Siklus Kebijakan Publik

4 Teori-teori Siklus Kebijakan
Werner Jann dan Kai Wegrich
Sejak awal kemunculannya di tahun 1950-an, bidang analisis kebijakan telah terkait erat dengan
perspektif yang menganggap proses kebijakan berkembang melalui serangkaian tahapan atau
fase-fase yang terpisah. Kerangka kerja atau perspektif siklus kebijakan telah berfungsi sebagai
kerangka dasar yang memungkinkan untuk mensistematisasi dan membandingkan berbagai
perdebatan, pendekatan, dan model di lapangan dan untuk menilai kontribusi masing-masing
pendekatan terhadap disiplin ilmu. Pada saat yang sama, kerangka kerja ini secara teratur telah
dikritik dalam hal konstruksi teoritisnya serta dalam hal validitas empirisnya. Oleh karena itu,
kita dihadapkan pada situasi yang hampir paradoksal: di satu sisi penelitian kebijakan terus
bergantung pada tahapan atau perspektif siklus atau terkait dengan salah satu tahapan dan
pertanyaan penelitian. Di sisi lain, konsep dari perspektif tahapan telah didiskreditkan oleh
berbagai kritik, termasuk serangan terhadap status teoritis dari siklus kebijakan sebagai sebuah
kerangka kerja, model atau heuristik (kami menggunakan istilah kerangka kerja dan perspektif
secara bergantian, tetapi kembali ke diskusi mengenai masalah ini dalam kesimpulan bab ini).
Bab ini berusaha untuk menilai keterbatasan dan kegunaan dari perspektif siklus kebijakan
dengan melakukan survei literatur yang menganalisis tahap-tahap atau fase-fase tertentu dari
siklus kebijakan. Setelah penjelasan awal mengenai perkembangan kerangka kerja siklus
kebijakan, bab ini menawarkan gambaran umum mengenai berbagai tahapan atau fase proses
kebijakan, dengan menyoroti perspektif analitis dan hasil-hasil penelitian utama. Kemudian kita
beralih ke kritik yang berkembang terhadap kerangka kerja siklus kebijakan dalam literatur
penelitian kebijakan yang lebih luas. Bab ini diakhiri dengan penilaian singkat secara
keseluruhan terhadap kerangka kerja tersebut, dengan mempertimbangkan, khususnya, statusnya
sebagai alat analisis untuk penelitian kebijakan publik.
SIKLUS KEBIJAKAN-SEBUAH MODEL YANG

DISEDERHANAKAN DARI PROSES
KEBIJAKAN
Gagasan untuk memodelkan proses kebijakan dalam bentuk tahapan-tahapan pertama kali
dikemukakan oleh Lasswell. Sebagai bagian dari upayanya untuk membangun ilmu kebijakan yang
bersifat multidisipliner dan preskriptif, Lasswell memperkenalkan (pada tahun 1956) sebuah model
proses kebijakan yang terdiri dari tujuh tahap: inteligensi, promosi, preskripsi, permohonan,
penerapan, penghentian, dan penilaian. Meskipun urutan tahapan ini telah diperdebatkan
(khususnya bahwa terminasi dilakukan sebelum penilaian), model itu sendiri telah sangat berhasil
sebagai kerangka dasar untuk bidang studi kebijakan dan menjadi titik awal dari berbagai tipologi
proses kebijakan. Berdasarkan pertumbuhan bidang studi kebijakan selama tahun 1960-an dan
1970-an, model tahapan memenuhi kebutuhan dasar untuk mengorganisir dan mensistematisasi
literatur dan penelitian yang terus berkembang. Selanjutnya, sejumlah variasi yang berbeda dari
tipologi tahapan telah diajukan, biasanya menawarkan diferensiasi lebih lanjut dari (sub) tahapan.
Versi yang d i k e m b a n g k a n
oleh Brewer dan deLeon (1983), May dan Wildavsky (1978), Anderson (1975), dan Jenkins
(1978)
adalah salah satu yang paling banyak diadopsi. Saat ini, perbedaan antara penyusunan agenda,
kebijakan
perumusan, pengambilan keputusan, implementasi, dan evaluasi (yang pada akhirnya mengarah
pada pemutusan hubungan kerja)
telah menjadi cara konvensional untuk menggambarkan kronologi proses kebijakan.
Dapat dikatakan bahwa pemahaman Lasswell mengenai model proses kebijakan lebih
bersifat preskriptif dan normatif daripada deskriptif dan analitis. Urutan linier dari berbagai
tahapan yang berbeda telah dirancang seperti model pemecahan masalah dan sesuai dengan
model rasional preskriptif lainnya dari
43
44 Buku Pegangan Analisis Kebijakan
Publik
perencanaan dan pengambilan keputusan yang dikembangkan dalam teori organisasi dan
administrasi publik. Meskipun studi empiris tentang pengambilan keputusan dan perencanaan dalam
organisasi, yang dikenal sebagai teori perilaku pengambilan keputusan (Simon 1947), telah berulang
kali menunjukkan bahwa pengambilan keputusan di dunia nyata biasanya tidak mengikuti urutan
tahapan yang terpisah-pisah ini, namun perspektif tahapan tersebut masih dianggap sebagai tipe
ideal perencanaan dan pengambilan keputusan yang rasional. Menurut model rasional seperti itu,
setiap pengambilan keputusan harus didasarkan pada analisis masalah dan tujuan yang
komprehensif, diikuti dengan pengumpulan dan analisis informasi yang inklusif dan pencarian
alternatif terbaik untuk mencapai tujuan tersebut. Hal ini mencakup analisis biaya dan manfaat
dari berbagai pilihan dan pemilihan akhir tindakan. Tindakan harus dilakukan (diimplementasikan)
dan hasilnya dinilai terhadap tujuan dan disesuaikan jika diperlukan. Oleh karena itu, salah satu
alasan utama keberhasilan dan daya tahan tipologi tahapan adalah daya tariknya sebagai model
normatif untuk pembuatan kebijakan yang ideal, rasional, dan berbasis bukti. Selain itu, gagasan
ini sesuai dengan pemahaman dasar demokrasi tentang politisi terpilih yang mengambil
keputusan yang kemudian dilaksanakan oleh layanan publik yang netral. Oleh karena itu, model
rasional juga menunjukkan persetujuan diam-diam dengan dikotomi tradisional antara politik dan
administrasi, yang begitu kuat dalam teori administrasi publik hingga setelah Perang Dunia II.
Lasswell tentu saja sangat kritis terhadap dikotomi politik/administrasi ini, sehingga
perspektif tahapannya bergerak melampaui analisis formal terhadap lembaga-lembaga tunggal
yang mendominasi bidang penelitian administrasi publik tradisionil dengan memfokuskan diri
pada kontribusi dan interaksi berbagai aktor dan lembaga dalam proses kebijakan. Lebih jauh lagi,
perspektif tahapan membantu mengatasi bias ilmu politik pada sisi input (perilaku politik, sikap,
organisasi kepentingan) dari sistem politik. Membingkai proses politik sebagai proses pembuatan
kebijakan yang berkesinambungan, membantu untuk menilai efek kumulatif dari berbagai aktor,
kekuatan, dan institusi yang berinteraksi dalam proses kebijakan dan karenanya membentuk
hasilnya. Secara khusus, kontribusi faktor administratif dan birokratis dalam berbagai tahapan
proses kebijakan memberikan perspektif analisis yang inovatif dibandingkan dengan analisis
tradisional tentang struktur formal (Scharpf 1973).
Namun demikian, tahap-tahap pembuatan kebijakan pada awalnya dipahami sebagai sesuatu
yang berkembang dalam urutan (kronologis) yang logis-pertama, masalah-masalah didefinisikan
dan dimasukkan ke dalam agenda, kemudian kebijakan-kebijakan dikembangkan, diadopsi, dan
diimplementasikan, dan akhirnya kebijakan-kebijakan tersebut akan dinilai keefektifan dan
efisiensinya, serta dihentikan atau dimulai kembali. Dikombinasikan dengan model input-output
dari Easton, perspektif tahapan ini kemudian ditransformasikan ke dalam sebuah model siklus,
yang disebut sebagai siklus kebijakan. Perspektif siklus ini menekankan pada proses umpan balik
(loop) antara output dan input pembuatan kebijakan, yang mengarah pada keberlanjutan proses
kebijakan. Keluaran dari proses kebijakan di t1 berdampak pada masyarakat luas dan akan
ditransformasikan menjadi masukan (tuntutan dan dukungan) bagi proses kebijakan berikutnya di
t2 . Integrasi model input-output dari Easton juga memberikan kontribusi pada diferensiasi lebih
lanjut dari proses kebijakan. Alih-alih berakhir dengan keputusan untuk mengadopsi suatu tindakan
tertentu, fokusnya diperluas hingga mencakup implementasi kebijakan dan, khususnya, reaksi
kelompok sasaran yang terkena dampak (dampak) dan dampak yang lebih luas dari kebijakan
tersebut di dalam sektor sosial yang bersangkutan (hasil). Selain itu, kecenderungan kebijakan
untuk menciptakan konsekuensi yang tidak diharapkan atau efek samping juga dapat dilihat
melalui perspektif proses kebijakan ini.
Meskipun kerangka kerja siklus kebijakan memperhitungkan umpan balik antara berbagai
elemen dalam proses kebijakan (dan oleh karena itu memberikan gambaran yang lebih realistis
mengenai proses kebijakan dibandingkan model-model tahapan sebelumnya), kerangka kerja ini
masih menyajikan model yang disederhanakan dan merupakan model yang ideal dari proses
kebijakan, sebagaimana yang diakui oleh para pendukungnya. Dalam kondisi dunia nyata,
kebijakan-kebijakan, misalnya, lebih sering tidak menjadi subjek evaluasi komprehensif yang
mengarah pada penghentian atau perumusan kembali suatu kebijakan. Proses kebijakan jarang
sekali memiliki awal dan akhir yang jelas. Pada saat yang sama, kebijakan selalu ditinjau ulang,
Teori-teori Siklus Kebijakan 45
dikontrol, dimodifikasi, dan terkadang bahkan dihentikan; kebijakan terus menerus dirumuskan
ulang, diimplementasikan, dievaluasi, dan diadaptasi. Namun, proses-proses tersebut tidak
berkembang dalam suatu pola urutan yang jelas; sebaliknya, tahapan-tahapan tersebut terus-
menerus menyatu dan terjerat dalam suatu proses yang berkelanjutan. Selain itu, kebijakan tidak
berkembang dalam ruang hampa, melainkan diadopsi dalam ruang kebijakan yang penuh sesak
dan hanya menyisakan sedikit ruang untuk inovasi kebijakan (Hogwood dan Peters, 1983).
Sebaliknya, kebijakan-kebijakan baru
Publik
kebijakan (hanya) memodifikasi, mengubah, atau menambah kebijakan yang lebih lama, atau-
kemungkinan besar-bersaing dengan kebijakan tersebut atau bertentangan satu sama lain.
Hogwood dan Peters (1983) mengemukakan gagasan tentang suksesi kebijakan untuk
menyoroti bahwa kebijakan-kebijakan baru berkembang dalam lingkungan yang padat dengan
kebijakan-kebijakan yang telah ada sebelumnya. Oleh karena itu, kebijakan-kebijakan yang ada
sebelumnya merupakan bagian penting dari lingkungan sistemik pembuatan kebijakan;
seringkali kebijakan-kebijakan lain m e n j a d i p e n g h al a n g utama dalam
pengadopsian dan pelaksanaan suatu kebijakan. Pada saat yang sama, kebijakan-kebijakan
tersebut menciptakan efek samping dan menjadi penyebab masalah-masalah kebijakan yang
muncul kemudian-lintas sektor (misalnya, pembangunan jalan yang menimbulkan masalah
lingkungan) dan juga di dalam sektor (misalnya, subsidi untuk produk pertanian yang
menimbulkan kelebihan produksi)-dan, karenanya, kebijakan-kebijakan baru itu sendiri
("kebijakan sebagai penyebabnya," Wildavsky 1979, 83-85).
Terlepas dari keterbatasannya, siklus kebijakan telah berkembang menjadi kerangka kerja
yang paling banyak digunakan untuk mengorganisir dan mensistematisasi penelitian kebijakan
publik. Siklus kebijakan memusatkan perhatian pada ciri-ciri umum dari proses kebijakan dan
bukan pada aktor atau lembaga tertentu atau masalah-masalah substansial tertentu dan program-
programnya. Dengan demikian, siklus kebijakan menyoroti pentingnya domain kebijakan
(Burstein 1991) atau subsistem (Sabatier 1993; Howlett, Ramesh 2003) sebagai tingkat analisis
yang utama. Namun demikian, kajian-kajian kebijakan jarang sekali menerapkan kerangka kerja
siklus kebijakan secara keseluruhan sebagai sebuah model analisis yang memandu pemilihan
pertanyaan-pertanyaan dan variabel-variabel. Meskipun sejumlah buku teks dan beberapa buku
yang diedit didasarkan pada kerangka kerja siklus tersebut, perdebatan akademis di bidang studi
kebijakan muncul dari penelitian yang berkaitan dengan tahap-tahap tertentu dalam proses
kebijakan dan bukan pada keseluruhan siklus. Dimulai pada waktu yang berbeda dalam
perkembangan disiplin ilmu ini, bidang-bidang penelitian yang berbeda ini berkembang menjadi
komunitas penelitian yang kurang lebih terpisah dengan mengikuti serangkaian pertanyaan,
perspektif analisis dan metode yang berbeda. Dengan kata lain, kerangka kerja siklus kebijakan
telah memandu analisis kebijakan pada tema-tema umum pembuatan kebijakan dan telah
menawarkan suatu perangkat untuk menyusun materi empiris; akan tetapi kerangka kerja ini tidak
berkembang menjadi suatu program teoritis atau analisis yang besar.
Dengan mempertimbangkan keterbatasan perspektif siklus kebijakan, berikut ini adalah
gambaran singkat mengenai perspektif teoritis yang dikembangkan untuk menganalisis tahap-
tahap tertentu dalam kerangka siklus kebijakan dan menyoroti temuan-temuan penelitian utama.
Meskipun tinjauan umum ini hanya memberikan tinjauan literatur yang sangat terbatas dan
selektif, tinjauan ini menekankan bagaimana penelitian yang berkaitan dengan tahapan tertentu
telah membentuk pemahaman umum mengenai proses kebijakan dan kerangka kerja siklus
kebijakan.
TAHAP-TAHAP SIKLUS KEBIJAKAN
PENYUSUNAN AGENDA: PENGENALAN MASALAH DAN PEMILIHAN ISU
Pembuatan kebijakan mengandaikan adanya pengakuan terhadap masalah kebijakan. Pengakuan

