PRECURSORES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA CLASICOS José Juan Sanchez Gonzalez tirant lo blanch Ciudad de México, 2020Copyright © 2020 ‘Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse 0 transmitirse por ningin procedimiento clectrénico 0 mecanico, incluyendo fotocopia, grabacién magnética, o cualquier almacenamiento de informacion ysistema de recuperacién sin permiso escrito delautory deleditor. En caso de erratas y actualizaciones, a Editorial Tirant lo Blanch México publicaré la pertinente corteccién en ia pigina web wwwcirant.comimex/ © José Juan Sanchez Gonzalez © FDITA:TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MEXICO Rio Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuaubeémoe Alealdia Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Tel +521 55 65502317 infomex@tirant.com ‘wwwticant.comimex! ISBN: 978-84-1336-555-8 MAQUETA: Tink Factoria de Color Sitiene alguna queia sugerencia,envienos un mail a: atencionclente@tinant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, la en wnenctiant.netindex,phplempresapoliicas- de-empresa nuesto procedimiento de ques. [Responsabilidad Social Corporasiva: hupiwwwitirant.nevDoca/RSCTicant. pdfPrecursores de Ia Administraci6n Publica. Clisicas 55 La Administracién Pablica tiene un rico linaje académico y te6rico en Europa El estudio del campo disciplinario no surgié en Estados Unidos con el ensayo de ‘Woodrow Wilson en 1887, ya que en Europa existicron precursores de la Admi- nistracién Piblica desde el movimiento cameralista en una la figura de la Ciencia de la Policia en el Estado absolutista. La ciencia de la administracién pablica nacié en Francia como parte de la Re~ volucién Francesa con el ilustre Charles Jean Bonnin con su obra en 1808, quién con un estudio profundo social donde la administracién publica es el gobierno de la comunidad, donde tiene un papel intermedio entre el Estado y la sociedad. Posteriormente otros ilustees precursores de la administracién piblica provenien- tes del derecho administrativo como fueron Gandillot, Macarel, Vivien y desde la ciencia politica Alejandro de Tocqueville. Mientras que la ciencia de la administracién pablica en Espafia tiene un impor- tante desarrollo, también desde el derecho administrativo, pero con una relevante aportacién al campo de estudio. Brillantes plumas como fueron: Alejandro Olivan y Burrel; Manuel Ortiz de Z:ifiiga; José Posada Herrera; Adolfo Posada; Manuel Colmeiro y Penidos Javier de Burgos; y Pedro Sainz de Andino, En Italia la ciencia de la administraci6n piblica provino también del derecho administrativo, aunque pocos precursores, la calidad de sus aportaciones influye- ron en el campo disciplinario, no solo en su pais, sino sus ecos aparecen en otros paises. Precursores administrativos como Juan Domingo Romagnosi, Giovanni Manna, Carlo Ferraris y V. Wautrain-Cavagnari son prueba del desarrollo de la administracién publica en Europa. En este contexto hist6rico la ciencia de la administracién tiene su mayor es- plendor en Prusia y en Alemania con grandes precursores que provienen de dife. rentes ciencias sociales. Primero en Prusia con precursores y cultivadores como el Baron Karl von Stein, Guillermo von Humboldt y Lorenzo von Stein, quién es uno de los basamentos de la moderna administracién piiblica. Segundo en Alemania, destacan pos sus aportaciones desde la ciencia de la policia Roberto von Mohl. Le sigue Gaspar Blunstschli que su pensamiento tuvo eco en Estados Unidos. Otto Mayer que desde su derecho administrativo realiza contribuciones al campo disci plinario. Ademés de dos grandes pensadores como Carl Marx y Max Weber, que desde sus propios estudios legaron obras para entender la administracién piblica en su condicién de clase, uno, y el otro, como un aparato llamado burocracia.Capitulo I Nacimiento de la Ciencia de la Administracion en Francia Los pensadores administrativos mas remotos como Confucio y Kautilya que le dieron un contenido axiomatico y una aplicacién a la administracion publica como arte politico, fueron los que establecieron las bases para la conformacién de un conocimiento de los asuntos puiblicos en cualquier tipo de gobierno. En la linea del tiempo de los pensadores administrativos, es el movimiento de los cameralis- tas los cuales desarrollaron a la ciencia de la policia dentro del Estado absolutista con tres grades pensadores: Nicolés Delamare y Juan Bodino en Francia, y Juan Enrique von Justi en Alemania. Francia es uno de los paises en los cuales se trabajé para establecer una ciencia de la administracién y los principios de la administracién piblica. La Revolucién Francesa ofrecié al mundo las posibilidades de establecer nuevas formas de or- ganizacién politica y administrativa, terminando con el poder de las monarquias, para edificar sobre sus viejas teorfas, nuevas formas de organizacién administra- tiva.!