湖南省旅游行政执法工作手册

湖南省旅游发展委员会

长沙理工大学

二 0 一七年十一月
湖南省旅游行政执法工作手册

湖南省旅游发展委员会

长沙理工大学

二 0 一七年十一月
 前 言

旅游依法行政是法律赋予旅游主管部门的法定义务，也是依法
治旅、依法兴旅的重要举措，在旅游依法行政实践中，虽然有《旅游
法》《行政处罚法》等法律法规的指导，但在具体的行政执法和监管
中，尤其是对旅游企业实施行政处罚时，旅游执法人员对于违法行
为的认定、法律规定的适用及执法程序的规范，经常会产生争议和分
歧。鉴于此，为全面深化湖南省旅游改革发展，推进旅游依法行政，
不断增强旅游行政管理部门的法治理念和法治思维，提升旅游执法
人员的业务能力，湖南省旅游局组织编写了《湖南省旅游行政执法工
作手册》（以下简称《手册》）。
《手册》主要定位为旅游行政执法的实用书，对旅游行政许可、
行政处罚、行政复议、行政诉讼、行政检查、行政强制等行政行为进行
了全面解读，对旅游行政执法相关法律法规、示范文书进行了归纳总
结，用鲜活的司法案例引导各级旅游主管部门和旅游执法人员了解
法律、掌握法治、厉行法治、依法办事。这些内容实用性较强，对于准
确认知旅游行政执法要求、规范旅游行政执法、推进依法行政、建设
法治政府具有积极的理论和实践意义，适合行政公务人员、法律工作
者、旅游经营者和理论研究者参考阅读。
《手册》的编制与应用是湖南省旅游行业管理和全省在旅游业领
域依法行政的一次积极尝试，期望对全省旅游行政、企业管理水平提
高乃至全行业人员依法从业意识和能力的提高都有重要促进作用。

I
 目 录

第一章 旅游行政执法...................................... 1
第一节 旅游行政执法............................................ 2
第二节 旅游行政执法的主体...................................... 9
第三节 旅游行政执法的范围..................................... 17
第四节 旅游行政执法的依据..................................... 18
第五节 旅游行政执法的模式..................................... 20
第六节 旅游行政执法效果衡量................................... 23
第二章 旅游行政许可..................................... 26
第一节 旅游行政许可概述....................................... 27
第二节 旅游行政许可项目....................................... 29
第三章 旅游行政处罚..................................... 45
第一节 旅游行政处罚概述....................................... 46
第二节 旅游行政处罚项目及裁量标准............................. 49
第三节 旅游行政处罚程序...................................... 119
第四章 旅游行政复议.................................... 134
第一节 旅游行政复议概述...................................... 135
第二节 旅游行政复议的范围.................................... 137
第三节 旅游行政复议受理的条件................................ 139
第四节 旅游行政复议应提交的材料.............................. 142
第五节 旅游行政复议的程序.................................... 143
第六节 旅游行政复议决定书.................................... 145
第七节 旅游行政复议中的调解与和解............................ 147
第五章 旅游行政诉讼.................................... 149
第一节 旅游行政诉讼概述...................................... 150
第二节 旅游行政诉讼的范围.................................... 152
第三节 旅游行政诉讼受理的条件................................ 154
第四节 旅游行政诉讼应提交的材料.............................. 159
第五节 旅游行政诉讼的程序.................................... 159

I
 第六节 旅游行政诉讼与行政复议的衔接..........................161
第六章 旅游监督管理.................................... 163
第一节 旅游市场综合监管机制................................... 164
第二节 旅游统计和旅游产业监测................................. 166
第三节 网络旅游经营监管....................................... 167
第四节 高风险旅游监管......................................... 169
第五节 景区最大承载量监管..................................... 172
第六节 旅游从业人员和旅游者不文明行为监管.....................173
第七节 乡村旅游监管........................................... 177
第八节 旅游投诉处理........................................... 179
第七章 旅游行政强制.................................... 182
第一节 旅游行政强制概述...................................... 183
第二节 旅游行政强制程序...................................... 186
第八章 旅游纠纷处理.................................... 188
第一节 旅游纠纷处理概述...................................... 189
第二节 旅游纠纷投诉处理的程序................................ 204
第九章 旅游行政执法文书示范文本........................ 210
第十章 旅游行政执法相关法规............................ 304
第一节 旅游行业相关法律...................................... 305
第二节 旅游行业相关国务院行政法规............................ 321
第三节 国家旅游局部门规章.................................... 340
第四节 司法解释.............................................. 402
第五节 湖南省地方性法规...................................... 406
第十一章 旅游行政执法案例.............................. 415

II
 第一章

旅游行政执法

1
 第一节 旅游行政执法

一、旅游法

（一）旅游立法概况
为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理
利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展，最初由国务院出台了《旅行社条例》
《导游人员管理条例》《中国公民出国旅游管理办法》等一系列的行政法规，到
2013 年 4 月 25 日，十二届全国人大常委会颁布了《中华人民共和国旅游法》，
旅游立法进入了一个全新的阶段。
（1）《中华人民共和国旅游法》
旅游法也是我国旅游业发展史上的第一部法律。由于旅游产业链条长，关联
行业广，涉及部门多，很难针对不同类型旅游活动单独立法，只能采取综合立
法模式，因此《旅游法》是一部集经济法、行政法和民事法的旅游综合法律，涵
盖了行政法、经济法、民法的内容。
《旅游法》共设 10 章 112 条，除总则、附则之
外，分别对旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游
监督管理、旅游纠纷处理、法律责任做出规定。
（2）《旅行社条例》
1985 年 5 月 11 日，国务院颁布了《旅行社管理暂行条例》，这是我国第一
部旅游业行政法规。在这部法规中，按照经营业务范围不同，旅行社被划为三类
旅行社。经营对外招徕并接待海外旅游者为一类旅行社；不对外招徕海外旅游者
只接待一类旅行社招来入境海外旅游者的旅行社为二类旅行社；只经营中国公
民国内旅游的旅行社为第三类旅行社。
1996 年 10 月 15 日，国务院颁布了《旅行社管理条例》（国务院令第 205
号），取代了《旅行社管理暂行条例》。2001 年 12 月 11 日，国务院再次对《旅行
社管理条例》进行了修订。2009 年 2 月 20 日，《旅行社条例》（国务院第 550
号）颁布，对原有的《旅行社管理条例》做了全面修订，一直沿用至今。
（3）《导游人员管理条例》

2
 1987 年 11 月 14 日，经国务院批准，由国家旅游局发布了《导游人员管理暂
行规定》，该规定对于导游人员的分类、导游资格的获得、导游人员的经营行为
等进行了明确规范。1999 年 5 月 14 日，国务院颁布了《导游人员管理条例》（国
务院令第 263 号），取代了《导游人员管理暂行规定》，自 1999 年 10 月 1 日起
施行，一直沿用至今。
（4）《中国公民出国旅游管理办法》
1997 年 3 月 17 日，经国务院批准，《中国公民自费出国旅行管理暂行办
法》颁布实施，2001 年 12 月 12 日，国务院颁布了《中国公民出国旅游管理办
法》（国务院令 354 号），专门针对组织我国公民出国旅游的旅行社的资质获取
经营规范，以及旅游者的旅游行为作出规定。
上述的四条法律法规，对强化旅游市场监管，保障旅游者和旅行社的合法
权益，起到了积极作用。在此基础上，国家旅游局出台了一系列的实施细则和管
理办法，对法律和行政法规进一步细化和具体化。例如《旅行社条例实施细则》
《导游人员管理实施办法》等。
（二）旅游法的划分
旅游法可以划分为狭义旅游法和广义旅游法。
1、狭义旅游法，是指由旅游行业的法律、行政法规、地方性法规、部门规章
和行政规章等构成：
（1）法律：《中华人民共和国旅游法》。
（2）行政法规：《旅行社条例》
《导游人员管理条例》
《中国公民出国旅游管
理办法》。
（3）部门规章：《旅行社条例实施细则》
《旅游安全管理办法》
《旅游行政处
罚办法》
《旅行社责任保险管理办法》
《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》
《旅游
投诉处理办法》
《中外合资经营旅行社试点经营出境旅游业务监管暂行办法》
《香
港和澳门服务提供者在广东省设立旅行社申请审批办法》等。
（4）司法解释：《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题
的规定》。
（5）地方性法规：各个省、自治区、直辖市人大和较大市人大颁布的旅游
条例或办法。如“湖南省实施《中华人民共和国旅游法》办法”。
（6）行政规章：各个省、自治区、直辖市人大和较大市人大颁布的旅游规

3
章，如《湖南省旅游行政处罚自由裁量权实施办法》。
2、广义的旅游法，不仅包括与旅游业直接相关的法律法规，也包括和旅游
业间接相关的法律法规。虽然这些法律法规并不是专门为旅游业而制定的，但客
观上也为旅游市场监管和旅游纠纷处理提供了依据和保障。
无论是民事法律层的广义的旅游法，如《民法通则》
《合同法》
《侵权责任法》
《担保法》等，还是行政法律层面的广义的旅游法，如《行政处罚法》《价格法》
《广告法》
《消费者权益法》等，都被作为处理解决旅游纠纷和监管处罚旅游市场
违规行为的重要依据。狭义的旅游法和广义的旅游法在旅游行政执法过程中都具
有各自不可替代的作用。
（三）旅游法的位阶
我国法律位阶共分为六级，从高到低依次是：根本法、基本法、普通法、行
政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章（部门规章、行政规章）。《宪
法》是唯一根本法，基本法包括《民事基本法》
《行政基本法》
《刑事基本法》
《诉
讼法》等，在旅游法位阶中通常不涉及根本法与基本法。
在上述的旅游法中，《中华人民共和国旅游法》属于普通法范畴，具有最高
法律效力，旅游行政法规、地方性法规、规章的规定都不得与之冲突和矛盾，否
则该规定的内容无效；《旅行社条例》等行政法规的法律效力次之，地方性法规
规章的规定，不得与之冲突，否则该规定的内容无效；地方性法规、规章的法律
效力依次降低，都不得与《旅游法》、旅游行政法规等上位法冲突。
（1）法律冲突的优先规范
第一，上位法优于下位法。在旅游行政执法过程中，旅游主管部门在选择适
用法律时，要从高阶的法律入手，寻找行政执法依据，只有在高位阶中寻找不
到的法律依据，才逐级在法规和规章中继续寻找。因此，《旅游法》是行政执法
人员的首选依据，具有最权威的法律效力，其次是《旅行社条例》等行政法规，
再次是《旅行社条例实施细则》，最后，旅游执法人员还可以通过地方性法规和
规章寻找到行政执法依据。
第二，特别法优于一般法。特别法是指根据某种特殊情况和需要制定的专门
调整某种特殊社会关系的法律规范。一般法是指为了调整某一类社会现象而制定
的普遍性法律规范。同一阶位的法律规定不一致时，应当首先使用特别法。例如
对于旅游虚假宣传，《旅游法》和《广告法》对此都有明确的处罚规定，两部法律

4
都属于普通法范畴，而《广告法》是一般法，《旅游法》是特殊法，旅游主管部门
在处理此问题是应当首先使用《旅游法》的规定。
第三，新法优于旧法。同一位阶的法律规范由于指定时间、修订等原因，造
成对于同一情况的规定不一致时，新制定的法律效力优于原有的法律。
（2）法律冲突的裁决规范
在旅游行政执法中，旅游行业的法律只有一部《旅游法》，不需要裁决规范
规章是由国家旅游局指定的，内容基本一致，也不需要裁决规范。而国务院制定
的三部行政法规，阶位相同，规范的对象相同，如果同一事项的新的一般规定
与旧的特殊规定不一致，按照《立法法》第九十四条规定，不能确定如何适用时
由国务院裁决。
（四）旅游法与相关法律的衔接
（1）《旅游法》与狭义旅游法的规定矛盾冲突时，以《旅游法》的规定为准。
按照阶位优先的原则，《旅游法》是所有狭义旅游法的上位法，因此两者存在冲
突时，以《旅游法》的规定为准。
（2）《旅游法》与狭义旅游法的规定不矛盾冲突时，则狭义旅游法与《旅游
法》的规定均可同时适用。
（3）《旅游法》与广义旅游法的规定矛盾冲突时，以《旅游法》的规定为准。
按照特殊法优先的原则，《旅游法》是特殊法，广义的旅游法是普通法，因此两
者存在冲突时，以《旅游法》的规定为准。
（4）《旅游法》与广义旅游法的规定不矛盾冲突时，则广义旅游法与《旅游
法》的规定均可同时适用。

二、旅游行政执法

（一）旅游行政执法的概念
行政执法是指特定的行政主体对相关法律的执行，它是由特定的国家行政
机关及其工作人员依据法定职权和程序实施法律、进行经济和社会管理的活动。
广义的行政执法，甚至包括行政立法、决策、规划等行为；但狭义的行政执法仅
限于直接实施法律、法规，做出直接影响特定当事人权益的具体行政行为，如行
政监督检查、行政处罚、采取行政强制措施等行为。

5
 本手册中所论述的旅游行政执法主要是指旅游主管部门在旅游市场监管中
的行政许可、行政监督检查、行政处罚、行政复议、行政诉讼、行政强制、纠纷处理
等行为。
（二）旅游行政执法的形式
行政执法有很多类型，内容也很庞杂，根据行政执法行为的内容和性质分
类，主要有行政调查、行政许可、行政处罚、行政合同、行政指导、行政奖励、行政
裁决、行政强制、行政收费、行政征收等。其中行政强制、行政许可、行政处罚因其
重要性已经分别立法，在行政执法行为的种类中占绝大部分比例。
此外，行政执法还可以按照执法方式，分为部门分散执法和相对集中执法。
前者指的是按照法律规范对于执法领域的划分，有特定的行政机关负责刑事特
定行政管理领域的行政执法权，如公安机关进行治安管理，旅游行政执法部门
进行旅游执法，旅游部门进行旅游市场监管。后者指的是将特定行政管理领域同
一性质的行政执法权，授予一个行政机关相对集中行使，如在城市管理领域推
行相对集中行政处罚权，以及在实践中的相对集中行政许可权、行政复议权。
行政行为理论中对行政行为的分类，也可适用于对行政执法行为的分类。包
括：单方面行政执法行为和双方合意行政执法行为，如行政许可、行政合同；依
职权的行政执法行为和依申请的行政执法行为，如限制处罚、行政许可；授益的
行政执法行为和授予不利后果的行政执法行为，比如行政奖励、吊销行政许可；
常态行政执法和应急行政执法，比如常态下的行政检查和应急管理情况下的行
政征用。
旅游行政执法具体表现为三种形式：
（1）旅游主管部门对旅游市场秩序、旅游相对人经营行为的监督检查，包

括日常检查、突击检查、明察、暗访、联合执法、专项检查、独立执法等多种表现形
式。
（2）旅游主管部门对旅游市场秩序的监督检查中，发现行政相对人的违法

违规行为后的制止及责令整改。
（3）旅游主管部门对旅游市场秩序的监督检查中，对较为严重的违法违规

行为，对行政相对人实施行政处罚。
（三）旅游行政执法的特征

6
 （1）强制性。旅游行政执法是法律赋予旅游主管部门的法定职责，是其主

动执行法律、法规的执行性活动，对行政相对人具有法定约束力和强制力。
（2）平等性。旅游行政执法在依法的前提下，强调执法的效率与公平公正，

做到平等对待同样的违法行为和事实。
（3）特定性。一是旅游行政执法需有特定的执法主体，即旅游主管部门根

据法律的授权开展旅游行政执法；二是旅游行政执法对象的特定性，即旅游行
政相对人必须是和旅游行业密切相关的自然人、企业和其他组织。
（四）旅游行政执法的原则
按照依法行政的要求，旅游行政执法不仅应当合乎法律，而且应当公正合
理、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，在此基础上，实现行政法制化，
构建和谐的旅游市场秩序。旅游行政执法的整个过程应按照以下原则进行：
（1）合法原则。旅游主管部门应依法定程序、在法定职权范围内进行行政

执法，无法律则无行政执法。
（2）合理原则。即符合法理、公理、常理，旅游行政执法应当公平、公正，

平等对待旅游行业相关行政管理相对人，不偏私，不歧视，不受不相关因素干
扰，尽力避免损害当事人的合法利益。
（3）程序正当原则。旅游行政执法行为应严格遵循法定程序，依法保障旅

游行业相关行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。
（4）效率原则。旅游行政执法活动应当高效便民，包括遵守法定时限，积

极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。
（5）诚实守信原则。旅游主管部门提供并公布的信息应当全面、准确、真实，

非因法定事由并经法定程序，旅游主管部门不得撤销、变更已生效的行政决定。
（6）权责统一原则。旅游行政执法单位和个人违法或不正当行使职权，应

当依法承担法律责任，实现权利和责任的统一，依法做到执法有保障、有权必有
责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿。
（五）旅游行政执法的目的
旅游行政执法是旅游市场管理工作的重要保障，建立和谐社会，查处旅游
违法行为、排查旅游纠纷、规范建设项目，都要依靠严格、公正地执法，旅游行
政执法的作用尤为突出。具体表现在：
（1）旅游行政执法是旅游行业管理的主要手段。

7
 根据《行政许可法》的界定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他
组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。旅游行政许可是旅游主
管部门根据公民、法人或者其他组织的申请，依法审查，准予其从事特定旅游经
营活动的行为。
（2）旅游行政执法是维护旅游者权益的重要途径。
根据《行政许可法》的界定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他
组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。旅游行政许可是旅游主
管部门根据公民、法人或者其他组织的申请，依法审查，准予其从事特定旅游经
营活动的行为。
（3）旅游行政执法是实现经济效益、社会效益与环境效益的重要保障。
根据《行政许可法》的界定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他
组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。旅游行政许可是旅游主
管部门根据公民、法人或者其他组织的申请，依法审查，准予其从事特定旅游经
营活动的行为。
（4）旅游行政执法是旅游业法制建设的重要组成部分。
根据《行政许可法》的界定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他
组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。旅游行政许可是旅游主
管部门根据公民、法人或者其他组织的申请，依法审查，准予其从事特定旅游经
营活动的行为。
（5）旅游行政执法有助于推动旅游立法进程和完善相关法律法规。
根据《行政许可法》的界定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他
组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。旅游行政许可是旅游主
管部门根据公民、法人或者其他组织的申请，依法审查，准予其从事特定旅游经
营活动的行为。
（六）旅游行政执法术语释义
（1）旅游经营者，是指旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、

购物、娱乐等服务的经营者。
（2）景区，是指为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区

域。

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 （3）包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人

提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务，旅游者以总价
支付旅游费用的合同。
（4）组团社，是指与旅游者订立包价旅游合同的旅行社。
（5）地接社，是指接受组团社委托，在目的地接待旅游者的旅行社。
（6）履行辅助人，是指与旅行社存在合同关系，协助其履行包价旅游合同

义务，实际提供相关服务的法人或者自然人。

第二节 旅游行政执法的主体

在法理学中，主体是法律关系的三要素之一，是法律关系的参加者也是在
法律关系中享有权利或负有义务的自然人、法人和其他组织。行政主体一般是指
能够以自己名义实施国家行政管理职能并承受一定后果的国家行政机关和社会
组织。行政主体的重要特征是以实施者的独立名义从事行政活动，参加行政复议
和行政诉讼并承担法律责任。其在保证行政活动依法有序进行，进而维护有行政
主体的行政活动产生的行政复议和行政诉讼程序合法，实质结果公正方面发挥
了重要作用。

一、旅游行政执法主体的确定

旅游行政执法是指依法享有旅游管理权的行政主体，依职权适用法律手段
进行旅游市场监督管理的活动。旅游行政主体是指参加旅游行政法律关系，依法
拥有旅游行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并能独立地为自己行使行
政职权的行为产生的后果承担相关法律责任的国家机关或其他社会组织。
根据《中华人民共和国旅游法》及各专项旅游行政法规和规章的规定，我国
的旅游行政执法主体大体可以分为以下五类。
（一）经法律、法规授权的各级人民政府
各级人民政府，其作为旅游行政执法的主体主要依据法律、法规的授权，行
使对经济发展和社会生活有重大影响的旅游违法行为予以处罚、监督执行的旅游
行政执法权。

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 （二）依法设立的各级旅游主管部门及其派出机构
在我国依法设立的各级旅游主管部门及其派出机构是最重要的旅游行政执
法主体。这些执法主体具体分为以下几类。
（1）国务院旅游主管部门，即国家旅游局。其主要负责对全国旅游工作实

施统一监督管理。
（2）县级以上的旅游主管部门。负责对本辖区的旅游工作实施统一的监督

和管理。
（3）旅游主管部门的派出机构。为更好地完成旅游行业监督管理工作，旅

游主管部门在必要的时候，可以设立一些派出机构。这些派出机构本身隶属于派
出它的旅游主管部门，在该旅游主管部门授予的权限内，以旅游主管部门的名
义进行旅游行政执法活动，由其隶属的旅游主管部门承担法律责任。
（三）依法律、法规授权的政府职能部门
经旅游法律法规授权对某些方面的旅游事项实施监督管理的有关部门，例
如各级人民政府工商、价格、商务、交通、外汇等有关部门。这一类机构不是专门
性的旅游行政执法机构，本不具有旅游行政执法主体资格，但由于旅游法律法
规授权，其在授权范围内便具有旅游行政执法主体资格，可以在自身业务范围
内，依照法律法规的特别授权，对旅游行业行使监督管理权。
（四）依授权行使旅游行政职能的组织
依授权行使旅游行政职能的组织指依据法律、法规授权而行使旅游行政职能
的非国家机关组织。这些组织不同于行政机关，不具有国家机关的地位。他们只
有在行使法律、法规所授行政职能时，才享有国家行政权力和承担行政法律责任
在非行使法律、法规授权时，他们只是一般的民事主体，享有民事权利和承担民
事义务。我国现有的旅游法律、法规尚未出现授权非国家机关组织行使旅游行政
职能的情形，目前湖南省的地方性法规中也尚无此类条款。
（五）旅游主管部门委托的特定组织
旅游主管部门委托的特定组织是只有旅游行政机关委托而行使一定旅游行
政职能的非国家机关组织。受委托的组织不是旅游行政主体，其仅仅能够根据委
托行使特定的旅游行政职能，而不能行使一般的旅游行政职能。而且其行使旅游
行政职能必须以委托行政机关的名义进行，委托机关承担行政法律责任，即由
委托行政机关作为行政复议和诉讼的主体。《行政处罚法》第十八条规定，行政

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机关按照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九
条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政
处罚。《行政处罚法》第十八条规定第三款规定，受委托组织在委托范围内，以
委托行政机关名义实施行政处罚；不得在委托其他任何组织或者个人实施行政
处罚。
比较常见的受委托组织是旅游质量监督执法机构，《旅游行政处罚办法》第
九条规定，旅游主管部门可以在其法定职权范围内委托符合法定条件的旅游质
监执法机构实施行政处罚，并对该行为的后果承担法律责任。受委托机构在委托
范围内，以作出委托的旅游主管部门的名义实施行政处罚。旅游主管部门委托实
施行政处罚的，应当与受委托机构签订书面委托书，载明受委托机构名称、委托
的依据、事项、权限和责任等内容，报上一级旅游主管部门备案，并将受委托机
构名称、委托权限和事项向社会公示。委托实施行政处罚，可以设定委托期限。

二、旅游行政执法主体的职能

旅游行政执法主体的职能涉及很多方面，本文主要介绍我国各级旅游主管
部门的行政执法职能。
（一）中央旅游主管部门
国家旅游局作为国务院旅游主管部门，对全国旅游工作实施统一监督管理，
主要职能包括：
（1）统筹协调旅游业发展，制定发展政策、规划和标准，起草相关法律法
规草案和规章并监督实施，指导地方旅游工作。
（2）制定国内旅游、入境旅游和出境旅游的市场开发战略并组织实施，组
织国家旅游整体形象的对外宣传和重大推广活动。指导我国驻外旅游办事机构的
工作。
（3）组织旅游资源的普查、规划、开发和相关保护工作。指导重点旅游区域
旅游目的地和旅游线路的规划开发，引导休闲度假。监测旅游经济运行，负责旅
游统计及行业信息发布。协调和指导假日旅游和红色旅游工作。
（4）承担规范旅游市场秩序、监督管理服务质量、维护旅游消费者和经营
者合法权益的责任。规范旅游企业和从业人员的经营和服务行为。组织拟订旅游
区、旅游设施、旅游服务、旅游产品等方面的标准并组织实施。负责旅游安全的综

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合协调和监督管理，指导应急救援工作。指导旅游行业精神文明建设和诚信体系
建设，指导行业组织的业务工作。
（5）推动旅游国际交流与合作，承担与国际旅游组织合作的相关事务。制
定出国旅游和边境旅游政策并组织实施。依法审批外国在我国境内设立的旅游机
构，审查外商投资旅行社市场准入资格，依法审批经营国际旅游业务的旅行社，
审批出国（境）旅游、边境旅游。承担特种旅游的相关工作。
（6）会同有关部门制定赴港澳台旅游政策并组织实施，指导对港澳台旅游
市场推广工作。按规定承担大陆居民赴港澳台旅游的有关事务，依法审批港澳台
在内地设立的旅游机构，审查港澳台投资旅行社市场准入资格。
（7）制定并组织实施旅游人才规划，指导旅游培训工作。会同有关部门制
定旅游从业人员的职业资格标准和等级标准并指导实施。
（8）承办国务院交办的其他事项。
（二）省级旅游主管部门
各省（自治区、直辖市）人民政府的旅游主管部门，是对各辖区旅游工作实
施统一监督管理的行政主管部门，也是地方旅游行政执法体系中以宏观管理为
特色的部门。湖南省旅游发展委员会主要职能包括：
（1）贯彻执行国家关于发展旅游业的法律法规和方针政策，并监督实施；
统筹协调全省旅游业发展，拟订全省旅游业发展的方针、政策和中长期发展规划
（2）拟订全省旅游产业发展战略，组织、指导全省重要旅游产品的开发，
促进和引导旅游业利用外资和社会投资工作；拟订全省国际旅游市场开发战略，
组织全省旅游形象的对外宣传和重大推广活动；拟订全省旅游市场开拓措施并
指导实施；牵头旅游强省建设的综合协调和推进工作；拟定全域旅游、新兴旅游
产业、智慧旅游的发展计划并指导实施；负责监测全省旅游经济运行和全省旅游
统计及行业信息发布。
（3）指导全省旅游教育、培训、宣传工作；组织制定并实施全省旅游人才
规划；指导和协调旅游行业人才资源开发工作；指导全省有关院校开展旅游教
育工作；会同有关部门实施旅游从业人员的职业资格标准和职业等级标准；联
系和指导旅游社团机构建设和制度建设等工作。
（4）组织全省旅游资源的普查、规划、开发和相关保护工作；指导协调旅
游区的规划编制和开发建设；指导旅游基础设施、旅游公共服务体系建设；培育

12
和指导新的旅游消费热点工作；参与旅游扶贫工作和旅游产业园区建设；组织
拟订旅游区、旅游设施、旅游服务、旅游商品等方面的标准草案并监督实施。
（5）组织实施出国旅游、赴港澳台旅游及边境旅游的政策规定；依法监管
国外、境外在我省境内设立的旅游办事机构；指导全省旅游对外交流与合作；指
导全省旅游信息化建设工作。
（6）负责对全省旅游市场实施监督管理；监督检查旅游市场秩序和服务质
量，组织指导执法检查，会同相关部门处理旅游违法案件；指导各类旅游区
（点）、旅行社及旅游饭店、旅游产品等方面的标准化管理工作；负责旅行社设
立的审批、旅行社经营出境旅游业务的审核报批工作；指导旅游行业精神文明建
设和诚信体系建设。
（7）承办省人民政府交办的其他事项。
（三）市级旅游主管部门
各市（州）人民政府的旅游主管部门，负责对辖区旅游工作实施统一监督
管理，是集旅游市场宏观与微观管理为一体的部门。湖南省各市（州）旅游局主
要职能包括：
（1）贯彻执行国家关于发展旅游业的方针、政策和法规，参与草拟全市旅
游业管理法规、研究拟定全市旅游业管理规章并监督实施；编制和组织实施发展
旅游业的中长期规划和年度计划。
（2）研究拟定全市国际国内旅游市场开发战略，组织实施辖区旅游整体形
象的对外宣传和国内外旅游市场重大促销活动；组织、指导全市重要旅游产品的
开发，促进和引导旅游业利用外资和社会投资工作。
（3）组织全市旅游资源的普查工作和行业规划工作，指导协调旅游资源的
保护利用和开发建设；负责全市旅游区（点）质量等级评定；负责组织、指导全
市旅游统计、信息分析工作。
（4）组织实施全市创建中国优秀旅游城市工作和全市假日旅游信息预测预
报工作。
（5）组织实施国家和省确定的全市各类旅游景区景点、度假区及旅游住宿、
旅行社、旅游车船和特种旅游项目的设施标准和服务标准。
（6）监督检查全市旅游市场秩序和服务质量；受理旅游者对全市旅游行业
有关问题的投诉；组织指导对全市旅游行业的执法检查，会同有关部门处理旅

13
游违法事件，维护旅游者合法权益；协助管理全市旅游安全、旅游保险工作。
（7）指导全市旅游教育、培训工作；指导全市旅游从业人员的职业资格和
等级考试认证的有关工作；联系和指导市属各旅游专业协会工作。
（8）指导全市旅游行业的精神文明建设工作。
（四）县级旅游主管部门
各县级人民政府的旅游主管部门，负责对辖区旅游工作实施统一监督管理，
是地方旅游行政执法体系中以微观管理为主的部门。湖南省各县级旅游局主要职
能包括：
（1）贯彻执行党和国家关于旅游管理的方针、政策和法律、法规，编制县
内旅游事业的中长期规划和年度计划并组织实施。
（2）负责组织开展全县旅游形象的对外宣传和推广工作。推进旅游事业的
对外开放，积极开拓县内外旅游市场，提高本县旅游业的知名度。
（3）负责全县旅游业的组织协调和行业指导及监督管理。
（4）负责组织全县旅游资源的普查、规划、开放和相关保护工作；负责对
旅游饭店、旅游景区（点）等实行标准化等级评定管理。
（5）指导扶植旅游景点建设，组织、指导主要旅游项目、旅游商品开放；
引导、鼓励外资和社会资金投资旅游行业。
（6）负责全县旅游信息化建设工作；监测全县旅游经济运行，负责全县
旅游统计及行业信息发布；指导旅游教育、培训工作，制定并组织实施全县旅游
人才规划；加强全县旅游人才队伍建设。
（7）承办县委、县人民政府交办的其他事项。

三、旅游行政执法人员

旅游行政执法人员是指在旅游行政执法过程中，代表旅游行政执法主体具
体行使执法权的人员。主要包括依法设立的各级旅游管理部门及派出机构的旅游
行政执法人员，以及经法律、法规授权的各级政府和部门的旅游行政执法人员。
在执法过程中，旅游行政执法人员从事执法活动的过程既是旅游行政执法主体
权力的运用和实现的过程，在这个执法过程中，旅游行政执法人员的素质对于
旅游行政执法工作完成的情况起到关键作用，因此，对旅游行政执法人员应当
有特殊的要求。
（一）旅游行政执法人员的资格

14
 旅游行政执法人员字面上定义是属于旅游行政执法主体内部的员工，即依
法设立的各级旅游主管部门及其派出机构的员工，以及经法律、法规授权的旅游
管理组织的工作人员。但是并不是上述所有工作人员都可以成为旅游行政执法人
员。必须具备一定条件的工作人员才有资格成为旅游行政执法人员。
目前，我国尚无关于旅游行政执法人员资格条件的明确法律规定，但是参
照《中华人民共和国公务员法》、国家旅游局于 2009 年 4 月 22 日颁布的《关于加
强旅游质监执法工作和质监执法队伍建设的意见》的通知、《湖南省行政执法证
和行政执法监督证管理办法》以及其他相关规定，可以将旅游行政执法人员的资
格条件归纳为以下几点：（1）具有中华人民共和国国籍；（2）年满 18 周岁；
（3）拥护中华人民共和国宪法；（4）具有良好的品行；（5）具有正常旅行职
责的身体条件；（6）具有一定的组织协调和独立分析处理问题的能力，一般应
具有大专以上文化程度；（7）通过统一的行政执法考试，取得旅游行政执法证
书。
依法设立的各级旅游管理部门及派出机构的旅游行政执法人员，以及经法
律、法规授权的各级政府和部门的工作人员，只有具备了以上条件，才具有依法
进行旅游行政执法活动的资格。
（二）旅游行政执法人员的培训
依照《公务员法》的规定，旅游行政执法人员应当享有接受培训的权利。培
训的内容包括初任培训、任职培训、专门业务培训、更新知识培训和学历教育培
训等种类。初任培训是对新录用人员在试用期内进行的培训，是接受培训人员初
步掌握即将从事工作所需的基本知识、工作程序和工作方法等。任职培训是对晋
升领导职务的人员应当在任职前或者任职后一年内进行任职培训。同时，为保证
旅游行政执法人员在行政执法工作过程中做到准确及时的执法，要在适当时间
对旅游行政执法人员进行各种更新知识培训，以增强其业务素质，提高业务能
力。在各项培训中，专门业务培训对于从事旅游行政执法工作的人员来说尤其重
要，但是我国目前没有关于所有旅游执法人员培训的统一制度规定。
（三）旅游行政执法人员的考核
对于旅游行政执法人员的考核可以分为上岗考核与工作考核两种。上岗考核
是指旅游行政执法人员在取得行政执法资格前，进行培训后应当接受的考核，
考核不合格不能取得行政执法资格，从而不能从事旅游行政执法。工作考核则是

15
对于旅游执法人员的平时工作业绩和的才表现进行平时和定期的考核，这一类
考核可以根据《公务员法》，同时参照湖南省即将发布的《湖南省行政执法人员
管理办法》进行。
对旅游行政执法人员的考核应该遵循以下原则：
（1）客观公正原则。根据考核的标准，实事求是地对旅游行政执法人员的
表现作出准确的评价；
（2）民主公开原则。考核工作采取领导与群众相结合、平时与定期相结合
的办法，既体现行政首长负责制，又体现民主和公开。
（3）注重实绩原则。实绩是旅游行政执法人员为国家工作所取得的实际效
果，是执法人员思想品德、工作能力和工作态度的综合反映。
对旅游行政执法人员的考核内容应该包括以下内容：
（1）德。是指政治思想、道德品质、职业道德、遵纪守法和廉洁奉公等方面
的体现。
（2）能。是指组织领导能力、业务协调能力、管理能力、处理和解决问题能
力和学识水平等。
（3）勤。是指工作态度、勤奋敬业精神和在本职岗位上的出勤状况等。
（4）绩。是指旅游行政执法人员的工作表现，包括完成工作的数量、质量
和效率等。
对旅游行政执法人员的考核结果分为优秀、称职、不称职三个等级，各等级
标准如下所示：
（1）优秀。正确贯彻执行党的方针路线和政策，模范遵守国家的法律、法
规和机关的各项规章制度，组织管理和协调能力较强，业务熟练，勤奋敬业，
工作效率高，政绩表现突出。
（2）称职。认真贯彻执行党的方针路线和政策，自觉遵守国家的法律、法
规和机关的各项规章制度，有一定的组织管理和协调能力，业务比较熟练，工
作勤奋且效率较高，积极配合领导和同时的工作，能够胜任并较好地完成本职
工作。
（3）不称职。有下列情况之一的视为不称职：有损政府声誉的言论，组织
或参加反对政府的集会、游行、示威等活动；业务素质差，不能完成本职位规定
的工作任务；责任心不强，工作失误并造成严重损失的；不遵守劳动纪律，无

16
正当理由未经批准，擅自离岗或逾期不归连续七天或全年累计 15 天的；违法乱
纪，被公安、司法机关处以刑事拘留以上处罚；担任领导职务的人员缺乏组织领
导能力，知识所在单位问题严重或不能完成工作任务的。

第三节 旅游行政执法的范围

一、旅游行政执法的行业范围

法律法规对于行政机关行政执法的行业范围有明确的规定，任何行政机关
没有法律法规的授权，不得跨越行业和部门进行行政执法，不得对行政相对人
实施行政处罚。如果是越权执法，限制行为无效，对于行政相对人没有约束力。
旅游主管部门的行政执法必须受限于旅游市场监管的范畴。如果旅游主管部
门超越自身的行业范围进行执法，该执法不仅无效，而且涉嫌行政乱作为。
旅游主管部门的行政执法必须局限于旅游行业法律法规的授权。即使在旅游
行业范围内存在违法行为，也不是有旅游主管部门或者旅游质监执法机构管辖，
要是旅游法律法规的授权而定。
旅游主管部门的行政执法主要针对旅行社行业。由于旅游行业的立法现状，
决定了旅游主管部门具有法律授权的管理对象只有旅行社行业。对于其他旅游服
务业，诸如饭店业、景区业、旅游交通、旅游餐饮等，旅游主管部门没有行使行
政处罚的权限。
湖南省的旅游行政执法，基本上可以等同于旅行社行政执法。目前尚无相关
法规、规章授权湖南省旅游主管部门扩大旅游行政执法的行业范围。

二、旅游行政执法的地域范围

旅游主管部门或者旅游质监执法机构工作人员开展行政执法的前提之一，
就是取得国家旅游局或者省级人民政府法制部门颁发的行政执法证，每一本旅
游行政执法证上都注明了行政执法的类别和范围。具体地说，国家旅游局执法人
员可以在全国开展旅游行政执法工作，省级旅游行政执法人员可以在本省行政
范围内开展旅游行政执法工作，以此类推，市、县旅游行政执法人员可以在本市

17
县行政范围内开展旅游行政执法工。未经特殊许可（如异地交互执法），执法人
员不得超越行政区范围开展执法工作。
旅游主管部门或者旅游质监执法机构在执法时，必须在本行政区域内执法。
只要行政相对人在本行政区域内从事旅游经营活动，就必须接受当地旅游主管
部门或者旅游质监执法机构的执法检查和行政处罚，不论该行政相对人是否属
于本地企业、是否拥有本地的合法住所。

第四节 旅游行政执法的依据

旅游行政执法必须要有法律依据，这是衡量一项执法行为是否合法、合理的
重要标准。

一、旅游行政执法的依据来源

旅游行政执法的依据来源于法定授权，从国家层面上看，旅游行政执法依
据包括法律层面的《中华人民共和国旅游法》，国务院行政法规层面的《旅行社
条例》
《导游人员管理条例》
《中国公民出国旅游管理办法》，国家旅游局部门规
章层面的《旅行社条例实施细则》
《旅游行政处罚办法》
《旅行社责任保险管理办
法》
《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》
《旅游投诉处理办法》
《旅游安全管理办
法》
《中外合资经营旅行社试点经营出境旅游业务监管暂行办法》
《香港和澳门服
务提供者在广东省设立旅行社申请审批办法》等。
对于湖南省旅游主管部门而言，在旅游行政执法中，还必须顾及湖南省地
方性法规和规章的规定，特别是在国家层面的上位法没有规定的时候，可以适
当采用地方性法规和规章的规定，尤其是应当给予旅游企业警告和一定数量的
罚款时，按照规定对旅游市场实施监管。

