Revue d'économie du

développement

L'intégration économique : un nouvel enjeu pour la zone franc

Patrick Guillaumont, Sylviane Guillaumont Jeanneney

Abstract
The recent studies about economic integration have underlined that during the eighties the main regional agreements
aimed at importing institutions or credibility in economic policy more than at increasing intrazone trade. Franc Zone African
Countries have had an institutional cooperation for more than thirties years and have developed this cooperation during
the recent years. In the light of this experience, the present paper shows the issues at state and the limits of this new form
of integration. It also studies why in Africa the institutional cooperation may be prerequisite of trade integration.

Résumé
Les travaux les plus récents sur l'intégration économique ont souligné que de nombreux accords régionaux passés dans
les années quatre-vingt visent plus à importer des règles institutionnelles ou de la crédibilité en matière de politique
économique qu'à développer les échanges intra-zone.
A travers l'expérience de coopération institutionnelle mise en œuvre depuis plus de trente ans par les pays africains de la
zone franc, et qui a connu un nouveau souffle ces dernières années, le présent article montre les enjeux et les limites de
cette nouvelle forme d'intégration ; il étudie aussi pourquoi en Afrique la coopération institutionnelle est sans doute un
préalable à l'intégration commerciale.

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Guillaumont Patrick, Guillaumont Jeanneney Sylviane. L'intégration économique : un nouvel enjeu pour la zone franc. In:
Revue d'économie du développement, 1e année N°2, 1993. L'économie politique de l'intégration régionale. pp. 83-112;

doi : https://doi.org/10.3406/recod.1993.879

https://www.persee.fr/doc/recod_1245-4060_1993_num_1_2_879

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 L'intégration économique :

un nouvel enjeu

pour la zone franc

Sylviane Patrick
Guillaumont-Jeanneney,
Guillaumont, cerdi

Au cours des décennies soixante et soixante-dix l'intégration régionale

des marchés a été recherchée par la plupart des pays en développement à
travers des accords commerciaux et des projets de coproduction. L'Afrique
au sud du Sahara n'a pas échappé à ce grand mouvement. Ainsi, en 1982, il
n'existait pas moins de sept accords commerciaux en Afrique au sud du
Sahara1. Nombreuses également ont été les expériences d'entreprises régio¬
nales intégrées, qui constituaient la principale voie d'intégration prônée
par la Commission économique pour l'Afrique (cea).
L'intérêt porté par les Etats africains à l'intégration économique s'ex¬
plique aisément. Les économies africaines étant de petite dimension, les
projets qui visent à développer des productions destinées au seul marché
intérieur sont souvent voués à l'échec. Simultanément les handicaps struc¬
turels dont souffrent ces pays, liés à des niveaux de développement qui sont

de sacu.
fleuve
trale
du
Union
C'est
avec
la
sion
l'article.
Sud
l'Ouest
1.
de
udeac.
six
ainsi
Les
Mano
douanière
Trois
(Zone
cette
autres
auteurs
que
ceao.
Communauté
étude,
ufm),
accords
d'échanges
les
Etats
Communauté
sud-africaine
remercient
sept
deux
sans
à commerciaux
lapays
cedeao.
naturellement
en
économique
préférentiels
qui
Afrique
vivement
sacu)
économique
forment
Le Swaziland
encentrale
etJaime
des
pour
Afrique
que
plusieurs
la ceao,
pays
sa
lesde
des
(Union
responsabilité
etEtats
dedes
comme
Melo
leEtats
l'Ouest
Grands
Lesotho
dedouanière
pour
de
l'Afrique
participent
les (Communauté
l'Afrique
trois
ses
Lacs
participent
puisse
observations
Etats
de
cepgl),
et àl'Est
économique
être
de
deux
quisimultanément
etdeux
engagée
l'Ouest
forment
économique
de
accords
sur
l'Afrique
en cedeao.
Afrique
une
de
sur
I'ufm.
simultanément.
l'Afrique
lepremière
australe
de
à participent
contenu
Union
de
lal'Afrique
zep
l'Est
cen¬
ver¬
etzep.
du
de
età

Revue d'économie du développement, 2/1993

84 Patrick et Sylviane Guillaumont

pour la majorité d'entre eux parmi les plus faibles du monde, et les difficul¬
tés qu'ils rencontrent pour pénétrer les marchés extérieurs peuvent justifier
de protéger certaines activités. L'intégration régionale peut alors être
considérée africaines
économies comme une et étape
à leur utile,
ouverture
voireultérieure
nécessaire,sur
auledéveloppement
marché mondial.
des

Cependant les résultats des accords passés sont décevants. En effet, la

libéralisation du commerce entre Etats africains reste très largement à
réaliser. De fait, les échanges officiels à l'intérieur des différentes zones
commerciales ne constituent qu'une très faible part du commerce exté¬
rieur des pays. Ainsi, dans le meilleur des cas, qui est celui de la ceao, les
exportations intra-zone (officielles) ne représentent en 1990 que
10,5 % du total des exportations des pays de la communauté1. La pro¬
portion n'est que de 5,9 % pour la zep, 5,7 % pour la cdeao, 3 % pour
I'udeac, 0,2 % pour la cepgl et 0,1 % pour I'ufm2. A titre de comparai¬
son cette proportion s'élève à 10,6 % pour I'alale, 14,2 % pour le mcca,
18,5 % pour I'anase et 60 % pour la cee3. Quelques opérations de
coproduction ont été des succès, tels que I'asecna, Air Afrique (depuis
son redressement) ou les projets du couloir de la Biera entre le Zim¬
babwe et le Mozambique sous l'égide de la Southern African Coordina¬
ting Conference (sadcc). Mais beaucoup de projets ont échoué, comme
la célèbre Cimenterie d'Afrique de l'Ouest (cimao) qui intéressait le
Ghana, la Côte-d'Ivoire et le Togo et qui a rapidement dû fermer4.
La médiocrité de ces résultats, qui n'est pas propre à l'Afrique même
si elle y est plus marquée qu'ailleurs, semble avoir longtemps entraîné
une certaine lassitude à l'égard de l'intégration. Pourtant depuis quel¬
ques années un renouveau d'intérêt en faveur de l'intégration semble se
dessiner, à travers la coopération institutionnelle. Celle-ci, par nature
multiforme, consiste dans la mise en place de services techniques com¬
muns, tels que l'éducation, la formation, la recherche, ou la création
d'institutions régionales responsables de certains domaines de la poli¬
tique économique, eux-mêmes aussi variés que le change, la monnaie, la
fiscalité, la politique industrielle ou agricole, la politique de l'environne¬
ment, ou la définition de normes et de réglementations identiques conju-

européenne.
américain
même4.
1 . numéro.
3.2. F.Pour
alale
E. ;Foroutan
Berg,
anase
la: Association
signification
Intégration
: Association
(1 992), latino-américaine
tableau
des
économique
des
sigles,
Nations
3, p.
voir
42.
enn.deAfrique
de
1 l'Asie
. libre-échange
du l'Ouest
de Sud-Est; : ;mcca
problèmes
cee : Communauté
Marché
et stratégies,
commun
économique
dans
centre-
le
:
 L'intégration économique : un nouvel enjeu pour la zone franc 85

guée avec l'institution de commissions de surveillance ou de juridictions

communes. Ainsi la conférence organisée en avril 1992 par la Banque
mondiale sur l'intégration, intitulée « Les nouvelles dimensions de l'inté¬
gration régionale », a-t-elle mis l'accent sur l'importance de la coopéra¬
tion institutionnelle entre Etats d'une même région, notamment entre
pays développés et pays en développement, à travers l'étude de Jaime de
Melo, Arvind Panagariya et Dani Rodrik, Regional Integration : An
Analytical et Empirical Overview.
Selon ces auteurs, l'objet de l'intégration économique dépasse l'intensi¬
fication des échanges de biens, de services et de facteurs. Tout accord régio¬
nal implique des règles communes et un arbitrage entre les préférences des
institutions nationales. Les membres d'une zone économique importent
mutuellement non seulement leurs productions, mais aussi leurs institu¬
tions avec leur processus de décision. Il est possible que les effets de cette
dimension politique de l'intégration sur la stabilité économique et la crois¬
sance soient plus importants que ceux qui résultent du développement des
échanges commerciaux internes. Et, selon ces mêmes auteurs, le renouveau
d'intérêt pour l'intégration dans le monde « refléterait le désir des Etats
d'importer les institutions désirables de leurs voisins ». C'est ainsi que le
but principal du système monétaire européen a bien pu être d'accroître la
crédibilité des politiques anti-inflationnistes des pays partenaires de l'Alle¬
magne, par abandon d'une partie de leur souveraineté monétaire à la Bun¬
desbank. De même, il semble qu'à travers l'accord de libre-échange nord-
américain (alena), le gouvernement mexicain veuille autant rendre
irrévocable sa politique d'ouverture commerciale qu'obtenir des avantages
commerciaux particuliers.
Il est curieux de constater que c'est dans le domaine de la coopéra¬
tion institutionnelle, et bien avant les années quatre-vingt, que l'Afrique
a remporté le plus de succès. La coopération institutionnelle y couvre des
domaines variés. Les organismes de recherche, de formation et d'éduca¬
tion sont les institutions de coopération régionale les plus nombreuses ;
d'autres organismes concernent la lutte contre la sécheresse ou les
grandes endémies, la promotion de produits agricoles ou la mise en
valeur de bassins fluviaux, etc.1. L'efficacité de ces institutions est certes