masalah itu sendiri mensyaratkan bahwa masalah sosial telah didefinisikan seperti itu dan bahwa
perlunya intervensi negara telah dinyatakan. Langkah kedua adalah bahwa masalah yang telah
dikenali tersebut dimasukkan ke dalam agenda untuk dipertimbangkan secara serius sebagai
tindakan publik (penyusunan agenda). Agenda ini tidak lebih dari "daftar subjek atau masalah
yang menjadi perhatian serius para pejabat pemerintah, dan orang-orang di luar pemerintah yang
terkait erat dengan para pejabat tersebut, pada waktu tertentu" (Kingdon 1995, 3). Agenda
pemerintah (atau kelembagaan) telah dibedakan dari media yang lebih luas dan agenda publik
(atau sistemik) secara keseluruhan (Cobb dan Elder 1972). Sementara agenda pemerintah (formal
dan informal) menjadi pusat perhatian studi tentang penyusunan agenda, cara dan mekanisme
pengenalan masalah dan pemilihan isu terkait erat dengan cara sebuah masalah sosial dikenali
dan dipersepsikan dalam agenda publik/media.
Seperti yang telah ditunjukkan oleh berbagai penelitian sejak tahun 1960-an, pengenalan
masalah dan penyusunan agenda pada dasarnya merupakan proses politik di mana perhatian
politik tertuju pada sebagian kecil dari semua masalah kebijakan yang mungkin relevan. Para
pelaku di dalam dan di luar pemerintahan terus berupaya untuk mempengaruhi dan
Publik
secara kolektif membentuk agenda (misalnya, dengan mengambil keuntungan dari meningkatnya
perhatian terhadap isu tertentu, mendramatisasi masalah, atau memajukan definisi masalah
tertentu). Keterlibatan aktor-aktor kecil (misalnya, para ahli), pilihan tempat institusional di
mana masalah diperdebatkan, dan penggunaan liputan media secara strategis telah diidentifikasi
sebagai cara taktis untuk mendefinisikan masalah (lihat Kingdon 1995; Baumgartner dan Jones
1993). Meskipun sejumlah aktor terlibat dalam kegiatan pengendalian atau pembentukan agenda,
sebagian besar variabel dan mekanisme yang mempengaruhi penyusunan agenda berada di luar
kendali langsung dari satu aktor.
Penyusunan agenda menghasilkan pemilihan di antara beragam masalah dan isu. Ini adalah
proses penataan isu kebijakan mengenai strategi dan instrumen potensial yang membentuk
pengembangan kebijakan pada tahap-tahap berikutnya dalam siklus kebijakan. Jika asumsi
diterima bahwa tidak semua masalah yang ada dapat menerima tingkat perhatian yang sama (dan
beberapa bahkan tidak dikenali sama sekali; lihat Baumgartner dan Jones 1993, 10), maka
muncullah pertanyaan-pertanyaan mengenai mekanisme penyusunan agenda. Apa yang dianggap
sebagai masalah kebijakan? Bagaimana dan kapan suatu masalah kebijakan masuk ke dalam
agenda pemerintah? Dan mengapa masalah-masalah lain tidak dimasukkan ke dalam agenda?
Selain itu, siklus perhatian terhadap suatu masalah dan pasang surutnya solusi yang terkait dengan
masalah tertentu merupakan aspek-aspek yang relevan dalam studi kebijakan yang berkaitan dengan
penyusunan agenda.
Penelitian sistematis mengenai penyusunan agenda pertama kali muncul sebagai bagian dari
kritik terhadap pluralisme di Amerika Serikat. Salah satu pendekatan klasik menyatakan bahwa
perdebatan politik dan, oleh karena itu, penyusunan agenda, muncul dari konflik antara dua
aktor, dengan aktor yang kurang kuat secara politis berusaha untuk meningkatkan perhatian pada
isu tersebut (perluasan konflik) (Schattschneider 1960). Ada pula yang berpendapat bahwa
penyusunan agenda merupakan hasil dari proses penyaringan isu dan masalah, yang menghasilkan
non-keputusan (isu dan masalah yang sengaja tidak dimasukkan ke dalam agenda formal).
Berdasarkan literatur penting mengenai kekuatan masyarakat, studi kebijakan menunjukkan bahwa
non-keputusan merupakan hasil dari distribusi pengaruh yang tidak simetris melalui struktur
kelembagaan yang mengecualikan beberapa isu dari pertimbangan serius untuk ditindaklanjuti
(Bachrach dan Baratz, 1962; lihat juga Crenson, 1971; Cobb, Ross, dan Ross, 1976).
Langkah penting dalam proses penyusunan agenda ini adalah memindahkan suatu isu dari
pengenalannya - yang sering kali diekspresikan oleh kelompok-kelompok yang berkepentingan atau
para pelaku yang terkena dampak - ke dalam agenda politik formal. Langkah ini mencakup beberapa
tahapan, di mana pemilihan isu-isu yang berhasil di bawah kondisi kapasitas yang terbatas untuk
mengenali masalah dan memecahkan masalah dibuat. Beberapa studi tentang pengembangan
kebijakan lingkungan, misalnya, menunjukkan bahwa bukan beban masalah obyektif (misalnya,
tingkat polusi udara) yang menjelaskan intensitas kegiatan pengenalan dan pemecahan masalah
di sisi pemerintah (Prittwitz 1993; Jaenicke 1996). Sebaliknya, definisi masalah yang masuk akal
(lihat Stone 2001) dan penciptaan citra kebijakan tertentu (Baumgartner dan Jones 1993) yang
memungkinkan untuk melampirkan solusi tertentu untuk masalah tersebut, telah diidentifikasi
sebagai variabel kunci yang mempengaruhi penyusunan agenda.
Meskipun pengenalan masalah dan definisi masalah di negara-negara demokrasi liberal
sebagian besar dilakukan di depan umum, di media atau setidaknya di antara komunitas profesional
(publik) yang memiliki domain tertentu, penyusunan agenda yang sebenarnya dicirikan oleh pola-
pola yang berbeda dalam hal komposisi aktor dan peran publik (lihat Mei 1991, Howlett dan
Ramesh, 2003). Pola inisiasi dari luar, di mana para aktor sosial memaksa pemerintah untuk
menempatkan sebuah isu dalam agenda sistemik dengan cara memperoleh dukungan publik,
merupakan salah satu dari berbagai jenis penyusunan agenda. Yang sama pentingnya adalah
proses kebijakan tanpa masukan dari publik seperti ketika kelompok-kelompok kepentingan
memiliki akses langsung ke lembaga-lembaga pemerintah dan mampu menempatkan topik-topik
dalam agenda tanpa campur tangan besar atau bahkan pengakuan dari publik (lihat May, 1991).
Kebijakan pertanian di beberapa negara Eropa dapat menjadi contoh klasik dari pola penyusunan
agenda dari dalam. Pola lain telah digambarkan sebagai mobilisasi dukungan di dalam
masyarakat oleh pemerintah setelah penyusunan agenda awal telah dilakukan tanpa peran yang
relevan bagi aktor non-negara (misalnya, pengenalan Euro atau, lebih tepatnya, kampanye
sebelum penerapan mata uang baru).
Publik
Terakhir, Howlett dan Ramesh (2003, 141) membedakan konsolidasi sebagai tipe keempat di
mana aktor negara memulai sebuah isu di mana dukungan publik sudah tinggi (misalnya,
penyatuan Jerman).
Terlepas dari adanya berbagai pola penyusunan agenda yang berbeda, masyarakat modern
dicirikan oleh peran publik/media yang berbeda dalam penyusunan agenda dan pembuatan
kebijakan, terutama ketika muncul jenis masalah baru (seperti risiko) (lihat Hood, Rothstein, dan
Baldwin, 2001). Seringkali, pemerintah dihadapkan pada situasi pilihan paksa (Lodge dan Hood,
2002) di mana mereka tidak dapat mengabaikan sentimen publik tanpa mengambil risiko
kehilangan legitimasi atau kredibilitas, dan harus memberikan prioritas dalam agenda.
Contohnya mulai dari insiden yang melibatkan anjing agresif, dan penyakit sapi gila hingga
regulasi bahan kimia (lihat Lodge dan Hood 2002; Hood, Rothstein, dan Baldwin 2001).
Meskipun mekanisme penyusunan agenda tidak menentukan bagaimana kebijakan terkait
dirancang dan diimplementasikan, kebijakan-kebijakan yang mengikuti apa yang disebut sebagai
respons spontan dari pemerintah dalam situasi pilihan yang dipaksakan cenderung dikombinasikan
dengan bentuk intervensi negara yang agak mengganggu atau memaksa. Namun demikian,
kebijakan-kebijakan ini seringkali memiliki siklus hidup yang pendek atau berulang kali menjadi
objek amandemen besar pada tahap-tahap selanjutnya dari siklus kebijakan setelah perhatian
publik beralih ke isu-isu lain (Lodge dan Hood, 2002).
Pertemuan sejumlah faktor dan variabel yang saling berinteraksi menentukan apakah suatu
isu kebijakan menjadi topik utama dalam agenda kebijakan. Faktor-faktor tersebut meliputi kondisi
material lingkungan kebijakan (seperti tingkat perkembangan ekonomi), serta arus dan siklus ide
dan ideologi, yang penting dalam mengevaluasi masalah dan menghubungkannya dengan solusi
(proposal kebijakan). Dalam konteks ini, konstelasi kepentingan antara aktor-aktor yang relevan,
kapasitas lembaga-lembaga yang bertanggung jawab untuk bertindak secara efektif, dan siklus
persepsi masalah publik serta solusi-solusi yang terkait dengan masalah-masalah tersebut
menjadi hal yang sangat penting.
Sementara model-model penyusunan agenda yang lebih awal berkonsentrasi pada aspek
ekonomi dan sosial sebagai variabel penjelas, pendekatan-pendekatan yang lebih baru
menekankan pada peran gagasan, yang diekspresikan dalam wacana publik dan profesional
(misalnya, komunitas epistemik; Haas 1992), dalam membentuk persepsi tentang suatu masalah
tertentu. Baumgartner dan Jones (1993, 6) memperkenalkan gagasan tentang monopoli kebijakan
sebagai "monopoli pemahaman politik" atas suatu masalah kebijakan tertentu dan pengaturan
kelembagaan yang memperkuat "citra kebijakan" tertentu; mereka menyatakan bahwa
penyusunan agenda dan perubahan kebijakan terjadi ketika "monopoli kebijakan" semakin
diperebutkan dan para pelaku yang sebelumnya tidak tertarik (atau paling tidak "tidak aktif")
dimobilisasi. Perubahan citra kebijakan sering kali dikaitkan dengan perubahan "tempat"
kelembagaan di mana isu-isu diperdebatkan (Baumgartner dan Jones, 1993, 15; 2002, 19-23).
Bagaimana berbagai variabel-aktor, institusi, gagasan, dan kondisi material-berinteraksi
sangat bergantung pada situasi tertentu. Hal ini juga menyiratkan bahwa penyusunan agenda
bukanlah pemilihan isu yang rasional dalam hal relevansinya sebagai masalah bagi masyarakat
luas. Sebaliknya, pergeseran perhatian dan agenda (Jones 2001, 145-47) pada akhirnya dapat
membuat pemerintah mengadopsi kebijakan yang bertentangan dengan langkah-langkah yang
telah ditetapkan sebelumnya. Model yang paling berpengaruh yang mencoba
mengkonseptualisasikan kontingensi penyusunan agenda adalah model beberapa aliran Kingdon
yang dibangun di atas model tong sampah pilihan organisasi (Cohen, March, dan Olsen 1972).
Kingdon memperkenalkan gagasan tentang jendela peluang yang terbuka pada waktu tertentu
untuk suatu kebijakan tertentu (Kingdon, 1995). Jendela kebijakan terbuka ketika tiga aliran yang
biasanya terpisah dan independen - aliran kebijakan (solusi), aliran politik (sentimen publik,
perubahan pemerintahan, dan sejenisnya), dan aliran masalah (persepsi masalah) - berpotongan.
(Model tong sampah klasik membedakan solusi, masalah, aktor, dan peluang keputusan).
Dalam perspektif jangka panjang, siklus perhatian dan volatilitas persepsi masalah dan
suasana reformasi untuk isu-isu tertentu dapat diungkap (lihat artikel klasik Downs 1972, "siklus
perhatian terhadap isu" yang dikritik karena mengabaikan dampak penyusunan agenda terhadap
kebijakan masa depan dengan cara membentuk struktur kelembagaan; Peters dan Hogwood,
1985; Baumgartner dan Jones 1993, 87). Dalam proses siklus tersebut, satu isu muncul dalam
agenda, kemudian akan dihilangkan, dan
Publik
dapat muncul kembali dalam agenda tersebut sebagai bagian dari gelombang yang lebih panjang.
Contohnya adalah persepsi siklus terhadap isu-isu lingkungan, perlindungan konsumen, dan
kriminal, di mana (dikombinasikan dengan kondisi ekonomi dan politik) satu kejadian (seperti
kecelakaan, bencana, dan sejenisnya) dapat memicu penyusunan agenda. Perspektif longitudinal
juga menunjukkan perubahan persepsi terhadap suatu isu, dengan beberapa solusi yang
sebelumnya menjadi masalah (misalnya tenaga nuklir). Baumgartner dan Jones (1993; 2002)
menyoroti adanya periode-periode agenda kebijakan yang stabil dan periode-periode perubahan
yang cepat, serta menjadikan temuan-temuan ini sebagai titik awal untuk pengembangan model
proses kebijakan (punctuated equilibrium) yang menantang gagasan konvensional tentang
inkrementalisme.
PERUMUSAN KEBIJAKAN DAN PENGAMBILAN KEPUTUSAN
Selama tahap siklus kebijakan ini, masalah yang diekspresikan, proposal, dan tuntutan diubah
menjadi program-program pemerintah. Perumusan dan adopsi kebijakan mencakup penentuan
tujuan-apa yang harus dicapai dengan kebijakan tersebut-dan pertimbangan berbagai alternatif
tindakan. Beberapa penulis membedakan antara perumusan (alternatif tindakan) dan adopsi akhir
(keputusan formal untuk mengambil kebijakan). Karena kebijakan tidak selalu diformalkan ke
dalam program-program yang terpisah dan pemisahan yang jelas antara perumusan dan
pengambilan keputusan sering kali tidak mungkin dilakukan, maka kami memperlakukan
keduanya sebagai subtahap dalam satu tahap siklus kebijakan.
Dalam mencoba menjelaskan berbagai gaya, pola, dan hasil perumusan kebijakan dan
pengambilan keputusan, studi pada tahap kerangka siklus ini telah sangat berorientasi pada teori.
Selama sekitar dua dekade terakhir, hubungan yang bermanfaat dengan teori-teori keputusan
organisasi telah berkembang (lihat Olsen 1991). Berbagai pendekatan dan penjelasan telah
digunakan, mulai dari perantara kepentingan pluralistik dan korporatis hingga perspektif
inkrementalisme dan pendekatan tempat sampah. Pendekatan lainnya adalah pendekatan pilihan
publik dan perspektif neo-kelembagaan yang digunakan secara luas (baik dalam varian ekonomis
maupun historis-kelembagaan; untuk gambaran umum, lihat Parsons 1995, 134).
Pada saat yang sama, studi mengenai perumusan kebijakan telah lama sangat dipengaruhi
oleh upaya-upaya untuk memperbaiki praktik-praktik di dalam pemerintahan dengan
memperkenalkan teknik-teknik dan perangkat-perangkat pengambilan keputusan yang lebih
rasional. Hal ini menjadi sangat jelas selama masa kejayaan perencanaan politik dan kebijakan
reformasi pada tahun 1960-an dan 1970-an. Analisis kebijakan merupakan bagian dari koalisi
reformasi yang terlibat dalam pengembangan alat dan metode untuk mengidentifikasi kebijakan
yang efektif dan hemat biaya (lihat Wittrock, Wagner, dan Wollmann 1991, 43-51; Wollmann
1984). Pemerintah-pemerintah Barat sangat menerima gagasan-gagasan ini karena adanya
kepercayaan yang meluas terhadap perlunya dan kelayakan perencanaan jangka panjang.
Dipelopori oleh upaya pemerintah AS untuk memperkenalkan Sistem Perencanaan
Pemrograman dan Penganggaran (PPBS), pemerintah-pemerintah Eropa melakukan upaya
serupa dalam perencanaan jangka panjang.
Di kalangan komunitas penelitian kebijakan dan para pelaku pemerintahan, PPBS dianggap
sebagai dasar untuk perencanaan yang rasional dan, oleh karenanya, untuk pengambilan
keputusan. Penetapan tujuan yang jelas, target keluaran dalam pernyataan anggaran, dan
penerapan analisis biaya-manfaat pada program-program politik dianggap sebagai alat yang
memfasilitasi penentuan prioritas politik jangka panjang. Dari perspektif ini, sebuah cabang
analisis kebijakan yang agak rasionalistik dan ex-ante sebagai analisis untuk kebijakan
berkembang, terinspirasi oleh ekonomi mikro dan penelitian operasional (Stokey dan Zeckhauser
1978). Sejak awal, konsep-konsep pengambilan keputusan dan perencanaan politik ini banyak
dikritik dari latar belakang ilmu politik karena dianggap terlalu ambisius dan teknokratis
('menyelamatkan analisis kebijakan dari PPBS', Wildavsky 1969). Peran analisis kebijakan
berbasis ilmu ekonomi dan ilmu politik dalam perdebatan reformasi yang lebih luas mengenai
perencanaan politik memberikan lahan subur bagi perkembangan disiplin ilmu ini. Ketika saran
kebijakan (analisis untuk pembuatan kebijakan) menjadi aspek utama dalam euforia perencanaan