° Un periodo de la historia, por su efecto en la humanidad, es célebre: las Revolucién Francesa. Es muy significativo que la ciencia de la administracién sea hija, también de la era revolucionaria. La ciencia de la administracién debe ser considerada como una de las grandes conquistas que el mundo moderno tributa a la Revolucién Francesa.®! Rigurosamente contemporanea es la aparicién en Francia de la Ciencia de la Policia, cuyo representante mas insigne es Nicolas Delamare, quién publica entre 1705 y 1710 un monumental Tratado de Policia, a la que seguiran nume- rosos Cédigos de Policia, en los que se pretende sistematizar la variada actividad del Estado y sus instrumentos. Pero esta Ciencia de la Policia, ni entra en las Universidades ni sirve realmente para la formacién de funcionarios piblicos. Las Universidades siguen su ritmo y, desde luego, no son insensibles a las ne- cesidades administrativas del momento, como lo prueba el Derecho Piblico de Domat, estrechamente enraizado en el Derecho francés y en las necesidades de su Administracién.®2 © Galindo Camacho, Miguel. Teoria de la Administracién Pablica, México, Porria, 2000, p. 21 81 Guerrero, Omar. La teoria de la administraciin publica. México, Flarla, 1985, p51. 8 Nieto, Alejandro. “Los estudios sobre la administeacién pablica: la necesidad de construir una dlisciplina que sea la base formativa de una clase direciva profesionalizada”. En Documenta- idm Administrativa, Madrid, nim. 200,1984, p. 1.58 José Juan Sanchez Gonzslez Por ello, no es posible comprender el sentido de la ciencia de la administracién francesa sin ligarla al derecho administrativo. Se puede afirmar, segiin Guerrero (1985) que hasta la primera mitad del siglo XX, la ciencia de la administracién, francesa no era otra cosa que derecho administrativo. Esto significa que en Fran- cia cl cultivo de la ciencia de la administracién fue sustituido por el cultivo del derecho administrativo.* La moderna ciencia de la administracién francesa es una gran paradoja, por que se trata del resultado de un propésito intelectual que Charles-Jean Bonnin consideraba secundario: el cédigo administrativo. Cédigo del cual nacié una de las grandes aportaciones francesas a las ciencias sociales: el derecho administra tivo. La importancia de Charles-Jean Baptiste Bonnin se debe a que su obra hha superado los alcances de la ciencia de la policia para darle formar una nueva disciplina con mayores alcances te6ricos debido a que tiene la visiOn de la separa- cidn del Estado y la sociedad, asi como el papel intermedio de la administracién publica en esa relacién compleja. La obra de Bonnin es el primer trabajo te6rico para sentar las bases de la ciencia de la administracién piblica con principios y categorias te6ricas para conceptualizar su objeto de estudio. Por ello puede ser considerado como el padre de la Administracién Pablica en su etapa antigua. Resulta claro que Gerando, Cormenin y Macarel son estudiosos del derecho administrativo, pero estan solo marginalmente interesados en la ciencia de la ad~ ministracién; y que Macarel fue el més interesado.** Por ello, los pensadores ad- ministrativos franceses, Gandillot y Macarel desde los fundamentos del derecho administrativo sientan las bases de la separacién de lo no juridico para arribar al campo de estudio que es la Administracién Publica. Mientras que Tocqueville a partir de los asuntos de la ciencia politica, revela la importancia de la materia administrativa en el quehacer ptiblico, haciendo andlisis y reflexién de la organi- zacién administrativa a través de la centralizacién como aporte a la disciplina 2.1. Charles-Jean Bonnin: fundador de la Ciencia de la Administracion Pi- blica Con Carlos Juan Bonnin culmina un proceso y comienza otro. En su obra Compendio de los principios de administracién estan resumidos los aportes de la policia, ciencia antigua, al tiempo que las modernas contribuciones de la ciencia de la administracién. No es causalidad que Francia sea el pais de la nueva ciencia de la administracion. La revolucién de 1789 no hizo culminar un proceso iniciado 8 Guerrero, Omar. La teoria de la administraciin publica, Op. city p. 156. bide, 85 Did. p. 158.Precursores de Ia Administraci6n Publica. Clisicas 59 durante el antiguo régimen, el Estado absolutista, que sentaré las bases de la Fran- cia modemna. Entre los siglos XVIII y XIX, Francia eta el pais més prospero de Europa, el mas poblado y de mayor prosperidad, toda vex que el feudalismo habia sido totalmente abolido. Y asi como el Estado absolutista creé las bases para el desarrollo de la moderna administracién publica, asi la ciencia de la policia puso los cimientos de la moderna ciencia de la administraci6n.