l'Ecole
d'hydrologie
resse
ganisation
gal (OMVS)
1 (cilss)
. supérieure
On...peut
inter-africaine
, l'Organisation
et citer,
deafricaine
météorologie
à titredudes
d'exemples,
internationale
café
cadres
(agrhymet),
(oiac),
des
l'Ecole
de
chemins
l'Organisation
lutte
inter-Etats
le contre
Comité
de ferled'ingénieurs
(esacc).
de
criquet
permanent
miselemigrateur
en
Centre
dedevaleur
l'équipement
lutte
régional
africain
du
contre
fleuve
(oicma),
d'agriculture,
rural
la séche¬
(eier),
Séné¬
l'Or¬
86 Patrick et Sylviarie Guillaumont

très inégale. Cependant, il est un domaine où la coopération institution¬

nelle en Afrique est remarquable, c'est celui de la coopération monétaire
entre les Etats qui, appartenant à la zone franc, ont constitué les deux
Unions monétaires, l'Union monétaire ouest-africaine (umoa) et l'Union
des Etats membres de la banque des Etats de l'Afrique centrale (beac)1.
Ces deux unions monétaires constituées dans le cadre de la zone franc
représentent en leur genre une expérience unique dans le monde par le
nombre
et la durabilité
des Etats
de indépendants
celles-ci2. appartenant à l'une ou l'autre des unions

La coopération des Etats africains de la zone franc a connu au cours

des dernières années, et plus particulièrement des derniers mois, de nou¬
veaux développements et elle devrait se renforcer dans l'avenir. En effet,
en avril 1991, à la réunion des ministres des Finances à Ouagadougou a
été affirmée la volonté des Etats d'utiliser la base que constituent les
unions monétaires et la zone franc pour aller de l'avant dans le domaine
de l'intégration économique.
Les grandes lignes d'une démarche « institutionnelle » devant
conduire à l'union économique ont été dessinées. Quatre grands
domaines de coopération entre pays de la zone franc sont ainsi définis,
dont certains ont déjà fait l'objet de décisions : la surveillance multilaté¬
rale des politiques budgétaires, les institutions financières (banques,
assurances, organismes de prévoyance, bourse des valeurs), le droit des
affaires, enfin la formation des administrateurs économiques et financiers
et l'élaboration de statistiques et d'études économiques. Cette coopéra¬
tion institutionnelle doit s'opérer soit dans le cadre de l'ensemble des
pays africains de la zone franc, soit dans celui de chaque union moné¬
taire. L'originalité de cette nouvelle démarche d'intégration en zone
franc est que la coopération institutionnelle est la première étape du pro¬
cessus. La réalisation du Marché commun dans le cadre de chaque
union, par la suppression des tarifs douaniers internes et la mise en place
d'un tarif extérieur commun, ne constitue que la deuxième phase.
L'hypothèse de cet article3 tirée de l'expérience de la zone franc est

Togo
de
d'une
depuis
indépendants
unions
leur
3.2.1.; monnaie
1986,
laafricaines.
indépendance
L'umoa
Les
Déjà
zone
premiers
esquissée
laest
unique.
regroupe
beac
Guinée
l'Union
Onaccords
regroupe
connaît
(1962).
dans
équatoriale.
lemonétaire
Bénin,
P.depar
Le
et
lecoopération
S.Cameroun,
seul
ailleurs
leGuillaumont
des
Burkina,
autre
Caraïbes,
lesexemple
monétaire
lala Centrafrique,
atermoiements
(1Côte-d'lvoire,
991a).
mais
d'une
entre
elleunion
Etats
des
est
lele pays
Tchad,
beaucoup
africains
Mali,
monétaire
delelelade
Niger,
Congo,
plus
cee
entre
la zone
dans
lerécente
plusieurs
Sénégal
lefranc
l'institution
Gabon
que
datent
Etats
et les
etle
 L'intégration économique : un nouvel enjeu pour la zone franc 87

qu'en Afrique l'intégration monétaire et financière, l'unification des

règles du droit, les projets de formation et d'études en commun, autre¬
ment dit la coopération institutionnelle, sont un préalable à la réalisation
de marchés communs, à la différence de l'évolution européenne où
l'union douanière a pu précéder l'unification monétaire, financière et
juridique. Dans la section I nous montrerons que la coopération institu¬
tionnelle en zone franc, sous sa forme traditionnelle comme dans ses
nouvelles perspectives, illustre la dimension politique de l'intégration,
telle que J. de Melo et al. en ont présenté la théorie. Dans la section II
nous rechercherons dans quelle mesure la zone franc a pu favoriser l'in¬
tensification des échanges commerciaux entre pays africains et comment
les nouveaux développements institutionnels de la zone pourraient bien
lever certains obstacles à l'intégration commerciale.

I / La coopération en zone franc

ou la dimension institutionnelle

de l'intégration

elle
économie
pression
rences
Etats
libéré
création
par
ques,
non
liberté
mique
rent
les
d'un
coopération
1992)
préférences
L'analyse
réduit
les
de
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point
là
une
des
a»
est
d'action
Etats
ceux
montré
où
institutionnelle
des
(the
contraintes
et
plus
contrainte
le
leur
de
permet
régionale
des
poids
intérêts
comme
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récente
vue
grande
(de
des
comment
action
des
gouvernements.
économique.
Melo
lobbies
de
des
gouvernements
par
historiques
un
particuliers
des
liberté
discrétionnaire
passent
libérer
groupes
»dilution
atout
la
et(the
fondements
et
coopération
al.,
présence
dans
les
ne
par
pour
institutional-
p.
Selon
décisions
politiquement
propres
Ceux-ci
peuvent
effect).
: le
deux
30-42).
c'est
dans
la
choix
des
risque
ce
de
mise
institutionnelle
canaux
à«modèle,
leur
agissent
D'autre
adopter
de
l'intégration
Les
des
chaque
lobbies
l'effet
design
de
en
politique
choix
institutions
conduire
auteurs
importants
œuvre
principaux.
de
en
les
effect).
part,
Etat
la
» de
dont
prenant
dilution
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politique
économique
de
postulent
(de
:politique
peut
elle
àc'est
bonnes
Mais
des
les
qui
positifs
dans
Melo
D'une
être
donne
en
«buts
des
politiques
se
optimale
l'effet
simulta-
compte
chaque
utilisée
écono¬
trouve
que
politi¬
et
préfé¬
diffè¬
de
part,
aux
al.,
de
la
88 Patrick et Sylviane Guillaumont

nément la coopération institutionnelle entraîne une réduction de l'auto¬

nomie politique de chaque Etat, autrement dit une subordination aux
préférences des autres Etats ; bien que cette subordination ne soit que
partielle puisque chaque Etat participe aux institutions communes, elle
implique un arbitrage entre les préférences des différents pays. Le com¬
promis peut être favorable à certains Etats et défavorable à d'autres.
C'est un troisième effet, effet d'asymétrie des préférences ( the preference-
asymetry effect) dont l'impact est par nature ambigu1.
Selon ces mêmes auteurs, les effets positifs de la coopération institu¬
tionnelle auraient d'autant plus de chance de se manifester dans les pays
en développement qu'elle associerait ceux-ci à des pays industrialisés.
C'est pourquoi cette forme de l'intégration tend à susciter des accords
Nord-Sud, et plus seulement Sud-Sud ou Nord-Nord. L'expérience de la
zone franc en Afrique illustre l'intérêt de l'analyse de l'intégration en
termes de science politique. Le fonctionnement des unions monétaires,
notamment au cours de la décennie soixante-dix, n'a pas permis aux
Etats de tirer pleinement parti des atouts de leur coopération institution¬
nelle et montre à quelles conditions celle-ci peut exercer ses effets favora¬
bles. Les « nouvelles perspectives institutionnelles de la zone franc », qui
ont commencé à être mises en œuvre, semblent mieux répondre aux exi¬
gences d'une coopération institutionnelle pleinement efficace et en illus¬
trent les enjeux.

