közigazgatás eljárásai során általában a közigazgatási
jogot (vagy a pénzügyi jogot) alkalmazza, az eljárására vonatkozó szabályok nem
képeznek külön jogágat, rendszerint nem is különülnek el formailag az anyagi jogi
szabályoktól, ugyanabban a jogszabályban találhatóak anyagi és az érvényesítésüket
szolgáló eljárási szabályok (például az építési törvényben vagy a gyermekvédelmi
törvényben).
c) További fontos különbség, hogy a bíróság csak kérelemre járhat el, tehát csak
akkor, ha a jogvitában érintett valamelyik fél azt kéri, és a bíróság kötve van a fél kérel-
méhez: azon nem terjeszkedhet túl (ne ultra petitum). A közigazgatás tevékenységét,
a közérdek érvényesülését azonban nem lehet az ügyfél akaratától függővé tenni

– ezért az esetek többségében a közigazgatás szervei hivatalból is eljárhatnak, illet-
ve egyes kérelemre induló ügyek is átalakulhatnak hivatalbóli eljárásokká.
A kétféle jogalkalmazásban vannak természetesen átfedések, határterületek
is, így például:
–– a közigazgatásnak is van bíráskodó, jogvitát eldöntő tevékenysége, például
birtokviták, családjogi viták, fogyasztóvédelmi jogviták; és fordítva: a bíróságok
is végeznek nyilvántartási tevékenységet (például a cégnyilvántartás vagy a civil
szervezetek nyilvántartásának vezetése);
–– a közigazgatás polgári anyagi jogi szabályokat is alkalmaz, így például az előbb
említett jogvitás eljárások többségében, vagy az ingatlan-nyilvántartási eljárások-
ban. A bíróságok pedig számos esetben közigazgatási jogi szabályokat is alkalmaz-
nak a polgári ügyek eldöntése során (például a nemzeti vagyonba tartozó vagyon-
tárggyal kapcsolatos szerződés érvénytelenségének megállapításakor);
–– kivételesen kérelem nélkül is eljárhat a bíróság. Így hivatalból vizsgálja felül
időszakosan a bíróság a pszichiátriai betegek intézeti gyógykezelésének szükséges-
ségét; a közigazgatási szervek pedig csak kérelemre folytathatnak le engedélyezési
eljárásokat (például építési engedély kiadása vagy házasságkötési eljárás).
Büntető ítélkezés ↔ közigazgatási jogalkalmazás

Külön kell szólni a büntetőbíráskodás és a közigazgatási jogalkalmazás közöt-
ti hasonlóságokról és különbségekről is. A közigazgatás igen nagy tömegben hoz
szankcionáló döntéseket, amelyek nagyfokú egyezést mutatnak a büntetőbíróságok
döntéseivel (a közigazgatási jogi szankciórendszer kérdéseit a III. kötet tárgyalja
részletesen). Így például egyes adóigazgatási eljárások vagy például a versenyfel-
ügyeleti közigazgatási eljárás jellegét tekintve sok szempontból hasonlít a büntető-
eljáráshoz. Mind a közigazgatási szervek, mind a büntetőbíróságok múltbeli cselek-
ményeket vizsgálnak, és a jogsértés megállapítása esetén szankciót szabnak ki, még
a kiszabható pénzbeli szankciók nagysága is hasonló, sőt a közigazgatási bírságok
olykor súlyosabbak is.
Fontos különbség viszont, hogy a közigazgatási jogalkalmazásban a teljes
eljárást a közigazgatási szerv folytatja le, míg a büntetőeljárásban a nyomozati,
a vád- és a bíráskodási funkció szervezetileg is elkülönül egymástól. A közigazga-
tási szankcionálás esetében a funkciók csak a döntést követő – esetleges – bírósági
felülvizsgálat során válnak el egymástól, és akkor is csak részben.
Alapvetően különbözik a szankciók jellege is, hiszen a közigazgatás személyi
szabadság elvonásával járó szankciót általában nem állapíthat meg. Nem véletlen,
hogy a hasonlóságok miatt az Emberi Jogok Európai Bírósága az EEJE 6. cikke
alapján számos közigazgatási ügyet büntetőügynek minősít. Az ilyen jellegű
közigazgatási eljárásokhoz az általános hatósági eljárásénál szigorúbb garancia-

rendszer kapcsolódik, ami sokban hasonlít a büntetőeljárás garanciarendszeréhez.
Azt jobbára a mindenkori büntetőpolitikai szempontok döntik el, hogy egy adott jog
sértő magatartást bűncselekménynek minősít-e a jogalkotó vagy „csupán” közigazgatási
szankciókkal rendeli büntetni. Példaként álljon itt a kartellezés, amelynek vannak mind
a bűnüldöző szervek, mind a közigazgatás (versenyhatóság) által üldözendő tényállásai.
b) A közigazgatási bíráskodás alkotmányos alapjai
A jogállamban a közigazgatás jogszerűségének legfontosabb garanciája az, hogy kife-

lé irányuló tevékenységének törvényességét a bíróságok vizsgálhatják. Ez azt jelen-
ti, hogy az arra jogosult kérelmére a bíróság megvizsgálja a közigazgatási cselek-
vés törvényességét, és amennyiben törvénysértést állapít meg, annak kiküszöbölése
iránt intézkedik: hatályon kívül helyezi a közigazgatási döntést, szükség esetén új
eljárás lefolytatására kötelezi a közigazgatást, vagy meghatározott feltételekkel meg
is változtathatja a bíróság a közigazgatás döntését. Más jellegű jogsértéseknél aktív
cselekvésre kötelezheti a közigazgatást, így például eljárások lefolytatására, döntések
meghozatalára, vagy közigazgatási szerződésből eredő kötelezettség teljesítésére.
A közigazgatási bíráskodásra vonatkozó alapvető szabályokat alkotmányos
rendelkezések rögzítik. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szabályozza
a jogorvoslathoz való jogot, amely szerint: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy
jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen,
amely a jogát vagy jogos érdekét sérti”.
A közigazgatási bíróságok feladatáról az Alaptörvény 25. cikke rendelkezik.
Eszerint:
„25. cikk (1) A bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el. Bíróság
a rendes és a közigazgatási bíróság.
(3) A közigazgatási bíróságok döntenek közigazgatási jogvitákban és törvény-
ben meghatározott egyéb ügyben…”
Ezek a rendelkezések jelentik tehát a közigazgatási bíráskodás alkotmányos alapját.
Természetesen a közigazgatási bíráskodás számára is igen fontos tétel az Alaptörvény
Alapvetésének az a kijelentése, hogy „Magyarország független, demokratikus jogál-
lam.” [B) cikk (1) bek.]. A jogállamiság egyik részeleme a közigazgatás jog alá rendelt-
sége, legalitása, aminek alapvető szervezeti és hatásköri garanciája, hogy a bíróságok
őrködnek a közigazgatás törvényessége felett, s ez nem korlátozódhat a közigazgatás
által használt egyes eszközökre vagy egyes cselekvésfajtákra. Ezt a tételt erősíti, hogy
az Alaptörvény immár külön, az Alapvetésének C) cikk (1) bekezdésében kimondja:
„A magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik.”
c) A közigazgatási bíráskodás terjedelme
Az európai jogfejlődésben azt tapasztaljuk, hogy a közigazgatási bíróságok hatás-

köre folyamatosan bővül. Ez egyrészt betudható annak a ténynek, hogy a közigaz-
gatás eszközrendszere egyre differenciáltabb, másrészt pedig a jogállami gondolko-
dás térnyerésének, amelynek értelmében a közigazgatás feletti legeredményesebb
kontrollt a bírói hatalom tudja megvalósítani. A jogállamiság fontos fokmérője,
hogy az állami döntések mekkora hányada támadható meg bíróság előtt (beleértve
az alkotmánybíróságot is).
A közigazgatási bíráskodás két meghatározó modelljének „anyaországában”
generálklauzulával határozzák meg a közigazgatási bíróságok hatáskörét. Így Né
metországban minden nem alkotmányjogi jellegű közjogi jogvitában adott a köz
igazgatási bírói út, hacsak szövetségi törvény nem utalja a jogvitát kifejezetten
más bíróság hatáskörébe. Franciaországban is általános hatásköre van a közigaz-
gatási bíróságoknak a közigazgatási perekre. A kivételt itt azok a perek jelentik,
amelyeket a per tárgya vagy az igazságszolgáltatás jó működése érdekében másik
(elsősorban polgári) bírói fórumra ruháznak. A francia doktrína szerint – nagyon
leegyszerűsítve – közigazgatási per az a per, amelyben az alperes a francia közjog
személye, és a per tárgya a közhatalom gyakorlása vagy valamilyen közszolgálta-
tás nyújtása.
A közigazgatási bírói út magyar szabályozása a Kp. 2018. január 1-jei hatály-
balépése óta szintén generálklauzulán nyugszik. A Kp. szerint a közigazgatá-
si ügyekben eljáró bíróságok bírálják el a „közigazgatási jogvitákat”. A törvény
a közigazgatási jogvita fogalmát a következő általános rendelkezéssel definiálja:
4. § [A közigazgatási jogvita]
(1) A közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási szerv közigazgatási jog által
szabályozott, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányu-
ló vagy azt eredményező cselekményének, vagy a cselekmény elmulasztásának (a
továbbiakban együtt: közigazgatási tevékenység) jogszerűsége.
(2) Közigazgatási jogvita a közszolgálati és a közigazgatási szerződéses jogvi-
szonnyal kapcsolatos jogvita is.
d) A közigazgatási bíráskodás funkciói a magyar jogrendszerben
Általános rendezőelvként azt állapíthatjuk meg, hogy a közigazgatási bíróságoknak

kettős jogvédelmi funkciójuk van: a szubjektív és az objektív jogvédelem.
a) A szubjektív jogvédelem az alanyi jogok védelmére irányul. Általános jel
leggel, a közigazgatási tevékenységekkel szemben az érintett jogalanyok számá-
ra biztosítja a jogalkotó a közigazgatási bírói utat, ilyenkor az egyedi ügyekben
alapvetően a jogsérelmet szenvedett fél kérésére jár el a bíróság. Ezt a szubjektív

jogvédelmi jelleget húzza alá a jogorvoslathoz való jog alkotmányos szabályozása is.
b) Az objektív jogvédelem a tárgyi jog, a jogrend – és ezen keresztül a közér-
dek – védelmére irányul. Célja, hogy olyan törvénysértések se legyenek, amelyek
nem sértenek alanyi jogokat. A bíróságok az objektív jogvédelmi funkció kere-
tében egyrészt közreműködnek a közigazgatás autonóm intézményei feletti
állami felügyeletben. A helyi önkormányzatok és szerveik feletti törvényességi
felügyeletet ellátó megyei, fővárosi kormányhivatal vezetője a Magyarország helyi
önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) alapján bíróság-
hoz fordulhat a helyi önkormányzat szerveinek bizonyos törvénysértő döntéseivel,
mulasztásaival, működésével szemben. Ugyanígy a köztestületek esetében is az álla
mi felügyeletet gyakorló szerv – rendszerint a miniszter, kivételesen az ügyész –
bírósághoz fordulhat, ha a köztestület valamely döntését törvényellenesnek tartja.
Ezekben az esetekben olyan szerv indítja tehát az eljárást, melynek nem fűződik
személyes érdeke az ügyhöz, hanem hivatali kötelessége a törvénysértések elle-
ni fellépés. Mivel azonban a jogállamban az autonómiával rendelkező szervezetek
döntéseinek hatályon kívül helyezésére rendszerint csak a bíróságoknak van lehe-
tőségük, ezekben az esetekben a törvényességi felügyeletet gyakorló szerv a bíró-
sághoz fordulva kérheti a törvénysértés megszüntetését.
Hasonlóképpen a közigazgatás törvényessége felett őrködő ügyész is felléphet
a közigazgatási szervek törvénysértő döntéseivel szemben, őt is megilleti közérdek-
védelmi jogkörében a bírósághoz fordulás jogosultsága, az ügyészségről szóló 2011.
évi CLXIII. törvény (Ütv.) vonatkozó rendelkezései alapján.
Az objektív jogvédelem további módja olyan civil szervezetek ügyféli jogál-
lásának (és így keresetindítási jogának) biztosítása, amelyek a közérdeket vagy
annak valamely részelemét védik (például környezetvédelmi egyesületek, más civil
szervezetek ügyféli jogállása).
A Kp. szabályai eljárási szempontból teremtették meg ennek az objektív jogvé-
delmi funkciónak a garanciális szabályait. (Mindezzel bővebben a Közigazgatási
jog. Általános rész III. kötet foglalkozik.)
Szükséges megemlíteni, hogy a közigazgatási bíróságoknak a jogvédelem
biztosítása mellett további funkcióik is vannak:
c) stabilizálják a közigazgatási döntéseket azáltal, hogy ítéleteikkel anyagi
jogerővel ruházzák fel azokat;
d) alakítják a közigazgatási szervek joggyakorlatát (egy-egy jogvitában hozott
döntésük kihat a közigazgatás által hasonló ügyekben követett jogalkalmazói
gyakorlatra, ezáltal formálják a jogalkalmazói gyakorlatot, megelőzve a további
jogsértéseket);
e) mindezek során fejlesztik a közigazgatási jogi dogmatikát, biztosítják a köz
igazgatási jog fejlődőképességét.
3. Az alapvető jogok biztosának jogai a közigazgatással

szemben
Az alapvető jogok biztosának az intézménye svéd eredetű, ezért használjuk szi

nonimaként a svéd „ombudsman” elnevezést. Az alapvető jogok biztosa az Ország
gyűlés felhatalmazása alapján végzi alapjogvédelmi tevékenységét, ami elméleti
szempontból szintén ellenőrzési tevékenységnek minősül. Itt is, feltételezve az alkot-
mányjogi ismeretek meglétét, vázlatosan tekintjük át a közigazgatás felett gyakorolt
ellenőrzés főbb pontjait.
Az Alaptörvény szerint az Országgyűlés a képviselők kétharmadának szava-
zatával választja meg az alapvető jogok biztosát és helyetteseit. Utóbbiak a jövő
nemzedékek érdekeinek, illetve a magyarországi nemzetiségek jogainak védel-
mét látják el.
Az alapvető jogok biztosának feladata, hogy az – alapvető jogokkal kapcsolat-
ban tudomására jutott – visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslá-
suk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen.
Az alapvető jogok biztosa igen kiterjedt ellenőrzést gyakorol a közigazga-
tás felett, hiszen mind a közigazgatási szervek (ideértve a rendvédelmi szerveket
is), mind a közigazgatási feladatot ellátó egyéb szervezetek (köztestületek, kvázi
közigazgatási szervek) tevékenységében vagy mulasztása révén megnyilvánuló
visszásságokat vizsgálhatja. A hatóságokon túl a közszolgáltatást végző szervek-
re is kiterjed ez az ellenőrzési jog, amely a közigazgatás intézményrendszerének
további nagy részét érinti, hiszen közszolgáltatást végző szervnek minősül szerve-
zeti formájától függetlenül:
–– az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közre
működő szerv (például a védőnő vagy a háziorvos);
–– az állami vagy európai uniós támogatás nyújtásában vagy közvetítésében közre
működő szervezet;
–– a jogszabályban közszolgáltatásként megjelölt tevékenységet végző szervezet
(például a szemétszállítást végző gazdasági társaság); valamint
–– a jogszabályban előírt, kötelezően igénybe veendő szolgáltatást nyújtó szerve-
zet (például a gépjárművek műszaki állapotát ellenőrző gazdasági társaság).
Természetesen az ellenőrzés tárgya csak e szervezetek közszolgáltató tevékeny-
sége lehet.
Az alapvető jogok biztosa általában kérelemre jár el, de bizonyos esetekben
hivatalból is eljárást folytathat. Nem köteles a kérelmek alapján eljárni, maga dönti
el, hogy szükségesnek látja-e vizsgálat lefolytatását. Az alapvető jogok biztosának
eljárása ingyenes, a vizsgálat költségeit az alapvető jogok biztosának hivatala előle-
gezi meg és viseli.
Fontos hangsúlyozni, hogy az alapvető jogok biztosának közigazgatás feletti

ellenőrzése kiegészítő jellegű, ezért a közigazgatással szemben elsősorban az álta-
lános jelleggel biztosított jogorvoslati lehetőségeket kell igénybe venni. Előfeltétele
ezért az alapvető jogok biztosához fordulásnak a rendelkezésre álló közigazgatási
jogorvoslat (a bírói út nem tartozik ebbe a körbe) kimerítése. Nem járhat el a biztos
olyan ügyben sem, amelyben közigazgatási per indult, illetve jogerős bírósági hatá-
rozat született. További korlát, hogy amennyiben az ügyben jogerős vagy végleges-
sé vált közigazgatási határozat született, ennek közlésétől számított egy éven belül
lehet az alapvető jogok biztosához beadvánnyal fordulni.
Amennyiben a közigazgatási jogorvoslati lehetőségek nem vezetnek eredmény-
re vagy hiányoznak – ez utóbbi különösen a közszolgáltatásoknál gyakori –, akkor
játszik igazán fontos szerepet az alapvető jogok biztosa.
A vizsgálat lefolytatása, illetve a vizsgálat megtervezése érdekében a vizsgált
szervnek együtt kell működnie az alapvető jogok biztosával. Amennyiben ezt
nem teszi meg, az alapvető jogok biztosa – intézkedési jogkör hiányában – nem
járhat el vele szemben, de ezt a tényt jelentésében rögzíti, illetve éves beszámolójá-
ban külön kiemeli.
A biztos a vizsgálatról jelentést készít, amely tartalmazza a feltárt tényeket,
az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket; a jelentései nyilváno-
sak. A lefolytatott vizsgálat eredményéről, illetve esetleges intézkedéséről a biztos
a beadványtevőt is értesíti.
Akárcsak az Állami Számvevőszék elnöke, az alapvető jogok biztosa is évente
beszámol az Országgyűlésnek a tevékenységéről. Egyedi és általános intézkedései
kötelező erővel nem rendelkeznek, de tapasztalati tény, hogy a biztosok igen nagy
tekintélynek örvendenek, így ajánlásaiknak általában eleget tesznek a címzettek.
Az alapvető jogok biztosának szerepe az új alkotmányos szabályok folytán
jelentős mértékben nőtt, hiszen beletartozik abba a szűk körbe, akik jogosultak
az Alkotmánybíróságnál utólagos normakontroll iránti eljárást kezdeményezni.
Szintén jogosult az alapvető jogok biztosa az önkormányzati rendelettel szem-
ben normakontroll eljárást kezdeményezni a Kúria előtt. Ez szintén fontos eszköz
a közigazgatás alkotmányosságának biztosításában.
4. Az ügyészség és a közigazgatás kapcsolata
a) Nemzetközi kitekintés
Az ügyészség és a közigazgatás kapcsolatának két fő modelljét különíthetjük el

a modern államok körében.
a) A végrehajtó hatalom részét képező ügyészség modelljében az ügyész

alapvetően a végrehajtó hatalom irányítása vagy a felügyelete alatt álló szervezet,
amelynek elsődleges feladata a nyomozás irányítása vagy felügyelete, illetve a vád
képviselete a bíróság előtt. Az ügyészség végrehajtó hatalomhoz való kapcsolódása
abban is kifejeződik, hogy ezekben az államokban az ügyészséget általában vádha-
tóságként jelölik. A végrehajtó hatalomhoz kötődés nem zárja ki azt, hogy az ügyé-
szek jogállását közelítsék a bíróihoz, azonban gyakran az ügyészek is köztisztvi-
selőnek minősülnek. Figyelemmel arra, hogy az ügyész elsődleges feladata ebben
a rendszerben a végrehajtó hatalom büntető (szak)politikájának a képviselete a bí
róság előtt, s hogy az ügyészség is a végrehajtó hatalom része, az ügyészségnek
a közigazgatással kapcsolatos feladatai szűkek, azok általában a büntetés-végre-
hajtás közigazgatási felügyeletéhez, illetve irányításához kapcsolódnak.
A hagyományos ügyészi modellt követi a legtöbb európai kontinentális jogrend-
szerű állam, és ez a modell érvényesül az angolszász államok többségében is. Így az
Egyesült Királyságban a Koronaügyészi Szolgálatot vezető koronaügyész gyakorla-
tilag miniszteri rangú tisztviselő, míg az Egyesült Államokban a szövetségi legfőbb
ügyész feladatait az igazságügy-miniszter látja el.
b) Az ügyészség másik fő modellje az ún. független ügyészségi modell (vagy más
elnevezéssel a prokuratúra-modell). Ebben a rendszerben az ügyészség a végrehaj-
tó hatalomtól független szervezet, amely felett a törvényhozás rendelkezik bizonyos
ellenőrzési jogosítványokkal. Ebben a rendszerben jellemzően a törvényhozás (vagy
kétkamarás törvényhozás esetén gyakran annak valamelyik – általában a felsőházi –
kamarája) választja az ügyészség vezetőjét, rendszerint az államfő javaslatára.
A független ügyészség ezekben a rendszerekben kiemelkedő fontosságú jog
védelmi szerv, sok esetben a törvényesség legfontosabb őreként tekintenek rá. Az
ügyész mint a törvényesség őre a hagyományos vádképviseleti, valamint a büntetés-
végrehajtással összefüggő feladatokon túl széles körű egyéb hatáskörökkel is
rendelkezik, így törvényben meghatározott polgári eljárásokat kezdeményezhet,
kivételesen általános keresetindítási jogosítványokkal is rendelkezhet, ellátja a civil
szervezetek felügyeletét, valamint a közigazgatással szemben is felügyeleti vagy
ellenőrzési jogosítványokkal bír.
A prokuratúra-modellt elsősorban a szovjet utódállamok, illetve egyes kelet-
és közép-európai országok követik, így ide sorolhatjuk Oroszország, Belarusz,
Ukrajna, Horvátország és Szlovákia rendszerét is.
b) A magyar alkotmányos szabályozás
Az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően a Magyar Köztársaság Alkotmányáról

szóló 1949. évi XX. törvény (Alkotmány) alapvetően a prokuratúra-modellt követte.
Így az Alkotmány 51. §-a szerint az ügyészség elsődlegesen jogvédelmi feladato-

kat ellátó szerv, amely nyomozati, vádképviseleti, büntetés-végrehajtási feladatai
mellett „közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki megtartsa a törvénye-
ket. Törvénysértés esetén – törvényben meghatározott esetekben és módon – fellép
a törvényesség védelmében”.
A fenti, a törvényesség őreként meghatározott szereppel összefüggő rendelke
zéseket tartalmazott a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. tör
vény, amely a közigazgatás döntéseinek széles körű megtámadását tette lehetővé.
Így az ügyész az Alkotmányban meghatározott törvényességi felügyelet keretében
óvással, felszólalással és figyelmeztetéssel élhetett. Ez az általános törvényességi
felügyelet kiterjedt mind a közigazgatás egyedi, mind pedig a Kormánynál alacso-
nyabb szintű közigazgatási szervek normatív aktusaira is.
Az Alaptörvény – bár továbbra is fenntartotta az ügyészségnek a végrehajtó
hatalomtól való függetlenségét – a korábbi alkotmányos szabályozást bizonyos
mértékben megváltoztatta. Az Alaptörvény 29. cikk (1) bekezdés második mondata
szerint: „Az ügyészség üldözi a bűncselekményeket, fellép más jogsértő cselek-
ményekkel és mulasztásokkal szemben, valamint elősegíti a jogellenes cselekmé-
nyek megelőzését.” Az Alaptörvény 29. cikk (2) bekezdés d) pontja pedig kimond-
ja, hogy az ügyészség „a közérdek védelmezőjeként az Alaptörvény vagy törvény
által meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol”. Ennek alapján az
ügyészség továbbra is jogosult arra, hogy a közigazgatás jogsértő cselekményeivel
szemben fellépjen. Az Alaptörvény 29. cikk (7) bekezdése szerint az ügyészség
szervezetéről és működéséről sarkalatos törvény rendelkezik. Így az Alaptörvény
meglehetősen szűkszavú rendelkezéseit az Ütv. tölti ki tartalommal.
Elöljáróban ki kell emelni, hogy az objektív bírósági jogvédelemről leírtakkal
összhangban egy jogállami rendszerben, bármennyire is független az ügyészség
a végrehajtó hatalomtól, a közigazgatás döntéseinek – a közigazgatási szervezeti
rendszeren kívüli – megsemmisítésére kizárólag a bíróság lehet jogosult. Így az
ügyész alapvetően ellenőrzési és eljárást kezdeményező feladatokat lát el, hiszen
az aktus-felülvizsgálat a bíróság hatáskörébe tartozik.
c) Az ügyészség közigazgatással kapcsolatos feladat- és hatáskörei
Az Ütv. 1. § (2) bekezdése szerint:
[a]z ügyészség a közérdek védelme érdekében közreműködik annak biztosításában,

hogy mindenki betartsa a törvényeket. A jogszabályok megsértése esetén – törvényben
meghatározott esetekben és módon – fellép a törvényesség érdekében. Ha törvény
másként nem rendelkezik, fellépésre akkor köteles, ha a törvénysértés megszüntetésére
hivatott szerv az Alaptörvényben, valamint törvényben és más jogszabályban vagy

közjogi szervezetszabályozó eszközben meghatározott kötelezettsége ellenére a szük-
séges intézkedést nem teszi meg, vagy ha a törvénysértésből eredő jogsérelem elhárítá-
sa érdekében azonnali ügyészi intézkedésre van szükség.
Az Ütv. 2. § (1) bekezdés i) pontja szerint a fenti feladat ellátáshoz kapcsolódóan

az ügyészség „elősegíti, hogy a hatósági jogkört gyakorló, illetve – a bíróságok és
a választottbíróságok kivételével – a jogvitát elbíráló szervek a jogszabályok rendel-
kezéseit megtartsák”. A 2. § (1) bekezdés h) pontja szerint az ügyészség a bírósági
jogalkalmazás segítése érdekében a közigazgatási perekben is – külön törvényben
meghatározottak szerint – közreműködhet, ami – közvetetten – szintén a közigaz-
gatással kapcsolatos hatáskörként értékelhető.
E feladatkörökhöz az Ütv. IV. fejezete biztosít jogosítványokat. A korábbi ügyé
szi általános törvényességi felügyeleti jogkör helyébe az ügyész közérdekvédelmi
hatáskörei léptek, ami hangsúlybeli változást jelez.
Az Ütv. 26. §-a az ügyész közérdekvédelmi eljárásával kapcsolatban általában
rögzíti, hogy az ügyész ezeket a hatásköreit a törvénysértés kiküszöbölése érdeké-
ben elsősorban bírósági peres és nemperes eljárások megindításával (perindítási
jog), valamint hatósági eljárások kezdeményezésével és jogorvoslat előterjesztésé-
vel gyakorolja. Az Ütv. az ügyész fenti jogosítványát fellépésként jelöli meg.
A fellépés megalapozottsága érdekében az ügyész vizsgálatot folytathat, ha
a tudomására jutott adat, tény vagy más körülmény megalapozottan súlyos törvény-
sértésre utal.
A fellépés előtt az ügyész felhívással élhet, amelyben az eljáró közigazgatási
hatóságnál vagy felügyeleti szervénél indítványozza a törvénysértés felszámolását.
Amennyiben a törvénysértés megszüntetésére nem kerül sor, akkor léphet fel az
ügyész a döntéssel szemben. Az ügyészi fellépés mérlegelésen alapul, azaz – a bünte-
tő eljárásjogból ismert – opportunitás elve itt is érvényesül: az ügyész e körben
mérlegelheti, hogy a jogsértés miatt szükséges-e a bírósági eljárás megindítása.
Az ügyészség közigazgatási szervekkel szembeni feladatai – a legfőbb ügyész
utólagos normakontroll kezdeményezési jogán túl – részben a hatósági eljárások-
hoz, másrészt intézmények felügyeletéhez kapcsolódnak. Emellett az ügyészség-
nek a „klasszikus” vádhatósági hatáskörökhöz szorosabban kötődő, a közigazgatási
büntetőhatalom körébe sorolható szabálysértésekkel összefüggő feladatai vannak.
a) A közigazgatási szervek által alkotott jogszabályok alkotmányossága
utólagos vizsgálatának kezdeményezése: az Alaptörvény negyedik módosítása
(2013. március 25.) lehetővé tette, hogy a legfőbb ügyész kezdeményezze a jogsza-
bályok alkotmányosságának utólagos vizsgálatát (utólagos normakontroll) az
Alkotmánybíróság előtt. Ennek keretében a legfőbb ügyész a közigazgatási szervek
rendeleti jogalkotásának normakontrollját is kezdeményezheti.
b) A hatósági döntések törvényességét biztosító feladat- és hatáskörök:

–– törvénysértő döntés esetén a szerv felügyeleti szervéhez (kivételesen a szervhez)
benyújtott felhívás;
–– a felhívás eredménytelensége esetén ügyészi fellépéssel bírósági eljárás kezde-
ményezése;
–– a közigazgatási hatósági eljárásokban egyes kényszercselekmények előzetes
jóváhagyása (például elővezetés).
c) A gyermekvédelmi intézmények törvényességi felügyelete: az ügyészek
kiemelt feladata a gyermekek védelme, ezért ellenőrzik a közszolgáltató intézmé-
nyek közül a gyermekvédelmi intézmények tevékenységét, és törvénysértés esetén
fellépnek.
d) A szabálysértési ügyekkel kapcsolatos ügyészi feladatok:
–– a szabálysértési eljárási szabályokban meghatározott kényszerintézkedések
előzetes jóváhagyása;
–– ügyész felhívásának és fellépésének lehetősége akkor, ha a szabálysértési
hatóság bűncselekményt bírált el szabálysértésként (ha a bíróság bírált el bűncse-
lekményt szabálysértésként, akkor az ügyész perújítást kezdeményezhet);
–– az elkövető javára történő fellépés;
–– mint szabálysértési jogorvoslati fórum elbírálja a szabálysértési törvényben
meghatározott hatósági döntésekkel szemben benyújtott panaszokat.
Irodalom
A „valódi” alkotmányjogi panasz és elbírálásának főbb jellemzői. Nemzetközi kitekintés.

A magyar szabályozás. Alkotmánybírósági Szemle, (2011) 2., 64. o.
Balogh Zsolt – Marosi Ildikó: Vonzások és taszítások bíróságok között. Gondolatok az
alkotmányjogi panaszról. Alkotmánybírósági Szemle, (2012) 1., 73. o.
Barabás Gergely – Baranyi Bertold – Fazekas Marianna (szerk.): Kommentár az általá-
nos közigazgatási rendtartásról szóló törvényhez. Budapest, 2018.
Barabás Gergely – F. Rozsnyai Krisztina – Kovács András György (szerk.): Kommentár
a közigazgatási perrendtartáshoz. Budapest, 2018.
Bibó István: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. In Válogatott tanulmányok,
II. köt., Budapest, 1986. 367–397. o.
Bócz Endre: A Magyar Köztársaság ügyészsége és az Alkotmány. Magyar Jog, (2011) 3.,
136–144. o.
Darák Péter: Az alkotmányjogi panasz bírói szemmel. Alkotmánybírósági Szemle, (2012) 1.,
70. o.
Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja I–II. Budapest, 2009.
Köblös Adél: A „régi típusú” alkotmányjogi panasz az új Abtv.-ben. Alkotmánybírósági

Szemle, (2012) 1., 80. o.
Osztovits András: A valódi alkotmányjogi panasz egyes eljárásjogi kérdéseiről. Alkotmány
bírósági Szemle, (2012) 1., 109. o.
Paczolay Péter: Megváltozott hangsúlyok az Alkotmánybíróság hatásköreiben. Alkotmány
bírósági Szemle, (2012) 1., 67. o.
Rosenfeld, Michael – Sajó, András (eds): The Oxford Handbook of Comparative
Constitutional Law. Oxford, 2012.
Rozsnyai Krisztina: Közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban. Budapest, 2010.
Rozsnyai Krisztina: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben. Budapest, 2018.
Somody Bernadette: Az ombudsman típusú jogvédelem. Budapest, 2010.
Tóth Judit – Legény Krisztián (szerk.): Összehasonlító alkotmányjog. Budapest, 2006.
Varga Zs. András: Az Alaptörvény és az ügyészség közjogi hatáskörei. Magyar Jog,
(2012) 3., 129–136. o.
IV. A közigazgatás működése, tevékenységfajtái
1. A közigazgatási tevékenységek rendszerezésének szempontjai ..................................................... 65

2. A közigazgatás közhatalmi tevékenységei........................................................................................ 67
a) A közigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége..................................................................... 67
b) A közigazgatási szervek hatósági tevékenysége...................................................................... 69
c) Törvényességi felügyeleti tevékenység..................................................................................... 70
3. Hierarchikus igazgatás.......................................................................................................................71
a) A közigazgatási szervek belső igazgatása................................................................................ 72
b) Az alárendelt közigazgatási szervek irányítása......................................................................... 72
4. Az állami, önkormányzati vagyonnal gazdálkodó szolgáltató és gazdálkodó szervezetek
igazgatása.......................................................................................................................................74
a) A közintézetek irányítása...........................................................................................................74
b) Az állami, önkormányzati vagyonnal gazdálkodó szervezetek igazgatása............................... 76
5. A közigazgatási szervek nem hatalmi viszonyon alapuló tevékenységei.......................................... 77
a) A közigazgatási szervek döntés-előkészítő tevékenysége........................................................ 77
b) A közigazgatási szervek materiális tevékenysége.................................................................... 77
c) A közigazgatás gazdálkodó tevékenysége................................................................................ 78
d) Közfeladatok megoldása együttműködési kapcsolatok, megállapodások, szerződések
útján....................................................................................................................................... 78
e) Közfeladatok megoldása szervezési tevékenység útján........................................................... 80
6. A tevékenységfajták a közigazgatási feladatok megoldásában....................................................... 80
Irodalom................................................................................................................................................. 82
1. A közigazgatási tevékenységek rendszerezésének

szempontjai
A közigazgatás tevékenysége általános szinten nem írható le, mert nem egységes
tevékenység, rendkívül szerteágazó – a megszületett gyermeknek a születési anya
könyvbe való bejegyzésétől a közszolgáltatások megszervezésén és gazdasági fejlő-
dési folyamatok befolyásolásán át az Európai Unió döntéseiben való részvételig so
rolható – a feladatoknak az a köre, amit ellát. Ezért a közigazgatás működését,
tevékenységét több szempontból vizsgálhatjuk.
a) A szakirodalomban a közigazgatás működését szokták vizsgálni abból a szem
pontból, hogy milyen irányban hat a közigazgatás által végzett igazgatási tevé-
kenység. Ebből a szempontból különbséget tehetünk a közigazgatás külső és belső
működése között.
A közigazgatás alapvető rendeltetése a társadalomban működő legkülönfélébb
szervezetek tevékenységének, a polgárok magatartásának a köz érdekében történő
befolyásolása. Ennek megfelelően a közigazgatás működésére az a jellemző, hogy
döntő súllyal a közigazgatás szervezeti rendszeréhez nem tartozó szervezetek és

természetes személyek felé végez igazgatási tevékenységet. Azaz a közigazgatás
tevékenysége döntő mértékben a közigazgatási rendszeren kívülre irányuló, a külső
működés körébe tartozó tevékenység. (A külső működés körébe tartozik például
a közigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége vagy a jogszabályok érvényesítése
érdekében végzett hatósági jogalkalmazó tevékenysége.)
Annak, hogy a közigazgatás a kifele ható tevékenységének eleget tudjon tenni,
elengedhetetlen feltétele a közigazgatási rendszeren belüli igazgatás, a belső műkö-
dés. A belső működés arra szolgál, hogy a közigazgatási szervezetrendszeren és
az egyes közigazgatási szerveken belül megteremtse a szervezetrendszer, illető-
leg az egyes szervek munkájához szükséges feltételeket, a feladatok megosztásá-
nak, ellátásának szabályozott, összehangolt rendjét, a feladatok ellátásához szükséges
szervezeti, személyi és dologi feltételeket (például a közigazgatási szervek belső
igazgatását, az alárendelt államigazgatási szervek irányítását).
b) Különbséget lehet tenni a közigazgatás működési formái között aszerint,
hogy kik állnak az igazgatott pozíciójában. Vannak a közigazgatásnak olyan
tevékenységei, amelyek csak fizikai személyeket, állampolgárokat érintenek (példá-
ul szociális igazgatás, menekültügyi igazgatás stb.). De vannak olyan államigaz-
gatási tevékenységek, amelyek kizárólag szervezetek működésének befolyásolásá-
ra irányulnak (például törvényességi felügyelet, az alárendelt szervek irányítása,
pénzügyi szervezetek felügyelete). A közigazgatási tevékenységek jelentős része
azonban olyan, amely mind a személyek, mind a társadalomban működő szerve-
zetek igazgatását egyaránt szolgálja (például a különböző tevékenységek, létesít-
mények engedélyezésére irányuló államigazgatási tevékenységek szempontjából
rendszerint közömbös, hogy szervezet vagy fizikai személy áll-e az igazgatott pozí-
ciójában).
c) A szakirodalomban vizsgálni szokták a közigazgatás tevékenységét asze-
rint is, milyen eszközökkel végzi a közigazgatás a tevékenységét. A közigazgatási
szervek feladataik jelentős részét jogi eszközök igénybevételével látják el (például
jogszabályokat alkotnak, a jogszabályok érvényesítése érdekében egyedi határozat-
tal jogokat, kötelezettséget állapítanak meg, szerződéseket kötnek). Ugyanakkor
széles körben végeznek olyan tevékenységeket, amelyek során jogon kívüli (jogi
hatással nem bíró) igazgatási eszközöket alkalmaznak (például ilyen a közigaz-
gatás döntés-előkészítő tevékenysége, amikor információkat gyűjt, rendszerezi,
elemzi azokat, és ennek alapján döntési javaslatokat dolgoz ki).
d) Szokták a közigazgatás működését abból a szempontból is elemezni, milyen
viszony van az igazgatást végző közigazgatási szerv és az igazgatottak között. A köz
igazgatási tevékenységek jelentős részében a közigazgatási szerv hatalmi pozícióban
áll az igazgatottakkal szemben, egyoldalúan dönt az igazgatottak viszonyaiban.
A közigazgatási szervek hatalomgyakorlásának alapja lehet:
A közigazgatás működése, tevékenységfajtái 67 i
–– az állami hatalom, vagyis a közhatalom;

–– az alá-fölérendeltségi viszonyokban a fölérendelt szerv igazgatási hatalma; vagy
–– a tulajdonos hatalma.
A közigazgatási szervek egyre szélesebb körben tesznek eleget feladataiknak
oly módon, hogy tevékenységüket nem egyoldalú hatalmi döntésekkel, hanem
az igazgatottakkal együttműködve, a velük való megállapodások útján, vagy az
operatív szervezés eszközeivel gyakorolják.
A továbbiakban több szempont – alapvetően a közigazgatási szervek és az igaz-
gatottak közötti viszony, az alkalmazott eszközök és az igazgatottak köre – figye-
lembevételével osztályozzuk és elemezzük a közigazgatás működése körébe tarto-
zó legjellemzőbb tevékenységeket.
2. A közigazgatás közhatalmi tevékenységei
A közigazgatás mint az államszervezet része feladatainak ellátása során impériumot,

állami közhatalmat is gyakorol. A közhatalom gyakorlása azt jelenti, hogy a közigaz-
gatási szervek jogszabályban meghatározott hatáskörükben, illetékességi területükön
mindenkire kötelező döntéseket hozhatnak, és e döntéseknek állami kényszeresz-
közökkel szerezhetnek érvényt, beleértve akár a fizikai kényszer alkalmazását is.
A közigazgatási szervek a közhatalom gyakorlása során jogszabályokat alkothatnak,
illetőleg a jogszabályok érvényesítése érdekében hatósági tevékenységet végeznek.
a) A közigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége
A parlamentáris államokban a törvényhozó hatalom gyakorlása, a jogalkotás alap-

vetően az országgyűlés feladata. Azonban a törvények a társadalmi viszonyoknak
általában csak az alapvető szabályait határozzák meg, gyakran keretjellegű rendel-
kezéseket tartalmaznak. Ezért széles körű jogalkotási jogkör illeti meg a közigaz-
gatási rendszer egyes szerveit is. A közigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége
tehát alapvetően végrehajtó jellegű.
A közigazgatási szervek jogalkotó hatáskörét, a jogszabály-alkotási eljárás rend-
jét az Alaptörvény, illetőleg a Jat. szabályozza. Ahogy a közigazgatási jog jellem-
zése során, a jogforrásokról szóló fejezetben részletesen tárgyaljuk, a közigazgatási
rendszerben a Kormány, illetőleg a Kormány tagjai, az önálló szabályozó szervek,
valamint a helyi önkormányzatok rendelkeznek jogalkotó hatáskörrel.
A Kormány feladatkörében, illetőleg törvény felhatalmazása alapján annak
végrehajtására alkothat rendeletet. A Kormány tehát rendeletet adhat ki a törvények
végrehajtására, de a Kormány rendelkezik elsődleges, eredeti jogalkotási hatás-

körrel is, feladatkörében szabályozhat olyan társadalmi viszonyokat is, amelyeket
törvény még nem szabályozott.
A Kormány tagjai – a miniszterelnök és a miniszterek – is alkothatnak rende-
letet. A Kormány tagjai feladatkörükben, törvény vagy kormányrendelet felhatal-
mazása alapján, annak végrehajtására alkothatnak rendeletet. A Kormány tagjának
rendelete ennek alapján a törvények, illetőleg kormányrendeletek végrehajtására
alkotott végrehajtási jogszabály, amely nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel,
valamint nem ütközhet törvény vagy kormányrendelet rendelkezéseibe.
Az Alaptörvény rendeletalkotási jogkörrel ruházza fel a sarkalatos törvény által
létrehozott önálló szabályozó szerveket. Ezek a szervek törvényi felhatalmazás
alapján szintén végrehajtási jog alkotására jogosultak. Az önálló szabályozó szer-
vek rendelete nem lehet ellentétes miniszteri rendelettel sem.
A Kormány, a miniszterek, valamint az önálló szabályozó szervek rendelet
alkotási hatáskörét korlátozza a Magyar Nemzeti Bank elnökének jogalkotási
hatásköre is.
Sajátos megoldása az Alaptörvénynek, hogy meghatározott tárgykörökben maga az

Alaptörvény ad rendeletalkotási felhatalmazást az egyébként eredeti jogalkotó hatás-
körrel nem rendelkező jogalkotóknak. Az Alaptörvény 16. cikk (2) bekezdése alapján
a miniszterelnök rendeletben jelöli ki a miniszterek közül a miniszterelnök-helyette-
seket. A 23. cikk (4) bekezdése alapján az önálló szabályozó szerv vezetője rendelet-
ben jelöli ki helyettesei közül azt, aki őt a rendelet kiadásában helyettesítheti. Hasonló
szabályt tartalmaz a 41. cikk (5) bekezdése a Magyar Nemzeti Bank elnökét a rendele-
talkotásban helyettesíteni jogosult elnökhelyettes kijelöléséről.
A helyi önkormányzatok jogalkotó hatáskörének terjedelmét az Alaptörvény és az

Mötv. határozza meg. Felhatalmazásuk alapján a képviselő-testület a helyi közösség
viszonyainak szabályozásában széles hatáskörrel bír, nemcsak törvény felhatalma-
zása alapján, annak végrehajtására alkothat rendeletet, hanem elsődlegesen is szabá-
lyozhat társadalmi viszonyokat, azaz rendeletet alkothat olyan társadalmi viszo-
nyokról is, amelyeket törvény nem szabályoz. A képviselő-testület rendeletalkotási
jogkörének több korlátja van. Ezek egy része abból fakad, hogy az önkormányzati
rendelet partikuláris jogszabály. Tárgyát tekintve csak a helyi közügyekre vonat-
kozhat, és csak az önkormányzat illetékességi területén bír kötelező erővel, így csak
a működési területén belül állapíthat meg jogokat és kötelezettségeket. Az önkor-
mányzat rendeletalkotási jogkörét korlátozzák továbbá az Alaptörvény és a maga-
sabb szintű jogszabályok rendelkezései, nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel és
a magasabb szintű jogszabályokkal.
b) A közigazgatási szervek hatósági tevékenysége
A modern társadalmak egyik jellemzője az, hogy az állam a közigazgatás útján

széles körben avatkozik be a társadalmi viszonyokba, a köz érdekében aktívan
alakítja, befolyásolja a társadalmi folyamatokat. Ez a társadalmi folyamatokat alakí-
tó funkció szükségessé teszi a jogi szabályozást. A jogi szabályozás a társadalmi
tevékenység szinte minden szférájára kiterjed, rendszerint törvények szabályozzák
az adott tevékenység tekintetében a jogalanyok magatartását. Ma a százat megha-
ladja azoknak a közigazgatási anyagi jogi kódexeknek a száma, amelyek az egyes
társadalmi tevékenységeket a közigazgatási jog keretében szabályozzák (például
egészségügyi, köznevelési, felsőoktatási, építésügyi, bányászati, vízgazdálkodási,
környezetvédelmi, közlekedési, állattenyésztési, földvédelmi stb. kódexek). A jogi
szabályozás intenzitása és mélysége attól függ, milyen közérdekű célok érvényesí-
tése kívánja meg az állami beavatkozást. Ennek tükrében melyek a tevékenység-
nek azok a mozzanatai, amelyeket az állam befolyása alá kíván vonni, és ezért
a közigazgatási jog eszközeivel szabályozza. A jogszabályokban foglalt előírások
érvényesítését szolgálja a közigazgatási szervek hatósági tevékenysége. A hatósági
tevékenysége során a közigazgatási szerv (a hatóság) konkrét, tőle független joga-
lanyok egyedi ügyeiben érvényesíti a jogszabályok előírásait, ellenőrzi a jogala-
nyok tevékenységét, a jogszabályok alapján egyedi ügyekben jogot, kötelezettséget
állapít meg, szankciót szab ki a jogsértővel szemben. A közigazgatás hatósági tevé-
kenysége során nem csupán a közigazgatási jog normáit alkalmazza. Gyakran utalja
a jog a közigazgatási szervek hatáskörébe más jogágak szabályainak érvényesítését
(például pénzügyi anyagi jogot érvényesítenek az adóhatóságok az adóztatási tevé-
kenységük során; családjogi szabályokat alkalmaznak a gyámhatóságok; a munka-
ügyi hatóságok funkciója a munkajogi szabályok érvényesítése stb.).
Nem minden közigazgatási szerv végezhet hatósági tevékenységet. A hatósági te
vékenység alanya csak hatósági jogkörrel felruházott közigazgatási szerv lehet.
A hatósági jogkör nem más, mint meghatározott hatósági ügyfajták intézésére és
a konkrét ügyekben hatósági hatáskörök gyakorlására adott jogszabályi felhatalma
zás, amely arra jogosítja a közigazgatási szervet, hogy tőle független jogalanyok
felé egyedi – rendszerint egyoldalú – közhatalmi aktust bocsásson ki. A jogszabá-
lyok a hatósági jogkört úgy szabályozzák, hogy meghatározzák:
–– a közigazgatási szerv mely ügyfelek viszonyaiba avatkozhat be (mely szemé-
lyek, szervezetek a hatósági aktusok címzettjei);
–– az ügyfelek mely élet-, illetőleg működési viszonyait befolyásolhatja;
–– milyen feltételek fennállása esetén;
–– milyen elnevezésű; és
–– milyen tartalmú döntéseket hozhatnak (mire jogosíthatnak, kötelezhetnek az
aktusokban).
A hatósági tevékenység körében a közigazgatási szervek az állam nevében

járnak el, és állami közhatalmat gyakorolnak, azaz a hatóságok a hatáskörük-
be tartozó ügyekben, illetékességi területükön eljárva, természetes személyekre és
a szervezetek bármely típusára kötelező döntést hozhatnak, jogosultak az ügyfélre
kötelező magatartások előírására, arra, hogy magatartásokat megtiltsanak, továbbá
olyan cselekményeket végezhetnek, amelyeket az ügyfél tűrni köteles, és e döntése-
iknek érvényesítésére állami kényszereszközöket vehetnek igénybe.
A hatósági tevékenység külső igazgatási tevékenység, ami azt jelenti, hogy
a közigazgatási szervek a társadalom tagjai és szervezetei felé végzik a hatósági
tevékenységet, akik nincsenek szervezetileg alárendelve a hatóságnak, azaz a ható-
ságtól független jogalanyok. A hatósági tevékenységben az igazgatottakat ügyfelek-
nek nevezzük. Ügyfelek lehetnek természetes személyek (magyar és nem magyar
állampolgárok egyaránt), mindenféle szervezet: jogi személyek és jogi személyiség-
gel nem rendelkező szervezetek (állami és civil szervek, gazdasági társaságok, más
gazdálkodó szervek, közintézetek stb.).
Tekintettel arra, hogy a hatósági tevékenység közhatalom birtokában végzett
cselekvésekből áll, ezért jogilag kötött, ami annyit jelent, hogy a jog által erőtelje-
sen szabályozott tevékenység. Az ügyfelek jogainak, jogos érdekeinek védelmében az
anyagi jog a közigazgatási szervek hatósági jogkörének szabályozása során pontosan
meghatározza a hatóság beavatkozási feltételeit és lehetőségeit. Részletesen szabályo-
zott a hatóságok eljárása is. A hatósági tevékenységben az eljárás jogi szabályozása
garanciális jelentőségű kérdés. Mint láttuk, a hatósági tevékenység körében a köz
igazgatási szervek közhatalom birtokában egyoldalúan döntenek független jogalanyok
jogairól, kötelezettségeiről, az ügyfél az anyagi jog alapján az adott ügy tekintetében
alá van vetve a közigazgatás döntésének. Az eljárásjog funkciója az, hogy a hatósági
jogviszony alanyai között a hatóság közhatalmi pozíciójának eredményeként fennálló
egyenlőtlenséget kiegyensúlyozza, olyan jogokat adjon az ügyfél számára, amelyek
biztosítják, hogy az ügyfél a végrehajtható, kikényszeríthető döntés meghozata-
la előtt érvényesíteni tudja az érdekeit, hogy a hatóság az ügy összes körülményeit
kellő gondossággal feltárva, az ügyfél jogait, jogos érdekeit is szem előtt tartva hozza
meg döntését. Az eljárási jog garanciákat teremt ahhoz, hogy az ügyfél közigazgatási
szervnek való ügybeli alávetettsége ne válhasson kiszolgáltatottsággá.
c) Törvényességi felügyeleti tevékenység
A közjogi autonómiával rendelkező önkormányzatok és a köztestületek felett,

működésük törvényességének biztosítása érdekében, az állam szervei törvényessé-
gi felügyeletet gyakorolnak. Ez a tevékenység irányultságát tekintve „belső igaz-
gatási tevékenység”, mert a felügyelt szervek a közigazgatási szervezetrendszerhez
tartozó helyi-területi önkormányzatok vagy a szélesebb körbe, a közigazgatás intéz-

ményrendszerébe sorolható köztestületek, nemzetiségi önkormányzatok.
Az állami törvényességi felügyelet keretében a felügyeletet gyakorló szervek azt
ellenőrzik, hogy a szervezet működése, döntései megfelelnek-e a jogszabályok, a belső
szabályzatok előírásainak. Ha az ellenőrzés során az ellenőrzést végző szerv törvény-
sértést tapasztal, intézkedik a törvénysértés megszüntetése iránt. A törvénysértés
megszüntetése érdekében felhívhat annak kiküszöbölésére, összehívhatja a vezető
testületet a felhívás megtárgyalására, kezdeményezheti a törvénysértésért felelős
személyek felelősségre vonását. Ha a felhívásnak a testület nem tesz eleget, mód lehet
a törvénysértő döntés megsemmisítésére, de a törvényességi felügyelet keretében
a döntést nem lehet megváltoztatni. Súlyos és ismétlődő törvénysértés esetén a jogi
szabályozás általában jogot ad a törvényes működés helyreállítása érdekében a szer-
vezet autonómiájának felfüggesztésére, illetőleg vezető testületének feloszlatására.
Az állami törvényességi felügyelet jogi szabályozása nem tekinthető egységes
nek. Általánosnak mondható az, hogy a jogi szabályozás megosztja a felügyeleti
jogosítványok gyakorlását a közigazgatási szervek és a bíróságok között. A leg
gyakrabban alkalmazott megoldás az, hogy a törvényességi felügyeleti jogosítvá-
nyok közül a közigazgatási szervek hatáskörébe tartozik az ellenőrzés és a törvény-
sértés megszüntetésének, illetőleg a felelősségre vonásnak a kezdeményezése.
Azoknak a jogosítványoknak a gyakorlását azonban, amelyek beavatkozást jelen-
tenek a felügyelt szerv tevékenységébe, már a bíróságok hatáskörébe utalja a jogi
szabályozás (de például a vezető testület feloszlatásának joga a helyi önkormányza-
tok esetében az Országgyűlést illeti meg).
A törvényességi felügyelet jogi minősítése az elméletben és a hatályos jogi
szabályozásban, valamint a jogalkalmazói gyakorlatban nem egyértelmű. Elmé
letileg a törvényességi felügyelet gyakorlását – éppen az önkormányzatiság és az
autonómia védelme érdekében – ugyanolyan, anyagi és eljárási jogi szempontból
jogilag kötött cselekvésként kellene szabályozni, mint a hatósági tevékenységet.
Ugyanakkor a magyar jogalkotás és a jogalkalmazói gyakorlat az államigazga-
tás szervei által a törvényességi felügyelet keretében végzett cselekményeket nem
minősíti hatósági tevékenységnek.
3. Hierarchikus igazgatás
A közigazgatási rendszerre a hierarchikus felépítés a jellemző. Alá-fölérendeltségi

viszonyok jellemzik mind a közigazgatási szerveken belüli igazgatást, mind
a közigazgatási szervezeti rendszer felépítését. A közigazgatási szervek a közigazga-
tási rendszeren belül széles körben végeznek olyan tevékenységeket, amelyek alapja
a szervezeti hierarchia, az igazgatási hatalom. Ebbe a körbe sorolható a közigazga-

tási szervek belső igazgatása, illetőleg az alárendelt közigazgatási szervek irányítása.
a) A közigazgatási szervek belső igazgatása
A közigazgatási szervek belső igazgatásának feladata a szervezet működéséhez

szükséges szervezeti keretek, személyi és anyagi feltételek biztosítása, a szerveze-
ten belüli munkamegosztás kialakítása, a szervezeti egységek működésének össze-
hangolása, a szervezet folyamatos és zavartalan működésének biztosítása.
A közigazgatási szervek döntő többsége egyszemélyi felelős vezetés alatt álló
szerv, amelyek belső igazgatása a szerv vezetőjének a feladata, a vezetőt e felada-
tai ellátásában a szervezet méreteitől, az ellátott feladatoktól függően kisebb vagy
nagyobb belső igazgatási apparátus segíti. A vezető gyakorolja a munkáltatói jogo-
kat a közigazgatási szerv közszolgálati tisztviselői felett, gyakorolja a gazdálkodá-
si jogokat a szerv rendelkezésére álló költségvetési források felett. Általában a ve
zető joga a szerv belső szervezeti tagolásának, működési rendjének kialakítása,
a szervezeti és működési szabályzat megalkotása. A vezető felel a szervezet törvé-
nyes és szakszerű működéséért. Ennek érdekében utasítási jogkörrel és a szervezet
tevékenysége felett teljes ellenőrzési jogkörrel rendelkezik.
A belső igazgatás jogi kereteit, a vezető döntési jogának határait, a szervezeten
belüli személyi alá-fölérendeltségi viszonyok jogi tartalmát a szervezeti és a köz
szolgálati jog szabályai, valamint a költségvetési szervek gazdálkodására vonatkozó
jogszabályok rendezik.
Például a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (Kit.); a közszolgá-
lati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (Kttv.); az államháztartásról szóló
2011. évi CXCV. törvény (Áht.).
A konkrét szervezet belső igazgatásának rendjét, részletszabályait a szervezeti és

működési szabályzat határozza meg. Testületi vezetés alatt álló szervek esetén
a testület működését, a testületi döntések előkészítését, a testület tanácskozásának
rendjét, a határozathozatal szabályait a testület jogállását szabályozó jogszabály,
illetőleg a testület ügyrendje szabályozza.
b) Az alárendelt közigazgatási szervek irányítása
Az irányítás önálló közigazgatási szervek közötti tartós hatalmi viszony, amely-

ben az irányítást végző közigazgatási szerv olyan jogosítványokkal rendelkezik,
amelyek alkalmasak arra, hogy az irányított szerv működésére meghatározó befo-

lyást gyakoroljon.
A közigazgatási szervezetrendszeren belül szigorú alá-fölérendeltségi viszo-
nyok érvényesülnek, ennek megfelelően az irányító szervek rendkívül széles jogosít-
ványokkal rendelkeznek, amelyekkel mind az alárendelt szervek feladatkörébe tarto-
zó tevékenységek gyakorlását, mind az alárendelt szerv szervezetszerű működését
befolyásolni képesek. Az államigazgatási szervezeti rendszerre többszintű hierarchi-
kus rendszer a jellemző, amelynek csúcsán a kormány áll. Alá-fölérendeltségi viszo-
nyok jellemzik a helyi önkormányzatok igazgatási szervezetének felépítését is, ahol
az önkormányzat egyes szervei (bizottságok, polgármester, jegyző, polgármesteri
hivatal) a képviselő-testület irányítása alatt állnak.
Általános megoldás az, hogy az irányítási tevékenységet és az ehhez kapcsolódó
irányítási jogokat a közvetlen felettes szerv gyakorolja. Azonban nem ritka az sem,
hogy a jogi szabályozás megosztja az irányítási jogosítványokat a hierarchiában
magasabb szinten elhelyezkedő közigazgatási szervek között, és egyes irányítási
jogosítványok gyakorlását az irányító szerv felettes szervének hatáskörébe utalja
(például a szervezet létrehozásának, megszüntetésének joga a hierarchia legma-
gasabb szintjén elhelyezkedő kormány hatáskörébe tartozik, ugyanakkor a vezető
kinevezésének jogát a közvetlen irányító szerv felettes szerve gyakorolja).
Az irányítási jogosítványok – a konkrét irányítási viszonyokban eltérő terjede-
lemben – magukban foglalják:
a) az irányított szerv létrehozását, átszervezését, megszüntetését;
b) a személyzeti jogosítványok gyakorlását (például vezető kinevezése, felmen-
tése, felette munkáltatói jogok gyakorlása, az engedélyezett létszám, képzés,
továbbképzés előírása);
c) a működés pénzügyi, tárgyi, technikai feltételeinek megteremtését, illetve
folyamatos biztosítását (épület, infrastruktúra, a folyamatos működés anyagi felté-
teleinek biztosítása);
d) a belső szervezeti rend kialakítását (a szervezeti és működési szabályzat
kiadása vagy jóváhagyása);
e) az irányított szerv működési viszonyainak szabályozását: az alárendelt szerv
működésének szabályozása történhet jogszabállyal, akkor, ha az irányító szerv ren
delkezik jogalkotó hatáskörrel. Az irányítás keretében azonban a szabályozási
jogkör gyakorlásának tipikus formája a közjogi szervezetszabályozó eszköz: nor
matív utasítás, illetőleg ha testület gyakorolja az irányítást, normatív határozat;
f) az egyedi utasítás adásának jogát, amely azonban nem korlátlan, és hatósági
ügyekben nem vezethet az alárendelt szerv hatáskörének elvonásához;
g) a hierarchikus felügyeleti jogosítványok gyakorlását: az irányító szervet
megilleti az alárendelt szerv egész működésére vonatkozóan az ellenőrzés joga
(ellenőrizheti az irányított szerv működésének jogszerűségét és célszerűségét
egyaránt, az ellenőrzés során az irányított szervtől adatokat, információkat kérhet,

beszámoltathatja az irányított szerv vezetőjét, iratokba betekinthet, helyszíni ellen
őrzést végezhet); az ellenőrzés eredményeként felülvizsgálhatja az irányított szerv
döntéseit, a döntéseket megsemmisítheti, megváltoztathatja; intézkedhet a hiányos-
ságokért felelős közszolgálati tisztviselők felelősségre vonása iránt;
h) az instrukciós jogosítványokat: figyelemfelhívás, képzési és továbbképzési
feladatok, módszertani útmutatók, szakmai értekezletek tartása, napi kapcsolat az
irányított szervvel.
Az irányítási jogosítványokat hatályos jogunkban jogszabályok határozzák meg.
Például a költségvetési szervek irányításának általános szabályait az Áht. állapítja meg;

a központi államigazgatási szervek tekintetében a központi államigazgatási szervekről,
valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény
(Ksztv.) tartalmazza az irányítási jogosítványokat; a helyi önkormányzatok szerveinek
irányításáról az Mötv. rendelkezik. Az irányítási jogviszonyok tartalmát meghatározhat-
ják az egyes közigazgatási szervek jogállását rendező jogszabályok is.
A hierarchikus irányítás különleges területét jelenti az állam fizikai hatalmát

megtestesítő fegyveres szervezetek (honvédség, rendvédelmi szervek, nemzetbiz-
tonsági szolgálatok) irányítása. E szervezetek az Alaptörvény alapján a Kormány
irányítása alatt állnak, azzal, hogy közvetlen irányításukat a Kormány e feladatok
ellátásáért felelős tagja útján látja el. A honvédségnek az államszervezetben a hata-
lomgyakorlás szempontjából elfoglalt különleges helye miatt az Alaptörvény, ille-
tőleg a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrend-
ben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény (Hvt.) az irányítási
jogosítványokat megosztja az egyes hatalmi ágak között, így egyes irányítási jogok
gyakorlása a parlament vagy az államfő hatáskörébe tartozik.
4. Az állami, önkormányzati vagyonnal gazdálkodó szolgáltató

és gazdálkodó szervezetek igazgatása
a) A közintézetek irányítása
A közintézetek az állami feladatvállalás körébe tartozó humán-közszolgáltatást

(oktatás, egészségügy, szociális ellátás, tudományos, illetve kulturális javak „előál-
lítása”) valósítják meg. A közintézetek többsége valamely, az Alaptörvényben
szabályozott alapjog (például oktatáshoz való jog, szociális biztonsághoz való jog,
egészséghez való jog) érvényesülésének intézményi feltételeit hivatott biztosítani.
Az állam ezeknek az Alaptörvényben szabályozott alapjogoknak az érvényesülésé-

hez szükséges, az állami feladatvállalás körébe tartozó humán-közszolgáltatásokat
nyújtó intézményrendszer működéséről többféle módon gondoskodik. Ennek egyik
módja az, hogy közigazgatási szervek közintézeteket hoznak létre, tartanak fenn.
Míg korábban, a rendszerváltozást megelőzően a közintézetek alapítása és fenntartása

állami monopólium volt, az 1990-es években a közintézeti szféra szinte minden terüle-
tét érintő új törvényi szabályozás az állami monopóliumot a szolgáltatásoknak ezeken
a területein is megszüntette, megnyílt a lehetősége annak, hogy magánszemélyek, jogi
személyek közszolgáltató szervezeteket alapítsanak. Azonban a nem állami, illetve
nem önkormányzati fenntartású intézetek is csak az általános jogi szabályozás keretei
között működhetnek, alapításukhoz állami elismerés, illetőleg közigazgatási hatósági
engedély szükséges, és a közigazgatás felügyelete alatt végzik szolgáltató tevékenysé-
güket. Tevékenységükhöz általában állami támogatásban részesülnek.
A közigazgatás szervei az általuk alapított és fenntartott közintézeteket irányít-

ják. A helyi önkormányzatok létrejöttével a lakosság széles körét érintő alap- és
középfokú szolgáltatásokat nyújtó közintézetek fenntartása a helyi önkormány-
zatok feladat- és hatáskörébe került (közoktatási intézmények, egészségügyi
intézmények, könyvtárak, múzeumok, levéltárak, szociális intézmények stb.). Az
államigazgatási szervek fenntartásában általában országos szintű szolgáltatást
nyújtó intézetek maradtak (például a Nemzeti Múzeum, a Szépművészeti Múzeum,
a Magyar Nemzeti Levéltár, országos egészségügyi intézetek, szociális intézetek,
az Országos Széchényi Könyvtár stb.). Az önkormányzati rendszer Alaptörvényt
követő átszervezésének egyik jellemző vonása az önkormányzatok által nyújtott
közszolgáltatások államigazgatási feladatkörbe vonása, amelynek eredményeként
a közintézetek jelentős része államigazgatási fenntartású intézetté vált.
Például: a köznevelési intézmények közül az óvodák fenntartása maradt önkormányza-

ti feladat, az iskolák – általános iskolák, középfokú oktatási intézmények – fenntartása
államigazgatási feladattá vált.
A közigazgatási szervek a közintézetek felett az alapítót, a tulajdonost megillető

jogosítványokat gyakorolják. A közintézeteknek mint szervezeteknek az irányítását
a jogi szabályozás fenntartói irányításnak nevezi. A fenntartói irányítás általá-
ban a közintézet működéséhez szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltéte-
lek megteremtésével kapcsolatos irányítási jogokat foglalja magában. A fenntartói
jogokat gyakorló közigazgatási szervet általában megilleti a közintézet alapításá-
nak, átszervezésének, megszüntetésének joga. A fenntartó jogosult az intézet szer-
vezeti struktúrájának a meghatározására, a szervezeti és működési szabályzatok
jóváhagyására. A fenntartó közigazgatási szerv nevezi ki, menti fel az intézet veze-
tőjét, gyakorolja felette a munkáltatói jogokat. A fenntartó állapítja meg az intézet
költségvetését. Hierarchikus felügyeleti jogosítványokat is gyakorol a közintézet fe
lett, ami azt jelenti, hogy mindenre kiterjedően ellenőrizheti a közintézet működését,
és megsemmisítheti, megváltoztathatja a közintézet döntéseit.
A közintézetek a fenntartótól, az irányításukat ellátó közigazgatási szervek-
től elkülönült szervezetek, amelyek tevékenységüket önálló szakmai felelősséggel
végzik. Az intézetek szakmai önállóságának biztosítása érdekében a jog általában
korlátozza az intézetet irányító közigazgatási szerv beavatkozási jogait az intézetek
szakmai tevékenységébe. A közintézetek irányítására jellemző az is, hogy a szak-
mai tevékenység ellenőrzése, befolyásolása gyakran nem vagy nemcsak a fenntartó
joga, hanem attól elkülönült szerv(ek) hatáskörébe utalja a jog.
b) Az állami, önkormányzati vagyonnal gazdálkodó szervezetek

igazgatása
Az állami feladatvállalás körébe nemcsak humánszolgáltatások, hanem gazdasági

jellegű közszolgáltatások (például vasúti, postai, hírközlési szolgáltatások, közmű-
szolgáltatások stb.) is tartoznak. Ezeknek a gazdasági közszolgáltatásoknak más
országokban – korábban hazánkban is – gyakran alkalmazott szervezeti formá-
ja a közigazgatási szervek által alapított közüzem, illetőleg a közjogias jogállású
közvállalat, amely önkormányzati vagy állami tulajdonban álló vagyoni eszkö-
zökkel gazdálkodik, és a közigazgatási szervek szorosabb vagy lazább mértékben
szervezetirányítási tevékenységet gyakorolnak felettük. Ezek a közjogias jogállású
közvállalatok hazánkban a rendszerváltást követően megszűntek. Az állami vállala-
tokat nagy részben privatizálták, és amelyek részben vagy egészben önkormányzati,
állami tulajdonban maradtak, gazdasági társaságokká alakultak át. Így ma az állam
és az önkormányzatok gazdasági vállalkozásai magánjogi jogi személyként, gazda-
sági társasági formákban működnek. A közigazgatás nem gyakorol közigazgatási
értelemben vett szervezetirányító tevékenységet felettük. A közérdek, a közszolgál-
tatásokat igénybe vevők érdekeinek védelmét a közigazgatás főként jogi szabályo-
zás és hatósági tevékenység útján közvetíti e gazdálkodó szervek felé is. Az állami,
önkormányzati tulajdonnal való gazdálkodással összefüggő érdekeket pedig oly
módon érvényesítik, hogy valamely közigazgatási szerv közvetlenül vagy valamely
vagyonkezelő szerv útján gyakorolja a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi
V. törvény Harmadik könyvében szabályozott, a magánjogi szabályozás körébe so
rolható tulajdonosi jogokat.
5. A közigazgatási szervek nem hatalmi viszonyon alapuló

tevékenységei
a) A közigazgatási szervek döntés-előkészítő tevékenysége
A modern államokban a közigazgatás egyik fő funkciója az állami döntések előké-

szítése. A közigazgatási szervek nemcsak a közigazgatási rendszeren belül elfoga-
dott döntések előkészítését végzik, hanem mint az állam szakigazgatási, „szakértő”
apparátusának a feladata a törvényhozás, az államfő, valamint a kormány döntései
nek az előkészítése is. E körben a közigazgatás feladatkörébe tartozik a törvények,
az országos jelentőségű, stratégiai jellegű kormányzati döntések előkészítése is.
A döntések előkészítése során a legnagyobb volumenű közigazgatási feladat a dön
téshez szükséges információk gyűjtése, rendszerezése, elemzése, értékelése. A köz
igazgatási szervek feladata a kormányzati, közigazgatási stratégiai döntések előkészí-
tése, az információk elemzése alapján a döntés szükségességének feltárása, a tervezés,
a döntési variációk kidolgozása, az egyes döntési alternatívák előnyeinek, hátrányai-
nak, társadalmi, gazdasági következményeinek vizsgálata, valamint a döntési javasla-
tok egyeztetése az állami szervezeten belül és a társadalom különböző szervezeteivel.
E tevékenység körében a közigazgatási szerveknek jelentős szerepük van a nem
zetközi szerződések előkészítésében, illetőleg részt vesznek az európai uniós dönté-
sek előkészítésében is.
b) A közigazgatási szervek materiális tevékenysége
A közigazgatási szervek feladataikat nemcsak jogi és szervezési, igazgatási eszkö-

zök alkalmazásával oldják meg, hanem széles körben valósítanak meg közvetlenül
valamely társadalmi tevékenységet. Így a közigazgatási szervek kiterjedt szakértői
tevékenységet látnak el, amely a közigazgatási szervek alapfeladatai körébe tartozó
közigazgatási tevékenységekhez kapcsolódik. A modern társadalmakban a közigaz-
gatási tevékenység alapvetően magas szintű szakmai tevékenységet feltételez.
Számos olyan ügyfajta van a közigazgatás működésében (például a környezetvé-
delem, a közegészségügy, az állategészségügy, a fogyasztóvédelem stb. területén),
amelyekben a döntések előkészítése során szaktudományi elemzéseket, laboratóri-
umi, műszeres vizsgálatokat kell végezni. Ez a szakmai tevékenység szerves része
a közigazgatási tevékenységnek, e nélkül megalapozott közigazgatási döntés nem
hozható.
A közigazgatási szervek szolgáltatásokat is nyújtanak a társadalom számá-
ra. Ilyen szolgáltatást végez a tűzoltóság, amikor tüzet olt, a földhivatal, amikor
földmérési tevékenységet folytat, a népegészségügyi hatóság, amikor laboratóriumi

vizsgálatot végez a lakosság számára, védőoltásokat ad, fertőtlenít stb. Ezeknek
a szolgáltatásoknak egy része ingyenes, más szolgáltatások igénybevételéért jogsza-
bályban meghatározott díjat kell fizetni.
A materiális tevékenység körébe tartozik az is, amikor kistelepüléseken – ahol
e feladatok ellátására szervezet létrehozása nem gazdaságos – az önkormányzat
saját alkalmazottjaival látja el a közszolgáltatási feladatait (például a háziorvos az
önkormányzat alkalmazottjaként nyújtja az egészségügyi szolgáltatást, vagy ide
sorolhatók a falugondnoki, tanyagondnoki feladatok).
c) A közigazgatás gazdálkodó tevékenysége
Ebbe a tevékenységi körbe soroljuk a közigazgatási szerveknek azokat a tevé-

kenységeit, amikor az állam (önkormányzatok) pénzügyi, vagyoni eszközei feletti
rendelkezéssel oldják meg feladataikat.
Mindenekelőtt ide tartozik a költségvetési gazdálkodás, a költségvetés végre-
hajtása. E tevékenysége keretében a közigazgatás ellátja az állami költségveté-
si szervek finanszírozását. Társadalomszervező funkcióját valósítja meg akkor,
amikor pénzügyi támogatásában részesít gazdasági és humán (kulturális, oktatási,
szociális, tudományos) tevékenységeket. Az államháztartásról szóló törvény elkü-
lönült szerveket intézményesített a költségvetés végrehajtásának pénzügyi lebonyo-
lítására, például az államkincstárt.
A közigazgatás e tevékenységei között kell megemlíteni az állam és az önkor-
mányzatok tulajdonába tartozó vagyon kezelését. Az állami vagyon felett a tulaj-
donosi jogokat az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter – központi költ-
ségvetési szerv vagy állami tulajdonban álló gazdasági társaság útján – látja el. Az
önkormányzati vagyonnal való rendelkezés az önkormányzat képviselő-testületét
(közgyűlését) illeti meg, de vagyontárgyait – törvényi korlátokkal – vagyonkeze-
lésbe is adhatja.
d) Közfeladatok megoldása együttműködési kapcsolatok,

megállapodások, szerződések útján
A modern közigazgatás sokrétű feladatainak megoldása során a hagyományos

közigazgatási tevékenységek mellett egyre szélesebb körben alkalmazza az együtt-
működés eszközeit, az érdekek egyeztetésén, az érintettekkel való konszenzuson
alapuló jogi eszközöket.
A modern közigazgatás nem működhet a közigazgatási rendszeren belül az

egyes közérdekek érvényesítésére hivatott közigazgatási szervek közötti együtt-
működés, az érdekek egyeztetésén alapuló koordináció nélkül. A közigazgatási
szervek feladataik megoldása során együttműködnek más közigazgatási szer-
vekkel (például a rendőrségről szóló törvény a közbiztonság biztosítása érdekében
együttműködési kötelezettséget ír elő a rendőrség szervei és a helyi önkormány-
zatok között). Széles körű érdekegyeztetést folytat a közigazgatás a társadalom
legkülönbözőbb szerveivel (például szakmai szervezetekkel, érdekképviseleti
szervekkel stb.) a közigazgatási döntések szakmai, társadalmi megalapozása érde-
kében.
A közigazgatás egyre szélesebb körben vonja be a vállalkozókat, gazdálkodó
szerveket a közigazgatás felelősségi körébe tartozó közszolgáltatási feladatok ellá-
tásába. Ez gyakran alkalmazott megoldás mind a gazdasági, mind a humán-köz-
szolgáltatások területén, formája általában közszerződés (például koncessziós
szerződés; egészségbiztosítási finanszírozási szerződés; a helyi önkormányzat szer-
ződéses kapcsolatok útján is megoldhatja kötelezően ellátandó feladatait, például
a háziorvosi ellátást stb.), ami számos jellemzőjében eltér a magánjogi szerződések-
től. Alkalmazza a közigazgatás a szerződést az állami pénzügyi támogatások nyúj-
tása során is. A támogatás odaítélése rendszerint pályázati rendszerben történik,
amelyhez kapcsolódik egy polgári jogi vagy speciális tartalmú közigazgatási szer-
ződés, ami meghatározza a támogatott jogait és kötelezettségeit, biztosítva a támo-
gatásokkal kapcsolatos követelmények teljesítését (például foglalkoztatási célú
támogatások). A közjogi megállapodás, a közszerződés eszköze lehet a közigazga-
tási szervek közötti együttműködésnek is (például ebbe a körbe sorolhatók a helyi
önkormányzatok társulásai, de az is, amikor a rendőrség szerződést köt a települé
si önkormányzattal a helyi közbiztonsági feladatok ellátása, a rendőrség és az ön
kormányzat tevékenységének összehangolása, illetőleg a településen rendőri szerv
létesítése, fejlesztése érdekében).
Közfeladataik ellátása során a közigazgatási szervek széles körben kötnek
polgári jogi szerződéseket (például termékeket, szolgáltatásokat vásárolnak, beru-
házásaik megvalósítása érdekében tervezői, kivitelezési szerződéseket kötnek). E
szerződések kapcsán meg kell jegyeznünk azt, hogy törvényben meghatározott
körben – a gazdasági verseny tisztaságának biztosítása érdekében – a jogügyleteket
meghatározott értékhatár felett speciális, a közigazgatási jog által szabályozott eljá-
rás, a közbeszerzési eljárás előzi meg.
A közigazgatás egyes szervei nemzetközi kapcsolatokban a magyar állam
képviseletében járhatnak el, ilyenkor nemzetközi megállapodásokat kötnek.
A helyi önkormányzatok esetében pedig az önkormányzatiság egyik megnyilvánu-
lása a nemzetközi szintű együttműködés, illetve társulási jog.
e) Közfeladatok megoldása szervezési tevékenység útján
A közigazgatás közfeladatainak ellátása során gyakran alkalmaz a jog által nem sza
bályozott szervezési eszközöket. Ebbe a körbe tartozik az információnyújtás, tájé
koztatás, ajánlás. Ilyennek tekinthető, amikor közigazgatási szervek a lakosság
tájékoztatása, véleményének megismerése érdekében különböző közösségi rendezvé
nyeket szerveznek (falugyűlés, közmeghallgatás stb.). A közszolgáltatások megvaló-
sításában, a településfejlesztésben is szerepet játszik a szervezési tevékenység.
Például a gázszolgáltatás fejlesztése érdekében az önkormányzat – amely e szolgáltatás

kapcsán nem áll közvetlenül jogviszonyban a fejlesztésben érdekelt szolgáltatóval, ille-
tőleg a fogyasztókkal – megfogalmazza a fejlesztéssel összefüggő települési érdeket,
egyezteti a különböző – lakossági és szolgáltatói – érdekeket, tárgyal, lobbizik a kedve-
ző hitelfeltételekért, esetleges állami támogatásért.
A közigazgatási szervek különböző kulturális, közösségi megmozdulásokban is

szervező szerepet vállalnak (például köztisztviselői nap, falunap stb.).
6. A tevékenységfajták a közigazgatási feladatok

megoldásában
A közigazgatás a felelősségi körébe tartozó feladatokat általában nem egyetlen tevé-

kenységfajtába tartozó eszközökkel oldja meg. Az alkalmazott működési formák
közigazgatási ágazatonként eltérőek. Vannak olyan tevékenységfajták, amelyek érte-
lemszerűen minden ágazatban jelen vannak (például belső igazgatás, az alárendelt
közigazgatási szervek irányítása, döntés-előkészítés). Azonban az igazgatott tevé-
kenység jellegétől, az igazgatottak körétől függően az egyes ágazatokban különbö-
zőek a jellemző tevékenységfajták. (A közigazgatás szerepének és eszközrendszeré-
nek bemutatása az egyes ágazatokban a közigazgatási jog különös részének tárgya,
itt a jobb megértés kedvéért csak néhány jellemző példa vázlatos bemutatása a cél.)
Vegyük példának a szociális igazgatást. Az Alaptörvény XIX. cikke állami
feladatvállalásként fogalmazza meg a szociális biztonság biztosítását, amit az állam
szociális intézmények és más intézkedések rendszerével valósít meg. Ennek az
Alaptörvényben megfogalmazott feladatvállalásnak az állam úgy tesz eleget, hogy
törvényekben szabályozza a különböző szociális ellátásokhoz való jogosultság
szabályait, és meghatározza az ellátás biztosítására kötelezett közigazgatási szerve-
ket. E törvények egyike a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993.
évi III. törvény (Szoctv.).
A Szoctv. széles körű jogalkotási felhatalmazást ad a Kormánynak és a szociál-

politikáért felelős miniszternek arra, hogy a törvény végrehajtására jogot alkossa-
nak, de ebben a körben terjedelmes jogalkotási tevékenységet végeznek a települési
önkormányzatok is.
Jelentős szerepe van a szociális igazgatásban a hatósági jogalkalmazó tevé-
kenységnek. Egyrészt mivel a szociális juttatások polgárokat érintenek, egy-egy
személy (család) juttatásokra való jogosultságának megállapítása hatósági jogal-
kalmazó tevékenység során történik. Hatósági jogalkalmazó tevékenységet végez
a fővárosi, megyei kormányhivatal mint szociális hatóság akkor is, amikor a szoci-
ális szolgáltató intézmények működését engedélyezi, illetőleg hatósági felügyeleti
tevékenysége körében ellenőrzi működésüket. Ha a szolgáltató működése nem felel
meg a jogszabályoknak, valamint az engedélyben foglalt előírásoknak, szankci-
ót, szociális bírságot alkalmazhat, illetőleg visszavonhatja a szolgáltató működési
engedélyét, és a fenntartót a szociális szolgáltatás abbahagyására kötelezheti.
A személyes szociális ellátást nyújtó intézmények egy része állami vagy önkor-
mányzati fenntartású közintézeti formában működik, de szociális szolgáltatást
nyújthatnak egyházak, alapítványok, más jogi személyek, jogi személyiséggel nem
rendelkező gazdasági társaságok, egyéni cégek, egyéni vállalkozó által fenntartott
intézmények is. A Szoctv. meghatározza, melyek azok a szolgáltatások, amelyekről
a települési önkormányzatok, illetőleg az intézményfenntartó államigazgatási szer-
vek kötelesek gondoskodni. E szolgáltatások biztosításáról a kötelezett közigazga-
tási szervek gondoskodhatnak úgy, hogy maguk hoznak létre és tartanak fenn
közintézeti formában személyes szociális ellátást biztosító intézményeket. Ebben
az esetben a közigazgatás a közintézetek fenntartói irányítása útján tesz eleget
kötelezettségének. De teljesíthetik ellátási kötelezettségüket úgy is, hogy a szolgál-
tatásra megállapodást kötnek másik államigazgatási vagy önkormányzati fenntar-
tóval (például önkormányzatok társulási megállapodást kötnek; az önkormányzat
átvállalja az államigazgatási fenntartótól a feladatot, vagy fordítva az államigazgatá-
si fenntartó vállalja megállapodásban az önkormányzati feladat ellátását). Az ellátá-
si kötelezettséggel bíró államigazgatási szervek vagy önkormányzatok eleget tehet-
nek kötelezettségüknek úgy is, hogy ellátási szerződést kötnek nem állami, nem
önkormányzati fenntartóval. A szociális ellátásban szerepe van a materiális tevé-
kenységnek is (például házi gondozás, falugondnoki, tanyagondnoki szolgáltatás).
Azokban a gazdasági igazgatási ágazatokban, amelyekben az igazgatott tevé-
kenységet gazdálkodó szervezetek, alapvetően gazdasági társaságok gyakorolják
(például ipar, kereskedelem, közlekedés, pénzügyi szolgáltatások, gáz- és villamos
energia-igazgatás stb.), a jellemző tevékenységfajták a jogalkotás és a hatósági
tevékenység. Abban az esetben, ha az igazgatott tevékenységet állami tulajdonban
álló vagy állami tulajdoni részesedéssel működő gazdálkodó szervezetek végzik,
szerepet kap a tulajdonosi tevékenység is az igazgatásban.
Vannak olyan ágazatok, amelyekben a nem hatalmi eszközökkel végzett igaz

gatás a domináns. Ilyen például a területfejlesztés igazgatása. A területfejlesztés
igazgatásában jellemző tevékenység a tervezés. A tervek elfogadása jogalkotó tevé-
kenységgel, normatív formában történik (a területrendezési terveket az Országgyűlés
törvény, a Kormány és a megyei önkormányzat rendeleti formában fogadja el; a fej
lesztési koncepciókat, programokat közjogi szervezetszabályozó eszközzel, normatív
határozati formában fogadja el a Kormány, a megyei közgyűlés, illetőleg a térségi
területfejlesztési tanács). Az egyes területek fejlődési folyamatait alapvetően állami
támogatások révén befolyásolják a közigazgatás szervei. A támogatások odaítélé-
se pályázati rendszerben történik, aminek alapján a döntésre jogosult közigazgatási
szerv támogatási szerződést köt a pályázat nyertesével. Ezek a szerződések lényegi
tartalmi elemeit a közigazgatási jog határozza meg. A szerződésben foglaltak betar-
tását a közigazgatás ellenőrzi, szerződésszegés esetén alkalmazza a szerződésszegés
jogkövetkezményeit.
Ennek az ágazatnak jellemzője, hogy a közigazgatási szervek hatáskörébe tarto-
zik az Európai Unió Regionális Fejlesztési Alapjából, az Európai Szociális Alapból,
valamint a Kohéziós Alapból származó források elosztása is. Ezekből a forrásokból
származó támogatások odaítélésének rendjéről, felhasználásuk módjáról, a támo-
gatások folyósításáról, a felhasználás ellenőrzéséről az Európai Unió jogszabályai
rendelkeznek, és a hazai közigazgatási szervek az Unió szerveivel való szoros
együttműködésben látják el e feladataikat.
Irodalom
Berényi Sándor: A közigazgatás rendeltetése, feladatai. A közigazgatás hatósági jogalkal-

mazó tevékenysége. In Fazekas Marianna – Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigaz-
gatási jog. Általános rész. Budapest, 2006. I. fejezet 4. pont; XI. fejezet.
Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. Budapest, 2005. III. rész.
Madarász Tibor: A magyar államigazgatási jog alapjai. Budapest, 1989. III. fejezet.
Madarász Tibor: Városigazgatás és urbanizáció. Budapest, 1971. IV. fejezet.
II. rész
A közigazgatás szervezete
V. A közigazgatási szervek általános jellemzői
1. A közigazgatási szerv fogalma, jogképessége.................................................................................. 85

a) A közigazgatási szerv fogalma, elhatárolása az egyéb közjogi szervezettípusoktól................ 85
b) Önálló és nem önálló közigazgatási szervek.............................................................................. 91
c) A közigazgatási szervek jogképessége .................................................................................... 93
2. A közigazgatási szervek fajtái .......................................................................................................... 95
a) Államigazgatási szervek – önkormányzati igazgatási szervek.................................................. 95
b) Központi szervek – területi szervek – helyi szervek.................................................................. 97
c) Általános feladat- és hatáskörű – különös feladat- és hatáskörű szervek................................ 98
d) Testületi szervek – egyszemélyi vezetés alatt álló szervek...................................................... 99
3. A közigazgatási szervezetalakítás általános kérdései ................................................................... 100
a) A szervezetalakítási jogkör eredete........................................................................................ 100
b) A szervezetalakítási hatáskörök katalógusa...........................................................................101
c) A szervezetalakítási hatáskörök megoszlása...........................................................................102
d) Rugalmasság vs. stabilitás.......................................................................................................103
4. A közigazgatási szervek létesítése, megszüntetése........................................................................105
a) A létesítés, megszüntetés módjai ...........................................................................................105
b) A létesítésre és megszüntetésre vonatkozó hatáskörök ....................................................... 106
c) A közigazgatási szervek létesítésének, megszüntetésének általános szabályai.....................108
5. A közigazgatási szervek belső igazgatása.......................................................................................109
a) A belső szabályozás..................................................................................................................109
b) A közigazgatási szervek belső felépítése ................................................................................ 111
Irodalom................................................................................................................................................ 113
1. A közigazgatási szerv fogalma, jogképessége
a) A közigazgatási szerv fogalma, elhatárolása az egyéb közjogi

szervezettípusoktól
A közigazgatás meghatározásakor már szó volt róla, hogy a közigazgatás vizsgál-

ható mint az államszervezet részét képező szervezetrendszer. E szervezetrendszer
egyes elkülönült egységei a közigazgatási szervek. A közigazgatási szerv általános
meghatározása hasonló problémákat hordoz, mint a közigazgatás definiálása. Lehet
ugyan általános fogalmat alkotni a közigazgatási szervekről, de ez – éppen a köz
igazgatási szervek sokfélesége következtében – jórészt formális marad. Ebben
a fejezetben mégis a legfontosabb közös jellemzők kiemelésére törekszünk, ille-
tőleg azokat a valamennyi közigazgatási szervtípust érintő kérdéseket tárgyaljuk,
mint a közigazgatási szervek jogképessége, tipizálása, létrehozásuk, megszünteté-
sük, belső felépítésük közös szabályai.
86 A közigazgatás szervezete
A közigazgatási szervek – minden szervtípust felölelő – általános fogalmát úgy

határozhatjuk meg, mint olyan közjogi szerveket, melyek:
–– hatáskörük és illetékességük keretein belül;
–– jogszabályban meghatározott közigazgatási feladatokat látnak el;
–– általában közhatalommal felruházva.
A közigazgatási szervek e nagyon általános és kétségtelenül tautologikus fogal-
mát úgy tölthetjük meg tartalommal, ha az egyes fogalmi elemeket alapul véve
a közigazgatási szerveket elhelyezzük a társadalom formalizált szervezetei között,
és ezekkel összevetve meghatározzuk azokat az eltéréseket, sajátosságokat, melyek
csak a közigazgatási szervekre jellemzők.
Közigazgatási szerv ↔ az államszervezet egyéb szervei

A közigazgatást az államszervezet részeként, mégpedig a végrehajtó hatalomhoz
tartozó szervezetrendszerként határoztuk meg. Ebből következően, jogi szempont-
ból a közigazgatási szervek a közjog által szabályozott jogalanyok, amelyeket az
különböztet meg az államszervezet többi közjogi jogalanyától, hogy a végrehajtó
hatalom funkcióit valósítják meg, közigazgatási feladatokat látnak el, közigazga-
tási tevékenységeket végeznek. Az alapvető eltérés tehát az államszervezet egyéb
közjogi jogalanyaitól abban nyilvánul meg, hogy törvényhozás jogalkotó és az
igazságszolgáltatás juriszdikciós jogalkalmazó funkcióihoz és tevékenységéhez
képest a közigazgatási szervek állami igazgatási tevékenységet folytatnak: előké-
szítik a törvényhozó döntések egy részét, és szervezik ezek végrehajtását. Ennek
érdekében végrehajtási jellegű jogi normákat alkotnak, közhatalmi jogalkalmazást
folytatnak, közszolgáltatást nyújtó szervezeteket hoznak létre és működtetnek,
valamint szervezik mindennek a szervezeti, személyi, tárgyi, pénzügyi, infrastruk-
turális, kommunikációs stb. feltételeit: működtetik magát a közigazgatási szerve-
zetrendszert, kiválasztják, foglalkoztatják az ezt alkotó sajátos személyi állományt,
gazdálkodnak a közvagyonnal és a költségvetési forrásokkal stb.
Az államhatalmi ágak fenti funkcionális elkülönülése alapján az elhatárolás egyér-
telmű az államszervezetnek azoktól az alanyaitól, melyek a törvényhozás vagy az igaz-
ságszolgáltatás alapvető rendeltetését valósítják meg: az országgyűléstől, a bíróságok-
tól, az alkotmánybíróságtól. Az ügyészség esetében már az adott állam alkotmányos
szabályai határozzák meg azt, hogy az ügyészség milyen állami funkciókat valósít
meg, ezért – mint láttuk – vannak olyan országok, ahol az ügyészség a végrehajtó
hatalom része. A magyar szabályozás az ügyészséget az igazságszolgáltatás közre-
működőjének minősíti, amikor az állam büntetőigényét érvényesíti, de funkcióit nem
szűkíti le erre, hanem a társadalom törvényes működésének biztosítása céljából álta-
lánosabb közérdekvédelmi szerepet is ruház rá, melynek része a közigazgatás feletti
törvényességi kontroll is. Ezért az Alaptörvény és az ügyészségi törvény az ügyészség
alkotmányos helyét szintén a végrehajtó hatalomtól elválasztva határozza meg.
A közigazgatási szervek általános jellemzői 87 i
A közigazgatási szervek és az államszervezet más hatalmi ágba tartozó szervei

közötti elhatárolási problémák azoknál a szerveknél jelennek meg, melyek a tör
vényhozás vagy az igazságszolgáltatás alapvető funkcióját megvalósító szervek
kiszolgálását végzik, vagy rendeltetésük valamely önállósult feladatkörét látják el,
és tevékenységük jellege, tartalma egyértelműen igazgatási. Ilyen szerv a törvény-
hozáshoz kapcsolódóan az Országgyűlés Hivatala, mely a törvényhozók munká-
ját segítő, technikai igazgatási feladatokat lát el. Tevékenysége jellegét, mibenlétét
tekintve igazgatási munkát végez Állami Számvevőszék is, amikor az Országgyűlés
legfőbb pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerveként ellenőrzi a közpénzekkel és az
állami, önkormányzati vagyonnal való felelős gazdálkodást.
Hasonlóképpen igazgatási feladatokat lát el a bírósági szervezetben az Országos
Bírósági Hivatal, mely már az Alaptörvény szerint is a rendes bíróságok központi
igazgatásának a szerve. Ezeket a szerveket azonban – igazgatási tevékenységük
ellenére – sem tekintjük közigazgatási szerveknek, mert nem a végrehajtó hata-
lom állami funkcióit valósítják meg, hanem a más hatalmi ágba tartozó állami szer-
vek működését segítik, vagy azok valamely részfunkcióját (például a végrehajtó
hatalom feletti kontrollt) teljesítik.
Civil közigazgatás ↔ a végrehajtó hatalom fegyveres szervezetei

A végrehajtó hatalom alá tartozó szervek körében is különbséget kell tenni a „civil”
közigazgatás szervei és az állami erőszakot megvalósító fegyveres szervezetek
között. Ez utóbbiak közé sorolhatók a honvédség szervezetei, valamint a rendvédel-
mi szervek, így a rendőrség, a büntetés-végrehajtási szervek, a hivatásos kataszt-
rófavédelmi szervek és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok, valamint a pénz-
ügyőri egységek. E szervek közös jellemzője, hogy tevékenységük alapvetően az
állam külső és belső védelmét megvalósító fegyveres szolgálat. Ugyanakkor e
fegyveres szervek minden fajtája kiterjedt szervezetrendszerbe tagolódik, melyben
szigorú alá-fölérendelt viszonyokra épülő belső – az egyes szerveken és a szerve-
zetrendszeren belüli – igazgatás valósul meg. E fegyveres szervezetek egy része
„civil” közigazgatási feladatokat és tevékenységeket is ellát (például a rendőrség
közlekedési ellenőrző és szabálysértési hatósági feladatai; a katasztrófavédelmi
szervek engedélyezési, ellenőrzési hatósági jogköre stb.). A „civil” közigazgatás szer
veitől – a feladatkörükön túl – megkülönbözteti őket a szigorúbb hierarchia és a sze
mélyi állomány különleges közszolgálati jogviszonya, melyben „[a] hivatásos állo-
mány tagja a szolgálati viszonyból fakadó kötelmeit… önkéntes vállalás alapján,
élethivatásként, szigorú függelmi rendben, akár életének és testi épségének kockáz-
tatásával, egyes alapjogai korlátozásának elfogadásával teljesíti” [lásd a rendvédel-
mi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati viszonyáról szóló
2015. évi XLII. törvény (Hszt.) 13. § (2) bekezdését; lényegében ugyanígy szól
a honvédek jogállásáról szóló 2012. évi CCV. törvény 3. §-a is].
A továbbiakban „közigazgatási szerv” alatt a civil közigazgatás szerveit

értjük. A X. fejezetben külön tárgyaljuk a rendvédelmi és a honvédelmi igazgatás
szerveit.
Közigazgatási szerv ↔ közszolgáltatások közjogi szervezetei

A közigazgatás – különösen a 19. század utolsó harmadától, a szolgáltató közigazga
tás létrejöttétől, majd a 20. század második felében a jóléti államok kialakulásától –
számos közszolgáltatást is szervez, például közvilágítás, közösségi közlekedés, sze
métgyűjtés, hulladékgazdálkodás, víz- és csatornaszolgáltatás, a hírközlés alapvető
szolgáltatásai, köz- és felsőoktatás, egészségügyi szolgáltatás, szociális ellátások,
közművelődés, közgyűjtemények stb. E szolgáltatások ellátására speciális, közjo-
gilag (is) szabályozott szolgáltató szervezeteket hoztak létre. A humánszolgáltatá-
sok tipikus szervezeti formája a közintézet. A gazdasági jellegű, áruviszonyban
nyújtott közszolgáltatásokat jórészt közvállalatok biztosítják. Ezek lehetnek köztu-
lajdonban lévő, de magánjogi társasági formákban működő gazdasági társaságok,
másrészt közjogi szabályozású közüzemek. A közigazgatási szervektől való elhatá-
rolás szempontjából azt a különbséget kell hangsúlyozni, hogy ezek a szervek nem
igazgatnak, hanem szolgáltatnak. Szolgáltatásaikat vagy a polgári jog által szabá-
lyozott, hagyományos árucsereviszonyban nyújtják, vagy – a humán-közszolgálta-
tások körében – közjogilag szabályozott ún. „közintézeti jogviszonyban” juttatják
el az intézeti szolgáltatást igénybe vevőknek. Szolgáltatásaikhoz nem kapcsolódik
közhatalom gyakorlása, még az esetlegesen kötelezően igénybe veendő szolgál-
tatások esetében is a kötelezés közigazgatási szerv vagy garanciális okból bíróság
hatásköre (például a tankötelezettség érvényesítése: gyámhatóság; kötelező egész-
ségügyi ellátás: járványügyi hatóság; elmebetegek kényszergyógykezelése: bíró-
ság). A közszolgáltató szervezetek kivételesen felhatalmazhatók bizonyos – a szol-
gáltatásaikhoz kapcsolódó – hatósági jogkörök gyakorlására (például végzettséget
igazoló közhiteles bizonyítványok kiállítása; a szolgáltatáshoz szükséges berende-
zések biztonsági ellenőrzése stb.), de ez szorosan összefügg főtevékenységükkel
és kivételes jellegű. A közszolgáltatások nyújtásában tisztán magánjogi szerveze-
tek – egyházak, civil szervezetek, illetőleg magántulajdonban lévő vállalkozások
is részt vehetnek. A közszolgáltatás-szervezés és -nyújtás átruházásának tipikus
jogintézménye a közigazgatási szerződés. A közszolgáltatás-szervezés különböző
intézményeiről a Közigazgatási jog. Általános rész II. tankönyv – A közszolgáltatá-
sok szervezése szól részletesen.
Közigazgatási szerv ↔ a közjog és a magánjog „határszervezetei”

Ugyancsak az állami funkciók, és ennek révén elsősorban a közigazgatási feladatok
rohamos bővülésének hatásaként az állam bizonyos magánjogi szervezettípusokat
is felhasznál a közigazgatásra ruházott feladatok ellátására, kisebb vagy nagyobb
mértében „közjogiasítja” ezek egy részét, és a közjogi szabályozással vagy új

szervtípust hoz létre, vagy bizonyos elemeiben módosítja a civiljogi szabályozást.
E „határszervezetek” közé sorolhatók a köztestületek, a közalapítványok és a már
említett, köztulajdonban lévő gazdasági társaságok.
a) A köztestület az egyesület „közjogiasításával” létrehozott önálló szervtípus.
Ugyanúgy tagsági viszonyra épül, mint az egyesület. A köztestületek tagsága meg
határozott munka-, szolgáltató tevékenységet folytató személyekből vagy/és szer-
vezetekből áll. A tagok körét és a köztestület létrehozását azonban sosem a tagok
elhatározása, hanem mindig a törvényalkotó rendeli el. Alapvető rendeltetésük,
hogy közvetítsenek tagságuk és az államhatalom között: képviseljék és közvetít-
sék tagságuk érdekeit az állam szerveivel szemben, ugyanakkor saját önigazgatá-
suk révén közvetítsék az állami közhatalmat a tagságukkal szemben, a tagjaik által
folytatott tevékenység közhatalmi jellegű szabályozásával, felügyeletével (ellenőr-
zés, szankcionálás), esetenként a piacra lépés befolyásolásával. E szervezetek tehát
tagjaikkal szemben alapvetően igazgatási tevékenységet látnak el, aminek mérté-
ke, módja, eszközei nagyon különböznek a köztestületek egyes fajtáinál. Tekintettel
a köztestületek alapvetően igazgatási feladataira, ezt a szervtípust – mint sajátos
közjogi önkormányzatot – e tankönyv XII. fejezetében mutatjuk be.
b) Szintén külön szervtípusnak tekinthetők a közalapítványok. Ezeket nálunk
a jogi személyek egyik típusaként a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. tör
vény (régi Ptk.) szabályozta 1994 és 2006 között. A közalapítvány az alapítvány köz
jogias változata. Ez lényegét tekintve szintén az alapítótól elkülönített célvagyont
jelent, melynek igazgatását erre megalakított testület végzi. A közalapítványok
sajátossága, hogy a célvagyon közfeladat megvalósítását szolgálja, alapítói kizáró-
lag az Országgyűlés, a Kormány és a helyi önkormányzatok lehettek. A közfeladat
rendszerint állami támogatások közvetítéséből vagy humánszolgáltatást nyújtó inté-
zet fenntartásából állt, de közalapítványok kaptak sajátos szerepet a közszolgálati
médiában is.
Ilyen közalapítványok gyakorolták az 1996. évi médiatörvény alapján az állam tulaj-

donosi jogait a közszolgálati televíziók és rádiók köztulajdonban működő részvény-
társaságaiban. Bár 2006-tól a régi Ptk.-ból hatályon kívül helyezték a közalapítványt
mint szervtípust, a 2010 végén megalkotott, a médiaszolgáltatásokról és a tömegkom-
munikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény továbbra is közalapítványi formában
(Közszolgálati Közalapítvány) szervezte meg a közszolgálati médiaszolgáltató rész-
vénytársaságokban (mára egyetlen közszolgáltató részvénytársaságban) a tulajdonosi
jogok gyakorlását.
Közfeladatot ellátó új alapítványi formaként jelent meg 2019-ben a közérdekű vagyon-

kezelő alapítvány, mely nevelési-oktatási, felsőoktatási, kutatási, egészségügyi,
karitatív, szociális, család-, gyermek- és ifjúságvédelmi, kulturális vagy sporttevé-

kenységek finanszírozása, illetve támogatása vagy ilyen tevékenységet ellátó intéz-
mények fenntartása és működtetése mint közérdekű célra hozható létre. Az alapító
a bírósági nyilvántartásba vételkor kérheti a vagyonkezelő alapítvány közérdekűként
való bejegyzését.
A közalapítványok és a közérdekű vagyonkezelő alapítványok – hasonlóan
a köztestületekhez – (köz)igazgatási feladatokat is ellátnak, de alapvető rendelteté-
sük mégsem ez, hanem a vagyonkezelés.
c) A köztestületekkel és közalapítványokkal szemben nem jelentenek különálló
szervtípust a köztulajdonban (állami vagy önkormányzati tulajdonban) álló gazda-
sági társaságok, melyek – ahogy említettük – gazdasági érdekű közszolgáltatásokat
nyújtanak. E gazdasági társaságok között vannak profitelvű és nonprofit vállalkozá-
sok. Szervezetüket és működésüket a gazdasági társaságokról szóló magánjogi szabá-
lyok rendezik, amit közjogi előírásokkal egészítenek ki a nemzeti vagyonnal való
gazdálkodásról szóló jogszabályok. Ez utóbbiak részben befektetővédelmi célokat
szolgálnak, részben a köztulajdonnal való gazdálkodás sajátos hatásköri, ellenőrzési
és a nyilvánosságot biztosító szabályait ölelik fel. E „közvállalatok” közigazgatási
szerv jellege még akkor sem merül fel, ha például részben katonai célú nonprofit társa-
ságokról van szó (például HM Zrínyi Térképészeti és Kommunikációs Szolgáltató
Közhasznú Nonprofit Kft.), mert alapvető rendeltetésük kisebb részben árutermelés,
jobbára pedig árujellegű közszolgáltatások nyújtása (például MÁV, Magyar Villamos
Művek Zrt., BKV, Főtáv stb.).
Magyar Nemzeti Bank

A Magyar Nemzeti Bank (MNB) egyetlen szervtípusba sem besorolható, sui generis
jogállású állami szervezet, de tevékenységeinek egy része kifejezetten államigazga-
tási hatósági jogalkalmazás, ezért röviden érintenünk kell. Az MNB szervezeti jogi
formáját tekintve a Magyar Állam tulajdonában álló, részvénytársasági formában
működő jogi személy. Tagja a Központi Bankok Európai Rendszerének és a Pénzügyi
Felügyeletek Európai Rendszerének. Az MNB a Kormánytól független szerv, felada-
tai ellátása során nem kérhet, és nem fogadhat el utasítást a Kormánytól – és a pénz-
ügyi közvetítő rendszer feletti felügyeleti tevékenységét kivéve – az Európai Unió
intézményeitől sem. A MNB elnöke jogalkotó hatáskörrel rendelkezik, rendeletet
adhat ki, mely a jogforrási hierarchiában a kormányrendelettel azonos szinten helyez-
kedik el. Az MNB alapvető feladatai a jegybanki tevékenység és a monetáris poli-
tika meghatározása és megvalósítása. Az MNB egyéb feladatai körében szanálási
hatóságként jár el, továbbá ellátja a pénzügyi közvetítő rendszer felügyeletét, és ehhez
kapcsolódva fogyasztóvédelmi feladatai is vannak. Ezek az egyéb feladatok minősül-
nek államigazgatási tevékenységnek.
Kvázi közigazgatási szervek

A jogalkotó esetenként nem közigazgatási szerveket, sőt személyeket is felhatal-
mazhat közigazgatási jogkörök gyakorlására. Ezek nemcsak közjogi jogalanyok
lehetnek, hanem akár a magánjogi szervezetek is.
Ilyen felhatalmazás például a gépjárművek vagy a liftek műszaki alkalmasságának

tanúsítása, amit erre feljogosított műszaki vizsgáló állomások, ellenőrző szerveze-
tek végezhetnek. E tevékenységekre az a gazdasági társaság vagy egyéni vállalkozó
kaphat „kijelölést”, aki jogszabályban előírt felkészültségű személyzettel és berendezé-
sekkel rendelkezik. A műszaki alkalmasságról ezek a szervek hatósági igazolványokat
állítanak ki, ami a gépjármű vagy lift üzemeltetésének a feltétele.
Különböző veszélyhelyzetekben meghatározott feladatot ellátó személyek is feljo-

gosíthatók hatósági intézkedésre (például légijármű pilótája, vagy magánállator-
vos). A felhatalmazás általános eljárásjogi alapját az általános közigazgatási rend-
tartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.) is tartalmazza, amikor lehetővé teszi,
hogy törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet bármilyen szervet,
szervezetet vagy személyt feljogosítson közigazgatási hatósági hatáskör gyakorlá-
sára. E szerveket összefoglaló néven kvázi közigazgatási szerveknek hívják.
b) Önálló és nem önálló közigazgatási szervek
A közigazgatás szervezeti rendszerében az egyes közigazgatási szerveket jogsza-

bályokban meghatározott feladatok ellátására hozzák létre. Ebben az értelemben
minden közigazgatási szerv önálló feladatkörrel bír. A közigazgatási szervek több-
sége azonban nemcsak az elkülönült feladatai alapján minősíthető a szervezetrend-
szer különálló egységének, hanem a szervezetekre jellemező egyéb – a szervezés-
tudomány által kimunkált – ismérvek alapján is. Így:
–– általában több ember együttműködése, akik a szervezettel közszolgálati jogvi-
szonyban állva látják el a jogszabályokban kitűzött feladatokat, azaz a szervezet
közös célját;
–– az egyes közigazgatási szerveket többnyire más szervezetektől elkülönülő
formalizált struktúra jellemzi; ahol
–– az intézményesítés [létesítő aktus(ok), szervezet és működés kialakítása és
szabályozása] eredményeképpen a szervezet a benne működő személyektől bizo-
nyos fokig független, állandósult szerkezetet és működést jelent (például a közszol-
gálati tisztviselők vagy akár a vezetők személyében bekövetkező változások nem
szüntetik meg az egyes minisztériumokat).
Önálló közigazgatási szervekről akkor beszélünk, ha egy közigazgatási

szerv a fenti szervezéstudományi értelemben rendelkezik elkülönült szervezettel
és személyi állománnyal, van önálló, jogszabályban biztosított feladatköre és ehhez
rendelt jogosítványai, valamint gazdálkodása is elkülönül a többi közigazgatási
szervtől. Ebben az értelemben önálló közigazgatási szervek például a miniszté
riumok, a kormányzati főhivatalok (például az Országos Atomenergia Hivatal),
a központi hivatalok (például Oktatási Hivatal) vagy a fővárosi, megyei kormány
hivatalok stb.
Az önálló közigazgatási szerv fogalmát és ismérveit nem szabad összetéveszteni az