selama tahun 1970-an, penelitian empiris mengenai praktik-praktik pengambilan keputusan
(analisis pembuatan kebijakan) dimulai untuk pertama kalinya (misalnya, melalui kelompok
proyek reformasi pemerintahan dan administrasi di Jerman; Mayntz dan Scharpf 1975).
Publik
Para ilmuwan politik sejak awal berpendapat (Lindblom 1968; Wildavsky 1979) bahwa
pengambilan keputusan tidak hanya terdiri dari pengumpulan dan pengolahan informasi
(analisis), tetapi yang terpenting adalah penyelesaian konflik di dalam dan di antara para pelaku
publik dan swasta serta departemen-departemen pemerintahan (interaksi). Dalam hal pola
interaksi antardepartemen, Mayntz dan Scharpf (1975) berpendapat bahwa hal ini biasanya
mengikuti jenis koordinasi negatif (berdasarkan partisipasi berurutan dari departemen-departemen
yang berbeda setelah program kebijakan awal disusun) daripada upaya koordinasi positif yang
ambisius dan rumit (mengumpulkan solusi kebijakan yang disarankan sebagai bagian dari
penyusunan), yang kemudian mengarah pada proses pembuatan kebijakan yang reaktif. Oleh
karena itu, tujuan dari analisis kebijakan berbasis ilmu politik adalah untuk menyarankan
pengaturan kelembagaan yang akan mendukung pembuatan kebijakan yang lebih aktif.
Meskipun studi-studi (terdahulu) tersebut menunjukkan peran penting birokrasi kementerian
dan pegawai negeri sipil dalam perumusan kebijakan (Dogan 1975; Heclo dan Wildavsky 1974),
pemerintah dan pegawai negeri sipil yang lebih tinggi tidak sepenuhnya terpisah dari masyarakat
luas dalam perumusan kebijakan, sebaliknya, mereka terus-menerus berinteraksi dengan aktor-
aktor sosial dan membentuk pola-pola relasi yang cukup stabil (jaringan kebijakan). Meskipun
keputusan akhir mengenai kebijakan tertentu tetap berada di tangan lembaga-lembaga yang
bertanggung jawab (terutama kabinet, menteri, parlemen), keputusan ini didahului oleh proses
negosiasi pembentukan kebijakan yang kurang lebih bersifat informal, dengan departemen-
departemen kementerian (dan unit-unit di dalam departemen tersebut), kelompok-kelompok
kepentingan yang terorganisir, dan, tergantung pada sistem politiknya, para anggota parlemen
yang terpilih dan rekan-rekan mereka sebagai pemain utama. Banyak studi kebijakan yang secara
meyakinkan menyatakan bahwa proses-proses pada tahap awal pengambilan keputusan sangat
mempengaruhi hasil akhir dan sering kali membentuk kebijakan secara lebih luas daripada
proses-proses akhir di dalam arena parlementer (Kenis dan Schneider, 1991). Selain itu, studi-studi
ini membuat argumen yang kuat untuk menentang model pengambilan keputusan yang rasional.
Alih-alih pemilihan rasional di antara berbagai kebijakan alternatif, pengambilan keputusan
dihasilkan dari tawar-menawar di antara berbagai aktor di dalam subsistem kebijakan-hasilnya
ditentukan oleh konstelasi dan sumber daya kekuasaan (substansial dan institusional) yang
dimiliki oleh para aktor yang terlibat serta proses penyesuaian timbal-balik antarpihak.
Inkrementalisme, dengan demikian, membentuk gaya khas (Lindblom 1959, 1979) dari
pembentukan kebijakan semacam ini, terutama dalam hal lokasi anggaran (Wildavsky 1964,
1988).
Selama tahun 70-an dan 80-an, teori-teori tradisional tentang pluralisme dalam pembuatan
kebijakan (banyak kepentingan yang saling bersaing tanpa akses istimewa), setidaknya di Eropa
Barat, digantikan oleh teori-teori pembuatan kebijakan korporatis (sedikit, asosiasi yang
memiliki hak istimewa dan pengaruh kuat, lihat Schmitter dan Lehmbruch, 1979). Pada saat yang
sama, teori-teori yang lebih rumit tentang jaringan kebijakan menjadi menonjol (Heclo 1978; Marin
dan Mayntz, 1991). Jaringan kebijakan pada umumnya dicirikan oleh hubungan horisontal yang
tidak bersifat hierarkis dan horizontal di antara para aktor di dalam jaringan tersebut. Pertukaran
politik yang digeneralisasikan (Marin 1990) mewakili modus interaksi yang khas dan timbal
balik yang menyebar (berlawanan dengan timbal balik langsung tipe pasar) merupakan orientasi
sosial yang sesuai dengan para aktor dalam lingkaran dalam jaringan. Sebaliknya, tingkat konflik
yang lebih tinggi diperkirakan akan terjadi sejauh menyangkut akses terhadap jaringan kebijakan
ini. Namun demikian, seperti yang ditekankan oleh Sabatier (1991, bdk. Sabatier, Jenkins-Smith
1993, 1999), sebuah subsistem kebijakan sering kali terdiri dari lebih dari satu jaringan.
Jaringan-jaringan yang berbeda (atau koalisi advokasi) kemudian bersaing untuk mendapatkan
dominasi dalam domain kebijakan masing-masing.
Meskipun ada tingkat kemandirian yang cukup besar dalam jaringan kebijakan, pemerintah
masih memainkan peran penting dalam memengaruhi konstelasi aktor dalam jaringan ini,
misalnya dengan mengubah portofolio kementerian, membentuk kementerian baru, atau
membentuk/menghapus lembaga. (Penggantian nama Kementerian Pertanian Jerman menjadi
Kementerian Perlindungan Konsumen, Pangan, dan Pertanian selama krisis BSE (Bovine
Spongiform Encephalopathy) menjadi contoh upaya yang disengaja untuk memecah jaringan
kebijakan yang telah lama ada di sektor pertanian sebagai prasyarat perubahan kebijakan.
Perubahan serupa juga terjadi di Inggris). Salah satu alasan utama dari kecenderungan kuat
birokrasi kementerian untuk mempertahankan wilayahnya terletak pada hubungan antara alokasi
tanggung jawab di dalam pemerintahan dan tempat yang disediakan untuk aktor sosial dalam
sistem pembuatan kebijakan (Wilson 1989). Meskipun jalur-jalur akses ini sangat penting bagi
aktor-aktor sosial
Publik
aktor yang berusaha mempengaruhi perumusan kebijakan, menjalin hubungan dengan kelompok-
kelompok kepentingan pada saat yang sama menyediakan basis kekuatan departemen dalam
hubungan dan konflik antar departemen. Setiap redistribusi struktur organisasi dan pengaturan
kelembagaan akan menguntungkan beberapa pihak dan mendiskriminasi pihak lain, dan oleh
karena itu akan menjadi isu yang diperebutkan.
Meskipun pola interaksi antara pemerintah dan masyarakat dalam jaringan kebijakan dianggap
sebagai fenomena yang ada di mana-mana, konstelasi khusus para aktor dalam jaringan
kebijakan berbeda-beda di antara berbagai ranah kebijakan, serta di antara negara-negara bangsa
dengan berbagai kultur politik/administratif, tradisi hukum (bdk. Feick dan Jann 1988), serta
perbedaan-perbedaan terkait pengaturan konstitusional yang lebih luas. Seperti yang ditunjukkan
oleh pendekatan historis-institusional dalam penelitian kebijakan, negara-negara telah
mengembangkan tipe-tipe tertentu dari jaringan kebijakan yang dihasilkan dari interaksi antara
struktur negara yang sudah ada sebelumnya dengan organisasi masyarakat pada titik-titik kritis
dalam sejarah (Lehmbruch 1991). Perbedaan-perbedaan ini dikatakan mendorong gaya nasional
dalam pembuatan kebijakan dalam hal instruksi kebijakan yang lebih disukai dan pola interaksi
antara negara dan masyarakat (Richardson, Gustafsson, dan Jordan 1982; Feick dan Jann 1988).
Namun demikian, masih menjadi isu yang diperdebatkan dalam penelitian kebijakan komparatif
apakah jaringan kebijakan pada tingkat yang lebih besar dibentuk oleh pola dasar kelembagaan
nasional (yang berbeda) atau apakah kebijakan dalam subsistem kebijakan tertentu, pada tingkat
yang lebih besar, dibentuk oleh struktur tata kelola yang bersifat sektoral dan spesifik pada domain
tertentu (dengan implikasi adanya variasi yang lebih besar antar sektor di dalam suatu negara
dibandingkan dengan variasi antar negara dalam suatu sektor) (lihat, misalnya, Bovens, t'Hart, dan
Peters 2001). Beberapa pihak berpendapat bahwa penekanan pada sifat jaringan kebijakan yang
meluas telah mengaburkan variasi nasional dari pola pembuatan kebijakan yang sebenarnya
terkait dengan pengaturan kelembagaan yang mendasari dan arsitektur negara (Döhler dan
Manow 1995).
Untuk memungkinkan analisis terhadap pola-pola struktural yang berbeda dalam interaksi
negara-masyarakat, penelitian kebijakan telah mengembangkan taksonomi jaringan kebijakan.
Meskipun terdapat banyak variasi (dan bahkan mungkin kebingungan, lihat Dowding 2001), ada
satu pembedaan utama yang dibuat antara segitiga besi, sub-pemerintah, atau komunitas kebijakan
di satu pihak dan jaringan isu yang berpusat pada isu kebijakan tertentu (misalnya aborsi, pajak
bahan bakar, batas kecepatan) di pihak lain. Kedua tipe dasar ini dibedakan berdasarkan dimensi
komposisi aktor dan isolasi jaringan dari lingkungan yang lebih luas. Segitiga besi biasanya
terdiri dari birokrasi negara, (sub) komite parlemen, dan kepentingan yang terorganisir yang
umumnya memiliki tujuan dan gagasan kebijakan yang sama. Ada pula yang mengusulkan
gagasan tentang komunitas kebijakan untuk menekankan aspek terakhir yaitu pandangan dunia
yang koheren dan tujuan-tujuan kebijakan yang sama (namun, istilah ini telah didefinisikan
dengan berbagai cara, termasuk makna yang menyerupai gagasan tentang jaringan isu). Heclo
(1978) membandingkan segitiga besi dengan jaringan isu yang terdiri dari banyak aktor, dan
dengan batas-batas yang relatif terbuka serta hubungan yang lebih longgar di antara para aktor
yang terlibat.
Ketika sampai pada adopsi akhir dari opsi kebijakan tertentu, lembaga-lembaga formal dari
sistem pemerintahan bergerak ke tengah. Namun, bahkan pada tahap ini pun, modus-modus
pengaturan mandiri, yang terkadang berada di bawah bayang-bayang hirarki, semakin dianggap
sebagai pola pembuatan kebijakan yang meluas (Mayntz dan Scharpf 1995). Opsi kebijakan mana
yang akhirnya akan diadopsi tergantung pada sejumlah faktor; dua di antaranya harus disoroti.
Pertama, serangkaian opsi kebijakan yang layak dikurangi dengan parameter substansial dasar.
Beberapa kebijakan dikecualikan karena kelangkaan sumber daya-tidak hanya dalam hal sumber
daya ekonomi, tetapi juga karena dukungan politik merupakan sumber daya penting dalam
proses pembuatan kebijakan. Kedua, alokasi kompetensi di antara berbagai aktor (misalnya
pemerintah) memainkan peran penting dalam pengambilan keputusan. Sebagai contoh, kebijakan
pajak di Jerman merupakan salah satu domain di mana pemerintah federal tidak hanya
bergantung pada dukungan Parlemen Federal (Bundestag, yang hampir selalu terjamin dalam
sistem parlementer), tetapi juga pada persetujuan Dewan Federal (Bundesrat, representasi
pemerintah Länder). Ruang lingkup untuk perubahan kebijakan yang substansial, dengan hal-hal
lain dianggap sama, lebih terbatas dalam sistem federal, di mana kamar kedua parlemen dan juga
(lebih sering) mahkamah konstitusi berada dalam posisi yang berpotensi menjadi pemain veto
(Tsebelis 2002). Di
Publik
Pada saat yang sama, tingkat pemerintahan subnasional memiliki lebih banyak kelonggaran
untuk memulai kebijakan di negara-negara dengan struktur federal atau desentralisasi
dibandingkan dengan negara-negara yang tersentralisasi.
Aspek penting lainnya dalam perumusan kebijakan adalah peran saran kebijakan (ilmiah).
Sementara model-model sebelumnya membedakan antara model teknokratis (keputusan
kebijakan tergantung pada pengetahuan superior yang diberikan oleh para ahli) dan model
decisionist (keutamaan politik di atas ilmu pengetahuan) dari hubungan ilmu
pengetahuan/kebijakan (lihat Wittrock 1991), pemahaman normatif yang dominan lebih
mengedepankan interaksi yang bersifat pragmatis dan kooperatif pada tingkat mata (model
pragmatis, lihat Habermas, 1968). Secara empiris, saran kebijakan diakui sebagai 'proses
pencerahan yang menyebar', di mana para politisi dan birokrat (berlawanan dengan
kebijaksanaan konvensional, terutama di dunia akademis) tidak dipengaruhi oleh studi atau
laporan tunggal. Sebaliknya, saran kebijakan berdampak pada perubahan jangka menengah dan
jangka panjang dari persepsi masalah umum dan pandangan dunia (Weiss 1977). Selain itu,
penelitian ilmiah hanyalah salah satu dari beragam sumber informasi dan pengetahuan yang
dibawa ke dalam proses pembuatan kebijakan (Lindblom dan Cohen 1979, 10-29).
Selama beberapa tahun terakhir, peran lembaga pemikir dalam proses-proses tersebut telah
menjadi titik fokus dalam perdebatan mengenai perubahan cara-cara pembuatan kebijakan,
misalnya dalam perumusan kebijakan neoliberal pada tahun 1980-an (Weiss 1992). Lembaga
pemikir dan organisasi internasional dianggap sebagai katalisator yang mendorong pertukaran
dan transfer gagasan kebijakan, solusi, dan persepsi masalah antar pemerintah dan di luar
pemerintah (Stone 2004). Beberapa pihak berpendapat bahwa transfer kebijakan telah menjadi
bagian yang biasa dilakukan, meskipun tidak jelas, dalam perumusan kebijakan kontemporer
(Dolowitz dan Marsh 2000). Namun demikian, meskipun praktik dan keberadaan proses transfer
dan pembelajaran sulit untuk disangkal, literatur yang ada mengalami kesulitan untuk menarik
batasan yang jelas antara transfer kebijakan dan aspek-aspek lain dalam pembuatan kebijakan,
terutama karena gagasan tentang penarikan pelajaran (sebagai salah satu pola transfer kebijakan)
mirip dengan model pengambilan keputusan yang rasional (lihat James dan Lodge 2003). Studi
mengenai transfer kebijakan dan pembelajaran telah dikembangkan dengan wawasan yang
diambil dari teori organisasi, khususnya gagasan mengenai isomorfisme instruksional yang
membedakan antara mekanisme peniruan yang bersifat paksaan, mimesis, dan profesional
(DiMaggio dan Powell 1991; untuk aplikasinya lihat, antara lain, Lodge dan Wegrich, 2005b;
Jann 2004; Lodge 2003).
Sebagian besar penelitian yang membahas peran pengetahuan dalam perumusan kebijakan
sepakat bahwa, di era sekarang ini, pengetahuan tersebar lebih luas di luar batas-batas
pemerintah (pusat) dibandingkan beberapa dekade yang lalu. Para ahli dan lembaga internasional
(seperti Organisasi Kerja Sama Ekonomi dan Pembangunan [OECD]) dikatakan memainkan
peran yang semakin nyata dalam mengkomunikasikan pengetahuan dalam debat publik
mengenai isu-isu politik (Albaek, Christiansen, dan Togeby 2003). Oleh karena itu, persepsi
tentang monopoli informasi di pihak birokrasi (Dienst- dan Herrschaftswissen dari Max Weber)
sudah tidak berlaku lagi. Perumusan kebijakan, setidaknya di negara-negara demokrasi barat,
berlangsung sebagai proses sosial yang kompleks, di mana aktor-aktor negara memainkan peran
yang penting namun tidak selalu menentukan.
IMPLEMENTASI
Keputusan mengenai suatu tindakan tertentu dan pengadopsian suatu program tidak menjamin
bahwa tindakan di lapangan akan secara ketat mengikuti maksud dan tujuan para pembuat
kebijakan. Tahap pelaksanaan atau penegakan kebijakan oleh lembaga-lembaga dan organisasi-
organisasi yang bertanggung jawab, yang sering kali, namun tidak selalu, merupakan bagian dari
sektor publik, disebut sebagai implementasi. Implementasi kebijakan secara luas didefinisikan
sebagai "apa yang terjadi antara penetapan niat yang jelas dari pihak pemerintah untuk
melakukan sesuatu, atau untuk berhenti melakukan sesuatu, dan dampak akhir dalam dunia
tindakan" (O'Toole 2000, 266). Tahap ini sangat penting karena tindakan politik dan
administratif di garis depan hampir tidak pernah dapat dikontrol secara sempurna oleh tujuan,
program, hukum, dan sejenisnya (lihat Hogwood dan Gunn 1984). Oleh karena itu, kebijakan
dan maksudnya akan sangat sering berubah atau bahkan terdistorsi; pelaksanaannya ditunda atau
bahkan dihalangi sama sekali.
Publik
Proses implementasi kebijakan yang ideal akan mencakup elemen-elemen inti berikut ini:
• Spesifikasi rincian program (misalnya, bagaimana dan oleh lembaga/organisasi mana