二、旅游行政执法的法律适用

在旅游行政执法的法律适用中，由于法律阶位不同，法律效力有别，旅游
主管部门或者旅游质监执法机构应当较多地选择适用法律和行政法规，尤其是
对于旅游企业及其从业人员实施较为重大的行政处罚时，如吊销或暂扣旅行社

18
业务经营许可证、导游证、领队证，或者实施较大数额罚款时，少用或者慎用部
门规章和行政规章。这种对法律适用的选择方式较为保险，一般不会出现适用法
律错误的情形。至于对行政相对人实施警告或者一定数量的罚款，使用法律、行
政法规或者规章都适合。
上述提及的法律法规规章，是旅游主管部门或者旅游质监执法机构在行政
执法时的唯一依据，也是执法依据法定授权的具体表现。

三、旅游行政执法的依据要求

广义上的旅游法除《旅游法》之外还包括《民法通则》
《合同法》
《广告法》
《侵
权责任法》
《价格法》
《消费者权益保护法》
《反不正当竞争法》等法律规定以及部
分行政法规，可以应用于旅游纠纷处理，但不能直接适用于旅游行政执法中，
因为部分是民事法律，和行政法律分属两个不同的法律体系，有些法律虽然是
属于行政法律范畴，但是这些法律中明确规定了行政主体，执法主体都不是旅
游主管部门。
不论是相关民事法律规定，还是行政法律规定，这些广义的旅游法都不能
直接应用于旅游行政执法，否者要么是适用法律错误；要么是旅游主管部门执
法主体不适合，旅游主管部门的行政执法行为不被法律所认可。

第五节 旅游行政执法的模式

旅游执法的模式是指旅游执法的形式和方式。由于旅游行业具有高度的依存
性和综合性，企业主体和法律关系复杂，为了获得较好的旅游市场监管效果，
本手册将对常见的五种旅游执法模式加以介绍。

一、独立执法

该模式是指，在旅游行政执法中，旅游主管部门仅仅以自己作为执法主体，
独立对旅游行政相对人实施行政执法工作。这一模式的优点是，执法的机动性和
灵活性较强，随时随地能够前往企业开展执法检查，不需要和相关主管部门协
商，承担行政执法的责任主体也十分明确。此模式下的行政执法主要包括市场检

19
查和行政处罚两个部分。
旅游主管部门可以对所有旅游企业开展检查工作，不论该企业是旅行社、饭
店还是景区，及时指出和纠正旅游企业在经营和服务中存在的问题，是旅游主
管部门的分内之事。但是也凸显了独立执法的缺陷，在执法检查中发现问题，尤
其是在饭店或者景区的检查中，缺乏刚性的执法依据和手段，比如饭店食品卫
生差、景区服务设施存在安全隐患，旅游主管部门可以要求企业及时整改，但由
于没有法定执法依据，旅游主管部门对于企业这样的不规范行为，只能将发现
的问题转交给相关部门处理。
受法律法规授权的限制，旅游主管部门能够实行行政处罚的对象，仅仅是
旅行社及其从业人员，而对于其他相关企业则没有实施行政处罚的依据，例如
饭店服务有欺诈行为，行政处罚实施的主体为工商部门。

二、联合执法

旅游服务涉及要素多、跨度大，对这些要素监管的立法，分散于各个不同的
职能部门，比如对于收费的监管在于物价部门，对于商业贿赂的监管在工商部
门。在旅游行政执法中，经常采取联合执法的模式，该模式产生是由旅游业的综
合性特点所决定的。
《旅行社条例》第三条规定，国务院旅游主管部门负责全国旅行社的监督管
理工作。县级以上地方人民政府管理旅游工作的部门按照职责负责本行政区域内
旅行社的监督管理工作。县级以上各级人民政府工商、价格、商务、外汇等有关部
门，应当按照职责分工，依法对旅行企业进行监督管理。因此旅游主管部门要对
旅游业全方位监管时，就有必要要求相关部门协同监管，联合执法在旅游行政
执法中应运而生。
在旅游联合执法中，基本原则是，有旅游主管部门或者其他部门牵头，多
部门共同参与，所有参与的部门同时针对旅游市场实施监管。对于旅游企业存在
的违法行为具体的监管和执法，不能采取联合的方式，而是根据各个部门的具
体职能，分头进行监管和处罚，执法主体仍然只是一个，而不能把联合执法单
位作为共同的执法主体。联合执法成员单位按照自己的职责，协同配合，共同发
力，对于较为棘手的旅游市场监管难题，联合执法的效果较为明显。
联合执法的难点在于，旅游主管部门如何整合多个部门的执法资源。而各个

20
执法主体分属不同的行政主管部门，和旅游主管部门没有隶属的关系，很难做
到统一调配，同时临时性的联合执法并不能常态性地解决旅游市场监管问题。因
此建立常态化联合执法机制才是旅游联合执法的方向之一。

三、相对集中执法

旅游行政执法相对集中，是目前许多地方正在实施的综合执法试点工作，
特别是在基层的旅游行政执法中。政府将行政执法权相对集中于某一部门，比如
整合成立城市综合管理局，旅游行政执法也被纳入综合执法中。旅游市场的执法
检查和行政处罚被整体移交给综合执法机构，旅游主管部门只对旅游市场行使
日常监管职责，不再对旅游市场实施行政执法，对于日常管理中发现旅游企业
违法违规行为，有旅游主管部门移交给综合执法部门。
相对集中执法的最大优势在于使执法部门之间关系更为紧密。但是从现有的
法律规定看，旅游行政执法主体资格确定为旅游主管部门，行政执法权相对集
中，更多是政策导向，而且还是试点阶段，尚未成熟。

四、交叉检查

交叉检查是旅游主管部门经常采取的方式之一。为了防止旅游执法中的地方
保护倾向，各行政区域内的旅游主管部门组织其执法人员，到另一行政区参与
旅游执法检查。检查结果被统一移交给本地旅游主管部门，由当地旅游主管部门
根据检查结果，进一步核实调查，决定是否实施行政处罚。
交叉检查的执法模式，一方面打破了地方保护的影响，有利于规范旅游市
场秩序，另一方面也打破了旅游行政执法的地域范围，有违行政执法有关地域
限制的基本要求。因此，交叉检查的旅游行政执法模式的合法性有待商榷。

五、政府执法

《旅游法》第七条规定，国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展
进行综合协调。县级以上人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关
部门或者机构，对本行政区域额旅游业发展和监督管理进行统筹协调。
各级旅游主管部门要积极说服本级人民政府，设立适合本地旅游市场需求
的旅游综合协调机制，并利用好这一机制开展对本地旅游市场秩序的监管。这种
模式的监管可以在一定程度上缓解对旅游主管部门不作为的批评。

21
 六、专项检查

专项检查是指旅游主管部门集中对某一类或几类企业或经营行为进行全面、
重点的监督检查的活动，通常用于特定时期或针对某类较突出问题，如节假日
专项检查、A 级旅游景区专项检查、安全生产专项检查、出境市场文明旅游专项检

查等。
各级旅游主管部门和旅游企业务必要提高思想认识，严格按照上级旅游主
管部门的有关部署要求，加强组织领导，加大旅游行政执法专项检查力度，重
点整治检查中发现的问题，有效规范旅游市场经营秩序。

第六节 旅游行政执法效果衡量

目前我国旅游行政执法还存在很多问题，原因除了我国旅游法律体系不健
全不完善、旅游行政执法体制不顺、职责不清协调不力、旅游行政执法监督机制
不健全、执法监督不力、法制观念淡薄外，缺乏旅游行政执法效果衡量标准也是
一个重要原因。

一、执法效果

执法效果是特定执法行为所取得的法律效益和社会效益的总称。执法的法律
效益是指立法目标的落实和法律本身功能的实现。包括法律规范的具体适用和法
律救济的实现。执法的社会效益是指执法法律功能的完成对整个社会经济、政治
和社会运转所产生的秩序与引导效应。包括社会教育与引导功能和社会法治秩序
的形成。换而言之，立法是法治秩序的设计工序，执法就是为了确立和强化法治
秩序，这也是执法的宏观社会效益。
执法效果是执法活动的目的，是评价执法成功与否的最终标准。执法效果的
客观评估指标应当包括：（1）执法过程程序化。执法程序的健全与执法效果的
取得具有内在的必然联系，是获得最获得最佳执法效果的必然条件。（2）执法

22
行为法制化。指执法的每一个步骤及执法人员的行为是否与立法的实质要求和规
范要求相一致，是否遵循了已有的执法程序和工作规则。（3）执法目标完成化。
执法目标完成程度是衡量特定执法活动是否取得执法效果的客观依据之一。
（4）执法效益社会化。客观评估执法所实现的社会效益，并将其与立法目的和
特定的环境条件联系一同评价。

二、旅游行政执法效果

旅游行政执法所产生的法律上的效果即旅游行政执法的效力，其表现形式
有三种：确定力、拘束力和执行力。
旅游行政执法的确定力是指旅游行政执法行为成立后所具有的不可变更的
效力，具体表现为两个方面：一是对旅游行政执法对象的确定力。即旅游行政执
法行为依法定程序有效成立后，就具有不得变更的法律效力，旅游行政执法相
对人（包括组织和个人）不得自行更改旅游行政执法行为所确定的内容。二是对
旅游行政执法机关的确定力。即旅游行政执法机关对已经生效的旅游行政执法内
容，除法律另有规定外，不得随意变更。如果已经生效的执法决定确有不当或违
法，需要加以撤销或变更，也必须由法定机关按照法定程序予以撤销或变更。
旅游行政执法的拘束力是指旅游行政执法行为一经生效，便对执法主体和
执法对象具有法律上的约束力。对旅游行政执法对象的拘束力是指旅游行政执法
对象必须不折不扣地执行和遵守旅游行政执法行为的内容。如果执法对象是特定
的，旅游行政执法的拘束力仅以特定的执法对象为限，不能转移。如果法律规定
允许转移，则应按法定的条件和程序转移。如果执法对象不是特定的，旅游行政
执法的拘束力即指向一切组织或个人。对旅游行政执法机关的拘束力是指旅游行
政执法行为生效后，旅游行政执法机关也必须收到约束，在该行为内容未经废
止或者撤销前，具有遵守和履行执法行为内容的义务。
旅游行政执法的执行力是指对已生效的旅游行政执法行为，应以其确定的
内容付诸执行。不论旅游行政执法行为的内容是设定权利或者义务，还是要求作
为或不作为，旅游行政执法的对象都必须执行。如果其拒绝执行，执法机关则可
依法定程序采取措施强制其执行。
旅游行政执法的效力不同于旅游法的效力。旅游法的效力是指旅游法规生效
的范围，包括旅游法的空间效力、对人的效力和对时间的效力。而旅游行政执法

23
的效力只是指旅游执法的确定力、拘束力和执行力。但二者也存在一定联系，旅
游行政执法的效力只有在旅游法的效力范围内才能发生确定力、拘束力和执行力
超出旅游法的效力范围，旅游行政执法当然也不能生效。

三、对旅游行政执法的效果衡量

根据执法效果的评估指标，具体到衡量旅游行政执法的效果应该包括：
（一）旅游行政执法程序的合法性
对于旅游行政执法过程程序化的程度，可以从三个方面进行评估：一是程
序是否健全，是否能够满足整个执法活动的需要，是否能够覆盖整个执法过程，
从而使执法人员的一举一动都有章可循并被置于各类法定程序所设计的规则网
络中；二是程序是否科学，这是指程序的设计是否符合执法工作的实际需要，
是否环环相扣形成一个良性的工作系统，是否有重复或多余的程序存在，是否
存在程序上的漏洞，以及整个程序系统的良性运作是否会确保取得最佳的执法
效果；三是程序是否切合实际，是否与特定的执法项目、执法人员构成及执法环
境相适应，从而具有现实可行性和可操作性。
（二）旅游行政执法人员执法行为的合法性
通常主要是考察执法过程中对每一实体规范和程序规范的落实情况，检查
执法过程中有无执法违法行为，是对执法中违法行为的处理和补救。
（三）旅游行政执法目标的实现程度
评估旅游行政执法目标的完成情况，一是考察执法过程是否完结；二是检
查特定执法活动是否使相应的立法规范对具体对象形成了现实的规范与制裁效
果，以及这种制裁或规范作用的性质和程度是否符合立法原意和立法要求；三
是检查是否有执法遗留问题确定其性质、成因及处理方法。
（四）旅游法律意识的提高和旅游市场秩序的转变
评价该旅游执法行为是否通过对特定对象的规范和制裁在社会人群中产生
了一定的教育、震慑和引导作用，其影响范围和作用的程度如何，是否有助于整
个社会法制民主观念的形成以及其在社会法制化运转中的作用程度，同时也要
考察整个执法过程及执法人员的行为对社会人群的影响，特别是检讨有无负面
影响及其广度和深度，以对旅游行政执法的社会效益作出准确、全面、系统的评
价。

24
25
 第二章

旅游行政许可

26
 第一节 旅游行政许可概述

一、旅游行政许可的概念

根据《行政许可法》的界定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他
组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。旅游行政许可是旅游主
管部门根据公民、法人或者其他组织的申请，依法审查，准予其从事特定旅游经
营活动的行为。
旅游行政许可是旅游主管部门的一项重要权力，涉及政府与市场、政府与社
会、行政权力与公民权利的关系，涉及行政权力的配置及运作方式等诸多问题。
具有四个方面的特征：
（1）旅游行政许可是旅游主管部门管理性行政行为。
（2）旅游行政许可是对社会实施的外部管理行为。
（3）旅游行政许可是根据公民、法人或其他组织提出申请产生的行政行为，

无申请即无许可。
（4）旅游行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。

二、旅游行政许可的原则

《行政许可法》确立了一系列的重要制度，从行政许可的设定、实施和监督
及责任三个环节对行政许可进行了全面规范。
（1）合法原则
旅游行政许可的设定和实施必须严格依照法定的权限、范围、条件和程序进
行。即，何种机关享有旅游行政许可的设定权和实施权，均要有法律、法规等作
出明确规定；由法定机关依法设定旅游行业那些事项可以设定和实施行政许可；
旅游行政许可的设定要遵守相应的条件，不得违反法律、法规规定的限制条件；
旅游行政许可的设定和实施必须符合法定程序。
（2）公开、公平、公正原则
有关旅游行政许可的规定必须公布，未经公布的，不得作为实施行政许可
的依据；行政许可的实施和结果，除涉及国家机密、商业机密或者个人隐私的以

27
外，应当公开；对符合法定条件、标准的申请人，要一视同仁，不得歧视。
（3）便民原则
旅游行政机关在实施行政许可过程中，应当减少环节、降低成本，提高办事
效率，提供优质服务，尽量从保障管理相对人权力的角度考虑问题。
（4）救济原则
行政相对人对行政机关实施旅游行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法
申请行政复议或者提起行政诉讼；合法权益因行政机关违法实施行政许可受到
损害的，有权依法要求赔偿。
（5）信赖保护原则
行政相对人依法取得的旅游行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变
已经生效的旅游行政许可，保护公民对行政行为的合法性的正当合理的信赖。
（6）监督原则
县级以上人民政府必须建立健全对行政机关实施旅游行政许可的监督制度，
上级旅游行政机关应当加强对下级旅游行政机关实施旅游行政许可的监督检查，
及时纠正旅游行政许可实施中的违法行为。

三、旅游行政许可的内容

按照《国务院关于第一批取消 62 项中央指定地方实施行政审批事项的决定》
（国发〔2015〕57 号）和《国务院关于第二批取消 152 项中央指定地方实施行政
审批事项的决定》（国发〔2016〕9 号）的指示，以及《湖南省人民政府关于公布
省政府工作部门权力清单的通知》（湘政发〔2015〕3 号）的有关规定：国家旅游

局保留旅行社经营出境（出国和赴港澳）旅游业务审批、导游人员从业资格证书
核发审批两项行政许可事项；湖南省旅委行政许可事项包括外商投资旅行社设
立审核、导游证核发两项；省内各市州旅游主管部门行政许可主要是旅行社经营
国内旅游业务和入境旅游业务审批。

第二节 旅游行政许可项目

28
 一、旅行社经营出境（出国和赴港澳）旅游业务审批

（一）办理依据
《旅游法》第二十九条：旅行社可以经营下列业务：（一）境内旅游；
（二）出境旅游；（三）边境旅游；（四）入境旅游；（五）其他旅游业务。旅
行社经营前款第二项和第三项业务，应当取得相应的业务经营许可，具体条件
由国务院规定。
《旅行社条例》第九条：申请经营出境旅游业务的，应当向国务院旅游主管
部门或者其委托的省、自治区、直辖市旅游行政管理部门提出申请。
（二）审批机构
受理机构：国家旅游局或者国家旅游局委托的省级旅游主管部门
决定机构：国家旅游局
（三）审批条件
1、申请人条件
依法设立的旅行社。
2、具备或符合如下条件的，准予批准：旅行社取得经营许可满两年；且未
因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的。
（四）申请材料
1、申请材料清单
表 2.1 旅行社经营出境（出国和赴港澳）旅游业务申请材料清单

序号 提交材料名称 原件/复印件 份数 纸质/电子 要求

省级旅游主管部门
1 原件 1 纸质 须为正式文件
初审意见
2 旅行社申请 原件 1 纸质 盖旅行社章
3 旅行社许可证 复印件 1 纸质 与原件内容一致
4 工商执照 复印件 1 纸质 须先增加出境旅游业务
连续两年未因侵害
可将相关内容写入省级
旅游者合法权益受
5 原件 1 纸质 旅游主管部门初审意见
到行政机关罚款以
中
上处罚的证明
2、申请材料提交
申请人前往省级旅游主管部门现场办理或快递给省级旅游主管部门办理。由
省级旅游主管部门现场受理或快递接收申请。
（五）办理程序

29
 图 2.1 旅行社经营出境（出国和赴港澳）旅游业务审批流程

1、旅行社申请
旅行社向省级旅游主管部门提交申请材料。包括：申请书、旅行社许可证、

30
工商执照、连续两年未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的承诺
书。
2、省级旅游主管部门初审
省级旅游主管部门对旅行社提交的申请进行初审，不予受理的在 5 个工作
日内通知旅行社并说明原因。予以受理的，向国家旅游局报送请示及相关申请材
料。
3、国家旅游局审核（20 个工作日）
（1）国家旅游局监督管理司旅行社与导游管理处审核省级旅游主管部门的
请示件及有关申请材料，不予受理的，通知省级旅游主管部门；予以受理的，
提出审批意见，呈报监督管理司司领导。
（2）国家旅国家旅游局监督管理司司领导在 5 个工作日内批复旅行社处提
出的审批意见，上报国家旅游局局领导。
（3）国家旅游局局领导在 10 个工作日内审批监管司的呈报文件。
4、审批结果
（1）国家旅游局局领导审批同意后，国家旅游局监督管理司在 3 个工作日
内发文通知省级旅游主管部门。
（2）国家旅游局监督管理司旅行社与导游管理处：审核旅行社提交的增存
质量保证金银行存款证明，换发《旅行社业务经营许可证》，并予以公告。
5、备案
国家旅游局监督管理司将旅行社出境业务专用章及授权人签字备案报公安
部备案。
（六）办理方式
1、新办（一般程序）
（2）旅行社提出申请。
（2）省级旅游主管部门初审，合格的，出具请示和证明报国家旅游局。
（3）国家旅游局审批并发批复文件。
（4）旅行社依法交齐质保金后，国家旅游局换发《旅行社业务经营许可
证》，并予公告。
2、依申请变更（一般程序）
（1）旅行社提出申请。
（2）省级旅游主管部门初审，合格的报国家旅游局。

31
 （3）国家旅游局换发《旅行社业务经营许可证》。
3、补证（一般程序）
（1）旅行社提出申请。
（2）省级旅游主管部门初审，合格的报国家旅游局。
（3）国家旅游局补发《旅行社业务经营许可证》。
4、依申请注销（一般程序）
（1）旅行社提出申请。
（2）省级旅游主管部门初审，合格的报国家旅游局。
（3）国家旅游局审批并发批复文件，销毁《旅行社业务经营许可证》，并
予公告。
（七）其他事项
1、办结时限
国家旅游局自受理之日起 20 个工作日内办结。
2、收费依据及标准
不收费。
3、审批结果
（1）国家旅游局批复（旅发）
（2）《旅行社业务经营许可证》（纸质）
4、结果送达
作出行政决定后，应在 3 个工作日内，将结果快递给省级旅游主管部门。
5、行政相对人权利和义务
依据《行政复议法》、
《行政诉讼法》申请人有依法提起行政诉讼或申请行政
复议的权利。

二、导游人员从业资格证书核发审批

（一）办理依据
《中华人民共和国旅游法》第三十七条：“参加导游资格考试成绩合格，与
旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员，可以申请取得导游
证。”
《导游人员管理条例》（国务院令第 263 号）第三条：“国家实行全国统一
的导游人员资格考试制度。具有高级中学、中等专业学校或者以上学历，身体健

32
康，具有适应导游需要的基本知识和语言表达能力的中华人民共和国公民，可
以参加导游人员资格考试；经考试合格的，由国务院旅游行政部门或者国务院
旅游行政部门委托省级旅游行政部门颁发导游人员资格证书。”
（二）审批机构
受理机构：国家旅游局或者国家旅游局委托的省级旅游主管部门
决定机构：国家旅游局
（三）审批条件
1、申请人条件
具有高级中学、中等专业学校或者以上学历，身体健康，具有适应导游需要
的基本知识和语言表达能力的中华人民共和国公民，可以参加导游人员资格考
试。
2、批准条件
当年导游人员资格考试成绩合格。
（四）申请材料
1、申请材料清单（如表所示）
表 2.2 导游人员从业资格证书核发申请材料清单

序号 提交材料名称 原件/复印件 份数 纸质/电子 备注

1 导游人员资格考试报名表 原件 1 纸质/电子
2 中华人民共和国居民身份证 原件/复印件 1 纸质
3 高级中学、中等专业学校或者以
原件/复印件 1 纸质
上学历证明
4 医疗卫生机构出具的健康证明 原件/复印件 1 纸质
5 证件照片 原件 3 纸质 1 寸或 2 寸
注：加试外语导游资格者需提供原有导游资格证书和导游证（IC 卡）原件和复印件 1 份。

2、申请材料提交

申请人前往国家旅游局委托的省级旅游行政部门现场办理。由省级旅游主管
部门现场受理或快递接收申请。

（五）办理程序

33
 图 2.2 导游人员从业资格证书核发审批流程

（六）办理方式
1、新办导游资格证

34
 方式 1：
（1）申请人注册网上报名系统，填写个人信息；
（2）通过网络初审后，申请人打印《导游人员资格考试报名表》，携带相
关申请资料和考试费用在报名现场进行考试确认，领取准考证；
（3）参加导游资格证全国统一考试；
（4）成绩合格后，凭申请受理单和身份证领取导游资格证。
方式 2：
（1）申请人现场填写《导游人员资格考试报名表》，并携带相关申请资料
和考试费用在报名现场进行考试确认，领取申请受理单；
（2）参加导游人员资格考试；
（3）成绩合格后，凭申请受理单和身份证领取导游资格证。
2、申请增加其他语种导游资格
（1）已获得导游资格证的申请人，申请增加其他语种导游资格可通过网络
填写或现场填写《导游人员资格考试报名表》，携带相关申请资料和考试费用在
报名现场进行考试确认，领取申请受理单；
（2）参加导游人员资格考试中的外语加试；
（3）成绩合格后，凭申请受理单、身份证、原导游资格证增盖外语导游资
格章。
3、补办导游资格证
（1）持证人发现导游人员资格证遗失后，应及时向所在旅行社或协会报告；
（2）在《中国旅游报》或省级以上日报登载“证件遗失作废声明”（内容
包括姓名、证件编号等）；
（3）填写《导游资格证书遗失补发申请表》；
（4）申请人须携带《导游资格证书遗失补发申请表》、本人身份证（原件、
复印件）、近期彩照二张、刊登有遗失启事的报纸原件到所在省级旅游行政部门
指定地点提交申请；
（5）制证完毕后，须凭申请人身份证原件前往省级旅游行政部门指定地点
领取。
（七）办其他事项
1、审批时限
考试成绩公布后 45 个工作日办结。

35
 2、审批收费依据及标准
（1）收费环节：导游人员资格考试；
（2）收费依据：《国家发展改革委财政部关于改革全国性职业资格考试收
费标准管理方式的通知》（发改价格[2015]1217 号）；
（3）收费标准：按收费依据办理。
3、审批结果
核发导游人员从业资格证书
4、结果送达
导游人员资格考试成绩在考试结束后 30 个工作日将通过网上查分系统公布，
成绩公布后，申请人凭申请受理单和身份证领取导游资格证。
5、申请人权利和义务
依据《行政复议法》申请人有依法提起行政诉讼或申请行政复议的权利。

三、外商投资旅行社设立审核

（一）办理依据
《旅行社条例》（2009 年 2 月 20 日国务院令第 550 号，2016 年 2 月 6 日予以
修改）第二十二条：外商投资企业申请经营旅行社业务，应当向所在地省、自治
区、直辖市旅游行政管理部门提出申请，并提交符合本条例第六条规定条件的相
关证明文件。
《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27
号）第 39 项：外商投资旅行社业务许可，下放至省级人民政府旅游主管部门。
（二）审批机构
省级旅游主管部门，即湖南省旅游发展委员会。
（三）申请条件
（1）申请者拥有产权的营业用房，或租用的、租期不少于 1 年的营业用房。
（2）有 2 部以上的直线固定电话；有传真机、复印机；具备与旅游行政管
理部门及其他旅游经营者联网条件的计算机。
（3）有不少于 30 万元的注册资本。
（4）有指定银行存入质量保证金 20 万元人民币或依法取得银行担保的证
明文件。
（四）申请材料

36
 申请人准备以下申请材料，前往省级旅游主管部门现场办理或快递给省级
旅游主管部门办理。各项申请材料一式 3 份，应尽量提交原件（如提交复印件的
须同时提供原件核对，并在复印件上加盖印章和签字）。
（1）省商务厅审批文件；
（2）工商行政管理部门《企业法人营业执照》；
（3）申报旅行社技术报告书（包括申请书、可行性研究报告、营业执照复
印件、营业场所和设施设备情况表、管理人员基本情况表、导游人员基本情况表、
旅行社章程）；
（4）合资（合作）双方签订的合同。
（五）办理程序

37
 申请条件：
申请
详见办事指南登记表

提 出
交 具
资 受
可在当场更正 料 理
当场更正 凭
证
不予受理（告知申请
监管处初审
人，说明理由）
告知补正
不全或不符合法
定形式 不符合
退回监管所，出具不
审查
予许可通知书

符合

做出许可决定

发证

公告

图 2.1 外商投资旅行社设立审核办理流程

（六）办理方式
（1）申请人向省商务厅提出设立申请。
（2）申请人向工商行政管理部门提出办理营业执照的申请。
（3）申请人在“湖南旅游监管网”在线申报后，持省商务厅审批文件、工
商营业执照复印件、合资（合作）双方签订的合同、申报旅行社技术报告书等材
料向省旅游委提出设立申请。

38
 （4）承办人应当审查申请人的申请材料，对于材料齐全、符合要求的，应
当予以受理；申请材料不齐全或者不符合有关要求的，应当场或者自收到申请
材料之日起 5 个工作日内一次性告知申请人补齐或者补正。
（5）局行业管理处在进行审批审查时，如涉及其它部门职能，应征求相关
部门的意见。
（6）局行业管理处在受理申请之日 20 个工作日内，由承办人按程序报批，
经相关领导签批后，向申请人送达《旅行社业务经营许可证》，并在湖南旅游网
上公布信息；不予审批的，自受理之日起 5 个工作日内书面通知申请人并说明
不予审批理由。
（七）办其他事项
1、审批时限
考试成绩公布后 45 个工作日办结。
2、审批收费依据及标准
不收费。
3、审批结果
核发导游人员从业资格证书
4、结果送达
导游人员资格考试成绩在考试结束后 30 个工作日将通过网上查分系统公布，
成绩公布后，申请人凭申请受理单和身份证领取导游资格证。
5、申请人权利和义务
依据《行政复议法》申请人有依法提起行政诉讼或申请行政复议的权利。

四、导游证核发

（一）办理依据
《中华人民共和国旅游法》（2013 年 4 月 25 日主席令第 3 号）第三十七条：
参加导游资格考试成绩合格，与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织
注册的人员，可以申请取得导游证。
《导游人员管理条例》（1999 年 5 月 14 日国务院令第 263 号）第四条：取得
导游人员资格证书的，经与旅行社订立劳动合同或者在导游服务公司登记，方
可持所订立的劳动合同或者登记证明材料，向省、自治区、直辖市人民政府旅游
行政部门申请领取导游证。

39
（二）审批机构
省级旅游主管部门，即湖南省旅游发展委员会。
（三）申请条件
1、申请人经考试合格取得《导游人员资格证书》；
2、有下列情形之一者，不得颁发导游证：
（1）无民事行为能力或者限制民事行为能力的；
（2）患有传染性疾病的；
（3）受过刑事处罚的，过失犯罪的除外；
（4）被吊销导游证的。
（四）申请材料
（1）《导游员资格证书》；
（2）身份证原件；
（3）本人 1 寸免冠彩色照片；
（4）经市州旅游行政管理部门初核签许的《导游证申请表》；
（5）与旅行社或省（市、州）导游服务管理中心签订的劳动聘用合同书；
（6）大专以上学历证书.
（五）办理程序

40
41
 图 2.4 导游证核发办理流程

（六）办理方式
1、受理
（1）确认申请材料齐全、符合受理条件要求，或者申请人按照本行政机关
的要求提交全部补正申请材料的，应当场出具受理通知书；
（2）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当场一次性告知申请人需
要补正的全部内容；逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；
（3）行政机关作出不予受理申请决定的，应当出具不予受理通知书，并书
面告知不予受理的理由，加盖本行政机关的专用印章和注明日期。
2、审查
（1）初审：对许可条件和申请人提交的材料内容进行合法性、真实性审查 ；
对符合条件的，提出初审意见，交处室负责人审核。
（2）复审：按照审核标准进行审核，对符合条件的，提出同意意见，报主
管局领导审定；对不符合条件的，提出不同意意见及理由，以书面形式予以一
次性说明。
3、决定
（1）符合法定条件的，签发同意申请的批复；
（2）对不符合法定条件、标准的，不予许可，将其材料退回行业管理处，
并以书面形式说明理由。
（3）时限：2 个工作日
4、办结告知
（1）对准予许可的，许可项目承办人制作许可文书后通知申请人办理有关
手续；
（2）对不予行政许可的，制定并送达不予行政许可决定书，说明理由，并
将申请材料一并退还申请人，同时告知申请人享有依法申请行政复议或提起行
政诉讼的权利；
（3）经审核予以颁发导游证的，应当按照档案管理规定将材料整理归档。

五、旅行社经营国内旅游业务和入境旅游业务审批

（一）办理依据
《中华人民共和国旅游法》（2013 年 4 月 25 日主席令第 3 号）第二十八条；

42
设立旅行社，招徕、组织、接待旅游者，为其提供旅游服务，应当具备下列条件
取得旅游主管部门的许可。
《旅行社条例》（2009 年国务院令第 550 号，2016 年 2 月 6 日予以修改）第
七条：申请经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当向所在地省、自治区、直
辖市旅游行政管理部门或者其委托的设区的市级旅游行政管理部门提出申请，
并提交符合本条例第六条规定的相关证明文件。
（二）审批机构
市州旅游行政管理部门。
（三）申请条件
《旅行社条例》的第六条、第七条以及《旅行社条例实施细则》的第六条、第七
条，对设立经营国内旅游业务和入境旅游业务的旅行社应具备的条件做了具体
要求。
1、旅行社的经营场所应当符合下列要求：
（1）申请者拥有产权的营业用房，或者申请者租用的、租期不少于 1 年的
营业用房；
（2）营业用房应当满足申请者业务经营的需要。
2、旅行社的营业设施应当至少包括下列设施、设备：
（1）部以上的直线固定电话；
（2）传真机、复印机；
（3）具备与旅游行政管理部门及其他旅游经营者联网条件的计算机。
3、注册资本不得少于 30 万元人民币；
4、经营国内旅游业务和入境旅游业务的旅行社，应当存入质量保证金 20 万
元。
（四）申请材料
申请设立旅行社，经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当向审批部门
提交下列文件：
（1）设立申请书。内容包括申请设立的旅行社的中英文名称及英文缩写，
设立地址，企业形式、出资人、出资额和出资方式，申请人、受理申请部门的全
称、申请书名称和申请的时间；
（2）法定代表人履历表及身份证明；
（3）企业章程；

43
（4）经营场所的证明；
（5）营业设施、设备的证明或者说明；
（6）工商行政管理部门出具的《企业法人营业执照》。
（五）办理程序

图 2.5 旅行社经营国内旅游业务和入境旅游业务审批办理基本流程

（六）办理方式
1、受理
按照行政许可的法定条件、标准，查验申请材料是否齐全、符合法定形式，

44
申请事项是否属于行政主体的职权范围，许可申请是否在法律、法规规定的期限
内提出，申请人是否具有申请资格，决定是否受理。同时，根据《行政许可法》
第三十二条的规定分别作出处理：
（1）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不予受理；
（2）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时做出不予受理
的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；
（3）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正，申
请人应当对更正的内容予以确认；
（4）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在 3 日内一次
性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即
为受理；
（5）申请材料属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合受理条件要
求，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当当场或
者 3 日内出具受理通知书；
（6）行政机关作出不予受理申请决定的，应当出具不予受理通知书，并书
面告．知不予受理的理由，加盖本行政机关的专用印章和注明日期。
2、审查
（1）初审
对许可条件和申请人提交的材料内容进行合法性、真实性审查，需要补正材
料的，应在 3 个工作日内，一次性告知申请人需补正的全部内容； 对符合条
件的，提出初审意见，交处室分管负责人审核。
（2）复审
按照许可条件和标准，对申办材料及初审意见进行复审； 按照审核标准
进行审核，对符合标准的，提出同意意见；对不符合许可条件的，提出不同意
意见及理由，与申办材料一道交受理人员，需要补充、修改的，以书面形式予以
一次性说明。发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利益关系人
进行陈述和甲辫的权利。
3、决定
（1）按许可条件及标准对申请材料及初审、复审意见进行审定；
（2）对符合法定条件、标准的，在审批表上签署同意的意见；对不符合法

45
定条件、标准的，签署不予许可的意见及理由。
4、送达与公告
（1）许可项目承办人制作许可文书后交局政务服务中心窗口，窗口工作人
员通知申请人办理有关手续；
（2）对不予行政许可的，制定并送达不予行政许可决定书，说明理由，并
将申请材料一并退还申请人，同时告知申请人享有依法申请行政复议或提起行
政诉讼的权利；
（3）按照档案管理规定将材料整理归档。

46
 第三章

旅游行政处罚

47
 第一节 旅游行政处罚概述

一、旅游行政处罚的概念

行政处罚是法定的国家行政机关对违反行政法律法规、尚未构成犯罪的行政
管理相对人，依法定职权和程序，实施惩戒或制裁的具体行政行为。
旅游行政处罚是指为维护旅游市场秩序，保护旅游者、旅游经营者和旅游从
业人员的合法权益，旅游主管部门根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人
民共和国行政强制法》
《中华人民共和国旅游法》
《旅行社条例》
《导游人员管理条
例》
《中国公民出国旅游管理办法》
《中国公民出国旅游管理办法》
《旅游安全管理
办法》
《旅行社条例实施细则》
《旅游行政处罚办法》及有关法律、法规，对违反旅
游行政法律法规、尚未构成犯罪的相关行政管理相对人，实施惩戒或制裁的行政
行为。是旅游行政执法中最常见的形式。

二、旅游行政处罚的原则

《行政处罚法》总则部分和《旅游行政处罚办法》第三条规定了旅游行政处罚
实施过程中应当遵循的基本原则，对旅游主管部门的行政处罚活动具有指导作
用。
（1）处罚法定原则。实施旅游行政处罚的主体、职权、法律依据等要严格遵

守法律、法规或规章的规定，同时必须符合法律、法规或规章规定的行政处罚程
序。
（2）合理性原则。旅游行政处罚应当遵循公正、公开的原则，必须以事实

为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，对违法行为给
予行政处罚的规定必须公布。
（3）处罚与教育相结合的原则。实施旅游行政处罚、纠正违法行为，应当

坚持教育与处罚相结合，教育行政管理相对人或组织自觉守法。
（4）保护当事人合法权益的原则。公民、法人或者其他组织对旅游主管部

门所给与的旅游行政处罚，享有陈诉权、申辩权，有权依法申请行政复议或者提

48
起行政诉讼，因旅游主管部门违法给予行政处罚受到损害时，有权依法提出赔
偿要求。
（5）一事不再罚原则。对于同一违法行为，旅游主管部门不能基于同样的

事实和理由给予两次以上的处罚。
（6）裁执分离原则。执行罚款的旅游行政处罚时，决定罚款的旅游行政机

关应当与收缴罚款的机构分离。

三、旅游行政处罚的种类

在《行政处罚法》和《旅游行政处罚办法》中对旅游行政处罚的种类做了明确
的规定，前者适用于所有行政执法行为，当然也适用于旅游行政处罚。后者是在
前者基础上，结合旅游行政执法的特点和现状，作出更为明确的规定。
《行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类包括：
（1）警告；
（2）罚款；
（3）没收违法所得、没收非法财务；
（4）责令停产停业；
（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或吊销执照；
（6）行政拘留；
（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
《旅游行政处罚办法》第四条规定，旅游行政处罚的种类包括：
（1）警告；
（2）罚款；
（3）没收违法所得；
（4）暂停或取消国（境）旅游业务经营资格；
（5）责令停业整顿；
（6）暂扣或者吊销导游证、领队证；
（7）吊销旅行社业务经营许可证；
（8）法律、行政法规规定的其他种类。

四、旅游行政处罚裁量基准

（一）旅游行政处罚裁量基准的概念

49
 旅游行政处罚裁量基准是在旅游法律规制的范围内，具有旅游行政处罚裁
量权的部门中的工作人员，根据当时的所处的实际情形在规定的范围内行使的
选择权的依据。其实质是旅游主管部门制定的自我约束制度，核心价值在于控权
是具有旅游行政处罚裁量权的部门防范权力滥用的制度。旅游行政处罚裁量基准
存在的目的，一方面是基于依法行政的基本要求，具有旅游行政执法权力部门
的一切行政处罚行为都要有相应的法律依据；另一方面考虑到法律本身具有一
定的滞后性和稳定性，立法之时不可能预料穷尽所有的情形，且旅游业发展变
化异常迅猛，旅游行政处罚裁量权的存在就十分必要。
（二）旅游行政处罚裁量基准的特征
（1）广泛性及交叉性。旅游行政处罚裁量基准在实践中不仅涉及到的行业