1 - La coopération monétaire en zone franc :

la recherche de la crédibilité

a) La gestion monétaire commune

Les treize Etats africains de la zone franc sont réunis en deux unions
monétaires distinctes : I'umoa et l'Union des Etats membres de la beac.
Dans chaque union, la monnaie unique est émise par une Banque cen-

optimal
quement
manière
sation
d'intervention
dans
Etat la1.lede
variable
cas
La
et
que
»l'Union
du
démonstration
de
inverse.
leniveau
défini
s'éloigner
de
niveau
tend
politique
au
désiré
àoptimal
plan
rapprocher
leest
économique
moins
par
communautaire
lad'intervention
les
suivante.
possible.
groupes
la politique
estOnchoisie
de
Siest
soit
suppose
l'on
du
pression
inférieur
inférieur
choix
en
définit
fonction
qu'au
importants
optimal
à au
la variable
celui
niveau
de
défini
dans
son
dont
de
désiré
les
de
au
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l'Union
ilpolitique
Etats
plan
est
par«où
souhaitable
national,
les
économiquement
comme
lelobbies,
économique
niveau
ildeest
«optimal
chaque
la politi¬
accru
réali¬
de»
 L'intégration économique : un nouvel enjeu pour la zone franc 89

traie, respectivement la bceao et la beac, qui sont des établissements

multinationaux1. Ces Banques centrales sont gérées de manière consen¬
suelle par l'ensemble des représentants des Etats ainsi que par les repré¬
sentants de la France qui siègent au conseil d'administration des deux
banques. La présence des représentants français aux conseils d'adminis¬
tration se justifie par le fait que la France garantit la convertibilité en
francs français des francs cfa, grâce aux comptes d'opérations ouverts
par le Trésor français aux Banques centrales de la zone franc, comptes
qui peuvent devenir débiteurs sans limite fixée a priori2. Au demeurant il
est reconnu qu'il appartient à la politique monétaire d'assurer l'équilibre
à moyen terme des balances des paiements par un contrôle de la création
monétaire, la garantie française devant permettre de faire face à des désé¬
quilibres transitoires dus aux chocs extérieurs3.
Les statuts des Banques centrales précisent les instruments de la poli¬
tique monétaire et les règles de base de leur application. C'est ainsi que
les avances des Banques centrales aux Trésors publics sont limitées à
20 % des recettes fiscales (bceao) ou des recettes budgétaires ordinaires
d'origine nationale (beac) de chaque Etat. Le refinancement des crédits à
l'économie par les Banques centrales dans chaque Etat est quantitative¬
ment limité, et s'opère à des taux identiques dans tous les Etats de
chaque Union. Il existe cependant une certaine décentralisation des déci¬
sions au niveau des comités d'Etat qui permet une flexibilité dans l'appli¬
cation de la politique monétaire en fonction de la situation économique
propre à chaque Etat.
Pendant les trois dernières décennies, dans les pays africains de la
zone franc, l'inflation a été significativement inférieure à ce qu'elle a été
dans les autres pays en développement, africains ou non africains
(cf. Plane, 1988, et Devarajan, de Melo, 1991). Et si la garantie de con¬
vertibilité des francs cfa par la France a eu l'occasion de jouer au cours
des années quatre-vingt, les débits des comptes d'opérations ont été tem¬
poraires et sont restés d'ampleur limitée4. Si la coopération monétaire a

voient
vue.
en
deux
les 1avoirs
988,
4.
1.au
2.
3.monnaies
explicitement
Sifranc
Sur
C'est
Le où
extérieurs
les
débit
les
auainsi
français
deux
mécanismes
31
sont
maximum
que
décembre
bruts
monnaies
que
différentes
avec
lesdes
destatuts
des
jusqu'à
de
lamesures
il de
Banque
lacomptes
atteint
etzone
ces
des
n'ont
présent
unions
de
Banques
2,2
franc,
centrale
d'opérations
politique
pas
milliards
la voir
sont
de
même
centrales
deviennent
lien
P.monétaire
désignées
deet
parité.
particulier,
consolidés
francs.
S. (art.
Guillaumont
inférieurs
restrictives
de
38 la
sinon
demême
laà (1beac
20
bceao
d'être
doivent
984).
manière
% etde
et
rattachées
51ses
de
être
de(franc
engagements
lala
prises
beac
bceao)
toutes
cfa),
se
lorsque
situe
pré¬
ces
lesà
90 Patrick et Sylviane Guillaumont

donc rempli sa mission, on ne peut toutefois nier que les pays de la zone
franc aient connu dans les années soixante-dix une croissance excessive
de leur masse monétaire, qui pour les principaux pays de la beac s'est
prolongée dans la première moitié de la décennie suivante1.
Cette expansion monétaire est la conséquence de la hausse (à un
moment ou à un autre) du prix des principaux produits exportés par les
pays de la zone franc (café, cacao, palmier à huile, arachide, coton, ura¬
nium, phosphate, pétrole, diamant...). Le boom des produits primaires
qui, dans les années soixante-dix, s'est accompagné d'un accès facile aux
financements internationaux, a conduit les pays de la zone franc, comme
de nombreux autres pays en développement, en s'endettant à l'extérieur,
à accroître massivement leurs dépenses budgétaires, gonflant les effectifs
de la fonction publique, mettant en œuvre de vastes programmes d'inves¬
tissements
nalisant leurs
publics,
industries.
multipliant les établissements publics et parfois natio¬

La création monétaire a d'abord trouvé son origine dans l'accroisse¬

ment des réserves extérieures accompagné d'une forte croissance des cré¬
dits à l'économie. Ceux-ci étaient largement distribués aux entreprises
publiques, parfois sous la forme de crédits de campagne (réescomptés par
les Banques centrales à taux préférentiel en dehors des plafonds) qui,
détournés de leur véritable objet, finançaient en fait les charges de struc¬
tures des établissements de vulgarisation et de commercialisation agri¬
coles. Lorsque les cours des matières premières ont baissé et que les
financements extérieurs se sont taris, le financement monétaire des défi¬
cits budgétaires est venu relayer la croissance des devises, en dépit de la
règle statutaire limitant les emprunts des Trésors publics auprès des Ban¬
ques centrales. En effet, les Trésors publics ont pu utiliser brutalement la
marge d'emprunt dont ils disposaient (les avances des banques étaient au
départ bien inférieures aux 20 % des recettes fiscales ou budgétaires) et
surtout ils ont pu tourner la règle à travers les crédits bancaires aux
entreprises publiques à l'égard desquelles les Etats accumulaient eux-
mêmes les arriérés de paiements. Outre l'expansion monétaire excessive,
cette politique s'est accompagnée d'une dégradation dramatique de la
qualité des portefeuilles bancaires ; la majorité des banques se sont révé¬
lées dans le courant des années quatre-vingt illiquides et insolvables.
Dans la plupart des pays africains de la zone franc, l'inflation a été

été 1979
de dans
1 . Ainsi
I'umoa
à 1985).
entre
de 29
1 973
% etetdans
1 978la lezone
tauxbeac
de croissance
de 25 % (oùannuelle
elle demeure
moyenne
encore
de laen masse
moyenne
monétaire
de 20 %a
 L'intégration économique : un nouvel enjeu pour la zone franc 91

plus rapide que l'inflation française et, compte tenu du rattachement des
francs cfa au franc français, les taux de change réels se sont appréciés et
les balances des paiements courants fortement déséquilibrées1. Tôt ou
tard dans les années quatre-vingt, les Etats de la zone franc ont été
contraints à mettre en œuvre des programmes d'ajustement.

b) Les enseignements de l'expérience

au regard de la nouvelle théorie de l'intégration

Pour quelles raisons l'efficacité de la coopération monétaire n'a pas

été aussi grande qu'on l'espérait ? Il semble d'une part que « l'effet de

dilution urbaines
classes des préférences
scolarisées
» n'ait
en pu
faveur
s'exercer
d'une
pleinement.
extension La
de pression
la fonction
des

publique et du secteur parapublic s'est exercée de manière similaire dans

la plupart des pays de la zone, de telle sorte que ces intérêts particuliers
ont dû se conjuguer au lieu de se neutraliser. De plus la France, ancienne
puissance coloniale, semble ne pas avoir voulu trop peser sur les déci¬
sions de ses partenaires africains qu'elle souhaitait voir exercer pleine¬
ment leur responsabilité monétaire, au moins tant que les réserves exté¬
rieures des Unions étaient positives et que la garantie de convertibilité
n'avait donc pas à s'exercer.
D'autre part, « l'effet de création institutionnelle » a été affaibli
puisque les Banques centrales ont pris la suite de l'Institut d'émission de
l'Afrique-Occidentale française et de l'Institut de l'Afrique-Equatoriale
française et du Cameroun. Héritiers d'un même passé colonial, au
demeurant inflationniste, les Etats de la zone franc ne pouvaient échap¬
per, dans la rédaction des statuts de leur Banque centrale, à la tradition
de subordination de la Banque de France au ministère des Finances
(A. Prate, 1987). Bien que la bceao et la beac fussent des banques multi¬
nationales, elles demeuraient d'une certaine façon « dans la main des
gouvernements ». Ce n'est pas la règle limitant les avances des Banques
centrales aux Trésors, quelle que soit par ailleurs sa justification, qui
pouvait donner à celles-ci l'indépendance vis-à-vis du pouvoir politique
qui est le véritable garant de la stabilité monétaire.
Enfin, malgré la décentralisation des décisions monétaires, le poids
économique et partant politique inégal des différents Etats dans chaque
92 Patrick et Sylviane Guillaumont

supérieur au niveau « national » optimal pour la majorité des Etats,

petits pays où la croissance économique a été en moyenne plus faible que
dans les pays dominants. Dans ces conditions, l'effet d'asymétrie des pré¬
férences a pu exercer un effet défavorable dans la majorité des Etats.