program tersebut harus dilaksanakan? Bagaimana seharusnya hukum/program tersebut
ditafsirkan?);
• Alokasi sumber daya (misalnya, bagaimana anggaran didistribusikan? Personil mana yang
akan melaksanakan program? Unit mana dalam organisasi yang akan bertanggung jawab
untuk pelaksanaannya?)
• Keputusan (yaitu, bagaimana keputusan atas kasus-kasus tunggal akan dilaksanakan?)
Pendeteksian tahap implementasi sebagai mata rantai yang hilang (Hargrove 1975) dalam studi
pembuatan kebijakan dapat dianggap sebagai salah satu inovasi konseptual yang paling penting
dalam penelitian kebijakan p a d a t a h u n 1970-an. Sebelumnya, implementasi kebijakan tidak
diakui sebagai tahap yang terpisah dari proses pembuatan kebijakan. Apa yang terjadi setelah
sebuah rancangan undang-undang menjadi undang-undang (Bardach 1977) tidak dianggap
sebagai masalah utama-tidak bagi para pembuat kebijakan dan oleh karena itu, juga tidak bagi
analisis kebijakan. Asumsi yang mendasarinya adalah bahwa pemerintah mengesahkan undang-
undang, dan di sinilah bisnis inti pembuatan kebijakan berakhir.
Persepsi ini telah berubah secara mendasar sejak studi penting oleh Pressman dan Wildavsky
(1984 [1973]) tentang implementasi program yang menargetkan pengangguran di antara anggota
kelompok minoritas di Oakland, California. Selanjutnya, studi tentang implementasi sebagai
tahap inti dan sering kali kritis dalam proses pembuatan kebijakan menjadi semakin meluas.
Titik awal dari analisis Pressman dan Wildavsky mengenai langkah-langkah yang terlibat dalam
implementasi program federal, yang merupakan bagian dari agenda reformasi kebijakan sosial
yang ambisius yang diajukan oleh Presiden John- son, adalah kegagalan yang tak terduga dari
program tersebut. Berdasarkan analisis terhadap berbagai keputusan dan titik-titik kliring di
mana para aktor yang terlibat dapat mempengaruhi kebijakan sesuai dengan kepentingan mereka
masing-masing, setiap implementasi kebijakan yang berhasil tampaknya lebih mengejutkan
daripada kegagalan implementasi (perhatikan subjudulnya, How Great Expectations in
Washington Are Dashed in Oakland, atau Why It's Amazing that Federal Programs Work at All).
Setelah studi terobosan tersebut, penelitian implementasi berkembang menjadi bidang utama
penelitian kebijakan pada tahun 1970-an dan awal 1980-an. Pada awalnya, implementasi dilihat
dari perspektif yang kemudian disebut sebagai pendekatan dari atas ke bawah (top-down
approach). Studi implementasi mengikuti jalur hirarkis dan kronologis dari suatu kebijakan
tertentu dan berusaha menilai seberapa jauh tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan secara
terpusat dapat dicapai dalam hal implementasi. Sebagian besar studi berpusat pada faktor-faktor
yang menyebabkan penyimpangan dari tujuan-tujuan tersebut. Masalah-masalah koordinasi intra
dan antar organisasi serta interaksi antara badan-badan pelaksana di lapangan dengan kelompok
sasaran dianggap sebagai variabel-variabel yang paling menonjol yang menyebabkan kegagalan
implementasi. Penjelasan lain memfokuskan pada kebijakan itu sendiri, yang mengakui bahwa
implementasi kebijakan yang tidak berhasil tidak hanya disebabkan oleh implementasi yang buruk,
tetapi juga oleh desain kebijakan yang buruk, yang didasarkan pada asumsi-asumsi yang keliru
mengenai hubungan sebab-akibat (lihat Pressman dan Wildavsky 1984 [1973]; Hogwood dan
Gunn 1984).
Dengan demikian, penelitian implementasi pada generasi pertama memiliki pemahaman
hirarkis dan top-down mengenai tata kelola pemerintahan, setidaknya sebagai tolok ukur normatif
untuk menilai hasil implementasi. Penelitian implementasi tertarik untuk mengembangkan teori-
teori tentang apa yang berhasil. Salah satu cara untuk melakukan hal ini adalah dengan menilai
efektivitas berbagai jenis instrumen kebijakan berdasarkan teori-teori tertentu tentang hubungan
sebab dan akibat. Instrumen kebijakan telah diklasifikasikan ke dalam perangkat kebijakan
peraturan, keuangan, informasi, dan organisasi (lihat Hood 1983; Mayntz 1979; Vedung 1998, lihat
Salomon, 2002, untuk klasifikasi yang lebih berbeda). Salah satu hasil yang paling menonjol dari
perspektif instrumen kebijakan dalam penelitian implementasi adalah pentingnya hubungan
antara pemilihan alat dan implementasi kebijakan: Instrumen kebijakan yang berbeda rentan
terhadap jenis-jenis masalah implementasi yang spesifik, dengan kebijakan-kebijakan yang
bersifat regulatif yang selaras dengan masalah-masalah pengendalian dan subsidi yang
memberikan keuntungan bagi kelompok sasaran (lihat Mayntz, 1979). Hasil lain dari penelitian
ini adalah ketergantungan pada teori-teori yang salah tentang
Publik
Hubungan sebab dan akibat sering kali mengarah pada efek samping yang negatif atau bahkan
efek sebaliknya dari intervensi negara (lihat Sieber 1981).
Sejak pertengahan tahun 1970-an, studi implementasi yang didasarkan pada perspektif dari
atas ke bawah semakin ditantang dari segi analitis dan juga dari segi implikasi normatifnya (lihat
Hill dan Hupe 2002, 51-57). Bukti empiris, yang menunjukkan bahwa implementasi tidak secara
tepat digambarkan sebagai suatu rantai hirarkis tindakan yang mengarah langsung dari keputusan
di pusat ke implementasi di beberapa lembaga lapangan, memberikan dasar bagi konsep
implementasi yang bersaing. Perspektif yang disebut bottom-up ini menyarankan sejumlah
reorientasi analitis yang kemudian diterima dalam literatur implementasi dan kebijakan yang
lebih luas. Pertama, peran sentral dari badan-badan pelaksana dan personilnya dalam membentuk
hasil kebijakan yang sesungguhnya telah diakui (street level bureaucracy, Lipsky 1980);
khususnya pola mengatasi tuntutan yang beragam dan sering kali kontradiktif yang berkaitan
dengan kebijakan merupakan tema yang berulang dalam bidang penelitian ini (lihat juga Lin
2000; Hill 2003; deLeon dan deLeon 2002). Kedua, fokus pada kebijakan tunggal yang dianggap
sebagai input ke dalam proses implementasi dilengkapi, jika tidak digantikan, dengan perspektif
yang menganggap kebijakan sebagai hasil implementasi yang dihasilkan dari interaksi berbagai
aktor dan program yang berbeda. Elmore (1979/80) menyarankan gagasan pemetaan mundur
untuk strategi penelitian yang sesuai yang dimulai pada tahap terakhir yang memungkinkan,
yaitu ketika "tindakan-tindakan administratif bersinggungan dengan pilihan-pilihan privat"
(Elmore 1979/80, 604). Ketiga, semakin meluasnya pengakuan atas keterkaitan dan jaringan
antara sejumlah aktor (pemerintah dan sosial) dalam domain kebijakan tertentu, yang melintasi
batas implementasi/perumusan kebijakan, menjadi dasar bagi pengabaian pemahaman hirarkis
tentang interaksi negara-masyarakat.
Singkatnya, penelitian implementasi memainkan peran penting dalam memicu pergeseran
penelitian kebijakan dari upaya yang berpusat pada negara, yang terutama tertarik untuk
meningkatkan kapasitas kementerian dan pemerintahan internal serta menyempurnakan
rancangan dan pelaksanaan program. Sejak akhir 1980-an, penelitian kebijakan terutama tertarik
pada pola-pola interaksi negara-masyarakat dan telah mengalihkan perhatiannya ke arah
pembentukan kelembagaan bidang-bidang organisasi dalam masyarakat yang lebih luas (misalnya
bidang kesehatan, pendidikan, atau ilmu pengetahuan). Berdasarkan banyaknya studi empiris di
berbagai bidang kebijakan, motivasi utama klasik tentang tata kelola pemerintahan yang hirarkis
telah ditinggalkan. Jaringan kebijakan dan modus koordinasi yang dinegosiasikan antara aktor
publik dan swasta tidak hanya (secara analitis) dianggap sebagai pola yang meluas yang
mendasari pembuatan kebijakan kontemporer, tetapi juga (secara normatif) dianggap sebagai
modus tata kelola pemerintahan yang efektif yang merefleksikan kondisi masyarakat modern.
Studi tentang pembuatan kebijakan tidak lagi mengikuti model tahapan tradisional, tetapi
mencakup semua jenis aktor dalam bidang organisasi dan peraturan, sehingga merusak kerangka
kerja siklus kebijakan.
EVALUASI DAN PENGAKHIRAN
Pembuatan kebijakan seharusnya berkontribusi pada pemecahan masalah atau setidaknya pada
pengurangan beban masalah. Selama tahap evaluasi dalam siklus kebijakan, hasil-hasil yang
diharapkan dari kebijakan-kebijakan tersebut menjadi pusat perhatian. Dasar pemikiran normatif
yang masuk akal bahwa pada akhirnya, pembuatan kebijakan harus dinilai berdasarkan tujuan
dan dampak yang diharapkan menjadi titik awal evaluasi kebijakan. Namun, evaluasi tidak hanya
terkait dengan tahap akhir dalam siklus kebijakan yang berakhir dengan penghentian kebijakan
atau perancangan ulang berdasarkan persepsi masalah dan agenda yang telah dimodifikasi. Pada
saat yang sama, penelitian evaluasi merupakan subdisiplin tersendiri dalam ilmu kebijakan yang
berfokus pada hasil yang diharapkan dan konsekuensi yang tidak diharapkan dari suatu
kebijakan. Penelitian evaluasi tidak terbatas pada tahap tertentu dalam siklus kebijakan;
sebaliknya, perspektif ini diterapkan pada seluruh proses pembuatan kebijakan dan dari
perspektif yang berbeda dalam hal waktu (ex ante, ex post).
Publik
Penelitian evaluasi muncul di Amerika Serikat dalam konteks kontroversi politik yang
berpusat pada program reformasi sosial Great Society pada tahun 1960-an. Perdebatan awal ini
berkaitan dengan isu-isu metodologis dan berusaha menunjukkan relevansinya sendiri (lihat
Weiss 1972; Levine et al. 1981; Wholey 1983). Penelitian evaluasi kemudian menyebar ke
seluruh negara OECD dan berkaitan dengan kegiatan negara kesejahteraan yang intervensionis
(Albaek 1998) dan kebijakan reformasi secara umum. Evaluasi, misalnya, dianggap sebagai cara
untuk menerapkan secara sistematis gagasan pengujian eksperimental atas pilihan-pilihan
kebijakan (baru) dalam suatu lingkungan yang terkendali (Hellstern dan Wollmann 1983).
Meskipun penelitian evaluasi cenderung mengarah pada penerapan alat penelitian kuantitatif dan
desain penelitian kuasi-eksperimental yang ketat, masalah umum dalam mengisolasi pengaruh