范围广，而且存在同其他执法部门制定的相关裁量基准的交叉性。
（2）地域性。旅游行政处罚裁量基准的制定和适用都因旅游业的特殊性而

具有很强的地域性，大多数由省市两级旅游行政执法部门制定。
（3）时效性。由于旅游活动本身就具有很强的时效性，要确保旅游行政处

罚行政裁量基准实用，必须具有时效性。
（4）专业性。旅游业是一个专业性很强的产业，要通过旅游行政处罚规范

旅游行为，就需要专业性的裁量基准，才能够准确地定性及定量旅游违规。
（三）旅游行政处罚裁量基准的效力
旅游行政处罚裁量基准的制定并不是立法行为，仅仅是对己有的法律法规
中预留的裁量空间的细化，是旅游主管部门为了达到自我约束目的的一种新型
的控权措施，并将其设定为规范性文件的形式。因此，旅游行政处罚栽量基准的
效力主要体现在内部约束力上，旅游行政机关通过对执法人员的行政执法考核
制度、过错责任追究制度及案卷备案复查制度等内部监督机制来确保其内部效力
也具有一定的外部效力，但这种外部效力是间接通过法律法规对行政机关的约
束来完成的。
（四）旅游行政处罚裁量基准的适用范围
旅游行政处罚裁量基准制定的目的是为了控制裁量权，在做出旅游行政处
罚裁量的过程中，对于违法违规行为要件的认定和处罚行为选择是存在裁量权
行使余地之处。关于违法违规行为要件认定的裁量权并不能归属于栽量基准的具
体适用范围，由于违法违规行为要件认定的裁量权主要包括对不确定法律概念

50
的选择和对违法违规事实的认定两个方面，这两个方面所涉及的裁量权限仅仅
是关于纯粹的事实认定和澄清法律概念。

第二节 旅游行政处罚项目及裁量标准

引用《湖南省旅游行政处罚自由裁量权实施基准（试行）》，对涉及旅行社
管理、出境管理、导游管理 67 项违法行为的裁量依据、使用情形、裁量基准做了
详细说明，其中包含旅行社管理 42 项、出入境管理 4 项、导游管理 21 项。

51
 湖南省旅游行政处罚自由裁量权实施基准（试行）

一、说明

(一)本基准的裁量依据包括：1、
《中华人民共和国旅游法》(下称《旅游法》)；2、2017 年 3 月修订的《旅行社条例》；3、2016 年 12
月修订的《旅行社条例实施细则》；4、
《导游人员管理条例》；5、2018 年 1 月实施的《导游管理办法》；6、2017 年 3 修订《中国公民出国
旅游管理办法》7、2016 年 12 月实施的《旅游安全管理办法》；8、湖南省实施《中华人民共和国旅游法》办法。
(二)本基准仅对上述法律法规中存在自由裁量空间的行政处罚条款进行量化；对于无自由裁量空间的条款，应依照法条规定进行
处罚。
(三)全省旅游行政管理部门行使旅游行政处罚裁量权时，适用本实施基准；本实施基准施行后，法律、法规作出新规定的，从新
规定；
(四)本基准处罚的违法行为不仅包括发生在中华人民共和国境内的违法行为，也包括在中华人民共和国境内组织到境外的各类旅
游活动中发生的违法行为。

(五)旅游行政处罚案件应当自立案之日起的 3 个月内作出决定；案情复杂或者重大的，经旅游主管部门负责人批准可以延长，但
不得超过 3 个月。案件办理过程中组织听证、鉴定证据、送达文书，以及请示法律适用或者解释的时间，不计入期限。
(六)决定给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书。
(七)旅游行政处罚案件结案后 15 日内，案件承办人员应当将案件材料立卷,立卷完成后应当立即将案卷统一归档。

52
 (八)“旅游突发事件等级”的认定依照《旅游安全管理办法》第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条之规定；“不合理低
价”认定依照《国家旅游局关于打击组织“不合理低价游”的意见》之规定；“欺骗、强制购物”认定依照《国家旅游局关于打击旅游
活动中欺骗、强制购物行为的意见》和《湖南实施〈中华人民共和国旅游法〉办法》第十八条之规定。
(九)对于有两项以上“量罚要素”的违法行为，依照不同要素衡量出来的处罚幅度不一致的，按“从高”原则确定处罚幅度。
(十)本基准所称“超出”“以上”包括本数，“不足”“以下”不包括本数；本基准涉及的“责令改正”期限为 7 个工作日。
(十一)本实施基准由湖南省旅游局法制部门负责解释。

2017 年 11 月 15 日

53
二、实施基准
（一）旅行社管理

适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
《旅游法》第九十五条第 1、责令改正，没收违法所得，并处一万元以上二万元以下罚款；
一款：违反本法规定，未 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
较轻 初次被查处。
所得一倍罚款；
经许可经营旅行社业务
3、并处：对有关责任人员二千元以上五千元以下罚款。
本行为主要
的，由旅游主管部门或者
有下列情形之一： 1、责令改正，没收违法所得，并处二万元以上五万元以下罚款； 从被查处的
工商行政管理部门责令改 1、初次被查处，拒不改正 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法 次数、违法
一般
的； 所得一倍以上二倍以下罚款； 所得金额、
未经许 正，没收违法所得，并处
2、再次被查处。 3、并处：对有关责任人员处五千元以上一万元以下罚款。 改正态度、
可经营旅
1 一万元以上十万元以下罚 旅游突发事
行社业 1、责令改正，没收违法所得，并处五万元以上七万元以下罚款；
下列情形之一： 件等级 4 个
务。 款；违法所得十万元以上 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
1、三次以上被查处； 方面考虑裁
的，并处违法所得一倍以 较重 所得二倍以上三倍以下罚款，发生较大旅游突发事件，处违法所 量。
2、发生一般、较大旅游突
得三倍以上四倍以下罚款；
上五倍以下罚款；对有关 发事件。
3、并处：对有关责任人员处一万元以上一万五千元以下罚款。
责任人员，处二千元以上
发生重大、特别重大旅游 1、责令改正，没收违法所得，并处七万元以上十万元以下罚款；
二万元以下罚款。
严重 突发事件。 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
所得四倍以上五倍以下罚款，发生特别重大旅游突发事件，并处

54
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
违法所得五倍罚款；
3、并处：对有关责任人员处一万五千元以上二万元以下罚款。
2 未经许 《旅游法》第九十五条： 1、责令改正，没收违法所得，并处一万元以上二万元以下罚款； 本行为主要
可经营出 违反本法规定，未经许可 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法 被查处的次
境旅游业 经营旅行社业务的，由旅 较轻 初次被查处。 所得一倍罚款； 数、违法所
务。 游主管部门或者工商行政 3、并处：对有关责任人员、直接负责的主管人员处二千元以上五千 得金额、旅
管理部门责令改正，没收 元以下罚款；旅行社责令停业整顿一个月。 游突发事件
违法所得，并处一万元以 1、责令改正，没收违法所得，并处二万元以上五万元以下罚款； 等级、改正
有下列情形之一：
上十万元以下罚款；违法 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法 态度 4 个方
1、初次被查处，拒不改正
所得十万元以上的，并处 一般 所得一倍以上二倍以下罚款； 面考虑裁
的；
违法所得一倍以上五倍以 3、并处：对有关责任人员、直接负责的主管人员处五千元以上一万 量。
2、再次被查处。
下罚款；对有关责任人 元以下罚款；旅行社责令停业整顿二个月。
员，处二千元以上二万元 1、责令改正，没收违法所得，并处五万元以上七万元以下罚款；
以下罚款。 下列情形之一： 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
旅行社违反本法规定， 1、三次以上被查处； 所得二倍以上三倍以下罚款，发生较大旅游突发事件，并处违法
未经许可经营本法第二十 较重
2、发生一般、较大旅游突 所得三倍以上四倍以下罚款；
九条第一款第二项、第三项 发事件。 3、并处：对有关责任人员、直接负责的主管人员处一万元以上一万
业务，除依照前款规定处 五千元以下罚款；旅行社责令停业整顿三个月。
罚外，并责令停业整顿； 严重 发生重大、特别重大旅游 1、责令改正，没收违法所得，并处七万元以上十万元以下罚款；
情节严重的，吊销旅行社 突发事件。 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
业务经营许可证；对直接 所得四倍以上五倍以下罚款，发生特别重大旅游突发事件，并处
负责的主管人员，处二千 违法所得五倍罚款；
元以上二万元以下罚款。 3、并处：对有关责任人员、直接负责的主管人员处一万五千元以上

55
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
二万元以下罚款；旅行社吊销旅行社业务经营许可证。
3 出租、 《旅游法》第九十五条： 1、责令改正，没收违法所得，并处一万元以上二万元以下罚款； 本行为主要
出借或以 违反本法规定，未经许可 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法 被查处的次
其他方式 经营旅行社业务的，由旅 较轻 初次被查处。 所得一倍罚款； 数、违法所
非法转让 游主管部门或者工商行政 3、并处：对有关责任人员、直接负责的主管人员处二千元以上五千 得金额、旅
旅行社业 管理部门责令改正，没收 元以下罚款；旅行社责令停业整顿一个月。 游突发事件
务经营许 违法所得，并处一万元以 1、责令改正，没收违法所得，并处二万元以上五万元以下罚款； 等级、改正
有下列情形之一：
可证。 上十万元以下罚款；违法 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法 态度 4 个方
1、初次被查处，拒不改正
所得十万元以上的，并处 一般 所得一倍以上二倍以下罚款； 面考虑裁
的；
违法所得一倍以上五倍以 3、并处：对有关责任人员、直接负责的主管人员处五千元以上一万 量。
2、再次被查处。
下罚款；对有关责任人 元以下罚款；旅行社责令停业整顿二个月。
员，处二千元以上二万元 1、责令改正，没收违法所得，并处五万元以上七万元以下罚款；
以下罚款。 下列情形之一： 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
旅行社违反本法规定， 1、三次以上被查处； 所得二倍以上三倍以下罚款，发生较大旅游突发事件，处违法所
出租、出借旅行社业务经营 较重
2、发生一般、较大旅游突 得三倍以上四倍以下罚款；
许可证，或者以其他方式 发事件。 3、并处：对有关责任人员、直接负责的主管人员处一万元以上一万
非法转让旅行社业务经营 五千元以下罚款。旅行社责令停业整顿三个月。
许可的，除依照前款规定 严重 发生重大、特别重大旅游 1、责令改正，没收违法所得，并处七万元以上十万元以下罚款；
处罚外，并责令停业整 突发事件。 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
顿；情节严重的，吊销旅 所得四倍以上五倍以下罚款，发生特别重大旅游突发事件，处违
行社业务经营许可证；对 法所得五倍罚款；
直接负责的主管人员，处 3、并处：对有关责任人员、直接负责的主管人员处一万五千元以上
二千元以上二万元以下罚 二万元以下罚款；旅行社吊销旅行社业务经营许可证。

56
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

款。
4 分社超 《旅行社条例》第四十六 本行为主要
1、责令改正，没收违法所得，并处十万元罚款；
出设立分 被查处的次
条 违反本条例的规定，有 较轻 初次被查处。 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
社的旅行 数、违法所
下列情形之一的，由旅游 所得一倍以上二倍以下罚款；
社的经营 得金额、旅
范围经营 游突发事件
行政管理部门或者工商行 有下列情形之一： 1、责令改正，没收违法所得，并处十万元以上二十万元以下罚
旅行社业 等级、改正
政管理部门责令改正，没 1、初次被查处，拒不改正 款；
务的。 一般 态度 4 个方
的； 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
收违法所得，违法所得 10 面考虑裁
2、再次被查处。 所得二倍以上三倍以下罚款；
量。
万元以上的，并处违法所 严重 有下列情形之一： 1、责令改正，没收违法所得，并处二十万元罚款。
1、三次以上被查处； 发生较大旅游突发事件的，并处二十万元以上三十万元以下罚
得 1 倍以上 5 倍以下的罚
2、发生旅游突发事件。 款；
款；违法所得不足 10 万元 发生重大旅游突发事件的，并处三十万元以上到四十万元以下
或者没有违法所得的，并 罚款；
发生特别重大旅游突发事件的，并处四十万元以上到五十万元
处 10 万元以上 50 万元以下 以下罚款；
的罚款： 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
所得三倍罚款。
（二）分社超出设立分 发生较大旅游突发事件的，并处违法所得三倍以上四倍以下罚
社的旅行社的经营范围经 款；
营旅游业务的； 发生重大旅游突发事件的，并处违法所得四倍以上五倍以下罚
款；

57
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
发生特大旅游突发事件的，并处违法所得五倍罚款；

1、责令改正，没收违法所得，并处十万元罚款；
《旅行社条例》第四十六 较轻 初次被查处。 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
条 违反本条例的规定，有 所得一倍以上二倍以下罚款；

下列情形之一的，由旅游
有下列情形之一： 1、责令改正，没收违法所得，并处十万元以上二十万元以下罚
行政管理部门或者工商行 本行为主要
1、初次被查处，拒不改正 款；
一般 被查处的次
政管理部门责令改正，没 的； 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
旅行社 数、从事招
2、再次被查处。 所得二倍以上三倍以下罚款；
服务网点 收违法所得，违法所得 10 徕、咨询以
从事招 外的活动时
万元以上的，并处违法所
徕、咨询 1、责令改正，没收违法所得，并处二十万元罚款。 间、违法所
5
以外的旅 得 1 倍以上 5 倍以下的罚 发生较大旅游突发事件的，并处二十万元以上三十万元以下罚 得金额、旅
行社业务 款； 游突发事件
款；违法所得不足 10 万元
经营活动 发生重大旅游突发事件的，并处三十万元以上到四十万元以下 等级 4 个方
的。 或者没有违法所得的，并 有下列情形之一： 罚款； 面考虑裁
1、三次以上被查处； 发生特别重大旅游突发事件的，并处四十万元以上到五十万元 量。
处 10 万元以上 50 万元以下 严重
2、发生旅游突发事件。 以下罚款；
的罚款： 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
（三）旅行社服务网点 所得三倍罚款。
从事招徕、咨询以外的旅行 发生较大旅游突发事件的，并处违法所得三倍以上四倍以下罚
社业务经营活动的。 款；
发生重大旅游突发事件的，并处违法所得四倍以上五倍以下罚

58
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
款；
发生特大旅游突发事件的，并处违法所得五倍罚款；

《旅游法》第九十五条： 1、责令改正，没收违法所得，并处一万元以上二万元以下罚款；
2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
违反本法规定，未经许可 较轻 初次被查处。
所得一倍罚款；
本行为主要
经营旅行社业务的，由旅 3、并处：对有关责任人员处二千元以上五千元以下罚款。
旅行社 被查处的次
办事处、 游主管部门或者工商行政 有下列情形之一： 1、责令改正，没收违法所得，并处二万元以上五万元以下罚款； 数、违法所
联络处、 1、初次被查处，拒不改 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法 得金额、旅
管理部门责令改正，没收 一般
6 代表处等 正； 所得一倍以上二倍以下罚款； 游突发事件
从事旅行 违法所得，并处一万元以 2、再次被查处。 3、并处：对有关责任人员处五千元以上一万元以下罚款。 等级、改正
社经营活 态度 4 个方
动。 上十万元以下罚款；违法 1、责令改正，没收违法所得，并处五万元以上七万元以下罚款； 面考虑裁
有下列情形之一：
所得十万元以上的，并处 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法 量。
1、三次以上被查处；
较重 所得二倍以上三倍以下罚款，发生较大旅游突发事件，并处违法
违法所得一倍以上五倍以 2、发生一般、较大旅游突
所得三倍以上四倍以下罚款；
发事件。
下罚款；对有关责任人 3、并处：对有关责任人员处一万元以上一万五千元以下罚款。

59
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

1、责令改正，没收违法所得，并处七万元以上十万元以下罚款；
发生重大、特别重大旅游 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
严重 突发事件。 所得四倍以上五倍以下罚款，发生特别重大旅游突发事件，并处
员，处二千元以上二万元
违法所得五倍罚款；
以下罚款。 3、并处：对有关责任人员处一万五千元以上二万元以下罚款。

《旅行社条例》第五十
本行为主要
条：违反本条例的规定，
被查处的次
分社、
7 旅行社有下列情形之一 一般 初次被查处。 责令改正。 数、改正态
服务网点
度 2 个方面
未在规定 的，由旅游行政管理部门
考虑裁量。
责令改正；拒不改正的，

60
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

处 1 万元以下的罚款：

（二）设立分社未在规定
期限内备
期限内向分社所在地旅游 严重 拒不改正。 处一万元罚款。
案的
行政管理部门备案的。

旅行社 《旅行社条例实施细则》 本行为主

擅自引进 第五十七条：违反本实施 要从被查处
初次被查处，超过法定期
8 外商投 较轻 责令改正，处二千元罚款。 的次数、超
细则第十二条第三款、第二 限不足 10 个工作日。
资、设立 过备案时
服务网点 十三条、第二十六条的规 间、改正态

61
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

定，擅自引进外商投资、设

立服务网点未在规定期限 初次被查处,超过法定
一般 责令改正，处二千元以上一万元以下罚款。
内备案，或者旅行社及其 期限 10 个工作日以上。

分社、服务网点未悬挂旅行 度、旅游突
未在规定
社业务经营许可证、备案登 发事件等级
期限内备
4 个方面考
案。 记证明的，由县级以上旅 虑裁量。
游行政管理部门责令改

正，可以处一万元以下的 严重 拒不改正。 责令改正，处一万元罚款。

罚款。

62
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

《旅行社条例》第五十
一般 初次被查处。 责令改正。
条：违反本条例的规定，
变更登
旅行社有下列情形之一
记事项或
者终止经 的，由旅游行政管理部门
营，未在
责令改正；拒不改正的，
规定期限
本行为主要
内备案， 处 1 万元以下的罚款：
被查处的次
或者换 （一）变更名称、经营场
9 数、改正态
领、交回
所、法定代表人等登记事项 度 2 个方面
旅行社业
考虑裁量。
务经营许 或者终止经营，未在规定
可证、备 严重 拒不改正。 处一万元罚款。
案登记证 期限内向原许可的旅游行
明的。 政管理部门备案，换领或

者交回旅行社严业务经营

许可证的；

63
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

较轻 初次被查处。 责令改正，处二千元罚款。
《旅行社条例实施细则》

第五十七条：违反本实施
有下列情形之一：
细则第十二条第三款、第二

十三条、第二十六条的规 1、初次被查处，拒不改
旅行社 一般 责令改正，处二千元以上五千元以下罚款。 本行为主
及其分 定，擅自引进外商投资、设
正； 要从被查处
社、服务
立服务网点未在规定期限 的次数、改
网点未悬 2、再次被查处。
内备案，或者旅行社及其 正态度、旅
10 挂旅行社
游突发事件
业务经营 分社、服务网点未悬挂旅行 有下列情形之一： 等级 3 个方
许可证、
社业务经营许可证、备案登 面考虑裁
备案登记
1、三次以上被查处； 量。
证明。 记证明的，由县级以上旅

游行政管理部门责令改 较重 2、拒绝监督检查，干扰 责令改正，处五千以上一万元以下罚款。

正，可以处 1 万元以下的 阻碍执法人员进入其经

罚款。
营场所，暴力抗法的。

64
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

有下列情形之一：
1、初次被查处，未上交经
营和财务信息等统计资料
《旅行社条例》第五十条 一般 的； 责令改正。
第三款：违反本条例的规 2、初次被查处，上交虚假
或不齐全的经营和财务信
不按照 定，旅行社有下列情形之 息等统计资料的。
国家有关
一的，由旅游行政管理部
规定向旅 本行为主要
游行政管 门责令改正；拒不改正 被查处的次
11 理部门报 数、改正态
的，处 1 万元以下的罚
送经营和 度 2 个方面
财务信息 款：（三）不按照国家有 考虑裁量。
等统计资
关规定向旅游行政管理部
料的。
门报送经营和财务信息等 严重 拒不改正。 处一万元罚款。

统计资料的。

65
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
《旅游法》第一百条：旅
1、责令改正，处三万元以上十万元以下罚款；
初次被查处，涉及的旅游
行社违反本法规定，有下 较轻 2、并处：停业整顿一个月，对直接负责的主管人员和其他直接责
者 10 人以下。
任人员，处二千元以上五千元以下罚款，并暂扣导游证一个月。
列行为之一的，由旅游主

管部门责令改正，处三万 有下列情形之一：
1、涉及的旅游者 10 人以
元以上三十万元以下罚 1、责令改正，处十万元以上十五万元以下罚款； 本行为主要
上 30 人以下；
一般 2、并处：停业整顿二个月，对直接负责的主管人员和其他直接责 从违法次数
款，并责令停业整顿；发 2、初次被查处，拒不改
旅行社 任人员，处五千元以上一万元以下罚款，并暂扣导游证二个月。 及涉及人
正；
未征得旅 生旅游者滞留等严重后果 数、查处次
3、再次被查处。
游者书面 数、改正态
的，吊销旅行社业务经营
同意，委 度、是否发
12 有下列情形之一： 1、责令改正，处十五万元以上二十万元以下罚款；
托其他旅 许可证；对直接负责的主 生旅游突发
1、三次以上被查处； 2、并处：停业整顿三个月，对直接负责的主管人员和其他直接责
行社履行 较重 事件等严重
管人员和其他直接责任人 2、涉及的旅游者 30 人以 任人员，处一万元以上一万五千元以下罚款，并暂扣导游证三个
包价旅游 后果 4 个方
上。 月。
合同。 员，处二千元以上二万元 面考虑裁
量。
以下罚款，并暂扣或者吊
有下列情形之一：
销导游证： (三)未征得旅 1、责令改正，处二十万元以上三十万元以下罚款；
1、发生旅游突发事件；
游者书面同意，委托其他 2、并处：停业并吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管
严重 2、发生旅游者滞留等严重
人员和其他直接责任人员，处一万五千元以上二万元以下罚款，
旅行社履行包价旅游合同 后果。
并吊销导游证。
的。

66
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

初次被查处，涉及的旅游
较轻 责令改正，并处二万元罚款。
者 10 人以下。

有下列情形之一：
《旅行社条例》第五十五 1、再次被查处；
2、初次被查处，拒不改
条：违反本条例的规定， 一般 责令改正，并处二万元以上四万元以下罚款。
正。 本行为主要
旅行社有下列情形之一 3、涉及的旅游者在 10 以 从违法次数
将旅游 上 20 人以下。 及涉及人
的，由旅游行政管理部门
业务委托 数、查处次
责令改正，处 2 万元以上
给不具有 数、改正态
13
相应资质 10 万元以下的罚款；情节 度、是否发
的旅行 1、责令改正，并处四万元罚款。 生旅游突发
严重的，责令停业整顿 1
社。 发生一般旅游突发事件，处四万元以上六万元以下罚款； 事件等严重
有下列情形之一：
个月至 3 个月：（四）将 发生较大旅游突发事件的，处六万元以上八万元以下罚款； 后果 4 个方
1、三次以上被查处；
发生重大旅游突发事件的，处八万元以上十万元以下罚款； 面考虑裁量
旅游业务委托给不具有相 严重 2、涉及的旅游者在 20 人
发生特别重大旅游突发事件的，处十万元罚款。
以上；
应资质的旅行社； 2、并处：责令停业整顿一个月。
3、发生旅游突发事件。
发生较大旅游突发事件的，责令停业整顿二个月；
发生重大和特别重大旅游突发事件的，责令停业整顿三个月。

67
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

初次被查处，涉及的旅游
较轻 责令改正，并处二万元罚款。
者 10 人以下。

《旅行社条例》第五十五 有下列情形之一：
条：违反本条例的规定， 1、涉及旅游者 10 人以上
30 人以下； 责令改正，并处二万元以上四万元以下罚款。
旅行社有下列情形之一 一般
2、初次被查处，拒不改 本行为主要
旅行社
正； 从违法次数
未与接受 的，由旅游行政管理部门
3、再次被查处。 及涉及人
委托的旅
责令改正，处 2 万元以上 数、查处次
行社就接
10 万元以下的罚款；情节 数、改正态
14 待旅游者
度、是否发
的事宜签 严重的，责令停业整顿 1 1、责令改正，并处四万元罚款。 生旅游突发
订委托合 发生一般旅游突发事件，处四万元以上六万元以下罚款；
个月至 3 个月：（五）未 有下列情形之一： 事件等严重
同。 发生较大旅游突发事件的，处六万元以上八万元以下罚款；
1 、 涉 及 旅 游 者 30 人 以 后果 4 个方
与接受委托的旅行社就接 发生重大旅游突发事件的，处八万元以上十万元以下罚款； 面考虑裁量
严重 上；
发生特别重大旅游突发事件的，处十万元罚款；
待旅游者的事宜签订委托 2、三次以上被查处；
2、并处：责令停业整顿一个月。
3、发生旅游突发事件。
合同。 发生较大旅游突发事件的，责令停业整顿二个月；
发生重大和特别重大旅游突发事件的，责令停业整顿三个月。

68
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

初次被查处，涉及的旅游
较轻 责令改正，停业整顿一个月。
者 10 人以下。

《旅行社条例》第六十二 有下列情形之一：
1、涉及的旅游者 10 人以
条：违反本条例的规定，
上 30 人以下； 本行为主要
有下列情形之一的，由旅 一般 责令改正，停业整顿二个月。
2、再次被处； 从违法次数
旅行社
游行政管理部门责令改 3、初次被查处后，拒不改 及涉及人
不向接受
正。 数、查处次
委托的旅 正，停业整顿 1 个月至 3 个
有下列情形之一： 数、改正态
15 行社支付
月；情节严重的，吊销旅 1、涉及的旅游者 30 人以 度、是否发
接待和服
上； 生旅游突发
务费用。 行社业务经营许可证： 较重 责令改正，停业整顿三个月。
2、三次以上被查处； 事件等严重
（一）旅行社不向接受委 后果 4 个方
3、发生一般、较大旅游突
发事件。 面考虑裁量
托的旅行社支付接待和服

务费用的；

发生重大、特别重大旅游
严重 吊销旅行社业务经营许可证。
突发事件。

69
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

较轻 初次被查处。 责令改正，停业整顿一个月。

有下列情形之一：
《旅行社条例》第六十二
1、再次被处；
一般 责令改正，停业整顿二个月。
条：违反本条例的规定， 2、初次被查处后，拒不改
正。
有下列情形之一的，由旅
旅行社
游行政管理部门责令改 本行为主要
向接受委
从被查处的
托的旅行 正，停业整顿 1 个月至 3 个 有下列情形之一：
次数、改正
16 社支付的 1、三次以上被查处；
月；情节严重的，吊销旅 较重 责令改正，停业整顿三个月。 态度、旅游
费用低于 2、发生一般、较大旅游突
突发事件 3
接待和服 行社业务经营许可证： 发事件。
方面考虑。
务成本。
（二）旅行社向接受委托

的旅行社支付的费用低于

接待和服务成本的；
发生重大、特别重大旅游
严重 吊销旅行社业务经营许可证。
突发事件。

70
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
《旅行社条例》第六十二
较轻 初次被查处。 责令改正，停业整顿一个月。
条：违反本条例的规定，

接受委 有下列情形之一的，由旅
托的旅行
游行政管理部门责令改 有下列情形之一：
社接待不 本行为主要
1、再次被处；
支付或者 正，停业整顿 1 个月至 3 个 一般 责令改正，停业整顿二个月。 从被查处的
2、初次被查处后，拒不改
不足额支 次数、改正
17 月；情节严重的，吊销旅 正。
付接待和 态度、旅游
服务费用 行社业务经营许可证： 突发事件 3
的旅游团 有下列情形之一： 方面考虑。
（三）接受委托的旅行社
队。 1.三次以上被查处；
接待不支付或者不足额支
较重 2.发生一般、较大旅游突 责令改正，停业整顿三个月。
付接待和服务费用的旅游 发事件。

团队的。

71
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

发生重大、特别重大旅游
严重 吊销旅行社业务经营许可证。
突发事件。

18 旅行社 《旅游法》第九十七条： 1、责令改正，没收违法所得，并处五千元以上二万元以下罚款； 本行为主要

向不合格 较轻 初次被查处。 2、违法所得五万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍罚款； 从被查处的
旅行社违反本法规定，有
的供应商 3、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二千元以上五千元以下罚款。 次数、违法
订购产品 下列行为之一的，由旅游 有下列情形之一： 1、责令改正，没收违法所得，并处二万元以上三万元以下罚款； 所得、旅游
和服务。 1、初次被查处，拒不改 2、违法所得五万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上二倍以 突发事件等
主管部门或者有关部门责 一般
正； 下罚款； 级、改正态
令改正，没收违法所得， 2、再次被查处。 3、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上一万元以下罚款。 度 4 个方面
并处五千元以上五万元以 1、责令改正，没收违法所得，并处三万元以上四万元以下罚款； 考虑裁量。
有下列情形之一：
2、违法所得五万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得二倍以上三倍以
下罚款；违法所得五万元 1、三次以上被查处。
较重 下罚款；
2、造成旅游者轻伤或财产
以上的，并处违法所得一 3、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上一万五千元以下罚
损失。
款。
倍以上五倍以下罚款；情
严重 有下列情形之一： 1、责令改正，没收违法所得，并处四万元以上五万元以下罚款；
节严重的，责令停业整顿 1、拒绝监督检查，阻碍案 2、违法所得五万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得三倍罚款。

件查处，抢夺与违法行为 发生较大旅游突发事件的，处违法所得三倍以上四倍以下罚款；

72
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

发生重大旅游突发事件的，处违法所得四倍以上五倍以下罚款；
发生特别重大旅游突发事件的，处违法所得五倍罚款；
3、并处：停业整顿一个月。
有关的财物、资料、暴力
发生较大旅游突发事件的，停业整顿二个月；
抗法的；
或者吊销旅行社业务经营 发生重大旅游突发事件的，停业整顿三个月；
2、发生旅游突发事件。
发生特别重大旅游突发事件的，吊销旅行社业务许可证。
许可证；对直接负责的主
4、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万五千元以上二万元以下罚

管人员和其他直接责任人 款。

员，处二千元以上二万元
旅行社 《旅游法》第九十七条： 1、责令改正，没收违法所得，并处五千元以上二万元以下罚款； 本行为主要
未按照规 旅行社违反本法规定，有 初次被查处，买了责任 2、违法所得五万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法 从被查处的
19 定投保旅 一般 险，但责任险限额低于法 所得一倍以上二倍以下罚款； 次数、违法
行社责任 下列行为之一的，由旅游 定标准。 3、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二千元以 所得、发生
保险。 主管部门或者有关部门责 上一万以下罚款。 旅游突发事

73
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
令改正，没收违法所得，

并处五千元以上五万元以 1、责令改正，没收违法所得，并处二万元以上四万元以下罚款；
1、初次被查处，未卖或未
下罚款；违法所得五万元 2、违法所得五万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
及时续责任险的；
严重 所得二倍以上四倍以下罚款；
以上的，并处违法所得一 2、拒不改正；
3、并处：责令停业整顿一个月以上三个月以下；对直接负责的主
3、二次以上被查处。
倍以上五倍以下罚款；情 管人员和其他直接责任人员处一万以上二万元以下罚款。
件等级、改
节严重的，责令停业整顿
正态度 4 个
或者吊销旅行社业务经营 方面考虑裁
量。
许可证；对直接负责的主
1、停业整顿期间拒不投 1、责令改正，没收违法所得，并处四万元以上五万元以下罚款；
管人员和其他直接责任人
保； 2、违法所得五万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法
特别
员，处二千元以上二万元 2、发生旅游突发事件或旅 所得四倍以上五倍以下罚款；
严重
游安全事故，因未投保导 3、并处：旅行社业务经营许可；对直接负责的主管人员和其他直
以下罚款： (三)未按照规
致旅游者权利无保障的。 接责任人员处二万元罚款。
定投保旅行社责任保险的。

旅行社 《旅游法》第九十七条：
1、责令改正，没收违法所得，并处五千元以上二万元以下罚款； 本本行为主
20 进行虚假 较轻 初次被查处。 2、违法所得五万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍罚款； 要被查处的
宣传,误导 旅行社违反本法规定，有 3、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二千元以上五千元以下罚款。 次数、违法

74
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
下列行为之一的，由旅游 有下列情形之一： 1、责令改正，没收违法所得，并处二万元以上三万元以下罚款；

1、初次被查处，拒不改 2、违法所得五万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上二倍以
主管部门或者有关部门责 一般
正； 下罚款；
令改正，没收违法所得， 2、再次被查处。 3、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上一万元以下罚款。

1、责令改正，没收违法所得，并处三万元以上四万元以下罚款；
并处五千元以上五万元以 有下列情形之一：
2、违法所得五万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得二倍以上三倍以
下罚款；违法所得五万元 1、三次以上被查处；
较重 下罚款；
2、造成旅游者轻伤或财产 所得金额、
以上的，并处违法所得一 损失。
3、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上一万五千元以下罚
旅游突发事
款。
倍以上五倍以下罚款；情 件等级、改
1、责令改正，没收违法所得，并处四万元以上五万元以下罚款。
旅游者。 正态度 4 个
节严重的，责令停业整顿 2、违法所得五万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得三倍罚款；
方面考虑裁
发生较大旅游突发事件的，处三倍以上四倍以下罚款；
或者吊销旅行社业务经营 有下列情形之一： 量。
发生重大旅游突发事件的，处违法所得四倍以上五倍以下罚款；
1、拒绝监督检查，阻碍案
许可证；对直接负责的主 发生特别重大旅游突发事件的，处违法所得五倍罚款；
件查处，抢夺与违法行为
管人员和其他直接责任人 严重 3、并处：停业整顿一个月。
有关的财物、资料、暴力
发生较大旅游突发事件的，停业整顿二个月；
员，处二千元以上二万元 抗法的；
发生重大旅游突发事件的，停业整顿三个月；
2、发生旅游突发事件。
发生特别重大旅游突发事件的，吊销旅行社业务许可证；
以下罚款：(一)进行虚假宣
4、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万五千元以上二万元以下罚
传，误导旅游者的。 款。

75
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

《旅行社条例》第五十五

条：违反本条例的规定， 本行为主要
初次被查处，涉及的旅游 从涉及的旅
旅行社有下列情形之一 较轻 责令改正，并处二万元罚款。
者人数在 10 人以下。 游者人数、
未与旅 的，由旅游行政管理部门 旅游突发事
游者签订 责令改正，处 2 万元以上 件等级、查
21
旅游合 处次数、改
同。 10 万元以下的罚款；情节 有下列情形之一： 正态度 4 个
1、涉及的旅游者人数在 方面考虑裁
严重的，责令停业整顿 1
10 人以上； 量。
一般 责令改正，并处二万元以上四万元以下罚款。
个月至 3 个月：（一）未 2、初次被查处，拒不改
正；
与旅游者签订旅游合同。
3、再次被查处。

76
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

1、责令改正，并处四万元罚款。
有下列情形之一： 发生一般旅游突发事件的，处四万元以上六万元以下罚款；
1、三次以上被查处； 发生较大旅游突发事件的，处六万元以上八万元以下罚款；
2、发生旅游突发事件。 发生重大旅游突发事件的，处八万元以上十万元以下罚款；
严重
３、干扰、阻挠案件查 发生特别重大旅游突发事件的，处十万元罚款；
处，故意隐瞒事实、藏匿 2、并处：责令停业整顿一个月。
证据、暴力抗法。 发生较大旅游突发事件的，责令停业整顿二个月；
发生重大和特别重大旅游突发事件的，责令停业整顿三个月。

22 初次被查处，涉及的旅游 本行为主要
与旅游 《旅行社条例》第五十五
者 10 人以下，并且未载 从旅游突发
者签订的 较轻 明事项不属于《旅行社条 责令改正，并处二万元罚款。 事件等级、
旅游合同 条：违反本条例的规定，
例》第二十八条第一款、 查处次数、
未载明法 第四款到第九款内容。 涉及旅游者
律规定的 旅行社有下列情形之一
一般 有下列情形之一： 责令改正，并处二万元以上四万元以下罚款。 人数、未载
信息的。 明事项４个
1、涉及的旅游者 10 以上
的，由旅游行政管理部门
30 人以下； 方面考虑裁
2、再次被查处； 量。
责令改正，处 2 万元以上
3、初次被查处，未载明
《旅行社条例》第二十八
10 万元以下的罚款；情节
条第一款、第四款到第九
款内容。

77
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
严重 有下列情形之一： 1、责令改正，并处四万元罚款。
严重的，责令停业整顿 1
1、涉及旅游者 30 以上； 发生一般旅游突发事件，处四万元以上六万元以下罚款；
2、三次以上被查处； 发生较大旅游突发事件的，处六万元以上八万元以下罚款；
个月至 3 个月：（二）与
3、发生旅游突发事件； 发生重大旅游突发事件的，处八万元以上十万元以下罚款；
4、干扰、阻挠案件查处， 发生特别重大旅游突发事件的，处十万元罚款。
旅游者签订的旅游合同未
故意隐瞒事实、藏匿证 2、并处：责令停业整顿一个月。
据、暴力抗法。 发生较大旅游突发事件的，责令停业整顿二个月；
载明本条例第二十八条规
发生重大和特别重大旅游突发事件的，责令停业整顿三个月。

定的事项；
（第二十八条 旅行社为旅游者提供服务，应当与旅

游者签订旅游合同并载明下列事项：

(一)旅行社的名称及其经营范围、地址、联系电话和

旅行社业务经营许可证编号；

(二)旅行社经办人的姓名、联系电话；

(三)签约地点和日期；

(四)旅游行程的出发地、途经地和目的地；

(五)旅游行程中交通、住宿、餐饮服务安排及其标

准；

(六)旅行社统一安排的游览项目的具体内容及时

间；

(七)旅游者自由活动的时间和次数；

(八)旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式；

78
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

(九)旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的

《旅游法》第九十六条： 1、责令改正，没收违法所得，并处五千元以上一万元以下罚款；
初次被查处，团队人数在
旅行社违反本法规定，有 较轻 2、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二千元以
10 人以下。
上一万以下罚款。
下列行为之一的，由旅游
有下列情形之一：
主管部门责令改正，没收 1、初次被查处，团队人数 1、责令改正，没收违法所得，并处一万元以上二万元以下罚款；
违法所得，并处五千元以 一般 在 10 以上 30 人以下； 2、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以
旅行社
2、初次查处，拒不改正； 上一万五千元以下罚款。 本行为主要
未按照规 上五万元以下罚款；情节
3、再次被查处。 从违法次
定为出境
严重的，责令停业整顿或 数、旅游突
或者入境 1、责令改正，没收违法所得，并处二万元罚款。
发事件等
23 团队旅游 者吊销旅行社业务经营许 发生一般旅游突发事件，处二万元以上三万元以下罚款；
级、改正态
安排领队 发生较大旅游突发事件，处三万元以上四万元以下罚款；
可证；对直接负责的主管 度、团队人
或者导游 发生重大旅游突发事件，处四万元以上五万元以下罚款；
有下列情形之一： 数 4 个方面
全程陪 人员和其他直接责任人 发生特别重大旅游突发事件，处五万元罚款。
1、初次被查处，团队人数 考虑裁量。
同。 2、并处：责令停业整顿一个月。
员，处二千元以上二万元 严重 在 30 以上；
发生较大旅游突发事件的，处停业整顿二个月；
以下罚款：(一)未按照规定 2、三次以上被查处；
发生重大旅游突发事件的，处停业整顿三个月；
3、发生旅游突发事件。
为出境或者入境团队旅游 发生特别重大旅游安全突发事件，吊销旅行社业务经营许可
证；
安排领队或者导游全程陪 3、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万五千
同的。 元以上二万元以下罚款。