„autonóm közigazgatási szerv” fogalmával. Az „önálló közigazgatási szerv” mindössze
a fenti, szervezeti elkülönültséget jelenti. Az „autonóm közigazgatási szerv” fogalom
egy szerv jogállásához tartozó ismérv, azt fejezi ki, hogy az adott szerv a kormánytól
mint a végrehajtó hatalom fejétől relatíve függetlenül, jogilag biztosított szervezeti és
működési garanciákkal körülbástyázva működik. Természetesen az autonóm közigaz-
gatási szervek szervezeti értelemben is önálló közigazgatási szervek, hiszen a szerve-
zeti önállóság az autonómia egyik – de nem egyetlen – biztosítéka.
A közigazgatási szervezetrendszerben azonban a jogalkotó nemcsak önálló közigaz-

gatási szervekre telepít közigazgatási feladatcsoportokat és ehhez jogosítványokat,
hanem egy közigazgatási szerv belső szervezeti egységét (egységeit) is felruház-
hatja önálló feladatokkal, és ehhez biztosíthat a többi szervezeti egységtől vagy
akár a szervezet vezetőjétől is elhatárolt döntési jogköröket.
Ennek jelenlegi tipikus példái a fővárosi és megyei kormányhivatalok, melyekben

a járási (a fővárosban kerületi) hivatalok önálló feladatkörrel és döntési jogosítvá-
nyokkal rendelkező területi szervezeti egységet jelentenek, élükön hivatalvezetővel, de
a járási (kerületi) hivatalok minden kormánytisztviselője magával a kormányhivatallal
áll közszolgálati jogviszonyban, és a kormányhivatal pénzügyi-gazdálkodási szem-
pontból is egységes.
A közigazgatási feladatok szétosztásában az is előfordul, hogy a jogalkotó egy-egy

közigazgatási szerv meghatározott tisztségviselőjére telepít feladatot és dönté-
si jogkört. Ilyenkor nem is belső szervezeti egység, hanem az adott jogkört ellátó
személy a címzett. Így például önálló feladatköre és jogosítványai vannak a Nemzeti
Média- és Hírközlési Hatóság elnökének vagy a települési önkormányzatok polgár-
mestereinek és jegyzőinek.
Amennyiben jogszabály közigazgatási szerv belső szervezeti egységére vagy
tisztségviselőjére telepít közigazgatási feladatokat, akkor beszélünk nem önálló
közigazgatási szervekről.
c) A közigazgatási szervek jogképessége
A közigazgatási szervek feladataik ellátása során különböző jogviszonyokra lépnek,

részben a közigazgatási szervezeti rendszeren belül más közigazgatási szervek-
kel, részben a közigazgatástól független jogalanyokkal. A közigazgatási tevékeny-
ségek elsősorban közigazgatási jogviszonyokban realizálódnak, de a közigazga
tási szervek lehetnek polgári jogi jogviszonyok, pénzügyi jogi jogviszonyok, sőt
nemzetközi jogi jogviszonyok alanyai is. A közigazgatási szerveken belül a sze
mélyzet foglalkoztatása szintén közigazgatási jogi (közszolgálati, a fegyveres szer-
vezeteknél speciális közszolgálati) jogviszonyban történik, és csak a nem érdemi
munkatársak állhatnak munkaviszonyban.
A közigazgatási szervek akkor lehetnek egy-egy jogág által szabályozott jogvi-
szony alanyai, ha rendelkeznek az adott jogágban meghatározott jogképességgel.
Ennek megfelelően a közigazgatási szervek jogképessége jogáganként eltérő, és
nem is minden közigazgatási szerv rendelkezik pénzügyi jogi vagy polgári jogi
jogképességgel:
–– a közigazgatási szerv akkor rendelkezik közigazgatási jogképességgel, ha van
jogszabályban meghatározott, hozzá telepített, elkülönült feladatköre és ehhez
tartozó döntési jogosítványai, azaz hatásköre;
–– a polgári jogi jogképesség tartalma a Ptk.-ban meghatározott jogi személyiség;
–– pénzügyi jogi, pontosabban költségvetési pénzügyi jogi jogképességről akkor be
szélhetünk, ha a közigazgatási szerv költségvetési szervnek minősül, azaz vannak olyan
költségvetési forrásai, melyek megtervezéséről és felhasználásáról maga rendelkezik;
–– közszolgálati munkáltatói jogképességről akkor beszélünk, ha személyzetét
maga alkalmazza.
Az önálló és nem önálló közigazgatási szervek megkülönböztetésekor láthat-
tuk, hogy közigazgatási feladat- és hatáskör mind önálló közigazgatási szervek-
re, mind nem önálló szervezeti egységekre, tisztségviselőkre is telepíthető. Ebből
adódóan közigazgatási jogi jogképességgel rendelkezhetnek akár az önálló, akár
a nem önálló közigazgatási szervek is.
A magyar jogi szabályozás szerint közigazgatási szervek polgári jogi és közszol-
gálati munkáltatói jogképességét pénzügyi jogi jogalanyiságuk határozza meg.
Az önálló közigazgatási szervek pénzügyi jogi szempontból költségvetési szer-
vek, melyek az államháztartási szabályok értelmében polgári jogi személyek is, és
ezek jogosultak közszolgálati foglalkoztatási jogviszonyt létesíteni kormánytiszt-
viselőkkel, illetőleg köztisztviselőkkel, fegyveres szerveknél a hivatásos állomány
tagjaival, valamint ezek léphetnek egyéb, foglalkoztatásra irányuló jogviszonyra
a feladataik ellátásában közreműködőkkel (például szerződéses katonák alkalma-
zása). A közigazgatási szervek pénzügyi jogi jogalanyiságát és polgári jogi szemé-
lyiségét az alapításukról rendelkező jogszabály vagy alapítói aktus határozza meg,
és a szerv alapító okirata rögzíti. Míg közigazgatási jogviszonyok alanyai önálló és

nem önálló közigazgatási szervek is lehetnek, addig pénzügyi jogi, polgári jogi és
közszolgálati foglalkoztatói jogképességük csak az önálló közigazgatási szervek-
nek van.
A közigazgatási jogi jogképességet illetően megkülönböztetik a közigazgatási
szervek általános jogképességét és relatív jogképességét.
a) Az általános jogképesség feltétele a szerv törvényes rendben való megalapí-
tása, továbbá jogszabályi felruházása más közigazgatási szervektől elhatárolt feladat-
és hatáskörrel. A feladatkör a közigazgatási szervek számára előírt célok összessé-
ge, melyek meghatározzák a közigazgatási szervek tevékenységének irányát.
b) A közigazgatási szervek relatív jogképessége meghatározott ügyben, megha-
tározott jogalannyal való közigazgatási jogviszonyra lépés képessége. A közigazgatá-
si szervek relatív jogképességét a joghatóságuk, a hatáskörük és az illetékességük
határozza meg.
ba) A joghatóság – más néven nemzetközi hatáskör – a közigazgatási szervek
közötti nemzetközi munkamegosztást tükrözi. Azt mutatja meg, hogy adott ügyben
mely állam közigazgatási szerve jár el. Ennek vizsgálata a magyar hatóságok eseté-
ben csak akkor releváns, ha azt a kérdést kell eldönteni, hogy adott ügyben, adott
jogalannyal szemben magyar vagy külföldi hatóság jogosult-e eljárni.
bb) A hatáskör a feladatok ellátásához biztosított jogosítványok és kötelezett-
ségek összessége. A hatásköri szabályozás a közigazgatási szervek közötti – felada-
tokhoz kapcsolódó – munkamegosztást intézményesíti. Ennek révén a jogalkotó
meghatározza azt, hogy a közigazgatási szervek egy-egy feladat ellátása érdekében
milyen élet- vagy működési viszonyokban járhatnak el, és ezekben milyen döntési
jogokkal és kötelezettségekkel rendelkeznek. A relatív jogképességet meghatározó
hatásköri szabályozás kiterjed arra, hogy milyen ágazatba tartozó szervek járhatnak
el az adott ügyben, illetőleg – ha ezek többszintű szervezeti rendszert alkotnak –,
akkor kijelöli azt is, hogy melyik szintű szervet illetik meg jogosítványok.
Például a járványügyi hatóságok feladata a járványok megelőzése, a bekövetkezett járvá-

nyok esetén a járványügyi védekezés megszervezése. Járványügyi hatóságként a jogsza-
bályok a Nemzeti Népegészségügyi Központ vezetőjét, azaz az országos tisztifőorvost,
valamint a fővárosi, megyei kormányhivatalokat és ezek járási hivatalait jelölik ki. E
járványügyi hatóságok kötelező szűrést, védőoltást rendelhetnek el, járványügyi elkülö-
nítést vagy zárlatot, kórházi kezelést írhatnak elő, kötelezhetik a fertőzött embert, hogy
fedje fel kapcsolatait, hogy a fertőzési láncolatot meg lehessen állapítani stb.
A járványügyi hatóságok – a fentiek szerint – háromszintű rendszert alkotnak.
Jogszabály határozza meg, melyik szinten milyen intézkedést foganatosítanak, így
például egy-egy megyére kiterjedő kórházi látogatási tilalmat a megyei szintű járvány
ügyi hatóság rendelhet el.
bc) A relatív jogképességet harmadik oldalról a közigazgatási rendszeren belüli

területi munkamegosztás szabályai, azaz az illetékességi szabályok döntik el.
A közigazgatási szervezeti rendszer az állami területbeosztás szerint is tagolt rend-
szer, melyben minden közigazgatási szerv jogszabályban vagy az alapítói aktusban
kijelölt földrajzi területen működhet. Ebben az értelemben beszélhetünk közpon-
ti szervekről, melyek országos illetékességgel bírnak, azaz működési területük az
egész országra kiterjed, vannak megyei szervek, járási szervek és helyi – közsé-
gi vagy városi – szervek. Az illetékességi szabályok egyrészt jelentik a működési
terület megvonását, másrészt konkrét ügyre vonatkozóan azoknak az illetékességi
okoknak a jogszabályi előírását, melyek alapján az azonos területi szinten működő,
azonos hatáskörű több közigazgatási szerv közül ki lehet választani, hogy a konkrét
jogviszonyban melyiknek lesz joga és kötelessége eljárni.
A járványügyi hatóságok példáját tovább folytatva, járási szinten 80 hivatalnak van

járványügyi hatásköre (73 járási és 7 fővárosi kerületi hivatal), megyei szinten pedig
mind a 20 kormányhivatalnak. Ha például egy Szolnokon lakó magánszemélyt védőol-
tásra kell kötelezni, akkor a hatáskörrel rendelkező járási hivatalok közül az illetékessé-
gi ok – a magánszemély lakóhelye – alapján a Szolnoki Járási Hivatal lesz az illetékes.
2. A közigazgatási szervek fajtái
A közigazgatási szervek osztályozásának számtalan szempontja és ebből követke

zően nagyon sokféle tipizálása van. Az alábbiakban a közigazgatási szervezet-
rendszer, illetőleg a közigazgatási szervek belső felépítése szempontjából lényeges
osztályozási ismérveket mutatjuk be.
a) Államigazgatási szervek – önkormányzati igazgatási szervek
A modern polgári közigazgatási rendszerekben, ahol a helyi közösségek autonóm

igazgatása alkotmányos érték, a közigazgatási szervek osztályozásának elsődle-
ges szempontja, hogy a közigazgatás mely alrendszeréhez tartoznak: a kormány
hierarchikus irányítása alatt álló államigazgatási szervezeti rendszerbe, vagy az
önkormányzati igazgatás szervei közé.
a) Az államigazgatási szervek közös meghatározó jellemzői, hogy – az auto-
nóm államigazgatási szerveket kivéve – a végrehajtó hatalom csúcsán álló kormány
közvetlen vagy közvetett alárendeltségében működnek, a kormányzati célkitűzéseket
követik és valósítják meg, horizontálisan és vertikálisan is tagolt, hierarchikus rend-

szert alkotnak, melynek élén a kormány áll. A magyar Kormány irányító jogköre
ebben a szervezeti alrendszerben az alábbi jogosítványokban fejeződik ki:
–– szabályozási jogkör: államigazgatási szervekre vonatkozó szabályokat
a Kormány eredeti jogalkotó hatáskörében is alkothat, és a közvetlenül alárendelt
szervek számára közjogi szervezetszabályozó eszköz formájában, azaz kormányha-
tározatban is előírhat feladatokat;
–– szervezetalakítási jog: az államigazgatási szervek létrehozásáról és megszün-
tetéséről a Kormány dönt, kivéve azokat az államigazgatási szervtípusokat, ahol
a létesítés és megszüntetés jogát az Országgyűlés magának tartja fenn (miniszté-
riumok, kormányzati főhivatalok, autonóm jogállású államigazgatási szervek vagy
például a fővárosi, megyei kormányhivatalok); a létesítéshez általában hozzátarto-
zik a földrajzi működési terület (illetékességi terület) kijelölése is;
–– az államigazgatási szervek feladat- és hatáskörének szabályozása: 2006 óta
a törvények csak a közigazgatási ügyfajták szerinti munkamegosztást intézménye-
sítik, de az eljáró szerveket a törvények köznévi gyűjtőfogalommal fejezik ki, és
a feladat- és hatáskörmegosztás részleteit, a hatáskört gyakorló szervek „kijelölé-
sét” kormányrendeleti szintre utalják;
Például a miniszterek esetében a törvények a felelősségi köröket szabályozzák (egész-

ségügyért felelős miniszter, köznevelésért felelős miniszter, sportért felelős miniszter
stb.). Azt, hogy az egyes felelősségi területek az adott kormányban melyik minisz-
terhez tartoznak, kormányrendeletek, vagy – mint 2010 óta – egységes szabályozás,
a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló kormányrendelet (az ún. statútum-
rendelet) határozza meg.
Hasonlóképpen szabályozzák a hatáskör speciális jogosítványait felölelő, ún. ható-
sági jogköröket is. Például az építkezésekkel kapcsolatos hatósági ügyfajtákat az építé-
si törvény tartalmazza (elvi építési engedélyezés, építési engedélyezés, bontási engedé-
lyezés, használatba vétel engedélyezése stb.), de az ezekben eljáró szerveket a törvény
összefoglalóan „építési hatóságnak” nevezi, és a törvényi felhatalmazás alapján szin-
tén kormányrendelet jelöli ki a járásszékhely települések jegyzőit, mint akik a szokvá-
nyos építési ügyekben az elsőfokú építéshatósági jogkört gyakorolják. Ahogy a speci-
ális építményekre (például gáztárolók, utak stb.) vonatkozó hatósági jogkörökben is
kormányrendeletek rögzítik az építési hatóságként eljáró szerveket.
–– bizonyos személyzeti jogosítványok: egyes államigazgatási szervek vezetőit

a miniszterelnök nevezi ki és menti fel (például a fővárosi, megyei kormányhivata-
lokat vezető kormánymegbízottakat);
–– kormányzati ellenőrzés: ez részben a Kormány közvetlen beszámoltatási jogá-
val valósul meg (például miniszterek esetében); illetőleg a Kormány külön ellenőrző
szervvel rendelkezik, ami pénzügyi-gazdasági szempontból ellenőrzi a közpénzek

felhasználását és a közvagyonnal való gazdálkodást a Kormány alárendeltségébe
tartozó költségvetési szerveknél, így az államigazgatási szerveknél is.
Az államigazgatási szervek rendszerint egyszemélyi vezetés alatt álló, hivatali
felépítésű szervezetek, melyekben a hatáskör címzettje a szerv vezetője, és a szer-
ven belül is alá-fölérendeltségi viszonyok uralkodnak.
A Kormány alárendeltségébe tartozó szervek másik csoportja az említett kato-
nai és rendvédelmi szervek köre.
b) Az önkormányzati igazgatási szervek a területi alapon szervezett közössé-
gek – általában a települési közösségek, illetőleg egyes területi egységek (például
megyék) népességének – önigazgatását megvalósító szervek. Magyarországon ide
kell sorolni továbbá a nemzetiségi önkormányzatokat, de ez utóbbiaknak csak te
rületi és országos szinten van saját igazgatási apparátusuk. (A továbbiakban csak
helyi önkormányzati igazgatással foglalkozunk, a nemzetiségi önkormányzatok
szervezete és működése az alkotmányjogi stúdiumok tárgya.)
A helyi önkormányzatok – mint a község, a város (megyei jogú város), a fővárosi
kerület, a főváros és a megye választópolgárainak közösségei – helyi (köz)igazgatá-
si ügyeiket az általuk választott testületek és e testületek döntéseinek előkészítését
és végrehajtását végző hivatali szervezet révén intézik. Ebben az értelemben a helyi
önkormányzati igazgatást megvalósító szervek a választópolgárok által közvetlenül
választott képviselő-testület, ennek bizottságai, részönkormányzati testületei, továbbá
a polgármester, a jegyző és a polgármesteri hivatal. Ezek a szervek a helyi közösségek
helyi érdekű közügyeit önállóan szabályozzák és igazgatják. Szervezeti, működési
és gazdálkodási önállóságukat, a helyi önkormányzatok tulajdonával való rendelke-
zést, a helyi közfeladatok megoldásának települési sajátosságait törvényi garanciák
védik az államigazgatás szerveivel szemben, ideértve a Kormányt is. Az önkormány-
zati igazgatási szervek tehát a Kormánytól egyfajta relatív függetlenségben működ-
nek, a Kormány – a fővárosi, megyei kormányhivatalok útján – csak törvényességi
felügyeletet gyakorol felettük. Az önkormányzatok igazgatási szervezetében a dönté-
si jogkör – főszabályként – a választott testületet illeti meg, mely delegálhatja hatás-
körét bizottságaira, a részönkormányzati testületekre, társulásaira, a polgármesterre
és a jegyzőre is. A polgármesterre és a jegyzőre törvény és törvény felhatalmazásával
kormányrendelet államigazgatási feladat- és hatáskört is telepíthet.
b) Központi szervek – területi szervek – helyi szervek
A közigazgatási szervek osztályozásának másik alapvető szempontja a működé-

si területük szerinti csoportosítás. Ennek alapján megkülönböztetünk központi
(országos) szerveket, melyek működési területe az egész országra kiterjed. A területi
szervek működési területe többféle földrajzi területi egység is lehet. Ezek a területi
egységek általában az adott állam általános területi beosztásához igazodnak, így
Magyarországon az Alaptörvény F) cikke szerint az általános területi szint a megye.
Lehetnek azonban olyan szervek, melyek működési területe nagyobb, mint egy
megye (ilyenek voltak például Nemzeti Adó- és Vámhivatal regionális adóigazga-
tóságai, melyek két vagy három megyére kiterjedő illetékességgel bírtak, jelenleg
pedig ilyenek a vízügyi igazgatóságok, melyek nem is követik a megyei beosztást).
Lehetnek továbbá a megyénél kisebb működési területtel létrehozott területi szer-
vek. Ilyenek például 2013. január 1-jétől a járási hivatalok. A helyi szervek a közsé-
gek, a városok (megyei jogú városok), a fővárosi kerületek (esetleg más városok
kerületeinek) területi határai között működnek.
Ha az előbbi felosztással kombináljuk a területi beosztás szerintit, akkor a köz
igazgatási szervekre vonatkozó tételes jogi szabályok alapján az állapítható meg,
hogy az államigazgatás szervei központi és területi szinteken működnek, míg
az autonóm önkormányzati igazgatás kialakításának joga a községek, a városok
(megyei jogú városok), a fővárosi kerületek, a főváros és a megyék választópolgá-
rait illeti meg. Az államigazgatás települési szinten jelentkező feladatait vagy egy
területi államigazgatási szerv látja el, úgy, hogy működése a hivatali székhelyén
kívül több településre is kiterjed, vagy – mint láttuk – a polgármester és a jegyző,
akik egyébként önkormányzati igazgatási „szervek”, államigazgatási jogkörökkel
is felruházhatók. Ilyenkor döntéseiket ugyanaz a hivatali szervezet fogja előkészí-
teni, mint amelyik az önkormányzat választott testületeit kiszolgálja.
c) Általános feladat- és hatáskörű – különös feladat- és hatáskörű szervek
A közigazgatási szervek csoportosításában fontos ismérv a feladat- és hatáskörök

jellege szerinti rendszerezés.
a) Ennek alapján megkülönböztetünk általános hatáskörű szerveket, melyek
feladatköre és az ehhez rendelt jogosítványok a közigazgatás minden ágazatára
kiterjednek. Ilyen általános hatáskörű közigazgatási szerv a Kormány és a helyi
önkormányzatok képviselő-testülete. Mind a Kormány, mind a helyi képvi-
selő-testület hatáskörének lényeges sajátossága, hogy az Alaptörvény és a törvé-
nyek keretei között mindkettő bővítheti is a feladat- és hatáskörét, hiszen eredeti
jogalkotó jogkörükben korábban nem szabályozott életviszonyokban is előírhat-
nak közigazgatási feladatokat és jogköröket. A Kormány és a helyi önkormány-
zatok eredeti jogalkotó jogkörének alkotmányjogi korlátait nem ismételjük meg,
de a helyi önkormányzatok esetében hangsúlyozni kell, hogy az általános hatáskör
csak a helyi közügyek körében illeti meg ezeket a szerveket. Ennek külön is rögzített
törvényi korlátja az, hogy a helyi önkormányzatok csak olyan helyi közigazgatási
feladatokat vállalhatnak fel, amelyeket jogszabály (és ez már valamennyi, az önkor-

mányzati rendeletnél magasabb szintű jogforrást jelenti!) nem utalt más szerv kizá-
rólagos hatáskörébe.
Az Alaptörvény 17. cikkének (3) bekezdése a Kormány általános hatáskörű terü-
leti államigazgatási szerveként definiálja a fővárosi és megyei kormányhivatalokat.
E szervek feladat- és hatásköre valóban a közigazgatás számos ágazatát felöleli, de
feladat- és hatáskörük két vonatkozásban különbözik a Kormányétól vagy a helyi
önkormányzatokétól: egyrészt nem fogja át a közigazgatás minden területét (példá-
ul energiaügyi, vámhatósági, idegenrendészeti feladataik nincsenek), másrészt fela-
dat- és hatáskörüket kormányrendeletek és ezek végrehajtására kiadott miniszteri
rendeletek szabályozzák. A fővárosi, megyei kormányhivatal ezeket nem bővítheti
vagy szűkítheti, és a rá ruházott jogkörökben eljárási kötelezettség is terheli őket.
b) A különös hatáskörű szervek a közigazgatás egy-egy ágazatában előírt köz
igazgatási feladat- és hatásköröket teljesítik. A különös feladat- és hatáskör kapcso
lódhat gazdasági, humánszolgáltatási ágazat(ok)hoz (alágazat/ok/hoz), például Agrár
minisztérium, Oktatási Hivatal (ezeket hívták korábban „ágazati szerveknek”), de
lehet olyan, mely a közigazgatás minden területével kapcsolatba kerül a számára kije-
lölt közigazgatási felelősségi területen (például pénzügyi igazgatás szervei – ezeket
„funkcionális szerveknek” is nevezték).
d) Testületi szervek – egyszemélyi vezetés alatt álló szervek
Ez a megkülönböztetés a vezetői szint jellege alapján látszólag szervezéstudomá-

nyi. Jogi jelentősége abban nyilvánul meg, hogy a közigazgatási szervek esetében
a közigazgatási feladat- és hatáskörök címzettje minden esetben a szerv vezetője.
Ha egy közigazgatási szerv testületi szervként működik vagy testület vezeti, akkor
a döntési jogkör a szabályosan működő testületet illeti meg. Ilyenkor jogszabály-
ban elő kell írni a határozatképességhez szükséges jelenlétet, valamint a döntéshez
megkívánt szavazati arányt. Ugyancsak jogszabályban vagy esetleg belső szabály-
zatban kell rögzíteni a testület ülésezésének rendjét (ki, mikor hívja össze, ki állítja
össze az előzetes napirendet, ki terjeszti ezt a testület elé, hogyan zajlik a testü-
leti ülésen a vita, illetőleg a szavazás, nyilvános-e a testület ülése vagy sem stb.).
A testületi működés súlyos hibái a meghozott döntés közjogi érvénytelenségét idéz-
hetik elő. A közigazgatás rendszerében testületi szervként működik a Kormány és
az önkormányzati igazgatás alapvető szerve, a képviselő-testület, mely utóbbinál az
önkormányzati döntési jogkörök koncentrálódnak.
Az egyszemélyi vezetés alatt álló szervek esetében a hatáskör címzett-
je a szerv vezetője. Ezt azt jelenti, hogy a közigazgatási szervhez utalt bármely
ügyben jogában áll személyesen dönteni, a döntés előkészítése során a döntés
tartalmára, mikéntjére utasításokat adhat, ugyanakkor a döntésért ő viseli a fele-

lősséget. Nagyobb szervezetek esetében a vezető személyes döntési jogát általá-
ban letelepítik a szervezet alsóbb szintű vezetőire. Ezt hívják a kiadmányozási jog
átadásának, amit a közigazgatási szervek szervezeti és működési szabályzatában
rögzíteni kell. A döntésért való felelősség azonban ilyenkor is a szerv vezetőjét
terheli. Ebből következően ilyenkor is bármilyen kérdésben adhat utasítást a kiad-
mányozási jogkör gyakorlójának, sőt akár egy-egy ügyet magához is vonhat, és
folyamatosan ellenőrizheti is tevékenységét.
A nem önálló közigazgatási szervek kapcsán már szó volt róla, hogy a közigaz-
gatás rendszerében nem is ritkán előfordul, hogy jogszabály valamely közigazga-
tási szerv belső szervezeti egységére telepít hatáskört (például a fővárosi, megyei
kormányhivatalok járási hivatalainak jogszabályban előírt hatáskörei). Ilyenkor
a hatáskör címzettje értelemszerűen nem a közigazgatási szerv vezetője, hanem
annak a belső szervezeti egységnek a feje, ahová a hatáskört telepítették. Ezért
a szerv vezetője ezeket a hatásköröket nem vonhatja el a belső szervezet vezetőjétől,
nem adhat utasításokat sem tartalmukra, sem a döntéshozatali eljárásra, de nem is
felelős a meghozott döntésért.
A testületi és egyszemélyi vezetés kombinálódhat is egy-egy szervnél. Ennek
egyik változata, amikor a jogalkotó mind a testületnek, mind a testület vezetőjének ad
különálló hatáskört (például önkormányzati képviselő-testület – polgármester). Van
olyan szervezeti megoldás is, amikor egyszemélyi vezetés alatt álló szerven belül
– meghatározott közigazgatási ügyfajtákra – elkülönült döntéshozó testületet alakí-
tanak ki (például a Gazdasági Versenyhivatalon belül működő Versenytanács, mely
a versenyfelügyeleti ügyekben érdemben dönt; vagy a Közbeszerzési Hatóságon
belül a Közbeszerzési Döntőbizottság, ami a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogsér-
téseket bírálja el). Az egyszemélyi vezetés sajátos testületi támogatása az, amikor
jogszabály a vezető munkájának segítésére, javaslattevő, véleményező jogkörrel, de
kötelezően előírja tanácsadó testület létrehozását (például a Központi Statisztikai
Hivatal elnökének szakmai tanácsadó szerveként működik az Országos Statiszti
kai Tanács).
3. A közigazgatási szervezetalakítás általános kérdései
a) A szervezetalakítási jogkör eredete
Már a korai európai közjogi gondolkodásban is evidenciaként kezelték, hogy

a közhatalom birtokosa rendelkezik valamiféle szervezési hatalommal, amely saját
magára, illetve a neki alárendelt szervekre vonatkozik. Ez történetileg a királyi
felségjogokra, konkrétan a kinevezési jogokra (például követek, egyéb tisztség-

viselők) vezethető vissza, de a fogalomba később beleértették az állami szervek
létrehozását, átszervezését vagy átnevezését, megszüntetését és működtetését is.
Az abszolút monarchia uralkodója e jogait jellemzően saját jogon gyakorolta, de
egyre inkább törvényi korlátok között, igaz, konkrét törvényi felhatalmazásra nem
volt szüksége. Később, a polgári jogállam kialakulása nyomán már követelménnyé
vált, hogy a közigazgatást saját jogon csak egyes belső működési kérdésekben illes-
se meg szervezési hatalom, a többiben, illetve a külső viszonyokban csak annyiban,
amennyiben a törvényi szabályozás ezt megengedi.
Elméleti igénnyel elsősorban a német közjogtudomány foglalkozott az Orga
nisationsgewalt (szervezési hatalom vagy szervezeti hatalom) kérdéskörével, de
a francia és szűkszavúan a klasszikus magyar szakirodalom is kitért rá.
b) A szervezetalakítási hatáskörök katalógusa
A közigazgatás szervezetrendszerének tanulmányozása során alapvető a szervezet

alakítási jog kérdésköre. Szervezetalakítási jog alatt azon hatáskörök, jogi eszközök
összességét értjük, amelyek egy konkrét szerv vagy egy szervezetrendszer létrehozá-
sához és működtetéséhez szükségesek. A szervezetalakítási hatáskörök a következők:
a) A szervtípus intézményesítése. Ide tartozik a szervtípus – például központi
hivatal – elnevezésének, általános jogállási szabályainak (például irányítás, veze-
tés, tipikus feladat- és hatáskörök, költségvetési besorolás) a meghatározása, amely
történhet alkotmányi, törvényi vagy rendeleti szinten.
b) A konkrét szerv létrehozatala, átszervezése, megszüntetése. A létrehoza-
talnak van normatív és egyedi mozzanata. A normatív mozzanat azt jelenti, hogy
a szervezetalakítási hatáskör jogosultja normatív aktusban – ezt rendszerint sta
tútumnak hívjuk a magyar közjogban – rendelkezik a konkrét szerv létrehozatalá-
ról. Az egyedi mozzanat pedig annak a konkrét aktusnak a kiadása, amely a szerv
létesítéséről szól, és a szerv legfontosabb jellemzőit is tartalmazza (elnevezés, szék-
hely, egyéb azonosító adatok stb.) – ez a magyar jogi terminológiában rendszerint
az alapító okirat. Az átszervezés és a megszüntetés ezeknek a normatív és egyedi
döntéseknek a módosítását, hatályon kívül helyezését igényli.
c) A szerv rendeltetésének meghatározása. Ez lényegében a feladat- és hatás-
körök rögzítését jelenti. Rendszerint a szervet létrehozó statútumban történik, de
a szervnek más normák is meghatározhatnak feladat- és hatásköröket. A szerv funk-
cióját, tipikus feladat- és hatásköreit pedig gyakran a szervtípust intézményesítő
magasabb szintű normában szabályozzák.
d) A szerv működéséhez szükséges személyi, dologi és pénzügyi feltételek
biztosítása. Ebbe a körbe tartozik mindazon személyzeti hatáskörök gyakorlása,
amelyek nem a szervet, illetve a szerv vezetőjét illetik (például vezető kinevezése,
létszámkeret meghatározása). Ugyanígy szervezetalakítási hatáskör a költségve-
tés meghatározása és a működéshez szükséges tárgyi eszközök – ingó és ingatlan
vagyon – biztosítása (általában nem tulajdonba adás, hanem ingatlanok esetében
például a kezelői jog átadása).
e) A szerv felépítésének és belső munkamegosztásának a meghatározása.
A szerv belső felépítését, működését meghatározó norma, a szervezeti és működési
szabályzat (SZMSZ) elfogadása lehet a szervnek, illetve vezetőjének hatásköre, de
lehet egy külső szervé, amely rendszerint az irányító. A belső felépítést az SZMSZ-en
kívül – vagy inkább azt megelőzően – jogszabályok is meghatározhatják.
A szervezetalakítás értelme az, hogy a közigazgatás rendelkezzen azzal a szerv
típussal, szervvel vagy szervezetrendszerrel, amely a feladatai ellátásához szüksé-
ges. Ez nemcsak azt jelenti, hogy ez a szerv egyáltalán létezzen, hanem azt is, hogy
a közigazgatási feladat címzettje a szerv működésére érdemi befolyást tudjon gyako-
rolni, hiszen a feladat ellátásáért elsősorban ő tartozik felelősséggel. Ezt az érdemi
befolyást a szervezetalakítási jogok szabályozásának biztosítania kell a közigazgatási
feladat címzettje számára, ami azonban nem jelenti azt, hogy ennek a szervnek feltét-
lenül rendelkeznie kell a szervezetalakítási jogok összességével. A szervezetalakítási
jogok általában több szerv között oszlanak meg.
Szervezetalakítási hatáskörről kétféle értelemben beszélünk: egy szerv, illetve
egy szervezetrendszer viszonylatában. A szerv felett a szervezetalakítási jogokat
többnyire a szerv vezetője, valamint a szerv irányítója vagy irányítói gyakorolják,
például az SZMSZ-t a vezető adja ki, de a vezetőt az irányító nevezi ki. A szerve-
zetrendszer feletti szervezetalakítási jogok rendszerint a szervezetrendszer csúcsán
álló szervet illetik meg, például a kormányt az államigazgatás tekintetében, azon-
ban ez sem korlátlan hatáskörcsoport.
c) A szervezetalakítási hatáskörök megoszlása
A szervezetalakítási jogosítványok összessége tehát soha nem egyetlen szerv hatás-

körébe tartozik, legyen szó egy konkrét szerv vagy épp egy szervezetrendszer felett
gyakorolt jogosítványokról. A szervezetalakítási hatáskörök megosztása részint
praktikus okokra vezethető vissza, például egy szerv nyilvánvalóan nem hozhat-
ja létre saját magát, ez szükségképpen egy másik szerv, rendszerint az irányító
hatáskörébe tartozik. Ugyanakkor vannak olyan személyzeti jogkörök, amelyek
általában a szerv, pontosabban annak vezetője hatáskörébe tartoznak, lásd példá-
ul az alkalmazottak kinevezése, felettük egyes munkáltatói jogkörök gyakorlása.
A vezető kinevezése már legtöbbször az irányító joga.
A szervezetalakítási jogkörök megosztása másrészt a hatalommegosztás elvé-

re vezethető vissza. Ennek az államszervezési elvnek az a lényege, hogy az állam-
hatalmat sohasem szabad egyetlenegy kézben összpontosítani, mert ez könnyen
a hatalommal való visszaéléshez vezethet. Ez igaz az államszervezet felépítésének
meghatározására és működtetésére is. Ezzel összefügg az is, hogy egy parlamentáris
rendszerben működő államban – ilyen Magyarország is – az államszervezet közép-
pontjában a parlament és a kormány áll. Viszonyukat alapvetően meghatározza, hogy
a kormány a parlamenttől – politikai értelemben a parlamenti többségtől – függ, neki
felelős, hiszen tőle kapja a kormányzati tevékenység végzéséhez szükséges felha-
talmazást. Ebből következően a közigazgatási – és ezen belül az államigazgatási –
szervezetrendszer alakításának alapvető kérdéseiben a parlamentnek is befolyással
kell rendelkeznie, például közreműködik magának a kormánynak a létrehozásában
(az államfővel együttműködve), meghatározza az alapvető közigazgatási feladat- és
hatásköröket. A konkrét munkamegosztást az adott állam alkotmányos és alacso-
nyabb szintű szabályozása határozza meg.
d) Rugalmasság vs. stabilitás
A szervezetalakítási hatáskörök elosztásánál általában két, egymással ellentétes

szempont érvényesül: a rugalmasság és a stabilitás.
A rugalmasság a szervezetalakítási jogkör gyakorlója számára fontos: az általa
alakított szervet, illetve szervezetrendszert viszonylag könnyen a saját képére tudja
formálni, meg tudja választani és létre tudja hozni azt a szervezeti konstrukciót,
amely a rá ruházott feladat- és hatáskörök ellátásához leginkább alkalmas. Mind
ehhez természetesen az is hozzátartozik, hogy ha úgy látja jónak, minél tágabb kere-
tek között változtatni is tudjon a szervezeten.
Ezzel szemben áll a stabilitás és a kiszámíthatóság igénye. A közjó ugyanis
nemcsak azt kívánja meg, hogy például a kormány szabadon alakíthassa a neki alá
rendelt államigazgatási szervezetrendszert (például, ha kell, új szerveket hozzon létre,
vagy éppen szüntessen meg, feladat- és hatásköröket csoportosítson át), hanem azt
is, hogy a közigazgatás felépítése és működése kiszámítható legyen. Ebbe beletarto-
zik az is, hogy a változtatások ne legyenek túl gyakoriak, radikálisak, valamennyire
legyenek előreláthatóak, illetve szükségességük legyen kellően alátámasztva. Mindez
értelemszerűen az ügyfelek, a közigazgatással kapcsolatba kerülő jogalanyok, elmé-
letileg nézve pedig a szuverén nép számára fontos, amely a közhatalom forrása és
egyben a közigazgatás szolgáltatásainak igénybevevője. Ezt a stabilitást egy hata-
lommegosztásra épülő parlamentáris rendszerben közjogilag elsősorban a törvényi
szintű szabályozás teremti meg, hiszen a törvények a közigazgatási döntésekhez,
például rendeletekhez képest nehezebben módosíthatóak. Ezen túlmenően vannak

olyan tárgykörök, amelyeket egyenesen az alkotmány szabályoz (például a kormány
létrehozása, összetétele).
Az államigazgatási szervezetalakítással kapcsolatos problémák élesen vetődtek fel

2006–2009-ben a közigazgatási hivatalok átszervezése kapcsán. A 2006-ban hivatal-
ba lépő Kormány célul tűzte ki, hogy az addig megyei és fővárosi szinten működő
területi államigazgatási szerveket, köztük a közigazgatási hivatalokat regionális szint-
re szervezze át, illetve egyéb nagyszabású átalakításokat is tervezett. Ennek azonban
számos közjogi akadálya volt, mivel sok szerv létezését, elnevezését, szervezeti formá-
ját, feladat- és hatáskörét törvény, sőt több esetben kétharmados törvény rögzítette.
A kormánypártoknak ekkor nem volt kétharmados többségük az Országgyűlésben.
Az átszervezés közjogi megalapozásának első lépése az Alkotmány módosítása
volt, amelynek eredményeképpen közigazgatási szerv elnevezését egyszerű többség-
gel elfogadott törvény módosíthatta [lásd az Alkotmány 34. § (2) bekezdését, amelyet
a 2006. évi LIV. törvény iktatott be]. Ez alapján a kétharmados önkormányzati törvény-
ben (1990. évi LXV. törvény – Ötv.) „megyei, fővárosi közigazgatási hivatal”-ként neve-
sített közigazgatási hivatalok elnevezéséből egyszerű többséggel elfogadott törvény-
módosítással törölték a „megyei, fővárosi” jelzőt. A következő lépésben a Kormány
rendeletet adott ki a közigazgatási hivatalokról, amely kimondta, hogy a közigazgatási
hivatalok regionális szinten működnek.
Az Alkotmánybíróság azonban megsemmisítette a kormányrendeletet és az Ötv.-
nek a közigazgatási hivatalt nevesítő rendelkezését. A 90/2007. (XI. 14.) AB határo-
zat indokolása szerint: a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését is ellátó
közigazgatási hivatalokat a kétharmados többséggel elfogadott Ötv. hozta létre, és
ennek során a jelző beiktatásával meghatározta azok illetékességi területét is. Ez része
volt a törvény szabályozási koncepciójának, és a közigazgatási hivatalok jogállásának
egyik elemét jelentette, ezért a módosítás túlmutat a szerv elnevezésének megvál-
toztatásán, tehát alkotmányellenes. A Kormány ezt követően új rendeletet adott ki,
amelyben regionális államigazgatási hivatalokat hozott létre, amelyeknek a feladat- és
hatáskörébe nem tartozott bele a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése.
Jól látható, hogy a Kormány szándéka egy már működő államigazgatási szervezet
rendszer átszervezése, az illetékességi területek megváltoztatása, vagyis a szervezetala
kítási jogkör gyakorlása volt. A törvényi kötöttségeket Alkotmány-, valamint törvény-
módosítással, a szerv elnevezésének megváltoztatásával próbálta meg lebontani,
azonban a végső szót kimondó Alkotmánybíróság értelmezése szerint átlépte ennek
alkotmányi és törvényi korlátait.
Egy ország alkotmányának, illetve a közigazgatási szervezetrendszert meghatározó

alacsonyabb szintű jogi szabályozásnak mindig választ kell adnia arra a kérdésre,
hogy a stabilitás vagy a rugalmasság szempontját tartja-e fontosabbnak, és el kell

osztania az egyes állami szervek között a közigazgatást érintő szervezetalakítási
hatásköröket.
4. A közigazgatási szervek létesítése, megszüntetése
a) A létesítés, megszüntetés módjai
A közigazgatási szervek létesítésének és megszüntetésének abban az esetben vannak

külön szabályai, ha önálló közigazgatási szerv létrehozásáról van szó, mert – ahogy
ezt már részletesen tárgyaltuk – az önálló közigazgatási szervek más közigazga-
tási szervektől elkülönült struktúrával, személyi állománnyal és gazdálkodással is
rendelkeznek. Jogi szempontból a közigazgatási jogi jogképességük mellett költség-
vetési szervként pénzügyi jogi jogalanyok, és mint ilyenek polgári jogi értelemben
is jogi személyek. Az önálló közigazgatási szervek létrehozása ennek az elkülönült
struktúrának a létrehozását és jogi státuszának [jogképessége(i)nek] meghatározását
jelenti, a megszüntetés pedig ennek az ellenkezője: az elkülönült szervezeti lét és
jogi státusz felszámolása. A nem önálló közigazgatási szervek esetében a „létesítés”
és a „megszüntetés” az önálló feladat- és hatáskör jogi szabályozását, illetőleg ennek
hatályon kívül helyezését jelenti, tehát ebben az esetben csak a közigazgatási jogké-
pességgel való felhatalmazásról és e felhatalmazás megvonásáról van szó, anélkül,
hogy a nem önálló közigazgatási szerv (belső szervezeti egység, tisztségviselő) szer-
vezeti helyzete változna. A továbbiakban ezért csak az önálló közigazgatási szervek
létrehozásának és megszüntetésének általános szabályait tárgyaljuk.
Közigazgatási szerv létrehozható „előzmények nélkül”, amikor a jogi szabá-
lyozás teljesen új szervet, illetőleg új szervtípust intézményesít, vagy egy adott
szervtípushoz tartozó szervek számát növelik, anélkül, hogy lenne jogelődje az új
közigazgatási szervnek.
Teljesen új szervként hozta létre például a Kormány 1990-ben a Miniszterelnöki

Hivatalt [lásd a 2/1990. (VII. 5.) Korm. rendeletet]. Új szervtípusként szabályozza
a törvény 2013. január 1-jétől a járási hivatalokat. A járási hivatalok száma 2013. január
1-jén a működési területükről is rendelkező 218/2012. (VIII. 13.) Korm. rendelet szerint
175 volt. Tekintettel azonban arra, hogy a járás nem az Alaptörvényben meghatározott
állami területi szint, hanem a járási hivatalok székhelyeinek és illetékességi terüle-
tüknek a meghatározására a Kormány kapott felhatalmazást, a járási hivatalok számát
a Kormány – újabb kormányrendeletben – növelheti is, ha új hivatal létrehozását látja
szükségesnek.
Közigazgatási szerv létrehozható azonban már létező közigazgatási szerv jogutód-

jaként is. Ennek legegyszerűbb formája, ha csak a szerv elnevezése és esetleg még
közigazgatási feladat- és hatásköre változik. Ebben az esetben az új elnevezésű
szerv közigazgatási jogalanyként lesz új szerv, de költségvetési szervi és polgári
jogi személyisége nem változik.
Például a Nemzeti Erőforrás Minisztérium elnevezését 2012. május 14-től Emberi

Erőforrások Minisztériumára módosította a 2012. évi XLII. törvény.
A közigazgatási szerv valamennyi jogképességét érintő jogutódlás következik be

azonban, ha:
–– egy meglévő közigazgatási szervből kiválik egy másik szerv (így például a Mi
niszterelnökséget a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumból kiválással léte-
sítették 2010 májusában). Ilyenkor az eredeti közigazgatási szerv is megmarad, és
egyúttal keletkezik egy új;
–– egy közigazgatási szerv két vagy több új szervre válik szét (így hozták létre
1992-ben az egységes Társadalombiztosítási Főigazgatóságból az Országos Nyugdíj
biztosítási Főigazgatóságot és az Országos Egészségbiztosítási Pénztárat). Ebben az
esetben új szervek jönnek létre, a jogelőd megszűnik;
–– ugyancsak új szerv jön létre, ha két vagy több, korábban önálló közigazgatási szer
vet egyesítenek (összeolvadás). Ez szintén azzal jár, hogy a korábbi jogelőd szervek
megszűnnek;
Így jöttek létre 2011. január 1-jétől a fővárosi és megyei kormányhivatalok a fővárosi és
megyei közigazgatási hivatalok és a korábban önálló területi államigazgatási szervek
egyesítésével.
–– egy korábban önálló szerv megszűnhet egy másik közigazgatási szervbe való
beolvadással. Ez a közigazgatási szervek megszűnésének egyik esete.
Például 2017. november 1-jétől az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság beolvadt

a Magyar Államkincstárba.
b) A létesítésre és megszüntetésre vonatkozó hatáskörök
Egy meghatározott közigazgatási szerv létrehozható (megszüntethető) jogszabály-

ban vagy egyedi létesítő (megszüntető) aktussal. Ez utóbbi esetben a jogszabály
csak a szervtípust határozza meg, és ennek alapján a létesítésre feljogosított szerv
dönt az alapításról.
A létesítésre (megszüntetésre) vonatkozó hatáskörök tárgyalásánál különbséget

kell tennünk az államigazgatási és az önkormányzati igazgatási szervek között.
Az államigazgatási alrendszerben a szervek, illetőleg területi szervek esetén
a szervtípusok létrehozásának és megszüntetésének joga az Országgyűlést vagy a Kor
mányt illeti meg.
a) Az államigazgatási szervek közül az Országgyűlés törvényben dönt: a mi
nisztériumok, az autonóm jogállású államigazgatási szervek, az önálló szabályozó
szervek, valamint a kormányzati főhivatalok létesítéséről és megszüntetéséről. A te
rületi államigazgatási szervek közül a fővárosi, megyei kormányhivatalokat, vala-
mint a kormányzati főhivatalok területi szerveit ugyancsak törvény intézményesíti,
de nem szervenként, hanem a szervtípust szabályozva. E területi államigazgatási
szervek részletes feladat- és hatáskörét, valamint illetékességi területüket a Kormány
rendeletben szabályozza.
b) A Kormány rendeletben határoz a központi hivatalok létesítéséről és meg
szüntetéséről.
c) A központi hivatalok irányítása alatt álló területi szervek köréről ugyancsak
a hivatalt létesítő kormányrendelet szól, mert a központi hivataloknak akkor lehet
területi szervük, ha ezt a létesítő kormányrendelet tartalmazza.
A központi hivatalok alá tartozó önálló területi államigazgatási szervek köre 2010 óta
lényegesen csökkent, mert ezeket a területi államigazgatási szerveket vagy a főváro-
si, megyei kormányhivatalokba integrálták, vagy nem önálló közigazgatási szervként
a központi hivatal kihelyezett területi szervezeti egységei lettek. A területi állam-
igazgatási szervek integrációs folyamatának újabb állomásaként 2015. április 1-jétől
a környezetvédelmi és természetvédelmi felügyelőségek és a bányászati igazgatás
területi szervei is beolvadtak a fővárosi, megyei kormányhivatalokba.
A helyi önkormányzatok igazgatási szervezetének felépítését, illetőleg az önkor-

mányzat által létrehozható más igazgatási szervek körét az önkormányzati törvény
és egyéb törvények határozzák meg. Az önkormányzat szervei közül a képvise-
lő-testület a választópolgárok közvetlen választásával jön létre, és hasonlóképpen
közvetlen választással nyeri el tisztségét a polgármester. Az önkormányzat minden
további igazgatási szervezeti egységét, illetőleg szervét a képviselő-testület hozza
létre: így a képviselő-testület határozza meg a polgármesteri hivatal felépítését, és
a képviselő-testület dönthet például helyi közbiztonsági feladatokat ellátó szerv
létesítéséről (például közterület-felügyelet). A képviselő-testület rendeletben hatá-
roz ezekről a kérdésekről, a polgármesteri hivatalról az önkormányzat szervezeti és
működési szabályzatáról szóló rendeletben kell rendelkezni.
c) A közigazgatási szervek létesítésének, megszüntetésének általános

szabályai
Ahogy erre már többször utaltunk, az önálló közigazgatási szervek pénzügyi

jogi szempontból költségvetési szervek. A költségvetési szervek létesítésének és
megszüntetésének általános szabályait az államháztartásról szóló 2011. évi
CXCV. törvény szabályozza, és ez irányadó a közigazgatási szervek mint költ-
ségvetési szervek létesítésére és megszüntetésére is.
Az államháztartási törvény általános szabályai alapján a közigazgatási szervek
létesítésének (megszüntetésének) folyamatában akkor is vannak egyedi közigazga-
tási cselekmények, ha egyébként a konkrét szerv létrehozásáról (megszűnéséről)
jogszabály szól.
a) Minden költségvetési szerv alapításáról alapító okiratot kell kiadni. Az
államigazgatási szervek közül a minisztériumét, a kormányzati főhivatalét, vala-
mint a fővárosi, megyei kormányhivatalét a miniszterelnök adja ki, míg a többi
államigazgatási szerv esetén ez az irányító szerv joga (így például a központi hiva-
talokét az őket irányító miniszter bocsátja ki). A miniszterelnök által kiadott alapí-
tó okirattal rendelkező szervek és a honvédelmi miniszter által alapított szervek
kivételével az alapító okiratok kiadásához és módosításához az államháztartásért
felelős miniszter előzetes egyetértése szükséges.
Az önkormányzati igazgatási szervek közül a jogalkotó a polgármesteri hivatalt
határozta meg költségvetési szervként, illetőleg az egyéb önkormányzati igazgatási
szervek (például közterület-felügyelet) is létrehozhatók önálló költségvetési szerv-
ként. Ezeknél az alapító okiratot a képviselő-testület vezetőjeként a polgármester
írja alá.
b) A költségvetési szervek a törzskönyvi nyilvántartásba vétellel, a bejegyzés
napjával jönnek létre, és a törzskönyvből való törléssel szűnnek meg. A költségve-
tési szervek nyilvános és közhiteles törzskönyvi nyilvántartását a kincstár (a Ma
gyar Államkincstár és területi szervei – MÁK) vezeti.
c) A költségvetési szerveknek rendelkezniük kell szervezeti és működési
szabályzattal (SZMSZ). Az államigazgatási szervek közül a minisztériumok szer-
vezeti és működési szabályzatát a miniszter normatív utasításban adja ki a minisz-
terelnök jóváhagyását követően. Hasonlóképpen a felügyelő miniszter bocsátja
ki a kormányzati főhivatal SZMSZ-ét, amihez szükséges a közigazgatási minő-
ségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter jóváhagyása. A központi
hivatalok SZMSZ-ét az irányító miniszter szintén normatív utasításban határozza
meg. A fővárosi, megyei kormányhivatalok szervezeti és működési szabályzatát
az irányításukra kijelölt miniszter – szükség szerint a szakmai irányításban közre-
működő miniszter(ek) véleményének kikérésével – normatív utasításban határozza
meg. A többi államigazgatási szerv SZMSZ-ét általában a közvetlen hierarchikus

irányító szerv adja ki vagy hagyja jóvá.
Az önkormányzati igazgatásban a szervezeti és működési szabályzatot önkor-
mányzati rendelet formájában a képviselő-testület fogadja el.
5. A közigazgatási szervek belső igazgatása
a) A belső szabályozás
Ahogy a közigazgatás fogalmánál már szó volt róla, a weberi értelemben vett bürok-
ratikus uralom alapvető ismérvei közé tartozik a szabályozottság és a hatáskörök
elosztásának elve. Ezek intézményesített, azaz szabályokban rögzített, állandósult
struktúrákat igényelnek, melyekben pontosan kijelölik a tisztviselők helyét a szer-
vezetben, és egyértelműen rögzítik számukra feladataikat és a feladatok megoldá-
sának mikéntjét, az eljárási rendet is.
A közigazgatási szervek belső felépítését és működését részben jogszabályok
rögzítik. Ez különösen akkor fontos, ha a szervezeti rendnek vagy valamely elemé-
nek kifelé is van garanciális jelentősége.
Így például a Gazdasági Versenyhivatalon vagy a Közbeszerzési Hatóságon belül

biztosítani kell az ítélkező funkciót ellátó szervezeti egységek, a Versenytanács vagy
a Közbeszerzési Döntőbizottság szervezeti, személyi és döntéshozatali függetlenségét.
Ezek garanciáit e szervek létrehozásáról szóló törvény állapítja meg.
Hasonlóképpen az önkormányzati autonómia egyik megnyilvánulása, hogy
a képviselő-testület a törvény keretei között igazgatási szervezetét maga alakítja ki. Az
önkormányzati törvény viszont meghatározza azokat a kereteket, és ezen belül köte-
lező előírásokat, amiket a szervezet kialakítása során figyelembe kell venni (például
a képviselő-testületnek egy alpolgármestert mindenképpen választania kell a polgár-
mester helyettesítésére, mégpedig az önkormányzati képviselők közül).
A közigazgatási szerven belüli kapcsolatok meghatározó jogszabályai a közszolgálat

ban dolgozó tisztviselők jogviszonyát szabályozó törvények. Ezek határozzák meg
a közszolgálatban a jogviszony létrejöttét, megszűnését, de ezek szabályozzák e jog
viszonyokban a vezetők utasítási jogát és az utasításoknak való engedelmesség feltéte-
leit és korlátait is. A munkáltatói jogkörök telepítése és az utasítási jogkör pedig a köz
igazgatási szervezeti hierarchia, az alá-fölérendeltség alapvető biztosítékait jelentik.
(A közszolgálati jogviszony kérdéseit a tankönyv III. részében tárgyaljuk részletesen.)
A közigazgatási szervek belső igazgatását jórészt azonban a vezető személy

(vagy testület) által kiadott belső szabályzatok rendezik. Ezek közül kiemelkedő
jelentősége van a már említett szervezeti és működési szabályzatnak, melynek
tartalmi elemeit a jogalkotó olyan lényegesnek tartotta, hogy az államháztartási
törvény végrehajtási rendelete ezt részletesen fel is sorolja:
A 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 13. § (1) bekezdése szerint:

A költségvetési szerv szervezeti és működési szabályzata tartalmazza
a) a költségvetési szerv alapításáról szóló jogszabály teljes megjelölését, ha a költ-
ségvetési szerv alapításáról jogszabály rendelkezett;
b) a költségvetési szerv alapító okiratának keltét, számát, az alapítás időpontját;
c) az ellátandó, és a kormányzati funkció szerint besorolt alaptevékenységek, rend-
szeresen ellátott vállalkozási tevékenységek megjelölését;
d) azon gazdálkodó szervezetek részletes felsorolását, amelyek tekintetében a költ-
ségvetési szerv alapítói, tulajdonosi (tagsági, részvényesi) jogokat gyakorol;
e) a szervezeti felépítést és a működés rendjét, a szervezeti egységek – ezen belül
a gazdasági szervezet – megnevezését, feladatait, a költségvetési szerv szervezeti ábráját;
f) azon ügyköröket, amelyek során a szervezeti egységek vezetői a költségvetési
szerv képviselőjeként járhatnak el;
g) a szervezeti és működési szabályzatban nevesített munkakörökhöz tartozó fela-
dat- és hatásköröket, a hatáskörök gyakorlásának módját, a helyettesítés rendjét (ideért-
ve – a költségvetési szerv vezetőjének és gazdasági vezetőjének akadályoztatása esetén
vagy ha a tisztség ideiglenesen nincs betöltve – az általános helyettesítés rendjét), az
ezekhez kapcsolódó felelősségi szabályokat;
h) jogszabályban meghatározott kivétellel a munkáltatói jogok gyakorlásának – ide
értve az átruházott munkáltatói jogokat is – rendjét; és
i) az irányító szerv által a költségvetési szervhez rendelt más költségvetési szervek
felsorolását, ha a költségvetési szerv ún. „középirányító” szerepet is betölt.
Az egyes szervezeti egységekben végzett munkafolyamatok leírását, a szervezeti
egység vezetője és a beosztottak feladat- és hatáskörét a szervezeti egység ügyrendje
részletezi.
Részben a költségvetési gazdálkodáshoz kapcsolódóan az államháztartási jogsza-

bályok, részben egyéb jogszabályok további belső szabályzatok kibocsátását
írhatják elő, ilyenek például a tervezésre, a gazdálkodásra, a beszerzésekre, a ki
küldetésekre, a reprezentációra, a közérdekű adatok nyilvánosságára stb. vonat-
kozó szabályzatok, továbbá az iratkezelésről, a minősített iratokról, az iktatásról,
a tűzvédelemről, a munkavédelemről, a leltározásról, a selejtezésről stb. szóló sza
bályzatok. Ezeknek a szabályzatoknak a jogi formája közjogi szervezetszabá-
lyozó eszköz. Láttuk, hogy a minisztériumok, kormányzati főhivatalok, központi
hivatalok, fővárosi, megyei kormányhivatalok szervezeti és működési szabályzatát

miniszteri normatív utasításokban bocsátják ki. A Kormány működésének részlete-
it a Kormány ügyrendjéről szóló normatív kormányhatározat állapítja meg. Azáltal
pedig, hogy a jogalkotási törvény 2011. évi módosítása a közjogi szervezetszabályo-
zó eszközök kibocsátásra felhatalmazott szervek (vezetők) körét lényegesen kibő-
vítette, e szabályzatok formája más szervek esetében is vagy normatív határozat
(ha testületi szerv bocsátja ki), vagy normatív utasítás (ha egyszemélyi vezető adja
ki). A helyi önkormányzatok szervezeti és működési szabályzatát azonban – ahogy
erről már volt szó – önkormányzati rendeletbe (azaz jogszabályba) kell foglalni.
b) A közigazgatási szervek belső felépítése
Ahogy a közigazgatási szervek osztályozásánál szerepelt, a közigazgatási szervek

a döntési jogkör gyakorlója szerint lehetnek testületi vagy egyszemélyi vezetés
alatt álló szervek. Mindkettőre érvényes azonban az, hogy a döntés-előkészítés
és a meghozott döntések végrehajtásának megszervezése hivatali munkaszerve-
zet(ek)ben történik.
A hivatali munkaszervezet egyszemélyi vezetés alatt álló, hierarchikus felépí-
tésű szervezet, amely a hivatal feladataitól és a benne foglalkoztatottak létszámától
függően több vezetési szintre és belső szervezeti egységre tagolódhat.
A hivatal szervezeti egységei a belső hierarchia szintjei szerint általában
főosztályok, osztályok és az osztályokon belül szervezhetők alosztályok, csopor-
tok, a főosztályok felett igazgatóságok, (csoport)főnökségek stb. A vezetők mellett
a közvetlen kiszolgálásukra titkárságok működnek, illetőleg a politikai állami veze-
tői szinteken tanácsadó, koordináló, javaslattevő, ellenőrző feladatokkal létre szok-
tak hozni például kabineteket.
A főosztályok, osztályok feladataik alapján általában két nagy csoportra oszt-
hatóak: a szakmai szervezeti egységek látják el az adott közigazgatási szerv fele-
lősségi körébe utalt alapfeladatokat (például az Emberi Erőforrások Minisztériumán
belül ilyen az Egészségpolitikai vagy a Felsőoktatási Főosztály), és vannak ún.
szervi (funkcionális) szervezeti egységek, melyek a közigazgatási szerv szerve-
zetszerű működését biztosítják (például pénzügyi főosztály, humánpolitikai főosz-
tály, belső ellenőrzési egység, sajtó- és egyéb külső kommunikációs egység, jogi
főosztály stb.).
A hivatali szervezet felépítésére a szervezéstudományban általában háromféle
szervezeti modellt szoktak megkülönböztetni.
a) A lineáris (line-) felépítés piramisszerű, melynek csúcsán a vezető áll, a veze-
tőnek közvetlenül alárendelten működik a második („felső” vezetési szint, például
a vezetőhelyettesek), ez alatt a „középvezetők” (például főosztályvezetők), alattuk az
alsóbb szintű vezetők (például osztályvezetők). Minden vezető alá viszonylag kevés
számú beosztott vezető tartozik. Az utasítási láncolat a legfelsőbb vezetőtől indul, és
a vezetési szintek közvetítésével jut el a hierarchia alsóbb szintjein állókhoz. Ebből
következően mindenki egy vezetőtől, a közvetlen főnökétől kap utasítást. A belső
információs rendszer is ugyanezen a láncolaton működik felfelé is és lefelé is.
b) A funkcionális felépítésű rendszerben a szakmai alapfeladatokat ellátó szer-
vezeti egységek a fenti „line-szisztéma” szerint épülnek fel, ugyanakkor a szervezet-
szerű működést biztosító, funkcionális részlegek vezetői is rendelkeznek közvetlen
utasítási joggal a szakmai tevékenységet végző szervezeti egységekkel szemben. Ez
azt eredményezi, hogy második vezetői szinttől lefelé már az alsóbb szintű veze-
tők több főnöktől is kaphatnak utasítást, ami áttekinthetetlenné teheti az utasítási és
engedelmességi viszonyokat, megnehezíti a felelősség érvényesítését, és különböző
koordináló fórumok beiktatását teheti szükségessé a szakmai és a funkcionális rész-
legek vezetői között, ez pedig tovább a ronthatja a szervezet hatékonyságát.
c) A törzskari felépítés (line-staff modell) a szervezet vezetője és esetleg
a második vezetői szint mellett a szervi feladatcsoportokért felelős (például straté-
giaalkotás, tervezés, személyi ügyek, belső ellenőrzés, szervezeti külső kommuni-
káció, pénzügyi-gazdasági feladatok) vezetőkből, illetőleg a vezető által kiválasz-
tott személyekből álló (például tanácsadók) „törzskar” működik, melynek alapvető
feladata a meghatározó vezetői döntéseknél a vezető informálása, támogatása,
tanácsadás a számára (ilyen „törzskari” egységek például a miniszteri kabinetek).
Ezek a sémák a hivatali szervezetekben nem érvényesülnek ilyen elvont, tiszta
formában. A közigazgatási szervek esetében a szervezeti felépítést nagymértékben
befolyásolja, hogy egy-egy közigazgatási szerven belül létezik-e politikailag változó
és a közszolgálati életpályákra épülő állandó szakapparátus, mint például a minisz-
tériumokban, vagy nincs ilyen elkülönülés (például a központi hivatalok esetében,
ahol a vezetők is – elvileg – a kormányzati ciklusokhoz nem kötődő közszolgálati
tisztviselők). A politikailag változó vezetői szinteket és munkamegosztást számos
nem igazgatási, hanem politikai szempont is befolyásolhatja (például koalíciós megál
lapodás stb.). Hasonlóképpen számos politikai vonatkozással átszőtt az önkormány-
zatok szerveinek egymáshoz való viszonya, például állandó politikai feszültséget
okozhat, ha a képviselő-testület politikai összetétele eltér attól a politikai támogatás-
tól, amivel a polgármestert közvetlenül megválasztották.
A közigazgatási szervek felépítését tekintve további sajátosság, hogy a költ-
ségvetési gazdálkodás miatt a szervezeten belül az egyszemélyi vezető mellett
kiemelkedő szerepe van a gazdasági vezetőnek és a belső ellenőrzés vezetőjének.
A szervezeten belüli helyzetüket a jogi szabályozás részben azzal erősíti meg, hogy
általában közvetlenül a szerv vezetője alá tartoznak, másrészt azzal, hogy kinevezé-
süket egyes szervek (szervtípusok) esetében a jogalkotó nem is a vezetőhöz, hanem
a hierarchikus irányító szervhez telepíti.
Irodalom
Berényi Sándor: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei (Autonómiák és önkor-

mányzatok). Budapest, 2003. Különösen 243–288. o.
Böckenförde, Ernst-Wolfgang: Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung. Eine
Untersuchung um Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Berlin, 1964.
Ereky István: A jogiszemélyek. Városi Szemle, (1928) 1., 49–112. o.
Fazekas Marianna: A köztestületek szabályozásának egyes kérdései. Budapest, 2008. III.
rész, I. fejezet.
Fazekas Marianna: A közigazgatási szervezeti jog, mint „végtelenített kísérletek soro-
zata”. In Gerencsér Balázs – Takács Péter (szerk.): Ratio legis – ratio iuris: liber
amicorum: studia A. Tamás septuagenario dedicata: ünnepi tanulmányok Tamás
András tiszteletére 70. születésnapja alkalmából. Budapest, 2011. 365–373. o.
Mayer, Otto: Die juristische Person und ihre Verwertbarkeit im öffentlichen Recht. In
Staatrechtliche Abhandlungen (Laband-Festgabe). Bd. 1. Berlin, 1908.
Patyi András: A jogi személyiség egyes kérdései a közigazgatási szervezetben. In Csefkó
Ferenc (szerk.): A közigazgatási szervezetrendszer átalakítási kísérletei. Pécs, 2009.
58–75. o.
Sárközy Tamás: A jogi személy elméletének átalakulása. Budapest, 1985.
Sárközy Tamás: Az állam és szervei jogalanyiságáról. In Tanulmányok Chikán Attila tisz-
teletére. Budapest, 2004. 45–53. o.
Tamás András: A közjogi jogi személy. In Ficzere Lajos – Molnár Miklós – Tamás
András: Tanulmányok a közigazgatás szervezeti és jogi intézményei köréből. Budapest,
1995. 119–126. o.
Tamás András: Magyar közigazgatási szervezeti jog I. Budapest, 2007.
Weber, Max: Gazdaság és társadalom. Budapest, 1987.
VI. A közigazgatási szervezetrendszer
felépítésének elvei
1. A közigazgatási szervezeti rendszer fogalma.................................................................................. 115

a) Fogalmi elemek......................................................................................................................... 115
b) A közigazgatási szervezeti rendszer felépítését befolyásoló tényezők................................... 116
2. A közigazgatási szervezeti rendszer felépítésének elvei................................................................. 117
a) A centralizáció elve................................................................................................................... 117
b) A dekoncentráció és a hierarchia elvei .................................................................................... 118
c) A decentralizáció és az autonómia elvei................................................................................... 119
d) Az integráció elve.....................................................................................................................121
e) A közszolgálatiság elve.............................................................................................................122
Irodalom ...............................................................................................................................................123
1. A közigazgatási szervezeti rendszer fogalma
a) Fogalmi elemek
Az előző fejezetben tárgyalt közigazgatási szervek nem egymástól elszigetelten,

hanem összefüggő rendszert alkotva működnek. A közigazgatási szervezetrendszer
fogalma az alábbi fogalmi elemekkel határozható meg:
–– Közigazgatási szervekből felépülő rendszer: nem tekintjük tehát a közigazgatá-
si szervezetrendszer részének azokat a közjogi szervezeteket, melyek az előbbiekben
kifejtettek alapján nem minősülnek közigazgatási szervnek. A fegyveres és rendvédel-
mi szervek csak annyiban részei a közigazgatás szervezetrendszerének, amennyiben
katonai, illetőleg rendvédelmi közigazgatási feladatokat és hatásköröket látnak el.
–– A közigazgatási szervezetrendszerben minden közigazgatási szervnek jogszabály
jelöli ki a helyét, meghatározva azt, hogy a közigazgatás melyik alrendszerébe tarto-
zik, illetőleg – ahol hierarchikus kapcsolatokra épül az alrendszer – hol van a helye
ebben a hierarchiában. E szabályok összessége fejezi ki a közigazgatási szerv jogál-
lását.
–– A közigazgatási szervezeti rendszer az államigazgatási és az önkormányza-
ti igazgatási alrendszereken belül feladatok és működési terület (földrajzi terület)
szerint tagolt. A közigazgatási rendszeren belüli, e feladatok és működési terület sze
rinti munkamegosztást jogszabályok intézményesítik.
–– A közigazgatás két alrendszere között, illetőleg az alrendszerekbe tartozó
közigazgatási szervek között jogilag intézményesített, folyamatos közigazgatási
jogviszonyok állnak fenn, melyek a kormány mint a végrehajtó hatalom csúcsszer-

ve által irányított, illetőleg felügyelt, összefüggő rendszert hoznak létre.
b) A közigazgatási szervezeti rendszer felépítését befolyásoló tényezők
A közigazgatási szervezeti rendszer és a rá vonatkozó szervezeti jogi szabályozás

a közigazgatás egyik leggyakrabban változó eleme. Tamás András a közigazgatá-
si szervezeti jogot egyenesen „végtelenített kísérletek sorozatának” nevezi. Ebből
következően a szervezeti rendszer alakulását befolyásoló tényezőknek is végtelen
száma sorolható fel, melyek közül lehetnek az állam szervei által nem vagy alig
befolyásolható természeti tényezők, hosszabb időszakokon át érvényesülő megha-
tározottságok, vagy akár egy-egy politikai kormányzati ciklushoz vagy azon belül
még rövidebb időszakokhoz kapcsolható tényezők.
A közigazgatás szervezetét közvetlenül a közigazgatás funkciói és feladatai
határozzák meg, mind minőségi, mind mennyiségi szempontból, melyeket a mögöt-
tes társadalmi, gazdasági, politikai viszonyok és egyre inkább mindezek nemzetkö-
zi dimenziói alakítanak.
A közigazgatás szervezeti felépítése szempontjából nagyon lényeges egy adott
állam földrajzi területe, annak mérete, földrajzi adottságai. Ez azonban manapság
a közlekedés és a kommunikáció fejlődése következtében már kevésbé, illetőleg
más módon határozza meg a közigazgatási szervezet alakulását.
A jogtörténeti tanulmányokból ismert, hogy a járások közigazgatási határait eredetileg az

a földrajzi terület határozta meg, amit egy lovas egy nap alatt képes volt bejárni. A járá-
sok kialakításának ma már nincsen ilyen szempontja, de a járásszékhelyek kijelölését és
a járási szerveknél ellátandó feladatokat még ma is befolyásolják a közlekedési kapcsola-
tok, az elérhetőség. Ugyanakkor az elektronikus közigazgatás terjedésével számos olyan
ügyfajta, amit korábban csak széttagoltan, sok közigazgatási területi szervnél lehetett
intézni, akár egyetlen központba szervezhető, mert az információs adatbázisa egyetlen
országos nyilvántartás, és az adatszolgáltatás, vagy ezekből az adatigazolás megvalósít-
ható elektronikus kapcsolatok révén is, amikor az ügyfél szempontjából mindegy, hol
található a nyilvántartást tartalmazó számítógép vagy gépek hálózata.
Az állandó változás mellett lehetnek olyan közigazgatási tradíciók is, melyek a szer
vezeti felépítést vagy a hatáskörök megosztását is befolyásolják.
Ilyen tradíció Magyarországon az, hogy közigazgatási jogalany, a települési jegyző

dönt a klasszikus polgári jogi birtokvitában, ha a tulajdonlás nem vitatott, és a birtok-
sértéstől nem telt el egy év.
A közigazgatási szervezetrendszer felépítésének elvei 117 i
2. A közigazgatási szervezeti rendszer felépítésének elvei
A magyar közigazgatás-tudományi szakirodalomban a szervezetrendszer felépítésé

nek elveit általában Magyary Zoltán nyomán tárgyalják. E szervezeti elvek többségét
a francia jogtudomány dolgozta ki, ahonnan részben közvetlenül, részben a német
jogirodalom közvetítésével jutott el hozzánk. A következőben mi is ezeket az elveket
vesszük alapul.
a) A centralizáció elve
A centralizáció a végrehajtó hatalom és ezen belül a közigazgatás egységét biztosító

elv. Használják politikai értelemben, ilyenkor az egységes kormányzati akarat és
a mögötte meghúzódó politikai erők céljainak domináns érvényesülését értik alat-
ta, ami a közigazgatás egészét átfogja. A politikai centralizáció szélsőséges formája
az, amikor a közigazgatás egyetlen rendszerből áll, mégpedig a kormány alá rendelt
államigazgatásból, és a közigazgatás valamennyi szervezeti egysége ebbe a rend-
szerbe tagolódik be. A közigazgatásnak a modern polgári közigazgatási rendsze-
rekben szokásos államigazgatási és önkormányzati alrendszerre tagolódása esetén
– az alkotmányos berendezkedéstől függően – kisebb vagy nagyobb mértékű lehet
a politikai centralizáció, ami elsősorban a kormánynak a közigazgatási szervezet-
rendszerrel kapcsolatos jogosítványaitól függ.
A centralizációnak lehet adminisztratív értelme is, ilyenkor bizonyos ügyfaj-
ták, tevékenységek egy szervhez vonásáról vagy alacsonyobb területi szintről maga-
sabb, illetőleg központi szintre emeléséről van szó, aminek mögöttes célja lehet
persze akár a politikai centralizáció növelése is, de az adminisztratív centralizáció
nem feltétlenül jelenti ezt, és nem is mindig jár ilyen következménnyel.
Ilyen adminisztratív centralizáció révén például a budapesti rendőrfőkapitányhoz

központosították a gépjárművek üzembentartójával szemben kiszabható ún. „objektív”
közlekedési bírság ügyekben a másodfokú eljárásokat.
A közigazgatási rendszerben a centralizációt alapvetően a Kormány jogosítványai

határozzák meg. E jogosítványok az államigazgatási alrendszerben a Kormány
irányítási jogaiban nyilvánulnak meg. Ide sorolhatók:
–– a Kormány eredeti jogalkotó joga az államigazgatási alrendszerben;
–– bizonyos személyi ügyekben a kinevezési jogkörnek a Kormány vagy tipikusan
a miniszterelnök hatáskörébe vonása (például a fővárosi, megyei kormányhivatalok
vezetőit a miniszterelnök nevezi ki és menti fel); vagy
–– vezető kormánytisztviselő kinevezése előtt a kinevezendő személyével szem-

ben előzetes jóváhagyás vagy vétójog biztosítása a kormányzati döntés-előkészítés
egyik szereplőjének (jelenleg ilyen jogköre van a közigazgatási minőségpolitikáért
és személyzetpolitikáért felelős miniszter által vezetett minisztérium közigazgatási
államtitkárának);
–– a Kormány bizonyos költségvetési zárolási, átcsoportosítási, tartalékfelhaszná-
lási jogai a különböző központi közigazgatási szervek között.
Az önkormányzatokkal szemben a Kormány a működés törvényességét bizto-
sítja, mégpedig nem közvetlenül, hanem a fővárosi, megyei kormányhivatalok
törvényességi felügyeleti jogosítványai révén. Növelhető a politikai centralizáció az
önkormányzatokkal szemben úgy, ha egyes önkormányzati döntésekhez fővárosi,
megyei kormányhivatali vagy esetleg kormányszintű jóváhagyás kell.
Így például az Alaptörvény 34. cikkének (5) bekezdése felhatalmazza a törvényalko-

tót arra, hogy a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat
meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezettségvállalását a Kormány
hozzájárulásához kösse.
b) A dekoncentráció és a hierarchia elvei
A dekoncentráció elve az államigazgatási feladatok területi megosztása a kormány

irányítása alatt álló szervek között. Ez az elv ahhoz a nyilvánvaló szükségszerűség-
hez kapcsolódik, hogy a közigazgatási feladatok többsége nem – még Magyarország
méretű ország esetében sem – látható el csak központi szinten szervezett államigaz-
gatási szervekben. A feladatok mennyisége, a földrajzi, a közlekedési és kommuni-
kációs viszonyok kikényszerítik, hogy a központi szervek – például az egyes minisz-
tériumok – a székhelyüktől távol, különböző településeken kihelyezett egységeket
hozzanak létre. Eredetileg a dekoncentráció azt jelentette, hogy az államigazgatási
feladatok egy részét ilyen vidéki telephelyekre kihelyezett köztisztviselőkre telepí-
tették. Ezek a kihelyezett egységek nem voltak önálló közigazgatási szervek, még
közigazgatási jogi értelemben sem, mert a központi szint elvonhatta és átcsoportosít-
hatta az ügyfajtákat és a döntési jogköröket a különböző szervezeti egységei között.
Ezeket hívták eredetileg „dekoncentrált szervnek”.
E szervezeti egységek létszámának bővülése és a hatáskörök joghoz kötésének
jogállami elve – különösen a hatósági ügyekben – lassan megkövetelte azonban,
hogy e területi szervezeti egységek hatáskörét jogszabály rögzítse. Az eljárási törvé-
nyek általában kimondták a „fokozatok betartásának” elvét, később a hatáskör elvo-
násának tilalmát, és e területi egységek közül jó néhány elkülönült szervezettel és
gazdálkodással önálló közigazgatási szervvé vált.
A jelenlegi államigazgatási szervezetrendszerben megtalálhatók mind a „klas�-

szikus” dekoncentrált szervek, mind – ahogy láttuk – az önálló közigazgatási szerv-
ként közigazgatási, pénzügyi jogi, polgári jogi jogképességgel egyaránt rendelkező
területi szervek is.
Klasszikus „központi szerv – dekoncentrált szervezeti egységek” sémára épül fel

például a Magyar Államkincstár, mely központi szervből, különös hatáskörű, országos
illetékességű igazgatási szervből (Nyugdíjfolyósító Igazgatóság) és 19 területi szerv-
ből áll (18 megyei igazgatóság és a Budapesti és Pest Megyei Igazgatóság). A MÁK
hatáskörébe tartozó ügyekben első fokon – főszabályként – a megyei igazgatóságok
járnak el.
Önálló területi államigazgatási szervek a fővárosi, megyei kormányhivatalok, me
lyek a jogszabályokban megállapított közigazgatási jogi feladat- és hatáskörük mellett
önálló költségvetési szervek is.
Az államigazgatás rendszerében a dekoncentráció elve a hierarchia elvével páro-

sul. Ahogy erről az államigazgatási szervek általános jellemzésekor már volt szó,
az államigazgatási alrendszerben az egyes szervek olyan egymásra épülő láncolatot
alkotnak, melynek csúcsán a kormány helyezkedik el, és az államigazgatás minden
egyes szerve – az autonóm jogállású államigazgatási szerveket (ideértve az önálló
szabályozó szerveket is) kivéve – ennek a függőségi láncolatnak az egyik eleme.
Ez a függőség szervezéstudományi szempontból alá- és fölérendeltségi kapcsola-
tokként írható le, közigazgatási jogilag pedig – az önálló államigazgatási szervek
között – irányítási jogviszonyként jellemezhető.
c) A decentralizáció és az autonómia elvei
A decentralizáció elve szintén közigazgatási feladatmegosztási elv, de a dekoncent-

rációval ellentétben ez a közigazgatási feladatoknak autonómiával és/vagy önigaz-
gatással rendelkező szervekre telepítése. Hagyományos értelemben a decentrali-
záció elve azt jelentette, hogy a közigazgatás feladatait ún. közjogi személyekre
ruházták. A közjogi személy fogalma alatt azt értették, hogy az ide sorolt szerv
típusoknak nemcsak magánjogi személyisége van, hanem szervezetüket és műkö-
désüket az államigazgatással szemben is jogi garanciák védik, és ezek védelmében
bírósághoz is fordulhatnak. (A közjogi személy fogalmának megértéséhez fontos
megjegyezni, hogy ez a fogalom akkor alakult ki, amikor az államigazgatási rend-
szerben csak „klasszikus” dekoncentrált szervek – kihelyezett egységek – működ-
tek.) Eredetileg a területi alapon szervezett önkormányzatokat tekintették
közjogi személynek, később, amikor a 19. század utolsó harmadától kezdve egyes
jogrendszerekben elterjedtek a köztestületek és a közalapítványok, illetőleg bizo-

nyos autonómiával felruházott közintézetek (például az egyetemek), akkor ezeket is
a közjogi személyek közé sorolták. (A mai magyar közjogi szabályozásban a közjo-
gi személy megkülönböztetésnek nincs különösebb értelme, ennek következtében
a szakirodalomban is relativizálódott a fogalma, ezért ezt a továbbiakban nem
fogjuk használni.)
A 20. század utolsó két évtizedében a hagyományos államigazgatási szerve-
zetben is végbementek olyan változások, melyek megtörték a végrehajtó hatal-
mi ágon belül a kormány kizárólagos vezető szerepét. Az Egyesült Államokban,
majd Európa különböző országaiban is létrehoztak olyan központi államigazgatási
szerveket, melyeknél a törvényalkotó jogi garanciákat iktatott be a kormánytól (az
USA-ban az elnöktől) független működés érdekében. Ezeket hívjuk összefogla-
ló elnevezéssel autonóm jogállású államigazgatási szerveknek. Ilyen autonóm
jogállású államigazgatási szervek terjedtek el a médiaigazgatásban, a versenyjogi
szabályok érvényesítésére, meghatározott piacok szabályozására és felügyeletére
(például pénzpiacok, energiaszektor).
A magyar közigazgatásban a kilencvenes évek elején hozták létre az első ilyen szer-
veket (lásd Gazdasági Versenyhivatal), felsorolásukat jelenleg a Ksztv. tartalmazza.
Az Alaptörvény 22. cikke az elméletileg autonóm jogállású államigazgatási szervek
külön csoportját vezette be az önálló szabályozó szervek fogalmával. Ez utóbbiak sajá-
tossága, hogy jogalkotó jogkörük is van, míg a Ksztv.-ben autonóm államigazgatási
szervként felsorolt szerveknek nincs ilyen joguk.
A decentralizáció tehát az autonómia elvével párosul. Az önkormányzati joggal

felruházott közösségek igazgatásában az autonómia összekapcsolódik az önigaz-
gatás jogával is. Ennek alapján e közösségek alanyai saját körükből választják meg
a képviseletüket ellátó, és az autonóm közösség igazgatását szervező testülete
ket. Az autonóm önigazgatás önkormányzati jogokban testesül meg, így az önkor
mányzat választott szervét megilleti az önálló szabályozási, szervezetalakítási,
társulási, önálló igazgatási jog, a tulajdonhoz való jog, az önálló gazdálkodás joga,
a szövetkezési jog, valamint az állami szervekhez fordulás joga (ún. petíciós jog).
E jogokat az állam más szerveivel, elsősorban a kormánnyal és az államigazgatási
szervekkel szemben is védi a törvény: gyakorlásuk csak törvényben korlátozható,
és az önkormányzati feladat- és hatáskörök jogszerű gyakorlása alkotmánybírósá-
gi és bírósági védelemben részesül. Ahogy ezt már többször említettük, a kormány
és az államigazgatás szerveinek önkormányzatokkal kapcsolatos jogköre elsődle-
gesen arra terjed ki, hogy ennek az autonóm működésnek a törvényességét bizto-
sítsák.
d) Az integráció elve
A közigazgatás államigazgatási alrendszerében a hierarchikus láncolatok hagyo-

mányosan közigazgatási feladatcsoportok, más szóval közigazgatási ágazatok
szerint szerveződnek. Ennek alapján beszélhetünk oktatási, egészségügyi, hírköz-
lési, közlekedési, energiaügyi, agrár- stb. közigazgatásról. Ezeknek az ágazatok-
nak a legfelsőbb szintű koordinációját a kormány látja el, részben a maga testületi
működésével, részben a kormányzati döntés-előkészítésben részt vevő koordináló
testületek útján (lásd kabinetek, kormánybizottságok, tárcaközi bizottságok stb.).
Ugyanakkor szükséges lehet területi szinten is a horizontális koordináció az állam-
igazgatás egyes ágazataiban tartozó szervek között, valamint – a törvényessé-
gi felügyeleten túl – az államigazgatás szervei mellérendeltségi kapcsolatokba is
kerülhetnek a közigazgatás másik alrendszerében tartozó önkormányzati igazga-
tási szervekkel. Szabályozott formái vannak továbbá az önkormányzatok egymás
közötti együttműködésének is. Az integráció elve tehát a közigazgatási rendszeren
belüli, egymással szervezeti függőségben nem álló szervek közötti kapcsolatokat,
ezek szükségességét fejezi ki.
A területi államigazgatási szervek együttműködése a fővárosi, megyei kormányhivata-

lok létrehozásával és a korábban önálló területi államigazgatási szerveknek ebbe történt
integrálásával jórészt szerven belüli koordinációval valósul meg. A kormányhivatalok
azonban koordinációs jogokkal rendelkeznek a nem integrált területi államigazgatási
szervekkel szemben is. Ennek intézményesített formája a fővárosi, megyei államigaz-
gatási kollégium. A kormányhivatalok és az önkormányzatok kapcsolatában a hivatal
ellenőrzési és felügyeleti jogain túl a konzultatív segítségnyújtás és a kölcsönös infor-
mációs kapcsolatok is megjelennek, ahogy ez a szakmai együttműködési kapcsolat az
államigazgatás más szerveivel is kialakítható.
A koordináló testületeken túl a közigazgatási szervek együttműködésének intézmé-

nyes formája lehet, amikor jogszabály véleményezési, egyetértési vagy együtt-dön-
tési jogköröket hoz létre egymással alá-fölérendeltségi viszonyban nem álló szervek
között (például az egyik miniszter egyetértése kell egy másik miniszter rendeleté-
nek kibocsátásához), kötelező rendszeres információszolgáltatást rendel el, vagy
előírja, hogy valamely igazgatási tevékenység, ügyfajta közös intézésének részletei
ről együttműködési megállapodásban egyezzenek meg az érintett szervek.
Például a járási hivatalok létrehozásához az önkormányzatoktól átvett államigazgatási

feladatok ellátását biztosító személyek és ingó-, illetve ingatlanvagyon átadásáról az
önkormányzatoknak és a megyei kormányhivataloknak megállapodásokat kellett kötni.
e) A közszolgálatiság elve
Ez az elv azt fejezi ki, hogy a közigazgatás szervezeti rendszerében a közigazgatás

feladatait sajátos alkalmazási jogviszonyban álló, erre kiképzett, hivatásos szakap-
parátus látja el.
A sajátos alkalmazási jogviszony(ok) azt jelenti(k), hogy ennek a szakappa-
rátusnak a tagjai nem a munkajog hatálya alá tartozó jogviszonyban állnak az őket
foglalkoztató közigazgatási szervekkel, hanem különböző közigazgatási szolgálati
jogviszony(ok)ban. A magyar szabályozás szerint e szolgálati jogviszonyok fajtái:
a) a kormányzati szolgálati jogviszony: a Kormány és az alárendeltségébe tar
tozó államigazgatási szerveknél foglalkoztatott, közigazgatási feladatokat ellátó
személyek között;
b) a közszolgálati jogviszony: többek között az önkormányzatok igazgatásában
közszolgálati jogviszonyban állókra vonatkozik (polgármesteri hivatal alkalmazot-
tai);
c) a speciális szolgálati jogviszonyok a katonák, illetőleg a rendvédelmi szervek
fegyveres szolgálatot is teljesítő állományának alkalmazási viszonyai.
A közszolgálati jogviszonyok speciális vonásai megjelennek a jogviszony kelet-
kezésének, megszűnésének sajátos feltételeiben és módjában, valamint a jogviszony
tartalmában is: a „szolgálat” különleges kötelezettségekkel jár – például az utasí
tásoknak való engedelmesség, etikai kötelezettségek, a minősítés, a munkáltató fe
gyelmi jogköre, bizonyos állampolgári jogok korlátozhatók (sztrájkjog, véleménynyil-
vánítás joga). Ennek „ellentételezésére” azonban privilégiumok is megilletik a „köz
szolgáit”: előmenetel, juttatások.
A közszolgálatban közigazgatási munkára ki- vagy átképzett személyzet
dolgozik. Egyrészt vannak olyan közép- és felsőfokú képzések, melyek kifejezet-
ten a közigazgatás vagy a katonai és rendvédelmi állomány számára képeznek
munkaerőt (például a 2011-ben létrehozott Nemzeti Közszolgálati Egyetem szak-
jai, továbbá a jogászi pályák egyike szintén a közigazgatásba vezet). Ugyanakkor
a rendkívül összetett, szerteágazó feladatok miatt az igazgatásin túl sokféle egyéb
szakértelemre is szükség van a közigazgatásban (például élelmiszer-biztonsági
vagy építési ügyekben fontos a vegyészmérnöki, illetőleg az építészi szakértelem).
Ez utóbbi szakemberek a kötelező továbbképzés során sajátítják el az igazgatási
szakismereteket.
A közszolgálatban foglalkoztatottak hivatásos állománya olyan embereket je
lent, akik élethivatásszerűen, az állam (önkormányzat) fizetett alkalmazottaiként
végzik a munkájukat. Voltaképpen a modern közigazgatás kialakulása is azzal
kezdődött, hogy a laikus, (ki)választott közigazgatást végző személyeket felváltot-
ta az állandó, hivatásos személyi állomány. A jogszabályok ezt a hivatásszerűsé-
get gazdasági, politikai és más állami tisztségekkel szemben összeférhetetlenségi
szabályokkal is védik. Még az önkormányzati igazgatásban is elkülönül az igaz

gatási munkát végző szakapparátus a laikus döntéshozóktól (lásd helyi önkormány-
zatokban a választott képviselő-testület és a jegyző által vezetett polgármesteri
hivatal kettősségét).
Irodalom
Berényi Sándor: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei (Autonómiák és önkor-

mányzatok). Budapest, 2003.
Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat. Budapest, 1939. (MTA Jogtudományi
Bizottságának kiadványsorozata 10.)
Szabó Gábor: Szétpontosítás: Elméleti megközelítések és fejlődéstörténet. Magyar
Közigazgatás, (1992) 8., 468–484. o.
Szabó Gábor: A dekoncentráció helye és szerepe a magyar közigazgatásban. Magyar
Közigazgatás, (1995) 7–8., 406–412. o.
Tamás András: Magyar közigazgatási szervezeti jog I. Budapest, 2007.
VII. Irányítás, felügyelet, ellenőrzés
a közigazgatási rendszerben
1. A közigazgatási szervezetrendszeren belüli kapcsolatok mint jogviszonyok...................................125

2. Az irányítás......................................................................................................................................126
a) Az irányítás értelmezései a különböző tudományágakban......................................................126
b) Az irányítási jogviszonyok alanyai............................................................................................127
c) Az irányítási jogviszonyok tárgya.............................................................................................129
d) Az irányítási jogviszonyok tartalma: az irányítási eszközök....................................................129
e) Az irányítási jogviszonyok keletkezése, megszűnése..............................................................133
f) Az irányítási jogkörök megosztása. Az irányítás fajtái.............................................................134
3. A felügyelet......................................................................................................................................136
a) A felügyelet mint jogi fogalom kialakulása...............................................................................136
b) A felügyelet fogalma, felügyeleti jogosítványok.......................................................................136
c) Felügyeleti jogviszonyok. A felügyelet fajtái.............................................................................137
4. Az ellenőrzés ...................................................................................................................................140
a) Az ellenőrzés fogalma..............................................................................................................140
b) Az ellenőrzés fajtái...................................................................................................................140
Irodalom................................................................................................................................................141
1. A közigazgatási szervezetrendszeren belüli kapcsolatok

mint jogviszonyok
Az előző fejezetekben a közigazgatási szervezetrendszer alanyait és felépítésének

elveit tárgyaltuk. Ez a fejezet a szervezetrendszer alanyai közötti jogilag intézmé-
nyesített kapcsolatokat, azaz a közigazgatási szervek közötti jogviszonyokat, ezek
fajtáit mutatja be.
A közigazgatási szervek közötti kapcsolatok – ahogy maga a közigazgatás
is – többféle tudományos megközelítésben vizsgálhatók, mert ezekkel is foglal-
kozik a szervezés-, illetve igazgatástudomány, a szervezetszociológia, a politoló-
gia és a jogtudomány is. A közigazgatási tevékenységfajták ismertetésénél ezeket
a kapcsolatokat a közigazgatási cselekvések oldaláról, részben igazgatástudományi
szempontból mutattuk be, utalva néhány jogi sajátosságra is. Ebben a fejezetben
jogtudományi szempontból részletezzük ezeket a viszonyokat, és a különböző típu-
sú jogi kapcsolatokat a jogviszonyok elemezésénél általában alkalmazott ismérvek
alapján tárgyaljuk. Így kitérünk a jogviszonyok alanyaira, tárgyukra, tartalmukra,
keletkezésükre és megszűnésükre.
A közigazgatási szervezetrendszer elveinél már szó volt arról, hogy a közigaz-

gatás egyes alrendszereiben érvényesülő elvekből következően más-más jogviszo-
nyok jellemzik az egyes alrendszereket, illetőleg ezek egymáshoz való viszonyát.
A hierarchia elvére felépülő államigazgatási alrendszerben az irányítás a tipikus
jogviszony, az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás közötti meghatáro-
zó jogviszonytípus a törvényességi felügyeleti jogviszony, míg az önkormányza-
tok egymás közötti kapcsolatát az együttműködési, mellérendeltségi jogviszonyok
jellemzik. Az önkormányzati igazgatási szervek és az általuk létrehozott, elkülönült
szervek kapcsolata ugyancsak irányítási jogviszonyként írható le. A továbbiakban
ezen jogviszonytípusok közül az irányítással és a felügyelettel foglalkozunk, ille-
tőleg kitérünk a mindkettő közös jogosítványaként is jellemezhető, de esetenként
külön jogviszonyként is megjelenő ellenőrzésre.
2. Az irányítás
a) Az irányítás értelmezései a különböző tudományágakban
Az irányítás eredetileg jogilag nem szabályozott szervezeti függőségi kapcsolat

volt, ebből következően jogi fogalomként sem létezett, hanem az igazgatástudo-
mány és szervezetszociológia fogalomtárából került át a közigazgatási jogi szabá-
lyozásba, és ennek kapcsán a közigazgatási jogtudomány vizsgálandó kérdései
közé. Magyarországon Madarász Tibor empirikus és elméleti kutatásai foglalkoz-
tak legbehatóbban az irányítás tárgykörével, és a magyar szakirodalomban is jobbá-
ra az ő megállapításai alapján alakult ki szakmai konszenzus.
Az irányítás jogtudományi megközelítéséhez is fontos ismernünk a szociológi-
ai és igazgatástudományi fogalmakat, mert ezek világítják meg azt, hogy milyen
céllal, milyen szervek között érdemes irányítási jogviszonyokat intézményesíteni.
a) Az irányítás szociológiai értelemben két szervezet közötti hatalmi viszonyt
jelent, melyben az irányító meghatározó befolyást képes gyakorolni az irányított
működésére. A szociológiai fogalom tehát a függőségre és a hatalmi-uralmi kapcso-
latra helyezi a hangsúlyt.
b) Az irányítás igazgatástudományi fogalmának meghatározásakor, az irányí-
tás alanyainak definiálásához különbséget kell tennünk vezetés és irányítás között.
Vezetés alatt az igazgatástudomány többségi álláspontja szerint egy szerven belü-
li kapcsolatot értünk, ahol a vezető (vezetőség) hatalmi helyzetből meghatározza
a szervezeten belüli munkamegosztást, összehangolja a szervezeti egységek, illet-
ve a szervezetben működő személyek munkáját, és az igazgatási munkafolyamat-
ban ő gyakorolja a döntési (parancsolási) funkciót. Az irányítás a vezetéstől abban
Irányítás, felügyelet, ellenőrzés a közigazgatási rendszerben 127 i
különbözik, hogy az irányítás minden esetben két elkülönült szervezet közötti

kapcsolat, tehát ez a viszony feltételezi az irányító és az irányított szervezeti elkü-
lönültségét. Ez – az önálló – nem önálló közigazgatási szervek megkülönbözte-
tésére visszautalva – a közigazgatási szervek körében azt jelenti, hogy irányítási
kapcsolatról két önálló közigazgatási szerv között beszélhetünk.
Az irányítás célja igazgatástudományi szempontból az irányított eredményes
működésének biztosítása, ahol azonban az eredményesség kritériumait az irányító
határozza meg, és egyúttal ő is értékeli.
Az irányítás tárgyát az irányított szerv működési viszonyai képezik. Az igaz
gatástudomány a szervezetek működésében két nagy tevékenységcsoportot különböz-
tet meg: a szakmai és a szervi működést. A szakmai működés a szervezet rendelteté-
sét, funkcióit megvalósító tevékenységek összessége (például egy egyetem esetében
ezek az oktatás és a kutatás), ezért ez szervezetenként eltérő. Ezzel szemben a szervi
működés a minden szervezetben közös, a több ember intézményes együttműködésé-
ből következő, a szervezetszerű léthez kapcsolódó tevékenységeket jelenti (vezetés,
személyzeti feladatok; a szervezet tárgyi és pénzügyi feltételeinek megteremtése;
belső informatikai rendszer; különböző „biztonsági” funkciók, például tűzvédelem,
munkavédelem; a szervezet fejlesztése stb.).
Az irányítás tipikus eszközei jelentik az irányítás tartalmát, ami voltaképpen
az irányítói ráhatás eszköztára: a szabályozás, az utasítási jog, az irányított külön-
böző ügyeiben való döntés, az ellenőrzés.
c) Az irányítás jogtudományi fogalma az irányítási kapcsolatok jogviszony-
kénti felfogásával alakult ki, azzal párhuzamosan tehát, ahogyan a jogi szabályozás
az irányítás szervezeti viszonyaiba behatolt, és az irányító uralmi helyzetét jogi
keretek közé próbálta illeszteni: jogi korlátokat szabott bizonyos irányítási eszkö-
zök alkalmazásához (például korlátozta az utasítási jogot, kimondta a hatáskörelvo-
nás tilalmát), vagy/és az irányított számára beleszólási lehetőséget adott az irányí-
tó egyes döntéseibe (például előzetes véleményezési jog). Ebből következően az
irányítás jogtudományi fogalma úgy határozható meg, mint két közigazgatási fela-
datot ellátó, elkülönült szervezet közötti, jogilag intézményesített viszony, mely-
ben az irányító jogszabályban biztosított jogosítványokkal rendelkezik az irányított
meghatározó befolyásolására.
b) Az irányítási jogviszonyok alanyai
Az irányítási jogviszonyok alanyainak áttekintésekor arra kaphatunk választ, hogy

a jogalkotó milyen szervtípusok viszonyában tartotta szükségesnek ilyen állan-
dósult hatalmi-uralmi kapcsolatnak a fennállását. Látni fogjuk, hogy az irányí-
tási jogviszonyt nemcsak a közigazgatási szervezetrendszerben, hanem bizonyos
közfeladatokat ellátó más közjogi szervtípusok működtetésére is alkalmazza

a jogalkotó. Az alanyok kapcsán térünk ki arra is, hogy a hatályos jogi szabályozás-
ban milyen alapvető jogszabályok rendelkeznek ezekről a jogviszonyokról.
a) Ahogy erről már többször volt szó, irányítási jogviszonyok állnak fenn az
államigazgatási szervek között. Így a minisztériumok és a kormányzati főhiva-
talok a Kormány közvetlen irányítása alatt állnak, a központi hivatalokat a minisz-
tériumokat vezető miniszterek irányítják; a fővárosi, megyei kormányhivatalok
hierarchikus irányítása a Miniszterelnökséget vezető miniszterhez tartozik, azzal
azonban, hogy a vezető kinevezése és felmentése a miniszterelnök joga, míg a hiva-
talokban végzett ágazati szakmai tevékenységének irányításában közreműködnek
az ágazati miniszterek is. Az egyéb területi államigazgatási szervek irányítását az
ágazati miniszter vagy a miniszter irányítása alatt álló központi hivatal végzi. Az
irányítási jogosítványokat a központi államigazgatási szervek körében általános
érvénnyel a központi államigazgatási szervekről, valamint a Ksztv. 2. §-a sorolja
fel. A fővárosi és megyei kormányhivatalok irányításáról a Kit. rendelkezik.
b) Irányítási kapcsolat áll fenn az államigazgatás szervei és katonai, valamint
a rendvédelmi szervek között is. A jogállamiság egyik alkotmányos követelmé-
nye, hogy az állami erőszakszervezetek fölött „civil” (külső) irányítás és kontroll is
működjön. Ebben részt vesz például az Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága is, de
alapvetően abban nyilvánul meg, hogy mind a katonai, mind a rendvédelmi szervek
a Kormány és egyes miniszterek (kivételesen közvetlenül a miniszterelnök) irányí-
tása alatt állnak. Az irányítási jogköröket a honvédelmi törvény, illetőleg az egyes
rendvédelmi szervekre vonatkozó törvények (a rendőrségi törvény, a nemzetbizton-
sági szolgálatokról, a büntetés-végrehajtásról szóló törvények stb.) szabályozzák.
c) Ugyancsak irányítási kapcsolat létezik a katonai, illetőleg a rendvédelmi
szervek egymás közötti kapcsolatában. Ezekben a jogviszonyokban azonban a füg
gőség lényegesen nagyobb, és ennek érvényesítésére sajátos irányítási eszközök is meg
jelennek (például a parancs). Az irányítás különleges eszközeit és a parancsnak való
engedelmesség szabályait szintén a honvédelmi és rendvédelmi jogszabályok tartal-
mazzák.
d) Irányítási jogviszonyról beszélhetünk az önkormányzati szervek és az álta-
luk létrehozott, de a polgármesteri hivataltól elkülönült igazgatási szervek (például
önkormányzati rendészeti szerv) közötti kapcsolatokban is.
e) Végül ugyancsak irányítási jogviszonyban működtetik az államigazgatás és
az önkormányzatok igazgatási szervei az általuk alapított, humán-közszolgáltatáso-
kat nyújtó közintézeteket. Az irányításnak ezt a fajtáját – ahogy ezt a közigazgatási
tevékenységfajtákról szóló fejezetben már említettük – fenntartói irányításnak is
hívják, mert az állam, illetőleg az önkormányzat tulajdonosi jogai jelennek meg
benne, sajátos közjogi formában. Ennek részleteit az egyes humán-közszolgáltatá-
sokról szóló törvények határozzák meg.
A fenti irányítási kapcsolatok jogi szabályozásában közös elem, hogy mivel vala-
mennyi irányított szerv egyben költségvetési szerv is, a költségvetési szervként való
irányítás jogosítványait az államháztartási törvény külön is meghatározza (Áht. 9. §).
c) Az irányítási jogviszonyok tárgya
Az irányítási jogviszonyok tárgyának meghatározásakor mutatkozik meg a legnyil-

vánvalóbban, hogy az irányítás jogi fogalma az igazgatástudományi fogalom „jogia
sításával” keletkezett. Az irányítási jogviszonyok tárgyát is az irányított szervi,
illetőleg szakmai működésében lehet megjelölni. A szervi működés viszonyai
közül az irányítási kapcsolatot szabályozó jogszabályok rendelkeznek az irányí-
tott szerv létesítéséről, megszüntetéséről, a vezető (vagy vezetők) kinevezéséről és
felmentéséről, illetőleg velük szemben a munkáltatói jogkör gyakorlójáról, a dologi
feltételekről, és ehhez kapcsolódva – mint láttuk – kiterjedt szabályrendszere van
a költségvetési gazdálkodásnak, gyakran megjelenik a belső szervezet és működés
szabályozása vagy legalább a belső szabályozás befolyásolása stb. A szakmai műkö-
dés viszonyait, azok szervenként eltérő volta miatt, nem lehet így felsorolni. Az
irányítás jogviszonyként való szabályozása szempontjából nagyon fontos azonban,
hogy a jogalkotó milyen szervi és milyen szakmai működési viszonyokba engedi
beleszólni az irányítót, illetőleg melyeket véd meg az irányító beavatkozásától.
Az egyetemek esetében például az „egyetemi autonómia” abban nyilvánul meg,

hogy az egyetemek szakmai működésébe az állami fenntartó nem szólhat bele, csak
a törvényességet garantálhatja.
d) Az irányítási jogviszonyok tartalma: az irányítási eszközök
Tekintettel arra, hogy az irányítás – jogviszonyként is – hatalmi-uralmi kapcsolatot

fejez ki, szuprematív jogviszony, melyben az irányító és az irányított jogai és köte-
lezettségei aszimmetrikusak. Ezekben a jogviszonyokban az irányító rendelkezik
a meghatározó befolyásolás jogosítványaival, míg az irányítottnak engedelmességi
kötelezettsége van. Az irányító hatalma oly módon korlátozható, ha a jogi szabályo-
zás – a befolyásolható működési viszonyokon túl – azt is megszabja, hogy az irányító
milyen jogosítványokkal élhet az egyes működési területeken, illetőleg az irányí-
tottnak is ad valamennyi jogot az irányítóval szemben (például javaslattételi jog,
véleményezési jog, felszólalási jog, szignalizációs jog stb.). Ebből az aszimmetrikus
jellegből következően az irányítási jogviszony tartalmát az irányítási jogosítványok
(más elnevezéssel: irányítási eszközök) részletezésével lehet leírni.
Az irányítási jogosítványok (eszközök) katalógusába Madarász Tibor nyomán

a következők tartoznak:
–– szabályozási jog;
–– konkrét utasítás joga;
–– az irányított szerv egyedi ügyeiben való döntés joga;
–– aktus-felülvizsgálati jog;
–– ellenőrzés;
–– tájékoztatás, segítségnyújtás, instruálás, konzultáció.
Ezek az irányítási jogosítványok dogmatikailag kétféleképpen csoportosíthatók.
Az egyik felosztás a jogi hatásuk szerint csoportosítja az irányítási eszközöket.
Megkülönböztethetünk jogi hatással bíró irányítási cselekményeket, azaz irányítá-
si aktusokat: normatív aktusok, konkrét utasítás, egyedi döntések, aktus-felülvizs-
gálati aktusok. Ezek az irányított szerv működési viszonyaiban változást idéznek
elő. Továbbá vannak jogi hatással nem bíró irányítási cselekmények (tényleges cse
lekmények): az ellenőrzés, a tájékoztatás, instruálás, szakmai konzultáció vagy
más segítségnyújtás.
A másik felosztás a ráhatás jellege szerint tesz különbséget. A közvetlen be
folyásoló eszközök közé tartozik a normatív aktus, a konkrét utasítás, a szervi,
személyi döntések, a tájékoztatás, az instruálás, a segítségnyújtás. Ezek előre előír-
ják az irányított által tanúsítandó magatartást, vagy a jövőre nézve döntenek vala-
milyen szervi kérdésben. A ráhatás utólagos, közvetett eszközei az ellenőrzés, az
aktus-felülvizsgálat és a szankcionáló egyedi döntések. Ezeket a közvetett eszközö-
ket együttesen hierarchikus felügyeleti jogosítványoknak is nevezik.
Az irányítási eszközök a következőképpen jellemezhetők:
a) Szabályozási jog. Az irányító szervek szabályozási jogkörükben az irányított
szervekre vonatkozó normatív aktusokat bocsátanak ki. Ezek a normatív aktusok
a jogalkotó jogkörrel rendelkező irányító szervek esetében lehetnek jogszabályok.
Így például láttuk, hogy a Kormány mint az államigazgatási rendszer csúcsszerve az

államigazgatási szervek hatáskörét kormányrendeletekben telepíti az egyes szervekhez.
Az irányítás keretében megvalósuló szabályozás jellegzetessége azonban az, hogy az

irányító normatív aktusai közjogi szervezetszabályozó eszközök, azaz normatív
határozatok és normatív utasítások formájában is megjelenhetnek. Sőt ezeknek
a közjogi szervezetszabályozó eszközöknek éppen az rendeltetésük, hogy a hierar
chikus kapcsolatokban írjanak elő működési szabályokat, és egyben kibocsátásuk
korlátja is az, hogy a címzettek vagy a vezető beosztottjai, vagy az irányított szervek
lehetnek.
b) Konkrét utasítás joga. A konkrét utasítás az irányító egyedi aktusa, mely az
irányított számára feladatot ír elő. Az utasításban foglaltak teljesítése az irányított
szerv számára kötelező, ugyanúgy, mint ahogy egy közigazgatási szerven belüli
viszonyban is köteles a beosztott végrehajtani a főnöke utasítását. A konkrét utasí-
tás ebben az értelemben jogi hatású cselekmény, mert teljesítési kötelezettséget ke
letkeztet. Formáját és tartalmát tekintve azonban jogilag kötetlen aktus: kiadható
szóban vagy írásban, tartalmát egyedül az korlátozza, hogy nem lehet jogellenes,
ideértve, hogy nem is kötelezhet jogellenes cselekvésre.
c) Egyedi döntések. Az egyedi döntések is az irányító konkrét aktusai, melyek
az irányított valamely működési viszonyában idéznek elő változást. Az irányítási
kapcsolatban az irányító nagyon sokféle, mind szakmai, mind szervi döntésre jogo-
sult. Ezek közül az irányított szervi működését alapvetően befolyásoló döntések:
–– a szerv létesítéséről, megszüntetéséről szóló döntés;
–– a vezető (vezetőhelyettes/ek) kinevezése, felmentése, az egyéb munkáltatói
jogok (például illetmény, jutalom, prémium meghatározása, értékelés, minősítés,
fegyelmi jogkör) gyakorlása;
–– a költségvetési gazdálkodás körébe tartozó egyedi döntések: például az irányí-
tott éves költségvetési tervének (ún. elemi költségvetés), illetőleg költségvetési
beszámolójának jóváhagyása, a költségvetési források zárolása, elvonása, a marad-
vány felhasználásáról való döntés stb.
Az irányított szerv különböző működési viszonyait befolyásoló egyedi döntési
jogkörök meg is oszthatók az irányító és az irányított között. Ha valamely kérdés-
ben a döntés az irányított joga, akkor a döntési szabadsága korlátozható az irányító
előzetes véleményének, javaslatának kötelező kikérésével, a döntés előzetes vétó-
hoz vagy utólagos jóváhagyáshoz kötésével. Hasonlóképpen az irányító döntési
jogkörének korlátozását eredményezi, ha a jogalkotó az irányított szervnek biztosít
előzetes véleményezési, javaslattételi jogot.
d) Aktus-felülvizsgálati jog. Ez az irányító szerv utólagos korrekciós jogosítvá-
nyainak egyike, amikor az irányított szerv által hozott egyedi döntéseket megvizs-
gálhatja, és különböző aktushibák esetén megsemmisítheti (kasszációs jog) vagy
megváltoztathatja (reformatórius jog) ezeket. Az aktus-felülvizsgálati jog terjedel-
me két tényezőtől függ: milyen aktushiba esetén avatkozhat be, és mit tehet: csak
kasszációs vagy reformatórius joga is van-e. Ennek alapján az aktus-felülvizsgálat
terjedelmét a következő variációk közül választva szabályozhatja a jogalkotó:
–– csak a jogszabálysértő aktussal szemben lehet fellépni, és csak megsemmisítési
jog van: ez a legszűkebb jogosítvány, mert az aktushibát a jogszabály „objektív”
mércéjéhez kell mérni, és a megsemmisítést követően, ha az adott kérdésben dönte-
ni kell, a döntés joga visszaszáll az irányított szervhez;
–– a meghozott aktus mind jogsértés, mind célszerűtlenség címén felülvizsgálható,
de az irányító csak megsemmisítheti a döntést: ebben az esetben a célszerűtlenség
megítélése nagyon tág értékelési lehetőséget biztosít az irányítónak, de a döntés
jogát mégsem veheti át;
–– csak a jogsértő döntés váltja ki az irányító cselekvését, de nemcsak megsem-

misítheti a döntést, hanem meg is változtathatja: ilyenkor az irányító voltaképpen
átveszi a döntést az irányítottól;
–– a legszélesebb az aktus-felülvizsgálati jogkör, ha az irányítót mind a jogsértő,
mind a célszerűtlen aktusokkal szemben megilleti a megsemmisítési és a megvál-
toztatási jog is.
e) Ellenőrzési jog. Az ellenőrzés az irányítási jogkör nélkülözhetetlen eszköze,
mert ennek révén szerez információkat az irányító szerv az irányított működésé-
ről. Az ellenőrzés tényleges cselekmény, önmagában nincs joghatása. Az ellenőr-
zési cselekmények nagyon sokfélék lehetnek, ezek közül az irányítás keretében
a leggyakoribbak a szóbeli vagy írásbeli információkérés (beszámoltatás, jelentés-
kérés), a munkatársak megkérdezése, iratok, tárgyak, munkafolyamatok megtekin-
tése, tanulmányozása, a helyszíni szemle stb.
Az irányítási kapcsolatban megvalósuló ellenőrzés tárgyát, célját és jogosít-
ványait tekintve is teljes körű ellenőrzési jogot jelent. Tárgyát tekintve kiterjed
az irányított valamennyi működési viszonyára, célját tekintve lehet jogszerűségi,
célszerűségi, eredményességi, hatékonysági ellenőrzés, és az előbbiekben felsorolt
bármilyen ellenőrzési eszköz igénybe vehető az informálódás érdekében.
f) Az irányítási kapcsolatban – az ellenőrzésen túl – további, jogi hatással nem
járó eszközök is megjelennek. Ezek a folyamatos munkakapcsolatot szolgálják, az
irányított munkájához nyújtanak segítséget, illetőleg az irányító elvárásait közve-
títhetik informális módon. Ide tartoznak a különböző szóbeli vagy írásbeli tájékoz-
tatások (több alárendelt szerv esetén például a körlevelek), a munkaértekezletek,
egyéb konzultációk stb.
Az irányítási viszonyok tartalmának jogi szabályozására hosszú ideig az ún.
„sommás szabályozás” (Madarász) volt a jellemző. Ez részben azt jelentette, hogy az
irányításnak nem volt általánosított tételes jogi definíciója, hanem az egyes irányí-
tási kapcsolatokat intézményesítő jogszabályok csak magát a kifejezést használták.
Az ily módon szabályozott kapcsolatokban a jogalkotó nem sorolta fel az irányí-
tási eszközöket. A jogi szabályozás csak akkor és csak azokra tért ki ezek közül,
amelyeket korlátozni akart. Ezt a közigazgatási gyakorlat és a jogtudomány is úgy
értelmezte, hogy ha a jogszabály az „irányítás”, „irányítja” kifejezéseket használja
két közigazgatási szerv kapcsolatára, akkor ez az irányítási jogok teljes eszköztá-
rát magában foglalja, és az irányított bármely működési viszonyába beavatkozást
enged.
Az irányítási eszközök általános jogi szabályozására először 2006-ban ke
rült sor, akkor is a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai
és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvényben (régi Ksztv.).
Ezt váltotta fel 2010-ben a már többször hivatkozott 2010. évi XLIII. törvény
(Ksztv.).
A Ksztv. 2. §-a a következő irányítási jogosítványokat sorolja fel:

2. § (1) Ahol jogszabály államigazgatási szerv irányítását említi, azon törvény elté-
rő rendelkezése hiányában a következő hatáskörök együttesét kell érteni:
a) az államigazgatási szerv alapítása, átalakítása, valamint megszüntetése;
b) az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, vezetői megbízás adása, az állam
igazgatási szerv vezetőjének felmentése, a vezetői megbízás visszavonása, és – ha tör
vény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – az államigazgatási szerv veze-
tőjével kapcsolatos egyéb munkáltatói jogok gyakorlása;
c) az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, haté-
konysági és pénzügyi ellenőrzése;
d) az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása;
e) az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítése, szükség szerint új eljárás
lefolytatására való utasítás;
f) jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek
előzetes vagy utólagos jóváhagyása;
g) egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására;
h) jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés;
i) az államigazgatási szerv kezelésében lévő közérdekű adatok és közérdekből nyil
vános adatok, valamint a b), c) és e)–h) pont szerinti irányítási hatáskörök gyakorlásá-
hoz szükséges, törvényben meghatározott személyes adatok kezelése.
(2) Ha törvény kivételt nem tesz, az irányítási hatáskör gyakorlója az irányított
államigazgatási szerv hatáskörét nem vonhatja el, és döntését nem változtathatja meg.
A költségvetési gazdálkodásra vonatkozó irányítási jogkörök általános szabályozá-

sát a 2010. évi XC. törvény iktatta be az akkor hatályos államháztartási törvénybe,
és ezt átvette az új Áht. is.
e) Az irányítási jogviszonyok keletkezése, megszűnése
Az irányítási jogviszonyok folyamatos jogi kapcsolatok, melyek mindaddig fennáll

nak, amíg az irányító és az irányított szerv létezik, és közöttük a jogi szabályozás
irányítási jogviszonyról rendelkezik. Ebből következően az irányítási jogviszony
nem a jogalanyok akaratából jön létre, és nem is ennek alapján szűnik meg. Az
irányítási kapcsolatban álló jogalanyok létesítésének és megszűnésének szabályait
az előzőekben részletesen tárgyaltuk, amit itt lényeges megismételni, hogy mind
a létesítés, mind a megszűnés alapítói döntés (a helyi önkormányzatok képviselő-
testületeinél időközönkénti választás), és az alapító a létrehozandó közigazgatási
szervhez képest mindig elkülönült jogalany. Az irányítási viszonyt két szerv között
minden esetben jogszabály intézményesíti és szünteti meg.
f) Az irányítási jogkörök megosztása. Az irányítás fajtái
Az irányítás elméleti kérdéseinek fenti tárgyalása során azt az alapmodellt írtuk le,
amikor egy irányító szerv és egy irányított áll kapcsolatban egymással. A közigaz-
gatási szervezetrendszerben azonban egy irányító szervnek több azonos típusú
irányítottja lehet.
Például a Miniszterelnökséget vezető miniszter egy fővárosi és 19 megyei kormányhi-

vatalt irányít.
Az államigazgatási szervezetrendszer hierarchikus felépítése és a közigazgatási

feladatok összetettsége következtében azonban egy irányított szervnek is lehet
több irányítója. Az irányítási jogkörök megosztása alapján szokták megkülönböz-
tetni az irányítás különböző fajtáit.
a) Az irányítási jogkörök vertikális megosztását jelenti a közvetett és közvet-
len irányítás megkülönböztetése. A közvetett irányítás egy többszintű irányítási
láncolatban az irányítási hierarchiában magasabb szinten lévő szerv jogosítványait
öleli fel. A hierarchia elve a közigazgatási szervek irányítási kapcsolatában hason-
lóképpen érvényesül, mint a szerven belüli hierarchiában: a folyamatos működést
befolyásoló irányítói jogok általában a közvetlen irányítót illetik meg, a közvetett
irányító a neki közvetlenül alárendelt szerv útján befolyásolja az irányítási lánco-
latban alsóbb szinten működő szerveket. Ugyanakkor a jogi szabályozás bizo-
nyos jogköröket a közvetlen irányítótól elvonva, a közvetett irányítóhoz telepíthet
a hierarchiában két vagy három szinttel lejjebb lévő szervek tekintetében is.
Az államigazgatási szervezetrendszer alanyainak többsége például a Kormány közve-

tett irányítása alatt működik. A Kormány ezt a közvetett irányítási jogát szabályozással
(ennek kiemelt tárgyköre, mint láttuk, a szervezetalakítás) és ellenőrzéssel gyakorolja.
A közvetett és a közvetlen irányítás a vízügyi igazgatás szerveinek irányításában
a következőképpen valósul meg: Kormány → belügyminiszter → Országos Vízügyi
Főigazgatóság (OVF) → vízügyi igazgatóságok (12). Ez utóbbiakkal szemben például
a minisztert megillető közvetett irányítási jogok szintén a szabályozásban, az ellenőr-
zésben és bizonyos költségvetési jogkörökben öltenek testet, és nagyon lényeges eltérés
a szigorú hierarchiától, hogy a vízügyi igazgatóságok vezetőit és gazdasági igazgatóit
nem a közvetlen irányító (OVF), hanem a miniszter nevezi ki és menti fel.
b) Az irányítási jogkörök megosztásának másik – gyakran alkalmazott – módja,

amikor az irányított működési viszonyai szerint telepítik különböző szervekhez
az irányítási jogköröket. Ennek alapján választhatók szét és oszthatók különböző
szervekhez a szervi és a szakmai irányítási jogkörök.
Ennek tipikus példája a fővárosi és megyei kormányhivatalok irányítása: e szervek

irányításában a miniszterelnök nevezi ki és menti fel a vezetőt, azaz a kormánymegbí-
zottakat, a szervi irányítás és a egyes szakmai tevékenységek (például önkormányza-
tok törvényességi felügyelete) szakmai irányítása a közigazgatás szervezéséért felelős
miniszterhez tartozik, míg a hivatalok által végzett, számos ágazatba tartozó más szak-
mai tevékenységek irányításában (például szociális, népegészségügyi, kereskedelmi,
mérésügyi, bányászati, környezetvédelmi stb. feladatok) közreműködnek a feladatkör
ágazati hovatartozása szerinti miniszterek. Ebből következően a kormányhivataloknak
a szervi irányító mellett tucatnyi szakmai irányítójuk van, persze mindenki szigorúan
csak a saját ágazatához tartozó szakmai feladatokat befolyásolja.
A közigazgatási szerveken kívül nagyon gyakori a szervi és a szakmai irányítás

több szerv közötti megosztása a közintézetek esetében. Ezeknél a szervi irányítást
a jogi szabályozás is gyakran hívja „fenntartói irányításnak”.
A települési közszolgáltatást nyújtó szociális intézetek fenntartói irányítása jórészt a te

lepülési önkormányzatokhoz tartozik. A szakmai irányítás ágazati szabályozási jogo-
sítványai a szociálpolitikáért felelős minisztert illetik meg.
A közintézetek szakmai irányításának sajátossága továbbá, hogy bizonyos közin-

tézeteknél a szakmai irányítás feladatait nem is közigazgatási szervhez, hanem
azonos közszolgáltatást nyújtó, de magasabb szintű közintézethez telepítik.
Így működik a múzeumi és a könyvtári hálózat. A múzeumi szakmai irányítás közpon-

ti szerve a Nemzeti Múzeum, illetőleg a gyűjtőkör szerinti országos múzeumok, míg
a könyvtáraké az Országos Széchényi Könyvtár. Ugyanilyen rendszert alkottak koráb-
ban a levéltárak is: a Magyar Országos Levéltár mint szakmai irányító és a megyei
önkormányzatok fenntartásában álló megyei levéltárak között állt fenn szakmai irányítá-
si jogviszony, de a megyei levéltárak 2011. évi államosítását követően a megyei levél-
tárakat az országos levéltárba olvasztották be, annak szervezeti egységeiként. Így jött
létre a Magyar Nemzeti Levéltár.
c) A szakirodalomban előfordul a hierarchikus és hierarchián kívüli irányítás

megkülönböztetése is. E megkülönböztetés alapja is az a jogi szabályozás, amikor
egyes hierarchikus irányítási jogosítványokat (például konkrét utasítási jogot vagy
ellenőrzési, aktus-felülvizsgálati jogot) egy-egy hierarchikus láncolaton kívüli
szervhez telepítenek. Ez részben átfedi az előző pontban írtakat, mert a szakmai
irányítás egyfajta hierarchián kívüli irányításként is értelmezhető. De van, aki ide
sorolja azokat a különleges utasítási jogosítványokat, amelyekkel például a honvé-
delmi igazgatás szervei a különleges jogrend idején rendelkeznek.
3. A felügyelet
a) A felügyelet mint jogi fogalom kialakulása
A felügyelet – ellentétben az irányítással – eredetileg is jogi fogalomként jelent meg,

mert a közigazgatás autonóm jogalanyaival kapcsolatos állami beavatkozás jogviszo-
nyait írták le ezzel a fogalommal. Ez a beavatkozás – éppen az autonómia tiszteletben
tartása érdekében – folyamatos „szemmel tartásból” és utólagos korrekciós jogokból
állt. Olyan korrekciókból, melyek alkalmasak a törvényes működés helyreállítására,
de nem vonják el az autonóm szervek önálló döntési kompetenciáját. A felügyeletnek
éppen ezért igen gazdag jogirodalma van, különösen cizellált a német szakirodalom
e tekintetben. Magyarországon is többen foglalkoztak a felügyelet jogi kérdéseivel,
például a két világháború között: Egyed István, Tomcsányi Móricz; az 1990 előtti
jogirodalomban Szamel Lajos, Berényi Sándor, Donáth Róbert, illetőleg az újabb
munkákban is Zsuffa István, Ivancsics Imre, Kaltenbach Jenő. Ebben a fejezetben
a magyar szakirodalomnak a felügyelettel kapcsolatos általános elfogadott legfonto-
sabb elméleti tételeire térünk ki, az elmélettörténet bemutatása nélkül.
b) A felügyelet fogalma, felügyeleti jogosítványok
A legáltalánosabb fogalom a felügyeletet a jogérvényesítés egyik módjaként hatá-

rozza meg, melyben a felügyeletet gyakorló a felügyelt jogszerű (kivételesen célsze-
rű) működését vizsgálja, és jogsértés (célszerűtlenség) esetén intézkedik a megsér-
tett rend helyreállításáról, illetőleg szankcionálja a normasértőt.
E fogalom kifejezi a felügyelet utólagos korrekciós jellegét, és utal a felügye-
leti jogosítványokra is. A felügyelet egyik jogosítványa minden esetben az ellenőr-
zés, ez az, ami a „szemmel tartás”, a vizsgálódás eszközeit biztosítja a felügyeletet
gyakorló számára. A felügyelet azonban annyival több az ellenőrzésnél, hogy az ellen
őrzést végzőnek egyúttal valamilyen közvetlen beavatkozási jogot is ad a feltárt
normasértések kiküszöbölésére. Ezek a korrekciós eszközök jogi jellegük alapján
egyedi aktusokat jelentenek, melyek attól függnek, hogy a felügyelet mint jogérvé-
nyesítés milyen jogalanyok közötti kapcsolatban realizálódik. Tartalmuk szerint ezek
a felügyeleti eszközök lehetnek kötelező (tiltó) aktusok, szankcionáló aktusok vagy/
és más szerv (például bíróság) eljárását kezdeményező aktusok.
c) Felügyeleti jogviszonyok. A felügyelet fajtái
Éppen azért, mivel a felügyelet nem eredményez szervezeti függőséget, egy ilyen
jogérvényesítési mód/kapcsolat nem csupán a közigazgatás szervezeti rendszerén
belül, hanem a közigazgatás kifelé ható, közhatalmi, hatósági tevékenységében is
alkalmazható. Annak alapján, hogy a felügyelet milyen jogalanyok között, a közigaz-
gatás mely tevékenységfajtájában fordul elő, különböztetjük meg a felügyelet
különböző fajtáit:
–– a hierarchikus felügyeletet;
–– a törvényességi felügyeletet;
–– a hatósági felügyeletet.
A hierarchikus és a törvényességi felügyelet a közigazgatási intézményrend-
szeren belüli jogviszonyfajtákat jelent. Tekintettel arra, hogy ebben a fejezetben
a közigazgatási rendszeren belüli jogviszonyokkal foglalkozunk, ezekre térünk
ki részletesen. A hatósági felügyelet a közigazgatási szerv mint hatóság és a tőle
független jogalany (ügyfél) közötti közhatalmi jogviszony. Ennek részleteit a ható-
sági tevékenységről szóló tankönyvben tárgyaljuk.
a) Hierarchikus felügyelet. Az irányítási eszközök dogmatikai csoportosítá-
sánál már röviden kitértünk rá, hogy az irányítási eszközök az irányítottra való
ráhatás jellege alapján közvetlen és közvetett, utólagos eszközökre is feloszthatók,
és ez utóbbiakat összefoglaló néven hierarchikus felügyeletnek is hívják. A hierar-
chikus felügyelet tehát az irányítás része, és az ellenőrzés, az aktus-felülvizsgálat,
valamint az egyedi döntések közül a jogellenes (vagy célszerűtlen) működés miatt
az irányított szervvel vagy a szerv vezetőjével (vezetőivel) szemben alkalmazható
szankciók (például fegyelmi büntetés) tartoznak ide.
Az irányítástól való megkülönböztetésnek az az értelme, hogy a közigazgatás
sokszor emlegetett bonyolult rendszerében két közigazgatási szerv között intézmé-
nyesíthető olyan folyamatos jogviszony is, ami egy hierarchikus láncolatba illesz-
kedik ugyan, de a felettes szerv jogosítványai csak ezekre az utólagos korrekciós
eszközökre korlátozódnak.
Így írja le például a kormányzati főhivatalok jogállását a Kit., mely szerint ezek a szer-
vek a Kormány „irányítása” és a Kormány által rendeletben kijelölt valamely miniszter
„felügyelete” alatt működnek.
A tételes jog alkalmazza azt a megoldást is, amikor az irányított szerv meghatáro-
zott működési viszonyaiban kifejezetten korlátozzák az irányító jogait. A hatáskö-
rök védelme és a hatáskörelvonás tilalma miatt ilyen korlátozás van az irányított
által végzett hatósági jogalkalmazásban. Ezért ebben a relációban az Ákr. és az
egyéb hatósági eljárásokat szabályozó jogszabályok az aktus-felülvizsgálatot végző

felettes szerveket „felügyeleti szervnek” nevezik.
2006-ban a régi Ksztv. a hierarchikus felügyelet jogosítványait is meghatározta,
és ezt a 2010. évi Ksztv. is átvette:
Ksztv. 4. § Ha jogszabály államigazgatási szerv felügyeletét említi, azon

a) – ha törvény eltérően nem rendelkezik – a 2. § (1) bekezdés b) pontjában;
b) a 2. § (1) bekezdés c) és d) pontjában; és
c) – kizárólag az a) és b) ponttal összefüggésben – a 2. § (1) bekezdés h) és i) pont-
jában meghatározott hatáskörök együttesét kell érteni.
Az utaló rendelkezéseket kitöltve a Ksztv. a következőket sorolja a „felügyelet”
jogosítványai közé:
2. § (1) b) az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, vezetői megbízás adása,
az államigazgatási szerv vezetőjének felmentése, a vezetői megbízás visszavonása, és
– ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – az államigazgatási
szerv vezetőjével kapcsolatos egyéb munkáltatói jogok gyakorlása;
c) az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, haté-
konysági és pénzügyi ellenőrzése;
d) az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása;
továbbá az államigazgatási szerv alapításával, átalakításával és megszüntetésével,
valamint a b) pontban említett munkáltató jogokkal összefüggésben
h) jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés;
i) az államigazgatási szerv kezelésében lévő közérdekű adatok és közérdekből nyil-
vános adatok, valamint törvényben meghatározott személyes adatok kezelése.
Ha ezeket a jogosítványokat elméleti szempontból elemezzük, az állapítható meg,
hogy – mint a közigazgatásra vonatkozó jogi szabályozásban oly gyakran – az aktuál
politikai szempontok felülírták az elmélet által kimunkált dogmatikai fogalmakat.
E jogosítványok közül a vezetővel szembeni kinevezési, felmentési és egyéb munkálta-
tói jogkör az irányítási jog egyik legerősebb jogosítványa, tehát ez az eszköztár messze
túllép a felügyelet elméletileg elfogadott terjedelmén. Az aktuális praktikus szempont
az lehetett, hogy a már említett kormányzati főhivatalok esetében a vezető kinevezése
és felmentése a miniszterelnök hatásköre, de az egyéb munkáltatói jogokat a „felügye-
letükre” kijelölt miniszterek gyakorolják.
b) Törvényességi felügyelet. A törvényességi felügyelet szintén állandósult jogvi-

szonyt jelent két közigazgatási szerv között, amit ugyancsak a jogi szabályozás
intézményesít. Ahogy a felügyelet történeti kialakulásánál láttuk, ezt a jogviszonytí-
pust a közigazgatás autonóm alanyai feletti állami kontroll céljára alkalmazzák.
Sajátossága az, hogy mind az ellenőrzés, mind a felügyeleti intézkedések csak jogsér-
tést vizsgálhatnak, és csak a jogsértés kiküszöbölése céljából foganatosíthatók.
ba) A közigazgatás szervezeti rendszerében a törvényességi felügyelet az állam-

igazgatási és az önkormányzat alrendszer kapcsolatában érvényesül. A Kormány
a fővárosi és megyei kormányhivatalok által ellátott törvényességi felügyelet
révén biztosítja az önkormányzatok törvényes működését. Ennek a törvényességi
felügyeletnek a részletszabályaival a helyi önkormányzatokról szóló fejezetben fog
lalkozunk. Itt annyit fontos megjegyezni, hogy ez a törvényességi felügyelet is
folyamatos ellenőrzési cselekményekből és ehhez kapcsolódó intézkedési jogok-
ból áll. Ezek a felügyeleti eszközök azonban bizonyos szempontból szűkebbek,
más vonatkozásban viszont tágabbak, mint amit a felügyelet általános fogalmánál
érintettünk. Szűkebbek annyiban, hogy a kormányhivatalokat nem illeti meg az
aktus-felülvizsgálati jog. Ha azt állapítják meg, hogy az önkormányzat normatív
vagy konkrét aktusa jogszabályértő, akkor ennek megsemmisítését a bíróságnál
kell kezdeményezniük. Ugyanakkor az önkormányzat szerveinek törvénysértő
mulasztása esetén – ha ennek a mulasztásnak a jogsértő voltát bíróság megállapí-
totta, és az önkormányzati döntéshozó ennek ellenére nem orvosolja a mulasztást –
a kormányhivatal pótolhatja az önkormányzati aktust (önkormányzati rendeletet
alkothat, határozatot hozhat).
bb) A közigazgatás feladatait megvalósító egyéb közjogi szervezetek közül
a jogalkotó a köztestületekkel szemben biztosít még törvényességi felügyeleti jog
kört az államigazgatás egyes szerveinek. Ez is a köztestületek közjogi jellegét erősíti,
mert az egyesületek mint magánjogi jogalanyok felett a végrehajtó hatalom szervei
nem gyakorolhatnak felügyeletet, hanem ez kizárólag az igazságszolgáltatás szervei
hez tartozik. A köztestületek feletti törvényességi felügyelet jellemzője, hogy a fel
ügyeleti szerv általában a köztestület tevékenysége szerinti ágazati miniszter (például
a Magyar Orvosi Kamara esetében az egészségügyért felelős miniszter). A felügyeleti
szerv itt sem rendelkezik még aktusmegsemmisítési joggal sem, hanem ez a köztestü-
letek esetében is a bíróságok joga.
A magyar tételes jogi szabályozásban a törvényességi felügyeleti viszonyok
szabályozása meglehetősen elnagyolt, különösen kidolgozatlanok és szabályozatla-
nok az eljárásjogi vonatkozások. Holott a törvényességi felügyelet gyakorlása során
– ahogy ezt a közigazgatási tevékenységfajtákról szóló fejezetben jeleztük, éppen
az autonóm szervek önállóságának fokozott védelme érdekében – ugyanolyan rész-
letes eljárási garanciarendszerre lenne szükség, mint a hatósági felügyelet során.
Ebben az összefüggésben tárgyaltuk a törvényességi felügyeletet a közigazgatás
közhatalmi tevékenységei között.
4. Az ellenőrzés
a) Az ellenőrzés fogalma
Az ellenőrzést már több helyen is tárgyaltuk, a vezetés, az irányítás, illetőleg a felügye-

let részjogosítványaként. Minden esetben olyan tényleges cselekményt értettünk alat-
ta, melynek során az ellenőrző szerv vizsgálódik, informálódik az ellenőrzött műkö-
déséről, oly módon azonban, hogy e vizsgálódásnak az ellenőrzött köteles alávetni
magát, és köteles információkat is szolgáltatni. Az ellenőrzési cselekmények mind
ezt a vizsgálódást, informálódást szolgálják. Csak a teljesség kedvéért megismétel-
ve az irányításnál leírtakat, a leggyakoribb ellenőrzési cselekmények: a szóbeli vagy
írásbeli információkérés (beszámoltatás, jelentéskérés), a munkatársak (alkalmazottak)
megkérdezése, iratok, tárgyak, munkafolyamatok megtekintése, tanulmányozása,
a helyszíni szemle; a hatósági jogviszonyokban előfordul még a kép- és hangfelvétel-
készítés, a mintavétel és a minta laboratóriumi megvizsgálása, a próbavásárlás stb.
Az ellenőrzés önálló tárgyalását – hasonlóan a felügyelethez – az indokolja, hogy
a jogi szabályozás létrehozhat kizárólag ellenőrzési jogviszonyt különböző jogala-
nyok között. Ez elsősorban a hatósági tevékenység körében fordul elő, de van rá példa
a közigazgatási szervezeti rendszerben is (például a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalnak
csak ellenőrzési jogai vannak). Hasonlóképpen az 1990-ben elfogadott önkormányzati
törvény szerint az államigazgatási szervek hangsúlyozottan csak törvényességi ellenőr-
zést gyakoroltak az önkormányzatok fölött, nem törvényességi felügyeletet.
b) Az ellenőrzés fajtái
Az ellenőrzés egyes fajtáit is aszerint tudjuk megkülönböztetni, hogy milyen joga-

lanyok között, milyen jogviszony részeként vagy milyen jogviszonyként zajlik az
ellenőrzés. Ennek alapján a következő ellenőrzésfajtákat különböztethetjük meg:
a) Belső ellenőrzés. A közigazgatási szerven belül a vezető által végzett, vagy/és
a legfelső vezető közvetlen alárendeltségébe tartozó belső ellenőrzési egység által foly-
tatott ellenőrzés. Ez utóbbi – mivel a költségvetési jogszabályok írják elő – elsősorban
pénzügyi-gazdasági ellenőrzés, de a vezető más ellenőrzési feladatot is adhat ennek
a szervezeti egységnek, a személyi állomány felkészültségétől függően. A vezetői
ellenőrzés minden vezetői jogkör része, tehát nemcsak a szerv élén álló vezető, hanem
a belső hierarchiában az alacsonyabb szintű vezetők is jogosultak és egyben kötelesek
is a hozzájuk tartozó szervezeti egységek és személyek tevékenységét folyamatosan
vizsgálni. A vezetői ellenőrzés a beosztottak munkavégzésének minden részletére
kiterjedhet, és nemcsak jogszerűségi, hanem célszerűségi szempontból is.
b) Hierarchikus ellenőrzés. Mint láttuk, ez az irányítás egyik részjogosítvá-

nya. Hasonlóképpen teljes körű, mint a vezetői ellenőrzés. Ezt a teljes körű ellen
őrzési jogkört rendszerint a közvetlen irányító gyakorolja, de ellenőrzési jogok tele-
píthetők a közvetett irányítóhoz is, illetőleg az ellenőrzési jogkör is megosztható
több irányító között az irányított működési viszonyai szerint.
Ebből a szempontból osztja fel az ellenőrzési jogokat a fővárosi és megyei kormány-

hivatalokról, valamint a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról szóló 86/2019. (IV. 23.)
Korm. rendelet 3. sz. melléklete, ami az e hivatalok ellenőrzésére vonatkozó részletes
szabályokat állapítja meg.
c) Törvényességi ellenőrzés. Lehet a törvényességi felügyelet részjogosítványa,

de önálló törvényességi ellenőrzési jogviszony is. Az ellenőrzési cselekmények itt
is teljes körűek, de az ellenőrzés célját csak a jogszerűségre korlátozza a jogalkotó.
Arra is van példa, hogy a jogi szabályozás az ellenőrzés tárgyát is szűkíti. A helyi
önkormányzatok és a köztestületek esetében sem a folyamatos törvényességi
felügyelet, sem ezen belül az ellenőrzés nem terjed ki azokra az ügyekre, melyek-
ben az önkormányzati döntéssel érintett jogalanyok külön bírói jogvédelemmel élhet
nek (így a közszolgálatban állókkal kapcsolatos egyedi munkáltatói döntésekre,
illetve a közigazgatási bíróság elé vihető egyedi hatósági ügyekre).
d) Hatósági ellenőrzés. A hatósági felügyelet része vagy önállósult ellenőrzési
jogkör a közigazgatás külső (közhatalmi) jogviszonyaiban. A hatóság az ügyfélnek
kizárólag azt az életviszonyát/működési viszonyát ellenőrizheti, amire jogszabály
feljogosította (például az adófizetési kötelezettség betartását kizárólag az adóha-
tóság, a környezetvédelmi szabályok követését csak a környezetvédelmi hatóság
ellenőrizheti). Ha az egyik hatóság olyan jogsértés gyanújáról szerez tudomást,
melynek ellenőrzése másik hatóság hatáskörébe tartozik, akkor erről tájékoztat-
ja a másik hatóságot, de maga nem ellenőrizhet. A hatósági ellenőrzés alapvető-
en jogszerűségi ellenőrzés. Az alkalmazható ellenőrzési cselekményeket és ezek
lefolytatásának módját részben az Ákr., részben az adott ellenőrzésre vonatkozó,
ún. különös eljárási szabályok tartalmazzák.
Irodalom
Bércesi Ferenc – Ivancsics Imre: A felügyeleti ellenőrzés. Magyar Közigazgatás, (2003)

2., 65–83. o.
Ivancsics Imre: Az irányítás és felügyelet jogtudományi problémái. In A magyar közigaz-
gatás korszerűsítésének elvi és gyakorlati problémái. Budapest, 1996.
Kahl, Wolfgang: Die Staatsaufsicht. Tübingen, 2000.