dan dampak dari suatu langkah kebijakan tertentu terhadap hasil kebijakan belum terpecahkan
(mengingat beragamnya variabel yang membentuk hasil kebijakan). Selain itu, upaya-upaya untuk
melakukan evaluasi sebagai bagian dari pembuatan kebijakan yang bebas dari pengaruh politik
telah dianggap gagal secara luas. Hasil-hasilnya diperdebatkan karena sebagian besar tergantung
pada nilai-nilai yang melekat dan sering kali implisit yang mendasari evaluasi tersebut (lihat,
misalnya, Fischer 1990).
Selain itu, peran evaluasi dalam proses kebijakan jauh melampaui cakupan studi evaluasi
ilmiah. Evaluasi kebijakan berlangsung sebagai bagian yang teratur dan melekat dalam proses
dan perdebatan politik. Oleh karena itu, evaluasi ilmiah telah dibedakan dari evaluasi
administratif yang dilakukan atau diprakarsai oleh administrasi publik dan evaluasi politik yang
dilakukan oleh berbagai aktor dalam arena politik, termasuk masyarakat luas dan media (lihat
Howlett dan Ramesh 2003, 210-16). Tidak hanya studi ilmiah, tetapi juga laporan pemerintah,
debat publik, dan kegiatan masing-masing partai oposisi yang merangkul elemen-elemen
substansial dari evaluasi. Juga bentuk-bentuk klasik pengawasan terhadap pemerintah dan
layanan publik di negara-negara demokrasi liberal oleh pengadilan dan legislator serta kantor
audit dapat dikelompokkan sebagai evaluasi.
Meskipun penelitian evaluasi berusaha untuk menjadikan evaluasi sebagai bagian penting
dari pembuatan kebijakan berbasis bukti yang rasional, kegiatan evaluasi secara khusus terpapar
pada logika dan insentif tertentu dari proses politik setidaknya dalam dua hal utama, yang
keduanya terkait dengan permainan saling menyalahkan (Hood 2002). Pertama, penilaian
terhadap keluaran dan hasil kebijakan menjadi bias sesuai dengan posisi dan kepentingan
substansial, serta nilai-nilai yang dianut oleh aktor tertentu. Secara khusus, pengalihan kesalahan
atas kinerja yang buruk merupakan bagian yang biasa terjadi dalam politik. Kedua, definisi yang
salah mengenai tujuan dan sasaran kebijakan menjadi kendala utama dalam evaluasi. Dengan
adanya insentif yang kuat untuk menghindari kesalahan, pemerintah terdorong untuk
menghindari definisi tujuan yang tepat karena jika tidak, para politisi akan mengambil risiko
untuk disalahkan atas kegagalan yang nyata. Bahkan di luar konstelasi yang dapat dilihat sebagai
dibentuk oleh politik partisan, kemungkinan organisasi yang mengevaluasi diri sendiri telah
banyak diperdebatkan, karena hal ini bertentangan dengan beberapa nilai dan kepentingan
fundamental organisasi (misalnya, stabilitas; Wildavsky 1972).
Evaluasi dapat mengarah pada berbagai pola pembelajaran kebijakan, dengan implikasi yang
berbeda dalam hal mekanisme umpan balik dan kemungkinan memulai kembali proses kebijakan.
Salah satu pola adalah bahwa kebijakan yang berhasil akan diperkuat; sebuah pola yang
membentuk ide inti dari apa yang disebut proyek percontohan (atau percobaan model), di mana
tindakan tertentu pertama kali diperkenalkan dalam konteks terbatas (teritorial, sub-stantif, atau
temporal) dan hanya diperluas jika evaluasi mendukung. Contoh-contoh yang menonjol berkisar
dari reformasi sekolah, pengenalan batas kecepatan (dan langkah-langkah terkait di bidang
kebijakan transportasi), hingga seluruh bidang rekayasa genetika. Namun, alih-alih
meningkatkan pembuatan kebijakan berbasis bukti, proyek-proyek percontohan dapat menjadi
alat yang digunakan untuk menghindari konflik; langkah-langkah yang diperdebatkan tidak
diadopsi pada akhirnya, melainkan hanya dijadikan proyek percontohan dan dengan demikian
ditunda hingga suasana politik menjadi matang untuk tindakan yang lebih tahan lama.
Evaluasi juga dapat mengarah pada penghentian kebijakan. Konsep reformasi dan
instrumen manajemen seperti Sunset Legislation dan Zero-Based-Budgeting (ZBB) telah
disarankan sebagai alat utama yang mendorong penghentian kebijakan sebelumnya agar prioritas
politik baru dapat direalisasikan. ZBB seharusnya menggantikan penganggaran inkremental
tradisional (kelanjutan tahunan pos-pos anggaran dengan pemotongan dan kenaikan kecil yang
mencerminkan suasana politik dan distribusi kekuasaan).
Publik
Sebaliknya, anggaran baru harus disusun untuk satu bidang kebijakan (dan lembaga yang
bertanggung jawab) yang akan berakhir pada tanggal yang telah ditentukan (sunset). Semua
program harus dinilai ulang secara berkala, tidak ditandatangani, dan dianggarkan. Meskipun
ZBB terbukti sangat rasionalistis dan teknokratis, dan oleh karena itu, hanya merupakan gagasan
reformasi yang berumur pendek, gagasan mengenai sunset legislation telah mendapatkan
kembali perhatian yang lebih luas (paling tidak pada tingkat perdebatan reformasi) sejak
pertengahan tahun 1990-an sehubungan dengan apa yang disebut sebagai agenda kebijakan
regulasi (OECD 2002).
Gagasan utama penghentian kebijakan - masalah kebijakan telah dipecahkan atau langkah-
langkah kebijakan yang diadopsi telah diakui tidak efektif dalam menangani tujuan-tujuan
kebijakan yang telah ditetapkan - tampaknya cukup sulit untuk diterapkan dalam kondisi
pembuatan kebijakan di dunia nyata (lihat Bardach 1976; Behn 1978; deLeon 1978; Kaufman
1976). Pemotongan anggaran berskala besar (misalnya, terkait dengan subsidi) atau jendela
peluang (misalnya, pergantian pemerintahan, sentimen publik) dapat memicu pembuatan
kebijakan (Geva-Mei 2004). Proses-proses ini sering dihubungkan dengan motivasi partisan,
seperti pelaksanaan janji-janji pemilu (lihat perubahan kebijakan energi yang diperkenalkan pada
awal masa jabatan pertama Presiden George W. Bush, atau pembatalan reformasi pensiun yang
diperkenalkan oleh pemerintahan Schröder di Jerman).
Namun demikian, literatur mengenai penghentian kebijakan menunjukkan bahwa upaya
penghentian kebijakan tidak meluas maupun berhasil mengatasi perlawanan dari para pelaku
yang berpengaruh, sehingga memungkinkan tumbuhnya "Taman Jurassic dari program-program"
(Pollitt 2003, 113). Oleh karena itu, kajian-kajian mengenai penghentian kebijakan sering kali
berkaitan dengan mengapa kebijakan dan program "tetap hidup" meskipun sudah "tidak lagi
bermanfaat" (Geva-May 2004, 309). Strategi perlawanan terhadap upaya penghentian berkisar
dari kegiatan yang bersifat window-dressing (alih-alih perubahan substansial) hingga
pembentukan koalisi anti-penghentian yang dibentuk oleh para penerima manfaat program
(misalnya, lembaga-lembaga pemberi bantuan, kelompok-kelompok yang terkena dampak, para
politisi lokal; Bardach 1976). Koalisi-koalisi ini dapat mengandalkan keuntungan komparatif,
karena mereka lebih mudah mengatasi masalah aksi kolektif daripada koalisi pro-penghentian
(mengingat adanya ancaman potensi kehilangan sumber daya yang disediakan oleh kebijakan).
Selain itu, para politisi menghadapi insentif yang lebih besar untuk mendeklarasikan program-
program baru dibandingkan dengan penghentian program-program lama yang mencakup
pengakuan atas kegagalan. Biaya politik dan keuangan jangka pendek dari penghentian program
mungkin lebih besar daripada manfaat jangka panjangnya (lihat Bardach 1979; deLeon 1978;
Geva-May 2004).
Terlepas dari kasus-kasus penghentian yang tidak berhasil, perkembangan dinamis dari
ledakan kebijakan (Dun- leavy, 1986) serta fenomena kepunahan dan pembalikan (Hood, 1994)
merupakan pola-pola alternatif dari perkembangan kebijakan. Di antara variabel-variabel yang
paling penting dalam pembalikan kebijakan (yang paling penting adalah perubahan kebijakan
ekonomi sejak akhir tahun 1970-an) adalah perubahan gagasan dan koalisi politik yang
mendukung kemasan baru dari masalah-masalah dan solusi kebijakan.
Secara keseluruhan, analisis tahap akhir dari siklus kebijakan telah menyaksikan
perkembangan substansial dari fokus awal pada evaluasi menuju isu-isu yang lebih luas
mengenai perubahan kebijakan dan inersia serta variabel-variabel yang mempengaruhi pola-pola
ini.
KRITIK
Meskipun berbagai studi empiris dan perdebatan teoretis yang berkaitan dengan satu tahap siklus
kebijakan telah memberikan kontribusi besar terhadap pemahaman yang lebih baik mengenai
prasyarat, elemen, dan konsekuensi dari pembuatan kebijakan, studi-studi tersebut juga telah
memicu munculnya kritik yang menantang kerangka kerja siklus kebijakan yang ada saat ini. Kritik
ini terutama mempertanyakan diferensiasi analitis dari proses kebijakan ke dalam tahap-tahap dan
urutan yang terpisah dan terpisah. Sebagaimana disebutkan di atas, penelitian implementasi telah
memainkan peran penting dalam mempersiapkan landasan bagi kritik tersebut; penelitian
implementasi mengungkapkan bahwa pemisahan yang jelas antara pembentukan dan
implementasi kebijakan hampir tidak mencerminkan pembuatan kebijakan di dunia nyata, baik
dari segi hirarki atau urutan kronologis (pembentukan pertama, kemudian implementasi),
maupun dari segi aktor yang terlibat.
Publik
Berawal dari pengamatan empiris yang mengacu pada aspek tunggal dari model siklus,
sebuah kritik yang semakin fundamentalis berkembang, yang menantang seluruh kerangka kerja
siklus. Pendekatan ini dinamakan, secara polemis, pendekatan buku teks (Nakamura 1987).
Meskipun peran tahapan heuristik dalam mentransformasi penelitian politik dan memungkinkan
analisis berbagai tahapan proses kebijakan yang melibatkan berbagai aktor institusional telah
diakui bahkan oleh para pengkritiknya yang paling keras sekalipun, model ini dikatakan sudah
tidak sesuai lagi dengan kebutuhan dan harus digantikan dengan model yang lebih maju (Sabatier
1999). Menurut Sabatier, penerapan model tahapan yang tidak kritis justru menghambat
kemajuan ilmiah dan bukan mendorongnya. Panggilan untuk penggunaan kerangka kerja dan
teori alternatif telah mengkritik heuristik tahapan secara khusus dengan alasan ini (lihat Sabatier
1999; Sabatier, Jenkins-Smith, 1993):
• Berkenaan dengan deskripsi, model tahapan dikatakan mengalami ketidaktepatan deskriptif

