DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2010.25.

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・政法论坛・ ２０１０ 年 ９ 月（上）

我国军事装备采购行为的现状及完善
朱满强
摘 要 以科学发展观为指导推动我军装备采购建设又好又快发展，就必须以深化装备采购制度为突破口，
建立统一领导、
分级管理、竞争择优、监督有力、整体协调、
科学高效的装备采购制度。装备采购制度的构建就是要把装备采购行为纳入法
律调整 的范畴，使得装备经济资源的获取、配置和利用在和谐、有序、稳定的状态中科学运行。
关键词 科学发展观 分级管理 装备采购制度
中图分类号：E25 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2010)09-166-02

一、我军装备采购行为法律调整的现状 当前装备采购工作在运用法律调整方面远未达到应有的机
自《中国人民解放军装备采购条例》、
《装备采购合同管理规 制化、系统化的程度，
还存在一定的问题，
这些问题已经成为制约
定》等法规颁布以来，
装备采购行为基本走上了法律调整的轨道。 装备建设又好又快发展的瓶颈。
(一)确立了装备采购行为的主体地位 (一)自觉运用法律调整的意识不强
装备采购方是军队装备机关及有关部门，即总装备部主管全 由于长期以来，军队行为模式的政策依赖和行政支撑，导致
军装备采购工作，总部分管有关装备的部门、军兵种装备部主管 科学运用法律调整的观念不强，
所以装备采购的许多环节与市场
本系统装备采购工作。目前我国的装备采购体制是二层体制，第 经济的制度要求相脱节，很多采购行为流于形式，并没有取得预
一层次是中央军委和总装备部，第二层次是总部分管有关装备的 期的效益。法律意识的产生必须是主体切实感受到法律权威的
部门、
军兵种装备部。装备采购合同由装备采购主管机关(部门) 存在，在高度集中的特殊集团首长意志更加明显，虽然有利于军
授权的驻厂军事代表机构或者其他机构与确定的装备承制单位 事利益快速实现，但这样一种“裁判”，为“权力寻租”或“熟人路
以书面形式订立。 径”实施市场行为提供了机会，消极的法律意识往往会成为装备
供应方主要是一些国内的军工企业，
我国目前已经形成了开 采购行为法律调整的主观障碍。
放式的新军工体系，主要包括十多个大型军工集团。另外，根据 (二)有效实施法律调整的渠道不畅
《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若 在实施装备采购的程序和方法上带有大量的行政管理的色
干意见》的有关精神，国家鼓励非公有制企业参与军民两用高技 彩，很多采购事项都是采取行政性的协调渠道，在诸多人为因素
术开发及其产业化，民用企业在准人的情况下也可以成为供应 的影响下，争议纠纷无法得到有效、公正的解决。政府采购之所
方。 以称为“阳光政策”和“精明采购”，是因为它有一套规范、健全的
(二)明确了装备采购行为的适用对象 有效运行渠道，使得政府采购中各利益主体权责明确、
互相制约，
我国装备采购的对象为武器、
武器系统和军事技术器材。主 使得采购一直处于公开、
公正、公平的状态。
“权利是那些使任何
要包括装备和工程两类，装备特指武器装备，主要包括以实施和 人的有意识的行为，按照普遍的自由法则，确实能与别人的有意
保障作战行动的武器、武器系统和军事技术器材；工程主要有两 识的行为协调的综合” 。装备采购本身就是一个动态的程序化
项，
一项是机械工程，
是指用于制造装备的机械设施；
另一项是土 的过程，体现了一种装备经济秩序。在装备采购中，法律调整所
木工程，一般的土木工程不属于这里所说的装备工程，只有和装 产生的采购秩序的法治化状态固定了装备经济资源获取的预期，
备的安装、存放、报废等密切相关的且其技术含量和装备的技术 法律调整所起到的指引、
确认和保障主体利益和谐的作用会越来
含量密不可分的才构成装备工程。 越明显，
越来越有效。