79
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
24 旅行社 本行为主要
1、责令改正，没收违法所得，并处五千元以上一万元以下罚款；
安排未取 《旅游法》第九十六条： 从违法次
较轻 初次被查处。 2、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二千元以
得导游证 旅行社违反本法规定，有 数、发生旅
上一万以下罚款。
的人员提 游突发事件
下列行为之一的，由旅游
供导游或 等级、改正
者领队服 主管部门责令改正，没收 态度 3 个方
有下列情形之一：
务的。 1、责令改正，没收违法所得，并处一万元以上二万元以下罚款； 面考虑裁
违法所得，并处五千元以 1、初次被查处，拒不改
一般 2、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以 量。
正；
上五万元以下罚款；情节 上一万五千元以下罚款。
2、再次被查处。
严重的，责令停业整顿或

者吊销旅行社业务经营许
严重 有下列情形之一： 1、责令改正，没收违法所得，并处二万元罚款。
可证；对直接负责的主管 1、三次以上被查处； 发生一般旅游突发事件，处二万元以上三万元以下罚款；
2、发生旅游突发事件。 发生较大旅游突发事件，处三万元以上四万元以下罚款；
人员和其他直接责任人
发生重大旅游突发事件，处四万元以上五万元以下罚款；
员，处二千元以上二万元 发生特别重大旅游突发事件，处五万元罚款。
2、并处：责令停业整顿一个月。
以下罚款： (二)安排未取
发生较大旅游突发事件的，处停业整顿二个月；
得导游证的人员提供导游 发生重大旅游突发事件的，处停业整顿三个月；
发生特别重大旅游安全突发事件，吊销旅行社业务经营许可
或者领队服务的。
证；
3、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万五千
元以上二万元以下罚款。

80
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

《旅游法》第九十六条： 1、责令改正，没收违法所得，并处五千元罚款；
初次被查处，垫付或收取
旅行社违反本法规定，有 较轻 2、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二千元以
金额五千元以下。
上一万以下罚款。
下列行为之一的，由旅游

主管部门责令改正，没收 有下列情形之一：
1、垫付或收取的金额五千
违法所得，并处五千元以 1、责令改正，没收违法所得，并处五千元以上二万元以下罚款； 本行为主要
元以上二万元以下；
一般 2、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万以上 从违法次
上五万元以下罚款；情节 2、再次被查处；
旅行社 一万五千元以下罚款。 数、垫付或
3、初次被查处，拒不改
要求导游 严重的，责令停业整顿或 收取的金
正。
25 垫付或者 额、旅游突
者吊销旅行社业务经营许
向导游收 1、责令改正，没收违法所得，并处二万元罚款。 发事件等
取费用。 可证；对直接负责的主管 有下列情形之一： 发生一般旅游突发事件，处二万元以上三万元以下罚款； 级、改正态
1、垫付或收取的金额二万 发生较大旅游突发事件，处三万元以上四万元以下罚款； 度 4 个方面
人员和其他直接责任人
元以上； 发生重大旅游突发事件，处四万元以上五万元以下罚款； 考虑裁量。
员，处二千元以上二万元 严重 2、三次以上被查处； 2、并处：责令停业整顿一个月。
3、发生旅游突发事件； 发生较大旅游突发事件的，处停业整顿二个月；
以下罚款： (四)要求导游
4、干扰、阻挠案件查处， 发生重大旅游突发事件的，处停业整顿三个月；
垫付或者向导游收取费用 故意隐瞒事实、藏匿证 发生特别重大旅游安全突发事件，吊销旅行社业务经营许可证。
据、暴力抗法。 3、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万五千
的。
元以上二万元以下罚款。

81
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

较轻 初次被查处。 责令改正，并处二万元罚款。

《旅行社条例》第六十

条：违反本条例的规定，
有下列情形之一：
旅行社 旅行社要求导游人员和领 1、初次被查处，拒不改
要求导游 责令改正，并处二万元以上四万元以下罚款。
队人员接待不支付接待和 一般 正； 本行为主要
人员和领
2、再次被查处。 从违法次
队人员接 服务费用、支付的费用低于
数、违法所
待不支付
接待和服务成本的旅游团 得、旅游突
接待和服
26 发事件等
务费用、 队，或者要求导游人员和
级、改正态
支付的费
领队人员承担接待旅游团 度 3 个方面
用低于接
有下列情形之一： 1、责令改正，并处四万元以下罚款。 考虑裁量。
待和服务 队的相关费用的，由旅游
成本的旅 1、三次以上被查处； 发生一般旅游突发事件的，处四万元以上六万元以下罚款；
行政管理部门责令改正， 2、发生旅游突发事件。 发生较大旅游突发事件的，处六万元以上八万元以下罚款；
游团队。 较重
处 2 万元以上 10 万元以下 3、干扰、阻挠案件查处， 发生重大旅游突发事件的，处八万元以上十万元以下罚款；
故意隐瞒事实、藏匿证 特别重大旅游突发事件的，处十万元罚款。
的罚款。 据、暴力抗法。

82
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
27 旅行社 《旅游法》第九十八条规 1、责令改正，没收违法所得，并处三万元以上十万元以下罚款； 本行为主要
以不合理 2、违法所得三十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍 从违法次
定：旅行社违反本法第三 初次被查处，涉及被诱骗
低价组织 较轻 罚款； 数、被诱骗
的旅游者在 10 人以下。
旅游活 十五条规定的，由旅游主 3、并处：责令停业整顿一个月。对直接负责的主管人员和其他直接责任人 的旅游者人
动，诱骗 员，没收违法所得，处二千元以上五千元以下罚款，并暂扣导游证一个月。 数、违法所
管部门责令改正，没收违
旅游者， 有下列情形之一： 得、发生旅
法所得，责令停业整顿， 1、责令改正，没收违法所得，并处十万元以上十五万元以下罚款；
并通过安 1、初次被查处，拒不改 游突发事件
2、违法所得三十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍
排购物或 并处三万元以上三十万元 正； 等级 、改正
一般 以上二倍以下罚款；
者另行付 2、再次被查处； 态度 5 个方
费项目获 以下罚款；违法所得三十 3、并处：责令停业整顿二个月。对直接负责的主管人员和其他直接责任人
面考虑裁
3、涉及被诱骗的旅游者在
员，没收违法所得，处五千元以上一万元以下罚款，并暂扣导游证二个月。
取回扣等 万元以上的，并处违法所 10 人以上 30 人以下。 量。
不正当利 1、责令改正，没收违法所得，并处十五万元以上二十万元以下罚款；
益。 得一倍以上五倍以下罚
有下列情形之一： 2、违法所得三十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得二倍
款；情节严重的，吊销旅 1、三次以上被查处； 以上三倍以下罚款；
较重
2、涉及被诱骗的旅游者在 3、并处：责令停业整顿三个月。对直接负责的主管人员和其他直接责任人
行社业务经营许可证；对
30 人以上。 员，没收违法所得，处一万元以上一万五千元以下罚款，并暂扣导游证三
直接负责的主管人员和其 月。

他直接责任人员，没收违 严重 发生旅游突发事件。 1、责令改正，没收违法所得，并处二十万元以上三十万元以下罚款；

2、违法所得三十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得三倍
法所得，处二千元以上二 罚款。

万元以下罚款，并暂扣或 发生较大旅游突发事件的，并处三倍以上四倍以下罚款；
发生重大旅游突发事件的，并处四倍以上五倍以下罚款；
者吊销导游证。 发生特别重大旅游突发事件的，并处五倍罚款。

83
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
3、并处：吊销旅行社业务经营许可证。对直接负责的主管人员和其他直接责
任人员，没收违法所得，处一万五千元以上二万元以下罚款，并吊销导游
证。
28 旅行社 《旅游法》第九十八条规 本行为主要
1、责令改正，没收违法所得，并处三万元以上十万元以下罚款；
未与旅游 从未载明、
定：旅行社违反本法第三 初次被查处，涉及的旅游 2、违法所得三十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍罚款；
者协商一 较轻 未确认购物
者在 10 人以下。 3、并处：责令停业整顿一个月。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违
致或者未 十五条规定的，由旅游主 场所或另行
法所得，处二千元以上五千元以下罚款，并暂扣导游证一个月。
经旅游者 付费旅游项
管部门责令改正，没收违
要求，指 有下列情形之一： 目的合同
1、责令改正，没收违法所得，并处十万元以上十五万元以下罚款；
定具体购 法所得，责令停业整顿， 1、涉及的旅游者 10 人以 人、违法次
2、违法所得三十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上二倍
物场所或 上 30 人以下； 数、违法所
并处三万元以上三十万元 一般 以下罚款；
者安排另 2、初次被查处，拒不改
3、并处：责令停业整顿二个月。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违
得、发生旅
行付费项 以下罚款；违法所得三十 正； 游突发事件
法所得，处五千元以上一万元以下罚款，并暂扣导游证二个月。
目。 万元以上的，并处违法所 3、再次被查处。 等级、改正
1、责令改正，没收违法所得，并处十五万元以上二十万元以下罚款； 态度 5 个方
得一倍以上五倍以下罚 有下列情形之一：
2、违法所得三十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得二倍以上三倍 面考虑裁
1、涉及的旅游项目的旅游
款；情节严重的，吊销旅 较重 以下罚款； 量。
者在 30 人以上；
3、并处：责令停业整顿三个月。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违
行社业务经营许可证；对 2、三次以上被查处；
法所得，处一万元以上一万五千元以下罚款，并暂扣导游证三月。
直接负责的主管人员和其 严重 发生旅游突发事件。 1、责令改正，没收违法所得，并处二十万元以上三十万元以下罚款；

他直接责任人员，没收违 2、违法所得三十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得三倍罚款。
发生较大旅游突发事件的，并处三倍以上四倍以下罚款；
法所得，处二千元以上二 发生重大旅游突发事件的，并处四倍以上五倍以下罚款；

84
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
发生特别重大旅游突发事件的，并处五倍罚款。
3、并处：吊销旅行社业务经营许可证。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，
万元以下罚款，并暂扣或
没收违法所得，处一万五千元以上二万元以下罚款，并吊销导游证。

29 旅行社 者吊销导游证。
《旅游法》第九十八条规 1、责令改正，没收违法所得，并处三万元以上十万元以下罚款； 本行为主要
因安排部 初次被查处，被影响的旅 2、违法所得三十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍罚款； 从违法次
定：旅行社违反本法第三 较轻
分旅游者 游者 10 人以下。 3、并处：责令停业整顿一个月。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违 数、影响旅
购物或参 十五条规定的，由旅游主 法所得，处二千元以上五千元以下罚款，并暂扣导游证一个月。 游者的人
加自费项 有下列情形之一： 数、发生旅
管部门责令改正，没收违 1、责令改正，没收违法所得，并处十万元以上十五万元以下罚款；
目活动， 1、被影响的旅游者 10 人到 游突发事件
发生影响 法所得，责令停业整顿， 30 人；
2、违法所得三十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上二倍
等级、违法
一般 以下罚款；
其他旅游 并处三万元以上三十万元 2、初次被查处，拒不改 所得、改正
3、并处：责令停业整顿二个月。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违
者行程安 正； 态度 5 个方
以下罚款；违法所得三十 法所得，处五千元以上一万元以下罚款，并暂扣导游证二个月。
排后果。 3、再次被查处。 面考虑裁
万元以上的，并处违法所 有下列情形之一： 量。
1、责令改正，没收违法所得，并处十五万元以上二十万元以下罚款；
1、被影响的旅游者 30 人以
得一倍以上五倍以下罚 2、违法所得三十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得二倍以上三倍
上；
较重 以下罚款；
款；情节严重的，吊销旅 2、三次以上被查处；
3、并处：责令停业整顿三个月。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违
3、发生一般、较大旅游突发
行社业务经营许可证；对 法所得，处一万元以上一万五千元以下罚款，并暂扣导游证三月。
事件。
直接负责的主管人员和其 严重 发生重大、特别重大旅游突 1、责令改正，没收违法所得，并处二十万元以上三十万元以下罚款；

他直接责任人员，没收违 发事件。 2、违法所得三十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得三倍罚款。

发生较大旅游突发事件的，并处三倍以上四倍以下罚款；
法所得，处二千元以上二 发生重大旅游突发事件的，并处四倍以上五倍以下罚款；

85
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
发生特别重大旅游突发事件的，并处五倍罚款。
3、并处：吊销旅行社业务经营许可证。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，
万元以下罚款，并暂扣或
没收违法所得，处一万五千元以上二万元以下罚款，并吊销导游证。

者吊销导游证。
《旅行社条例实施细则》 较轻 初次被查处。 责令改正，处一千元罚款。
第六十一条：违反本实施

细则第三十九条的规定，
旅行社 有下列情形之一：
主要从被
对同一旅 要求旅游者必须参加旅行 1.初次被查处，拒不改
一般 责令改正，处一千元以上三千元以下的罚款。 查处的次
游团队的 正；
社安排的购物活动、需要旅 数、旅游突
旅游者提 2.再次被查处。
发事件等
30 出与其他 游者另行付费的旅游项
级、改正态
旅游者不
目，或者对同一旅游团队 度 3 个方面
同合同事
考虑裁量。
项。 的旅游者提出与其他旅游 有下列情形之一：
者不同合同事项的，由县 1.三次以上被查处； 责令改正，处三千元以上七千万元以下的罚款，发生较大旅游突
较重
2.发生一般、较大旅游突 发事件，处七千元罚款。
级以上旅游行政管理部门 发事件。
责令改正，处 1 万元以下

86
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

发生重大、特别重大旅游 责令改正，处七千元以上一万元以下的罚款，发生特别重大旅游
严重
的罚款。 突发事件。 突发事件，处一万元罚款。

《旅游法》第一百条：旅 1、责令改正，处三万元以上十万元以下罚款；
初次被查处，涉及的旅游
行社违反本法规定，有下 较轻 2、并处：停业整顿一个月，对直接负责的主管人员和其他直接责
者 10 人以下。
任人员，处二千元以上五千元以下罚款，并暂扣导游证一个月。
列行为之一的，由旅游主
本行为主要
旅行社 有下列情形之一：
管部门责令改正，处三万 从违法次
在旅游行 1、涉及的旅游者 10 以上
1、责令改正，处十万元以上十五万元以下罚款； 数、改正态
程中擅自 元以上三十万元以下罚 30 人以下；
一般 2、并处：停业整顿二个月，对直接负责的主管人员和其他直接责 度、是否发
变更旅游 2、初次被查处，拒不改
31 款，并责令停业整顿；发 任人员，处五千元以上一万元以下罚款，并暂扣导游证二个月。 生旅游突发
行程安 正；
事件 3 个方
排，严重 生旅游者滞留等严重后果 3、再次被查处。
面考虑裁
损害旅游
的，吊销旅行社业务经营 量。
者权益。 有下列情形之一： 1、责令改正，处十五万元以上二十万元以下罚款；
许可证；对直接负责的主 1、涉及的旅游者 30 人以 2、并处：停业整顿三个月；对直接负责的主管人员和其他直接责
较重
管人员和其他直接责任人 上； 任人员，处一万元以上一万五千元以下罚款，并暂扣导游证三个
2、三次以上被查处。 月。
员，处二千元以上二万元

87
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

有下列情形之一： 1、责令改正，处二十万元以上三十万元以下罚款；
1、发生旅游者滞留等严重 2、并处：吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和
严重
以下罚款，并暂扣或者吊 后果的； 其他直接责任人员，处一万五千元以上二万元以下罚款，并吊销
2、发生旅游突发事件。 导游证。
销导游证： (一)在旅游行

程中擅自变更旅游行程安
32 旅行社 《旅游法》第一百条：旅 本行为主要
1、责令改正，处三万元以上十万元以下罚款；
拒绝履行 初次被查处，涉及旅游者 从违法次
行社违反本法规定，有下 较轻 2、并处：停业整顿一个月，对直接负责的主管人员和其他直接责
合同。 10 人以下。 数、改正态
列行为之一的，由旅游主 任人员，处二千元以上五千元以下罚款，并暂扣导游证一个月。
度、是否发
一般 有下列情形之一： 生旅游突发
管部门责令改正，处三万 1、责令改正，处十万元以上十五万元以下罚款；
1、涉及旅游者人数 10 以 2、并处：停业整顿二个月，对直接负责的主管人员和其他直接责 事件 3 个方
元以上三十万元以下罚 面考虑裁
上到 30 人以下； 任人员，处五千元以上一万元以下罚款，并暂扣导游证二个月。
款，并责令停业整顿；发 1、初次被查处，拒不改 量。
正；
生旅游者滞留等严重后果
2、再次被查处。

88
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

有下列情形之一： 1、责令改正，处十五万元以上二十万元以下罚款；
1、涉及旅游者人数 30 以 2、并处：停业整顿三个月，对直接负责的主管人员和其他直接责
较重
上； 任人员，处一万元以上一万五千元以下罚款，并暂扣导游证三个
2、三次以上被查处。 月。

的，吊销旅行社业务经营
有下列情形之一： 1、责令改正，处二十万元以上三十万元以下罚款；
许可证；对直接负责的主
1、发生旅游者滞留等严重 2、并处：吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和
管人员和其他直接责任人 严重
后果的； 其他直接责任人员，处一万五千元以上二万元以下罚款，并吊销
员，处二千元以上二万元 2、发生旅游突发事件。 导游证。

以下罚款，并暂扣或者吊
旅行社 《旅行社条例》第六十一 本行为
违反旅游 初次被查处，未造成旅游 主要从被查
33 条：旅行社违反旅游合同 较轻 责令改正， 处一万元以上二万元以下罚款。
合同约 者人身财产损失。 处的次数方
定，发生 约定，发生旅游者合法权 面、旅游突

89
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

有下列情形之一：
益受到损害，不采取必要 1、再次被查处；
2、初次被查处，拒不改
的补救措施的，由旅游行 一般 责令改正，处二万元以上四万元以下的罚款。
正；
政管理部门或者工商行政 3、因没采取补救措施导致
旅游者合 旅游者财产损失扩大。 发事件和改
法权益受 管理部门责令改正，处 1 正态度 3 个
到损害， 方面考虑裁
万元以上 5 万元以下的罚
不采取必 量。
要的补救 款；情节严重的，由旅游
措施。 有下列情形之一：
行政管理部门吊销旅行社
1、三次以上被查处； 1、责令改正，处四万以上五万以下罚款。
业务经营许可证。 严重
2、因没有采取补救措施导 2、并处：吊销旅行社业务经营许可证。
致旅游者重伤或死亡。

旅行社 《旅游法》第一百零一
1、责令改正，没收违法所得，并处二万元以上五万元以下罚款； 本行为主
安排旅游 初次被查处，涉及人数５
34 条：旅行社违反本法规 较轻 2、并处：停业整顿一个月，对直接负责的主管人员和其他直接责 要从被查处
者参观或 人以下的。
任人员，处二千元以上五千元以下罚款，并暂扣导游证一个月。 的次数、涉
者参与涉 定，安排旅游者参观或者

90
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
有下列情形之一：
参与违反我国法律、法规和
1、初次被查处，涉及人数
1、责令改正，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款；
社会公德的项目或者活动 5 人以上 10 人以下；
一般 2、并处：停业整顿二个月，对直接负责的主管人员和其他直接责
2、初次被查处，拒不改
的，由旅游主管部门责令 任人员，处五千元以上一万元以下罚款，并暂扣导游证二个月。
正；
及色情、 改正，没收违法所得，责 3、再次被查处。
赌博、毒
令停业整顿，并处二万元 及人数、是
品等违反
有下列情形之一： 1、责令改正，没收违法所得，并处十万元以上十五万元以下罚 否发生旅游
我国法 以上二十万元以下罚款；
1、初次被查处，涉及人数 款； 突发事件 3
律、法规 较重
和社会公
情节严重的，吊销旅行社 10 人以上； 2、并处：停业整顿三个月，直接负责的主管人员和其他直接责任 个方面考虑
德的项目 业务经营许可证；对直接 2、三次以上被查处。 人员，处一万元以上一万五千元以下罚款，并暂扣导游证三个月。 裁量。
或者活
负责的主管人员和其他直
动。
1、责令改正，没收违法所得，并处十五万元以上二十万元以下罚
接责任人员，处二千元以
款；
上二万元以下罚款，并暂 严重 发生旅游突发事件。 2、并处：吊销旅行社业务经营许可证，对直接负责的主管人员和
扣或者吊销导游证。 其他直接责任人员，处一万五千元以上二万元以下罚款，并吊销
导游证。

91
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
初次被查处,泄露旅游者信

《旅行社条例实施细则》 息（如住宿、轨迹信息、通
1、没有违法所得的，责令改正，处一千元以下的罚款；
信记录、健康生理信息、征
第六十五条：违反本实施 较轻 2、有违法所得，责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍但
信信息、交易信息等其他可
最高不超过一万元的罚款。
细则第五十条的规定，未 能影响人身、财产安全的公
民个人信息）10 人以下。
妥善保存各类旅游合同及 本行为主要
有下列情形之一：
从违法次
相关文件、资料，保存期不 1、泄露旅游者个人信息
数、泄露旅
旅行社 （如住宿、轨迹信息、通信
够两年，或者泄露旅游者 游者人数、
泄露旅游 记录、健康生理信息、征信
个人信息的，由县级以上 1、没有违法所得的，处一千元以上五千元以下的罚款； 是否成严重
35 者个人信 信息、交易信息等其他可能
一般 2、有违法所得，责令改正，没收违法所得，处违法所得二倍但最 影响、改正
息。 旅游行政管理部门责令改 影响人身、财产安全的公民
高不超过二万元的罚款。 态度、违法
个人信息）10 人以上；
正，没收违法所得，处违 所得 5 方面
2、初次被查处，拒不改
考虑裁量。
法所得 3 倍以下但最高不 正；
3、再次被查处。
超过 3 万元的罚款；没有
有下列情形之一：
违法所得的，处 1 万元以 1、三次以上被查处； 1、没有违法所得的，处五千元以上一万元以下的罚款；
下的罚款。 严重 2、因信息泄露，影响旅游 2、有违法所得，责令改正，没收违法所得，处违法所得三倍但最高
者人身、财产安全或者被他 不超过三万元的罚款。
人用于犯罪的。

92
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

初次被查处，1 名非法 1、处五千元以上一万元以下罚款；

较轻 滞留、擅自分团脱团，未 2、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处二千元
《旅游法》第九十九条： 履行报告 以上一万元以下罚款，并暂扣导游证一个月。

旅行社未履行本法第五十 有下列情况之一：
1、2 名以上 3 名以下非法 1、处一万元以上二万元以下罚款；
旅行社 五条规定的报告义务的， 一般 滞留、擅自分团脱团，未 2、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处一万元 本行为主要
组织接待
由旅游主管部门处五千元 履行报告； 以上一万五千元以下罚款，并暂扣导游证二个月。 从违法次
出入境旅
2、再次被查处。 数、滞留分
游,发现旅 以上五万元以下罚款；情
有下列情况之一： 团脱团人
游者从事
节严重的，责令停业整顿 1、3 名以上 5 名以下非法 1、处二万元以上三万元以下罚款； 数、发生旅
违法活动
36 较重 滞留、擅自分团脱团，未 2、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处一万五 游突发事件
或者非法 或者吊销旅行社业务经营
履行报告； 千元以上二万以下罚款，并暂扣导游证三个月。 等级、人
滞留、擅
许可证；对直接负责的主 2、三次以上被查处。 数、社会影
自分团脱
响 5 个方面
团，未履 管人员和其他直接责任人
1、处三万元以上五万元以下罚款； 考虑裁量。
行报告义 有下列情况之一：
员，处二千元以上二万元 2、并处：停业整顿一个月。
务。 1、为非法滞留、擅自分团
发生较大旅游突发事件的，停业整顿二个月；
以下罚款，并暂扣或者吊 脱团的旅游者提供帮助
严重 发生重大旅游突发事件的，停业整顿三个月；
的；
销导游证。 发生特别重大旅游突发事件的，吊销旅行社业务经营许可证；
2、发生旅游突发事件；
3、并处：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处二万元
3、造成严重的社会影响。
罚款，并吊销导游证。

93
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

1、没有违法所得的，责令改正，处一千元以下的罚款；
《旅行社条例实施细则》 较轻 初次被查处。 2、有违法所得，责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍但
最高不超过一万元的罚款。
第六十五条：违反本实施

细则第五十条的规定，未

妥善保存各类旅游合同及 有下列情形之一：
旅行社 1、没有违法所得的，处一千元以上五千元以下的罚款；
1.初次被查处，拒不改 本行为主
未妥善保 相关文件、资料，保存期不 一般 2、有违法所得，责令改正，没收违法所得，处违法所得二倍但最
正； 要从违法次
存各类旅 高不超过二万元的罚款。
够两年，或者泄露旅游者 2.再次被查处。 数、改正态
游合同及
个人信息的，由县级以上 度、违法所
37 相关文
得、造成的
件、资 旅游行政管理部门责令改 后果 4 个方
料，保存
正，没收违法所得，处违 面考虑裁
期不够两
有下列情形之一： 量。
年。 法所得 3 倍以下，但最高 1、三次以上被查处；
1、没有违法所得的，处五千元以上一万元以下的罚款。
不超过 3 万元的罚款；没 2、因旅游合同及相关文
严重 2、有违法所得，责令改正，没收违法所得，处违法所得三倍但最高
件、资料保存不够 2 年，
有违法所得的，处 1 万元 不超过三万元的罚款。
造成旅游者维权困难等严
以下的罚款。 重后果的。

94
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

较轻 初次被查处。 旅游主管部门给予警告，可并处五百元以上一千元以下罚款。

《旅游安全管理办法》第
旅行社 有下列情形之一：
三十四条，旅行社违反本 1、初次被查处，拒不改
发现辅助 一般 旅游主管部门给予警告，可并处一千元以上二千元以下罚款。
人提供的 正；
办法第十一条第二款的规
服务不符 2、再次被查处。 本行为主要
定，未制止履行辅助人的
合法律、 从违法次
法规规定 非法、不安全服务行为，或 数、是否发
或者存在 较重 三次以上被查处； 旅游主管部门给予警告，可并处二千元罚款。 生旅游突发
38 者未更换履行辅助人的，
安全隐 事件 3 个方
患，未制 由旅游主管部门给予警 面考虑裁
止或更换 量。
告，可并处 2000 元以下罚
履行辅助
1、旅游主管部门给予警告；
人。 款；情节严重的，处 2000
有下列情形之一： 2、并处：三千元罚款。
《旅游安全管
元以上 10000 元以下罚款。 1、造成旅游者人身财产损 发生一般旅游突发事件，并处四千元罚款；
理办法》新增 严重
失； 发生较大旅游突发事件，处六千元罚款；
2、发生旅游突发事件。 发生重大旅游突发事件，处八千元罚款；
发生特别重大旅游突发事件，处一万元罚款。

95
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

较轻 初次被查处。 旅游主管部门给予警告，并处五百元以上一千元以下罚款。

《旅游安全管理办法》第

三十五条 旅行社违反本办 有下列情形之一：

旅行社
1、初次被查处，拒不改
不按要求 一般 旅游主管部门给予警告，可并处一千元以上二千元以下罚款。
法第十二条的规定，不按 正；
制作安全
要求制作安全信息卡，未 2、再次被查处。 本行为主要
信息卡，
从违法次
未将安全 将安全信息卡交由旅游 数、改正态
信息卡交
者，或者未告知旅游者相 度、是否发
由旅游
39 较重 三次以上被查处。 旅游主管部门给予警告，可并处二千元罚款。 生旅游突发
者，或者 关信息的，由旅游主管部 事件 3 个方
未告知旅
门给予警告，可并处 2000 面考虑裁
游者相关
量。
信息的。 元以下罚款；情节严重
1、旅游主管部门给予警告；
的，处 2000 元以上 10000 2、并处：并处三千元罚款。
《旅游安全管 有下列情形之一：
发生一般旅游突发事件，并处四千元罚款；
理办法》新增 元以下罚款。 1、造成旅游者人身财产损
严重 发生较大旅游突发事件，并处六千元罚款，
失；
发生重大旅游突发事件，并处八千元罚款；
2、发生旅游突发事件。
发生特别重大旅游突发事件，并处一万元罚款。

96
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

较轻 初次被查处。 处五百元以上一千元以下罚款。

有下列情形之一：
1、初次被查处，拒不改
《旅游安全管理办法》第 一般 处一千元以上二千元以下罚款。
风险提 正；
示发布 三十六条，旅行社违反本 2、再次被查处。
本行为主要
后，旅行 办法第十八条规定，不采 从违法次
社没有根
取相应措施的，由旅游主 数、是否发
据风险级 较重 三次以上被查处。 处二千元罚款。
40 生旅游突发
别采取相 管部门处 2000 元以下罚 事件 3 个方
应措施
款；情节严重的，处 2000 面考虑裁
的。
量。
《旅游安全管 元以上 10000 元以下罚款。 处三千元罚款。
理办法》新增
有下列情形之一： 发生一般旅游突发事件，并处四千元罚款；
1、造成旅游者人身财产损 发生较大旅游突发事件，并处六千元罚款；
严重
失； 发生重大旅游突发事件，并处八千元罚款；
2、发生旅游突发事件。 发生特别重大旅游突发事件，并处一万元罚款。

97
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

旅游行

业组织、 一般 初次被查处。 责令改正，并可以处一千元以上三千元以下罚款。

旅行社为
《导游管理办法》第三十
导游证申
六条第二款：旅游行业组 本行为
请人申请 主要从违法
织、旅行社为导游证申请人 次数、是否
取得导游
41 申请取得导游证隐瞒有关 暴力抗法、
证隐瞒有 是否造成严
情况或者提供虚假材料 有下列情形之一： 重后果 3 个
关情况或
的，由县级以上旅游主管 1、再次被查处； 方面考虑裁
者提供虚 严重 2、暴力抗法； 量。
部门责令改正，并可以处 责令改正，并可以处三千元以上五千元以下罚款。
3、发生旅游突发事件或其
假材料
5000 元以下罚款。 他严重后果的。
的。
《导游管理办
法》新增

98
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

一般 被查处 由工商行政管理部门依照有关法律、法规的规定处罚。
《旅游法》第一百零四
旅游经
条：旅游经营者违反本法 本行为主
营者违反 要从违法次
规定，给予或者收受贿赂
数、是否发
本法规
的，由工商行政管理部门 生旅游突发
42 定，给予 事件、行贿
依照有关法律、法规的规定 有下列情形之一：
数额 2 个方
或者收受 1、发生旅游突发事件；
处罚；情节严重的，并由 面考虑裁
2、给予或收受贿赂金额在
贿赂。 量。
旅游主管部门吊销旅行社 二十万元以上； 1、由工商行政管理部门依照有关法律、法规的规定处罚。
严重
3、行贿金额未达到二十 2、并处吊销旅行社业务经营许可证。
业务经营许可证。
万，但却是为了获取不正
当利益向行政执法人员行
贿十万元以上的。

99
 （二）出入境管理

适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
43 外商投资旅 《旅行社条例》第五十一 1、责令改正，没收违法所得，并处十万元罚款； 本行为主要
行社经营中国 条：违反本条例的规定， 较轻 初次被查处。 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所 被查处的次
内地居民出国 外商投资旅行社经营中国 得一倍罚款。 数、违法所
旅游业务以及 内地居民出国旅游业务以 有下列情形之一： 得金额、旅
1、责令改正，没收违法所得，并处十万元以上二十万元以下罚款；
赴香港特别行 及赴香港特别行政区、澳门 1、初次被查处，拒不改 游突发事件
一般 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所
政区、澳门特别 特别行政区和台湾地区旅 正； 等级 3 个方
得一倍以上二倍以下罚款。
行政区和台湾 游业务，或者经营出境旅 2、再次被查处。 面考虑裁
地区旅游业 游业务的旅行社组织旅游 严重 有下列情形之一： 1、责令改正，没收违法所得，并处二十万元罚款。 量。
务，或者经营 者到国务院旅游主管部门 1、三次以上被查处。 发生一般旅游突发事件的，并处二十万以上三十万以下罚款；
出境旅游业务 公布的中国公民出境旅游 2、发生旅游突发事件。 发生较大旅游突发事件的，并处三十万以上四十万以下罚款；
的旅行社组织 目的地之外的国家和地区 发生重大旅游突发事件的，并处四十万以上五十万以下罚款；
旅游者到国务 旅游的，由旅游行政管理 发生特别重大旅游突发事件的，并处五十万罚款；
院旅游主管部 部门责令改正，没收违法 2、违法所得十万元以上的，责令改正，没收违法所得，并处违法所
门公布的中国 所得，违法所得 10 万元以 得二倍罚款。
公民出境旅游 上的，并处违法所得 1 倍 发生一般旅游突发事件的，并处违法所得二倍以上三倍以下罚
目的地之外的 以上 5 倍以下的罚款；违 款；
国家和地区旅 法所得不足 10 万元或者没 发生较大旅游突发事件的，并处违法所得三倍以上四倍以下罚
游的。 有违法所得的，并处 10 万 款；
元以上 50 万元以下的罚 发生重大旅游突发事件的，并处违法所得四倍以上五倍以下罚
款；情节严重的，吊销旅 款；
行社业务经营许可证。 发生特别重大旅游突发事件的，并处违法所得五倍罚款；

100
 3、并处：吊销旅行社业务经营许可证。

序
适用 违法
裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
号

组团社或者 《中国公民出国旅游管
旅游团队领队 理办法》第二十九条 组团
对可能危及人 社或者旅游团队领队违反
身安全的情况 本办法第十四条第二款、
44 未向旅游者作 第十八条的规定，对可能 一般 初次被查处 责令改正，给予警告。
出真实说明和 危及人身安全的情况未向
明确警示，或 旅游者作出真实说明和明
者未采取防止 确警示，或者未采取防止
危害发生的措 危害发生的措施的，由旅

101
 本行

1、组团社暂停其出国旅游业务经营资格；
为主要从
游行政部门责令改正，给 2、并处：五千元罚款。
予警告；情节严重的，对 发生一般旅游突发事件的，处五千元以上一万元以下罚款；
违规次数
组团社暂停其出国旅游业 发生较大旅游突发事件的，处一万元以上一万五千元以下罚
务经营资格，并处 5000 款；
有下列情形之一： 和有无旅
元以上 2 万元以下的罚 发生重大旅游突发事件的，处一万五千元以上二万元以下罚
施的。 严重 1、二次以上被查处；
款，对旅游团队领队可以 款
2、发生旅游突发事件。 游突发事
暂扣直至吊销其导游证； 发生特别重大旅游突发事件的，处二万元罚款。
造成人身伤亡事故的，依 3、并处：团队领队暂扣导游证一个月。
件 2 个方
法追究刑事责任，并承担 发生较大旅游突发事件的，暂扣导游证二个月；
赔偿责任。 发生重大旅游突发事件的，暂扣导游证三个月；
面考虑裁
发生特别重大旅游突发事件的，吊销其导游证。

量。

序
适用 违法
裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
号

组团社或者 《中国公民出国旅游管理 1、旅游团队领队暂扣其导游证一个月；

45 旅游团队领队 办法》第三十条 组团社或 较轻 初次被查处。 2、并处：该旅游团队所收取费用二倍的罚款，暂停其出国旅游 本行
未要求境外接 者旅游团队领队违反本办 业务经营资格一个月。

102
 法第十六条的规定，未要 有下列情形之一：
1、旅游团队领队暂扣其导游证二个月；
求境外接待社不得组织旅 1、初次被查处，拒不改
一般 2、并处：该旅游团队所收取费用二倍以上三倍以下罚款，暂停
待社不得组织 游者参与涉及色情、赌博、 正；
其出国旅游业务经营资格二个月。 为主要从
旅游者参与涉 毒品内容的活动或者危险 2、再次被查处；
及色情、赌博、 性活动，未要求其不得擅
违法次数、
毒品内容的活 自改变行程、减少旅游项
有下列情形之一：
动或者危险性 目、强迫或者变相强迫旅游 1、旅游团队领队暂扣其导游证三个月；
1、三次以上被查处； 发生旅游
活动，未要求 者参加额外付费项目，或 较重 2、并处：该旅游团队所收取费用三倍以上四倍以下罚款，暂停
2、发生一般、较大旅游
其不得擅自改 者在境外接待社违反前述 其出国旅游业务经营资格三个月。
突发事件。 突发事件、
变行程、减少 要求时未制止的，由旅游
旅游项目、强 行政部门对组团社处组织
团队收取
迫或者变相强 该旅游团队所收取费用 2
迫旅游者参加 倍以上 5 倍以下的罚款，
费用 3 个
额外付费项 并暂停其出国旅游业务经
目，或者在境 营资格，对旅游团队领队 1、旅游团队领队吊销其导游证；
外接待社违反 发生重大、特别重大旅 方面考虑
暂扣其导游证；造成恶劣 严重 2、并处：该旅游团队所收取费用四倍以上五倍以下的罚款，取
前述要求时未 游突发事件。
影响的，对组团社取消其 消其出国旅游业务经营资格。
制止。 裁量。
出国旅游业务经营资格，
对旅游团队领队吊销其导
游证。

序
适用 违法
裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
号

103
 初次被查处，索要回
较轻 扣、提成或收取财物价
1、责令改正，没收索要的回扣、提成或者收受的财物； 本行
2、并处：索要的回扣、提成或者收受的财物价值二倍罚款。
《中国公民出国旅游管 值一千元以下。
理办法》第三十一条 旅游 为主要从
有下列情形之一：
旅游团队领 团队领队违反本办法第二 1、索要回扣、提成或收 1、责令改正，没收索要的回扣、提成或者收受的财物；
队与境外接待 十条的规定，与境外接待 索要的回
一般 取财物价值一千元以上 2、并处：索要的回扣、提成或者收受的财物价值二倍以上三倍以
社、导游及为旅 社、导游及为旅游者提供
一万以下； 下罚款。
游者提供商品 商品或者服务的其他经营 扣、提成、
2、再次被查处。
或者服务的其 者串通欺骗、胁迫旅游者
他经营者串通 消费或者向境外接待社、 或者收受
有下列情形之一：
欺骗、胁迫旅游 导游和其他为旅游者提供
1、三次以上被查处； 1、责令改正，没收索要的回扣、提成或者收受的财物；
46 者消费或向境 商品或者服务的经营者索 的财物的
较重 2、索要回扣、提成或收 2、并处：索要的回扣、提成或者收受的财物价值三倍以上四倍以
外接待社、导游 要回扣、提成或者收受其
取财物价值一万元以 下罚款。
和其他为旅游 财物的，由旅游行政部门 金额、违法
上；
者提供商品或 责令改正，没收索要的回
者服务的经营 扣、提成或者收受的财 次数、是否
者索要回扣、提 物，并处索要的回扣、提
成或者收受其 成或者收受的财物价值 2 有下列情形之一： 发生旅游
财物。 倍以上 5 倍以下的罚款； 1、责令改正，没收索要的回扣、提成或者收受的财物；
1、有干扰、阻挠案件查
情节严重的，并吊销其导 严重 2、并处：索要的回扣、提成或者收受的财物价值四倍以上五倍以
处、暴力抗法； 突发事件
游证。 下罚款，并吊销其导游证。
2、发生旅游突发事件。
考虑裁量。