Kaltenbach Jenő: Elméleti problémák az irányítás fogalma köréből. Állam és Igazgatás,
(1984) 7., 611–620. o.
Kaltenbach Jenő: Az önkormányzati felügyelet. Szeged, 1991.
Kaltenbach Jenő: A felügyeleti tevékenység fogalma, fajtái, gyakorlásának eszkö-
zei; Ellenőrzés a közigazgatás rendszerében. In Fazekas Marianna – Ficzere Lajos
(szerk.): Magyar közigazgatási jog. Általános rész. Budapest, 2006. 248–260. o.
Madarász Tibor: Városigazgatás és urbanizáció. Budapest, 1971. 337–348. o.
Zsuffa István: A közigazgatási szervek irányítása és felügyelete. Magyar Közigazgatás,
(2004) 7., 408–417. o.
VIII. A központi közigazgatási szervek
1. Kormányformák...............................................................................................................................143
a) Kormányzás, kormányforma....................................................................................................143
b) A parlamentáris kormányforma ............................................................................................. 144
c) A prezidenciális kormányforma ...............................................................................................145
d) A félelnöki kormányforma........................................................................................................146
2. A központi államigazgatás modelljei.................................................................................................146
a) Az angol modell .......................................................................................................................146
b) Az Amerikai Egyesült Államok szövetségi közigazgatásának alapvető jellemzői....................149
c) A német modell ........................................................................................................................151
d) A francia modell........................................................................................................................153
e) A skandináv modell...................................................................................................................155
3. A Kormány a magyar kormányzati és közigazgatási rendszerben..................................................157
a) A magyar központi közigazgatás szabályozási keretei............................................................157
b) A Kormány fogalma és feladatköre..........................................................................................157
c) A Kormány hatásköre...............................................................................................................159
d) A Kormány szervezete.............................................................................................................162
e) A Kormány működése..............................................................................................................164
4. A miniszter és a minisztérium..........................................................................................................167
a) A miniszter és a minisztérium fogalma....................................................................................167
b) A miniszter és a minisztérium feladat- és hatásköre...............................................................167
c) A minisztérium szervezete.......................................................................................................170
5. A Kormánynak alárendelt nem minisztériumi központi államigazgatási szervek............................172
a) A központi hivatal.....................................................................................................................172
b) A kormányzati főhivatal...........................................................................................................173
6. A Kormánytól független központi államigazgatási szervek.............................................................174
a) Az autonóm államigazgatási szerv...........................................................................................174
b) Az önálló szabályozó szerv és a szabályozó hatóság...............................................................178
Irodalom................................................................................................................................................180
1. Kormányformák
a) Kormányzás, kormányforma
A közigazgatás központi szervezetrendszerének többféle modelljét különböztet-

jük meg. Ezek bemutatása elsősorban azt a célt szolgálja, hogy a jelenkori magyar
berendezkedést tágabb összefüggések közé tudjuk helyezni. Fel kell azonban hívni
a figyelmet, hogy az alábbiakban bemutatandó modellek soha nem érvényesülnek
tisztán, a konkrét példákból mindig az derül ki, hogy az egyes modellek jellemzői
keverednek egymással.
Az egyes országok központi közigazgatási szervezetrendszereit a különböző

kormányformák foglalják keretbe, ezért először ezek főbb jellemzőit tekintjük át.
A kormányzásba tág értelemben beleértik mindazokat az országos szintű álla-
mi szervek – például a törvényhozó testület és a kormány – által végzett tevékenysé-
geket, amelyek a közügyek intézésére irányulnak. Ez politikai döntések előkészítését,
meghozatalát és végrehajtását jelenti, tehát egyszerre politikai és szakmai tevékeny-
ség. Szűk értelemben azonban kifejezetten a végrehajtó hatalom csúcsszerve – a kor
mányformától függően ez lehet a kormány vagy az államfő – és a neki alárendelt
szervek ilyen jellegű tevékenységét értik alatta (a továbbiakban ebben a szűk érte-
lemben használjuk a kifejezést). Tartalmilag a kormányzás sokféle tevékenységfajtán
keresztül megvalósulhat, a jogalkotástól kezdve egészen a kincstári vagyonnal való
gazdálkodásig.
A kormányforma (vagy más néven kormányzati rendszer) azt az átfogó módot
jelenti, ahogy az adott államot kormányozzák. Az egyes kormányformák lényegében
abban különböznek egymástól, hogy melyik központi állami szerv – az államfő vagy
a törvényhozó testület – súlya döntő a kormányzati tevékenység irányának meghatá-
rozásában. Ennek alapján megkülönböztetünk parlamentáris, prezidenciális (elnöki)
és félelnöki (szemiprezidenciális) kormányformákat.
A kormányforma nem tévesztendő össze az államformával, amely lehet monarchia

vagy köztársaság. Az államformák abban különböznek egymástól, hogy az államfő
öröklés vagy választás útján nyeri el a megbízatását.
b) A parlamentáris kormányforma
Ebben a rendszerben a kormányzati tevékenység gyakorlatilag a törvényhozó tes

tület (parlament) és a kormány között oszlik meg, az államfő – még ha esetleg
névleg a végrehajtó hatalom fejeként is jelöli meg az alkotmány – csak korlátozott
mértékben rendelkezik kormányzati jogosítványokkal, így többek között lehet-
nek személyzeti hatáskörei (például miniszterelnök kinevezése vagy a személyére
történő javaslattétel).
A parlamentáris berendezkedés alapvető jellemvonása, hogy a parlament meg
határozó befolyást gyakorol a kormányzás szervezetére és működésére. A parla-
ment által elfogadott alkotmány, illetve a törvények közigazgatási szervtípusokat
statuálnak, gyakran konkrét szerveket hoznak létre, meghatározzák a közigazgatás
személyi állományának jogállását, feladat- és hatásköröket adnak a kormánynak
és a közigazgatásnak, valamint meghatározzák az ország költségvetését. Ugyan
akkor a parlament döntéseit alapvetően a kormány készíti elő, és ő is szervezi
azok végrehajtását. A szoros kapcsolatot a személyi összefonódások is erősítik
A központi közigazgatási szervek 145 i
(például nincs összeférhetetlenség a parlamenti képviselői mandátum és a minisz-

teri tisztség között). A kormány a tevékenységéért a parlamentnek felelős, hiszen
tőle kapja a felhatalmazást a kormányzati tevékenység végzésére.
A kormány feladat- és hatásköre rendszerint nincs tételesen meghatározva
a parlamentáris berendezkedésű országok alkotmányaiban, de más jogszabály sem
sorolja fel ezeket kimerítően. Az alkotmányok inkább általánosságban definiálják
a kormányt vagy a kormányzati tevékenységet, mivel utóbbira bonyolultsága miatt
nehéz használható jogszabályi felsorolást adni. Ez a szabályozási technika is hozzá-
járul ahhoz, hogy a kormánynak viszonylag nagy a mozgástere a kormányzati
döntések kezdeményezése, valamint a kormányzati tevékenység infrastruktúrájá-
nak – személyi és tárgyi feltételeinek, gazdasági hátterének – megszervezése terén,
tehát általában a kormányzás területén. Mindez természetesen csak a parlament
által meghatározott alkotmányi és törvényi keretek között lehetséges.
Például az Alkotmány nem definiálta a Kormányt, viszont a feladat- és hatáskörét

egy a)-tól m)-ig tartó felsorolásban részletezte [35. § (1) bek.], amelyben az alkotmá-
nyos rend védelmétől az egészségügyi ellátás állami rendszerének meghatározásáig
sok minden szerepelt, továbbá megengedte, hogy törvény további feladatokat adjon
a Kormánynak. Nyilvánvaló volt, hogy ez a felsorolás nem teljes körű. Az Alkotmányt
2012. január 1-jei hatálybalépéssel felváltó Alaptörvény ezzel szemben azt mondja,
hogy a Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre
kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv
feladat- és hatáskörébe. Azt is rögzíti, hogy a Kormány a közigazgatás legfőbb szerve
[15. cikk (1)–(2) bek.]. Ez a szabályozási mód egyrészt jobban megfelel a parlamentá-
ris rendszer logikájának, mint a – jó eséllyel amúgy is lehetetlen – tételes felsorolás,
másrészt alkalmat ad a Kormánynak mozgástere bővítésére.
A parlamentáris kormányzati rendszert működtető államokban a kormány felépíté-

sét és működését vizsgálva megkülönböztethetőek bizonyos elvek, így a kabinet-elv
(például Nagy-Britannia) és a kancellár-elv (például Németország), ezekre bőveb-
ben az egyes modellekről szóló részek térnek ki.
c) A prezidenciális kormányforma
Az elnöki rendszernek is nevezett kormányforma őshazája az Amerikai Egyesült

Államok. A berendezkedés egyik leglényegesebb vonása, hogy a végrehajtó hatal-
mat az erős demokratikus legitimációval rendelkező államfő (az elnök) testesíti meg,
nincs is külön miniszterelnöki tisztség. A mi fogalmaink szerinti kormány nem is
létezik, a miniszterek (az angol szóhasználat szerint államtitkárok, secretaries) kis
túlzással az elnök tanácsadói és döntéseinek végrehajtói, kinevezésük is az elnök

hatáskörébe tartozik.
Legkövetkezetesebben az amerikai rendszerben érvényesül a hatalmi ágak elvá-
lasztásának követelménye, ami viszont együtt jár a fékek és ellensúlyok elvével
(checks and balances). Ez többek között abban is kifejeződik, hogy a törvényho-
zó testületben – az USA-ban a Kongresszusban – betöltött mandátum összeférhe-
tetlen a végrehajtó hatalomban viselt megbízatással. Az elnök továbbá nem felelős
a törvényhozásnak, noha beszámolási kötelezettséggel tartozik neki. Mindezzel
együtt a kormányzásban az elnöknek és a törvényhozó testületnek együtt kell működ-
nie. Az elnök törvénykezdeményezési aktivitása a Kongresszus politikai összetéte-
létől függően változóan sikeres. A Kongresszusnak saját, kiterjedt döntés-előkészítő
apparátusa van. A központi közigazgatási szerveket főszabály szerint a Kongresszus
hozza létre (erre bizonyos mértékben az elnök is jogosult). Az együttműködés kitün-
tetett terepe a személyzeti hatáskörök gyakorlása: a vezető közigazgatási tisztségeket
betöltő személyeket általában az elnök nevezi ki, de ehhez a törvényhozás javaslatára
vagy utólagos jóváhagyására van szükség. Az elnök közigazgatási szervezetalakítási
jogai tipikusan a nagy létszámú elnöki apparátus létrehozására terjednek ki.
d) A félelnöki kormányforma
A félelnöki vagy szemiprezidenciális kormányforma kialakulása az 1958. évi francia

alkotmányhoz köthető, amelynek nyomán a berendezkedés klasszikus példája Francia
ország lett. A félelnöki rendszer meghatározó vonása, hogy a végrehajtó hatalom feje
a közvetlenül választott köztársasági elnök, de e funkcióján osztoznia kell a kormán�-
nyal és azon belül kiemelten a miniszterelnökkel. Az erősen centralizált francia köz
ponti közigazgatásban például a köztársasági elnök erős szervezetalakítási hatás-
körökkel rendelkezik, rendeletben határozza meg többek között a minisztériumok
számát, elnevezését, feladat- és hatáskörét, továbbá ő nevezi ki a miniszterelnököt és
a minisztereket.
2. A központi államigazgatás modelljei
a) Az angol modell
Nagy-Britannia és az Amerikai Egyesült Államok kormányzati rendszere meglehe-

tősen különböző, ezért külön modellként tárgyaljuk az angol és az amerikai szövet-
ségi közigazgatást. Elöljáróban meg kell azonban jegyezni, hogy a részben közös
történelem és a közös nyelv mellett vannak olyan sajátosságok, amelyek – a kor

mányformák eltérő volta ellenére – mindkét közigazgatási rendszert jellemzik. Az
egyik ilyen jellegzetesség a bíró alkotta jog, a bírói gyakorlat és a jogszokások nagy
szerepe a közjogi rendszer alakításában (ez egyben az angolszász jogrendszerek
egyik fő vonása is). A másik a végrehajtó hatalom fejétől valamilyen mértékben
autonóm központi közigazgatási szervek jelenléte (a két tulajdonság összefüggését
jelzi, hogy a vizsgált országokban egyes központi szervek autonómiája sok vonat-
kozásban nem a tételes jogi szabályozásnak, hanem konkrét ügyekben született
bírói ítéleteknek köszönhető).
Az angol modellt Európában Írország, Málta és Ciprus követi.
Nagy-Britannia közjogi berendezkedésének szervező elve a parlamenti szuve-
renitás tana, ami azt jelenti, hogy a törvényhozó testület, a Parlament törvénnyel
lényegében bármit szabályozhat, a jogalkotó hatásköre korlátlan. Ez a közpon-
ti közigazgatás vonatkozásában azzal jár, hogy a Parlament bármilyen központi
szervet létrehozhat, és számára feladat- és hatásköröket állapíthat meg (az a fajta
különbségtétel, hogy például a magyar rendszerben bizonyos szervtípusba tarto-
zó szerveket törvényben, bizonyosakat kormányrendeletben lehet létrehozni, itt
nem létezik). De arra is van példa, hogy központi szervet uralkodói döntéssel vagy
kormány-, illetve miniszteri rendelettel hoznak létre. A Parlament mozgásterét az is
szélesíti, hogy az országnak nincs kartális alkotmánya: az alkotmányos jelentőségű
szabályokat az angol jogfejlődés több évszázadára visszamenően egyes törvények,
jogszokások, bírói ítéletek, megállapodások és a bizonyos esetekben a jogtudomány
eredményei alkotják.
A rendszer általános jellemzőit az határozza meg, hogy államformáját tekint-
ve Nagy-Britannia monarchia, kormányformáját tekintve a parlamentáris rend-
szerek közé sorolható. A végrehajtó hatalmon az uralkodó (király vagy királynő)
a kormánnyal osztozik, amely az uralkodó nevében kormányoz. Az uralkodó tény-
legesen nem vesz részt a napi kormányzati ügyek intézésében, szerepköre jórészt
ceremoniális, de a királyi előjogok – prerogatívák – gyakorlásán keresztül hatást
gyakorolhat az államszervezetre, például a Parlament feloszlatása vagy egyes
kinevezési jogok révén, illetve adománylevél – royal charter – kiadásával szervet
alapíthat. Ma már azonban ezeknek az előjogoknak a jó részét ténylegesen nem az
uralkodó, hanem más szervek vagy személyek – például a kormány vagy a minisz-
terelnök – gyakorolják.
A brit kormány (Government) nem egyenlő a kabinettel (Cabinet). A kormány-
nak tagja a miniszterelnök és minden miniszter, a kabinet viszont szűkebb testület:
a miniszterelnök és az általa kiválasztott miniszterek a tagjai. Mind a miniszter-
elnököt, mind a minisztereket az uralkodó nevezi ki. A kormány és a miniszterek
felelősek a Parlamentnek, amely az előbbiek által alkotott rendeleteket felülvizsgál-
hatja.
A Kabinet meghatározza a kormány politikáját, létszáma 20–30 fő körül

mozog. Összetételét nem törvény határozza meg, kizárólag a miniszterelnök szemé-
lyes döntésén múlik, hogy az uralkodó által kinevezett miniszterek közül kiket
ruház fel kabinettagsággal. A pénzügyekért, a belügyért, a külügyért és a hadügye-
kért felelős miniszter rendszerint megtalálható ezek között. A Kabinet mint testület
munkáját hivatali típusú szerv (Cabinet Office) segíti.
Az uralkodó által kinevezett miniszterelnök tekinthető a végrehajtó hatalom
valódi fejének. Ez nem kizárólag annak köszönhető, hogy a kormányfői teendők
mellett más címekkel is rendelkezik (így a Kincstár első lordja és közszolgálati
miniszter), hanem többek között annak, hogy noha a minisztereket nem ő nevezi ki,
hanem az uralkodó, javaslattételi jogával élve lényegében ő dönt a miniszteri posz-
tok betöltéséről, hiszen az uralkodó a javaslattól nem szokott eltérni. Úgyszintén ő
határozza meg a tényleges kormányként működő Kabinet összetételét. Ő határozza
meg a kabinetülés napirendjét, továbbá számos személyzeti jogkörrel rendelkezik
(például a miniszterek által kinevezett államtitkárok személyének jóváhagyása).
A belpolitikai és ezáltal a kormányzati viszonyok alapvető befolyásolására ad lehe-
tőséget az a körülmény, hogy a miniszterelnök bármikor kezdeményezheti az ural-
kodónál a Parlament feloszlatását és az új választások kiírását (tehát a parlamenti
ciklusnak lényegében nincs előre rögzített időtartama).
A miniszterelnök kiemelt szerepét jelzi a miniszterelnöki kérdések órájának
intézménye a Parlament Alsóházában (Prime Minister’s Questions, PMQ), amelyet
minden héten megtartanak, és amely az egyik leglátványosabb eszköze a minisz-
terelnök és a közigazgatás parlamenti ellenőrzésének.
A miniszterek által vezetett minisztériumok (ministerial departments) alkotják
a központi közigazgatásnak a kormány alatti szintjét. A minisztériumok valósítják
meg a kormányzati politikát a feladatkörükbe tartozó ágazatokban. Elnevezésük
változó, a legtöbb esetben Department vagy Ministry a hivatalos megjelölésük (pél
dául Department for Education vagy Ministry of Justice), de az elnevezés nem egy
séges, többek között a Treasury vagy a Wales Office is minisztériumnak számít.
A miniszterek elnevezése általában államtitkár (Secretary of State). A miniszterek
– amellett, hogy tevékenységüket a miniszterelnök irányítja – a Parlamentnek tar
toznak felelősséggel, amely rendeleteiket felülvizsgálhatja.
A minisztérium vezetője politikai értelemben a miniszter, de az apparátus
szakmai vezetője a Permanent Secretary (ez a magyar közigazgatási államtitkár-
nak megfelelő tisztség). Ő felelős azért, hogy a szakmai munka az esetleges politikai
változásoktól, például miniszter- vagy kormányváltásoktól függetlenül zökkenő-
mentesen működjön, valamint hogy közvetítsen a politikai vezetés és a köztisztvi-
selői réteg között.
A minisztériumi szint alatti központi közigazgatási szerveknek számos típu-
sa és gyűjtőfogalma létezik, például non-ministerial department, executive agency,
non-departmental public body stb. A konkrét szervek elnevezése és feladatköre is

meglehetősen változatos, hivatali és testületi típusú szervek egyaránt találhatóak
köztük, például a National Health Service (hivatali típusú) és az Advisory Committe
on Pesticides (testületi típusú). Igen kiterjedt az állami tulajdonú, közfeladatokat
ellátó gazdasági társaságok köre (például a British Broadcasting Corporation,
BBC).
A központi közigazgatási szerveket rendszerint törvény hozza létre, de van
példa kormányrendelettel, miniszteri rendelettel vagy uralkodói döntéssel létre-
hozott szervre is. Bizonyos esetekben a létrehozásra irányuló hatáskör több szerv
között oszlik meg, például a már említett Advisory Committe on Pesticides létreho-
zását törvény rendeli el, de magát a szervet miniszteri rendelet hozta létre. A BBC-t
királyi alapítólevél hívta életre.
Az egyéb központi szervek közös jellemzője, hogy a kormányhoz és az adott
ágazatot irányító miniszterhez képest kisebb vagy nagyobb fokú autonómia illeti
meg őket. Több közülük szabályozó hatósági jogkörrel – regulatory authority –
rendelkezik (erről lásd később).
b) Az Amerikai Egyesült Államok szövetségi közigazgatásának alapvető

jellemzői
Az Amerikai Egyesült Államok központi közigazgatását alapvetően az határozza

meg, hogy az USA szövetségi állam, így a központi közigazgatás értelmezhető szövet-
ségi és tagállami szinten egyaránt. A továbbiakban a szövetségi szintről lesz szó.
Az USA-ra jellemző prezidenciális berendezkedés lényege, hogy a végrehajtó
hatalom feje az elnök, aki egy személyben államfő és kormányfő. Külön minisz-
terelnöki tisztség nincs is az amerikai rendszerben, sőt, mint majd látjuk, kormány
sem létezik abban az értelemben, ahogy ezt a szót Európában használják. Ezért van,
aki szerint az USA-ban az elnök egyenlő a végrehajtó hatalommal, hiszen központi
szinten őt illetik meg a végrehajtó hatalom hatáskörei, amelyeket viszont az általa
irányított apparátus közreműködésével gyakorol. Feladatköre ennek megfelelően
igen széles: a hadsereg főparancsnoka, a külpolitika irányítója, valamint megha-
tározza a kormányzati politika irányát. Feladatai ellátásához kiterjedt hatáskörrel
rendelkezik: ezek között megtaláljuk többek között a normaalkotási jogot, továbbá
a különféle kinevezési és egyéb személyzeti jogosítványokat.
Az USA központi közigazgatására általában jellemző, hogy az elnök mint
a végrehajtó hatalom feje közvetlen vagy közvetett módon erős befolyásolási lehe-
tőségekkel rendelkezik a szövetségi szintű apparátus felett. Az amerikai közjogi
és politikai gondolkodásban azonban nagyon erős a demokratikus legitimáció
gondolata, vagyis az, hogy a törvényhozó hatalmat megtestesítő Kongresszusnak
felügyelet alatt kell tartania a közigazgatást (legislative control of bureaucracy),

amelybe kivételesen a központi közigazgatási szervek normatív döntései felülvizs-
gálatának a lehetősége is beletartozik. Ennek alapja az a demokratikus követel-
mény, hogy legyen olyan, a választópolgárok által választott testület, személy vagy
szerv, amelyik kontrollálja a közigazgatás döntéseit. A demokráciában ugyanis az
alapvető közösségi döntéseket olyanoknak kell meghozniuk, akiket a választók meg
tudnak jutalmazni vagy büntetni. Ez a szerv elsősorban a Kongresszus, amely az
így kapott hatalmát tovább is ruházhatja (delegation of power), de vissza is veheti.
Mindebből következik, hogy a központi közigazgatási szerveket az USA-ban
rendszerint a Kongresszus hozza létre (általában törvénnyel), és ezen túlmenően az
ő hatáskörébe tartozik a költségvetésük megállapítása is. A végrehajtó hatalom feje,
az elnök is rendelkezik ugyanakkor befolyásoló eszközökkel, elsősorban a külön-
féle személyzeti jogosítványok (például vezetők kinevezése és felmentése) terén.
Az elnök munkáját az Elnöki Hivatal (Executive Office of the President) segíti,
amely magába foglalja az elnök közvetlen kiszolgáló apparátusát, tanácsadóit, de
vannak olyan részlegei is, amelyek speciális ágazatokért felelősek, például külön
hivatal foglalkozik a tudománypolitika ügyeivel. Az Elnöki Hivatalon belül talál-
ható az alelnök – az elnök helyettese – munkaszervezete is.
A Kabinet egészen más jellegű testület, mint a parlamentáris rendszerekben
megszokott kormány vagy akár a hasonló nevű angol szerv. Az amerikai Kabinet nem
a végrehajtó hatalom – és így a közigazgatás – vezető testülete, hiszen ennek a hatal-
mi ágnak az elnök a feje, így a Kabinet lényegében az ő tanácsadó testületeként funk-
cionál. A Kabinet tagjai az államtitkárok (Secretary), bár van olyan kabinettag, aki
nem ezt az elnevezést viseli: az Igazságügyi Minisztériumot (Department of Justice)
az Attorney General (kb. legfőbb ügyész) vezeti. A Kabinet tagjait az elnök nevezi ki
és menti fel, de a Szenátusnak – a törvényhozó hatalmat gyakorló Kongresszus felső-
házának – is meg kell erősítenie őket tisztségükben.
A Kabinet tagjai által vezetett minisztériumok elnevezése egységesen
Department (például Department of Agriculture), melyek között a klasszikusnak
számító tárcák mindig megtalálhatóak (külügyi, hadügyi, pénzügyi). A miniszté-
riumokat, akárcsak a többi központi szervet, az esetek többségében a Kongresszus
hozza létre. Legfontosabb feladatuk az adott ágazatra vonatkozó kormányzati
(elnöki) döntések, stratégiák előkészítése és végrehajtásuk szervezése, valamint
a jogalkotás.
A nem minisztériumi jogállású központi közigazgatási szervek igen változa-
tos elnevezéssel működnek (például Office, Bureau, Commission, Administration),
ugyanakkor általában az ügynökség (agency) gyűjtőfogalommal szokták őket
megjelölni. Mint más országokban is, általában azokat a központi államigazgatási
feladatokat végzik, amelyeket minisztériumi szinten nem érdemes ellátni (például
hatósági jogalkalmazás, közszolgáltatás-szervezés, vagyongazdálkodás). Többen
közülük azonban szabályozó hatósági feladatokat látnak el, vagyis jogalkotói ha
táskörrel is rendelkeznek, és vannak, amelyek ezzel összefüggésben a központi
kormányzathoz képest bizonyos fokú autonómiát élveznek (independent regu-
latory agency). Ilyen például a National Aeronautics and Space Administration
(NASA).
Ezeket a központi szerveket is általában a Kongresszus hozza létre, de vezetői
ket az elnök nevezi ki és menti fel. Átszervezésük, esetleges megszüntetésük szintén
a Kongresszus hatásköre, de törvényjavaslatok útján ezt az elnök is kezdeményez-
heti. Ugyanakkor több bírói ítélet mondta ki konkrét ügyekben, hogy a Kongresszus
törvényben korlátozhatja az elnöknek azt a jogát, hogy egy ügynökség vezetőjét
felmentse.
c) A német modell
A központi kormányzati szervezetrendszer német modellje kiemelkedő hatást gya

korolt a közép-európai, és ezen belül is a magyar kormányzati rendszerre. A model-
len belül a leginkább jellegadó Németország központi közigazgatásáról lesz szó.
Németország szövetségi állam, de a tagállamok (tartományok) közigazgatási rend-
szereinek vizsgálata nem tárgya ennek a fejezetnek, ezért csak a szövetségi szintű
közigazgatást tárgyaljuk.
Az államfőként funkcionáló szövetségi elnököt (Bundespräsident) hagyomá-
nyosan a végrehajtó hatalom részének tekintik, noha kevés olyan feladat- és hatás-
köre van, amely ténylegesen a végrehajtó hatalom körébe sorolható. Szerepköre
– a parlamentáris berendezkedésnek megfelelően – inkább ceremoniális, az állam
külső képviseletére, illetve megjelenítésére vonatkozik. A szokásosnak mondható
államfői hatáskörök – törvények aláírása, a törvényhozó testület összehívása stb. –
mellett kifejezetten a közigazgatást érintő hatáskörei közé tartoznak a különféle
személyzeti jogosítványok: így ő tesz javaslatot a kormányfőként funkcioná-
ló szövetségi kancellár (Bundeskanzler) személyére, akit a Szövetségi Gyűlés
(Bundestag) választ meg, majd az elnök nevezi ki. Ezen túlmenően többek között
kinevezi a minisztereket, valamint a hadsereg tisztjeit. Döntéseihez azonban
a legtöbb esetben a kancellár vagy a hatáskörrel rendelkező miniszter ellenjegyzése
szükséges, ami a politikai és a szakmai felelősség átvállalását szolgálja.
A szövetségi kormány (Bundesregierung) a végrehajtó hatalom legfőbb testü-
leti szerve, amely a kancellárból és a szövetségi miniszterekből (Bundesminister)
áll. Feladat- és hatáskörét sem a német Alaptörvény (Grundgesetz – GG), sem más
jogszabály nem sorolja fel tételesen, de az Alaptörvény többek között törvénykez-
deményezési, valamint rendeletalkotási jogot is biztosít számára (utóbbit törvényi
felhatalmazás alapján a kormány tagjai, a kancellár és a miniszterek számára is).
A kormány működését három, a Grundgesetzből is kiolvasható elv határozza

meg.
a) A kancellár-elv (Kanzlerprinzip) azon az alaptörvényi rendelkezésen alapul,
mely szerint a kormány politikájának általános irányát a kancellár határozza meg,
és ő is felelős érte. A kormány összetételét is gyakorlatilag ő alakítja ki: ő dönti el,
milyen minisztériumok létesülnek a kormányon belül, mivel nincs olyan jogszabály,
amely felsorolná a minisztériumokat, igaz, a német Alaptörvény rögzíti bizonyos
tárcák létezését (az igazságügy, a pénzügy és a honvédelem területén). A kancellár
állapítja meg a miniszterek feladat- és hatáskörét is, vagyis a kormányon belüli
munkamegosztást. A szövetségi elnöknek tett személyi javaslat révén praktikusan
ő dönti el, hogy kik fogják az adott miniszteri tisztségeket betölteni, a miniszterek
közül pedig alkancellárt (kancellár-helyettest) nevez ki. Látható, hogy a kormányon
belüli kulcsfontosságú szervezetalakítási hatásköröket a kancellár gyakorolja.
A kancellár súlyát növeli az is, hogy sorsa össze van kötve a kormányéval:
a törvényhozás egyenként nem vonhatja meg a bizalmat a miniszterektől (noha
azok felelősek neki), csak a kancellártól. Ennek eszköze a konstruktív bizalmat-
lansági indítvány, amelynek lényege, hogy ha a törvényhozás megvonja a bizalmat
a kancellártól, akkor az egyben a kormány megbízatásának megszűnését is eredmé-
nyezi, és ezzel egyidejűleg a kancellár utódjáról is dönt a Szövetségi Gyűlés.
A kancellár munkáját a Kancellári Hivatal (Bundeskanzleramt) segíti, amelynek
súlyát jelzi, hogy miniszter vezeti, és benne államtitkárok működnek. A Kancellári
Hivatal egyrészt a kancellár személye körüli teendőkért felelős (titkársági feladatok,
programok szervezése, külkapcsolatok intézése, kapcsolattartás a többi kormányzati
szervvel), másrészt a Hivatal végzi a kormányzaton belüli koordinációt, továbbá érvé-
nyesíti az összkormányzati szempontokat a kormányzati döntéshozatalban.
b) A tárcaelv (Ressortprinzip) értelmében a kancellár által meghatározott
irányvonalon belül az egyes miniszterek a saját feladatkörükben önállóan járnak
el. Ennek keretében rendeleteket alkotnak, vezetik a minisztériumot, irányítják az
alájuk rendelt szerveket stb.
c) A testületi elv (Kollegialprinzip) azt jelenti, hogy a kormány általában testü-
letként hozza döntéseit, de szavazategyenlőség esetén a kancellár dönt. Úgyszintén
a kormányon belüli vitákat is testületi döntés zárja le. Bizonyos kérdésekben csak
testületi döntés hozható, például ha a kormány a szövetségi Alkotmánybírósághoz
kíván fordulni, erről szavazni kell. Még ennek az elvnek az érvényesülése sem ront-
ja le a kancellár meghatározó befolyását, hiszen többek között a kormányülések
napirendjének meghatározása révén hatékonyan tudja érvényesíteni az akaratát.
A kancellárnak a kormányon belüli meghatározó súlyát érzékelteti az a mondás,
mely szerint a kancellárnak van kormánya és nem a kormánynak kancellárja.
A szövetségi minisztériumok különös hatáskörű közigazgatási szervek,
amelyek közvetlenül a kormánynak vannak alárendelve. Mindegyik élén egy-egy
miniszter áll. A kancellár által meghatározott feladat- és hatáskörükben járnak

el, egy vagy több ágazatban működve hajtják végre a kormány politikáját, illetve
képviselik az adott ágazat érdekeit a kormányon belül. A miniszternek rendeletal-
kotási hatásköre is van, de ezen túlmenően a minisztériumok elsősorban a kormány
és a kancellár döntéseit készítik elő és irányítják az alájuk rendelt szerveket.
Miután a minisztériumi struktúra meghatározásában a kancellárnak nagyfo-
kú szabadsága van, ez a szerkezet folyamatosan változik. Mindazonáltal vannak
viszonylag stabil elemek: az Alaptörvényből következően igazságüggyel, pénzüg�-
gyel és honvédelemmel foglalkozó minisztériumnak mindenképpen működnie kell,
de ezeken túlmenően klasszikusnak számító tárca a külügyi, továbbá értelemszerű-
en vannak többek között gazdasági profilú minisztériumok is.
A minisztérium felépítését tekintve hivatali típusú szerv, amelynek vezetési
struktúrája összetett. A miniszter az egyszemélyi politikai vezető, akinek a munká-
ját egy vagy több politikai államtitkár (politischer Staatssekretär) segíti például
a parlamenti jelenlét terén. Ehhez képest a minisztérium vezetésének szakmai szintjét
jelentik a közigazgatási államtitkárok (beamteter Staatssekretär), akikből szintén
több lehet a minisztériumon belül. A szabályozás célja az, hogy többé-kevésbé elvál-
jon egymástól a minisztérium vezetésének politikai és szakmai eleme. A politikai
elem – a miniszter és a politikai államtitkárok köre – szükségképpen változó, hiszen
ki van téve a politikai események hatásainak (például kormány- és miniszterváltá-
sok), míg ezzel szemben a szakmai vezető réteg valamilyen mértékben független
a politikai változásoktól. Utóbbiak határozatlan időre kapják a kinevezésüket, de
bármikor elmozdíthatóak. Az azonnali elmozdítás lehetősége mutatja, hogy szakmai
hozzáértésük mellett a politikai vezetéshez való lojalitásuk is alapvető elvárás.
A nem minisztériumi jogállású központi szervek azokat a feladatokat látják
el, amelyeket minisztériumi formában nem érdemes megoldani, mert nincs szük-
ség arra, hogy közvetlen kapcsolatban álljanak a politikai döntéshozatal szintjével
(vagy ez kifejezetten káros lenne): hatósági tevékenység, közszolgáltatás-szervezés,
központi nyilvántartások vezetése, alárendelt szervek irányítása stb. Ezek a szer-
vek általában valamelyik minisztérium alárendeltségében működnek, és gyakran
törvény rendelkezik a létrehozásukról. Ebbe a körbe tartozik például a Migrációs
és Menekültügyi Szövetségi Hivatal (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge).
d) A francia modell
A központi közigazgatás ma is működő francia modellje történetileg az V. köztár-

saságot megalapozó 1958. évi francia alkotmányhoz és személy szerint Charles de
Gaulle köztársasági elnökhöz köthető. Azóta Franciaország a félelnöki kormányza-
ti rendszer mintaállamának számít. Ebben a fejezetben ezt a rendszert tekintjük át,
a modellt részben vagy egészben átvevő országok – például Románia, Oroszország

és a balti államok – szabályozására nem térünk ki.
A francia félprezidenciális rendszer és a központi államigazgatás általá-
nos jellemzői közé tartozik, hogy a végrehajtó hatalmon a köztársasági elnök
(Président) megosztozik a kormánnyal (Gouvernement) és azon belül a miniszter-
elnökkel (Premier ministre). Ez számos megosztott döntési hatáskörben kifejező-
dik, például a kormány rendeleteit az elnöknek is alá kell írnia.
Speciális szerv a francia központi államszervezetben az Államtanács (Conseil
d’État), amely egyszerre a legfelsőbb szintű közigazgatási bíróság és a kormány
tanácsadó szerve (például törvénytervezeteket véleményez). Elnöke formálisan
a miniszterelnök, de a tényleges vezetői feladatokat az elnökhelyettes látja el.
A köztársasági elnök az alkotmányosság őre, aki a parlamentáris államok
államfőihez képest kiterjedt hatáskörökkel rendelkezik, és a napi kormányzati
politika alakításában is aktívabb. A klasszikus államfői jogosítványok általában
tényleges beavatkozási jogokat is jelentenek a végrehajtó hatalom területén, lásd
a hadsereg főparancsnoki tisztét és a külkapcsolatok irányítására való felhatalma-
zást. Ezen túlmenően kinevezi a miniszterelnököt és a miniszterelnök javaslatára
a minisztereket. Döntéseihez – kevés kivétellel – miniszterelnöki vagy miniszteri
ellenjegyzés szükséges.
A Kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből áll, akik nem lehetnek
a Nemzetgyűlés (Assemblée Générale) tagjai. Ülésein általában a köztársasági
elnök elnököl, ilyenkor Minisztertanács (Conseil des ministres) a neve. Ritkábban
fordul elő, hogy a kormányülésen a miniszterelnök elnököl, ebben az esetben az
elnevezése Kabinet (Conseil de Cabinet).
A Kormány és a miniszterelnök a törvényhozó testület szerepét betöltő
Nemzetgyűlésnek felelős, amit az is mutat, hogy a köztársasági elnök nem vált-
hatja le a miniszterelnököt, ezt csak a Nemzetgyűlés teheti meg. A miniszterelnök
súlyát jelzi, hogy az Alkotmány szerint ő határozza meg a kormány általános poli-
tikáját.
A Kormányt az Alkotmány rendeletalkotási joggal is felruházza, de a rendele-
teket a köztársasági elnöknek is alá kell írnia. Ezen túlmenően a kormány jogosult
törvényjavaslatokat benyújtani a Nemzetgyűlésnek.
A miniszterelnök meghatározza a Kormány általános politikáját, és ő az állam-
igazgatási apparátus vezetője. A köztársasági elnöknek széles mérlegelési joga van
abban a tekintetben, hogy kit nevez ki a tisztségre, de a konkrét belpolitikai viszo-
nyok ebben nyilvánvalóan meghatározóak. Noha a minisztereket is a köztársasá-
gi elnök nevezi ki, a miniszterelnöknek is komoly befolyása lehet a miniszterek
személyére, hiszen ő teszi meg rájuk a személyi javaslatot.
Nemcsak a Kormánynak, hanem a miniszterelnöknek is van rendeletalkotási
joga, de rendeleteit a hatáskörrel rendelkező miniszternek ellen kell jegyeznie.
A miniszterelnök és a Kormány munkáját hivatali kiszolgáló apparátusként

a Főtitkárság (Secrétariat Général du Gouvernement) segíti.
A miniszterek és a minisztériumok száma és elnevezése nincs az Alkotmány
ban vagy más jogszabályban rögzítve, ez gyakorlatilag a miniszterek kinevezésével
dől el, vagyis a köztársasági elnök és a miniszterelnök játszik meghatározó szerepet
ennek a kérdésnek az eldöntésében.
A minisztérium hivatali típusú szerv a francia rendszerben is, amelynek elsődle
ges feladata a köztársasági elnök, a Kormány és a miniszterelnök kormányzati
döntéseinek előkészítése, valamint végrehajtása a feladatkörébe tartozó területe-
ken. Ezen túlmenően irányítja az alárendelt szervek tevékenységét, például a Kör
nyezetvédelem, Fenntartható Fejlődés és Energiaügy Minisztériuma (Ministère de
l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie) a Polgári Légiközlekedési
Hatóságot (Direction Générale de l’Aviation Civile).
A minisztériumot vezető miniszter munkáját a miniszteri kabinet segíti. A mi
nisztériumban ezen túlmenően meghatározott területekért felelős államtitkárok
működnek. A hivatali apparátus szakmai vezetője a főtitkár, aki alá főigazgatók és
igazgatók, valamint az általuk vezetett főigazgatóságok és igazgatóságok tartoznak.
e) A skandináv modell
A szűk értelemben vett skandináv országok (Svédország, Norvégia és Dánia) állam-

szervezetének közös jellemzője a monarchikus államforma. Kormányformájuk
parlamentarizmus, így az uralkodó egyik államban sem rendelkezik érdemben
végrehajtó hatalommal, funkciója nagyrészt szimbolikus-ceremoniális. Ennek
keretében jórészt klasszikus államfői jogköröket gyakorol, például a miniszterel-
nök kinevezése (Norvégia) vagy a Kormány tagjait is magába foglaló Államtanács
összehívása és vezetése (Dánia).
A végrehajtó hatalom csúcsszerve mindegyik skandináv államban a Kormány.
Ez még akkor is így van, ha az alkotmány az uralkodót jelöli meg a végrehajtó ha
talmi ág fejeként, mint például Norvégiában.
A Kormány minden skandináv országban miniszterelnökből és miniszterekből áll.
A monarchikus hagyományból eredeztethetően mindenhol működik (vagy a közel-
múltig működött) Államtanács, amelynek történelmi előképe az uralkodó tanácsadó
testülete (királyi tanács). Ez rendszerint szélesebb körű testület, mint a Kormány:
tagjai a miniszterelnökön és a minisztereken kívül más közjogi tisztségviselők is
lehetnek, mint például Dániában a koronaherceg (trónörökös). Feladatkörébe jellem-
zően az uralkodói döntések meghozatalában való közreműködés tartozik (például az
uralkodó a parlament által meghozott törvényeket az Államtanács ülésén szentesíti).
Általában jóval ritkábban ülésezik, mint a Kormány.
A Kormány, illetve tagjai megbízatásának keletkezése a parlamentáris rend

szerekben szokásos sémákhoz igazodik. A miniszterelnök esetében van példa a tör
vényhozó testület általi választásra (például a svéd miniszterelnököt a törvényhozó
testület, a Riksdag választja meg a parlament elnökének javaslatára), de van, ahol az
uralkodó nevezi ki (Norvégia és Dánia). A minisztereket kinevezheti a miniszterel-
nök (Svédország) vagy az uralkodó (Norvégia és Dánia).
A parlamentáris rendszer logikájából következően a kormányzati dönté-
sekért nem az uralkodó felelős, hiszen személye szent és sérthetetlen. Ebből
következően felelős csak a Kormány, illetve adott esetben annak tagjai lehet-
nek. A Kormány általában véve a törvényhozó testületnek felelős. A felelősségi
szabályok Svédországban a miniszterelnököt helyezik a kormányzati működés
középpontjába, hiszen ha a törvényhozás elfogadja az ellene benyújtott bizalmat-
lansági indítványt, akkor a Kormány megbízatása is megszűnik. Norvégiában még
ennél is tovább megy az alkotmányos szabályozás: a Kormány tagjának fel kell
lépnie minden olyan uralkodói döntés ellen, amely jogellenes, vagy túlterjeszkedik
a kormányzati rendszer keretein. Ha ezt elmulasztja, akkor a norvég törvényhozó
testület, a Storting felelősségre vonhatja.
A miniszteriális szint szabályozása szintén követi az európai parlamentáris
rendszerekben megismert irányokat. A miniszterek meghatározott ágazatokért fele-
lősek, amelyek általában a már megismert példák (külügy, honvédelem, pénzügy)
szerint alakulnak. Vannak ugyanakkor olyan felelősségi körök, amelyek kifejezet-
ten jellemzőek a skandináv kormányzati struktúrára, ilyen például a nemek közötti
egyenjogúság, valamint a halászat.
A miniszterek feladat- és hatáskörében, valamint a minisztériumok szerve-
zetében – más európai országokhoz hasonlóan – egyaránt megtalálható a politikai
és a szakmai elem. A minisztérium vezetője a miniszter, de például Svédországban
egy minisztériumban több miniszter is működik, akik közül az egyik – amellett,
hogy egyes részterületekért felel a minisztérium portfólióján belül – a minisztérium
tulajdonképpeni vezetője. A többi miniszter egyes alágazatokért felelős. Mindegyik
skandináv ország minisztériumaiban találunk továbbá alacsonyabb szintű politikai
vezetőket (államtitkárok), valamint politikai feladatokat ellátó stábokat, kabineteket
(tanácsadók, sajtósok stb.). Vannak ezen kívül szakmai vezetők, akik közvetítenek
a politikai vezető réteg és a szakapparátus között (Svédországban például minisz-
tériumonként általában két főigazgató, Norvégiában egy főtitkár). Az apparátus
hivatali szervezetben dolgozik, amely különféle elnevezésű szervezeti egységekre
oszlik (Svédországban például divíziók). A minisztériumi működésben a politi-
kai elem a hangsúlyos, vagyis a kormányzati döntéseknek a kormányprogramnak
megfelelő előkészítése és meghozatala.
A nem minisztériumi jogállású (ügynökségi típusú) központi szervek
feladatköre, elnevezése ezekben az államokban is igen változatos. Vannak köztük
alapvetően hatósági tevékenységet végző szervek, mint például a Svéd Közleke

dési Ügynökség. Bizonyos ügynökségek szakmai-tudományos háttértevékenységet
végeznek, mint például a Norvég Meteorológiai Intézet. Ezen túlmenően működnek
olyan központi szervek is, amelyek tevékenységük jellegét tekintve inkább közinté-
zetnek tekinthetőek, mint például a svéd Műszaki Múzeum.
Az adott ágazatban működő minisztérium és az ügynökség(ek) kapcsolatát
tekintve a skandináv államokban sajátos megoldásokkal találkozhatunk. Dániában
például vannak olyan ügynökségek, amelyek az ágazati minisztérium szervezeti
keretei között működnek: a környezetvédelemért felelős minisztériumon belül talál-
ható például a földméréssel, valamint a tengerparti ügyekkel foglalkozó ügynökség,
valamint több környezetvédelmi központ és fellebbviteli testület. A svéd központi
államigazgatásban viszont a minisztériumok nem avatkozhatnak bele az alájuk tarto-
zó ügynökségek hatáskörébe tartozó ügyekbe, eljárásokba például egyedi utasítások
vagy aktus-felülvizsgálati jogkörök révén. Ilyen módon a svéd központi kormányzati
struktúrában szervezetileg és feladatkör szempontjából jobban elkülönül a politikai
döntéshozatal és a szakmai végrehajtás szintje.
3. A Kormány a magyar kormányzati és közigazgatási

rendszerben
a) A magyar központi közigazgatás szabályozási keretei
A magyar parlamentáris kormányzati rendszer, ezen belül a központi államigazga-

tás szervezeti kereteit az Alaptörvény, valamint a kormányzati szervezeti törvé-
nyekként funkcionáló Ksztv. és Kit. teremtik meg. Bizonyos szervek, így például
a Kormány léte magából az Alaptörvényből következik, és vannak olyan szerv-
típusok is, amelyeket az Alaptörvény statuál (például a minisztérium). Jelentős
ebből a szempontból még a minisztériumok felsorolásáról szóló törvény, valamint
az egyes miniszterek feladatkörét szabályozó, ezáltal a Kormányon belüli munka-
megosztást rögzítő kormányrendelet is (a miniszterek statútuma). A Kormány belső
működését, döntés-előkészítési rendjét a normatív kormányhatározat formájában
kiadott Kormányügyrend szabályozza.
b) A Kormány fogalma és feladatköre
A Kormány az Alaptörvény szerint „a végrehajtó hatalom általános szerve, amely-

nek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, ami nem tartozik más szerv hatáskörébe”.
Ez azt jelenti, hogy a felelőssége végső soron a kormányzati tevékenység egészére, annak
politikai és szakmai elemeire is kiterjed, ennek érvényesítése érdekében közvetlen és
közvetett beavatkozási jogosítványokkal egyaránt rendelkezik. Ha új feladat merül
fel, köteles gondoskodni ennek ellátásáról, például új szerv alapításával vagy már
létező államigazgatási szervnek a feladat elvégzésére való kijelölésével.
A kormányzati tevékenység összetett fogalom, politikai és szakmai voná-
sokkal egyaránt rendelkezik. A választásokon bizalmat kapott világnézet, értékek
megjelenítése, ezzel összefüggésben a rendelkezésre álló erőforrások elosztása
és ennek során preferenciák meghatározása egyértelműen politikai tevékenység.
Ugyanakkor az ennek kidolgozásához és végrehajtásához szükséges, de a politikai
szempontok szükségszerű változásaitól független, stabil szakmai szempontok érvé-
nyesítése szintén alapvető összetevője a kormányzásnak.
Az Alaptörvény azt is kimondja, hogy a Kormány „a közigazgatás legfőbb szer-
ve”. Ez a fordulat a kormányzati tevékenység szakmai oldalát jeleníti meg. Tény, hogy
a Kormány befolyása az államigazgatáson túl, a helyi önkormányzatok irányában,
továbbá a közigazgatás tág értelemben vett intézményrendszerében is érzékelhető,
például a törvényességi felügyelet vagy a közszolgáltatás-nyújtás szakmai részlet-
szabályainak kidolgozása és érvényesítése terén. Ezzel együtt a Kormány szigorúan
véve nem a közigazgatásnak, hanem az államigazgatásnak a legfőbb szerve, mert
a közigazgatási szervezetrendszernek ez az a része, amely a Kormánynak hierarchi-
kusan alá van rendelve.
A Kormány feladatköreit gyakorlatilag lehetetlen jogszabályban felsorolni, mivel
a kormányzati tevékenység nagyon sokrétű. Az Alaptörvényt megelőző Alkotmány
ezt mégis megtette, noha a modern alkotmányokban ez a szabályozási technika
ritka. A hatályos Alaptörvény már a gyakoribb negatív megközelítést alkalmazza.
A Kormánynak az Alaptörvényben kijelölt államszervezeti helyét figyelembe véve
a feladatköre a következő tipikus feladatcsoportokban ragadható meg.
a) Kormányzati döntések előkészítése. Az Országgyűlés döntéseit, különösen
a törvényjavaslatokat a klasszikus parlamentáris berendezkedés logikájának megfe-
lelően a rendszerváltás óta eltelt időszakban többségében a Kormány készítette elő
és nyújtotta be az Országgyűlésnek. A tervezetek tartalmának kialakítása során
a Kormány nyilvánvalóan a saját programjának a megvalósítását tartja szem előtt.
b) Kormányzati döntések meghozatala. A Kormány értelemszerűen maga is
hoz kormányzati döntéseket, például kormányrendeletben államigazgatási szerve-
ket hoz létre, szervez át vagy szüntet meg.
c) Kormányzati döntések végrehajtása. A Kormány egyrészt gondoskodik
saját döntései végrehajtásáról, ebben az alárendelt államigazgatási szervek is részt
vállalnak, a Kormány feladata ilyenkor ezek irányítása, koordinálása. Másrészt sokszor
a Kormány feladata az Országgyűlés döntéseinek a végrehajtása, például törvényi
felhatalmazás alapján kormányrendeletek megalkotása révén.
A Kormány tehát nem pusztán a kormányzati politikai döntések egyik legfon-

tosabb végrehajtója, hanem annak meghatározásában is vezető szerepet tölt be,
hogy mit kell végrehajtani, vagyis az egyik legfontosabb politikaformáló szerv
az államszervezeten belül.
A Kormány fogalmához hozzátartozik az is, hogy felelős az Országgyűlésnek.
Ennek forrása az, hogy eleve az Országgyűléstől kapja a felhatalmazást a prog-
ramja végrehajtására és az ehhez szükséges közhatalom gyakorlására. A Kormány
létrejöttében ugyanis az Országgyűlés kulcsszerepet játszik (erről lásd később), az
általa megalkotott törvények pedig alapvetően befolyásolják a Kormány és az egész
közigazgatás szervezetét és működését. Ezen túlmenően az Országgyűlés különfé-
le ellenőrzési eszközökkel – például kérdés, interpelláció, bizottsági meghallgatá-
sok – szerez információt arról, hogy a Kormány és a közigazgatás valóban a felha-
talmazás keretei között dolgozik-e.
c) A Kormány hatásköre
A Kormány feladatkörének ellátásához szükséges jogi eszközöket a következők

szerint lehet tipizálni.
a) Jogalkotás. A Kormánynak van jogszabályalkotási hatásköre, vagyis alkot-
hat bárkire nézve kötelező magatartási szabályt tartalmazó jogforrást: ez a kor
mányrendelet. Ennek megalkotása történhet eredeti jogalkotói hatáskörben,
vagyis kifejezett törvényi felhatalmazás nélkül, de a Kormány Alaptörvényben
meghatározott feladatkörének keretei között maradva. Az eredeti jogkörben kiadott
kormányrendeletek általában szervezetalakítási kérdéseket szabályoznak – példá-
ul államigazgatási szervek létrehozásáról rendelkeznek –, és a kormányrendeletek
kisebb hányadát teszik ki. A kormányrendeletek többsége ugyanis végrehajtási
jogszabály, vagyis a Kormány feladatkörében és törvényi felhatalmazás alapján
születnek.
Például a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörében eljárva alkotja meg egyes közpon-
ti hivatalok statútumait. Ezzel szemben az építési törvényben szereplő felhatalmazás
alapján alkotja meg az építményekre vonatkozó országos szakmai követelményekről
szóló kormányrendeletet. Ez a rendelet olyan részletszabályokat tartalmaz, amelyek
a törvénybe már nem fértek volna bele.
A Kormány jogszabályon kívül közjogi szervezetszabályozó eszközt is kibocsát:

normatív határozatban feladatot írhat elő a közvetlenül alárendelt szervek számá-
ra, programokat, koncepciókat, terveket fogadhat el, és saját ügyrendjét is kormány-
határozatban adja ki.
b) Szervezetalakítás. Az Alaptörvény szerint a Kormány – törvényben meghatá-

rozottak szerint – államigazgatási szerveket hozhat létre. A szervezetalakítás azonban
nemcsak az államigazgatási szervek létrehozására terjed ki, hanem lényegében azt
jelenti, hogy alapvetően a Kormány feladata a neki alárendelt államigazgatási szervezet-
rendszer kiépítése és működtetése. Ennek az a magyarázata, hogy az Országgyűléstől
a Kormány felhatalmazást kap programja megvalósítására, és értelemszerűen rendel-
keznie kell azzal a szervezetrendszerrel, amely ennek a programnak a megvalósítá-
sához, az ország kormányzásához szükséges. Ebbe pedig nemcsak a létrehozás joga
tartozik bele, hanem az államigazgatási szervek működéshez szükséges eszközökkel
való felruházásának, valamint átszervezésének joga is, hiszen az esetlegesen felmerülő
változásokhoz – például új feladatokhoz – is alkalmazkodni kell.
A szervezetalakítás – mint a közigazgatási szervekről szóló fejezetben is
láttuk – a következő hatáskörök gyakorlásával valósul meg:
–– az államigazgatás szervtípusainak az intézményesítése;
–– államigazgatási szerv létrehozása, megszüntetése, átszervezése;
–– feladat- és hatáskör megállapítása;
–– a működéshez szükséges költségvetés, eszközök, személyzet biztosítása;
–– belső szervezeti rend meghatározása.
A szervezetalakítási jogosítványok csak az Alaptörvény, illetve a törvények
által megállapított korlátok között érvényesülnek. Így bizonyos szervezetalakí-
tási jogokat nem is a Kormány, hanem maga az Országgyűlés gyakorol: példá-
ul a Kormány létrejöttéről, összetételéről, alapvető hatásköreiről az Alaptörvény
rendelkezik; a minisztériumok felsorolását törvény tartalmazza; az államigazgatási
szervtípusokra vonatkozó alapvető szabályokat a törvény rendezi stb.
Az államigazgatási szervezetalakítás terén a Kormányt a fentiekre tekintet-
tel nagyfokú szabadság illeti meg (ezt az elvet az Alkotmánybíróság is többször
megerősítette). Ennek alapján államigazgatási szervet főszabály szerint a Kormány
hoz létre saját döntésével, kormányrendeletben vagy kivételesen kormányhatározat-
ban. Ehhez képest a törvény általi létesítés kivételes (például az autonóm államigaz-
gatási szervek esetében ez az autonómia egyik garanciája). A Kormány mozgásterét
szélesíti továbbá az Alaptörvénynek az a rendelkezése, amely szerint minisztérium,
miniszter vagy közigazgatási szerv sarkalatos törvényben szereplő megjelölését
törvény módosíthatja. E szabály célja az, hogy egy államigazgatási szerv átnevezé-
se, illetve esetleges átszervezése akkor is megtörténhessen egyszerű országgyűlési
többségi döntéssel, ha az elnevezés sarkalatos – vagyis kétharmados szavazatarán�-
nyal módosítható – törvényben szerepel.
Az államigazgatási szervek feladat- és hatáskörének megállapítása is olyan
módon történik, ami a Kormány szervezetalakítási mozgásterét a lehető legke-
vésbé korlátozza. A közigazgatási feladat- és hatásköröket megállapító törvények
ugyanis nem jelölik meg konkrétan, tulajdonnévvel a feladat- és hatásköröket
gyakorló szerveket, hanem csak általánosan, a feladatkört magába foglaló köznév-

vel. A törvények ugyanakkor felhatalmazzák a Kormányt, hogy az adott feladatkört
gyakorló szervet rendeletben kijelölje. Ennek alapján a Kormány rendeletben már
egy konkrét, tulajdonnévvel megjelölt szervet jelöl ki az adott feladatkör ellátására.
Az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI. törvény

4/A. § (1) bekezdése szerint „[s]zúnyogirtószer és szúnyoglárvairtó-szer légi úton törté-
nő környezetbe juttatása az egészségügyi államigazgatási szerv engedélyével végezhető”.
Ebből még nem derül ki, hogy pontosan ki az engedélyező hatóság, viszont a törvény
15. § (4) bekezdés a) pontja felhatalmazza a Kormányt, hogy „rendeletben jelölje ki az
egészségügyi államigazgatási szervet vagy szerveket”. E felhatalmazás alapján adta ki
a Kormány a fővárosi és megyei kormányhivatal, valamint a járási (fővárosi kerületi) hiva-
tal népegészségügyi feladatai ellátásáról, továbbá az egészségügyi államigazgatási szerv
kijelöléséről szóló 385/2016. (XII. 2.) Korm. rendeletet, amely egészségügyi államigaz-
gatási szervként – különböző feladat- és hatáskörökben – többek között az országos tisz-
tifőorvost, valamint a fővárosi, megyei kormányhivatalokat és a járási hivatalokat jelöli ki.
c) A helyi önkormányzatokkal kapcsolatos hatáskörök. Az Alaptörvény szerint

a Kormány a fővárosi, megyei kormányhivatalok útján biztosítja a helyi önkormány-
zatok törvényességi felügyeletét. A törvényességi felügyelet magába foglalja egyrészt
azokat az ellenőrzési eszközöket, amelyek ahhoz szükségesek, hogy kiderüljön: az
önkormányzatok valóban törvényesen működnek-e. Másrészt beletartozik a felügye-
letbe a megsértett jogrend helyreállításához szükséges intézkedések megtételének joga.
Az idézett alaptörvényi rendelkezés feladatkör-meghatározást jelent, az ehhez
szükséges hatásköröket a jogi szabályozás elsősorban a fővárosi, megyei kormány-
hivataloknak biztosítja, de vannak közvetlenül a Kormánynak is önkormányzato-
kat érintő hatáskörei. Így például törvény a Kormány hozzájárulásához kötheti az
önkormányzatok hitelfelvételét vagy más kötelezettségvállalását. A Kormány joga
ezen túlmenően, hogy indítványozza az Országgyűlésnél az alaptörvény-ellenesen
működő önkormányzati képviselő-testület feloszlatását.
Külön ki kell emelni, hogy az önkormányzatok szervei nemcsak önkormányza-
ti, hanem államigazgatási feladatokat is ellátnak. Ezen feladatok ellátásának szabá-
lyait szintén a Kormány alkotja meg törvényi felhatalmazáson alapuló kormány-
rendeletben.
d) Egyéb hatáskörök. A Kormánynak a fentieken túli hatásköreit nehéz tipi-
zálni. Ide tartozik az egyedi utasítások kiadása a minisztereknek, ezek rendsze-
rint valamely feladat elvégzésére (például egy törvénytervezet kidolgozására) vagy
mulasztás pótlására irányulnak. A Kormány különféle ellenőrzési jogosítványokat
is gyakorolhat, amelynek keretében információkat szerez az államigazgatás tevé-
kenységéről (például beszámoltatás, tájékoztatás-kérés, iratok bekérése stb. útján),
és ebből a célból külön szervet is működtethet, jelenleg ez a központi hivatali formá-

ban működő Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI).
d) A Kormány szervezete
A Kormánynak mint testületnek az összetételét az Alaptörvény határozza meg, az

ezen túlmenő szervezeti kérdéseket pedig a Kit. szabályozza.
a) A Kormány mint testületi szerv. A Kormány miniszterelnökből és miniszte-
rekből áll. A miniszterelnök a miniszterek közül – miniszterelnöki rendeletben – egy
vagy több miniszterelnök-helyettest nevez ki. A Kormány akkor tekinthető megala-
kultnak, ha az Országgyűlés megválasztja a miniszterelnököt, a köztársasági elnök
pedig a miniszterelnök javaslatára kinevezi a minisztereket, akik az Országgyűlés
előtt esküt tesznek. Látható, hogy a Kormány létrejöttében a miniszterelnökön kívül
a törvényhozó hatalmi ág és az államfő is részt vesz, ami a hatalommegosztás elvé-
nek a megnyilvánulása. A javaslattételen keresztül a Kormány összetételét gyakorla-
tilag a miniszterelnök határozza meg.
b) A miniszterelnök. A miniszterelnöki tisztség politikai jellegű, hiszen a meg
választás, illetve a jelölés feltételei a büntetlen előélet és a választójogosultság,
szakmai feltételt a szabályozás nem támaszt (a miniszterelnök ezért felsővezetők
közé tartozik).
A miniszterelnök meghatározza a Kormány politikájának általános irányát.
Ebből következően a miniszterelnök nem csupán a Kormány mint testület vezetője,
jogállása hasonlít a német kancellár jogállásához. Legfőbb hatáskörei a következők:
–– egyedi és normatív utasításokkal feladatokat határoz meg a miniszterek és az
egyéb alárendelt szervek részére;
–– vezeti a Kormány üléseit, és kimondja a Kormány döntéseit;
–– személyzeti jogköröket gyakorol (például javaslatot tesz a miniszterek, az
államtitkárok személyére; kinevezi a helyettes államtitkárokat, a kormányzati főhi-
vatalok, valamint a fővárosi, megyei kormányhivatalok vezetőit);
–– rendeletben miniszterelnök-helyettes(eke)t jelöl ki, és meghatározza helyettesí-
tésének rendjét;
–– kivételesen indokolt esetben két ülés között a Kormány helyett döntést hozhat.
A miniszterelnök és a Kormány munkáját az ún. kormányzati központ segíti,
amely a rendszerváltás óta változó számú és elnevezésű (például Miniszterelnökség,
Miniszterelnöki Hivatal, Miniszterelnöki Kormányiroda) szervből állt, illetve áll.
A kormányzati központ három, egymással szorosan összefüggő feladatcsoportot lát el.
–– A miniszterelnök munkaszerveként segíti a miniszterelnök tevékenységét:
helyet ad a miniszterelnöki titkárságnak, a médiakapcsolatokkal foglalkozó szer-
vezeti egységnek, szervezi a miniszterelnök programjait, nemzetközi kapcsolatait.
–– A kormányzati koordináció központjaként közreműködik a kormányzati poli-

tika alakításában. Felügyeli, hogy a minisztériumok működésében érvényesüljön
a Kormány programja. Ennek alapján folyamatosan visszajelzést ad a miniszter-
elnöknek a központi államigazgatásban folyó munkáról, és közvetíti az államigaz-
gatás felé a miniszterelnök és a Kormány utasításait. Összefogja a kormányzati
döntés-előkészítést, ellátja a kormányülések előkészítésével és megtartásával, vala-
mint a Kormány, illetőleg a miniszterelnök döntéseinek kihirdetésével, közlésével
összefüggő igazgatási feladatokat.
–– Ágazati feladatokat is ellát, amelyek lehetnek stratégiai jelentőségű, az egész
közigazgatást érintő területek (például közigazgatási személyzetpolitika) vagy éppen
politikai, személyes megfontolásokból a kormányzati központhoz kerülő felelősségi
körök.
A fenti három feladatcsoport a politikai változásoktól és az ezekkel együtt
járó átszervezésektől és átnevezésektől függetlenül stabilan jelen van a központi
kormányzat szervezetében.
A Kit. rendelkezik a miniszterelnöki biztos intézményéről, akit a miniszter-
elnök nevez ki normatív utasítással a miniszterelnök feladatkörébe tartozó feladat
ellátására (például egy időben a miniszterelnök szóvivője ezzel a jogállással rendel-
kezett). A kinevezés határozott időre, de maximum a miniszterelnök megbízatásá-
nak időtartamára szól.
c) A miniszter mint a Kormány tagja. A miniszteri tisztség a miniszterelnökéhez
hasonlóan politikai jellegű, hiszen a kinevezés feltételei ugyanazok: büntetlen előélet
és választójog (ezért ő is politikai felsővezetőnek minősül). A kinevezés joga a köztársa
sági elnököt illeti meg, ugyanakkor a miniszterek személyének kiválasztása a miniszter
elnök feladata: ő tesz javaslatot a kinevezésre, valamint ellenjegyzi az elnök döntését.
A Kormány összetételének, azaz a minisztériumi struktúra szabályozásának
joga az Országgyűlésé: a minisztériumok felsorolását az Alaptörvény rendelkezése
nyomán külön törvény tartalmazza.
A miniszter az Alaptörvény szerint a Kormány általános politikájának kere-
tei között önállóan irányítja az államigazgatásnak a feladatkörébe tartozó ágaza-
tait és az alárendelt szerveket, valamint ellátja a Kormány vagy a miniszterelnök
által meghatározott feladatokat. A miniszterek tehát a statútumukban megjelölt
ágazatokért – például belügy, honvédelem, oktatásügy – felelősek, de mindeközben
a feladatuk az, hogy a kormányprogram rájuk eső részét végrehajtsák, illetve előse-
gítsék a kormányzati célok megvalósítását.
A miniszter feladatait munkaszervén, a minisztériumon keresztül látja el (lásd
az erről szóló részt), de a közigazgatási feladat- és hatáskörök címzettje főszabály
szerint a miniszter és nem a minisztérium. Ennek alapja, hogy a Kormány tagja
a miniszter (és nem a minisztérium), valamint az, hogy a feladatkörének ellátásá-
ért a miniszter tartozik felelősséggel: egyrészt a miniszterelnöknek és magának
a Kormánynak; másrészt az Országgyűlésnek, ahol köteles válaszolni a kérdésekre,

interpellációkra, valamint be kell számolnia tevékenységéről a bizottságokban.
A Kormányban betöltött szerepük alapján a miniszterek két csoportba sorolha-
tóak:
–– tárcát vezető miniszterek: a Kormány programjának keretei között vezetik
a minisztériumukat, és végrehajtják a Kormány programjának rájuk eső részét az
általuk irányított ágazatban (például belügyminiszter);
–– tárca nélküli miniszterek: az egy miniszter feladatkörébe sem tartozó fela-
dat ellátására nevezhetőek ki (például hosszú ideig működött a titkosszolgálatokat
felügyelő tárca nélküli miniszter).
d) A Kormány segédszervei. A kormányzati konzultatív mechanizmusba olyan
testületi és egyedi szervek tartoznak, amelyeknek a feladata a Kormány munkájá-
nak segítése, döntéseinek előkészítése, szakmai és politikai megalapozása. A testü-
leti típusú segédszervek főszabály szerint nem rendelkeznek ügydöntő hatáskörrel.
Valamennyi segédszervet normatív kormányhatározat hozza létre.
da) A kabinet miniszterekből, illetve a miniszterelnök által meghívott szemé-
lyekből álló testület, amely a Kormány ülése előtt állást foglal a napirendre tűzött
döntési javaslatokról, ezáltal kisebb súlyú kérdések eldöntésével tehermentesíti
a Kormányt (például ilyen a Nemzetbiztonsági Kabinet).
db) A kormánybizottság miniszterekből álló, több miniszter feladatkörét érin-
tő feladat ellátására létrehozott testület, amely általában javaslattevő, tanácsadó
testület, de törvény vagy kormányrendelet döntési jogkörrel is felruházhatja (ilyen
például a Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság).
dc) A Kormány a fentieken kívül más elnevezésű döntés-előkészítő testülete-
ket is létrehozhat tanács, kollégium, tárcaközi bizottság stb. elnevezéssel (például
Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság).
dd) A kormánybiztos a Kormány nevében eljáró személy, akit határozott időre,
kiemelt fontosságú feladat ellátására nevez ki a Kormány. Kormánybiztossá bárki ki
nevezhető (például ilyen a „30 éve szabadon” emlékév koordinálásáért felelős kor
mánybiztos).
e) A Kormány működése
A Kormány döntéseinek előkészítését, a közigazgatási egyeztetés folyamatát a Kor

mány ügyrendje szabályozza. A Kormányügyrend meghatározza, kik kezdeményez
hetik a Kormány döntéseit, vagyis kik nyújthatnak be előterjesztést a Kormány ülé
sére; melyek a kormány-előterjesztés tartalmi követelményei; milyen egyeztetési
fázisokon kell a tervezetnek keresztülmennie; milyen szabályok szerint hozza meg
a Kormány a döntést, és végül: milyen formákat ölthet a kormánydöntés.
A Kormány féléves munkaterv alapján dolgozik, amely meghatározza, hogy

az adott félévben milyen döntéseket kíván meghozni. Ez kapcsolódik a féléves
törvényalkotási programhoz, amely a Kormány által az Országgyűlés elé benyúj-
tani tervezett törvényjavaslatok címét tartalmazza.
A működés jellegzetességeit vizsgálva megállapítható, hogy a magyar Kormány
működésében a német modellben megismert kancellár-elv, reszortelv és testületi
elv egyaránt érvényesül.
a) A Kormány döntésének kezdeményezése; az előterjesztés. A Kormány
döntéseit általában az adott kérdésben feladatkörrel rendelkező miniszter appará-
tusa készíti elő, hiszen itt található az a szakismeret, amely a részletek kidolgozásá-
hoz szükséges. Még abban az esetben is, ha a kezdeményezés máshonnan érkezik,
a kidolgozás általában az adott miniszter, illetve a minisztériumi apparátus feladata.
Maga a kezdeményezés azonban a legtöbbször a politikai vezetőktől szárma-
zik például utasítás formájában. A miniszter, az államtitkár vagy magasabb rangú
állami vezető (akár a miniszterelnök), aki felelősséggel tartozik a kormányprogram
végrehajtásáért, meghatározza, hogy mi az a részfeladat, amelyet az apparátusnak
a kormányzati cél elérése érdekében el kell végeznie. A kormányzati döntés-előké-
szítés folyamatát beindító impulzus nemzetközi szervezetek részéről, vagy például
európai uniós intézmények felől is érkezhet, ez különösen az ország uniós kötele-
zettségeinek, így többek között az EU-irányelvek tagállami jogrendbe való átülteté-
sének kötelezettsége kapcsán gyakori. Egyéb szervezetek, például civil vagy piaci
szereplők, köztestületek, szakmai szervezetek és magánszemélyek is fordulhatnak
kezdeményezéssel a közigazgatáshoz valamilyen döntés meghozatalának érdeké-
ben, ez irányulhat jogszabály módosítására vagy akár egyedi döntésre is.
Akárhonnan jön is a kezdeményezés, a kormány-előterjesztéseket általában
valamelyik miniszter készíti elő, hiszen a kormányülésre főszabály szerint előter-
jesztéseket a miniszterek nyújthatnak be (rajtuk kívül például a kormánybiztos).
A kormány-előterjesztés írásos dokumentum, célja a Kormány döntésének kez
deményezése. Minden olyan információt tartalmaznia kell, amely a döntés megho-
zatalához szükséges, így többek között: a döntés vagy intézkedés tartalmát; főbb
indokait; azt, hogyan illeszkedik a kormányprogramhoz, illetve az EU jogrendjé-
hez; várható társadalmi, gazdasági, költségvetési stb. hatásait; valamint a végrehaj-
tási jogszabály tervezetét (ha szükséges). Az előterjesztőnek kezdeményeznie kell
a kormány-előterjesztés tervezetének közigazgatási egyeztetésre bocsátását annak
érdekében, hogy meg lehessen vitatni a többi miniszterrel és az érdekeltekkel.
b) A közigazgatási egyeztetés. A közigazgatási egyeztetés az a folyamat,
amelynek során az előterjesztő által kidolgozott kormány-előterjesztés tervezete
elnyeri végleges formáját, és alkalmassá válik arra, hogy a Kormány megtárgyalja.
A közigazgatási egyeztetést megelőzi az előzetes egyeztetés, amely az előzetes
szűrő szerepet tölti be: döntést kell hozni arról, hogy a tervezet egyáltalán alkalmas-e
arra, hogy azt közigazgatási egyeztetésre bocsássák. Ennek az előzetes szűrőnek az

a funkciója, hogy a kormányzati döntés-előkészítést tehermentesítse azoktól a terveze-
tektől, amelyek alapvetően elhibázottak (például ellentétesek a kormányprogrammal,
súlyosan alaptörvény- vagy EU-jog-ellenesek). Ez a döntés a kormányzati központ-
ban születik meg.
Ha tervezet átmegy az előzetes szűrőn, akkor a többi miniszter és az érintett
egyéb központi szervek megkapják, és határidőben kifejthetik róla az álláspontjukat,
észrevételeket tehetnek. Az egyeztetés során lehet kikérni az érdekelt civil szerveze-
tek, gazdasági érdekképviseletek stb. véleményét is. Az észrevételeket az előterjesztő
köteles az észrevételezővel egyeztetni. Ha szükséges, személyes egyeztetések is tart-
hatóak. Ezek alapján az előterjesztő átdolgozhatja a tervezetet, és az így kialakult
tartalmú előterjesztés megy tovább az egyeztetés további lépcsőfokain a Kormány
ülésére (kivéve, ha az előterjesztő visszavonja az előterjesztést).
A közigazgatási egyeztetés záró fázisa annak a döntésnek a meghozatala, hogy
a tervezet alkalmas-e arra, hogy a Kormány megtárgyalja. Erről a közigazgatási
államtitkári értekezlet (KÁT) dönt (az 1990 óta eltelt időszakban csupán 2006 és 2010
között nem működött ilyen elnevezésű testület). A KÁT a minisztériumok szakmai
vezetőiként funkcionáló közigazgatási államtitkárokból álló testület, amely megvitatja
a soron következő kormányülés tervezett napirendjét, az egyes napirendi pontokhoz
kapcsolódó előterjesztések készültségi fokát, illetve azok tartalmát. Ha az előterjesz-
tés még lényeges pontokon vitás, illetve nem kellően kidolgozott, akkor újabb egyez-
tetést rendelhet el, visszaadhatja az előterjesztőnek átdolgozásra vagy kiegészítésre.
Ellenkező esetben úgy foglal állást, hogy az előterjesztés kormánydöntésre alkalmas.
A Kormány elé főszabály szerint nem kerülhet olyan előterjesztés, amelyről
a KÁT nem tárgyalt, és nem javasolta a napirendre vételét. Ezen túlmenően az
előterjesztést a kormányülés előtt valamely konzultatív testület is megtárgyalhatja.
Ilyen szerepet töltenek be a kabinetek.
A kormányzati döntés-előkészítést a kormányzati központ koordinálja. Ennek
keretében azt vizsgálják, hogy a döntés-előkészítés folyamatában érvényesüljenek
az összkormányzati szempontok, ne készüljenek olyan előterjesztések, amelyek
eleve ellentétesek a Kormány céljaival, vagy az Alaptörvénybe, illetve az EU jog
rendjébe ütköznek. A kormányzati központ szervei készítik elő a Kormány üléseit
és gondoskodnak a döntések végrehajtásáról.
c) A Kormány ülése. A Kormány ülésén a kormánytagokon kívül az állandó
meghívottak – például a kormányszóvivő – és a miniszterelnök által eseti jelleg
gel meghívott személyek vesznek részt. A Kormány mint testület megvitatja az
előterjesztéseket, a döntéseket pedig a miniszterelnök mondja ki.
A kormányülés nem nyilvános. Az ülésről szó szerinti jegyzőkönyv nem
készül, ehelyett tartalmi összefoglaló rögzíti az ülésen részt vevők személyét és
a meghozott döntések lényegét.
d) A Kormány döntése lehet jogszabály (kormányrendelet) vagy közjogi szervezet-

szabályozó eszköz (normatív kormányhatározat), ugyancsak határozat formájában elfo-
gadott egyedi döntés (például jelentés elfogadása vagy személyi döntés), továbbá egyéb
döntés (például törvényjavaslat, amelyet a Kormány az Országgyűlésnek nyújt be).
4. A miniszter és a minisztérium
a) A miniszter és a minisztérium fogalma
A miniszter, mint láttuk, a Kormány tagja, aki a Kormányon belül meghatározott

ágazatokért, részterületekért felel. Noha általában ő a feladat- és hatáskörök cím
zettje, ezeket egy hivatali típusú szervezet, a minisztérium élén látja el (kivéve a tárca
nélküli minisztert).
A minisztérium a miniszter munkaszervezete, a Kormány irányítása alatt álló,
különös hatáskörű központi államigazgatási szerv. A Kormány irányítási jogköre
leginkább szabályozási, valamint költségvetési jogosítványokban – például kiadási
előirányzatok közötti átcsoportosítás – fejeződik ki. A különös hatáskör pedig azt
jelenti, hogy a minisztérium a miniszter statútumában meghatározott feladatkörök-
ben, ágazatokban tevékenykedik.
A minisztériumok felsorolását – mint korábban már láttuk – külön törvény
tartalmazza. Ezzel az Alaptörvény a központi államigazgatást érintő egyik legfon-
tosabb szervezetalakítási jogkört az Országgyűlésnek adja, azzal együtt, hogy
ennek a törvénynek a tartalmát nyilvánvalóan a törvényhozó többséggel rendelkező
kormányzó politikai erő határozza meg.
A minisztérium – illetve a miniszter – feladatköre egyes ágazatokra terjed ki.
Azt, hogy a Kormányon belül melyik miniszter miért felelős, a Kormány határozza
meg rendeletben (ez a Kormány és egyben a miniszterek statútuma, amely 2010 óta
egy kormányrendelet, azt megelőzően minden miniszternek külön statútuma volt).
b) A miniszter és a minisztérium feladat- és hatásköre
A statútumában, valamint az ágazati jogszabályokban meghatározott feladat- és

hatáskörök a minisztert illetik meg, a minisztérium mint a miniszter munkaszer-
vezete közreműködik azok ellátásában, önálló feladat- és hatáskörökkel főszabály
szerint nem rendelkezik. A minisztérium érdemi ügyintézői kormánytisztviselők,
akik közvetlen vezetőik (főosztályvezetők, főosztályvezető-helyettesek és osztály-
vezetők), valamint a politikai felsővezetők irányításával végzik a szakmai munkát
(tervezetek előkészítése, ügyfelekkel, más közigazgatási szervekkel való napi szin-

tű kapcsolattartás stb.).
A miniszter vezeti a minisztériumot. Szerepe lényegében kettős: a kormány-
program megvalósítása az ágazatban, valamint az ágazat érdekeinek, szempontjai-
nak képviselete a Kormányban. Ez a kétféle szerepfelfogás gyakran ellentétbe kerül
egymással, de a törvény alapján a miniszter funkciója inkább az elsőhöz áll közel.
A minden minisztert megillető általános (tipikus) feladat- és hatáskörök a kö
vetkezők.
a) Részvétel a kormányzati döntés-előkészítésben. A miniszter előkészíti
a feladatkörébe tartozó jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó eszközök, tör
vényjavaslatok és egyéb kormányzati döntések – ideértve a köztársasági elnök, az
Országgyűlés, a Kormány és a miniszterelnök által meghozott kormányzati dönté-
sek – tervezeteit, és ha az ügyben kormánydöntésre van szükség, benyújtja ezeket
a Kormány ülésére. Szintén a miniszter feladata, hogy az adott ágazatban rövidebb
vagy hosszabb távú programokat, terveket dolgozzon ki. A miniszter felelőssége,
hogy a közigazgatási egyeztetés folyamatában végigvigye, gondozza az általa kidol-
gozott előterjesztéseket, de az is, hogy a más miniszterek által előkészített tervezetek
közigazgatási egyeztetésében részt vegyen, azokra észrevételeket tegyen. Mindez
nemcsak a nemzeti színtérre, hanem az Európai Unió döntéshozatali folyamataira
is érvényes: a Kormány képviselete az EU-ban a feladatkörébe tartozó kérdésekben
szintén a miniszter feladata. Így a miniszter dolgozza ki a saját ágazatára vonatko-
zóan az Unió testületeiben (például a Miniszterek Tanácsában), egyéb szerveiben
képviselendő kormányzati álláspontot, és ő is gondoskodik azok érvényesítéséről.
b) Jogalkotás. A miniszter a jogszabályok közül – származékos jogalkotói ha
táskörben, tehát törvényi vagy kormányrendeleti felhatalmazás alapján – minisz-
teri rendeletet alkothat. A miniszteri rendeletek végrehajtási jogszabályok: az
adott ágazatra vonatkozó speciális részletszabályokat állapítják meg. A közjo-
gi szervezetszabályozó eszközök közül a miniszter normatív utasítást alkothat,
amely csak rá, illetve az általa vezetett vagy irányított szervre vonatkozhat (például
a minisztérium szervezeti és működési szabályzata).
c) Költségvetési és vagyongazdálkodás. Az államháztartás rendszerében a mi
niszter gyakorolja a költségvetési fejezetet irányító szerv jogait (a költségvetési törvény-
ben minden minisztérium egy fejezetet alkot). Így a miniszter gyakorol egyes alapítói
jogokat a fejezetbe tartozó költségvetési szervek felett, vagy például jogosult a működé-
süket ellenőrizni. A miniszter továbbá gazdálkodik a kezelésére bízott, állami tulajdon-
ban lévő vagyonnal, amely a feladat- és hatásköre gyakorlásához szükséges (ezek lehet-
nek ingatlanok, például székház, de ingó dolgok is). A miniszter gyakorolhat ezenkívül
bizonyos tulajdonosi jogokat a hozzá rendelt állami tulajdonú gazdasági társaságokban.
d) Szervezetirányítás. A miniszter irányítja, illetve felügyeli a neki hierar-
chikusan alárendelt központi államigazgatási szerveket, kivételesen egyes területi
államigazgatási szerveket is. Ezen túlmenően irányítási jogosítványokat gyakorol-

hat egyes közintézetek – például felsőoktatási vagy kulturális intézmények – felett.
Az irányítási jogosítványok sokfélék lehetnek (például vezető kinevezése, SZMSZ
kiadása vagy jóváhagyása, szabályozás).
e) Szervezetek feletti törvényességi felügyelet. A miniszter olyan szerveze-
tek felett gyakorol törvényességi felügyeletet, amelyek nem tartoznak a hierarchi-
kus alárendeltségébe, de a feladatkörébe eső területen tevékenykednek és látnak el
közigazgatási feladatokat. Ilyenek tipikusan a köztestületek, így például az igaz-
ságügyért felelős miniszter ellenőrzi, hogy az ügyvédi kamara jogszerűen műkö-
dik-e, és szükség esetén megteszi a megfelelő intézkedést (például kamarai testület
ülésének kezdeményezése, bírósághoz fordulás).
f) Ágazati információs rendszerek működtetése. A miniszteri feladat- és
hatáskörök gyakorlásának feltétele, hogy a miniszter hiteles információkkal rendel-
kezzen az irányított ágazatról, ennek érdekében információs rendszereket működ-
tet, például ágazati statisztikákat készíttet, illetve más módokon jut adatokhoz
(például felvilágosítás kérése, informatikai rendszerek működtetése). A Kormány
is a miniszteren keresztül jut információhoz az adott területről.
g) Hatósági feladatok. A miniszter ritkán gyakorol elsőfokú hatósági jogkört,
mivel a feladata alapvetően a jogalkotás, valamint az ágazati stratégiák, programok
kidolgozása és a kormányzati döntések előkészítése. Ezzel a hatósági ügyek inté-
zése, az ügyfelekkel való kapcsolattartás kevéssé fér össze, ez elsősorban a területi
szervek, központi szinten pedig az egyéb központi szervek feladata. A miniszter
főként felügyeli az alá tartozó szervek hatósági tevékenységét, ha jogszabály mégis
címez neki hatósági hatáskört, az leginkább másodfokú, illetőleg felügyeleti jogkör.
h) Ágazati honvédelmi igazgatási feladatok. Bár a honvédelemért a Kormá
nyon belül külön miniszter felel, minden miniszternek van feladata a honvédelem
területén, amelynek részletszabályait a honvédelmi törvény alapján a minisztereknek
rendeletben kell meghatározniuk. Így például egy egész országra kiterjedő mozgósí-
tás esetén minden ágazati szervnek – így többek között a rendőrségnek, az egészség-
ügyi és az oktatási intézményeknek, az egyéb központi és területi szerveknek – közre
kell működniük a honvédelmi szervek feladatainak ellátásában.
i) Civil kapcsolatok szervezése. A miniszter kapcsolatot tart a feladatköré-
be tartozó területen működő civil szervezetekkel. A kezdeményezés gyakran az
ő irányukból érkezik, például jogszabályok tartalmára, kormányzati döntések
meghozatalára irányuló javaslatok formájában, amelyeket adott esetben a miniszter
csatornáz be a közigazgatási egyeztetés folyamatába (például kormány-előterjesz-
tést készít elő a tárgykörben). Másrészt a kormányzati döntések elfogadtatásában is
nagy szerepe lehet a miniszter és a civil szféra közötti kapcsolatoknak. A minisz-
ternek ezen túlmenően gondoskodnia kell a kormányzati döntések meghozatalában
való egyéni civil részvételről is, például az interneten nyilvánosságra kell hoznia
a közigazgatási egyeztetésre bocsátott jogszabálytervezeteket. A miniszter a civil

szervezetek részére szakmai és anyagi támogatásokat is nyújthat.
c) A minisztérium szervezete
A kormányzati tevékenység, és ezen belül a miniszteri tevékenység – mint az az

előzőekben látható volt – egyszerre politikai és szakmai jellegű. A jogszabályok
megalkotásánál, a programok, koncepciók, tervek összeállításánál, általában véve
a kormányzati döntések meghozatalánál a döntéshozók és a döntések előkészítői
egyszerre vesznek figyelembe politikai és szakmai szempontokat. E szempontok
általában nehezen szétválaszthatók, a kormányzati döntések mögött rendszerint
politikai és szakmai motívumok egyaránt felfedezhetők.
Például ha a Kormány úgy dönt, hogy szigorítja az autógáz-töltőállomások építési enge-

délyezésének feltételeit, annak lehetnek szakmai és politikai indokai egyaránt. Ha ugyan-
is a döntést megelőző években egyre több volt a baleset ezeknél a létesítményeknél, és
ennek igazolhatóan az volt az oka, hogy a szabályozás nem támasztott elég szigorú felté-
teleket az engedély kiadásánál, akkor a szigorítás szakmailag indokolható. A gyakori
balesetek azonban – különösen, ha komoly médianyilvánosságot kapnak – a kormányzat
megítélését is ronthatják, ezért a szigorítás mint jól eladható, népszerű intézkedés egyben
politikai döntés is, vagyis a népszerűség megtartását/növelését vagy éppen szavazatok
megszerzését szolgálja.
A kormányzati döntések kétarcúságából és a miniszter ebből fakadó kettős szerepé

ből következően a minisztérium szervezete is kettős: politikai változó struktúrá-
ra és szakmai állandó elemekre tagozódik, amelyek nem válnak el szorosan egy
mástól.
A szervezeti kereteket törvény határozza meg, így a minisztériumokban műkö-
dő politikai felsővezetők – a miniszter és az államtitkár – jogállását, a szervezeti
egységek típusait, általános funkcióját is. A konkrét minisztérium szervezeti tago-
zódását a szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ) állapítja meg. A SZMSZ-t
a miniszter adja ki normatív utasításban a miniszterelnök jóváhagyásával.
a) A politikai változó struktúra. A minisztérium politikai felsővezetőkből és
közvetlen környezetükből – kabinet, titkárság – álló felső rétege, amely a politikai
változások – személycserék, kormányváltások – következtében gyakran cserélőd-
het. Ide tartozik a miniszter és az államtitkár, valamint a munkájukat segítő szer-
vezeti egységek és tisztviselők. A politikai változó elem alapvetően politikusok-
ból áll, akik politikai szerepet töltenek be, ők felelősek azért, hogy a minisztérium
munkája illeszkedjen a Kormány általános politikájának keretei közé.
A miniszter a minisztérium vezetője. A miniszteri tisztség politikai jellegét

mutatják a következő jogállási elemek: (1) a kinevezéshez választójoggal és büntetlen
előélettel kell rendelkeznie, szakmai feltételt a törvény nem támaszt; (2) megbízatása
a Kormány megbízatásához kötődik; (3) a tisztség nem összeférhetetlen az országgyű-
lési képviselői megbízatással, sőt a parlamentáris rendszerekben – így Magyarországon
is – a gyakorlatban a miniszterek többsége egyúttal országgyűlési képviselő is. A mi
niszter munkáját a kabinetfőnök által vezetett miniszteri kabinet segíti, amely
a minisztériumi munka koordinációjában is döntő szerepet játszik. A kabineten belül
szerveződnek a minisztériumi koordináció színteréül szolgáló értekezletek, testüle-
tek (például vezetői értekezlet, miniszteri felkészítő értekezlet a kormányülés előtt
stb.), valamint itt működnek a miniszter tanácsadói. A kabineten belül vagy amellett
a miniszter munkáját a miniszteri titkárság szolgálja ki. Meghatározott feladat ellá-
tására miniszteri biztost nevezhet ki, illetőleg munkacsoport létrehozásáról dönthet.
Az államtitkárt – a miniszterhez hasonlóan – a miniszterelnök javaslatára
a köztársasági elnök nevezi ki, megbízatása a Kormány megbízatásának megszű-
nésével megszűnik. Az alkalmazás feltétele esetében is csak a büntetlen előélet
és a választójog. Egy minisztériumban több államtitkár működhet. Az államtitkár
a miniszter általános helyettese (például a parlamenti jelenlét terén), több államtit-
kár esetén az SZMSZ szabályozza a helyettesítés rendjét. Felelhet egyes részterüle-
tekért, és irányíthatja egyes helyettes államtitkárok, illetve főosztályok munkáját is.
Munkáját szintén segítheti kabinet.
b) A szakmai állandó struktúra. A minisztériumnak az a része, amely elvileg
a politikai változásoktól független, professzionális közszolgálati tisztviselői réte-
get jeleníti meg.
Ide tartozik a közigazgatási államtitkár, aki a minisztérium hivatali apparátu-
sának szakmai vezetője (minden minisztériumban csak egy van belőle). A köztársa-
sági elnök nevezi ki, de a szakmai felsővezetők közé tartozik. Jogállásának szakmai
vonásai a következők: (1) kinevezését határozatlan időre kapja; (2) a kinevezési felté-
telek között a választójogon és a büntetlen előéleten kívül a törvényben meghatáro-
zott felsőfokú végzettség is szerepel; (3) a tisztség összeférhetetlen az országgyűlé-
si képviselői mandátummal. A közigazgatási államtitkár mint a hivatali apparátus
vezetője felelős azért, hogy a miniszteri döntéseket a minisztérium megfelelően
előkészítse, valamint ő koordinálja a minisztériumi munka szakmai oldalát: gondos-
kodik arról, hogy a közigazgatási egyeztetés keretében a minisztériumba érkező
előterjesztések (vagy például egyéb megkeresések, levelek) a megfelelő szervezeti
egységekhez kerüljenek, és kialakítja a minisztérium végleges szakmai álláspontját
az adott kérdésben. Sok szempontból közvetítő szerepet tölt be a politikai vezetést
megtestesítő miniszter (illetve az államtitkárok) és a szakmai állomány között.
A szakmai felsővezetők közé tartozik a helyettes államtitkár (egy minisztéri-
umban több is lehet belőle). Munkáját a közigazgatási államtitkár vagy valamelyik
államtitkár irányítja. A miniszterelnök nevezi ki határozatlan időre, ennek felté-

telei megegyeznek a közigazgatási államtitkári kinevezés feltételeivel. A helyettes
államtitkár irányítja az SZMSZ-ben meghatározott főosztályok munkáját, tehát
egyes szakmai részterületekért felelős.
A minisztérium szakmai szervezeti egységei a főosztályok és azon belül az
osztályok, ezekben dolgoznak a kormánytisztviselők. A szervezeti egységek élén
főosztályvezetők, illetve osztályvezetők állnak. A főosztályok általában valame-
lyik helyettes államtitkár irányítása alatt állnak, de tartozhatnak a miniszter, vala-
melyik államtitkár vagy a közigazgatási államtitkár közvetlen irányítása alá is.
A funkcionális főosztályok (például gazdálkodás, személyügy, sajtókapcsolatok)
gyakran miniszteri vagy államtitkári alárendeltségben működnek.
Speciális szervezeti egység a kabinet, amely a miniszter és az államtitkár mel-
lett működik, és segíti tevékenységét mint közvetlen kiszolgáló apparátus. A többi
vezető mellett – főosztályvezetői szintig – titkárság működik.
5. A Kormánynak alárendelt nem minisztériumi központi

államigazgatási szervek
A központi államigazgatásban számos olyan ágazati feladat van, amelyet valami-

lyen okból nem érdemes minisztériumi keretek között ellátni. Ilyen például a töme-
ges közigazgatási hatósági ügyintézés vagy a kormányzati döntés-előkészítést
kiszolgáló információgyűjtés és feldolgozás. Ennek nyomán jöttek létre az ún. nem
minisztériumi jogállású központi szervek. Ezek közül a Kormány alárendeltségébe
tartozó szervtípusokat törvény intézményesíti.
a) A központi hivatal
A központi hivatal a minisztérium alatti szinten elhelyezkedő központi államigaz-

gatás fő szervtípusa, amelyet az adott ágazatért felelős miniszter vagy a minisz-
terelnök irányít: kinevezi a vezetőjét, utasítja, kiadja az SZMSZ-ét, megállapítja
a létszámkeretét stb. A központi hivatalt kormányrendelet, kivételesen törvény
hozza létre, ez határozza meg legfontosabb feladatait és hatáskörét, szervezetét,
területi szerveinek rendszerét és jogállását.
a) Feladat- és hatáskör. A központi hivatal azokat a központi szinten megoldan-
dó feladatokat látja el, amelyeket nem érdemes a minisztériumra bízni. A miniszté
rium nagyrészt politikai jellegű tevékenységet folytat: ágazati programokat, stra-
tégiákat alkot, kormányzati döntéseket, jogszabályokat készít elő, közigazgatási
egyeztetéseken vesz részt. Azokat a központi szinten felmerülő feladatokat tehát,

amelyek például ügyfelekkel való napi kapcsolattartást igényelnek, a központi hi
vatalok látják el (közülük több korábban valamely minisztérium egyik szervezeti
egységeként működött), sokszor területi szerveiken keresztül.
aa) Egyedi hatósági jogalkalmazás. Ez nagy tömegben intézendő ügyeket
jelent: engedélyezést, bírságolást, egyedi kötelezéseket stb. Ezekben az ügyekben
a központi hivatal általában fellebbezés alapján vagy felügyeleti jogkörben jár el, ha
első fokon a hierarchikus vagy a szakmai irányítása alatt álló területi államigazga-
tási szerv járt el az adott államigazgatási hatósági ügyben.
ab) Hatósági felügyelet és ellenőrzés: ellenőrzi, hogy az ügyfelek betartják-e
a feladatkörébe tartozó jogszabályok és a hatósági döntések rendelkezéseit, és szük-
ség esetén hatósági jogkörében eljár.
ac) Nyilvántartások, köztük hatósági nyilvántartások vezetése.
ad) Közszolgáltatások szervezése, finanszírozása (például pályázatokon keresz-
tül), illetve a közszolgáltatás-szervezés központi irányítása. Ide tartozhat egyes
közszolgáltatásokhoz kapcsolódó szervezési feladatok ellátása. E feladatcsoportba
sorolható a közszolgáltatást nyújtó állami közintézetek fenntartói irányítása is.
ae) Kormányzati háttértevékenység, amely több mindent jelenthet, például al
kalmazott kutatást, kormányzati döntések előkészítését célzó elemzések készítését.
Ennek célja az aktuális kormányzat politikai céljai elérésének szakmai megalapozása.
b) Szervezet. A központi hivatal szervezetét a létrehozásáról szóló kormányren-
delet (statútum) vagy törvény határozza meg, a szabályozás kereteit törvény tartal-
mazza. A felépítés ugyanolyan hierarchikus, főosztályközpontú szervezet, mint a mi
nisztériumé, azonban itt nem létezik politikai változó elem. Élén egyszemélyi vezető
áll, aki szakmai felsővezetőnek minősül, és az elnevezése általában főigazgató, igaz-
gató, elnök stb., de ettől eltérő is lehet. A vezetőt – ha jogszabály eltérően nem rendel-
kezik – az irányító miniszter nevezi ki és menti fel.
A központi hivatalnak lehetnek területi szervei, szervezeti egységei is, ha a statú
tum így rendelkezik. Ezek regionális, megyei vagy járási, esetleg települési szinten szer-
veződnek (erről bővebben lásd a területi államigazgatási szervekről szóló fejezetet).
b) A kormányzati főhivatal
a) Jogállása. A kormányzati főhivatal a minisztérium alatti szinten elhelyezkedő

központi államigazgatás kivételes szervtípusa, amely nagyfokú szakmai önállósá-
got élvez szakmai feladatai megvalósításában. Ennek az önállóságnak a következő
garanciái vannak:
–– Törvény sorolja fel a kormányzati főhivatalokat, tehát ennek a szervtípusnak
a köre törvényi szinten rögzül, azt a Kormány saját döntésével nem változtathatja meg.
–– A törvényi felsoroláson túl a kormányzati főhivatalokat törvény hozza létre,

ez lehet az adott szervről szóló törvény vagy egy adott ágazatot szabályozó törvény.
–– A kormányzati főhivatalt a Kormány irányítja, és a Kormány által rendeletben
kijelölt miniszter felügyeli. Az irányítási jogosítványok megosztásával a szabá-
lyozás kiemeli a kormányzati főhivatalt a közvetlen miniszteri alárendeltségből.
A Kormány irányítási joga abban nyilvánul meg, hogy a kormányzati főhivatal
vezetőjét a miniszterelnök nevezi ki. A felügyeletét ellátó miniszter e jogköre alap-
ján képviseli a kormányzati főhivatalt az Országgyűlés és a Kormány ülésén, kiadja
a szervezeti és működési szabályzatát, valamint a feladatkörét érintő jogszabályokat
alkot vagy készít elő. A kormányzati főhivatal a törvényben meghatározott feladat-
körében nem utasítható. Ezért utasítási joga – e feladatkör érdemi kérdéseiben – sem
a miniszternek, sem a Kormánynak nincs, továbbá nem jogosultak a kormányzati
főhivatal hatósági döntéseit felülvizsgálni, erre csak a bíróságnak van hatásköre.
–– A kormányzati főhivatal – a felügyelő miniszteren keresztül – tevékenységé-
ről köteles beszámolni a Kormánynak, az Országgyűlés feladatkörében érintett
bizottságát pedig tájékoztatni köteles.
b) Feladat- és hatáskör. Olyan, központi szintű feladatokat lát el, amelyek-
nek a megoldását érdemes lehet kivonni a közvetlen miniszteri befolyás alól. Ez
lehet például különleges biztonságot szolgáló hatósági hatáskörök ellátása (például
Országos Atomenergia Hivatal) vagy az egész közigazgatásra kiterjedő tevékeny-
ség (például Központi Statisztikai Hivatal).
c) Szervezet. A kormányzati főhivatal hivatali típusú felépítésében sem találunk po
litikai változó elemet. Itt is általános a szakmai felsővezetői körhöz sorolt egyszemé-
lyi vezető, akit a miniszter javaslatára a miniszterelnök nevez ki (például főigazgató,
elnök), de egyes vezetői funkciókat, valamint hatósági jogköröket testület is gyakorolhat
(például ilyen volt 2007–2010 között a PSZÁF Felügyeleti Tanácsa). A kormányzati fő
hivatalnak is lehetnek elvileg területi szervei, ha a létrehozó törvény így rendelkezik.
A kormányzati főhivatalok számottevő saját bevételekkel is rendelkezhetnek
(például felügyeleti díj, bírság, igazgatási szolgáltatási díjak).
6. A Kormánytól független központi államigazgatási szervek
a) Az autonóm államigazgatási szerv
Általános jellemzés
Az autonóm államigazgatási szervek az államigazgatás legsajátosabb szervei, hiszen
éppen az a tulajdonság nem jellemzi őket, amelyik minden más államigazgatási
szerv sajátja: hogy közvetlen vagy közvetett módon, de a kormány irányítja őket.
Autonóm államigazgatási szervek először az Amerikai Egyesület Államokban

a 19. században, majd Európában a II. világháború utáni évtizedekben jöttek létre.
Erre az időszakra tehető annak a felismerésnek a térhódítása, hogy a közpon-
ti államigazgatásban nem érdemes minden feladatot hagyományos, a központi
kormányzatnak hierarchikusan alárendelt hivatali típusú szervekkel megoldani.
Egyre gyakoribbá vált az államigazgatáson kívüli szempontok bevitele a döntésho-
zatalba, például a magánszférából érkező szakértők, illetve megoldások, technikák
alkalmazása a gazdasági közigazgatás szerveinél (versenyhatóságok, tőzsdetaná-
csok, bankfelügyeleti szervek). Megszaporodtak a testületi típusú szervek, amelyek
alkalmasak voltak többféle nézőpont érvényesítésére a döntéshozatal során, például
az érintett piaci szereplők, fogyasztók, nem-kormányzati szervek vagy más hatalmi
ágak képviselőinek bevonása révén. Másrészt az alkotmányos jogok szabályozásá-
nak differenciálódásával együtt járt, hogy az érvényesülésük biztosítására felállított
központi közigazgatási szerveket függetlenítették a kormányzattól (például média-
hatóságok). Mindezek révén a központi államigazgatás szervezetében – ha fokoza-
tosan is – a decentralizációra emlékeztető elvek kezdtek érvényesülni.
Magyarországon autonóm államigazgatási szervek értelemszerűen csak az
1989/1990-es rendszerváltás után jelenhettek meg. Magát a szervtípust csak az első
kormányszervezeti törvény, a 2006. évi régi Ksztv. intézményesítette. Felsorolta az
ebbe a körbe tartozó szerveket, de általános jogállási szabályokat – a központi hiva-
taltól és a kormányhivataltól eltérően – nem határozott meg. Ez a hatályos szabá-
lyozásban is így van, a szervek felsorolása ugyanakkor több alkalommal módosult.
Az autonóm államigazgatási szerveket tehát – hasonlóan a kormányzati főhi-
vatalokhoz – törvény sorolja fel. Mindegyik szervet törvény hozza létre, és csak ez
adhat nekik feladat- és hatáskört, melynek gyakorlása során nem utasíthatók. Sem
szakmai, sem szervezeti vonatkozásokban nem tartoznak a Kormány, a miniszter
vagy bármelyik államigazgatási szerv irányítása alá. Egyes irányítási jogokat felet-
tük általában az Országgyűlés és a köztársasági elnök gyakorol, ebben azonban
kivételesen államigazgatási szerv, akár a miniszterelnök is közreműködhet (például
a vezetői pozíciókra tett személyi javaslatok révén).
A z autonómia indokai
Függetlenségük az általuk ellátott feladatok jellegzetességeire vezethető vissza.
a) Gyakran egyes alkotmányos jogok vagy értékek biztosításában működnek
közre, és ehhez szükséges a kormánytól való függetlenség, például a szólásszabad
ság, a kiegyensúlyozott és pártatlan tájékoztatás követelménye – ezt célozta a haj
dani Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT) létrehozása. Hasonlóképpen al
kotmányos érték a tisztességes gazdasági verseny, ennek szervezeti garanciája
a Gazdasági Versenyhivatal (GVH). Ennek megfelelően a létrehozó törvény akár
sarkalatos is lehet, lásd például a médiatörvényt.
b) Kvázi bíráskodó tevékenységet is végezhetnek (ezt általában külön erre

a célra létrehozott testületük folytatja: ilyen volt az ORTT Panaszbizottsága, vagy
ilyen a Közbeszerzési Hatóságon belüli Közbeszerzési Döntőbizottság, a Gazdasági
Versenyhivatalon belül a Versenytanács), vagyis eljárásuk, döntéshozataluk emlé-
keztet a bírósági eljárásokra: ellenérdekű felek állnak egymással szemben, tárgya-
lást tartanak, az eljárás során múltbeli tényállások elbírálása és minősítése történik,
a hatóság szankciós jogköröket gyakorol stb.
c) Szabályozó hatósági tevékenységet is végeznek (erről lásd később).
d) Politikailag kényes területeken működnek (például közbeszerzés), emiatt
különösen szükséges lehet a pártpolitikától és a kormányzati politikától való füg
getlenség.
A z autonómia garanciái
a) Intézményi garanciák. Ide tartozik a törvényben történő létrehozatal. Arra
is volt már példa, hogy maga az Alkotmány rendelkezett autonóm szerv létrehozá-
sáról (ilyen volt a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, amely ma már nem ebbe
a szervtípusba tartozik).
Az intézményi garanciák körébe soroljuk a költségvetési és gazdálkodási ér
telemben vett függetlenséget, amelyre több megoldás is létezik: például a szerv
a központi költségvetésben külön költségvetési fejezetet képez (Gazdasági Verseny
hivatal), vagy költségvetése akár külön törvény is lehet (ilyen a Nemzeti Média- és
Hírközlési Hatóság költségvetése). A költségvetése lehet az Országgyűlés fejeze-
tének a része is (például Közbeszerzési Hatóság). Saját bevételekkel rendelkezik
(például bírságok, felügyeleti díjak), amelyek meghatározott részét saját céljaira
fordíthatja (például köztisztviselők jutalmazása, tudományos kutatás).
Az autonóm államigazgatási szervek csak az Országgyűlésnek tartoznak be
számolási kötelezettséggel. A Kormány felé legfeljebb tájékoztatási/együttműködési
kötelezettségük van. Az őket érintő jogszabálytervezetek közigazgatási egyeztetésébe
azonban be kell őket vonni.
b) Személyi garanciák. A szerv vezetőjének, illetve a testületi tag megbízatá-
sának keletkezésében államigazgatási szervnek elvileg nem lehet ügydöntő befolyá-
sa: e tisztségviselőket vagy az Országgyűlés választja (Médiatanács), vagy szakmai
szervezetek delegálják (Közbeszerzési Tanács), vagy a köztársasági elnök nevezi
ki. A Kormány, illetve a pártpolitika befolyása azonban nincs teljesen kizárva,
így a javaslattételi jogokon (például a GVH elnökének személyére a miniszterel-
nök tesz javaslatot és a köztársasági elnök nevezi ki) vagy az Országgyűlés általi
választás intézményén keresztül. A megbízatás időtartama pedig gyakran túlnyúlik
a kormányzati cikluson (például 6–9 évre szól).
Szigorú összeférhetetlenségi szabályok érvényesülnek az államigazgatás
(tágabban az összes hatalmi ág) és a piaci szféra felé, utóbbi körében különösen
a szerv által felügyelt ágazatban működő vállalkozások irányában. (Bár ez utóbbi

irányban a magyar szabályok általában kevésbé szigorúak.)
A vezetők, dolgozók javadalmazása törvényileg kötött, és más szerveknél
dolgozó közszolgálati tisztviselőkhöz képest kedvezőbb. Ennek magyarázata – az
autonómia biztosítása mellett – az, hogy ezeken a területeken a piaci szféra általá-
ban jóval magasabb jövedelmeket kínál.
c) Szakmai garanciák. A szakmai autonómia körébe tartozik, hogy az autonóm
szervek számára feladat- és hatáskört főszabály szerint törvény állapíthat meg, eset-
leg törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabály. Az utasításadás természetesen
ebben a körben kizárt.
Az autonómiát szolgálja rendszerint az a szervezeti megoldás, amikor az egyedi
hatósági ügyek intézésére, esetleg kvázi bíráskodási tevékenységre a szerven belül
külön testületet hoznak létre, például a GVH-n belül a Versenytanácsot vagy a Köz
beszerzési Hatóságon belül a Döntőbizottságot. A testületi forma több okból is
alkalmas a szakmai autonómia alátámasztására: többféle szempont érvényesítésére
ad alkalmat a döntéshozatalban, ezáltal megalapozottabbá teheti a döntést, valamint
növelheti a döntéshozatali folyamat legitimációját a több oldalról érkező résztvevők
révén. Másrészt az, hogy a döntést nem egy személy hozza, megnehezítheti az eset-
leges illetéktelen befolyásolási törekvéseket.
Az autonóm szervek egyedi hatósági döntései – például bírságolás, engedé-
lyek kiadása – ellen közigazgatási úton nincs helye fellebbezésnek, azokat csak
a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság előtt lehet megtámadni.
A z államigazgatáson belüli autonómia értékelése