c) Coopération monétaire et ajustement

Lorsqu'au cours des années quatre-vingt les pays de la zone franc

durent adopter des politiques d'ajustement, ils le firent d'abord sans véri¬
table coordination. Ce n'est que progressivement que les Banques cen¬
trales furent associées à la préparation des programmes. Néanmoins une
caractéristique commune de ces politiques fut d'être conduites dans la
convertibilité de la monnaie et la fixité du taux de change. Ces deux
points distinguent l'ajustement des pays de la zone franc de ce qu'il fut
quasiment partout ailleurs en Afrique où un contrôle des changes, bien
que
tion généralement
ou le flottement
assoupli,
de la monnaie
est demeuré
a constitué
contraignant
un élément
et oùdelabase
dévalua¬
de la
politique d'ajustement. Le point de savoir si l'absence de recours à la
dévaluation dans un contexte de convertibilité de la monnaie a contribué
à accroître ou réduire l'efficacité de l'ajustement demeure controversé
(S. Guillaumont, 1988 ; P. et S. Guillaumont, 1991 b, P. et S. Guillau¬
mont et P. Plane, 1991, Sh. Devarajan et J. de Melo, 1991). La question
posée ici est de savoir quel est le lien entre la coopération monétaire et le
maintien de la parité.
Les accords de coopération monétaire prévoient certes la possibilité
d'une
Mais l'existence
modification
des de
unions
la parité
monétaires
de l'unconstitue
et l'autreundes
frein
deux
auxfrancs
modifica¬
cfa.

tions de parité puisque celles-ci exigent l'unanimité des Etats membres,

lesquels ont connu des problèmes de balance des paiements d'ampleur
inégale et à des moments différents. Cependant tous ont reconnu, depuis
plusieurs années maintenant, la nécessité d'améliorer la compétitivité de
leur économie, de sorte qu'il aurait pu y avoir une convergence des inté¬
rêts en faveur de la dévaluation. La raison du maintien de la parité des
francs cfa est plus profonde. La fixité de la parité rejoint l'objectif même
de la coopération monétaire qui, par un transfert de souveraineté, vise à
renforcer la « crédibilité » de la politique monétaire, qui est un facteur
essentiel de son efficacité. Or, comme en témoigne l'histoire des années
soixante-dix rappelée plus haut, l'efficacité même de la seule coopération
institutionnelle pour accroître la crédibilité de la politique monétaire est
incertaine. La parité fixe, réputée irrévocable, est perçue comme un
 L'intégration économique : un nouvel enjeu pour la zone franc 93

« ancrage » supplémentaire de la politique monétaire des Unions. Le

principal risque d'une dévaluation est bien qu'elle soit interprétée comme
le signal d'un renoncement des Unions à la stabilité monétaire. La réus¬
site d'une dévaluation implique ainsi d'avoir au préalable renforcé le
pouvoir monétaire « intégré » au sein de chaque Union.

2 - Les nouvelles perspectives de la zone franc :

progrès et enjeux de la coopération institutionnelle

tion
sements
domaines
la zone
En
monétaire
raison
franc
destinés
d'action
qui
dedans
latirent
à se
crise
en
les
sont
les
accroître
années
financière
leçons
ouverts
quatre-
des
l'efficacité.
des
à la
difficultés
Etats
vingt
coopération
adeD'autre
connu
la
passées.
zone
institutionnelle
depart
franc,
sérieux
delanouveaux
infléchis¬
coopéra¬
dans

a) Une nouvelle coopération institutionnelle

Les instruments de la politique monétaire ont été corrigés de manière

à accroître le pouvoir d'action des Banques centrales1. Le refinancement,
quasiment automatique, des crédits de campagne a été plus strictement
défini et contrôlé ; le taux préférentiel qui s'appliquait à ces refinance¬
ments, comme à celui des crédits aux petites et moyennes entreprises
nationales, a été supprimé. Une réglementation commune des banques,
et notamment de leurs obligations relatives à la structure de leur bilan, a
été édifiée dans chaque union, et des commissions de surveillance ban¬
caire de
tion régionales
leurs décisions.
ont été instituées, dotées de pouvoirs propres d'exécu¬

Quatre nouveaux domaines ont été ouverts à la coopération institu¬

tionnelle des Etats de la zone franc. Ils s'inscrivent dans la volonté expri¬
mée par les Etats de transformer les unions monétaires en véritables
unions économiques (uemoa, Union économique et monétaire de l'Ouest
africain, et cemac, Communauté économique et monétaire de l'Afrique
centrale), unions impliquant à terme la réalisation d'unions douanières2.
La réforme des instruments de la politique monétaire ne pourra vérita¬
blement porter ses fruits que si les Etats acceptent une rigoureuse disci-

2.
1 . AL'élaboration
partir de 1 989
des à nouveaux
la bceao ettraités
1 990aà été
la beac.
confiée aux gouverneurs des Banques centrales.
94 Patrick et Sylviane Guillaumont

pline en matière de finances publiques. C'est pourquoi il est prévu, dans

le cadre des futures unions économiques, une surveillance multilatérale
des soldes budgétaires, ainsi qu'une harmonisation de la fiscalité sur
l'épargne. Des
tuellement rendre
sanctions,
effectiveàlatravers
surveillance
la gestion
multilatérale.
monétaire, pourront éven¬

La réhabilitation des systèmes bancaires doit se prolonger dans l'as¬

sainissement des compagnies d'assurance et des organismes publics de
prévoyance sociale, dont la situation est particulièrement désastreuse.
Encore faut-il tenter d'éviter, à l'image de ce qui a été fait dans le cas des
banques, le retour des errements passés. Le traité des assurances signé
par les ministres des Finances de la zone franc en juillet 1992 prévoit
l'application d'une loi unique (annexée au traité) et la création d'une
Conférence
l'autorité duinterafricaine
Conseil des ministres
des marchés
des d'assurances
assurances. De
(cima),
cetteplacée
conférence
sous

dépendront une commission de contrôle, seule compétente pour délivrer

et retirer les agréments, et un corps de contrôle, deux organismes com¬
muns à l'ensemble de la zone. L'ancienne cica, simple organisme de
coordination entre les commissions de contrôle nationales, disparaît. En
ce qui concerne les organismes de prévoyance sociale un projet est à
l'étude qui s'oriente vers un mécanisme identique à celui défini pour les
assurances : législation commune et organisme de contrôle commun à
l'ensemble des Etats africains de la zone franc. Enfin, la réforme de la
bourse des valeurs d'Abidjan devrait être le point de départ d'un marché
financier régional dans le cadre de I'umoa.
L'uniformisation des règles juridiques, en matière de droit des affaires
et du travail, est le troisième volet de la nouvelle coopération institution¬
nelle. Au moment des Indépendances les anciennes colonies françaises
avaient un même droit, très proche du système français. Au cours des
années qui suivirent, les règles de droit ont évolué dans chaque Etat de
façon autonome, cependant que les règles françaises elles-mêmes
connaissaient de profonds changements, notamment dans les domaines
de la législation sur les sociétés, du redressement et de la liquidation judi¬
ciaire des entreprises, des règles d'embauchés et de licenciements. Une
autre caractéristique des systèmes juridiques des pays africains est que les
règles y sont souvent mal connues et parfois peu appliquées, en raison de
la défaillance des systèmes judiciaires nationaux et de l'absence de juri¬
dictions consulaires. Ces difficultés juridiques ont naturellement contri¬
bué à la fermeture de nombreuses entreprises, due à l'impossibilité de
réduire l'emploi, et à la défaillance des systèmes financiers. C'est pour¬
quoi le principe a été retenu d'engager une double action. L'une vise à
 L'intégration économique : un nouvel enjeu pour la zone franc 95

favoriser l'adoption d'une législation commerciale identique ou du moins

harmonisée entre les pays membres de la zone franc, ou dans un
ensemble plus vaste intégrant des pays francophones n'appartenant pas à
la zone1. L'autre consiste à mettre en place, sans doute à l'échelon des
unions monétaires et d'abord en umoa, une juridiction régionale qui,
ayant compétence pour statuer en dernière instance — donc sans possi¬
bilité de renvoi aux instances nationales — , définirait une jurisprudence
régionale.
Le dernier domaine prévu pour la coopération institutionnelle est
celui de la formation des administrateurs économiques et financiers. Les
administrations africaines manquent actuellement de personnels compé¬
tents dans un certain nombre de secteurs économiques et financiers où
des réformes importantes sont à conduire. Ce manque, qui peut paraître
paradoxal eu égard à l'explosion des effectifs étudiants à l'Université,
s'explique notamment par le fait que les moyens limités des pays ont été
dispersés dans la création d'un grand nombre d'institutions universi¬
taires à vocation exclusivement nationale. Aussi la réunion de Ouaga¬
dougou a-t-elle prévu d'étudier la faisabilité d'un établissement régional
de formation pour les cadres des administrations économiques et finan¬
cières de la zone : trésor, impôt, douanes, plan, statistique... Cette initia¬
tive rejoint celle qui a été lancée récemment par la Banque mondiale et
une série de bailleurs de fonds pour le renforcement des capacités d'ana¬
lyse (African Capacity Building Initiative, acbi). Elle est complétée par le
projet afristat qui doterait la zone franc d'un organisme léger dont le
rôle serait d'apporter un appui aux Directions nationales de la statis¬
àtique
en accroître
et des études
la fiabilité.
économiques, de manière à harmoniser les données, et

b) Les enjeux des réformes :

vers plus d'autonomie de l'action publique

L'expérience de coopération régionale entre pays africains de la zone

franc fait apparaître les enjeux de la coopération institutionnelle. Dans
les deux principaux domaines où la coopération régionale se développe
entre pays de la zone franc (la monnaie et le droit), il existe un besoin
d'autonomie dans l'action publique par rapport aux gouvernements.