(三)构建了装备采购行为的合同制度 (三)科学运作法律调整的机制不灵
首先就合同的缔结而言，供应方受到国家严格控制，只有具 一方面，缺少调整装备采购的专用法律，即使可以适用的法
备供应资格许可证才能进入该市场，实行供应方准入制度；其二 律文件效力层次也较低下，
尤其是军队制定的法规规章是否对地
就合同类型而言，
军方一般在签订合同时提供多种类型的合同以 方供应商有效值得商榷，
而且相应的条文过于原则，
操作性不强；
供选择。选择合同类型是军方和供应方各方面都极为关注的问 另一方面，我国《政府采购法》已将包括因突发事件或者自然灾害
题，因为合同类型本身决定了对价格的安排，确定了合同双方所 进行的紧急采购或者其他涉及国家安全和秘密的采购以及军事
承担的风险；
其三就合同的履行而言，
由于合同具有不完全性，
可 采购排除在调整范围之外，其中《政府采购法》在附则第 86 条中
以结合实际情况的变化进行合同的变更和调整，
甚至终止合同的 规定“军事采购法规由中央军事委员会另行制定”。世贸组织的
执行。为降低交易风险，主要由军方实施内部监管，避免采购的 《政府采购协议》第 23 条就将武器、弹药或军事物资的采购作为
随意性和盲目性，
其根本目标就是通过法律调整保障采购行为的 例外处理。所以军队并非我国政府采购的主体，装备采购作为军
顺利实施，
实现军事经济效益的最大化。 事采购的重要组成部分，
也不属于政府采购的范畴，
不受《政府采
二、我军装备采购行为法律调整的不足 购法》调整。

作者简介：朱满强，西安政治学院训练部。
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另外，装备采购是否适用诸如《合同法》、
《民事诉讼法》、
《仲
裁法》等国家法律，
还没有明确的指引。由于相关法律、法规不尽
协调，缺少相互之间的衔接，因此在运用法律调整以装备采购合
同行为为核心的装备采购关系时，如何界定该合同的性质，如何
监管该合同行为，
当发生经济纠纷时，
究竟如何使用仲裁方式，
如 以协商与听证为核心的，
何使用诉讼方式，存在不少难以定论的环节。
三、对于加强我军装备采购行为法律调整的建议
装备采购行为在法律调整所存在的问题，
并非是法律调整的
不合适宜，这更说明了装备采购的法律调整迫切需要巩固和完
善。
(一)建立健全装备采购行为的法律体系
全方位覆盖装备采购行为的法律体系应体现以下特点：
层次结构的全面性，即上自国家权力机关，
1． 到政府、
军事统
帅层，下至各军兵种，都制定颁布有关武器装备和工程采购的法
律、
法规，纵向结构层次完整。
对象具有专一性，即以装备采购行为为专门调整对象而制
2．
定的法律、
法规占有相当数量。
具有适应性，这种适应主要是对市场经济及军事形势的需
3．
求，
“定什么法，绝对不能依照一个先验的模式来安排，而应当最
有效促进社会资源配置以及最佳使用立法资源为标准” ，
因此我
们在法律体系的效力控制层面上应达到统一，尽量减少所谓的
“内部条款”，充分发挥法律调整的预测与评价功能。
由此笔者建议，涉及装备采购行为的法律法规分为四个效力
层次为宜：
第一层次可以以《国防法》中有关“军事订货”的基本条
款为导引，由全国人大常委会制定《军事采购法》，从效力较高的
基本法层次以军事采购的一般原则和涉及装备采购的具体规范
来调整装备采购各方的行为；第二层次可由中央军委单独，或由
中央军委与国务院共同制定《装备采购条例》为具体的装备采购
法规；
第三层次可由总装备部根据国家有关法律、
法规，
制定相应
的贯彻装备采购法律法规操作性较强的配套规章，如涉及装备采
购招投标程序、装备采购合同、装备采购资金拨款等监督管理规
定；第四层次可由军队各军兵种、各大军区结合部队实际制定具
体实施办法，用来调整所管辖部队装备采购行为。当前第二层次
的《装备采购条例》与第三层次的《装备采购合同管理规定》等法
规规章已经创立，健全的重点在于出台效力层次更高的《军事采
购法》，使装备采购融人我军的军事采购制度体系，
同时与涉及装
备采购的如《招标投标法》、