** Seguramente muy pocos pensadores pueden compartir la triste suerte de haber forjado una disciplina y que ello se ignore. Es més, probablemente s6lo Charles- Jean Bonnin haya sufrido este infortunio entre los fundadores de las distintas ciencias sociales, suerte que no comparten obviamente Augusto Comte, Adén Smith o Cayetano Mosca. Tampoco estos pensadores sufren de lagunas biogrSfi- cas como Bonnin, no obstante, su vasta y variada obra escrita.’” Perfil de vida Charles-Jean Baptiste Bonnin, nacié el 4 de octubre de 1772 en la ciudad de Paris, en el seno de una familia cuyas raices proceden de Borgoiia y realizé sus estudios en el Colegio de las Cuatro Naciones. Se conoce que ejercié la admi- nistracién publica como funcionario departamental del Sena y que fue, como se puede apreciar en sus obras, un pensador progresista. Se desconoce Ia fecha y el lugar de su muerte.** Sus padres habfan proyectado que cursara la profesi6n médica, idea frustrada por los acontecimientos de la Revoluci6n, suceso que inspir6 en su persona el gusto por los temas politicos. Su verdadera vocacién nacié tempranamente, en su juventud, merced de las lecturas de Montesquieu, Mably, Bacon, Fenelon y Cornelius, a quienes profes6 gran admiracién, Conocié en 1829 a Augusto Comte convirtiéndose en su amigo hasta la fecha de su muerte. Entre las muchas referencias a su persona durante su vida destaca el trabajo de M, Lemonier titulado Noticia Historica (Notice Historique), que encabeza un trabajo que lleva por nombre Pensées de C.J.B. Bonnin. El documento fue pro- movido por Bonnin y quiza también revisado por él, Dentro de los archivos de la administracién francesa hay algunas referencias a su persona, como que quiza fue miembro de la masoneria. También en ellos consta que, por motivo de algunos 8 Guerrero, Omar. Introduccim a la administraciOn piblica. Op. cit, p. 76. © Guerrero, Omar. La teoria de la administracion piblica, Op. city p34 8 Guerrero, Omar. “Estudio introductorio”. Charles-Jean Bonnin. Principios de Administracién Puiblica, México, Fondo de Cultura Econémica, 2004, p. 23, © bnipsileswilkipedia.orglwhindex.php2ttle=Charles-Jean_Bapiste_ Bonnincroldid=112843373, (consultado el 11 de enero de 2019).60 José Juan Sanchez Gonzslez pasajes de su libro Estudios Legislativos (Etudes Législatives), publicado en 1822, donde critica al catolicismo, suftié trece meses en prisién.2® La Revista Enciclopédica 0 analisis razonado de las producciones mas nota~ bles de Francia, en su edicién de 1829, destaca la publicacién de la tercera edicién de los principios de administcacién pablica, alli se hace una resefia de los conteni- dos mas importantes de la obra y se seitala que es un libro pleno de ideas sabias y ttiles, que su autor plasmé con elegancia, exactitud y claridad. Antes de Bonnin habia administracién, sin duda, y asi se le llamaba desde mucho tiempo atrds. Pero su personificacién atin no aleanzaba pureza, pues mez- clada con el gobierno, encaré lo que se llamaba policia, También habia estudios sobre administracién y gobierno en la ciencia de la policia. En Francia, Bonnin deseché Ia policia y en su lugar comenz6 a tratar la administracién piiblica, por considerar que aquélla se habia convertido en una actividad inquisitoria, pero del orto lado de las fronteras de su pais, en Espaa y Alemania, se seguia cultivando la policia." Principales obras * (1791) De ta excelencia de Corneile, preparada cuando tenia 19 aos de edad, * (1795) Reflexiones sobre Montesquieu. Este trabajo y el anterior fueron publicados posteriormente. * (1796) Refutacién de los sistemas de los publicistas o examen de las causas de la sociabilidad y del derecho natural. * (1802) Del orden y de la cultura de los conocimientos. + (1805) La manera de estudiar las leyes. * (1808) De la importancia y la necesidad de un codigo administrativo.* * (1809) Principios de administracién paiblica para servir a los estudios de leyes administrativas y consideraciones sobre la importancia y la necesidad de un codigo administrativo.