INTRODUGAO AO DIREITO ADMINISTRATIVO FERNANDA CURY DE FARIA’ RESUMO O presente estudo tem por escopo abordar aspectos gerais do Direito Administrativo. Partiremos da definigao de Direito Administrativo, listaremos aa influéncias por ele softidas ¢ trataremos em linhas gerai dos principios aplicaveis a esse ramo do Direito. Trataremos a seguir da Administragdo PGblica Direta ¢ Indireta, conceituando autarquias, fundagdes sociedades de economia n ista. Falaremos também de agentes piblicos, diferenciando agentes politicos, servidores piblicos, militares e particulares em colaboragdo com 0 Poder Pablico, 0 regime estatutério, a investidura ou provimento, a acumulacdo remunerada de cargos piiblicos € a vacdncia. No que se refere aos servigos piblicos, abordaremos as diversas classificagdes existentes. Por fim, trataremos, em linhas gerais, dos procedimentos administrativos. Palavras-chave: Direito Administrativo; Administragao Publica Direta e Indireta; Agentes Pablicos; Servigos Piblicos; Procedimentos Administrativos. * Procuradora Nivel IV do Municipio de Diadema, Especialista em Dircito Processual Civil, Especialista em ‘Administragio Publica,SUMARIO. 1 INTRODUCAO. 2-ADMINISTRACAO PUBLICA DIRETA E INDIRETA. 3 - AGENTES PUBLICOB.... 4—SERVICOS PUBLICOS. 5 -PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIV0OB...... 6— REFERENCIAS BIBLIOGRAFIACAS. sssmsonsaoansnnnrnnonane LO 13~INTRODUGAO, © Direito Administrativo constitui um sub-ramo do Direito Piblico, haja vista que as relagdes por ele regidas integram aquele ramo do Direito, Para Didgenes Gasparini’, a ;peGes: um conjunto de regras juridicas expresso “Direito Administrativo” comporta duas a ‘ou uma disciplina cientifica auténoma, Como conjunto de regras juridicas, objetiva disciplinar 0 exercicio da atividade do poder piblico, seus érgdos, suas entidades e agentes piblicos, com o fim iiltimo de atender ao interesse piblico, ou seja, suprir as necessidades coletivas em detrimento aos interesses particulares, colimando com o fim planejado pelo Estado. Sao as leis administrativas, ou 0 direito positivo, de um determinado pais. O ilustre administrativista Hely Lopes de Meirelles* nos oferece a seguinte definigio de Direito Administrativo “Direito Administrative € conjunto harménico de principios juridicos que regem os orgios, os agentes, as atividades pablicas tendentes a realizar conerela, direta ¢ imediatamente os fins desejados pelo Estado” Para Maria Sylvia Zanella di Pietro’, Direito Administrativo é 0 “ramo do Direito Pblico que tem por objeto os Srgios, agentes © pessoas juridicas administrativas que integram a Administragdo Publica, a atividade juridica nao contenciosa que exerce ¢ os bens de que se utiliza para a consecugdo de seus fins, de natureza pilica”, © Direito Administrativo brasileiro sofreu influéneia principalmente do direito francés, que se baseia em quatro principios essenciais: o da separagdo das autoridades administrativas ¢ judicidria; 0 das decisdes executérias; 0 da legalidade e 0 da responsabilidade do poder piblico. Nosso Direito Administrativo sofreu ainda influéncia do Direito alemdo, por meio da evolugio sistemstica e cientifica, bem como do Direito italiano, Por fim, o Common Law contribuiu com o Direito Administrativo brasileiro com o sistema de unidade de jurisdigio, a jurisprudéncia como fonte de direito e a possibilidade de revisio judicial dos atos administrativos, No Brasil, © Direito Administrativo teve sua primeira cadeira nos cursos juridicos em 1856, no perfodo imperial. No periodo republicano, a AdministragZo Pablica comegou a 2 Direito Administrative, 2 ® Dircito Administrative Brasileiro, p. 40 * Direito Administrativo, p. 47ser sistematizada e a se afastar do direito privado. A Constituigdo Federal de 1934 apresentou grande evolugdo do Direito Administrativo, pois j4 positivava atividades do Estado de forma ampla, prevendo, entre outros institutos, a intervengao da Administragio Pablica sobre aspectos sociais dos jurisdicionados, como saide, educagio, economia, assisténcia e previdéncia social, sur as juridicas com obrigagdes especi do assim as pe: para execugio de servigos piblicos. © direito administrativo brasileiro é regido pelo principio da legalidade, o que significa dizer que o poder publico, embora possa agir com discricionariedade, deve sempre obedecer & lei, sob pena de abuso de poder ou ilegalidade de seus atos. Assim, pode-se dizer que 0 Dircito Administrativo brasileiro tem a lei como principal fonte de direito, tendo a Constituig’o como imperativa fonte ¢ demais leis como fonte obrigatoria a ser seguida pela Administragdo Publica. © Direito Administrative & composto por prinefpios, que sio cdnones que estabelecem ditames genéricos para o