Magister Administrasi Publik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa

Resume Buku

Mata Kuliah : Konsep dan Praktek Desentralisasi

Dosen Pengampu : Dr. Gandung Ismanto, S.Sos, M.M.
Judul Buku : The Architecture Of Government, Rethinking Political Decentralization
Penulis : Daniel Treisman
Nama Mahasiswa : Ardian Havidani
NIM : 7775210016
Semester/Kelas : 3/B

Anggapan umum di negara-negara demokrasi Barat tampaknya adalah bahwa pelimpahan

kekuasaan kepada pemerintah daerah yang otonom menghasilkan sejumlah manfaat penting. Di
negara berkembang, badan-badan bantuan internasional mendukung reformasi untuk
mendesentralisasikan tanggung jawab dan sumber daya dalam daftar negara yang semakin
panjang. Mempelajari politik Rusia pasca-komunis dan membaca tentang Amerika Latin,
Treismen sebagai penulis buku ini memiliki pandangan skeptis bahwa pemerintah daerah yang
kuat adalah berkah yang tidak tercampur seperti yang diyakini secara umum.
Sebagaimana dinyatakan oleh Novelis Meksiko Carlos Fuentes, bahwa federalisme mungkin satu-
satunya cara untuk melestarikan budaya lokal di dunia yang meningkatkan integrasi ekonomi.
Ketika Perdana Menteri Inggris Tony Blair berangkat untuk memodernisasi negaranya, ia
menjadikan pelimpahan kekuasaan di luar Westminster sebagai elemen kunci dalam kampanye
tersebut. Hal ini diperlukan untuk melindungi hak dan kebebasan mendasar warga Inggris dan
untuk mengembangkan rasa kewarganegaraan mereka. Sekitar tahun 1990-an, diplomat dan
sejarawan George Kennan mengklaim memimpikan Amerika Serikat yang dibentuk kembali
sebagai konfederasi dua belas republik regional, yang masing-masing akan cukup kecil untuk
memberikan kedekatan antara penguasa dan yang diperintah.
Treisman menyatakan bahwa sistem politik lebih terdesentralisasi di mana pejabat lokal dipilih
secara lokal dan memiliki hak untuk membuat keputusan akhir tentang isu-isu politik yang penting.
 Magister Administrasi Publik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa

Desentralisasi politik berbeda dari desentralisasi administratif murni, di mana pemerintah pusat
mendelegasikan beberapa tanggung jawab politik kepada aktor lokal tertentu, tetapi tetap memiliki
hak untuk mengesampingkan keputusan perwakilannya. Sentralisasi politik dan administrasi
penuh - hanya ditemukan di negara kesatuan kecil seperti Monako - adalah ketika semua keputusan
politik dibuat dan dilaksanakan oleh satu pemerintah pusat dan pejabat tinggi.
Keyakinan bahwa desentralisasi politik adalah hal yang baik telah membentuk pemerintahan di
seluruh dunia. Di Eropa Barat, Italia, Spanyol, dan Prancis telah membentuk parlemen regional
yang dipilih secara langsung dalam beberapa dekade terakhir, dan Belgia telah mengubah dirinya
menjadi negara federal. Britania Raya memperkenalkan majelis parlementer di Skotlandia dan
Wales, membalikkan preseden berabad-abad dan menghidupkannya kembali di Irlandia Utara. Di
Eropa Timur pasca-komunis, negara-negara dari Polandia hingga Kirgistan memperkuat wilayah
lokal mereka.
Di Amerika Latin, Argentina, Bolivia, Brasil, Chili, Kolombia, Paraguay, Peru, Venezuela dan
banyak tetangga Amerika Tengah mereka telah mengadakan pemilihan lokal atau provinsi, dengan
sebagian besar kekuasaan didelegasikan kepada badan-badan Subnasional. Di Afrika, Ethiopia
mengadopsi konstitusi federal, dan Afrika Selatan pasca-apartheid memberikan provinsinya
otonomi yang cukup besar. Tujuh belas negara lain, dari Benin hingga Zimbabwe, meluncurkan
pemilihan lokal. Di Asia, India menulis ulang konstitusinya untuk memperkuat pemerintahan
panchayat pedesaan, dan Indonesia pasca-Suharto mengalihkan fungsi dan sumber daya ke unit-
unit yang lebih rendah. Filipina mendelegasikan tanggung jawab untuk perawatan kesehatan,
pendidikan, pelayanan sosial dan lingkungan ke daerah. Bahkan Cina, tidak ingin ketinggalan,
mulai mengadakan pemilihan desa pada akhir 1980-an, memberdayakan komite terpilih untuk
menengahi perselisihan sipil dan menyediakan layanan lokal.
Sejak tahun 2000, Program Pembangunan PBB telah mendukung program desentralisasi di 95
negara (UNDP 2002). Dana Pembangunan Modal Perserikatan Bangsa-Bangsa dan Organisasi
Pangan dan Pertanian membiayai desentralisasi dan pemerintahan lokal di Afrika (Morell 2004).
Uni Eropa menyediakan beasiswa, seperti halnya banyak negara anggotanya. Bank Pembangunan
Asia mendistribusikan pinjaman dan hibah untuk desentralisasi di Asia. Badan Pembangunan
Internasional Amerika Serikat mengatakan pada tahun 2000 bahwa "mendukung desentralisasi dan
pemerintahan lokal yang demokratis di sekitar 50 negara" (Dininio2000, hal. 2). Pendanaan untuk
 Magister Administrasi Publik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa

"demokrasi dan pemerintah daerah" terakhir rata-rata $141 juta per tahun, yang sebagian
digunakan untuk proyek desentralisasi. Sebagian, tujuan aliran tersebut mungkin untuk
memperbaiki struktur yang sudah terdesentralisasi, bukan untuk mendorong desentralisasi. Tetapi
bagi negara berkembang yang kekurangan keuangan, devolusi seharusnya tampak seperti cara
mudah untuk memanfaatkan kesediaan dunia kaya untuk membantu.
Pelimpahan kekuasaan kepada pemerintah daerah memanfaatkan pengetahuan lokal dengan lebih
baik, melindungi kebebasan individu, mendorong partisipasi warga negara, memelihara kebajikan
sipil, dan mengurangi keluhan etnis. Unit-unit yang terdesentralisasi dapat berfungsi sebagai
“laboratorium” demokrasi, yang menjadi tempat eksperimen kebijakan paralel.
Tidak semua peneliti percaya bahwa desentralisasi selalu menguntungkan. Para skeptis
berpendapat bahwa desentralisasi pemerintah daerah dapat merusak disiplin ekonomi makro
karena "masalah pengelompokan umum" atau "kendala fiskal yang lunak" yang menyebabkan
pemerintah mengeluarkan uang terlalu banyak (Prud'homme 1996, Tanzi 1996). Yang lain kecewa
dengan pelaksanaan reformasi desentralisasi dalam praktiknya. Para pendukung desentralisasi
maju menerima keberatan seperti itu. Tetap antusias dengan tujuan tersebut, mereka mencari
aturan sederhana untuk memandu desentralisasi negara, serta solusi untuk kelemahan
desentralisasi.
Persaingan modern awal untuk kedaulatan di dalam negara-negara yang kompleks ini membuka
jalan bagi ledakan pemikiran selanjutnya tentang institusi politik. Dengan Pencerahan muncul rasa
ingin tahu tentang keragaman pengaturan politik, ditambah dengan gagasan revolusioner yang
disemen di Philadelphia dan Paris bahwa konstitusi dapat dipilih dan dibuat, bukan hanya diuji.
Para peneliti mulai mengajukan pertanyaan baru tentang kegunaan praktis, tanggung jawab, dan
kebebasan individu. Banyak argumen yang dibuat hari ini oleh para pendukung dan kritikus
desentralisasi politik dapat ditelusuri kembali ke wawasan Pencerahan Besar dan teori politik abad
kesembilan belas. Revolusi marjinal di bidang ekonomi pada akhir abad ke-19 memungkinkan
untuk bertanya dan menjawab pertanyaan nyata tentang efek efektif dari tatanan konstitusional
yang berbeda. Cara berpikir definitif tentang desentralisasi muncul dari analisis formal keuangan
publik dan politik yang menjadi populer di paruh kedua abad ke-20.
Di dalam bukunya Treisman mengkritik cara di mana argumen tentang desentralisasi telah
disajikan dan digunakan untuk memotivasi kebijakan. Beberapa argumen hanya menetapkan
 Magister Administrasi Publik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa

bahwa hasil tertentu adalah mungkin, namun mereka digunakan untuk membenarkan rekomendasi
kebijakan umum atau prediksi empiris. Beberapa membuat asumsi yang menimbulkan pertanyaan
yang dipermasalahkan. Beberapa meninggalkan aktor penting yang relevan secara empiris dari
permainan. Beberapa fokus pada subset efek yang mendorong ke arah tertentu, mengabaikan efek
lain yang menarik ke arah yang berlawanan. Tentu saja, model apa pun menyederhanakan
kenyataan; pertanyaannya adalah apakah cara seseorang menyederhanakan menentukan hasil
sebelumnya. Jika berfokus pada subset efek yang berbeda mengarah pada kesimpulan yang
berlawanan, kekuatan prediksi dan relevansi normatif dari model yang diberikan terbatas. Paling
sering, argumen ternyata membutuhkan daftar panjang asumsi restriktif yang tidak mungkin
dipenuhi dalam kebanyakan kasus nyata.
Sentralisasi menjadi sebuah kata yang terus-menerus diulang, tetapi secara umum, tidak ada yang
mencoba mendefinisikannya secara akurat,” tulis Tocqueville pada tahun 1835 (Tocqueville1969
[1835], p. 87).2Saat ini, masalahnya adalah lebih pada orang mendefinisikan sentralisasi dan
desentralisasi dalam banyak cara yang berbeda, dan setiap dua sarjana atau pembuat kebijakan
yang duduk untuk memperdebatkan subjek biasanya akan memiliki pemikiran yang berbeda.
Beberapa juga mencoba memeras beberapa konsep di bawah satu label. Definisi yang Treisman
sarankan di sini berguna terutama untuk membuat dan menganalisis argumen teoretis. Untuk
mengadaptasi ini ke perbandingan empiris lintas-nasional akan membutuhkan banyak pemikiran
tambahan.
Sistem yang terdesentralisasi secara administratif berbeda dalam berbagai hal. Mereka mungkin
memiliki satu atau lebih tingkatan administratif. Dalam sistem dengan dua atau lebih tingkatan
subnasional, pemerintah di tingkat menengah (misalnya, negara bagian atau provinsi) mungkin
memiliki hak untuk memerintah mereka yang berada di tingkat yang lebih rendah (misalnya,
kotamadya). Selama tidak ada tingkat yang memiliki hak untuk menolak atau mengajukan banding
atas instruksi pemerintah pusat dan semua agen ditunjuk oleh dan di bawah pemerintah di tingkat
yang lebih tinggi, sistem tersebut masih terdesentralisasi secara administratif (dan bukan politik).
Sistem seperti itu juga berbeda dalam proporsi kebijakan yang diterapkan oleh agen lokal dan
proporsi yang diterapkan oleh pemerintah pusat (dan agennya yang berbasis di pusat) sendiri. Pada
saat yang sama, subordinasi, bahkan jika dalam teori, tidak pernah mutlak dalam praktik.
Pemerintah pusat mungkin tidak dapat mengamati tindakan agen-agennya dengan sempurna,
 Magister Administrasi Publik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa

dalam hal ini hubungan tersebut dapat mengalami masalah “principal-agent”. Pemerintah tingkat
yang lebih tinggi juga dapat mendelegasikan wewenang kepada agen mereka untuk membuat
keputusan kebijakan lokal. Agar ini tetap menjadi desentralisasi administratif, pemerintah yang
lebih tinggi harus mempertahankan hak untuk membatalkan pendelegasian tersebut dan untuk
mengesampingkan keputusan yang dibuat oleh agennya.
Treisman membandingkan desentralisasi administratif dengan berbagai jenis desentralisasi
politik. Ini semua melibatkan pemberian wewenang pengambilan keputusan ke tingkat yang lebih
rendah dengan cara yang sulit untuk dibatalkan atau memberikan hak kepada penduduk yurisdiksi
tingkat yang lebih rendah untuk memilih pejabat tingkat yang lebih rendah, atau keduanya. Dalam
struktur multi-tier, otoritas untuk membuat keputusan kebijakan dapat dibagi di antara pemerintah
dalam berbagai cara. Kewenangan atas kelompok masalah tertentu mungkin ditugaskan secara
eksklusif untuk satu atau tingkat lainnya. Misalnya, pemerintah pusat mungkin memiliki
kewenangan eksklusif untuk membuat undang-undang tentang pertahanan nasional dan
pemerintah daerah untuk membuat undang-undang tentang pendidikan. Atau, hak untuk
memutuskan masalah tertentu mungkin dibagi antara tingkatan dalam beberapa cara. Beberapa
derajat desentralisasi pengambilan keputusan ada jika setidaknya satu tingkat pemerintahan
subnasional memiliki wewenang eksklusif untuk membuat keputusan tentang setidaknya satu
masalah kebijakan.Selain itu, untuk membedakan desentralisasi pengambilan keputusan dari
sekadar pendelegasian administratif, hak pemerintah daerah untuk memutuskan masalah ini harus
ditanamkan sedemikian rupa sehingga sulit untuk dibatalkan oleh pemerintah pusat. Atau, dengan
Breton dan Fraschini (2003), kita dapat menggunakan analogi dengan teori kontrak yang tidak
lengkap dan mengatakan bahwa pemerintah daerah memiliki kekuatan pengambilan keputusan
ini.
Desentralisasi pengambilan keputusansesuai dengan satu definisi klasik darifederalisme. Riker
berpendapat bahwa sebuah negara bagian adalah federal jika memenuhi dua kondisi: (a) harus
memiliki (setidaknya) dua tingkat pemerintahan, dan (b) setiap tingkat harus memiliki "setidaknya
satu bidang tindakan di mana ia otonom." Persyaratan kedua harus dijamin secara formal,
misalnya dalam konstitusi
Wewenang untuk membuat kebijakan di bidang tertentu dapat dibagi di antara berbagai tingkat
pemerintahan. Dalam beberapa kasus, konstitusi memberikan peran eksplisit kepada pemerintah
 Magister Administrasi Publik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa

daerah dalam pengambilan keputusan pemerintah pusat. Contoh ekstrim adalah konfederasi
longgar di mana setiap negara bagian memiliki hak untuk memveto semua keputusan pemerintah
pusat. Bentuk yang lebih lemah terjadi ketika perwakilan pemerintah subnasional dapat
memberikan suara pada legislasi pusat, dengan suara yang kurang dari yang dibutuhkan. Misalnya,
majelis tinggi parlemen nasional Jerman, Bundesrat, terdiri dari perwakilan yang ditunjuk oleh
pemerintah Tanah. Bundesrat dapat memveto RUU pusat tertentu. Di Rusia antara tahun 1996 dan
2001, para pemimpin pemerintah daerah dan legislatif sendiri menjabatkarena jabatandi majelis
tinggi parlemen pusat dan dapat meminta supermayoritas di majelis rendah untuk meloloskan
beberapa undang-undang.8Karena perangkat konstitusional tersebut memungkinkan konstituen
lokal untuk mempengaruhi kebijakan pemerintah pusat, mereka kadang-kadang dianggap sebagai
bentuk desentralisasi. Saya mengacu pada sistem di mana pemerintah daerah atau perwakilan
mereka memiliki hak formal untuk berpartisipasi dalam pembuatan kebijakan pusat
sebagaiterdesentralisasi secara konstitusional. saya merujuk ke pengambilan keputusan,
penunjukan, dandesentralisasi konstitusionalsebagai berbagai jenisdesentralisasi politik.