* * (1809) Derecho pablico francés. + (1812) Principios de administracién piblica.* * (1815) De la revolucién europea. % biden. % Guerrero, Omar. “Estudio introductorio”. Bonnin, Charles-Jean. Principios de Administracion Priblica. Op. cit, p18.Precursores de Ia Administraci6n Publica. Clisicas 61 * (1820) Elementos naturales de la cronologia. * (1820) Legislacién constitucional. * (1820) Sesién de 1819. * (1820) Doctrina social. * (1821) Estudios legislativos. + (1824) Pensamiento de C.J.B. Bonnin, seguidos de los elogios a Corneille y Montesquie}. * (1825) “Cartas sobre educacién”, + (1829) Resumen de los principios de administracién.* + (1834) “A la sefiora Bonnin: poesfas y cartas de C,J.B. Bonnin”. * (1822) Refutacién del acontecimiento, segiin Lammenaires y Chaute- briand”, inédito, aparentemente su iltima obra. (*) Se trata de la misma obra con diferentes actualizaciones. Principales contribuciones a la Ciencia de la Administracién En Francia, la policfa tuvo un tratamiento diverso al que se dio en Alemania por motivo directo de la Revolucién. En ese pais la policia fue restringida a la seguridad publica. Como lo explica Charles-Jean Bonnin, en tanto la adminis- tracién es la parte de! gobierno destinada a poner en armonia las personas y las cosas, la policia “es el ojo de vigilancia” que previene que esa armonia se puede turbar. La administracién es la direccién de las personas en sus relaciones sociales, mientras la policia es la vigilancia de las acciones que las pueden per- judicar. En efecto, “la administracién dirige y la policfa reprime: estos son los dos medios de que se vale la accién administrativa, principal el uno y accesorio el otro”. Puede afirmarse que la administracién piiblica como ciencia moderna nace en el siglo XIX, luego de antecedentes que se remontan hasta épocas anteriores a Cristo. Esta disciplina, a la que Bonnin llamé ciencia de la administracién, fue fundada en 1808 mediante su obra Principios de administracién, y tenia como objeto, explicar el sentido y el contenido de la administracién en la primera Re- % Ibid., pp. 25-26. ° Bonnin (1823), Citade por: Guerrero, Omar, “Los grandes maestros de I administracion pi blica: Justi, Stein, Bonnin y Gonzalez". En Revista de Gestién Publica, Chile, volumen IV, ‘Niimero 1, Enero -Junio 2015, p. 14.62 José Juan Sanchez Gonzslez piblica Francesa, creada por la Revolucién, mas que engendrar un nuevo campo del conocimiento. Con absoluta precisién se puede fijar como momento de nacimiento de la cien= cia de la administracién una fecha: 1808. Fue este afo, en que ningin administrador publico debe desconocer, cuando Charles-Jean Bonnin publicé el libco primigenio de nuestra disciplina, Los Principios es una abra magna por su calidad y colosal por sus dimensiones. En ella se comprenden, por primer vez, las materias que se refieren a la administracin piblica, Es mas, ue Bonnin quien la llama de tal modo “administrator y quién acufa una denominacién que seed clisica:ciencia de la adminstraci6n.” *Que {el gobierno es el principio de la administracién”.® Bonnin (2004) es considerado el precursor de la ciencia administrativa. Para Bonnin existen tres consideraciones basicas. La primera es que la administracién piblica es principalmente una acci6n. En segundo lugar, se trata de la accién ad- ministrativa que se ejerce con el fin de ordenar las relaciones sociales. La tercera ces que este orden esta basado en la doctrina de la justificacién del interés general 6, en términos de Bonnin del “interés comin”. >” Bonnin (2004) nos ensefia que existe en la sociedad una armonfa como la hay en el universo, merced a que todo es una correlacién en el orden social, con el espacio fisico. El hombre es un ser sociable por naturaleza. Es en su sociabilidad donde se encuentra la causa y origen de la sociedad misma. Es de su organizaci6n de donde emanan todas las relaciones que ligan a los hombres entre si, del mismo modo como las reglas que la experiencia y los progresos del entendimiento que dicron origen a la ciencia administrativa.® Guerrero, Omar. Introducciém a la administraciOn publica. Op. cit, p. XXIX. % Guerrero, Omar. La teoria de la administracion publica. Op. cit, p. 61."