（三）导游管理

104
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

初次被查处，违法所得在一千元 1、责令改正，没收违法所得；
较轻
以下。 2、并处：一千元罚款，予以公告。

有下列情形之一：
1、再次被查处； 1、责令改正，没收违法所得；
《旅游法》第一百零二 一般
2、违法所得一千元以上五千元以 2、并处：一千元以上五千元以下罚款，予以公告。
条：违反本法规定，未 下。
本行为
取得导游证从事导游、 有下列情形之一： 主要从违法
领队活动的，由旅游主 1、三次以上被查处； 1、责令改正，没收违法所得； 次数、违法所
未取得导
较重 2、违法所得五千元以上一万元以 2、并处：五千元以上七千元以下罚款，予以公告。 得金额、是否
47 游证从事导 管部门责令改正，没收 下。 发生旅游突
游活动。
违法所得，并处一千元 发事件、暴力
抗法 4 个方
以上一万元以下罚款， 有下列情形之一：
面考虑裁量。
1、违法所得在一万元以上；
予以公告。
2、使用伪造的导游证从事导游活
1、责令改正，没收违法所得；
严重 动；
2、并处：七千元以上一万元以下罚款，予以公告。
3、干扰、阻挠案件查处、暴力抗
法；
4、发生旅游突发事件。

105
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

初次被查处，且违法所得一千元
较轻 责令改正，没收违法所得，并处二千元罚款。
以下。
《导游管理办法》第三
导游涂改、
十五条：导游涂改、倒
倒卖、出 有下列情形之一：
租、出借导 卖、出租、出借导游人员 1、再次被查处； 责令改正，没收违法所得，并处二千元以上五千元
一般
游人员资格 2、违法所得一千元以上五千元以 以下罚款。 本行为主
资格证、导游证，以其
证、导游 下。 要从违法次
证，以其他 他形式非法转让导游执 数、违法所
形式非法转 得、是否发生
48 业许可，或者擅自委托
让导游执业 旅游突发事
有下列情形之一：
许可，或者 他人代为提供导游服务 责令改正，没收违法所得，并处五千元以上八千元 件 3 个方面
1、三次以上被查处；
擅自委托他 较重 以下罚款。 考虑裁量。
的，由县级以上旅游主 2、违法所得五千元以上一万元以
人代为提供
导游服务 下。
管部门责令改正，并可
的。
《导游管理办 以处 2000 元以上 1 万元
法》新增
有下列情形之一：
以下罚款。 1、违法所得一万以上；
责令改正，没收违法所得，并处八千元以上一万元
严重 2、发生旅游突发事件；
以下罚款。
3、干扰、阻挠案件查处、暴力抗
法。

106
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

初次被查处，违法所得一千元以 1、责令改正，没收违法所得，处一千元罚款；
较轻
下。 2、并处：暂扣导游证一个月。

有下列情形之一：
《旅游法》第一百零二 1、再次被查处； 1、责令改正，没收违法所得，处一千元以上五千元
一般 本行为主
条第二款：导游、领队 2、违法所得一千元以上一万以 以下罚款；2、并处：暂扣导游证二个月。 要从违法次
下。 数、违法所
违反本法规定，私自承
得、以及是否
揽业务的，由旅游主管 发生旅游突
导游私自
有下列情形之一： 发事件 3 个
49 承揽业务。 部门责令改正，没收违 1、责令改正，没收违法所得，处五千元以上七千元
较重 1、三次以上被查处； 方面考虑裁
以下罚款；2、并处：暂扣导游证三个月。
法所得，处一千元以上 2、违法所得一万以上。 量。
（国家自由
一万元以下罚款，并暂
职业试点城
扣或者吊销导游证。 市按照相关
1、责令改正，没收违法所得，处七千元以上一万元 规定处理）
有下列情形之一：
以下罚款；
1、干扰、阻挠案件查处、暴力抗
严重 发生旅游突发事件的，责令改正，没收违法所
法；
得，处一万元罚款；
2、发生旅游突发事件。
2、并处：吊销导游证。

107
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度
初次被查处，佩戴导游身份标
较轻 识，但是没有携带电子导游证或 责令改正。
开启导游职业相关软件的。
有下列情形之一：
《导游管理办法》第三 1、初次被查处，佩戴导游身份标
导游人员 识，但是没有携带电子导游证和
十二条第二款 违反本办
进行导游活 开启导游职业相关软件的。
法第二十条第一款规定 本行为主
动时未携带
的，依据《导游人员管 一般 2、初次被查处，未佩戴导游身份 处两百元罚款。 要从违法次
电子导游 标识，但是携带电子导游证或开
理条例》第二十一条的 数、改正态
证、佩戴导 启导游职业相关软件的；
规定处罚； 度、干扰、阻
游身份标 3、初次被查处，拒不改正；
50 《导游人员管理条例》 挠案件查处、
识，并开启 4、再次被查处。
第二十一条：导游人员 暴力抗法、未
导游执业相
进行导游活动时未佩戴 携带的证件 4
关应用软件
导游证的，由旅游行政 有下列情形之一： 个方面考虑
的；
部门责令改正；拒不改 1、三次以上被查处； 裁量。
《导游管理办
正的，处 500 元以下的 2、初次被查处，未佩戴导游身份
法》新增
罚款。 严重 标识，也没有携带电子证和开启 处五百元罚款。
导游职业相关软件的。
3、干扰、阻挠案件查处、暴力抗
法。

108
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二千
较轻 初次被查处。
元以上五千元以下罚款。

《导游管理办法》第三十
二条 导游违反本办法有 有下列情形之一：
对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千
关规定的，依照下列规 一般 1、初次被查处，拒不改正； 本行为主要
元以上一万元以下罚款。
定处理： 2、再次被查处。 从违法次数、
推荐或者 （七）违反本办法第二 改正态度、干
安排不合格 十三条第（七）项规定 扰、阻挠案件
的经营场 的，依据《旅游法》第九 查处、暴力抗
51
所； 十七条第（二）项的规 法、是否发生
《导游管理办 定处罚； 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万 旅游突发事
较重 三次以上被查处。
法》新增 《旅游法》第九十七条 对 元以上二万以下罚款。 件等级 4 个
直接负责的主管人员和 方面考虑裁
其他直接责任人员，处 量。
二千元以上二万元以下
罚款： 有下列情形之一：
1、干扰、阻挠案件查处、暴力抗 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万
严重
法； 元罚款。
2、发生旅游突发事件。

109
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

1、责令改正，没收违法所得，处一千元以上一万元
较轻 初次被查处。 以下罚款；有违法所得的；
《导游人员管理条
2、并处：对委派该导游人员的旅行社给予警告。
例》第二十三条：导游
人员进行导游活动，向
有下列情形之一： 1、责令改正，没收违法所得，处一万元以上二万元
旅游者兜售物品或者购
一般 1、初次被查处，拒不改正； 以下罚款；有违法所得的；
买旅游者的物品的，或 本行为主要
2、再次被查处。 2、并处：对委派该导游人员的旅行社给予警告。
者以明示或者暗示的方 从违法次数、
导游人员
式向旅游者索要小费 改正态度、干
进行导游活
的，由旅游行政部门责 1、责令改正，没收违法所得，处二万元以上三万元 扰、阻挠案件
动，向旅游
令改正，处 1000 元以上 以下罚款；有违法所得的； 查处、暴力抗
52 者兜售物品
3 万元以下的罚款；有 有下列情形之一： 2、并处：吊销导游证，并予以公告。 法、是否发生
或者购买旅
违法所得的，并处没收 1、三次以上被查处； 通过暴力、恐吓、限制人身自由等方式，向旅游者 旅 游 突 发 事
游者的物
违法所得；情节严重 2、发生旅游突发事件； 兜售或购买旅游者物品的、发生干扰、阻挠案件查处、 件 等 级 4 个
品。
的，由省、自治区、直辖 严重 3、通过暴力、恐吓、限制人身自由 暴力抗法或一般旅游突发事件的，对委派该导游人 方 面 考 虑 裁
市人民政府旅游行政部 等方式，向旅游者兜售或购买旅 员的旅行社，责令停业整顿一个月； 量。
门吊销导游证并予以公 游者物品的； 发生较大旅游突发事件的，对委派该导游人员的
告；对委派该导游人员 4、干扰、阻挠案件查处、暴力抗 旅行社，停业整顿二个月；
的旅行社给予警告直至 法。 发生重大、特别重大旅游突发事件的，对委派该导
责令停业整顿。 游人员的旅行社，停业整顿三个月。

110
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

1、责令改正，没收违法所得，处五千元以上一万元
初次被查处，欺骗、胁迫旅游者 10
较轻 以下的罚款；
《导游人员管理条例》第 人以下。
2、并处：对委派该导游人员的旅行社给予警告。
二十四条：导游人员进
行导游活动，欺骗、胁迫
旅游者消费或者与经营 有下列情形之一：
者串通欺骗、胁迫旅游者 1、初次被查处，拒不改正； 1、责令改正，没收违法所得，处一万元以上二万元
导游人员 消费的，由旅游行政部 一般 2、再次被查处； 以下罚款；有违法所得的； 本行为
进行导游活 门责令改正，处 1000 元 3、欺骗、胁迫旅游者 10 以上 30 人 2、并处：对委派该导游人员的旅行社给予警告。 主要从违法
动，欺骗、 以上 3 万元以下的罚款； 以下。 次数、涉及旅
胁迫旅游者 有违法所得的，并处没 游者人数、旅
53 消费或者与 收违法所得；情节严重 游突发事件、
经营者串通 的，由省、自治区、直辖
1、责令改正，没收违法所得，处二万元以上三万元 是否暴力抗
欺骗、胁迫 市人民政府旅游行政部
以下罚款；有违法所得的； 法 4 个方面
旅游者消 门吊销导游证并予以公 有下列情形之一： 考虑裁量。
2、并处：吊销导游证并予以公告。
费。 告；对委派该导游人员 1、三次以上被查处；
发生一般旅游突发事件的或干扰、阻挠案件查处、
的旅行社给予警告直至 严重 2、欺骗、胁迫旅游者 30 人以上；
暴力抗法的，对委派该导游人员的旅行社，责令停
责令停业整顿；构成犯 3、干扰、阻挠案件查处、暴力抗
业整顿一个月；
罪的，依法追究刑事责 法；
发生较大旅游突发事件的，对委派该导游人员的
任。 4、发生旅游突发事件。
旅行社，停业整顿二个月；
发生重大、特别重大旅游突发事件的，对委派该导游
人员的旅行社，停业整顿三个月。

111
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

《导游管理办法》第三十
1、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没
二条 导游违反本办法有 初次被查处，涉及的旅游者 10 人
较轻 收违法所得，处二千元以上五千元以下罚款；
关规定的，依照下列规 以下；。
2、并处：暂扣导游证一个月。
定处理：
（六）违反本办法第二
有下列情形之一：
以隐瞒事 十三条第（四）项 以隐
实、提供虚 1、初次被查处，拒不改正； 1、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没
瞒事实、提供虚假情况
假情况等方 一般 2、再次被查处。 收违法所得，处五千元以上一万元以下罚款； 本行为
等方式，诱骗旅游者违
式，诱骗旅 3、涉及的旅游者 10 以上 30 人以 2、并处：暂扣导游证二个月。 主要从违法
背自己的真实意愿，参
游者违背自 下。 次数、涉及旅
加购物活动或者另行付
己的真实意 游者人数、旅
54 费旅游项目的，依据
愿，参加购 游突发事
《旅游法》第九十八条的 有下列情形之一： 1、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没
物活动或者 件、3 个方面
规定处罚； 较重 1、三次以上被查处； 收违法所得，处一万元以上一万五千元以下罚款；
另行付费旅 考虑裁量。
《旅游法》第九十八条 违 2、涉及的旅游者在 30 人以上。 2、并处：暂扣导游证三月。
游项目；
反本法第三十五条规定
《导游管理办
法》新增 的，对直接负责的主管
人员和其他直接责任人
员，没收违法所得，处 1、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没
二千元以上二万元以下 严重 发生旅游突发事件。 收违法所得，处一万五千元以上二万元以下罚款；
罚款，并暂扣或者吊销 2、并处：吊销导游证。
导游证。

112
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

《导游管理办法》第三十 初次被查处，涉及旅游者 2 人以
1、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没
二条 导游违反本办法有 较轻 收违法所得，处二千元以上一万元以下罚款。
下；
关规定的，依照下列规 2、并处：暂扣导游证一个月。
定处理：
以殴打、
（六）违反本办法第二
弃置、限制
十三条第（五）项，以 1、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没
活动自由、 初次被查处，涉及旅游者 2 人以 本行为主要
殴打、弃置、限制活动自 一般 收违法所得，处一万元以上二万元以下罚款，
恐吓、侮 上 5 人以下。 从违法次数、
由、恐吓、侮辱、咒骂等 2、并处：暂扣导游证二个月。
辱、咒骂等 违法所得、发
方式，强迫 方式，强迫或者变相强
生旅游突发
或者变相强 迫旅游者参加购物活
55 事件等级 、
迫旅游者参 动、另行付费等消费项
改正态度 4
加购物活 目的，依据《旅游法》第
个方面考虑
动、另行付 九十八条的规定处罚； 有下列情形之一：
1、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没 裁量。
费等消费项 《旅游法》第九十八条 对 1、二次以上被查处；
收违法所得，处二万罚款。
目； 直接负责的主管人员和 2、初次被查处，涉及旅游者 5 人
严重 2、并处：暂扣导游证三个月。
《导游管理办 其他直接责任人员，没 以上。
法》新增 发生旅游突发事件或造成旅游者轻伤等后果的，
收违法所得，处二千元 3、发生旅游突发事件；4、造成旅
吊销导游证三月。
以上二万元以下罚款， 游者轻伤以上等其他后果的。
并暂扣或者吊销导游
证。

113
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

1、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没
《导游管理办法》第三十 初次被查处，违法所得一千元以
较轻 收违法所得，处二千元罚款；
二条 导游违反本办法有 下。
2、并处：暂扣导游证一个月。
关规定的，依照下列规
定处理： 有下列情形之一：
（六）违反本办法第二 1、初次被查处，拒不改正； 1、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没
获取购物 十三条第（六）项 获取 一般 2、再次被查处； 收违法所得，处二千元以上一万元以下罚款；
本行为
场所、另行 购物场所、另行付费旅 3、违法所得一千元以上一万元以 2、并处：暂扣导游证二个月。
付费旅游项 主要从违法
游项目等相关经营者以 下。
目等相关经 次数、违法所
回扣、佣金、人头费或者
营者以回 得金额、是否
奖励费等名义给予的不 有下列情形之一： 1、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没
扣、佣金、 暴力抗法、是
56 正当利益的，依据《旅 较重 1、三次以上被查处； 收违法所得，处一万元以上一万五千元以下罚款；
人头费或者 否发生旅游
游法》第九十八条的规 2、违法所得一万元以上。 2、并处：暂扣导游证三月。
奖励费等名 突发事件 4
定处罚；
义给予的不 个方面考虑
《旅游法》第九十八条 违
正当利益； 裁量。
反本法第三十五条规定
《导游管理办
的，对直接负责的主管
法》新增 有下列情形之一：
人员和其他直接责任人 1、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没
1、干扰、阻挠案件查处、暴力抗
员，没收违法所得，处 严重 收违法所得，处一万五千元以上二万元以下罚款；
法；
二千元以上二万元以下 2、发生旅游突发事件。
2、并处：吊销导游证。
罚款，并暂扣或者吊销
导游证。

114
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

初次被查处，并且索取小费金额
较轻 责令退还，处一千元罚款。
一千元以下。

1、初次被查处，索取小费金额在
一般 一千元以上五千元以下； 责令退还，处一千元以上五千元以下罚款。
2、再次被查处。

《旅游法》第一百零二条 本行为
第三款：导游、领队违 有下列情形之一： 主要从违法
反本法规定，向旅游者 1、三次以上被查处； 次数、索取金
导游向旅 索取小费的，由旅游主 较重 责令退还，处五千元以上七千元以下罚款。 额、索取形
2、索取小费金额在五千元以上一
57 游者索取小 管部门责令退还，处一 万元以下； 式、是否发生
费。 千元以上一万元以下罚 旅游突发事
款；情节严重的，并暂 件 4 个方面
扣或者吊销导游证。 考虑裁量。
有下列情形之一： 1、责令退还，处七千元以上一万元以下罚款；
1、索取小费金额在一万元以上； 2、并处：暂扣导游证一个月。
2、以通过暴力、恐吓、限制人身自 发生较大旅游突发事件的，暂扣导游证二个月；
严重
由等方式进行索取的； 发生重大旅游突发事件的，暂扣导游证三个月；
3、发生旅游突发事件。 发生特别重大旅游突发事件的或以通过暴力、恐
吓、限制人身自由等方式索取的，直接吊销导游证。

115
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

1、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处
《导游管理办法》第三十 初次被查处，涉及的旅游者 10 人
较轻 二千元以上五千元以下罚款；
二条 导游违反本办法有 以下
2、并处：暂扣导游证一个月。
关规定的，依照下列规
定处理：（二）违反本 有下列情形之一：
办法第二十三条第 1 涉及的旅游者 10 人以上 30 人 1、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处
（三）项擅自变更旅游 一般 以下； 五千元以上一万元以下罚款；
行程或者拒绝履行旅游 1、再次被查处； 2、并处：暂扣导游证二个月。 本行为
合同的，依据《旅游法》 2、初次被查处，拒不改正。 主要从违法
擅自变更 第一百条的规定处罚； 次数、涉及旅
旅游行程或 《旅游法》第一百条 旅行 游者人数、是
58 者拒绝履行 社违反本法规定，有下 有下列情形之一： 1、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处 否发生旅游
旅游合同 列行为之一的，由旅游 较重 1、涉及的旅游者 30 人以下； 一万元以上一万五千元以下罚款； 突发事件 3
《导游管理办
法》新增 主管部门对直接负责的 2、三次以上被查处。 2、并处：暂扣导游证三个月。 个方面考虑
主管人员和其他直接责 裁量。
任人员，处二千元以上
二万元以下罚款，并暂
扣或者吊销导游证： 有下列情形之一：
（一）在旅游行程中擅 1、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处
1、发生旅游者滞留等严重后果
自变更旅游行程安排， 严重 一万五千元以上二万元以下罚款；
的；
严重损害旅游者权益 2、并处：吊销导游证。
2、发生旅游突发事件。
的；

116
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

初次被查处，既未造成损失扩
大，也不是未采取《导游管理办
一般 责令改正，并处一千元以下罚款。
法》二十四条第一款的处置措施
的。

旅游突发 《导游管理办法》第三 有下列情形之一：

事件发生 十三条第四款：违反本 1、再次被查出；
后，导游未 办法规定，导游有下列 2、发生重大、特别重大旅游突发 本行为主要
立即采取 行为的，由县级以上旅 事件没有及时向旅游主管部门、 从违法次数、
《导游管理 游主管部门责令改正， 安全生产监督管理部门和负有安 发生的情形、
办法》中第 并可以处 1000 元以下罚 严重 全生产监督管理职责的其他相关 责令改正，并处一千元以上五千元以下罚款。
59 是否造成严
二十四条规 款；情节严重的，可以 部门报告的； 重后果 3 个
定的必要的 处 1000 元以上 5000 元 3、发生紧急情况时没有救助或者 方面考虑裁
处置措施 以下罚款：（四）不依 协助救助旅游者自己先逃跑的； 量。
的。 照本办法第二十四条规 4、明知是风险区域仍带团前往或
《导游管理办 定采取相应措施的。 仍没有带团撤离风险区域的。
法》新增

有下列情形之一：
特别 1、三次以上被查处；
责令改正，并处五千元罚款。
严重 2、因没有采取必要处置措施，导
致人员伤亡的。

117
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

《导游人员管理条例》第 较轻 初次被查处，未发生不良影响。 责令改正。 本行为主

导游人员
二十条：导游人员进行 要从违法次
进行导游活
导游活动时，有损害国 数、改正态
动时有损害 有下列情形之一：
60 家利益和民族尊严的言 度、干扰、阻
国家利益和 1、初次被查处，未发生不良影
行的，由旅游行政部门 一般 责令改正，并对该导游人员所在旅行社给予警告。 挠案件查处、
民族尊严言 响，但拒不改正；
责令改正；情节严重 暴力抗法、是
行。 2、再次被查处。
的，由省、自治区、直辖 否发生社会

118
 1、三次以上被查处；
2、被主流媒体、网络平台等形式
报道，发生不良社会影响或者激
化民族矛盾，经查证属实的；
1、吊销其导游证，并予以公告；
3、通过网络传播被实际被点击、
严重 2、并处：责令该导游人员所在旅行社停业整顿一个
市人民政府旅游行政部 浏览次数达到五百次以上，或者 影响 4 个方
月至三个月。
门吊销导游证并予以公 被转发次数达到五十次以上的， 面考虑裁量。
告；对该导游人员所在 查证属实的；
的旅行社给予警告直至 4、干扰、阻挠案件查处、暴力抗
责令停业整顿。 法。

适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

导游向负 《导游管理办法》第三 本行为

责监督检查 十三条第六款：违反本 主要从违法
61 一般 初次被查处 责令改正，并处一千元罚款。
的旅游主管 办法规定，导游有下列 次数、是否暴
部门隐瞒有 行为的，由县级以上旅 力抗法 2 个

119
 游主管部门责令改正，
关情况、提 并可以处 1000 元以下罚
有下列情形之一：
供虚假材料 款；情节严重的，可以
1、初次被查处，拒不改正；
或者拒绝提 处 1000 元以上 5000 元
2、再次被查处； 方面考虑裁
供反映其活 以下罚款：（六）向负 严重 责令改正，并处一千元以上五千元以下罚款。
3、暴力抗法； 量。
动情况的真 责监督检查的旅游主管
4、因隐瞒、提供虚假材料或拒绝
实材料的。 部门隐瞒有关情况、提
提供其活动情况的真实材料导致
《导游管理办 供虚假材料或者拒绝提
法》新增 严重后果的。
供反映其活动情况的真
实材料的。

适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

导游以欺 《导游管理办法》第三 本行为

依法撤销相关证件，并处一千元以上二千元以下罚
62 骗、贿赂等 十四条：导游以欺骗、 一般 初次被查处。 主要从违法
款，申请人在三年内不得再次申请导游执业许可。
不正当手段 贿赂等不正当手段取得 次数、是否暴

120
 有下列情形之一：
1、以欺骗、贿赂等不正当手段，
隐瞒患有可能危害旅游者人身健
康安全的传染性疾病的；
依法撤销相关证件，并处二千元以上三千元以下罚
导游人员资格证、导游 严重 2、以欺骗、贿赂等不正当手段，
款，申请人在三年内不得再次申请导游执业许可。
证的，除依法撤销相关 隐瞒受过刑事处罚情况的（过失
取得导游人 力抗法 2 个
证件外，可以由所在地 犯罪以外）；
员资格证、 方面考虑裁
导游证的。 旅游主管部门处 1000 元 3、以欺骗、贿赂等不正当手段，
量。
《导游管理办 以上 5000 元以下罚款； 隐瞒吊销导游证未逾 3 年情况的。
法》新增 申请人在三年内不得再
次申请导游执业许可。

特别 发生旅游突发事件或其他严重后 依法撤销相关证件，并处三千元以上五千元以下罚
严重 果的。 款，申请人在三年内不得再次申请导游执业许可。

适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

121
 初次被查处，不属于《导游管理
办法》十五条第一款和第二款信
一般 责令改正，并处一千元以下罚款。
息变更的，且超出规定期限不足
10 个工作日。

《导游管理办法》第三
十三条第二款：违反本 有下列情形之一： 本行为
办法规定，导游有下列 1、再次被查处； 主要从违法
导游未申 行为的，由县级以上旅 2、与旅行社订立的劳动合同解 次数、超过期
请变更导游 游主管部门责令改正， 除、终止或者在旅游行业组织取 限的时间、变
63 证信息的。 消注册后，与其他旅行社订立劳
并可以处 1000 元以下罚 更信息种类 3
《导游管理办
款；情节严重的，可以 动合同或者在其他旅游行业组织 个方面考虑
法》新增
处 1000 元以上 5000 元 严重 注册，未在规定期间报告信息变 责令改正，并处一千元以上五千元以下罚款。 裁量。
以下罚款：（二）未申 更情况的；
请变更导游证信息的。 3、姓名、身份证号、导游等级和语
种等信息发生变化，未在规定期
间报告信息变更情况的；4、信息
变更，超出规定期限 10 个工作日
仍然没有报告的。

适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

122
 初次被查处，不属于与旅行社解
除、终止劳动合同，与旅游行业
一般 组织取消注册信息变更情况的， 责令改正，并处一千元以下罚款。
且超出规定期限不足 10 个工作
《导游管理办法》第三 日。
本行为
十三条第一款：违反本
主要从违法
办法规定，导游有下列
次数、时间、
导游未按 行为的，由县级以上旅
与导游订立
期报告信息 游主管部门责令改正，
劳动合同的
变更情况 并可以处 1000 元以下罚 有下列情形之一：
64 旅行社是否
的。 款；情节严重的，可以 1、再次被查处；
改变、是否发
《导游管理办 处 1000 元以上 5000 元 2、与旅行社解除、终止劳动合
法》新增 生旅游突发
以下罚款：（一）未按 同，与旅游行业组织取消注册，
严重 责令改正，并处一千元以上五千元以下罚款。 事件 4 个方
期报告信息变更情况 未在规定期间报告信息变更情况
面考虑裁量。
的。 的；
3、信息变更，超出规定期限 10 个
工作日仍然没有报告的。

适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

123
 初次被查处，且超出规定期限不
一般 责令改正，并处一千元以下罚款。
足 10 个工作日。

《导游管理办法》第三
十三条第三款：违反本
本行为
办法规定，导游有下列
导游未更 主要从违法
行为的，由县级以上旅
换导游身份 次数、是否暴
游主管部门责令改正，
65 标识的。 力抗法 2 个
并可以处 1000 元以下罚 有下列情形之一：
《导游管理办 方面考虑裁
法》新增
款；情节严重的，可以 1、再次被查处；
量。
处 1000 元 以 上 5000 元 2、导游身份标识中的导游信息发 责令改正，并处一千元以上五千元以下罚款。
严重
以下罚款：（三）未更 生变化，超出规定期限 10 个工作
换导游身份标识的。 日，仍然没有更换身份标识的。

适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

124
 初次被查处，参加了培训但时
一般 责令改正，并处一千元以下罚款。
间不足 24 小时。

《导游管理办法》第三
十三条第五款：违反本
办法规定，导游有下列
导游未按 行为的，由县级以上旅 本行为主
规定参加旅 要从违法次
游主管部门责令改正，
游主管部门 数、违法的情
66 并可以处 1000 元以下罚
组织的培训 况 2 个方面
款；情节严重的，可以
的。 考虑裁量。
处 1000 元以上 5000 元 有下列情形之一：
《导游管理办
法》新增 以下罚款：（五）未按 1、再次被查处；
规定参加旅游主管部门 严重 2、从未参加过旅游主管部门组织 责令改正，并处一千元以上五千元以下罚款。
组织的培训的。 有关政策法规、安全生产、突发事
件应对和文明服务内容的培训。

125
 适用 违法
序号 裁量依据 适用情形 裁量基准 备注
行为 程度

一般 初次被查处。 责令改正，并处一千元罚款。

《导游管理办法》第三十
三条第七款：违反本办
导游在导 法规定，导游有下列行 本行为
游服务星级 为的，由县级以上旅游 主要从违法
评价中提供 主管部门责令改正，并 次数、虚假材
67 虚假材料 可以处 1000 元以下罚 料种类 2 个
有下列情形之一：
的。 款；情节严重的，可以 方面考虑裁
1、再次被查处。
《导游管理办 处 1000 元以上 5000 元 量。
法》新增
严重 2、伪造技能水平、执业经历、社会 责令改正，并处一千元以上五千元以下罚款。
以下罚款：（七）在导
评价、奖惩情况等重要信息，直
游服务星级评价中提供
接影响星级等级的。
虚假材料的。

126
 第三节 旅游行政处罚程序

一、基本规定

静态的行政组织本身是无程序可言的，行政执法程序是针对行政执法行为
而言的，是为规范执法行为、避免相对人的权利因行政主体的随意判断受到侵害
而制定的，是行政执法行为在时间和空间上的表现形式。本节主要对旅游行政执
法程序中的一般规定做出具体说明。
（一）旅游执法人员身份必须合规
《行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人
员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。
《行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当由两名以上
行政执法人员实施。
《旅游法》第八十六条规定，旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查，
其监督检查人员不得少于二人，并应当出示合法证件。监督检查人员少于二人或
者未出示合法证件的，被检单位和个人有权拒绝。
国家旅游局第 38 号令《旅游行政处罚办法》第二十八条规定，执法人员在调
查、检查时，应当遵守下列规定：（一）不得少于两人；（二）佩戴执法标志，
并向当事人或者有关人员出示执法证件。
按照以上法律和部门规章，旅游行政执法人员的身份必须适格，符合相关
法律规定：
（1）旅游行政执法人员必须在两人以上；
（2）旅游行政执法人员必须持证执法；
（3）旅游行政执法人员必须亮证执法。
（二）一事不再罚
《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两
次以上罚款的行政处罚。
国家旅游局第 38 号令《旅游行政处罚办法》第十七条亦做出相同规定。

127
 根据以上法律和部门规章，旅游行政执法应遵守一事不再罚的原则。但在旅
游行政执法中，出现下列情况，不属于一事不再罚的范畴，可进行多次处罚：
（1）无证导游在不同行政区域内的行政处罚；
（2）无证无照经营旅游社业务行为，工商主管部门和旅游主管部门可分别
进行行政处罚；
（3）旅行社以及从业人员屡次违法的行为。
（三）罚缴分离
《行政处罚法》第四十六条规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款
的机构分离；除第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处
罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款；当事人应当自收到行政处
罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚
款直接上缴国库。
《行政处罚法》第四十七条规定，有下列情形之一的，执法人员可以当场收
缴罚款：（一）依法给予二十元以下的罚款的；（二）不当场收缴事后难以执
行的。
《行政处罚法》第四十八条规定，在边远、水上、交通不便地区，行政机关以
及执法人员依照本法第三十三条、第三十八条的规定作出罚款决定后，当事人向
指定银行缴纳罚款确实有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当
场收缴罚款。
根据以上法律条款，旅游主管部门对于行政相对人的行政罚款的总原则为：
按照罚缴分离的规定，由行政相对人到指定银行上缴罚款。但在下列情况下，可
由旅游主管部门执法人员为行政相对人代收代缴罚款：
（1）依法给予二十元以下的罚款的；
（2）不当场收缴事后难以执行的；
（3）行政相对人上缴不便的。
（四）逾期两年不再罚
《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予
行政处罚。法律另有规定的除外。
国家旅游局第 38 号令《旅游行政处罚办法》第十八条规定，违法行为轻微并
及时纠正，且没有造成危害后果的，不予处罚。违法行为在 2 年内未被发现的，

128
不再给予行政处罚，但法律另有规定的除外。
根据以上法律和部门规章，旅游行政执法中违法行为的追诉期为 2 年。

二、一般程序

（一）适用范围
《行政处罚法》第三十六条规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出的
行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚行
为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规
的规定，可以进行检查。
在旅游行政执法中，除了违法事实确凿并有法定依据，对公民处以 50 元以
下、对法人或者其他组织处以 1000 元以下罚款或者警告的行政处罚外，其他行
政处罚的实施都必须借助一般程序。也就是说，在旅游行政执法中，对旅行社及
其从业人员的没收违法所得、暂停或者取消出国（境）旅游业务经营资格、责令
停业整顿、暂扣或者吊销导游证、领队证、吊销旅行社业务经营许可证等行政处
罚的，都必须通过一般程序的实施，才可以进行相应的行政处罚，否则，即使
旅游执法人员实施的行政处罚违法事实清楚，适用法律正确，由于行政处罚程
序不当，旅游主管部门的行政处罚行为也因违法而无效。
（二）基本流程

129
 案件来源为现场检查，
且证据以后难以收集
受案

调查取证
不符合
初步审查

符合立案条件

立案

不符合立案条件

撤销立案 调查取证

案件来源为实 应当给予处罚
名投诉、举报 的案件

告知投诉 行政处罚建
人、举报人 议审批

130
 图 3.1 旅游行政处罚一般流程
注：图中划线部分的特定处罚指：旅游主管部门作出的较大数额罚款、没收较大数违

法所得、取消出国（境）旅游业务经营资格、责令停业整顿、吊销旅行社业务经营许可证、导

游证或者领队证处罚。

（三）流程说明
1、受案
受案是指旅游主管部门发现疑似违反法律法规规章行为并受理案件的过程。
在旅游行政执法中，案件的来源主要有 6 个方面，分别为:在旅游市场监督检查
中发现、专项检查、社会举报、上级机关督办或领导交办、下级机关报请以及有关
部门推送。
2、初步审查和立案
初步审查的主要目的是对已经受理的案件按照立案条件判断是否可以立案。
审查后的结果可以为进行立案，也可不予立案，甚至在立案后发现不符合立案
条件的，也可撤销立案。
（1）立案条件
旅游主管部门在监督检查、接到举报、处理投诉或者接受移交、交办的案件
发现当事人的行为涉嫌违反法律、法规、规章时，对符合下列条件的，应予以立
案：
1）对该行为可能作出行政处罚的；
2）属于本部门管辖的；
3）违法行为未过追责时效的。
（2）处理时限
通常情况下，应当在 7 个工作日内立案；案情情况复杂的，经承办机构负
责人批准，立案时间可以延长至 14 个工作日内；若在现场检查中发现旅游违法
行为时，认为证据以后难以取得的，可以先行调查取证，并在 10 日内决定是否
立案和补办立案手续。
（3）注意事项
1）立案应当经案件承办机构或者旅游主管部门负责人批准；
2）对实名投诉、举报不予立案或者撤销立案的，应当告知投诉人、举报人 ，
并说明理由。
3）在现场检查中发现旅游违法行为时，认为证据以后难以取得的，可以先

131
行调查取证，再进行审查。
4）旅游主管部门办理移交或者指定管辖的案件，应当对原案件办理部门依
法取得的证据进行核实。
3、调查取证
调查取证是旅游行政执法中的重要环节，是进行行政处罚的关键依据。其对
象为已经立案的案件，且调查取证应具有及时性和真实性。
（1）对执法人员的要求
1）执法人员需回避的情形
执法人员在以下三种情况下，应当自行回避，当事人以及代理人也有权申
请其回避：
① 是本案当事人或者其近亲属的；
② 本人或者其近亲属与本案有直接利害关系的；
③ 与当事人有其他关系，可能影响公正执法的。
2）执法人员需遵循的规定
执法人员在调查、检查时，应当遵循下列规定：
① 人数不应少于两人；
② 须佩戴执法标志，并向当事人或者有关人员出示执法证件；
③ 应全面、客观、及时、公正地调查违法事实、违法情节和危害后果等情况。
④ 询问当事人时，应当告知其依法享受的权利；
⑤ 依法收集与案件有关的证据，不得以诱导、欺骗等违法手段获取证据；
⑥ 如实记录当事人、证人或者其他有关人员的陈述；
⑦ 除必要情况外，应当避免延误团队旅游行程。
（2）执法人员的权利
执法人员在调查、检查时，有权采取下列措施：
1）进入有关场所进行检查、勘验、先行登记保存证据、录音、拍照、录像；
2）询问当事人及有关人员，要求其说明相关事项和提供有关资料；
3）查阅、复制经营记录和其他有关资料。
（3）旅游行政处罚的证据
1）主要内容
旅游行政处罚的证据包括当事人的陈述和辩解、证人证言、现场笔录、勘验
笔录、询问笔录、听证笔录、鉴定意见、视听资料、电子数据和书证、物证等。

132
 2）提取形式
执法人员应当收集、调取与案件有关的书证、物证、视听资料和电子数据等
原始凭证作为证据，调取原始证据确有困难的，可以提取相应的复印件、复制件
照片、节录本或者录像。
书证应当经核对与原件无误，注明出证日期和证据出处，由证据提供人和
执法人员签名或者盖章；证据提供人拒绝签名或者盖章的，应当注明原因。
3）先行登记证据的保存
在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经旅游主管部门负责人批准，
执法人员可以采取先行登记保存措施，并移交保存。执法人员难以保存或者无须
转移的，可以就地保存。在情况紧急的情况，执法人员可以先采取登记保存措施
再报请旅游主管部门负责人批准。
对于先行登记保存的证据，应当在 7 日内采取下列措施：及时采取记录、复
制、拍照、录像、公证等证据保全措施；需要鉴定的，送交鉴定。旅游主管部门应
当在期限届满前，解除先行登记保存措施。已转移保存的，应当返还当事人。
（4）调查的终结
在旅游行政执法中，若出现：1）违法事实清楚、证据充分；2）违法事实不
成立；3）作为当事人的自然人死亡；4）作为当事人的法人或者其他组织终止，
无法人或者其他组织承受其权利义务，又无其他关系人可以追查；5）其他依法
应当终结调查等情形，调查可以终结。
（5）书面材料
1）书面委托调查函。若需要委托其他旅游主管部门协助调查取证，应当出
具书面委托调查函。受委托的旅游主管部门应该予以协助；有正当理由确实无法
协助的，应当及时函告。
2）调查笔录。①现场笔录：执法人员现场检查、勘验时，应通知当事人当
场，可采取拍照、录像或者其他方式记录现场情况，并制作笔录，要载明时间、
地点和事件等内容。无法找到当事人、当事人拒绝到场或者在笔录上签名盖章的
应当注明原因。有其亲属、所在单位人员或者基层组织人员等其他人在现场的，
可由其他人签名；②询问笔录：执法人员询问当事人和有关人员时，应单独进
行，并制作笔录，由执法人员、被问询人、陈述人、谈话人签名或盖章。一份问询
笔录只能对应一个被问询人、陈述人或者谈话人；