entendimento ¢ interpretagio do mesmo. O primeio a ser citado € 0 principio da legalidade, segundo o qual a Administragio Publica apenas poderd agir se houver respaldo legal, ou seja, sé poderd fazer o que a lei permite. Assim, assevera Maria Sylvia Zanella di Pietro®, que “em decorréncia disso, a Administragdo Piblica no pode, por simples ato administrative, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigagdes ou impor vedagdes aos administrados; para tanto, ela depende de lei”. Pelo principio da supremacia do interesse piblico sobre o interesse privado, quando ocorrer conflito entre 0 interesse publico e o particular, ha de prevalecer o interesse piblico, Veja-se, a respeito, os ensinamentos de Celso Anténio Bandeira de Mello®: “Como expresso. dessa supremacia, a Administrago, por representar 0 interesse piiblico, tem a possibilidade, nos termos da lei, de constituir terceiros em obrigagdes mediante atos unilaterais. Tais atos sdo imperatives como quaisquer atos do Estado, Demais disso, trazem consigo a decorrente exigibilidade, traduzida na expressao legal de sangdes ou providéncias indiretas que induzam 0 administrado a acaté-los”. © principio da impessoalidade apregoa que os atos praticados pela Administragdo PAblica sio imputaveis ao érgdo, ¢ nao ao funciondrio que os pratica 5 Dircito Administrativo, p. 63. ® Curso de Direito Administrative, p.93Pelo principio da presungdo de legitimidade dos atos administrativos, tem-se que os atos praticados pela Administragdo Piblica so verdadeiros ¢ praticados com observancia das normas legais. Trata-se, entretanto, de presungio juris tantum, admitindo prova em contrario. Pelo principio da Continuidade do servigo pablico entende-se que 0 mesmo nio pode softer solugdo de continuidade, por ser a maneira pela qual o Estado desempenha fungdes essenciais 4 sociedade. © principio da moralidade impinge que os atos da Administragdo Péblica serdo revestidos de moralidade, ou seja, obedecerdo sempre & moral. © prineipio da publicidade institui que os atos da Administragio Publica devem ser piiblicos, ou seja, toda a populagdo deve ter acesso a estes atos. A lei prevé excegdes, como os casos relacionados a seguranga nacional, Por fim, de acordo com o principio da eficiéncia, os érgdos publicos devem atender a populagdo de forma célere e transparente.2- ADMINISTRACAO PUBLICA DIRETA E INDIRETA ‘A expresso “Administragdo Publica”, sob © aspecto formal, também denominado subjetivo ou organico, designa o conjunto de entes responsaveis pelas fungdes administrativas, compreendendo pessoas juridicas, érgdos piblicos e agentes piblicos Sob o aspecto material, também denominado objetivo ou funcional, designa as atividades desenvolvidas pelos drgdos que compdem a Administrago Pablica em sentido formal, visando o atendimento do interesse piblico. Maria Sylvia Zanella di Pietro’ ressalta que a Administragio Pablica pode set conceituada sob o sentido amplo e o sentido estrito: “Em sentido amplo, a Administragdo Piblica, subjetivamente considerada, compreende tanto os érgio governamentais, supremos, constitucionais, (Governo), aos quais incumbe tragar os planos de agdo, dirigir, comandar, como também os érgios administrativos, subordinados, dependentes (...), 20s quais incumbe executar os planos governamentais; ainda em sentido amplo, porém objetivamente considerada, a Administragdo Publica compreende a funglo politica, que traga as diretrizes governamentais e a funglo administrativa, que as executa. Em sentido estrito, a Administragio Piiblica compreende, sob 0 aspecto subjetivo, apenas os érgios administrativos ¢, sob o aspecto objetivo, apenas a fungdo administrativa(..)” © Deereto-lei n? 200, de 25 de fevereito de 1967, que dispée sobre a reforma administrativa federal, divide, em seu art. 4°, a Administragio Péblica em direta e indireta Quando a atividade ¢ diretamente exercida pela entidade estatal, diz-se que a mesma € centralizada. A Administragdo Direta corresponde a atuagdo direta pelo proprio Estado (Unido, Estados-membros, Munieipios e Distrito Federal) por suas entidades estatais. A atividade administrativa é desconcentrada quando é deferida a outras entidades dotadas de personalidade juridica, seja por outorga (lei), seja por delegagio (contrato). Da descentralizagao resulta a criagio dos érgios piblicos, com a attibuigo de fungdes para outras entidades. Constituem a Administrago Indireta pessoas juridicas, de direito piblico ou privado, criadas ou instituidas a partir de lei especifica pela vontade do Poder Piblico, com as seguintes caracteristicas: a) a criagdio somente pode decorrer de lei; b) sua finalidade nao sera lucrativa; ©) nao se extinguem pela propria vontade, mas somente por forga de leis 7 Direito Administrativo, p. 