A valamilyen fokban autonóm szervek megjelenése az államigazgatásban ma már vi
lágszerte elterjedt és megállíthatatlan jelenség: bizonyos szektorokban, például a mé
diaigazgatásban az Európai Unió kifejezetten megköveteli a tagállami kormányoktól
független szervek működtetését. Ezzel együtt az autonóm államigazgatási szervek
megjelenése kétségtelenül megbontja a kormánynak alárendelt államigazgatási szer-
vezetrendszert. Ez azzal a következménnyel jár, hogy bizonyos területeken nem lesz
olyan szerv, amelyik érdemi szakmai és politikai felelősséget viselne a döntésekért,
hiszen a Kormány lehetőségei – elvileg – igen korlátozottak, az autonóm szervek dön
téseit pedig csak a bíróság vizsgálhatja felül, de kizárólag jogszerűségi szempontból.
Másrészt az autonóm jogállás politikai okokból könnyen kiüresedhet. Ez
sokszor nem jogi, hanem politikai eszközökkel történik (például pártpolitikai elkö-
telezettséggel bíró vezetők megválasztása vagy kinevezése révén). A függetlenség
azonban a jogi szabályozás révén is viszonylagossá tehető: például ha a törvény
szerint egy szerv vezetőjét a köztársasági elnök nevezi ki, de a miniszterelnök tesz
rá javaslatot, akkor a jelölt személyét praktikusan a miniszterelnök választja ki,
a köztársasági elnök „csak” kinevez (lásd a GVH elnökére vonatkozó szabályozást).
b) Az önálló szabályozó szerv és a szabályozó hatóság
A címben szereplő két fogalom között különbséget kell tenni: az önálló szabályo
zó szerv egy szervtípus, amelyet az Alaptörvény intézményesít. Ezzel szem-
ben a szabályozó hatóság nem magyar tételes jogi, hanem elméleti kategória:
azoknak a közigazgatási szerveknek a gyűjtőfogalma, amelyek szabályozó ható-
sági tevékenységet végeznek (ezek között többféle szervtípusba tartozó szervek
vannak).
A z önálló szabályozó szervek általános jellemzői

A szervtípust az Alaptörvény intézményesíti, az idetartozó szerveket pedig törvény
sorolja fel. Az Alaptörvény csak egyes alapvető jogállási szabályokat ír elő:
a) sarkalatos törvényben kell létrehozni;
b) a végrehajtó hatalom körébe tartozó feladat- és hatásköröket lát el;
c) vezetőjét a miniszterelnök vagy a miniszterelnök javaslatára a köztársasági
elnök, nevezi ki; a vezetőhelyettest vagy -helyetteseket pedig a szerv vezetője;
d) vezetője a szerv tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek;
e) vezetője törvény felhatalmazása alapján rendeletet ad ki.
Ezen túlmenő általános jellemzők az egyes szerveket létrehozó törvényekből
általánosíthatóak. A jogállást tekintve rokoníthatóak az autonóm államigazga-
tási szervekkel, vagyis a Kormánytól való függetlenségnek e szervek esetében is
vannak intézményi és szakmai garanciái. Ugyanakkor az Alaptörvény lehetővé
teszi, hogy az önálló szabályozó szerv vezetőjét ne a köztársasági elnök, hanem
akár a miniszterelnök nevezze ki.
Eredetileg mind a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (NMHH), mind a Magyar

Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal vezetőjét a miniszterelnök nevezte ki.
2013-tól az NMHH elnöke a köztársasági elnöktől kapja a megbízatását, de a szemé-
lyére a miniszterelnök tesz javaslatot.
Az önálló szabályozó szervek legjellemzőbb közigazgatási feladata a szabályozó

hatósági tevékenység.
A szabályozó hatósági tevékenység

Lényege, hogy a szerv általános magatartási szabályokat, normákat alkot, ugyanakkor
formálisan nincs feltétlenül felruházva jogalkotói hatáskörrel. Ez háromféle módon
valósulhat meg.
a) A szabályozó hatóság az egyedi hatósági engedélyeiben lefektetett köve-
telményeket uniformizálja, így azokat a piaci szereplők normaként követik, vagy
állásfoglalásai rendelkeznek gyakorlatilag jogszabályi súllyal;
b) Az is előfordul, hogy a szabályozó hatóság kifejezetten jogszabályalkotó

hatáskörrel is rendelkezik (lásd az Alaptörvényben intézményesített önálló szabá-
lyozó szerveket);
c) A szabályozó hatóságok mindezek elősegítésére sokszor nemcsak egye-
di döntéseket hoznak, hanem közleményeket, tájékoztatókat, ajánlásokat és más
hasonló, soft law jellegű dokumentumokat bocsátanak ki, amelyekkel orientál-
ni igyekeznek a piaci szereplők tevékenységét például a jogszabályokhoz, saját
gyakorlatukhoz fűződő magyarázatok formájában.
A szabályozó hatósági tevékenység őshazája az Amerikai Egyesült Államok, ahol
már a 19. század végén előfordultak ilyen jellegű tevékenységet végző, ügynökség
típusú szervek (regulatory agencies). Európában az autonóm szervekkel párhuzamo-
san, a II. világháború után jelentek meg, hiszen a szabályozó hatóságok rendszerint
valamilyen fokban függetlenek is a kormánytól. Az európai közjogi gondolkodás
keretei közé ugyanakkor nehezen fértek be ezek a szervek, hiszen Európában a jogal-
kotást és a hatósági jogalkalmazást elméleti síkon különválasztják, míg a szabályozó
hatósági működés lényege épp ennek a két kategóriának az összeolvasztása.
Szabályozó hatóságokra általában olyan területeken van szükség, ahol gyorsan
változnak a technikai szabályok (például médiajog, energiajog), ezért a jogszabá-
lyok nem képesek betölteni a közigazgatási jogi szabályozás egyik legfontosabb,
garanciális jelentőségű funkcióját: miszerint annak ismeretében a jogalanyok nagy
vonalakban ki tudják számítani, hogy egyedi ügyükben a közigazgatási hatóság
milyen döntést fog hozni. Ezekben az ágazatokban a szabályozás gyakran elvont,
túl általános (absztrakt) jogi normák köré épül, amelyek nem alkalmasak arra, hogy
azok ismeretében az ügyfelek előre lássák a közigazgatási döntés tartalmát, illetve
annak motívumait, a mérlegelés szempontjait. Ezt a szerepet a hatósági jogalkal-
mazói döntések fogják átvenni: a – potenciális – ügyfelek azt fogják megvizsgálni,
hogy a hatóság milyen döntést hozott az ő esetükhöz hasonló ügyekben, és ebből
próbálnak meg következtetéseket levonni. Vagyis az egyedi döntésekből, a hatósá-
gi gyakorlatból általánosítható szabályszerűségeket, mintázatokat próbálják meg
„sorvezetőként”, normaként követni.
A Gazdasági Versenyhivatal feladat- és hatáskörét megállapító, a tisztességtelen piaci

magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (Tpvt.)
értelmében „tilos a gazdasági erőfölénnyel visszaélni”. A törvény hoz példákat arra,
mely esetekben valósul meg a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés, de ez a felsorolás
csak példálózó jellegű, másrészt a példák sok esetben maguk is további értelmezésre
szorulnak, például azonos értékű vagy jellegű ügyletek esetén az üzletfelek indokolat-
lan megkülönböztetése. A gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalmának – különö-
sen az angolszász országokban – könyvtárnyi közgazdaság-tudományi és versenyjogi
szakirodalma van. Pusztán a Tpvt. előírása alapján egy piaci szereplő sem fogja tudni
eldönteni, hogy az általa tervezett üzletpolitikai lépés maga után vonja-e a GVH eljá-
rását, és nem sújtják-e esetleg nagy összegű bírsággal. Pedig a szabályozásnak elvileg
épp ez lenne a célja.
Épp ezért a piaci szereplők, ha tudni akarják, hogy a tevékenységük megfelel-e
a versenyjog szabályainak, akkor a hasonló ügyekben született GVH-döntéseket fogják
tanulmányozni. Ezek értelmezésében a hatóság által kiadott soft law eszközök nagy
segítséget jelenthetnek. A hatósági gyakorlat, illetve az abból kirajzolódó irányok tehát
általánosan kötelező magatartási szabályokként funkcionálnak.
A szabályozó hatósági tevékenység ugyanakkor alkotmányossági szempontból ag

gályos: a szabályozó hatóság ugyanis gyakran úgy hoz általános kötelező magatartási
szabályként funkcionáló döntést, hogy az Alaptörvény kifejezetten nem ruházza fel
jogalkotási hatáskörrel. Másrészt a döntéshozatali eljárásához nem fűződnek a jog
alkotási eljárás garanciái, amelyek többek között a nyilvánosságot és az átláthatóságot
hivatottak biztosítani (például törvényjavaslatok nyilvánossága, jogszabályterveze-
tek véleményezése a közigazgatási egyeztetés során stb.). Ezen aggályok kezelésére
megoldást jelenthet, ha a szabályozó hatóságokat jogalkotási hatáskörrel ruházzák fel
(lásd a magyar önálló szabályozó szervek rendeletalkotási hatáskörét).
A szabályozó hatósági jogállás másik vitatott kérdése a függetlenség. Sok eset-
ben az EU-szabályozás kifejezetten előírja a relatív függetlenséggel rendelkező sza
bályozó hatóságok létrehozását egyes területeken (például a médiaigazgatás vagy
az energiaigazgatás területén). A szabályozó hatóság autonómiájára többek között
azért van szükség, mert ezeken a területeken megvalósult vagy éppen folyamatban
van a piaci liberalizáció (a magánszektor megjelenése a szolgáltatók között), viszont
az állam – mint egyes közszolgáltatások nyújtója – maga is piaci szereplő. Az állam
ugyanakkor a jogalkotás és a hatósági jogalkalmazás révén alapvetően befolyásolni
tudja a piaci viszonyokat, ezért szolgáltatásnyújtói és szabályozói funkcióit egymás-
tól el kell különíteni. Másrészt az uniós szabályozás gyakran alkotmányos értékekre,
például a sajtószabadságra vezeti vissza az adott ágazatot felügyelő szerv bizonyos
fokú autonómiájának igényét.
Irodalom
Almond, Gabriel A. – Dalton, Russell J. – Powell, Bingham G. – Strom, Kaare: Össze

hasonlító politológia. Budapest, 2006.
Bán Tamás – Könyves Tóth Pál: A szabályozó felügyeleti hatóság alkotmányos feltételei
nek megteremtéséről. Jogtudományi Közlöny, (1997) 4., 165–171. o.
Barabás Gergely: Alkotmányreform Franciaországban – A kormányzati szervezetrendszert

és az Alkotmánytanácsot érintő reformjavaslatok. Jogi Tanulmányok, (2009) 1., 9–40. o.
Bradley, A. W. – Ewing, K. D.: Constitutional and Administrative Law. 13th ed. Harlow
– New York, 2003.
Cann, Steven J.: Administrative Law. 3rd ed. London – New Delhi, 2002.
Chronowski Nóra – Drinóczi Tímea (szerk.): Európai kormányformák rendszertana.
Budapest, 2007.
Fazekas János: A szabályozó hatóságok jogállásának alapkérdéseiről. Jogi Tanulmányok,
(2005) 1., 123–154. o.
Fazekas János: A Kormány szervezetalakítási szabadsága. Keretek és korlátok. PhD-érte
kezés. Budapest, 2012.
Fazekas János: Az önálló szabályozó szervek rendeletalkotási tevékenysége Magyar
országon. Új Magyar Közigazgatás, (2015) 2., 15–21. o.
Fazekas János: Önálló szabályozó szerv. In Jakab András – Fekete Balázs (szerk.):
Internetes Jogtudományi Enciklopédia (Alkotmányjog rovat, rovatszerkesztő: Bodnár
Eszter, Jakab András) 2018. http://ijoten.hu/szocikk/onallo-szabalyozo-szerv (letöltve:
2019.07.01.).
Fazekas Marianna – Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Általános rész.
Budapest, 2006
Fazekas Marianna: A közigazgatási szervezeti jog mint „végtelenített kísérletek sorozata”. In
Gerencsér Balázs – Takács Péter (szerk.): Ratio legis – ratio iuris. Ünnepi tanulmányok
Tamás András tiszteletére 70. születésnapja alkalmából. Budapest, 2011. 368–369. o.
Forgács Anna: Az ügynökségek jogalkotási hatásköre az Amerikai Egyesült Államokban.
Jogtudományi Közlöny, (2014) 12., 569–578. o.
Forgács Imre: Új tendenciák az európai közigazgatásban. Európai Tükör, (2004) 3.,
30–47. o.
Geradin, Damien – Petit, Nicolas: The Development of Agencies at EU and National
Levels: Conceptual Analysis and Proposals for Reform. Jean Monnet Working Paper,
(2004) 01.
Herlitz, Nils – Wuorinen, John H.: The Government and Politics of the Scandinavian
Countries. In Shotwell, James T. (et al.): Governments of Continental Europe.
Washington, 1940. 939–975. o.
Horváth M. Tamás: A szabályozó hatóság típusú közigazgatási szervek szabályozási
koncepciója. Magyar Közigazgatás, (2004) 7., 403–407. o.
Jacobini, H. B.: An Introduction to Comparative Administrative Law. New York – London
– Rome, 1991.
Jacobsson, Bengt – Laegreid, Per – Pedersen, O. K.: Transforming States: Continuity
and Change in the Europeanisation of the Nordic Central Governments. Score
Rapportserie, (2001) 4.
Kovács András György: Mitől szabályozó egy hatóság? In Valentiny Pál – Kiss Ferenc
László (szerk.): Verseny és szabályozás 2008. Budapest, 2009. 13–45. o.
Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. Budapest, 2005.
Madarász Tibor: A magyar államigazgatási jog alapjai. Budapest, 1992.
Magyar Attila: Szabályozó hatóság, vagy (csak) végrehajtó szerv? (A Magyar Energia
Hivatal változó szerepének újragondolása). Magyar Közigazgatás, (2003) 2., 113–120. o.
Mészáros Szilárd: A kormány alkotmányos helyzete a Német Szövetségi Köztársaságban,
kitekintéssel a magyar megfelelő szabályozásra. Jogelméleti Szemle, (2010) 2., http://
jesz.ajk.elte.hu/meszaros42.html (letöltve: 2019.07.01.).
Müller György: Kormányról kormányra a rendszerváltás utáni Magyarországon.
Antalltól Gyurcsányig. Budapest, 2008.
Müller György: Magyar kormányzati viszonyok. Budapest–Pécs, 2011.
Patyi András – Varga Zs. András: Általános közigazgatási jog. Budapest–Pécs, 2009.
Sartori, Giovanni: Összehasonlító alkotmánymérnökség. A kormányzati rendszerek
struktúrái, ösztönzői, teljesítményei. Ford.: Soltész Erzsébet. Budapest, 2003.
Schwarze, Jürgen: European administrative law. London, 1992.
Szamel Katalin – Balázs István – Gajduschek György – Koi Gyula: Az Európai Unió
tagállamainak közigazgatása. Budapest, 2011.
Weber, Max: Az uralom szociológiája. In Lőrincz Lajos (szerk.): Közigazgatás-tudományi
antológia. Budapest, 2007. II. kötet: 45–84. o.
IX. A területi államigazgatási szervek
1. A területi államigazgatási szervek helye és szerepe a közigazgatási rendszerekben.....................183

a) A modellalkotás szempontjai....................................................................................................183
b) Az ágazati dekoncentráció modellje ....................................................................................... 184
c) A prefektusi rendszer...............................................................................................................186
d) A vegyes modell.......................................................................................................................190
2. A területi államigazgatási szervek jellemzői a magyar közigazgatásban. A területi
államigazgatási szervek feladatai ................................................................................................192
a) A területi államigazgatási szervek jogállása, szervezeti típusai .............................................192
b) A területi államigazgatási szervek illetékességi területe ........................................................193
c) A területi államigazgatási szervek létrehozása és megszüntetése ........................................195
d) A területi államigazgatási szervek által ellátott feladatok ......................................................196
3. A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervei: a fővárosi, megyei
kormányhivatalok ........................................................................................................................197
a) A kormányhivatalok vezetése..................................................................................................197
b) A kormányhivatalok szervezete...............................................................................................199
c) A kormányhivatalok irányítása................................................................................................ 201
d) A kormányhivatalok feladatai................................................................................................. 204
4. A fővárosi, megyei kormányhivatalokba nem integrált területi államigazgatási szervek.............. 209
a) A pénzügyi igazgatás szervei...................................................................................................210
b) Intézményfenntartó államigazgatási szervek .........................................................................210
c) Egyéb területi államigazgatási szervek, szervezeti egységek................................................. 211
5. Az atipikus (területi) államigazgatási szervek általános jellemzői ..................................................212
Irodalom................................................................................................................................................214
1. A területi államigazgatási szervek helye és szerepe

a közigazgatási rendszerekben
a) A modellalkotás szempontjai
Az államigazgatás hatékony, polgárokhoz közeli működése – a miniállamokat le

számítva – elképzelhetetlen területi szinten működő szervek nélkül. Bár a területi
államigazgatási szervezetrendszer a modern demokráciákban nagyon eltérő, mégis
megkülönböztethetünk különféle modelleket.
A modellalkotás során a legfontosabb kiindulópont a területi államigazgatás
koordinációja, azaz hogy az adott országban a területi államigazgatási szervek tevé-
kenységét csak a központi szinten hangolják-e össze, vagy már területi szinten műkö-
dik általános hatáskörű államigazgatási szerv. Kiegészítő szempont, hogy ha van
általános hatáskörű területi államigazgatási szerv, akkor mit ölel fel ez az általános
hatáskör. Pusztán több ágazatra kiterjedő „vegyes” hatásköre van-e, vagy e szerv
koordinációs jogosítványokkal is rendelkezik a többi területi államigazgatási szerv-
vel szemben, esetleg azok területi irányító szerve, ami egységes és erős kormányzati
befolyást teremt az adott állam középszintű egységeiben.
Mindezek alapján – Balázs István csoportosítására is figyelemmel – elkülönít-
hetjük azt a modellt, amelyben nem alakult ki általános hatáskörű területi állam-
igazgatási szerv, valamint azokat a modelleket, ahol működik általános hatáskörű
területi államigazgatási szerv. Az általános hatáskörű területi államigazgatási szer-
vet ismerő modelleken belül élesen eltér egymástól a francia prefektusi rendszer,
amelyben a prefektus a központi kormányzat helyi képviselőjeként valamennyi terü-
leti államigazgatási feladatot irányítja vagy felügyeli, valamint az úgynevezett vegyes
modell, amelyben az általános hatáskörű területi államigazgatási szerv a széles saját
hatáskörei mellett az önálló, ágazati (különös hatáskörű) területi államigazgatási
szervekkel szemben koordinációs, kivételesen felügyeleti jogkörökkel rendelkezik.
b) Az ágazati dekoncentráció modellje
A területi államigazgatás egyik fő modelljében csak ágazati, különös hatáskörű

területi államigazgatási szervek működnek. Azokat kizárólag az ágazati közpon-
ti főhatóságuk irányítja, s tevékenységüket nem területi, hanem központi szinten,
a kormányzati koordináció keretében hangolják össze.
Egyesült Királyság
A kizárólag különös hatáskörű államigazgatási szervek rendszerének mintaalkotó
állama az Egyesült Királyság. Figyelemmel arra, hogy az önálló kormánnyal és
parlamenttel rendelkező Skóciát, Walest és Észak-Írországot nem területi önkor-
mányzatnak, hanem végső soron részleges államisággal rendelkező egységeknek
tekinthetjük, az Egyesült Királyságban területi szinten – az 1994 és 2011 közötti
időszak kivételével – nem működik általános hatáskörű államigazgatási szerv.
Mivel az Egyesült Királyságban – a hagyományos angolszász modellre figyelem-
mel – a területi önkormányzatok csak viszonylag szűk körben látnak el közhatalmi fel
adatokat, a közhatalmi igazgatás területén meghatározó az államigazgatási – és azon
belül a területi államigazgatási – szervek szerepe. A tagolt brit közigazgatási rend-
szerben a központi államigazgatási szerveknek – ahova közel 150 minisztériumi rangú
közigazgatási szerv és több mint 800 egyéb, nem miniszteriális jogállású államigazga-
tási szerv tartozik – számos területi kirendeltsége működik. Ezek jelentősége eltérő.
A brit közjogi irodalom például az egyik legjelentősebb területi államigazgatási szerv-

ként a Nemzeti Egészségügyi Szolgálat (National Health Service) igazgatását ellátó
A területi államigazgatási szervek 185 i
területi szerveket jelöli meg. Az egyes területi szervek illetékességi területe változatos,
sok esetben nem követi a grófságok határait. Gyakran a területi szervek illetékessége
több grófságra (vagy a grófságokkal megegyező jogállású nagyvárosokra) terjed ki,
vagy pedig nem az általános területi beosztáshoz, hanem egyéb határokhoz igazodik.
Az egyes területi szervek ebben a rendszerben az őket irányító főhatóság, vala-

mint az adott területért felelős kabinetminiszter (Secretary of State) irányítása alatt
állnak. Így az Egyesült Királyságban a területi szervek tevékenységének koordi-
nációját nem területi, hanem központi szinten, az irányító szervek kormányzati
összehangolásával oldják meg.
Ebben rendszerben a helyi önkormányzatok törvényességi kontrollját, a törvényes-
ségi ellenőrzés feladatait – ahogy ezt az önkormányzatokról szóló fejezet részletesen
tárgyalja – a területi szervek döntés-előkészítő tevékenységére alapozva elsősorban az
ágazatért felelős kabinetminiszter látja el, aki törvénysértés esetén a rendes bíróságok
vagy a kvázi bíróságnak minősülő tribunálok (tribunals) előtt indíthat eljárást.
Amerikai Egyesült Államok

A brit modellt követi az Amerikai Egyesült Államok államigazgatási rendszere is,
azonban a területi államigazgatási szervek rendszerét bonyolítja az ország föderális
felépítése. Ugyanis az USA-ban mind a tagállami, mind a szövetségi különös hatás-
körű szerveknek lehetnek területi szervei. A szövetségi szervek különös hatáskörű
területi szerveinek illetékessége gyakran több tagállamra is kiterjedhet, így sajá-
tos, tagállamközi szövetségi kerületek is kialakultak. A tagállamok különös hatás-
körű központi szervei szintén sokfélék, s azok jelentős részének területi szervei
is vannak, amelyek koordinációja – a brit szabályozáshoz hasonlóan – az USA-ban is
a tagállam központi szintjén valósul meg.
Az önkormányzati feladatok ellátását mind a tagállami, mind egyes szövet-
ségi területi államigazgatási szervek ellenőrizhetik törvényességi szempontból, s
törvénysértés esetén a rendes bíróságok vagy a kvázi bíróságként működő admi-
nisztratív tribunálok (administrative tribunals) előtt indíthatnak eljárásokat.
Németország
Németország szintén szövetségi állam, ezért fontos hangsúlyozni, hogy a német
tartományok (Länder) nem területi egységek, hanem a szövetségi állam (Bund)
önálló államisággal rendelkező tagállamai. Így azok szervei nem területi, hanem
tagállami szintű központi államigazgatási szerveknek tekintendők.
Értelemszerűen a három, tartományi jogállású ún. városállamban (Stadtstaat – Berlin,

Hamburg, Bréma és Bremerhaven) nem alakultak ki területi államigazgatási szervek.
Ezekben a városokban ugyanis a tartományi jogállású igazgatási szervezet egyszerre
látja el a tartományi központi és területi államigazgatási, valamint a járási és a telepü-

lési önkormányzati feladatokat.
A német tartományok többségében az a modell alakult ki, amelyben nem működ-

nek általános hatáskörű területi államigazgatási szervek, hanem az államigazga-
tás területi feladatait átruházott államigazgatási hatáskörben a területi önkor-
mányzatok látják el.
A tartományok, valamint a területi önkormányzati szint, a kisebb magyar megyényi

járások (Landkreise) között nem alakult ki közvetítő, területi államigazgatási szint
Türingia, Schleswig-Holstein és Mecklenburg-Előpomeránia tartományokban. Rajna-
vidék–Pfalz, Szász-Anhalt és Alsó-Szászország tartományokban pedig az ezredfordu-
ló közigazgatási reformjai során felszámolták a közvetítő szintet vagy az ott működő
általános hatáskörű területi államigazgatási szerveket. Ezekben a tartományokban
a területi államigazgatás feladatait – gyakorlatilag általános hatáskörrel – a középszin-
tű önkormányzatok, a járások tisztségviselői (elsősorban a járási önkormányzat elnöke,
a tartományi tanácsos – Landrat) és annak önálló hatáskörű szervei (a járási szakigaz-
gatási hivatalok) látják el átruházott államigazgatási hatáskörben. E tevékenységük
felett szoros, a döntéseknek nemcsak a jogszerűségére, hanem a szakszerűségére is
kiterjedő szakfelügyeletet gyakorolnak az államigazgatási szervek.
Az átruházott államigazgatási hatáskörökben eljáró önkormányzati szervek területi

koordinációját az önkormányzati szervezeti jog szabályai garantálják. Az átruhá-
zott államigazgatási tevékenység szakmai irányítása pedig a tartományi minisztéri-
umok és a tartományi ágazati (nem miniszteriális formában működő) főhatóságok
hatáskörébe tartozik. A szakmai irányítás összehangolásáért tartományi központi
szinten a tartományi kormány felel.
Ebben a rendszerben a települési önkormányzatok feletti törvényességi felügye-
letet – szintén átruházott államigazgatási hatáskörben – a járási önkormányzat
elnöke, a tartományi tanácsos (Landrat) látja el. A járási önkormányzatok feletti
törvényességi felügyeleti hatásköröket pedig a járási rendtartásokban kijelölt tarto-
mányi miniszter (jellemzően a tartományi belügyminiszter) gyakorolja.
c) A prefektusi rendszer
A prefektusi rendszer kialakulása

A prefektusi rendszer – építkezve a korábbi abszolút monarchia igazgatási hagyo-
mányára – a napóleoni francia közigazgatási reformok során alakult ki, s minta-
alkotó állama is Franciaország.
A modell előzményét az abszolút monarchiák azon megoldásai jelentették, amelyek-

ben a kiépülő egységes központi hatalom – az abszolút uralkodó – a hatalma lehetsé-
ges ellensúlyát jelentő területi önkormányzatisággal rendelkező egységeket (területi
nemesi önkormányzatok, tartományok stb.) is ellenőrizni kívánta, s ezért azokba kirá-
lyi megbízottat nevezett ki, aki ellátta ott az uralkodó képviseletét, s a rendi önkor-
mányzatok kezdetben felügyeletét, később sokszor irányítását. A prefektusi rendszer
ilyen előzménye volt a francia abszolút monarchiában az egyes tartományokba kine-
vezett intendáns intézménye, azonban hasonló tisztségek megjelentek a 17. századi
Svédországban is. Ilyen pozíciónak tekinthetjük az osztrák örökös tartományokban
a 17. század folyamán kialakuló tartományfőnök (Landeshauptmann) intézményét is,
akit az uralkodó nevezett ki – gyakorlatilag tartományi helytartónak.
Az eredeti napóleoni modellben az államfő által kinevezett prefektus ellátta

a meg yei (département) közigazgatás teljes irányítását: ő képviselte a központi
államhatalmat a megyében, ő volt a megyei önkormányzati tanács elnöke, vala-
mint ő irányította a megyében működő valamennyi állami hivatal tevékenysé-
gét. A megyei önkormányzati tanács elnökeként erős állami felügyeletet gyako-
rolt a megyei önkormányzat felett: döntéseit megsemmisíthette, tisztségviselőit
felfüggeszthette. Csak a későbbi, 19–20. századi jogfejlődés folyamán alakult ki
annak a lehetősége, hogy a prefektus intézkedéseivel mint közigazgatási határo
zatokkal szemben az Államtanácshoz (Conseil d’État) fordulhassanak jogorvos
latért az érintett önkormányzatok. Így a klasszikus napóleoni modellben az állam-
igazgatás az önkormányzatok felett egyfajta gyámságot (tutelle administrative)
gyakorolt.
A napóleoni modell a 19. században az európai polgári átalakulások során széles
körben elterjedt. Ezt a modellt vették át a dél-európai újlatin államok (Spanyol
ország és az egységesülő Olaszország), a Benelux-államok, valamint a balkáni ál
lamok. A német tartományok polgári területi közigazgatási rendszereinek reform
jaira is erősen hatott a francia modell, amelytől csak később és több lépcsőben
távolodtak el.
A német tartományokban a napóleoni prefektusok emlékét őrzi a járási önkormányza-

tok elnökének megnevezése: tartományi tanácsos (Landrat). A tartományi tanácsost
ugyanis eredetileg nem a járási önkormányzat közgyűlése (a járási gyűlés – Kreistag)
választotta, hanem a tartományi államigazgatás nevezte ki, s a Kreistag elnöki felada-
tainak ellátása mellett irányította a teljes járási közigazgatást is. Azaz a Landrat erede-
tileg prefektus volt, csak a decentralizációs reformok során vált önkormányzati tiszt-
ségviselővé. A tartományi tanácsos prefektusi jellegét azonban az elnevezésen kívül az
is őrzi, hogy – igaz, átruházott államigazgatási hatáskörben – de továbbra is ő gyako-
rolja az államigazgatási alsó fokú hatáskörök többségét.
A 20. század decentralizációs folyamatainak eredményeképpen a prefektusi jogkör

is jelentősen átalakult. Ezek közül ki kell emelni, hogy a reformok során megszűnt
a prefektusnak az önkormányzatok feletti államigazgatási gyámsága, jogkörei
törvényességi felügyeleti vagy törvényességi ellenőrzési jogkörökké finomodtak.
Így Franciaországban az 1982-es decentralizációs törvény (Loi Defferre) a prefektus

korábbi törvényességi felügyeleti jogkörét törvényességi ellenőrzési jogkörökké alakítot-
ta át. Ezzel egyidejűleg rövid időre – 1988-ig – a prefektusi tisztség elnevezését is megvál-
toztatták, prefektusi köztársasági megbízottra (préfet commissaire de la République).
A prefektusi rendszer általános jellemzői

A prefektusi rendszer bizonyos alapvető vonásait a decentralizációs reformok után
is megőrizte.
a) Meghatározó jellemzője, hogy a szervezet vezetője, a prefektus politikai
jellegű vezető, azaz a kormányzatnak nemcsak a szakmai, hanem a politikai akara-
tát is közvetíti az adott területi egységben. A politikai vezetői szerephez általában
állami vezetői besorolást is kapcsolnak az adott államok jogai.
b) A másik jellemző, hogy bár ebben a rendszerben is működnek ágazati terü-
leti szervek, ezek a szervek gyakran a prefektus szervi irányítása vagy felügyelete
alatt állnak, az ágazati központi (különös hatáskörű) szervek irányítási jogkörei
jellemzően szakmai jellegűek.
c) A prefektus a területi államigazgatás irányításán túl ellátja az önkormányzati
szervezetrendszer ellenőrzését vagy felügyeletét. Míg az önkormányzati feladatok
körében ezek a jogosítványok törvényességi célúak, addig az önkormányzatok átru-
házott államigazgatási feladatai tekintetében – a döntéseknek nemcsak a törvényes-
ségét, hanem a szakszerűségét is vizsgáló – szakmai felügyelet érvényesül.
A francia prefektusi rendszer

A prefektusi rendszer mintaalkotó államában, Franciaországban 1964 és 1982
között kétszintű területi igazgatás jött létre, ezért 1964 óta a prefektusi igazgatás is
kétszintű: prefektusok (préfet) mind a felső középszintű régiókban (région), mind
az alsó középszintű megyékben (département) működnek.
A prefektusokat a kormányfő javaslatára – a félprezidenciális kormányformára
figyelemmel – az államfő (köztársasági elnök) nevezi ki. A regionális prefektus
feladatait az a megyei prefektus látja el, akit a régió székhelye szerinti megyébe
neveztek ki, így gyakorlatilag a regionális székhelyen – amely minden esetben
megyeszékhely is – mindig csak egy prefektus működik.
A prefektus hatáskörét a 2004-374. (2004. április 29.) számú dekrétum szabá-
lyozza. A fenti rendelet alapján a prefektus irányítja a területi államigazgatási
szervek rendszerét, irányítási és felügyeleti jogosítványai kiterjednek az önálló

hatáskörű területi szervekre is (így például a tankerületi felügyelőségekre és főfel-
ügyelőségekre – Académie – is). A legtöbb területi államigazgatási szerv – bizonyos
mértékű szakmai és szervi önállósága megtartása mellett – a prefektus irányítása
vagy felügyelete alatt áll, kivételesen a szerveket integrálták a prefektúra rendszerébe.
A fenti rendeleten túl külön rendelet [64-260. (1964. október 1.) számú dekrétum] szól
az alprefektus jogállásáról. Az alprefektus tisztsége azért érdekes, mivel a francia terü-
leti államigazgatási szervezetrendszerben, amelyben két középszintű egység működik,
egyes (nagyobb) megyékben a prefektúra külön területi kirendeltségeket működtethet
a kerületekben (arrondissement), és e kirendeltségek élén alprefektus (sous-préfet) áll.
Alprefektusok nemcsak a magyar megyéknél általában kisebb, a járásoknál viszont
nagyobb kerületi hivatalok élén állnak, hanem ellátják a regionális és a megyei prefek-
tus helyettesítését is. Az alprefektust – hasonlóan a prefektushoz – a miniszterelnök
javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki.
A prefektusi rendszert követő európai államok

A francia modellt vette át Olaszország, ahol az 1970-es évektől kezdődően szintén
két középszint alakult ki. Az olasz területi államigazgatásban a francia prefektus-
hoz hasonló feladatokat lát el a megyékben (provincia) működő prefektus (prefetto).
A regionális államigazgatás irányításáért a régiószékhelyen működő megyei prefek-
tus mint kormánybiztos (commissario del Governo) felel. Olaszországban azonban
az egyes megyéken belül nem alakítottak ki kerületi kirendeltségeket, így az alpre-
fektus (viceprefetto) csupán a prefektus általános helyettese a prefektusi hivatalban.
A belga megyék (province/Provincie) helytartói is a francia prefektusi modellt
követik, szerepük azonban jelentősen meggyengült Belgium kezdetben regionális,
majd fokozatosan föderálissá váló átalakításával.
A francia modellt talán Románia közigazgatási rendszere követi a legszorosab-
ban, azzal az eltéréssel, hogy – a többszöri átszervezési tervek ellenére – a román
területi államigazgatás egyszintű. Kizárólag a megyékben (judeţ) működnek állam-
igazgatási szervek, amelyek irányításáért a prefektus (prefect) és annak helyette-
se(i) az alprefektus(ok) (subprefect) felelnek.
A francia modellt vette át Norvégia is, ahol a megyei (fylke) szinten működő ál
lamigazgatás egységes, azt egy prefektúra típusú szervezet látja el, amelynek élén a mi
niszterelnök javaslatára az államfő (a király) által kinevezett vezető (Fylkesmann) áll.
A norvég Fylkesmann tisztsége középkori gyökerekre nyúlik vissza: szerepe és annak

változásai nagyjából párhuzamba állíthatóak a magyarországi (fő)ispán szerepével és
annak változásaival.
A norvég szabályozáshoz hasonlóan Svédországban is a miniszterelnök javasla-

tára, az uralkodó által kinevezett megyei kormányzó (Landshövding) irányítja az
államigazgatás területi szerveit, valamint felelős az önkormányzatok feletti törvé-
nyességi ellenőrzésért és finanszírozásuk működtetéséért. A megyei kormányzó
befolyása az elmúlt ötven évben az önkormányzati hatáskörök szélesedésével csök-
kent, bár még mindig jelentős közigazgatási szereplőnek tekinthető.
Az osztrák tartományok államigazgatási rendszere is a francia modell köré-
be vonható. Bár az osztrák tartományok regionális léptékű egységek, a települések
és a tartományi szint között kialakult a körzeti (Bezirk) szint, ahol a tartományi
államigazgatás kirendeltségei (a körzetfőnök – Bezirkshauptmann – által veze-
tett körzeti hivatalok – Bezirkshauptmannschaft) működnek. A fenti szervezetek
általános hatáskörrel látják el a körzeti szintű államigazgatás feladatait, azonban
a vegyes modell irányába mutat az, hogy több tartományi államigazgatási szerv
nem integrálódott a körzeti hivatalokba.
A 2010/2011-es reformokat követően a korábbi magyar vegyes rendszer is
erősen közeledett a francia modellhez.
d) A vegyes modell
Kiindulópontját szintén a francia prefektusi rendszer jelentette. A rendszer

annyiban vegyes, hogy ezekben az államokban is létezik egy általános hatás-
körű területi államigazgatási szerv, mely számos ügyfajtában rendelkezik fela-
dat- és hatáskörökkel, valamint ellátja az önkormányzatok és azok szervei feletti
felügyeleti jogköröket is, azonban jelentős számú területi államigazgatási szerv
működik tőle függetlenül. Ezekkel kapcsolatban az általános hatáskörű állam-
igazgatási szerv általában szűkebb koordinációs és véleményezési jogkörökkel
rendelkezik.
Az európai államok szabályozásában ez a modell azokban a német tartomá-
nyokban létezik, ahol a tartományi és a járási szint között kialakult a területi állam-
igazgatási közvetítő szint, a kerület (Regierungsbezirk).
Tiszta formájában ez a német vegyes modell Bajorországban és Hessenben érvényesül.

Ezekben a tartományokban a járási és a tartományi szint közötti kerületekben továbbra
is működnek az általános hatáskörű kormányzati elnökségek (Regierungspräsidium),
amelyek ellátják a járási – Bajorországban a járási és a kerületi – önkormányzatok
feletti törvényességi felügyeletet, valamint a fenti önkormányzatok átruházott állam-
igazgatási feladatai tekintetében a szakfelügyeletet, továbbá összehangolják a számos,
önállóan működő, szintén jellemzően kerületi illetékességi területtel rendelkező ágaza-
ti államigazgatási szerv tevékenységét.
A vegyes rendszerbe sorolhatjuk Dániát is, ahol 2007-től a korábbi 14 megyét (amter)
5 egységbe vonták össze. Ezekben államigazgatási hivatalok (Statsforvaltningerne)
felelősek az önkormányzatok törvényességi felügyeletéért, az önkormányzatok
átruházott államigazgatási jogköreiben a jogorvoslatok (szakmai felügyeleti) el
bírálásáért, és a törvényben meghatározott, egyetlen más államigazgatási szerv
hatáskörébe sem tartozó államigazgatási feladatok ellátásáért. Az államigazgatási
hivatalokon kívül több különös hatáskörű, ágazati területi államigazgatási szerv is
működik, amelyek felett az államigazgatási hivatal csak koordinációs jogköröket
gyakorol. Figyelemmel arra, hogy az összevont települési, illetőleg a megyei önkor-
mányzatok viszonylag széles körben látnak el átruházott államigazgatási feladato-
kat, a hivatalok fő feladata önkormányzatok feletti felügyelet, valamint az önkor-
mányzati és az államigazgatási szervezetrendszer közötti kapcsolattartás.
Szintén a vegyes modellbe sorolhatjuk a lengyel rendszert, jóllehet ez 1998
után a francia megoldás irányába mozdult el. Lengyelországban a felső középszintű
területi egységben, a vajdaságban (województwo) működik a kormányzat általános
hatáskörű területi államigazgatási szerve, a vajda (wojewoda) hivatala.
Bár a Lengyel Köztársaságban az államfő szerepe viszonylag jelentős, a vajdát mégsem

a köztársasági elnök, hanem a kormányfő, a Minisztertanács elnöke nevezi ki a közigaz-
gatásért felelős miniszter javaslatára. Az elmozdulást az jelzi, hogy 1998-ban, amikor
a korábbi közel 50 vajdaságot 16 regionális (NUTS-2 méretű) egységbe vonták össze,
egyúttal több fontos területi államigazgatási szervet is integráltak a vajda hivatalába
(így például a kincstár területi irodáit is), illetve kiterjesztették a vajda koordinációs
jogosítványait. Az utóbbi évek reformjai során tovább erősítették a vajda kormányzati
koordinációs funkcióit, valamint a politikai szerepkörét (a Minisztertanács képvise-
letét a vajdaságban), így a lengyel modell is elmozdult a francia (napóleoni) modell
irányába.
A vegyes modell körébe lehetett sorolni a 2010/2011-es átalakítás előtti magyar

területi államigazgatást is, amelyben az általános hatáskörű államigazgatási szer-
ven kívül számos területi államigazgatási szerv működött, és ezekkel szemben az
általános hatáskörű szerv csak koordinációs jogkörökkel rendelkezett.
2. A területi államigazgatási szervek jellemzői a magyar

közigazgatásban. A területi államigazgatási szervek feladatai
a) A területi államigazgatási szervek jogállása, szervezeti típusai
Elöljáróban le kell szögezni, hogy minden területi államigazgatási szerv – az állam-

igazgatási alrendszerben érvényesülő centralizáció és a dekoncentráció elvei alap-
ján – végső soron a Kormány irányítása alá tartozik. Az egyes szerveket tekintve
ez az irányítás közvetett, hiszen a Kormánynak még az általános hatáskörűként
megjelölt területi szervével kapcsolatos irányítási hatáskörei többségét is egy
miniszter – a jelenlegi kormányzati struktúrában a Miniszterelnökséget vezető mi
niszter – gyakorolja. Az egyéb területi szervek vagy az őket irányító miniszteren,
vagy a miniszter → központi hivatal → területi államigazgatási szerv irányítási lán
colaton keresztül kapcsolódnak a Kormányhoz.
A területi szervek felépítése, irányítási és vezetési viszonyai tekintetében
három különböző típust különíthetünk el.
a) Önálló, különös hatáskörű, területi államigazgatási szervek. Ide azok a te
rületi szervek tartoznak, amelyek önálló közigazgatási szervnek tekinthetők. Ezek
a szervek egyrészt önálló közigazgatási jogi jogalanyisággal rendelkeznek, azaz
számukra jogszabály önálló közigazgatási feladat- és hatásköröket ír elő. Ezeknek
a szerveknek a közigazgatási jogképességük mellett pénzügyi jogi jogképességük is
van, azaz önálló költségvetési szervnek minősülnek, így az államháztartási törvény-
re figyelemmel egyben polgári jogi személyek is. Ezekhez kapcsolódva e szervek
munkajogi jogalanyisággal is rendelkeznek, azaz szakmai vezetőik és alkalmazot-
taik tekintetében a munkáltatói jogokat alapvetően a szerv vezetője gyakorolja.
E területi államigazgatási szervek hierarchikus irányítását az adott ágazatban
(alágazatban) jellemzően a miniszter irányítása alatt működő központi hivatal látja
el. A hierarchikus irányítás kiterjed mind a szakmai, mind a szervi irányítási felada-
tokra, így e szervek tekintetében egységes irányítási rendszerről beszélhetünk.
Az önálló területi államigazgatási szervek köre 2010 óta jelentősen visszaszorult, jelen
leg ezek a jellemzők például a tankerületi központoknál és egyes rendvédelmi szervek
körében (így különösen a megyei rendőr-főkapitányságok, katasztrófavédelmi igazga-
tóságok, büntetés-végrehajtási intézetek) maradtak meg.
b) Egységes központi államigazgatási szerv belső területi szervezeti egységei. A má

sodik csoportba azok a szervek sorolhatóak, ahol a központi és a területi szerveze-
ti egységek ugyanannak az önálló közigazgatási szervnek a részét képezik. Ez
az egységesség abban nyilvánul meg, hogy az egész szerv képez egy költségvetési
szervet, így a területi szervek sem pénzügyi jogi jogalanyisággal, sem pedig polgári
jogi személyiséggel nem rendelkeznek. Egyes esetekben a szervet létrehozó jogszabály
(törvény vagy kormányrendelet) külön ki is mondja, hogy a területi szerv nem rendel-
kezik jogi személyiséggel. A területi szervezeti egységek azonban közigazgatási fela-
dat- és hatáskörüket tekintve elkülönülnek a központi szervezeti szinttől. A jogsza-
bályok mind a területi, mind a központi szervezeti egységeknek önálló, egymástól
eltérő feladat- és hatásköröket biztosítanak. Jellemzően a területi szervezeti egységek
járnak el első fokon, s a másodfokú hatásköröket az országos szerv gyakorolja.
Ebbe a körbe sorolhatjuk – a már említett – Magyar Államkincstárat, amelynek megyei

igazgatóságai elsőfokú hatáskörrel rendelkeznek, de nem önálló költségvetési szervek,
és így polgári jogi személyiségük sincs. Szintén jelentős hatásköri önállósággal rendel-
keznek az adó- és vámigazgatás középszintű és területi szervei, azonban e szerveknek
sincs költségvetési szervi jogállásuk, és így polgári jogalanyiságuk sem.
Mivel ezek a területi szervek tulajdonképpen az egységes szerv önálló hatáskör-

rel rendelkező szervezeti egységei, a központi és a területi szerve(zeti egysége)k
között dogmatikailag nem irányítási, hanem vezetési viszony áll fenn.
c) A fővárosi és megyei kormányhivatalok. Szervezeti felépítésük sajátossá-
gai alapján is külön típust képeznek a fővárosi és megyei szinten működő kormány-
hivatalok. A Kit., valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint
a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról szóló 86/2019. (IV. 23.) Korm. rendelet
(Kormhiv.vhr.) szerint a fővárosi és megyei kormányhivatalok (a továbbiakban:
kormányhivatalok) szervezete két szintre tagolódik.
A kormányhivatalok egyik szervezeti szintjét a megyei (fővárosi) szintű szer-
vezeti egységek jelentik. Ezek a szervezeti egységek a hivatalt vezető kormány-
megbízott egyszemélyi vezetése alatt állnak.
A másik szervezeti szintet a megyei kormányhivatalok önálló hatáskörű, terü-
leti szervezeti egységei, a járási hivatalok, Budapest Főváros Kormányhivatala
esetében pedig a kerületi hivatalok képezik. A járási (kerületi) hivatal a járási
(kerületi) hivatalvezető egyszemélyi vezetése alatt működő szerv.
b) A területi államigazgatási szervek illetékességi területe
Magyarország Alaptörvénye F) cikk (2) bekezdése alapján „Magyarország területe

megyékre, városokra és községekre tagozódik. A városokban kerületek alakítha-
tók”. Amennyiben a területi államigazgatási szervek illetékességi területére tekin-
tünk, ennél jóval változatosabb rendszer körvonalazódik, mert az Alaptörvénytől
eltérően más területi egységekben is működnek államigazgatási szervek.
a) Megyei államigazgatási szervek. 2011. január 1. óta a magyar államigazga-

tás területi szerveinek általános illetékességi területe a megye. A kormányhivata-
loknak – mint a Kormány általános hatáskörű területi szerveinek – az illetékességi
területe főszabály szerint a székhelye szerinti megyére terjed ki. A kormányhivatal-
ba nem integrált szervek többségének a területi szervei is ezen a szinten működnek.
Így a Magyar Államkincstár területi szervei, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal adóigaz-

gatási területi szervei és a legtöbb rendvédelmi szerv területi szervei is megyei szinten
működnek.
b) Területközi államigazgatási szervek. Az általános megyei beosztás mellett a me

gyéken túlnyúló illetékességi területen is működnek területi államigazgatási szer-
vek. Kialakulásuk és illetékességi területük több körülményre vezethető vissza.
ba) Az első ilyen körülményt az jelenti, ha a feladat jellege miatt az általános
területi beosztáshoz való kötődés súlyos diszfunkciókhoz vezetne. Ebbe a körbe
sorolhatjuk a természetvédelmi és vízügyi igazgatási feladatokat ellátó szerveket:
így a nemzeti park igazgatóságokat és a vízügyi igazgatóságokat. E szervek (szer-
vezeti egységek) feladatainak ellátását nem az általános állami területbeosztás,
hanem a vízrajzi, természetrajzi határok befolyásolják. Ezért illetékességi területük
nem a megyei beosztáshoz, hanem ezekhez a „természetes” határokhoz igazodik,
és ezek a határok több esetben metszik a megyehatárokat.
bb) A megyénél nagyobb illetékességi területtel rendelkező államigazgatási szer-
vek második csoportját azok jelentik, amikor az ügyek sajátosságaira és viszonylag
kisebb számára tekintettel nem indokolt minden megyében területi államigazga-
tási szervet (szervezeti egységet) létesíteni. Ebbe a körbe sorolható például az egyes
erdészeti hatáskörben eljáró járási hivatalok feladatellátása.
A járási hivatalok közül összesen tíz lát el erdészeti igazgatási feladatokat. Az erdészeti
igazgatási feladatokat ellátó járási hivatalok illetékességi területe az ún. erdőtervezési
körzetekhez igazodik, amelyeket kormányrendelet határoz meg.
c) Országos illetékességgel eljáró területi államigazgatási szervek. 2017. január

1-jétől jelentősen átalakult a területi államigazgatási szervek illetékessége. Számos
feladat esetében az első fokon eljáró járási (fővárosi kerületi) hivatalok illetékességi
területeként több járást (fővárosi kerületet) jelöltek ki, bizonyos esetekben – elsősor-
ban különleges szakértelmet igénylő, kis esetszámú ügyfajtákban – pedig kizáróla-
gos országos illetékességgel járnak el a kijelölt járási (fővárosi kerületi) hivatalok.
Így például a megváltozott munkaképességűek ellátásai körében a külföldön lakóhel�-

lyel vagy tartózkodási hellyel rendelkező kérelmező esetén, vagy ha a vizsgálandó
személy nem rendelkezik Magyarországon lakóhellyel vagy tartózkodási hellyel, első

fokon Budapest Főváros Kormányhivatala III. Kerületi Hivatala országos illetékesség-
gel jár el.
Azonban nemcsak a járási hivatalok esetében jelenik meg az országos illetékes

ség. Azokban az esetekben, amikor a járási (fővárosi kerületi) hivatalok az egész megyé
re (fővárosra), vagy a megye több járására kiterjedő illetékességgel járnak el, a másod
fokú szerv feladatait általában csak egy kijelölt megyei kormányhivatal (jellemzően
a budapesti székhelyű kormányhivatalok: Budapest Főváros Kormányhivatala és a Pest
Megyei Kormányhivatal) látja el.
Nyugdíjbiztosítási ügyekben például a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság és

a felügyeleti szerv – országos illetékességgel – Budapest Főváros Kormányhivatala.
Fogyasztóvédelmi ügyekben másodfokon pedig országos illetékességgel a Pest Megyei
Kormányhivatal jár el.
d) Járási illetékességű szervek. 2013. január 1-jétől a járások kialakításával im

máron minden járásban vannak járási hivatalok. A járási hivatalok működési
területével kapcsolatban jelezni kell azonban, hogy egyes feladataik tekintetében
illetékességi területük több járásra is kiterjedhet, így egyfajta, megyénél kisebb
területű területközi szerv jön létre (például több járásra kiterjedő illetékességgel
működnek a kijelölt járási hivatalok a nyugdíjbiztosítási, a népegészségügyi és az
ingatlan-nyilvántartási ügyekben).
c) A területi államigazgatási szervek létrehozása és megszüntetése
A területi államigazgatási szervek létrehozása és megszüntetése az Alaptörvény

15. cikk (2) bekezdésében meghatározott szervezetalakítási szabadságra figyelem-
mel alapvetően a Kormány feladat- és hatáskörébe tartozik, azaz azokat főszabály
szerint kormányrendelettel mint statuáló jogszabállyal lehet létrehozni. Ezen álta-
lános szabály alól azonban több kivétel van.
a) A kormányhivatalokat alkotmányos szinten hozták létre. Az Alaptörvény
17. cikk (3) bekezdése ugyanis kimondja, hogy a Kormány általános hatáskörű terü-
leti államigazgatási szerve a fővárosi és a megyei kormányhivatal, így e hivatalok
megszüntetésére csak az Alaptörvény módosításával kerülhet sor. A kormányhiva-
talokra vonatkozó részletes szabályokat külön törvény és annak végrehajtási rende-
lete (Kit. és a Kormhiv.vhr.) rögzíti.
b) Törvényben lehet létrehozni a Kit. szabályai szerint az autonóm államigazga-
tási szervek, a kormányzati főhivatalok, valamint a rendvédelmi feladatokat is ellátó
központi hivatalok területi szerveit. Jelenleg nincs olyan autonóm államigazgatási

szerv vagy kormányzati főhivatal, amelynek területi szerve működne. A rendvé-
delmi feladatokat ellátó, központi hivatali jogállású Nemzeti Adó- és Vámhivatal
területi szerveit a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény
intézményesíti.
c) Az önálló szabályozó szervek alá tartozó, saját feladat- és hatáskörrel rendel-
kező területi szervek (szervezeti egységek) létesítéséhez sarkalatos törvényre lenne
szükség.
d) A területi államigazgatási szervek által ellátott feladatok
A területi államigazgatási szervek feladatkörébe kizárólag államigazgatási fela

datok, azaz általános – állami – közérdeket hordozó, illetve a területi vonatkozá-
soktól és sajátosságoktól független feladatok tartoznak.
A területi államigazgatási szervek – ahogy erről már több vonatkozásban volt
szó – a dekoncentráció elvét jelenítik meg, ezért azok főszabály szerint nem lehet-
nek felelősek a helyi sajátosságoktól függő, helyi közügyek ellátásáért, amelyek az
Alaptörvény és az Mötv. szerint a helyi önkormányzatok feladatkörébe tartoznak.
A területi államigazgatási szervek feladataik ellátása során a következő főbb
közigazgatási tevékenységeket végzik. (Itt csak a valamennyi területi államigazga-
tási szervre jellemző tevékenységeket tekintjük át, ezért nem térünk ki az önkor-
mányzatok feletti törvényességi felügyeletre.)
a) Hatósági tevékenység. A területi államigazgatási szervek alapvetően ható-
sági tevékenységet látnak el. Ez a hatósági tevékenység igen széles körű, vannak
hatósági engedélyezési és kötelezési, valamint hatósági felügyeleti, hatósági ellen
őrzési jogköreik, valamint hatósági szolgáltatási feladataik is.
b) Közszolgáltatás-szervezés. Míg korábban a hatósági tevékenység volt a meg
határozó feladata a területi államigazgatási szerveknek, mert elsősorban ezekben az
ügyekben szolgálta a hatékony, országosan egységes ügyintézést a dekoncentráció
alkalmazása, addig az elmúlt években lezajlott állami–önkormányzati feladat- és
tulajdonátrendezés következtében jelentősen bővült azoknak a közszolgáltatások-
nak köre, amelyeket immáron területi államigazgatási szervek szerveznek. E körbe
elsősorban a helyi önkormányzatoktól átvett közszolgáltatások tartoznak (például
a közoktatás, a szociális szakellátás egy része); ezeket a területi intézményfenn-
tartó szervek végzik.
c) Állami vagyon kezelése. A területi államigazgatási szervek a feladataik-
hoz kapcsolódóan ellátják az állami vagyon kezelésével összefüggő feladatokat.
Emellett vannak olyan területi államigazgatási szervek, melyek szakmai feladata
kifejezetten a vagyonkezelés, például a nemzeti parkok igazgatóságai.
d) Döntés-előkészítés: információgyűjtés, feldolgozás. A területi államigazgatá-

si szervek – miként már jeleztük – egyben a központi kormányzat „kinyújtott karjai”
a települések irányába. Ezek a szervek napi kapcsolatban állnak a helyi-területi igazga-
tás egyéb szerveivel, jelentős helyismerettel rendelkeznek, s könnyebben hozzáférnek
a helyi, területi adatokhoz, információkhoz, mint a központi igazgatás szervei. Éppen
ezért a megalapozott központi döntés-előkészítéshez szükséges információk össze-
gyűjtésében és feldolgozásában, valamint azoknak a központi szervek részére történő
továbbításában is fontos szerepet játszanak ezek a szervek, ily módon ők is bekapcso-
lódnak a kormányzati és más központi döntés-előkészítési folyamatokba.
3. A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási

szervei: a fővárosi, megyei kormányhivatalok
a) A kormányhivatalok vezetése
A kormányhivatalok a Kormány általános hatáskörű területi szerveiként a területi

államigazgatás meghatározó szervei. A széles feladat- és hatáskörökre és a poli-
tikai-szakmai szintekre figyelemmel e hivatalok vezetési struktúrája többszintű.
a) Kormánymegbízott. A kormányhivatal egyszemélyi vezetője a kormány-
megbízott, akit a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter javaslatára a minisz-
terelnök nevez ki és ment fel. A miniszterelnök kinevezési jogköre jeleníti meg
azt, hogy e hivatalok a Kormány területi államigazgatási szervének minősülnek.
A kormánymegbízott felett – a kinevezés és a felmentés kivételével – a munkáltatói
jogokat a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter gyakorolja.
A kormánymegbízott a kormányhivatal politikai vezetője. Ezt erősíti, hogy
–– vele szemben a jogszabályok nem határoznak meg végzettségi feltételeket, az
egyetlen kritérium az, hogy az országgyűlési képviselők választásán választható legyen;
–– megbízatása – főszabály szerint – a Kormány megbízatásához kötődik;
–– az összeférhetetlenségére vonatkozó szabályok alapján a kormánymegbízott
a 2014-es országgyűlési választásokig lehetett országgyűlési képviselő is, azonban
ennek a lehetőségét az Országgyűlésről szóló törvény megszüntette. Így hivatali össze-
férhetetlenség az országgyűlési és az önkormányzati tisztségviseléssel szemben is
fennáll: a kormánymegbízott nem lehet országgyűlési képviselő, helyi önkormányzati
képviselő, fővárosi, megyei közgyűlés tagja, polgármester, megyei közgyűlés elnöke,
főpolgármester, alpolgármester, megyei közgyűlés alelnöke, főpolgármester-helyettes,
nemzetiségi önkormányzat elnöke és nemzetiségi önkormányzati képviselő, illetőleg
további más munkavégzésre irányuló jogviszonyt nem létesíthet, kivéve a tudományos,
oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevékeny-
séget. A kormánymegbízott tisztségének politikai jellegét a Kit. is elismeri, ugyanis ezt
a jogviszonyt sajátos, ún. politikai vezetői jogviszonyként intézményesíti.
A kormánymegbízott vezetői feladatköre a Kormhiv.vhr. alapján alapvetően
a következőket öleli fel:
–– vezeti a kormányhivatalt; gyakorolja annak feladat- és hatásköreit, ellátja a költ-
ségvetési szerv vezetőjének hatáskörébe utalt feladatokat;
–– biztosítja a kormányhivatal megyei (fővárosi) szintű szervezeti egységei és
a járási (kerületi) hivatalok szakmai feladatellátásának feltételeit;
–– elkészíti és a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter részére megküldi
a kormányhivatal szervezeti és működési szabályzatára vonatkozó javaslatát;
–– gondoskodik a jogszabályban előírt belső szabályzatok elkészítéséről;
–– felel a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű hatósági ügyek inté-
zéséért.
b) Főigazgató. A kormányhivatal hivatali szervezetét főigazgató vezeti. A fő
igazgató egyben a kormánymegbízott (általános) helyettese. A főigazgatót a kor
mánymegbízott javaslatára a kormányrendeletben kijelölt – jelenleg a közigazgatás-
szervezésért felelős – miniszter nevezi ki és menti fel, azonban felette – a kinevezés,
a felmentés, a fegyelmi eljárás megindítása, valamint a fegyelmi büntetés kiszabása
kivételével – a munkáltatói jogokat a kormánymegbízott gyakorolja.
A főigazgató – mint a hivatali szervezet vezetője – tekintetében a Kit. meghatároz
képesítési feltételeket, de ezek sem követelnek meg sem igazgatási, sem jogi szak-
értelmet. Így ebbe a munkakörbe az nevezhető ki, aki felsőfokú iskolai végzettséggel
és legalább öt év vezetői gyakorlattal rendelkezik. A kormánymegbízott kérelmére,
valamint a kormányhivatalok működését irányító államtitkár javaslatára a közigazga-
tás-szervezéséért felelős miniszter a vezetői gyakorlat megléte alól kivételesen indokolt
esetben felmentést is adhat. Az indokolt esetek körét a törvény nem határozza meg, így
e kérdés tekintetében a felmentést adó miniszter diszkrecionális jogkörrel rendelkezik.
Jogállását tekintve a főigazgató a Kit. alapján szakmai felsővezetőnek minősü-
lő, határozatlan időre kinevezett kormánytisztviselő, azaz a főigazgató megbízatá-
sa nem a Kormány megbízatási idejéhez kapcsolódik. Így ez a vezető már szakmai
jellegűnek tekintendő.
c) Igazgató. A Kit. rögzíti, hogy a főigazgató munkáját általános helyettesként
igazgató segíti. Az igazgatót a főigazgató javaslatára a kormánymegbízott nevezi ki
és menti fel. Az igazgató felett – a kinevezés, a felmentés, a fegyelmi eljárás megin-
dítása, valamint a fegyelmi büntetés kiszabása kivételével – a munkáltatói jogokat
a főigazgató gyakorolja.
Az igazgató a kormányhivatal hivatali szervezetének professzionális igazga
tási vezetője. Ez egyértelműen látható a kinevezéshez szükséges feltételekből, misze-
rint ebbe a munkakörbe az nevezhető ki, aki felsőfokú igazgatásszervezői, jogász
szakképzettséggel vagy okleveles közigazgatási menedzser, illetve közgazdász szak

képzettséggel, valamint jogi vagy közigazgatási szakvizsgával, államtudományi ok
leveles mester szakképzettséggel vagy kormányzati tanulmányok szakirányú szak
képzettséggel és legalább 5 év közigazgatási szakmai gyakorlattal rendelkezik. Az
igazgató szakmai vezetői jellegét az is mutatja, hogy Kit. alapján szakmai vezetői
jogállású, határozatlan időre kinevezett kormánytisztviselő.
Járási (kerületi) hivatalok vezetői. A kormányhivatalok szakmai vezető
beosztású kormánytisztviselői a járási (fővárosi kerületi) hivatalok vezetői is. Jog
állásukra a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról szóló pontban térünk ki.
b) A kormányhivatalok szervezete
A kormányhivatalok szervezete nemcsak az egyes szervezeti egységek feladatai és

hatásköre alapján tagolt, hanem a szervezeti egységek működési területe szerint is.
Megyei (fővárosi) szinten működő szervezeti egységek

A kormányhivatal megyei/fővárosi szintje a kormánymegbízott egyszemélyi ve
zetése alatt álló hivatali szervezetként épül fel. A hivatal megyei szinten működő
szervezeti egységei a kormánymegbízott hatáskörében járnak el. Döntéseiket
a kormánymegbízott nevében és megbízásából, a hivatal SZMSZ-ében rögzített
kiadmányozási jog alapján bocsátják ki, saját hatáskörük nincs.
A hivatalnak vannak szakmai főosztályai, osztályai és funkcionális szerve-
zeti egységei, amelyek a kormánymegbízottnak az egész hivatalra kiterjedő szervi
vezetési feladataiban működnek közre.
Ahogy korábban már jeleztük, a kormányhivatalok működési területe általá-
ban egy-egy megyére terjed ki, de vannak olyan közigazgatási hatósági felada-
tok- és hatáskörök, melyeket néhány vagy csak egy, országos illetékességgel eljáró
kormányhivatalhoz koncentráltak.
Ilyenek például már korábban említett nyugdíjbiztosítási és fogyasztóvédelmi másodfokú

hatáskörök. Budapest Főváros Kormányhivatala országos illetékességgel látja el a másod-
fokú nyugdíjbiztosítási hatásköröket, míg a Pest Megyei Kormányhivatal illetékessége
a másodfokú fogyasztóvédelmi hatáskörök tekintetében terjed ki az egész országra.
A járási (fővárosi kerületi) hivatalok

A fővárosi, megyei kormányhivatalokról szóló törvény módosításával, valamint külön
statuáló kormányrendelettel 2013. január 1-jétől felállították a járási (kerületi) hivatalo-
kat. A járási hivatalokra vonatkozó végrehajtási szabályokat is a Kormhiv.vhr. rögzíti.
A törvény szerint a megyei kormányhivatal területi kirendeltségeiként járá-

si hivatalok, a fővárosi kormányhivatal kirendeltségeiként pedig fővárosi kerületi
hivatalok működnek. A járási hivatal székhelye a járás székhelyeként a Kormhiv.vhr.
1. sz. mellékletében kijelölt városban van, a fővárosi kerületi hivatal illetékessé-
gi területe pedig megegyezik a fővárosi kerület külön törvényben meghatározott
közigazgatási területével. A fővárosi kerületi hivatalra egyebekben a járási hivatalra
vonatkozó jogszabályokat kell alkalmazni.
A járási (kerületi) hivatalokra számos kormányrendelet telepített önálló fela-
dat- és hatáskört. Mindezekre figyelemmel a járási (fővárosi kerületi) hivatalok
a kormányhivatalok önálló feladat- és hatáskörrel rendelkező szervezeti egysé-
gei, azaz közigazgatási jogalanyok, de nem önálló közigazgatási szervek.
a) A járási (fővárosi kerületi) hivatalok vezetése némileg leképezi a kormány-
hivatalok vezetési struktúráját. A hivatal élén álló járási hivatalvezetővel szemben
szintén nincsenek igazgatási szakmai kinevezési követelmények, csupán felsőfokú
végzettség és közigazgatási gyakorlat vagy vezetői tapasztalat szükséges, amihez
a politikai vezető tisztségekben (például országgyűlési képviselő, polgármester)
eltöltött idő is figyelembe vehető. Különbség, hogy megbízatása nem kötődik egy
kormányzati ciklushoz, valamint hogy a kormánymegbízott javaslatára a kormány-
rendeletben kijelölt, jelenleg a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter nevezi
ki és menti fel. Az egyéb munkáltatói jogokat a kormánymegbízott gyakorolja.
A hivatalvezető egyébként szakmai vezetői besorolású kormánytisztviselő.
A hivatalvezetőt hivatalvezető-helyettes helyettesíti, aki szintén szakmai ve
zetői besorolású kormánytisztviselő. A hivatalvezető-helyettest a hivatalvezető
javaslatára a kormánymegbízott nevezi ki és menti fel. A hivatalvezető-helyettes
felett a többi munkáltatói jogot a járási (fővárosi kerületi) hivatalvezető gyakorol-
ja. A hivatalvezető-helyettes elvileg – a kormányhivatal igazgatójához hasonlóan –
a járási (kerületi) hivatal igazgatási professzionalista vezetője, amit kinevezésének
szakmai feltételei (például jogi vagy közigazgatási végzettség) is alátámasztanak.
b) A járási (kerületi) hivatal felépítése – a kormányhivatalokhoz hasonlóan – egy
személyi vezetésű, belső szervezete az ellátott feladatok szerint osztályokra tagolódik.
A járási (kerületi) hivatal kormánytisztviselői, valamint munkavállalói felett a járá-
si (kerületi) hivatalvezető gyakorolja a munkáltatói jogokat, de a kinevezésükkel és
a felmentésükkel szemben a megyei kormánymegbízottnak egyfajta vétójoga van.
A járási (kerületi) hivatalvezető egyéb szervi vezetői jogosítványai – figyelemmel
arra, hogy a járási (kerületi) hivatal a kormányhivatal része – korlátozottak, ugyanis
a szervi vezetési feladatok teljességét a kormánymegbízott gyakorolja. E keretek kö
zött a járási (kerületi) hivatalvezető – a kormánymegbízott által meghatározott körben:
–– gondoskodik a járási hivatal szakmai feladatellátásáról;
–– kiadja a hivatal egyes belső szabályzatait;
–– ellátja a járási (kerületi) hivatal üzemeltetésével összefüggő feladatokat.
A járási hivatal feladatai közül kiemelhetjük, hogy elsősorban – kormány-

rendeletekben meghatározott – elsőfokú államigazgatási feladat- és hatásköröket
gyakorol (amelyek közül a kormányrendelet külön kiemeli az okmányirodai felada-
tokat), valamint működteti a járási (kerületi) hivatal integrált ügyfélszolgálatát
(az ún. kormányablakot).
A járási hivatalok számos feladatot vettek át a települési önkormányzatok jegyzői
től, a városi polgármesteri hivatalok (önálló hatáskörű) ügyintézőitől (például koráb-
bi gyámhivatalok) vagy fővárosi, megyei kormányhivatalok korábbi, kistérségi vagy
körzeti szinten működött egységeitől. Ezeknek a szerveknek illetékességi területei
eltérőek voltak, és ezeket a járási hivatalok létrehozásakor, valamint a szervezet 2015.
április 1-jei átalakításával sem egységesítették. 2017. január 1-jétől számos, korábban
a kormányhivatalok megyei szintű szervezeti egységei által ellátott, elsőfokú állam-
igazgatási feladatot is a járási hivatalokra telepítettek. Ezért a Kormhiv.vhr. rögzíti,
hogy bár főszabály szerint a járási (kerületi) hivatalok illetékességi területe a járásra
(fővárosi kerületre) terjed ki, egyes feladatok tekintetében a működési területük eltérő
is lehet. A Kormhiv.vhr. külön is rendelkezik az ún. megyeszékhely szerinti járási
hivatalokról, amelyeknek bizonyos többletfeladatai vannak, s szervezetük is eltér az
általános járási hivatali szervezettől (általában főosztályokra, s nemcsak osztályokra
tagolódik).
Így például nem mindegyik járási hivatal lát el földhivatali feladatokat. Az ilyen felada-
tokat ellátó járási (kerületi) hivatalok körét, valamint azt, hogy azok illetékességi terü-
lete mely településekre (a fővárosban kerületekre) terjed ki, külön kormányrendelet
határozza meg. Hasonlóan a nyugdíjtörvény végrehajtási kormányrendelete jelöli ki azt
a megyénként általában két vagy három járási hivatalt (a fővárosban és Pest megyé-
ben a VIII. Kerületi Hivatalt), amely nyugdíjbiztosítási ügyekben is eljár.
A járási hivatalban – figyelemmel a korábbi önkormányzati szervektől és tiszt-

ségviselőktől átvett feladatokra is – a polgárokhoz közeli ügyintézés érdekében
– a települési önkormányzatok helyiségeiben, de a járási hivatalok alkalmazottai
ként – települési ügysegédek működnek. Az ügysegédek átveszik és továbbítják
a hivatalnak címzett kérelmeket, és felvilágosítást nyújtanak az ügyfeleknek, vala-
mint általában közreműködnek a kormányablak feladatainak ellátásában.
c) A kormányhivatalok irányítása
Hierarchikus (szervi) irányítás

A kormányhivatal hierarchikus (szervi) irányítását a Kormány nevében a kor
mányrendeletben kijelölt miniszter, jelenleg a közigazgatás-szervezésért felelős
miniszter látja el. A miniszter szervi irányítási jogosítványai közül a legfonto-

sabbak:
–– a kormányhivatalok vezetőivel kapcsolatosan személyügyi jogköröket gyako-
rol (például az előzőekben ismertetett módon javaslatot tesz a kormánymegbízott
személyére, kinevezi a főigazgatót és a járási hivatalok vezetőit);
–– miniszteri normatív utasításként kiadja a kormányhivatalok szervezeti és
működési szabályzatait; az ágazati-szakmai feladatok tekintetében a szakmai
irányító miniszter véleményének kikérésével;
–– előkészíti a kormányhivatalok költségvetését;
–– ellenőrzi a kormányhivatalokat. Ennek keretében hatékonysági és pénzügyi
ellenőrzéseket folytat le, melyek során – figyelemmel azok szakmai vonatkozásai
ra – a szakmai irányító államigazgatási szervvel együttesen jár el. Továbbá a hie
rarchikus irányító miniszter a szakmai irányítóval együttesen törvényességi és
szakszerűségi ellenőrzéseket is végezhet bármely hivatali tevékenységgel kapcso-
latban.
Szakmai irányítás
A kormányhivatalok szakmai irányítása megoszlik a hierarchikus irányítást ellátó
miniszter és a hivatal ágazati-szakmai feladatai szerinti szakmai irányító miniszte-
rek között. A szakmai irányításban közreműködhetnek a szakmai irányító minisz-
ter alatt működő központi hivatalok is, de ezek kizárólag az egyedi jellegű, jellem-
zően hatósági aktusok felülvizsgálatában vehetnek részt.
A közigazgatás szervezéséért felelős miniszter (azaz jelenleg a kormányhivatal
hierarchikus irányítója) felelős a helyi önkormányzatok, a nemzetiségi önkormány-
zatok és az önkormányzati társulások törvényességi felügyeletének szakmai irányí-
tásáért, valamint az ügyfélszolgálati feladatok szakmai irányításáért. A miniszter
szakmai irányítási hatáskörei körébe sorolható, hogy a kormányhivatalok bevonásá-
val kezdeményezi és ellenőrzi:
–– a közigazgatással kapcsolatos kormányzati feladatok végrehajtásának területi
összehangolását; valamint
–– a közigazgatás fejlesztésével és korszerűsítésével kapcsolatos kormányzati
feladatok területi összehangolását.
Ez a miniszter gyakorolja főszabály szerint az Ákr.-ben meghatározott fel
ügyeleti szervi jogosítványokat is. Az ágazati miniszter vagy az általa irányított
közigazgatási szerv csak akkor láthat el ilyen, a szakmai irányítás körébe tartozó
aktus-felülvizsgálati feladatot, ha ezt külön kormányrendelet a hatáskörébe utalja.
Így például a kormányhivatal nyugdíjbiztosítási hatósági ügyei tekintetében a Magyar

Államkincstár központi szerve látja el az Ákr. szerinti felügyeleti szervi feladatokat.
2. ábra. A kormányhivatalok belső szervezeti és irányítási kapcsolatai

Jelmagyarázat
: hierarchikus irányítási jogkörök
: szakmai irányítási (rész)jogkörök
: vezetési jogkörök
A Kit. külön rögzíti, hogy kormányrendelet sajátos szakmai irányítási jogosítvá-

nyokat határozhat meg a kormányhivatalok európai uniós és nemzeti mezőgazdasá-
gi és vidékfejlesztési támogatásokkal összefüggő feladatai tekintetében.
Így például az európai uniós és nemzeti mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatások-

kal összefüggő irányítási feladatokat a Magyar Államkincstár központi szerve gyakorolja.
A Kit. és a Kormhiv.vhr. rögzíti, hogy a szakmai irányító miniszter milyen módon

és határidőkkel köteles tájékoztatni a kormányhivatalokat hierarchikusan irányító
minisztert, valamint a kormánymegbízottat a feladatkörét érintő ágazati tervekről,
ágazatpolitikai elképzelésekről és a megvalósítás szervezeti és intézményi feltéte-
leire vonatkozó javaslatairól, továbbá a kormányhivatal költségvetésére is kiható
végrehajtási tervekről.
A kormányhivatal újfajta szervezeti kísérletet jelentett a Kormány területi szintű
általános hatáskörű szervének következetes megvalósítására. Az összetett feladat-
kör ellátására bonyolult irányítási rendszert hoztak létre. A jobb megértés érdekében
a vezetési, illetőleg irányítási kapcsolatokat a 2. ábrán tekintjük át.
d) A kormányhivatalok feladatai
A kormányhivatalok feladatköreit elsősorban a Kit., valamint a Kormhiv.vhr. szabá-

lyai határozzák meg. Ezek a feladatkörök és a megvalósításukat szolgáló hatáskö-
rök három irányban hatnak: egyrészt az önkormányzati jellegű szervekkel kapcso-
latosak, másrészt a közigazgatáson kívülre ható, közhatalmi jogköröket jelentenek,
harmadsorban pedig a területi államigazgatás egyéb alanyait érintik.
Törvényességi felügyelet
A kormányhivatalok Alaptörvényben is szabályozott feladata, hogy közreműköd-
nek a települési és a megyei önkormányzatok feletti állami felügyeletben, továbbá
külön törvények alapján ellátják a nemzetiségi önkormányzatok és a területfejlesz-
tési tanácsok feletti törvényességi felügyeletet is.
a) Helyi önkormányzatok feletti törvényességi felügyelet. A kormányhivatalok
egyik legfontosabb feladat- és hatásköre a helyi önkormányzatok feletti törvényességi
felügyelet ellátása. Ezt maga az Alaptörvény rögzíti, amikor a 34. cikk (4) bekezdé-
sében kimondja, hogy a Kormány a fővárosi és megyei kormányhivatal útján bizto-
sítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. A fenti szabályokat az Mötv.
VII. fejezetének a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét szabályozó címe
részletezi.
A kormányhivataloknak a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos törvényessé
gi felügyeleti jogosítványait részletesen az önkormányzatokról szóló fejezetben
tárgyaljuk, azonban itt is hangsúlyozzuk, hogy a Helyi Önkormányzatok Európai
Chartájának szabályaival összhangban ezek a felügyeleti jogok csak törvényességi
szempontúak. Alapvető céljuk az önkormányzatok törvényes működésének folya-
matos szemmel tartása (ellenőrzése), és a jogsértő önkormányzati aktusokkal, ille-
tőleg mulasztással szemben – ha az önkormányzat önként nem orvosolja jogsértő
aktusát vagy mulasztását – eljárás kezdeményezése a törvénysértés megállapítására

jogosult bíróságoknál.
b) A nemzetiségi önkormányzatok törvényességi felügyelete. Erről a nemze-
tiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (Nek.tv.) szól. A nemzetiségi
önkormányzatok feletti törvényességi felügyelet annyiban tér el a helyi önkormány-
zatok felettitől, hogy az országos nemzetiségi önkormányzatok törvényes működé-
sét a Kormány által kijelölt kormányhivatalok felügyelik, és a kormányhivatalok-
nak a nemzetiségi önkormányzatok esetében nincs aktuspótlási hatásköre.
c) Területfejlesztési tanácsok felügyelete. A kormányhivataloknak a területfej-
lesztési tanácsokkal kapcsolatos jogkörei a területfejlesztésről és területrendezésről
szóló 1996. évi XXI. törvényben találhatók. A területfejlesztés speciális szerveinek
köre jelentősen leszűkült a területfejlesztés 2012. január 1-jével kezdődött átalakítá-
sával: mára csak a Balaton Fejlesztési Tanács, a Tokaj Borvidék Fejlesztési Tanács,
a megyei önkormányzatok – társulásos jellegű – térségi fejlesztési tanácsai, valamint
a települési önkormányzatok önkéntes alapon létrehozott területfejlesztési önkor-
mányzati társulásai maradtak meg, és ezekre terjed ki a törvényességi felügyelet.
A z első- és másodfokú hatósági feladat- és hatáskörök

A kormányhivatalok, ezeken belül a megyei szinten működő szervezeti egységek,
valamint a járási (kerületi) hivatalok látják el a külön törvényekben és kormányren-
deletekben meghatározott első- és másodfokú hatósági ügyintézést.
A járási hivatal kizárólag elsőfokú, míg a kormányhivatal megyei (fővárosi)
szinten működő szervezeti egységei mind első-, mind másodfokú hatósági fela-
dat- és hatásköröket gyakorolnak. A 2017. január 1-jét követő szervezeti refor-
mokra figyelemmel jelenleg a járási (fővárosi kerületi) hivatalok tekinthetők az
általános, elsőfokú államigazgatási hatóságnak.
A kormányhivatalok megyei szintű elsőfokú hatósági jogkörébe tartozik például a ki

sajátítási ügyek intézése, vagy öt kijelölt kormányhivatal megyei szintű szervei látják
el a bányahatósági ügyeket.
A fentieken túl a Kit. alapján főszabály szerint a kormánymegbízott bírálja el a fel

lebbezéseket, és látja el az Ákr. szerinti felügyeleti szervi feladatokat azokban
az államigazgatási ügyfajtákban, ahol az elsőfokú hatáskört a jegyző gyakorolja.
Kormányrendelet azonban más szervet is kijelölhet ezekben az esetekben jog
orvoslati fórumként. A Kit. nem rendelkezik róla, de a Kormány szervezetalakí-
tási szabadságára figyelemmel nincs akadálya annak, hogy kormányrendeletben
a polgármester, a polgármesteri hivatal ügyintézője vagy a társulás által államigaz-
gatási hatósági jogkörben hozott határozat tekintetében is a megyei kormányhivatalt
jelöljék ki másodfokú hatóságként, de az ilyen a szabályozás nem tekinthető tipi-

kusnak.
A katasztrófavédelmi törvény végrehajtási kormányrendelete például azt írja elő, hogy

ha a polgármester katasztrófavédelmi hatáskörében gazdasági-anyagi szolgáltatási köte-
lezettség teljesítésével kapcsolatban hoz elsőfokú államigazgatási hatósági határozatot,
akkor az ezzel szemben benyújtott fellebbezést a helyi védelmi bizottság elnöke bírálja el.
Amennyiben a polgármester vagy a polgármesteri hivatal ügyintézője által ellátott

hatósági ügyfajtákban nem jelöltek ki másodfokú hatóságot, akkor az Ákr. alap-
ján a döntéssel szemben nincs helye fellebbezésnek, azzal szemben jogorvoslatként
közigazgatási perre kerülhet sor.
Így az anyakönyvi eljárásról szóló 2010. évi I. törvény 13. §-a alapján a polgármesteri
hivatal ügyintézője – vagy kivételesen a jegyző és a polgármester mint anyakönyv
vezető – hatáskörébe tartozó anyakönyvi eljárásokban nincs helye fellebbezésnek,
ezért ezekkel az elsőfokú döntésekkel szemben csak közigazgatási perre kerülhet sor.
Ezzel összhangban a kormánymegbízott mint a kormányhivatal vezetője az állam-

igazgatási hatósági jogkörben eljáró helyi önkormányzati szerveket (tisztségviselőket)
jogosult szakmai-koordinációs értekezletre összehívni, valamint a polgármesteri hiva-
talnál (az önkormányzati közös hivatalnál, a megyei közgyűlés hivatalánál, a főpolgár-
mesteri hivatalnál, a hatósági igazgatási társulásnál) felügyeleti szervként ellenőrzést
tarthat, és ha jogsértést észlel, kezdeményezheti az eljárásra jogosult szerv felügyeleti
eljárását. A másodfokú hatósági jogkörök szélesebbek, mint a törvényességi felügye-
leti jogok, ugyanis a másodfokú (felügyeleti) szerv – ügyféli jogorvoslatra – nemcsak
a döntések jogszerűségét, hanem szakszerűségét, célszerűségét is vizsgálhatja.
1. táblázat. A hatósági fórumrendszer a Kit. és az Ákr. alapján
I. fok II. fok

járási (kerületi) hivatal főszabály szerint – kormányrendelet eltérő rendel-
kezése hiányában – a kormányhivatal
kormányhivatal főszabály szerint nincs; ha törvény lehetővé teszi
a fellebbezést, akkor kormányrendeletben kijelölt
központi államigazgatási szerv
államigazgatási jogkörben főszabály szerint – kormányrendelet eltérő rendel-
a települési önkormányzat jegyzője kezése hiányában – a kormányhivatal
államigazgatási jogkörben a települési a külön kormányrendeletben kijelölt közigazgatási
önkormányzat polgármestere, a polgár- szerv; ha ilyen nincs, akkor az Ákr. 116. §-ára figye-
mesteri hivatal ügyintézője, társulása lemmel nincs másodfokú szerv
Ügyfélszolgálati feladatok
A hatósági ügyintézéshez kapcsolódva a kormányhivatalok és azok járási hivatalai
integrált ügyfélszolgálatot (kormányablak) működtetnek, amelyek ügyfélkapu-
regisztrációs szervként járnak el, valamint lehetőséget biztosítanak arra, hogy az
ügyfelek egyes államigazgatási nyilvántartásokhoz hozzáférhessenek.
Például az egészségügyi szolgáltatásra jogosultak nyilvántartása; az ingatlan-nyilván-

tartásból nem hiteles tulajdonilap-másolat vagy térképmásolat lekérdezése stb.
A kormányablakoknál meghatározott ügyfajtákban kérelmek is előterjeszthe

tőek. A kormányablak a kérelmekkel összefüggő ügyekben tájékoztatja az ügyfelet
az eljárás menetéről, valamint az eljárással kapcsolatos jogairól és kötelezettségeiről,
és segítséget nyújt az ügyfélnek a kérelem kitöltésében. Más ügyekben a kormány
ablak csak tájékoztatást nyújt, vagy az ügyintézéshez internetes kapcsolati lehe-
tőséget, szakmai és informatikai segítséget biztosít. Jogszabályban meghatározott
ügyfajtákban a kormányablak elsőfokú hatóságként is eljárhat.
Közreműködés a területi államigazgatás kormányzati irányításában

A kormányhivatal mint a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szer
ve véleményezi – a rendvédelmi szervek, valamint az állami adó- és vámhatóságok
kivételével – a központi államigazgatási szervek területi szervei, valamint a területi
illetékességgel kizárólag államigazgatási feladatot ellátó más szervek:
–– vezetőinek kinevezését és felmentését;
–– létrehozására, átszervezésére, valamint jogállásuk és illetékességi területük
módosítására vonatkozó előterjesztést;
–– foglalkoztatottjai létszámára és költségvetésének a megállapítására vonatkozó
előterjesztést, javaslatokat.
A kormányhivatal – a rendvédelmi szervek, valamint az állami adó- és vámha-
tóságok kivételével – működési területén a Kormánynak alárendelt bármely területi
államigazgatási szervtől, továbbá a polgármestertől és a jegyzőtől, illetőleg állam-
igazgatási feladatot ellátó más szervtől és személytől az általuk ellátott államigaz-
gatási feladatokról bármely döntést bekérhet, a szerv intézkedéséről tájékoztatást
kérhet, illetve – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – az iratokba betekint-
het, továbbá az előzőekben jelzettek szerint törvénysértés észlelése esetén egyez-
tető eljárást, ennek eredménytelensége esetén pedig a hatáskörrel rendelkező szerv
eljárását kezdeményezi.
Koordináció
A kormányhivatal a jogszabályoknak és a Kormány döntéseinek megfelelően össze-
hangolja és elősegíti a kormányzati feladatok területi végrehajtását.
Ennek keretében a központi államigazgatási szervek területi szervei, vala-

mint a rendvédelmi szervek feladataik ellátása során kötelesek egymással és
a kormányhivatallal együttműködni. A kormányhivatal feladatainak teljesítése
érdekében jogosult a területi államigazgatási szervek vezetőitől – az egyedi ügyek
kivételével – adatokat, felvilágosítást kérni.
A fenti együttműködési kötelezettség érvényesítésére a kormányhivatalok koor
dinációs jogokkal rendelkeznek. A koordináció kiterjed – az állami adó- és
vámhatóságok kivételével – a központi államigazgatási szervek területi szerveire,
továbbá a területi illetékességgel államigazgatási feladatot ellátó más szervekre és
személyekre is. Jóllehet a rendvédelmi szervekre sem terjed ki a kormányhivatal
koordinációs és ellenőrzési hatásköre, azonban a Kit. rögzíti, hogy azok a feladataik
ellátása során kötelesek a kormányhivatallal és más területi államigazgatási szer-
vekkel együttműködni.
A területi államigazgatási koordinációt elősegítő állandó fórum a fővárosi és
megyei államigazgatási kollégium. A fővárosi és megyei államigazgatási kollégi-
um vezetője a kormánymegbízott, tagjai a kormányhivatal főigazgatója, igazgatója
és főosztályvezetői, a járási hivatalok hivatalvezetői (a továbbiakban: hivatalveze-
tő), a Kormány által intézményfenntartásra kijelölt szerv vezetője, a kormányhi-
vatal koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozó területi államigazgatási szer-
vek vezetői, valamint a kormánymegbízott által meghívottak. Az államigazgatási
kollégium mellett a koordináció lazább eszközét jelenti a koordinációs értekezlet,
amelynek munkájába azok a szervek is bevonhatók, amelyek nem tagjai az állam-
igazgatási kollégiumnak.
A koordináció a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtása mel
lett a közigazgatás korszerűsítését, az e-közigazgatással összefüggő feladatokat,
a központi közszolgálati nyilvántartásban való közreműködést, valamint az ügyfél-
fogadási rend, az ügyfélszolgálatok és az elektronikus ügyfél-tájékoztatás össze-
hangolását is felöleli.
Ellenőrzés
A kormányhivatalok ellenőrzési jogosultsága kiterjed a koordináció körébe tartozó
államigazgatási szervekre. Amennyiben törvénysértést észlelnek, kezdeményezhe-
tik a döntés megváltoztatását, valamint a felügyeleti szervnél a felügyeleti eljárás
megindítását.
A kormányhivatal ellenőrzési feladatai körébe tartozik továbbá – a szakmai
irányító szervekkel együttműködve – a különféle hatósági ellenőrzések összehan-
golása, együttes ellenőrzések lefolytatása.
E hivatalok ellenőrzik a kormánytisztviselői, az önkormányzati köztisztviselői
és a közalkalmazotti alkalmazás jogszerűségét is.
A kormányhivatalok az ügyiratkezelés, az adatvédelmi szabályok érvényesü-

lése, az infokommunikációs rendszerek üzemeltetési és üzemmenet-folytonossági
szabályai, az ezeknek való megfelelés kérdéskörében szintén rendelkeznek ellenőr-
zési jogosultságokkal.
Képzés, továbbképzés
A kormányhivatalok közreműködnek a helyi-területi közszolgálati tisztviselők kép
zésében és továbbképzésében. A Kormhiv.vhr. szabályaira figyelemmel részt
vesznek a kormányhivatali és a köztisztviselők képzéseinek és továbbképzésének
a szervezésében is, jóllehet a fenti feladatok elsődlegesen a Nemzeti Közszolgálati
Egyetemhez tartoznak. Ez a feladatkör nemcsak a kormánytisztviselőket, hanem az
önkormányzati képviselőket, tisztségviselőket (polgármester, jegyző) és a polgár-
mesteri hivatalok köztisztviselőt is érinti. A képzési feladatokhoz tanfolyam- és
vizsgaszervezés is tartozik, így ők szervezik a közszolgálati tisztviselők közigaz-
gatási alap- és szakvizsgáit, az ügykezelői alapvizsgákat, az anyakönyvi feladato-
kat ellátó személyek anyakönyvi szakvizsgáit, valamint a magyar állampolgárság
megszerzése érdekében a vizsgára kötelezett kérelmezők állampolgári vizsgáit és
az ezekre felkészítő tanfolyamokat.
A fentieken túl a kormányhivatalok ágazati képzéseket is kezdeményeznek, és
összehangolják az informatikai képzések szervezését is.
Informatikai feladatok
A kormányhivatalok az e-közigazgatásért felelős miniszter szakmai irányításával
közreműködnek a közigazgatási informatikai tevékenységben.
Mindezeken túl a kormányhivatalok látják el a választásokkal, népszavazá-
sokkal összefüggő területi informatikai feladatokat is.
4. A fővárosi, megyei kormányhivatalokba nem integrált

területi államigazgatási szervek
A területi államigazgatás 2011–2015 közötti átalakítása erőteljes centralizációt va

lósított meg, ami a területi államigazgatási szervek egy szervezetbe integrálásával,
valamint a kormánymegbízott széles horizontális koordinációs jogköreivel kíván-
ta hatékonyabbá tenni a magyar közigazgatás egyik meghatározó részét, a terü-
leti államigazgatás rendszerét. Az összevonás azonban nem teljes, így továbbra
is működnek olyan területi államigazgatási szervek, amelyek nem integrálódtak
a kormányhivatalokba.
a) A pénzügyi igazgatás szervei
A területi államigazgatási szervek integrációjából kimaradtak a pénzügyi igazga

tás szervei. Ennek oka az, hogy a pénzügyi igazgatás folyamatos működése kiemel-
kedően fontos állami érdek, valamint hogy ezek a szervek – a többi területi állam-
igazgatási szervhez képest – lényegesen nagyobb méretűek (különösen a Nemzeti
Adó- és Vámhivatal, mely közel 25 000 kormánytisztviselőt foglalkoztat). Így mind
az állami bevételekért, mind az állami kiadásokért felelős szervek kívül marad-
tak a kormányhivatali integráción.
a) Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV). A NAV a 2010. évi CXXII. törvény
alapján rendvédelmi feladatokat is ellátó, központi hivatali jogállású államigaz-
gatási szerv, amely az adóigazgatásért, a vám- és a jövedéki igazgatásért, valamint
egyes bűnüldözési feladatok ellátásáért felel.
A jogi szabályozás kétszintű – központi és területi szintből álló – szervezetet
hozott létre. A területi szintű szervek főszabály szerint megyei, fővárosi szinten mű
ködnek, kivéve a rendeletben meghatározott esetekben eljáró, megyeinél nagyobb,
vagy a fővárosinál kisebb illetékességi területtel rendelkező szerveket.
b) Magyar Államkincstár. A MÁK jogállását tekintve központi hivatal, mely
elsősorban az állami kiadások teljesítésével, ellenőrzésével, valamint a költségveté-
si szervek számlavezetésével kapcsolatos feladatokat látja el.
A Magyar Államkincstár területi szervei a 19 megyei és fővárosi igazgatóság
(a korábbi közép-magyarországi régió egységes kincstári szervét nem szüntették
meg, így Budapest és Pest megye közös igazgatósággal rendelkezik), melyek önálló
feladat- és hatáskörrel rendelkező területi szervezeti egységek, de nem önálló köz
igazgatási szervek.
Míg a Nemzeti Adó- és Vámhivatal területi szervezeti egységei nem tartoznak
a kormányhivatal koordinációs jogkörébe, addig a Magyar Államkincstárra kiter-
jednek ezek a jogkörök.
b) Intézményfenntartó államigazgatási szervek
Egy rövid kitérő (megyei intézményfenntartó központ) után a kormányhivataloktól

elkülönült szervezeti rendszerekben hozták létre 2012 közepétől egyes önkormány-
zati feladatok és intézmények államosítása után az állami közszolgáltató intézmé-
nyek fenntartói irányítását végző központi és területi államigazgatási szerveket.
a) A tankerületi központok. A Klebelsberg Intézményfenntartó Központ
(KLIK) 2016-os átalakítása során az állami fenntartású köznevelési intézmények
fenntartói feladatait, valamint egyéb, külön jogszabályban meghatározott felada-
tokat az önálló közigazgatási szervnek minősülő tankerületi központok látják el.
Jelenleg összesen 60 tankerületi központ működik, amelyek kormányrendeletben

meghatározott illetékességi területükhöz tartozó járásokban végzik el feladatai-
kat. A tankerületek irányítási feladatai megoszlanak a központi hivatali jogállású
Klebelsberg Központ, valamint az oktatásért felelős miniszter között.
A szakképzési intézmények fenntartói feladatai tekintetében 2015-től sajátos
megoldást alakítottak ki: területi szinten jelentős összevonással ún. szakképzési
centrumokat hoztak létre, amelyek fenntartói feladatait jelenleg az innovációért és
a technológiáért felelős miniszter alatt álló, Nemzeti Szakképzési és Felnőttképzési
Hivatal látja el.
b) A Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság megyei kirendeltségei. Ezek
a kirendeltségek a fenntartói a megyei önkormányzatoktól 2012-ben átvett egyes
szakosított szociális és gyermekvédelmi szakellátási intézményeknek. A Főigazga
tóság megyei kirendeltségeinek élén igazgató áll. Az igazgatót a főigazgató javasla-
tára az emberi erőforrások minisztere nevezi ki és menti fel, felette az egyéb munkál-
tatói jogokat a főigazgató gyakorolja. Az igazgatót távolléte vagy akadályoztatása
esetén igazgatóhelyettes helyettesíti. Az igazgatóhelyettest az igazgató javaslatára
a főigazgató nevezi ki és menti fel, felette az egyéb munkáltatói jogokat az igaz-
gató gyakorolja. A kirendeltségek felelősek az egyes intézményekkel kapcsolatos
fenntartói feladatok ellátásáért, a központi szerv alapvetően ezt a munkát irányítja,
valamint ellátja a rendeletben meghatározott egyéb feladatokat.
c) Egyéb területi államigazgatási szervek, szervezeti egységek
A fenti két szervezetcsoporton kívül is találunk egyéb, a kormányhivatalba nem integ-

rált területi államigazgatási szerveket (szervezeti egységeket), amelyeknek különbö-
ző szempontok miatt maradt fenn a szervezeti elkülönültségük. Ebbe a körbe sorol-
hatók az egyes természeti, földrajzi körülményekkel összefüggő feladataik miatt
sajátos illetékességi területtel rendelkező szervek. Ezért ezeknek a szerveknek az
illetékességi területei sok esetben metszik a megyehatárokat, így nem volt indokolt
azokat a megyehatárokhoz igazodó általános államigazgatási rendszerbe integrálni.
A természetvédelmi igazgatás – sok tekintetben vagyonkezelési feladatokat ellátó –
sajátos területi szervei a nemzeti park igazgatóságok, melyek száma – a nemzeti
parkok számával megegyezően – tíz. Működési területük a nemzeti parkok földrajzi
területe.
A 2012. január 1. óta a belügyminiszter irányítása alatt álló vízügyi igazgatás
területi szervei, a 12 vízügyi igazgatóság illetékességi területét is a vízrajzi hatá-
rok határozzák meg. Jóllehet a vízügyi igazgatóságok nem minősülnek egyértelmű-
en közigazgatási szervnek, alkalmazottaik ugyanis nem közszolgálati tisztviselők,
hanem közalkalmazottak, azonban állagmegőrzési, karbantartási és árvízvédelmi
feladataik egyértelműen közigazgatási jellegűek. Országos irányításukat a minisz-

ter, illetőleg az Országos Vízügyi Főigazgatóság látja el. A vízügyi igazgatósá-
gok elsősorban az ár- és belvízvédelem szervei. A vízügyi hatósági feladatokat
kormányrendeletben kijelölt 12 megyei katasztrófavédelmi igazgatóság végzi.
5. Az atipikus (területi) államigazgatási szervek általános

jellemzői
A területi államigazgatási szervezet felépítése a közigazgatási szervezeti rendsze-

ren belül elsősorban a dekoncentráció és hierarchia elveit követi, amely szorosan
kapcsolódik a centralizáció elvéhez. Az előzőekben részletesen bemutattuk, hogy ezek
az elvek miként jelennek meg a területi államigazgatási szervezet általános felépíté-
sében, és hogyan eredményezték a központi államigazgatási szervek irányítása vagy
vezetése alatt álló, hivatali felépítésű és egyszemélyi vezetésű szervekből álló, többré-
tegű rendszer kiépítését.
A rendkívül széles körű, az állampolgárok, a gazdasági és társadalmi szereplők
életét befolyásoló, általános közérdeket hordozó feladatok ellátása azonban számos
olyan kihívás elé állította a területi államigazgatást, amelynek ezek a hivatali felépí-
tésű szervek csak korlátozottan képesek megfelelni. Mindezekre figyelemmel terü-
leti szinten többféle, az általános területi államigazgatási szervi modelltől eltérő
szervezet alakult ki annak érdekében, hogy a sokrétű államigazgatási feladatokat
megfelelően elláthassák és megszervezhessék. Ezeket az általános modelltől eltérő
szerkezetű, személyi összetételű szerveket a szakirodalom atipikus államigazgatá-
si szerveknek nevezi.
Az atipikus államigazgatási szervek egyértelműen az államigazgatás részét ké
pezik, amit a következők támasztanak alá:
–– általános, a helyi viszonyoktól alapvetően független közérdeket hordozó felada-
tokat, azaz államigazgatási feladatot látnak el;
–– tagjai részben az államigazgatás központi vagy területi szerveinek kijelölt
vezetői, vagy az általuk delegált személyek;
–– az atipikus államigazgatási szervekkel kapcsolatban az önkormányzatok (és
azok társulásai), valamint a különféle társadalmi és gazdasági szervezetek feladata
általában csak a jogszabályban meghatározott számú tag delegálására terjed ki;
–– amennyiben kötelező erejű döntéseket hozhatnak, akkor azokkal szemben jel
lemzően jogorvoslatnak (bizonyos esetekben az államigazgatási rendszeren belüli
jogorvoslatnak, más esetekben közigazgatási pernek vagy közigazgatási nemperes
eljárásnak) van helye.
E szervek általánostól eltérő, főbb atipikus jellemzői a következők:

–– rendszerint testületi szervek, amelyek tagjait részben az államigazgatáson
kívüli szervezetek delegálják;
–– többségük nem klasszikus hatósági és hivatali feladatot lát el, hanem terve-
zési, döntés-előkészítő, szakértői, koordinációs és menedzsment jellegű hatásköröket
gyakorolnak. Ugyanakkor van néhány, közhatalmi döntési jogkörrel felruházott atipi-
kus szervfajta is;
–– eljárásuk nem feltétlenül tartozik az Ákr. hatálya alá, az eljárásukra vonat-
kozó sui generis rendelkezéseket külön jogszabályok tartalmazzák;
–– titkársági, adminisztratív működésüket vagy másik közigazgatási szerv
(például a megyei területfejlesztési tanácsok esetén a megyei önkormányzat), vagy
köztestület, közintézet, illetve kivételes esetekben magánjogi jogalany bizto
sítja;
–– bár nem autonóm és nem kvázi autonóm szervek, azonban relatív autonómiá-
val rendelkeznek: az államigazgatás irányítási hatáskörei nem, vagy csak korláto-
zottan jelennek meg;
–– szervezeti szempontból is viszonylag függetlenek: szervezeti és működési sza
bályzatukat maguk állapítják meg.
Az atipikus államigazgatási szervek kialakításának eltérő okait különböztethetjük
meg. Egyrészt az indokolja, hogy a különböző, államigazgatási feladatnak minősülő
tevékenységek ellátásába – általában a tervezés és a döntés-előkészítés folyamatá-
ba – be kívánják vonni az érintett helyi önkormányzatokat, gazdasági szereplőket,
esetlegesen a közszolgáltatások igénybevevőinek képviselőit. Másrészt ezek a szervek
sok esetben érzékeny, az egyének alapjogait érintő kérdésekben hoznak döntést,
amelyek esetében indokolt – hasonlóan az autonóm államigazgatási szervekhez – az
igazgatás függetlenítése a Kormány befolyásától, így a politikai vezetés alatt álló
területi államigazgatási szervektől való szervezeti elkülönítés. Harmadrészt a fela-
dat és a tevékenységek ellátása sok esetben olyan különleges szakértelmet igényel,
amelyeknek az államigazgatási rendszerbe történő csatornázására a hagyományos
szervezeti megoldások nem jelentenek megfelelő kereteket.
Mindezekre figyelemmel az atipikus területi államigazgatási szerveket több
csoportba sorolhatjuk.
a) A területfejlesztés sajátos intézményei külön csoportot képeznek a rendsze-
ren belül az általuk ellátott tervezési és koordinációs feladatok, valamint szervezeti
felépítésük sajátosságai alapján. Ide tartoznak a térségi fejlesztési tanácsok, melyek-
be az érintett megyei önkormányzatok közgyűlései, továbbá a területfejlesztésről és
a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvényben (Tftv.) felsorolt miniszterek
delegálnak tagokat. Szerepet kaphatnak bennük a térség gazdasági köztestületei,
illetőleg érdekképviseletei is.
b) A következő nagyobb csoportot az ágazati döntés-előkészítő, koordináló

testületek jelentik, amelyek elsősorban a különféle közszolgáltatások szervezésé-
be vonják be az érintetteket.
Ilyenek például a térségi egészségügyi tanácsok, a tankerületi tanácsok, a megyei

fejlesztési és képzési tanácsok, a területi vízgazdálkodási tanácsok.
c) Sajátos csoportot képeznek a közhatalmi testületek, amelyek sok esetben vala-

mely alapjogot érintő kérdésben hoznak független döntést, vagy lehetővé teszik
a költséges bírósági eljárások helyettesítését az érintettek közötti közvetítéssel.
Közhatalmi testületek például az alkotmányjog által is szabályozott választási bizottsá-

gok és a fogyasztóvédelem vitarendező testületei, a békéltető testületek.
d) A negyedik csoportba a sajátos szakértelem becsatornázását szolgáló terüle-

ti szakértő testületek sorolhatóak. Ezek egy része döntés-előkészítő testület, de
vannak döntési joggal felruházott fajtáik is.
Ilyenek például a megyei szinten működő településrendezési és építési-műszaki tervtaná-

csok, a tanulási képességet vizsgáló pedagógiai szakértői bizottságok, az Egészségügyi
Tudományos Tanács regionális kutatásetikai bizottságai, melyek a gyógyszer- és más,
emberen végzendő orvostudományi kutatásokat engedélyezik.
Irodalom
Adamovich, Ludwig K. – Funk, Bernd-Christian – Holzinger, Gerhart – Frank, Stefan

L.: Österreichisches Staatsrecht. Band 4: Allgemeine Lehren des Verwaltungsrechts.
Wien – New York, 2011.
Arden, Andrew – Baker, Christopher – Manning, Jonathan: Local Government
Constitutional and Administrative Law. London, 2008.
Balázs István: A központi szint alatti közigazgatás helyzete és változásai az EU országok-
ban I–II. Magyar Közigazgatás, (2003) 9., 513–520. o.
Balázs István: A kormány területi képviseletének perspektívái az európai országokban.
Közigazgatás-tudományi Közlöny, (2010) 1., 1–20. o.
Barta Attila: A területi államigazgatás fejlődése a rendszerváltástól napjainkig. Közjogi
Szemle, (2009) 2., 59–66. o.
Barta Attila: A területi államigazgatás Magyarországon. Budapest, 2013.
Berényi Sándor: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei. Budapest, 2003.