133
 3）先行登记保存证据决定书。若需先行登记保存有关证据，应当当场出具
先行登记保存证据决定书，载明先行登记保存证据的名称、单位、数量以及保存
地点、时间、要求等内容，送达当事人。
4）行政处罚建议。调查终结后，对违法行为应当给予处罚的，执法人员应
当提出行政处罚建议，并报案件承办机构或者旅游主管部门负责人批准。
4、告知
告知是指旅游主管部门在作出行政处罚决定前，以书面形式告知当事人作
出行政处罚决定的事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利的过程。
旅游主管部门可以就违法行为的性质、情节、危害后果、主观过错等因素，以及
选择的处罚种类、幅度等情况，向当事人作出说明。
（1）常规行政处罚告知
常规行政处罚告知是指不涉及较大数额罚款（对公民为 1 万元人民币以上、
对法人或者其他组织为 5 万元人民币以上）、没收较大数额违法所得（对公民为
1 万元人民币以上、对法人或者其他组织为 5 万元人民币以上）、取消出国
（境）旅游业务经营资格、责令停业整顿、吊销旅行社业务经营许可证、导游证
或者领队证等的行政处罚。
在此情形下，旅游主管部门应当充分听取当事人的陈述和申辩并制作笔录，
对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。当事人提出的事实、理由或
者证据成立的，应当予以采纳；不能成立而不予采纳的，应当向当事人说明情
况。旅游主管部门不得因当事人申辩而加重处罚。
（2）特殊行政处罚告知
旅游主管部门作出较大数额罚款（对公民为 1 万元人民币以上、对法人或者
其他组织为 5 万元人民币以上）、没收较大数额违法所得（对公民为 1 万元人民
币以上、对法人或者其他组织为 5 万元人民币以上）、取消出国（境）旅游业务
经营资格、责令停业整顿、吊销旅行社业务经营许可证、导游证或者领队证等行
政处罚决定前，应当以书面形式告知当事人有申请听证的权利。
听证告知的内容应当包括：提出听证申请的期限，未如期提出申请的法律
后果，以及受理听证申请的旅游主管部门名称、地址等。
5、听证
（1）基本规定

134
 1）原则。听证应当遵循公开、公正和效率的原则，保障当事人的合法权益。
除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开听证。
2）合并或部分听证。同一旅游行政处罚案件的两个以上当事人分别提出听
证申请的，可以合并举行听证；部分当事人提出听证申请的，可以只对该部分
当事人的有关情况进行听证。
3）不举行听证。申请人不是本案当事人，当事人未在规定期限内提出申请 ，
或者有其他不符合听证条件的情形，旅游主管部门可以不举行听证，但应当向
申请人说明理由。
4）放弃听证权利。当事人应当按期参加听证，未按期参加听证且未事先说
明理由的，视为放弃听证权利。
5）延期听证。当事人应当按期参加听证，未按期参加听证且未事先说明理
由的，视为放弃听证权利。
6）旅游主管部门组织听证所需费用，列入本部门行政经费，不得向当事人
收取任何费用。
（2）处理时限
1）当事人要求听证的，应当在收到行政处罚听证告知书后 3 日内，向听证
部门提出申请。
2）旅游主管部门接到申请后，应当在 30 日内举行听证，并在听证 7 日前，
将举行听证的时间、地点、主持人，以及当事人可以申请听证回避、公开、延期、
委托代理人、提供证据等事项，书面通知当事人。
（3）组织结构
1）承办机构：旅游主管部门负责法制工作的机构
2）组织人员：①由一名主持人和若干名听证员组织；②由主持人一人组织。
3）参加人员：听证参加人由案件调查人员、当事人和与本案处理结果有直
接利害关系的第三人及其委托代理人等组成。
听证主持人、听证员、书记员应当由旅游主管部门负责人指定的非本案调查
人员担任。涉及专业知识的听证案件，可以邀请有关专家担任听证员。公开举行
的听证，公民、法人或者其他组织可以申请参加旁听。
（4）当事人权利
1）听证前回避申请权。当事人认为听证主持人、听证员或者书记员与本案

135
有直接利害关系的，有权向旅游主管部门提出回避申请。
2）听证中权利。①对案件事实、适用法律及有关情况进行陈述和申辩；②
对案件调查人员提出的证据进行质证并提出新的证据；③核对听证笔录，依法
查阅案卷相关证据材料。
（5）主持人权利
1）听证主持人有权对参加人不当的辩论内容予以制止，维护正常的听证程
序。听证参加人和旁听人员违反听证纪律的，听证主持人可以予以警告，情节特
别严重的，可以责令其退出会场。
2）听证主持人认为听证过程中提出的新的事实、理由、依据有待进一步调
查核实或者鉴定的，可以中止听证并通知听证参加人。经调查核实或者作出鉴定
意见后，应当恢复听证。
（6）听证程序
1）听证主持人询问核实案件调查人员、听证当事人、第三人的身份，宣布
听证的目的、会场纪律、注意事项、当事人的权利和义务，介绍听证主持人、听证
员和书记员，询问当事人、第三人是否申请回避，宣布听证开始；
2）调查人员就当事人的违法事实进行陈述，并向听证主持人提交有关证据 、
处罚依据；
3）当事人就案件的事实进行陈述和辩解，提交有关证据；
4）第三人陈述事实，并就其要求提出理由，提交证据；
5）调查人员、当事人、第三人对相关证据进行质证，听证主持人对重要的
事实及证据予以核实；
6）调查人员、当事人、第三人就与本案相关的事实、处罚理由和依据进行辩
论；
7）调查人员、当事人、第三人作最后陈述；
8）主持人宣布听证结束。
（7）听证终止
有下列情形之一的，终止听证：
1）申请人撤回听证申请的；
2）申请人无正当理由不参加听证会、在听证中擅自退场，或者严重违反听
证纪律被听证主持人责令退场的；
3）应当终止听证的其他情形。

136
 （8）书面材料
1）听证笔录。听证过程应当制作笔录，案件调查人员、当事人、第三人应当
在听证结束后核对听证笔录，确认无误后签名或者盖章；听证举行过程中终止
听证的，应当记入听证笔录。
2）听证报告。听证结束后，听证主持人应当向旅游主管部门提交听证报告 ，
并对拟作出的行政处罚决定，依照下列情形提出意见：①违法事实清楚、证据充
分、适用法律、法规、规章正确，过罚相当的，建议作出处罚；②违法事实清楚、
证据充分，但适用法律、法规、规章错误或者处罚显失公正的，建议重新作出处
罚；③ 违法事实不清、证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件公正处
理的，建议另行指定执法人员重新调查。
6、审查
案件调查终结并依法告知、听证后，需要作出行政处罚的，执法人员应当填
写行政处罚审批表，经案件承办机构负责人同意后，报旅游主管部门负责人批
准。旅游主管部门应当对调查结果进行审查，根据下列情况，分别作出处理：
（1）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行
政处罚决定；
（2）违法行为轻微，依法可以不予处罚的，不予行政处罚；
（3）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
（4）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关；
（5）对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责
人应当集体讨论决定。
不予处罚或者免予处罚的，报案件承办机构或者旅游主管部门负责人批准
后，终止案件。
7、决定
（1）行政处罚决定书
决定给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书。旅游行政处罚决定书应当
载明下列内容：
1）当事人的姓名或者名称、证照号码、地址、联系方式等基本情况；
2）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
3）行政处罚的种类和依据；

137
 4）行政处罚的履行方式和期限；
5）逾期不缴纳罚款的后果；
6）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
7）作出行政处罚决定的旅游主管部门名称和作出决定的日期，并加盖部门
印章。
（2）处理时限
旅游行政处罚案件应当自立案之日起的 3 个月内作出决定；案情复杂或者
重大的，经旅游主管部门负责人批准可以延长，但不得超过 3 个月（案件办理
过程中组织听证、鉴定证据、送达文书，以及请示法律适用或者解释的时间，不
计入期限）。
（3）行政处罚决定书的送达
旅游行政处罚文书应当送达当事人，并符合下列要求：
1）有送达回证并直接送交受送达人，由受送达人在送达回证上载明收到的
日期，并签名或者盖章；
2）受送达人是个人的，本人不在交他的同住成年家属签收，并在送达回证
上载明与受送达人的关系；
3）受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收的，送达人可以邀请有关基层
组织的代表或者有关人员到场，说明情况，在送达回证上载明拒收的事由和日
期，由送达人、见证人签名或者盖章，把文书留置受送达人的住所或者收发部门
也可以把文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程；
4）受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织
的主要负责人或者该法人、组织办公室、收发室等负责收件的人签收或者盖章，
拒绝签收或者盖章的，适用第（3）项留置送达的规定；
5）经受送达人同意，可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送
达行政处罚决定书以外的文书；
6）受送达人有代理人或者指定代收人的，可以送交代理人或者代收人签收
并载明受当事人委托的情况；
7）直接送达确有困难的，可以用挂号信邮寄送达，也可以委托当地旅游主
管部门代为送达，代收机关收到文书后，应当立即送交受送达人签收。
受送达人下落不明，或者以前款规定的方式无法送达的，可以在受送达人

138
原住所地张贴公告，或者通过报刊、旅游部门网站公告送达，执法人员应当在送
达文书上注明原因和经过。自公告发布之日起经过 60 日，即视为送达。
（4）送达时限
旅游行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，旅
游主管部门应当按照本办法第 3 条的规定，在 7 日内送达当事人，并根据需要
抄送与案件有关的单位和个人。

三、简易程序

简易程序，又称当场处罚程序，是指根据《行政处罚法》的规定，由法定的
行政机关对符合法定条件的处罚事项当场进行处罚所应遵循的程序。在旅游行政
执法中，旅游主管部门根据《行政处罚法》和《旅游法》等规定，对符合法定条件
的行政相对人当场进行处罚的程序。
（一）适用范围
《行政处罚法》第三十三条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以
50 元以下、对法人或者其他组织处以 1000 元以下罚款或者警告的行政处罚的，
可以适用本节简易程序，当场作出行政处罚决定。
（二）基本流程

139
 图 3.2 旅游行政处罚简易流程

（三）流程说明
1、表明身份
在当场作出旅游行政处罚决定时，执法人员人数不得少于两人，且执法人
员必须向行政相对人出示执法身份证件。旅游执法人员在执法时第一个程序，就

140
是向旅行社、导游领队出示证件，表明身份，尤其是在旅游景区检查中，旅游执
法人员要对带团中的导游进行检查时，必须将自己的身份职责明确告知导游和
旅游者，消除导游和旅游者的疑虑。同时，为了不影响旅游者的行程，旅游执法
人员对于导游的行政处罚，也必须遵循快速和效率原则，防止由于久拖不决引
起旅游者的不满。
2、检查取证
适用于简易程序，首先是旅行社、导游领队的违法事实简单、确凿，一目了
然，不需要进行复杂、深入的调查。因此，简易程序的检查取证的主要内容是制
作现场笔录。
3、告知
在进行行政处罚之前，旅游执法人员必须向当事人说明违法的事实、处罚的
理由和依据以及拟给予的行政处罚，在此基础上，询问当事人对违法事实、处罚
依据是否有异议，并告知当事人有陈述、申辩的权利，听取当事人的陈述和申辩
4、作出处罚决定
（1）行政处罚决定书
旅游执法人员在查明当事人的违法事实后，填写预定格式、编有号码的行政
处罚决定书。行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款
数额、时间、地点以及行政机关的名称，并由执法人员签名或者盖章，也必须要
由当事人对上述内容签字确认。执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属
行政机关备案。
（2）处理时限
当场作出行政处罚决定的，执法人员应当在决定之日起 3 日内向旅游主管
部门报告。
（3）送达
旅游执法人员向行政相对人当场交付行政处罚决定书，并报所属行政机关
备案。

141
 第四章

旅游行政复议

142
 第一节 旅游行政复议概述

一、旅游行政复议的概念与特征

（一）旅游行政复议的概念
旅游行政复议，是指申请人不服旅游主管部门作出的具体行政行为，按照
法定程序向复议机关提出申请，由授权申请的复议机关对有争议的具体行政行
为进行审查，并依法作出行政复议决定的一种行为。
（二）旅游行政复议的特征
1、作为旅游行政复议的申请人，既可以是在旅游行政处罚中的当事人，也
可以是其他不服旅游主管部门的具体行政行为的公民、法人或其他组织。
2、作为旅游行政复议的被申请人，只能是作出旅游行政处罚决定等具体行
政行为的旅游主管部门。因其他机关或组织不享有旅游行政管理职权，因此，不
能成为旅游行政复议的被申请人。
3、行政复议机关是作出旅游行政处罚决定等具体行政行为的旅游主管部门
的本级人民政府或其他上一级机关。一般形况下，申请人对旅游行政处罚决定等
具体行政行为不服的，可以选择向该机构的本级人民政府或上一级旅游主管部
门申请行政复议。
4、旅游行政复议的任务是查清旅游行政处罚决定等具体行为是否具体有合
法性、合理性。行政复议机关受理申请人不服旅游主管部门作出的具体行政行为
的申请后，核心问题是审查该具体行政行为是否合法和适当。审查的主要内容包
括：①主要事实是否清楚，证据是否确凿、充分；②适用法律、法规和规章是否
正确；③程序是否合法，是否侵犯申请人的权益；④有无超越或滥用职权情况；
⑤具体行政行为是否明显不当。
5、复议不停止行政执行。即行政复议期间，不停止旅游具体行政行为的执
行。申请行政复议或者提起行政诉讼的，不停止行政处罚决定的执行，但有下列
情形的除外：①处罚机关认为需要停止执行的；②行政复议机关认为需要停止
执行的；③申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理决定停止执行，

143
或者人民法院认为执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会性公
共利益，裁定停止执行的；④法律、法规规定的其他情形。

二、旅游行政复议的基本原则

旅游行政复议的基本原则，是指行政复议机关在对旅游主管部门作出的具
体行政行为进行复议的整个过程中应遵循的基本原则。根据《行政复议法》第四
条规定，旅游行政复议应遵循以下几项基本原则：
1、合法原则。即行政复议机关对旅游行政处罚决定等具体行政行为进行复
议时，应按照法定的职能权限和程序，严格依据有关法律、法规和规章进行审查
要以事实为依据，以法律为准绳。切实做到：①复议的主体合法；②认定旅游行
政复议案件的依据合法；③处罚旅游行政复议案件的程序合法。
2、公平原则。即行政复议机关对旅游行政处罚决定等具体行政行为进行复
议时，必须客观公正。不能因为申请人在旅游行政管理法律关系中处于被管理地
位，被申请人在旅游行政管理法律关系中处于管理地位，主观上带有偏见；也
不能因为申请人位尊权贵而对其一味迁就照顾，做出不公平的复议决定。
3、公开原则。即行政复议机关对旅游行政处罚决定等具体行为进行复议时 ，
只能以公开公布的有关法律、法规和规章为复议审查的依据，内部文件不能作为
复议的依据。同时，旅游行政复议的受案范围、复议机关、复议的申请、复议的受
理和复议决定等有关旅游行政复议的基本内容和程序，都必须符合《行政复议
法》和旅游法律、法规和规章的明文规定。
4、及时原则。即行政复议机关必须在法定期限内对旅游行政处罚决定等具
体行政行为进行复议，并作出复议决定。主要包括：①受理复议申请要及时。行
政复议机关接到申请人提交的复议申请后，应及时对复议申请进行审查。②处理
旅游复议案件应当及时。行政复议机关受理旅游行政复议案件后，要及时对具体
行政行为是否合法与适当进行审查。③作出旅游行政复议决定应当及时。行政复
议机关应在法定期限内作出旅游行政复议决定，不得故意拖延。
5、便民原则。即行政复议机关在具体的复议工作中应尽可能为复议申请人
提供便民条件，不能让旅游行政复议申请人遭受过分拖累，给他们造成不必要
的损失和浪费。当然，“便民”也并非一切都要受申请人利益所控制，也要考虑
作为被申请人的旅游主管部门的合法权益。

144
 旅游行政复议除了必须遵循上述五项基础原则外，在具体的复议工作中，
还要贯彻实施有错必纠制度，从而切实保障有关法律、法规和规章的正确实施。

第二节 旅游行政复议的范围

一、旅游行政复议的受案范围

根据《行政复议法》第六条规定，全省旅游行政管理相对人对旅游行政管理
部门有下列情形之一的，可以申请行政复议：
1、对各市（区）旅游主管部门作出的警告、罚款、没收违法所得、责令停业、
暂扣或者吊销许可证等行政处罚决定不服的。旅游行政处罚的种类较多，除了包
括《行政复议法》规定的行政处罚的种类外，还包括旅游法律、法规和规章的其
他行政处罚的种类。
2、对各市（区）旅游主管部门作出的有关许可证、资质证、资格证等证书变
更、中止、撤销的决定不服的。旅游主管部门作出的有关旅行社经营许可证、导游
证、导游资格证等证书变更、中止或者撤销的决定，属于旅游主管部门作出的具
体行政行为，往往对行政管理相对方的利益产生较大影响。如果行政管理相对方
对该具体行政行为不服的，有权申请旅游行政复议。
3、认为各市（区）旅游主管部门侵犯合法的经营自主权的。经营自主权是
公民、企业或其他经济组织在法律范围内，自行调配和使用自己所掌握的人力、
物力和财力，组织生产经营和销售，根据效益自己决定分配，在经济活动中独
立地享有民事权利和承担民事义务，而不受他人非法干涉的权利。如果公民、企
业或其他经济组织认为旅游主管部门作出的具体行政行为侵犯其经营自主权的，
可以依法申请旅游行政复议。
4、认为符合法定条件，申请各市（区）旅游主管部门颁发许可证等证书，
或者申请各市（区）旅游主管部门核准有关事项，各市（区）旅游主管部门没
有依法办理的。
5、对各市（区）旅游主管部门关于具体事项作出的决定或者批复不服的。
6、认为各市（区）旅游主管部门的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

145
 对各市旅游主管部门作出的有关处罚决定、核准批复事项或其它具体行政行
为，可以向该市政府或湖南省旅游发展委员会提出行政复议申请，具体程序按
照该市政府或湖南省旅游发展委员会的规定执行。

二、不能申请旅游行政复议的事项

1、旅游主管部门作出的内部行政行为。根据《行政复议法》第八条第一款规
定，不服旅游主管部门作出的行政处分或者其他人事处理决定的，应依照有关
法律、行政法规提出申述，而不能申请行政复议。旅游主管部门作出的行政处分
或者其他人事处理决定，是对本单位内部工作人员的工作状况、遵章守纪等方面
的评价或认定。即使这种行为有失公允，所侵犯的只是某人作为国家行政机关人
员的权益，并没有侵犯其作为公民的合法权益。作为行政机关的工作人员，与行
政机关的关系是从属关系，与国家行政机关不能构成对立的双方当事人，不享
有独立的复议申请权。因此，对旅游主管部门作出的内部行政行为不服的，不能
申请行政复议，而只能通过申述的渠道依法维权。
2、旅游主管部门对民事纠纷作出的调解或者其他处理的行为。根据《行政复
议法》第八条第二款规定，不服旅游主管部门对民事纠纷作出的调解或者其他处
理的，应依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。旅游主管部门对民事纠纷作出
的调解或者其他处理的行为之所以不能申请行政复议，其主要原因在于：行政
调解行为的客体是公民、法人或其他组织之间发生的特定的民事争议，它不是旅
游主管部门行使行政管理权作出的具体行政行为，并且调解行为本身并不具有
强制执行的法律效力，因此对这种行为不能申请行政复议。如果公民、法人或其
他组织对这种行为不服的，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

三、应纳入旅游行政复议范围的信件

在实际工作中，旅游主管部门应高度重视信访工作，认真研究，妥善处理，
防止应当进入旅游行政复议程序的案件进入信访过程。根据《信访条例》第十四
条规定，对已经或者依法应当通过旅游行政复议途径解决的信访事项，信访工
作机构不予受理，应当告知信访人可以依照有关法律、行政法规规定的程序向有
关机关申请行政复议。也就是说，对应当进入旅游行政复议程序的信访事项，必
须先经过旅游行政复议程序，否则，不能作为信访案件处理。

146
 根据《信访条例》第六条、第二十一条规定，政府信访部门不是信访事项的
责任处理机关，而是负责转办、交办和督办的信访机构，其作为和不作为都不宜
纳入行政复议范围。接受转送的政府部门或者下级政府作为信访事项的责任处理
机关，若违反《信访条例》第二十二条规定，对于收到的信访事项不作答复的，
构成不作为，信访人可以就此申请行政复议。信访事项的责任处理机关对信访人
的投诉请求作出信访处理意见、复查复核意见，只要不构成新的具体行政行为，
信访人不能就此申请行政复议；如果构成新的具体行政行为，则可以申请行政
复议。
另外，对申请人由于自身原因未在法定期限内申请旅游行政复议的，不能
再作为旅游行政复议案件处理。但如果是基于处罚机关的过程造成复议申请超越
期限，信访人一直持续上访又未处理过的，应依据《行政复议法》规定予以受理

第三节 旅游行政复议受理的条件

一、旅游行政复议的申请人

旅游行政复议的申请人，是指认为旅游主管部门作出的具体行政行为侵犯
其合法权益，依法向行政复议机关申请复议，要求撤销或变更原具体行政行为
的公民、法人或其他组织。应满足以下几个条件：
1、旅游行政复议的申请人是公民、法人或其他组织。当公民、法人或其他组
织认为旅游主管部门作出的具体行政行为侵犯其合法权益时，依照法定程序提
出复议申请的，即构成旅游行政复议的申请人，由于旅游行政复议的申请人在
旅游行政领域处于被动和服从地位，无法拒绝旅游主管部门对其作出的单方面
的指挥、命名等行为，即使明知某种具体的行政行为侵犯其合法权益，也难以靠
自身力量进行自我救济。所以，《行政复议法》赋予申请人依法享有申请行政复
议的权利，从而切实维护公民、法人或其他组织的合法权益不受侵犯。
2、旅游行政复议的申请人是作为旅游行政管理相对方的公民、法人或其他
组织。对旅游行政管理部门作出的具体行政作为，并非由于这种关系的存在，可
能侵犯行政相对的合法权益。

147
 3、旅游行政复议的申请人是与被申请复议的具体行政行为有直接利害关系
的公民、法人或其他组织。即该具体行政行为与申请人的权利、利益发生直接的
实质性的关系，并且由于这种关系的存在，可能侵犯行政相对方的合法权益。

二、旅游行政复议的被申请人

公民、法人或其他组织对旅游具体行政行为不服申请旅游行政复议的，作出
具体行政的旅游主管部门是被申请人。
1、被申请人应满足的条件：
（1）只要实施了外部旅游行政管理职能的旅游主管部门，都有可能成为被
申请人。
（2）只有实施行使旅游行政管理职权并作出有争议的具体行政行为的旅游
主管部门，才能成为被申请人。即被申请人必须是旅游行政职权的行使着，同时
又是被申请旅游行政复议的具体行政行为的实施者。
2、被申请人的类型：
作为旅游行政复议的被申请人，通常是旅游主管部门，在特殊情况下也可
由旅游法律、法规授权的组织构成。目前旅游的相关法律、法规并没有授权其他
组织。
旅游主管部门，即县级以上人民政府依法设立的代表本级人民政府行使旅
游行政管理职能的政府工作部门。具体包括：县级旅游主管部门、地方级旅游主
管部门、省级旅游主管部门和国务院旅游主管部门。由于旅游主管部门具有旅游
行政管理职能，具体管理国家的旅游行政事务，依法享有旅游行政管理权力，
因此旅游行政复议中的被申请人主要由其构成。

三、旅游行政复议的第三人

旅游行政复议的第三人，是指与申请旅游行政复议的集体行政行为有利害
关系，由行政复议机关通知其参加或者主动要求并被允许参加复议的公民、法人
或其他组织。
1、旅游行政复议中的第三人应具备的条件。
（1）第三人与正在进行的旅游行政复议的具体行政行为的利害关系，该具
体行政行为可能影响其在法律上或者事实上的权利义务，通过参加旅游行政复
议活动，有利于更好地保护自己的合法权益。

148
 （2）第三人参加的旅游行政复议是由其他公民、法人或其他组织的申请行
为而引起的。如果某人以自己的名义申请旅游行政复议，而不是参加到其他公民
法人或其他组织申请的旅游行政复议当中，那么他就是旅游行政复议的第三人。
可见，第三人与申请人的身份不能由同一个主体享有。
（3）第三方只能在旅游行政复议的持续过程中参加复议。如果旅游行政复
议程序尚未开始或者已经结束，则不存在第三人的问题。实践中常见的第三人，
往往是物权、人身权、知识产权等绝对权受到旅游具体行政行为直接影响的权利
人。
2、第三方参加旅游行政复议的必要性。第三人参加旅游行政复议，是依法
开展复议活动的需要。主要表现在：①有利于行政复议机关查清案件的事实真相
全面分析、考虑与案件有关的情况和问题，正确作出旅游行政复议的决定；②可
以避免因同一法律事实产生两个以上旅游行政复议的情形。就某些案件而言，如
果不允许第三人参加到旅游行政复议当中，就有可能在现有的旅游行政复议之
外或者在旅游行政复议决定后，出现因同一具体行政行为引起的另一起旅游行
政复议案件，而且还可能导致就同一个问题作出的旅游行政复议决定之间的冲
突和矛盾。因此，与旅游行政复议的具体行政行为有利害关系的公民、法人或者
其他组织以第三人的身份参加到旅游行政复议之中，是十分必要的。
第三人参加旅游行政复议的，应积极配合行政复议机关查明案件情况。经行
政复议机关依法通知，与申请旅游行政的具体行政行为有利害关系的人坚持不
参加复议的，行政复议机关应将这种情况记录在案，但不影响旅游行政复议活
动的正常进行。

四、旅游行政复议的法定期限

根据《行政复议法》第九条规定，公民、法人或其他组织认为具体旅游行为
侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起 60 日内提出旅游行政复
议申请；但是法律规定申请期限超过 60 日的除外。因不可抗力或者其他正当理
由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
我国许多法律都有关于“日期”的规定。法律中说的“日期”，除特别规定
外，一般指的是自然日。《行政复议法》第九条规定的“60”日，值得就是自然
日，而不是工作日。这里说的 60 日是申请人可以他提出旅游旅游复议申请的最

149
长时限，而不是满 60 日才可以申请旅游行政复议。同时，根据《行政复议法》第
四十二条等有关法律、法规规定，如果其他法律规定的提出旅游旅游复议申请的
时间短于 60 日，也要按照 60 日执行。应当注意的是，60 日与两个月是不同的概
念。
与自然日相对应的是工作日。工作日作为正常的、有规律的并能够为外界预
期的工作时间，一般是指国家机关、事业单位的工作时间，即节假日以外的上班
时间。但是，由于工作性质不同，有些工作无法以国家机关的工作日为工作时间
例如，服务业、农业工作者并没有统一和固定的工作日。

第四节 旅游行政复议应提交的材料

1、旅游行政复议申请书。申请书内容应包括申请人及被申请人的基本情况、
复议请求、事实与理由、提交的复议机关、日期及签字或盖章等。其中，《行政复
议法》规定公民、法人或其他组织可以通过口头的方式提出申请。口头申请旅游
行政复议时，行政复议机关应当场记录申请人的基本情况、行政复议要求、申请
行政复议的主要事实、理由和时间，记录完毕后，应当场交给申请人核对或者向
申请人宣读，并由申请人签字或盖章（或捺手印）予以确认。
2、申请人身份证明。申请人是公民的，应提交居民身份证或户口簿复印件。
公民死亡，其近亲属申请行政复议的，提交公民死亡证明和亲属关系的证明。申
请人是法人的，应提交营业执照复印件、法定代表人身份证明。承受已终止的法
人或其他组织权利义务的单位或者个人申请行政复议的，提交承受权利义务的
证明。申请人是其他组织的，应提交有关机关同意该组织成立的相关证明材料、
负责人身份证明。
3、授权委托书及委托代理人的身份证明。公民、法人或者其他组织委托他人
代为提出行政复议申请的，应当提交由申请人签名或者盖章的授权委托书，委
托书应当载明委托事项和具体权限。
4、被申请人作出具体行政行为的文书（处罚决定书、确权决定书等）。
5、申请人因不可抗力或者其他正当理由超过法定复议申请期限申请行政复

150
议的，提交有效的证明材料。
6、其他相关证据材料。

第五节 旅游行政复议的程序

根据《行政复议法》规定，旅游行政复议的具体程序分为申请、受理、审理、
决定四个步骤。如图 4.1 所示。

申请条件： 申请人认为具
口头申请 体的行政行为
有明确的被申请人；
申请 所依据的规定
有复议请求、事实根据； 违法，可以一
属于旅游复议申请范围； 并提出审查申
书面申请
符合 60 日复议申请期限。 请。

自收到复议申请 5 日内审查 出不予受理、转

是否予以受理，对不符合行 送外，自接到 决定原具体行
审查 政复议法规定的，书面告知 复议申请之日 政行为是否停
被申请人不予受理或解决途 起即为受理。 止执行。
径。

将行政复议申请书副本发送
被申请人，被申请人在 10 日
内提出书面答复，并提交相
关证据、依据材料。
申请人和第三人可以申请查
阅相关材料。

复议机关对具体行政行为合
审理 法性及适当性进行审理。

根据有关规定，审查发现受
理不当的案件。
经复议机关审
查后，制作复
议终止通知书。
申请人自动撤回复议申请。

维持
根据复议法第七条规定复议
机关有权处理的，在 30 天内 符合国家赔偿
处理，无权处理的转送有关 变更 法规定的决定
机关依法处理。处理期间终止 给与赔偿。
审查，不计算在复议期间内。
决定 撤销
151
确认违法 责令重新作出
自受理之日起 60 日内作出复 具体行政行为。
议决定，情况复杂可经复议
责令履行
机关负责人批准延长 30 日。
确认违法
 图 4.1 旅游行政复议基本流程

旅游行政复议工作各环节中应注意以下事项：
1、公民、法人或者其他组织可直接向各市（区）行政复议机关（旅游主管
部门上级）提交行政复议申请书。
2、行政复议机关会对收到的行政复议申请，在 5 个工作日内进行立案审查，
对不符合行政复议法规定的复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。除此
之外，复议申请自行政复议机关收到之日起即为受理。
3、根据《行政复议法》第二十三条、二十四条规定，对受理的行政复议申请
行政复议机关自复议申请受理之日起 7 日内，将行政复议申请书副本发送被申
请人（各市（区）旅游主管部门），由被申请人在法定时间内（10 日）提出书
面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。其中，在
旅游行政复议期间，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人搜集
证据。

152
 4、行政复议机关根据行政复议申请和被申请人提交的答复等材料，审查申
请行政复议的具体行政行为是否合法与适当。根据《旅行社条例》七十条规定，
承担行政复议职责的旅游主管部门应当认真履行行政复议职责，依照有关规定
配备专职行政复议人员，依法对违法的行政处罚决定予以撤销、变更或者确认，
保障法律、法规的正确实施和对行政处罚工作的监督。
5、申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时，可以向有关组织和人
员调查情况，查阅文件和资料。
6、行政复议机关自收到行政复议申请书之日起 60 日内作出行政复议决定书
情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关负责人批
准可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过 30 日。
7、按照法律规定的期限、方式送达有关行政复议法律文书。

第六节 旅游行政复议决定书

一、旅游行政复议决定书的主要内容

根据《行政复议法》规定，旅游行政复议决定书必须以书面形式作出，其内
容主要包括：
1、首部。包括标题、申请人和被申请人身份情况等事项：①标题，即文书的
名称，应写明“XX（旅游主管部门）行政复议决定书”；②案号，即发文字号，
应写明“XX 年 XX 复字第 XX 号”；③申请人的身份情况，包括姓名、性别、年龄
住所地、法人或其他组织的名称、地址、法人代表人或主要负责人；④被申请人
的名称、地址、法人代表人的姓名、职务。
2、正文。主要包括：①申请旅游行政复议的主要请求和理由。②复议机关认
定的事实和理由。③复议结论。这部分不应附加任何条件，不应留有选择余地，
以避免引起不必要的争议和执行上的困难。
3、结尾。主要包括：①不服旅游行政复议决定向人民法院起诉的期限。如果
是最终的复议决定，应写明当事人履行的期限。②落款。即由复议行政机关的法
人代表人签名，加盖复议机关印章，并写明复议决定的年、月、日。

153
 二、旅游行政复议决定书的送达形式

旅游行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。旅游行政复议决定书应通
过以下方式送达：
1、直接送达。即行政复议机关的送达人员将需要送达的旅游行政复议决定
书直接交付受送达人或其他法定人员签收的送达方式。直接送达方式是旅游行政
复议决定书送达的主要方式，凡是能直接送达的，都应直接送达。
2、留置送达。即行政复议机关的送达人员在向受送达人或者有资格接受送
达的人送交旅游行政复议决定书时，受送达人或者有资格接受送达的人拒绝签
收，送达人将旅游行政复议决定书依法留在受送达人住所的送达方式。受送达人
拒绝签收的，送达人应当邀请有关基层组织的代表或其他人到场说明情况，在
送达回证上注明拒绝签收事由和日期，由送达人，见证人签名或盖章，把旅游
行政复议决定书留置在受送达人的住所，即视为送达。
3、委托送达。即行政复议机关委托其他行政机关将需要送达的旅游行政复
议决定书代为交给受送达人的送达方。
4、邮寄送达。即行政复议机关在直接送达有困难的情况下，将需要送达的
旅游行政复议决定书交给邮局，通过邮寄方式交给受送达人的送达方式。
5、公告送达。即行政复议机关在受送达人下落不明或者采取上述方式均无
法送达时，通过张贴公告、登报或者利用广播电视等媒介，将需要送达的旅游行
政复议决定书的主要内容予以公示，并告知受送达人在法定期间内到指定地点
接受旅游行政复议决定书的送达方式。

第七节 旅游行政复议中的调解与和解

一、旅游行政复议中的调解

1、调解的情形。根据《行政复议法实施条例》第五十条规定，有下列情形之
一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：①公民、法人或者其
他组织对旅游主管部门行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不
服申请旅游行政复议的；②申请人与被申请人之间发生的旅游行政赔偿或旅游

154
行政补偿纠纷的。对上诉两种情形，经调解申请与被申请人之间达成协议的，行
政复议机关应当制作旅游行政复议调解书。调解书应载明旅游行政复议的请求、
事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。旅游行政复议调节书经申请
人与被申请人双方签字，即发生法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一
方反悔的，行政复议机关应及时作出旅游行政复议决定。
2、调解的原则。调解应同时遵循以下原则：①自愿原则。只有申请人被申请
人都自愿调解时，才能进行调解；②合法原则。调解必须依法进行，不仅调解
的结果应合法，而且调解的程序也应合法。调解不得损害公共利益、国家利
益和他人合法利益。

二、旅游行政复议中的和解

根据《行政复议法实施条例》第四十条规定，公民、法人或其他组织对旅游
主管部门行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复
议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复
议机关提交书面和解协议。只要和解协议内容没有违法法律、法规规定，没有损
害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机关应当准许和解。
1、可以和解的具体行政行为是旅游主管部门行使法律、法规规定的自由裁
量权作出的裁量性具体行政行为。旅游行政复议作出为旅游具体行政行为的一种
监督方式，并非所有的旅游具体行政行为都可以采用和解方式解决纷争。根据裁
量权性质的不同，具体行政行为可以分为羁束性具体行政行为和裁量性具体行
政行为。对羁束性具体行政行为应恪守行政法定原则，不能进行和解；只有裁量
性具体行政行为基于法律的明文规定，申请人与被申请人之间才可以和解。
2、和解应坚持平等、自愿、合法的原则。申请人与被申请人进行和解，应建
设在事实清楚、是非分明、双方自愿的基础之上，并且达成的和解协议不得违反
法规的禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。
3、和解协议应在旅游行政复议作出决定之前达成。和解与调解不同，调解
是行政复议机关通过主动调停促使申请人与被申请人之间解决纠纷，而和解是
申请人与被申请人之间自行解决纠纷达成和议的活动。
4、和解协议应当经行政复议机关准许。申请人与被申请人之间达成和解协
议后，应由行政复议机关对和解协议的合法性进行审查。如果发现和解协议违反

155
平等、自愿、合法的原则。或者损害国家利益、公共利益和他人合法利益的，应不
准需和解。此时，行政复议机关可以要求申请人与被申请人之间重新达成和解协
议，或者依法作出旅游行政复议决定。申请人与被申请人之间正式达成和解协议
的，旅游行政复议即告终止。

156
 第五章

旅游行政诉讼

157
 第一节 旅游行政诉讼概述

一、旅游行政诉讼的概念与特征

（一）旅游行政诉讼的概念
旅游行政诉讼是指原告对旅游主管部门作出的具体行政行为不服，依法向
有管辖权的人民法院提起诉讼，由该人民法院通过对被诉旅游行政行为的合法
性进行审查，从而解决旅游行政争议的一种活动。
（二）旅游行政诉讼的特征
1、旅游行政诉讼是行政诉讼的重要组成部分。旅游行政诉讼与公安行政诉
讼、工商行政诉讼、税务行政诉讼、海关行政诉讼、卫生行政诉讼等一样，都属于
行政诉讼的范畴，都是通过诉讼渠道解决原告与行政机关之间所发生的行政纠
纷的一种活动。
2、旅游行政诉讼是保障原告合法权益不受非法侵犯的一种司法救济手段。
旅游行政诉讼既是对旅游主管部门作出的具体行政行为的一种监督活动，也是
对原告合法权益的保障。在原告的合法权益已经受到或可能受到旅游具体行政行
为侵害时，能为其及时提供有效的司法救济。
3、旅游行政诉讼只能向依法享有管辖权的人民法院提起。当事人对旅游具
体行政行为不服的，除法律明确规定必须先经过复议程序的以外，一般可以自
由选择，或是申请旅游行政复议，或是提起旅游行政诉讼。当事人向人民法院提
起旅游行政诉讼的，只能由依法享有管辖权的人民法院审查，其他人民法院或
其他机关不能受理。
4、旅游行政诉讼的任务是审查旅游具体行政行为是否具有合法性。人民法
院受理旅游行政诉讼案件后，应对旅游具体行政行为是否具有合法性进行审查。
审查的目的在于保障原告合法权益不受违法行政行为的侵害，然后依法作出裁
决。旅游行政诉讼不同于旅游行政复议，它一般不审查旅游具体行政行为是否具
有合理性，人民法院原则上一般不去干预行政机关自由裁量权的行使。旅游行政
诉讼是解决旅游行政争议的最后一道程序，也是判断旅游具体行政行为正确与

158
否的最后一道防线。

二、旅游行政诉讼的基本原则

旅游行政诉讼的基本原则包括两类：一类是旅游行政诉讼作为诉讼的一种
具体形式应当遵守的，行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼共有的原则，即一般性原
则；一类是旅游行政诉讼作为行政诉讼的有机组成部分应当遵守的，行政诉讼
特有的原则。
1、一般性原则。即根据宪法和法律规定，在行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼
中都应遵守的共同性行为准则。包括：
（1）审判独立原则，即人民法院依法对旅游行政案件独立行使审判权，不
受行政机关、社会团体和个人的干涉。
（2）以事实为根据、以法律为准绳原则。所谓以事实为根据，即人民法院
审理旅游行政案件，只能以与案件有关的客观事实为依据；所谓以法律为准绳，
即人民法院在查清旅游行政争议的事实基础上，要严格依照法律规定办事，切
实做到有法必依、执法必严、违法必究。
（3）当事人法律地位平等原则。即原告和作为被告的旅游主管部门在行政
诉讼中，法律地位平等，应当平等地行使诉讼权利、承担诉讼义务。
（4）辩论原则。即当事人在行政诉讼中有权进行辩论，而且人民法院应当
为当事人提出平等辩论的条件，尊重当事人双方的意见。
（5）合议、回避、公开审判、两审终审原则。合议是指人民法院审理旅游行
政案件必须依照法律规定的人数和组织形式，依法组成合议庭对案件进行审理；
回避是指人民法院承办案件的审判人员或其他协助本案审理的人员，遇到法律
规定的回避情形，应当退出案件审理；公开审判是指人民法院应当公开审理旅
游行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外；两审终审是指
一起旅游行政案件经过两级人民法院审理即告终结的诉讼原则。
（6）人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督的原则。
2、特有原则。即行政诉讼特有的不同于民事诉讼、刑事诉讼的特殊原则。包
括：
（1）行政诉讼客体限于具体行政行为的原则。在旅游行政诉讼中，人民法
院只审查旅游具体行政行为，不审查抽象行政行为和原告行为的合法性。对受案