karena realitas empiris tidak sesuai dengan klasifikasi proses kebijakan ke dalam tahapan-
tahapan yang terpisah dan berurutan. Implementasi, misalnya, mempengaruhi penyusunan
agenda; atau sebuah kebijakan akan dirumuskan kembali sementara beberapa lembaga
lapangan mencoba untuk menegakkan program-program yang tidak jelas; atau terminasi
kebijakan harus diimplementasikan. Dalam beberapa kasus, kurang lebih tidak mungkin,
atau paling tidak tidak berguna, untuk membedakan tahapan-tahapan tersebut. Pada kasus
lainnya, urutannya terbalik; beberapa tahapan tidak ada yang terlewati atau tidak berjalan
bersamaan.
• Dalam hal nilai konseptualnya, siklus kebijakan tidak memiliki elemen-elemen penentu
kerangka kerja teoritis. Secara khusus, model tahapan tersebut tidak memberikan penjelasan
kausalitas untuk transisi antara tahapan yang berbeda. Oleh karena itu, kajian-kajian
mengenai tahapan-tahapan tertentu mengacu pada sejumlah konsep teoritis yang berbeda
yang tidak diturunkan dari kerangka kerja siklus itu sendiri. Model-model khusus yang
dikembangkan untuk menjelaskan proses-proses dalam satu tahapan tidak terhubung
dengan pendekatan-pendekatan lain yang mengacu pada tahapan-tahapan lain dalam siklus
kebijakan.
Siklus kebijakan didasarkan pada perspektif dari atas ke bawah yang implisit, dan dengan
demikian, pembuatan kebijakan akan dibingkai sebagai pengarahan hirarkis oleh lembaga-
lembaga yang lebih tinggi. Dan fokusnya akan selalu pada program dan keputusan tunggal serta
pada adopsi dan implementasi formal dari program-program ini. Interaksi antara berbagai
program, hukum, dan norma serta implementasi dan evaluasi paralelnya tidak mendapatkan
perhatian utama dalam analisis kebijakan.
Selain itu, dengan mengadopsi perspektif siklus kebijakan, elemen-elemen dari proses
kebijakan yang tidak terkait dengan kegiatan pemecahan masalah diabaikan secara sistematis.
Kegiatan-kegiatan simbolis atau ritual dan kegiatan-kegiatan yang murni berkaitan dengan
pemeliharaan kekuasaan (Edelman 1971) tidak dimasukkan dalam model tahapan tersebut.
Namun, alih-alih menjadi tujuan utama dari tindakan politik, pembuatan kebijakan sering kali
merupakan hasil sampingan dari politik. Meskipun proses politik dapat dianalisis dalam
kaitannya dengan dampaknya terhadap penyelesaian masalah, hal ini tidak boleh disamakan
dengan penafsiran yang menganggap bahwa para pelaku politik hanya berorientasi pada
penyelesaian masalah. Terakhir, kerangka kerja siklus kebijakan mengabaikan peran
pengetahuan, gagasan dan pembelajaran dalam proses kebijakan sebagai variabel independen
yang berpengaruh pada semua tahap proses kebijakan (dan tidak hanya pada tahap evaluasi).
Secara keseluruhan, kerangka kerja siklus tersebut mengarah pada pandangan dunia yang
terlalu disederhanakan dan tidak realistis. Pembuatan kebijakan tampak terlalu mudah; seluruh
proses direduksi menjadi memulai dan melanjutkan program. Seperti yang telah disebutkan
sebelumnya, peran kebijakan-kebijakan sebelumnya dalam membentuk pembuatan kebijakan
serta interaksi antara berbagai siklus, tahapan, dan aktor tidak diperhitungkan secara sistematis.
Namun demikian, ciri utama dari proses kebijakan dalam masyarakat modern adalah interaksi
antara kegiatan-kegiatan yang berhubungan dengan kebijakan di berbagai tingkat (lokal,
regional, nasional, antar dan supranasional) dan arena-arena (pemerintahan, parlemen,
administratif, komunitas ilmiah, dan sejenisnya) dalam tata kelola pemerintahan. Kebijakan terus
diperdebatkan, diimplementasikan, ditegakkan, dan dievaluasi. Sebagai contoh, pembuatan
kebijakan lingkungan di Amerika Serikat dan Uni Eropa tidak dapat dipahami dengan baik tanpa
adanya pengakuan terhadap interaksi antara inisiatif-inisiatif dari berbagai tingkat pemerintahan
dan tanpa memperhitungkan dampak dari kegiatan-kegiatan di bidang kebijakan lainnya (misalnya,
transportasi, energi, dan lain-lain),
Publik
atau kebijakan ekonomi yang lebih luas) ke dalam pertimbangan. Bahkan asumsi adanya
subsistem kebijakan yang jelas dan terpisah tampaknya tidak realistis.
Kritik mendasar dari Sabatier dan yang lainnya telah memicu pengembangan pendekatan-
pendekatan alternatif di sampingnya. Kerangka kerja koalisi advokasi yang dikembangkan oleh
Sabatier, kerangka kerja berbagai aliran, pendekatan pilihan rasional institusional, model difusi
kebijakan, dan teori keseimbangan yang diselingi dianggap sebagai kerangka kerja alternatif
yang menjanjikan (lihat Sabatier 1999).
KETERBATASAN DAN KEGUNAAN PERSPEKTIF SIKLUS KEBIJAKAN
Dengan mempertimbangkan kritik mendasar tersebut, apa yang akan menjadi penilaian
keseluruhan atas keterbatasan dan kegunaan kerangka kerja siklus kebijakan? Pertama-tama,
sebagian besar poin kritik yang berbeda adalah masuk akal. Seperti halnya kerangka kerja lainnya,
kerangka kerja siklus kebijakan menggambarkan realitas yang sangat disederhanakan, dengan
menyoroti beberapa aspek dan mengabaikan aspek-aspek lainnya. Yang terpenting, siklus
kebijakan tidak menawarkan model sebab akibat dari proses kebijakan dengan variabel-variabel
dependen dan independen yang didefinisikan dengan jelas. Oleh karena itu, menurut Sabatier,
siklus kebijakan atau perspektif tahapan tidak dapat berperan sebagai kerangka teoritis dari
proses kebijakan.
Namun demikian, seperti yang telah ditekankan oleh Renate Mayntz pada tahun 1983,
penelitian kebijakan tidak hanya, dan sering kali tidak hanya berkutat pada penerapan teori
ilmiah analitis (analyt- ische Wissenschafts-therorie) (pengujian hipotesis, hubungan kausalitas
antar variabel) (lihat perdebatan mengenai logika penelitian yang berbeda dalam Brady dan
Collier 2004). Sebaliknya, pemahaman yang rinci dan berbeda mengenai dinamika internal dan
keunikan proses pembuatan kebijakan yang kompleks dianggap sebagai tujuan yang berbeda dan
relevan dari penelitian kebijakan (Mayntz 1983, 14).
Untuk mencapai tujuan-tujuan tersebut, perspektif siklus kebijakan telah terbukti
memberikan perangkat heuristik yang sangat baik. Studi-studi yang mengikuti perspektif siklus
kebijakan telah meningkatkan pemahaman kita mengenai prakondisi yang kompleks, faktor-
faktor utama yang mempengaruhi, dan hasil-hasil yang beragam dari proses kebijakan. Berbagai
konsep yang dikembangkan dalam studi yang berusaha memahami bagian-bagian tertentu dari
siklus kebijakan telah menawarkan sejumlah perangkat yang berguna untuk mengklasifikasikan
berbagai elemen dari keseluruhan proses. Oleh karena itu, perspektif siklus kebijakan akan terus
memberikan kerangka kerja konseptual yang penting dalam penelitian kebijakan, selama tujuan
heuristik dari kerangka kerja tersebut dipertimbangkan dan keberangkatan dari perspektif hirarkis
dari atas ke bawah serta penerimaan terhadap pendekatan-pendekatan baru dalam literatur ilmu
politik yang lebih luas diperhitungkan.
Kerangka kerja siklus ini juga memiliki peran penting dalam menyusun sejumlah besar
literatur, konsep-konsep teoritis yang melimpah, alat analisis dan studi empiris, dan oleh karena
itu tidak hanya penting untuk tujuan pengajaran (Parsons 1995, 80). Kerangka kerja ini juga
penting sebagai kerangka dasar (latar belakang) untuk menilai dan membandingkan kontribusi
khusus (dan kelalaian) teori-teori yang lebih baru dalam proses kebijakan. Oleh karena itu, kritik
terhadap siklus kebijakan, yang berpusat pada kriteria umum untuk kerangka kerja, teori dan
model, mengabaikan peran penting dari perspektif dalam menyediakan garis dasar untuk
'komunikasi' antara beragam pendekatan di lapangan. Dalam hal ini, kami setuju dengan
Schlager (1999, 239, 258), yang menyoroti keterbukaan perspektif siklus untuk kepentingan
teoritis dan empiris yang berbeda di bidang studi kebijakan (dan setuju dengan kritik terhadap
penerapan perspektif siklus sebagai kerangka kerja teoritis atau model dalam arti yang ketat),
tetapi akan menambahkan dan menekankan peran penting dari perspektif siklus untuk
mengintegrasikan berbagai macam literatur.
Banyak penelitian empiris dan pertimbangan teoretis telah dilakukan dalam beberapa tahap;
penelitian-penelitian ini memberikan kontribusi penting tidak hanya pada literatur kebijakan,
namun juga pada literatur ilmu politik yang lebih luas. Sebagai contoh, seluruh perdebatan
mengenai (bentuk-bentuk baru) tata kelola pemerintahan dan perkembangan dari pemerintah ke
tata kelola pemerintahan dibangun berdasarkan hasil dan perdebatan dalam penelitian kebijakan
(Jann 2003; Lodge dan Wegrich 2005a, b). Penelitian mengenai implementasi telah
Publik
menyiapkan landasan bagi perdebatan tata kelola pemerintahan dengan mendeteksi modus tata
kelola pemerintahan yang tidak hirarkis dan pola-pola tata kelola bersama antara negara dan
aktor-aktor sosial, dan melalui pengakuan peran penting masyarakat sipil (organisasi) dalam
penyampaian kebijakan.
Pertanyaan-pertanyaan penelitian utama dalam literatur kebijakan akademis dan juga
penelitian terapan (kurang lebih secara eksplisit) masih berasal dari heuristik yang ditawarkan oleh
kerangka kerja siklus kebijakan. Pertanyaan-pertanyaan mengenai dampak aktual dari intervensi
tertentu (evaluasi) atau yang berkaitan dengan konsekuensi-konsekuensi yang muncul dari hasil
evaluasi (penghentian, persepsi dan pengakuan terhadap masalah baru) akan tetap menjadi
pertanyaan yang penting. Hal yang sama juga berlaku pada tahap-tahap lain dalam proses
kebijakan; tentu saja, pertanyaan-pertanyaan mengenai apakah dan mengapa sebuah kebijakan
menyimpang dari rancangan awal selama pelaksanaannya, atau aktor-aktor mana yang paling
penting dalam mendefinisikan masalah kebijakan atau selama adopsi formal sebuah kebijakan.
Dalam hal pemerintahan demokratis dan dari perspektif penelitian administrasi publik, tetap
menjadi relevansi utama pada tahap mana aktor mana yang dominan dan mana yang tidak. Peran
apa yang dimainkan oleh partai, parlemen, media, kelompok kepentingan, lembaga tunggal, atau
komunitas ilmiah dalam mendefinisikan masalah apa yang harus ditangani atau bagaimana