Bjørna, Hilde – Jensen, Synnøve: Prefectoral Systems and Central – Local Relations in
Scandinavia. Scandinavian Political Studies, (2006) 4., 308–332. o.
Bowman, Ann O’ – Kearney, Richard: State and Local Government. Boston, 2011.
Fazekas János: A kormány szervezetalakítási szabadsága. PhD-értekezés. Budapest, 2012.
Greenwood, John – Pyper, Robert – Wilson, David: New Public Administration in
Britain. Abingdon, 2002.
Heringa, Aalt Willem – Kiiver, Philipp: Constitutions Compared. An Introduction to
Comparative Constitutional Law. Antwerp–Oxford–Portland, 2009.
Ivancsics Imre: Atipikus szervek a területi közigazgatásban. Közigazgatási Szemle, (2007)
1., 4–15. o.
Józsa Zoltán – Balázs István – Linder Viktória: Feladattelepítés a hatósági szolgáltatások
között. In Horváth M. Tamás – Bartha Ildikó (szerk.): Közszolgáltatások megszerve-
zése és politikái. Merre tartanak? Budapest–Pécs, 2016.
Szamel Katalin – Balázs István – Gajduschek György – Koi Gyula (szerk.): Az Európai
Unió tagállamainak közigazgatása. Budapest, 2011.
Szigeti Ernő: Az állami közigazgatás területi szervezetrendszerei térszerkezetének válto-
zásai. Közigazgatási Szemle, (2008) 2., 43–55. o.
Vlachos, Georges: Les principes généraux du droit administratif. Paris, 1993.
X. A rendvédelmi és a honvédelmi igazgatási
szervek
1. A rendvédelmi és a honvédelmi szervek mint az állam erőszakszervezetei....................................217

2. A rendészet általános fogalmi kérdései ..........................................................................................218
a) A rendészettel kapcsolatos fontosabb megközelítések ..........................................................218
b) Közrend, közbiztonság, belső rend.......................................................................................... 221
3. A rendvédelmi szervek.................................................................................................................... 222
a) A rendvédelmi szervek általános jellemzői.............................................................................. 222
b) A rendvédelmi szervek szabályozása és irányítása ............................................................... 224
c) Az egyes rendvédelmi szervek ............................................................................................... 225
4. Helyi „közrendvédelmi” szervek...................................................................................................... 228
5. A honvédelmi igazgatás szervei...................................................................................................... 229
a) A honvédelem és a honvédelmi igazgatás fogalma................................................................. 229
b) A honvédelem jogi szabályozásának rendszere...................................................................... 230
c) A honvédelmi igazgatás szervezete........................................................................................ 230
d) A Magyar Honvédség személyi állományának sajátosságai .................................................. 234
Irodalom............................................................................................................................................... 236
1. A rendvédelmi és a honvédelmi szervek mint az állam

erőszakszervezetei
Az államigazgatás „civil” szerveinek tárgyalása után röviden ki kell térni a Kormány

irányítása alá tartozó fegyveres szervekre is, melyek az állam legális erőszakszerve-
zetét alkotják. E szervek alapvető rendeltetése a belső rend biztosítása és az ország
külső támadásokkal szembeni védelme. Ezeknek az állami funkcióknak a megva-
lósítása során a fegyveres szolgálat mellett közigazgatási tevékenységet is végez-
nek. Egyrészt mind a rendvédelmi szervek, mind a honvédelem igazgatása több-
szintű; szakmailag és területileg is tagolt szervezetrendszereket alkotnak, melyek
belső igazgatása – mint látni fogjuk – számos jellemzőjében eltér a civil állam-
igazgatási szervezetrendszertől. E szervezetrendszerek legfelsőbb szintű irányítása
a végrehajtó hatalom fejének, a Kormánynak a jogköre (ez alól az Országgyűlési
Őrség jelent csupán kivételt), de az erőszakmonopólium alkotmányos korlátozása
érdekében a törvényhozó hatalomnak és a köztársasági elnöknek is komoly szerepe
van irányításukban.
E fegyveres szervezetek feladataik teljesítése érdekében a társadalom tagjait,
szervezeteit érintő hatósági, illetőleg szervező tevékenységet is ellátnak, ennyiben
tehát közigazgatási szerveknek is tekinthetők. Tevékenységük egy része azonban
– különösen a rendvédelmi szervek esetében – a legális erőszak alkalmazását jelen-

ti, ami személyi szabadságot korlátozó kényszercselekményekre is feljogosítja őket.
E kényszercselekmények alkalmazásával közreműködnek más állami szervek, így
a közigazgatás „civil” szervei döntéseinek érvényesítésében is (például elővezetés,
végrehajtás során alkalmazható kényszerítő eszközök stb.).
A feladat- és hatásköreiken túl az is indokolja rövid bemutatásukat, hogy
a végrehajtó hatalomhoz tartozó szervezetek közül az itt foglalkoztatottak létszáma
számottevően meghaladja a „civil” államigazgatási szervek tisztviselőinek számát.
Ugyanakkor szolgálati viszonyuk – szintén a fegyveres szolgálat sajátosságai miatt –
lényegesen el is tér a közszolgálat egyéb jogviszonyaitól.
2. A rendészet általános fogalmi kérdései
A rendészet az egyik legrégebbi állami tevékenységek közé tartozik, hiszen az adott

állam (belső) rendjének megvédése már az ókori keleti államokban is fontos feladat-
ként jelent meg. A rendészeti igazgatás és jog a modern államok és a közigazgatási
jog kialakulásában is fontos szerepet játszott, azonban nem jött létre nemzetközi
szinten sem egységes rendészet-fogalom, az eltérő közjogi rendszerek különféle-
képpen értelmezik annak körét, szabályait és feladatait.
a) A rendészettel kapcsolatos fontosabb megközelítések
A rendészettel kapcsolatos különböző megközelítések a középkori szabályozásban és

megoldásokban gyökereznek. A középkorban ugyanis nem különültek el a hatalmi
ágak. Ez a mai igazságszolgáltatási és a végrehajtó hatalmi ághoz tartozó feladatokban
is szembetűnő volt. Ráadásul az egyes rendi autonómiák mindezen feladatok-
ban kiemelt szerepkörökkel rendelkeztek. Így a közrend fenntartása és az azt veszé-
lyeztető vagy sértő tevékenységek (igazságszolgáltatási) elbírálása ugyanazon szerve-
zetek hatáskörébe tartozott. A fenti, közös kereteket a modern állam és a közigazgatás
kialakulása alakította át, s hozott létre eltérő megközelítéseket.
A z angolszász államok rendészeti felfogása

Az angolszász államok rendszereiben a rendészeti igazgatás (policing) elsősor-
ban a közbiztonság fenntartásához kötődik, ennek megfelelően annak központi
feladataiként egyrészt a bűncselekmények megelőzését, és azok elkövetése esetén
a tettesek és részesek személyének felderítését és az igazságszolgáltatás szervei
elé állítását, valamint az állampolgárok és a különféle szervezetek széles körének,
A rendvédelmi és a honvédelmi igazgatási szervek 219 i
továbbá az állam működésének folyamatosságát biztosító tevékenységet határozzák

meg. Így az angolszász rendszerben a rendészeti tevékenység szorosan kapcsoló
dik az igazságszolgáltatás feladatellátásához. Az angolszász rendészeti elmélet en
nek a tevékenységnek két oldalát emeli ki: egyrészt a biztonság megőrzését, a belső
rend fenntartását szolgáló védelmet, másrészt a védelemhez kötődően a társada-
lom egészének szolgálatát, amely az angolszász rendszerek rendészeti szerveinek
központi mottójában, a szolgálni és védeni (to protect and serve) is tükröződik. Az
elmúlt időszakban a rendészet feladatai között egyre fontosabb szerepre tett szert
a társadalmi kockázatok kezelése, így az angolszász modell és a kontinentális rend-
szerek közötti különbségek folyamatosan csökkennek.
A rendészeti feladatok ellátásáért hagyományosan a (helyi-területi) önkor-
mányzati alrendszerhez tartozó szervezetek felelősek. Ez azonban nem jelenti
azt, hogy kizárólagosan csak önkormányzati jellegű szervezetek láthatnak el ilyen
feladatot. A külön törvényben meghatározott állami rendvédelmi feladatok ellátá-
sára jellemzően az általános hatáskörű rendészeti szervektől elkülönült államigaz-
gatási szerveket hoztak létre.
Így például Nagy-Britanniában az általános rendészeti feladatok ellátásért sajátos,

egycélú önkormányzati szervezetek felelősek, az Egyesült Államokban pedig az álta-
lános hatáskörű rendőrség feladatait főszabály szerint a megyei (county), valamint
a megyékkel azonos jogállású más típusú területi önkormányzatok külön szerveze-
ti egységei, a rendőrségi hivatalok (police department) látják el. Azonban minden
angolszász államban létrejöttek államrendőrségek is, amelyek a külön törvényben
meghatározott bűncselekmények nyomozásáért felelősek. Angliában az az ún. (New)
Scotland Yard, míg az Amerikai Egyesült Államokban a szövetségi állami felépítésre
figyelemmel tagállami (state) és szövetségi (federal) nyomozati szervek alakultak ki.
A szövetségi szervek közül többet hazánkban is széles körben ismernek. Az általános
hatáskörű szövetségi rendészeti szerv a Szövetségi Nyomozó Iroda (Federal Bureau
of Investigation – FBI), de például a kábítószerügyekben sajátos felügyeleti és nyomo-
zati szerepe van a Kábítószerellenes Hivatalnak (Drug Enforcement Administration
– DEA).
A német rendészeti megközelítés – a Polizei fogalma és értelmezései

A modern rendészet egyik kiindulópontját a német tartományok jelentették, ahol
a 17–18. századi abszolút monarchiák kiépülése idején a korábbi rendi struktúrák
helyébe új típusú megközelítés lépett. A német rendészet (Polizei) fogalma rendkí-
vül tág tevékenységi kört fog át. A tág értelemben vett, ún. materiális rendészetfo-
galom magában foglalja a közbiztonság és a közrend teljes körű védelmét. Ennek
keretében a rendészet körébe tartozik ebben a felfogásban a jog által rendezett,
a társadalom életét meghatározó szabályok ellenőrzése és azok – akár kényszerrel

történő – érvényesítése. Így a tág értelemben vett rendészet részét képezi például az
építésügyi szabályok betartása (építésrendészet), a közegészségügyi rendelkezések
érvényesítése (közegészségügyi rendészet) is. A rendőrállam (pontosabban: rendész
állam) (Polizeistaat) 19. századi fogalma így elsősorban azt az államfelfogást tükrö-
zi, amelyben a közigazgatás elsődleges feladata a jog által meghatározott szabályok
betartásának ellenőrzése és szükség esetén azok érvényesítése.
A rendészet szűkebb fogalma a közrendet és a közbiztonságot veszélyeztető
vagy sértő tevékenységek elleni védelmet fogja át. A rendészetnek ez a szűkebb
fogalma a büntető igazságszolgáltatáshoz, a közrend és közbiztonság fegyveres
eszközökkel is történő védelméhez kapcsolódó feladatokon túl magában foglalja az
egyéb veszélyekkel szembeni védekezést is, így a katasztrófavédelmi feladatokat.
A rendészeti szervek formális fogalmát azonban a jogszabályok határozzák
meg: azok minősülnek a rendészeti szervnek, amelyeket a jogszabályok ilyenként
definiálnak.
Mivel ezek a feladatok a német rendszerben egyértelműen (országos) közügyek,
ezért ezekért elsődlegesen az államigazgatási szervek felelősek, az önkormány-
zati feladatellátás – elsősorban átruházott (delegált) államigazgatási feladat- és
hatáskörként – jórészt a katasztrófavédelem körében jelenik meg. A német szövet-
ségi rendszerben a rendészet elsődlegesen tartományi (Land) hatáskörbe tartozik,
a szövetségi szint hatáskörei kiegészítő jellegűek.
Németországban is kialakultak szövetségi rendészeti szervek. Így a bűnügyi rendészet

körében a Szövetségi Bűnügyi Hivatal (Bundeskriminalamt – BKA). A szövetségi szint
szerepe a meghatározó a nemzetbiztonsági feladatok ellátásában, amelyért elsődlegesen
a Szövetségi Alkotmányvédelmi Hivatal felelős (Bundesamt für Verfassungsschutz – BfV).
A francia rendészeti megközelítés

A francia megközelítés is az abszolút monarchia idején alakult ki, s több tekin-
tetben a másik kontinentális modellre, a német megközelítésre hasonlít. A francia
rendészeti felfogás középpontjában is a tág értelemben vett közrend (ordre public)
fogalma áll. Abban is a német modellhez hasonló megközelítést alkalmaz a francia
rendszer, hogy a közrend fogalmát viszonylag szélesen értelmezik. A francia rendé-
szeti megközelítésben erre a széles értelmezésre tekintettel elkülönítik egymástól
az igazgatási rendészetet (police administrative), amely elsődlegesen a közrend,
valamint az állampolgárok és szervezetek élet- és vagyonbiztonságát is magában
foglaló közbiztonság (sécurité publique) védelméhez kapcsolódik. A rendészet
másik ágába az ún. igazságszolgáltatási rendészetet (police judiciaire) sorolják,
amely elsősorban a bűncselekményekkel szembeni védekezés (azok megelőzésére,
tetteseinek felderítésére, valamint a büntető igazságszolgáltatásban közreműködő

szervek elé állítására terjed ki.
A francia rendszerben a fenti megközelítésre is tekintettel sajátos szervezeti rend
szer alakult ki. Az igazságszolgáltatási rendészet feladatait kizárólag államigazgatá-
si szervek, a Nemzeti Rendőrség (Police Nationale) és a Csendőrség (Gendarmerie)
látja el. A Nemzeti Rendőrség az igazságszolgáltatási rendészeti feladatok mellett
felelős egyes igazgatásrendészeti feladatokért is. A Csendőrség sajátossága, hogy
a belső rend fegyveres fenntartásában is közreműködik, így egyben fegyveres védel-
mi szervnek is minősül.
A Csendőrség sajátos kettős – rendvédelmi és fegyveres védelmi szervi – jellege az

irányításban is megjelenik. Míg a rendőrség a belügyekért felelős miniszter irányítása
alatt áll, addig a csendőrség a belügyekért felelős miniszter és a védelmi miniszter
kettős irányítása alatt álló szervezet.
Az önkormányzati rendészeti szervek (Police Municipale) hatáskörei csak és kizá-

rólag egyes, külön jogszabályban meghatározott, helyi igazgatásrendészeti kérdé-
sekre terjednek ki, azok szervezetileg és jogállásukban is elkülönülnek. A francia
modellt több dél-európai és délkelet-európai állam is átvette.
Így az olasz rendszer, ahol a fegyveres védelmi és rendészeti feladatokat ellátó Csend
őrség (Carabinieri) mellett működik a tisztán rendészeti feladatokat ellátó Állami
Rendőrség (Polizia di Stato) és az igazgatásrendészetben közreműködő, döntően átru-
házott államigazgatási feladatokat ellátó önkormányzati rendőrség (polizia municipale).
b) Közrend, közbiztonság, belső rend
A rendészet különböző felfogásaiban részben eltérően jelennek meg a rendészeti igaz-

gatás alapfogalmai. A magyar igazgatási és jogi rendszer alapvetően a német modell-
be sorolható, azonban a francia közigazgatás is erős hatást gyakorolt rá. Így a hazai
rendészeti igazgatás egyik központi fogalmának a közrend tekinthető. A magyar
tételes jogban a közrend generálklauzulaként jelenik meg, jogszabályi (legális) defi-
níciót nem találhatunk. A magyar közigazgatási jogtudományi és rendészettudomá-
nyi irodalomban sem alakult ki a közrend egységes fogalma. A közrend legtágabb
fogalmába a jog által szabályozott társadalmi rend egészét sorolják. A magyar
rendészettudományban a közrendnek kialakult egy ettől eltérő, szűkebb fogalma is,
amely a közrendet a közbiztonság helyettesítő fogalmaként értelmezi.
A közbiztonság fogalmáról már szélesebb körű szakmai konszenzus jött létre.
Balla Zoltán nyomán a közbiztonság olyan jogilag szabályozott állapot, amelyben
a jog feladata a személy- és vagyonbiztonság megóvása, illetve a társadalomban

jogszabály szerint létrehozott valamennyi szervezet célra rendelt működésének
biztosítása.
A közbiztonság fogalmától elhatárolják a belső rend fogalmát, amely Magyar
ország függetlenségének, területi egységének, alkotmányos rendjének, a demokrá-
ciának a védelméhez kötődik.
3. A rendvédelmi szervek
a) A rendvédelmi szervek általános jellemzői
A magyar közigazgatási jogtudományban és rendészettudományban a rendészeti

szerveknek több közös jellemzőjét határozták meg, amelyeket Balla Zoltán megkö-
zelítése alapján az alábbiakban foglalhatunk össze:
–– A rendészet közigazgatási feladat, amelyben sajátos jogállású közigazgatási
szervek járnak, el.
–– A szervek feladatellátása a közrend, a közbiztonság és a belső rend védelmét
célozza.
–– A rendészeti szervek közhatalommal rendelkeznek, amely közhatalmi fellépés-
re a közvetlen, közvetett vagy esetleg jövőbeni veszélyeztető tevékenység ad indokot.
Ezeket a veszélyeztető helyzeteket – a legalitás elvére figyelemmel – a közigazgatási
jog határozza meg. A rendészeti tevékenység így a már bekövetkezett jogsértéseken
túl a jövőbeli, potenciálisan fenyegető helyzetekre is reagált, azaz preventív eszkö-
zökkel is rendelkeznek ezek a szervek.
–– A veszélyeztető cselekmények körében az érintett személyek egyes alapjogai
nak (elsősorban a személyi szabadságnak és a magánélethez való jognak) a korláto
zására is szélesebb körben sor kerülhet törvényben körülírt meghatározott módon
és esetekben.
–– A rendvédelmi szervek széles körben rendelkeznek hatósági intézkedési jog
körökkel is. A különféle törvények több mint 20 féle intézkedést ismernek, így ilyen
intézkedés a felvilágosítás kérése, az igazoltatás, a fokozott ellenőrzés, a ruházat,
csomag és jármű átvizsgálása, az elfogás és előállítás, az elővezetés, a magánla-
kásban és közterületnek nem minősülő egyéb helyen történő intézkedés, műsze-
res poligráf ellenőrzés, a határforgalom ellenőrzése, a leplezett figyelés elrendelése,
valamint a közlekedésrendészeti ellenőrzés. Mint látható, a rendészeti szervek titkos
eszközökkel is rendelkeznek. Az intézkedések alkalmazása körében a rendvédelmi
szerv közegének mérlegelési joga van, azonban az intézkedés alkalmazására csak
annak szükségessége esetén kerülhet sor, a beavatkozásnak pedig arányosnak kell

lennie.
–– A rendészeti közhatalmi fellépésben benne rejlik a legitim fizikai erőszak alkal
mazásának a lehetősége, amely végső esetben az élet jogszerű kioltásának a lehetőségét
is magában foglalhatja a jog által szabályozott esetekben és körben. Így az intézkedések
érvényesítéséhez a rendőrség kényszerítő eszközökkel is rendelkezik. A kényszerítő
eszközök alkalmazása körében is érvényesülnie kell a jogszerűség, a szükségesség és
az arányosság követelményeinek. Ha ezek a feltételek nem teljesülnek, akkor az intéz-
kedés vagy a kényszercselekmény jogszerűtlennek tekinthető.
–– A rendészeti szervek intézkedéseinek és kényszercselekményeinek a jogorvos-
lati rendje is sajátos, azokkal szemben panasznak van helye. A panaszok elbírálá-
sával kapcsolatos döntéseket azonban végső soron a közigazgatási ügyekben eljáró
bíróságok vizsgálhatják felül.
–– A magyar közigazgatási rendszerben a rendészeti szervek – az általuk érvénye-
sített általános közérdekre figyelemmel – államigazgatási szervek. Ezek a szervek
szigorú hierarchiában működnek, a rendészeti szerveken és szervezetrendszeren
belül nem utasításokat, hanem parancsokat fogalmaznak meg, amelyek jogsze-
rű megtagadása jóval szűkebb körben lehetséges, mint a civil közigazgatásban az
utasítások jogszerű megtagadása. Ráadásul a parancs jogszerűtlen megtagadásának
a jogkövetkezményei is jóval súlyosabbak: az ugyanis bűncselekménynek minősül
[a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (Btk.) 444. § – parancs iránti
engedetlenség].
–– Ebből is következik a rendészeti személyzet sajátos jogállása is. A rendészeti
feladatokat elsősorban hivatásos állományú személyzet látja el. A hivatásos állo-
mány szolgálati jogviszonya a közszféra foglalkoztatási rendszerén belül sajátos
jogviszony, az a rendészeti tevékenység sajátosságai miatt a közszféra egyéb jogvi-
szonyaihoz képest is többletkötelezettségekkel és többletjogosítványokkal jár.
Ez már külsőségekben is megnyilvánul, ugyanis számukra főszabály szerint köte-
lező az egyenruha viselése. Ezt a jogviszonyt alapvetően a rendvédelmi feladato-
kat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi
XLII. törvény (Hszt.) szabályozza. A Hszt. alapján a hivatásos állomány szolgálati
jogviszonyban álló tagjainak egyes alapjogai korlátozottak, így például a szolgálat
teljesítése közben nem érvényesül az élethez való joguk, ugyanis feladataikat köte-
lesek akár életük, testi épségük veszélyeztetésével is ellátni. Korlátozzák a gyüleke-
zési, az egyesülési és a véleménynyilvánítási jogaikat (így politikai párt tagja nem
lehetnek, valamint a sztrájkjoguk is korlátozott), továbbá a lakóhely szabad megvá-
lasztásának jogát is erősen korlátozza a vezénylés intézménye. Szigorú korlátozások
vonatkoznak az egyéb foglalkoztatási jogviszonyok és a vállalkozások indításának
lehetőségére is. A többletjogosítványok közé tartoznak például a foglalkoztatás
védelmét szolgáló erőteljesebb rendelkezések (elsősorban felmentési kötöttségek

és tilalmak), a közszolgálati tisztviselőkhöz képest kedvezőbb bérezés, valamint
az idősebbek szolgálatteljesítésével kapcsolatos egyes kedvezőbb rendelkezések
(nyugdíj előtti rendelkezési állomány, könnyített szolgálat).
A rendészeti szerveknél bizonyos közhatalmi, de fizikai erőszak alkalmazásá-
val nem járó feladatokra kormánytisztviselőket, továbbá a hivatásos állományt
kiszolgáló munkakörökben kivételesen közalkalmazottakat és munkavállalókat
is foglalkoztatnak.
b) A rendvédelmi szervek szabályozása és irányítása
Az előző pontban már jeleztük, hogy a rendvédelmi szervek Magyarországon

államigazgatási szervek. Az Alaptörvény 46. cikk (1) bekezdése ugyanis rögzíti,
hogy a bűncselekmények megakadályozása, felderítése, a közbiztonság, a közrend
és az államhatár rendjének védelme, valamint a jogellenes bevándorlás megakadá-
lyozásában való közreműködés a rendőrség feladata. Az Alaptörvény ugyanezen
cikke rendelkezik arról is, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok is államigazga-
tási szervek.
Figyelemmel arra, hogy a rendvédelmi szervek tevékenysége széles körben
érinti az alapjogokat, az Alaptörvény 46. cikk (6) bekezdése azt is rögzíti, hogy
a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok szervezetére, működésére vonatko-
zó részletes szabályokat, a titkosszolgálati eszközök és módszerek alkalmazásá-
nak szabályait, valamint a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő szabályo-
kat sarkalatos törvény határozza meg. Az egyéb rendvédelmi szervek esetében
elegendő a(z egyszerű többséggel elfogadott) törvényi szabályozás is.
A törvényi keretek között a szervezet felépítésének részletes szabályait – első-
sorban a területi szervek részletes hatásköreit, valamint illetékességük szabályait –
általában rendeleti szintű szabályokban (elsődlegesen kormányrendeletekben)
rendezik.
A rendvédelmi szervek körét egyrészt a Ksztv. határozza meg, amelynek alap-
ján rendvédelmi szerv a rendőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, a hivatásos
katasztrófavédelmi szervezet, valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok.
A Kit. azt rögzíti, hogy törvénnyel kell létrehozni a központi hivatalt, ha az
rendvédelmi feladatokat lát el. Jelenleg ilyen szervnek minősül a Nemzeti Adó-
és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény alapján a Nemzeti Adó- és
Vámhivatal.
A Hszt. 1. §-a alapján hivatásos szolgálati viszonyban álló állománnyal rendel-
kezik, ezért rendvédelmi jellegűnek tekinthető, de a törvényhozó hatalmi ág köré-
be sorolható az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény által létrehozott
Országgyűlési Őrség, amelynek feladata az Országgyűlés védelme, függetlensé-

gének és külső befolyástól mentes működésének biztosítása, tárgyalási rendjének
fenntartásával összefüggő személyvédelem, létesítménybiztosítás, továbbá a proto-
kolláris díszelgési, valamint az elsődleges tűzoltási és tűzbiztonsági feladatok ellá-
tása.
Az Országgyűlési Őrség felállítására az Országgyűlés mint törvényhozó hatalmi

ág önállóságának biztosítása érdekében került sor: így a parlament rendfenntartását
nem a végrehajtó hatalomhoz kötődő rendvédelmi szervek látják el, hanem a törvény-
hozó hatalom sajátos rendvédelmi szervezete. Hasonló megoldást alkalmaz például
Németország is a szövetségi törvényhozás védelmével kapcsolatos feladatokra.
Az Alaptörvény 46. cikk (2) bekezdése szerint a rendőrség működését a Kormány

irányítja. A Kormány irányítási jogai elsősorban a szabályozásra terjednek ki,
valamint a rendvédelmi szervek vezetőit jellemzően az irányító miniszter javasla-
tára – bizonyos esetekben az Országgyűlés illetékes bizottságának meghallgatását
követően – a miniszterelnök nevezi ki.
A Kormány a rendvédelmi szerveket a kijelölt miniszter útján irányítja. Mivel
a rendvédelmi szervek – miként korábban jeleztük – az egyének alapvető jogait széles
körben érintik, ezért a szervezetrendszereknek a politikai vezetéstől való függetlení-
tése érdekében a miniszter irányítási jogait az érintett törvények a Ksztv. általános
irányítási eszköztárához képest szűkebb körben határozzák meg. Ez a korlátozás
elsősorban az egyedi utasításokra vonatkozik: a miniszter a rendvédelmi szervek-
nek kizárólag a vezetőjükön keresztül adhat utasítást, ráadásul ez az utasítás nem
járhat a rendvédelmi szervek feladat- és hatásköreinek korlátozásával.
A rendvédelmi szervek a központi, országos illetékességű szervek mellett
általában területi szervekkel (vagy legalább területi kirendeltségekkel) is rendel-
keznek. A területi szervek rendszere lehet egy- vagy kétszintű is, ezek a szervek
közigazgatási jogalanyisággal rendelkeznek, de a területi szervek nem feltétlenül
önálló közigazgatási szervek.
c) Az egyes rendvédelmi szervek
Rendőrség
A rendőrség alapfeladatait a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továb-
biakban: Rtv.), valamint a kapcsolódó, egyéb rendőrségi feladatokat meghatározó
jogszabályok határozzák meg. A rendőrség általános feladata a közbiztonság és
a közrend védelme, valamint a határrendészet (államhatár őrzése, határforgalom
ellenőrzése, államhatár rendjének fenntartása) feladatainak ellátása. A rendőrség
speciális feladatai közé tartozik a terrorelhárítás, a bűnfelderítési célú belső,

valamint a közszféra szerveire (elsősorban a hivatali bűncselekményekkel össze-
függésben) kiterjedő ellenőrzés, továbbá 2019. július 1-jétől az idegenrendészeti
és menekültügyi feladatok ellátása.
A bűnügyi és a közbiztonsági rendészeti feladatokat, valamint a határrendé-
szetet – az országos rendőrfőkapitány által vezetett általános rendőri szervezet
végzi. Az országos rendőrfőkapitányt a Kormány a rendészetért felelős miniszter
útján irányítja, őt a miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki az Országgyűlés
feladat- és hatáskörrel rendelkező bizottsága véleményének kikérésével. Az orszá-
gos rendőrfőkapitány szervezetirányítói feladatain kívül széles körben rendelkezik
hatósági feladat- és hatáskörökkel is. Az általános hatáskörű rendőrség központi
szerve az Országos Rendőr-főkapitányság (ORFK). A rendőrség önálló terüle-
ti szervei a megyei (fővárosi) főkapitányságok. Az illetékes rendőr-főkapitányság
szerveként, önálló feladat- és hatáskörrel rendőrkapitányságok, valamint határ-
rendészeti kirendeltségek működnek. A rendőr-főkapitányság, továbbá a rendőr-
kapitányság szervezetében sajátos szervezeti egységként rendőrőrs szervezhető,
amely nem rendelkezik feladat- és hatásköri önállósággal.
A rendőrség speciális feladatai körében a terrorelhárítási – valamint a hatás-
körébe utalt egyéb (például egyes bűnözők elfogása) – feladatokért a Terrorelhárí
tási Központ (TEK) felel.
Hasonlóképpen a bűnmegelőzési célú (belső) ellenőrzési feladatokat is elkü-
lönült szervezet, a Nemzeti Védelmi Szolgálat látja el. E szervezeteket a Kormány
szintén a rendészetért felelős miniszter útján irányítja. A szervezetek vezetői a főigaz-
gatók, területi szinten pedig a külön kormányrendeletben meghatározottak szerint
kirendeltségek működnek. Ezek a szervezetek – az általános rendőrségi feladatot
ellátó rendőri szervektől eltérően – lényegében alig látnak el hatósági feladatokat.
2019. július 1-jétől az idegenrendészeti és menekültügyi feladatokat elkülö
nült rendőri szerv, az Idegenrendészeti Főigazgatóság látja el. Az Idegenrendé
szeti Főigazgatóság felépítése, irányítása és vezetése alapvetően a speciális rendőrségi
feladatokat ellátó szervezeti egységekhez hasonló, azonban a feladatai között széles
körben lát el idegenrendészeti és menekültügyi hatósági tevékenységet.
A rendőrség intézkedéseivel kapcsolatos jogorvoslatok (panaszok) elbírálásá
ban az általános parancsnoki kivizsgáláson túl sajátos szervezet, a Független Ren
dészeti Panasztestület is közreműködik, melynek tagjait az Országgyűlés választ-
ja meg.
Büntetés-végrehajtási szervezet
A büntetés-végrehajtási szervezet a külön törvényben meghatározott szabadságelvo
nással járó büntetéseket, intézkedéseket, büntetőeljárási kényszerintézkedéseket,
a szabadságvesztésből szabadultak utógondozását, valamint a büntetés-végrehajtási
pártfogó felügyelői feladatokat végrehajtó állami, fegyveres rendvédelmi szerv.

A büntetés-végrehajtási szervezetet a Kormány a kijelölt miniszter útján irányítja,
vezetője a büntetés-végrehajtás országos parancsnoka, akit az irányító miniszter
javaslatára szintén a miniszterelnök nevez ki. A büntetés-végrehajtási szervezet
központi szerve a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnoksága, élén az orszá-
gos parancsnokkal. A büntetés-végrehajtás területi szervei a büntetés-végrehajtási
intézetek és intézmények.
Hivatásos katasztrófavédelmi szervezet

A katasztrófavédelem feladatait ellátó hivatásos katasztrófavédelmi szervezetet a Kor
mány szintén az erre kijelölt miniszter útján irányítja. Központi szerve a Belügy
minisztérium Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatósága, amelyet a főigazgató
vezet. A szervezet területi szervei a megyei, fővárosi katasztrófavédelmi igaz
gatóságok. A megyei, fővárosi katasztrófavédelmi igazgatóság helyi szerveiként,
önálló feladat- és hatáskörrel katasztrófavédelmi kirendeltségek működnek, ame
lyek önálló feladat- és hatáskörrel nem rendelkező szervezeti egységei (a vonatkozó
kormányrendelet alapján „szervezeti elemei”) a hivatásos tűzoltóságok.
Polgári nemzetbiztonsági szolgálatok

A nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény a polgári nemzet-
biztonsági szolgálatok közé a külföldi hírszerzési és nemzetbiztonsági feladatokat
ellátó Információs Hivatalt, a magyar belső, alkotmányos rend védelmét szolgáló
Alkotmányvédelmi Hivatalt, a fenti szolgálatok számára eszközeivel és módszereivel
szolgáltatásokat nyújtó Nemzetbiztonsági Szakszolgálatot, továbbá a Magyarország
biztonsági és bűnügyi helyzetét vizsgáló Terrorelhárítási Információs és Bűnügyi
Elemző Központot sorolja. Ezek mellett működik a honvédelmi célú Katonai Nem
zetbiztonsági Szolgálat. A fenti szolgálatokat a Kormány irányítja a kijelölt mi
niszterek útján.
Jelenleg az Információs Hivatalt, mint külső hírszerzési feladatokat ellátó szervet

a külgazdasági és külügyminiszter, az elsőlegesen „belső” hírszerzésért felelős Alkot
mányvédelmi Hivatalt, a Terrorelhárítási Információs és Bűnügyi Elemző Központ és
a Nemzetbiztonsági Szakszolgálatot a belügyminiszter, a honvédelmi célú hírszerzési
feladatokat ellátó Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálatot pedig a honvédelmi miniszter
irányítja.
Az Országgyűlés ellenőrző szerepe ezen szervezetek körében jelentősebb: egyes,

bírói felülvizsgálati körbe nem tartozó intézkedéseivel kapcsolatban jogorvoslati
fórumként is eljár az Országgyűlés nemzetbiztonsági ügyekért felelős (állandó)
bizottsága. A nemzetbiztonsági szolgálatoknak lehetnek területi kirendeltségeik.
Nemzeti Adó- és Vámhivatal

Az adó- és vámigazgatás területén központi hivatalként megszervezett Nemzeti Adó-
és Vámhivatal rendvédelmi feladatokat is ellát. A 2015-ös szervezeti reformokat
követően a rendvédelmi feladatok szervezetileg nem különülnek el élesen a NAV
szervezetén belül. Így a különféle központi szervezeti egységek mellett az alapvető-
en megyei szinten működő adó- és vámigazgatóságok is ellátnak ilyen feladatokat.
A NAV személyi állományában a rendvédelmi feladatot a pénzügyőrök végzik.
4. Helyi „közrendvédelmi” szervek
A magyar rendészeti rendszerben az 1990-es évek elejétől kezdődően egyre széle-

sebb körben jelentek meg a „helyi közrendvédelmi” szervek, amelyek száma folya-
matosan bővült. Jogállásuk kereteit az ágazati törvények mellett általános jelleggel
az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek tevékenységéről, valamint egyes
törvényeknek az iskolakerülés elleni fellépést biztosító módosításáról szóló 2012.
évi CXX. törvény szabályozza. Ebbe a körbe sorolja a törvény a közterület-felügye-
lőket; valamint az „agrárrendészet” és a természetvédelmi rendészet sajátos szer-
veit: az állami vagy önkormányzati természetvédelmi őröket, az önkormányzati
alkalmazásban álló mezőőrt, a hegyközség által alkalmazott hegyőrt, az erdőgaz-
dálkodó által alkalmazott erdészeti szakszemélyzetet, az erdészeti hatóság alkalma
zásában álló erdővédelmi szolgálat tagját, a halászati jog jogosultja által alkal-
mazott halászati őrt, a vadászati hatósági feladatokat ellátó vadőrt és a vadászati
jog jogosultja által alkalmazott hivatásos vadászt.
Közös elem, hogy az alkalmazás feltétele a büntetlen előélet, melynek igazolá
sakor bizonyos, törvényben meghatározott bűncselekmények esetén hosszabb
mentesülési idővel is kell számolni. Ezek a személyek a rendőrség által kiállított
szolgálati igazolvánnyal, valamint jelvénnyel rendelkeznek, továbbá a rendőrség
nyilvántartást vezet róluk. Az esetükben is megjelenik az egyenruha vagy a forma-
ruha viselésének kötelezettsége. Ezeket a személyeket is fokozott büntetőjogi véde-
lem illeti meg, vagy hivatalos személy személynek (így az állami, önkormányza-
ti intézmények alkalmazásában álló rendészeti feladatot ellátó személyek), vagy
közfeladatot ellátó személynek (mint például az erdészeti szakszemélyzet, a halá-
szati őr vagy a hivatásos vadász) minősülnek.
Ezek a rendészeti feladatot ellátó személyek különféle jogállásúak, valamint
intézkedési jogosultságaik is eltérőek. Ezek közül egyes szereplők – így például
a közterület-felügyelők – közszolgálati tisztviselők, akik közhatalom gyakorlására
is feljogosított személyek. A többiek pedig elsősorban valamilyen tulajdonvédelmi
funkciót látnak el. Az egyes ágazati törvények eltérő intézkedési és kényszerítési
lehetőséget biztosítanak a különböző rendészeti feladatot ellátó személyeknek,

amelyek bizonyos esetekben a rendőrség intézkedési jogköreihez közelítenek (pél
dául a közterület-felügyelők esetében). Más esetekben a tulajdonvédelmi célból
levezethető jogos önhatalom jogosítványai illetik meg őket, de közös jellemző, hogy
intézkedéseikkel valamilyen módon képesek hatni külső jogalanyokra is.
5. A honvédelmi igazgatás szervei
E tankönyvben nem célunk a honvédelmi igazgatás teljes rendszerének a leírása.

Azt mutatjuk be, mennyiben atipikusak a honvédelmi ágazat szervei, melyek azok
a lényeges sajátosságok, amelyek megkülönböztetik a civil közigazgatás szervei-
től. Ehhez a fogalmi alapok tisztázását követően a honvédelem szervezetrendszerét,
illetve a személyi állomány jogállását vizsgáljuk meg.
a) A honvédelem és a honvédelmi igazgatás fogalma
A honvédelmi igazgatás szervei a közigazgatás szervezetrendszerén belül – a rendé-

szeti szervekhez hasonlóan – különleges helyet foglalnak el. A különleges pozíció
magyarázata itt is a sajátos tevékenységben található. A honvédelmi tevékenység
ugyanis egyrészt idegen hatalom fegyveres támadásának katonai erővel történő elhá-
rítása, másrészt a társadalom erre történő felkészítése. Ez az egyik állami alapfunkció:
a külső szuverenitás katonai erővel történő védelme. Épp ez, az erőszak állami alkal-
mazása az a speciális jellemvonás, amely lényegileg megkülönbözteti a civil közigaz-
gatástól. Az is egyértelmű a definícióból, hogy a honvédelmi tevékenység érzékenyen
érinti a civil társadalmat is, hiszen a felkészítéssel igyekszik képessé tenni arra, hogy
a honvédelemben közreműködjön. Ez alapvetően együttműködést, meggyőzést jelent,
de megjelenhet benne a kényszer is, mivel a haza védelme minden állampolgár köte-
lessége. Nagy tehát a veszélye az alkotmányos alapjogok sérelmének.
A honvédelmi igazgatásnak – illetve a jogi szabályozásnak – ezért az az egyik
fő funkciója, hogy ennek a kereteit, garanciáit megteremtse. Ennek megfelelően
a honvédelmi igazgatás egyrészt a honvédelem központi irányítása és területi-helyi
szerveinek fenntartása, másrészt a honvédelmi tevékenység szervezése. Előbbi alap-
vetően belső igazgatási tevékenység, amelyet számos állami szerv, köztük nem csak
közigazgatási szervek (például a törvényhozó hatalom) is végeznek, és számos tevé-
kenységfajtát lefed: jogalkotást, irányítást és vezetést, gazdálkodást stb. A szervezés
már kifelé, a társadalom felé is irányulhat. Garanciális funkciója a honvédelmi igaz-
gatásnak a civil kontroll, ami azt jelenti, hogy az igazgatást legmagasabb szinten
nem katonák, hanem választott civil politikusok és a nekik felelős civil tisztviselők
végzik, és a szuverén nép rajtuk keresztül számoltatja be a hadsereg élén álló hivatá-
sos katonai vezetőket. Erre a honvédség fegyveres jellege miatt van szükség.
b) A honvédelem jogi szabályozásának rendszere
A honvédelmi igazgatás és szervezetrendszer szabályozási rendszerében az első

szembetűnő különbség a civil közigazgatáshoz képest az, hogy jóval részletesebb
az alaptörvényi szabályozás. Ennek oka, hogy a honvédelem az egyik állami alap-
funkció, amelynek lényegi részét képezi az erőszak alkalmazásának lehetősége,
amely magában hordozza az alkotmányos alapjogok megsértésnek veszélyét.
Az alaptörvényi szabályozás egyik része a szervezetrendszert közvetlenül nem
érinti, mivel az állampolgárok alapvető honvédelmi kötelezettségeire vonatkozik,
így például annak kimondására, hogy a haza védelme minden állampolgár kötele-
zettsége és ennek egyes részleteire. Az alkotmányos szabályozás másik része azon-
ban a honvédelmi igazgatás szerveire, azok feladat- és hatásköreire irányul. Így az
Alaptörvény rendezi az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány közöt-
ti munkamegosztás alapjait. Ebben a körben szabályozza az Alaptörvény többek
között a következő kérdéseket: a különleges jogrend minősített időszakai (például
rendkívüli állapot és szükségállapot), a Magyar Honvédség feladatai, alkalmazása,
bevetése, valamint a Magyar Honvédség hivatásos állományú tagjai politikai sza
badságjogainak korlátozása. Ezen túlmenően az Alaptörvény azt is kimondja, hogy
a honvédelemről sarkalatos törvényt kell alkotni.
Az Alaptörvény természetesen nem tér ki a honvédelmi igazgatás szervezet-
rendszerének részleteire. Ez az alacsonyabb szintű szabályozásra tartozik, azaz
a honvédelemi törvényre, a honvédek jogállásáról szóló törvényre és egyéb törvé-
nyekre, valamint ezek végrehajtási rendeleteire, amelyeket a Kormány, illetve
a honvédelemért felelős miniszter alkot meg. Jelentős továbbá a közjogi szervezet-
szabályozó eszközök és a jogforrásnak nem minősülő ágazati belső normák szere-
pe, elsősorban a belső szervezeti, munkamegosztási kérdések tekintetében.
c) A honvédelmi igazgatás szervezete
A honvédelmi szervezetrendszer vizsgálata során meg kell különböztetni egymás-

tól a Magyar Honvédség irányítását és vezetését.
A Honvédség irányítása a Honvédségre kívülről ható hierarchikus tevékenység
fajta, amelyben nemcsak közigazgatási szervek, a Kormány és a honvédelemért fele-
lős miniszter, hanem alkotmányos szervek: a köztársasági elnök, az Országgyűlés,
illetve bizonyos esetekben a Honvédelmi Tanács is részt vesz. A területi szintű irányí-
tást pedig a megyei és helyi védelmi bizottságok végzik, illetve bizonyos feladatai
a polgármestereknek is vannak. Garanciális jelentőségű, hogy az irányítás alapve-
tően nem hivatásos katonák, hanem civilek, illetve választott politikusok joga, annak
érdekében, hogy a Honvédséget tényleg csak akkor vessék be, amikor az feltétlenül
szükséges. Erre, mint láttuk, az állami erőszak kivételessége és az alkotmányos jogok
védelme miatt van szükség. Ez a civil irányítás alapvetően szabályozást jelent, illetve
a honvédelmi tevékenység ellenőrzését, továbbá egyes esetekben egyedi döntéseket,
főként a hadsereg alkalmazása tárgyában. Ezzel szemben a Honvédség vezetése belső
hierarchikus tevékenység, amelyhez katonai szakértelem szükséges, tehát hivatásos
katonák gyakorolják a Honvédségen belül.
A z alkotmányos szervek szerepe

Az irányítás körében a honvédelmi szervezetrendszer feltűnő specialitása, hogy a köz
igazgatáson kívüli alkotmányos szervek komoly, akár a napi szintű működésbe
történő beavatkozást is lehetővé tévő hatáskörökkel is rendelkeznek felettük, míg
a civil közigazgatásra ilyen befolyást ezek a szervek rendszerint nem gyakorolnak.
A csúcson a köztársasági elnök áll, aki államfőként a hadsereg főparancs-
noka. Az Alkotmánybíróság rendszerváltás óta következetes – átfogóan a 48/1991.
(IX. 26.) AB határozatban kifejtett – álláspontja szerint ez a funkció nem a vezetés,
hanem az irányítás része, és nem hatásköri szabály. Nem jogosítja fel a köztársasá-
gi elnököt arra, hogy például szolgálati utasítást adjon a vezérkari főnöknek vagy
bárkinek a Honvédség kötelékében. Kizárólag azok a hatáskörök képezik a részét,
amelyeket az Alaptörvény vagy az alacsonyabb szintű szabályozás kifejezetten az
elnöknek címez, például a vezérkari főnök és a tábornokok kinevezése, felmenté-
se, előléptetése, csapatzászló adományozása, valamint az ország fegyveres védelmi
tervének jóváhagyása. A valódi vezetési jogosítványok hiánya az elnök parlamen-
táris kormányzati rendszerekre jellemző semleges pozíciójára vezethető vissza.
Ezeket az elnöki döntéseket a közigazgatás készíti elő és miniszterelnöki vagy
miniszteri ellenjegyzéshez kötöttek, tehát az elnöknek a honvédelmi szervek napi
szintű működésére nincs érdemi befolyása, személyzeti és egyéb irányítási jogkörei
azonban még ezzel együtt is jelentősebbek más ágazatokkal összevetve.
Az Országgyűlés szabályozási hatásköre tekintetében nincs nagy különb-
ség a civil közigazgatáshoz képest: az alapvető ágazati törvények, a költségvetési
törvény honvédelmi fejezetének megalkotása, valamint a Magyar Honvédség részle-
tes bontású létszáma, főbb haditechnikai eszközei megállapítása tartozik ide. Ehhez
kapcsolódik a tervezés: az ország biztonság- és védelempolitikája alapelveinek
a meghatározása. Ennél jóval speciálisabb, csak a honvédelmi szervezetrendszerre
jellemző országgyűlési egyedi döntési jogkör a Magyar Honvédség belföldi vagy
külföldi alkalmazásáról, állomásozásáról szóló döntés meghozatala (kivéve, ha az
alkalmazás EU/NATO-döntésen alapul, mert akkor a Kormány hatásköre). Ez egy

parlamentáris államban rendszerint a törvényhozás hatásköre, hiszen az a népszu-
verenitás fő letéteményese. Úgyszintén speciális parlamenti hatáskörök találhatóak
a különleges jogrend idején: az Országgyűlés dönt a rendkívüli állapot kihirdeté-
séről és a Honvédelmi Tanács létrehozásáról, a szükségállapot, a megelőző védel-
mi helyzet és a terrorveszélyhelyzet kihirdetéséről. Végül garanciális szempontból
az egyik leglényegesebb parlamenti funkció a honvédelmi ügyekkel foglalkozó
bizottságot megillető civilkontroll-hatáskörök gyakorlása, amelyek birtokában
a választott képviselők be tudják számoltatni a legsúlyosabb állami erőszak-mono-
póliummal felruházott fegyveres erők vezetőit. Ebben a körben a bizottság például
figyelemmel kíséri a Magyar Honvédség feladatainak a megvalósítását, annak szín-
vonalát és az anyagi erőforrások felhasználását, valamint meghallgatja a Honvéd
Vezérkar főnökének jelölt személyt, és az alkalmasságáról véleményt nyilvánít.
Ezen túlmenően a közigazgatási egyeztetésre bocsátott, honvédelmi tárgyú jogsza-
bályok tervezeteit megkapja, ami parlamenti bizottságok esetében nem jellemző.
A Kormány és a honvédelemért felelős miniszter

A központi államigazgatás csúcsszerve, illetve az ágazati miniszter honvédelmi
szervek felett gyakorolt irányítási jogosítványai részben a más ágazatokban is látha-
tó sémákat követik. Ez például az Országgyűlés és a köztársasági elnök döntései-
nek előkészítését, a végrehajtási rendeletek megalkotását, a költségvetési tervezést,
valamint a honvédelmi tevékenységről szóló, Országgyűlésnek történő rendszeres
beszámolást jelenti. A Kormány speciális, egyedi döntési jogköre határátlépéssel
járó csapatmozgások engedélyezése, de csak abban az esetben, ha ez EU- vagy
NATO-döntésen alapul vagy nem jár a haderő alkalmazásával, állomásozásával,
vagyis ha – a főszabálynak engedelmeskedve – nem tartozik az Országgyűlés hatás-
körébe. Ami még ezen túlmenően speciális, hogy a különleges jogrendbe tartozó
minősített időszakok közül a Kormány kompetenciája a veszélyhelyzet kihirdeté-
se, a többi minősített időszakban pedig egyes konkrét intézkedések megtétele (az
Országgyűlés által megszabott keretek között).
A honvédelem közvetlen irányítása értelemszerűen elsősorban a miniszteren ke
resztül valósul meg. A honvédelemért felelős miniszter azonban nem egyszerűen
a Kormány honvédelemért felelős tagja, és így az adott ágazatért felelős civil politi-
kus, mint más minisztériumok esetében. E miniszter pozíciója annyiban különleges
a Kormányon belül, hogy civilként nem egy civil közigazgatási, hanem egy fegyveres
szervet kell irányítania, amihez – nem lévén katona – lényegében nincs meg a szüksé-
ges szakmai háttere, még annyira sem, mint egy karrierpolitikus miniszternek a saját
civil ágazata tekintetében. Ezzel együtt hatáskörei nem különböznek a többi minisz-
ter hatáskörétől (például jogalkotás, kormányzati döntések előkészítése). Munkáját
a honvédelmi államtitkár segíti, aki a többi államtitkárhoz képest speciális jogállású
személy, mivel az államtitkárokra vonatkozó általános kinevezési feltételeken túl

katonai szolgálati viszonyban kell állnia, és meghatározott tényleges szolgálati idővel
kell rendelkeznie.
A Magyar Honvédség szervezetének sajátosságai

A Magyar Honvédség a civil közigazgatáshoz hasonlóan hierarchikus szervezeti
felépítésű szervezetrendszer. Ez a hierarchia azonban jóval szorosabb, mint a civil
közigazgatás alá-fölérendeltségi rendszere: ún. katonai függelmi rendszer. Ez kife-
jeződik a hivatásos katonai állomány szigorúbb alárendeltségében és abban, hogy
az állomány tagjainak jogai lényegesebb korlátozottabbak, mint a civil közigazga-
tás tisztviselőinek jogai (erről lásd a következő pontot). Végül pedig a honvédségi
szervezetrendszer is szakmai, illetve funkcionális egységekre tagozódik, de a szak-
mai rendeltetésű szervezeti egységek sajátos katonai logika szerint tagolódnak
(haderőnemek), és rendszerint az elnevezésük is sajátos katonai terminológiát követ
(például parancsnokság, vezérkar, szemlélőség).
A Magyar Honvédség felső szintű vezető szerve a Magyar Honvédség Parancs
noksága, amelynek élén a Honvédség parancsnoka áll, aki a Honvédség vezetője és
egyben a Honvéd Vezérkar főnöke. A Parancsnokság alá további katonai szerveze-
tek tartoznak, így a szakmai egységeknek tekinthető ún. szemlélőségek (például
szárazföldi, légierő, kibervédelmi), valamint a jellemzően funkcionális feladatokat
ellátó csoportfőnökségek (például személyzeti).
Területi szinten is működnek honvédségi szervek, így például az ún. katonai
igazgatási központok, amelyek többek között toborzási, kegyeleti és az állomány
tekintetében szociális gondoskodási feladatokat látnak el.
A területi honvédelmi igazgatás legspeciálisabb szervei azonban a védelmi bi
zottságok, amelyek megyei, fővárosi, illetve helyi szinten működnek. A megyei,
fővárosi védelmi bizottság sajátos testületi szerv, amely irányítja a helyi társadalom
honvédelmi felkészítésével és a katasztrófavédelemmel kapcsolatos feladatok ellátá-
sát. Összetétele vegyes: vezetője a megyei, illetőleg a fővárosi kormányhivatalt veze-
tő kormánymegbízott, tagjai nagyrészt az adott területi egységben működő egyes
államigazgatási szervek vezetői (például megyei rendőrfőkapitány, a katasztrófavé-
delem, illetve a katonai igazgatás területi szervének vezetői, vízügyi igazgatási szerv
képviselője), de kisebb részben önkormányzati vezetők is (megyei közgyűlés elnöke,
megyei jogú város polgármestere). Összetétele, valamint az a tény, hogy a Kormány
irányítja, a területi államigazgatásban helyezi el, de az önkormányzati jelenlét és
a feladatkör révén kissé kilóg onnan. Összetételében különleges az is, hogy noha
honvédelmi feladatot lát el, tagjai nem hivatásos katonák, hanem civil államigazga-
tási vezetők, titkára ugyanakkor a Honvédség vagy a katasztrófavédelem hivatásos
állományú tagja. Ennek oka, hogy a mozgósításhoz olyan apparátusra van szükség,
amely területi, helyi szintig kiépült és közvetlen kapcsolata van a lakossággal.
Járási és fővárosi kerületi szinten, a megyei, fővárosi védelmi bizottságok

alárendeltségében, a helyi honvédelmi felkészítéssel kapcsolatos feladatok ellátásá-
ra helyi védelmi bizottságok működnek. A helyi védelmi bizottság elnöke a járá-
si, fővárosi kerületi hivatal vezetője, tagjai kizárólag helyi államigazgatási szervek
vezető beosztású tisztviselői.
Speciális szerepe van a területi honvédelmi igazgatásban a polgármesternek.
Nem államigazgatási, hanem önkormányzati szerv, de kulcsszerepe van a helyi
lakosság honvédelmi felkészítésében, annak szervezésében, koordinálásában és
irányításában. Ennek során államigazgatási feladatkört lát el, és ebben a körben
államigazgatási hatósági hatásköröket is gyakorol (például gazdasági vagy anyagi
szolgáltatási kötelezettség elrendelése).
d) A Magyar Honvédség személyi állományának sajátosságai
A civil közigazgatás hierarchiájánál jóval szigorúbb katonai függelmi rendszer

adja a honvéd személyi állomány fő sajátosságát, amelyet olyan külsőségek is kife-
jeznek, mint az egyenruha-viselés és a rendfokozatok. Ezt a rendszert a szolgálati
elöljárók és az alájuk beosztott alárendeltek alkotják, noha a Magyar Honvédségnél
nemcsak hivatásos állományú honvédek, hanem többek között közalkalmazottak és
munkavállalók is dolgoznak.
A személyi állomány jogállásának kereteit alapvetően jogszabályok és közjogi
szervezetszabályozó eszközök jelölik ki, mint a civil közigazgatásban. Ugyanakkor
a honvédelmi szervezetrendszer sajátossága az ún. belső rendelkezések megalkotá-
sa, amelyre a honvédelmi törvény teremti meg a lehetőséget. A belső rendelkezés
olyan normatív aktus, amelyet a honvédségi elöljáró vagy felettes ad ki, és a hon
védségi szerv működését, a személyi állomány tevékenységét szabályozza. Nem
jogszabály és nem is közjogi szervezetszabályozó eszköz, de nem is lehet ellentétes
ezekkel. A belső rendelkezések lényegében a honvédelmi ágazat sajátos belső nor
máinak rendszerét képezik.
A hivatásos honvéd állomány másik jellegzetes jogintézménye a parancs, amely
lényegét tekintve ugyanaz, mint a civil közszolgálati tisztviselők esetében az utasí-
tás. Olyan kötelezést tartalmazó egyedi aktus, amelyet az irányító vagy a vezető ad
ki, címzettje a neki hierarchikusan alárendelt személy, és valaminek a megtételé-
re, például feladat elvégzésére vagy valamitől való tartózkodásra irányul. Minden
hierarchikus munkaszervezet alapvető szabálya, hogy az utasítást vagy parancsot
be kell tartani. A személyzetre vonatkozó szabályozások érzékeny pontja, mekkora
mozgásteret ad a beosztottnak abban, hogy felettese utasításától vagy parancsától
eltérjen, vagy akár azt megtagadja, ha az a jogi vagy szakmai szabályokkal ellenté-
tes. A honvédek esetében ez a szabadság jóval kisebb, mert míg a civil közszolgálati
tisztviselő például megtagadhatja a jogsértő utasítást, addig a honvéd ezt csak akkor
teheti meg, ha a parancs végrehajtásával bűncselekményt követne el. Sőt, a parancs
iránti engedetlenség honvéd esetében akár szabadságvesztéssel is büntethető bűncse-
lekménynek minősül, míg az utasítás megtagadása a civil közigazgatásban legfel-
jebb fegyelmi vétség, amelynek legsúlyosabb büntetése a hivatalvesztés.
Általában elmondható, hogy a honvédség személyi állományán belüli maga-
tartási szabályok megsértése több esetben bűncselekménynek számít, például
a jelentési kötelezettség megszegése vagy a kötelességszegés szolgálatban. Ezek
megfelelői a civil közigazgatásban az utasítás megtagadásához hasonlóan legfel-
jebb fegyelmi vétségnek minősülnek.
Jellegadó különbség a civil közszolgálati tisztviselők jogállásához képest, hogy
a szabályozás a hivatásos honvédek alkotmányos alapjogait sokkal szigorúbban
korlátozza. Ennek magyarázata az, hogy a hivatásos katona az állami közhatalom
keretében fegyveres erőszakot is alkalmazhat, ezért jelentős a veszélye az érintettek
jog- vagy érdeksérelmének, ennek megelőzéséhez pedig nagyobb fegyelemre van
szükség.
a) A hivatásos állomány tagjainak mozgásszabadsága több korlátozás alá esik,
így például tartózkodási helyét a szolgálati helye szerinti településen, vagy annak
miniszteri rendelet szerinti vonzáskörzetében választhatja csak meg. E rendelke-
zéstől eltérést előzetesen, írásban a munkáltatói jogkört gyakorló engedélyezhet.
b) Vannak olyan feladatok, mint például Magyarország területének fegyveres
védelme, amelyek körében a kapott parancsot az állomány tagja szükség esetén
önfeláldozásig is terjedő bátorsággal köteles teljesíteni. Továbbá olyan feladatok
is vannak, mint például egyes létesítmények védelme, amelyeknek a végrehajtá-
sára kapott parancsot az állomány tagja akkor is köteles teljesíteni, ha az az életét
vagy a testi épségét közvetlenül vagy súlyosan veszélyezteti. Ilyen kötelezettségeket
a közszolgálati tisztviselőkre vonatkozó szabályozásban nem találunk. Ugyanakkor
tény, hogy a törvény szerint a honvéd szolgálatteljesítési időben a szolgálatteljesítési
kötelezettség sérelme nélkül vehet igénybe lelki gondozást, és vehet részt vallá-
sos szertartáson. Ennek szervezeti hátterét az ún. tábori lelkészség szolgáltatja. Ez
a lelkészség egyszerre járulhat hozzá a honvéd pszichikai regenerálódásához és
vallása szabad gyakorlásához, ami alkotmányos alapjog.
c) Jelentősen korlátozott viszont a hivatásos honvéd egyesüléshez való joga,
ugyanis nem csatlakozhat olyan szervezethez, amelynek tevékenysége a honvédel
mi szervezet feladataival ellentétes. A szolgálati viszonyhoz nem kapcsolódó szer
vezettel fennálló, vagy újonnan létesülő tagsági viszonyát pedig köteles írásban
haladéktalanul bejelenteni a munkáltatói jogkört gyakorlónak, aki annak létesítését
vagy fenntartását megtilthatja.
d) Szintén szigorúbb korlátok vonatkoznak a hivatásos állomány tagjainak po
litikai szabadságjogaira, hiszen a fegyverhasználat lehetősége miatt esetükben
fokozottabb elvárás a semlegesség, és ki kell zárni annak a lehetőségét, hogy egy poli-
tikai erő a fegyveres erőket pártpolitikai célokra használja fel. Ezért az Alaptörvény
kimondja, hogy a Magyar Honvédség hivatásos állományú tagjai nem lehetnek tagjai
pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet. (Összehasonlításképpen:
a közszolgálati tisztviselő lehet párttag, csak a párttisztség viselése és a párt nevében
történő közszereplés tiltott számára.)
d) A hivatásos honvéd véleménynyilvánítási joga is erősen keretek közé szo
rított. E keretek részben a honvédelmi szervezeten belül érvényesülnek, részben
pedig a kívülre irányuló véleménynyilvánítást korlátozzák. Például a honvéd a pa
rancsot nem bírálhatja, a szolgálati rendet és fegyelmet sértő nyilatkozatot nem tehet,
a sajtónyilvánosság igénybevételével hivatalos eljárásban magánvéleményt nem
nyilváníthat. Ezek a szabályok a honvédség belső függelmi rendjét védik, de egyben
a külvilág felé vetített egységes képet próbálják megőrizni.
A véleménynyilvánítás, illetve a személyiség kibontakoztatásának speciális területét kor

látozza jelentősen az a szabály, amely szerint a honvédelemért felelős miniszter közjogi
szervezetszabályozó eszközben megtilthatja vagy korlátozhatja az állomány tagjának
az internetes közösségi portálokon, illetve képmegosztó felületeken való megjelenését,
amennyiben az biztonsági érdeket sérthet, vagy a Honvédség társadalmi megítélését
ronthatja.
Irodalom
Arden, Andrew – Baker, Christopher – Manning, Jonathan: Local Government Cons

titutional and Administrative Law. London, 2008.
Bacsárdi József – Christián László: Önkormányzati rendészet. Budapest, 2018.
Balla Zoltán: Rendészeti közigazgatás. In Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog.
Különös rész. Budapest, 2011.
Christián László: Rendőrség, rendészet. In Jakab András – Gajduschek György (szerk.):
A magyar jogrendszer állapota. Budapest, 2016.
Cleary, Laura R. – McConville, Teri: Managing Defence in a Democracy. Routledge,
2006.
Hoffman, István – Fazekas, János: The Nature of the „Quasi” – Municipal Policing in
Hungary with International and Historical Outlook. Lex localis – Journal of Local
Self-Governments, (2017) 3., 541–558. o.
Lakatos László: Honvédelmi igazgatás. In Lapsánszky András (szerk.): Fejezetek
szakigazgatásaink köréből. I. kötet. Budapest, 2013. 197–248. o.
Molnár Miklós – Fazekas János: Honvédelmi igazgatás. In Fazekas Marianna (szerk.):

Közigazgatási jog. Különös rész. Budapest, 2011. 356–382. o.
Patyi András: A rendészeti igazgatás és a rendészeti jog alapjai. In Lapsánszky András
(szerk.): Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből II. Budapest, 2013.
135–169. o.
Schenke, Wolf-Rüdiger: Polizei- und Ordnungsrecht. Heidelberg, 2009.
Tóth Judit: Civil formák a köz védelmében. Közjavak, (2016) 3., 20–25. o.
XI. Helyi-területi önkormányzatok
1. Helyi önkormányzatok a közigazgatás rendszerében. Helyi önkormányzás és helyi

közigazgatás ............................................................................................................................... 240
a) A helyi önkormányzatok a közigazgatás rendszerében ......................................................... 240
b) A decentralizáció és a helyi önkormányzatok ........................................................................ 242
c) A helyi önkormányzatok főbb modelljei: a helyi önkormányzás és a helyi közigazgatás........ 243
2. A helyi önkormányzás európai standardja: a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája................. 244
3. Főbb önkormányzati modellek........................................................................................................ 246
a) Az angolszász önkormányzati modell ..................................................................................... 247
b) A kontinentális önkormányzati modell francia (latin) típusa ...................................................251
c) A kontinentális önkormányzati modell német típusa.............................................................. 254
d) A kontinentális önkormányzati rendszerek skandináv típusa................................................. 259
e) Az önkormányzatok helye a közigazgatási térben: önkormányzati szintek,
együttműködések................................................................................................................ 260
4. A helyi önkormányzatok alkotmányos alapjai Magyarországon..................................................... 265
a) Az előzmények: az Alkotmány és az önkormányzati törvény alapjogias modellje.................. 265
b) Búcsú az alapjogias megközelítéstől: az Alaptörvény és az új önkormányzati törvény
modellje ............................................................................................................................... 266
5. Az önkormányzás alanyai: a települési és területi közösségek. A területszervezés ..................... 269
a) Községgé nyilvánítás............................................................................................................... 269
b) Településegyesítés, területrészek cseréje............................................................................... 270
c) Várossá nyilvánítás.................................................................................................................. 270
d) A megyék, a főváros területe...................................................................................................271
e) Az önkormányzáshoz való jog képviseleti és közvetlen gyakorlása........................................271
6. A helyi önkormányzatok feladatai a magyar önkormányzati jogban.............................................. 272
a) Az Mötv. rendszere.................................................................................................................. 272
b) Az önkormányzati közszolgáltatások megszervezése............................................................ 277
7. Az önkormányzatok típusai a magyar önkormányzati jogban ....................................................... 278
8. Az önkormányzati testületek és az igazgatási szervezet a magyar önkormányzati jogban.......... 280
a) A testületek szerepe az Mötv. szabályozásában.................................................................... 280
b) Az önkormányzati tisztviselők az Mötv.-ben........................................................................... 286
c) A polgármesteri hivatal és a megyei önkormányzati hivatal.................................................. 290
9. Az önkormányzatok együttműködései és társulásai a magyar jogban ......................................... 292
a) A társulásokra vonatkozó szabályok az Mötv.-ben................................................................. 292
b) Társulásos jellegű intézmények az Mötv.-ben és az Mötv.-n kívül.......................................... 293
10. Az önkormányzatok vagyona........................................................................................................ 296
11. Az önkormányzatok gazdálkodása ............................................................................................... 299
12. Az önkormányzatok és a központi államhatalom szerveinek kapcsolata..................................... 302
a) Az államhatalom központi szerveinek közvetlen jogosítványai az önkormányzatokkal
szemben............................................................................................................................... 302
b) Az önkormányzatok feletti állami felügyelet az Alaptörvényben és az Mötv.-ben................. 306
Irodalom............................................................................................................................................... 309
1. Helyi önkormányzatok a közigazgatás rendszerében.

Helyi önkormányzás és helyi közigazgatás
a) A helyi önkormányzatok a közigazgatás rendszerében
A helyi önkormányzással kapcsolatban számos elméleti modell fogalmazódott meg,

melyek kulcskérdése, hogy a helyi önkormányzati rendszerek miként és hogyan
helyezhetőek el az államhatalom és a közigazgatás rendszerében. A helyi önkor-
mányzatiság középpontjában alapvetően területi alapon szerveződő, s az adott
terület összes polgárára kiterjedő hatókörű szervezet függetlensége, önálló döntési
jogosultsága áll. Ez az autonómia jellemzően a központi államhatalomtól való
elkülönültséget jelenti. Az önkormányzatok mint állami szervek azonban az állam-
szervezet részei, így ennek a rendszernek az elkülönültsége csak viszonylagos,
annak kiterjedtségét, garanciáit is az adott állam közjogi normarendszere – első-
sorban alkotmányos és törvényi szabályai – határozzák meg. Önkormányzatiságról
azonban csak abban az esetben beszélhetünk, ha az adott ország normarendszere
biztosítja a viszonylagos elkülönültséget, s azt, hogy ezek a szervek ténylegesen
közreműködhessenek a helyi közösségek életének szervezésében.
Ivancsics Imre álláspontja szerint valamennyi önkormányzati rendszer közös
törekvéseként fogalmazható meg, hogy a jogi szabályozás garantálja:
–– a helyi közösséget érintő saját ügyek saját jogon való eldöntésének és intézésé-
nek lehetőségét;
–– a központi és helyi szervek közötti elfogadható mértékű munkamegosztás
kialakítását;
–– a helyi közösségek polgárainak a helyinek minősülő közügyekben való részvé-
telét, valamint az ezekben való közreműködésre történő felkészítését.
A helyi önkormányzatiság mai formája hosszabb történeti fejlődés során ala
kult ki, amelynek gyökerei a középkorig vezethetőek vissza.
A Római Birodalom bukásával az antik poliszokon alapuló római önkormányzati-

ság a Birodalom nyugati felében gyakorlatilag elenyészett. A „sötét középkor” néven
ismert időszakot követően a 9–10. században azonban ismét megjelentek Európában
az önállósággal rendelkező városok. A mai önkormányzatiság egyik legfőbb előz-
ményének a középkori városok igazgatását tekinthetjük. A 10–12. században szerte
Európában elterjedtek a hűbéruraktól független, közvetlenül a királynak vagy a Szent
Római Birodalom (Német-Római Császárság) esetében a császárnak alárendelt váro-
sok, amelyek helyi ügyeiket maguk szabályozták és alakították. A modern önkormány-
zatiság másik fontos előzményét a nemesség és más kiváltságos rétegek önkormányza-
tai jelentették. A középkori (feudális) önkormányzatok az állami feladatok széles körét
Helyi-területi önkormányzatok 241 i
látták el: a mai értelemben vett közigazgatási feladatokon túl ők voltak felelősek az
igazságszolgáltatásért, sőt sok esetben a védelmi (katonai) feladatokért is.
A polgári forradalmak részben építettek a korábbi feudális önkormányzatokra,
ugyanakkor azok egy részét az „ancien régime” hídfőállásainak is tekintették. Így
Európa polgári átalakulása során jelentősen megváltozott az önkormányzatok rend-
szere. A legfontosabb változás az volt, hogy a korábbi, születési előjogokra vagy az
uralkodótól kapott kiváltságokra épülő önkormányzatok helyébe a polgári önkormány-
zatok léptek, azaz az alkotmányok – a jogegyenlőség alapján – garantálták a helyi
közösségek önigazgatáshoz való jogát, és ezt a jogot a helyi közösségek mind általáno-
sabbá váló választójog alapján megválasztott szervei gyakorolták. Ugyanakkor szűkült
a helyi közösségek hatásköre (és autonómiája) a központi államigazgatással szemben.
Ennek legfontosabb eleme a hatalmi ágak elválasztásának érvényesítésével a törvény-
kezési (igazságszolgáltatási) feladatok elkülönítése, az önálló bírósági rendszer kiala-
kulása volt. A védelmi funkciók jelentős részét jellemzően már a polgári forradalmakat
megelőző abszolutista rezsimek elvonták az önkormányzati egységektől. (Kivételesen
bizonyos rendészeti feladat- és hatásköröket továbbra is megőriztek a helyi közössé-
gek.) A fenti átalakulás révén a helyi autonómiák elsődleges feladatává a helyi érdekű
(civil) közigazgatási ügyek intézése vált. Ez a folyamat azonban különböző intenzitás-
sal és különböző módokon zajlott le Európában, így a középkori Európa viszonylag
egységes modelljét sokszínű szabályozási környezet váltotta fel.
Az önkormányzatok elkülönültségük ellenére is egyértelműen az államszervezet

– és azon belül a közigazgatás – részei, közigazgatási szervek. E relatív elkülönültség
miatt a modern közigazgatási rendszerek többsége nem tekinthető monolitikus rend-
szernek, hanem – ahogy erről volt szó – két alrendszerre, főszabály szerint a közpon-
ti kormányzat által irányított államigazgatási és a viszonylagos önállóságot élvező
önkormányzati igazgatásra tagolódik. Ez az elv gyakran az adott államok alkot-
mányos szabályaiban is tükröződik, az önkormányzatokat több esetben a végrehajtó
hatalommal, azon belül is a közigazgatással foglalkozó alkotmányi fejezetek önálló
alfejezeteiként szabályozzák, vagy pedig az államigazgatást és a központi kormány-
zatot követően, a végrehajtó hatalommal foglalkozó szabályok között rendezik.
Így a francia Alkotmány (Constitution) a helyi önkormányzatokat (des collectivités

territoriales) a XII. címben, a végrehajtó hatalom viszonylagosan elkülönült szervei
re vonatkozó normák körében szabályozza. A német Alaptörvény (Grundgesetz) az
önkormányzatok önállóságát a szövetségi állam és a tagállamok viszonyát megálla-
pító részben (28. cikkely) biztosítja. A magyar Alaptörvény ezzel szemben a helyi
önkormányzatokat nem közvetlenül a Kormányra vonatkozó rendelkezések, hanem
az egyéb hatalmi ágakba tartozó állami szervekre vonatkozó szabályok után rendezi
(Alaptörvény 31–35. cikkei).
Ez azt jelenti tehát, hogy a különböző államok alkotmányai jellemzően nem önálló
hatalmi ágként tekintenek az önkormányzatokra.
A 2011. december 31-éig hatályos magyar Alkotmány alapján – amelynek az 1990.

évi LXIII. törvénnyel beiktatott 44/A. §-a az önkormányzatok részére „alapjogokat”
biztosított – kialakultak olyan értelmezések is, amelyek a helyi önkormányzatokat
önálló hatalmi ágnak tekintették. Az Alkotmánybíróság azonban több határozatában
kiemelte, hogy az önkormányzatok végső soron a végrehajtó hatalom, a közigazgatás
viszonylagosan elkülönült alrendszerének, de nem önálló hatalmi ágnak minősülnek.
Az Alkotmánybíróság az 55/2009. (V. 6.) AB határozatában egyértelműen kimondta,
hogy az önkormányzatok a végrehajtó hatalom részének tekinthetők. Az AB határo-
zat ugyanis nem tartotta alkotmányellenesnek azt, hogy a Centrum parkolási társa-
ság tevékenységének vizsgálatára parlamenti vizsgálóbizottságot hozzanak létre.
Álláspontja szerint az Országgyűlés ellenőrzési jogköre a végrehajtó hatalomra terjed
ki, s az önkormányzatok egyértelműen a végrehajtó hatalom – s így a közigazgatás –
szervezetrendszerébe sorolhatóak, azaz nem képeznek önálló hatalmi ágat.
Ettől a megközelítéstől eltérő vélemények is megjelennek azonban mind a magyar,

mind a nemzetközi szakirodalomban, amelyek éppen az önkormányzatoknak
a helyi közösségekhez való kötődésére, erőteljes demokratikus legitimációjukra
tekintettel – a tételes jogi szabályoktól függetlenül – az önkormányzatokra mint
a központi kormányzati hatalom sajátos ellensúlyaira tekintenek.
Ezt a megközelítést alkalmazza a magyar alkotmányjogi irodalomban például a Bodnár

Eszter és Pozsár-Szentmiklósy Zoltán által szerkesztett alkotmányjogi tankönyv is.
b) A decentralizáció és a helyi önkormányzatok
A helyi-területi önkormányzatok elkülönültségük és autonóm működésük miatt

decentralizált szerveknek tekinthetőek, hiszen feladataik ellátása során jelentős
önállósággal rendelkeznek. A decentralizált szervek körében sajátosságuk abból
fakad, hogy a helyi közügyek teljes körében, általános hatáskörrel járhatnak
el, illetve, hogy egy adott területi egység (település, középszintű területi egység)
összes lakosát átfogják.
Sajátos decentralizált szerveknek tekinthetőek a nemzetiségi önkormányza-
tok is, amelyek a jelenleg a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény
alapján települési, területi és országos szinten működhetnek. 1994 és 2005 között
a települési kisebbségi önkormányzatokat a helyi önkormányzatokról szóló 1990.
évi LXV. törvény szabályozta, így úgy tűnhetett, hogy ezek a szervezetek sajátos
helyi-területi önkormányzatok. A 2005 óta érvényesülő szabályozás szakított ezzel

a megoldással, s egyértelművé tette, hogy ezek a testületek nem egy adott közösség
összes polgárát, hanem csak és kizárólag az adott nemzetiséghez tartozó magyar
állampolgárokat fogják át, az ő kollektív jogaik gyakorlását segítik elő.
c) A helyi önkormányzatok főbb modelljei: a helyi önkormányzás és

a helyi közigazgatás
A nemzetközi szakirodalom sokféle önkormányzati modellt dolgozott ki és hasz-

nál. Ezek többsége jellemzően az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás
elkülönültsége és kapcsolatrendszere alapján tipizálja az egyes államok rendszereit.
Más modellek az elemzésük körébe vonják az önkormányzatoknak a társadalmi
környezettel való kapcsolatát is.
Az önkormányzatoknak az államszervezetben elfoglalt helyével kapcsolatban
két fő modell alakult ki a jogtudományban. Az egyik a helyi önkormányzás (local
self-government) megközelítése, ami elsőként az angolszász államokban jelent meg.
Ebben a rendszerben a helyi önkormányzat világosan elhatárolt feladat- és hatás-
körökkel rendelkezik, amelyeket – illetékességi területén – nagyfokú önállósággal
gyakorol. Ezen felfogás szerint az államigazgatás alapvetően csak az önkormány-
zatok tevékenységének a jogszerűségét felügyeli. Ebből fakadóan a helyi közössé-
gek belső önfejlődésének lehetősége széles körben adott.
A helyi igazgatás (local administration) megközelítése elsősorban a napóleo-
ni francia közigazgatásban gyökerezik, ám azt széles körben alkalmazták a francia
szabályozást mintának tekintő kontinentális nemzetállamok közigazgatási rendszerei
is. E felfogás szerint az állami szuverenitás egy és oszthatatlan, így a helyi önkor-
mányzatok csak delegált, átadott hatalommal rendelkezhetnek, amelyek viszonyla-
gos elkülönültségét csak az indokolja, hogy bizonyos közfeladatokat rugalmasabban,
egyszerűbben és gyorsabban tudnak megszervezni. Ha ezek a feltételek nem állnak
fenn, akkor az önkormányzati feladatellátást is felül kell vizsgálni, s adott esetben
az ellátási felelősséget akár el is kell vonni. Ehhez kapcsolódóan az államigazgatás
ebben a modellben gyakran a szakmai feltételek meghatározása mellett, azok ellenőr-
zésében és betartatásában is fontos szerepet játszik, a felügyelet nemcsak a tevékeny-
ség jogszerűségére, hanem adott esetben annak szakszerűségére is kiterjedhet.
A helyi önkormányzás és a helyi igazgatás hagyományos megközelítése mellett
a 20. század utolsó harmadának fejleményei, a jóléti államok válsága, a civil szféra
megerősödése új megközelítések igényét is felvetette. Horváth M. Tamás véleménye
szerint ezek középpontjában annak a felismerése áll, hogy a helyi önkormányzatok
„nemcsak az államtól, hanem az őket közvetlenül övező társadalmi közegből is
merítenek erőforrásokat”. Így az önkormányzatiságot tágabb értelemben felfogva,
azt gyakorlatilag a decentralizációval azonosítva vázoltak fel egy új elképzelést, ame

lyet a szakirodalomban interaktív önkormányzati modellként írnak le, s ami
elsősorban a skandináv államokra, valamint az újabb angolszász önkormányzati
jogalkotásra gyakorolt jelentős hatást. Az új közmenedzsment-irányzat, majd az
arra válaszként megfogalmazott „jó kormányzás” ideológiai alapokon nyugvó
megközelítéseinek a középpontjában nem az önkormányzatok feladat- és hatáskö-
rei, valamint azok ellátásában megnyilvánuló önállósága áll, hanem az önkormány-
zatoknak a társadalmi kihívásokra adott válaszadási képessége. E nézetek szerint az
önkormányzat nem a rábízott feladatok közvetlen ellátásáért felelős, hanem azért,
hogy akár az érdekeltek közösségeinek bevonásával és ösztönzésével is biztosítsa
a helyi közszolgáltatásokhoz való hozzáférés lehetőségét. Ez a modell az önkor-
mányzatok kapcsolatrendszerét nemcsak az államigazgatással, hanem a magán- és
a civil szektorral is vizsgálja, valamint kiemelt figyelmet szentel az önkormányza-
tok kooperációs (társulásos) együttműködésének is.
A különböző modellek mindegyikére hozhatók fel példák az európai önkor-
mányzati jogokban, azonban az európai demokráciákban e különbségek ellenére
kialakult egy „legkisebb közös többszörös”, vagyis az a fogalmi minimum, hogy
mitől önkormányzat egy önkormányzat, s melyek azok a fontosabb követelmé-
nyek, amelyek egy demokratikus jogállamban az önkormányzati rendszert jelleme-
zik. Ezt az európai standardot foglalja össze a Helyi Önkormányzatok Európai
Chartájáról szóló nemzetközi egyezmény.
2. A helyi önkormányzás európai standardja: a Helyi

Önkormányzatok Európai Chartája
A Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját 1985-ben, az emberi jogok és a demok-

rácia védelme érdekében létrejött, az európai kontinens államait átfogó nemzetkö-
zi szervezet, az Európa Tanács keretei között fogadták el. Magyarország 1994-
ben csatlakozott a Chartához, ám azt csak az 1997. évi XV. törvény hirdette ki.
Hazánk csatlakozott a Chartának a helyi közügyekben való részvételről szóló kiegé-
szítő jegyzőkönyvéhez is, amit a 2010. évi XXVI. törvény hirdetett ki. (A kiegészítő
jegyzőkönyv a megfelelő számú ratifikáció hiányában még nem hatályos.)
A Chartát eddig közel 40, gyakran eltérő önkormányzati rendszerű európai
állam fogadta el. Az Európa Tanács – a különbözőségekre is figyelemmel – ennek
a nemzetközi egyezménynek a keretében is a többször alkalmazott, úgynevezett „à
la carte” megoldást választotta: az Egyezményben az önkormányzati jogosultságok
legszélesebb körét szerepeltette, azonban az Egyezményhez való csatlakozáshoz
nem kell valamennyi feltételt teljesíteni. Elegendő az Egyezményben kiemelt jogok
(a „kemény mag”) vállalása, valamint azokon túl meghatározott számú egyéb jogo-
sultság garantálása. Ily módon az Egyezmény keretei majdnem mindegyik európai
demokráciára alkalmazhatóvá váltak.
A Charta legjelentősebb újítása az, hogy 3. cikkében meghatározza a helyi
önkormányzás általános fogalmát. Ennek megfelelően „[a] helyi önkormányzás
a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy – jogszabályi
keretek között – a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és
igazgassák a helyi lakosság érdekében”. Ezzel a Charta a későbbiekben bemutatan-
dó, általános klauzulával szabályozott helyi önkormányzati modellt vette alapul,
hiszen a 3. cikk a helyi közügy általános fogalmára épít.
A Charta 2. cikke kimondja, hogy a helyi önkormányzás elvét a belső jogalko-
tásban, s lehetőleg alkotmányos szinten kell elismerni. A Charta 3. cikke szerint az
önkormányzati jogokat főszabály szerint az önkormányzatok választott testületi
szervei gyakorolják, ez azonban nem zárja ki, hogy a tagállami jogalkotás a közvet-
len demokráciának is teret biztosítson. A helyi lakosoknak a helyi közügyekbe törté-
nő bevonása elvét, valamint a helyi döntésekben való részvételhez szükséges jogok
biztosítását a kiegészítő jegyzőkönyv szabályai tartalmazzák. Ezáltal a kiegészí-
tő jegyzőkönyv a közvetett demokrácia elsődlegességét jelentő megközelítés felől
a közvetlen egyéni részvételt is biztosító modell irányába mozdult el.
A helyi önkormányzás terjedelmével kapcsolatban a Charta 4. cikke kimond-
ja, hogy a közfeladatokat lehetőleg az állampolgárokhoz legközelebbi szinten kell
megoldani (szubszidiaritás elve). E cikk azt is rögzíti, hogy a helyi közügyek
tekintetében az önkormányzatok hatásköre általában teljes és kizárólagos.
Azaz a helyi önkormányzatok általános hatáskörű közigazgatási szervek, s helyi
közügyet csak kivételesen láthat el nem önkormányzati szerv. E keretek között szól
a Charta arról, hogy az önkormányzatok – a helyi igényekhez igazodóan – átruhá-
zott államigazgatási hatásköröket is gyakorolhatnak.
A helyi önkormányzás alanyai az egyes területi egységek helyi közösségei.
Erre figyelemmel a Charta 5. cikke kimondja, hogy ezek földrajzi határait a helyi
választópolgárok megkérdezése, a velük folytatott konzultáció vagy esetleg népsza-
vazás nélkül nem lehet megváltoztatni.
A Charta 6. cikke – az önkormányzás elvéhez kapcsolódóan – rögzíti, hogy
az önkormányzatok az általános törvényi kereteken belül szabadon alakítják ki
szervezetüket. A 7. cikk a helyi képviselők feladatellátásához kapcsolódó alapvető
szabályokat határozza meg.
A szervezeti önállóság garanciái után szól a Charta a helyi önkormányzatok
feletti államigazgatási felügyeletről. Ezt a 8. cikk alapján Alkotmányban vagy
törvényben kell szabályozni, s főszabály szerint csak törvényességi szempontú
lehet. A Charta a célszerűségi felügyeletet elsősorban az átruházott államigaz-
gatási hatáskörök tekintetében tartja elfogadhatónak. A felügyelet terjedelmével
kapcsolatban rögzíti, hogy a beavatkozásnak figyelemmel kell lennie a szükséges-

ség és arányosság elvére is.
A helyi autonómia elképzelhetetlen a gazdálkodás önállósága nélkül. Ezért a Charta
részletesen kitér a 9. cikkben az önkormányzatok pénzügyi alapjainak kérdéseire is.
Ezek között rendezi, hogy az önkormányzatok saját pénzügyi forrásokra jogosultak,
amelyeknek arányban kell állniuk az általuk ellátott feladatok terjedelmével. A saját
pénzügyi forráshoz való jog egyik aspektusa az önkormányzatok (helyi) adóztatás-
hoz való joga. A saját források köréhez kapcsolható, hogy az önkormányzatoknak
biztosítani kell azt a jogot, hogy pótlólagos forrásgyűjtés érdekében hiteleket vehes-
senek fel a nemzeti tőkepiacokon. Az önkormányzatok azonban szükségszerűen nem
azonos gazdasági erővel rendelkeznek egy-egy államon belül, ezért a Charta kifeje-
zetten megengedi az ezeket kiegyenlítő mechanizmusok alkalmazását. Az önkor-
mányzati feladatellátás állami támogatási rendszerének kialakítása során arra kell
törekedni, hogy az a legkevésbé sértse a helyi autonómiák döntési szabadságát. Ennek
egyik részeleme, hogy a támogatásokat többségében szabadon használhassák fel, azaz
az államigazgatás főszabály szerint ne határozza meg, hogy az egyes forrásokat mire
kell költenie a helyi közösségnek. Mindezeken túl az államnak a támogatási rendszer
kiépítése során konzultálnia kell a helyi önkormányzatokkal.
A szervezeti szabályoktól elkülönítetten, a 11. cikkben a Charta előírja a részes
államoknak, hogy az önkormányzatok számára biztosítsák – közfeladataik haté-
konyabb ellátása érdekében – a másik hazai vagy külföldi önkormányzattal való
együttműködés, társulás lehetőségét.
A Charta végül a 12. cikkében rögzíti, hogy alkotmányban vagy törvényben
kell szabályozni az önkormányzati jogok védelmének intézményrendszerét.
A 13. cikk alapján a Charta hatálya valamennyi, az adott államban megtalál-
ható helyi önkormányzatra kiterjed, azonban kivételesen meghatározható az adott
részes fél által, hogy annak alkalmazását mely önkormányzati típusokra korlátozza.
A Charta – a korábbiakban már ismertetett – „à la carte” rendszerrel lehetővé teszi,
hogy a helyi önkormányzás bármelyik modelljét alkalmazó állam ennek a közös
európai standardnak a részesévé váljon. Magyarország a Charta ratifikálásakor
elvileg jelentős önállóságot biztosító önkormányzati rendszer kiépítésére vállalt
nemzetközi kötelezettséget, ugyanis az 1997. évi XV. törvény a Charta egészét
kihirdette, azaz hazánk valamennyi cikkely alkalmazását magára vállalta.
3. Főbb önkormányzati modellek
A modern közigazgatási rendszerekben a helyi önkormányzatok mind jelentősebb

szerepre tesznek szert a szűkebb és a tágabb értelemben vett közszolgáltatások,
valamint a közhatalom gyakorlása terén. Ez az általánosnak tekinthető tendencia

azonban különböző közjogi rezsimeken alapszik. A helyi autonómiák feladatai-
nak, hatáskörének meghatározására, a szervezet igazgatására különböző model-
lek alakultak ki, melyek a helyi közösségek által ellátható ügyeket, a helyi közösségek
és a központi államhatalom, valamint annak területi szervei feladat- és hatásköreit
eltérően határozzák meg. Ehhez igazodóan különböző az egyes modellekben az
önkormányzati igazgatás felépítése, a gazdálkodásuk rendszere és az önkormány-
zatok feletti állami felügyelet is. A helyi önkormányzati rendszereknek történetileg
két alapmodellje alakult ki: az angolszász és a kontinentális modell. Ugyanakkor
maga a kontinentális alapmodell is több típusra bontható.
Az egyes önkormányzati modellek mellett az önkormányzati rendszerek jel
lemzésének további fontos szempontjai, hogy ezek a szervek hol helyezkednek
el a közigazgatási térben, milyen önkormányzati szintek jöttek létre, és hogyan
kezelik a térszerkezeti egyenetlenségeket az egyes államok. Mivel ezek a kérdé-
sek szoros összefüggésben vannak az adott ország térszerkezeti felépítésével, ezért
ezek elkülönített vizsgálata indokolt.
a) Az angolszász önkormányzati modell
Az angolszász önkormányzati modell a kontinentális európaitól sok ponton eltér,

s számos jellegzetességgel rendelkezik. A modell mintaalkotó állama az Egyesült
Királyság. Ezt a rendszert vette át a korábbi brit telepes-gyarmatok többsége,
így – bár számos eltéréssel, s több ponton erősen meghaladva az angol mintát –
az Amerikai Egyesült Államok tagállamainak önkormányzati rendszere, miként
Írország, Kanada, Ausztrália és Új-Zéland szabályozása is.
A feladat- és hatáskörök szabályozása: az enumeratív (ultra vires) modell

Az angolszász rendszerben – mindeddig főszabály szerint – a helyi autonómiák csak
azon feladatok ellátására rendelkezhettek szabályozási és igazgatási hatáskörökkel,
amelyeket tételesen – vagy a tételes felsorolásból levezethetően – önkormányzati
feladatként határozott meg a törvényalkotó. Azaz ebben a rendszerben az önkor-
mányzati feladatokat felsorolják, így egyfajta enumeratív meghatározásra kerül
sor. A törvényi hatáskörhöz kötöttség a hatáskörök túllépésének tilalmával – latin
megnevezése az ultra vires – párosul, ezért az angolszász jogtudomány a hatáskör-
höz kötöttség elvét ultra vires elvként jelöli meg.
Az ultra vires elv tekintetében elkülöníthetjük egymástól a fenti doktrína „szülőhazá-

jának” tekinthető Angliát, valamint az annak mintáját követő, ám azt részben korrigáló
angolszász államokat, illetve azokat az országokat, ahol az önkormányzatok törvényben
meghatározott feladat- és hatásköri korlátai a korábbi egységes államigazgatás rend-

szeréből származó „maradványnak” tekinthetők. Éppen ezért a hatáskörök törvényi
enumerációjának rendszere az angolszász világon – ide értve a korábbi angolszász gyar-
matokat is – kívül elsősorban a posztszocialista országokban terjedt el szélesebb körben.
Az ultra vires elv elsőként Angliában alakult ki. Az angol polgári fejlődés során
a központi hatalom elismerte a helyi és a területi közösségek önkormányzáshoz való
jogát, ám a parlamenti szuverenitás elvére figyelemmel úgy tekintett ezekre a közössé-
gekre, mint a szuverén parlament által létrehozott közjogi jogi személyekre, amelyek-
nek személyiségét, jogalanyiságát és lehetséges feladatait a törvényalkotó határozza
meg. Ez az elv azonban már Angliában sem érvényesül tiszta formájában. Elsőként
a bírói gyakorlat enyhítette ennek merevségét, majd a Helyi Önkormányzatok Európai
Chartájához történő csatlakozás eredményezett újabb változásokat. A fenti változások
betetőzéseként az Egyesült Királyságban a Localism Act 2011 sajátos generálklauzu-
lás rendszert alakított ki az önkormányzatok általános hatáskörének elismerésével.
Bár a Localism Act 2011-t egyfajta önkormányzati forradalomként értékelik, ami

kimondja az önkormányzatok általános hatáskörét, az ágazati jogszabályok és az önkor-
mányzatok jogvédelmére vonatkozó rendelkezések sok esetben továbbra is az ultra
vires logikát követik, ami egyfajta feszültséget teremt a brit önkormányzati jogban.
Az Amerikai Egyesült Államok területén az önkormányzati rendszer alapvonásai

még a brit gyarmati időszakban, a 17. és a 18. század folyamán alakultak ki. A gyar-
mati korszakban létrejött, s az angol ultra vires elven alapuló önkormányzati modellt
a független állam is átvette. A föderális államfelépítésre figyelemmel az USA 1787-es
alkotmánya szerint az önkormányzati rendszer meghatározása tagállami (state)
hatáskör maradt. A tagállami–szövetségi hatásköri megosztással összefüggésben az
USA Legfelsőbb Bírósága (Supreme Court) kimondta, hogy az amerikai helyi önkor-
mányzatok nem élveznek szövetségi alkotmányjogi státust, így őket nem részesít-
heti bírói jogvédelemben a szövetségi igazságszolgáltatás. Az amerikai önkormány-
zati rendszert vizsgáló szakemberek közös jellemzőként azt emelik ki, hogy az itt
kialakult modellek alapja a brit ultra vires elv, azaz a helyi önkormányzatok a tag
állami törvényhozások által létrehozott és szabályozott közjogi személyek. Az USA
50 tagállamában azonban a fenti kiindulópont alapján több, egymástól jelentősen
eltérő modell fejlődött ki, s ezek közül egyesek már nem az ultra vires, hanem a helyi
közügy általános fogalmát használó szabályozás modelljébe sorolhatóak.
A z önkormányzati feladatok monista felfogása

Az angolszász államokban az önkormányzati feladatok rendszerének monista felfo-
gása érvényesül, amely a helyi közösségek autonómiái által végzett tevékenységeket
egységes egészként szemléli, s nem tesz különbséget a tekintetben, hogy a felada-

tot az önkormányzat a helyi közügyek körébe tartozóan vagy az államigazgatási
szervezetrendszer által átruházott feladatként végzi-e. Az igazgatás egységének
elve alapján az önkormányzati szervezetrendszer által ellátott valamennyi felada-
tot önkormányzati jellegűnek tekintik.
Ez a felfogás szoros összefüggésben áll az ultra vires (enumeratív) szemléletű
hatásköri meghatározással. Ugyanis az ultra vires rendszerben főszabály szerint az
összes önkormányzati feladatot a törvényalkotó határozza meg.
A z angolszász önkormányzati igazgatás szervezeti modelljei

Az angolszász államok igazgatási rendszere jelentős változásokon ment keresztül.
Amennyiben az egyes típusokra tekintünk, akkor kiemelhetjük, hogy több igazga-
tási típust követnek az ide sorolható önkormányzati rendszerek.
a) A hagyományos, erős tanácsú és kabinetrendszerű brit modell. A ha
gyományos angolszász modell – amely részben még érvényesül az Egyesült
Királyságban – az erős tanácsra és az annak alárendelt, az egyes, önálló hatáskörű
önkormányzati hivatalok vezetőiből álló testületre építő, ún. „kabinetrendszer-
ben” vezetett igazgatási szervezetre épült. A hagyományos brit modellt követi
számos, az Amerikai Egyesült Államokban működő önkormányzat is.
b) A hagyományos brit modell átalakulása: az igazgatási szervezet megerő-
södése a tanáccsal szemben.
ba) A brit modell átalakulása elsőként az Amerikai Egyesült Államokban indult
meg. Az amerikai önkormányzati rendszerben a 20. század elején alakult ki az erős
polgármesteri modell (strong mayor form). A modellben a polgármester (mayor)
az önkormányzat igazgatási vezetője, akinek vezető pozícióját a közvetlen válasz-
tás által biztosított legitimáció és több fontos, a tanács működésének erőteljes befo-
lyásolását lehetővé tevő hatáskör (például vétójog, költségvetési jogkörök) is erősíti.
A tanács ebben a rendszerben a stratégiai döntéseket hozza meg, illetve ellenőrzi
a polgármester végrehajtói tevékenységét. Ezt a modellt egyfajta „prezidenciális”
modellként jellemzi az összehasonlító önkormányzati politikatudomány.
bb) Az elkülönült végrehajtó-igazgatási szervezetet azonban nemcsak politikus
vezető, hanem közszolgálati jogviszonyban álló igazgatási professzionalista is vezet
heti. Ide sorolhatóak a tanácsi-menedzseri (council-manager form) önkormányza
tok, ahol bár van közvetlenül választott polgármester, azonban a végrehajtási és igaz
gatási feladatok teljességét a tanács által választott, s rendszerint bármikor, indokolás
nélkül felmenthető city manager mint egyszemélyi vezető, vagy az önkormányzati
hivatalok (departments) vezetőiből álló testület látja el. Hasonló rendszert alakítottak
ki Ausztráliában, valamint Írországban is.
bc) Szintén az igazgatási szervezet erősödését és a tanács gyengülését hozták
a 2000 és 2007 közötti – munkáspárti kormányok alatt elfogadott – brit önkor-
mányzati reformtörvények, amelyek megerősítették a polgármester szerepét: erős

demokratikus legitimációjú (közvetlenül választott), szélesebb igazgatási hatáskörök-
kel rendelkező szereplővé tették. A fentiek mellett köztes megoldás az, ahol a kabi-
net vezetését nem a polgármester, hanem egy közvetlenül választott vezető, a cabinet
leader látja el. A tanácsot gyengítették azok a megoldások is, ahol az igazgatási szer-
vezet vezetését a szabályozás megosztotta egy professzionalista igazgatási szakem-
ber és egy politikus vezető között.
Társulások az angolszász önkormányzati rendszerben

Az angolszász önkormányzati rendszerekre nem jellemző a társulás intézménye.
A feladatoknak a körzetekre és a megyékre, valamint a nagyvárosi önkormányza-
tokra történő differenciált telepítésével jellemzően kezelhetőek a mérethatékonysá-
gi problémák. Kivételesen azonban a brit jog is ismer egy, a kötelező társulások-
ra emlékeztető jogintézményt, az úgynevezett közös hatóságok (testületek) (joint
authorities/bodies) körét, amelyeket a törvényalkotó hozhat létre meghatározott
területeken a feladatok közös (és így mérethatékony) ellátása érdekében.
Az Amerikai Egyesült Államok önkormányzati rendszereiben sem jellemző a tár
sulások alkalmazása, bár egyes európai szerzők az egycélú önkormányzatokként kezelt
speciális helyhatóságokat – így például a közoktatás szervezéséért felelős iskolakörze-
teket (school district) – egyfajta speciális önkormányzati társulásnak tekintik.
Egységes önkormányzati vagyon és gazdálkodás

Az angolszász államokra az egységes önkormányzati vagyon modellje jellem-
ző, ahol az önkormányzati tulajdont egységes egészként kezelik. A vagyonjogi
viszonyokban az angolszász jogok az önkormányzati tulajdonossal szemben bizo-
nyos közjogi korlátozásokat alkalmaznak, azonban az önkormányzati tulajdon
erős alkotmányos és magánjogi védelemben részesül.
Az angolszász önkormányzati rendszereket széles körű gazdálkodási autonó-
mia jellemzi. Ennek megfelelően az önkormányzatok viszonylag terjedelmes – bár
a 2008-as gazdasági válság óta folyamatosan szűkülő – helyi adóztatási joggal
rendelkeznek. Az általuk – törvényi keretek között – szabályozott helyi adókat
önállóan vetik ki s szedik be. Ebben a rendszerben kizárólag helyi adók léteznek,
a megosztott adók kategóriája ismeretlen. A helyi adók mellett fontos bevételi for
rást jelentenek a különféle hozzájárulások és térítési díjak.
Az állami korrekciós mechanizmusok alapvetően kiegészítő jellegűek, s létük
gyakran a központi jogalkotó szabad mérlegelésétől függ, azonban szerepük az
elmúlt évtizedekben egyre jelentősebbé vált, s mára sok esetben az önkormányza-
tok bevételeinek meghatározó részét teszik ki.
A széles körű gazdálkodási autonómia modelljében a helyi önkormányzatok
gazdálkodási és vállalkozási önállósága is széles: hitelviszonyok alanyai lehetnek,
s ezáltal a tőkepiacról is jelentős forrásokat vonhatnak be. A nagyobb gazdálkodási

autonómia azonban nagyobb felelősséggel is jár. Az állam nem vállal felelőssé-
get az önkormányzatok gazdálkodásáért, ennek megfelelően azok akár csődbe is
mehetnek. A csőd rendezéséhez segítséget nyújt az állam(igazgatás), de a tartozá-
sokat nem köteles átvállalni.
Az önkormányzatok felett ebben a rendszerben is működnek külső pénzügyi
ellenőrző mechanizmusok.
A z önkormányzatok feletti államigazgatási kontroll

Az angolszász felügyeleti modell rendkívül sajátosnak tekinthető, melynek fő jellem-
zője, hogy a helyi-területi önkormányzatok feletti felügyeleti, ellenőrzési feladatokat
a különböző ágazati dekoncentrált szervek látják el, s nem létezik erre általános
hatáskörű, koordináló szerepet betöltő területi államigazgatási szerv. Az Egyesült
Királyságban a kormány, valamint a kormányzat dekoncentrált szervei – az erős
központi hatalom ellenére – közvetlenül gyenge eszközökkel rendelkeznek az önkor-
mányzatokkal szemben. Az általuk törvénysértőnek ítélt esetekben a rendes bíróság-
hoz fordulhatnak.
b) A kontinentális önkormányzati modell francia (latin) típusa
Az európai kontinens egyik meghatározó modellje a francia polgári forradalmat kö

vetően, döntően a napóleoni közigazgatási reformok során létrejött francia mo
dell. A 19. század folyamán a kialakuló polgári közigazgatások széles köre tekintett
Franciaországra mintaként, így ezt modellt vették át a dél-európai latin államok
(Olaszország, Spanyolország, Portugália), a balkáni államok, valamint egyes közép-
európai igazgatások.
Míg a brit modellre az önkormányzatiság autonomista felfogása, addig a fran-
cia rendszerre a helyi igazgatás önkormányzati modellje volt a jellemző, melyben
az államigazgatás a 20. századi reformokig adminisztratív gyámságot gyakorolt az
önkormányzatok felett. Az 1980-as években meginduló reformok azonban jelen-
tősen felerősítették a közigazgatás decentralizáltságát, s azt, hogy a helyi igazgatást
helyi önkormányzatok váltották fel.
A helyi közügy általános klauzulája

A francia modellben az önkormányzati feladatok generális szabályozása érvénye-
sül, azaz az egyes államok – szűkebb vagy tágabb körben – a „helyi közügyekre”
általában kiterjedően ismerik el a helyi közösségeknek az önkormányzati jogát, azaz
a helyi közügy generális klauzulája határozza meg a helyi közösségek önkormány-
zati jogának határait. A francia (latin) modellben az alkotmányok elismerik ugyan
a helyi önkormányzatok helyi közügyekre kiterjedő önálló, általános feladat- és

hatáskörét, ám a törvényalkotót széles körben felhatalmazzák a helyi közügyekre
vonatkozó törvényi szabályozás megalkotására, továbbá az önkormányzatok felett
az államigazgatás erős állami kontrollt gyakorol. Ezzel összefüggésben az önkor-
mányzati hatáskörök autonóm gyakorlásának törvényi garanciái is kevésbé kidolgo-
zottak. A hagyományos francia megközelítés azonban a II. világháborút követően még
a modellalkotó országban is erősen erodálódott. Mindezekre figyelemmel a fran
cia Alkotmány – a 2003. évi módosítást követően – egyértelműen rögzíti, hogy
a Francia Köztársaság állami felépítése decentralizált. A jelenlegi francia alkotmány
jog elismeri a különféle helyi-területi önkormányzatoknak a helyi közügyekre kiter-
jedő általános hatáskörét, de az önkormányzati közügyek tekintetében továbbra is
viszonylag széles körben nyílik lehetőség a törvényi és az államigazgatási rendeleti
szintű szabályozásra. Így – bár a helyi közösségek hatásköre általános – a hatáskör
gyakorlása csak a központi szabályozási keretek között valósulhat meg.
Franciaországhoz hasonló fejlődési utat járt be Olaszország is, ahol részben a franciától
eltérő okokból, de az 1970-es években előretört a regionalizmus, valamint a régió alat-
ti szintek önkormányzatiságát is elismerték, az állami felügyelet törvényességi elle-
nőrzésre korlátozása mellett. Mindkét országban, valamint a nem regionális felépítésű
Portugáliában és Görögországban is széles körben avatkozhat be az államigazgatás az
általános hatáskör alakításába. Hollandia és Belgium is a francia mintát követte. A mó
dosított francia önkormányzati modell több korábbi szocialista rendszerváltó ország
számára is mintaként szolgált. Ezek közé sorolhatjuk például – hagyományos francia
orientációja révén is – Romániát.
A z önkormányzatok által ellátott feladatok kettőssége

A francia modellben élesen elkülönítik egymástól a helyi önkormányzatoknak a he
lyi közügyek alkotmányos fogalma körében ellátott önkormányzati feladatait, vala-
mint az igazgatási hatékonyság és a polgárközeli igazgatás alapján az önkormányza-
tok szerveire és tisztségviselőire telepített átruházott államigazgatási feladatokat.
A fenti feladatok ellátása szervezetileg is elkülönül: míg az önkormányzati
ügyek ellátásáért a tanács és annak szervei felelősek, addig az átruházott állam-
igazgatási hatásköröket jellemzően az igazgatási szervezet egyszemélyi vezetője,
a polgármester gyakorolja.
Az önkormányzati feladatok körében a francia jogban megkülönböztethetjük
a törvény által előírt kötelező feladatokat, valamint a helyi közügy generálklau-
zuláján belül értelmezhető, az önkormányzat döntése alapján önként vállalt (fakul-
tatív) feladatokat. A latin államok önkormányzati rendszereiben az egyes ágazati
törvények lehetővé teszik, hogy a települések a megyék feladatait átvállalhassák,
s az azokhoz kapcsolódó finanszírozást – mintha kötelező feladatot látnának el –

lehívhassák. Ez a harmadik típusú feladatcsoport az önkormányzati feladatokon
belül: az önként átvállalt (alternatív) feladatok.
A z igazgatási szervezet
A francia (latin) típust – bizonyos kivételekkel – a gyenge tanácsú modellek közé
sorolhatjuk, ahol a polgármester a helyi közélet meghatározó szereplője, ugyanis
valamennyi igazgatási-végrehajtói feladat- és hatáskört rá telepítettek.
A latin modellhez sorolható dél-európai, valamint a Benelux-államokban az igaz-

gatási szervezet vezetését több esetben az egyszemélyi vezető helyett vagy mellett
testület látja el. Ezekben a rendszerekben azonban a tanács és a testületi vezetésű
igazgatási szerv (magisztrátus) viszonyában nem a tanács, hanem a magisztrátus az
erősebb fél.
Társulások a francia (latin) modellben

Figyelemmel arra, hogy a francia (latin) önkormányzati rendszert követő államok
ban az „egy település – egy önkormányzat” elve érvényesül, így a települési önkor-
mányzati rendszer erősen töredezett, ezen államok önkormányzati joga széles
körben épít a társulások alkalmazására. A modellben mind az önkéntes, mind
a kötelező társulások ismertek. A kötelező társulások azonban – ellentétben a német
modell általános szabályával – jellemzően csak bizonyos részvétel (például kijelölt
területi egység önkormányzatai 2/3-ának részvétele, ha ezek lakossága magában
foglalja a kijelölt terület lakosságának több mint felét) – esetén válnak kötelezővé.
A rendszer másik jellemzője a differenciált társulási rendszer. Azaz számos külön-
böző jogállású és feladatú társulás ismert az egyes államok jogaiban.
Önkormányzati vagyon és gazdálkodás a francia (latin) modellben

Miként a kontinentális önkormányzati rendszerekben, a francia típust követő álla-
mokban is jellemzően az osztott önkormányzati vagyon rendszere érvényesül.
Ebben a modellben az önkormányzat vagyonán belül élesen elkülönül a közfelada-
tok ellátását szolgáló, valamint az egyéb, vállalkozásokba is bevonható vagyontár-
gyak köre. Az önkormányzati tulajdon alkotmányos védelme ezekben az országok-
ban viszonylag szűkebb.
A francia (latin) típusra az állammal szorosan együttműködő gazdálkodás
a jellemző. A helyi adók, a különféle hozzájárulások és térítési díjbevételek
ebben a szabályozásban is fontos szerepet játszanak.
Az állammal szorosan együttműködő önkormányzati gazdálkodásban fontos
szerepet játszanak az állami támogatások és kiegyenlítő mechanizmusok.
A francia jogban az általános állami támogatást az egyes önkormányzatok gazda-

sági erejéhez – azon belül a GDP mértékéhez, illetve az önkormányzat adóztatá-
si képességéhez (ún. adóerejéhez) – igazítják. A rendszer normatív, azaz a képlet
alapján számított támogatás megváltoztatására nincs lehetőség. Ez a támogatás
szabad felhasználású, azaz az önkormányzatnak nem kell elszámolnia azzal, mire
költötte a forrásokat.
Az általános, normatív alapon járó kiegyenlítő támogatás mellett a francia önkor
mányzati támogatási rendszerben az állami juttatások másik fő csoportja a központi
költségvetés által preferált feladatok ellátásának támogatása. Ezek a feladatalapú
támogatások jellemzően kötött felhasználásúak. A támogatások harmadik körét
a beruházásokhoz nyújtott állami források teszik ki.
A francia rendszerben a gazdálkodás törvényességét részben az önkormány-
zatok feletti törvényességi felügyeletet gyakorló szerv, a prefektus vizsgálja, míg
a pénzügyi célszerűségi és eredményességi vizsgálatokat a pénzügyi ellenőrző
szervezet, a Számvevőszék és annak regionális szervei végzik, amelyek közremű-
ködnek a törvényességi felügyelet ellátásában is.
A z állami felügyelet a francia (latin) modellben

Az eredeti francia önkormányzati rendszerben valósult meg a legerősebb centralizá-
ció Európában. A napóleoni államszervezetben a területi közigazgatás meghatározó
szintje a megye (département) volt. A megyei önkormányzatok feletti felügyeletet (s
egyben a megyei önkormányzat vezetését is) a központi igazgatás által kinevezett
prefektus látta el az 1960-as években meginduló, s az 1980-as években befeje-
ződő közigazgatás-reformig. A decentralizáció során megkezdték az önkormány-
zati és államigazgatási feladatok elválasztását. Az 1982. március 2-án elfogadott,
úgynevezett decentralizációs törvény a megyei és regionális prefektusok korábbi
felügyeleti jogkörét alapvetően ellenőrzési jellegűvé alakította át. Amennyiben úgy
ítéli meg, hogy a helyi autonómiák nem a jogszabályoknak megfelelően működnek,
gazdálkodási ügyekben a régiókhoz decentralizált számvevőszékhez, más ügyek-
ben a közigazgatási bírósági szerepkört ellátó Államtanácshoz (Conseil d’État-hoz)
fordulhat, de a megtámadott döntést nem függesztheti fel. Ennek köszönhetően az
önkormányzatok feletti felügyelet (a korábbi államigazgatási gyámkodás – tutelle
administrative) merevsége oldódott, s felértékelődött a koordináció szerepe.
c) A kontinentális önkormányzati modell német típusa
A kontinentális európai modell másik fő típusa a német modell. A modell bemuta-

tása során csak röviden utalunk azokra a jellemvonásokra, amelyek közösek a fran-
cia (latin) típuséval, s részletesen csak az eltérő megoldásokat fejtjük ki.
A német modellbe sorolhatóak a német és osztrák tartományok, a svájci kanto-

nok önkormányzati rendszerei, valamint a visegrádi államok önkormányzati szabá-
lyozásai.
A helyi közügyek generálklauzulája a német szabályozásban

A német jogtudomány – az alkotmányos szabályozás alapján – megállapítja, hogy
a helyi önkormányzáshoz való jog nem abszolút jog, bár a német Alaptörvény
(Grundgesetz – GG) 28. cikke rögzíti, hogy a települések a helyi érdekű ügyeikben
a törvény keretei között rendelkeznek a helyi önkormányzás jogával, s azt is kimondja,
hogy a helyi önkormányzás joga megilleti a települési önkormányzatok társulásait is.
A német önkormányzati rendszer területi szintjén elhelyezkedő önkormányzatok,

a járások (Landkreise) nem rendelkeznek ilyen, a szövetségi alkotmányban rögzített
önkormányzati jogokkal. A német közjogtudomány álláspontja szerint a települési
(községi) általános hatáskör kizárja a területi szintűt, hiszen a területi szint feladata
alapvetően csak a községen túlmutató feladatok maradékelven történő ellátása lehet.
A helyi önkormányzáshoz való jog első korlátját az adott ügy helyi érdekeltsége
jelenti, a másodikat pedig, hogy a települési (községi – Gemeinde) önkormányza-
tok e helyi érdekű ügyekben is csak a „törvények keretei között” (im Rahmen der
Gesetze) gyakorolhatják általános hatáskörüket. Ez a korlátozás azonban az alkotmá-
nyos védelemre figyelemmel nem üresítheti ki az önkormányzáshoz való jogot. Az
alkotmányos hatásköri védelem nem alapjogvédelem, hanem intézményvédelem,
azaz a német települések önkormányzáshoz való joga – bár az a Grundgesetzben
szerepel – nem alapjog, hanem közjogi (alkotmányos) hatásköri szabály.
A z önkormányzatok által ellátott feladatok kettőssége a német modellben

A német jog szintén az önkormányzati feladatok dualista felfogását követi, azaz
egymástól élesen elhatárolja az önkormányzati és az átruházott államigazgatási
feladatokat. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájával összhangban az önkor-
mányzati feladatok tekintetében az államigazgatási szervek kizárólag törvényessé-
gi felügyeletet (Rechtsaufsicht), míg az átruházott államigazgatási feladatok tekin-
tetében szakfelügyeletet (szakmai felügyeletet – Fachaufsicht) látnak el.
A német mintát követő államokban az önkormányzati feladatokon belül szin
tén elkülöníthetjük a jogszabály által előírt kötelező feladatokat. A helyi közügyek
körében az önkormányzatok magukra vállalhatnak – a törvény keretei között –
egyéb feladatokat, ezek az önként vállalt (fakultatív) feladatok. A latin típusú
szabályozáshoz hasonlóan, a kötelező és a fakultatív feladatok határvidékén, jel
lemzően az ágazati törvényekben itt is kialakult az önként átvállalt (alternatív)
feladatok köre.
A német modell sokszínű igazgatási szervezetrendszere

A német modell igazgatási szervezetrendszere viszonylag sokszínű. Magában Német
országban is több fő típus alakult ki, amelyek homlokegyenest eltérő megközelítést
alkalmaznak:
a) Erős tanácsú magisztrátusi modellek. Ezekben a rendszerekben az igaz-
gatást testületi szerv vezeti – amelyet nevezhetnek többek között magisztrátusnak,
szenátusnak, elöljáróságnak, központi bizottmánynak –, s amely alapvetően a ta
nács (Rat) általános jogkörű bizottságának tekinthető. Az osztrák rendszerben
a községi tanács az önkormányzat általános képviselője. Elsősorban ez a testület
felelős az önkormányzatokra telepített feladatok ellátásáért, amelyeket a (tartomá-
nyi és szövetségi) törvények keretei között átruházhat.
b) Délnémet tanácsi modell: a polgármester túlsúlya. A délnémet tanácsi mo
dellben a polgármester túlsúlya érvényesül a tanáccsal szemben, aki egy személy
ben a tanácsnak és bizottságainak elnöke, az igazgatási szervezetrendszer vezetője,
továbbá a község mint jogi személy képviselője. A polgármester tisztségét közvet-
len választással nyeri el.
c) Északnémet tanácsi modell: osztott igazgatású szervezetrendszer. A brit
menedzseri modell alapján alakult ki a második világháború után a brit megszál-
lási övezetbe tartozó Észak-Rajna–Vesztfáliában és Alsó-Szászországban. Ebben
a közvetlenül választott polgármester az önkormányzat képviseletével és a politikai
döntések végrehajtásával kapcsolatos hatásköröket gyakorolja, míg a napi igazgatási
és végrehajtási feladatokért a (politika)függetlennek tételezett igazgatási szakember,
a települési igazgató (községi igazgató – Gemeindedirektor, városi /fő/igazgató –
Stadt/ober/direktor) felelős.
A tanács (Rat) feladata ezekben a tartományokban alapvetően a stratégiai dönté-
sekre, valamint a politikai és a szakmai vezető tevékenységének ellenőrzésére terjed ki.
Társulások a német modellben

A német mintájú önkormányzati rendszerek széles körben alkalmazzák a társulá-
sos intézményeket mint a térszerkezeti egyenetlenségek kiküszöbölésének egyik fő
eszközét. Elsősorban a német nyelvű államok – de részben a visegrádi országok is –
építenek a törvényalkotó vagy a törvényalkotó felhatalmazása alapján az államigaz-
gatás által előírt kötelező társulásokra, azonban az önkormányzatokat megilleti
a szabad társulás joga is. A társulási rendszer itt is sokszínű.
A z önkormányzati vagyon és az önkormányzati gazdálkodás a német modellben

A helyi közügy generális klauzulájában szereplő „törvények keretei között” kitétel-
re figyelemmel a német modellben a törvényalkotó a közfeladat ellátásához kapcso-
lódóan széles körben korlátozhatja az önkormányzati vagyonnal való rendelkezés
szabadságát.
A német modell államaiban is az osztott önkormányzati vagyon modellje

érvényesül, azonban egyes német tartományi jogok elkülönítik az önkormányzatok
tulajdonát, valamint a közszolgáltatások ellátásához kapcsolódó, jellemzően álla-
mi tulajdonban álló vagyontárgyakat, amelyek tekintetében az önkormányzat csak
vagyonkezelői jogokkal rendelkezik.
A gazdálkodást illetően a helyi adók, a különféle hozzájárulások és térítési
díjbevételek a német típusban is fontos szerepet játszanak. A német modell sajátos-
sága, hogy az adóbevételek körében a helyi adók mellett fontos forrást jelentenek
az ún. átengedett és megosztott adók. Ezek állami adók, amelyeket a törvényal-
kotó szabályoz, de vagy az önkormányzatok szedik be, s az abból befolyt összeg az
önkormányzatokat illeti, vagy pedig az önkormányzatok az abból származó bevé-
telek egy részét megkapják.
Mint az állammal szorosan együttműködő önkormányzati gazdálkodás modell-
jében, itt is fontos szerepet játszanak az állami támogatások és kiegyenlítő mecha-
nizmusok. A német önkormányzati gazdálkodási jog szerint elsősorban a tényle-
gesen elvégzett önkormányzati szolgáltatásokhoz nyújtanak feladatfinanszírozó
kiegészítő támogatást. Ezek mértékét meghatározhatják területi szinten is, a szol-
gáltatás mérőszámai alapján. Az állami juttatások másik fő csoportja a központi
költségvetés által preferált feladatok ellátásának támogatása. Ezek a feladatalapú
támogatások jellemzően kötött felhasználásúak. A támogatások harmadik körét
itt is a beruházásokhoz nyújtott állami források jelentik.
Ebben a rendszerben a gazdálkodás törvényességét részben az önkormány-
zatok feletti törvényességi felügyeletet vagy ellenőrzést gyakorló szerv vizsgálja,
míg a pénzügyi célszerűségi és eredményességi vizsgálatokat a pénzügyi ellenőr-
ző szervezet végzi. Kivételesen az is előfordul, hogy a pénzügyi ellenőrző szerv
gyakorolja a törvényességi ellenőrzés vagy felügyelet jogosítványait is.
Bár az önkormányzatok vehetnek fel hitelt a tőkepiacokról, a gyakran erős
állami felelősség miatt ezek feltételeit a központi jogalkotó részletesen szabályozza,
és bizonyos rendszerekben szigorú feltételekhez vagy akár államigazgatási jóváha-
gyáshoz is köti.
Állami felügyelet a német modellben