*La ciencia de la ad ‘ministracién es, en la idea de Bonnin, aquella disciplina que estudia las materiasrelatvas a la administracién, y la divide en administracin publica y administraciones especiales, que no son sino las ramas dela primera. A Bonnin le interesa definir, desde el principio, el significado de la categoria administracion publica; categoria ala que la liga el estudio de las leyes administra vvas y el personal en el que encarna la propia administracién: los funcionarios publicos” % Ibid. p. 72. Dice Bonnin: “Que Ia administracién es el gobierno considerado dentro de su accidn parcial y de detalle para distribuir Ia division del territorio; que su carter es la accin y la ejecucion de las leyes de interés general su propia contribucién”, Escoube, Pierre. “Charles Jean Bonnin, précurseur de la science administrative”. En La Revue Administrative, No. 1, enero-febrero, 1958, p. 16. Guerrero, Omar. “Estudio introductorio”. Pérez de Arce, Hermgenes. El Administrador Pic bilico: 0 sea, estudios sobre principios de administracién. México, Instituto Nacional de Ad: ‘ministracién Pablica, 2015, p. XLVI “No seria posible concebir a la sociedad sin gobierno instituido para velar sobre el curso del Estado, y sin la administracién ereada por la accién del gobierno parra el sostenimiento del orden y la ejecucién de las lees. La sociedad no es la rea- nin casual y pasajera de miembros aislados, sino de relaciones estables. Con base en el orden social, gobernar es dirigir,ordenar, supervisar, mientras que administrar es obrar directamet (Bonnin, 1838: 5)",Precursores de Ia Administraci6n Publica. Clisicas 63 Para Bonnin (2004) la administracién pablica es una consecuencia natural de la sociedad, nace del pacto social, Esta naturalidad en su creacién hace que sea independientemente del modo en que los hombres se rclacionen, manifestandos: s6lo como una manera de organizacién o un modo de existit. La administra- cién publica nace del seno mismo de la sociedad y su expresién objetiva por el momento hist6rico de las relaciones sociales o por la forma en que los hombres convienen en organizarla.” Se trata “la administracién piiblica, es decir, la que tiene la direccién de los asuntos comunes respecto del ciudadano como miembro del Estado” °° La ciencia administrativa, pues, debe ser considerada como conocimiento de los principios de las relaciones sociales, es decir, anlisis de las propiedades y fendmenos de estas relaciones, y como aplicacién a las personas y cosas de las reglas mismas que ‘encaminan dichas telaciones al interés pablico."" La administracién por cuanto pablica emana de la comunidad como direccién de los intereses compartidos de todos los miembros. El carécter inherente de la administracién pablica es actuar, obrar sin cesar, ya que su accién es en todos los ‘momentos por ser interesantes al orden piblico. Ast su relacién con los adminis- trados es de todos los dias, en todo instante, y comprende su resguardo individual y comiin, asi como la prosperidad publica, los impuestos, el servicio militar, la agricultura, la industria, el comercio, las obras piiblicas, las prisiones, los hospita- les, la salubridad y la salud. Estas tareas, propias del quehacer del administrador iiblico, son sus deberes mas importantes como hombre de Estado.” Bonnin, para Guerrero (2004), desarroll6 su obra administrativa en dos pla- nos. Uno es de cargcter aplicado, orientado a influir en el acontecer administrati- vo de su tiempo. El segundo plano es teérico: se encaminé a establecer la ciencia de la administracién con alcances universales. Sin embargo, ambos planos estin vinculados estrechamente, de modo que en una misma obra se tiene la abstraccién de un fenémeno junto con su examen concreto y puntual.* Esto es emblematica- mente visible en el tratamiento del cédigo administrativo. % Flores Cruz, Cipriano. “Bonnin y la ciencia administrativa”. En Revista de Administracion Puiblica, México, Nii. 54, abrit-junio 1983, p. 548, Citado por: Guerrero, Omar. “Los grandes maestros de la administracién piiblica: Justi Stein, Bonnin y Gonzalez”. En Revista de Gestin Pablica, Chile, volumen IV, Nimero 1, enero-junio 2015, p15. Gitado por: Flores Cruz, Cipriano. “Bonnin y la ciencia administrativa”, Op. city p. 382. Guerrero, Omar. “Los grandes maestros de la administracién piiblica: Justi, Stein, Bonnin y Gonzilez”. Op. cit, p. 16 Guerrero, Omar. “Estadio introductorio”. Bonnin, Charles Jean, Principio de Administracisn Puiblica, Op. cit, p. 92.64 José Juan Sanchez Gonzslez EL mérito de Bonnin, por consiguiente, radica en haber entendido su tiempo, con sus virtudes y sus vicios, y en la interpretacién de su desenvolvimiento. Su propuesta de implantacién de un cédigo administrative que diera racionalidad a la administacién publica, mejorando su organizacién y aligerando su movimiento, miraba hacia una so- ciedad que demandaba la satsfaccién de sus necesidades.'