《合同法》等其他法律实现整体和谐。
(二)强化对装备采购合同行为的法律调整
装备采购行为的核心是采购合同，
采购中的一切具体行为和
过程都是围绕着采购合同的签订和履行进行的，因而，只有强化
对装备采购合同的全过程法律调整，
才能真正实现装备采购的军
事效益和经济效益。
1．赋予军方以主导性权利来保障合同的高效运作。在合同
缔结阶段军方应享有供应商资格审查权；在合同履行的过程中，
军方应当享有指导与监督权，
对履行不适当的义务相对方具有强
制执行权和制裁权；
在合同发生变更、
解除或终止时，
军方应享有
直接解除权、单方变更权以及对供应方实施相关行为的限制权，
以基于军事利益优先保障的特别优益权来抵消契约自由所带来
的流弊。为保障相对方的合法权益，军方应严格在法律所设定的
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事项范围内行使权利，
不能滥用权利。
2．营造抗辩空间来使得供应方能合法救济自身权益。为了
防止以军事利益为借口滥用权利，就必须为供应方提供一个自由
实施抗辩的理想空间和场所。在程序设计上这种场所的构建是
必须保证信息的公开、
选择的公正，
避免
内幕交易的行为及其裙带关系等腐败的滋生，
限制军方恣意的主
导性保障行为。
3．实施有力监管来使得装备采购合同的目的充分实现。在
整个的装备采购中应当形成计划、采购和经费相互分离、相互配
合、
相互制约的运作机制，
形成事业部门、
采购部门和财务部门分
工明确、职能独立、平行运行的格局。以此为基础军队应当建立
专门的合同管理部门，使其与采购体制中的其他机构职责分开，
对装备采购合同的实施进行全过程监管；
设立供应方保证金交纳
制度，从交易成本上监督供应方合同义务的履行；实施工程装备
的“全寿命”监督，
降低合同的交易风险。
(三)完善装备采购行为的纠纷救济机制
对于法律调整而言，只要符合法律规定，装备采购便可在主
体守法、用法的良性环境下运作，这只是一种理想状态。当法律
调整出现障碍时，
也就需要良好的纠纷救济机制来恢复被破坏的
法律关系和实现主体的正当权益，以此保证法律调整的有效与完
整，确立法律调整权威。
1．构筑综合性的纠纷救济模式。装备采购行为的法律调整
所保护的军事利益处于首要地位，而涉及资源流转的纠纷救济模
式主要是从私法角度来构筑的，它往往不顾忌装备采购行为所存
在的不亲和性，
这种模式在解决其中的纠纷时难以从整体上充分
合理地实现军事利益的最大化，很有可能损害到供应方正当合法
的利益，
所以必须将私法救济和公法救济的模式相结合来构造装
备采购行为的纠纷救济模式，这其中具体表现为协商、仲裁或军
方的内部裁决等司法外解决方法或者诉诸司法途径。
2．拓宽纠纷救济的司法管辖渠道。目前军事法院仅受理军
内刑事案件、军内经济纠纷和军人之间的民事纠纷，而装备采购
中装备采购人与地方供应商的纠纷显然军事法院是无权管辖的，
这里就涉及到的国家安全秘密问题，若仍由地方法院管辖，有泄
露军事秘密的可能，军事法院管辖此类案件的必要性是存在的。
对于此类纠纷当涉及到军事秘密时，由军事法院管辖为妥，在无
明确授权的情况下，可由军地法院联合组成一审合议庭，采取不
公开审判方式解决此类纠纷，如果条件适合地方法院也可设立专
门管辖此类涉军经济纠纷的法庭。
3．调整不同纠纷的司法救济程序。如果是属于装备采购人
与供应商的纯粹的合同争议，可适用《民事诉讼法》的程序，有利
于公正平衡主体的利益；如果涉及到装备采购当事人就装备采购
监管机关管理监督行为发生纠纷时，该行为带有明显的军事行政
性，由于军事法院并不受理行政诉讼案件，对于供应商的申诉权
如何维护，
如何保障供应商拥有行使正当权利的空间是个亟须解
决的问题，
对此军事审判体制应作出适时调整。
注释：
孙国华．法理学．法律出版社．1995 年版．第 225 页．
张霞，白海威．装备采购合同属性问题探讨． 法制与社会发展． 2001（3）．
张宏生．西方法律思想史．北京大学出版社． 1983 年版．第 323 页．
苏力．法治及其本土资源．法律出版社．1997 年版． 第 100 页．