A német rendszer alapja, hogy az önkormányzatok állami – törvényességi jellegű –
felügyelete tartományi feladat.
a) A felügyeleti hatáskör telepítése és fajtái. A helyi (községi – Gemeinde)
önkormányzatok tevékenységét a járási (Kreise) közigazgatási szervezeten – s az
annak élén álló, állami (tartományi) közigazgatási hatóságnak és önkormányza-
ti hatóságnak egyszerre minősülő tartományi tanácsokon (Landrat) – keresztül
felügyeli a tartományi igazgatás. A járási önkormányzatokat vagy közvetlenül, vagy
a tartományi államigazgatás regionális igazgatási körzeteiben (Regierungsbezirke)
működő általános hatáskörű területi államigazgatási szervek (Regierungspräsidien)

útján felügyelik.
A felügyelet lehet jogi, szak- és általános felügyelet. A felügyelet körében a köz
igazgatási hatóságok nem semmisíthetik meg a községi önkormányzatok határoza-
tait, rendeleteit, hanem csak felfüggeszthetik azok végrehajtását, mivel a megsem-
misítésre kizárólag a közigazgatási bíróság jogosult. A felügyelet ellátása során
a felügyelő szervnek tekintettel kell lennie a német közigazgatási jognak az önkor-
mányzatok önállóságát garantáló egyik legfőbb alapelvére, az „önkormányzat-
barát viszonyok szabályára”, amely az elméleti szerzők szerint az opportunitás
elvének alkalmazását alapozza meg.
A német felügyeleti rendszer a jogsértő normák felfüggesztése mellett ismeri
a jogsértő vezető felfüggesztésének, helyette tartományi biztos kirendelésének,
illetve a folyamatosan jogsértő önkormányzatok feloszlatásának lehetőségét is.
A német típusú felügyeleti modell körébe sorolhatjuk az Osztrák Köztársaság
rendszerét is, amelynek érdekessége, hogy bizonyos körben a felügyeleti jogosítvá-
nyok alkalmazására mind a tartományi, mind a szövetségi közigazgatás jogosult.
A felügyelet alapvetően törvényességi, a megtámadott rendelkezés jogszerűsé-
géről a közigazgatási bíróság dönt, ám a bíróság döntéséig az aktus végrehajtását
a felügyeleti szerv felfüggesztheti. A tartományi közigazgatásnak különleges jogo-
sítványa az, hogy ellenőrizheti az önkormányzat gazdálkodását, és azzal kapcsolat-
ban ajánlásokat fogalmazhat meg.
b) A felügyelet értelmezése a német jogtudományban. A kérdésre azért kell
röviden kitérni, mert a német jogi dogmatika munkálta ki legrészletesebben a fel
ügyelet közjogi kérdéseit.
Az államigazgatásnak az önkormányzatok feletti felügyeletét leíró első kohe
rens elméletnek a pozitivista államelméleti alapon álló német közjogászok forma-
lista-etatista felügyeleti megközelítését tekinthetjük. Az elmélet kiindulópontja az
volt, hogy a közigazgatás alapvetően egységes, nem különül el élesen az önkor-
mányzati igazgatás és az államigazgatás, az önkormányzat nem az államfogalom
egyik eleme, hanem annak csak egyik szerve, az állami igazgatás egyik eszköze.
E felfogás szerint az államigazgatási szerveknek az önkormányzatok felett széles
körű, beavatkozást is lehetővé tevő jogosítványaik vannak.
Ez a felfogás a mai napig tükröződik a német közjogtudományban, ami a területi alapon

szervezett önkormányzatokat és a köztestületeket egyfajta közvetett közigazgatásként
értelmezi.
A magyar szakirodalom kiindulópontját is ez a tradicionális formalista-etatista

elmélet képezte, amelynek középpontjában a hierarchia kérdése állt. Az egyes
elméletek között a legfontosabb különbségeket az jelentette, miként viszonyultak

az alá-fölérendeltség kérdésköréhez.
A második világháború után újjászerveződő (nyugat)német államban az ötve-
nes-hatvanas években új értelmezés, a materialista-pluralista (szociáldemokra-
ta) megközelítés jelent meg. A modell képviselői szerint az önkormányzat is az
államtól független integrációs pont, amely nem az államnak alárendelt, hanem
azzal szorosan együttműködik. A fenti kiindulópont alapján dolgozta ki a német
közjogtudomány az együttműködő felügyelet elvét. Az állami felügyelettel
kapcsolatban kétirányú mozgás indult el: a decentralizáció jegyében az önkor-
mányzatok feletti állami felügyelet szűkült, míg a gazdaság, a (köz)szolgáltatások
feletti felügyelet erősödött, a szolgáltató államot felváltotta a szabályozó-felügyeleti
állam. A helyi autonómiák feletti felügyeleti jogosítványok szűkülése jórészt nem
a felügyelet eszközeinek leépítésével járt, hanem az opportunitási elv elterjedésé-
vel. Ennek alapján egyes jogtudósok úgy vélték, hogy az államnak csak akkor kell
fellépnie az önkormányzat jogsértése ellen, ha harmadik fél is sérelmet szenved,
míg mások szerint csak akkor, ha a közérdek sérül.
Az újraegyesülő Németországban, az 1990-es évekbeli legújabb elméletek
középpontjában ma már ez az együttműködő, segítő felügyelet áll. Az együtt
működő felügyelet alkotmányjogi alapjaként a demokrácia, a jogállam és az ön
kormányzati autonómia elvére hivatkoznak az elmélet képviselői, középpontjában
az önkormányzati feladatellátás védelme és a helyi demokrácia biztosítása áll.
Az 1990-es évek magyar jogtudományára is elsősorban a német jogdogmatika,
azon belül is az együttműködő felügyelet elmélete gyakorolt jelentős hatást.
d) A kontinentális önkormányzati rendszerek skandináv típusa
A skandináv önkormányzati rendszer alapvetően a kontinentális, és ezen belül is

leginkább a német önkormányzati modell körébe sorolható, azonban számos sajá-
tossággal rendelkezik, melyek közül csak a legfontosabbakat említjük.
A skandináv rendszer is a helyi közügy általános fogalmával határozza meg az
önkormányzatok feladatait, s ehhez kapcsolódóan ismeri az önkormányzati–állam-
igazgatási feladatok kettősségét és az osztott önkormányzati vagyon rendszerét.
Sajátos azonban az önkormányzatok igazgatási szervezetrendszere. A skandi
náv modellben a tanácsi vezetés hagyományosan erős, a legfontosabb kérdésekben
a döntés a közvetlenül választott tanácsok feladata. Svédországban a tanácsok köz
ponti szerepét az is erősíti, hogy az operatív végrehajtási feladatok sem különülnek
el élesen a tanácsoktól, azokért ugyanis a különböző tanácsi bizottságok felelősek.
A bizottsági rendszer megalakítása még a kisebb településeken is kötelező. A nagyobb
településeken a szakbizottságok – például szociális, oktatásügyi stb. bizottság – opera-

tív irányítási feladatait egységes bizottság, a központi bizottmány látja el.
A skandináv modell másik fő sajátossága az, hogy – miként a későbbiekben
részletesen bemutatjuk – a települési rendszer egyenetlenségeiből fakadó méretha-
tékonysági problémákat nem társulásokkal, hanem a települések összevonásával
rendezték, bár az elmúlt évtizedben egyre erőteljesebben megjelentek a társulások
is.
e) Az önkormányzatok helye a közigazgatási térben: önkormányzati

szintek, együttműködések
Az önkormányzati modelltől csak részben függ, s alapvetően az adott állam tér

szerkezete, felépítése és alkotmányos berendezkedése határozza meg, hogy
milyen az önkormányzati szintek rendszere. A fentiek alapján elkülöníthetjük
egymástól az egyszintű, a kétszintű és a háromszintű önkormányzati rendszereket.
A helyi-területi önkormányzati igazgatás szerkezetének vizsgálata során a szin-
tek mellett az is fontos kérdés, hogy a térszerkezeti egyenetlenségeknek milyen
korrekciós eszközei és milyen együttműködési formák alakultak ki az egyes álla-
mokban.
Egyszintű önkormányzati rendszerek

Egyszintű önkormányzati rendszerek több okból alakulhattak ki az egyes államok-
ban. Ezek közül az első ok az adott ország viszonylag kis területe. Ezért a miniál-
lamokban (például Liechtenstein, San Marino), ha beszélhetünk önkormányzati
szintről, akkor az mindenképpen egyszintű. Szintén egyszintű rendszer alakult ki
azokban a kisebb területű föderális országokban, ahol az egyes tagállamok mére-
te más államok területi önkormányzataival azonos.
Ennek a modellnek a tipikus példája Ausztria, ahol a tartományok (Land) nagyjá-

ból az európai regionális szintnek (NUTS 2.) megfelelő nagyságú területi egységek.
Hasonlóan alakult ki Svájc egyszintű önkormányzati rendszere, ahol a területi egysé-
gek, a kantonok önálló államisággal rendelkeznek. Egyes nagyobb kantonokon belül
kivételesen van a magyar járásokkal összevethető területi önkormányzati szint is.
Egyszintű önkormányzati rendszer működik ott is, ahol a megfelelő mérethatékony-

ság kialakítása érdekében a települési és a területi egységek helyett csak területi
szinten működő önkormányzati rendszert hoztak létre, amely mind az alapfo-
kú, mind a középfokú közszolgáltatások megszervezéséért felelős. Ilyen okokból
alakult ki 1996-ban Skócia egyszintű önkormányzati rendszere.
A fenti elképzelésre a magyar közigazgatás-tudományban is volt példa. Erdei Ferenc és

Bibó István városmegye-koncepciója szerint a korabeli települési (akkori kifejezéssel
élve községi) és a törvényhatósági (vármegyei, törvényhatósági jogú városi, székesfő-
városi) önkormányzatok kettősségét egységes, egyszintű városmegyei rendszer váltot-
ta volna fel.
Kétszintű önkormányzati rendszerek

A modern nyugati demokráciákban a kétszintű önkormányzati rendszer tekint-
hető általánosnak. Ebben a rendszerben a települési szinten működő önkormány-
zatok az alapfokú közszolgáltatások, míg a települések és a központ közötti szinten
működő területi önkormányzatok a középfokú közszolgáltatások megszervezésé-
ért felelősek.
Mivel számos ország sorolható ebbe a körbe, ezért csak néhány példával illusztrál-
juk ezt a modellt. Bajorország kivételével e körbe sorolhatóak a német tartományok,
valamint Lengyelország kivételével a visegrádi országokban is kétszintű önkormány-
zati rendszer működik, továbbá a skandináv országokban is ilyen rendszer jött létre.
Belgiumban és Hollandiában is vannak területi önkormányzatok a széles hatáskörű
települések (commune, Gemeente) felett. Ezek a tartományok (province, Provincie),
amelyek alapvetően középfokú közszolgáltatási feladatokat látnak el, Belgium föderá-
lis átszervezését követően is – az új szerkezethez igazított formában – fennmaradtak.
A két- és a háromszintű rendszerek közötti átmenetként jellemezhetőek az Amerikai
Egyesült Államok tagállamainak modelljei.
Háromszintű önkormányzati rendszerek

A háromszintű önkormányzati rendszerek elsősorban a nagyobb területű euró-
pai államokra jellemzőek. Ezekben a rendszerekben a települési önkormányza-
tok általában csak a legalapvetőbb helyi szolgáltatásokért felelősek. A szakértelmet
igénylő alapszolgáltatásokat, valamint egyes középfokú közszolgáltatásokat az alsó
középfokú területi önkormányzatok, míg a középfokú szolgáltatások többségét
a felső középfokú önkormányzatok szervezik.
A háromszintű önkormányzati rendszerek klasszikus példája Franciaország, ahol a méret-

től és lakosságszámtól függetlenül azonos jogokkal és kötelezettségekkel rendelkező tele-
pülési önkormányzatok (községek – commune) szűk hatáskörökkel rendelkeznek, s csak
a legalapvetőbb közszolgáltatások és közhatalmi feladatok ellátásáért felelősek. Az alap-
vető humán-közszolgáltatások biztosítása elsősorban a megyei önkormányzatok (dépar-
tement) mint alsó középfokú egységek feladata. A bonyolultabb és nagyobb forrásokat
igénylő közszolgáltatások megszervezése a felső középfokú egységnek tekinthető régiók

(région) hatáskörébe tartozik. Hasonló modellt követett Olaszország is, ahol a települések
(községek – comune) felett a megyék (provincia) látják el az alsó középfokú, míg a régi-
ók (regione) a felső középfokú önkormányzatok feladatait. A nemzetiségi mozgalmak
és az Appennini-félsziget sokszínű gazdasági és társadalmi hagyományai miatti refor-
mok következtében egyes régiók bizonyos többletjogokhoz jutottak, és az ezredforduló
közigazgatási reformjai során elismerték a régiók – korlátozott – törvényalkotási jogát is.
Spanyolország helyzete ebben a rendszerben sajátos. A szűk hatáskörű települések felett
a legtöbb alapfokú közszolgáltatásért, valamint részben a közhatalmi igazgatási felada-
tok ellátásáért a megyék (provincia) voltak felelősek. A megyei szint felett alakították ki
a regionális szintet (communidad autonoma). Az elmúlt harminc év fejlődése során a ré
giók hatásköreit oly mértékben bővítették, hogy azok már-már egy föderáció tagállamai-
nak tekinthetőek, azonban a spanyol alkotmányos szabályok továbbra is önkormányzatként
tekintenek rájuk, s nem ismerik el államiságukat. Szintén háromszintű Lengyelország
önkormányzati rendszere, ahol az alapvető szolgáltatásokat a nagyjából 2500 község
(gmina) látja el. Az alsó középfokú szolgáltatások, valamint számos, átruházott állam-
igazgatási hatáskör ellátásáért a járások (powiat) és a járási jogú városok felelősek. A felső
középfokú közszolgáltatások, valamint bizonyos, decentralizált közhatalmi feladatok a 16
– regionális méretű (NUTS 2. szintű) – vajdasághoz (województwo) tartoznak. Speciális
helyzetben van a legnagyobb német tartomány, Bajorország, ahol a 2000-es évek elejé-
nek önkormányzati reformjai eredményeképpen a települések és járások feletti, koráb-
ban államigazgatási területi szintnek tekinthető körzetekben (Bezirk) önkormányzatokat
alakítottak ki, így mára azok felső középfokú önkormányzati egységek lettek.
A z eltérő településméretből fakadó problémák kezelése az egyes önkormányzati

rendszerekben
A települések eltérő méreteiből fakadó problémák kezelése egyrészt csoportosítha-
tó azon az alapon, hogy az adott önkormányzati rendszer melyik típusba sorolható,
másrészt azon az alapon is, hogy milyen térszerkezeti megoldást választott az érintett
ország vagy országcsoport. A preferált térszerkezeti megoldásokat jelentős mértékben
meghatározza az adott állam önkormányzati rendszerének felépítése, de eltérő közjogi
szabályozást követő államok is választanak hasonló megoldásokat, ha térszerkezetük
hasonló. A társulásos együttműködések szempontjából kiemelkedő szerepű települési
szint hatáskörét és igazgatását mindazonáltal alapvetően meghatározza a középszint
szerepe és annak felépítése. Különösen az, hogy erős vagy gyenge-e a középszint, to
vábbá hogy egységes, vagy további, alsó és felső középszintre tagolt szerkezetről
beszélhetünk-e. Emellett lényeges a településközi szint léte és szerepe is.
a) A települési önkormányzatok összevonása. A települések eltérő nagysá-
gának problémáját ez a modell úgy kísérli meg kezelni, hogy a kisebb települések
összevonásával olyan méretű egységeket hoz létre, amelyek az adott önkormányzati

rendszerben az alapszintű feladatok ellátására önmagukban képesek.
Az összevont települések száma és mérete azonban jelentős eltéréseket mutat még e

modellen belül is. A skandináv államokban és egyes balkáni országokban (például
Szerbiában) arra törekedtek, hogy olyan méretű települési önkormányzati egységeket
alakítsanak ki, amelyek valamennyi, fontosabb helyi közszolgáltatást képesek megfe-
lelően ellátni. Elsősorban a délnémet tartományokban (valamint Lengyelországban
és Belgiumban) a települési önkormányzatokat úgy vonták össze, hogy felettük erős,
széles feladatkörökkel rendelkező középszintű egység működik.
b) Tagolt települési rendszer, erős középszintű önkormányzattal. A közszol-

gáltatások megfelelő színvonala és a közhatalmi eszközök kielégítő alkalmazása
nemcsak a települések összevonásával biztosítható. Így az előzőektől eltérő megol-
dást jelent az, ha valamennyi település önkormányzatiságát fenntartva, az álta-
lános területbeosztás szerinti területi szinte(ke)t erősíti meg a törvényalkotó.
Ebben a rendszerben a települések csak a legalapvetőbb szolgáltatásokért felelősek,
a legtöbb alapfokú közszolgáltatás nyújtása a középszint feladata.
A modell mintaalkotó államának Franciaországot tekinthetjük, ahol megőrizték az

„egy település – egy önkormányzat” elvét – így ma Franciaországban 36 682 települési
önkormányzat (commune) működik, 1780 fős átlagos népességgel –, azonban a tele-
pülések hatásköre erősen korlátozott, s már az alapszolgáltatások jelentős részének
ellátása is az alsó középszint hatáskörébe tartozik.
Az „egy település – egy önkormányzat” elvének megtartására úgy is lehetőség

nyílik, hogy a települési önkormányzatok szűk szolgáltatási felelőssége mellett nem
az alsó középszintű egységre, hanem településközi szintű szervezetre ruházzák az
alapszolgáltatások ellátásával kapcsolatos feladat- és hatásköröket.
A fenti modell mintaalkotó állama az Egyesült Királyság, azon belül is Anglia, ahol az
alapszolgáltatásokért a településközi szintnek tekinthető körzeti (district) önkormányza-
tok – valamint az azokkal azonos jogállású körzeti jogú városok (borough) és a megyei
feladatokat is ellátó nagyvárosi önkormányzatok (unitary authorities) – felelősek.
A z önkormányzatok együttműködései, önkormányzati társulások

Az előző modellek a települések eltérő méretét vagy a települések összevonásával,
vagy a települések ellátási felelősségének szűkítésével és a középszint megerősí-
tésével kezelték. A társulásokat középpontba helyező önkormányzati rendszerek
ezzel szemben fenntartják a települések széles körű szolgáltatási felelősségét, nagy-

jából érintetlenül hagyják vagy alig érintik az „egy település – egy önkormányzat”
elvét, azonban az önkéntes vagy kötelező települési együttműködések előírásával
alakítanak ki megfelelő szolgáltatási egységeket. A települési demokrácia erősödé-
sével a települések összevonását és a középszint megerősítését választó országok-
ban is mindinkább ösztönzik a települések szerepét támogató társulásos együttmű-
ködéseket.
a) Kötelező társulások. A társulásos együttműködésben az első típust az
a megoldás jelenti, ha a törvényalkotó (vagy törvény felhatalmazása alapján köz
ponti államigazgatási szerv) előírhatja a települési önkormányzatoknak a szolgál-
tatások közös megszervezését, azaz a kötelező társulást. A kötelező társulások
kialakítására két módon kerül sor: vagy egy-egy feladat közös ellátására hoznak
létre céltársulásokat, vagy általános jelleggel, az alapfokú szolgáltatások széles
körére hoznak létre többcélú társulásokat. E típuson belül speciális az a megoldás,
amikor a társulás az előírt területen önkéntesen jön létre, azonban meghatározott
arányú részvétel esetén a társulásban részt vevő települések a részt nem vevő tele-
püléseket rákényszeríthetik az együttműködéshez történő csatlakozásra.
b) Központi pénzügyi ösztönzőkkel támogatott önkéntes társulások. A tér
szerkezeti egyenetlenségek társulásos korrekciójának másik típusáról akkor beszé-
lünk, amikor a települési önkormányzatok önállósága fennmarad, ám a törvény
alkotónak nincs alkotmányos lehetősége arra, hogy kötelező (kényszer-)társulásokat
alakítson ki, vagy ez nem áll szándékában. Ebben az esetben a kívánatos szolgál-
tatási szerkezet kialakítását különböző finanszírozási és szabályozási eszközökkel
támogatják.
A fenti megoldás Európában széles körben elterjedt: ez ugyanis nem jár a települések
önkormányzatiságának és szervezetalakítási szabadságának alkotmányos korlátozásá-
val, a financiális „gyengéd kényszer” mégis hatékonyan segítheti elő a településközi
együttműködéseket. Ilyen, központilag támogatott, önkéntes társulási rezsimeket talá-
lunk (részben) Franciaországban, a dél-európai államokban, valamint a visegrádi
országokban és egyes nyugat-balkáni államokban (például Szlovéniában).
c) Szabadon vállalt feladatokra létrehozott önkéntes társulások. A szaba-

don vállalt önkormányzati feladatok – a „helyi közügy” általános szabályozásából
következően – az európai kontinentális államokra jellemzőek. Ehhez a szabályozás
általában azt is lehetővé teszi, hogy a szabadon vállalt feladatok ellátására is ön
kéntes társulásokat hozzanak létre az önkormányzatok. Figyelemmel a feladatok
önkéntes vállalására, ezeket az együttműködéseket a központi költségvetések csak
kivételesen támogatják.
4. A helyi önkormányzatok alkotmányos alapjai

Magyarországon
A modern demokráciák főbb szabályozási modelljeinek és önkormányzati struk-

túráinak áttekintését követően a következőkben a magyar önkormányzati jogot
mutatjuk be. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX.
törvény (Mötv.) elemzése mellett röviden visszatérünk az 1990-ben kialakult
magyar önkormányzati jog rendelkezéseire is, mert az Mötv. számos rendelkezésé-
nek megértését – és elsajátítását – megkönnyíti a korábbi szabályok ismerete.
a) Az előzmények: az Alkotmány és az önkormányzati törvény

alapjogias modellje
Az 1989/1990-es rendszerváltozás során a magyar alkotmányozó hatalom a terü-

leti közigazgatásban a tanácsrendszer felszámolása és új, önkormányzati rend-
szer kialakítása mellett foglalt állást. Az Alkotmány módosítása (1990. évi LXIII.
törvény) és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) megal-
kotása során a magyar Országgyűlés a helyi közügy általános klauzulájára épülő
modellt választotta. Az Alkotmány 42. §-ának második mondata szerint „[a] helyi
önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demok-
ratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása”.
A fenti fogalom központi eleme a helyi közügy, amelynek részletesebb körülírá-
sát az Ötv. 1. § (2) bekezdése tartalmazta. Eszerint a helyi közügyek 1. a lakosság
közszolgáltatásokkal való ellátásához, 2. a közhatalom önkormányzati típusú helyi
gyakorlásához, valamint 3. mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek
helyi megteremtéséhez kapcsolódnak. A magyar Ötv. azonban éppen a feladat- és
hatáskörök garanciái terén önálló típust jelentett a generális felhatalmazást alkal-
mazó modellek között. A német modelltől való legnagyobb eltérést az jelenti, hogy
a magyar fogalomnak nem volt része a „törvények keretein belül” (im Rahmen der
Gesetze) fordulat, sőt az Alkotmány maga rögzítette az önkormányzatok képviselő-
testületének a jogait, s ezzel az önkormányzáshoz való jogot egyfajta alapjogként
kezelte.
A helyi önkormányzáshoz való jog alapjogias megközelítését az Alkotmány
expressis verbis is elismerte, amikor a 44/C. § második mondatában rögzítet-
te, hogy a helyi önkormányzatok alapjogainak korlátozásához minősített több-
séggel elfogadott törvényre van szükség. A fenti, alapjogias felfogását a magyar
Alkotmánybíróság több iránymutató határozatában a Grundgesetz „törvények
keretei között” fogalmához közelítette, azaz az „alapjogokat” hatásköri csoportok-

ként kezdte értelmezni.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján – amely az alapvető

jogok lényeges tartalmának korlátozását kizárta – úgy ítélte meg, hogy az önkormány-
záshoz való jog tekintetében – mivel azok az Alkotmány 44/C. §-a alapján minősített
többséggel korlátozhatóak – nem alkalmazhatóak az egyéni alapjogok korlátozására
vonatkozó rendelkezések. Ezt támasztotta alá az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének
első mondata is, mely a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvényhozá-
si tárgyként határozta meg, és lehetővé tette, hogy az önkormányzati alapjogokon kívül
a törvényalkotó egyszerű többséggel elfogadott törvényben is kötelező feladatokat álla-
pítson meg. Az Alkotmánybíróság iránymutató döntéseiben az Alkotmány 44/C. §-a
szerint kizárólag minősített többséggel korlátozható önkormányzati alapjognak csak az
Alkotmányban nevesített alapjogokat tekintette [4/1993. (II. 12.) AB határozat, 31/2004.
(IX. 11.) AB határozat, 47/1991. (IX. 24.) AB határozat]. Az Alkotmánybíróság állás-
pontja szerint ugyanis az önkormányzatok a végrehajtó hatalom, a közigazgatás részei,
az önkormányzati igazgatás nem képez elkülönült hatalmi ágat a magyar államszerve-
zetben [55/2009. (V. 6.) AB határozat]. Így az Alkotmányban biztosított autonómia célja
a helyi ügyeknek az államigazgatástól független intézése: az önkormányzatok azonban
továbbra is a közigazgatáson belül léteznek, ha annak relatíve autonóm alrendszerét
is képezik. Az Alkotmány és az Ötv. rendelkezései alapján a magyar önkormányza-
tok autonómiájának legfontosabb korlátozását a kötelező önkormányzati feladatok
– egyszerű többséggel elfogadott – törvényi előírása jelentette. Ezt egészítette ki az
önkormányzatok feletti, minősített többséggel elfogadott törvényben szabályozandó
[90/2007. (XI. 14.) AB határozat] államigazgatási törvényességi ellenőrzés.
b) Búcsú az alapjogias megközelítéstől: az Alaptörvény és az új

önkormányzati törvény modellje
Az Alaptörvény is a helyi közügy általános fogalmát alkalmazza, amikor a 31. cikk

(1) bekezdésében kimondja, hogy „Magyarországon a helyi közügyek intézése és a he
lyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek”. Ugyan
akkor az Alaptörvény – szemben az Alkotmány rendelkezéseivel – nem határozza
meg, milyen területi egységekben működnek helyi önkormányzatok, miként arról
sem rendelkezik, hogy kik a helyi önkormányzáshoz való jog alanyai. A 2012. ja
nuár 1-jétől hatályos szabályozás ezeket a kérdéseket nem részesíti alkotmányos
védelemben, meghatározásukat a törvényalkotóra bízza. Erre figyelemmel az
Alkotmánybíróság több döntésében is kimondta, hogy az önkormányzatok nem
rendelkeznek alapjogokkal, csak az Alaptörvény által védett hatásköri csoportokkal
[lásd 3105/2014. (IV. 17.) AB végzés – Margitsziget; 3180/2018. (VI. 8.) AB határo-
zat – csömöri iskola államosítása]. Ezért nem jogosultak arra, hogy alkotmányjogi
panaszt nyújtsanak be az önkormányzatiság sérelmére hivatkozva.
A fenti kérdéseket az Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdése szerinti sarkalatos
törvény, az Mötv. rendezi. Az Mötv. 2. § (1) bekezdése szerint „[a] helyi önkor-
mányzás a település, valamint a megye választópolgárai közösségének joga, mely-
nek során érvényre jut az állampolgári felelősségérzet, kibontakozik az alkotó
együttműködés a helyi közösségen belül”. Ennek a jognak az alanya az Mötv. 3. §
(1) bekezdése alapján a települések (települési önkormányzatok) és a megyék
(területi önkormányzatok) választópolgárainak közössége.
A helyi közügy fogalma tekintetében az Mötv. a korábbi Ötv. rendelkezéseire
épített, azonban azokat – részben az interaktív önkormányzati modell megközelí-
tését is felhasználva – módosította. Az Mötv. 4. § (1) bekezdése szerint „[a] helyi
közügyek alapvetően a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, valamint
a helyi önkormányzás és a lakossággal való együttműködés szervezeti, személyi és
anyagi feltételeinek megteremtéséhez kapcsolódnak”. Így az Mötv. a helyi közügy
fogalmi keretei között nem a helyi közhatalom gyakorlásáról, hanem a helyi önkor-
mányzásról és a lakossággal való együttműködésről szól, amely tágabb kereteket
jelent a közhatalmi igazgatásnál.
Bár az Mötv. részletes, példálózó felsorolást ad olyan feladatokról, amelyek a he
lyi önkormányzás körébe vonhatóak, ez a szabály – ellentétben egyes, a joggyakorlat
ban megjelenő értelmezésekkel – nem hatásköri szabály. Az önkormányzatok fela-
dat- és hatásköre ugyanis nemcsak a fenti rendelkezésekben felsoroltakra, hanem
főszabály szerint valamennyi, a helyi közügy körébe vonható területre kiterjed.
Az Mötv. továbbra is rögzíti, hogy az önkormányzatok jogai alkotmánybírósá-
gi védelemben részesülnek, jóllehet az alapvető szabályok alkotmányos szabályo-
zottsága helyett a törvényi szintű rendezés eleve csökkenti a védelem szintjét. Az
Abtv. sem intézményesített külön eszközt az önkormányzatok jogainak védelmére,
s mivel az önkormányzatok nem rendelkeznek alapjogokkal, ezért az Mötv. ezen
rendelkezése jelenleg deklaratív jellegű, abból eljárásindítási jogosultság nem kelet-
kezik.
Az alkotmányos szintű szabályok csökkentése mellett az Alaptörvény egyér-
telműen szakított a helyi önkormányzáshoz való jog alapjogias („természetjo-
gias”) megközelítésével. Ezt tükrözi az Alaptörvény 32. cikkének (1) bekezdése,
ami egyrészt nem önkormányzati alapjogokról, hanem önkormányzati hatáskörök-
ről beszél, másrészt e hatásköröket az önkormányzatok – a német Alaptörvényhez
(Grundgesetz) hasonlóan – csak törvény keretei között gyakorolhatják. Ily módon
a korábbi, alkotmányos szinten garantált, erős önkormányzati autonómiával szem-
ben az új szabályok széles körben lehetővé teszik az önkormányzatok jogainak
törvényi korlátozását.
A fentiek alapján a korábbi, a helyi önkormányzás elvi megközelítésén alapu-

ló magyar önkormányzati rendszer a helyi igazgatás irányába mozdult el, amikor
tág határok között megengedi a törvényalkotónak az önkormányzati feladat- és
hatáskörök korlátozását, a helyi közügyek országos közüggyé minősítését. Ennek
a folyamatnak a hatásköri szabályozáson túl más aspektusai is vannak, így a helyi
önkormányzatok vagyonának az egységes köztulajdon részeként történő értelmezé-
se. (Erről a kérdésről részletesen a 10. pont szól.)
Ahogy utaltunk rá, az Mötv. általános szabályai között megjelennek az inter-
aktív önkormányzati modell egyes elemei is. Így a törvény kiemeli a helyi önkor-
mányzatnak a helyi közösségekkel való szoros kapcsolatát, valamint szabályozza
a civil szféra aktoraival való együttműködés kereteit. E körben új jogosultságot
is meghatároz az önkormányzatok számára, miszerint a helyi közösség tagjai
a helyi önkormányzáshoz való jog keretében kötelesek öngondoskodással enyhí-
teni a közösségre háruló terheket, képességeik és lehetőségeik szerint hozzájárul-
ni a közösségi feladatok ellátásához, valamint betartani és betartatni a közösségi
együttélés alapvető szabályait. E kötelezettségekről a helyi önkormányzat rende-
letet alkothat. Szintén ebbe a körbe vonható a kölcsönös és jóhiszemű együttműkö-
désre és a jogok társadalmi rendeltetéssel összhangban álló gyakorlására vonatkozó
– a magánjogi normákból átvett – rendelkezés is. Ez a szabályozás összhangban van
azzal az alaptörvényi felfogással, amely szerint az alapvető jogok bizonyos kötele-
zettségekkel is járnak, amelyek a jogosultságok elválaszthatatlan párjai.
Bár az Alaptörvény és az Mötv. a helyi közügy generálklauzuláját használja,
ki kell emelni, hogy a megyei önkormányzatokra vonatkozó szabályozás ettől
a modelltől eltér, amikor is az Mötv. rögzíti, hogy a megyei önkormányzat „terü-
leti önkormányzat, amely törvényben meghatározottak szerint területfejlesztési,
vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs feladatokat lát el”. Azaz
a megyei önkormányzatok esetében mintha az enumeratív modell érvényesülne.
Ez a megoldás hasonló a német szabályozáshoz, ám ott a Grundgesetz – a korábbi-
akban jelzettek szerint – kizárólag a települések számára adja meg általában a he
lyi közügyekben az önkormányzás jogát, míg a magyar Alaptörvény a helyi közügy
és közhatalom-gyakorlás generálklauzuláját a területi alapon szervezett önkormány-
zati rendszer egészére alkalmazza.
Mindezek alapján az Alaptörvény és az Mötv. alapvetően a helyi közügyekre
vonatkozó általános felhatalmazás elvét vallja, azonban a törvényhozó számára szé
les szabályozási lehetőséget kínáló modellt valósít meg, amelyben az önkormány-
zatok a helyi közügyekbe tartozó feladat- és hatásköreiket a törvény keretei között
gyakorolhatják.
5. Az önkormányzás alanyai: a települési és területi

közösségek. A területszervezés
Az Mötv. 3. § (1) bekezdése alapján „[a] helyi önkormányzás joga a települések (tele-
pülési önkormányzatok) és a megyék (területi önkormányzatok) választópolgárai-
nak közösségét illeti meg”. Az Mötv. 3. § (2) bekezdése rögzíti: „Települési önkor-
mányzatok a községekben, a városokban, járásszékhely városokban, megyei jogú
városokban és a fővárosi kerületekben működnek.” A fővárosi önkormányzat pedig
egyszerre települési és területi önkormányzat. A települési önkormányzatok közötti
különbségtétel nem öncélú: a különféle településtípusok feladat- és hatáskörei elté-
rőek lehetnek.
Így egy helyi közösség abban az esetben rendelkezhet az önkormányzás jogá-
val, ha legalább községnek vagy területi közösség esetén megyének minősül. Ezeket
a kérdéseket a területszervezési jog tárgyalja.
a) Községgé nyilvánítás
A helyi önkormányzás jogával rendelkező legkisebb egység a község. Az Mötv.

nem tartalmazza a község definícióját, ahogy ez az Ötv.-ből is hiányzott. A törvény
csak azt írja elő, milyen feltételei vannak egy lakott településrész községgé nyil-
vánításának. Eszerint a helyi választópolgárok kezdeményezésére, helyi népszava-
zás alapján új község alakítható az olyan – földrajzilag és építészetileg – elkülönült,
lakott településrészből, amely választópolgárainak közössége képes a helyi önkor-
mányzás jogának önálló gyakorlására, a községi önkormányzat számára meghatá-
rozott feladatok önállóan vagy társulás útján történő teljesítésére a szolgáltatások
színvonalának csökkenése nélkül úgy, hogy ezeknek a feltételeknek az a település is
megfeleljen, amelyből az új község megalakult. A helyi népszavazást a település
teljes közigazgatási területére kell kitűzni. A fentieken túl további feltétele, hogy
csak akkor kerülhet sor új község megalakítására, ha az elkülönült településrész
lakosságszáma a kezdeményezést megelőző tíz évben folyamatosan növekedett, és
infrastrukturális ellátottsága meghaladja az országos átlagot, valamint a községi
önkormányzat számára meghatározott feladatokat az országos átlagot meg nem
haladó költségráfordítással látja el.
A fenti szigorú feltételek célja, hogy lassítsa a helyi önkormányzatok számának
a rendszerváltozás óta megfigyelhető – hol gyorsabb, hol lassabb – ütemű növeke-
dését, hiszen ezeknek a feltételeknek viszonylag nehéz megfelelni.
A községgé nyilvánítás – a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájával össz-
hangban – kötelező helyi népszavazást igénylő kérdés. A népszavazást is magában
foglaló községalakítási előkészítő eljárást szintén az Mötv. szabályozza. A község

alakításra vonatkozó települési kezdeményezés szakmai megalapozottságát a helyi
önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter vizsgálja meg, aki
nek döntéseit a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság előtt meg lehet támadni. A mi
niszter támogató előterjesztése alapján a községalakításról a köztársasági elnök
dönt.
b) Településegyesítés, területrészek cseréje
Az egybeépült községek, illetve község(ek) és város(ok) kérhetik a településegye-

sítést. Ez gyakorlatilag a korábbi önkormányzat(ok) megszűnését eredményezi, s
jogutódlással a helyi önkormányzás új jogalanyát hozza létre. A településegyesí-
tésről a helyi önkormányzatok kezdeményezésére, ugyancsak az önkormányzatok
törvényességi felügyeletéért felelős miniszter javaslatára a köztársasági elnök
dönt.
A helyi önkormányzáshoz való jog alanyának részleges változását jelenthe-
ti a területrészek cseréje. Amennyiben ez nem lakott településrészre vonatkozik,
akkor csak az önkormányzat illetékességi területe változik, de nincs olyan helyi
lakos, akinek kollektív önkormányzati jogait ez közvetlenül érintené. Mindezekre
figyelemmel a nem lakott településrészekkel kapcsolatos döntéseket az érintett
önkormányzatok képviselő-testületei hozzák meg. A lakott településrésszel
kapcsolatos döntés viszont már közvetlenül érinti a helyi lakosok helyzetét. Éppen
ezért – a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának rendelkezéseire figyelem-
mel – ebben az esetben a képviselő-testületek megállapodására csak az érintett (ott
lakó) helyi választópolgárok részvételével lezajlott helyi népszavazást követően
kerülhet sor.
c) Várossá nyilvánítás
Az Mötv. alapján a városi, járásszékhely városi, valamint megyei jogú városi

önkormányzatok közszolgáltatás-szervezési kötelezettsége nemcsak a saját terüle-
tükre, hanem vonzáskörzetükre is kiterjed: azaz ezek az önkormányzatok többlet-
kötelezettséggel rendelkeznek. A törvény szerint a térségi szerepkörrel rendelkező,
s az általános városi fejlettséget elérő község képviselő-testülete a várossá nyilvá-
nítását kezdeményezheti, amiről a helyi önkormányzatok törvényességi felügyele-
téért felelős miniszter előterjesztése alapján a köztársasági elnök dönt.
Az Mötv. alapján a megyei jogú városok a megyeszékhely városok és azok a vá
rosok, amelyek 2012. december 31-én megyei jogú városi jogállással rendelkeztek
(a megyeszékhelyeken kívül Dunaújváros, Érd, Hódmezővásárhely, Nagykanizsa és

Sopron). Más város megyei jogú várossá nyilvánítására csak akkor kerülhet sor, ha az
Országgyűlés megváltoztatja a megye székhelyét, egyébként ennek a listának a bőví-
tésére nincs lehetőség.
Mivel a járás nem az Alaptörvényben szabályozott területi egység, a járási be
osztást és a járásszékhely városok kijelölését a Kormány rendeletben határozza
meg.
d) A megyék, a főváros területe
A megyei önkormányzatok mint területi önkormányzatok területével, elnevezésével

kapcsolatos kérdésekben, illetve a fővárosi kerületek kialakításáról, a kerületi tago-
zódás megváltoztatásáról és a főváros területéről – helyi népszavazást követően –
az Országgyűlés dönt. Budapest területi tagozódásáról külön törvény rendelkezik,
míg a megyék esetében azok felsorolásáról az Országgyűlés határozatban döntött,
de az országgyűlési választókerületek beosztásának, illetőleg más állami szervek
– így különösen az igazságszolgáltatás szerveinek – a megyék határaihoz igazo-
dó, törvényben meghatározott illetékességi területeire figyelemmel, a megyékkel
kapcsolatos döntésekben is törvénymódosításra van szükség.
e) Az önkormányzáshoz való jog képviseleti és közvetlen gyakorlása
Az Mötv. 3. § (1) bekezdése szerint „[a] helyi önkormányzás joga a települések (tele-
pülési önkormányzatok) és a megyék (területi önkormányzatok) választópolgárai-
nak közösségét illeti meg”.
A választópolgárok közössége ezt a jogát választott képviselői útján és a helyi
népszavazáson történő részvételével gyakorolhatja. Az Alkotmánybíróság az Ötv.
hasonló szabályozásából kiindulva azt állapította meg, hogy helyi szinten (is)
a közvetett demokrácia az elsődleges, tekintve hogy elsőként a választott képvi-
selők szerepelnek a felsorolásban, továbbá vannak a helyi népszavazás tárgykörébe
nem vonható kérdések, melyekről csak a választott képviselők testülete dönthet. Ez
az értelmezés és törvényi szabályozás összhangban áll a Helyi Önkormányzatok
Európai Chartájának és az ahhoz kapcsolt kiegészítő jegyzőkönyvnek a megköze-
lítésével is, amely elsődlegesként szintén a képviseleti szervek döntését határozza
meg.
6. A helyi önkormányzatok feladatai a magyar önkormányzati

jogban
a) Az Mötv. rendszere
Az Mötv. az önkormányzatok által ellátott feladatok dualista modelljét választotta,

ugyanis elkülöníti egymástól az önkormányzati és az átruházott államigazgatási
ügyeket. Az önkormányzati ügyeken belül pedig megkülönbözteti a kötelező, az
önként vállalt (fakultatív) és az önként átvállalt (alternatív) feladatok csoportjait.
Az Mötv. 13. § (1) bekezdése terjedelmes nyílt taxációban sorolja fel a települési
önkormányzatok által ellátható feladatokat. A törvényjavaslat indokolása is kieme-
li, hogy ez a felsorolás nem tételes feladat- és hatáskör-telepítés. Ez ugyanis az
ágazati, szakmai törvények feladata, melyek a társadalmi viszonyok átfogó szabá-
lyozásának részeként határozzák meg az államigazgatás és a helyi önkormányzatok
közötti feladatmegosztást is, az Mötv.-ben rögzített elvek szerint (például kötelező
differenciálás). Tételes hatáskör-telepítést az Mötv. csak kivételesen tartalmaz, ha
nincs a szabályozandó kérdéskör tekintetében ágazati törvény.
A fenti törvényalkotói szándékkal azonban nem áll összhangban az Mötv. 13. §-ának
megfogalmazása, amely az önkormányzatok által ellátandó feladatokról beszél. Már
pedig a nyelvtani értelmezés szabályai szerint az „ellátandó” kifejezés kötelezettsé
get fejez ki. Ez azonban a felsorolás elemeit tekintve nehezen lenne értelmezhető, így
a rendszertani elemzés és az indokolás alapján a listát a korábbi Ötv. 8. § (1) bekez
déséhez hasonló „étlapnak” tekinthetjük.
A helyi közügy önkormányzati jellegének hiánya

Az Mötv. egyik legfontosabb módosítása, hogy az Ötv.-vel ellentétben nem rögzíti a he
lyi közügyek önkormányzati ellátásának főszabályát, azaz a törvényalkotó teljesen
szabad kezet kap annak a kérdésnek az eldöntésében, hogy a fogalmilag a helyi köz
ügy körébe vonható ügyek ellátására államigazgatási vagy önkormányzati szerveket
jelöljön ki.
Így például a közoktatás megszervezése 1990-től önkormányzati feladat volt, de

a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény az iskolák fenntartását állami
feladatnak minősítette, és államigazgatási szervekre ruházta át.
a) Kötelező feladatok. Az önkormányzati kötelező feladatokat az Mötv. szerint tör

vény – bármilyen, nemcsak kétharmados többséggel elfogadható törvény – írhatja
elő, s azt az önkormányzatnak kötelessége ellátni. A kötelező feladatokat – amelyek

száma 700 körüli – jellemzően az ágazati törvények határozták meg, és határozzák
meg jelenleg is. Ezeknek a kötelezettségeknek a teljesítését szolgálják a jogalkotá-
si kötelezettség és a közszolgáltatás nyújtásának elmulasztását pótló új felügyeleti
aktusok.
Az Mötv. szerint a törvényalkotó a kötelező feladat- és hatásköröket differen
ciáltan köteles telepíteni. Az Mötv. ennek a feladat- és hatáskör-telepítésnek az elvi
szempontjait is megadja akkor, amikor rögzíti, hogy figyelembe kell venni 1. a fela-
dat- és hatáskör jellegét, 2. a helyi önkormányzatok eltérő adottságait, azon belül
is különösen a gazdasági teljesítőképességet, a lakosságszámot és a közigazgatási
terület nagyságát. Ez utóbbi arra is utal, hogy az Mötv. a városok számára körzeti
ellátási kötelezettséget is előír.
Immáron a kötelező feladat- és hatáskör-telepítés szabályai között – s nem az
államigazgatás és az önkormányzati igazgatás kapcsolatait rendező szabályok sorá-
ban – mondja ki az Mötv., hogy a kötelező feladatok ellátásához szükséges minimális
személyi, tárgyi és anyagi feltételeket jogszabály – azaz akár miniszteri rendelet –
is meghatározhatja.
Azt azonban az Alkotmánybíróság már a 47/1991. (IX. 24.) AB határozatában kiemelte,

hogy a központi kormányzat rendeletalkotási szabadsága nem korlátlan, ugyanis alkot-
mányellenes az a kormányrendelet vagy miniszteri rendelet, amelyik teljes egészében
elvonja az önkormányzatot megillető döntési jogköröket.
Az Mötv. kimondja a kötelező feladatok ellátásának elsőségét akkor, amikor a 10. §

(2) bekezdésében rögzítette, hogy „[a]z önként vállalt helyi közügyek megoldása nem
veszélyeztetheti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatás-
körök ellátását”.
Amennyiben az Országgyűlés a feladat ellátásának kötelezettségét előír-
ta, biztosítania kell a szükséges anyagi feltételeket. A fenti rendelkezés alapján
a kötelező önkormányzati feladat valamilyen pénzügyi forrását mindenképpen meg
kellett teremteni. Az Alkotmánybíróság iránymutató döntései szerint a támogatás-
nak nem kell teljes egészében fedeznie a feladat ellátásával kapcsolatos tényleges
kiadásokat, hanem a jogalkotó a szükséges anyagi feltételeket összességükben, az
önkormányzatok saját bevételeit és a központi költségvetési támogatásokat együt-
tesen figyelembe véve bocsátja az önkormányzatok rendelkezésére.
Az Alkotmánybíróság több határozatában kiemelte: azt is a szükséges anyagi feltéte-

lek biztosítása körében kell értékelni, hogy az Alkotmány, az Ötv. és a pénzügyi jogi
jogszabályok széles körben teszik lehetővé helyi adók kivetését, ily módon önkormány-
zati bevételek beszedését.
b) Fakultatív feladatok. Az Mötv. szerint lehetőség nyílik arra, hogy az önkor

mányzatok önként vállalt (fakultatív) feladatokat is ellássanak. A helyi önkormány-
zatok önként vállalt (fakultatív) feladatként eljárhatnak minden olyan ügyben, amely
1. a helyi közügy körébe vonható, azaz nem minősül országos közügynek; 2. az adott
ügyet jogszabály nem utalta más, például államigazgatási szerv hatáskörébe. A fakul
tatív feladatellátás 3. korlátja, hogy ez nem ütközhet semmilyen más jogszabály ren
delkezésébe. A hatáskörök felvállalásának feltétele a kötelező feladatok elsőségének
elve mellett, hogy a fakultatív feladatokat kizárólag saját bevételek, vagy az erre
a célra biztosított külön források terhére lehet finanszírozni.
Az Mötv. az önként vállalt feladatok közül speciális szabályokat határoz meg
a helyi közbiztonsággal összefüggő önkormányzati feladatokra. Biztosítja annak
a lehetőségét, hogy a települési és a fővárosi önkormányzat a helyi közbiztonság-
ról, vagyonának, más értékének védelméről kényszerítő eszköz alkalmazására jo
gosított szervezetet hozhasson létre. Ez a feladat egyértelműen fakultatív jellegű,
azonban a rendészet országos közügy mivoltára és az állami erőszak-monopóliumra
figyelemmel az államigazgatás szélesebb beavatkozási jogokat kapott. Az önkor-
mányzatok ezeket a feladatokat a rendőrség szakmai felügyeletével láthatják el, vala-
mint ehhez kapcsolódóan megállapodást kell kötni az illetékes megyei (fővárosi)
rendőr-főkapitánysággal. E feladatok szervezeti formáit a helyi „közrendvédelmi
szervek” körében tárgyaltuk.
c) Alternatív feladatok. A differenciált kötelező feladat- és hatáskör-telepítés
korrekcióját jelenti az önként átvállalt feladatok köre. Az Mötv. szerint abban az
esetben van lehetőségük a települési önkormányzatoknak vagy azok társulásainak
a nagyobb gazdasági teljesítőképességű vagy nagyobb lakosságszámú települési
önkormányzat számára előírt kötelező feladat- és hatáskör ellátására, amennyiben
1. a lakossági igények indokolják, továbbá 2. az átvállalás révén a közszolgáltatás
gazdaságosabban és legalább változatlan szakmai színvonalon, valamint 3. állami
többlettámogatás igénybevétele nélkül képesek ellátni. A megyei önkormányzatok-
tól nem lehet feladatot átvállalni.
A fenti feltételek alapján az Mötv.-ben meghatározott eljárási szabályok szerint
önkormányzati rendeletben (társulás esetén határozatban) dönthetnek a feladat
átvállalásáról. Figyelemmel az átvállalás szabályozásának kötelezettségére, a feltéte-
lek fennállását – mint a norma (jogszabály vagy társulási határozat) jogszerűségét –
a fővárosi, megyei kormányhivatal vizsgálja a törvényességi felügyelet keretében.
Az önként átvállalt feladat a finanszírozás tekintetében továbbra is kötelező feladat-
ként viselkedik: a települési önkormányzat a központi költségvetéstől igényelheti az
átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását.
Az alternatív feladatok speciális esetének tekinthetjük azt, amikor az önkormány
zat nem egy másik önkormányzattól, hanem az államigazgatástól vállal át – jellem
zően közszolgáltatási – feladatokat. Erre külön megállapodás megkötésével nyílik
lehetőség, melynek megkötéséhez – a kétoldalú jelleg miatt – mindkét fél beleegye-

zésére szükség van. Az állam(igazgatás)tól átvállalt feladatok finanszírozásáról is az
önkormányzat és az államigazgatási szerv közötti megállapodásban kell dönteni.
Az önkormányzati feladatellátás önállóságának erős új korlátja az, hogy
a Kormány az Unió felé vállalt kötelezettség teljesítése érdekében saját hatáskör-
ben döntsön a kötelezettséggel összefüggő beruházás megvalósításáról. Ez a jog
a végső biztosítéka a tagállami kötelezettségvállalás teljesítésének, mert az Európai
Unióval szemben a tagállamok vállalnak felelősséget az uniós források felhasználá-
sáért, tehát egy önkormányzat által elkövetett jogsértésért is végső soron a tagállam
felel. A Kormány ilyen döntése ellen jogorvoslatnak van helye, az önkormányzat
a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságtól kérheti a döntés felülvizsgálatát.
A z államigazgatási feladatok
Az Mötv. – a magyar önkormányzati hagyományokkal összhangban – továbbra is
széles körben lehetővé teszi, hogy a helyi önkormányzatok tisztségviselői és köz
tisztviselői az államigazgatás megbízásából államigazgatási feladat- és hatáskörö-
ket lássanak el.
Az átruházott államigazgatási feladat- és hatáskörökről elöljáróban ki kell emel-
ni, hogy a döntéseket az önkormányzatok tisztségviselői és köztisztviselői hozzák,
ám azokban az önkormányzat képviseleti szerveinek jogilag nincs utasítási lehe-
tőségük. A döntésekkel szembeni jogorvoslatokat – a Kit. és az Ákr., valamint a vo
natkozó kormányrendeletek alapján – államigazgatási szervek bírálják el, amelyek
e körben az Ákr. szerinti felügyeleti szervi feladatokat is ellátják.
Az önkormányzati és az államigazgatási hatósági ügyek elhatárolására a hatás
kört telepítő jogforrás, valamint a hatósági hatáskör címzettje ad iránymutatást. Ez
azzal függ össze, hogy az Mötv. jelentősen átalakította az önkormányzatok igaz
gatási szervezetét, és ez kihatott az önkormányzati és az államigazgatási ügyek el
választásának kérdéskörére is.
Önkormányzati hatósági ügyet a helyi közügy körében törvény vagy önkor-
mányzati rendelet határozhat meg, amelynek ellátásáért a képviselő-testület felel.
Ezt a hatáskörét a képviselő-testület a polgármesterre (főpolgármesterre, megyei
közgyűlés elnökére), a képviselő-testület bizottságára, a társulásra, valamint a jegy-
zőre (főjegyzőre) átruházhatja. Amennyiben első fokon a képviselő-testület járt
el, a döntés ellen nincs helye fellebbezésnek, azt csak közigazgatási perben lehet
megtámadni. Ha a bizottság, a társulás, a polgármester vagy a jegyző járt el első
fokon, döntése ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezni, amelynek másodfokú
döntése támadható meg bíróság előtt. Az önkormányzati hatósági ügyekre a fővá-
rosi, megyei kormányhivatal törvényességi felügyelete nem terjed ki.
Államigazgatási hatósági ügyet törvény vagy törvény felhatalmazása alap-
ján kiadott kormányrendelet határozhat meg. A hatáskör címzettje a polgármester
(főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke), a jegyző (főjegyző), a polgármesteri

hivatal (önálló hatáskörű) ügyintézője és az erre létrehozott önkormányzati társu-
lás lehet. A jegyző által hozott elsőfokú döntéssel szemben – a Kit., valamint az
Ákr. alapján – főszabály szerint a jegyző székhelye szerinti kormányhivatalhoz lehet
fellebbezni, amely ezen ügyek tekintetében gyakorolja a felügyeleti szervi jogo-
kat, valamint ezekre az ügyekre a Kit. alapján kiterjed a koordinációs jogköre is.
A polgármester, valamint a polgármesteri hivatal ügyintézője által hozott elsőfokú
döntésekkel szemben – az Ákr. szabályaira figyelemmel – akkor van helye fellebbe-
zésnek, ha (ágazati) törvény ezt külön megengedi. Ekkor a törvény vagy kormány-
rendelet külön kijelöli a fellebbezés elbírálására jogosult (államigazgatási) szervet.
Az államigazgatási és az önkormányzati hatósági ügyek összehasonlítását az
alábbi táblázat foglalja össze:
2. táblázat. Az államigazgatási és az önkormányzati hatósági ügyek összehasonlítása
Önkormányzati hatósági ügy Államigazgatási hatósági ügy

Mihez Helyi közügy Országos közügy
kapcsolódik?
Milyen Törvény; önkormányzati rendelet Törvény; törvény felhatalmazása
jogszabály alapján kiadott kormányrendelet
határozhatja
meg?
Ki járhat el Képviselő-testület; Polgármester, jegyző, polgármesteri
ezekben az annak felhatalmazása (rendelete) hivatal ügyintézője; az önkormány-
ügyekben? alapján képviselő-testület bizottsága, zatok megállapodása alapján:
társulás, polgármester, jegyző önkormányzati társulás
Milyen Ha az I. fok képviselő-testület → A jegyző döntésével szemben
jogorvoslatnak kizárólag közigazgatási per; → fellebbezés: főszabály szerint
van helye Ha az I. fok bizottság, polgármes- a kormányhivatalhoz;
a döntéssel ter, társulás, jegyző → fellebbezés Polgármester, polgármesteri hivatal
szemben? a képviselő-testülethez (a testület ügyintézőjének döntésével szem-
másodfokú döntése ellen közigaz- ben → fellebbezés a törvényben
gatási per) vagy kormányrendeletben kijelölt
szervhez; ennek hiányában közigaz-
gatási per
Fővárosi, megyei Nem terjed ki rá a törvényességi A jegyző döntéseivel szemben az
kormányhivatal felügyelet. Ákr. szerinti felügyeleti szerv;
szerepe A Kit. alapján valamennyi államigaz-
gatási hatósági döntésre kiterjed
a kormányhivatal államigazgatási
koordinációs jogköre.
b) Az önkormányzati közszolgáltatások megszervezése
Az önkormányzatok a feladataik ellátásában jelentős szabadsággal rendelkez-

nek. A képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására, jog
szabályban meghatározottak szerint
a) intézményt, azon belül:
–– költségvetési szervet;
–– gazdálkodó szervezetet;
–– nonprofit szervezetet;
–– egyéb szervezetet
alapíthat; továbbá
b) szerződést köthet természetes és jogi személlyel, vagy jogi személyiséggel
nem rendelkező szervezettel;
c) más helyi önkormányzattal társulhat.
Így a különböző feladatokat a helyi önkormányzat többféle módon láthatja el.
Az önkormányzatnak mindig azt kell biztosítania, hogy a szolgáltatáshoz a helyi
választópolgárok hozzáférhessenek, illetve hogy a közhatalmi feladatot elvégezzék.
A feladat megszervezésében megnyilvánuló szabadság egyik fontos korlátja az
Mötv. 41. § (8) bekezdése, mely szerint:
Törvény előírhatja, hogy meghatározott közszolgáltatást kizárólag erre a célra alapított

költségvetési szerv, olyan állami vagy legalább többségi önkormányzati tulajdonban
álló, jogi személyiséggel rendelkező gazdasági társaság, amelyben az állam vagy az
önkormányzat legalább többségi befolyással bír, vagy e gazdasági társaság legalább
többségi tulajdonában álló és legalább többségi befolyása alatt álló jogi személyiséggel
rendelkező gazdasági társaság vagy önkormányzati társulás láthat el.
Ezen szabály alapján törvény megtilthatja például, hogy az önkormányzat a közigaz-

gatás intézményrendszerén kívüli szervezet útján teljesítse feladatát.
Példa erre a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény 81. § (1) bekezdése. Eszerint
a környezetvédelmi hatóság a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás ellátásához szük-
séges minősítési engedélyt csak olyan hulladékgazdálkodási engedéllyel rendelkező
szervezetnek adhat, amelyben az állam, a települési önkormányzat vagy a települé-
si önkormányzatok társulása tulajdoni hányada alapján közvetlenül vagy közvetve
rendelkezik a szavazatok többségével, és a társaság tulajdonosaként jogosult arra, hogy
a vezető tisztségviselők és a felügyelő bizottság többségét megválassza vagy vissza-
hívja.
7. Az önkormányzatok típusai a magyar önkormányzati jogban
Az Mötv. modellje a korábbi szabályokhoz hasonlóan továbbra is a kétszintű

önkormányzati rendszerek körébe sorolható. Ennek megfelelően rögzíti, hogy
az önkormányzatok települési vagy területi önkormányzatok. Települési önkor-
mányzat a község és a város, területi önkormányzat a megye. A főváros speciális
jogállású, egyszerre területi és települési önkormányzat.
Települési önkormányzatok
A települési önkormányzatok körébe a községek és a városok sorolhatóak. Az
Mötv. 20. § (1) bekezdése alapján a „községi önkormányzat köteles ellátni mind-
azokat a törvényben meghatározott feladatokat, amelyek a helyi lakosság alapve-
tő létfeltételeit, az ehhez szükséges közszolgáltatások közvetlen igénybevételének
lehetőségeit biztosítják”.
Ennek megfelelően a községi önkormányzatok alapfokú közszolgáltatásokat
nyújtanak kizárólag a saját lakosaik részére. A törvény szól a nagyközségi címről
is, amelyhez már nem kapcsolódik a korábbi minimális előny sem: a várossá nyilvá-
nításnak ugyanis az Mötv. szerint nem feltétele, hogy az azt kérő település nagyköz-
ség legyen. A fentiekre figyelemmel, a nagyközségi címmel azok a községi önkor-
mányzatok rendelkeznek, amelyeknek legalább 3000 lakosuk van, vagy amelyek
az Mötv. hatálybalépésekor (2012. január 1-jén) nagyközségi címmel rendelkeztek.
A városi önkormányzatok abban térnek el a községiektől, hogy az általuk nyúj-
tott közszolgáltatásokat nemcsak a saját területükön és lakosságuk számára, hanem
törvényben meghatározott esetekben a vonzáskörzetükben élőknek is biztosítani-
uk kell. Azaz a városi címhez 2013-tól körzeti ellátási kötelezettség is kapcsolódhat.
Így az Mötv. a térszerkezeti egyenetlenségek – későbbiekben részletesen bemutatan-
dó – kiegyenlítési eszközei közül erősen épít a városkörnyékiségre.
A városok közül az Mötv. megkülönbözteti a járásszékhely városokat, ezek
vonzáskörzete a járás. A járások területét és a járásszékhely városokat – ahogy
említettük – kormányrendelet jelöli ki.
Az Mötv.-ben továbbra is szerepel a megyei jogú város kategóriája, feladata-
ként a törvény rögzíti, hogy a megye egészére vagy nagy részére kiterjedően nyújt
közszolgáltatásokat, azaz e városok vonzáskörzetének a megyét lehet tekinteni.
Így például a megyei hatókörű városi múzeumi feladatok ellátásáról a megyeszék-

hely megyei jogú városok – de a törvény kijelölése szerint Pest megyében Szentendre
város, Komárom-Esztergom megyében Tata város – kötelesek gondoskodni a muzeális
intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi
CXL. törvény alapján.
Az Mötv. szerint megyei jogú város a törvény erejénél fogva a megyeszékhely

város, valamint azon városok, amelyek a törvény e rendelkezésének hatálybalépé-
sekor – 2012. január 1-jén – megyei jogúak voltak. A megyei jogú városok tovább-
ra sem képezik részét a megye önkormányzatának.
Az Mötv. fenntartotta a főváros kétszintű önkormányzati rendszerét, ám a fővá-
rost nem speciális települési önkormányzatként szabályozza, hanem olyan önkor-
mányzatként, amely egyszerre minősül települési és területi önkormányzatnak.
A kétszintű önkormányzati rendszer a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormány-
zatokra, valamint a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott – s így
egyik kerülethez sem tartozó – Margitszigetre épül. Az Mötv. 22. § (2) bekezdése
rögzíti, hogy a „fővárosi, valamint a fővárosi kerületi önkormányzatok önkormány-
zati alapjogaikat tekintve egyenlőek, feladat- és hatásköreik egymástól eltérnek”.
Míg a fővárosi önkormányzat egyszerre lát el települési és területi önkormány-
zati feladatokat, addig az Mötv. egyértelműen kimondja, hogy a kerületi önkor-
mányzatok települési önkormányzatnak minősülnek.
A fentiekre figyelemmel a fővárosi önkormányzat ellátja a területi (megyei)
önkormányzatok feladatai mellett mindazokat a terület- és településfejlesztési,
valamint területrendezési, településrendezési, továbbá településüzemeltetési és
egyéb önkormányzati feladatokat, amelyek a főváros egészét érintik, vagy amelyek
a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak.
Erre a rendelkezésre figyelemmel külön törvények kizárták a kerületek szabályozási

jogköreit és tulajdonosi jogait bizonyos, a fővárosnak az országban betöltött különle-
ges szerepéhez kapcsolódó területek tekintetében. Így például a Városliget esetében
a fővárosi önkormányzat és az állam rendelkezik feladat- és hatáskörökkel a 2013. évi
CCXLII. törvény alapján, miközben a Városligetet is magában foglaló kerületi önkor-
mányzatnak (Budapest Főváros XIV. kerület Önkormányzatának – Zuglónak) a jogkö-
reit erősen korlátozták.
A fővárosi kerületek önkormányzatai a törvény keretei között önállóan gyakorol-

ják a települési önkormányzatokat megillető valamennyi feladat- és hatáskört, amit
törvény nem utal a fővárosi önkormányzat kizárólagos feladat- és hatáskörébe,
valamint ellátják a főváros hatáskörébe nem tartozó településfejlesztési, valamint tele-
pülésrendezési és településüzemeltetési feladatokat. A fenti keretek között az Mötv.
példálózó felsorolásban rögzíti a fontosabb fővárosi és kerületi feladat- és hatásköröket.
Mind a fővárosi főpolgármester és főjegyző, mind a kerületi önkormányzatok
polgármesterei és jegyzői elláthatnak átruházott államigazgatási feladat- és ha
tásköröket is, azaz e tekintetben a fővárosi önkormányzat települési jellege érvé-
nyesül (a megyei önkormányzatok tisztségviselői ugyanis nem láthatnak el ilyen
feladatokat).
A főváros és a kerületek nem rendelkeznek párhuzamos (végrehajtási) rende-

letalkotási jogkörrel, a végrehajtásra felhatalmazást adó törvénynek meg kell
jelölnie, hogy a rendelet alkotására a fővárosi vagy a kerületi önkormányzat jogo-
sult. Ugyanakkor mind a fővárosi, mind a kerületi önkormányzat rendelkezik helyi
adóztatási jogkörrel.
Területi önkormányzatok
Az Mötv. 27. § (1) bekezdése szerint a területi önkormányzat a megyei önkormány
zat. Bár az Alaptörvénynek és az Mötv.-nek a helyi közügy fogalmára építő hatás-
köri meghatározása elvileg érvényesül a megyei önkormányzatok tekintetében is,
a törvény kimondja, hogy ezek törvényben meghatározottak szerint területfejlesztési,
vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs feladatokat látnak el. Ez
a rendelkezés tehát egyfajta enumerációs szabályozást alkalmaz azzal, hogy egyértel-
műen rögzíti: a megye az ott felsorolt ügyekben járhat el. Ennek megfelelően a megyei
önkormányzat nem tekinthető általános hatáskörű közigazgatási szervnek, hiszen
hatásköre alapvetően csak a törvényben meghatározott feladatcsoportokra terjed ki.
Összefoglalva: az Mötv. kétszintű, ám településcentrikus modellt alakított
ki, ahol a települési önkormányzatok döntően az alapfokú közszolgáltatások meg
szervezéséért felelősek, míg a megyék a korábbi szubszidiárius középfokú szol-
gáltatásszervezői szerepkörből különös hatáskörű, területi szintű területfejleszté-
si, vidékfejlesztési, területrendezési és meghatározott közigazgatási koordinációs
feladatokat ellátó önkormányzati szervvé váltak.
8. Az önkormányzati testületek és az igazgatási szervezet

a magyar önkormányzati jogban
a) A testületek szerepe az Mötv. szabályozásában
Az Mötv. alapján jogi személynek minősülő helyi önkormányzatok központi szerve

a képviselő-testület. Az önkormányzati döntéseket a képviselő-testület és a helyi
népszavazás hozhat saját jogon, a polgármester, a bizottság, a társulás, a részönkor-
mányzat testülete és a jegyző csak a képviselő-testület által átruházott hatáskörben
dönthet. A testület elsődlegessége abban is kifejeződik, hogy az átruházott hatáskör
gyakorlásához utasítást adhat, valamint e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott
hatáskör tovább nem ruházható, azaz e körben is érvényesül a szubdelegáció tilalma.
A megyei és a fővárosi önkormányzat képviselő-testületei az Mötv. szabá-
lyozása alapján a közgyűlések.
A képviselő-testület hatáskörei
Az önkormányzati feladatok áttekintésénél már jeleztük, hogy az önkormányzatok
feladatai egyrészt a helyi közügyekkel kapcsolatos saját ügyek, továbbá a központi
állam(hatalom) által előírt kötelező önkormányzati feladatok, valamint hogy egyes
önkormányzati tisztségviselők és szervek átruházott államigazgatási hatáskörben is
eljárhatnak.
A képviselő-testület nem láthat el átruházott államigazgatási feladat- és hatáskört.
Az önkormányzati ügyekben a képviselő-testület viszonylag nagy helyi önállóság-
gal rendelkezik, amit az Mötv. némileg korlátozott. Így például az önkormányzatok
korábbi szervezetalakítási szabályait is erősebb korlátok közé szorította a törvényalko-
tó. Ennek megfelelően a törvény részletesen meghatározza az önkormányzatok szerve-
zeti és működési szabályzatáról szóló rendeletének kötelező szabályozási tárgyköreit,
ezzel korlátozza a helyi szabályozási önállóságot és a szervezetalakítási szabadságot.
A kötelező feladatok teljesítésében is szűkült a képviselő-testület döntési autonómiá-
ja, ugyanis a központi jogalkotás mind az igazgatási, hatósági ügyek, mind a közszol-
gáltatások tekintetében behatárolja a döntések lehetséges tartalmát.
A képviselő-testület hatásköreit csoportosíthatjuk aszerint is, hogy azok gyakor-
lására kizárólag a testület jogosult: át nem ruházható hatáskörök, vagy azok ellá-
tását átruházhatja-e az önkormányzat egyéb szerveire, illetőleg tisztségviselőire.
a) Az át nem ruházható feladat- és hatáskörök körébe tartoznak az önkormány
zati rendeletalkotás, a szervezetalakítással összefüggő fontosabb kérdések, egyes
– elsősorban a polgármester, a települési képviselők, valamint az önkormányzati
intézményvezetők jogviszonyával összefüggő – személyi döntések, a legjelentő-
sebb gazdálkodási hatáskörök, a társulásra, az érdekképviseleti vagy a nemzetközi
együttműködésre vonatkozó döntések, a közterületek elnevezése és az önkormány-
zati jelképekről való döntés stb.
Az át nem ruházható feladat- és hatásköröket maga az Mötv., valamint – a nyílt
taxációra figyelemmel – egyéb törvény (azaz akár egyszerű többséggel elfogadott
törvény is) határozza meg. Ezek a szabályok korlátozzák a polgármester döntés-
pótló jogkörét is, mert az az át nem ruházható testületi hatáskörökre nem terjed ki.
b) A képviselő-testület a többi hatáskörét átruházhatja a polgármesterre, a bi
zottságra, a társulásra, a részönkormányzat testületére és a jegyzőre. Az Mötv. nem
tartalmaz előírást arra nézve, hogy erre a hatáskör-átruházásra milyen aktus formájá-
ban kerülhet sor. Mivel azonban az önkormányzati rendeletben elfogadott szervezeti és
működési szabályzatnak rendelkeznie kell a képviselő-testület hatásköreinek átruházá-
sáról, ezért erre csak jogszabályban (önkormányzati rendeletben) kerülhet sor.
Az Mötv. 142/A. § (1) bekezdése külön kimondja, hogy önkormányzati hatósági
ügyben a képviselő-testület csak rendeletben ruházhatja át hatáskörét.
Az Mötv. azt is rögzíti, hogy a hatáskör átruházására vonatkozó döntés vissza-
vonható, s annak körében a képviselő-testület utasítást adhat, így e körben is
érvényesítheti általános, stratégiai irányítási jogosítványait. Az önkormányzati

hatósági jogköröknél e jogosítványokat az Ákr. garanciális rendelkezései korlátoz-
zák: a hatáskör visszavonására is rendeletben kerülhet sor, a hatósági ügyekben
általánosan kötelező hatáskörelvonás tilalma pedig kizárja a konkrét utasítást.
A képviselő-testület döntései
A képviselő-testület döntése rendelet vagy határozat.
a) A rendelet jogszabály, amely azonban nem lehet ellentétes más jogszabállyal,
azaz a jogforrási hierarchia legalsó szintjén helyezkedik el. Az Alaptörvény 32. cikk
(2) bekezdése alapján „feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által
nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére” (eredeti jogalkotói jog
kör), valamint törvényben kapott felhatalmazás alapján (származékos jogalkotói
jogkör) alkothat rendeletet.
Az önkormányzatoknak a felhatalmazás alapján kiadott rendeleteire nézve is alkal-

mazni kell a felhatalmazás alapján kiadható jogszabályokra vonatkozó általános felté-
teleket. Így a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5051/2012/6. számú határozatában
megsemmisítette Érpatak község önkormányzata szociális rendeletének azon szabálya-
it, amelyek a törvényi felhatalmazáson túlterjedő egyéb szabályokat állapítottak meg.
Az eredeti jogalkotó jogkör határait az önkormányzat feladatköre, valamint a törvény

által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok s az egyéb jogszabályok rendel-
kezései jelentik. Az Mötv. sajátos szabályozási megoldása, hogy bár az Alaptörvény
alapján a helyi közügyek tekintetében az önkormányzat eredeti rendeletalkotási
hatáskörrel rendelkezik, e törvény széles körben határoz meg a képviselő-testületnek
olyan rendeletalkotási felhatalmazásokat, amelyek egyértelműen a helyi közügyek
körébe vonhatóak, s amelyekre az eredeti jogalkotói hatáskör is kiterjed.
A képviselő-testület a rendeletet minősített többséggel, azaz az összes képvi-
selő több mint felének igenlő szavazatával fogadja el, s azt a polgármester és
a jegyző írja alá. A rendelet nyilvánossága – annak helyi jellegére figyelemmel –
eltér a többi jogszabályétól, azt a képviselő-testület hivatalos lapjában vagy a hely-
ben szokásos – a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott – módon kell
kihirdetni. A saját honlappal rendelkező önkormányzatnak a rendeletet a honlapján
is közzé kell tennie. További sajátos közzétételi szabály, hogy a rendeletet – módo-
sító rendelet esetén a módosított rendelkezésekkel egységes szerkezetben – a kihir-
detést követően rövid határidőn belül közzé kell tenni a Nemzeti Jogszabálytár
(www.njt.hu) önkormányzati rendelettárában. A rendelet kihirdetéséről a jegyző
gondoskodik. A jegyző ezen felül a törvényességi felügyelet megfelelő gyakorlá-
sa érdekében az önkormányzati rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul
megküldi a fővárosi, megyei kormányhivatalnak, és a kormányhivatal továbbítja

azt a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek.
b) A határozatok körében egyedi és normatív határozatokat különböztethetünk
meg. Az önkormányzat képviselő-testülete az egyedi döntéseit is határozati formában
hozza meg. Ezek között közigazgatási és nem közigazgatási – például polgári jogi –
aktusokat egyaránt fellelhetünk. A normatív önkormányzati határozat a Jat. szerinti
közjogi szervezetszabályozó eszköz, amelyben a helyi önkormányzat képviselő-testü-
lete a saját és az általa irányított szervek tevékenységét és cselekvési programját, vala-
mint az általa irányított szervek szervezetét és működését szabályozhatja. A határoza-
tokat – a rendeletekhez hasonlóan – szintén a polgármester és a jegyző írja alá, azok
közzétételével, valamint a kormányhivatalhoz történő megküldésével kapcsolatban
megfelelően alkalmazni kell a rendeletalkotás körében előírt szabályokat.
A képviselő-testület működésének alapvető szabályai

A képviselő-testület elnöke a polgármester, főszabály szerint ő hívja össze és
vezeti a testület üléseit. A polgármestert akadályoztatása esetén a kijelölt alpolgár-
mester(ek) helyettesítheti(k). Más személy a polgármester törvényben meghatáro-
zott mulasztásának eseteiben vezetheti a testület ülését.
A képviselő-testület szükség szerinti számban, de évente legalább hat ülést tart.
Amennyiben a polgármester nem tesz eleget ezeknek a törvényi előírásoknak, a testü-
leti ülést a kormányhivatal vezetője (kormánymegbízott) hívja össze. A képviselő-
testület évente legalább egyszer előre meghirdetett közmeghallgatást tart, amelyen
a helyi lakosság és a helyben érdekelt szervezetek képviselői a helyi közügyeket érintő
kérdéseket és javaslatot tehetnek, amelyekre 15 napon belül választ kell adni.
A képviselő-testület ülése főszabály szerint nyilvános.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5.036/2012/6. számú határozatában is kiemelte,

hogy „…a helyi közhatalom gyakorlásának nyilvánossága a demokratikus működés
alapja, a jogállami működés sarkalatos pontja”.
A zárt ülés tartásának három esetét különíti el a törvény:

1. mindig zárt ülést kell tartani önkormányzati hatósági, összeférhetetlenségi,
méltatlansági, kitüntetési ügy tárgyalásakor, fegyelmi büntetés kiszabása, valamint
vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás esetén;
2. ha az érintett nem egyezik bele a nyilvános ülésbe, akkor kötelező a zárt ülés
tartása választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízás adása, annak visszavonása,
fegyelmi eljárás megindítása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor;
3. a testület mérlegeli a zárt ülés tartását – azaz zárt ülés tartható – a vagyo-
nával való rendelkezés esetén, továbbá az általa kiírandó pályázat feltételeinek
meghatározásakor, a pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás az önkor-

mányzat vagy más érintett üzleti érdekét sértené.
A zárt ülésen a képviselő-testület tagjain és az üléseken (tanácskozási) joggal
résztvevőkön kívül a törvényben, valamint önkormányzati rendeletben meghatá-
rozott egyéb személyek, s a fenti szabályokban meghatározott érintettek vehetnek
részt. A zárt ülésen hozott döntés nyilvános, ám a zárt ülésről készült jegyzőkönyv
– főszabály szerint – nem. A zárt ülés nem járhat a közérdekű, illetve közérdekből
nyilvános adatokhoz való hozzáférés korlátozásával.
A képviselő-testület akkor határozatképes, ha az ülésen az önkormányzati
képviselőknek több mint a fele jelen van.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5.003/2012/9. számú határozatában kiemelte,

hogy ennek a részvételnek személyesnek kell lennie, amely nem váltható ki videokon-
ferenciával, távszavazással vagy más módon.
A határozatképességet az ülésen folyamatosan figyelemmel kell kísérni. A testület

a döntéseit egyszerű vagy minősített többséggel fogadhatja el. Egyszerű több-
séget igénylő javaslat esetén a jelen levő önkormányzati képviselők, minősített
többséget igénylő javaslat esetén a megválasztott összes önkormányzati képvise-
lő több mint a felének igen szavazata szükséges. Minősített többség kell például
a rendeletalkotáshoz, az intézményalapításhoz, társuláshoz, a képviselő kizárásá-
hoz, összeférhetetlenségének vagy méltatlanságának megállapításához. Sajátos
többségi rendszert alakítottak ki 2014-től a fővárosi önkormányzat közgyűlésében,
ahol a döntések elfogadásához a jelenlevő közgyűlési tagok – vagy minősített több-
séget igénylő döntés esetén az összes képviselő – igen szavazata mellett az is kell,
hogy a javaslatot támogassák a főváros lakosságának többségét képviselő közgyű-
lési tag kerületi polgármesterek is.
A testület a döntéseit főszabály szerint nyílt szavazással hozza. Az Mötv. meg
határozza, mely esetekben rendelhető el név szerinti szavazás. Titkos szavazásra
azokban az ügyekben kerülhet sor, amelyekben zárt ülés tartható vagy tartása kötelező.
A képviselő-testület döntéseivel szemben a polgármestert bizonyos jogosít-
ványok illetik meg. A polgármester döntéspótló jogkörébe tartozik, hogy kivé-
teles, halaszthatatlan esetben két képviselő-testületi ülés között határozatot adhat
ki, valamint pótolhatja a képviselő-testület elmulasztott döntését, de – ahogy már
jeleztük – ezek a jogai az át nem ruházható testületi hatáskörökre nem terjednek ki.
Ugyanakkor a polgármester felfüggesztő hatályú vétójoggal rendelkezik a testület
minden – az önkormányzat érdekeit sértőnek vélt – döntésével szemben.
A képviselő-testület üléseiről jegyzőkönyv készül, amelyet a polgármester
és a jegyző írnak alá, s amelyet az ülést követő 15 napon belül meg kell küldeni
a törvényességi felügyeletet ellátó kormányhivatalnak.
A képviselő-testület, valamint a képviselők megbízatásának keletkezése és megszűnése

A képviselő-testület tagjainak, a képviselőknek a megbízatása választással kelet-
kezik, s 2014-től ötéves időtartamra szól. A testület tényleges működését az alaku-
ló üléssel kezdi meg.
A testület megbízatása főszabály szerint a következő önkormányzati választá-
sig tart. A ciklus lejárta előtt is megszűnhet a testület megbízatása, ha a testület,
tagjainak minősített többségével – a törvényben meghatározott időbeli korlátok
között – kimondja feloszlását, vagy ha az Országgyűlés – a Kormány javaslatá-
ra, az Alkotmánybíróság véleményének kikérésével – feloszlatja az alaptörvény-
ellenesen működő képviselő-testületet. A feloszlás és a feloszlatás mind a testület,
mind a polgármester megbízatását megszünteti. Feloszlás esetén az új testület
megalakulásáig a korábbi testület és polgármester, feloszlatás esetén a köztársasági
elnök által kijelölt, az önkormányzat székhelye szerint illetékes kormánymegbízott
látja el az önkormányzati feladat- és hatásköröket.
A képviselők megbízatása a soron következő önkormányzati választást
megelőzően megszűnhet:
–– ha a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán már nem
választhatók (választójog elvesztése);
–– az összeférhetetlenség kimondásával;
–– méltatlanság megállapításával;
–– ha az önkormányzati képviselő annak az ülésnek az időpontjától, amelyről első
ízben távol maradt, egy éven át nem vesz részt a képviselő-testület ülésén (távollét
miatti megszűnés);
–– lemondással;
–– a képviselő-testület feloszlatásával;
–– a képviselő-testület feloszlása esetén; valamint
–– az önkormányzati képviselő halálával.
Bizottságok
A képviselő-testület a döntés-előkészítés, egyes döntések hatékonyabb és gyorsabb
meghozatala, valamint a megfelelő ellenőrzés érdekében bizottságokat hozhat
létre, illetve törvényben meghatározott körben bizottságokat alakíthat. A bizottság
– feladatkörében – kezdeményezi, előkészíti a képviselő-testület döntéseit, a kép
viselő-testület által átruházott hatáskörben döntést hoz.
Az Mötv. szerint a 2000 főnél népesebb településeken kötelező a pénzügyi bizott-
ság megalakítása, valamint törvény (azaz egyszerű többséggel elfogadott törvény is)
bizottság alakítását kötelezően előírhatja. A 100 főt meg nem haladó lakosú tele-
pülésen a bizottsági feladatokat a képviselő-testület látja el. Az 1000 főt meg nem
haladó lakosú településen a kötelező bizottsági feladat- és hatásköröket egy bizottság
is elláthatja. A bizottság tagjává nem önkormányzati képviselő tag is választható, ám
a bizottság elnökének és tagjai többségének önkormányzati képviselőnek kell lennie.

Az Mötv. lehetőséget ad ideiglenes – ad hoc – bizottságok létrehozására is.
A bizottság üléseinek dokumentálására, a döntéshozatal szabályaira a testületi
ülésekre vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni. A polgármes
ter a bizottság döntéseivel szemben is rendelkezik felfüggesztő hatályú vétó
joggal. A bizottság döntéseire is kiterjed a kormányhivatal törvényességi felügyele-
ti jogköre. A bizottságok működésének ügyviteli feladatait a polgármesteri hivatal
(a közös önkormányzati hivatal, a megyei önkormányzati hivatal) látja el.
Településrészi önkormányzat
Ez a testület sajátos önkormányzati bizottságnak tekinthető, ami abban is kifejező-
dik, hogy a településrészi önkormányzatokra a bizottságokra vonatkozó szabályokat
kell megfelelően alkalmazni. Sajátos annyiban, hogy míg a bizottságok jellemzően
jól körülhatárolt önkormányzati feladatcsoportért felelősek, azaz különös hatáskörű
önkormányzati szerveknek tekinthetőek, addig a településrészi önkormányzat elvi-
leg valamennyi önkormányzati ügy tekintetében eljárhatna. A településrészi önkor-
mányzat tényleges feladat- és hatásköreit az önkormányzat szervezeti és működési
szabályzata határozza meg. Annyiban is speciális a településrészi önkormányzat
jogállása, hogy döntéseinek területi hatálya nem a település egészére, hanem csak
a meghatározott településrészre terjed ki. A településrészi önkormányzat megalakí-
tása főszabály szerint a képviselőtestület hatáskörébe tartozik, azonban az Mötv.
kötelező jelleggel írja elő a településrészi önkormányzat megalakítását az új község-
gé alakuló településrész esetében a községalakítást elrendelő köztársasági elnöki döntés
közzététele és hatálybalépése közötti időszakra. A településrészi önkormányzati testü-
let munkájának segítésére a képviselő-testület a polgármesteri hivatal vagy a közös
hivatal részét képező szervezeti egységeket – hivatali kirendeltségeket – hozhat
létre, amelyek egyúttal ügyfélszolgálati teendőket is elláthatnak, s így közelebb vihe-
tik az ügyintézést a településrész lakosaihoz.
b) Az önkormányzati tisztviselők az Mötv.-ben
Az Mötv. szervezeti szabályozásának egyik központi eleme a polgármester pozíció

jának az önkormányzaton belüli nyílt megerősítése. Ugyanakkor a polgármester
szerepének növekvő jelentősége ellenére a magyar önkormányzati rendszer tovább-
ra is tartalmaz egyensúlyozó elemeket.
A polgármester tisztségének létrejötte, megszűnése, felelőssége

A polgármestert továbbra is minden településen közvetlenül választják. A polgár-
mester tisztségét főállásban vagy társadalmi megbízatásban látja el. Az Mötv.
nem tartalmaz arra vonatkozó rendelkezést, milyen méretű településen kötelező

főállású polgármestert választani. Az Mötv. szerint főállású a polgármester, ha fő
állású polgármesterként választották meg. A polgármesteri tisztség betöltésének
módját a képviselő-testület a megbízatás időtartamán belül egy alkalommal, a pol
gármester egyetértésével, a szervezeti és működési szabályzat egyidejű módosítá-
sával megváltoztathatja.
A polgármester tisztsége megszűnik:
–– az új polgármester megválasztásával;
–– ha a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán már nem
választható;
–– az összeférhetetlenség kimondásával;
–– méltatlanság megállapításával;
–– sorozatosan törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatti jogi felelősségének
jogerős bírósági ítéletben történő megállapításával, az ítélet jogerőre emelkedésé-
nek a napjával;
–– a tisztségről történő lemondással;
–– a képviselő-testület feloszlásának kimondását követően az új polgármester
megválasztásával;
–– az Országgyűlésnek a helyi önkormányzat képviselő-testülete feloszlatását
kimondó határozatával;
–– halálával.
Az Mötv. a polgármesterrel kapcsolatban szigorú összeférhetetlenségi szabá-
lyokat tartalmaz. A 3000 főnél népesebb település főállású polgármestere tudomá-
nyos, oktatói, lektori, szerkesztői, művészeti és jogi oltalom alá eső szellemi tevé-
kenység kivételével egyéb, munkavégzésre irányuló jogviszonyt nem létesíthet,
más kereső foglalkozást nem folytathat, nem lehet gazdasági társaság személyesen
közreműködő tagja. A társadalmi megbízatású polgármesterre és a 3000 főt meg
nem haladó népességű település főállású polgármesterére viszont a települési
önkormányzati képviselőre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.
Az Mötv. is tartalmazza a polgármester közjogi felelősségre vonására vonat-
kozó rendelkezéseket. Eszerint a polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysé-
ge, mulasztása miatt a képviselő-testület – minősített többséggel hozott határozata
alapján – keresetet nyújthat be a polgármester ellen a helyi önkormányzat székhelye
szerint illetékes közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz a polgármester tisztsé-
gének megszüntetése érdekében. A testület egyidejűleg kérheti a polgármesternek
e tisztségéből történő felfüggesztését. Az Ötv.-nek a hatályos rendelkezésekkel
tartalmában megegyező szabályozását a Kúria jogelődjeként működő Legfelsőbb
Bíróság – jelenleg is alkalmazandó – 5/2010. közigazgatási jogegységi határozata
úgy értelmezte, hogy a polgármester felelőssége csak a súlyos, a helyi demokráci-
át veszélyeztető, sorozatos törvénysértések esetén állapítható meg.
A korábbi szabályozás részletesen szólt a polgármester fegyelmi felelősségéről.

Az Mötv. nem tartalmaz erre vonatkozó rendelkezéseket, azonban rögzíti, hogy a pol
gármesterre a közszolgálati tisztviselőkre vonatkozó szabályokat megfelelően alkal-
mazni kell. A polgármester sajátos helyzetére figyelemmel – azaz arra, hogy őt a helyi
választópolgárok közvetlenül választották – a Kttv. alapján a képviselő-testület csak
megrovás és az illetmény, tiszteletdíj 20%-os mértékű csökkentése fegyelmi büntetést
szabhat ki, amennyiben a polgármester a tisztségéből eredő kötelezettségét vétke-
sen megszegte. A fegyelmi eljárás megindításáról a képviselő-testület dönt, azon-
ban azt a képviselő, a bizottság és a törvényességi felügyeletet ellátó kormányhivatal
vezetője is kezdeményezheti. A fegyelmi eljárás időtartamára a testület a polgármes-
teri tisztség ellátásának felfüggesztéséről is rendelkezhet.
A polgármester és a képviselő-testület
Az Mötv. kimondja, hogy a képviselő-testület elnöke a polgármester. A polgármes
ter összehívja és vezeti a képviselő-testület ülését, valamint képviseli a képviselő-
testületet. A polgármester a képviselő-testület tagja, így a képviselő-testület
határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából önkormányzati kép
viselőnek tekintendő. A polgármesternek a testülettel kapcsolatos – már jelzett –
feladat- és hatásköreit az Mötv. jelentősen megnövelte:
–– a megerősítette a polgármester felfüggesztő hatályú önkormányzati „vétójogát”
azzal, hogy azt már csak minősített többséggel lehet feloldani (a fővárosi főpolgár-
mester esetében pedig az Mötv. gyakorlatilag abszolút vétójogot intézményesített,
azaz a főpolgármester korlátlan számban élhet vétójával);
–– két testületi ülés között, illetőleg testületi mulasztás esetén a szervezeti és műkö-
dési szabályzatban meghatározott módon lehetővé tette a polgármester döntéspótló
szerepét;
–– önkormányzati rendeletben meghatározott körben önálló döntési jogai lehetnek
költségvetési kérdésekben a testület jóváhagyása nélkül.
A polgármester igazgatási feladatai

Lényeges önkormányzati jogkör, hogy a polgármester gyakorolja az intézményve-
zetőkkel kapcsolatos egyéb munkáltatói jogokat (a kinevezés, felmentés a testület
hatásköre). A hatáskör-telepítés általános elve, hogy a polgármester nem láthat el
saját jogon önkormányzati feladat- és hatásköröket, azonban átruházott hatáskör-
ben továbbra is széles körben végezhet ilyeneket.
Az igazgatási szervezet szempontjából a legfontosabb változás a polgármester-
nek a jegyzővel szembeni megerősítése. A polgármester és a jegyző továbbra is
osztott hatáskörben vezeti a polgármesteri hivatalt, de a jegyző feletti munkáltatói
jogok teljességét – azaz a kinevezést és a felmentést is – a polgármester gyakorolja,
azaz a jegyző kizárólag a polgármestertől függ.
Ugyancsak a polgármestert erősíti, hogy törvény, valamint törvény felhatalma-

zása alapján kiadott kormányrendelet már nemcsak kivételesen, hanem általános
jelleggel ruházhat át államigazgatási hatásköröket a polgármesterre.
A polgármester helyettesítése: az alpolgármester

Az Mötv. alapján a polgármester helyettese az alpolgármester. Az alpolgármestert
vagy alpolgármestereket a polgármester javaslatára a képviselő-testület választja.
Több alpolgármester esetén alpolgármesterré megválasztható nem települési képvi-
selő is, de közülük legalább egynek képviselőnek kell lennie. Az alpolgármes-
ter tisztségét főállásúként vagy társadalmi megbízatásúként látja el, azonban ha
a polgármester társadalmi megbízatású, az alpolgármester nem lehet főállású. Az
alpolgármester tevékenységét a polgármester irányítja, önálló hatáskörökkel nem
rendelkezik.
Megyei önkormányzatok vezetése

A megyei közgyűlés elnökére és alelnökére (alelnökeire) a polgármesterre és az al
polgármesterre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni azzal, hogy
a megyei közgyűlés elnökét a közgyűlés választja a saját tagjai közül.
Jegyző
A jegyző az önkormányzat igazgatási-szakmai tisztségviselője. A jegyző vezeti a pol
gármesteri hivatalt vagy a közös önkormányzati hivatalt.
A jegyző tanácskozási joggal részt vesz a testület ülésein, valamint vezeti
annak jegyzőkönyvét. A testületi ülések jegyzőkönyveit, valamint az önkormány-
zat döntéseit – rendeleteit és határozatait – a jegyző a polgármesterrel együtt írja
alá, s ezeknek kihirdetéséről vagy közzétételéről is a jegyző gondoskodik.
A jegyzőnek a képviselő-testülettel és a polgármesterrel szemben törvényes-
ségi célú szignalizációs joga van, azaz jelzi a testületnek, valamint a polgármester-
nek, ha azt észleli, hogy azok feladataik ellátása során nem tartják be a jogszabályi
előírásokat.
Az Mötv. szabályozása a jegyző pozíciójával szemben a polgármestert erősí-
tette meg olyan mértékben, hogy az már a monokratikus igazgatáshoz közelít.
A jegyző a képviselő-testület által átruházott hatáskörben önkormányzati
feladat- és hatásköröket is gyakorolhat, ezzel a jegyző önkormányzati tisztség-
viselő jellegét erősítette a törvényi szabályozás.
A jegyzőre törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kiadott kormányrende-
let telepíthet államigazgatási feladat- és hatáskört is, de az Mötv. alapján megszűnt
a Kormány azon joga, hogy eredeti jogalkotói jogkörben kiadott kormányrendeletben
határozzon meg ilyen hatásköröket. A másik változás, hogy immáron a polgármes-
ter nem kivételesen láthat el átruházott államigazgatási feladatokat, azaz megszűnt
a jegyző elsődlegessége az államigazgatási feladat- és hatáskörök tekintetében. A já

rási rendszer kiépítése következtében is jelentősen csökkentek a jegyzők államigazga-
tási feladat- és hatáskörei. Mindezek következtében a jegyző döntően önkormányzati
tisztségviselő, és lényegében elveszíti az államigazgatás helyi képviselője szerepét.
Ezt támasztják alá a jegyző státusát 2013-tól érintő változások is. Míg az Ötv.
szerint a jegyző az önkormányzat igazgatási szervezetének professzionális vezetője
volt, aki a polgármester laikus, politikus vezetői szerepköre mellett az igazgatás szak-
szerűségéért felelt, addig az új szabályozásban a jegyző a polgármester alárendelt-
jévé vált. Az Ötv. alapján a jegyzőt – pályázat alapján – a képviselő-testület nevezte
ki, mentette fel, s gyakorolta felette a fegyelmi jogokat, s a polgármester csak az
egyéb munkáltatói jogokkal rendelkezett. Az Mötv. alapján a jegyzőt pályázat alapján
a polgármester nevezi ki, s gyakorolja felette a munkáltatói jogokat. Bár a jegyző
megőrizte a polgármesteri hivatal (közös hivatal) élén vezetői jogainak többségét,
így a hivatal köztisztviselői fölötti – a polgármester egyetértési jogával korlátozott –
munkáltatói jogköröket is, az új szabályok alapján a jegyző nem a testülettől, hanem
a választott politikai vezetőtől nyeri el megbízatását. Ezért az új rendszerben a jegyző
nem tekinthető a polgármester ellensúlyának, hanem a polgármester első számú
igazgatási beosztottja, még ha van is önálló feladat- és hatásköre bizonyos önkor-
mányzati és államigazgatási ügyekben.
A körjegyzőket felváltó – kötelezően megalakítandó – közös önkormányzati
hivatalokat vezető jegyzőket sem a képviselő-testületek nevezik ki, hanem – fősza-
bály szerint, a törvényben foglalt kivételekkel – lakosságszám-arányosan, többségi
döntéssel a közös hivatalt fenntartó önkormányzatok polgármesterei.
Aljegyző
A jegyzőt az aljegyző helyettesíti. A tízezer főnél kevesebb lakosú települések ön
kormányzatánál és a tízezer főnél kevesebb együttes lakosságszámú települések
közös önkormányzati hivatalánál a polgármester – a jegyzőre vonatkozó szabályok
szerint, a jegyző javaslatára – kinevezhet, a 10 000 főnél nagyobb népességű telepü-
lési önkormányzatnál, közös önkormányzati hivatalnál köteles kinevezni aljegyzőt.
A jegyzőre és aljegyzőre vonatkozó szabályokat megfelelően alkalmazni kell
a megyei jegyzőre és fővárosi önkormányzat főjegyzőjére, valamint aljegyzőire is.
c) A polgármesteri hivatal és a megyei önkormányzati hivatal
A képviselő-testület az önkormányzat működésével, valamint a polgármester és a jegy

ző feladat- és hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásá
val kapcsolatos feladatok ellátására polgármesteri hivatalt vagy közös önkormány
zati hivatalt hoz létre. A hivatal közreműködik az önkormányzatok egymás közötti,
valamint az állami szervekkel történő együttműködésének összehangolásában. Mind

ezekre figyelemmel az önkormányzati hivatal csak döntés-előkészítő és végrehajtó
szerv, ami nem rendelkezik önálló feladat- és hatáskörrel.
Figyelemmel arra, hogy a megyei önkormányzatnak nem polgármestere, hanem
közgyűlési elnöke van, a megyei önkormányzatok tekintetében nem polgármes-
teri hivatalt, hanem megyei önkormányzati hivatalt kell alakítani. A polgármesteri
(megyei önkormányzati) hivatalok ugyanakkor önálló költségvetési szervek és pol
gári jogilag is jogi személyek.
Az Mötv. szabályozza a hivatalok működésének finanszírozására, illetve ál
lami támogatására vonatkozó főbb szabályokat is. Ennek megfelelően a hivatal
működési költségét az állam – az adott évi központi költségvetésről szóló törvény-
ben meghatározott mértékben, és a hivatal által ellátott feladatokkal arányban –
finanszírozza, amit a település, közös hivatal esetén a székhelytelepülés, valamint
a megye részére e célra elkülönített számlára folyósítanak. A szabályozás célja,
hogy átlátható legyen, az állam mennyiben járul hozzá a gyakran államigazgatási
feladatokat is ellátó igazgatási szervezet költségeihez, valamint hogy ezt a hozzájá-
rulást az igazgatási költségek finanszírozására fordítsák az önkormányzatok.
Az önkormányzatok szerveit az alábbi táblázat foglalja össze:
3. táblázat. Az önkormányzatok szervei
Önkormányzat Testületi szerv Az önkormány Az önkormány Az önkormány

típusa elnevezése zat igazgatási zat igazgatási zati hivatal
(Mötv. alapján) szervezetének szervezetének megjelölése
választott professzionális
vezetője (és vezetője
helyettesei)
Község, képviselő-tes- polgármester, jegyző, polgármesteri
nagyközség, tület alpolgármes- aljegyző (fővá- hivatal;
város, járás- [bizottság(ok), ter(ek) rosi kerületben: közös hivatal
székhely város, tanácsnok(ok)] aljegyző/k/)
fővárosi kerület
Megyei jogú közgyűlés polgármester, jegyző, polgármesteri
város [bizottság(ok), alpolgármes- aljegyző hivatal (elvileg
tanácsnok(ok)] ter(ek) lehet közös
hivatal is)
Fővárosi közgyűlés főpolgármester, főjegyző, főpolgármesteri
önkormányzat [bizottság(ok), főpolgármester- aljegyző(k) hivatal
tanácsnok(ok)] helyettes(ek)
Megyei közgyűlés megyei közgyűlés jegyző, megyei önkor-
önkormányzat [bizottság(ok), elnöke, alelnökei aljegyző mányzati hivatal
tanácsnok(ok)]
9. Az önkormányzatok együttműködései és társulásai

a magyar jogban
a) A társulásokra vonatkozó szabályok az Mötv.-ben
Az Mötv. IV. fejezete tartalmazza az önkormányzati társulásokra vonatkozó álta-

lános rendelkezéseket, azonban társulásos jellegű jogintézmények a törvény egyéb
rendelkezései között, valamint az Mötv.-n kívül, más közigazgatási szabályokban
is fellelhetőek.
Az Alaptörvény 34. cikk (2) bekezdése szerint törvény elrendelheti a helyi
önkormányzat kötelező feladatának társulásban történő ellátását, azaz 2012. január
1-jétől lehetőség nyílik arra, hogy egyszerű többséggel elfogadott törvény kötelező
önkormányzati feladatra kényszertársulás létrehozását rendelje el. Az Alaptörvény
fenti szabályai nem jelennek meg az Mötv. IV. fejezetében, viszont az Mötv. egyéb
rendelkezései szabályoznak bizonyos, kötelező társulásnak tekinthető jogintéz-
ményeket. Az Mötv. módosításai így kettősek: egyrészt a korábbi differenciált,
az önkormányzati együttműködések feladataihoz és méretéhez (kiterjedtségéhez)
igazodó, több társulási típusra építő rendszert egységes, a jogi személyiséggel
rendelkező társulások alapján álló modell váltotta fel.
Az Mötv. 87. §-a rögzíti, hogy „helyi önkormányzatok képviselő-testületei meg
állapodhatnak abban, hogy egy vagy több önkormányzati feladat- és hatáskör, vala-
mint a polgármester és a jegyző államigazgatási feladat- és hatáskörének hatéko-
nyabb, célszerűbb ellátására jogi személyiséggel rendelkező társulást hoznak létre”.
Így az Mötv. egységesen szabályozza a társulásokat, azok között – az Ötv. szabályo-
zásával ellentétben – nem tesz különbséget az ellátott feladatok tekintetében. Bár az
Mötv. csak a jogi személyiségű társulást ismeri, a társulásra vonatkozó szabályok kö
rében megengedi, hogy a társulásban részt vevő önkormányzatok a megállapodásban
határozzák meg, melyik feladat ellátásában mely települések vesznek részt.
Mivel az önkormányzati társulások jogi személyiséggel rendelkeznek, a társu-
lást az abban résztvevő testületek minősített többséggel hozott döntése alapján,
írásbeli megállapodással lehet létrehozni. Szintén minősített többséggel döntenek
a képviselő-testületek a társuláshoz történő csatlakozásról, azonban a csatlakozás-
ra – figyelemmel arra, hogy ez elkülönült költségvetéssel és jogi személyiséggel
rendelkező szervezet – főszabály szerint csak a naptári év első napjával kerülhet sor.
A kiválásra hasonló okok miatt – főszabály szerint – a naptári év utolsó napjával
van lehetőség. Mind a csatlakozási, mind a kiválási szándékról hat hónappal előbb kell
dönteni, s arról a társulási tanácsot értesíteni kell.
A társulás a közfeladat ellátására – az önkormányzati feladatellátáshoz hason-
lóan – költségvetési szervet, gazdálkodó szervezetet, nonprofit szervezetet és egyéb
szervezetet alapíthat. A társulás ennek megfelelően saját, az azt létrehozó önkor-

mányzatoktól elkülönült, de a nemzeti vagyon részét képező vagyonnal rendelkezhet.
Az Mötv. szabályozza, hogy a társulás megszűnése vagy a társulásból történő kilépés
esetén miként kell elszámolni a tagokkal. A társulásokkal kapcsolatos jogvitákban az
Mötv. és a Kp. szerint a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságok járnak el.
A társulás működési költségeihez – a társulási megállapodás eltérő szabálya
hiányában – a társulás tagjai lakosságszám-arányosan járulnak hozzá.
Az Mötv. szabályozza a társulás megszűnésének eseteit, valamint meghatároz-
za a társulási megállapodás kötelező tartalmi elemeit is.
A társulások központi szerve a társulási tanács, amelyet a társult önkormány-
zatok képviselő-testületei által delegált – a társulási megállapodásban meghatározott
számú szavazattal rendelkező – tagok alkotnak. A tanács döntéseit határozati formá-
ban hozza, azaz – az Alaptörvénnyel és a Jat.-tal összhangban – a társulás nem jogo-
sult jogszabály – azaz rendelet – alkotására. A társulási megállapodás eltérő rendel-
kezése hiányában az egyszerű többséget a társulás esetében az összes tag több mint
fele jelenti, tíznél több tagú társulás esetén a tagok többsége mellett arra is szükség
van, hogy ez a társulásban részt vevő összes település lakosságszámának a harmadát
átfogja. A minősített többséghez pedig az kell, hogy az összes település lakosságszá-
mának legalább a felét képviselje a tagok többségének szavazata.
A társulások vezetéséről az Mötv. azt rögzíti, hogy a társulási tanács tagjai
közül elnököt választ. Az alelnök választható, azaz nem kötelező annak kijelölése.
A tanács – döntés-előkészítő és végrehajtó feladatokra – bizottságokat is létrehoz-
hat. A tanács és a bizottságok az önkormányzatok képviselő-testületeit és bizottsá-
gait képezik le, amit az is jól mutat, hogy működésükre megfelelően alkalmazni kell
a képviselő-testületre és a bizottságaira vonatkozó szabályokat. A társulás munka-
szervének feladatait a társulási megállapodásban kijelölt (általában a társulás szék-
helye szerinti) önkormányzat polgármesteri hivatala (közös önkormányzati hivatala)
látja el. A társulás működésének szakszerűségét erősíti az a szabály, hogy a társult
települések jegyzői a társulási tanács ülésén tanácskozási joggal részt vehetnek.
A társulások tevékenysége felett a kormányhivatal gyakorolja a törvényességi
felügyeleti jogköröket. Ennek keretében a kormányhivatal rendelkezhet a társulási
tanács összehívásáról, a jogsértő társulási tanácsi határozattal szemben közigazga-
tási pert kezdeményezhet, valamint törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki
a társulásra.
b) Társulásos jellegű intézmények az Mötv.-ben és az Mötv.-n kívül
Bár a társulásokról az Mötv. IV. fejezete rendelkezik, a törvény több ponton szabá-
lyoz a társulásokhoz hasonló jogintézményeket, valamint egyes, ágazati törvények
által kialakított szervezeti formák szintén az önkormányzati társulásokhoz hasonló

jogintézményként foghatók fel.
Az Mötv.-nek két további intézménye tekinthető társulásos jellegűnek: egyrészt
az önkormányzatok teljes döntéshozatali és végrehajtási szervezetének egységesítését
jelentő társult képviselő-testület, másrészt az önkormányzatok igazgatási szervezetei
nek integrációját jelentő, a körjegyzőségeket felváltó közös önkormányzati hivatal.
a) Társult képviselő-testület. Az Mötv. szerint a települési képviselő-testület
más települési képviselő-testülettel társult képviselő-testületet alakíthat. Ilyenkor
a képviselő-testületek részben vagy egészben egyesítik a költségvetésüket, közös
önkormányzati hivatalt tartanak fenn és intézményeiket közösen működtetik.
Társult képviselő-testület alakítható úgy is, hogy az érdekelt települési képviselő-
testületek a települések lakosságszámának arányában választják meg a tagjaikat a te
lepülési képviselők közül. A társult képviselő-testület integrációjának korlátját je
lenti, hogy azokban az ügyekben, amelyek kizárólag az adott települést érintik, az
egyes települések képviselő-testülete önállóan dönt.
A társult képviselő-testületet az Ötv. eredetileg a tanácsrendszerben széles körben

elterjedt – közel 2000 községet nagyjából 1000 egységbe összefogó – közös tanácsok
„pótlékaként” hozta létre. Az 1990-es évek dezintegrációs időszakában nagyon kevés
ilyen együttműködés alakult: számuk az 1990-es évek közepén 20 volt, mára azonban
már csak egy-két ilyen integráció működik.
b) Közös önkormányzati hivatal. A körjegyzőségeket 2013-tól a közös önkormány

zati hivatalok váltották fel. Az Mötv. szerint közös önkormányzati hivatalt hoznak
létre azok az:
–– egy járáson belüli (azaz a közös hivatal illetékességi területe járáshatárt sem
metszhet);
–– községi önkormányzatok (azaz városi önkormányzatok elvileg nem); amelyek
–– közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe
választja el egymástól; és
–– a községek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt. A kétezer fős
lakosságszámot meghaladó település is tartozhat közös önkormányzati hivatalhoz.
A közös önkormányzati hivatalhoz tartozó települések összlakosságszáma leg
alább kétezer fő, vagy a közös hivatalhoz tartozó települések száma legalább hét. A két
ezer fős lakosságszám-minimumot nem kell alkalmazni abban az esetben, ha a közös
hivatali együttműködésben résztvevő települések egyike város, valamint ha nemze-
tiségi okokból engedélyezik a legalább 1500 fős lakosságszámot elérő együttműkö-
déseknek közös hivatal alakítását.
A fentiekre figyelemmel a közös hivatal kötelező önkormányzati társulásnak
tekinthető, ami egyesíti az egy járáson belüli kisközségek igazgatási szervezetét.
A közös hivatal kötelező jellegét az is erősíti, hogy amennyiben a közös hivatal

alakítására kötelezett önkormányzatok nem hozzák létre ezt az együttműködést,
akkor a megyei kormánymegbízott kijelölheti a közös hivatalhoz tartozó telepü-
léseket. E döntéssel szemben az érintett önkormányzatok a közigazgatási ügyekben
eljáró bírósághoz fordulhatnak jogorvoslatért. Az eljárás során mind a kormányhi-
vatalnak, mind a bíróságnak – figyelemmel a 22/2015. (VI. 18.) AB határozatban
foglaltakra – ki kell kérnie az érintett önkormányzatok véleményét is.
Bár az Mötv. főszabálya szerint közös hivatalt csak községek hozhatnak létre,
de a közös hivatalban városi önkormányzat is részt vehet. Sőt ilyenkor a város a kö
zös hivatal székhelye. A törvény azt is előírja, hogy a városi, valamint a kétezer
főt meghaladó lakosságszámú települési önkormányzat képviselő-testülete csak
a megyei kormányhivatal vezetőjének egyetértésével tagadhatja meg a megállapo-
dás megkötését, ha azt a vele határos település kezdeményezi. A kormánymegbí-
zottnak a jóváhagyásról vagy annak megtagadásáról szóló döntése ellen az érintett
önkormányzat képviselő-testülete – jogszabálysértésre hivatkozással – ugyancsak
közigazgatási pert indíthat.
A közös önkormányzati hivatalt a jegyző vezeti, akit az aljegyző helyettesít(-
het). Míg az Mötv. IV. fejezetében szabályozott társulások esetében a szabályozás
a kisebb településeknek kedvez, addig a közös hivatal jegyzője esetében a nagyobb
településeket preferálja a jogalkotó: a jegyzőt és aljegyzőt a közös önkormányza-
ti hivatalban részt vevő polgármesterek többségi döntésével nevezik ki, döntésük
során az egyes települések lakosságszámát kell a többség megállapításához figye-
lembe venni.
Így előfordulhat az, hogy akár egyetlen települési polgármester – a többi település
polgármesterének tiltakozása ellenére is – kinevezheti a közös önkormányzati hivatal
jegyzőjét, ha az adott település lakosságszáma meghaladja a többi település összlakos-
ságát.
A jegyző feletti egyéb munkáltatói jogokat ebben az esetben a közös önkormány-

zati hivatal székhelye szerinti település polgármestere gyakorolja. Amennyiben
a közös önkormányzati hivatal székhelye város, abban az esetben a jegyzőt kizá-
rólag a városi polgármester nevezi ki, s ő gyakorolja felette a munkáltatói jogok
teljességét.
A közös önkormányzati hivatal jegyzője ellátja a jegyzői feladatok összessé-
gét. Az Mötv. rögzíti, hogy a jegyző vagy megbízottja köteles a részt vevő önkor-
mányzatok képviselő-testületi ülésein részt venni és ott a szükséges tájékoztatást
megadni. A közös önkormányzati hivatal jegyzője (aljegyzője vagy megbízottja) az
érintett képviselő-testületek megállapodása alapján köteles biztosítani az egyes tele-
püléseken az ügyfélfogadást, azonban az ügyfélfogadásra – a képviselő-testületek
megállapodása alapján – ügyfélszolgálati személyen vagy informatikai rendsze-

ren keresztül is sor kerülhet. A közös hivatal működéséhez szükséges anyagi és
személyi erőforrásokat a részt vevő önkormányzatok együttesen biztosítják.
A magyar településhálózat elaprózott szerkezete miatt az önkormányzati igazgatás

nagy része közös önkormányzati hivatalokban zajlik. 2018-ban – a fővárosi és fővárosi
kerületi önkormányzatokat nem számítva, ahol nincsenek közös hivatalok – a fennma-
radó 3154 települési önkormányzatból mindössze 521-ben működött önálló hivatal és
738 közös hivatal volt. Ez utóbbiakhoz azonban – a székhelytelepülésekkel együtt –
2633 település tartozott.
c) A Tftv. rendelkezik a térségi fejlesztési tanácsokról. Ezek közül kötelezően

kialakítandó a Balaton Fejlesztési Tanács, valamint a Tokaj Borvidék Fejlesztési
Tanács. Ezeken kívül a megyei önkormányzatok további térségi fejlesztési taná-
csokat hozhatnak létre, azaz azok a megyei önkormányzatok önkéntes területfej-
lesztési társulásaiként értelmezhetőek.
A Tftv. ezen túl lehetővé teszi, hogy a települési önkormányzatok kifejezetten
területfejlesztési célú társulásokat is létesítsenek, amelyek elláthatják a Tftv.-ben
meghatározott feladatokat.
10. Az önkormányzatok vagyona
Az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdése rögzíti, hogy „[a] helyi önkormányzatok
tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja”. A fenti szabályo-
zás azt jelenti, hogy az önkormányzati vagyon nem különül el élesen az állami
vagyontól, azok együttesen alkotják a köztulajdon – a nemzeti vagyonról szóló
2011. évi CXCVI. törvény (Nvt.) terminológiája szerint a nemzeti vagyon – körét.
Mivel ez a vagyon csak az önkormányzatok feladatainak ellátását szolgálja, így az
Alaptörvény alapján, amennyiben a jogalkotó elvon feladatot az önkormányzattól,
akkor szabadon elvonhatja az ahhoz kapcsolódó vagyont is. Az Alaptörvény tehát
az önkormányzati vagyont a feladat ellátásához szükséges célvagyonként határoz-
za meg, amely a köztulajdon részeként nem élvez védelmet az állam beavatkozá-
saival szemben.
Az Mötv. – dogmatikailag nem feltétlenül helyesen – az önkormányzati vagyon köré-

ben szabályozza az önkormányzatok bevételeit is, így nincs arra tekintettel, hogy
a vagyon az önkormányzati gazdálkodás statikáját, míg a bevételek és a kiadások az
önkormányzati gazdálkodás dinamikáját jelenítik meg.
Az önkormányzati vagyonra vonatkozó részletes szabályokat nem az önkormány-

zati törvény, hanem a Nvt. határozza meg. A Nvt. fenntartotta az önkormányzati
vagyon kettős rendszerét, mivel a helyi önkormányzat vagyona törzsvagyon vagy
üzleti vagyon lehet.
A helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzeti vagyon külön része a törzs-
vagyon, amely közvetlenül a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy
hatáskör gyakorlását szolgálja, és:
–– amelyet az Nvt. kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyonnak mi
nősít, vagy külön törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete nemzetgazdasági
szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősít (e kettő együtt: for
galomképtelen törzsvagyon);
–– külön törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete korlátozottan forgalom-
képes vagyonelemként állapít meg.
Az Nvt. szerint a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonát képező nemzeti
vagyonba tartoznak:
–– a helyi közutak és műtárgyaik;
–– a helyi önkormányzat tulajdonában álló terek, parkok;
–– a helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzetközi kereskedelmi repülőtér,
a hozzá tartozó légiforgalmi távközlő, rádiónavigációs és fénytechnikai berendezé-
sekkel és eszközökkel, továbbá a légiforgalmi irányító szolgálat elhelyezését szol-
gáló létesítményekkel együtt, valamint:
–– a helyi önkormányzat tulajdonában álló vizek, közcélú vízi létesítmények, ide
nem értve a vízi közműveket.
Nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak
minősül az Nvt. 2. mellékletben meghatározott, valamint a külön törvényben vagy
a helyi önkormányzat rendeletében ekként meghatározott, a helyi önkormányzat
tulajdonában álló vagyonelem (például egyes műemlékek).
A vagyonelemekről az Mötv. és az Nvt. szabályai alapján nyilvántartást kell ve
zetni, amelyben – a duális vagyonfogalomra figyelemmel – elkülönítetten kell
nyilvántartani a törzsvagyont.
Az önkormányzatok korlátozottan forgalomképes vagyonának körét is
meghatározza az Nvt. Ide tartozik:
–– a helyi önkormányzat tulajdonában álló közmű;
–– a helyi önkormányzat tulajdonában álló, a helyi önkormányzat képviselő-testü
lete és szervei, továbbá a helyi önkormányzat által fenntartott, közfeladatot ellátó
intézmény, költségvetési szerv elhelyezését, valamint azok feladatának ellátását szol
gáló épület, épületrész;
–– a helyi önkormányzat többségi tulajdonában álló, közszolgáltatási tevékenysé-
get vagy parkolási szolgáltatást ellátó gazdasági társaságban fennálló, helyi önkor-
mányzati tulajdonban lévő társasági részesedés; továbbá
–– a Balatoni Hajózási Zrt.-ben fennálló, a helyi önkormányzat tulajdonában álló

társasági részesedés.
A korlátozottan forgalomképes törzsvagyoni minősítés a közfeladat ellátását
szolgáló vagyonelemek tekintetében addig áll fenn, amíg az adott vagyontárgy köz
vetlenül önkormányzati feladat és hatáskör ellátását vagy a közhatalom gyakorlását
szolgálja.
A forgalomképesség korlátozása abban nyilvánul meg, hogy ezek a vagyonele
mek önkormányzati hitelfelvétel és kötvénykibocsátás esetén nem szolgálhatnak
annak fedezetéül, és kizárólag az állam, másik helyi önkormányzat vagy önkor-
mányzati társulás részére idegeníthetők el, azzal, hogy a gazdasági társaságok-
ban fennálló társasági részesedés ezeken túl 100%-os állami, önkormányzati tulaj-
donban álló gazdasági társaság részére is elidegeníthető.
Az Nvt. a helyi önkormányzat tulajdonosi jogainak szabad gyakorlását több
ponton korlátozza, így:
–– rögzíti, hogy a helyi önkormányzat vállalkozási tevékenysége a kötelező fel
adatainak ellátását nem veszélyeztetheti;
–– a helyi önkormányzat csak olyan gazdálkodó szervezetben vehet részt, amely-
ben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét;
–– a helyi önkormányzat olyan vállalkozásban sem vehet részt, amelyben valamely
tag vagy jogi személy tag esetén a tulajdonosi háttér nem átlátható, azaz ponto-
san nem igazolható;
–– a helyi önkormányzat közép- és hosszú távú vagyongazdálkodási tervet kö
teles készíteni.
A nemzeti közvagyon egységes jellegét fejezi ki, s egyben az önkormányzati
tulajdonosi rendelkezés korlátját jelentik továbbá az Nvt.-ben:
–– amennyiben törvény a helyi önkormányzat feladatát más helyi önkormányzat
feladataként vagy állami feladatként, illetve állami feladatot helyi önkormányzat fel
adataként állapítja meg, a feladat ellátását közvetlenül szolgáló és ahhoz szükséges
helyi önkormányzati, illetve állami vagyont a feladatot átvevő részére, nyilvántar-
tási értéken való átvezetéssel, ingyenesen a tulajdonába kell adni;
–– a helyi önkormányzat tulajdonában lévő ingatlan értékesítése esetén – az Nvt.-ben
meghatározott kivétellel – az államot minden más jogosultat megelőző elővásárlási
jog illeti meg.
Az Nvt. nemcsak az önkormányzati vagyon tárgyai tekintetében határoz meg
kötelező szabályokat, hanem – a kizárólagos vagyonelemek köréhez kapcsolódva,
annál azonban valamivel tágabban – rögzíti a helyi önkormányzatok kizárólagos
gazdasági tevékenységeinek a körét is:
–– a helyi közutak és műtárgyaik létrehozása, működtetése;
–– a helyi önkormányzat tulajdonába tartozó nemzetközi kereskedelmi repülőtér
létrehozása és működtetése – a földi kiszolgáló tevékenység kivételével – (a hozzá
tartozó légiforgalmi távközlő, rádiónavigációs és fénytechnikai berendezésekkel és

eszközökkel, továbbá a légiforgalmi irányító szolgálat elhelyezését szolgáló létesít-
ményekkel együtt);
–– a menetrend szerinti helyi személyszállítás;
–– a törzsvagyon részét képező helyi közművek létrehozása és működtetése;
–– a törzsvagyon részét képező terek, parkok felszíne alatt építmény létrehozása
és működtetése;
–– a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonában álló vizek, közcélú vízi létesít-
mények működtetése.
Főszabály szerint e gazdasági tevékenységeket önkormányzati irányítás alatt álló
intézmény, gazdasági társaság láthatja el. Az önkormányzat e szervezeteken kívüli
jogalanynak ezen feladatok ellátását – főszabály szerint – koncesszió útján enged-
heti át. A koncessziós szerződés megkötése alóli menetesítés lehetséges eseteit szin-
tén az Nvt. rögzíti.
Az Mötv., valamint az Nvt. szabályai alapján a helyi önkormányzat a tulajdoná-
ban lévő nemzeti vagyonra az önkormányzati közfeladat átadásához kapcsolódva
vagyonkezelői jogot létesíthet. A vagyonkezelői jog létesítésének részletes szabá-
lyait e két törvény rendelkezései határozzák meg.
11. Az önkormányzatok gazdálkodása
Az Mötv. az önkormányzatok gazdálkodásával kapcsolatban kimondja, hogy a he

lyi önkormányzat költségvetése az államháztartás része, annak a központi költ-
ségvetéstől elkülönült alrendszere. Az elkülönültség azonban nem zárja ki azt,
hogy a központi költségvetés támogatásokat nyújtson az önkormányzatoknak.
Az Mötv. azt is rögzíti, hogy a helyi önkormányzat gazdálkodásának alapja az
éves költségvetése. Ennek alapján látja el és finanszírozza a kötelező, valamint az ön
ként vállalt feladatait. A költségvetési rendeletben működési hiány nem tervezhető,
azaz az önkormányzat feladatai ellátására nem költhet többet a bevételeinél. Hiány
a fenti szabályok szerint csak fejlesztésekre, beruházásokra tervezhető.
A helyi önkormányzat a feladataihoz igazodóan választja meg gazdálkodási
formáit, és a pénzügyi előírások keretei között önállóan alakítja ki az érdekeltségi
szabályokat. A helyi önkormányzat a feladatai ellátásának feltételeit saját bevéte-
leiből, más gazdálkodó szervektől átvett bevételekből, valamint központi költ-
ségvetési támogatásból teremti meg.
Az Mötv. egyértelműen kimondja, hogy a helyi önkormányzat veszteséges
gazdálkodásának következményei a helyi önkormányzatot terhelik, kötelezett-
ségeiért a központi költségvetés nem tartozik felelősséggel.
a) Saját bevételek. Ide tartoznak a helyi adók, a saját tevékenységből, vállal-

kozásból és az önkormányzati vagyon hasznosításából származó bevétel, nyere-
ség, osztalék, kamat és bérleti díj, a gazdálkodó szervektől átvett pénzeszkö-
zök, a külön törvény szerint az önkormányzatot megillető illeték, bírság, díj,
valamint az önkormányzat és intézményei egyéb bevételei, azaz az Mötv. nem
változtatta meg az önkormányzati saját bevételek struktúráját.
A helyi adókat 1990 óta a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény szabályozza.
Ezek fajtái: a helyi iparűzési adó, az idegenforgalmi adó, a vállalkozók és a magán-
személyek kommunális adója, a vagyonadó jellegű telek- és építményadó, valamint
2015-től a települési adó.
A saját bevételek körében a legjelentősebb változást az önkormányzatok hitel-
viszonyaira vonatkozó korlátozás jelenti. Az Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdése
ugyanis lehetővé teszi, hogy törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében
a helyi önkormányzat meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezett-
ségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kösse. Ez a rendelkezés
a német közigazgatási jogban ismert, a hitelfelvételhez kapcsolódó előzetes egyetér-
tés alkotmányos alapjait teremti meg. A kormányzati előzetes hozzájárulás részletes
kérdéseit a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény
rendezi. Ennek megfelelően – főszabály szerint – önkormányzati adósságot kelet-
keztető ügyletet érvényesen csak a Kormány előzetes jóváhagyásával lehet kötni.
Nem kell a Kormány engedélye az uniós vagy más nemzetközi szervezettől elnyert
pályázat önrészének biztosítására, vagy a fenti beruházás előfinanszírozására szol-
gáló hitelekhez, továbbá az önkormányzati adósságrendezési eljáráshoz kapcsolódó
reorganizációs hitelhez, és a likvid hitelhez (például a folyószámlahitelhez). A fenti
törvény egyfajta de minimis szabályt is meghatároz, amikor kimondja, hogy nem
kell engedély a fővárosi önkormányzat és a megyei jogú város esetében a 100 millió
forintot, országos nemzetiségi önkormányzat esetében a 20 millió forintot, egyéb
önkormányzat esetében pedig a 10 millió forintot meg nem haladó fejlesztési célú,
adósságot keletkeztető ügylet megkötéséhez. Az önkormányzati adósság esetén köte-
lező szabály, hogy az ügyletből származó tárgyévi összes fizetési kötelezettsége az
adósságot keletkeztető ügylet futamidejének végéig egyik évben sem haladja meg
az önkormányzat adott évi saját bevételeinek 50%-át. A hitelfelvétel célja a fenti tör
vény alapján alapvetően fejlesztés lehet, működési célra csak likvid hitelt lehet fel
venni. A törvény a Kormány mérlegelésének legfontosabb elemeit, valamint egyes
kivételes eseteket is szabályoz. A Kormány döntéseinek előkészítésében a helyi ön
kormányzatokért felelős miniszter működik közre. A Kormány döntésével szemben
– figyelemmel az aktus kormányzati jellegére – nincs helye további jogorvoslatnak.
b) Átengedett bevételek. Szűk körben maradtak fenn az ún. átengedett adók.
Az Ötv. rendszerével ellentétben, az állami adóhatóság által beszedett személyi jö
vedelemadóból ma már nem részesülnek az önkormányzatok.
Jelenleg a települési önkormányzatokat illeti meg a belföldi gépjárművek után általuk

beszedett adó 40%-a, valamint a termőföld bérbeadásából származó jövedelem utáni
– a földterület fekvése szerinti települési önkormányzat által beszedett – személyi jöve-
delemadó 100%-a.
c) Állami támogatások. A korábbi önkormányzati finanszírozáshoz képest az Mötv.