septembre
d'Etat
1. des
Le pays
1projet
992francophones
par
d'unification
les ministres
enduoctobre
dedroit
la zone
des
1 992.
franc
affaires
et aétabli
reçu un
par accueil
M. Kebafavorable
Mbaye dea été
la part
approuvé
des chefs
en
96 Patrick et Sylviane Guillaumont

Celui-ci est reconnu depuis longtemps dans le cas de la justice : la sépa¬

ration des pouvoirs exécutif et judiciaire est depuis Montesquieu un des
principes de base des démocraties modernes. Le besoin d'autonomie des
Banques centrales a été admis plus récemment : l'autonomie du pouvoir
monétaire est peut-être un des traits institutionnels marquants des éco¬
nomies modernes. Or, l'exercice de ces autonomies est particulièrement
difficile dans des Etats jeunes, fragiles, soumis à de fortes tensions
internes comme le sont beaucoup d'Etats africains. La délégation volon¬
taire de souveraineté à une institution plurinationale peut alors être le
moyen d'affermir cette autonomie en mettant (partiellement) le pouvoirs
judiciaire et monétaire à l'abri des pressions gouvernementales ou
sociales nationales. La coopération institutionnelle devient l'instrument
de la séparation des pouvoirs. L'objectif est alors de déléguer une partie
des pouvoirs de l'Etat afin d'en préserver l'autonomie à l'égard de l'exé¬
cutif, et assurer ainsi une monnaie stable et un Etat de droit.
La stabilité monétaire n'est pas acquise pour autant. A l'heure
actuelle les déséquilibres financiers touchent tous les pays de la zone
franc. Dans beaucoup d'entre eux les mouvements de transformation des
régimes politiques qui ont été engagés se traduisent plus par une exacer¬
bation des revendications sociales que par une prise de conscience des
contraintes économiques. Le risque est grand d'assister à une « cristalli¬
sation » plutôt qu'à une « dilution des préférences » faisant obstacle à
l'indispensable réforme des Etats. C'est pourquoi la responsabilité de la
France, qui est le principal soutien financier de ces Etats, est largement
engagée dans la définition et la mise en œuvre des politiques macro¬
économiques.
La création de commissions de contrôle régionales des assurances et
des organismes de prévoyance sociale et la création de juridictions régio¬
nales d'appel pour les tribunaux de commerce visent principalement à
protéger la justice des ravages de la corruption qui sévit dans le cadre des
juridictions nationales. Que l'intégration régionale puisse dresser un
rempart à la corruption (effet de dilution des préférences) est certes là
encore un pari, pari qui a d'autant plus de chance d'être gagné que les
Etats partenaires sont plus nombreux et diversifiés, ce qui justifie que
cette intégration couvre le large champ géographique que constitue la
zone franc en Afrique (13 Etats) plutôt que le cadre plus étroit de chaque
Union monétaire et qu'elle s'appuie sur l'assistance technique française.
La création d'une école régionale des administrateurs économiques et
financiers devrait de même permettre d'échapper aux diplômes de com¬
plaisance (effet de dilution des préférences), et de limiter le nombre des
 L'intégration économique : un nouvel enjeu pour la zone franc 97

étudiants formés (par une procédure de sélection à l'entrée), ce que les

traditions nationales de libre accès à l'Université rendent impossible à
instituer dans un cadre national (effet de création institutionnelle). Quant
à afristat, il devrait libérer l'élaboration des statistiques, notamment des
comptes nationaux, des contingences politiques nationales qui imposent
souvent la parution de certains types de résultats économiques ou
financiers.

II / Coopération institutionnelle

et intégration commerciale

visent
intérêt
merciale
auparavant
pu
aussi
bres
l'Union
depuis
créée
caine
Etats
de
région.
l'Afrique
contribuer
Les
dede
quelles
en
(umoa)
certes
est
nouvelles
la
1966.
I'umoa
des
1973,
douanière
Banque
aussi
de
d'analyser
économies.
àQuant
sont
(à
àl'Ouest
elle
améliorer
font
l'application
de
l'exception
formes
des
les
regroupe
contribuer
àsimultanément
limites
et
Etats
(cdeao)
comment
la de
Pour
économique
Communauté
le de
lafonctionnement
toutefois
de
les
des
coopération
bien
l'Afrique
àqui
cette
Etats
lever
le
accords
réunit
régime
comprendre
partie
influence.
les
du
de
de
centrale
de
l'ensemble
commerciaux
obstacles
l'Union
Togo)
institutionnelle
de
monétaire
l'Afrique
des
la En
cette
Communauté
forment
institutions.
etmonétaire
effet,
àdes
lade
l'intégration
action,
de
centrale
Mauritanie.
dans
seize
la
l'Ouest
les
simultanément
en
zone
Etats
zone
il
la
Etats
ouest-afri¬
Mais
des
convient
zone,
(udeac)
franc
(ceao),
mem¬
franc
Etats
com¬
de
leur
Les
eta
la

1 - La contribution des unions monétaires

à l'intégration commerciale :
efficacité et limites

La faiblesse des échanges officiels à l'intérieur des zones de libre

échange africaines, qui a été notée en introduction, est souvent expliquée
par l'idée que les pays africains importeraient les mêmes biens du reste du
98 Patrick et Sylviane Guiliaumont

monde et produiraient peu de biens susceptibles de satisfaire la demande

d'importations de leurs partenaires. Autrement dit, le développement
potentiel du commerce intra-zone issu d'une baisse réciproque des droits
de douane ou d'un allégement des restrictions quantitatives serait faible.
Cet argument
une série de biens
nous alimentaires
paraît exagéré
et dans
de biens
la mesure
industriels
où il existe
ou artisanaux
en fait toute
de

grande consommation qui sont simultanément produits en Afrique et

importés du reste du monde, de manière inégale selon les pays, et qui peu¬
vent donc faire l'objet d'un commerce intra-africain, comme en témoigne
la vigueur du commerce informel entre pays africains, maintes fois souli¬
gnée1. Le commerce informel est facilité par l'existence des francs cfa,
monnaies convertibles, qui servent de moyens de paiements dans l'en¬
semble de l'Afrique au sud du Sahara. Dès lors la faiblesse des échanges
officiels tient sans doute très largement au maintien de droits de douane
très élevés, de contingents, voire de prohibitions, autrement dit à l'inappli¬
cation des accords commerciaux, alors même que les Etats africains pré¬
sentent depuis trois décennies l'intégration de leurs économies comme un
des objectifs majeurs de leur diplomatie.
Le principal obstacle à l'application des accords commerciaux réside
sans doute dans la crainte des différents partenaires d'être les perdants de
l'intégration. Deux catégories de coûts peuvent effectivement être induits
par une zone de libre-échange qui tiennent l'une et l'autre à l'inefficience
des activités dans la zone2. La première correspond au dommage subi
par les pays qui importent en provenance de leurs partenaires à un coût
supérieur à celui des biens en provenance du reste du monde. Cette perte,
qui résulte d'un « détournement de trafic », se traduit par le fait que la
diminution des recettes douanières ne s'accompagne pas d'une baisse du
coût des importations. La seconde catégorie de coûts qui résulte d'une
création de trafic est supportée par les pays dont les productions sont les
moins performantes et qui voient leur industrie compromise par la
concurrence de leurs partenaires. Ces deux effets risquent de se produire
particulièrement aux dépens des pays de la zone les moins développés ou
souffrant le plus de handicaps naturels (comme l'enclavement).

demande
d'autre
en
revue,
l'ordre
provenance
2.1. ainsi
depart
L'intensité
Cf.duque
25l'article
tenté
%Club
du
du
P.une
Nigeria
total
et
de
du
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ces
Sahel,
J.Guiliaumont,
des
de
dans
échanges
importations.
Melo,
voir
indirecte,
P. etenCl.
S.aparticulier
1993.
Guiliaumont
fait
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approximative,
S. de
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A. et1Panagariya
991
J.desétudes
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importations
p. 71eds,
dans
récentes,
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elles informelles
même
1991.
enpourraient
particulier
numéro
Nousduêtre
avons
Niger
deà de
la
:
 L'intégration économique : un nouvel enjeu pour la zone franc 99