49.4) sujeitam-se sempre a controle interno pela propria entidade a que se vinculam e também ao controle externo exereido pelo Legislative, com apoio do Tribunal de Contas e pelo Judiciério, além da fiscalizagio desempenhada pelo Ministério Publico; ©) permanecem adstritas & finalidade para a qual foram instituidas. De acordo com os ensinamentos da Maria Sylvia Zanella di Pietro’, “compdem a Administragdo Indireta, no direito positivo brasileiro, a s fundagGes instituidas autarquias, pelo Poder Publico, as sociedades de economia mista, as empresas piblicas e os consércios piblicos”, Parte da doutrina inclui também as concessionérias e permissiondrias de servigos pablicos. Autarquias sio pessoas juridicas de direito piblico interno, criadas por lei especifica para a prestagdo de servigos publicos descentralizados, detentoras, em nome préprio, de prerrogativas e responsabilidades, ou seja, com capacidade de auto-administragao. Fundag6es so patriménios personalizados, com natureza de pessoas juridicas de Aiteito piblico ou privado, destinadas, por lei, essencialmente & realizagdo de atividades sem finalidade lucrativa e de interesse pablico. Sociedades de economia mista e empresas piblicas so ambas empresas estatais. Sociedades de Economia Mista so constituidas com capital piblico e privado e tém natureza de pessoa juridica de direito privado. Sao estruturadas sob a forma de sociedades anénimas, com a maioria das agdes sob 0 controle do Poder Pablico. Empresas piblicas so constituidas por capital exclusivamente pablico, com natureza de pessoa juridica de direito privado, e podem ser estruturadas sob qualquer uma das modalidades empresariais Ha quem considere, ainda, como érgio da Administrasio Indireta, as entidades paraestatais, componentes do terceiro setor, como por exemplo, servigos sociais auténomos, organizages sociais e organizagdes da sociedade civil, ® Direito Administrative, p.4013-AGENTES PUBLICOS Agente piiblico € toda pessoa fisica que, vinculada definitiva ou transitoriamente a0 exercicio de fungdo piblica, presta servigos ao Estado e as pessoas juridicas da Administrago Pablica, Os agentes piblicos podem ser divididos em quatro categorias: agentes politicos; servidores piblicos; militares; e particulares em colaboragio com o Poder Piiblico. Agentes politicos so aqueles que exercem atividades de governo, titulares de cargo lizados na cGpula governamental, investidos por el 1 para o exercicio de mandato, bem como por nomeagao para o provimento de cargos publicos. Pode-se citar como exemplo de agentes politicos os eleitos pelo voto popular para exercer mandato de prefeito. Atualmente, os membros da Magistratura e do Ministério Pablico vém sendo considerados agentes politicos em face do regime juridico a que esto submetidos, gozando de vitaliciedade, e, sendo detentores de parcela do “poder” estatal. Tém suas atribuigdes definidas na Constituigdo ¢ sio imprescindiveis 4 manutengdo da ordem juridica, do regime democritico e para a defesa dos interesses sociais e individuais indisponiveis. Servidores puiblicos so pessoas fisicas que prestam servigos ao Estado com vinculo empregaticio e mediante remuneraco paga pelos cofies piblicos, nio exercendo atividades politicas ou governamentais. Podem ser servidores estatutirios, sujeitos a0 regime estatutirio € ocupantes de cargos piblicos; empregados piblicos, contratados sob o regime da legislago trabalhista ¢ ocupantes de emprego piiblico; ¢ servidores temporarios, contratados por tempo determinado para atender as necessidades de excepcional interesse piiblico, conforme previsio contida no art, 37, IX da Constituigao Federal. O regime estatutario é aquele estabelecido em legislago propria, a que se submetem 0s servidores independentemente de contrato. Os militares so pessoas fisicas que prestam servigos as Forgas Armadas (Exército, Marinha e Aerondutica), as Policias Militares e Corpos de Bombeiros, submetidos a regime juridico proprio, com vinculo estatutério. Particulares em colaboragdo com o Poder Puiblico so pessoas fisicas que prestam servigos a0 E: ado, sem vinculo empregaticio, com remuneragio ou gratuitamente. A colaborago pode ser feita mediante delegago do Poder Publico, caso dos destinatarios de fungio especifica, realizando-a em nome proprio, como, por exemplo, os serventuarios da Justiga; por requisigdo, nomeagdo ou designagdo para o exercicio de fungdes piblicasrelevantes; ou como gestores de negécios que assumem espontaneamente alguma fungo piblica em momento de emergéncia A investidura ou provimento vincula o agente piblico ao cargo ou a fungao. Nos termos do art, 37 I da Constituigdo Federal, a investidura em cargo ou emprego piiblico depende de aprovacao prévia em concurso piiblico