* La preocupacién fundamental de Bonnin (2004) fue la de construir una doctri- nna administrativa a partir de tres consideraciones: 1) como ciencia, arte e institu- cién politica; 2) de ninguna manera se piensa en el divorcio de las tres instancias de la doctrina, por el contrario, forman un sistema que derivan de la naturaleza de las cosas administrativas; y 3) estriba en una gran diferencia con la doctrina actual en la medida que separa estas manifestaciones del fendmeno administrati- vo.!°5 La ciencia administrativa, como teoria, demuestra el juego de accién social, y como aplicacién es el arte de poner aquella accién en prictica, La administracién es por con- siguiente ciencia y are; ciencia para poner en claro la teoria de las relaciones sociales, y arte cuando tiene por objeto la prictica de esta teoria para la aplicacién de las leyes.!* Una vez definida la administracién publica, Bonnin (1834) se aboca a delinear sus prineipios como disciplina cientifica.'®” Cudnta raz6n le asiste, dice Guerrero (2015) cuando afirma que la ciencia de administracién piblica es nueva, pues ella hha emanado directamente de los progeesos de la razén en materia legislativa y de organizacién politica dentro de los temas modernos. Bonnin (1834), sefiala que “ha llegado el momento de crear la ciencia de la administracién”. Por consiguien- te, la ciencia de la administraci6n aspira a trascender en cl tiempo y cl espacio, y establecer principios universales, ya que los nuevos tiempos tienden a derramarse por toda Europa y América donde la Revolucién francesa tenia adeptos. La nuc~ va ciencia surge como una necesidad social y su existencia tiene como propésito ‘ocupar un espacio piblico emergente, donde la sociedad como un todo se vincula con las partes individuales que la integran. Los principios fundamentales de la administracién péblica son: 1) Que la administracién nacié con la asaciacién o comunidad. 2) Que la conservacién de esta es el principio de la administracion, 3) Que la administracion es el gobierno de la comunidad. 1 Ibidem. Flores Cruz, Cipriano, “Bonnin y la ciencia administrativa”. Op. cit, p- 549. itado pos: Flores Cruz, Cipriano. “Bonnin y la ciencia administrativa”. Op. city p. $82. Guerrero, Omar. “Los grandes maestros de la administracién piiblica: Justi, Stein, Bonnin y Gonzilez”. Op. cit, p. 16,Precursores de Ia Administraci6n Publica. Clisicas 65 4) Que la accién social es su cardcter y su atribucién la ejecucién de las leyes de interés general. La ciencia de la administraci6n de Bonnin es una compleja disciplina que sin- tetiza diversas ciencias sociales, tales como la economia, ciencia politica y socio- logia, cuyos contenidos supone y glosa la ciencia de la administracién. Considera que la administeacién publica hunde sus raices en el seno de la sociedad, y est, prefiada de naturaleza social.” Bonnin (1834), consciente de los tiempos excepcionales que vivia, encontré que junto con su propuesta de cédigo administrativo debfa ahondar sobre ese nuevo fenémeno que era la administracién publica, para identificarlo y darle de~ finicién."® Se propuso establecer el canicter propio y distintivo de la adminis- tracién pablica, ofreciendo con ello el perfil del nuevo Estado administrativo."" La administracién publica es el gobierno de la comunidad en su accién ejecutiva directa de aplicacién, de modo que es pasiva como voluntad determinante que es la ley, y activa como ejecucién determinada. La ejecucién de las leyes de interés general es, por consiguiente, su verdadera atribucién.* el gobierno consiste en la autoridad creada para dar movimiento al Estado y una. direceién comiin a todos los individuos para la ejecucién de las leyes. Fs la fuerza que anima al Esado, la voluntad publica activa que brinda la direccidn del Estado. Asi como cl gobierno es la voluntad pidblica activa, la administacidn es la que forma la accién propiamente del Estado. Gobernar es cirig, ordenar, supervisar, administrar es obrar directamente.!" Para Bonnin (1834) es necesario el estudio de la administracién publica desde el momento en que se encuentra ante sf el desarrollo de la sociedad y por el avance de las demas disciplinas que de alguna manera inciden en el trabajo gubernamen- tal, Por ello, 1a administracién es el pensamiento necesario del nuevo grado de Bonnin, C..B. Compendio de los Principios de Administracién, Madrid, Imprenta de