Or, dans les années soixante et plus encore dans les années soixante-
dix, avec la brutale amélioration de leurs termes d'échange, la plupart
des pays africains ont bâti de vastes projets agricoles et des industries de
substitution à l'importation dont les coûts de production sont supérieurs
aux coûts mondiaux et qui ne peuvent survivre que grâce à une forte pro¬
tection vis-à-vis de l'extérieur. Quant aux avantages à attendre des éco¬
nomies d'échelle liées à l'élargissement des marchés à la dimension d'une
région, ils sont limités par la petite taille de la majorité des économies
africaines. A cette inefficience des productions de biens, s'ajoutent les
coûts élevés de transport et de communication entre pays africains, dus
aux infrastructures peu développées ou mal entretenues, et les coûts éle¬
vés de transaction lorsque ces pays ont des systèmes de change hétéro¬
gènes, en raison de l'absence ou du mauvais fonctionnement des cham¬
bres de compensation. Dès lors, la création de zones de libre-échange en
Afrique comporte un risque important de renchérissement des coûts
d'approvisionnement.
D'autre part, comme beaucoup d'activités créées en Afrique sont de
même nature (biens de consommation intermédiaire et biens de consom¬
mation finale peu sophistiqués), le risque de faillite d'entreprises est
élevé. Ce risque est particulièrement évident lorsque la zone recouvre des
pays dont certains ont un taux de change fixe et d'autres un taux de
change flexible (cas de la cedeao ou de la zep). La dépréciation rapide du
taux de change réel dans certains pays peut mettre brutalement en cause
la compétitivité d'une large part de l'industrie des autres pays. L'ampleur
de ce risque est illustrée par les conséquences au cours des dernières
années de la dépréciation de la naira (Nigeria) par rapport au franc cfa
sur le marché officiel et plus encore sur le marché parallèle des devises :
cette dépréciation met en difficulté l'industrie de plusieurs pays de la zone
franc là où la fraude douanière rend la protection commerciale illusoire,
autrement dit réalise de facto pour les échanges informels la zone de
libre-échange.
Dans ces conditions, quel a pu être l'impact des unions monétaires
sur l'application des accords commerciaux ?

a) Trois effets favorables de la monnaie unique

Il existe, semble-t-il, trois effets favorables de l'existence d'une mon¬

naie unique dans des pays ayant formé une zone de libre-échange.
D'une part, la monnaie unique réduit les coûts de transaction à l'inté¬
rieur de chaque union en supprimant les opérations de change et
100 Patrick et Sylviane Guillaumont

accroît ainsi la compétitivité des entreprises de la zone relativement aux

entreprises extérieures. D'autre part, elle protège les entreprises de la
zone du risque de perte de compétitivité qui résulterait d'une instabilité
des taux de change à l'intérieur de la zone. Enfin, elle implique une
solidarité entre les Etats membres, qui s'exprime dans le pool commun
des réserves extérieures et la définition de la politique monétaire au
niveau régional, dont l'habitude incite à la mise en œuvre des méca¬
nismes de compensation rendus nécessaires par l'inégale répartition des
coûts et des avantages d'une zone de libre-échange établie entre pays

inégalement
Cette solidarité
dotés ets'est
développés.
clairement manifestée dans la ceao où le fonds
communautaire de développement (fcd) reçoit des pays exportateurs
l'équivalent de la perte de recettes douanières qui résulte pour les pays
importateurs de la substitution de la taxe de coopération régionale aux
taxes à l'importation. Le fcd dédommage les pays importateurs pour
les deux tiers de cette perte, tandis que le tiers restant est affecté au
financement de projets de production communautaires. D'autre part,
les différents Etats de la Communauté ont souscrit, en proportion de
leur pib, à un Fonds de solidarité et d'intervention pour le déve¬
loppement économique communautaire (fosidec) dont le principal
objet est de fournir une garantie pour des prêts bancaires en faveur de
projets industriels. L'objet prioritaire de ces Fonds est de permettre le
financement de projets industriels dans les pays les moins dévelop¬
pés de la Communauté, de manière à compenser leur handicap structu¬
rel. Il n'existe
I'udeac où la pas
solidarité
pour le entre
moment
Etats
de est
mécanismes
traditionnellement
équivalentsmoins
dans

affirmée.
Cependant, au cours du temps, le premier et le troisième effets favo¬
rables de l'union monétaire ont eu tendance à s'atténuer. Si la réduc¬
tion des coûts de transaction par la monnaie unique demeure pour les
paiements en espèces, il a souvent été remis en cause pour les paie¬
ments par voie bancaire en raison de l'illiquidité de nombreuses ban¬
ques des deux unions qui bloquent les transferts. L'application des
mécanismes de compensation mis en place dans la ceao a posé de plus
en plus de problèmes. Les versements compensatoires des pertes de
recettes douanières par les pays exportateurs ne sont pas toujours effec¬
tifs, notamment depuis que les Etats de la communauté connaissent des
problèmes aigus de finances publiques. La définition et la réalisation de
projets rentables situés dans les pays les moins industrialisés de la
Communauté se sont révélées très difficiles. En fin de compte, les
 L'intégration économique : un nouvel enjeu pour la zone franc 101

unions monétaires apparaissent, à elles seules, incapables de lever les

deux principaux obstacles à la réalisation des unions douanières que
sont l'inefficience d'une grande part des productions agricoles et indus¬
trielles, qui entraîne des détournements de trafic et rend difficile la défi¬
nitionrecettes
des de nouveaux
douanières
projetsdans
économiquement
le total des rentables,
recettes fiscales
et l'importance
d'Etats

confrontés à d'importants déficits budgétaires et ainsi dans l'incapacité

de se passer de ces recettes douanières.

b) Le commerce à l'intérieur des unions

Dans quelle mesure l'évolution du commerce à l'intérieur des

unions monétaires permet-elle de corroborer leur influence favorable ?
Les statistiques du commerce extérieur des différents pays du monde,
par produits et par destinations, collectées par les Nations-Unies, com¬
portent pour les années quatre-vingt trop d'irrégularités pour en per¬
mettre une exploitation raisonnable. Pour les années antérieures, nous
avons intra-africain1.
merce pu mettre en lumière un effet positif de la zone franc sur le com¬

La méthode très simple a consisté à comparer sur la période 1963-

1979 la croissance des exportations des pays de la zone franc vers d'au¬
tres pays de la zone et vers l'ensemble du monde, en contrôlant pour l'ef¬
fet éventuel
ailleurs2. L'indicateur
d'un dynamisme
retenu estdeainsi
la demande
: different en zone franc et

X = (gFF - £fm) - (gMF - £mm)

avec
gFF et #fm respectivement taux de croissance des exporta¬
tions en dollars des pays de la zone franc vers d'au¬
tres pays de la zone franc et vers l'ensemble du
monde ;
£mf et £mm respectivement taux de croissance des exportations
en dollars du monde vers la zone franc et vers l'en¬
semble du monde.

1 . P. et S. Guillaumont (1 984), p. 290 à 299.

2. En comparant les taux de croissance, et non la valeur absolue des échanges par zones, on
contrôle implicitement pour les facteurs structurels (proximité, dimension des économies) affectant
l'importance des échanges et qui sont pris en compte directement dans les modèles de gravité.
102 Patrick et Sylviane Guillaumont

Il est positif tant pour l'ensemble des produits (6,7 %) que pour les
seuls produits
monétaire de la
manufacturés
zone franc (3,8
a dû
%) exercer
et semble
un montrer
effet favorable
que le sur
régime
les

échanges à l'intérieur de la zone.

A partir de statistiques de même origine pour les années 1980-1981,
Faezeh
des accords
Foroutan
commerciaux
et Lant Pritchett
africains (1992)
sur leont
commerce
tenté de interafricain.
tester l'influence
Le

modèle utilisé est un modèle de gravité qui explique les importations (ou
les exportations) exprimées en logarithmique d'un échantillon de 53 pays
en développement (dont 19 africains) à l'égard de 95 partenaires. Les
variables explicatives représentent la dimension des pays (pays de
l'échantillon et pays partenaires), la distance, l'existence d'une langue
commune, l'appartenance à un même ensemble commercial régional, le
caractère
Deux conclusions
africain ou non
intéressantes
du pays considéré.
ressortent de cette étude. Le caractère

africain du pays considéré agit négativement (et significativement) sur les

importations, ce qui traduit le caractère sans doute plus restrictif de la
politique commerciale en Afrique que dans les autres pays en développe¬
ment. D'autre part, les accords commerciaux influencent généralement
positivement le commerce entre pays appartenant à un même ensemble :
il s'agit en Amérique latine de I'alale et de la mcca, en Asie de I'anase,
et en Afrique de la ceao. Mais ni I'udeac ni le cedeao n'ont d'impact
significatif. L'effet favorable de la ceao, tel qu'il apparaît dans le modèle,
est d'autant plus intéressant que les liens culturels qui lient les pays de cet
ensemble sont pris simultanément en compte par une variable muette
représentant la communauté de langue, et que le coefficient de la variable
muette ceao est élevé relativement à celui des autres arrangements com¬
merciaux. Ce résultat comparé à celui négatif de la cedeao et de I'udeac
tend à confirmer l'hypothèse selon laquelle l'existence d'une monnaie
unique agit favorablement sur l'application des accords commerciaux,
sansentre
rité que cet
les effet
Etats1.
soit automatique puisqu'il implique une certaine solida¬

du l'impact
défini
elle
développement
tence
africain
eu commerce
résulte
1 .d'accords
à simulé
L'étude
partir
espéré
d'une
des
intra-africain
correspond
citée
hors
régionaux
variables
simulation
surAfrique
comporte
le commerce
au
structurelles.
entre
dans
alors
du
commerce
uncommerce
certains
lemême
autre
intra-africain.
commerce
Cette
résultat
que
réel
deintra-africain
ces
ceconclusion
manifeste
total
modèle
mis
pays.en
desLe
plutôt
avant
inclut
àpays
nous
résultat
partir
que
par
dans
neparaît
du
les
serait
selon
les
les
modèle
auteurs,
discutable
accords
variables
pas
lequel
inférieure
appliqué
selon
enleexplicatives
dans
Afrique
commerce
laquelle
laaux
aumesure
n'ont
potentiel
pays
lal'exis¬
intra-
part
pas
où
en
 L'intégration économique : un nouvel enjeu pour la zone franc 103