Akhirnya, beberapa argumen menyangkut apa yang oleh para sarjana disebutfidesentralisasi skala.
Ini bisa berarti berbagai hal.Terkadang yang dimaksud adalah desentralisasi pengambilan
keputusan atas masalah perpajakan atau pengeluaran. Negara yang lebih terdesentralisasi secara
fiskal, dalam pengertian ini, adalah negara di mana pemerintah tingkat bawah memiliki otonomi
yang lebih besar untuk menentukan basis pajak mereka sendiri, menetapkan tarif pajak mereka
sendiri, dan menentukan pengeluaran publik mereka sendiri.
 Magister Administrasi Publik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa

Pemerintah pusat dapat mendelegasikan tanggung jawab untuk proyek-proyek tertentu

kepada agen lokalnya dan hanya memerlukan audit terbatas daripada pelaporan operasional yang
terperinci dan pengambilan keputusan yang ekstensif tentang isu-isu lokal dari ibukota nasional.
Selama agen lokal masih ditunjuk dari atas dan pemerintah yang lebih tinggi memiliki hak untuk
mengesampingkan keputusan agen mereka, ini masih memenuhi syarat sebagai desentralisasi
“administratif” daripada desentralisasi “politik”.
Pendelegasian semacam ini akan menghemat biaya komunikasi pusat-daerah. Perekonomian ini
harus diseimbangkan dengan beberapa kelemahan delegasi. John Stuart Mill, meskipun antusias
 Magister Administrasi Publik Universitas Sultan Ageng Tirtayasa

dengan desentralisasi politik karena alasan lain, dengan tegas berargumen untuk beberapa
sentralisasi informasi tentang kebijakan lokal dan hasilnya sehingga pengetahuan umum dapat
diperoleh: “Kekuasaan dapat dilokalisasi, tetapi pengetahuan, untuk menjadi yang paling berguna,
harus terpusat; harus ada suatu tempat fokus di mana semua sinarnya yang tersebar dikumpulkan,
sehingga lampu pecah dan berwarna yang ada di tempat lain dapat menemukan di sana apa yang
diperlukan untuk melengkapi dan memurnikannya” (Mill1991[1861], hal. 15). Namun demikian,
informasi yang dikirimkan ke pusat dapat terbatas pada audit dan laporan daripada semua data
mentah. Jadi, dalam negara yang terdesentralisasi secara administratif, beberapa derajat delegasi
mungkin bermanfaat.
Birokrasi dengan banyak tingkatan memiliki reputasi yang sangat buruk. Sebagian, ini mungkin
mencerminkan fakta bahwa sebagian besar birokrasi berjenjang telah terjadi di negara-negara
otokratis, di mana akuntabilitas yang rendah mungkin diakibatkan oleh kurangnya batasan pada
penguasa daripada dari sentralisasi yang berlebihan. Sampai saat ini, hanya ada sedikit demokrasi
yang tersentralisasi secara politik. McAfee dan McMillan (1995) menggambarkan "biaya
organisasi hierarkis" dengan membahas hierarki disfungsional industri Soviet dan Cina. Milgrom
dan Roberts (1990, hlm. 78–89) menunjuk pada “biaya otoritas terpusat” di Eropa abad
pertengahan, kekaisaran Cina, Jepang feodal, dan teokrasi Islam. Dalam kasus seperti itu,
pemerintah yang tidak responsif tampaknya terlalu menentukan. Eksperimen pemikiran yang
lebih baik adalah membandingkan keefektifan birokrasi di negara-negara demokrasi yang
tersentralisasi secara politik seperti Inggris dan Prancis dengan yang di negara-negara demokrasi
terdesentralisasi seperti Amerika Serikat atau Kanada.
Hilangnya kontrol pusat yang disebabkan oleh moral hazard dapat meningkat dengan jumlah
tingkatan administratif. Tapi mungkin juga tidak. Atau kehilangan kendali mungkin meningkat
hanya di atas level tertentu yang sulit untuk dijabarkan. Dan jika pemerintah pusat bisa
mendapatkan ukuran akurat dari penyediaan layanan publik lokal, misalnya dengan
menugaskan sensus penduduk, itu dapat digunakan untuk memotivasi upaya administratif
tingkat tinggi terlepas dari berapa banyak tingkatannya.