hukum harus diterapkan dan ditegakkan? Mungkinkah, berlawanan dengan model normatif kita,
kebijakan-kebijakan penting dirumuskan tanpa campur tangan besar dari para politisi terpilih,
yang kemudian hanya mampu melakukan adaptasi kecil saat implementasi? Ada risiko bahwa
temuan empiris mengenai proses kebijakan yang kompleks-digambarkan sebagai ruang yang
sangat rumit di mana banyak proses paralel beroperasi dengan umpan balik interaktif yang sering
terjadi-mengakibatkan pengabaian terhadap pertanyaan-pertanyaan penelitian utama mengenai
peran aktor yang berbeda di berbagai tahap proses kebijakan. Pejabat terpilih dan birokrat yang
ditunjuk, kelompok kepentingan dan perusahaan, serta ilmuwan dan pakar memiliki tanggung
jawab yang berbeda dalam proses demokratis-dan peran-peran ini terkait dengan berbagai
tahapan proses kebijakan, dengan kematangan kebijakan masing-masing.
Oleh karena itu, kerangka kerja siklus kebijakan tidak hanya menawarkan tolok ukur untuk
evaluasi keberhasilan atau kegagalan (komparatif) suatu kebijakan, tetapi juga menawarkan
perspektif yang dapat digunakan untuk menilai kualitas demokratis dari proses-proses tersebut
(tanpa harus mengikuti asumsi urutan yang sederhana dan terpisah-pisah serta pemisahan
tahapan yang jelas). Selain itu, kerangka kerja siklus ini memungkinkan penggunaan perspektif
analitis yang berbeda dan pertanyaan-pertanyaan penelitian yang sesuai yang akan tetap menjadi
salah satu yang paling penting dalam penelitian kebijakan, meskipun tahapan heuristik dari
siklus kebijakan tidak menawarkan penjelasan kausal yang komprehensif untuk keseluruhan
proses kebijakan dan bahkan jika asumsi-asumsi teoritis yang mendasar, yang menjadi dasar
versi awal kerangka kerja ini, sudah lama ditinggalkan; tentu saja, hal ini masih menjadi sangat
penting jika dan mengapa sebuah kebijakan melenceng dari rancangan awal selama
pelaksanaannya. Demikian pula, masih menjadi pertanyaan yang relevan, aktor mana yang
paling penting dalam mendefinisikan masalah kebijakan atau secara formal mengadopsi
kebijakan tertentu.
REFERENSI
Albaek, E. (1998). Pengetahuan, minat dan berbagai makna evaluasi: sebuah perspektif pembangunan.
Jurnal Kesejahteraan Sosial Skandinavia, 7, 94-98.
Albaek, E., Christiansen, P.M., dan Togeby, L. (2003). Para Ahli di Media Massa: Peneliti sebagai Narasumber
di Surat Kabar Harian Denmark, 1961-2001. Jurnalisme & Komunikasi Massa, 80(4), 937-948.
Anderson, J.E. (1975). Pembuatan Kebijakan Publik. New York: Praeger.
Bachrach, P., dan Baratz, M.S. (1962). Dua wajah kekuasaan. American Political Science Review, 56(4), 947-
952.
Bardach, E. (1976). Penghentian Kebijakan sebagai Proses Politik. Policy Sciences, 7(2), 123-131.
Bardach, E. (1977). Permainan Implementasi: Apa yang Terjadi Setelah Rancangan Undang-Undang
Menjadi Undang-Undang. Cambridge, MA: MIT Press.
Baumgartner, F.R., dan Jones, B.D. (1993). Agenda dan Ketidakstabilan dalam Politik Amerika. Chicago:
University of Chicago Press.
Publik
Baumgartner, FR, dan Jones, BD (2003). Umpan Balik Positif dan Negatif dalam Politik. Dalam F.R.
Baumgartner dan B.D. Jones (eds.), Dinamika Kebijakan, hlm. 3-28. Chicago: University of Chicago
Press.
Behn, R.D. (1978). Bagaimana Menghentikan Kebijakan Publik: Selusin Petunjuk untuk Calon Terminator.
Analisis Kebijakan, 4(3), 393-314.
Bovens, M., t'Hart, P., dan Peters, G.B. (eds.) (2001). Keberhasilan dan Kegagalan dalam Tata Kelola Publik:
Sebuah Analisis Perbandingan. Cheltenham: Edward Elgar.
Brady, H.E., dan Collier, D. (eds.) (2004). Memikirkan Kembali Penyelidikan Sosial. Beragam Alat, Standar
Bersama. Lanham, MD: Rowman & Littlefield.
Brewer, G., dan deLeon, P. (1983). Dasar-dasar Analisis Kebijakan. Monterey, Cal: Brooks, Cole. Burstein,
P. (1991). Domain-Domain Kebijakan: Organisasi, Budaya, dan Hasil-hasil Kebijakan. Tinjauan Amerika
tentang Kebijakan Publik.
KIMIA 17: 327-350.
Cobb, R.W.. Elder, C.D. (1972). Partisipasi dalam Politik Amerika: Dinamika Penyusunan Agenda. Boston,
MA: Allyn and Bacon.
Cobb, R.W., Ross, J.K., dan Ross, M.H. (1976). Penyusunan Agenda sebagai Proses Politik Komparatif.
American Political Science Review, 70(1), 126-38.
Cohen, M.D., March, J., dan Olsen, J.P. (1972). Model Tong Sampah untuk Pilihan Organisasi. Administra-
tive Science Quarterly, 17(1), 1-25.
Crenson, M.A. (1971). Ketidakpastian Polusi Udara. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
deLeon, P. (1978). Sebuah Teori Penghentian Kebijakan. Dalam J.V. May dan A. Wildavsky (eds.), Siklus
Kebijakan,
Hal. 279-300. Berverly Hills: Sage.
deLeon, P. (1999). Pendekatan Tahapan terhadap Proses Kebijakan. Dalam P.A. Sabatier (ed.), Teori-teori
Proses Kebijakan, hal. 19-32. Boulder, CO: Westview Press.
DeLeon, P., dan deLeon, L. (2002). Apa yang pernah terjadi pada Implementasi Kebijakan. Sebuah
Pendekatan Alternatif.
Jurnal Penelitian dan Teori Administrasi Publik, 12(4), 467-492.
DiMaggio, P.J., dan Powell, W.W. (1991). Sangkar Besi Ditinjau Kembali: Isomorfisme Institusional dan
Rasionalitas Kolektif dalam Bidang Organisasi. Dalam W.W. Powell dan P.J. DiMaggio (eds.), The
New Institutionalism in Organisational Analysis, hal. 63-82. Chicago: Chicago University Press.
Döhler, M., dan Manow, P. (1995). Strukturbildung von Politikfeldern. Das Beispiel bundesdeutscher
Gesundheitspolitik seit den fünfziger Jahren. Opladen: Leske + Budrich.
Dogan, M. (1975). Orang-orang Mandarin di Eropa Barat. Peran Politik Pegawai Negeri Sipil Tingkat
Tinggi. New York: Sage.
Dolowitz, D.P., dan Marsh, D. (2000). Belajar dari Luar Negeri: Peran Transfer Kebijakan dalam
Pembuatan Kebijakan Kontemporer. Governance, 13(1), 5-24.
Dowding, K. (2003). Kebingungan Harus Diakhiri: Jaringan Kebijakan, Kelelahan Intelektual, dan Perlunya
Mata Kuliah Metode Ilmu Politik di Universitas di Inggris. Political Studies, 49(1), 89-105.
Downs, A. (1972). Naik dan Turun dengan Ekologi. Siklus Isu-Perhatian. The Public Interest, 28, 38-50.
Dunleavy, P.J. (1986). Menjelaskan Ledakan Privatisasi. Public Administration, 64(1), 13-34.
Edelman, M. (1971). Politik sebagai Tindakan Simbolik. Chicago: Markham.
Elmore, R.F. (1979/1980). Pemetaan Mundur: Penelitian Implementasi dan Keputusan Kebijakan. Political
Science Quarterly, 94, 601-616.
Feick, J., dan Jann, W. (1988). 'Bangsa-bangsa itu penting', bagaimana? Vom Eklektizismus zur Integration
in der ver- gleichenden Policy-Forschung. Dalam M.G. Schmidt (ed.), Staatstätigkeit. International
und historisch vergleichende Analysen, hlm. 196-220. Opladen: Westdeutscher Verlag (Edisi Khusus
19 dari Politische Vierteljahresschrift 29).
Fischer, F. (1990). Teknokrasi dan Politik Keahlian. Newbury Park, CA: Sage.
Geva-May, I. (2004). Menunggangi Gelombang Kesempatan: Penghentian dalam Kebijakan Publik. Jurnal
Penelitian dan Teori Administrasi Publik, 14(3), 309-333.
Haas, P.M. (1992). Pengantar: Komunitas Epistemik dan Koordinasi Kebijakan Internasional. Organisasi
Internasional, 42(1), 1-35.
Habermas, J. (1968). Technik und Wissenschaft als Ideologie. Frankfurt, M.: Suhrkamp.
Hargrove, E.C. (1975). Mata Rantai yang Hilang (The Missing Link): Studi tentang Implementasi Kebijakan
Sosial. Washington, DC: Urban Institute.
Heclo, H., (1978). Jaringan isu dan pembentukan eksekutif. Dalam A. King (ed.), The New American Political
System, hal. 87-124. Washington, D.C.: American Enterprise Institute.
Heclo, H., dan Wildavsky, A. (1974). Pemerintah Swasta dari Uang Publik: Masyarakat dan Kebijakan di Dalam
Politik Inggris. London: Macmillan.
Hellstern, G.M., dan Wollmann, H. (eds.) (1983). Politik Eksperimental (Experimentelle Politik).
Reformstrohfeuer oder Lernstrategie.
Opladen: Leske + Budrich.
Hill, H.C. (2003). Memahami Implementasi: Sumber Daya Birokrat Tingkat Jalan untuk Reformasi. Jurnal
Penelitian dan Teori Administrasi Publik, 13(3): 283-309.
Hill, M., dan Hupe, P. (2002). Mengimplementasikan Kebijakan Publik. Tata Kelola Pemerintahan dalam
Teori dan Praktik. London: Sage.
Hogwood, B.W., dan Gunn, L.A. (1984). Analisis kebijakan untuk dunia nyata. Oxford: Oxford University
Press.
Hogwood, B., dan Peters, G.B. (1983). Dinamika Kebijakan. Brighton: Wheatsheaf.
Hood, C. (1983). The Tools of Government (Alat-alat Pemerintahan). London:
Macmillan.
Hood, C. (1994). Menjelaskan Pembalikan Kebijakan Ekonomi. Buckingham, Philadelphia: Open University
Press.
Hood, C. (2002). Permainan Risiko dan Permainan Menyalahkan. Pemerintah dan Oposisi, 37(1), 15-37.
Hood, C., Rothstein, H., dan Baldwin, R. (2001). Pemerintah Risiko. Memahami Rezim Regulasi Risiko.
Oxford: Oxford University Press.
Howlett, M., dan Ramesh, M. (2003). Mempelajari Kebijakan Publik. Siklus Kebijakan dan Subsistem
Kebijakan. Edisi ke-2. (Terjemahan). Oxford: Oxford University Press.
James, O., dan Lodge, M. (2003). Keterbatasan 'Transfer Kebijakan' dan 'Penarikan Pelajaran' untuk Penelitian
Kebijakan Publik Kontemporer. Political Studies Review, 1, 179-193.
Jann, W. (2003). Negara, administrasi dan pemerintahan di Jerman: tradisi yang bersaing dan narasi dominan.
Public Administration, 81(1), 95-118.
Jann, W. (2004). Einleitung: Instrumente, Resultate und Wirkungen-die deutsche Verwaltung im Modernisier-
ungsschub. Dalam W. Jann, J. Bogumil, G. Bouckaert, D. Budäus, L. Holtkamp, L. Kißler, S.
Kuhlmann,
E. Mezger, C. Reichard, dan H. Wollmann. Laporan Status Verwaltungsreform. Eine Zwischenbilanz
nach zehn Jahren, hlm. 9-21. Berlin: Edisi Sigma.
Jenkins, W.I., (1978). Analisis Kebijakan. Perspektif Politik dan Organisasi. London: Martin Rob- ertsen.
Jones, B.D. (2001). Politik dan Arsitektur Pilihan. Rasionalitas dan Tata Kelola yang Terikat. Chicago,
London: University of Chicago Press.
Kaufman, H. (1976). Apakah Organisasi Pemerintah itu Abadi? Washington, DC: Brookings.
Kenis, P., dan Schneider, V. (1991). Jaringan Kebijakan dan Analisis Kebijakan: Meneliti sebuah kotak alat
analisis baru. Dalam B. Marin dan R. Mayntz (eds), Jaringan Kebijakan. Bukti Empiris dan
Pertimbangan Teoritis, hal. 25-59. Frankfurt dan Boulder, CO: Campus dan Westview Press.