2 - La nouvelle coopération institutionnelle

en zone franc :

un élan pour l'intégration commerciale

coopération
L'hypothèse
institutionnelle
présentée maintenant
en zone franc
est devraient
que les nouvelles
exercer un
formes
effet posi¬
de la

tif sur le commerce intra-zone, voire de manière plus générale le com¬

merce intra-africain, parce qu'elle pourrait contribuer à lever les deux
principaux obstacles à l'application des unions douanières que sont
l'inefficience des productions et les problèmes budgétaires des Etats. En
contribuant à lever les obstacles à l'intégration, la coopération institu¬
tionnelle devrait contribuer simultanément à l'ajustement structurel, tant
celui-ci dépend des progrès de productivité et de l'assainissement finan¬
cier. Le succès de la politique d'ajustement dépend aussi de sa crédibilité,
que la coopération institutionnelle est susceptible de renforcer. La reprise
de la croissance, attendue de l'ajustement structurel, devrait elle-même
faciliter l'intégration commerciale1 .

a) Coopération institutionnelle
et progrès de productivité

La productivité des économies de la zone franc est limitée par deux

facteurs principaux : d'une part les contraintes administratives et l'incer¬
titude sur l'application des règles juridiques, facteurs de rigidité du sec¬
teur moderne, lequel se trouve incapable de s'adapter à la concurrence
étrangère, d'autre part la faiblesse des taux d'investissement.
La privatisation des entreprises publiques, qui domine le système
productif des pays africains, est souvent considérée comme le moyen de
leur donner une autonomie et une efficacité de gestion. Elle pourrait,
de même que le redressement des entreprises privées en difficulté, être
facilitée par la définition d'une législation et d'une jurisprudence claires
et modernes, dans le domaine du droit des entreprises. Notamment la
fixation des indemnités de licenciement à un niveau raisonnable par des
tribunaux impartiaux est une condition impérative de la réduction des
sureffectifs de très nombreuses entreprises et de l'accroissement de leur
productivité. De même la réhabilitation des systèmes bancaires et la

gration.
1 . examinées
Nous ne traitons
par J. pas
Coussy
ici directement
et Ph. Hugon
des (sous
relations
la direction
entre lesde)
politiques
(1 992).d'ajustement et l'inté¬
104 Patrick et Sylviane Guillaumont

meilleure intégration financière des économies devraient réduire les

coûts de transaction des entreprises. En bref, la clarté des règles et leur
application stricte, garantie à un échelon régional indépendant des
pouvoirs politiques nationaux, devraient accélérer les décisions, élimi¬
ner les rentes, bref, améliorer les mécanismes de marché sur lesquels
reposent l'ajustement structurel des économies, comme leur intégration
régionale.
Les progrès de productivité ne pourront se réaliser non plus sans une
reprise de l'investissement, qui a partout en zone franc considérablement
diminué, tant dans le secteur des administrations que des entreprises. La
croissance de l'investissement dépend de la mobilisation de l'épargne
nationale
cière de la et
zone
étrangère,
franc. qui devrait être stimulée par l'intégration finan¬

Un des principes fondamentaux de la zone franc est celui de la

liberté complète des mouvements de capitaux à l'intérieur de la zone.
Ce principe ne suffit pas en lui-même à assurer l'intégration financière
des pays africains de la zone. Encore faut-il que les placements
d'épargne soient suffisamment sûrs et substituables et que les intermé¬
diaires financiers aient le droit et la capacité de développer leurs activi¬
tés dans l'ensemble de l'union monétaire, voire des deux Unions. C'est
bien pourquoi l'établissement de règles communes en matière de place¬
ment et de fonctionnement des institutions financières, une fois réhabi¬
lités les systèmes bancaires, doit donner à l'intégration monétaire toute
sa portée.
Un corollaire de la liberté des changes à l'intérieur de la zone franc
est la réglementation commune ou harmonisée vis-à-vis de l'extérieur
qui, compte tenu de l'abolition par la France de tout contrôle des
changes, signifie la convertibilité totale des francs cfa vis-à-vis de toutes
les grandes monnaies du monde. Un effet attendu de cette convertibilité
est la confiance des investisseurs étrangers, assurés de pouvoir rapatrier
leurs avoirs. Encore faut-il que cette convertibilité ne soit pas entravée
par divers obstacles aux mouvements de fonds, dus à l'illiquidité et à la
mauvaise gestion des systèmes financiers. C'est l'intérêt du transfert à
l'échelon régional de la surveillance des intermédiaires financiers. Un tel
transfert, s'il accroît l'efficacité du contrôle, est susceptible de renforcer la
confiance des acteurs économiques, ou encore la possibilité de recours
juridictionnel contre des amendes fiscales arbitraires peut être une condi¬
tion essentielle pour créer un climat propice aux investissements directs
étrangers. D'une façon plus générale, dans des économies dont le fonc¬
tionnement repose sur le marché et implique le respect des contrats, l'éta-
 L'intégration économique : un nouvel enjeu pour la zone franc 105

blissement d'un Etat de droit, particulièrement en matière économique et

financière, est au moins aussi important que la convertibilité de la mon¬
naie pour attirer et retenir les capitaux étrangers.

b ) Coopération institutionnelle
et assainissement des finances publiques

Le déséquilibre des finances publiques africaines trouve principale¬

ment son origine dans les difficultés des établissements et des entreprises
publics, dans le nombre excessif des fonctionnaires, dans une fiscalité ina¬
daptée et mal appliquée. En ces différents domaines la coopération régio¬
nale peut exercer une action favorable.
En dépit des efforts pour réhabiliter les secteurs publics, les déficits des
établissements et des entreprises publics continuent à obérer les finances
publiques et la compétitivité des économies. Dans les secteurs publics en
faillite, les organismes de prévoyance sociale pèsent lourdement. Il serait
très opportun que la coopération régionale servît notamment d'aiguillon à
la remise en ordre de ces secteurs. La création d'organismes de contrôle
plurinationaux
bilitations. Ellepeut
devrait
être leinciter
garantles
de bailleurs
l'efficacitédeet fonds
de la pérennité
internationaux
des réha¬
à

apporter leur soutien financier à ces opérations dont le coût est sans com¬
mune mesure avec la capacité financière des Etats africains. D'autre part,
la privatisation des entreprises publiques, comme on l'a vu plus haut,
pourrait être facilitée par la définition d'une législation et d'une jurispru¬
dence claires et modernes, dans le domaine du droit des entreprises.
Les Etats africains de la zone franc ne peuvent plus accroître les effec¬
tifs de la fonction publique, en absorbant automatiquement les diplômés
d'entre
de l'enseignement
eux. Ils devront
supérieur
nécessairement
comme celase doter
se faitdeencore
concours
dansdeplusieurs
recrute¬

ment sélectifs. Ils devront d'autre part améliorer l'efficacité de leur admi¬
nistration et redéployer les effectifs dans les domaines (notamment de
l'éducation et de la santé) où les besoins sont encore très largement insa¬
tisfaits. Dans cette perspective apparaît bien l'intérêt des projets régio¬
naux de formation, voire de recyclage, des cadres de la fonction
publique.
Le troisième domaine impératif de la réforme est celui de la fiscalité.
Il est essentiel qu'une part moins importante des impôts soit assise sur le
commerce extérieur, de manière d'abord à accroître la compétitivité des
économies et, en fin de compte, à permettre la réalisation des unions
douanières. Il convient donc de redéfinir la législation fiscale, mais
106 Patrick et Sylviane Guillaumont

d'abord d'accroître l'efficacité du recouvrement. Là encore la clarifica¬

tion du droit des entreprises, voire son unification, et une meilleure for¬
mation des cadres (douaniers, inspecteurs des impôts) constituent des
atouts importants.
La synergie entre la coopération institutionnelle et l'union doua¬
nière apparaît bien dans le projet actuel de réforme de I'udeac, qui, au
demeurant, suscite des réactions diverses. Dans le programme préparé
par la Banque mondiale1, I'udeac apparaît d'abord comme un levier
pour la rationalisation du système douanier et fiscal des pays parte¬
naires et l'augmentation des recettes fiscales, alors même que la libé¬
ralisation prévue du commerce intra-zone devrait être limitée et
progressive2.