Don José Palacios, traducci6n al castellano por D. J. M. Saavedra, 1834, p. 48, Guerrero, Oma. Introduccisn a la administracisn puiblica, OP. cit, 9.78. ‘Guerrero, Omar. “Charles-Jean Bonnin. Humanistay cientifico social”-En Semanario, Primera Epoca, aio 4, Nim. 7, diciembre 2014, p. 114. “Bonnin deduce la necesidad de un c6digo ad: ‘ministrativo que fusione en sa cuerpo ese vasto manantial de leyesy establezca reglas Bjze que conduzcan la marcha de la administracién publica, Dicho eédigo tendefa principalmente un cfecto social fructuoso, pues sefialaré al ciudadano sus relaciones con Ia administracién y sera Ja base dela enseftanza de las leyes administrativas en las escuelas de derecho. Seré también un instramento de utlidad para e! poder judicial, especialmente con relacién a los actos adminis- (Guerrero, Omar. “Estudio introductorio”. Bonnin, Charles Jean, Principios de Administracisn Puiblica. Op. cit, p98. ® Thid p. 107. Ibid, p. 10366 José Juan Sanchez Gonzslez desarrollo social, a partir de la separacién inmediata del interés piiblico ¢ interés privado. La administracion publica se relaciona con el hombre por cuanto su conexién con la comunidad, y con la propiedad en lo relativo a su uso en correspondencia con la misma. Aunque Bonnin (2004) separé la accién de la administracién pii- blica sobre las personas y las cosas, la primera determina a la segunda. De modo que las cosas son apreciadas como propiedad publica o privada en funci6n del interés pablico, Incluso, la propiedad es concebida como una materia relativa al contenido de la ciencia de la administracién pablica. No debe extrafarse que para Bonnin, diga que es materia inmensa la que constituye propiamente a la adminis- tracién piiblica." La estructura de la obra de Bonnin (2004) abarca tres instancias que con- forman la doctrina administrativa. La primera se refiere a la naturaleza de la administracién que radica, en su sentido més abstracto en cuanto relacién social, el analisis de su cardcter corresponde a la ciencia administrativa. La segunda ins- tancia de la doctrina administrativa tiene temporalidad y carécter especifico es la organizacién administrativa, que es consecuencia de la actividad préctica del hombre o de las relaciones sociales de produccién. La tercera instancia se refiere a la accién administrativa que consisten propiamente en su concepto como poten- cia y de su objeto: conciliar el interés privado con el interés puiblico.""5 Bonnin (2004) independizé en gran medida a la administracién piblica, de las antiguas ciencias camerales, no s6lo porque representan al absolutismo, sino por- que estaban dominadas por la economia." Por ello, Bonnin (1834) puede consi- derarse como el primer pensador que teoriza sobre los hechos administrativos con el propésito de crear una ciencia administrativa, mediante el método de buscar sus elementos, establecer sus principios y relaciones, asf como de sus limites y di- visiones. La tarca llena los requisitos necesarios de la investigaci6n cientifica de un hecho social que habia alcanzado, en esos momentos, carta de naturalizacién,"* para sentar las bases de una ciencia administrativa. Bonnin (1834) supone que es necesario el estudio de la administracién piiblica desde el momento en que se en- cuentra ante si el desarrollo de la sociedad capitalista y por el avance de las demas disciplinas sociales que inciden en el trabajo gubernamental. Por lo descrito, la ciencia de la administracién 0, como también la llama, cien- cia del administrador. Agrega Bonnin que la ciencia de la administracién no s6lo comprende las leyes que él pone en ejecucién, si o también todo aquello que com: Guerrero, Omar. “Charles-Jean Bonnin. Humanista y cientifico social”. Op. cit, p. 123, Flores Cruz, Cipriano. “Bonnin y la ciencia administrativa”. Op. cit pp. 555-556. Guerrero, Omar. “Charles-Jean Bonnin. Humanista y cientifco social”. Op. cit, p. 124, Ibider,Precursores de la Administracin Publica, Clisicos 67 prende “las relaciones directas de los administrados en la sociedad”. La ciencia de la administracién es la ciencia del administrador, igual que la de los adminis- trados, considerados como objeto de su accién.