elvi változást hozott az állami támogatások szabályozásában. A korábbi normatív
finanszírozási rendszer helyett kettős finanszírozási rendszert vezettek be.
Ennek a rendszernek az egyik lábát a feladatfinanszírozási rendszer jelenti.
Az Mötv. szerint a helyi önkormányzatok kötelező feladatainak működési kiadá-
sait az Országgyűlés feladatalapú támogatással biztosítja. Ennek keretében az
Országgyűlés a helyi önkormányzat kötelező feladataihoz jogszabályokban megha-
tározott közszolgáltatási minőségnek megfelelő támogatást biztosít. E támoga-
tást az alábbi szempontok figyelembe vételével határozzák meg:
–– takarékos gazdálkodás;
–– a helyi önkormányzat jogszabályon alapuló, elvárható saját bevétele;
–– a helyi önkormányzat tényleges saját bevétele.
A támogatás megállapításához figyelembe veendő bevételek körét és mértékét
törvény határozza meg, s ezt a rendszert úgy kell kialakítani, hogy biztosítsa az
önkormányzatok bevételi érdekeltségét, azaz a feladatfinanszírozás csak kiegészí-
tő jellegű legyen, s az nem helyettesítheti a helyi adókból származó bevételeket.
Ez a támogatás kötött felhasználású, vagyis azt a helyi önkormányzat kizáró-
lag a kötelezően ellátandó feladatainak kiadásaira fordíthatja. Eltérő felhasználás
esetén a helyi önkormányzat köteles a támogatás összegét – jogszabályban megha-
tározott – kamatokkal terhelve a központi költségvetés részére visszafizetni.
A feladatfinanszírozási rendszer mellett továbbra is fennmaradtak a különfé-
le mutatókhoz – például a lakosságszámhoz, egy adott korcsoportba tartozó lako-
sok számához vagy az ellátottak létszámához – igazodó normatív támogatások,
amellyel mind a kötelező, mind a fakultatív önkormányzati feladatok finanszíroz-
hatóak. Alapvető változás viszont, hogy ezek a támogatások is kötött felhaszná-
lásúak.
Az Mötv. rendszerében az állami támogatások másik fő csoportját az önként
vállalt feladatok támogatása jelenti. Ezek közül az állam által prioritásként kezelt
feladatok finanszírozására az állam támogatást nyújthat az önkormányzatoknak.
Az Mötv. is ismeri a kiegészítő állami támogatás intézményét: kivételes eset-
ben, jogszabályban meghatározott módon a helyi önkormányzat működőképessége
megőrzése érdekében kiegészítő támogatás adható.
A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásának legfontosabb szabá-
lyait is tartalmazza az Mötv., azonban továbbra is hatályos az adósságrendezésről
szóló 1996. évi XXV. törvény.
Az önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzési rendszere is változott. Mivel

az önkormányzatok felett törvényességi felügyelet működik, ezért a kormányhiva-
tal a gazdálkodás törvényességét is felügyeli. Emellett az Állami Számvevőszék
általános, törvényességi, célszerűségi és eredményességi ellenőrzési jogosultság-
gal rendelkezik, s szintén megmaradt az uniós támogatások elkülönült ellenőrzési
rezsimje. A belső ellenőrzés körében a pénzügyi bizottságnak van szerepe, ezért
is kötelező 2000 fős lakosságszám fölött létrehozni ilyen feladatkörű bizottságot,
tovább a jegyző szervezi a belső ellenőrzést.
A 2015-öt követő időszak jogszabályváltozásai következtében – elsősorban az
önkormányzatok állami támogatásai, valamint az önkormányzatok részére jutta-
tott, európai uniós társfinanszírozású projektek forrásai tekintetében – a Magyar
Államkincstár (és annak területi szervei) is fontos ellenőrzési feladatokat látnak
el. Ezt szolgálja a kincstár és az önkormányzatok között kiépített, kötelezően
igénybe veendő elektronikus információs rendszer (Application Service Provider,
ASP-rendszer).
Összességében a gazdálkodás ellenőrzésében az állami kontroll erősödött
a hitelfelvétel előzetes kormányszintű jóváhagyásával, valamint a kötött felhaszná-
lású feladatfinanszírozás általánossá tételével, hiszen az önkormányzatnak el kell
számolni az állami támogatást folyósító kincstárral, és a kontrollt erősítik a törvé-
nyességi felügyeletnek a gazdálkodásra is kiterjedő jogosítványai. Ugyanakkor
egyszerűbbé vált az önkormányzati szervezeten belüli ellenőrzés.
12. Az önkormányzatok és a központi államhatalom

szerveinek kapcsolata
a) Az államhatalom központi szerveinek közvetlen jogosítványai az

önkormányzatokkal szemben
Az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás kapcsolatával már foglalkoz-

tunk, amikor a helyi önkormányzás és a helyi közigazgatás modelljeit tekintettük
át. A helyi önkormányzatiságot széles körben biztosító modellekben is erős kapcso-
lat van az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás között, hiszen ezek annak
a közigazgatásnak az alrendszerei, amely az alrendszerek különbségei ellenére végső
soron egy rendszert képez.
Az Ötv. és az Mötv. is részletesen meghatározza az Országgyűlés, a köztársasági
elnök, a Kormány és a Kormány tagjainak az önkormányzatokkal kapcsolatos fela-
dat- és hatásköreit. E kapcsolatrendszerben kulcskérdés az önkormányzatok feletti
állami felügyelet, mert a Kormány ennek révén biztosítja a helyi önkormányzatok
működésének törvényességét. Az állami felügyelet megvalósításában az államigaz-

gatás szervein túl részt vesznek a bíróságok és az Alkotmánybíróság is. Az állami
felügyelet kérdését – jelentőségére tekintettel – külön pontban tárgyaljuk.
A z Országgyűlés és a helyi önkormányzatok

Az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom letéteményesének, az Országgyűlésnek az
önkormányzati rendszerrel kapcsolatos legfontosabb feladata, hogy törvényben
szabályozza a helyi önkormányzatok jogállását, feladat- és hatásköreit, kötelezően
ellátandó feladatait, kötelező szervtípusait, működésének garanciáit, anyagi eszkö-
zeit és gazdálkodásának alapvető szabályait. Mivel az Alaptörvény immáron nem
határoz meg önkormányzati alapjogokat, ezért az Mötv. rendelkezik arról, melyek
azok az önkormányzati jogi tárgykörök, amelyeket kizárólag törvényben lehet
szabályozni. Ez is jelzi az önkormányzatok közjogi védelmi szintjének csökke-
nését: míg korábban ezeket a tárgyköröket az Alkotmányban rendezték, addig az új
rendszerben ezt sarkalatos törvény szabályozza.
Az Országgyűlés dönt – a Kormány javaslatára, az Alkotmánybíróság véle-
ményének kikérését követően – az alaptörvény-ellenesen működő önkormányzat
képviselő-testületének feloszlatásáról.
A területszervezéssel kapcsolatos kérdések tárgyalása során már szóltunk róla,
hogy az Országgyűlés dönt az állam területi tagozódásáról, továbbá – az érintett
önkormányzatok véleményének kikérése után – a megyék összevonásáról, szétvá-
lasztásáról, határainak megváltoztatásáról, elnevezéséről és székhelyéről, valamint
a fővárosi kerületek kialakításáról, a kerületi határok módosításáról és a főváros
területének változásáról.
A köztársasági elnök és az önkormányzatok

A köztársasági elnök gyakorolja a települési szintet érintő területszervezési hatás-
köröket, azaz ő dönt község alakításáról, egyesítéséről, községegyesítés megszünte-
téséről, város, község elnevezéséről, továbbá városi cím adományozásáról.
A köztársasági elnök másik – „maradvány” – hatásköre az, hogy az önkormány
zat képviselő-testületének feloszlatása esetén ő bízza meg az illetékes fővárosi,
megyei kormányhivatal vezetőjét az önkormányzati hatáskörök gyakorlásával az
önkormányzati képviselő-testület újraválasztásáig.
A Kormány és a helyi önkormányzatok

Az Mötv. kimondja, hogy a Kormány a helyi önkormányzatok törvényességi fel
ügyeletéért felelős miniszter irányításával, a fővárosi, megyei kormányhivatal útján
biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. Emellett – mint
láttuk – a Kormánynak van bizonyos szabályozási jogköre is: törvényi felhatalma-
zás alapján kibocsátott kormányrendeletekben államigazgatási hatósági jogköröket
ruházhat a polgármesterre, a jegyzőre és a polgármesteri hivatal ügyintézőjére.

Emellett a Kormány egyéb rendeletei is érinthetik az önkormányzatok szervei által
ellátott feladatokat, hatásköröket (például egyes hatósági ügyekre vonatkozó anyagi
és különös eljárási szabályok, közszolgáltatások szabályai stb.).
Fontos hatáskörei a Kormánynak az önkormányzati hitelfelvétel előzetes enge-
délyezése, illetőleg a nemzetközi vagy uniós kötelezettséggel folyó önkormányzati
beruházás megvalósításának a Kormányhoz vonása, ha a teljesítés veszélye áll fenn.
A Kormány tagjai és a helyi önkormányzatok

A Kormány tagjainak az önkormányzatokkal kapcsolatos jogosítványait tekintve ki
kell emelni, hogy ebben a kormányzati ciklusban elválik egymástól a helyi önkor-
mányzatokért felelős miniszter, valamint a helyi önkormányzatok törvényességi
felügyeletéért felelős miniszter feladatköre.
a) A helyi önkormányzatokért felelős miniszter alapvetően kormányzati
döntés-előkészítő feladatokat lát el:
–– közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét, a polgármester,
a főpolgármester, a fővárosi, megyei kormányhivatal tevékenységét érintő jogsza-
bályok, közjogi szervezetszabályozó eszközök és egyedi állami döntések terveze-
teinek előkészítésében;
–– az önkormányzatok gazdasági ellenőrzése körében előkészíti a helyi önkor-
mányzat meghatározott kölcsönfelvételére vagy más kötelezettségvállalására
vonatkozó kormányzati hozzájárulásról szóló döntést;
–– összehangolja a helyi önkormányzatok működésével összefüggő településfej-
lesztéssel, gazdálkodással, valamint az egyes adatbázisokkal kapcsolatos kormány-
zati feladatokat;
–– koordinálja a helyi önkormányzati fejlesztési források felhasználására kiírt
pályázatokat, továbbá a helyi önkormányzatok gazdálkodását érintő jogszabályi
feltételek kialakítását;
–– közreműködik az önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszeréhez szüksé-
ges, továbbá kormányzati döntéseket megalapozó önkormányzati adatok gyűjté-
sében, rendszerezésében;
–– jogosult az államháztartásért felelős miniszter útján a Magyar Államkincstár
önkormányzatok gazdálkodását érintő helyszíni vizsgálata elrendelésére;
–– jogosult az államháztartás információs rendszerének az önkormányzati
alrendszerre vonatkozó valamennyi adatának megismerésére, rendszerezésére;
–– jóváhagyja a közös önkormányzati hivatal legkisebb mérete alóli felmentést.
b) A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter:
–– irányítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét;
–– kezdeményezi a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő helyi
képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását;
–– előkészíti az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó terület-

szervezési döntéseket;
–– a fővárosi, megyei kormányhivatal javaslatának megvizsgálását követően – a fel
tételek fennállása esetén – kezdeményezi a Kormánynál annak indítványozását,
hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül az önkormányzati rendelet Alaptörvény
nyel való összhangját.
c) Az Mötv. szerint az egyes szakminiszterek a feladat- és hatáskörükbe tarto-
zó ügyekben:
–– meghatározzák a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke,
a jegyző (főjegyző), továbbá a fővárosi, megyei kormányhivatalok államigazgatási
feladatai ellátásának szakmai szabályait, és ellenőrzik azok érvényesülését;
–– a rendelkezésre álló forrásokra figyelemmel szabályozzák a helyi önkormányza-
tok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit, az intéz-
mények dolgozóinak képesítési előírásait, ellenőrzik az előírások érvényesülését;
–– a szakmai ellenőrzéseik eredményéről tájékoztatják a helyi önkormányza-
tot, javaslatot tesznek a hiányosságok megszüntetésére, kezdeményezhetik, hogy
a képviselő-testület tárgyalja meg az ellenőrzés tapasztalatait, törvénysértés esetén
tájékoztatják a helyi önkormányzatokért felelős minisztert és az illetékes kormány-
hivatalt;
–– tájékoztatják a helyi önkormányzatot a központi ágazatpolitikai célokról,
a szabályozási eszközökről, és biztosítják számukra az ágazati feladatok ellátásá-
hoz szükséges információt;
–– a helyi önkormányzatoktól – ágazati feladataik körében – adatokat és tájékoz-
tatást kérhetnek, amit az önkormányzat köteles teljesíteni;
–– a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott címen és feltételek-
kel a helyi önkormányzat részére a helyi önkormányzatokért felelős miniszter koor-
dinálásával pénzügyi támogatást nyújthatnak.
Önkormányzati érdekszövetségek
Az Mötv. az önkormányzatok és az állami szervek kapcsolata körében rendelkezik az
önkormányzati érdekszövetségekről, arra figyelemmel, hogy az önkormányzati
törvény szerint e szervezetek érdekképviseleti és javaslattételi jogai az önkormányza-
tokkal és a helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatos jogalkotásra, intézkedések kezde-
ményezésére, valamint a Kormánnyal folytatott konzultációra terjednek ki. Így az
Mötv. ezeket a szervezeteket az önkormányzatok és a Kormány közötti párbeszéd
sajátos intézményeinek, s nem az önkormányzati együttműködés egyik formájának
tekinti. Ezzel a megközelítéssel összhangban határozza meg, mely feltételek esetén
alakulhatnak meg az egyes önkormányzati szövetségek. A korábbi szabályozással
szemben új elem, hogy egy önkormányzatot csak egy szövetség esetében lehet figye-
lembe venni. Jelenleg hét országos önkormányzati érdekszövetség működik.
b) Az önkormányzatok feletti állami felügyelet az Alaptörvényben és az

Mötv.-ben
Az Alaptörvény rendelkezései alapján az önkormányzatok tevékenysége felett a ko

rábbi törvényességi ellenőrzést törvényességi felügyelet váltotta fel, ami a koráb-
biakhoz képest számottevően megerősítette az állami felügyeletben közreműködő
államigazgatási szerv szerepét.
Az önkormányzatok feletti törvényességi felügyeletet a fővárosi és megyei kor
mányhivatalok látják el. A felügyelet célja, hogy a helyi önkormányzat képviselő-
testülete, bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei köz
gyűlés elnöke, társulása, jegyzője működésének jogszerűségét biztosítsa.
A törvényességi felügyelet által érintett ügyek

A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásában vizsgálja a helyi önkor-
mányzat:
–– szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának jogszerűségét;
–– döntéseinek (rendelet, határozat) jogszerűségét;
–– törvényen alapuló jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladat
ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének teljesítését.
A fenti szabályozás nagyjából megegyezik az Ötv. törvényességi ellenőrzés alá
tartozó ügycsoportjainak felsorolásával. Akárcsak az Ötv. törvényességi ellenőrzése,
a törvényességi felügyeleti eljárás sem terjed ki azokra a helyi önkormányzat és
szervei által hozott határozatokra:
–– amelyek alapján munkaügyi vitának vagy közszolgálati jogviszonyból származó
vitának; vagy
–– jogszabályban meghatározott bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak
van helye; vagy
–– amelyet a képviselő-testület mérlegelési jogkörében hozott. De a mérlegelési jog
körben hozott döntések esetében a kormányhivatal vizsgálhatja a döntéshozatali el
járás jogszerűségét.
A törvényességi felügyelet informálódási és javaslattételi jogai

A kormányhivatal az érintett önkormányzati szervtől információt, adatot kérhet,
konzultációt kezdeményezhet, javaslatot tehet, amelyeknek az érintett a megadott
határidőn belül köteles eleget tenni. Ez az egyik garanciája annak, hogy a kormány-
hivatal a felügyeleti eljárás hatékony lefolytatásához szükséges információkkal és
ismeretekkel rendelkezzék.
A kormányhivatal mindezeken túl javaslatot tehet a helyi önkormányzat műkö-
désére, szervezetére, döntéshozatali eljárására. A javaslatot a helyi önkormányzat
képviselő-testülete köteles megtárgyalni és arról döntést hozni. Figyelemmel az
önkormányzati és az államigazgatási alrendszer önálló mivoltára, a javaslat nem

kötelező az önkormányzatokra nézve, ám az államigazgatás előjogai sejlenek fel
abban a rendelkezésben, mely szerint a javaslat elutasításának indokát a helyi
önkormányzat köteles a kormányhivatallal ismertetni.
Törvényességi felügyeleti intézkedések törvénysértés esetén

a) Törvényességi felhívás. A törvényességi felügyeleti intézkedések sora a törvé-
nyességi felhívással indul. Amennyiben ugyanis a kormányhivatal jogszabálysér
tést észlel, a törvényességi felügyelet körében legalább 30 napos határidő tűzésével
felhívja az érintettet annak megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat
köteles megvizsgálni, és a megadott határidőn belül az intézkedéséről vagy egyet
nem értéséről a kormányhivatalt írásban tájékoztatni. A megadott határidő ered-
ménytelen leteltét követően a kormányhivatal a törvényességi felügyelet egyéb
eszközeinek alkalmazásáról mérlegelési jogkörben dönt.
b) A képviselő-testület, társulási tanács összehívása. A kormányhivatal
kezdeményezi a polgármesternél, illetve a társulási tanács elnökénél a képviselő-
testület vagy a társulási tanács ülésének összehívását, ha a törvényességi kérdé-
sek képviselő-testületi megtárgyalása a helyi önkormányzat törvényes működésének
biztosítása érdekében indokolt, vagy ha ezt számára törvény kötelezettségként elő
írja.
c) Önkormányzati rendelet felülvizsgálata. Amennyiben a törvényességi fel
ügyeleti eljárásban a kormányhivatal vezetője önkormányzati rendelettel kapcso-
latban fogalmazott meg törvényességi felhívást, s a képviselő-testület a felhívással
nem értett egyet, vagy pedig az abban megadott határidőn belül nem orvosolta
a jogsértő állapotot, akkor a kormánymegbízott kezdeményezheti a rendelet meg
semmisítését.
ca) Amennyiben a rendelet jogszabálysértő, abban az esetben a Kúria jogosult
eljárni a Kp. XXV. fejezetében meghatározott – 90 napos eljárási határidővel zajló –
különleges közigazgatási perben. A bíróság jogosult a rendelet megsemmisítésére.
cb) Ha a kormányhivatal a rendeletnek közvetlenül az alaptörvény-ellenességét
észleli, a Kormánynál kezdeményezheti, hogy az indítson az Alkotmánybíróságnál
utólagos (absztrakt) normakontrollra irányuló eljárást.
A két eljárás elhatárolásának törvényi iránytűje az Abtv. 37. § (1) bekezdésében
rögzített szabályozás, miszerint:
Az Alkotmánybíróság a 24–26. §-ban (utólagos normakontroll, bírói kezdeményezésre

induló egyedi normakontroll, alkotmányjogi panasz – a szerk.) meghatározott hatáskö-
rében az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját akkor vizsgálja, ha
a vizsgálat tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgá-
lata nélkül, kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása.
A jogsértő rendelet végrehajtásának felfüggesztésére a kormányhivatal nem jogo-

sult.
Az önkormányzati rendelet kúriai felülvizsgálatának kezdeményezésére az
alapvető jogok biztosa, valamint a más peres ügyben eljáró bíró is jogosult, amen�-
nyiben azt észleli, hogy a rendelet jogsértő.
d) Az önkormányzati jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítása
és pótlása. Az Alaptörvény szerint a jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megál-
lapítására szintén a Kúria jogosult, a kormányhivatal indítványára. A Kúria ebben az
esetben is a Kp. XXV. fejezete szerinti különleges perben dönt. Az Alaptörvény és
az Mötv. szerint amennyiben a bíróság megállapítja a jogalkotási kötelezettség elmu-
lasztását, s e kötelezettségnek a bíróság határozata ellenére, az abban meghatározott
időn belül az önkormányzat képviselő-testülete továbbra sem tesz eleget, akkor a bíró-
ság feljogosítja a kormányhivatal vezetőjét, hogy az önkormányzat képviselő-testülete
nevében maga alkossa meg a rendeletet. Az államigazgatás elsődlegessége abban is
kifejezésre jut, hogy ha a kormányhivatal vezetője alkotta meg a rendeletet, akkor azt
a testület az adott (ötéves) választási cikluson belül nem módosíthatja.
e) Az önkormányzati határozat elleni bírósági eljárás kezdeményezési joga.
Jogsértő önkormányzati határozattal szemben kiadott eredménytelen törvényességi
felhívás esetén a kormányhivatal 15 napon belül kezdeményezheti a közigazgatási
ügyekben eljáró bíróságnál az önkormányzati határozat felülvizsgálatát. Az Mötv.
szerint ebben az esetben is csak a bíróság függesztheti fel a határozat végrehajtását,
ha annak végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna.
Az önkormányzati normatív határozatok felülvizsgálata során – figyelemmel a döntés
normatív jellegére – a Kp. XXV. fejezetének szabályai alapján jár el a közigazgatási
bíróság, egyéb esetekben a Kp. általános szabályait kell alkalmazniuk.
f) Önkormányzati határozathozatali és feladat-ellátási kötelezettség elmu-
lasztása. Amennyiben az önkormányzat valamely jogszabályban meghatározott
határozathozatali kötelezettségének vagy valamely törvényben meghatározott köte-
lező feladatának nem tesz eleget, a kormányhivatal kérheti, hogy a közigazgatási
ügyekben eljáró bíróság állapítsa meg ennek a tényét. Ha a bíróság megállapítja ezt,
s az önkormányzat feladat- és hatáskörrel rendelkező szerve a bíróság felhívására
sem tesz eleget ennek a feladatnak, akkor – a bíróság felhatalmazása alapján –
a kormányhivatal vezetője az önkormányzat költségére elrendelheti a teljesítést.
g) Törvényességi felügyeleti bírság. A kormányhivatal a helyi önkormány-
zattal vagy a társulással – azaz nem a mulasztó személlyel – szemben törvényes-
ségi felügyeleti bírságot állapíthat meg:
–– ha a jegyző a kormányhivatal felhívása ellenére a megadott határidőn belül nem
tesz eleget a jegyzőkönyv-megküldési kötelezettségének;
–– ha az érintett önkormányzati szerv határidőben nem tesz eleget a kormányhiva-
tal információkérésre irányuló megkeresésének;
–– ha a közigazgatási bíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzat jogalko-

tási, határozathozatali, feladatellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének nem tett
eleget és a bíróság által tűzött határidő eredménytelenül eltelt;
–– ha a kormányhivatal kezdeményezése alapján a képviselő-testület nem folytatja le
határidőben a polgármester, valamint a polgármester a jegyző ellen a fegyelmi eljárást;
–– ha az érintett ugyanazon jogszabályi kötelezettségét ismételten megszegi, azon-
ban az ismételten megsértett jogszabályi kötelezettség súlya nem indokolja más
törvényességi felügyeleti eszköz alkalmazását.
A törvényességi felügyeleti bírság esetenkénti legkisebb összege a közszol-
gálati tisztviselőkről szóló törvény szerinti illetményalap, legmagasabb összege
ennek tízszerese (2019-ben a bírság minimuma 38 650 Ft, maximuma 386 500 Ft).
A törvényességi felügyeleti bírság ugyanazon kötelezettség ismételt megszegése
vagy más kötelezettségszegés esetén ismételten is kiszabható. Az Mötv. meghatá-
rozza a törvényességi felügyeleti bírság kiszabásának elveit és a bírságot kiszabó
határozat tartalmi és sajátos formai feltételeit is. A bírság kiszabásával szemben
fellebbezésnek nincs helye, de közigazgatási per kezdeményezhető ellene.
Amennyiben az Mötv. törvényességi felügyeleti rendszerének általános jellem-
zőire tekintünk, azt emelhetjük ki, hogy az önkormányzati döntésekkel szembeni
jogok nem lépnek túl a törvényességi ellenőrzés eszközein. A rendeletek és a határo-
zatok felülvizsgálata során a kormányhivatal csak az eljárás megindítására jogosult,
de az általa jogsértőnek vélt döntések végrehajtását nem függesztheti fel, és a döntés
megsemmisítésének joga a bíróságot (kivételesen az Alkotmánybíróságot) illeti meg.
A döntéspótló jogkör viszont nagyon kemény beavatkozást tesz lehetővé. Az Mötv.
a jogalkotási, határozathozatali és közszolgáltatás-szervezési kötelezettség pótlásának
szabályaival az önkormányzati funkció védelmét középpontba helyező együttműkö-
dő felügyelet egyes elemeit vette át. Ezek a szabályok azonban a kormányhivatal fellé-
pését nem együttműködésként, hanem szankcióként határozzák meg. Ezáltal erősen
államigazgatás-centrikus, szankcionáló és nem kooperatív felügyeleti filozófiát
tükröznek, amit tovább erősít a törvényességi felügyeleti bírság intézményesítése.
Irodalom
Arden, Andrew – Baker, Christopher – Manning, Jonathan: Local Government Cons

titutional and Administrative Law. London, 2008.
Barabás Gergely – Baranyi Bertold – Fazekas Marianna (szerk.): Kommentár az általá-
nos közigazgatási rendtartásról szóló törvényhez. Budapest, 2018.
Bäck, Henry: The Institutional Settings of Local Political Leadership and Community
Involvement. In Haus, Michael – Heinelt, Hubert – Stewart, Murray (eds): Urban
Governance and Democracy. Leadership and Community Involvement. New York –
London, 2005.
Bingham, Richard D. – Hedge, David: State and Local Government in a Changing Society.
New York, 1991.
Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán (szerk.): Alkotmányos tanok I. Budapest,
2018.
Bradley, A. W. – Ewing, K. D.: Constitutional and Administrative Law. London, 2011.
Fábián Adrián (szerk.): Válogatott önkormányzati modellek. Budapest–Pécs, 2012.
Ferguson Jr., Charles B.: Hamlets: Expanding the Fair Share Doctrine Under Strict Home
Rule Constitutions. Emory Law Journal, (2000) 1.
Gern, Alfons – Brüning, Christoph: Deutsches Kommunalrecht. Baden-Baden, 2019.
Heinelt, Hubert – Klepas, Nikolas H.: Typologies of Local Government Systems. In Bäck,
Henry – Heinelt, Hubert – Magnier, Annick (eds): The European Mayor. Political
Leaders in Changing Context of Local Democracy. Wiesbaden, 2006.
Heringa, Aalt Willem – Kiiver, Philipp: Constitutions Compared. An Introduction to
Comparative Constitutional Law. 2nd edition. Antwerp–Oxford–Portland, 2009.
Hoffman István: Önkormányzati közszolgáltatások szervezése és igazgatása. Az elmélet
és a gyakorlat tükrében. Budapest, 2009.
Hoffman István: Gondolatok a 21. századi önkormányzati jog fontosabb intézményeiről
és modelljeiről. A nyugati demokráciák és Magyarország szabályozásainak, valamint
azok változásainak tükrében. Budapest, 2015.
Hoffman István – Rozsnyai Krisztina: Önkormányzatiság és normakontroll. Közjogi
Szemle, (2014) 1., 25–33. o.
Horváth M. Tamás: Helyi közszolgáltatások szervezése. Budapest–Pécs, 2002.
Horváth M. Tamás – Bartha Ildikó (szerk.): Közszolgáltatások megszervezése és politi-
kái. Merre tartanak? Budapest–Pécs, 2016.
Kahl, Wolfgang: Die Staatsaufsicht. Tübingen, 2000.
Kaltenbach Jenő: Az önkormányzati felügyelet. Szeged, 1991.
Kandeva, Emilia (ed.): Stabilization of Local Governments. Budapest, 2000.
Kecső Gábor: A helyi önkormányzatok pénzügyi jogi jogállása. A jogállást meghatározó
jogintézmények a bevételi oldalon: Anglia – USA – Magyarország. Budapest, 2016.
Küpper, Herbert: A helyi önkormányzás joga. In Jakab András (szerk.): Az Alkotmány
kommentárja. Budapest, 2009.
Loughlin, John – Hendriks, Frank – Lidström, Anders (eds): Oxford Handbook of Local
and Regional Democracy. Oxford, 2011.
Lőrincz Lajos (szerk.): Közigazgatás az Európai Unió tagállamaiban. Összehasonlító
közigazgatás. Budapest, 2006.
Madarász Tibor: Városigazgatás és urbanizáció. Budapest, 1971.

Marcou, Gérard – Verebélyi, Imre (eds): New Trends in Local Government in Western
and Eastern Europe. Brussels, 1993.
Mayer, Heinz: Das österreichische Bundes-Verfassungsrecht. Kurzkommentar. Wien, 1997.
Mouritzen, Poul Erik – Svara, James H.: Leadership at the Apex. Politicians and
Administrators in Western Local Governments. Pittsburgh, 2002.
Munteanu, Igor – Popa, Victor (eds): Developing New Rules in the Old Environment.
Budapest, 2001.
Nagy Marianna: A helyi-területi önkormányzatok és az Alaptörvény. Közjogi Szemle,
(2017) 4., 16–27. o.
Nagy Marianna – Hoffman István (szerk.): A Magyarország helyi önkormányzatairól
szóló törvény magyarázata. Harmadik, hatályosított kiadás. Budapest, 2016.
Neuhofer, Hans: Gemeinderecht. Zweite, völlig neubearbeitete Auflage. Wien – New
York, 1998.
Rozsnyai Krisztina: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben. A magyar közigazga-
tási perrendtartás európai fejlődési tendenciákhoz illeszkedő kodifikációjának egyes
előkérdései. Budapest, 2018.
Schmidt, Torsten Ingo: Kommunalrecht. Tübingen, 2011.
Schmidt-Assmann, Eberhardt (Hrsg.): Besonderes Verwaltungsrecht. Berlin, 2005.
Strönholm, Stig: An Introduction to Swedish Law. Deventer–Boston–Antwerpen–
Frankfurt, 1981.
Szamel Katalin – Balázs István – Gajduschek György – Koi Gyula (szerk.): Az Európai
Unió tagállamainak közigazgatása. Budapest, 2011.
Verebélyi Imre (szerk.): Az önkormányzati rendszer magyarázata. Budapest, 1999.
Verebélyi Imre (szerk.): Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai. Budapest,
2000.
Vlachos, Georges: Les principes généraux du droit administratif. Paris, 1993.
Waechter, Kay: Kommunalrecht. Ein Lehrbuch. 2., überarbeitete Auflage. Köln–Berlin–
Bonn–München, 1995.
Walter, Robert – Mayer, Heinz: Grundriß des österreichischen Bundesverfassungsrechts.
Wien, 1992.
Wehling, Hans-Georg (Hrsg.): Kommunalpolitik in Europa. Stuttgart–Berlin–Köln, 1994.
Wilson, David – Game, Chris: Local Government in the United Kingdom. 2nd Edition.
London, 1998.
XII. A köztestületek
1. Fogalmi kérdések..............................................................................................................................313
a) A köztestület törvényi fogalma................................................................................................313
b) A köztestületek mint közjogi önkormányzatok .......................................................................316
2. A köztestületek osztályozása .........................................................................................................317
3. A köztestületek működése............................................................................................................. 320
a) A tagsági jogviszony.................................................................................................................321
b) A szervezeti felépítés.............................................................................................................. 324
c) A köztestületek feladatai és jogosítványai.............................................................................. 325
4. A köztestületek feletti állami felügyelet......................................................................................... 329
Irodalom................................................................................................................................................331
1. Fogalmi kérdések
a) A köztestület törvényi fogalma
A közigazgatási szerv fogalmának meghatározása során már röviden utaltunk rá,

hogy a közigazgatás feladatait nem csak az eddig tárgyalt közigazgatási szervek
valósítják meg, hanem többféle, a közigazgatási szervezetrendszeren kívüli szerve-
zettípus is szerepet kaphat ezekben. Ezek egy része tisztán közjogi szervezet, másik
részüket a közjog és a magánjog határán elhelyezkedő szervezettípusok alkotják,
továbbá vannak magánjogi szervezetek is. Ezek közül meghatározott igazgatási
feladatok elvégzésére megalkotott szervezettípus a köztestület.
A köztestületekre vonatkozó elméleti felfogások igen eltérőek, jogrendszerenként,
sőt a köz- és magánjogot művelők körében is különbözőek. Vannak olyan országok,
ahol a köztestületeket a közjogi önkormányzatok egyik fajtájaként, személyi (korpo-
ratív, nem területi) alapon létrejött önkormányzatként definiálják, és az ún. „közvetett
közigazgatás” részének tekintik – csakúgy, mint a területi alapon működő települési,
területi önkormányzatokat (például Németország). Magyarországon a köztestületeket
sem az elmélet, sem a tételes jogi szabályozás nem tekinti közigazgatási szervnek,
hanem olyan – a köz- és magánjog határán lévő – személyegyesülésnek, melyre a tör
vényalkotó közigazgatási feladatokat ruház, és ezek megvalósításhoz közhatalmat
biztosít számukra.
Magyarországon a köztestületek – az európai kontinentális közigazgatási jogfej-

lődéssel megegyezően – a 19. század utolsó harmadában jelentek meg, elsősorban
szakmai kamaraként, illetőleg ún. reáltestületként (vízitársulatok, hegyközségek).
A közjogi szervezettípusok általános szabályozására azonban a magyar jogrendszer-

ben soha nem került sor, így a köztestületek általános szabályozása sem történt meg
a két világháború közötti időszakban sem, jóllehet a köztestületek köre számottevően
bővült.
A II. világháború után ezek jórészét megszüntették, részben fasiszta korporatív
jellegük miatt. A szocialista politikai és állami berendezkedés nem is tudott mit kez
deni ezekkel a félállami-félcivil intézményekkel, maga a szervtípus is megszűnt, helyébe
a „társadalmi szervezet” átfogó kategóriája lépett. A köztestület mint szervtípus 1994-
ben tért vissza a magyar jogrendszerbe, a régi Ptk. 1993. évi módosításával. A törvény-
módosítás egyik határozott célja az éppen volt, hogy megteremtse „az állam és a civil
szféra köztes, változó mozgásterében létesülő új közjogi személyek (köztestület, közala-
pítvány) magánjogi jogviszonyokban való részvételének lehetőségét.” (Indoklás) A régi
Ptk. általános köztestület-fogalmára alapozva – külön törvényekben – számos új köztes-
tületet hoztak létre.
Az új Ptk. előkészítése során a szabályozási koncepció a piaci viszonyok, a magán-
forgalom szabályozását tűzte célul. Ebből következően az új Ptk. már nem tartalmaz
közjogi vagy közjogias szervezettípusokra vonatkozó rendelkezéseket. A köztestüle-
tek általános fogalmának meghatározása is kikerült a Ptk.-ból, és a közalapítványok
megszüntetéséről és államháztartási szabályok módosításáról (!) szóló salátatörvény-
ben kapott helyet (2006. évi LXV. törvény – a továbbiakban: Köztest.tv.).
A köztestületnek jelenleg van tehát általános törvényi definíciója. Eszerint: „A köz

testület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, amely-
nek létrehozását törvény rendeli el. A köztestület a tagságához, illetve a tagsága által
végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot lát el. A köztestület jogi személy”
[Köztest.tv. 8/A. § (1) bekezdés]. A közfeladat ellátásához a köztestület – törvény-
ben meghatározott – jogosítványokkal ruházható fel, és ezeket önigazgatása útján
érvényesíti. A köztestületek a hozzájuk rendelt közfeladatokat rendszerint kizáróla-
gos jelleggel, monopolhelyzetben látják el. Ezzel is összefüggésben a köztestületek
egy részénél törvény kényszertagságot írhat elő, azaz meghatározott tevékenység
csak köztestület tagjaiként folytatható. Ez biztosítja, hogy a monopolizált közfela-
datot a köztestület az adott tevékenységet végző valamennyi jogalannyal szemben
gyakorolni tudja.
Az, hogy a jogalkotó a köztestületet az egyesület közjogias változatának tekin-
ti, abból derül ki, hogy a köztestületekre – mögöttes szabályként – a Ptk.-nak az
egyesületre vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni. A kétféle személyegyesülés
azonban lényegi vonásokban különbözik. Az eltéréseket az alábbi táblázat mutatja
be:
A köztestületek 315 i
4. táblázat. Az egyesületek és a köztestület összehasonlítása
Egyesület Köztestület
létrehozás tagok törvény
+ bírósági nyilvántartás + bírósági nyilvántartás
rendeltetés tagok szervezése saját céljaikra tagok szervezése közcélokra
feladatok tagok által elhatározott, – törvényben előírt közfeladat
„civil” feladatok – „civil feladatok”
jogosítványok alapszabályban elfogadott belső – közigazgatási/közhatalmi jogkörök
igazgatási jogok – belső igazgatási jogok
állami felügyelet (polgári ügyekben eljáró) bíró- államigazgatási szerv vagy ügyészség
ság, ügyészség + közigazgatási ügyben eljáró bíróság
Látható, hogy a köztestület törvényi fogalma csak a legalapvetőbb fogalmi jegyek meg
határozására törekszik, ugyanúgy, mint a régi Ptk.-beli definíció, melynek minden
elemét átvette. A törvényalkotó minden mást a köztestületet vagy köztestületfajtát
létrehozó „különös” törvényi szabályozásra utal. Korábban a Ptk.-ban való elhelye-
zés és az egyesületi jog mögöttes alkalmazhatósága a köztestületek „civil” jellegét
támasztotta alá, és azt sugallta, mintha a köztestület az egyesületnek valamiféle
„mutációja” volna.
Nem véletlen, hogy a legtöbb köztestület létrehozásakor – különösen a köte-
lező tagságra épülő kamarákkal szemben – újra és újra megfogalmazódott az az
alkotmányos kifogás, hogy az adott köztestület az egyesüléshez való alkotmányos
jogot sérti. A kifogások rendre eljutottak az Alkotmánybíróságra, így a köztestüle-
ti „különös” szabályozással párhuzamosan viszonylag széles körű és következetes
alkotmánybírósági gyakorlat is kialakult a köztestületek létesítéséről, rendeltetésé-
ről és különösen a tagsági viszony értelmezéséről.
Az Alkotmánybíróság először az ügyvédi kamarákról szóló 22/1994. (IV. 16.)
AB határozatában mondta ki – összhangban az Emberi Jogok Európai Bírósága ér
telmezésével –, hogy a köztestületek nem az egyesülési jog alapján létrejövő civil
szervezetek, hanem közjogi alanyok, melyek létrehozásáról a törvényalkotó – és
nem a tagok elhatározása – dönt. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy köztestület alakí-
tása (és megszüntetése) kizárólag a törvényhozás kompetenciája, arra senki másnak
nincs joga.
A köztestület rendeltetését tekintve – ahogy erről már volt szó – az állam és
meghatározott tevékenységet folytató csoportok, hivatások, szakmák alanyai kö
zötti sajátos közvetítő intézmény, de éppen közjogi mivolta miatt alkotmányos
követelmény az is, hogy a köztestületre ráruházott közfeladathoz közelálló, vagy
azt részben átfedő tárgyú egyesületi vagy szakszervezeti szerveződéseket se korlá-
tozza, tehát ne monopolizálja, és ezáltal ne üresítse ki a tagok másfajta érdekképvi-
seletét, önszerveződését.
Alapvetően nem jogi kérdés annak eldöntése, mely szakmákban, milyen tevé-
kenységeket illetően célszerű élni a köztestület mint sajátos félállami közvetítő által
adott lehetőségekkel, vagy helyette mikor célszerű az adott hivatással, tevékenység-
gel kapcsolatos szakmai szabályozási, ellenőrzési és egyéb igazgatási feladatot állami,
helyi önkormányzati szervre telepíteni, egyértelművé téve ezáltal a feladat közigazga
tási jellegét. Ennek eldöntése nagymértékben függ a politikai rendszer egészétől, az
érdekképviselet és -közvetítés mechanizmusairól vallott állami, politikai felfogások-
tól, a civil társadalom kiterjedtségétől és történetileg kialakult szerepétől stb.
b) A köztestületek mint közjogi önkormányzatok
A törvényben meghatározott fogalmi elemek alapján a köztestületek önkormányzat-

tal rendelkező közjogi jogalanyok, ahol a minősítés minden eleme egyaránt fontos.
Közjogi jellege két alapvető, egymással összefüggő fogalmi elemében nyilvánul meg:
a köztestületek a tagok vagy a tagok által végzett tevékenységgel összefüggő köz
feladatot látnak el, ehhez törvényben rendelt jogosítványokkal bírnak. Ugyanakkor
a köztestület tagjait a törvényalkotó önigazgatási jogokkal, és a rájuk telepített, illető-
leg a saját feladataikat illetően autonómiával ruházza fel, ezért tekinthetjük a közjogi
önkormányzatok egyik fajtájának. A köztestületek egyúttal polgári jogi értelemben
is jogi személyek.
A köztestületeket az állam szerveivel szemben törvényben biztosított önkor-
mányzati jogok illetik meg. Így:
–– a belső szabályozás joga;
–– a szervezetalakítási jog;
–– az önálló igazgatás joga;
–– a tulajdonhoz való jog;
–– az önálló gazdálkodás joga;
–– a szövetkezési jog;
–– a javaslattételi, véleményezési jog.
A köztestületek közjogi önkormányzatiságából következően a törvényes műkö-
désük feletti állami felügyelet is alapvetően a helyi önkormányzatok feletti felügye-
let modelljét követi, és nem a civil szervezetekét. Ez a köztestületek esetében abban
nyilvánul meg, hogy a folyamatos törvényességi ellenőrzést és jelzést államigaz-
gatási szervek – mégpedig az ágazati miniszterek – látják el, és csak kivételesen
kapja meg ezt a jogkört az ügyészség. A döntés-felülvizsgálat – ugyancsak a helyi
önkormányzatokéhoz hasonlóan – bírósági hatáskör. A köztestületek közjogi jelle-
gét megerősítette a Kp. hatálybalépésével bevezetett módosítás, mely a köztestüle-
tek felügyeleti/ellenőrző szervei által indított pereket kivétel nélkül a Kp. hatálya
alá rendelte, és a közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz utalta.
A köztestület egyesületi vonásaihoz tartozik, hogy a törvényi szabályozáson

túl – főszabályként – bírósági nyilvántartásba vétel is szükséges a létrejöttéhez, és
nyilvántartásukat a civil szervezeteket nyilvántartó bíróságok végzik. Ugyancsak
az egyesületekkel megegyezően gazdálkodásukat tekintve nonprofit szervezetek,
melyekre az „egyéb szervezetekre” (nem költségvetési szervek és nem vállalkozá-
sok), azaz többek között a civil szervezetekre irányadó számviteli és gazdálkodási
rend vonatkozik. Ez alól az akadémiák kivételek, mert ezek az államháztartáson
belüli költségvetési gazdálkodás rendjét követik.
Látni kell azonban, hogy a köztestületek egyes fajtái eltérő mértékben hordoz-
zák a közjogi önkormányzatiság és az egyesületi működés jellemzőit. Ezek aránya
alapvetően a tagsági viszony jellegétől, a közfeladat tartalmától, ehhez kapcsolódó-
an az esetleges közhatalmi jogosítványoktól függ. Ehhez igazodik azután a köztes-
tület feletti állami felügyelet jogosítványainak tartalma és megosztása is.
2. A köztestületek osztályozása
A köztestületeket általában azon közigazgatási területek, ágazatok szerint szokták

osztályozni, melyben működnek. Az európai kontinentális jogrendszerekben bevett
tipizálás általában megkülönböztet gazdasági kamarákat, hivatásrendi kamarákat,
szociális célú köztestületeket (például a kötelező társadalombiztosítást szervező
biztosítókat, nyugdíj- és betegbiztosítási kasszákat), kulturális és tudományos terüle-
ten működő köztestületeket és ismerik a reáltestület fogalmát. Ez utóbbi olyan kény-
szertársulásokat jelent, melyekben a jogalkotó meghatározott ingatlan tulajdonosait,
művelőit kötelezi együttműködésre valamilyen közcél érdekében (ilyenek a különbö-
ző vízitársulatok, az erdőbirtokossági társulatok, a hegyközségek, vadásztársaságok).
A magyar jogban a fenti osztályozás csak részben használható, mert egyes
köztestületeknél meglehetősen esetleges az, hogy miért is ezt a szervezeti formát
választotta a törvényalkotó. Másrészt a magyar jog számos, az európai országok-
ban ismert köztestületfajtát tisztán magánjogi szervezetként határoz meg (például
– a hegyközségeket kivéve – az említett reáltestületeket), illetve a kötelező társada-
lombiztosítás államigazgatási megszervezése miatt nálunk nincsenek köztestületi
biztosítók.
A magyar szabályozás alapján az egyes köztestületfajtákat – a közfeladataik
tartalma szerint – a következő csoportokba tudjuk sorolni:
a) Kamarai típusú köztestületek. Ezek közös jellemzője, hogy valamilyen
szakma, hivatás vagy gazdasági tevékenység alanyait fogják össze. A kamara
alapvető rendeltetése a tagok oldaláról az érdekközvetítés és érdekképviselet az
állam szervei felé, a tagokkal szemben pedig a szakmai működés bizonyos – a jogi
szabályozás alatti – normáinak a megalkotása és érvényesítése egyfajta „közellen

őrzés” és felelősségre vonás révén.
aa) Szakmai kamarák. Meghatározott hivatások gyakorlóit tömörítik – rendsze-
rint kötelező tagság alapján egyetlen kamarába vagy kamarai szervezetrendszerbe.
Ezek a hivatások olyan szakmák művelését jelentik, melyek személyes szolgáltatá-
sokat nyújtanak, és szorosan kapcsolódnak az emberek alapvető jogainak gyakor-
lásához, egyúttal magas színvonalú szellemi tevékenység maga a szolgáltatás is
(orvosok, gyógyszerészek, ügyvédek, közjegyzők, építészek, könyvvizsgálók stb.).
E szolgáltatások piacán a minőség, a megbízhatóság, a szolgáltató személyes és
szakmai kvalitásai, valamint a szolgáltatást igénybe vevő különleges védelme olyan
értékek, melyek biztosítására mindenhol többszintű garanciarendszer jött létre.
E garanciarendszer egyik pillére a szolgáltatás részletes állami szabályozása, és
rendszerint erőteljes a közhatalmi (hatósági) beavatkozás a piacra lépésnél (például
engedélyezés), a szolgáltatás nyújtása során (folyamatos hatósági felügyelet), illető-
leg hatósági szankciók alkalmazása (is) a szakmai szabályok megszegése, a hibás
szolgáltatás esetén (például bírságok, működés időleges felfüggesztése, működési
engedély visszavonása stb.).
A garanciarendszer másik intézménye a kontinentális, elsősorban a német–
osztrák jogterületen a köztestületi kamara, mely bizonyos hivatás gyakorlóit kény-
szertagság révén teljes körben összefogja, és sajátos önigazgatásában – az állami
közhatalom helyett, illetve mellett – a tagokkal szemben gyakorolja a szakmai
önszabályozást, valamint a szakmai ellenőrzést és felelősségre vonást.
ab) A közszféra karai. Ide tartoznak: a tankönyv más fejezeteiben tárgyalt Magyar
Kormánytisztviselői Kar és a Magyar Rendvédelmi Kar, továbbá a Nemzeti Peda
gógus Kar. Feladataikat tekintve a szakmai kamarák sajátos változatának tekinthetők,
de esetükben az önszabályozó és a „közellenőrző” funkció lényegesen kisebb szere-
pet játszik. A közszolgálattal szemben támasztott fokozott elvárások és a közszol-
gálatban állók többletkötelezettségei indokolhatják kötelező tagsággal rendelkező
„karok” létrehozását, de ezt a célt eredményesebben és hatékonyabban képes ellátni
a közszolgálat hierarchikus felépítése és sajátos felelősségi formái, például a munkál-
tatói fegyelmi felelősségre vonás lehetősége. A közszolgálatban ugyanis – szemben
a fenti szakmai kamarák tagságával, akik gyakran „önfoglalkoztatók” – függelmi
viszonyban álló alkalmazottak dolgoznak. Lényegesen fontosabb szerepe lehet ezek-
nek a „karoknak” az érdekképviseletben, mert létrehozásuk esetén a törvényi szabá-
lyozás voltaképpen kijelöli azt az egyetlen érdekképviseletet, mellyel adott közszolgá-
lati csoport ügyeiben kizárólagosan egyeztetnek az állam szervei.
ac) Gazdasági kamarák. Ezek a hivatásrendi kamarákba nem tartozó vállalko-
zások köztestületei. Létrehozásukban sokkal kevesebb objektív szempontot lehet
kiemelni, így intézményesítésük inkább a törvényalkotó politikai szándékától függ,
mint ahogy az is, hogy kötelező vagy önkéntes tagságot ír-e elő bennük.
Gazdasági kamarák nálunk a kereskedelmi és iparkamarák és az ezeket összefogó

Magyar Kereskedelmi és Iparkamara. Ezekben a vállalkozások tagsága önkéntes.
Szintén gazdasági kamara a Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési
Kamara, de ebben már kötelező a tagság.
b) Akadémiák. Az Alaptörvény szerint Magyarországon két köztestületi akadé-

mia működik, az 1825-ben alapított Magyar Tudományos Akadémia, és a 2011-ben
életre hívott Magyar Művészeti Akadémia. Rendeltetésük a tudomány, illetőleg
a művészetek művelése, támogatása és képviselete. 2019. augusztus 31-ig az MTA
kutatásszervezési feladatokat is ellátott, mert kutatóintézeteket tartott fenn, de az
intézeteket törvény állami irányítás alá vonta.
c) A gazdasági élet egyéb (nem kamarai típusú) köztestületei. Közös jellem-
zőjük, hogy valamiféle minőségügyi, minőségvédelmi vagy eredetvédelmi felada-
tot látnak el.
Ezek a Magyar Szabványügyi Testület, a hegyközségi rendszer és a Pálinka Nemzeti

Tanács. A szabványügyi testület kidolgozza és kibocsátja a nemzeti szabványokat, míg
a hegyközségek és ezek területi és országos szervezetei a szőlők és a borok eredet- és
minőségvédelmét, a Pálinka Nemzeti Tanács pedig a minőségi pálinkatermelést segíti
elő.
d) Állami közhatalmi tevékenységet segítő köztestületek. Ide sorolhatók az ön

kormányzati tűzoltóságok, az Országos Polgárőr Szövetség és a Magyar Corvin-
lánc Testület.
Az önkormányzati tűzoltóságokat a törvényalkotó nem önkormányzati szervként,

hanem köztestületként határozta meg: tagjai a települési önkormányzat (önkormány-
zati társulás) és a helyi tűzoltó egyesület. Magyarországon hivatásos állami tűzoltóság
csak a megyei jogú városok és további mintegy 70 város szintjéig kiépített, a többi tele-
pülésen létrehozható a köztestületi önkormányzati tűzoltóság. Ezeknek nincs hatósági
jogköre, a hivatásos tűzoltósággal együttműködve és irányítása alatt a tüzek megelő-
zésében és a tűzoltásban vesznek részt. A köztestületi működés nem igazán adekvát e
szervezetek feladataival. Sokkal megfelelőbb forma lenne önkormányzati intézmény-
ként, akár a helyi közrendvédelem körében szabályozni.
Köztestület az Országos Polgárőr Szövetség, mely a településeken működő polgárőr
egyesületeket fogja össze. Közfeladata a nyilvántartás vezetés, a polgárőr-igazolvá-
nyok kiadása és a polgárőrökkel szembeni panaszok elbírálása. Ez rokon vonásokat
mutat a közszféra karaival. Az országos szervezet köztestületi feladatait a polgárőrök-
nek a helyi közrendvédelemben, tehát az államilag szervezett rendészeti tevékenységé-
ben való közreműködése indokolhatja.
A törvényalkotó akaratából köztestület a Magyar Corvin-lánc Testület, melynek tagjai

azok, akik már megkapták a Corvin-láncot. Feladatuk, hogy javaslatot tegyenek ennek
az állami kitüntetésnek az adományozására.
e) Sportköztestületek. A sportigazgatásban és a sport finanszírozásában több

köztestület is közreműködik. Ezek közül kiemelkedő a Magyar Olimpiai Bizottság
és a Magyar Paralimpiai Bizottság, további köztestületek a Nemzeti Versenysport
szövetség, a Nemzeti Diák, Hallgatói és Szabadidősport Szövetség és a Honvédelmi
Sportszövetség. A sportköztestületekben sportszövetségek, sportági szakszövetsé-
gek és az alapszabályokban nevesített természetes személyek alkotják a tagságot.
Ezeket a köztestületeket a sporttörvény a „sport civil igazgatási és érdekképviseleti

rendszere” fejezeti cím alatt tárgyalja, ami azt jelzi, hogy a törvényalkotó maga is civil
szervezetként tekint rájuk. Ezt erősíti az is, hogy a sportköztestületek felett nem állam-
igazgatási szerv, hanem az – egyesületekkel megegyezően – az ügyészség gyakorol
törvényességi ellenőrzést.
3. A köztestületek működése
A köztestületek működése során közigazgatási jogi szempontból három relációt

különíthetünk el.
a) Ahogy a törvényi definícióban is olvashattuk, a köztestületek alapvető rendel-
tetése, hogy a tagjaikhoz vagy az általuk végzett tevékenységhez kapcsolódóan lás
sanak el olyan közfeladatokat – ezen belül közigazgatási feladatokat –, amelyeket
célszerűbb a tagok önigazgatására, s nem a klasszikus közigazgatási szervekre bízni.
Az első reláció tehát a köztestület és a tagok viszonya, illetőleg a köztestület belső
működése, ideértve belső szervezeti felépítést és kapcsolatokat is.
b) A második reláció a köztestületek kifelé irányuló, döntően hatósági tevékeny
sége. A köztestületek az Ákr. szabályai alapján mint „egyéb (nem közigazgatási) szer-
vek” hatósági jogkörrel ruházhatók fel. Eljárásukra ezekben az ügyekben – mint bármely
más hatóság esetében – a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályai, valamint
az adott ügyfajtára vonatkozó különös anyagi jogi és eljárásjogi szabályok az irány-
adók, és a hatósági cselekményeik (mulasztásuk) közigazgatási per tárgyát képezhetik.
c) A harmadik viszonyrendszer a köztestületek és az állam szerveinek viszonya.
Ennek egyik oldala a köztestületek érdekképviseleti szerepe az állam szervei felé. Az
állam oldaláról megnyilvánuló tevékenység pedig a köztestületek állami – törvényes-
ségi szempontú – felügyelete.
a) A tagsági jogviszony
A tagsági jogviszony fajtái

Az eddigiekben is többször említettük, hogy a köztestületek – a törvényi létrehozá-
son túl – abban különböznek az egyesületektől, hogy egy részüknél a törvényalkotó
kötelező tagságot ír elő: azaz meghatározott tevékenység (hivatás, szakma, gazdasági
vállalkozás) csak köztestület tagjaként folytatható. Miután az azonos tevékenységet
folytatók csoportját tekintve a törvényalkotó egy köztestületet vagy egy összefüggő
köztestületi szervezetrendszert hoz létre, országos szinten egyetlen központtal, ez
egyúttal azt is jelenti, hogy mindenki ennek az egyetlen szervezetnek (szervezetrend-
szernek) a tagja. Ez tipikus a hivatásrendi kamaráknál és karoknál, de kötelező tagság
van az agrárkamarában is. Néhány köztestületnél előfordul, hogy a szabályozás a te
vékenység gyakorlói körében bizony sajátosságok alapján különbséget tesz, és a tevé-
kenységet folytatók közül csak egy szűkebb kört kötelez tagsági viszony létesítésére.
A hegyközségek jogszabályban meghatározott borvidéken lévő településeken működ-

nek. E településen a hegyközségben azonban csak az árutermelő tevékenységet folytató
szőlészekre és borászokra terjed ki a kötelező tagság, a kiskert-tulajdonosok önkéntes
tagok lehetnek.
A kötelező tagsági viszony több alkotmányossági kérdést is felvet. Miután a kötele-

ző tagság alapvetően a kamarai típusú köztestületekre jellemző, nem véletlen, hogy
az ezekre vonatkozó törvényi szabályozást támadták meg rendre az Alkotmány
bíróságnál. A beadványok általában két kérdés köré csoportosították az alkotmányos
kifogásaikat. Az első – amire már utaltunk – az volt, hogy a köztestület törvényi létre
hozása sérti az egyesüléshez való alkotmányos jogot. Másik ellenérvként azt hozták
fel, hogy a kötelező kamarai tagság előírása a foglalkozás feltételeként sérti a vállalko-
zás szabadságának, illetőleg a munka és foglalkozás szabad megválasztásának alkot-
mányos jogát. E kérdésben az Alkotmánybíróság minden esetben az alapjog-korlátozás
szokásos „szükségesség–arányosság tesztjét” alkalmazta, azaz azt vizsgálta, hogy
a jog korlátozása szükséges-e valamely másik alkotmányos alapjog védelme érdekében,
illetőleg a korlátozás arányban áll-e a célzott jogvédelemmel. Az Alkotmánybíróság
az adott szakma (tevékenység) sajátosságait tüzetesen megvizsgálva esetről esetre
– kamarai szabályozásonként – adott választ erre a kérdésre.
Az ügyvédi tevékenységnek a jogvédelemben és az igazságszolgáltatásban való közre-

működésében, az orvosok esetében a gyógyításnak az élethez és a testi épséghez való
jog biztosításában betöltött szerepe miatt utasította el a kötelező kamarai tagságot
támadó beadványokat. Ugyanezt a tesztet azonban már nem állta ki a vadászkamara
szabályozása, mert az Alkotmánybíróság nem ítélte alkotmányosan védhetőnek a nem
hivatásos vadászok (sportvadászok) kötelező kamarai tagságának előírását. Az alkot-

mánybírósági döntés nyomán a jogalkotó végül itt is az önkéntes tagság lehetőségét
nyitotta meg számukra.
Önkéntes tagság esetén a jogi szabályozás rendszerint abba szól bele, hogy kik
kezdeményezhetik a köztestületi tagságukat, továbbá esetenként különleges tagsági
viszonyokat intézményesít (például az akadémiák esetében a rendes és levelező tag
akadémikusokat, illetve a tiszteleti vagy a külső tagokat).
A tagsági jogviszony keletkezése és megszűnése

Nyilvánvaló, hogy az önkéntes tagság tagfelvételi kérelem alapján, a köztestület
egyedi döntésével keletkezhet. Hasonlóképpen a megszűnés is általában a tag kilé-
pésével (halálával, szervezet esetén megszűnésével) történik. Az egyesületi joghoz
hasonlóan azonban – kivételesen, a köztestület belső szabályai szerint – tagot ki is
lehet zárni. Ezek a döntések nem hordoznak közjogi – közhatalmi – vonást. Ennek
alapján ezeket a tagsági vitákat egészen 2018-ig egyesületi jogvitaként kezelték.
A kötelező tagság esetében kétféle megoldással élhet a jogalkotó.
a) Meghatározott tevékenységet, foglalkozást űzők ex lege a köztestület tagjaivá
válnak, amint a tevékenységük keretéül szolgáló jogviszonyba lépnek (ilyen kötelező
tagság van például a közszféra karaiban vagy az agrárkamarában). Hasonlóképpen
a tagsági jogviszony – a természetes okokat kivéve – csak akkor szűnik meg, ha a tag
felhagy a tevékenységgel, tehát megszűnik a tagság alapjául szolgáló jogviszony.
Ebből az is következik, hogy a köztestület nem tudja megszüntetni a tagsági jogvi-
szonyt egyedi, egyoldalú döntésével. A karoknál az a megoldás, hogy tag jogelle-
nes vagy a hivatást, tevékenységet súlyosan sértő magatartása esetén a felelősségre
vonást a munkáltató végzi (lásd például a kormánytisztviselő vagy a rendőr fegyelmi
felelősségre vonását), és ennek lehet egyik jogkövetkezménye az alapul fekvő jogvi-
szony megszüntetése, ami maga után vonja a köztestületi tagság megszűnését is.
Az agrárkamara vagy a hegyközség más szankciókat alkalmaz, például időlegesen
kizárhatja bizonyos szolgáltatásaiból a renitens tagot, vagy bírságot szabhat ki.
b) A kötelező tagságra épülő szakmai kamarák esetében a tagsági viszony egyedi
kamarai döntéssel keletkezik és szűnik meg. A kötelező tagsági viszony létét érin-
tő egyedi döntések jellegét és kibocsátásuk eljárási szabályait a jogalkotók hosszú
ideig nem döntötték el. A bírói gyakorlat azonban viszonylag hamar egységes állás-
pontra jutott abban, hogy a tagfelvétel és a tagsági viszony megszüntetése kérdésé
ben hozott döntés közhatalmi, hatósági határozat. A tagsági viszony keletkezése
és megszűnése tárgyában hozott kamarai határozatokat az Alkotmánybíróság is köz
hatalminak minősítette, és e határozatokkal szemben is előírta mindazokat az alkot-
mányos követelményeket, melyek a közigazgatási hatósági határozatokkal szem
ben irányadók, elsősorban a joghoz kötöttséget, mind anyagi jogi, mind eljárásjogi
szempontból. Ezt a követelményt ma már kielégítik a köztestületekről szóló törvé-

nyek, melyek rendszerint külön fejezetben szabályozzák a tagsági viszony keletke
zéséhez és megszűnéséhez kapcsolódó eljárásokat és döntéseket, közigazgatási
hatósági ügyeknek minősítve ezeket.
A Kp. hatálybalépése megszüntette azt a kettősséget, ami az önkéntes tagság
és kötelező tagság keletkezéséhez vagy megszűnéséhez kapcsolódó jogviták eltérő
bírói fórumrendszerében és perjogi szabályaiban fennállt. A Köztest.tv. a tagsági
viszony jellegétől függetlenül a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságok hatásköré-
be – és ezzel a Kp. hatálya alá – utalta az összes ilyen jogvitát.
Kötelező tagság esetén a tagsági jogviszony létéről való döntés voltaképpen az adott
személy vagy vállalkozás piacra lépésének megengedését vagy korlátozását jelenti.
Az Európai Unió Bírósága éppen ebből az aspektusból, a vállalkozások szabadságára
alapozott gazdasági verseny oldaláról értékelte a kamarai típusú szervezetek dönté-
seit, és állapította meg, hol húzódik meg a tolerálható vagy tilalmas versenykorlátozó
köztestületi magatartás határa. Az EUB gyakorlata a gyakran „vállalkozások vállal-
kozásának” titulált köztestületekkel kapcsolatban versenyjogi oldalról fogalmazta
meg azt a követelményt, hogy a köztestület által ellátott közfeladat szükségessé tegye
a kötelező tagságot és a versenykorlátozó kamarai önszabályozást, és az önrendelke-
zésnek, illetőleg a munka megválasztásának vagy a vállalkozás szabadságának ilyen
mértékű korlátozása arányos is legyen az ellátandó közfeladattal.
A tagsági jogviszony tartalma

A tagsági jogviszony – kötelező vagy önkéntes jellegétől függetlenül – minden
köztestület esetében magában foglalja a köztestület önigazgatásában való közre-
működés jogát, azaz minden tag rész vehet a vezető testületek és tisztségviselők
megválasztásában és egyúttal meg is választható ezekre. A tagok javaslatokat
tehetnek, véleményt nyilváníthatnak a köztestület működéséről, és igénybe vehetik
a köztestület szolgáltatásait. 2018-ig ezek az ügyek – szintén a tagsági viszony jelle-
gétől függetlenül – a köztestületekre mögöttesen irányadó „egyesületi” szabályozás
szerint alakultak. A tag/tagok által kezdeményezett ilyen jogvitákban az egyesületi
„kisebbségvédelmi” szabályok érvényesültek, melyeknek polgári perben lehetett
érvényt szerezni. A Kp. hatálybalépésével a köztestületek közjogi vagy magánjogi
szervtípusba tartozásnak kérdése a közjog javára dőlt el, mert a Köztest.tv. alapján
ezek a belső működéssel kapcsolatos tagsági jogviták is a közigazgatási ügyekben
eljáró bíróságok hatáskörébe kerültek.
A tag kötelezettségei közé tartozik, hogy – a tevékenységére vonatkozó jogi
szabályozáson túl – a köztestület belső szabályait is betartsa. Előfordulhat továbbá
adatszolgáltatási kötelezettség, és gyakran írnak elő tagdíjfizetést is.
b) A szervezeti felépítés
A köztestületek szervezeti felépítése aszerint tipizálható, hogy jogalkotó az azonos

tevékenységet folytatókat egyetlen köztestületbe fogja össze, vagy egy szervezet-
rendszert alakít ki, melyben vannak területi szintű és országos szervezetek is.
Egyetlen, az egész országra kiterjedő köztestületként működnek például az aka
démiák vagy a sportköztestületek.
Az akadémiák szervezeti sajátossága, hogy költségvetési szerveket tarthatnak fenn.

Ilyenek voltak 2019. augusztus 31-ig az MTA által működtetett kutatóintézetek, és
továbbra is ilyen marad például az MTA könyvtára és levéltára.
A szervezetrendszert alkotó köztestületeket tekintve kétféle szervezeti felépítés

létezik.
a) A „föderatív” felépítés szerint a területi szervek is önálló jogi személyként
működő köztestületek (például az ügyvédi kamarák, a kereskedelmi és iparka-
marák vagy a hegyközségek), és ezek delegáltjaiból alakul meg az országos szintű
köztestület.
A hegyközségi szervezetben van egy közbülső – területi – szint is: hegyközségek →

borvidéki hegyközségi tanácsok → Hegyközségek Nemzeti Tanácsa.
b) A „központosított” megoldás az, hogy a jogalkotó egyetlen jogi személy köztes-

tületet hoz létre, és területi szinten ennek vannak jogi önállósággal nem rendelke-
ző szervezeti egységei (lásd például az agrárkamarát vagy a közszféra karait).
A köztestületek szervezeti felépítését vizsgálhatjuk horizontálisan is, amikor
egy-egy, önálló jogi személyként működő köztestület belső felépítését vesszük szem-
ügyre. A belső szervezetnek a sémája minden köztestületben azonos. A köztestü-
let legfőbb döntéshozó szerve a tagokból vagy a tagok – meghatározott eljárásban
megválasztott vagy delegált – képviselőiből álló közgyűlés (küldöttgyűlés). Ezek
viszonylag nagy létszámú és ritkán ülésező testületek, ezért a két közgyűlés közötti
időszakban a közgyűlés (küldöttgyűlés) által választott, leggyakrabban elnökségnek
hívott vezető testület – általános felhatalmazással – viszi az ügyeket. Minden köztes-
tületben működik felügyelő bizottság (felügyelő testület), melynek tagjait ugyancsak
a közgyűlés (küldöttgyűlés) választja meg. Feladata az, hogy folyamatosan figye-
lemmel kísérje az elnökség működését, és jogsértő vagy a köztestületi szabályokba
ütköző működés esetén kezdeményezze a közgyűlés összehívását. A köztestületek
választott tisztségviselői: az elnök, az alelnök(ök), a (fő)titkár, különböző bizott-
ságok, tagozatok stb. vezetői. Minden köztestület rendelkezik kisebb vagy nagyobb
létszámú igazgatási munkaszervezettel, melyben alapvetően munkaviszonyban

lévő alkalmazottak dolgoznak.
Ez alól kivételt jelentenek az akadémiák, melyek titkársági dolgozói köztisztviselők.
A munkaszervezet az elnökség irányítása és általában a (fő)titkár vezetése alatt

működik. Feladata a testületi és vezetői döntések előkészítése, végrehajtása.
A belső szervezet szabad kialakítása a szervezetalakítási önkormányzati jog
megnyilvánulása. A létrehozó törvény csak az alapvonalakat határozza meg, e kere-
teken belül a köztestületi belső szabályozás – rendszerint az alapszabály – rendelke-
zik részletesen az egyes szervezeti egységekről.
c) A köztestületek feladatai és jogosítványai
Önkormányzati feladat – közfeladat

A köztestületek feladatkörében is megkülönböztethetünk „önkormányzati” felada-
tokat és a törvényalkotó által rájuk ruházott feladatokat. Ez utóbbiakat nevezi
a köztestület törvényi definíciója „közfeladatnak”, melyekhez törvényben meghatá-
rozott jogosítványok rendelhetők.
A köztestületi feladatok abban különböznek a helyi önkormányzatok feladat-
összetételétől, hogy a köztestületek a közfeladataik körét saját elhatározásukból,
saját szabályozásuk révén nem bővíthetik, ennyiben tehát csak a törvényalkotó
által kijelölt „különös” feladat- és hatáskörben járhatnak el. Ebből az is következik,
hogy „önkormányzati feladataik” soha nem hordozhatnak közhatalmi jelleget, ezek
csupán a tagok tevékenységét, működését segítő, kiszolgáló, támogató szolgáltatá-
sok lehetnek.
A köztestület rendeltetéséből következik az is, hogy minden köztestületnek
kell, hogy legyen valamilyen közfeladata. Egyébként nincs alkotmányos indoka egy
ilyen személyegyesülés törvényi szabályozásának, mert enélkül a törvényalkotó
már valóban szükségtelenül és aránytalanul korlátozná az egyesüléshez való jogot.
A közfeladatok főbb csoportjai

A köztestületek közfeladatai a köztestületi működés mindhárom relációjához
kapcsolódnak.
a) Az államhoz való viszonyban a legfontosabb közfeladat az érdekképvise-
let, érdekérvényesítés. Ilyen feladatokat a civil szervezetek is ellátnak, a köztes-
tületek esetében mégis azért tekinthetjük ezt közfeladatnak, mert a köztestületekre
vonatkozó törvények külön nevesítik ezt, kötelezővé téve az állami szervek számára
a köztestületek bevonását a tagok tevékenységét érintő jogszabály-, illetve egyéb

döntés-előkészítésbe.
Van olyan köztestület, melynél jószerivel ezt az egyetlen közfeladatot lehet felmutat-
ni. Az Alkotmánybíróság a gazdasági kamarák létjogosultságát – sőt az 1994 és 1999
közötti kötelező tagságot is – éppen azzal indokolta, hogy „a legfontosabb gazdasági
csoportok általános és együttes érdekeinek kifejezése és képviselete” is olyan közfel-
adat, ami megalapozza a köztestületi intézményesítést és akár a kényszertagságot is”
[38/1997. (VII. 1.) AB határozat és 3149/2013. (VII. 24.) AB határozat].
Az érdekképviselet közfeladat mivoltát támasztja alá az a már említett sajátosság is,

hogy ha meghatározott szakmákban a törvényalkotó köztestületet hoz létre, ezzel
egyúttal kijelölheti az állam szerveinek a „tárgyalópartnereit” is, és mintegy mono-
polizálhatja az érdekképviselet ellátását.
b) A köztestület rendeltetéséből és az ezt kifejező törvényi definícióból követ-
kezik, hogy a köztestületek közfeladatai elsősorban a belső relációban valósulnak
meg, hiszen a tagságukhoz vagy a tagok által végzett tevékenységekhez kapcso-
lódnak. Ezek a közfeladatok és jogosítványok – ahogy a köztestületek osztályozásá-
nál láttuk – igen sokféle szakmában, tevékenységben megjelenhetnek. Az alábbiak-
ban ezek közül a legfontosabb, általánosítható feladat- és hatásköröket emeljük ki.
ba) A tagok tevékenységét érintő szabályozás. A köztestületek a létrehozá-
sukról szóló törvényekben nemcsak a belső szervezetük és működésük kialakításra
kapnak szabályozási jogot, hanem számos olyan kérdésben is, melyek a tagok tevé-
kenységét, működését, munkavégzését, szolgáltatásait érintik. Ezeknek – közvetet-
ten a köztestületi tag szolgáltatásait igénybe vevő, külső személyre, szervezetre is
hatása lehet.
Az ügyvédi tevékenységről szóló törvény 36 pontos felsorolásban rendelkezik arról,

hogy a Magyar Ügyvédi Kamara küldöttgyűlése milyen tárgykörökben alkothat
szabályzatot, és az utolsó pont szerint az Alapszabály további felhatalmazást adhat.
A teljesség igénye nélkül, néhány – nem a belső szervezetet és nem eljárási rende-
ket – szabályozó tárgykör: az ügyvédi hivatás és az ügyvédi tevékenység magatartá-
si szabályai (etikai szabályzat); az ügyvédi tevékenység gyakorlója névhasználata; az
ügyvédi tevékenységhez kapcsolódó reklámra vonatkozó követelmények; az ügyvédi
felelősségbiztosítás követelményei; az ügyvédjelöltek és a jogi előadók fogadalmának
szövege; az irodagondnok jogköre, feladatai, eljárásának és díjazásának részletszabá-
lyai; a letét- és pénzkezelés, valamint a letétnyilvántartás részletes szabályai; a pénz-
mosás és a terrorizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról szóló
törvénynek az ügyvédi tevékenységet érintő részletszabályai; az elektronikus ügyvédi
működés technikai feltételei; az iratok őrzése; a meghalt ügyvéd iratainak rendezése;
az ügyvédi levéltár működése; a külföldi ügyvédi joggyakorlat elfogadásának felté-

telei; az ügyvédi tevékenység folytatására alkalmas irodahelyiség követelményei stb.
E köztestületi szabályzatok nem jogszabályok, és 2018-ig a tagok számára voltakép-

pen nem is volt megfelelő jogvédelmi eszköz a szabályzatok tartalmával szemben.
A Kp. vezette be a tagok védelme érdekében e belső szabályokkal szembeni „konk-
rét normakontroll” lehetőségét. Eszerint a köztestület és a tagja közötti jogvitában
a tag nemcsak a sérelmezett egyedi köztestületi döntést támadhatja meg, hanem az
alapul fekvő köztestületi szabályozást is, ha a jogsérelem erre vezethető vissza.
bb) A szakmai szabályok érvényesítése, a tagokkal szembeni „közellenőrzés”.
E feladatkör ellátását döntően az etikai, illetőleg a fegyelmi felelősségre vonás joga
biztosítja. A hivatásrendi kamarák működésében az említett szakmai szabályozás és
ez a felelősségre vonási jogkör alapozza meg létüket, és ezek képezik közfeladataikat.
A magyar jog furcsa kettősséget hordoz a kötelező tagsággal működő köztes-
tületek egyedi, egyoldalú aktusai szabályozásában. Amint láttuk, a kötelező tagsá-
got eredményező tagfelvételi és a tagsági viszonyt megszüntető egyedi döntéseket
közhatalmi, hatósági aktusoknak tekinti, és a köztestületek „közigazgatási ügyfaj-
tái” körében helyezi el. Ezzel szemben az etikai/fegyelmi eljárásokat és az ezeket
lezáró egyedi, elmarasztaló döntéseket viszont nem értékeli közhatalmi jellegű-
nek. Az etikai/fegyelmi normasértések anyagi jogi tényállásait minden kamarai
köztestület esetében etikai/fegyelmi szabályzatok fogalmazzák meg, és rendszerint
ugyanezek határozzák meg az eljárási rendet is. Az eljárások egy- vagy kétfokúak,
ez utóbbi esetben első fokon területi köztestületi szerv dönt, és fellebbezés nyomán
másodfokon országos kamarai szerv jár el. A kamara végleges döntésével szemben
– a Kp. hatálybalépése óta – közigazgatási per kezdeményezhető.
Elméletileg megvizsgálva a kamarai fegyelmi/etikai jogkört, ezekben az ügyek-
ben a szakmai kamarák álláspontunk szerint egyértelműen egyedi közhatalmi dönté-
seket hoznak a saját tagjaikkal szemben. E jogosítványok elvi alapját éppen a szak-
mai kamarák alapvető rendeltetése képezi. Ez a rendeltetés az Alkotmánybíróság
a már hivatkozott 22/1994. (IV. 16.) AB határozata szerint – az Emberi Jogok
Európai Bírósága egyik döntésére visszautalva – a „közellenőrzés”, ami az adott
tevékenység állami ellenőrzése helyébe vagy mellé lép. A szakmai kamarák létreho-
zásának – és különösen a kötelező tagságnak – csak akkor van alkotmányos indoka,
ha a kamarai tagok „szakmája” (professziója) olyan különleges ellenőrzést igényel,
melyet csak olyan szaktudással bíró „ellenőrök” tudnak elvégezni, mint amilyennel
a szakma gyakorlói rendelkeznek, és ezért a „közellenőrzést” – vagy annak legalább
egy részét – célszerű a tagok önigazgatására épülő testületre ruházni.
bc) Információgyűjtés, feldolgozás, nyilvántartás. A köztestületek további
közfeladata lehet a tagjaikról vagy a tagok tevékenységéről szóló információk gyűj-
tése, feldolgozása, közzététele. Ezeknek az adatoknak egy része a köztestületek
által vezetett közhiteles nyilvántartásokban kap helyet, melyek információs bázi-

sul szolgálhatnak a köztestületi tagok szolgáltatásait, termékeit igénybe vevő külső
személyek számára is.
Ilyen például az ügyvédi kamarai nyilvántartás vagy a tervező és szakértő mérnökök,

illetőleg az építészek nyilvántartásai. Lényeges nyilvántartási szerepet tölt be az agrár-
kamara is a mezőgazdasági termelőket illetően.
bd) Szakmai továbbképzés szervezése. Ez szinte minden köztestületnél meg

jelenő feladatkör. Közfeladattá akkor válik, ha a köztestület szervezi és működteti
a kötelező továbbképzési rendszert, ami a munkavégzésnek, a tevékenység folyta-
tásának a feltétele.
be) Alternatív vitarendezési fórumok működtetése. Néhány köztestület vá
lasztottbíróságot vagy egyéb alternatív vitarendezési fórumot tart fenn és működtet,
melyek az e fórumokat választókkal szemben kötelező döntéseket hoznak, és ezek
a döntések – törvényi előírása alapján – állami közhatalommal is végrehajthatók.
Ilyen vitarendezési fórumok a kereskedelmi és iparkamarák mellett működő békéltető

testületek, melyek a kereskedő és a fogyasztó közötti jogvitákban járnak el. A Magyar
Kereskedelmi és Iparkamara mellett működik a Kereskedelmi Választottbíróság mint
állandó választottbíróság. Az agrárkamara is fenntart választottbíróságot földtulaj-
donnal kapcsolatos jogviták elbírálására. A Sport Állandó Választottbíróság pedig
a Magyar Olimpiai Bizottság keretében végzi ítélkező tevékenységét.
c) A köztestületi közfeladatok harmadik – kifelé ható – csoportját a klasszikus ható-

sági ügyek teszik ki, amikor a köztestület jogszabály felhatalmazása alapján, tőle
független jogalanyok számára jogot vagy kötelezettséget állapít meg. Ezt a jogkört az
a meglehetősen régi, általános közigazgatási hatásköri szabály alapozza meg, mely
szerint jogszabály a közigazgatás szervezetrendszerébe tartozó szerveken kívül is
feljogosíthat más szerveket is hatósági jogkör gyakorlására. Ezt a rendelkezést az
Ákr. is tartalmazza. A köztestületek hatósági jogalkalmazó tevékenysége sem tar
talmában, sem eljárási szabályozását tekintve nem különbözik a hagyományos köz
igazgatási szervek ilyen jellegű tevékenységétől.
Ilyen például a Magyar Vadászkamarának a vadászjegy kiállítására és érvényesítésére

való joga.
4. A köztestületek feletti állami felügyelet
Az állam szervei mind a magánjogi, mind a közjogi személyegyesülések, illető-

leg önkormányzatok felett gyakorolnak felügyelet. Ennek célja az, hogy biztosítsák
ezeknek az autonómiáknak a törvényes működését és védelmet nyújtsanak a tagok
vagy a velük kapcsolatba kerülők számára az esetleg törvénysértő működéssel
szemben. Míg azonban a magánjogi szervezetek állami felügyeletét – alapjogvé-
delmi, garanciális okból – a végrehajtó hatalomtól független állami szervek – az
ügyészség és a bíróságok láthatják el, addig a közjogi önkormányzatok feletti álla-
mi felügyeletben a közigazgatás szervei is részt vesznek.
2018-ig a köztestületi törvényi szabályozásban a köztestületek feletti állami
felügyelet hatásköri szabályai, a felügyeleti jogosítványok és ezek eljárási rezsim-
jei is köztestület-típusonként lényegesen eltértek egymástól. A köztestületek felet-
ti állami felügyelet ugyanazt a kettősséget hordozta, mint maga a köztestület.
Az állami felügyelet szabályaiban fellelhetőek voltak a közjogi önkormányzatok
feletti állami főfelügyelet vonásai és az egyesületek feletti felügyelet jellemzői
is. Az alapmodell kétségkívül a helyi önkormányzatok feletti állami felügyelet
volt, mely – mint láttuk – két szakaszból épül fel: egy közigazgatási szakaszból,
melynek rendeltetése a törvénysértés feltárása, és törvényességi felhívás révén
a törvénysértés kiküszöbölése az önkormányzat önigazgatásán belül, és egy bíró-
sági szakaszból.
a) A törvényességi felügyeleti/ellenőrzési szakasz. A folyamatos ellenőrző és
jelző tevékenységet a köztestületek esetében is jobbára államigazgatási szervek vég
zik. Ezek a köztestület ágazati hovatartozása szerinti miniszterek. A miniszterek kö
zötti hatáskörmegosztást ebben a tárgykörben is a kormánytagok feladat- és hatás-
körét szabályozó statútumrendelet határozza meg. A köztestületek egyes fajtáinak
állami felügyelete ugyanakkor az egyesületek feletti állami felügyeletre hajaz. Ez
különösen abban nyilvánul meg, hogy bizonyos köztestületek felett nem államigaz-
gatási szervek töltik be a folyamatos ellenőrző és jelző szerepet, hanem az egyesü-
letekével megegyezően az ügyészség. Közös azonban, hogy a folyamatos törvényes
ségi felügyelet (ellenőrzés) – hasonlóan a helyi önkormányzatokéhoz – kiterjed mind
a köztestületek normáira, mind az egyedi köztestületi döntésekre. Ez utóbbiaknál
szintén megjelenik az a korlátozás, hogy a törvényességi felügyeletet gyakorló nem
vizsgálhatja a köztestület egyedi ügyben hozott hatósági döntéseit, mert ezek ellen
csak az érintett léphet fel jogorvoslattal.
b) A bírósági szakasz. Bírósági eljárásra akkor kerül sor, ha a felügyelt/ellen
őrzött közjogi önkormányzat nem tesz eleget a törvényességi felhívásban foglal-
taknak, és nem korrigálja a törvénysértést. Ilyenkor a felügyeletet/ellenőrzést
gyakorló szerv bírósághoz fordulhat a törvénysértő aktus megsemmisítése iránt. Ez
a második – bírósági szakasz a helyi önkormányzatok esetében mindig is közigaz-

gatási per volt. A köztestületeket illetően viszont 2018 előtt az állami felügyeletnek
ez a bírósági szakasza – az egyes köztestületeket létrehozó külön törvények szerint –
vagy polgári bírósági hatáskörbe tartozott, és a régi Pp. általános szabályai szerint
folyt, vagy a közigazgatási perekre vonatkozó szabályok szerint kellett elbírálni
a törvényességi felügyeletet gyakorló keresetét. A Kp. szabályai és a hatályba
lépéséhez kapcsolódó törvénymódosítások végre közös nevezőre hozták az állami fel
ügyelet bírósági szakaszát. A Kp. különös perfajtaként bevezette a köztestületi
felügyeleti pert, és a Köztest.tv. általános érvénnyel kimondja, hogy ezek minden
köztestület esetében közigazgatási perek, függetlenül attól, hogy államigazgatási
szerv vagy az ügyészség látja-e el a felügyeleti (ellenőrzési) funkciót.
A bíróság hatásköre a köztestületi felügyeleti perekben valamelyest szélesebb,
mint a helyi önkormányzatok aktusaival és mulasztásaival szemben. Természetesen
a bíróság ezekben a perekben is elutasíthatja a törvényességi felügyeleti szerv kere-
setét vagy helyt adva annak megsemmisítheti a köztestület aktusát, és ha szükséges,
új eljárásra kötelezi a köztestületi szervet. Az aktus megváltoztatására csak nagyon
szűk körben van lehetőség, például a köztestületi normák esetén ezt a törvény eleve
kizárja.
Az általános döntési jogkörén túl azonban a bíróság a törvénysértés megállapí-
tása mellett:
–– összehívhatja a jogsértés orvoslására jogosult köztestületi szervet;
–– felfüggesztheti a jogsértő köztestületi szerv vagy tisztségviselő tevékenységét
a jogszerűség helyreállításig;
–– felügyelőbiztost rendelhet ki a köztestület törvényes működésének biztosításá-
ra és ellenőrzésére. A bíróság felhatalmazása alapján és a bírói ítéletben megvont
körben a felügyelőbiztos intézkedési jogosítványokkal is rendelkezhet, valamint
gyakorolhatja a köztestület egyes szerveinek és tisztségviselőinek feladat- és hatás-
köreit, amennyiben ez a törvényes működés helyreállításához szükséges.
Ezeket a speciális jogkövetkezményeket a bíróság együtt is alkalmazhatja.
Látható, hogy a bíróság nem oszlathatja fel a köztestületet, mert ahogy a köztestü-
let létrehozása, úgy a megszüntetése is csak törvényben lehetséges. Ezt pótolhatja
a felügyelőbiztos, aki időlegesen átveheti a köztestület önkormányzati vezető szer-
veinek, tisztségviselőinek a hatáskörét, és e szervek újraalakításáig, újraválasztásig
gyakorolja azokat.
Irodalom

352–403. o.
Barabás Gergely: A Kúria ítélete a Magyar Orvosi Kamara tagdíjszabályzatában foglalt
regisztrációs díjfizetési kötelezettséget előíró szabály hatályon kívül helyezéséről:
közigazgatási bíróság által gyakorolt normakontroll közigazgatási perben. Jogesetek
Magyarázata (JEMA), (2014) 4., 37–62. o.
Ereky István: A jogiszemélyek. Városi Szemle, (1928) 1., 49–112. o.; (1928) 5., 773–827. o.
és (1928) 6., 939–1000. o.
Fazekas Marianna: Szakmai kamarák és európaizálódás. Európai Tükör, (2007) 6., 28–47. o.
Fazekas Marianna: A köztestületek szabályozásának egyes kérdései. Budapest, 2008.
11–99. o.
Fazekas Marianna: Karok és rendek. In Patyi András – Lapsánszky András (szerk.):
Rendszerváltás, demokrácia és államreform az elmúlt 25 évben: Ünnepi kötet Verebélyi
Imre 70. születésnapja tiszteletére. Budapest, 2014. 137–145. o.
Gergely Jenő (szerk.): Autonómiák Magyarországon 1848–2000. I–III. kötet. Budapest,
2005.
Hoffman István – Rozsnyai Krisztina: Önkormányzatiság és normakontroll. Közjogi
Szemle, (2014) 1., 25–33. o.
Mussgnug, Reinhard: Das politische Mandat öffentlich-rechtlicher Körperschaften und
seine verfassugsrechtlichen Grenzen. In Staat und Völkerrechtsordnung. Festschrift
für Karl Doering. Heidelberg, 1989. 665–689. o.
Sárközy Tamás: Közjogi személyek a Ptk.-ban? Jogállam, (1993) 2. 41–50. o.
III. rész
Közszolgálat
XIII. A közigazgatás személyzete
1. A közigazgatás személyzetével szembeni elvárások ..................................................................... 335

2. Nyílt és zárt közszolgálati rendszerek............................................................................................. 338
a) A nyílt közszolgálati rendszer.................................................................................................. 338
b) A zárt közszolgálati rendszer................................................................................................... 340
3. A magyar szabályozás rendszere.....................................................................................................341
a) A magyar közszféra személyzeti rendszerének fő kategóriái..................................................341
b) A magyar közszolgálati szabályozás alakulása....................................................................... 344
4. A közszolgálati tisztviselőkre vonatkozó hatályos szabályozás..................................................... 347
a) A kormányzati szolgálati jogviszony és a közszolgálati jogviszony......................................... 347
b) A közszolgálati tisztviselői jogviszony keletkezése................................................................. 349
c) A közszolgálati tisztviselői jogviszony megszűnése.................................................................351
d) Az összeférhetetlenség........................................................................................................... 353
e) A karrierrendszer: a közszolgálati tisztviselői jogviszony tartalma........................................ 355
f) A közszolgálati tisztviselők felelősségi rendszere.................................................................... 364
g) A közszolgálati személyzeti igazgatás.................................................................................... 367
5. A magyar közszolgálati szabályozás útja a zárt rendszertől a nyílt rendszer felé.......................... 369
a) A szelekció szabályozatlansága............................................................................................... 369
b) A felmentés gumiszabályai...................................................................................................... 369
c) A karrierrendszer fellazítása.....................................................................................................370
Irodalom................................................................................................................................................371
1. A közigazgatás személyzetével szembeni elvárások
A közigazgatás személyi állománya azokat a közszolgálati tisztviselőket jelenti, akik

az állam alkalmazottaiként a közigazgatási feladatokat ellátják: eljárnak a konkrét
ügyekben, döntéseket készítenek elő, hoznak meg és hajtanak végre. Nyilvánvaló,
hogy az egyéb tényezők – például a jogi szabályozás, az infrastrukturális adottságok
vagy az ország hagyományai – mellett kulcsszerepük van abban, hogy a közigazga-
tás milyen minőségben valósítja meg a végrehajtó hatalom funkcióit. A közigazgatás
személyi állománya azokat az embereket jelenti, akik a közigazgatást kifelé, egyrészt
a társadalom, másrészt a politika irányában megjelenítik. Ez a kettősség alapvetően
meghatározza a közszolgálati szabályozást, hiszen a közigazgatást erről a két oldalról
érik impulzusok.
Társadalom alatt itt azokat az embereket és szervezeteket értjük, akik és ame
lyek a közigazgatástól közszolgáltatásokat vesznek igénybe, illetve akikkel,
amelyekkel szemben a közigazgatás közhatalmat gyakorol. Őket a jogi szabályo-
zás rendszerint – különösen a hatósági jogalkalmazás vonatkozásában – ügyfelek-
nek hívja. Az ügyfél részéről a személyzet kérdése úgy vetődik fel, hogy ki az, aki
336 Közszolgálat
az ügyében a közigazgatás nevében eljár (ez általában az ügyintéző, esetleg vezető

beosztású tisztviselő). Az ügyfél a közigazgatáshoz képest független jogalany, aki
hierarchikusan nincs alárendelve a közigazgatási szervnek vagy a tisztviselőnek,
de felette a közigazgatás valamilyen hatalmat gyakorol, hiszen ügyének elintézését
csak az államtól várhatja, ráadásul köteles eleget tenni a közigazgatás rá vonatkozó
döntéseinek. Az ügyfél alapvető elvárása a közigazgatással szemben az, hogy ügyét
minél gyorsabban és alaposabban intézze el.
A politika ebben a vonatkozásban a kormányzatot, illetve a kormányzatot
működtető politikai erőt jelenti, amely a választásokon felhatalmazást kapott az
ország kormányzására és programjának megvalósítására. Ehhez értelemszerűen
professzionális apparátusra van szüksége, amely a megfelelő szakértelem birtoká-
ban a konkrét ügyekben eljár, és ennek során az ország kormányzásában közremű-
ködik. A politika a közigazgatás személyzetéhez képest egyértelműen fölérendelt
helyzetben van, hiszen meghatározza a közigazgatási működés kereteit kijelölő jogi
szabályozás, valamint a kormányprogram tartalmát. Ezen túlmenően a közigazga-
tásban politikai vezetői tisztséget betöltő politikusok a közszolgálati tisztviselők
hivatali feletteseiként működnek.
Mind a társadalom, mind a politika több, gyakran egymásnak ellentmondó
elvárást fogalmaz meg a közigazgatás személyi állományával szemben.
1. Hatékonyság vs. jogszerűség. A közigazgatás korábban tárgyalt két alapel-
vének az ellentmondásai a közigazgatási személyzet relációjában is megjelennek.
A hatékonyság követelménye ebben a vonatkozásban azt jelenti, hogy a közigazga-
tási feladatokat a lehető legkisebb ráfordítással kell elvégezni. Az ügyfelek ennek
megfelelően általában azt várják a közigazgatástól, hogy ügyüket az eljáró tisztviselő
a lehető leggyorsabban, hiba nélkül és lehetőleg az ő javukra intézze el. Ezzel párhu-
zamosan a politikai vezetés abban érdekelt, hogy az általa vezetett-irányított szervek
alkalmazottai gyorsan, pontosan és olcsón hajtsák végre a kiadott feladatokat.
A közigazgatásban ugyanakkor több mint két évszázada alapelv a joghoz kö
töttség, amelynek értelmében a közigazgatás nevében eljáró személy csak azt teheti
meg, amire a jogszabály feljogosítja és csak olyan módon, ahogy azt lehetővé teszi.
Ez olyan eljárásrendet és kötöttségeket jelent, amelyek sok esetben lassítják és bo
nyolulttá teszik az ügyek elintézését (például a jogorvoslati jog biztosítása révén),
tipikusan éppen az ügyfelek érdekében. A jogszerűség követelménye a közhatal-
mi tevékenységek – jogalkotás és hatósági jogalkalmazás – területén a legerősebb,
tehát épp azokban a tevékenységfajtákban, amelyek a társadalom, illetve a politikai
vezető réteg szempontjából a legérzékenyebbek.
2. Rugalmasság vs. stabilitás. A közigazgatási tisztviselő az ügyfelekkel való
kapcsolattartás során általában akkor tekinthető rugalmasnak, ha képes alkalmaz-
kodni azok gyakran változó elvárásaihoz, igényeihez, helyt ad kezdeményezéseik-
nek és pozitívan fogadja ötleteiket. Az ügyfélnek az az érdeke, hogy ügyét minél
A közigazgatás személyzete 337 i
hamarabb megnyugtatóan rendezzék, amiért gyakran akár a jogszabályi előírások

megsértését sem tartja túl nagy árnak.
Ez szinte szó szerint így van a közigazgatás ↔ politika viszonylatában is, tehát
például egy miniszter szintén a fentieket várja el a minisztériumában dolgozóktól
az „akadékoskodás” helyett. A kormányzati politikának az az érdeke, hogy szaba-
don formálhassa a politikája végrehajtásán dolgozó apparátust: meghatározhassa az
összetételét, befolyást tudjon rá gyakorolni például a munkafeltételek (infrastruk-
túra, díjazás) alakítása útján, és végső soron eldönthesse, hogy kivel akar együtt
dolgozni és kivel nem. Nem utolsósorban az is fontos, hogy az apparátusban dolgo-
zók zökkenőmentesen hajtsák végre az utasításokat. A mindenkori kormányzat álta-
lában arra törekszik, hogy ezen a téren a lehető legkevésbé legyen megkötve a keze.
Mindezek mellett az is állandó elvárás a közszolgálattal szemben, hogy stabil
legyen. Ez jelenti egyrészt a személyi állomány viszonylagos állandóságát, vagyis
azt, hogy ne legyenek túlságosan gyakori személycserék sem a vezetők, sem az
ügyintézők szintjén. Ezt a fajta kiszámíthatóságot elsősorban az ügyfelek tartják
értéknek, hiszen ha az ügyüket intéző tisztviselő helyébe új ember lép, az árthat az
ügyintézés minőségének. A stabilitás nagyon fontos a munkatapasztalatok, az ún.
szolgálati tudás (Max Weber) felhalmozódása szempontjából. A stabilitás követel-
ménye a közszolgálat jogi szabályozásával kapcsolatban is értelmezhető: az előme-
netellel, az illetményrendszerrel, a nyugdíjazással kapcsolatos szabályok gyakori
változtatása bizonytalanná, kiszolgáltatottá teheti a személyi állományt, ami szin-
tén ronthatja a munka minőségét, függetlenül a módosítások tartalmától. Ezzel
összefüggésben a stabilitás a közszolgálati életpálya rögzítettségét, kiszámíthatósá-
gát is jelenti, vagyis azt, hogy az állami munkaadó és a közszolgálati munkavállaló
közötti jogviszony lényeges elemei – például a jogviszony létesítésének és megszű-
nésének feltételei, a javadalmazás, valamint az egyéb jogok és kötelezettségek – ne
a felek akaratától, hanem a jogszabályi rendelkezésektől függjenek (ennek részleteit
lásd később, a nyílt és a zárt közszolgálati rendszerek összehasonlításánál).
3. Lojalitás vs. semlegesség. A lojalitás odaadást és hűséget jelent, elsősor-
ban a köz iránt, amelynek szolgálata a közszolgálati tisztviselő feladata. A köz, illet-
ve a közérdek elvont fogalmak, ezért kérdés, hogy ezek konkrét tartalma honnan
derül ki. Ez lehet a jogszabály szövege, a tisztviselő szakmai tudása, illetve a felet-
tes – adott esetben a politikai vezető – utasítása vagy akár a kormány programja is.
A tisztviselőnek ezeket követnie kell, illetve ha ezek között ellentét áll fenn, akkor
el kell döntenie, melyiket részesítse előnyben (a jogi szabályozás egyes határhely-
zetekben, például a jogellenes vezetői utasítások eseteiben rögzíti, hogy a tisztvi-
selőnek mit kell tennie). A lojalitás elvét a semlegesség elve egészíti ki, amelynek
értelmében a tisztviselő nem kerülhet olyan belső vagy külső (politikai, gazdasá-
gi vagy személyes) befolyás alá, amely eltérítheti attól, hogy az elé kerülő ügyet
a jogszabályi rendelkezések alapján, a köz érdekében intézze el. Munkájában tehát
338 Közszolgálat
nem befolyásolhatja sem saját, sem más – például családtagja – egyéni érdeke, vagy
éppen pártpolitikai megfontolás.
Mindezekből látható, hogy a közigazgatás személyi állománya állandó nyomás
alatt, bizonyos értelemben kettős szorításban van: egyfelől a szolgáltatásait igénybe
vevő társadalom, másfelől a céljait megvalósítani kívánó kormányzat tekint rá mint
eszközre. A továbbiakban látni fogjuk, hogy a világ közszolgálati rendszereiben mi
lyen megoldások alakultak ki arra, hogy a közszolgálat az elvárásoknak ebben a ket
tős rendszerében meg tudja őrizni integritását, és mindeközben be is tudja tölteni
a funkcióját: a közigazgatási feladatok megvalósításához szükséges személyi állo-
mány biztosítását.
2. Nyílt és zárt közszolgálati rendszerek
A világ országaiban a közigazgatás személyzeti rendszerének két modellje alakult

ki: a nyílt és a zárt közszolgálati rendszer. A két rendszer fő jellemzőinek áttekintése
után össze fogjuk őket hasonlítani, és látni fogjuk a két rendszer egymáshoz közele
désének folyamatát.
a) A nyílt közszolgálati rendszer
A nyílt közszolgálati rendszer vagy más néven zsákmányrendszer (spoils system)