En conclusion

Face à ce que l'on est tenté de nommer « les échecs de l'intégration

commerciale en Afrique », l'enjeu de la coopération institutionnelle, telle
qu'elle se développe à l'heure actuelle en zone franc, apparaît considé¬
rable. Mais les espoirs mis dans cette coopération pourraient bien être
déçus tant sont nombreuses les difficultés d'une entreprise qui cherche à
modifier en profondeur le comportement des Etats et des citoyens.

Deux conceptions de l'intégration

Le cadre choisi, les unions monétaires et pour certains projets l'en¬

semble de la zone franc en Afrique, comme le rôle de la France par sa parti¬
cipation aux institutions monétaires et par les initiatives qu'elle a prises
pour promouvoir la coopération institutionnelle entre les Etats de la zone
franc, sont en Afrique et ailleurs l'objet de vives critiques. Ainsi Elliot Berg3
considère-t-il que cette intégration « verticale » risque d'être considérée par
ment
les Etats
de division
africainset n'appartenant
une nouvelle forme
pas àdelacolonialisme
zone franc «».comme un instru¬

Deux conceptions de l'intégration paraissent ainsi s'opposer. L'une

et centrale.
fiscalo-douanière
de
d'importation.
l'Union
3.2.1. Cf.
Banque
La marge
(dont
son
Coopération
article
mondiale,
lapour
préférentielle
valeur
dans
lesrégionale
ajoutée
Etats
Division
le même
proposée
membres
locale
etdenuméro
ajustement
l'industrie
est
de au
pourI'UDEAC,
deles
minimum
lastructurel
etrevue,
échanges
l'énergie,
octobre
p.de: 47.
programme
30
dedépartement
1991.
%)
produits
est dede
manufacturés
25deréforme
%l'Afrique
des droits
de àla
occidentale
l'intérieur
politique
normaux
 L'intégration économique : un nouvel enjeu pour la zone franc 107

fait état du caractère artificiel des frontières et se réfère à l'histoire préco¬

loniale et à la présence d'échanges commerciaux informels très impor¬
tants entre les pays de la zone franc et les autres pays de la région.
L'autre soutient que les fédérations héritées de la période coloniale, en
raison de l'homogénéité administrative, culturelle et linguistique des
Etatsinstitutionnelle.
tion en cause, peuvent être un cadre plus approprié pour une coopéra¬

En effet, pour qu'une coopération institutionnelle soit viable, qu'il

s'agisse des domaines monétaire, financier, juridique ou culturel, il faut
qu'elle repose non seulement sur une communauté d'objectifs, mais aussi
sur des pratiques sociales communes. Ainsi, le choix du cadre géogra¬
phique optimal pour la coopération institutionnelle résulte-t-il d'un arbi¬
trage entre la recherche de la viabilité, qui suppose une certaine homogé¬
néité structurelle, ce que facilite un nombre restreint de pays ayant une
histoire commune, et la volonté d'alléger le poids des « intérêts consti¬
tués », de diluer leur influence, volonté sans doute mieux satisfaite dans
un plus vaste ensemble. Cet arbitrage doit également prendre en compte
la dimension relative des Etats désireux de promouvoir l'intégration éco¬
nomique. Si un pays domine l'ensemble par sa taille, ses préférences
nationales risquent de s'imposer aux autres. C'est pourquoi l'intégration
de pays de dimension modeste tels que ceux des unions monétaires ou de
la zone franc peut être considérée comme un facteur d'équilibre en vue
d'une coopération plus large englobant de grands pays tels que le Nige¬
ria ou le Zaïre. A cet égard la coopération institutionnelle à l'intérieur de
la zone franc peut être considérée comme complémentaire, plutôt que
concurrente, de l'intégration économique sur une base géographique
plus large.

Intégration, crédibilité et conditionnalité

Quant à la participation de la France aux institutions de la zone, elle

est sans doute un facteur de crédibilité de la coopération institutionnelle.
C'est ainsi d'ailleurs que Jaime de Melo (et al.), sans référence à la zone
franc, ont souligné à la Conférence de la Banque mondiale1 l'intérêt des
nouvelles formes d'intégration Nord-Sud et plus seulement entre pays du
Sud. Certes, les unions monétaires de la zone franc existent de façon juri¬
diquement indépendante de l'appartenance de la zone. Mais cette appar¬
tenance et l'existence des comptes d'opérations apportent aux unions

1. Cf. ci-dessus, p. 84.

108 Patrick et Sylviane Guillaumont

monétaires la garantie de pouvoir maintenir un taux de change stable ;

cette
stabilité
garantie
monétaire
apparaît
dans indispensable
des économiesà soumises
la crédibilité
à toutes
d'unesortes
politique
d'insta¬
de

bilité. La coopération technique dans l'ordre judiciaire a aussi pour but

de rendre crédibles les possibilités de recours juridictionnel en apportant
l'expérience de traditions judiciaires anciennes.
Après dix années d'ajustement où les pays africains ont fait l'expé¬
rience de la conditionnalité des organismes de Bretton Woods, relayés
par les bailleurs de fonds bilatéraux, l'abandon de souveraineté que
représente la coopération institutionnelle est perçue différemment. Il y a
en effet une différence essentielle entre une contrainte imposée par une
puissance extérieure, et une contrainte — ou un abandon de souverai¬
neté — volontairement acceptée, comme prix à payer pour améliorer
l'efficacité et la crédibilité d'un système. Dans le cas de la coopération
institutionnelle où intervient un partenaire du Nord, le pays reçoit une
garantie en échange de son acceptation de certaines règles générales de
gestion, de façon à prévenir les difficultés. Dans le cas de la conditionna¬
lité il reçoit des crédits en échange de mesures particulières de politique
économique, lorsque les difficultés se produisent : les pertes de souverai¬
neté sont alors plus fréquentes, plus variées, voire plus aléatoires, et fina¬
lement plus sensibles. La coopération institutionnelle soutenue par la
participation d'un partenaire extérieur (un pays du Nord ou une institu¬
tion internationale) peut être dans une certaine mesure un substitut à la
conditionnalité1.

L'intégration européenne, la zone franc et l'Afrique

A l'avenir une coopération euro-africaine, se substituant en partie à

la coopération franco-africaine, pourrait faciliter le développement de la
coopération institutionnelle en Afrique au-delà de la zone franc ou des
pays francophones. La question est déjà posée dans le domaine moné¬
taire. L'intégration économique africaine nécessite une convertibilité des
monnaies africaines et des taux de change stables. Or, l'unification
monétaire européenne va transformer la signification de la zone franc,
puisque les francs cfa se trouveront définis par rapport à la nouvelle
monnaie européenne, même si la garantie de convertibilité demeure assu¬
rée par le seul Trésor français. La garantie française ne paraît guère pou¬
voir s'étendre qu'à quelques pays de dimension petite ou moyenne (ceux

1 . Cf. dans le même sens P. Collier (1991a), p. 339-356.

 L'intégration économique : un nouvel enjeu pour la zone franc 109

pour lesquels est périodiquement évoqué un projet d'adhésion aux

unions monétaires existantes : par exemple, Sierra Leone, Guinée, Gam¬
bie, Guinée-Bissau, Sao Tomé et Principe...). En revanche, il est conce¬
vable que la Communauté européenne apporte son appui à la conver¬
tibilité des autres monnaies africaines. Elle pourrait mettre en place, à la
demande de pays ou groupements de pays de dimension analogue à celle
des actuelles unions monétaires, des mécanismes de garantie en échange
de l'acceptation de règles de gestion monétaire et budgétaire. Les pays
(ou ensembles de pays) auraient à arbitrer entre l'autonomie qu'ils veu¬
lent conserver dans leur politique macro-économique et le degré de
garantie qu'ils souhaitent pour leur monnaie1. Une fois les monnaies afri¬
caines stabilisées par rapport à une même référence, en l'occurrence la
monnaie européenne, et rendues plus convertibles, un des principaux
obstacles
serait levé.à une intégration monétaire, mais aussi économique, élargie

En dehors du domaine monétaire, l'expérience européenne en

matièreaux
tance de nouvelles
droit et deinstitutions
justice communautaires
africaines. Selon
pourrait
la nouvelle
justifierthéorie
une assis¬
de

l'intégration régionale, l'objet d'une assistance technique en ce domaine

serait alors moins de fournir des compétences techniques qu'une expé¬
rience communautaire et une caution d'indépendance.

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112 Patrick et Sylviane Guillaumont

RÉSUMÉ

Les travaux les plus récents sur l'intégration économique ont souligné que de

breux accords régionaux passés dans les années quatre-vingt visent plus à import

règles institutionnelles ou de la crédibilité en matière de politique économiqu

développer les échanges intra-zone.

A travers l'expérience de coopération institutionnelle mise en œuvre depuis p

trente ans par les pays africains de la zone franc, et qui a connu un nouveau souff

dernières années, le présent article montre les enjeux et les limites de cette no

forme d'intégration ; il étudie aussi pourquoi en Afrique la coopération institutio

est sans doute un préalable à l'intégration commerciale.

ABSTRACT

The recent studies about economic integration have underlined that during the ei

the main regional agreements aimed at importing institutions or credibility in eco

policy more than at increasing intrazone trade. Franc Zone African Countries hav