159
范围之外的具体行政行为引起的争议，不予受理，也不进行审查。
（2）人民法院只审查具体行政行为的合法性，一般不审查其合法性的原则 。
即只要旅游具体行政行为没有违法，即使不具有合法性或适当性，人民法院原
则上不应进行干预。
（3）被告对作出的具体行政行为负有举证责任的原则。旅游主管部门对自
己作出的具体行政行为负有举证责任，应当向人民法院提供作出具体行政行为
的事实根据和法律依据。
（4）诉讼不停止行政执行原则。即行政诉讼期间，不停止旅游具体行政行
为的执行。申请行政复议或者提起行政诉讼的，不停止行政处罚决定的执行，但
有下列情形的除外：①处罚机关认为需要停止执行的；②行政复议机关认为需
要停止执行的；③申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理决定停
止执行，或者人民法院认为执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害
社会性公共利益，裁定停止执行的；④法律、法规规定的其他情形。
（5）人民法院审理行政案件不适用调解原则。即人民法院审理旅游行政案
件，不适用调解，不能以调解书的形式结案。
（6）司法变更权有限原则。在旅游行政诉讼中，人民法院的主要职责是对
旅游具体行政行为是否合法进行审查。对旅游主管部门在法律、法规范围内作出
的具体行政行为是否适当，原则上由行政复议机关处理，人民法院不能代替行
政复议机关作出决定。但是，对旅游主管部门作出的旅游行政处罚显失公正又不
宜判决撤销的，人民法院有权予以变更，从而切实保护公民、法人或其他组织的
合法权益不受侵犯。

第二节 旅游行政诉讼的范围

一、旅游行政诉讼的受案范围

根据《行政诉讼法》第十一条规定，旅游行政诉讼的受案范围如下：
1、对旅游行政处罚决定不服的案件。公民、法人或其他组织对旅游主管部门
作出的罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停业、暂扣或吊销许可证等旅游

160
行政处罚决定不服的，有权提起旅游行政诉讼。
2、对采取旅游行政强制措施不服的案件。公民、法人或其他组织对旅游主管
部门采取查封、扣押、冻结财产等行政强制措施不服的，有权提起旅游行政诉讼
3、认为旅游主管部门侵犯法律法规的经营自主权的案件。经营自主权是公
民、企业或其他经济组织在法律允许的范围内，自行调配和使用自己所掌握的人
力、物力和财力，组织生产经营和销售，根据效益自行决定分配，在经济活动中
独立地享有民事权利和承担民事义务，而不受他人非法干涉的权利。如果公民、
企业或其他经济组织认为旅游主管部门作出的具体行政行为侵犯其经营自主权
的，可以依法提起旅游行政诉讼。
4、拒绝颁发旅游行政许可证或对申请颁发旅游行政许可不予答复的案件。
公民、法人或其他组织认为符合法定案件，向旅游主管部门申请颁发有关许可证
和执照，如旅行社业务经营许可证等，而旅游主管部门拒绝颁发或者不予答复
的，对此可以依法申请旅游行政诉讼。
5、认为旅游主管部门违法要求履行义务的案件。旅游主管部门依法进行旅
游行政管理时，会要求有关公民、法人或其他组织履行相应义务。对基于合法的
旅游行政管理行为产生的义务，有关公民、法人或其他组织应自觉履行；但对旅
游主管部门违法要求履行义务的，有权拒绝履行，并且就此可向人民法院提出
旅游行政诉讼。
6、法律、法规规定的其他可以提出旅游行政诉讼的案件。

二、不能提起旅游行政诉讼的事项

根据《行政诉讼法》第十二条规定，对下列事项不能提起旅游行政诉讼：
1、国防、外交等国家行为。国家行为是指有权代表国家的特定国家机关，根
据宪法和法律授权，以国家名义实施的有关国防、外交等事务的行为。由于国家
行为涉及国家主权和本国与外国的关系，人民法院无权对其合法性进行审查，
因此《行政诉讼法》规定，国防、外交等国家行为不属于人民法院行政诉讼的受
案范围。
2、旅游行政法规、规章或者旅游主管部门制定、发布的具体普遍约束力的决
定、命令。公民、法人或其他组织对旅游行政法规、规章或旅游主管部门制定、发
布的具体普遍约束力的决定、命令不服的，不能向人民法院提起行政诉讼，因为

161
法律没有授权人民法院有审查抽象行政行为的权利。当然，对其他行政法规、规
章或者他行政机关指定、发布的具体普遍约束性的决定、命令不服的，也同样无
权提起行政诉讼。
3、旅游主管部门对机关内部工作人员的奖惩、任免等决定。按照旅游主管部
门所做的具体行政行为针对的对象不同，可将旅游行政行为划分为内部行政行
为和外部行政行为。其中针对社会行政管理所做的具体行政行为属于外部行政行
为，针对内部工作人员所做的奖惩、任免等行为属于内部行政行为。旅游主管部
门工作人员对内部旅游行政行为不服的，无权提起旅游行政诉讼，只能通过向
有关部门申述的渠道依法维权。
4、法律规定由行政机关最终裁决的旅游具体行政行为。

第三节 旅游行政诉讼受理的条件

一、旅游行政诉讼的原告

旅游行政诉讼的原告是指认为旅游主管部门作出的具体行政行为侵犯其合
法权益，依法以自己的名义向人民法院提起诉讼的公民、法人或其他组织。根据
《行政诉讼法》第二十四条规定，依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织
是原告；有权提起诉讼的公民死亡的，其近亲属可以提起诉讼；有权提起诉讼
的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或其他组织可以提起诉讼。具体
特征如下：
1、公民。即具有中国国籍，并根据中国的法律规定享有法定权利和承担法
定义务的自然人。在行政诉讼中，作为原告的公民必须是与旅游主管部门发生行
政法律关系的人。如具有原告资格的公民死亡的，其近亲属可以提起诉讼。这里
说的近亲属，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙
子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。
2、法人。即具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利、承
担民事义务的组织。包括：企业法人、国家机关法人、事业单位法人、社会团体法
人等。法人作为原告参加行政诉讼，其诉讼行为由其法定代表人进行。

162
 3、其他组织。即合法成立并有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资
格的组织。其他组织作为原告参加行政诉讼，其诉讼行为由其主要负责人进行。
需要特别指出的是，外国人、无国籍人、外国组织在我国境内从事各种活动
必须遵守我国宪法和法规，并且应当服从我国行政机关依法管理。在旅游行政管
理活动中，如果外国人、无国籍人、外国组织与旅游主管部门之间发生了旅游行
政争议，当然他们有权依法提起旅游行政诉讼。按照《行政诉讼法》第七十一条
规定，外国人、无国籍人、外国组织在我国进行行政诉讼，同我国公民、组织有
同等的诉讼权利和义务。

二、旅游行政诉讼的被告

旅游行政诉讼的被告是指原告指控其具体行政行为违法，侵犯了原告合法
权益，由人民法院通知应诉的旅游主管部门或行政复议机关。根据《行政诉讼
法》第二十五条规定，旅游行政诉讼的被告包括：
1、原告直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的旅游主管部门是
被告。原告对旅游主管部门的内设机构作出的具体行政行为不服，在向人民法院
起诉时应以其归属的旅游主管部门为被告。
2、经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政
行为的旅游主管部门是被告；复议机关改变原具体行为的，复议机关是被告。
3、两个以上行政机关作出同一旅游具体行政行为的，共同作出旅游具体行
政行为的行政机关是共同被告。
4、由旅游主管部门委托的组织作出的具体行政行为，委托的旅游主管部门
是被告。旅游主管部门将法律、法规规定由自己享有但按照法律、法规规定可以
委托其他组织行使的某项旅游行政职权，依照法律、法规规定委托其他组织代为
行使时，如果原告对受委托组织作出的具体行政行为不服的，应以委托的旅游
主管部门为被告。
5、旅游主管部门被撤销的，继续行使其职权的行政机关或其他组织是被告。

三、旅游行政诉讼的法定代理人和委托代理人

旅游行政诉讼的法定代理人是指根据法律规定，代替无诉讼行为能力的公
民进行旅游行政诉讼活动的人。根据《行政诉讼法》第二十八条规定，没有诉讼
能力的公民，由其法定代理人代为诉讼；法定代理人互相推诿代理责任的，由

163
人民法院指定其中一人代为诉讼。
1、旅游行政诉讼的法定代理人是根据《行政诉讼法》规定行驶诉讼代理权的
人。在旅游行政诉讼中，无诉讼行为能力的人由于缺乏对其行为的认识能力和判
断能力，无法意识到诉讼行为将会产生的法律后果，不能独立参加诉讼，所以，
法律授权其法定代理人代为参加行政诉讼。法律确定法定代理人的基础是亲权或
监护权的人，才能成为法定代理人。如原告是未成年人的，其父或其母应作为法
定代理人参加行政诉讼。
2、旅游行政诉讼的法定代理人在诉讼中处于与被告相似的诉讼地位。凡是
原告享有的诉讼权利，其法定代理人都有权代为行使；凡是原告应承担的诉讼
义务，其法定代理人都应代为履行。在旅游行政诉讼中，原告的法定代理人不仅
有权代为处分原告的诉讼权利，如起诉权、上诉权等，而且有权处分原告的实体
权利，如放弃诉讼请求权等，即有权代理原告的一切诉讼权利。尽管如此，原告
的法定代理人与被告任由区别。主要表现在：①原告的法定代理人只能以原告的
名义起诉；②法院裁判所针对的是原告，而不是原告的法定代理人；③如果原
告的法定代理人在诉讼中死亡的，法院应为原告另行指定其他的法定代理人代
为参加诉讼，而不能终结诉讼。
旅游行政诉讼的委托代理人是指受当事人或其他法定代理人的授权委托，
代理当事人进行旅游行政诉讼行为的人。根据《行政诉讼法》第二十九条规定，
原告或其法定代理人可以委托一至二人代为诉讼；律师、社会团体和原告的近亲
属或者所在单位推荐的人以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼
代理人。此外，作为被告的旅游主管部门也可以委托代理人参加旅游行政诉讼。
1、在旅游行政诉讼中，委托代理人的委托代理权来自当事人或其法定代理
人的委托行为。凡有诉讼行为能力的原告可以亲自委托代理人；无诉讼行为能力
的原告可由其法定代理人委托诉讼代理人；作为原告的法定或其他组织和作为
被告的旅游主管部门需要委托代理人的，应由其法定代表人或主要负责人决定
并依法委托。委托代理权的范围和事项主要取决于委托人意志，一般由委托人决
定。被委托人应在被委托事项的范围内进行诉讼活动。
当事人或其法定代理人委托诉讼代理人的，必须向人民法院提交由委托人
签名或盖章的授权委托书。授权委托书应记明委托事项和权限，以表明被委托人
已取得代理人资格，并确定代理权限的范围。

164
 2、在旅游行政诉讼中，作为委托人的当事人或其法定代理人与被委托人之
间应签订诉讼代理委托协议，以明确双方的权利义务。协议主要内容包括：委托
代理的权限、期限、代理费和其他费用的数额以及违约责任等。双方签订委托协
议时特别应注意以下问题：①委托人与被委托人都应有合法资格，其中委托人
必须是旅游行政诉讼的当事人或其法定代理人，否则委托人必须是旅游行政诉
讼的当事人或其法定代理人，否则无权签订委托代理协议；②在委托协议中应
将双方各自的权利义务约定清楚，尤其应明确被委托人的代理权限，以免发生
纠纷；③签订的委托协议必须符合《合同法》等法律规定。

四、旅游行政诉讼的第三人

旅游行政诉讼的第三人是指同提起诉讼的旅游具体行政行为有利害关系，
在诉讼中除当事人以外，其他申请参加或由人民法院通知参加诉讼的公民、法人
或其他组织。根据《行政诉讼法》第二十七条规定，同提起诉讼的具体行政行为
有利害关系的其他公民、法人或者其他组织可以作第三人申请参加诉讼，或者由
人民法院通知参加诉讼。
1、原告型第三人。即依法享有诉讼权但在法定期限内未提起诉讼，自己申
请或被法院通知参加他人提起的旅游行政诉讼活动的公民、法人或其他组织。如
旅游主管部门对实施同一违法行为的两个当事人实施旅游行政处罚，其中一人
对旅游行政不服，向人民法院提起行政诉讼，而另一人没有起诉。在此中情况下
人民法院可以通知没有起诉的这个人作为第三人参加诉讼。原告型第三人的法律
地位类似于原告，在诉讼中的权利、义务几乎与原告相同。
2、被告型第三人。即诉讼地位相当于作为被告的旅游主管部门，应追加为
被告但实际没有追加，人民法院通知以第三人身份参加诉讼的行政机关。如旅游
主管部门与其行政机关共同实施某一具体行政行为，对此原告不服，只起诉旅
游主管部门，而未起诉其他行政相关，同时也不统一追加其他行政机关为被告
的，在这种情况下，人民法院可以通知该行政机关作为第三人参加诉讼。因行政
诉讼被告不得反诉及不能在行政诉讼期间向原告和证人自行搜集证据，所以，
被告型第三人在诉讼中也应受这些规定限制，在诉讼中其法律地位类似于被告。
3、证人型第三人。即与原告实施的被查处行为有直接关系，在行政诉讼中
应协助人民法院查明案件事实的有关行政机关。如旅游主管部门认为原告的某些

165
行为违法并给予旅游行政处罚，但原告表明在作出该行径前已经过其他管理部
门批准。如果原告对旅游行政处罚决定不服提起诉讼的，那么批准原告使用对其
作出批准的管理部门作为第三人参加诉讼。

五、旅游行政诉讼的法定期限

根据《行政诉讼法》规定，根据不同类型的旅游行政诉讼案件，法律规定是
这样的：
1、提起行政诉讼期限有三种情况：①当事人可以直接提起诉讼或者自由选
择诉讼的案件，在知道作出具体行政行为决定之日起 3 个月内提出。法律另有规
定的除外；②必须先提起行政复议（复议前置）或者当事人选择行政复议后诉
讼的，在接到复议决定书之日起 15 日内提出。法律另有规定的除外；③复议机
关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起 15 日内向人民法院提起诉讼。
法律另有规定的除外。
2、立案期限。人民法院接到诉讼状后，须在 7 日内立案，或者作出裁定不予
受理。原告对裁定不服，可以提出上诉。
3、第一审期限。人民法院应当在立案之日起 3 个月作出第一审判决。遇到特
殊情况可以申请延长。
4、提起上诉的期限。当事人不服人民法院第一审判决，须在判决书送达之
日起 15 日内向上一级人民法院提出；当事人不服人民法院第一审裁定，须在裁
定书送达之日起 10 日内提出。
5、第二审期限。人民法院应当在收到上诉状之日起 2 个月内作出终审判决，
遇到特殊情况可以申请延长。

第四节 旅游行政诉讼应提交的材料

1、旅游行政起诉状。起诉状应当记明下列事项：①原告姓名、性别、出生年
月日、民族、职业、工作单位、住所、联系方式。（原告为法人或其他组织的，应写
明名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式）；②被告
名称、住所、姓名及职务、联系方式；③案由；④诉讼请求（分项写明向法院起

166
诉所要达到的目的）；⑤所根据的事实与理由（写明起诉或提出主张的事实依
据和法律依据，包括证据情况和证人姓名及联系方式）；⑥起诉状所递交的人
民法院名称；⑦起诉人签名、日期；⑧起诉状用 A4 型纸，并按被告人数提交副
本。
2、证据材料。①主体资格证明。如身份证、结婚证、营业执照等；②法定代理
人证明、法定代表人（或负责人）证明；③授权委托书；④证明自己合法权益受
到行政行为侵犯的材料。

第五节 旅游行政诉讼的程序

根据《行政诉讼法》规定，当公民、法人或者其他组织认为旅游主管部门的
具体行政行为侵犯其合法权益时，有权依法向人民法院提起诉讼以维护自己的
合法权益。旅游行政诉讼具体程序如下：
1、起诉阶段：在该阶段，原告要写起诉状，向有管辖权的法院递交。要注
意以下几点：①原告必须是认为具体旅游行政行为侵犯其合法权益的公民、法人
或其他组织；②要有明确的被告；③有具体的诉讼请求和明确的事实根据；④
属于受诉法院的管辖。
2、受理阶段。在该阶段，法院要对起诉进行审查，对符合法律规定的起诉
条件的案件决定受理，并公布《受理通知书》；不符合起诉条件的，作出不予受
理的裁定。
3、审理前的准备阶段。在该阶段，主要是各种诉讼文书的提交和发送，有
以下几个环节：①法院要组成合议庭，要向被告发送起诉状副本；②被告向法
院提交答辩状和有关材料，法院再向原告发送答辩状副本；③法院为诉讼进行
其他准备工作。
根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解
释》第二十六条规定，在旅游行政诉讼中，被告人应当在收到起诉状副本之日起
10 日内，向人民法院提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；
如果不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依

167
据。作为被告的旅游主管部门应承担的举证责任包括：①提供作出具体行政行为
的证据；②提供作出具体行政行为所依据的规范性文件。其范围不包括在旅游行
政赔偿诉讼中对被诉具体行政行为造成损害事实方面的证据。
根据《行政诉讼法》第三十二条规定，在旅游行政诉讼中，作为被告的旅游
主管部门不得自行向被告和证人搜集证据。
根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解
释》第二十八条规定，作为被告的旅游主管部门经人民法院准许可以补充证据的
情形包括：①被告在作出旅游具体行政行为时已经搜集证据，但因不可抗力等
正当理由不能提供的。②原告或这第三人在诉讼中提出他们在被告实施旅游具体
行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条规定，原告
或者其三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院
准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据，即这种补充证据的情形仅限
于第一审程序。
4、开庭审理阶段。在这个阶段，重点是法庭调查和法庭辩论。法庭的审理形
式有开庭审理和书面审理（不需要当事人到场）。
5、判决阶段。经过审理，法庭查明了事实，依法作出判决。注意，行政诉讼
一般不以调解结案，但行政赔偿诉讼和附带民事诉讼可以调解。判决有以下形式
维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决。判决后当事人不服的，可以在法定的
期限内向上一级人民法院提起上诉，从而引起二审。
根据《行政诉讼法》第五十八条规定，在旅游行政诉讼中，作为被告的旅游
主管部门不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起 15 日内向上一
级人民法院提起上诉。但必须具备以下条件：①必须有上述对象；②必须在法定
期限（15 日）内提起上诉；③必须提交上述状；④必须交纳上诉费。
被告向第一审人民法院提交上诉状的，第一审人民法院应在收到上诉后 5
日内将上述状副本送达被上诉人；被上诉人收到上诉副本后，应在 10 日内提交
答辩状；第一审人民法院应在收到答辩状之日起 5 日内将副本送达上诉人。被上
诉人不提交答辩状的。不影响第二审人民法院审理。第一审人民法院收到上诉状
答辩状后，应当在 5 日内连同全部案卷和证据，保送第二审人民法院。已经预收
诉讼费用的，一并报送。

168
 6、执行阶段。判决后，当事人在法定的期限内不上诉的，判决生效，当事
人可以向人民法院申请执行。
根据《行政诉讼法》第六十五条规定，当事人必须履行人民法院发生法律效
力的判决、裁定。如果作为被告的旅游主管部门拒不履行人民法院发生法律效力
的判决、裁定，第一审人民法院可以采取以下措施：①对应当归还的罚款或者应
当给付的赔偿金，通知银行从该旅游主管部门的账户内划拨。在执行时，人民法
院应向被执行人的开户银行发出协助执行通知书，说明划拨金额、期限等，由该
银行负责将这两种款项从被执行人的银行账户上划拨到权利人的账户上。②在规
定期限内不执行的，从期满之日起，对该旅游主管部门按日处 50 至 100 元的罚
款。法律对罚款累计的最高限额未作规定，实践中应以不影响该旅游主管部门的
正常只能活动为限。③向该旅游主管部门的上一级行政机关或者监察、人事机关
提出司法建议。接受司法建议的机关，应根据有关规定执行处理，并将处理的情
况告知人民法院。④拒不执行判定、裁决，情节严重构成犯罪的，依法追究该旅
游主管部门的主管人员和直接责任人的刑事责任。根据《刑法》第三百一十三条
规定，处 3 年以下有期徒刑、拘役或者罚金。

第六节 旅游行政诉讼与行政复议的衔接

根据《行政诉讼法》
《行政复议法》等有关法律规定，公民、法人或其他组织
对旅游主管部门作出的具体行政行为不服的，有权通过行政复议或行政诉讼的
渠道依法维权。其中有的既可以申请旅游行政复议，也可以提起旅游行政诉讼；
有的必须先经过旅游行政复议，对复议决定不服的，才能提起旅游行政诉讼；
有的只能申请行政复议，而不能提起旅游行政诉讼。
1、根据有关法律、法规规定，当事人对某种具体行政行为不服的，既可以
申请旅游行政复议，也可以直接向人民法院提起旅游行政诉讼。如根据《行政诉
讼法》第三十七条规定，对属于人民法院受案范围的旅游行政案件，当事人可以
先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，
再向人民法院提起诉讼；但也可以直接向人民法院提起诉讼。

169
 2、根据有关法律、法规规定，当事人对某种具体行政行为不服的，必须先
经过旅游行政复议，对复议决定不服，才能向人民法院起诉。如根据《行政复议
法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为旅游主管部门作出的具
体行政行为侵犯其已经依法取得的所有权或者使用权的，应当先申请旅游行政
复议，对旅游行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起旅游行政诉讼。
3、根据有关法律、法规规定，当事人对某种具体行政行为不服的，必须先
经过复议才能向人民法院起诉；但如果复议机关在复议决定中追加当事人的，
被追加的当事人对复议决定不服，可以直接向人民法院提起行政诉讼。
4、旅游主管部门就同一事实，对若干当事人作出具体行政行为的。如果若
干当事人对这种具体行政行为不服的，根据有关法律、法规规定，既可以申请行
政复议也可以申请行政诉讼的，其中有的当事人申请行政复议并由复议机关作
出终局裁决，则不能再向人民法院提起行政诉讼，但其他当事人则可以向人民
法院提起行政诉讼。
5、根据有关法律、法规规定，对旅游主管部门作出的某种具体行政行为不
服的，只能申请行政复议，而不能提起行政诉讼。

170
 第六章

旅游监督管理

171
 旅游业是综合性产业，旅游活动各环节涉及 20 多个部门，110 多个行业，
旅游监督管理也因此涉及多个部门。为了加强旅游活动的监督管理，促进旅游业
良性发展，《旅游法》专设旅游监督管理一章，就旅游市场综合监管机制、旅游
主管部门监督范围、执法程序、投诉旅游行业自律管理等方面作了具体规定。为
了具体实施《旅游法》的规定，《湖南省实施<中华人民共和国旅游法>办法》（以
下简称《办法》）第四章规定了十条，从旅游市场综合监管机制、旅游产业监测、
网络旅游经营监管、高风险旅游监管、景区最大承载量监管、旅游从业人员和旅
游者不良行为监管、旅游投诉处理等八个方面规范旅游监督管理问题。

第一节 旅游市场综合监管机制

旅游业是综合性产业，旅游活动涉及政府多个部门的监督管理，各部门应
依法各负其责。但是在实践中，难免出现监管真空、交叉监管或者多头管理等不
正常现象。建立和形成统一的旅游大市场，跨行业、跨部门、跨区域的旅游监管
成为旅游活动监管的必然趋势。因此，政府必须承担起对旅游市场实施综合监管
的组织和领导职责，建立和完善综合监管方式、工作机制和程序，监督各部门依
法履行职责，形成监管合力，共同规范旅游市场秩序，维护旅游消费者合法权
益。为此，《旅游法》第八十三条规定：“县级以上人民政府旅游主管部门和有
关部门依照本法和有关法律、法规的规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监
督管理。县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管
理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。”本条
在规定各个部门依法履行监管职责外，特别规定了县级以上人民政府组织各相
关执法部门对旅游经营行为实施监督检查的法定职责。国家旅游局、公安部、工
商总局《关于治理规范旅游市场秩序的通知》（旅发〔2015〕95 号）第（五）项指

172
出：“各地旅游、公安、工商等部门也要建立部门联动机制，强化治理规范旅游
市场秩序的共同责任，依法依规加大旅游市场秩序整治力度。”
为了进一步落实政府组织各部门履行监管职责，《办法》第二十五条规定：
“县级以上人民政府应当制定旅游市场综合监管责任清单，向社会公开旅游主
管部门以及工商行政管理、公安、消防、价格、质量技术监督、安全生产、交通运输
食品药品监督管理、卫生、气象等部门的执法权限，对辖区内旅游市场实施监督
管理，查处各种旅游违法行为。县级以上人民政府应当建立健全统筹协调、部门
联动、属地管理、常态监管的执法机制，完善旅游执法信息共享机制。”本条规
定了政府的两项法定职责：

（1）制定旅游市场综合监管责任清单的职责。推行政府部门权力和责任清
单制度是党的十八届三中、四中全会部署的重要改革任务，是国家治理体系和治
理能力现代化建设的重要举措，对于深化行政体制改革，建设法治政府、创新政
府、廉洁政府和服务型政府具有重要意义。我省各级人民政府及其工作部门基本
上均已制定并公布了权力清单、责任清单及负面清单等。在此基础上，《办法》规
定县级以上人民政府针对辖区内旅游市场的监督管理，应当制定旅游市场综合
监管责任清单，这是完善旅游市场综合监管的基础性工作，也是政府的法定职
责。旅游市场综合监管责任清单应当针对本辖区范围内一切涉及旅游活动的行为
列出各个行政部门依据法律法规规章规定享有的执法权限，承担的监管职责，
由政府制定发布并组织实施。

（2）建立常态监管的执法机制、完善旅游执法信息共享机制的职责。目前，
各地政府组织相关部门对旅游市场进行联合监管的主要形式有两种，一是日常
性联合执法，其特点是成立固定的联合执法机构，由旅游主管部门和相关部门
抽调工作人员共同组成，一起联合执法；二是临时性的联合执法，即在重点时
间段或者针对一些突出问题，由政府组织各相关部门进行定期或不定期的联合
执法。《办法》第二十五条第二款应当理解为采取了第一种监管方式，即由县级
以上人民政府建立健全统筹协调、部门联动、属地管理、常态监管的执法机制，
完善旅游执法信息共享机制。政府统筹协调是指由政府主导旅游市场综合监管工
作；部门联动要求建立部门共同联合执法机制，强化治理规范旅游市场秩序的

173
共同责任，依法依规实施监管；属地管理针对旅游活动移动性特点，要求旅游
活动地的执法部门行使监督管理职权。如涉及行政处罚，应依据《行政处罚法》
第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚
权的行政机关管辖。”的规定执行。其他行政监管行为，应按《湖南省行政程序
规定》第十三条规定执行，即“法律、法规、规章对地域管辖未作明确规定的，
按照下列原则确定：（一）涉及公民身份事务的，由其住所地行政机关管辖；
住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地行政机关管辖；住所地与经常居
住地都不明的，由其最后居住地行政机关管辖；（二）涉及法人或者其他组织
主体资格事务的，由其主要营业地或者主要办事机构所在地行政机关管辖；
（三）涉及不动产的，由不动产所在地行政机关管辖；（四）不属于本款第
（一）至第（三）项所列行政事务的，由行政事务发生地的行政机关管辖。

第二节 旅游统计和旅游产业监测

为了全面掌握我省旅游业的规模、结构和效益等产业信息,及时、客观、准确
地反映全省旅游业发展状况，为制订旅游产业政策与国民经济和社会发展规划
提供科学依据,为旅游经营者和消费者提供信息指南,有必要完善旅游统计制度
和建立健全旅游产业监测体系。国家旅游局于 1998 年制定了《旅游统计管理办
法》（国家旅游局令第 10 号），该办法对旅游统计的基本任务、内容、统计方式
职责、管理等方面做出了详细规定。为此，《办法》第二十六条规定：“省旅游主
管部门应当会同省统计主管部门完善旅游统计指标体系和调查方法，建立科学
的旅游发展考核评价体系，开展全省旅游产业监测。县级以上人民政府旅游主管
部门应当完善旅游信息统计制度、旅游信息发布制度、旅游信息监管制度，准确
提供旅游市场信息。”本条规定应注意以下几个方面：

（1）本条规定了县级以上人民政府旅游主管部门是旅游统计、旅游产业监
测及旅游信息管理发布等方面的职责主体。旅游统计的基本内容是对旅游企事业
单位、旅游区（点）接待工作量、经营效益、旅游从业人数等情况进行的统计调

174
查和对旅游者实施的抽样调查，根据《旅游统计管理办法》（国家旅游局令第 10
号）第六条第三款规定：“地方各级旅游行政管理部门负责对本辖区内的旅游
企事业单位和旅游者的统计调查工作。”。本条规定县级以上人民政府旅游主管
部门应当完善旅游信息统计制度。其中，省旅游主管部门应当会同省统计主管部
门完善旅游统计指标体系和调查方法，建立科学的旅游发展考核评价体系，开
展全省旅游产业监测。

（2）本条具体规定了旅游主管部门的职责内容。主要包括完善旅游统计指
标体系和调查方法，建立科学的旅游发展考核评价体系，开展全省旅游产业监
测，完善旅游信息统计制度、旅游信息发布制度和旅游信息监管制度等。

（3）旅游主管部门组织实施统计活动应依据《中华人民共和国统计法》及
《中华人民共和国统计法实施细则》的规定实施。依据《中华人民共和国统计法》
第二条“本法适用于各级人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门组织
实施的统计活动。”，《旅游统计管理办法》（国家旅游局令第 10 号）第十条
“旅游统计调查项目分别由国家旅游局和地方旅游行政管理部门制定，并依照
《统计法》的有关规定，报国家统计局或同级地方人民政府统计机构审批或备案
后，组织实施。”的规定，旅游主管部门组织实施统计活动应遵循统计法的规定

（4）开展全省旅游产业监测，应注重旅游信息统计制度的落实。依据《旅
游统计管理办法》（国家旅游局令第 10 号）第二十四条规定“对违反《统计法》
和本办法规定的行为，由有关部门根据统计法律、法规、规章给予行政处分或行
政处罚。”的规定，对于违反《中华人民共和国统计法》规定的行为，应由统计
主管部门依法处理；对于其他违反《旅游统计管理办法》或相关规定的行为，由
旅游主管部门在职权范围内依法处理。

第三节 网络旅游经营监管

近年来，在线旅游经营借助互联网等，与传统旅游产业以实体门店销售的

175
方式形成差异，使得信息查询及预定方式发生巨大变化，成为新型的、发展迅速
的旅游经营方式，这既方便了消费者，也丰富来了旅游营销内涵，促进了旅游
产业的发展，顺应了“智慧旅游”的时代发展趋势。《中共湖南省委湖南省人民
政府关于建设旅游强省的决定》指出，加快旅游业信息化建设。以数字景区建设
为重点，大力推动旅游景区信息基础设施建设，积极推动信息技术在旅游经营
管理、消费服务等环节的应用。大力推进旅游企业和 3G 运营商合作开展信息化建
设，实现数字化管理和网络化经营，利用 WAP、互联网等信息化手段，建设移动
旅游信息服务平台，为游客提供食宿行游购娱等综合旅游信息服务。积极推动物
联网、云计算、新一代移动互联网等新兴信息技术在旅游产品和服务中的创新应
用。互联网在线旅游经营应当建立在良好的市场环境、诚信经营、法治保障的基
础上，互联网在线旅游经营秩序应当依法予以规范。为此，《办法》第二十七条
规定：“县级以上人民政府旅游、公安、工商行政管理、通信管理、金融等有关部
门应当加强互联网在线旅游经营监督管理，规范互联网在线旅游经营秩序。”本
条在适用中应注意以下两个方面：

（1）通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许可。
《旅游法》第四十八条规定：“通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行
社业务经营许可，并在其网站主页的显著位置标明其业务经营许可证信息。”网
络旅游经营只是一种经营模式，不是经营范围和性质。旅游经营者不管是通过实
体门店，还是同时或单独通过互联网在线经营旅行社业务的，都需要根据《旅游
法》第二十八条、二十九条取得相应的行政许可。未经许可通过互联网经营旅行
社业务的，由旅游主管部门或工商行政管理部门依据《旅游法》第五十九条处理

（2）旅游、公安、工商行政管理、通信管理、金融等有关部门在各自的法定
职权范围内，对互联网在线旅游经营秩序负有监管责任。旅游业的监管涉及众多
行政部门，对于通过互联网经营旅游业务的，除旅游主管部门按照依据《旅游
法》实施监管外，其他行政主管部门应依据相关法律实施监督管理工作。如提供
互联网发布旅游广告的，应遵守《中华人民共和国广告法》的规定，工商行政管
理部门履行广告监督管理职责。根据《互联网信息服务管理办法》（国务院令第
292 号）第四条“国家对经营性互联网信息服务实行许可制度；对非经营性互

176
联网信息服务实行备案制度。未取得许可或者未履行备案手续的，不得从事互联
网信息服务。”、第十八条“国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信
管理机构，依法对互联网信息服务实施监督管理。新闻、出版、教育、卫生、药品
监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门，在各自职责范围内
依法对互联网信息内容实施监督管理。”等规定，相关行政主管部门应对互联网
在线旅游经营秩序依法实施管理。

第四节 高风险旅游监管

随着旅游业的发展，各种各样的旅游项目不断产生。高风险旅游项目以其具
有强烈的刺激性、挑战性和体验性等特点，对崇尚冒险、追求新奇的旅游者具有
强大的吸引力，但其安全系数低、风险性大，产生安全事故的概率也高于一般旅
游活动。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域
内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产及其监督管
理，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全
水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适
用其规定。”因此，对于经营高风险旅游项目的单位和个人，应遵守《中华人民
共和国安全生产法》和其他法律法规规章的规定。同时，《旅游法》第四十七条规
定：“经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当按照国家有关
规定取得经营许可。”

为了明确各个行政主管部门在高风险旅游项目监管方面的职责分工，《办
法》第二十八条规定：“高风险旅游项目按照国家相关规定由下列部门依法进行
监管：（一）利用滑翔机、载人气球、载人飞艇等实施高空旅游项目的，由民用
航空管理部门监管；（二）利用客运索道、大型游乐设施等特种设备实施高速旅

177
游项目的，由特种设备安全监督管理部门监管；（三）利用摩托艇、游艇、游船
等实施水上旅游项目的，由海事部门监管；（四）从事蹦极、攀岩、潜水等体育
旅游项目的，由体育部门监管。法律、法规以及规章对高风险旅游项目安全监管
另有规定的，从其规定。”本条规定了以下几方面内容：

（1）利用滑翔机、载人气球、载人飞艇等实施高空旅游项目的，属于通用
航空，由民用航空管理部门监管。一是监管主体为民用航空管理部门。根据《中
华人民共和国民用航空法》的规定，国务院民用航空主管部门对全国民用航空活
动实施统一监督管理，国务院民用航空主管部门设立的地区民用航空管理机构
依照国务院民用航空主管部门的授权，监督管理各该地区的民用航空活动；二
是应具备法律规定的条件，并办理登记或许可。《中华人民共和国民用航空法》
第一百四十六条规定：“从事通用航空活动，应当具备下列条件：（一）有与
所从事的通用航空活动相适应，符合保证飞行安全要求的民用航空器；（二）
有必需的依法取得执照的航空人员；（三）符合法律、行政法规规定的其他条件
从事经营性通用航空，限于企业法人。”，第一百四十七条规定：“从事非经营
性通用航空的，应当向国务院民用航空主管部门办理登记。从事经营性通用航空
的，应当向国务院民用航空主管部门申请领取通用航空经营许可证，并依法办
理工商登记；未取得经营许可证的，工商行政管理部门不得办理工商登记。”同
时，对于利用滑翔机、载人气球、载人飞艇等实施高空旅游项目，还应遵守《航
空体育运动管理办法》（国家体委令第 15 号）的规定，从事航空体育运动的单
位应具备规定的条件，参加航空体育运动驾驶航空器飞行和使用航空运动器材
升空的人，应符合该办法的规定。

（2）利用客运索道、大型游乐设施等特种设备实施高速旅游项目的，由特
种设备安全监督管理部门监管。根据《中华人民共和国特种设备安全法》的规定
特种设备是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压
力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，
以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。旅游客运索道、大型游乐设
施等属于特种设备。根据法律规定，特种设备生产、经营、使用、检验、检测应当
遵守有关特种设备安全技术规范及相关标准。客运索道、大型游乐设施在每日投

178
入使用前，其运营使用单位应当进行试运行和例行安全检查，并对安全附件和
安全保护装置进行检查确认。负责特种设备安全监督管理的部门对特种设备生产
经营、使用单位和检验、检测机构实施监督检查，应当对每次监督检查的内容、
发现的问题及处理情况做出记录，并由参加监督检查的特种设备安全监察人员
和被检查单位的有关负责人签字后归档。被检查单位的有关负责人拒绝签字的，
特种设备安全监察人员应当将情况记录在案。负责特种设备安全监督管理的部门
在依法履行职责过程中，发现违反本法规定和安全技术规范要求的行为或者特
种设备存在事故隐患时，应当以书面形式发出特种设备安全监察指令，责令有
关单位及时采取措施予以改正或者消除事故隐患。紧急情况下要求有关单位采取
紧急处置措施的，应当随后补发特种设备安全监察指令。负责特种设备安全监督
管理的部门在依法履行职责过程中，发现重大违法行为或者特种设备存在严重
事故隐患时，应当责令有关单位立即停止违法行为、采取措施消除事故隐患，并
及时向上级负责特种设备安全监督管理的部门报告。接到报告的负责特种设备安
全监督管理的部门应当采取必要措施，及时予以处理。

（3）利用摩托艇、游艇、游船等实施水上旅游项目的，由海事部门监管。水
上旅游项目包括内河湖泊水域和海域两种水上空间。《中华人民共和国海上交通
安全法》《水路交通交通安全管理条例》等对快艇等水上高危旅游项目做出了规
定。根据《中华人民共和国海上交通安全法》的规定，中华人民共和国港务监督
机构是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关。根据《中华人民共
和国内河交通安全管理条例》的规定，国务院交通主管部门主管全国内河交通安
全管理工作。国家海事管理机构在国务院交通主管部门的领导下，负责全国内河
交通安全监督管理工作。国务院交通主管部门在中央管理水域设立的海事管理机
构和省、自治区、直辖市人民政府在中央管理水域以外的其他水域设立的海事管
理机构依据各自的职责权限，对所辖内河通航水域实施水上交通安全监督管理。
县级以上地方各级人民政府应当加强本行政区域内的内河交通安全管理工作，
建立、健全内河交通安全管理责任制。同时，乡（镇）人民政府对本行政区域内
的内河交通安全管理履行下列职责：（一）建立、健全行政村和船主的船舶安全
责任制；（二）落实渡口船舶、船员、旅客定额的安全管理责任制；（三）落实
船舶水上交通安全管理的专门人员；（四）督促船舶所有人、经营人和船员遵守