de provas ou de provas e titulos, de acordo com a natureza ¢ a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, re salvadas as nomeacaes para cargo em comissdo declarado em lei de livre nomeagao & exoneragéi. ‘A acumulagdo remunerada de cargos piblicos é vedada pelo inciso XVI do art. 37 da Constituigdo Federal, exceto para dois cargos de professor um cargo de professor com outro técnico ou cientifico, ou dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saude. Em todos os casos, deve haver compatibilidade de horirios. A investidura contrapde-se vacdncia, que & 0 ato administrative pelo qual o servidor & destituido do cargo, emprego ou fungdo. A vacancia se dé por exoneragio, demissdo, aposentadoria e falecimento,10 4-SERVICOS PUBLICOS Maria Sylvia Zanella Di Pietro’ define servigo piblico como toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerca diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente as necessidades coletivas, sob regime juridico total ou parcialmente piiblico. Os servigos piblicos devem obedecer aos principios da continuidade do servigo piblico, da mutabilidade do regime juridico e da igualdade de usuarios. Pode-se classificar os servigo piblicos em proprio e impréprios. Servigos piblicos préprios so aqueles intimamente ligados as atribuigées do Poder Publico, como por exemplo a seguranga, Tais servigos s6 podem ser prestados por drgiios piblicos, vedada a delegagio a particulares. Servigos piiblicos improprios so aqueles prestados pela Administragio Piblica de forma remunerada por no afetarem substancialmente as necessidades da comunidade. Quanto ao objeto, os servigos piblicos podem ser administrativos, comerciais ou industriais ¢ sociais. Servigos pablicos administrativos sao, na definigio de Hely Lopes Meirelles'®, os que a Administracao Piiblica executa para atender ds suas necessidades internas ou preparar outros servigos que serio prestados ao piiblico, tais como o da imprensa oficial, das estagdes experimentais e outros dessa natureza. Servigos piblicos comerciais ou industriais so aqueles prestados pela Administragao Pablica, direta ou indiretamente, de ordem econémica, como por exemplo, transportes & cenergia elétrica. Servigos piblicos sociais sio aqueles que atendem a necessidades coletivas, como servigos de saiide, educagao, previdéncia. Os servigos piblicos podem, ainda, ser classificados em uti singuli, que sio os que tém por finalidade a satisfagio individual e direta das necessidades dos cidadios, uti universi, que sio usufruidos indiretamente pela coletividade, como por exemplo os servigos de saneamento, Por fim, pode-se classificar os servigos publicos em exclusivos, e nao exclusives. ° Dircito Administrativo, p. 94 © Direito Administrativo Brasileiro, p. 321" A prestagio dos servigos piblicos pode ser direta ou indireta, A prestagdo indireta do servigo publico decorre: a) da instituigao de pessoas juridicas de direito piblico ou de direito privado criadas com essa finalidade; b) de concessdes; c) de permissdes.12 5 -PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS, © procedimento administrative corresponde a um conjunto de formalidades a serem observadas para a pritica de alguns atos administrativos. Trata-se de um rito realizado no interior do processo, para viabilizé-lo. ‘A exteriorizagao da vontade da Administragdo Pablica decorre da edigao dos atos administrativos que quase sempre dependem do procedimento administrativo, ou seja, de uma série de atos intermediérios. © procedimento administrativo é estabelecido por lei ou pela propria Administragao PAblica, por atos normativos. Quando a lei estabelece uma sucesso de atos preparatérios que devem necessariamente preceder 0 ato administrativo final, a inobservancia do procedimento pela Administragdo gera a ilegalidade do ato administrativo. Por exemplo, a licitagdo é um procedimento administrative regulado pela Lei Federal n° 8,666/93. Caso 0 procedimento imposto pela lei nao seja observado, a contratagdo decorrente do certame licitatério sera considerada ilegal. A Lei Federal n° 9.784, de 29 de janeiro de 1999 estabelece normas sobre proceso administrative no Ambito da Administragao PUblica federal, mas nfo determina um procedimento administrativo rigoroso a ser seguido nos processos administrativos em geral13 REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS GASPARINI, Didgenes. Direito administrativo. 12* edigdo. Sao Paulo: Saraiva, 2007. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29* edigio. Sio Paulo: Malheiros, 2004. MELLO, Celso Anténio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 24* edigao. Sio Paulo: Malheiros, 2007. PIETRO, Maria Sylvia Zanella di, Direito administrativo. 21* edigao. Sao Paulo: Atlas, 2007