őshazája az Amerikai Egyesült Államok, ahol a maga teljességében a 19. század
első felében működött. Mint az elnevezés is jelzi, ebben az időben az USA-ban
a szövetségi kormányzati pozíciókba gyakran kerültek politikai kinevezettek, a vá
lasztásokon nyertes párt tagjai, illetve az elnök támogatói. Egy-egy elnökváltás al
kalmával pedig széles körű személycserék zajlottak le a közigazgatásban. Mindezek
során az állások betöltésénél a szakmai rátermettség háttérbe szorult, és előretört
a korrupció.
Ez a rendszer ugyanakkor elvi szinten az amerikai Alkotmányra is visszave-
zethető volt, amelynek 2. cikkelye kimondja, hogy a kinevezések elsősorban az
elnök hatáskörébe tartoznak. Másrészt a demokratikus legitimáció elve is igazol-
hatja ezt a gyakorlatot, amennyiben abból indulunk ki, hogy a köztisztségek betöl-
tőit a szuverén népnek kell felhatalmaznia a közhatalom gyakorlására. Ez értelem-
szerűen a legtöbb pozíció esetében nem lehet közvetlen felhatalmazás (választás),
hanem azok választják ki (nevezik ki) a köztisztviselőket, akik rendelkeznek ezzel
a közvetlen felhatalmazással (például választott politikusok). A probléma nem
is elvi, hanem merőben gyakorlati természetű volt: sok esetben olyan személyek
kaptak kinevezést közigazgatási állásokba, akik politikailag megbízhatóak voltak,

de az adott munkakör betöltéséhez szükséges szakmai tudással nem rendelkeztek.
A nyílt rendszer szabályozása a fentieknek megfelelően nem szigorú kötött-
séget teremtő szabályozási rezsim. Ez azt jelenti, hogy az állami munkáltató és
a közszolga között fennálló közszolgálati jogviszony elemeit – a felek jogait és köte-
lezettségeit – a jogszabályok csak nagy vonalakban rendezik, annak lényeges pont-
jai a felek akaratától vagy megállapodásától függenek. Persze a gyakorlatban
nem kizárt, hogy a jelentősebb erőforrásokkal rendelkező munkáltató közigazga-
tási szerv akarata érvényesüljön. Ezt jellemzően az ellensúlyozhatja, ha a tisztvi-
selői állást elnyerni kívánó személy különleges szakértelemmel rendelkezik, ami
erősítheti az alkupozícióját. A jogviszony általában munkaszerződéssel jön létre.
Gyakran nem is külön törvény, hanem a magánszférában dolgozó munkavállalókra
vonatkozó jogszabály rendezi a közigazgatási alkalmazottak jogállását is.
A zsákmányrendszer az eddigiekből következően azért nevezhető nyílt rend-
szernek, mert a politika felől érkező befolyásolási kísérletek elé nem állít érdemi
korlátokat. A piaci szektor munkavállalóihoz képest nem védi kiemelten a tiszt-
viselők jogait és érdekeit, például a bérek és az előmeneteli rendszer jogszabályi
rögzítésével. Ugyanakkor rugalmasabb is, hiszen a magánszférában alkalmazott
módszerek kipróbálását is lehetővé teszi, például a jobban teljesítő – vagy más okból
preferált – munkatársakat kiemelt juttatásokban lehet részesíteni, míg a kevésbé jól
dolgozók fizetését csökkenteni lehet. Ily módon a rendszer nemcsak a politikai, de
a magánszféra felé sem zár hermetikusan.
A teljes képhez hozzátartozik, hogy a nyílt rendszerek mindig tartalmaznak
a zárt rendszer felé mutató vonásokat, amelyeket rendszerint a hátrányok kiküszö-
bölése céljából intézményesítenek.
A zsákmányrendszer szélsőséges következményeként szokták emlegetni James Garfield

amerikai elnök halálát, aki 1881-ben, pár hónapi elnöki működés után merénylet áldoza-
ta lett. Merénylője, Charles J. Guiteau korábban közreműködött az elnöki kampányban,
amiért cserébe konzuli kinevezést szeretett volna kapni Párizsban, ez azonban elma-
radt. Ezt követően meggyilkolta az elnököt, ami rávilágított arra, hogy a politikai patro-
názs, vagyis az állami tisztségek politikai érdemjavakként való kezelése veszélyes lehet.
Ennek nyomán 1883-ban fogadták el a közszolgálati rendszert megreformáló törvényt,
a Pendleton Civil Service Reform Actet. A törvény célja az volt, hogy a közigazgatási
állásokat ne politikai alapon, hanem szakmai érdemek szerint töltsék be. Ennek érde-
kében többek között bevezette a versenyvizsgát a kiválasztási folyamatban, és tiltotta,
hogy köztisztviselőket politikai okokból felmentsenek (a törvény egyébként azt is kizár-
ta, hogy az állami tulajdont kampánycélokra használják fel). Az érdemalapú kiválasz-
tási folyamat felügyeletére külön szervet állítottak fel, a Civil Service Commissiont (ma
már nincs ilyen nevű szövetségi szerv az USA-ban, de jogutódai ma is működnek).
340 Közszolgálat
b) A zárt közszolgálati rendszer
A zárt közszolgálati rendszer az ókori Kínában alakult ki, amikor is a kiépülő biro-
dalomnak hatékony közigazgatásra és szakképzett hivatalnokrétegre volt szüksége.
Ennek érdekében a tisztviselőjelölteket komoly versenyvizsgáknak vetették alá, és
ennek eredménye, nem pedig a származás számított a kiválasztásnál. Európában az
abszolút monarchiák hadseregei, illetve civil bürokratikus gépezetei szolgáltatták
a mintát: ebben az időben az állami bevételek és ezzel párhuzamosan az állami felada-
tok növekedése megkívánta, hogy professzionális közigazgatás működjön, amihez
hozzáértő bürokratákra volt szükség. A hadsereg, a pénzügyi igazgatás és a diplo-
máciai kar voltak azok a területek, ahol ennek a feltételei elsőként kialakultak, hiszen
a külső támadások elleni védelem, az állami működés anyagi alapjainak a biztosítása
és a külkapcsolatok ápolása klasszikus állami feladatok voltak már akkor is.
A zárt közszolgálati rendszert érdemrendszernek (merit system) vagy karrier-
rendszernek is szokták hívni. Szemben a zsákmányrendszerrel, a tisztviselői pozí-
ciók betöltésénél – kivéve természetesen a politikai vezetői, így például a miniszteri
tisztséget – a szakmai rátermettség a fő kiválasztási szempont. Azt pedig, hogy
szakmailag ki alkalmas, lehetőleg objektív mérce, például jogszabályban előírt
végzettség alapján kell megállapítani. Annak, aki ez alapján bekerül a közigazga-
tásba, az állam a magánszféra munkavállalóit megillető jogokhoz képest többlet-
jogokat biztosít, mindenekelőtt stabil és kiszámítható életpályát. Ez jogszabályban
rögzített karrierutat jelent, ahol a tisztviselő ki tudja számítani, milyen feltételek
teljesülése – például időmúlás, továbbképzésen való részvétel, bizonyos szintet elérő
minősítés – esetén fog előbbre lépni, és növekszik a fizetése. Más oldalról nézve
pedig a közszolgálati jogviszony csak nagyon ritkán szüntethető meg a tisztviselő
akarata ellenére, például csak ha egészségügyi okból alkalmatlanná válik.
Ezekért az előnyökért cserébe az állam többletkötelezettségek teljesítését, illetve
speciális hátrányok tudomásulvételét várja el az alkalmazottaitól. Ilyen például a hű
ség és az odaadás kötelezettsége, amely akár azt is magába foglalhatja, hogy a tiszt-
viselő a saját testi épségét, egészségét vagy akár életét is kockára kell, hogy tegye
a feladatai ellátása során (lásd a rendvédelmi, illetve a honvédelmi szervek hivatá-
sos állományának tagjait). Gyakori megoldás, hogy bizonyos munkakörök betöltői
vagyonnyilatkozatot kötelesek tenni, vagy más módon tűrni a nyilvánosságot
(például elérhetőségeik interneten történő közzétételével). Másfelől viszont kötele-
sek megtartani a hivatalos minőségükben tudomásukra jutott titkot.
Mindezek a sajátos jogok és kötelezettségek rendszerint speciális, a piaci vi
szonyok között érvényesülő munkajogi jogszabályoktól elkülönülő szabályozási
rezsimben rögzülnek (például közszolgálati jog elnevezéssel). Ez általában külön
törvényt (törvényeket) és végrehajtási joganyagot jelent. Noha nem beszélhetünk
önálló jogágról, sajátos jogintézményekről igen. A közszolgálati jogviszonyt
rendszerint nem szerződés, hanem elvileg egyoldalú aktus, a kinevezés hozza létre.
Senkit sem lehet ugyanakkor akarata ellenére kinevezni, ezért a létesítés lényegé-
ben kétoldalú aktus: a kinevezést el kell fogadni, esetleg esküvel meg kell erősíteni.
Régebben az állami alkalmazottak más, külsőleg is érzékelhető módokon is elkülö-
nültek a magánszféra munkavállalóitól, például az egyenruha-viselés révén (ez ma
már jobbára csak a fegyveres szerveknél maradt fenn).
A zárt rendszerekről is elmondható, hogy tiszta formájukban sehol sem érvé-
nyesülnek, mindenütt vegyítik őket a nyílt rendszer egyes elemeivel. A karrierrend-
szer ugyanis – épp fő jellemzőjéből, a kiszámíthatóságból fakadóan – kifejezetten
rugalmatlan, hiszen a közszolgálati jogviszony lényeges elemeit a jogszabályi előírá-
sok rögzítik, azokon a felek általában sem egyoldalúan, sem egyező akaratukkal
nem módosíthatnak. Így például ha az átlagnál jobban teljesítő tisztviselőt a hiva-
tali felettese megemelt illetménnyel kívánja jutalmazni, ezt nem, vagy csak bizo-
nyos határok között teheti meg. Más oldalról nézve, az átlagnál rosszabb teljesítményt
nyújtók „büntetése” is korlátokba ütközik. Épp ezért a zárt közszolgálati rendszereket
gyakran a rugalmasság vagy a hatékonyság jelszavaival akarják megreformálni, nem
ritkán a magánszférában megismert humánerőforrás-menedzsment elvei alapján.
A nyílt és a zárt személyzeti rendszerek összehasonlítása az alábbi táblázatban
látható.
5. táblázat. A nyílt és a zárt személyzeti rendszerek összehasonlítása
Nyílt közszolgálati rendszerek Zárt közszolgálati rendszerek

minta USA abszolút monarchiák hadserege
alapelv demokratikus legitimáció, szakértelem, alkalmasság
politikai lojalitás
jelleg zsákmányrendszer stabil, kiszámítható életpálya
szabályozás köztisztviselő = munkavállaló közszolgálat: elkülönült szabályozási rezsim
jogviszony munkaszerződés kinevezés + eskü
létrejötte
tendenciák közeledés a zárt rendszer felé közeledés a nyílt rendszer felé
3. A magyar szabályozás rendszere
a) A magyar közszféra személyzeti rendszerének fő kategóriái
A magyar közigazgatás személyzeti rendszerének vizsgálata során fontos kiinduló-

pont, hogy az Európai Unió joga nem tartalmaz közvetlen előírásokat arra nézve,
342 Közszolgálat
hogy a tagállamoknak milyen személyzeti rendszert kell működtetniük (nyílt vagy

zárt, illetve azon belül milyen tartalmú). A tagállamoknak viszont teljesíteniük kell
az alapító szerződésekben vállalt kötelezettségeiket, és végre kell hajtaniuk a közös-
ségi jogot. Ehhez pedig olyan közigazgatásra, azon belül is személyi állományra
van szükség, amely képes az ehhez szükséges feladatok hatékony végrehajtására.
Ebből következően az egységes előírások hiánya ellenére is megfigyelhető
a tagországok szabályozásai között egyfajta konvergencia, amit közös alapelvek,
közös közigazgatási kultúra határoznak meg. Ezek az alapelvek nemcsak a közigaz-
gatás személyzetével szemben támasztanak követelményeket, hanem szervezetével
és működésével kapcsolatban is. A követelmények elsősorban a közigazgatás és
a társadalom viszonyára, de a személyzettel kapcsolatos szabályozás és kormányza-
ti politika többi területére, így a politikai vezetés és a szakmai apparátus viszonyára
is vonatkoznak. Az alapelvek – Linder Viktória osztályozását alapul véve – többek
között a törvényesség, a megbízhatóság, a hatékonyság, a kiszámíthatóság, a stabi-
litás, a professzionalitás, a demokratizmus, a pártatlanság, a nyilvánosság és az
átláthatóság. Abban, hogy a tagállamok ezt hogyan érik el, maguk döntenek, ezért
a magyar jogalkotónak tág mozgástere van a közszolgálati rendszer szabályozási
kereteinek kialakítása során.
A magyar közszférában, tehát az állami feladatokat megvalósító szervezetek
rendszerében nincs egységes terminológia az itt foglalkoztatott alkalmazottakra.
Ez már csak azért sincs másként, mert az ún. közszféra – amely nem is közjogi
kategória – szervezetileg sem egységes: a teljes közigazgatási szervezetrendszer
(államigazgatás és önkormányzatok), valamint közjogi és magánjogi jogalanyok
különféle formái tartoznak ide. E szervezeteknél különböző jogállású alkalmazot-
tak dolgoznak, és ezek közül ez a tankönyv ebben a fejezetben az egyes kategóriák
bemutatását követően csak a civil közigazgatási szerveknél alkalmazott közszolgá-
lati tisztviselőkkel foglalkozik.
a) Közszolgálati tisztviselők. A közszolgálati tisztviselők a közigazgatási szer-
vek azon dolgozói, akik az őket alkalmazó közigazgatási szerv feladat- és hatáskö-
rében ügyintézőként vagy vezetőként eljárnak, és ennek során döntéseket készítenek
elő és hoznak meg. Ilyen például a kisajátítási hatóságnál a kisajátítási ügyintéző vagy
a jogi osztály vezetője. A közszolgálati tisztviselők hagyományosan közhatalmi hatás-
körök ellátásában működnek közre, igaz, ma már a közigazgatási szervek hatásköré-
be tartozó közszolgáltatások nyújtásában is gyakran szerepet kapnak. Közszolgálati
tisztviselők az ügykezelők is, akik az érdemi ügyintézői, vezetői munkát segítik.
Ma már nem ritka a feladatok kiszervezése magánszemélyeknek vagy gazda-
sági társaságoknak: ilyenkor általában valamilyen polgári jogi – megbízási vagy
vállalkozási – szerződés jön létre, amely a közszolgálati tisztviselői jogviszonynál
rugalmasabb kereteket teremt a munkavégzéshez (például időben behatárolható
munka vagy tudományos kutatás esetében).
b) Külön státusztörvények hatálya alá tartozók. Ebbe a körbe is az államha-

talmat megtestesítő, gyakorló személyek tartoznak, akiket részben a végrehajtó hata-
lom szerveiben, részben más államhatalmi ágak állami szerveiben foglalkoztatnak.
ba) Ide kell sorolni a politikai szolgálati viszonyban állókat, vagyis a politi-
kai felsővezetőket (miniszterelnök, miniszter és államtitkár) és a politikai vezetőket
(a fővárosi, megyei kormányhivatalt vezető kormánymegbízott). Külön kezelésüket
az indokolja, hogy politikai szereplők (általában egyúttal országgyűlési képviselők
is), akik ebbéli minőségükben vezetnek egy közigazgatási szervet (elsősorban egy
minisztériumot). Pozíciójuk olyan sajátosságokkal rendelkezik, amelyek egyértel-
műen kiemelik őket a közszolgálati tisztviselők közül, például velük szemben érte-
lemszerűen nem lehet elvárás a pártpolitikai semlegesség.
bb) A biztosi jogviszonyban állók, tehát a kormánybiztosok, miniszterelnöki
biztosok és miniszteri biztosok szintén nem számítanak közszolgálati tisztviselőnek,
mivel jellemzően valamilyen kiemelt kormányzati feladat ellátására kapnak kine-
vezést, amelynek – szakmai jellege mellett – rendszerint politikai színezete is van.
bc) Hozzájuk hasonlóan speciális helyzetben vannak a választott politikai
tisztségek betöltői: ilyen például a köztársasági elnök, az országgyűlési képviselő,
valamint az önkormányzatoknál a polgármester (főpolgármester, megyei közgyű-
lés elnöke), az alpolgármester (közgyűlés alelnöke, főpolgármester-helyettes) és
a képviselő. Speciális, törvényben lefektetett szabályok vonatkoznak rájuk (díjazás,
munkavégzés, összeférhetetlenség stb.), amelyek jelentősen eltérnek az általános
közszolgálati szabályozástól. Ennek alapja szintén a politikusi minőség. Ugyanakkor
a rájuk vonatkozó jogszabály előírhatja, hogy bizonyos kérdésekben a közszolgálati
tisztviselőkre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni rájuk. Hivatali apparátusuk
– például a polgármesteri hivatal – alkalmazottai ellenben már közszolgálati tiszt-
viselők.
bd) A választott vagy kinevezett közjogi tisztségek betöltői – mint például az
alkotmánybíró vagy az ombudsman – szintén nem közszolgálati tisztviselők. Jog
állásuk alapvetői szabályait az Alaptörvény tartalmazza, de ezen túlmenően külön
törvények is vonatkoznak rájuk. Az elkülönülés alapja itt értelemszerűen nem a poli
tikusi minőség, hiszen nekik is a pártpolitikától semlegesen kell ellátniuk a felada-
taikat. Munkájukat közszolgálati tisztviselőkből álló hivatali szerv segíti.
be) Speciális jogállást élveznek az igazságszolgáltatási szervek alkalmazot-
tai: a bírák, az ügyészek (titkárok, fogalmazók), továbbá a munkájukat segítő igaz-
ságügyi alkalmazottak. Esetükben a végrehajtó hatalomtól való elkülönülés indo-
kolhatja a jogállásbeli különállást és a külön törvényi szabályozást.
bf) A fegyveres és rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagjai – példá-
ul honvédek, rendőrök, vám- és pénzügyőrök, büntetés-végrehajtási szervezet
tagjai – a végrehajtó hatalmon belül találhatóak, de a legitim erőszak-alkalmazás
lehetősége folytán élesen elkülönülnek a civil közigazgatástól. Ennek megfelelően
344 Közszolgálat
speciális jogaik és kötelezettségeik vannak, például feladataikat akár életük, testi

épségük kockáztatásával is el kell látniuk.
bg) Külön szabályozás – a NAV-ról szóló törvény – rendezi az állami adó- és
vámhatóságnál foglalkoztatott kormánytisztviselők, ügykezelők és a fegyveres
állomány (pénzügyőrök) foglalkoztatási jogviszonyait.
c) Közalkalmazottak. A közalkalmazottak a humán-közszolgáltatásokat nyúj-
tó közintézetek – például iskola, óvoda, egyetem, kórház, szociális intézmény –
alkalmazottai: oktató, gyógyító stb. tevékenységet végeznek. Jogállásuk sokban
hasonlít a közszolgálati tisztviselőkére, a fő különbség, hogy közhatalmi hatáskö-
rök ellátásában főszabály szerint nem működnek közre. Ezen túlmenően a törvény-
ben meghatározott illetményük rendszerint nem éri el a közszolgálati tisztviselők
illetményének összegét.
d) Munkavállalók. A munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (Mt.)
hatálya alá tartozó munkavállalók a közigazgatási szerveknél általában kiegészí-
tő, funkcionális jellegű munkakörökben dolgoznak, például létesítmény-fenntartás,
informatika stb. Az Mt.-n kívül a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvény egyes
szabályait is alkalmazni kell rájuk, amelyek speciálisak az általános munkajogi sza
bályokhoz képest (például az összeférhetetlenség kérdésében). Ezen túlmenően
munkavállalók dolgoznak a közigazgatási szervezetrendszeren kívül, az állami,
illetve önkormányzati tulajdonban álló gazdasági társaságoknál, amelyek tipi-
kusan gazdasági közszolgáltatásokat nyújtanak, például tömegközlekedés, hulladék-
kezelés, illetve állami vagy önkormányzati vagyon kezelése. Az ő jogállásukra is
az Mt. szabályait kell alkalmazni, de bizonyos kérdésekben maga az Mt., vagy kü
lön törvény, illetve kollektív szerződés állapít meg speciális szabályokat (például
munkaviszony létesítésének feltételei, bérezés és egyéb juttatások).
b) A magyar közszolgálati szabályozás alakulása
A dualizmus korában, valamint az azt követő, 1945-ig tartó időszakban Magyar

országon nem volt egységes közszolgálati szabályozás. Időről időre felmerült az
igény az egységes közszolgálati „pragmatika”, valamint egy közszolgálati kódex
megalkotására, de a szabályozás ebben az időszakban széttagolt maradt. Voltak
ugyan közszolgálati tárgyú törvények, de ezek csak egyes résztémákat szabá-
lyoztak. Az egységes szabályozás funkcióját az 1874-ben kiadott Magyar Királyi
Pénzügyminisztérium Ügykörére Vonatkozó Szolgálati Szabályok Gyűjteménye
(Pénzügyi Szolgálati Szabályzat) töltötte be. Ez eredetileg ágazatspecifikus szabá-
lyozást tartalmazott, a gyakorlatban azonban a többi ágazatra is kiterjedő hatállyal
általános szabálygyűjteményként alkalmazták. Jellegét tekintve alapjaiban zárt
személyzeti rendszert statuált (bizonyos nyílt elemekkel), hiszen meghatározta
a képesítési követelményeket, az állami alkalmazottak jogait, kötelezettségeit

(például az előmeneteli és illetményrendszert), vagyis normatív keretek közé szorí-
totta az állam és az alkalmazottai közötti jogviszonyt.
1945 után, a második világháború befejezését és a két világháború közötti poli-
tikai rendszer összeomlását követően a közszolgálat személyzeti rendszere egyre
inkább a nyílt személyzeti rendszerekre kezdett el hasonlítani. A közigazgatási
állások betöltésénél nem a szakértelem, hanem a politikai megbízhatóság volt az
elsődleges szempont, a korábbiakhoz képest sokkal leplezetlenebb módon (a koráb-
bi személyzeti rendszer sem volt tisztán zárt). A korábban meglévő képesítési köve-
telményeket nem alkalmazták, ehelyett gyorstalpaló képzéseken próbálták átadni
az új tisztviselőknek a minimálisan szükséges ismereteket. Továbbra sem született
egységes közszolgálati kódex, ez nyilvánvalóan nem is fért volna össze a közszol-
gálattal kapcsolatos politikai-kormányzati célokkal. A közigazgatási dolgozók is
ugyanúgy a Munka Törvénykönyve hatálya alá tartoztak, mint az összes többi
alkalmazott. Ugyanakkor az 1950-es évek elejére nyilvánvalóvá vált, hogy bizo-
nyos speciális közszolgálati kérdéseket mégiscsak érdemes lenne szabályozni, ez
azonban jellemzően minisztertanácsi rendeleti szinten történt meg. Ily módon
a szabályozásban megjelentek a zárt rendszer egyes elemei: speciális rendelkezések
vonatkoztak például az illetményekre vagy a kinevezés feltételeire.
Ez az 1956 után megszilárduló Kádár-korszakban tovább folytatódott: mind
szélesebb körben állapítottak meg például képesítési követelményeket, igaz,
nem az egész államigazgatásra nézve, és a törvényinél alacsonyabb szinten. Bár
egyre szűkebb körben, de a jogszabályok még mindig sok munkakör betöltésénél
figyelembe veendő szempontként határozták meg a politikai alkalmasságot, illet-
ve megbízhatóságot. Az államigazgatási dolgozók emellett továbbra is a Munka
Törvénykönyve hatálya alá tartoztak, minisztertanácsi rendeletekben és határoza-
tokban meghatározott eltérésekkel.
Az 1989–1990-es rendszerváltozás a szabályozás szintjén alapvető változást
hozott a közszolgálati rendszerben. Megszületett a köztisztviselők jogállásáról szóló
1992. évi XXIII. törvény (Ktv.), amely a közigazgatási szerveknél dolgozó vezetők,
ügyintézők és ügykezelők jogállására nézve egységes szabályozást adott. A törvény
célja – az általános indokolásból kitűnően – egy pártatlan, szakszerű és törvényes
ügyintézést lehetővé tévő közigazgatási személyzeti rendszer átfogó szabályozása
volt, ahol a politika és a közigazgatás egymástól el van választva, amelyben alapvető-
en érdemeken alapuló előmeneteli rendszer érvényesül, és ahol az állam az alkalma-
zottaival szemben többletjogosultságok fejében többletkövetelményeket támaszt. Más
szavakkal: a jogalkotó klasszikus zárt személyzeti rendszer statuálására törekedett.
Az ezt követő években több olyan módosítás történt, amely oldotta ennek a rend-
szernek a zártságát, és a magyar közszolgálatot a nyílt rendszer irányába tolta.
Ilyen módosítások voltak például az általános szabályoktól eltérő, kiemelt bérezést
346 Közszolgálat
lehetővé tevő szakmai tanácsadói, főtanácsadói címek bevezetése 1995-ben, vagy

a közvetlenül a miniszterelnök által kinevezett, bármikor áthelyezhető főtisztvi-
selőkből álló kiemelt főtisztviselői kar létesítése 2001-ben.
2010-ben egy időre megszűnt az egységes szabályozás, és az addig az egész köz
igazgatási szervezetrendszerre érvényes köztisztviselői státusz kettévált. Az önkor-
mányzatoknál, illetve egyes kiemelt jogállású államigazgatási szerveknél (autonóm
államigazgatási szervek) dolgozók maradtak köztisztviselők. A központi és a területi
államigazgatási szerveknél dolgozókat a továbbiakban kormánytisztviselőknek hív
ták, rájuk a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvényt (Ktjv.)
kellett alkalmazni. Ennek a változtatásnak kifejezetten az volt a célja, hogy a személy
zet igazgatása során bővüljön a Kormány és az államigazgatási munkáltatók mozgás
tere: könnyebben tudják például felmentéssel egyoldalúan megszüntetni a kormány
tisztviselők jogviszonyát. Ebből fakadóan a kormánytisztviselők esetében a felmentés
nem volt törvényben meghatározott jogcímekhez – például egészségügyi alkalmat-
lansághoz – kötve, illetve a felmentéseket nem kellett indokolni. A jogalkotó ezt azzal
magyarázta, hogy a Ktv. törvényi garanciáival a szabályozás egyoldalúan védte a köz
tisztviselőket és korlátozta a munkáltatói jogokat, ami veszélyeztette az állami felada-
tok ellátását. Később egyébként ezeket a garanciákat a Ktv.-ben is megszüntették, így
az önkormányzati munkáltatók mozgástere is bővült. A jogalkotó azonban – többek
között az Alkotmánybíróság határozatának köszönhetően – több ponton visszakoz-
ni kényszerült, és az emberi méltóság, a törvény alá rendeltség és a jogorvoslat elvét
figyelembe véve visszaállította a felmentési jogcímek rendszerét és az indokolási köte-
lezettséget (még ha nem is változatlan formában).
A szabályozás a továbbiakban formálisan ismét egységessé vált: az Ország
gyűlés elfogadta a közszolgálati tisztviselők jogállásáról szóló 2011. évi CXCIX.
törvényt (Kttv.), amely egyszerre szabályozza a kormánytisztviselők és a köztiszt-
viselők jogállását, a korábbiaktól érdemben nem eltérő tartalommal. Fennmaradt
tehát a 2010-ben bevezetett kettős felosztás, de a Kttv. 2012. március 1-jei hatályba-
lépésétől kezdve egy törvény rezsimje alatt.
A szabályozás azonban nem sokáig maradt egységes. Az állami tisztviselők-
ről szóló 2016. évi LII. törvény (Áttv.) elfogadásával az Országgyűlés a fővárosi,
megyei kormányhivatalokban és a járási (fővárosi kerületi) hivatalokban dolgozó
kormánytisztviselőket állami tisztviselőkké minősítette át. Az új jogállás a lényeget
tekintve abban különbözött a korábbitól, hogy az előmenetel és az illetmény megál-
lapítása tekintetében jóval nagyobb mérlegelési szabadságot adott a munkáltatónak,
ezáltal a zárt rendszer felől a nyílt rendszer felé mozdította el a szabályozást.
Az állami tisztviselői jogviszony azonban – legalábbis az elnevezést tekint-
ve – csak rövid közjátéknak bizonyult a személyzeti szabályozás történetében.
A kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (Kit.) az Áttv. hatá-
lyon kívül helyezésével ugyanis ismét egységesen a kormánytisztviselői jogviszony
3. ábra. A magyar közszolgálati szabályozás alakulása
alá vonta az államigazgatás Kormány alá rendelt részének személyi állományát,

ideértve a központi és a területi államigazgatási szerveket is. Ugyanakkor az állami
tisztviselői jogviszony fő jellemvonása, az előmenetel és az illetmény megállapítása
során gyakorolható széles munkáltatói mérlegelési jogkör megmaradt, sőt, immár
a központi államigazgatás személyi állományára is kiterjed (továbbra is kivéve a Kor
mánytól független központi államigazgatási szerveket). Folytatódik tehát az állam
igazgatási tisztviselői szabályozás közelítése a nyílt személyzeti modell felé.
4. A közszolgálati tisztviselőkre vonatkozó hatályos

szabályozás
a) A kormányzati szolgálati jogviszony és a közszolgálati jogviszony
A Kit. a kormányzati szolgálati jogviszonyt, tehát a kormánytisztviselők jogvi-

szonyát, míg a Kttv. a közszolgálati jogviszonyt, tehát a köztisztviselők jogállását
szabályozza. A két jogviszonyt összefoglalóan közszolgálati tisztviselői jogvi-
szonynak hívjuk, amely az állam és a közszolgálati tisztviselő között a köz szolgála-
ta és munkavégzés céljából létesített különleges jogviszony, amelynek a munkavég-
zéssel szükségképpen együtt járó jogokon és kötelezettségeken kívül többletjogok
és többletkötelezettségek is részét képezik.
A definícióból látszik, hogy a közszolgálati tisztviselők jogviszonya alapvetően
munkavégzésre irányuló jogviszony, ebben a vonatkozásban nem különbözik a köz
alkalmazotti vagy akár a munkaviszonytól. Ebből kifolyólag részét képezik pél
dául a következő jogok és kötelezettségek: munkavégzés, amiért megfelelő bérezés
jár; rendelkezésre állási kötelezettség, megjelenési kötelezettség, fizetett szabadság stb.
Az ezen túlterjeszkedő jogok és kötelezettségek már a zárt személyzeti rendszer sa
játjai: a jogszabályban rögzített, kiszámítható előmeneteli és illetményrendszer, a hű
ség és odaadás kötelezettsége stb.
348 Közszolgálat
A kormányzati szolgálati és a közszolgálati jogviszonyok szervi és személyi

hatályukban különböznek egymástól.
a) A kormányzati szolgálati jogviszony szervi hatálya a Kormány alárendelt
ségébe tartozó államigazgatási szervekre terjed ki. Ebből adódóan nem tartoznak ide
az autonóm államigazgatási szervek és az önálló szabályozó szervek. Utóbbiak külön
állása azzal magyarázható, hogy a Kormánytól alapvetően függetlenül működnek,
ami személyzetük jogállásában is kifejeződik. Továbbá – ahogy említettük – a kor
mányzati igazgatási szervek közül a NAV személyi állományát a Kit. kiveszi a szervi
és személyi hatálya alól, és a NAV törvény hatálya alá utalja.
A személyi hatály a kormánytisztviselőkre, a kormányzati ügykezelőkre, a szak-
mai felsővezetőkre (például a közigazgatási államtitkár, a helyettes államtitkár és a köz
ponti hivatal vezetője) és a szakmai vezetőkre (például a járási hivatal vezetője) terjed ki.
A kormánytisztviselők és a szakmai vezetők az államigazgatási szerv feladat- és hatás-
körében eljáró vezetők és ügyintézők. Kormányzati ügykezelő az, aki az államigaz-
gatási szervnél közhatalmi, irányítási, ellenőrzési és felügyeleti tevékenység gyakorlá-
sához kapcsolódó ügyviteli feladatot lát el. Ilyen például a titkársági ügyintéző.
b) A közszolgálati jogviszony szervi hatálya alapvetően a helyi önkormány-
zatokra, az autonóm államigazgatási szervekre, az önálló szabályozó szervekre,
valamint egyes alkotmányos jogállású, illetve más állami szervek hivatali szerveze-
tének alkalmazottaira terjed ki (például az Országgyűlés Hivatala, a Köztársasági
Elnöki Hivatal és a Magyar Tudományos Akadémia Titkársága).
A személyi hatály alapvetően a köztisztviselőkre, a közszolgálati ügykezelőkre
és a helyi önkormányzat jegyzőjére terjed ki. Ezek definíciója megegyezik a kor
mányzati jogviszonyban állók meghatározásával (a jegyző esetében értelemszerűen
a rá vonatkozó speciális szabályokkal).
6. táblázat. A kormányzati szolgálati és közszolgálati jogviszony hatálya
Kormányzati szolgálati jogviszony Közszolgálati jogviszony

szervi hatály
államigazgatási szervek (kiv.: autonóm szer- helyi önkormányzatok
vek, önálló szabályozó szervek és a NAV) autonóm szervek
önálló szabályozó szervek
egyes állami szervek hivatali szervezetei
személyi hatály
szakmai felsővezető és szakmai vezető jegyző
kormánytisztviselő köztisztviselő
kormányzati ügykezelő közszolgálati ügykezelő
b) A közszolgálati tisztviselői jogviszony keletkezése
A jogviszony keletkezésének elvei

A jogviszony keletkezésének szabályozása kulcsfontosságú egy személyzeti rend-
szerben, mivel ennek a folyamatnak a során dől el, hogy ki kerül be a közigazga-
tásba. Az állami munkáltatónak egyrészt az az érdeke, hogy minél szabadabban
határozhassa meg, kivel kíván a jövőben beosztottként együtt dolgozni. Másrészt
viszont alapvető jogállami követelmény a kiszámíthatóság, amely elsősorban
a bekerülni szándékozók számára fontos: tudni akarják, milyen feltételek teljesíté-
se esetén és milyen eljárásban válhatnak közszolgálati tisztviselővé. Az átlátható-
ság követelménye pedig a társadalom számára lényeges, hogy követni tudja, kik és
milyen szabályok szerint jutnak hozzá a közszolgálati állásokhoz.
A jogviszony keletkezését mindig megelőzi egy kiválasztási (szelekciós) folya-
mat, amely lehet kötött vagy kötetlen, attól függően, hogy a jogszabályi előírások
mennyire kötik meg az alkalmazott kiválasztásában az állami munkáltatót.
A nyílt rendszerekre inkább a kötetlen, kevéssé formalizált kiválasztási eljá-
rások jellemzőek: itt elsősorban a – jövendő – munkáltató döntésén múlik, kivel
kíván együtt dolgozni. Ennek megfelelően ezekben a rendszerekben régen nem
volt ritka a pozíciók vásárlása, illetve a mai napig jellemző a (politikai) patronázs.
A jogviszony sokszor a felek megállapodásával, munkaszerződéssel jön létre.
Ezzel szemben a zárt rendszerekben szigorú jogszabályi előírások formali-
zálják a szelekciót: gyakori a kötelező pályáztatás, amely az eljárás kötöttségét
és nyilvánosságát szolgálja. Ezen túlmenően jogszabályi előírások rögzítik, milyen
feltételekkel léphet be valaki a közigazgatásba. Ezek a feltételek – az érdemrend-
szernek megfelelően – jórészt szakmai jellegűek: végzettség, gyakorlat, nyelvtu-
dás stb. Ezen túlmenően vonatkozhatnak az egészségi állapotra, az állampolgárság-
ra, valamint erkölcsi jellemzőkre (például büntetlen előélet). Egyes esetekben csak
versenyvizsgával rendelkező jelöltek léphetnek be a közigazgatásba. A jogviszony
általában egyoldalú aktussal, kinevezéssel jön létre.
Mind a nyílt, mind a zárt rendszerekben alapelv a szelekció és a jogviszony kelet-
kezésének demokratizmusa, amelyből több követelmény következik. Egyrészt az,
hogy érvényesüljön a jogegyenlőség elve, vagyis az, hogy a közhivatal viseléséhez
való alkotmányos jogból kifolyólag mindenkinek egyenlő esélyt kell biztosítani,
hogy az adott állást elnyerje, ha a jogszabályi feltételeknek megfelel. Ennek során
hátrányos megkülönböztetés nem érheti. Másrészt a demokratizmus elvét szol-
gálja a szelekciós eljárás, valamint a jogviszony létesítésének transzparenciája.
Ennek lényege, hogy a vonatkozó jogszabályi előírások érvényesülése – legalább
nagy vonalakban – mindenki számára követhető, illetve visszakereshető legyen.
Ezt szolgálja például a pályázati eljárások lefolytatása.
350 Közszolgálat
A jogviszony keletkezésének szabályozása a magyar tételes jogban

A magyar közszolgálati jog sommásan szabályozza a kiválasztási eljárást, csupán
annyit mond, hogy a kormányzati személyügyi központ toborzási adatbázist
működtet, ahova az álláshelyeket betölteni kívánók tölthetik fel adataikat. Az adat-
bázist a közigazgatási szervek az álláshelyek betöltése céljából igénybe vehetik,
onnan adatokat kérhetnek, de ez nem kötelező.
A kinevezést meghívásos vagy pályázati eljárás előzi meg: az, hogy melyik,
jogszabályi rendelkezéstől vagy a közigazgatási szerv vezetőjének döntésétől függ.
A meghívásos eljárás gyakorlatilag szabad mérlegelést biztosít a munkáltatói jogkör
gyakorlójának, hogy akár belső – már az adott szervnél dolgozó –, akár külső
személlyel töltse be a pozíciót. A pályázat ennél értelemszerűen jóval formalizál-
tabb, de általában véve nem kötelező, ugyanakkor a Kttv. például a jegyző esetében
kötelezővé teszi. Ha viszont a pályázati eljárást lefolytatták, csak olyan személyt
lehet kinevezni, aki azon részt vett és a feltételeknek megfelel.
A jogviszony kinevezéssel és annak elfogadásával jön létre, határozott vagy
határozatlan időre. További érvényességi feltétel, hogy a kinevezett személynek
esküt kell tennie.
Csak az nevezhető ki közszolgálati tisztviselőnek, aki megfelel a törvényben
szereplő általános feltételeknek:
a) büntetlen előélet;
b) cselekvőképesség;
c) minimum középfokú végzettség (például a Kit.-ben érettségi vagy középszin-
tű végzettség);
d) magyar állampolgárság;
e) nem áll fenn a hozzátartozói együttalkalmazás esete (hozzátartozójával irá
nyítási, felügyeleti, ellenőrzési vagy elszámolási kapcsolatba kerülne).
Ezek a feltételek azért általánosak, mert valamennyi közszolgálati tisztviselői
kinevezésre érvényesek. Különös feltételeket a Kttv./Kit. – mint például a jegyző
vagy a központi államigazgatási szervnél dolgozók esetében – vagy külön jogsza-
bály állapíthat meg.
A kinevezési okirat a konkrét jogviszony alapdokumentuma, amely rögzíti
a jogviszonnyal kapcsolatos legfontosabb adatokat, így többek között a tisztviselő
besorolását, illetményét, feladatkörét és munkakörét (a munkaköri leírással együtt),
az előmeneteléhez előírt kötelezettségeket (kell-e például az előresoroláshoz szak-
vizsgát tennie), a munkavégzés helyét és a jogviszony kezdetének napját.
c) A közszolgálati tisztviselői jogviszony megszűnése
A jogviszony megszűnésének elvei

A jogviszony megszűnésének szabályozása legalább annyira jellegadó vonása egy
személyzeti rendszernek, mint a keletkezésé. Itt ugyanis az dől el, hogy a tisztviselő
milyen szabályok szerint kerülhet ki a közigazgatásból. A munkáltatónak nyilvánva-
lóan az az érdeke, hogy minél könnyebben szabadulhasson meg a számára nemkívá-
natos alkalmazottól, különösen, ha annak alkalmatlansága veszélyezteti a közigaz-
gatási feladatok ellátását. Ezzel szemben a tisztviselő sok szempontból kiszolgáltatott
helyzetben van a munkáltatójához képest, ezért őt jogszabályban biztosított garanci-
ákkal kell védeni az esetleges önkényes döntésekkel szemben.
A nyílt közszolgálati rendszerek általában a munkáltató szempontjait része-
sítik előnyben, és – a viszonylag kevéssé formalizált kiválasztási eljárás mellett –
rugalmas kereteket biztosítanak számára ahhoz, hogy akár egyoldalú döntésével
megszüntesse a tisztviselő jogviszonyát. Ezzel szemben a zárt rendszerek külön-
féle garanciákkal védik az állami alkalmazottat, amelyek megnehezítik, hogy
akarata ellenére megszűnhessen a jogviszonya. Így például a jogviszony egyoldalú
megszüntetését meghatározott jogcímekhez kötik. Ez a nyílt rendszerhez, illetve
a magánszféra munkajogához képest többletjogokat jelent.
A felmentés, vagyis a jogviszony egyoldalú munkáltatói megszüntetésének sza
bályozása minden közszolgálati személyzeti rendszerben kulcskérdés, különösen
a zárt rendszerekben. Ebben a modellben a felmentés kivételes eszköz, hiszen alap-
vetően ellentétes a stabil, kiszámítható életpálya elvével, mivel a tisztviselő akara-
ta ellenére veszíti el az állását. Éppen ezért a zárt rendszerekben a felmentés csak
jogszabályban meghatározott esetekben lehetséges, tipikusan akkor, amikor a tisztvi-
selő valamilyen okból alkalmatlanná válik a feladatai ellátására, vagy objektív okok-
ból már nem lehetséges a jogviszony fenntartása (például a szerv jogutód nélküli
megszűnik). Ennek során a munkáltató viszonylag szűk mérlegelési jogkörrel rendel-
kezik. Lényeges továbbá, hogy a felmentéshez megfelelő indokolás kapcsolódjon, és
a szabályozás biztosítsa a jogorvoslat lehetőségét.
A jogviszony megszűnésének szabályozása a magyar közszolgálati jogban

A magyar tételes jog különbséget tesz megszűnési és megszüntetési okok kö
zött. A megszűnési okok általában nem a felek akaratától függő körülmények,
amelyek bekövetkezte esetén a jogviszony ex lege megszűnik, például a kinevezés-
be foglalt határozott idő lejárta vagy a tisztviselő halála. Ezzel szemben a megszün-
tetési okok a felek akaratelhatározásából következnek, a döntés lehet egyoldalú
(lemondás vagy felmentés) vagy egybehangzó (a közös megegyezés, az áthelyezés
és az azonnali hatállyal történő megszüntetés a próbaidő alatt).
352 Közszolgálat
A megszüntetési okok közül – a jelentőségére tekintettel – a legrészletesebben

a felmentést tárgyaljuk.
A felmentés szabályozása
Felmentéssel a munkáltató szüntetheti meg egyoldalúan a tisztviselő jogviszonyát.
Mint láttuk, egy zárt rendszerben ez kivételes megszüntetési jogcím, mert alkalmas
lehet a tisztviselő jogai, érdekei egyoldalú megsértésére. Más oldalról viszont hatékony
eszköze lehet annak, hogy a közigazgatási szerv megszabaduljon az olyan munka
társaktól, akik nem alkalmasak a köz szolgálatára. Fontos garanciális szabály, hogy
csak a törvényben meghatározott esetek valamelyikének felmerülte esetén van helye
felmentésnek, ami korlátok közé szorítja a munkáltató mérlegelési jogát.
A szabályozás különbséget tesz fakultatív és kötelező esetek között. Mind a két
esetkörben indokolni kell a felmentést, ami az emberi méltóság, illetve a jogorvos-
lathoz való alkotmányos jog szempontjából garanciális rendelkezés.
a) Fakultatív esetek. Ezek többnyire külső, a felek akaratától függetlenül be
következő körülmények, amelyek azonban nem feltétlenül vonják maguk után
a jogviszony megszüntetését. Ebben a körben a munkáltatói jogok gyakorlójának
mérlegelési joga van. Ilyen esetek például a létszámcsökkentés, az átszervezés vagy
az, hogy a tisztviselő nyugdíjasnak minősül.
b) Kötelező esetek. A felmentés kötelező eseteiben a munkáltatói jogkörök
gyakorlója nem mérlegelhet, a feltételek beállása esetén fel kell mentenie a tiszt-
viselőt. Ezek az esetek – többek között – a következők (csak a legjelentősebb, jelleg-
adó jogcímeket tárgyaljuk):
ba) Méltatlanság. A Kttv. szerint az a tisztviselő méltatlan a hivatalára, aki
„olyan magatartást tanúsít – akár a hivatali munkájával (munkavégzésével) össze-
függésben, akár munkahelyén kívül –, amely alkalmas arra, hogy az általa betöltött
beosztás tekintélyét vagy a munkáltató jó hírnevét, illetve a jó közigazgatásba vetett
társadalmi bizalmat súlyosan rombolja, és emiatt nem várható el, hogy a munkálta-
tó a jogviszonyt fenntartsa”.
A szabályozás a közigazgatás integritását, a közhatalmat gyakorló szervekbe
vetett közbizalmat védi. Erre vezethető vissza, hogy e rendelkezés alapján akár
a munkahelyen, akár a munkaidőn kívüli, tehát a magánszférába tartozó cselek-
mény is megalapozhatja a méltatlanságot. Emellett több olyan vonása is van a mél
tatlanság szabályozásának, amely egyértelműen korlátozza az érintett tisztviselő
jogait, főként az, hogy igen tág mérlegelési jogot biztosít a munkáltató számára,
hiszen a beosztás tekintélyének, a munkáltató jó hírnevének vagy a jó közigazga-
tásba vetett társadalmi bizalom rombolásának nincs objektív mércéje.
A Kit. hasonló szabályokat tartalmaz a kormánytisztviselő érdemtelensége esetén.
bb) Nem megfelelő munkavégzés. Az ilyen címen történő felmentést minősítési
eljárásnak kell megelőznie, amelyben megállapítják a nem megfelelő munkavégzést.
bc) Egészségügyi alkalmatlanság. Erre vonatkozóan a törvény nem tartalmaz

részletszabályokat, de nyilvánvaló, hogy ezt kizárólag orvosi vizsgálat állapíthatja
meg. Ha ez megtörténik, akkor olyan munkakörbe kell áthelyezni a közszolgála-
ti tisztviselőt, amely a képzettségének, besorolásának és az egészségi állapotának
megfelel, és betöltetlen. Ha ehhez nem járul hozzá, akkor fel kell menteni.
bd) Bizalomvesztés. A vezető bizalmának elvesztése a Kttv. szerint akkor
következik be, ha a tisztviselő nem a vezetői iránti szakmai lojalitással látja el
a feladatait. A szakmai lojalitás alatt a törvény szerint érteni kell különösen „a
vezető által meghatározott szakmai értékek iránti elkötelezettséget, a vezetőkkel és
a munkatársakkal való alkotó együttműködést, a szakmai elhivatottsággal történő,
fegyelmezett és lényeglátó feladatvégzést”.
A méltatlansághoz hasonlóan ennek a felmentési oknak a szabályozása is nagyon
tág teret biztosít a munkáltató mérlegelésének, hiszen az „alkotó együttműködés”,
valamint az idézett szabályban olvasható további mércék tartalma csak esetről esetre
értelmezhető. Ráadásul az itt meghatározott értékek (például a fegyelmezettség és
lényeglátás) hiányának jeleit nem nehéz kimutatni egy tisztviselő munkájában, kü
lönösen, ha kifejezetten ez a munkáltató célja. Ennek fényében még az sem védi
különösebben az érintettet, hogy ilyen okból felmenteni valakit csak a magatartásá-
ban, illetve a munkavégzésében megnyilvánuló és bizonyítható tény alapján lehet.
Egyéb megszüntetési okok

A közös megegyezés és a közszolgálati tisztviselők esetén az áthelyezés a jogvi-
szony alanyainak megállapodását feltételezi. Az áthelyezés annyiban speciális, hogy
nemcsak közszolgálati tisztviselői, hanem közalkalmazotti vagy hivatásos szolgá
lati jogviszonyba is történhet. Ezen kívül szükséges hozzá a harmadik fél, a jö
vőbeni foglalkoztató szerv hozzájárulása is.
A lemondás az a jogcím, amelynek révén a tisztviselő bármikor egyoldalúan
megszüntetheti a jogviszonyát.
A három-hat hónapos próbaidő alatt bármelyik fél azonnali hatállyal meg
szüntetheti a jogviszonyt, ehhez indokolás sem szükséges.
d) Az összeférhetetlenség
Az összeférhetetlenségi szabályozás célja az, hogy kizárjon minden olyan külső

befolyást, amely a közigazgatás személyi állományát eltántoríthatja a szakszerű
és pártatlan munkavégzéstől. Ezzel együtt az összeférhetetlenségi szabályok az
élethivatásszerű tisztviselői munkát is védik, elsősorban az egyéb munkavégzésre
irányuló jogviszonyok létesítésének korlátozásával (vagyis a cél az, hogy a tisztvi-
selő lehetőleg ne végezzen más munkát).
354 Közszolgálat
Az illetéktelen külső befolyásolásnak több fajtája létezik. Lehet például rokoni vagy
más személyes kapcsolat az ügyféllel, politikai befolyásolási szándék vagy a közigaz-
gatási döntés tartalmát alakítani kívánó gazdasági érdek. A törvényben szabályozott
összeférhetetlenségi okok is ezekhez a lehetséges szituációkhoz igazodnak.
A z összeférhetetlenségi okok a magyar közszolgálati jogban

a) A hozzátartozói együttalkalmazás tilalma. A tisztviselő nem kerülhet irányí-
tási, felügyeleti, ellenőrzési vagy elszámolási kapcsolatba saját hozzátartozójával,
hiszen ez nyilvánvalóan megnehezítené vagy akár kizárná a pártatlan feladatvég-
zést például egy vezető–beosztott kapcsolatban. Mint korábban láttuk, ez a szabály
jogviszony-létesítési akadályként (negatív feltétel) is megjelenik, mivel fennállása
esetén nem is nevezhető ki az érintett személy.
b) Egyéb munkavégzésre irányuló jogviszony. Főszabály szerint ilyen jogvi-
szonyt – legyen az munkaviszony, megbízási vagy más hasonló jogviszony – csak
a munkáltatói jogkör gyakorlójának előzetes engedélyével lehet létesíteni. Ez alól
kivételt képeznek azok a tevékenységek, amelyeket előzetesen csak be kell jelen-
teni: ilyenek az ún. gyakorolható tevékenységek (például tudományos, oktatói
vagy művészeti tevékenység), valamint a közérdekű önkéntes tevékenység, ha ezek
a tisztviselő munkaköri feladataival szorosan összefüggenek (ha nem, akkor be sem
kell őket jelenteni). Viszont ezekhez is előzetes engedély kell, ha a munkavégzés
időtartama részben azonos a tisztviselő beosztás szerinti munkaidejével.
Speciális szabályok vonatkoznak a vezető beosztású tisztviselőkre (például
osztályvezetők, főosztályvezetők). Ők főszabály szerint a gyakorolható tevékeny-
ségek végzésére irányuló jogviszony kivételével további jogviszonyt nem létesít-
hetnek. Ez alól kivételt képez például az egyesületben viselt tisztség, vagy az állami
alapító által létrehozott szervezet felügyelőbizottsági tagsága, mivel ezek a munkál-
tatói jogkör gyakorlójának előzetes engedélyével megengedettek.
c) Közjogi összeférhetetlenség. A közszolgálati tisztviselői jogviszony kizárja
a legtöbb közjogi tisztséget, így például az országgyűlési képviselői, az alkot-
mánybírói, az ügyészi, a politikai vezetői megbízatást. Ezeket az adott tisztségre
vonatkozó jogállási törvény szabályozza. A szabály egyértelműen a hatalommeg-
osztásra, valamint a végrehajtó hatalmon belül a politikai döntéshozói és a szakmai
végrehajtói pozíciók szétválasztására vezethető vissza.
d) Politikai összeférhetetlenség. A közszolgálati tisztviselők lehetnek párt
tagjai, de pártban tisztséget nem viselhetnek, és párt nevében vagy érdekében
közszereplést nem vállalhatnak. Ez azonban nem akadálya annak, hogy az ország
gyűlési, az önkormányzati vagy az európai parlamenti választásokon képviselő
jelöltként részt vegyenek.
e) Gazdasági összeférhetetlenség. A tisztviselő nem lehet gazdasági társaság
vezető tisztségviselője vagy felügyelőbizottsági tagja. Ez alól kivétel, ha például
a társaság tartós állami vagy önkormányzati tulajdonban van. Ennek magyarázata,

hogy ilyenkor a tisztviselő az állam tulajdonosi akaratát és érdekeit képviseli.
f) Méltatlan vagy pártatlanságot veszélyeztető magatartás. A tisztviselő nem
folytathat olyan tevékenységet, nem tanúsíthat olyan magatartást, amely hivatalához
méltatlan, vagy amely pártatlan, befolyástól mentes tevékenységét veszélyeztetné.
A törvény nem részletezi, hogy ezalatt milyen magatartást kell érteni, de ide tartoz-
hat szinte bármelyik összeférhetetlenségi szabály megsértése. A méltatlanságot a tör
vény, mint láttuk, felmentési okként is szabályozza.
A z összeférhetetlenségi eljárás
A törvény nem szabályozza részletesen az összeférhetetlenség esetén lefolytatandó
eljárást, de a tisztviselő kötelezettségévé teszi, hogy bejelentse a vele szemben fel
merülő összeférhetetlenségi okot. Ezt követően a munkáltatói jogkör gyakorlója
felszólítja ennek megszüntetésére. Ha ennek a tisztviselő 30 napon belül nem tesz
eleget, megszűnik a jogviszonya.
e) A karrierrendszer: a közszolgálati tisztviselői jogviszony tartalma
A zárt közszolgálati rendszer lényege, hogy a nyílt rendszerhez – és a magánszféra

munkajogához – képest extra kötelezettségeket (például hűség, odaadás, mere-
vebb előmeneteli rendszer, szigorúbb összeférhetetlenségi szabályok) ró az alkal-
mazottakra. Ezzel párhuzamosan többletjogokat is biztosít számukra, elsősorban
a részletesebb, mélyebb szabályozás és az ebből fakadó kiszámíthatóság révén (lásd
előmeneteli és illetményrendszer, egyéb juttatások). E többletjogok és többletköte-
lezettségek egyensúlya adja a zárt rendszer lényegét.
4. ábra. A jogok és kötelezettségek a zárt közszolgálati rendszerben

356 Közszolgálat
A közszolgálati tisztviselő jogai

a) Álláshoz való jog. A zárt rendszer lényegéhez tartozik, hogy a tisztviselő a közigaz-
gatásba bekerülve joggal számíthat arra, hogy csak a jogszabályban meghatározott
esetekben, az ott szabályozott eljárás eredményeképpen szűnhet meg a jogviszonya,
és akarata ellenére csak kivételesen. Más közigazgatási állásba is csak beleegyezésé-
vel helyezhető át, és csak kivételesen lehetséges ez a munkáltató egyoldalú döntésével.
b) Munkakörhöz való jog. Az egyes munkakörök (például gyámügyi ügyinté-
ző, jogszabály-előkészítő) azt mutatják meg, hogy az adott tisztviselő egy ágazaton,
feladatkörön belül pontosan mivel foglalkozik. Ha valakit kineveznek egy munka-
körbe, akkor joggal számíthat rá, hogy abban a munkakörben fog dolgozni, amelybe
kinevezték, és amelyre a képzettsége, szakmai előélete is alkalmassá teszi. Lehet,
hogy végzettsége alapján más munkaköröket is be tudna tölteni, de ezek a munka-
körök ettől függetlenül más, jogszabályban esetleg nem is rögzített készségeket
kívánnak meg, amelyekkel az érintett nem rendelkezik.
Aki jogász végzettséggel rendelkezik, az a magyar közigazgatásban többféle munka-

körbe kinevezhető. Ezek a munkakörök – a jogszabályi rendelkezésektől függően –
a legkülönfélébb feladatkörökbe tartozhatnak: fogyasztóvédelmi igazgatás, építésügy,
kisajátítás, gyámügy, anyakönyvi igazgatás stb. Ennek alapján elvileg semmi akadálya,
hogy például valaki több éves foglalkoztatáspolitikai elemzői munka után bányaható-
sági ügyintézőként folytassa a pályafutását (vannak is ilyen tisztviselők a közigazgatás-
ban, akik elvileg különböző területeken is képesek megállni a helyüket, őket nevezzük
generalistáknak, ellentétben az egy területre szakosodott specialistákkal). De azért ez
elég éles váltás, hiszen a két ágazat egészen másfajta felkészültséget igényel. A váltás
sikerének valószínűleg nem használ, ha az érintett beleegyezése nélkül történik.
c) A törvényben garantált előmenetelhez és illetményhez való jog. Ez a jog jelen-

ti a karrierrendszer magját. Ebben a tekintetben a magyar közszolgálati szabályo-
zás kettéválik: jelentős különbségek vannak a köztisztviselőkre és a kormánytiszt-
viselőkre vonatkozó szabályozás között.
ca) Köztisztviselők. A Kttv. szabályozásának lényege, hogy a köztisztviselő
besorolási fokozatokban való előrehaladása és juttatásainak változása alapvető-
en nem a munkáltatója döntésétől, hanem a jogszabályi előírásoktól függ, amelyek
a munkáltatónak viszonylag szűk mérlegelési lehetőséget biztosítanak. A szabályo-
zás tehát olyan mechanizmust rögzít, amelyben a végzettség, a szolgálati idő és
a minősítés szabja meg, hogy a tisztviselő hogyan halad előre a ranglétrán. Az erre
vonatkozó jogszabályi rendelkezéstől csak kivételesen lehet eltérni.
A karrierrendszer egyik alapja a közép- vagy felsőfokú végzettség, vagyis az,
hogy az adott feladatkörre vonatkozó szabályozás milyen végzettséget ír elő az az adott
feladatkör betöltéséhez. A közép- és felsőfokú végzettségű tisztviselők külön besoro-
7. táblázat. Az I. besorolási osztály (felsőfokú végzettségű tisztviselők) illetménytáblája
Besorolási fokozat Fizetési fokozat Jogviszony Szorzószám

megnevezési (időtartama (év)
Gyakornokok 1 0–1 3,1
Fogalmazó 2 1–2 3,2
3 2–3 3,3
Tanácsos 4 3–4 3,5
5 4–6 3,7
6 6–8 3,9
Vezető-tanácsos 7 8–10 4,2
8 10–12 4,4
9 12–14 4,6
10 14–16 4,8
Főtanácsos 11 16–19 5,1
12 19–22 5,2
13 22–25 5,3
Vezető-főtanácsos 14 25–29 5,6
15 29–33 5,7
16 33–37 5,8
17 37 év felett 6,0
lási osztályba tartoznak, és ennek megfelelően külön előmeneteli és illetménytábla vo

natkozik rájuk (kivéve az ügykezelőket, akikre nem vonatkozik semmilyen illetmény
tábla).
A szolgálati idő azt mutatja meg, hogy a tisztviselő mennyi időt töltött a munka
világában, ideértve a magán- és a közszférát egyaránt. Minél hosszabb ez az idő,
besorolása és ezáltal az illetménye annál magasabb lesz.
Az előrelépésnek az eddigi objektív tényezőkön túl van egy részben szubjektív
faktora: a minősítés. Ennek során a munkáltatói jogkör gyakorlója – a tisztviselő
közreműködésével – értékeli a tisztviselő teljesítményét. Ebben előre rögzített, ob
jektív és szubjektív szempontok egyaránt szerepet játszanak. Ha a tisztviselő ennek
során legalább „megfelelt” minősítést szerez, akkor – a többi feltétel teljesítése esetén –
előrelép a törvényben rögzített következő besorolási fokozatba. Egyes esetekben
az előrelépésnek vagy akár a jogviszony létesítésének a közigazgatási alapvizsga
vagy szakvizsga is feltétele lehet.
Az illetmény kiszámítása a Kttv.-ben rögzített szabályok alapján történik. A ki
indulópont az illetményalap, amely a mindenkori költségvetési törvényben rögzí-
tett összeg (2019-ben 38 650 Ft, amely évek óta változatlan). Az illetményalapot
meg kell szorozni az adott besorolási fokozaton belüli fizetési fokozathoz tarto-
zó szorzóval, így megkapjuk az alapilletményt. Ehhez jönnek hozzá a Kttv.-ben,
358 Közszolgálat
egyéb jogszabályban vagy közjogi szervezetszabályozó eszközben rögzített, vagy

a munkáltató szerv vezetője által rendszeresített egyéb juttatások (például nyelv-
vizsgapótlék, tömegközlekedési támogatás). Az iskolai végzettség alapján illet-
ménykiegészítés is járhat.
A 7. táblázat az I. besorolási osztály illetménytáblája, amely a Kttv. egyik mel
léklete.
Fontos jelezni, hogy a vezetői – például osztályvezetői, főosztályvezetői, főosztály
vezető-helyettesi – munkakörök ebből a rendszerből kilógnak. Esetükben az alap
illetmény eleve magasabb, ezen túlmenően pedig illetménypótlékra is jogosultak.
cb) Kormánytisztviselők. A Kit. szabályozása ehhez képest lényegesen kö
zelebb áll a nyílt rendszerhez, mivel jóval szélesebb mérlegelési szabadságot ad
a munkáltatónak a kormánytisztviselő besorolása tekintetében. A besorolás alapjá-
ul ugyanis nemcsak a Kit. által szabályozott általános feltételek szolgálnak, hanem
ezeken túlmenően a munkáltató által jogszabályi keretek között megállapított feltéte-
lek teljesítése is szükséges. Szintén közelebb tolja a szabályozást a nyílt rendszerhez
az a körülmény, hogy a besorolás és az ahhoz tartozó illetmény megállapításakor
a szolgálati idő figyelembevételét a jogszabály nem írja elő. A Kit. is meghatá-
roz illetménytáblákat, itt azonban az egyes besorolási fokozatokhoz minimális és
maximális illetményösszegek tartoznak, amelyeken belül a munkáltató igen széles
mérlegelési jogkörben eljárva állapítja meg a konkrét kormánytisztviselő illetmé-
nyét. E döntésének meghozatala során jogszabályban lefektetett szempontok nem
kötik meg a kezét.
d) Ellátáshoz való jog. A hagyományos zárt rendszerben az állam nemcsak
illetményt és más pénzbeli, esetleg természetbeni juttatásokat biztosít az alkalma-
zottai számára, hanem más módokon is gondoskodik róluk és családjukról. Ebbe
a körbe az adott állam közszolgálati szabályozásától függően sok minden beletartoz-
hat: például a tisztviselők speciális nyugdíjjogosultsága, külön egészségügyi ellá-
tásra való jogosultságuk, a tisztviselő iskoláskorú gyermekeire tekintettel fizetett
iskolakezdési támogatás (esetleg a kifejezetten számukra fenntartott iskola), lakás-
vásárlási vagy -építési kölcsön (esetleg szolgálati lakás) és egyéb szociális ellátá-
sok. Mindennek az az üzenete, hogy az állam nem egyszerűen valamiféle speciális
munkaviszonyt tart fenn a tisztviselőkkel, hanem egész életükre – így a privát szfé-
rájukra is – kiterjedően gondoskodik róluk. Ez azt szolgálja, hogy a tisztviselő minél
zavartalanabbul legyen képes ellátni a feladatait, és ne lépjen ki a rendszerből.
Németország 1908 és 1944 között tartotta fenn Budapesten a Német Birodalmi Iskolát
(Reichsschule) a Magyarországon állomásozó német diplomaták és hivatalnokok gyer-
mekei részére. Az iskola ugyanakkor nyitott volt: számos német kereskedő (tehát nem
állami alkalmazott), sőt cseh, osztrák és magyar középosztálybeli gyermek is járt ide,
például Karinthy Ferenc író vagy Székely Éva úszó.
e) Fokozott büntetőjogi védelem. A közszolgálati tisztviselők státuszának ki

emelt voltát jelzi a fokozott büntetőjogi védelem. Ennek alapja, hogy a Btk.-ban
a közigazgatási szerveknél – és egyes állami szerveknél, például az Országgyűlés
Hivatalánál – közhatalmi feladatot ellátó vagy szolgálatot teljesítő személy, akinek
a tevékenysége a szerv rendeltetésszerű működéséhez tartozik, hivatalos személy-
nek minősül. Látható, hogy ez a személyi kör nemcsak a közszolgálati tisztviselőket
fedi le, hanem azokat is, akik más – például megbízási – jogviszony keretében látnak
el közigazgatási feladatokat. A fokozott védelem abban áll, hogy több bűncselek-
mény – például az emberölés vagy az emberrablás – súlyosabban minősül, ha hi
vatalos személy sérelmére követik el.
f) Jogorvoslathoz való jog. Minden személyzeti rendszerben biztosítani kell
a tisztviselő számára azt a jogot, hogy a jogait vagy érdekeit sértő munkáltatói
intézkedések ellen jogorvoslattal éljen. Ennek alapvetően két módja van. A jogor-
voslati fórum működhet a közigazgatáson belül, aminek előnye, hogy a jogorvos-
latot nyújtó szerv jellemzően rendelkezik azzal a szakértelemmel, ami az ügyek
eldöntéséhez szükséges. Hátránya, hogy a közigazgatáson belül kisebb eséllyel biz
tosítható az a függetlenség, amely a jogorvoslati kérelmek elbírálását valóban pár
tatlanná és érdemivé tudja tenni. A másik megoldás, a jogorvoslat közigazgatáson
kívüli szerv, tipikusan bíróság általi elbírálása ezzel ellentétben éppen a független-
ség révén tud hatékonyabb jogvédelmet nyújtani. Ugyanakkor a kívülállás révén
lehet, hogy a bíróság nincs birtokában annak a speciális tudásnak, ami a feladata
ellátáshoz kellene.
A magyar közszolgálati jog külön szabályozza a kormánytisztviselők és a köz
tisztviselők jogorvoslati jogát, és ennek során vegyíti a két modell megoldásait.
Ennek megfelelően a kormánytisztviselők számára egyes ügyekben – például
a jogviszony megszüntetése, minősítés, fegyelmi ügyek – kétlépcsős eljárást intéz-
ményesít. A kormánytisztviselő első körben a közigazgatási minőségpolitikáért és
személyzetpolitikáért felelős miniszter által kinevezett tagokból álló Közszolgálati
Döntőbizottsághoz fordulhat, majd ennek a döntését támadhatja meg bíróság
előtt. Más ügyekben, illetve ha a Döntőbizottság határidőben nem hoz döntést,
a kormánytisztviselő közvetlenül bírósághoz fordulhat.
A köztisztviselők esetében nincs köztes lépcsőfok, ők a közszolgálati jog
viszonyból származó igényeik érvényesítése érdekében közvetlenül bírósághoz
fordulhatnak.
Mind a kormány-, mind a köztisztviselők esetében fontos korlátozás, hogy a mér
legelési jogkörben hozott munkáltatói döntéseket csak akkor támadhatják meg, ha ezt
a törvény megengedi (ilyen például a teljesítményértékelés, illetve a minősítés tárgyá-
ban hozott döntés).
360 Közszolgálat
A közszolgálati tisztviselő kötelezettségei

Mint korábban láttuk, a zárt rendszerben a nagyobb kiszámíthatóságot, a jogsza-
bályban biztosított többletjogokat a tisztviselőkre jogszabályban kirótt többletköte-
lezettségek ellensúlyozzák. Ezek a többletkötelezettségek biztosítják, hogy az állam
mint munkáltató számára megérjen fenntartani egy olyan személyzeti rendszert,
amelyben a magánszférában foglalkoztatottakhoz képest jelentős pluszelőnyöket
– elsősorban kiszámíthatóságot – nyújt az alkalmazottainak.
A közszolgálati tisztviselői jogviszonyba tartozó, a tisztviselőt terhelő kötele-
zettségek három csoportra oszthatóak.
a) Minden munkaviszonyra jellemző kötelezettségek. A jogviszony tartal-
mát a tisztviselő oldaláról jórészt olyan kötelezettségek képezik, amelyek valamen�-
nyi munkavégzésre irányuló jogviszonyban megtalálhatóak. Ilyenek többek között:
a munkavégzési kötelezettség (megjelenés munkára képes állapotban, rendelke-
zésre állás, személyes munkavégzés, ennek során a vezetőkkel és a munkatársakkal
való együttműködés); más megkárosításától való tartózkodás; a szakmai normák-
nak megfelelő munkateljesítmény.
b) Speciálisan szabályozott kötelezettségek. Vannak olyan kötelezettségek,
amelyek minden munkavégzésre irányuló jogviszonyra jellemzőek, de tartalmu
kat a közszolgálati jog lényeges pontokon speciálisan szabályozza, vagy egysze-
rűen a jelentőségük kiemelkedő a közigazgatás személyi állománya körében. Ilyenek
a törvényesség megtartása, a vezetők iránti szakmai lojalitás, az utasításoknak való
engedelmesség, a befolyástól való mentesség és a tájékoztatás kötelezettsége.
ba) A törvényesség megtartása. Lényegében a közigazgatási jog kialakulásá-
nak legfőbb motívuma a közigazgatás jogszerűségének, törvény alá rendeltségének
biztosítása. A rá vonatkozó jogszabályokat mindenki, tehát a magánszférában alkal-
mazott munkavállalók is kötelesek betartani, de a közhatalmat gyakorló közszolgá-
lati tisztviselők esetében ez különösen fontos. Az összeférhetetlenségi szabályozás,
a különböző felelősségi formák, és voltaképpen az egész személyzeti szabályozás
arra a célra vezethető vissza, hogy biztosítsa a közigazgatással kapcsolatba kerülő
ügyfelek és más külső személyek jogainak védelmét.
bb) A vezetők iránti szakmai lojalitás. Mint korábban láttuk, ez a kötelezett-
ség a felmentés szabályozásánál is megjelenik. A vezetők iránti szakmai lojalitás
azt jelenti, hogy a beosztott azonosul a vezető által vallott értékekkel, célokkal, és
munkáját ezek alapján végzi. Ennek minden munkaszervezetben értelemszerű-
en így kell lennie. A külön szabályozást a közigazgatás esetében az indokolhatja,
hogy ennek a lojalitásnak szigorúan szakmai jellegűnek kell lennie, semmiképpen
sem lehet politikai. A közigazgatási személyi állomány szakmai rétegének pártat-
lannak kell lennie, munkájával nem szolgálhat pártpolitikai érdekeket. Ennél fogva
nem lehet tőle elvárni, hogy a politikai felsővezetők (például miniszter, államtitkár)
által meghatározott politikai értékekkel azonosuljon. Természetesen minél feljebb
haladunk a közigazgatás szervezeti hierarchiájában, ez annál kevésbé érvényesíthető

a gyakorlatban: egy közigazgatási államtitkár, vagy például a kormányzati központ-
ban dolgozó főosztályvezető nyilvánvalóan politikai szempontokat is figyelembe kell,
hogy vegyen a munkája során.
bc) Az utasításoknak való engedelmesség. A vezetők iránti szakmai lojalitás-
sal rokon elvárás a vezetők utasításainak betartása, amely minden munkaszervezet-
ben magától értetődő elvárás. A közigazgatás személyzete esetében azért igényel
speciális szabályozást, mert könnyen ellentétbe kerülhet más, a jogi szabályozás-
ban rögzített joggal, kötelezettséggel vagy alapelvvel, például a törvényességgel,
a pártatlansággal, a szakmaisággal, mások vagy éppen a tisztviselő jogainak vagy
érdekeinek védelmével. Épp ezért a közszolgálati jog szabályozza azokat az esete-
ket, amikor a tisztviselő azt észleli, hogy a felettese utasítása jogsértő, vagy annak
végrehajtása nem fér össze a közszolgálati tisztviselői jogviszonnyal.
Minden hierarchikus munkaszervezetben, így a magyar közigazgatásban is
alapelv, hogy a tisztviselő köteles felettese utasításait végrehajtani. A felettes
ebben a körben nemcsak a közvetlen vezetőt, hanem a magasabb szintű vezetőket is
jelenti. E főszabály alól többféle kivételt enged a törvény:
–– Az utasítástól való eltérés. A főszabálytól való eltérés legenyhébb esete az,
amikor a tisztviselő az utasítás végrehajtása során azt észleli, hogy az a munkáltató
károsodásához vezetne és nincs arra mód, hogy menet közben a tisztviselő erről őt
értesítse. Ha a károsodás elkerülése érdekében feltétlenül szükséges, akkor a tiszt-
viselő eltérhet az utasítástól, de haladéktalanul tájékoztatnia kell erről a munkál
tatót.
–– Különvélemény. Ha a tisztviselő a felettes utasításával vagy döntésével nem ért
egyet, különvéleményét írásba foglalhatja. Emiatt hátrány nem érheti. A különvé-
lemény írásba foglalása – és az iratanyagban való elhelyezése – azt a célt szolgálja,
hogy egy esetleges későbbi felelősségre vonási eljárás során a tisztviselő mentesí-
teni tudja magát, vagy legalábbis enyhíteni tudja az őt érintő esetleges hátrányokat
(például a büntetés nagyságát). Másrészt a különvélemény léte már önmagában erős
jelzés lehet az utasítást adó számára, hogy vizsgálja felül az utasítást.
–– Kötelező figyelemfelhívás. Az előbbihez képest ez nem joga, hanem kötelessé-
ge a tisztviselőnek. Ha ugyanis az utasítás vagy annak végrehajtása jogszabályba
vagy a munkáltató által kiadott normatív utasításba ütközik; ha az utasítás teljesíté-
se kárt okozhat és a tisztviselő a következményekkel számolhat; vagy ha az utasí-
tás az érintettek jogos érdekeit sérti, akkor a tisztviselő köteles erre az utasítást
adó figyelmét felhívni.
–– Írásba foglalás kérése. Az utasítás címzettje a figyelemfelhívással együtt kérhe-
ti az utasítás írásba foglalását is, ami nem tagadható meg, és ami miatt a tisztvi-
selőt hátrány nem érheti. Látható, hogy itt a szabályozás célja nem pusztán a hely-
telen utasítást végrehajtó tisztviselő későbbi mentesülése egy esetleges felelősségre
362 Közszolgálat
vonási eljárás (például fegyelmi vagy büntetőeljárás) során, hanem a megelőzés

is: a tisztviselő esetleg meg tudja győzni a felettesét az utasítás helytelenségéről
és a végrehajtásában rejlő veszélyekről, és el tudja érni az utasítás visszavonását.
–– Relatív megtagadási okok. A szabályozás két esetben teszi lehetővé, hogy a tiszt-
viselő megtagadja a felettese utasítását. Az egyik, hogy az utasítás végrehajtása
saját életét, testi épségét vagy egészségét közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné.
A másik, hogy az utasítás végrehajtása jogszabályba vagy a munkáltató normatív
utasításába ütközne. Ezekben az esetekben mindig a tisztviselő mérlegelésétől függ
a megtagadás. Az ő feladata, hogy megállapítsa: fennállnak-e a törvényben előírt
körülmények, és ha igen, még akkor is dönthet úgy, hogy az utasítást végrehajt-
ja. Elképzelhető ugyanis, hogy nem biztos az utasítás jogsértő jellegében, és bízik
a vezetője mérlegelésében, vagy éppen vállalja a saját személyét érintő kockázatot.
–– Abszolút megtagadási okok. Bizonyos extrém esetekben a tisztviselő nem mér
legelhet: ha a törvényben szabályozott okok megítélése szerint fennállnak, köteles
megtagadni az utasítás végrehajtását. Az okok: az utasítás végrehajtása bűncselek
ményt vagy szabálysértést valósítana meg, továbbá más életét, testi épségét, egész
ségét vagy környezetét közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné. Látható, hogy a szub
jektív elem ezekből az esetekből sem hiányzik, hiszen annak a megítélése, hogy
egy jogsértés eléri-e a szabálysértés vagy a bűncselekmény szintjét, egyes esetekben
komoly mérlegelés tárgya lehet. Ugyanakkor az is látható, hogy míg a tisztviselő
szabadon veszélyeztetheti saját életét vagy testi épségét (hiszen a megtagadás ekkor
csak lehetőség, nem kötelezettség), ez kifelé már nem irányulhat.
Az utasításoknak való engedelmesség alóli kivételek szabályozása tehát két
szempontot érvényesít: egyrészt a közérdeket, tehát azt, hogy a tisztviselő jogsértő
utasítást ne hajtson végre. Másrészt védi magát a tisztviselőt is a jogsértés elköveté-
sének hátrányos jogkövetkezményeitől, tehát az esetleges szankcióktól.
bd) A befolyástól való mentesség. A tisztviselő köteles ellenállni minden olyan
kísérletnek, amely arra irányul, hogy a feladatait a jogszabályoktól és a szakmai
normáktól eltérően gyakorolja. Ez sokféleképpen megvalósulhat, például megvesz-
tegetési kísérletként, politikai befolyásolásként vagy más hasonló, kívülről vagy
akár a közigazgatáson belülről érkező kezdeményezésként. Az ellenállás formája
is többféle lehet, a puszta visszautasítástól a vezetőnek való jelentéstételig vagy
akár a feljelentés megtételéig terjedhet. A befolyástól való mentesség a magánszfé-
rában is létező követelmény, de a közigazgatás személyzete a közfeladatok ellátá-
sért és ezen belül különösen a közhatalom gyakorlásáért felelős, ezért itt kiemelt
jelentősége van az erre vonatkozó szabályoknak. A korábban már tárgyalt összefér-
hetetlenségi szabályozás jelentőségét épp ez adja.
c) Speciális, csak a közigazgatásra jellemző kötelezettségek. Ezek a köte-
lezettségek kifejezetten a közszféra, azon belül is a közigazgatás sajátosságaiból
fakadnak, ezért a közszférán kívül általában nem is értelmezhetőek.
ca) A hivatásetikai alapelvek megtartása. A szabályozás hivatásetikai alap

elveket határoz meg: a hűség és elkötelezettség, a nemzeti érdekek előnyben része-
sítése, az igazságos és méltányos jogszolgáltatás, a méltóság és tisztesség, az elő
ítéletektől való mentesség, a pártatlanság, a felelősségtudat és szakszerűség, az
együttműködés, az intézkedések megtételére irányuló arányosság és a védelem.
Speciálisan a vezetőkre vonatkoznak a következők: a példamutatás, a szakmai
szempontok érvényesítése és a számonkérési kötelezettség. Mind a kettő példáló-
zó felsorolás: további betartandó szabályokat tartalmaz a kormánytisztviselőkkel
szemben a Magyar Kormánytisztviselői Kar (MKK) Hivatásetikai Kódexe és
egyéb szabályzata, a köztisztviselőkre pedig az önkormányzati képviselő-testület
vagy az őket alkalmazó szerv vezetője állapíthat meg ilyeneket. A hivatásetikai alap-
elvek tartalmát ezek az alacsonyabb szintű szabályozások adhatják meg. Ugyanakkor
egyes hivatásetikai alapelvek a közigazgatáson kívül is értelmezhetőek (például
előítéletektől való mentesség).
Hivatásetikai alapelvet megsértő kormánytisztviselővel szemben az MKK
etikai eljárást folytat le, illetve fegyelmi eljárást kezdeményezhet az érintett
munkáltatójánál. Az etikai eljárás eredménye figyelmeztetés vagy megrovás lehet.
cb) A vagyonnyilatkozat-tétel és a vagyongyarapodás vizsgálata. Ennek a kö
telezettségnek az a célja, hogy követhető legyen egyes közszolgálati tisztviselők vagyo-
ni helyzete, és ezáltal egyes jogsértések, például korrupciós bűncselekmények felde-
rítése könnyebbé váljon. A vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségre külön törvény
vonatkozik, amelynek értelmében nem minden közszolgálati tisztviselőt terhel ez
a kötelezettség, csak – többek között – a vezetőket és például azokat, akik hatósági
ügyek intézésében vesznek részt. Másrészt, ha a vagyonnyilatkozat nyilvános, akkor
az átláthatóság révén könnyebbé válhat a visszaélések megelőzése (jelenleg a közszol-
gálati tisztviselőkre nem vonatkozik ilyen előírás, de korábban például a szakmai felső-
vezetőknek ez kötelessége volt).
cc) Titoktartás. A közszolgálati tisztviselő köteles megtartani a munkája során
felhasznált minősített adatot. A minősített adat olyan adat, amelynek a nyilvános-
ságra hozatala vagy illetéktelen személyhez kerülése közvetlenül sértene valamely,
a minősített adat védelméről szóló törvényben meghatározott közérdeket (például
Magyarország alkotmányos rendjét vagy a bűnüldözést). A minősített adat a minő-
sítési eljárással nyeri el e minőségét, minősíteni pedig csak a törvényben meghatá-
rozott személyek jogosultak, például a Kormány tagja. A hozzáféréshez ún. szemé-
lyi biztonsági tanúsítvány és titoktartási nyilatkozat szükséges.
cd) Közszolgálati tisztviselőhöz méltó magatartás. Ehhez lásd a felmentés
kötelező eseteinél írottakat.
ce) Teljesítményértékelés, minősítés. A köztisztviselő köteles magát alávetni
a teljesítményértékelési és a minősítési eljárásnak, amelynek fő célja, hogy a tiszt-
viselő rendszeresen visszajelzést kapjon a munkája minőségéről, ami ösztönzően
364 Közszolgálat
hathat rá és hozzásegítheti a hibák kijavításához. A teljesítményértékelést a munkál-

tató végzi évente két alkalommal, és ez alapján minősíti a tisztviselő éves munkáját.
Ahhoz, hogy a köztisztviselőt átsorolják a következő besorolási fokozatba, legalább
„megfelelt” minősítést kell szereznie. Egyébként a minősítés alapján jutalom fizet-
hető, illetve a közszolgálati tisztviselő szakértői vagy vezetői utánpótlás-adatbázis-
ba helyezhető. A minősítés jelentőségét az is növeli, hogy a nem megfelelő munka-
végzés alapján történő felmentést minősítésnek kell alátámasztania.
Bár a teljesítményértékelést és a minősítést a munkáltató végzi, befolyása annak
tartalmára és menetére nem kizárólagos. Az alapvető szabályokat a Kttv., a rész-
leteket a kormánytisztviselőkre vonatkozóan kormányrendelet, a közszolgálati
tisztviselők esetén pedig miniszteri rendelet rögzíti, így például az egyes kompe-
tenciákat tartalmazó kompetencia-térképet, valamint az értékelőlapok mintáit.
Másrészt az értékelést végző vezetőnek értékelő megbeszélést kell tartania az érin-
tett tisztviselővel, ahol meg kell indokolnia a teljesítményértékelés megállapításait,
és erre a tisztviselő észrevételeket, javaslatokat tehet.
A fentiektől alapvetően különbözik a kormánytisztviselőkre vonatkozó szabályo-
zás, amely szerint a teljesítményértékelés lefolytatása csak akkor kötelező, ha a kormány
tisztviselő kéri. Ennek hiányában a munkáltató mérlegelésétől függ, hogy elvégzi-e.
cf) Továbbképzés, vizsgák. A közszolgálati tisztviselők képzésére a szabályo
zás több fogalmat is használ (képzés, továbbképzés, átképzés, vezetőképzés). A raj
tuk való részvétel elvileg csak részben kötelezettség, mivel a törvény szerint az
előmenetelhez szükséges továbbképzésen a tisztviselő jogosult, míg a központilag
vagy az államigazgatási szerv által előírt képzéseken köteles részt venni. Ha tehát
jogszabály vagy a munkáltató úgy rendelkezik, akkor a továbbképzésen való rész-
vétel az előresorolás feltétele.
Ehhez kapcsolódik a Kttv.-ben a közigazgatási vizsgák rendszere. A közigaz-
gatási alapvizsga célja szerint egyfajta belépő, ami a közigazgatási munkához szük
séges általános minimális ismereteket kéri számon: az I. besorolási osztály (felsőfokú
végzettségűek) legalacsonyabb besorolási fokozatához (gyakornok) a kinevezéstől
számított egy éven belül kell letenni. A közigazgatási szakvizsga ennél magasabb
szintű: a pályakezdőknél – az I. besorolási osztályban – a tanácsosi fokozathoz szük-
séges letenni (ez a fogalmazó utáni fokozat) az alapvizsga teljesítését és minimum két
éves gyakorlatot követően. Az ügykezelők az ügykezelői alapvizsgát a kinevezéstől
számított hat hónapon belül kötelesek letenni.
f) A közszolgálati tisztviselők felelősségi rendszere
A közszolgálati tisztviselők felelősségi rendszere azt a célt szolgálja, hogy azokat a köz
szolgálati tisztviselőket, akik a feladataik ellátása során jogsértést követnek el, meg
lehessen büntetni. Mint minden felelősségi rendszernek, ennek is összetett funkci-

órendszere van, így többek között a prevenció, a represszió, valamint a jogsérelem
orvoslása. A felelősség érvényesítése részben a közigazgatás feladata, de biztosíta-
ni kell a külső (bírói) jogorvoslat lehetőségét. Ezen túlmenően bizonyos felelősségi
formák csak bírói úton érvényesíthetőek.
A közszolgálati tisztviselők esetében három felelősségi formáról beszélhe-
tünk: fegyelmi, kártérítési és büntetőjogi felelősségről.
A fegyelmi felelősség
A fegyelmi felelősség középpontjában a fegyelmi vétség fogalma áll, amit a szabá-
lyozás szerint a közszolgálati tisztviselő akkor követ el, ha a közszolgálati tisztvi-
selői jogviszonyából eredő kötelezettségét vétkesen megszegi. Ebből tehát látható,
hogy a közigazgatás működésére, a tisztviselő feladatainak ellátására vonatkozó
szabályok megsértéséről van szó. A megsértett norma nem feltétlenül jogsza-
bály, lehet közjogi szervezetszabályozó eszköz, egyéb belső szabályzat vagy etikai
norma, tehát minden olyan szabály, amelynek betartása magából a jogviszonyból
következik. A vétkesség szintén fogalmi elem, tehát a fegyelmi felelősség szubjek-
tív alapú, a vétséget szándékosan vagy gondatlanul kell elkövetni.
A fegyelmi eljárás szabályozásában egyfajta munkamegosztás érvényesül.
Az eljárást a munkáltatói jogkör gyakorlója indítja meg, de nem ő folytatja le, és
nem is ő hozza meg az ügyet lezáró döntést. A megindítás joga azért a munkáltatóé,
mert jellemzően ő az, akinek a tudomására juthat a fegyelmi vétség, eleve ő felelős
az általa vezetett szerv szabályszerű működéséért. Épp ezért illeti meg az a jog,
hogy kiválassza a vizsgálatot lefolytató személyt, valamint a döntéshozó testület
tagjait. Ha viszont ő folytathatná le az eljárást és ő hozhatná meg a döntést, túl nagy
hatalom összpontosulna a kezében. A hatáskörök megosztása így lehetővé teszi,
hogy az eljárásban részt vevő személyek kontrollálni tudják egymás tevékenységét.
Az eljárást tehát a munkáltatói jogkör gyakorlója indítja meg, ha a fegyel-
mi vétség elkövetésének alapos gyanúja fennáll. Az eljárásnak két szakasza van:
a vizsgálat és a tárgyalás.
a) A vizsgálat. Ezt a szakaszt a munkáltató által kijelölt vizsgálóbiztos folytat-
ja le, aki a vizsgálat eredményeképpen előterjesztést készít a munkáltató számára,
amely tartalmazza az ügyről alkotott véleményét. Ebben nyilvánvalóan javaslatot
kell tennie a cselekmény minősítésére (történt-e egyáltalán fegyelmi vétség) és
a büntetésre. A vizsgálat nincs részletesen szabályozva, csak egyes garanciális
elemei, például a vizsgálóbiztos köteles meghallgatni a gyanúsított tisztviselőt, aki
jogi képviselőt is igénybe vehet.
b) A tárgyalás. A tárgyalást a háromtagú fegyelmi tanács folytatja le, amely-
nek elnöke maga a munkáltatói jogkör gyakorlója. Látható, hogy a tanács nem
független a munkáltatótól, hiszen ő is tagja, tagjai pedig jó eséllyel a beosztottai.
366 Közszolgálat
A testületi döntéshozatal ezzel együtt garanciális jelentőségű, hiszen a vita, a több

szempont figyelembevétele (már ha valóban megvalósul) elősegítheti a döntés
pártatlanságát és megalapozottságát. A tanács lényegében bármilyen bizonyítási
eszközt igénybe vehet a tényállás tisztázása érdekében (például szakértői vélemény,
tanúvallomás, iratok, szemle), de alapvetően a vizsgálóbiztos által készített előter-
jesztésből dolgozik.
Mindezek alapján, ha a fegyelmi tanács megállapítja a gyanúsított felelősségét,
különböző fegyelmi büntetéseket szabhat ki, amelyek három csoportba oszthatóak:
–– A tisztviselő presztízsét csökkentő büntetések, például a megrovás vagy a cím
től való megfosztás.
–– Pénzügyi hátrányt okozó büntetések, például az illetménycsökkentés vagy az
előmeneteli rendszerben a várakozási idő meghosszabbítása.
–– A legsúlyosabb a jogviszony megszüntetése, a hivatalvesztés.
Szembetűnő, hogy a büntetések többsége kombinálja a presztízs elleni szank-
ciót a pénzügyi hátránnyal, így például a várakozási idő meghosszabbítása vagy
a vezetői munkakörből nem vezetői munkakörbe való helyezés egyszerre okoz
erkölcsi és anyagi kárt a tisztviselőnek.
A fegyelmi tanács, ha nem állapítja meg a gyanúsított felelősségét, felmenti.
A tanácsnak arra is lehetősége van, hogy eltekintsen a fegyelmi büntetés kisza-
básától, ha a gyanúsított elkövette ugyan a vétséget, de a körülményekre tekintettel
a legenyhébb fegyelmi büntetés kiszabása is indokolatlan.
A kártérítési felelősség
A közszolgálati szabályozás a közigazgatáson belüli kártérítési felelősséget szabá-
lyozza. Ennek két esetét különbözteti meg: a) a közszolgálati tisztviselő okoz kárt
a munkáltatójának, b) a munkáltató okoz kárt a tisztviselőnek. A közigazgatás által
külső személynek – például ügyfélnek – okozott kár a közigazgatási jogkörben
okozott kár kérdéskörébe tartozik, amit a Ptk. szabályoz.
a) A tisztviselő kártérítési felelőssége. Ha a tisztviselő a jogviszonyából eredő
kötelezettségét megszegi, és ezzel kárt okoz a munkáltatójának, azért felelős-
séggel tartozik, feltéve, hogy nem úgy járt el, ahogy az adott helyzetben elvárha-
tó. A bizonyítási teher a munkáltatón van: a kár bekövetkeztét, annak mértékét,
a tisztviselő magatartása és a kár bekövetkezte közötti okozati összefüggést, vala-
mint a fenti feltételeket (vétkesség, elvárhatóság) neki kell bizonyítania. Ez tehát
felróhatósági alapú felelősségi alakzat, ahol a kártérítés mértéke szempontjából
nem mindegy, hogy az elkövetés szándékosan vagy gondatlanul történt-e.
b) A közigazgatási szerv kártérítési felelőssége. A munkáltató az általa,
a tisztviselőnek a jogviszonyával összefüggésben okozott kárért objektív alapon,
tehát vétkességre tekintet nélkül, teljes mértékben felel. A mentesülés köre szűk
(például a károsult elháríthatatlan közrehatása).
A büntetőjogi felelősség
Ezt a felelősségi formát a Btk. szabályozza. Korábban, a tisztviselőket megillető
jogok kapcsán láttuk, hogy fokozott büntetőjogi védelem illeti meg őket. Büntetőjogi
státuszuk más oldalról nézve is speciális, hiszen a Btk. rendszerében hivatalos
személynek minősülnek, és vannak bűncselekmények, például a bántalmazás
hivatalos eljárásban és egyéb hivatali bűncselekmények, amelyeket csak hivata-
los személy követhet el. Továbbá egyes bűncselekmények – például a kábítószer-
kereskedelem – súlyosabban minősülnek, ha valaki hivatalos személyként, e minő-
ségét felhasználva követi el őket. Ezzel a büntetőpolitika azt a megfontolást juttatja
kifejezésre, hogy a végrehajtó hatalom tisztviselői, akik közhatalmat gyakorolnak,
az átlagpolgárhoz képest fokozott felelősséggel rendelkeznek, hiszen számos lehe-
tőségük adódik arra, hogy e helyzetükkel visszaéljenek.
g) A közszolgálati személyzeti igazgatás
Minden kormánynak van közigazgatás-politikája, azaz arra irányuló programja,

hogy milyen jellegű közigazgatást akar működtetni, és ezen belül milyen személyzeti
rendszert. Ennek a programnak a megvalósításában különböző szervek vesznek részt.
A közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter

A Kormánynak ez a tagja felelős a Kormány közigazgatási személyzeti politikájának ér
vényesítéséért. Ennek során a klasszikus miniszteri feladat- és hatásköröket látja el.
a) Döntés-előkészítés. A miniszter felelős a közigazgatási személyzetet érin-
tő kormányzati döntések elkészítéséért. Ez jelenti egyrészt az Országgyűlés által
a tárgykörben alkotandó törvények, valamint például a költségvetési törvény rele-
váns rendelkezéseinek előkészítését (például az illetményalap meghatározása).
Másrészt a Kormány által hozott más döntések is értelemszerűen ebbe a körbe
tartoznak, így a kormányrendeletek (például a képesítési előírásokról, a fegyelmi
eljárás rendjéről szólók) és az egyéb kormányzati döntések előkészítése.
b) Koordináció. A közigazgatási személyzetpolitika egységét igyekszik bizto-
sítani a miniszter koordinációs feladatköre: összehangolja a közigazgatási szervek
személyzeti tevékenységét, így többek között módszertani ajánlásokat ad ki,
amelyek segítik a személyzeti tárgyú jogszabályok végrehajtását. Például a minisz-
ter módszertani ajánlást ad ki a teljesítményértékeléshez.
c) Ellenőrzés. A miniszter felel a közszolgálati tárgyú jogszabályok végrehajtá-
sának ellenőrzéséért. Ezt a feladatát a területi államigazgatási szervek vonatkozásá-
ban a fővárosi, megyei kormányhivatalokon keresztül látja el.
d) Nyilvántartás. A miniszter vezeti a minisztériumokra kiterjedő egységes
személyügyi nyilvántartást.
368 Közszolgálat
e) Továbbképzés irányítása. Ez a tárgybeli jogalkotáson és döntés-előkészíté-

sen kívül elsősorban a kormányzati személyügyi igazgatási feladatokat ellátó szerv
irányításán keresztül valósul meg.
A kormányzati személyügyi igazgatási feladatokat ellátó szerv

Ez a központi államigazgatási szerv azokat a feladatokat látja el, amelyek nem tipi-
kusan miniszternek címzett feladatok. A jelenlegi rendszerben ez például a pályáz-
tatási eljárásokhoz kapcsolódó feladatokat, valamint a toborzási adatbázis
működtetését jelenti.
Magyar Kormánytisztviselői K ar
A Magyar Kormánytisztviselői Kar olyan, a kötelező tagság elve alapján működő
köztestület, amelynek minden kormánytisztviselő tagja. A tagsági viszony auto-
matikusan (ex lege), a kormánytisztviselői jogviszony keletkezésével egyidejűleg
jön létre. Noha a kényszertagságon alapuló köztestületek rendszerint közigazgatá-
si feladatokat, ezeken belül is gyakran hatósági hatásköröket gyakorolnak, az MKK
feladatai többnyire nem ilyenek: jellemzően érdekképviseleti feladatokat lát el.
Így többek között konzultációs joggal rendelkezik a kormánytisztviselőket érintő
jogszabályok, kormányzati döntések előkészítése során, valamint jogosult vélemé-
nyezni a fővárosi, megyei szintű területi államigazgatási szervek egyes munkáltatói
intézkedéseit. A közszolgálati szabályozás által ráruházott feladatok közül legin-
kább a hivatásetikai szabályok megalkotása és az etikai eljárások lefolytatása
tekinthető közfeladatnak.
Az MKK centralizált felépítésű köztestület: országos központján kívül vannak
fővárosi és megyei szintű területi szervei, amelyek azonban önmagukban nem önál-
ló köztestületek, hanem az országos szervezet szervezeti egységeiként működnek.
Az egyes szervezeti szinteken a köztestületeknél tapasztalható struktúra érvénye-
sül: választott testületek, választott vezetők, valamint hivatali típusú ügyintéző szer
vezet működik. Az MKK legfőbb képviseleti és döntéshozó testülete az Országos
Közgyűlés, amely választás alapján jön létre, és meghozza a köztestületet érintő leg
fontosabb döntéseket: például tisztségviselők megválasztása, szabályzatok megalkotá-
sa. Az MKK élén egyszemélyi vezető, az elnök, valamint az Országos Elnökség áll.
Az elnök munkáját alelnökök segítik. Működnek továbbá országos szintű bizottsá
gok: az Országos Pénzügyi Ellenőrző Bizottság és az Országos Etikai Bizottság.
Az ügyintéző szerv az Országos Iroda, amelyet a főtitkár vezet.
Az MKK működésének törvényességét az ügyészség ellenőrzi, amely, ha a tör
vényesség másként nem biztosítható, közigazgatási bírósághoz fordulhat. A bíróság
megsemmisítheti a törvénysértő köztestületi döntést, összehívhatja az országos
vagy a területi közgyűlést, illetve akár az MKK egyes szerveinek működését is
felfüggesztheti.
5. A magyar közszolgálati szabályozás útja a zárt rendszertől

a nyílt rendszer felé
Mint láttuk, a rendszerváltás után a magyar közszolgálati rendszer zárt rendszer

ként indult, legalábbis az 1992. évi Ktv. megalkotásakor ez volt a jogalkotó deklarált
célja. A személyzeti rendszer azonban – részben a Ktv. módosításai, részben a Kttv.
2011. évi és a Kit. 2018. évi megalkotása révén – több olyan változáson ment keresz-
tül, amelyek megkérdőjelezik a rendszer zárt jellegét. A továbbiakban áttekint-
jük, hogy a hatályos szabályozásban melyek azok az elemek, amelyek látványosan
a nyílt rendszer felé mutatnak. Ebből ki fog derülni, hogy a magyar közszolgálati
szabályozás fontos pontokon a nyílt rendszer jellemzőit hordozza, ezért egyfajta
átmenetet képez a nyílt és a zárt rendszer között.
a) A szelekció szabályozatlansága
A közszolgálati tisztviselői jogviszony keletkezésére vonatkozó szabályok alap-

vetően a zárt rendszer sajátosságait követik: a jogviszony kinevezéssel jön létre,
amelynek általános és speciális feltételeit jogszabály rögzíti, csakúgy, mint a tartal-
mát, tehát ezeket nem a felek megegyezése alakítja.
Ugyanakkor a kinevezést megelőző kiválasztási (szelekciós) eljárás megle-
hetősen lazán szabályozott. Lényegében annyi derül ki a jogszabályokból, hogy
a kiválasztás meghívásos vagy pályázati úton történhet. Előbbire nézve semmi-
lyen definíció vagy eljárási rend nincs, csak kikövetkeztethető, hogy a munkáltatói
jogkör gyakorlója kezdeményezi a jogviszony létesítését annál a személynél, akit
arra bármilyen okból érdemesnek tart. A pályáztatásnak már vannak részletszabá-
lyai (így a toborzási adatbázisra vonatkozóak), de maga a pályáztatás csak kivétele-
sen, egyes pozíciók esetében – például jegyző – kötelező.
Mindebből kifolyólag szinte teljes mértékben a munkáltatói jogkör gyakor-
lójának mérlegelésétől függ, hogy ki kerül kinevezésre esélyes helyzetbe. A zárt
rendszer logikájából ezzel szemben a rögzített kiválasztási eljárás, például a köte-
lező pályáztatás vagy más szabályozott mechanizmusok – például versenyvizsga –
következne.
b) A felmentés gumiszabályai
A jogviszony megszűnésének szabályozása alapvonásaiban követi a zárt rendszer

sajátosságait: taxatíve felsorolt jogcímei vannak, és a felmentésnek – tehát amikor
370 Közszolgálat
a munkáltató egyoldalúan szünteti meg a jogviszonyt – is csak a törvényben meg

határozott okokból lehet helye. Láttuk azonban, hogy egyes felmentési okok – így
különösen a méltatlanság/érdemtelenség és a bizalomvesztés – szabályozása meg
lehetősen tág mérlegelést biztosít a munkáltatónak, nagymértékben oldva a zárt
rendszer lényegét adó rögzítettséget és kiszámíthatóságot. Ezzel pedig nem utolsó-
sorban teret enged az esetleges önkényes munkáltatói intézkedéseknek.
c) A karrierrendszer fellazítása
Az előmeneteli és illetményrendszer (karrierrendszer) jogszabályi rögzítettsége a zárt

személyzeti rendszer egyik jellegadó vonása. Ez a rögzítettség alapozza meg a ki
számíthatóságot, amely a rendszer egyik legfőbb előnye. Hozzátehetjük, hogy
egyben a legfőbb hátránya is: a kiszámíthatóság egyben rugalmatlanságot is jelent.
A jogszabályban rögzített besorolási fokozatok és az ebből automatikusan következő
illetményösszegek ugyanis azt eredményezik, hogy a hasonló helyzetben – például
központi szervnél ugyanannyi vagy hasonló szolgálati idővel – dolgozó tisztviselők
illetménye közel azonos. Ez lényegében független a teljesítményüktől, speciális
szaktudásuktól és más differenciáló tényezőktől. Ilyen módon a zárt rendszerben
az egyedi esetek kezelése kizárt, vagy legalábbis kivételes: az átlagnál jobban vagy
rosszabbul dolgozó alkalmazottnak nem, vagy csak ritkán lehet több vagy kevesebb
fizetést adni. Ez a rendszer sok esetben letöri az ambíciót, a közepes teljesítményű-
eknek kedvez, és jelentősen megnehezíti, hogy például speciális tudású és ebből
fakadóan magasabb bérigényű szakembereket vonjanak be a közigazgatásba.
Mindezekből fakadóan ma már sehol sem működik tisztán zárt személyzeti
rendszer, mindenütt megjelentek a nyílt rendszerre utaló megoldások, így Magyar
országon is. Ez többek között a hatályos szabályozás következő pontjain érhető tetten.
a) Eltérítés. A munkáltatói jogkör gyakorlója az általános szabályoktól eltérő-
en, a törvény által meghatározott sávban állapíthatja meg a tisztviselő alapilletmé-
nyét. Ennek alapja a teljesítményértékelés, illetve a minősítés lehet, tehát az átlagtól
eltérő teljesítményt lehet ilyen módon jutalmazni, illetve büntetni.
b) Személyi illetmény. Ennek lényege, hogy a polgármesteri hivatalban, megyei
közgyűlés hivatalában dolgozó köztisztviselő illetményét a jogszabály által megálla
pított felső határon belül a jegyző (főjegyző) az általános szabályoktól eltérően ál
lapíthatja meg. Ez a teljes illetményre vonatkozik, ezért ezen felül pótlék nem fizethető.
A megállapítás alapja a teljesítményértékelés, illetve a minősítés lehet. A személyi
illetményhez a polgármester (főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke) jóváhagyá-
sa szükséges. A jegyző (főjegyző) személyi illetményét a polgármester (főpolgár-
mester, megyei közgyűlés elnöke) állapíthatja meg. Látható tehát, hogy a személyi
illetmény az eltérítésnél komolyabb eltérést jelent a kötött illetményrendszertől.
c) Jutalom, céljuttatás. Mind a jutalom, mind a céljuttatás az illetményen túli

javadalmazás. A jutalom a teljesítményértékelés alapján fizethető a munkaköri
feladatok kiemelkedő teljesítése esetén. A céljuttatás ezzel szemben valamely előre
megállapított, rendkívüli, célhoz köthető feladat teljesítéséért jár.
d) Címadományozás. A címadományozás egyik esete révén a tisztviselő még
azelőtt kerülhet magasabb besorolási és ezáltal fizetési fokozatba, hogy az ehhez
szükséges várakozási időt letöltötte volna, például a tanácsosból címzetes vezető-
tanácsos lesz. Erről a munkáltatói jogkör gyakorlója dönt. A szabályozás továbbá
különféle tanácsadói címeket intézményesít – például szakmai tanácsadó, szak-
mai főtanácsadó, közigazgatási tanácsadó, közigazgatási főtanácsadó –, amelyekhez
vezetői illetmény kapcsolódik (osztályvezetői, illetve főosztályvezetői), de a kineve-
zett személy nem válik vezetővé (például nem illeti meg vezetői pótlék). Külön kate-
gória a miniszteri kabinetekben dolgozó politikai tanácsadóké és főtanácsadóké,
akik révén a politikai patronázs intézményesül a magyar központi államigazgatásban.
e) Az ügykezelők kivétele az előmeneteli és illetményrendszerből. A közszol-
gálati ügykezelőkre nem vonatkozik a Kttv.-ben szabályozott előmeneteli és illetmény
rendszer: nincsenek besorolási és fizetési fokozatok, így az ehhez tartozó szorzók,
alapilletmény stb. sem. Illetményüket a hivatali szervezet vezetője állapítja meg bi
zonyos számszerű korlátok között. Előírás továbbá, hogy ennek során arányosan
figyelembe kell venni az ügykezelő szolgálati jogviszonyban töltött idejét. Egyéb,
az illetmény megállapításakor figyelembe veendő szempontokat a közszolgálati sza
bályzatban kell rögzíteni.
f) A kormánytisztviselők Kit.-ben meghatározott előmeneteli és illetmény-
rendszere az eddigi leglátványosabb elmozdulás a nyílt rendszer felé. Ez ugyanis,
mint láttuk, jelentősen növeli a közigazgatási munkáltató mozgásterét a besorolás
és az illetmény megállapítása vonatkozásában, és csökkenti az erről hozott döntés
jogszabályi kötöttségét. Sőt, már a kinevezés kapcsán nő a munkáltató döntési
szabadsága, hiszen bizonyos körben plusz kinevezési feltételként meghatározott
végzettséget írhat elő, továbbá a korábbinál tágabb körben módosíthatja egyoldalú-
an a kinevezést, ezáltal a munkavégzés feltételeit.
Irodalom
Bekke, Hans – Perry, James L. – Toonen, Theo (eds): Civil Service in Comparative
Perspective. Bloomington, 1996.
Berényi Sándor: A közigazgatás személyzeti rendszere – közszolgálat. Budapest, 1992.
Gajduschek György: Közszolgálat. A magyar közigazgatás személyi állománya és sze
mélyzeti rendszere az empirikus adatok tükrében. Budapest, 2008.
372 Közszolgálat
Körösényi András: Demokrácia és patronázs. Politikusok és köztisztviselők viszonya.

Politikatudományi Szemle, (1996) 4., 36–62. o.
Linder Viktória: Személyzeti politika – humánstratégia a közigazgatásban. PhD-értekezés.
Debrecen, 2010.
Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. Harmadik, átdolgozott kiadás. Budapest,
2010. V. rész
Meyer-Sahling, Jan-Hinrik: The Institutionalization of Political Discretion in
Postcommunist Civil Service Systems. The Case of Hungary. Public Administration,
(2006) 3., 693–716. o.
Peters, Guy B. – Pierre, Jon (eds): Politicians, Bureaucrats and Administrative Reform.
London, 2001.
Petrovics Zoltán: A közszolgálati jogviszony alanyai, különös tekintettel a szolgálatadó
(munkáltató) jogállására. Pro Publico Bono: Magyar közigazgatás, (2017) 3., 48–73. o.
Veszprémi Bernadett: A köztisztviselők felelősségi rendszere. PhD-értekezés. Miskolc,
2011.
Weber, Max: Gazdaság és társadalom. A megértő szociológia alapvonalai 1. Budapest, 1987.
Ábrák, táblázatok jegyzéke
Ábrák
1. ábra. A közigazgatással foglalkozó tudományok

2. ábra. A kormányhivatalok belső szervezeti és irányítási kapcsolatai
3. ábra. A magyar közszolgálati szabályozás alakulása
4. ábra. A jogok és kötelezettségek a zárt közszolgálati rendszerben
Táblázatok
1. táblázat. A hatósági fórumrendszer a Kit. és az Ákr. alapján

2. táblázat. Az államigazgatási és az önkormányzati hatósági ügyek összehasonlítása
3. táblázat. Az önkormányzatok szervei
4. táblázat. Az egyesületek és a köztestület összehasonlítása
5. táblázat. A nyílt és a zárt személyzeti rendszerek összehasonlítása
6. táblázat. A kormányzati szolgálati és közszolgálati jogviszony hatálya
7. táblázat. Az I. besorolási osztály illetménytáblája
ELTE Jogi Kari Könyvsorozat
ELTE Jogi Kari Jegyzetek

ISSN 2060 5986
1. Dezső Márta – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán (szerk.): Alkotmányjogi alapok.

Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2008. 130 o., ISBN 978 963 284 044 4
2. Kovács Árpád: Közpénzügyek.
3. Princzinger Péter: Sportjog I.
4. Margitán Éva (szerk.): Büntetőjog.
5. Réti Mária: Szövetkezeti jog.
Változatlan utánnyomás,
6. Princzinger Péter (szerk.): Sportjog II.
7. Szeibert Orsolya: Családi jog.
Második, átdolgozott kiadás,
8. Földi András (szerk.): Összehasonlító jogtörténet.
9. Képes György (szerk.): Magyar alkotmány- és közigazgatás-történet a polgári
korban. A hatalommegosztás államszervezete, 1848–1949.
10. Ferencz Jácint – Göndör Éva – Gyulavári Tamás – Kártyás Gábor:
Munkajogi alapismeretek.
Harmadik, átdolgozott kiadás,
11. Gyulavári Tamás – Hős Nikolett – Kártyás Gábor (szerk.): Munkajogi feladatok
és jogesetek.
374 ELTE Jogi K ari Könyvsorozat
12. Hoffman István: Bevezetés a területfejlesztési jogba.

Negyedik, hatályosított és átdolgozott kiadás,
ISBN 978 963 312 303 4 (pdf)
E-Book: http://www.eltereader.hu/kiadvanyok/hoffman-istvan-bevezetes-
a-teruletfejlesztesi-jogba-4-atdolgozott-kiadas//
13. Fleck Zoltán (szerk.): Jogszociológiai előadások.
14. Hack Péter (szerk.): Büntetőeljárási jog.
15. Bölcs Ágnes: Italiano giuridico.
16. Király Miklós (szerk.): UNIDROIT – Nemzetközi Kereskedelmi Szerződések
Alapelvei 2010.
E-book: http://www.eltereader.hu/kiadvanyok/unidroit/
17. Kedves Imre: A különleges titkosszolgálati eszközök alkalmazásának története.
E-book: http://www.eltereader.hu/kiadvanyok/kedves-imre-a-kulonleges-titkos
szolgalati-eszkozok-alkalmazasanak-tortenete/
18. Kártyás Gábor (szerk.): Bevezetés a közszolgálati munkajogba.
19. Filó Mihály (szerk.): Büntetőjog. Általános rész.
20. Hack Péter (szerk.): Büntetőeljárási jog II.
21. Hoffman István (szerk.): Bevezetés a szociális jogba.
22. Blaise Pasztory: Introduction to the International Capital Markets.
23. Koósné Mohácsi Barbara – Lőrincz József – Lukács Krisztina – Pallo József:
Büntetésvégrehajtási jog.
24. Karácsony András: Jogelméleti előadások.
25. Filó Mihály – Nemes András (szerk.): Büntetőjog. Különös rész.
ELTE Jogi K ari Könyvsorozat 375 i
ELTE Jogi Kari Tankönyvek

ISSN 2060 6494
1. Boros Zsuzsanna – Szabó Dániel: Parlamentarizmus Magyarországon (1867–1944).

2. Varga István (szerk.): A polgári nemperes eljárások joga.
3. Kardos Gábor – Lattmann Tamás (szerk.): Nemzetközi jog.
4. Menyhárd Attila: Dologi jog.
5. Király Miklós (szerk.): Az Európai Unió gazdasági joga I. A belső piac és a közös
kereskedelempolitika.
6. Szilágyi Péter: Jogi alaptan.
7. Gyulavári Tamás (szerk.): Munkajog.
Ötödik, átdolgozott kiadás,
8. Mádl Ferenc – Vékás Lajos: Nemzetközi magánjog és nemzetközi gazdasági
kapcsolatok joga.
Kilencedik, átdolgozott kiadás,
9. Berke Barna – Papp Mónika: Az Európai Unió gazdasági joga II. Az Európai
Unió versenyjoga.
10. Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész III.
11. Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész I.
Negyedik, átdolgozott és bővített kiadás,
12. Földi András (szerk.): Összehasonlító jogtörténet.
Negyedik, javított kiadás,
13. Vékás Lajos: Szerződési jog. Általános rész.
14. Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész II.

15. Lontai Endre – Faludi Gábor – Gyertyánfy Péter – Vékás Gusztáv:
Polgári jog. Szerzői jog és iparjogvédelem.
16. Gellér Balázs – Ambrus István: A magyar büntetőjog általános tanai I.
17. Fuglinszky Ádám – Tőkey Balázs: Szerződési jog. Különös rész.
18. Sipos Attila: A nemzetközi polgári repülés joga.
ELTE Jogi Kari Tudomány

ISSN 2060 9361
1. Mezey Barna – Nagy Janka Teodóra (szerk.): Jogi néprajz – jogi kultúrtörténet.
Tanulmányok a jogtudományok, a néprajztudományok és a történettudományok
köréből.
2. Gárdos Péter: Az engedményezés.
3. Hoffman István: Önkormányzati közszolgáltatások szervezése és igazgatása.
Az elmélet és a gyakorlat tükrében.
4. Filó Mihály: Az eutanázia a büntetőjogi gondolkodásban.
5. Gábor Hamza: Entstehung und Entwicklung der modernen Privatrechtsordnungen
und die römischrechtliche Tradition.
6. Fleck Zoltán (szerk.): Igazságszolgáltatás a tudomány tükrében.
7. Rozsnyai Krisztina: Közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban.
8. Nyikos Györgyi: A PPP finanszírozási technika és az EU fejlesztési támogatásai
a közcélú beruházások megvalósításában.
9. Szabó Máté – Péterfalvi Attila (szerk.): Európai ombudsman-intézmények.
10. Fuglinszky Ádám: A polgári jogi felelősség útjai vegyes jogrendszerben.

Québec, Kanada.
11. Somody Bernadette: Az ombudsman típusú jogvédelem.
12. Nagy Marianna: Interdiszciplináris mozaikok a közigazgatási jogi felelősség
dogmatikájához.
13. Miklós Király: Unity and Diversity: The Cultural Effects of the Law of the
European Union.
14. Mezey Barna (szerk.): A szimbólumok üzenete. A jogi kultúra jelképei: eljárások,
szokások, formák és tárgyak.
15. Erdei Árpád: Tanok és tévtanok a büntető eljárásjog tudományában.
16. Székely László: A személyiségi jogok hazai elmélete.
17. Balázs József Gellér: Legality on Trial. A Theoretical Analysis of the Legality of
Substantive Criminal Norms.
18. Kisfaludi András (szerk.): Versenyjogi jogsértések – magánjogi következmények.
19. Gellér Balázs József: Legalitás a vádpadon.
20. Tamás Szabados: The Transfer of the Company Seat within the European Union.
21. Bányai Ferenc – Nagypál Szabolcs (szerk.): Közvetítés és vitarendezés a jogi és
a vallási kultúrákban.
22. Gosztonyi Gergely: Alternatív (?) média. A közösségi média jogi
szabályozásának vetületei.
23. Siklósi Iván: A nemlétező, érvénytelen és hatálytalan jogügyletek elméleti és
dogmatikai kérdései a római jogban és a modern jogokban.
24. Szeibert Orsolya: A házasság Európában a jogegységesítő törekvések tükrében.
25. Navratil Szonja: A jogászi hivatásrendek története Magyarországon.

26. Tőkey Balázs: Az egészségbiztosítási szerződés.
27. Koósné Mohácsi Barbara: A szabadságelvonás határai.
28. Fekete Balázs – Fleck Zoltán (szerk.): Tanulmányok a kortárs jogelméletről.
29. Kajtár Gábor: A nem állami szereplők elleni önvédelem a nemzetközi jogban.
30. Hoffman István: Gondolatok a 21. századi önkormányzati jog fontosabb
intézményeiről és modelljeiről.
31. Kisfaludi András: Tanulmányok a bizalmi vagyonkezelés jogi szabályozásának
elméleti alapjairól.
32. Martin Ahrens – Volker Lipp – István Varga (Hrsg.): Grundrechte im
Zivilprozess.
Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2015. 340 o., ISBN 978 963 312 229 7 Földi
András – Sándor István – Siklósi Iván (szerk.): Ad geographiam
historico- iuridicam ope iuris Romani colendam Studia in honorem
Gábor Hamza.
33. Kecső Gábor: A helyi önkormányzatok pénzügyi jogi jogállása.
34. Csöndes Mónika: Előrelátható károk? Az előreláthatósági korlát hatása
szerződésszegési kártérítési jogunkra.
35. Hack Péter – Horváth Georgina – Király Eszter (szerk.): Kodifikációs
kölcsönhatások. Tanulmányok Király Tibor tiszteletére.
36. Somssich Réka: Egységes jog – egységes értelmezés? Az uniós jog értelmezése
a tagállami bíróságok szintjén.
37. Kuncz Ödön: Életem. (Szerkesztette: Kisfaludi András – Rácz Lilla)
Budapest, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, 2017. 742 o.,
ISBN 978 963 284 051 2
38. Siklósi Iván: A ius offerendi problematikája a római jogban.

39. Szeibert Orsolya (szerk.): Weiss Emilia családjogi és öröklési jogi kodifikációs
tanulmányai.
40. Kormány Attila: A tradicionális és a modern kínai jog. A jog fejlődése Kínában
a kezdetektől napjainkig.
41. F. Rozsnyai Krisztina: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben. A magyar
közigazgatási perrendtartás európai fejlődési tendenciákhoz illeszkedő
kodifikációjának egyes előkérdései.
42. Szeibert Orsolya (szerk.): Család és családtagok – jogági tükröződések.
43. Képes György: A Dán Királyság alkotmánytörténete a kezdetektől 1848-ig.
44. Fekete Balázs: Az európai alkotmánypreambulum. Összehasonlító és elméleti
perspektívák.

KIG-1 - Fazekas KozigazgatasiJog Alt I EEK Press

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

KIG-1 - Fazekas KozigazgatasiJog Alt I EEK Press

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Közigazgatási jog

Negyedik, átdolgozott és bővített kiadás

Szerkesztette: Fazekas Marianna

ISBN 978 963 312 309 6

Felelős kiadó: Hunyady András ügyvezető igazgató

3. Az alapvető jogok biztosának jogai a közigazgatással szemben ................................ 57

b) Központi szervek – területi szervek – helyi szervek.............................................. 97

b) A felügyelet fogalma, felügyeleti jogosítványok.................................................. 136

a) A modellalkotás szempontjai............................................................................... 183

XI. Helyi-területi önkormányzatok...................................................................................... 239

11. Az önkormányzatok gazdálkodása .......................................................................... 299

b) A felmentés gumiszabályai.................................................................................. 369

Az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszékének gondo-

Szoctv. a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III.

„Közigazgatás minden, ami nem törvényhozás és nem igazságszolgáltatás.” Így

1. ábra. A közigazgatással foglalkozó tudományok

A közigazgatás-tudományt a közös vizsgálati tárgy köti össze és teszi valamelyest

–– igazgatási tevékenységkomplexum; amelynek

A közigazgatási tevékenység tartalma szerint ehhez még azt is hozzátehetjük, hogy

A közigazgatással szemben megfogalmazott két legmeghatározóbb követelmény,

A közigazgatás jogszerűségének a követelménye a modern közigazgatás kialakulása

Az eredményesség még korábbi követelmény a közigazgatással szemben, mint a jog­­­

Ennek előzményei a nyugat-európai társadalmakban a középkorra nyúlnak vissza (ter­­­­

korlátozzák. Fokozatosan megszerveződnek a birtokigazgatástól elkülönült igazgatási

alávetettségét. A magánszféra és a közszféra elválnak egymástól, az erőszakgyakorlás

A hatalmi ágak elválasztásnak következtében a közigazgatás önálló, zárt rendszerré

normákat) szakszerűen, a racionalitásnak megfelelően végrehajtani. A kiválasztás

3. A közigazgatás mint társadalmi tevékenység

a) Társadalmi rendeltetés (funkció)

A közigazgatás funkciói a közigazgatás társadalmi rendeltetését írják le. A közigazga-

A feladat már ennél konkrétabb – a funkciók megvalósításához szükséges – teendőket

biztosítása válnak hangsúlyossá. A jogállamot aztán jóléti, szolgáltató állammá, vagy

4. A közigazgatás mint igazgatási tevékenységkomplexum

a) Az igazgatási ciklus elemei

„A közigazgatás az állam szakigazgatása” – ez a megállapítás azt a tényt húzza

ezért sok esetben hasznosíthatóak a közigazgatásban, és fordítva, a közigazgatás is

Budgeting – gazdálkodás. A feladatellátás személyi és dologi feltételeinek

b) A magánigazgatás és a közigazgatás eltérései

A közigazgatás sajátos társadalmi rendeltetése miatt számos eltérést is találunk,

A legnagyobb különbséget a közhatalom jelenti. A közhatalom birtokában

Bibó István: Jogszerű közigazgatás, eredményes közigazgatás, erős végrehajtó hatalom. In

Lapsánszky András: Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből. I. kötet.

1. A törvényhozó hatalom és a közigazgatás........................................................................................ 37

1. A törvényhozó hatalom és a közigazgatás

A közigazgatás szempontjából igen fontos a közigazgatás alkotmányos meghatáro-

Mivel Magyarország kormányformája parlamentáris köztársaság, a törvényhozás

alapján a Kormány is kezdeményezheti. A közigazgatás hathatós közreműködését

b) Az Állami Számvevőszék közigazgatás feletti ellenőrzése

Az Országgyűlés azonban nemcsak közvetlenül gyakorol ellenőrzést a közigazga-

ellenőrzést lefolytatni, és az elnök évente beszámol az Országgyűlésnek. Ellenőrzést

–– a szervezet helyiségeibe beléphet;

c) A Költségvetési Tanács szerepe

A Költségvetési Tanács voltaképpen nem ellenőrző szerv, hanem az Országgyűlés

2. A köztársasági elnök és a közigazgatás kapcsolata

A köztársasági elnök alkotmányos feladata a demokratikus rend védelme, az Alap­

államigazgatási szervek vezetőit, döntéshozóit (például az önálló szabályozó szer-

Bibó István: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. (Akadémiai székfoglaló 1947.

Kecső Gábor: Adósságfékek az államháztartásban: költségvetési politika rövid pórázon.

1. Alkotmánybírósági kontroll a közigazgatás felett ............................................................................ 45

1. Alkotmánybírósági kontroll a közigazgatás felett

Az Alkotmánybíróság közigazgatás feletti ellenőrző tevékenységét az Alaptörvény

a) A közigazgatás normatív aktusai feletti normakontroll

A normakontrollra irányuló eljárások során az Alkotmánybíróság a közigazgatási

Szoctv. a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III.

Az eredményesség még korábbi követelmény a közigazgatással szemben, mint a jog

Ennek előzményei a nyugat-európai társadalmakban a középkorra nyúlnak vissza (ter

A köztársasági elnök alkotmányos feladata a demokratikus rend védelme, az Alap

alkotmányosságának vizsgálata az eljárás tárgya, az Alkotmánybíróság döntése

bíróság a bírói döntést megsemmisíti, ezzel együtt megsemmisítheti a bírói dön

alapvetően a jogsérelmet szenvedett fél kérésére jár el a bíróság. Ezt a szubjektív

Az alapvető jogok biztosának az intézménye svéd eredetű, ezért használjuk szi