Kingdon, J.W. (1995). Agenda, Alternatif, dan Kebijakan Publik. Edisi ke-2. New York: HarperCollins Col-
lege Publishers.
Kuhn, T.S. (1962). The Structure of Scientific Revolutions (Struktur Revolusi Ilmiah). Chicago: University of
Chicago Press.
Lasswell, H.D. (1956). Proses Keputusan: Tujuh Kategori Analisis Fungsional. College Park: Universitas
Maryland Press.
Lehmbruch, G. (1991). Organisasi masyarakat, strategi administratif, dan jaringan kebijakan: Elemen-
elemen teori perkembangan sistem kepentingan. Dalam R. Czada dan A. Windhoff-Héritier (eds.),
Political Choice: Institutions, Rules, and the Limits of Rationality, pp. 121-158. Frankfurt, M. dan
Boulder, Col: Campus and Westview Press.
Levine, R.A., Salomon, M.A., Hellstern, G.M., dan Wollmann, H. (eds.) (1981). Penelitian dan Praktik
Evaluasi: Perspektif Perbandingan dan Internasional. Beverly Hills, London: Sage.
Lin, A.C. (2000). Reformasi yang Sedang Berjalan. Implementasi Kebijakan Sosial di Penjara. Princeton,
NJ: Princeton University Press.
Lindblom CE (1959). Ilmu yang Mengacaukan. Public Administration Review, 19(2), 79-88. Lindblom CE
(1968). Proses Pembuatan Kebijakan. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, (edisi ke-1).
Lindblom CE (1979): Masih Berantakan, Belum Selesai. Public Administration Review, 39(6), 517-526.
Lindblom, C.E., dan Cohen, D.K. (1979). Pengetahuan yang Dapat Digunakan. Ilmu Sosial dan Pemecahan
Masalah Sosial.
New Haven, London: Yale University Press.
Publik
Lipsky, M. (1980). Birokrasi Tingkat Jalanan: Dilema Individu dalam Pelayanan Publik. New York: Rus-
sell Sage Foundation.
Lodge, M., dan Hood, C. (2002). Tanggapan Kebijakan Pavlovian terhadap Kegilaan Memberi Makan di
Media? Regulasi Anjing Berbahaya dalam Perspektif Perbandingan. Jurnal Kontinjensi dan
Manajemen Krisis, 10(1), 1-13.
Lodge, M. (2003). Pilihan Kelembagaan dan Transfer Kebijakan: Mereformasi Regulasi Perkeretaapian
Inggris dan Jerman. Governance, 16(2), 150-178.
Lodge, M., dan Wegrich, K. (2005a). Pemerintahan dengan Tata Kelola Multi-Tingkat: Membandingkan
Dinamika Domain dalam Hubungan Tanah-daerah dan Penjara di Jerman. Administrasi Publik,
88(2).
Lodge, M., dan Wegrich, K. (2005b). Kontrol atas Pemerintahan: Isomorfisme Kelembagaan dan Dinamika
Pemerintahan dalam Administrasi Publik Jerman. Policy Studies Journal, 33(2), 213-234.
Marin, B. (1990). Pertukaran Politik Umum. Pertimbangan-pertimbangan Awal. Dalam B. Marin (ed.),
Pertukaran Kebijakan Umum, hlm. 27-66. Boulder, CO: Westview Press.
Marin, B., dan Mayntz, R. (eds) (1991): Jaringan Kebijakan. Bukti Empiris dan Pertimbangan Teoritis.
Frankfurt, M./Boulder, CO: Kampus dan Westview.
May, P.J. (1991). Mempertimbangkan kembali desain kebijakan: kebijakan dan publik. Jurnal Kebijakan
Publik, 11(2), 187-206.
May, J.P., dan Wildavsky, A. (ed.) (1978). Siklus Kebijakan (The Policy Cycle). Beverly Hills, CA: Sage.
Mayntz, R. (1979). Birokrasi Publik dan Implementasi Kebijakan. International Social Science Journal,
31(4), 633-645.
Mayntz, R. (ed) (1983). Einleitung: Probleme der Theoriebildung in der Implementationsforschung. Dalam
R. Mayntz (ed), Implementasi politischer Program II. Ansätze zur Theoriebildung, hlm. 7-24. Sarat
dengan opini: Westdeutscher Verlag.
Mayntz, R., dan Scharpf, F.W. (1975). Pembuatan Kebijakan dalam Birokrasi Federal Jerman.
Amsterdam: Elsevier.
Mayntz, R., dan Scharpf, F.W. (1995). Der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus. Dalam R. Mayntz
dan
F.W. Scharpf (eds.), Gesellschaftliche Selbstregulierung und politische Steuerung, hlm. 39-71. Frankfurt
dan New York: Campus.
Nakurama, R., (1987). Proses Buku Teks dan Penelitian Implementasi Kebijakan. Policy Studies Review, 1,
142-154.
O'Toole, L.J. (2000). Penelitian tentang Implementasi Kebijakan. Penilaian dan Prospek. Jurnal Penelitian
dan Teori Administrasi Publik, 19(2), 263-288.
OECD (2002). Kebijakan Regulasi di Negara-negara OECD. Dari Intervensionisme ke Tata Kelola Regulasi.
Paris: OECD.
Olsen, J.P. (1991). Ilmu Politik dan Teori Organisasi: Agenda Paralel tetapi Saling Mengabaikan. Dalam R.
Czada dan A. Windhoff-Héritier (eds.), Pilihan Politik. Institusi, Aturan, dan Batas-batas
Rasioalitas, hlm. 887-119. Frankfurt, M. dan Boulder, CO: Campus dan Westview Press.
Parsons, W. (1995). Kebijakan Publik. Pengantar Teori dan Praktik Analisis Kebijakan. Aldershot: Edward
Elgar.
Pollitt, C. (2003). Manajer Publik yang Penting. Maidenhead dan Philadelphia: Open University Press/Mc
Graw Hill.
Pressman, J.L., dan Wildavsky, A. (1984). Implementasi. Betapa harapan besar di Washington pupus di
Oakland. (1st ed. 1973), Berkeley: University of California Press.
Prittwitz, V. v. (1993). Katastrophenparadox und Handlungskapazität. Theoretische Orientierungen der
Poli- tikanalyse. Dalam A. Héritier (eds.), Policy-Analyse. Kritik dan Neuorientierung, hlm. 328-
355. Opladen: Westdeutscher Verlag.
Jänicke, M. (1996). Kapasitas sistem politik untuk kebijakan lingkungan. Dalam M. Jänicke dan H.
Weidner (eds.), Kebijakan lingkungan nasional. Sebuah studi komparatif tentang pengembangan
kapasitas, hal. 1-24. Berlin: Springer.
Richardson, J.J., Gustafsson, G., dan Jordan, G. (1982). Konsep gaya kebijakan. Dalam J.J. Richardson. (ed),
Gaya kebijakan di Eropa Barat, hal. 1-16. London: Allen & Unwin.
Sabatier, P.A. (1991). Menuju Teori yang Lebih Baik tentang Proses Kebijakan. Ilmu Politik dan Politik,
24, 147-156.
Sabatier, P.A. (1993). Advokasi-Koalitionen, Policy-Wandel und Policy-Lernen: Eine Alternative zur Phasen-
heuristik. Dalam A. Héritier (ed.), Analisis Kebijakan. Kritik und Neuorientierung (Edisi Khusus 24
Politische Vierteljahresschrift 34), hlm. 116-148 Opladen: Westdeutscher Verlag.
Sabatier, P.A., (1999): Perlunya Teori-teori yang Lebih Baik. Dalam P.A. Sabatier (ed.), Teori-teori Proses
Kebijakan,
hal. 3-17. Boulder, CO: Westview.
Sabatier, P.A., dan Jenkins-Smith, H. (eds.) (1993). Perubahan dan pembelajaran kebijakan: pendekatan
koalisi advokasi. Boulder, CO: Westview.
Salamon, L.M. (ed.) (2002). Alat-alat Pemerintahan. Panduan untuk Pemerintahan baru, Oxford: Oxford
University Press.
Scharpf, F.W. (1973). Verwaltungswissenschaft als Teil der Politikwissenschaft. Dalam F.W. Scharpf,
Planung als politischer Prozeß: Aufsätze zur Theorie der planenden Demokratie, hlm. 3-32.
Frankfurt: Suhrkamp.
Schattschneider, E.E. (1960). The Semi-Sovereign People (Rakyat yang Berdaulat). New York: Holt, Rinehart
and Winston.
Schlager, E. (1999). Perbandingan Kerangka Kerja, Teori, dan Model Proses Kebijakan. Dalam P.A. Sabatier
(ed.), Teori-teori Proses Kebijakan, hal. 233-260. Boulder, CO: Westview.
Schmitter, P.C., dan Lehmbruch, G. (eds.) (1979): Tren Menuju Perantaraan Korporatis. London: Sage.
Sieber, S. (1981). Fatal Remedies. Ironi Intervensi Sosial. New York, London: Plenum Press.
Simon, H.A. (1947). Perilaku Administratif. Suatu Studi tentang Proses Pengambilan Keputusan dalam
Organisasi Administratif. New York: Macmillan.
Stone, D. (2001). Paradoks Kebijakan. Seni Pengambilan Keputusan Politik. Edisi Revisi. New York: Nor-
ton.
Stone, D. (2004). Agen Transfer dan Jaringan Global dalam 'Transnasionalisasi' Kebijakan. Jurnal Kebijakan
Publik Eropa, 11(3), 545-66.
Tsebelis, G. (2002). Pemain Veto. Bagaimana Institusi Politik Bekerja. Princeton, NJ: Princeton University
Press.
Vedung, E. (1998). Instrumen-instrumen Kebijakan: Tipologi dan Teori. Dalam M.-L. Bemelmans-Videc, R.C.
Rist, and
E. Vedung (eds.), Wortel, Tongkat & Khotbah. Instrumen Kebijakan & Evaluasinya, hal. 21-58. New
Brunswick dan London: Penerbit Transaction.
Wittrock, B., Wagner, P., dan Wollmann, H. (1991). Ilmu sosial dan negara modern: pengetahuan kebijakan
dan institusi politik di Eropa Barat dan Amerika Serikat. Dalam P. Wagner, C.H. Weiss, B. Wit-
trock dan H. Wollmann (eds.), Ilmu Sosial dan Negara Modern, hlm. 28-85. Cambridge: Cambridge
University Press.
Weiss, C.H. (1972). Mengevaluasi Program Aksi. Boston: Allyn & Bacon.
Weiss, C.H. (ed.) (1977). Menggunakan Penelitian Sosial dalam Pembuatan Kebijakan Publik. Lexington,
MA: Lexington Books.
Weiss, C.H. (1992). Organisasi untuk Analisis Kebijakan: Membantu Pemerintah Berpikir. Newbury Park,
CA: Sage.
Wittrock, B. (1991). Pengetahuan sosial dan kebijakan publik: delapan model interaksi. Dalam P. Wagner, C.H.
Weiss,
B. Wittrock, dan H. Wollmann (eds.), Ilmu Sosial dan Negara Modern, hal. 333-353. Cambridge:
Cambridge University Press.
Wholey, J.S. (1983). Evaluasi dan Manajemen Publik yang efektif. Boston, MA: Little Brown.
Wildavsky, A. (1964). Politik Proses Penyusunan Anggaran. Boston, MA: Little Brown.
Wildavsky, A. (1969). Menyelamatkan Analisis Kebijakan untuk PPBS. Public Administration Review, 29(2),
189-202. Wildavsky, A. (1972). Organisasi yang Mengevaluasi Diri Sendiri (The Self-Evaluating
Organization). Public Administration Review, 32(5), 509-520. Wildavsky, A. (1979). Mengatakan Kebenaran
kepada Kekuasaan. Seni dan Kerajinan Analisis Kebijakan. Boston, MA: Little
Brown.
Wildavsky, A. (1988). Politik Baru Proses Penyusunan Anggaran. Glenview, Illinois dan Boston, MA: Scott
Foresman/Little Brown.
Wollmann, H. (1984). Analisis Kebijakan. Beberapa Pengamatan di Kancah Jerman Barat. Ilmu Kebijakan, 17,
27-47.

Siklus Kebijakan Publik

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Siklus Kebijakan Publik

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

4 Teori-teori Siklus Kebijakan

Werner Jann dan Kai Wegrich

SIKLUS KEBIJAKAN-SEBUAH MODEL YANG

TAHAP-TAHAP SIKLUS KEBIJAKAN

PENYUSUNAN AGENDA: PENGENALAN MASALAH DAN PEMILIHAN ISU

Pembuatan kebijakan mengandaikan adanya pengakuan terhadap masalah kebijakan. Pengakuan

PERUMUSAN KEBIJAKAN DAN PENGAMBILAN KEPUTUSAN

• Spesifikasi rincian program (misalnya, bagaimana dan oleh lembaga/organisasi mana

EVALUASI DAN PENGAKHIRAN

• Berkenaan dengan deskripsi, model tahapan dikatakan mengalami ketidaktepatan deskriptif

KETERBATASAN DAN KEGUNAAN PERSPEKTIF SIKLUS KEBIJAKAN

You might also like