*"8 Para Bonnin la administracién piiblica es el gobierno de la comunidad que debe servir para privilegiar el interés piiblico. En suma, Bonnin (1834) es el fundador de la Ciencia de la Administracién Pé- blica y a él le corresponde el mérito indiscutible de haber caracterizado y tipifica do precisamente como una ciencia, es decir, como un conjunto de conocimientos y principios légicamente ordenados y sistematizados, con un objeto, un estudio del objeto y un método de estudio propios. Por lo que se puede afirmar, con razén, que ningiin autor que ha escrito sobre la materia, ni antes ni después de él, haya tenido una idea completa de la misma." Comentario final Puede afirmarse que la ciencia de la administracién nace en Francia en 1808, por conducto del pensamiento de Charles Jean Bonnin en sus Principios de ad- ‘ministraci6n priblica. Son Bonnin en Francia y von Stein en Alemania quienes transformaron la ciencia de la policia y a las ciencias camerales, en ciencia de la administracion publica, Ellos deben ser considerados como fundadores de nuestra disciplina, al elaborar las primeras obras sisteméticas vinculadas a definir nuestro estudio del objeto. Bonnin empieza a tener un justo reconocimiento, ya que durante algiin tiempo parecié olvidado. Con el tiempo su obra nos muestra la importancia y transcen- dencia de su pensamiento en la Administracién Publica. Cada vez mas, esta siendo ubicado en el lugar que le corresponde dentro del distinguido grupo de cientificos sociales de su generacién,!29 debido a las aportaciones a la ciencia de la Adminis tracién Publica y como padre fundador de la disciplina, Bonnin como fundador de la disciplina aportan al campo de estudio entre otras tres consideraciones. Primero, Bonnin denominé ciencia de la administracion nace como ciencia moderna en 1808 con su obra, la cual es producto de la Repiiblica Francesa, como tal es un producto revolucionario. Segundo, desarrollé su obra en dos planos interrelacionados. Uno de caracter aplicado, orientado a influir en Guerrero, Omar. La teoria de la administraciin publica. Op. cit, p. 65. Galindo Camacho, Miguel. Teoria de la administracisn publica. Op. cit p- 28. ® Vicher, Diana. “Charles-Jean Bonnin, Trascendencia y resonancia en el mundo”. En Gober nanza y Gestién Local. Ato 1, nim. 1, 2010, p. 6. Se recomienda este articulo para conocer el {impacto de Bonnin en la Administeacién Paiblico, los autores que lo citaron y las bibliotecas que cuentan con su obra,68 José Juan Sanchez Gonzslez el acontecer administrativo de su época. E] otro plano el teérico: encaminado a establecer la ciencia de la administracién con aleances universales. Tercero, la preocupacién de Bonnin fue construir una doctrina administrativa a partir de tres, consideraciones —como ciencia, arte ¢ institucién politica— aunque no se piensa en el divorcio de las tres instancias de la doctrina, por el contrario, forman un sistema que derivan de la naturaleza de las cosas administrativas. 2.2, Precursores administrativos franceses La influencia que el derecho administrativo francés ha tenido en todo el mundo es innegable. En la propia Francia, desde principios del siglo XIX, tuvo un lugar privilegiado en el seno de las universidades, en tanto que en Europa su influencia fue definitiva. Desde 1804, pese a ciertos altibajos, ya se enseftaba en Francia. De 1828 a 1838 se intensified su ensefianza en todas las universidades francesas. Es, por tanto, una disciplina auténoma con rumbos paralelos, aunque distintos a los de la ciencia de la Administracién Publica." Para Guerrero (1985) tanto Gérando como Macarel y Cormenin, si abrevaron en el pensamiento de Bonnin, Queda claro que Gérnado, Cormenin y Macarel son estudiosos del derecho administrativo, pero estin slo marginalmente interesados en la ciencia de la Administracién Publica. Macarel fue el mas interesado,"® al igual que Gandillot. Hay un contraste entre dos pensadores administrativos fran- cés, uno célebre, Macarel, y otro ignorado en Francia, Gandillot. El aparatado tiene como fin establecer sus aportaciones en la ciencia de la administraci6n. 2.2.1. A.MLR. Gandillot Perfil de vida A.M.R. Gandilliot contemporaneo de Macarel, profesor francés de Derecho Administrativo que vivi6 en la época napolednica. Precursor de la enseitanza del Derecho Administrativo en Francia, que seria referente para el resto de Europa. Gandillot escribe su Curso de Derecho Administrativo que aparecié en 1835 en Espafia. Su libro se divide de dos partes: la primera se dedica a los caracteres generales del derecho administrativo y comprende las funciones de organizacién y tutela entre otros temas. La segunda parte, trata nuevamente de la organizacién administrativa, pero agrega un capitulo relativo a los procedimientos administra~ 21 Guerrero, Omar. Teoria de la administracin publica. Op. cit, p. 156. 2 [bid., pp. 157-158