179
有关内河交通安全的法律、法规和规章。根据《游艇安全管理规定》（交通运输部
令第 7 号）的规定，海事管理机构依照职责具体负责辖区内游艇水上交通安全
的监督管理。

（4）从事蹦极、攀岩、潜水等体育旅游项目的，由体育部门监管。《全民健
身条例》（第 560 号）第五条规定：“县级以上地方人民政府主管体育工作的部
门（以下简称体育主管部门）负责本行政区域内的全民健身工作，县级以上地
方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责有关的全民健身工作。”，第三
十二条规定：“经营高危险性体育项目的，应当符合下列条件，并向县级以上
人民政府体育主管部门提出申请：（一）相关体育设施符合国家标准；（二）
具有达到规定数量的取得国家职业资格证书的社会体育指导人员和救助人员；
（三）具有相应的安全保障制度和措施。”。另外，《全民健身条例》还规定，申
请经营高危险性体育项目的，应当持县级以上人民政府体育主管部门的批准文
件，到工商行政管理部门依法办理相关登记手续。国务院体育主管部门应当会同
有关部门制定、调整高危险性体育项目目录，经国务院批准后予以公布。国家强
制标准《体育场所开放条件与技术要求》（GB19079）对蹦极、攀岩等十三个场所
进行了规范。

（5）法律、法规以及规章对高风险旅游项目安全监管另有规定的，遵从其
规定。《中华人民共和国安全生产法》作为规范安全生产的一般法律规定，高风
险旅游项目的安全监管应严格遵守该法。在高风险旅游项目监管的法律适用方面
还应注意根据高风险活动的特点，分别适用其他相应的法律法规和规章的特别
规定。对于某些特殊的高风险旅游活动，如没有特别规定，应适用《中华人民共
和国安全生产法》的一般规定。

第五节 景区最大承载量监管

随着我国城乡居民消费结构快速升级，旅游由少数人的奢侈消费变成普通
百姓的必需消费。近年来，我国旅游出游人数猛增，景区人满为患、交通拥堵，

180
节假日更是如此。建立健全景区流量控制制度是切实保障旅游者旅游舒适和安全
维护旅游资源有效利用的重要制度。为此，《旅游法》第四十五条规定：“景区
接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部
门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约
等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。旅游者数量可能达到最大承载量时
景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时
采取疏导、分流等措施。”景区最大承载量是指在一定时间条件下，在保障景区
内每个景点旅游者人身安全和旅游资源环境安全的前提下，景区能够容纳的最
大的旅游者数量。根据该条规定，景区是流量控制的责任主体，景区应当公布景
区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取
门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。同时，景区主管部门具有
核定和监督景区承载量的职责。2015 年 4 月 1 日，国家旅游局发布的《景区最大
承载量核定导则》实施，导则对景区最大承载量核定原则、方法、步骤、景区旅游
者流量控制等方面进行了规定。

《办法》第二十九条规定：“民族宗教事务、国土资源、住房和城乡建设、水
利、农业、旅游、文化、体育、文物等部门负责核定所主管的景区最大承载量，加
强对景区开放条件的监督检查。景区主管部门核定景区最大承载量应当征求旅游
公安、交通运输等部门意见，并向社会公布。”根据该规定，各行政部门应当负
责对其主管的景区最大承载量进行核定，并应对景区开放条件进行监督检查。景
区开放的条件根据《旅游法》的规定，主要包括：

（1）必要的旅游配套服务和辅助设施；

（2）有必要的安全设施及制度，经过安全风险评估，满足安全条件；

（3）有必要的环境保护设施和生态保护措施；

（4）法律、行政法规规定的其他条件。

景区主管部门在核定景区最大承载量时，应当征求旅游、公安、交通运输等
部门的意见。国家旅游局发布的《景区最大承载量核定导则》是旅游行业标准，

181
景区主管部门在核定景区最大承载量中应予遵守。

第六节 旅游从业人员和旅游者不文明行为监管

国家倡导健康、文明、环保的旅游方式。其中文明的旅游方式，是指要在旅
游活动中遵守社会公共秩序，尊重社会公德，遵守文明行为规范。《旅游法》第
一百零八条规定：“对违反本法规定的旅游经营者及其从业人员，旅游主管部
门和有关部门应当记入信用档案，向社会公布。”2016 年 5 月 26 日，国家旅游
局发布《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》（旅办发
〔2016〕139 号），国家旅游局于 2015 年 4 月发布的《游客不文明行为记录管理
暂行办法》停止实施。
《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》列举
了纳入“旅游不文明行为记录”的各种行为，对纳入程序、救济途径等方面做出
了规定。

《办法》对旅游从业人员和旅游者不文明行为的监管规定有三条：

第三十条规定：“旅游从业人员在旅游活动中不得有下列行为：（一）价
格欺诈、强迫交易、欺骗诱导游客消费；（二）侮辱、殴打、胁迫游客；（三）不
尊重旅游目的地或者游客的宗教信仰、民族习惯、风俗禁忌；（四）传播低级趣
味、宣传迷信思想；（五）法律、法规以及规章认定的其他不文明行为。”

第三十一条规定：“旅游者在旅游活动中不得有下列行为：（一）扰乱航
空器、车船或者其他公共交通工具秩序；（二）破坏公共环境卫生、公共设施；
（三）不尊重旅游目的地社会风俗、民族生活习惯；（四）损毁、破坏文物古迹
（五）参与赌博、色情、涉毒活动；（六）不顾劝阻、警示从事危及自身以及他
人人身财产安全的活动；（七）违反野生动植物保护规定，破坏生态环境；
（八）违反旅游场所规定，严重扰乱旅游秩序；（九）法律、法规以及规章认定
的造成严重社会不良影响的其他行为。”

第三十二条规定：“省旅游主管部门应当建立健全本省不文明旅游行为记

182
录制度。旅游从业人员、旅游者在旅游活动中因违反本条例第三十条、第三十一
条规定的行为，造成严重社会不良影响的，应当按照国家规定纳入旅游从业人
员、旅游者不文明行为记录，并向社会公布。旅游从业人员、旅游者不文明行为
记录形成后，县级以上人民政府旅游主管部门应当向行为人通报不文明行为记
录信息，提示其采取补救措施。”

上述规定有以下几方面内容：

（1）不文明旅游行为的监管对象是旅游从业人员和旅游者。根据《旅游法》
第一百一十一条对旅游经营者的定义，旅游经营者指旅行社、景区以及为旅游者
提供交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的经营者。因此，旅游从业人员的范围
包括从事旅行社、景区管理和服务的工作人员，以及为旅游者提供交通、住宿、
餐饮、购物、娱乐等管理和服务的工作人员。法律没有对旅游者做出定义，一般
认为，旅游者是指为了休闲、娱乐、探亲访友或者商务目的进行旅行活动的自然
人。在适用本条界定旅游者时应当注意，从旅游诚信建设和提升公民文明出游意
识的立法目的看，凡是为了休闲、娱乐、探亲访友或者商务目的、以景区为目的
地的人均为旅游者，既包括与旅行社签有旅游服务合同的旅游者，也包括自行
出行的旅游者。

（2）不文明旅游行为的界定。
《办法》第三十条规定对旅游从业人员在旅游
活动中的不文明行为有四种：

第一种，价格欺诈、强迫交易、欺骗诱导游客消费的行为。
《国家旅游局关于
打击旅游活动中欺骗、强制购物行为的意见》（旅发〔2015〕217 号）对“欺骗、
强制旅游购物”行为的认定有以下几方面：一是旅行社未经旅游者书面同意，
安排购物的；二是旅行社、导游领队对旅游者进行人身威胁、恐吓等行为强迫旅
游者购物的；三是旅行社、导游领队安排的购物场所属于非法营业或者未向社会
公众开放的；四是旅行社、导游领队安排的购物场所销售商品掺杂、掺假，以假
充真、以次充好，以不合格产品冒充合格产品的；五是旅行社、导游领队明知或
者应知安排的购物场所的经营者有严重损害旅游者权益记录的；六是旅行社、导
游领队收取购物场所经营者回扣等不正当利益的；七是购物场所经营者存在《消

183
费者权益保护法》第五十六条规定情形的；八是法律、法规规定的旅行社、导游
领队及购物场所经营者通过安排购物损害旅游者合法权益的其他行为。《办法》
规定的“价格欺诈、强迫交易、欺骗诱导游客消费。”除了上述情形外，还应包
括旅游经营者提供服务中的价格欺诈、强迫交易、欺骗诱导游客消费的行为。

第二种，侮辱、殴打、胁迫游客的行为。侮辱是指以言行侮弄羞辱别人，使
对方人格或名誉受到损害；殴打是指行为人公然实施的损害他人身体健康的打
人行为；胁迫指以给他人的人身或者财产造成损害为要挟，迫使对方作出不真
实的意思表示的行为。上述行为同时也违反了《中华人民共和国治安处罚法》，
应予行政处罚，构成犯罪的，应追究刑事责任。

第三种，不尊重旅游目的地或者游客的宗教信仰、民族习惯、风俗禁忌的行
为。
《旅游法》第十条规定：“旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当
得到尊重。”。不尊重表现为以言语或行为，对旅游目的地或者游客的宗教信仰
民族习惯、风俗禁忌进行挑剔、指责或侮辱、藐视等。

第四种，传播低级趣味、宣传迷信思想的行为。是指在旅游中宣传庸俗的思
想情趣，传播对超自然力量的麻木崇拜和信仰的行为。应注意与宗教信仰、民族
习惯、风俗禁忌相区分。

此外，还包括法律、法规以及规章认定的其他不文明行为。这是兜底条款。
“其他不文明行为”除上述列举的四种外，还应包括其他违反法律法规、工作规
范、公序良俗、职业道德等造成严重社会不良影响的行为，但应以法律、法规以
及规章明确认定的为准。应当注意的是，《国家旅游局关于旅游不文明行为记录
管理暂行办法》（旅办发〔2016〕139 号）第三条规定的是“国务院旅游主管部门
认定的其他旅游不文明行为。”《办法》是地方性法规，“其他不文明行为”应
以《办法》规定的“法律、法规以及规章认定”为准。

《办法》第三十一条对旅游者在旅游活动中的不文明行为有八种，包括扰乱
航空器、车船或者其他公共交通工具秩序；破坏公共环境卫生、公共设施；不尊
重旅游目的地社会风俗、民族生活习惯；损毁、破坏文物古迹；参与赌博、色情、
涉毒活动；不顾劝阻、警示从事危及自身以及他人人身财产安全的活动；违反野

184
生动植物保护规定，破坏生态环境；违反旅游场所规定，严重扰乱旅游秩序；
法律、法规以及规章认定的造成严重社会不良影响的其他行为等。对于上述不文
明行为的认定，还应当注意参考相关其他法律法规规章的规定，如《中华人民共
和国民用航空法》
《中华人民共和国道路运输条例》
《中华人民共和国野生动物保
护法》
《中华人民共和国治安处罚法》等。应当注意的是，《国家旅游局关于旅游
不文明行为记录管理暂行办法》（旅办发〔2016〕139 号）第二条规定的是“国务
院旅游主管部门认定的其他旅游不文明行为。”《办法》是地方性法规，“其他
不文明行为”应以《办法》规定的“法律、法规以及规章认定”为准。

（3）纳入不文明行为记录的程序。
《办法》对具体程序没有做出规定，只规
定的了三方面内容：一是省旅游主管部门应当建立健全本省不文明旅游行为记
录制度；二是对旅游从业人员、旅游者在旅游活动中因违反《办法》第三十条、第
三十一条规定的行为，造成严重社会不良影响的，应当按照国家规定纳入旅游
从业人员、旅游者不文明行为记录，并向社会公布；三是旅游从业人员、旅游者
不文明行为记录形成后，旅游主管部门应当向行为人通报不文明行为记录信息，
提示其采取补救措施。《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》
（旅办发〔2016〕139 号）对纳入不文明行为记录的程序做出了具体规定，旅游
主管部门应按照规定的程序实施。

（4）救济途径。
《办法》没有对被纳入旅游不文明记录当事人的救济途径做
出规定，在实施中，应根据《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行办
法》（旅办发〔2016〕139 号）第十一条的规定执行，即“旅游不文明行为记录”
形成后，旅游主管部门应当将相关信息通报或送达当事人本人，并告知其有申
辩的权利，当事人在接到申辩通知后 30 个工作日内，有权利进行申辩。旅游主
管部门在接到申辩后 30 个工作日内予以书面回复。申辩理由被采纳的，可依据
当事人申辩的理由调整记录期限或取消记录。当事人申辩期间不影响信息公布。
值得注意的是，对于被纳入旅游不文明记录的当事人，是否有权提起行政复议
和行政诉讼。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他
组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照
本法向人民法院提起诉讼。”，第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法

185
人或者其他组织提起的下列诉讼：…（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财
产权等合法权益的。”因此，应当以被纳入旅游不文明记录的行为对当事人的权
利义务是否产生实质影响而定。《国家旅游局关于旅游不文明行为记录管理暂行
办法》（旅办发〔2016〕139 号）第九条规定：“‘旅游不文明行为记录’信息保
存期限为 1 年至 5 年，实行动态管理。（一）旅游不文明行为当事人违反刑法的
信息保存期限为 3 年至 5 年；（二）旅游不文明行为当事人受到行政处罚或法
院判决承担责任的，信息保存期限为 2 年至 4 年；（三）旅游不文明行为未受
到法律法规处罚，但造成严重社会影响的，信息保存期限为 1 年至 3 年。”，对
于旅游不文明行为当事人违反刑法受到刑事责任追究或者受到行政处罚以及法
院判决承担责任的，被纳入旅游不文明记录应当理解为当事人承担相关法律责
任的后果，被纳入旅游不文明记录行为本身对当事人的权利义务不产生实质影
响；对于未被追究法律责任、但因造成严重社会影响而被纳入旅游不文明记录的
由于被纳入旅游不文明记录的信息向社会公布，并且可能被纳入公民个人征信
系统记录等，当事人在诸多方面受到影响，应当认为对其权利义务有实际影响，
当事人有权提起行政复议或行政诉讼。

第七节 乡村旅游监管

国家鼓励和支持乡村旅游的发展，《国务院关于促进旅游业改革发展的若干
意见》（国发〔2014〕31 号）提出要大力发展乡村旅游。城镇和乡村居民利用自有
住宅或者其他条件从事旅游经营也是旅游经营行为，应当遵守相关法律规定。但
是，基于此类旅游经营有一定的特殊性和地区的差异性，需要因地制宜的制定
相关管理规定。根据《旅游法》第四十六条：“城镇和乡村居民利用自有住宅或
者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。”的规
定，省、自治区、直辖市可以根据本地实际情况，制定城镇和乡村居民利用自有
住宅或者其他条件从事旅游经营的管理办法。《办法》对此在第二十四条作了原
则性规定，即乡村旅游经营者开设旅游项目、提供旅游服务，应当遵守法律法规
的规定。乡村旅游经营者不得在山体滑坡、地表塌陷、泥石流、洪水等自然灾害易

186
发的危险地带开展经营活动。

为了加强对乡村旅游的监督管理，促进乡村旅游的健康发展，《办法》第三
十三条规定：“县级以上人民政府公安、消防、工商行政管理、国土资源、环境保
护、卫生、食品药品监督管理等部门应当根据乡村旅游经营的实际情况，出台适
应乡村旅游发展的监督管理措施。乡镇人民政府、街道办事处应当加强对乡村旅
游经营者的旅游安全教育和监督检查。”该条主要是规定了两个方面的内容：

（1）根据《旅游法》规定“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件从
事旅游经营的管理办法由省、自治区、直辖市制定”的授权，在我省还未制定乡
村旅游经营管理办法的情况下，《办法》规定县级以上人民政府公安、消防、工商
行政管理、国土资源、环境保护、卫生、食品药品监督管理等行政主管部门应当出
台适应乡村旅游发展的监督管理措施。制定此类监督管理措施有两项要求，一是
监督管理措施应根据乡村旅游经营的实际情况，实事求是，依法监管；二是制
定管理措施要适应乡村旅游发展，所以要注意监管的目的是优化乡村旅游发展
环境，保障旅游安全。

（2）明确了乡村旅游的安全监督职责主体是乡镇人民政府、街道办事处。
《办法》第三十三条规定：“乡镇人民政府、街道办事处应当加强对乡村旅游经
营者的旅游安全教育和监督检查。”应当注意的是，根据《中华人民共和国安全
生产法》第八条第三款规定：“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机
构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单
位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监
督管理职责。”、第九条规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全
国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督
管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有
关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关
行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门
依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域
的安全生产工作实施监督管理。”，由此可见，对乡村旅游的安全监督管理有三
种形式，一是安全生产监督管理部门的综合监督管理；二是有关部门在其职责

187
范围内的监督管理；三是乡镇人民政府、街道办事处的监督检查，协助履行安全
生产监督管理职责。

第八节 旅游投诉处理

对违法行为投诉、举报是公民、法人或其他组织的基本权利，是维护其合法
权益的重要救济方式，同时也是相关行政主管部门查处违法行为、维护社会公共
秩序的重要线索来源。我国法律在社会管理的诸多领域均建立了投诉、举报的法
律制度。《旅游法》第八十八条规定：“县级以上人民政府旅游主管部门和有关
部门，在履行监督检查职责中或者在处理举报、投诉时，发现违反本法规定行为
的，应当依法及时做出处理；对不属于本部门职责范围的事项，应当及时书面
通知并移交有关部门查处。”，第九十一条规定：“县级以上人民政府应当指定
或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉，应当及时进行处理或者
移交有关部门处理，并告知投诉者。”上述规定明确了县级以上人民政府旅游主
管部门和有关部门对于投诉处理的法定职责、对不属于本部门职责范围的事项及
时书面通知并移交有关部门查处、以及将处理结果告知投诉人的法定义务。

为了建立完善的投诉处理制度，《办法》规定了具体的投诉处理程序制度。
《办法》第三十四条规定：“县级以上人民政府应当建立健全旅游投诉处理制度
指定旅游主管部门为统一的旅游投诉受理机构，公布旅游投诉电话、网站等，及
时处理旅游投诉。旅游主管部门收到投诉后，对不符合受理条件的，应当在五个
工作日内告知投诉者，并说明理由；对符合受理条件且投诉事项属于旅游主管
部门职责范围内的，应当在六十日内办结，并告知投诉者；对于投诉事项属于
其他部门职责范围内的，旅游主管部门应当在五个工作日内移交，其他部门应
当在六十日内办结，并自办结之日起五个工作日内将办理结果反馈给旅游主管
部门，由旅游主管部门告知投诉者。投诉事项简单或者属于紧急情况的，应当及
时处理。”以上规定有以下几方面内容：

（1）确定了统一的旅游投诉受理机构为旅游主管部门。由于旅游活动涉及

188
多个部门，为了防止因相互推诿或职权交叉产生投诉难等现象，保护公民、法人
和其他组织的合法权益，有必要对凡涉及旅游活动的投诉确定一个固定的投诉
受理机构。因此，《办法》规定，县级以上人民政府应当建立健全旅游投诉处理
制度，指定旅游主管部门为统一的旅游投诉受理机构，公布旅游投诉电话、网站
等，及时处理旅游投诉。

（2）明确了旅游投诉处理的程序。一是受理程序。旅游主管部门收到投诉
后，对符合受理条件的，应依法受理；对不符合受理条件的，应当在五个工作
日内告知投诉者，并说明理由。根据《旅游投诉处理办法》（国家旅游局令第 32
号）第十条规定：“旅游投诉应当符合下列条件：（一）投诉人与投诉事项有
直接利害关系；（二）有明确的被投诉人、具体的投诉请求、事实和理由。”二
是处理程序。对符合受理条件且投诉事项属于旅游主管部门职责范围内的，应当
在六十日内办结；对于投诉事项属于其他部门职责范围内的，旅游主管部门也
应予以先行受理，然后在五个工作日内移交，其他部门应当在六十日内办结，
并自办结之日起五个工作日内将办理结果反馈给旅游主管部门。投诉事项简单或
者属于紧急情况的，应当及时处理，不应以六十日办结期限而拖延办理。三是告
知程序。受理阶段的告知应注意对不符合受理条件的，应当在五个工作日内告知
投诉者，并说明理由；处理阶段的告知应注意不论是哪个行政主管部门处理的
投诉事项，均应由旅游主管部门向投诉人告知，告知应以书面形式为妥。

（3）《办法》规定的投诉处理制度与《旅游投诉处理办法》（国家旅游局令
第 32 号）的衔接问题。国家旅游局于 2010 年 5 月 5 日发布《旅游投诉处理办法》
（国家旅游局令第 32 号），于 2010 年 7 月 1 日起施行。
《旅游投诉处理办法》第
二条规定：“本办法所称旅游投诉，是指旅游者认为旅游经营者损害其合法权
益，请求旅游行政管理部门、旅游质量监督管理机构或者旅游执法机构（以下统
称“旅游投诉处理机构”），对双方发生的民事争议进行处理的行为。”可见，
《旅游投诉处理办法》规定的投诉事项主要是处理旅游者和旅游经营者之间的民
事争议。该办法同时规定，旅游投诉处理机构在处理旅游投诉中，发现被投诉人
或者其从业人员有违法或犯罪行为的，应当按照法律、法规和规章的规定，做出
行政处罚、向有关行政管理部门提出行政处罚建议或者移送司法机关。《工商行

189
政管理部门处理消费者投诉办法》（国家工商行政管理总局令第 62 号）也有类
似规定，该办法第二条规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受
服务，与经营者发生消费者权益争议，向工商行政管理部门投诉的，依照本办
法执行。”。

从一般意义上讲，投诉是指公民、法人或其他组织对侵犯其合法权益的违法
行为，向有关国家机关反映并要求处理的行为；举报是指公民、法人或其他组织
向国家机关检举、控告违纪违法，依法行使其民主权利的行为，投诉和举报往往
一起使用。如《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条规定：“县级以上
人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或
者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，
应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当
移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法
定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。”从《旅
游法》第八十八条和《办法》的相关规定来看，构建投诉法律制度主要是针对旅
游经营中的违法行为，一般是应受行政处罚或应纳入信用档案的行为，而不是
针对产生民事争议的行为。
《旅游投诉处理办法》就是对后者的规定。因此，对于
公民、法人或其他组织对涉及旅游经营活动的投诉，旅游投诉受理机构应当根据
投诉人的投诉要求、理由及相关事实，确定投诉人是请求对双方发生的民事争议
进行处理，还是对旅游违法行为进行处理。前者根据《旅游法》
《办法》规定的程
序处理，后者根据《旅游法》
《旅游投诉处理办法》规定的调解程序处理。如果同
时投诉违法行为和请求处理民事争议，旅游投诉受理机构应当依法处理违法行
为，并对当事人之间的民事争议进行调解。执法机关不得违反当事人意愿进行调
解，也不得利用行政处罚权逼迫当事人接受调解。民事争议通过调解解决的，可
以依法作为从轻、减轻或免除处罚的情节，但不得违反法律规定或违反行政裁量
权基准不予处罚或减轻、从轻处罚；民事争议通过没有调解解决的，也不得违反
法律规定加重处罚。

190
 第七章

旅游行政强制

191
 第一节 旅游行政强制概述

一、旅游行政强制的概念与特征

（一）旅游行政强制的概念
旅游行政强制是指旅游主管部门为实现行政目的，对当事人财产（专指旅
行社的质量保证金）予以强制的行为。行政强制包括行政强制措施和行政强制执
行两种下位法概念。
行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据
损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人生自由是是暂时性限
制，或对公民、法人或其他组织的财产是是暂时性控制的行为。
《行政强制法》明
确列举了四类行政强制措施：限制公民人生自由、查封场所、扣押财物、冻结存
款或汇款。
行政强制执行是指行政机关或行政机关申请人民法院，对不履行行政决定
的公民、法人或其他组织，依法强制履行义务的行为。《行政强制法》确立了行
政强制执行的具体方式包括：执行罚、代履行和直接强制执行。
（二）旅游行政强制的特征
1、行政性。旅游行政强制发生在行政管理领域，主要有旅游行政机关依法
实施，此外，旅游行政机关可以依法申请人民法院强制执行。
2、依附性。旅游行政强制是一个独立的具体行政行为，但它是为了实现行
政管理的目的而实施，是为其他行政行为的做出或者实现而服务的。
3、服从性。旅游行政强制是旅游行政机关的单方行为，具有强制性，当事
人必须服从。
4、物理性。旅游行政强制直接作用于当事人的财产，具有改变财产物理状
态的效果，是发生可见动作的有形行为。

二、旅游行政强制的基本原则

1、合法性原则。即依法行政的原则，旅游行政强制执法不仅应符合具体法
律条文的规定，还应符合一般法律原则的约束，例如法律优先与法律保留原状。

192
 2、适当性原则。也可称为比例原则，在旅游行政强制执法实践中尤为重要 ，
是《行政强制法》的核心原则，即在执法时要在实现行政管理目标和保护公民权
益之间把握好平衡。总之，实施行政强制的方式、手段要合理，与所要达到的行
政目的要匹配，要成比例。
3、教育与强制相结合原则。行政强制和说服教育，是实现国家行政管理意
志的重要手段，二者相辅相成。《行政强制法》第 6 条规定：实施行政强制，应
当坚持教育与强制相结合。但并不意味着说服教育是行政强制的法定程序。
4、不得利用行政强制权谋取私利原则。《行政强制法》第 7 条规定：行政机
关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。违反这一原则的
将承担相应的法律责任。
5、权利救济原则。《行政强制法》第 7 条规定：当事人对行政强制有权提出
陈述、申辩、申请行政复议或者提起行政诉讼，依法要求赔偿。因此，无论是在
行政强制实施过程中还是行政强制实施后，当事人都可以提出包括行政救济和
司法救济在内的权利救济要求。

三、旅游行政强制的内容

根据旅游行业相关法律条文的规定，旅游行政强制事项仅有一项：对旅行
社违反旅游合同约定，侵害旅游者合法权益或旅行社因解散、破产或者其他原因
造成旅游者预交旅游费用损失的以及因旅行社原因导致旅游者权益损害赔偿和
垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用实施划拨旅行社质量保证金。相
关法律依据如下：
1、《中华人民共和国旅游法》 第三十一条：旅行社应当按照规定交纳旅游
服务质量保证金，用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时
紧急救助的费用。
2、
《旅行社条例》第一十五条：有下列情形之一的，旅游行政管理部门可以
使用旅行社的质量保证金：（一）旅行社违反旅游合同约定，侵害旅游者合法
权益，经旅游行政管理部门查证属实的：（二）旅行社因解散、破产或者其他原
因造成旅游者预交旅游费用损失的。
3、
《旅行社条例实施细则》第四十九条：因下列情形之一，给旅游者的合法
权益造成损害的，旅游者有权向县级以上旅游行政管理部门投诉：（一）旅行

193
社违反《条例》和本实施细则规定的；（二）旅行社提供的服务，未达到旅游合
同约定的服务标准或者档次的；（三）旅行社破产或者其他原因造成旅游者预
交旅游费用损失的。划拨旅行社质量保证金的决定，应当由旅行社或者其分社所
在地处理旅游者投诉的县级以上旅游行政管理部门作出。
4、依据《最高人民法院关于执行旅行社质量保证金问题的通知》，人民法院
在执行涉及旅行社的案件时，遇有下列情形而旅行社不承担或无力承担赔偿责
任的，可以执行旅行社质量保证金：（1）旅行社因自身过错未达到合同约定的
服务质量标准而造成旅游者的经济权益损失；（2）旅行社的服务未达到国家或
行业规定的标准而造成旅游者的经济权益损失；（3）旅行社破产后造成旅游者
预交旅行费损失；（4）人民法院判决、裁定及其他生效法律文书认定的旅行社
损害旅游者合法权益的情形。除上述情形之外，不得执行旅行社质量保证金。同
时，执行涉及旅行社的经济赔偿案件时，不得从旅游行政管理部门行政经费帐
户上划转行政经费资金。

三、旅游行政强制的范围

依据是上述法律法规，旅游主管部门使用旅行社质量保证金的范围主要有
以下两类：
1、用于旅游者权益损害赔偿
（1）旅行社违反旅游合同约定,侵害旅游者合法权益,经旅游主管部门查证
属实的。需要同时满足两个要件:一是属于旅行社违反旅游合同约定导致的,基于
旅行社与旅游者之间的合同行为,且侵害的是旅游者的利益。因此,旅行社与履行
辅助人、组团社与地接社、委托社与代理社、旅行社与从业人员之间、旅行社投资
人之间的经济纠纷,旅行社违反法律、行政法规而应当受到的行政处罚等,不包括
在旅游主管部门使用旅游服务质量保证金的范围之内。二是经主管部门查证属实
未经调查取证核实时不可动用。
（2）旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的。
其他原因主要是指旅行社恶意捐款而逃等诈骗行为。预交旅游费用包括旅游团费
签证费等。
2、用于垫付团队旅游者人身安全遇到危险时紧急救助的费用
因旅行社拒绝履行合同致使旅游者被甩团、滞留,或因不可抗力导致旅游者

194
人身安全遇到危险,且旅行社拒绝或无力及时承担救助责任时,通过旅游服务质
量保证金及时垫付相关费用,可以有效保障旅游者人身、财产安全和合法权益。
紧急救助费用主要包括安排旅游者食宿、治疗、救援、返程等使旅游者脱离危险
的紧急性费用。旅游主管部门在上述事件发生后,可以决定使用保证金垫付紧急
救助费用。

第二节 旅游行政强制程序

《行政强制法》对行政强制措施规定了严格的程序，具体流程如图 7.1 所示
按照有关法律法规，旅游行政部门在执行行政强制时须注意以下事项：
1、决定责任：办案人员应当依法收集与案件有关的证据，对有证据证明符
合划拨旅行社质量保证金的案情发生时，应及时申请建议采取划拨旅行社质量
保证金的行政强制措施。并在规定时间内做出行政处理决定。
2、审批责任：执法人员在申请建议采取采取划拨旅行社质量保证金的行政
强制措施前应当填写《行政处罚审批表》，报旅游主管部门集体讨论、批准后实
施。
3、告知责任：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又
不履行行政决定的，或在行政复议决定或行政诉讼判决下达之日后法定期限内，
旅游主管部门决定实施划拨旅行社质量保证金前，通知当事人到场，由两名以
上行政执法人员出示执法身份证件，向当事人出具《履行行政处罚决定催告书》
告知当事人如不履行行政处罚决定，旅游主管部门将申请人民法院实施强制措
施，并告知行政强制的理由、依据以及当事人依法享有的权利和救济途径。
4、处置责任：旅游主管部门向人民法院申请强制执行，应提供相关材料。
5、事后责任：向旅行社下达《补缴旅行社质量保证金通知》，要求旅行社在
收到通知之日起 5 个工作日内补足质量保证金。
6、其他法律法规规章文件规定应履行的责任。

195
图 7.1 旅游行政强制一般流程

196
 第八章

旅游纠纷处理

197
 第一节 旅游纠纷处理概述

一、旅游纠纷

（一）旅游纠纷的概念和特点
旅游纠纷，是（泛）指在在旅游过程中，旅游关系的当事人所发生的矛盾
和冲突。旅游主体指旅游者、旅游经营者、旅游管理部门、旅游相关部门、海外旅
游组织等。旅游纠纷既可以发生在旅行游览的经营过程中，也可能发生在旅游管
理活动中。在实践中，常见的旅游纠纷主要有三类：（1）旅游企业和旅游者之
间或旅游企业之间发生的纠纷；（2）旅游管理部门与旅游企业或旅游者之间发
生的纠纷；（3）客源发生国和旅游接待国之间或者客源发生国企业和旅游接待
国企业之间的纠纷。
广义的旅游纠纷，包括在旅游者与旅游经营主体之间发生的纠纷；旅游经
营主体相互之间发生的纠纷；旅游者、旅游经营主体与旅游行政管理者之间发生
的纠纷等。狭义的旅游纠纷是指旅游者与旅游经营主体之间因旅游发生的民事纠
纷（主要是合同纠纷或侵权纠纷）。这是我国现行法规定的旅游纠纷概念，也可
称之为法定旅游纠纷概念。
旅游纠纷与其他纠纷比较起来，有如下几个特点：
（1）旅游纠纷内容复杂

旅游活动涉及面很广，旅游市场庞大，不仅涉及直接为旅游者提供六大要
素（食、住、行、游、购、娱）的综合性服务行为，还跨越了不同的行业与领域。旅
游活动涉及错综复杂的关系，由此产生的旅游纠纷自然也就多种多样。

（2）旅游纠纷主体多元

有的法律纠纷的主体比较单一，而旅游纠纷的主体则呈现出多元化的特点，
既可发生在旅游者与旅游经营者（如旅游饭店、旅游景点、旅游交通、旅游纪念
品商店等）之间，也可发生在旅游经营者之间，还会发生在旅游者或旅游经营

198
者与相关部门之间。

（3）旅游纠纷中心突出

旅游纠纷是关于旅游法律关系主体权益的争议，在旅游活动中，旅游者、旅
游经营者因接受服务或提供服务、因购买商品或提供商品而依法享有权利和利益
纠纷的发生或是由于一方认为对方侵犯了自己的合法权益，或是双方之间就有
关权益问题的不同认识而发生争执。

（4）旅游纠纷性质明确

旅游纠纷发生在平等的旅游活动主体之间，多为人身、财产关系的争议，具
有民事纠纷的性质。

（二）旅游纠纷的解决途径
旅游纠纷解决是指在旅游纠纷发生后，由旅游纠纷当事人本人或第三方依
据一定规则和手段来消弭旅游纠纷的冲突状态，对受到损害的合法权利进行救
济，对利益纷争进行消解平复，从而恢复正常旅游社会关系和秩序的活动。旅游
纠纷从性质上可以分为旅游行政纠纷和旅游民事纠纷。对于不同的旅游纠纷，可
以通过不同的途径加以解决。旅游行政纠纷，可以通过旅游行政复议和旅游行政
诉讼加以解决。旅游行政复议和旅游行政诉讼已经在前面的章节专题论述过，因
此旅游行政纠纷的解决不作为本章论述的重点。本章所指的旅游纠纷主要指旅游
民事纠纷。对于旅游民事纠纷，可以通过以下多种途径加以解决：
1、自行协商和解
旅游民事纠纷的自行协商和解，是指旅游纠纷的当事人在自愿平等互谅的
基础上，依据法律规定、政策或合同条款，直接就纷争进行面对面的交涉、谈判
磋商，最终达成和解协议解决纠纷的活动。当事人之间通过协商解决纠纷，是我
国法律所提倡和鼓励的，有利于维护当事人之间的友好合作关系，有利于节省
社会资源特别是司法资源，有利于促进和谐社会的构建。根据《中华人民共和国
旅游法》的规定，旅游者与旅游经营者发生纠纷，可以通过“双方协商”的途径
解决。
旅游者与旅游经营者之间发生纠纷以后，通过协商的方式解决彼此之间的

199
纠纷，需要遵循一定的法律原则。这些原则包括以下几个方面：

第一，自愿原则。我国民法通则第四条中规定，民事活动应当遵循“自愿”
的原则。所谓自愿原则，是指民事权利义务的确定、当事人权利的处分等事项，
由当事人通过协商自愿决定。自愿原则是民事法律中民事主体意思自治原则的反
映，体现了民事活动的基本特征，其核心内容是民事法律关系如合同的形成以
及通过合同形成的权利义务关系等，尊重当事人的意愿，由当事人在法律允许
的范围内自愿约定和处分，他人不得干预。通过协商的方式解决旅游纠纷，应当
遵循自愿原则，即充分尊重旅游者与旅游经营者的意愿，任何单位和个人不得
非法干预。

第二，平等原则。所谓平等原则，是指旅游者与旅游经营者之间的法律地位
平等，在旅游服务合同的订立、履行、责任承担等过程中，是平等的当事人。民
法通则第三条中规定，当事人在民事活动中的“地位平等”；合同法第三条中
也规定，合同当事人的“法律地位平等”。通过协商的方式解决旅游纠纷，应当
遵循平等原则，即旅游者与旅游经营者不论具有何种身份、拥有何种经济实力，
相互之间的法律地位都是平等的，都是独立的、平等的当事人，没有高低、从属
之分，一方当事人不得将自己的意志强加给另一方当事人。

第三，公平原则。所谓公平原则，是指当事人之间在订立合同、处理纠纷时
应当合理确定双方之间的权利与义务，使双方的权利义务在总体上是对等的、平
衡的。民法通则第四条中规定，民事活动应当遵循“公平”的原则。合同法第五
条规定，当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。通过协商的方式解决
旅游纠纷，应当遵循公平原则，即旅游者与旅游经营者之间的纠纷，应当根据
公平的原则合理确定双方的责任，而不能倚仗自己的优势条件，或者采取不正
当手段，自己不承担任何责任，强迫对方当事人独自承担全部责任等。

第四，诚实信用原则。所谓诚实信用原则，是指在订立、履行合同以及处理
合同纠纷的过程中，当事人都要遵循商业行为的基本道德规范，以诚待人、守信
做事，以善意的方式履行合同，以互谅互让的方式处理纠纷。民法通则第四条中
规定，民事活动应当遵循“诚实信用”的原则。合同法第六条规定，当事人行使

200
权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。通过协商的方式解决旅游纠纷，应当遵
循诚实信用原则，即旅游者与旅游经营者之间的纠纷，应当讲诚实、守信用，不
允许通过欺诈、蒙骗等不当手段牟取利益。

第五，遵守法律和不损害公共利益原则。遵守法律和不损害公共利益原则，
也称为公序良俗原则或者禁止权利滥用原则，即在当事人实施民事行为，应当
遵守法律，尊重社会公德，不得损害社会经济秩序和公共利益。民法通则第六条
第七条以及合同法第七条中都规定，民事活动“必须遵守法律”, “应当尊重
社会公德”，不得“损害社会公共利益”“扰乱社会经济秩序”。通过协商的方
式解决旅游纠纷，应当贯彻遵守法律和不损害公共利益原则，即旅游者与旅游
经营者之间的纠纷，应当在符合法律规定、符合商业道德、不损害社会公共利益
的前提下予以友好解决。如《中华人民共和国旅游法》第十四条中明确规定，旅
游者在解决纠纷时，不得损害当地居民的合法权益，不得干扰他人的旅游活动，
不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益等。

2、调解解决
调解是指在中立第三方的主持下，通过劝解、疏导等，使双方自愿进行协商
达成协议、解决纠纷的方法。通过调解的途径解决纠纷，具有当事人自愿、程序
简便、迅速等特点，是我国法律所提倡和鼓励的，有利于及时化解当事人之间的
矛盾和纠纷。现在，旅游纠纷也普遍采用了调解的方法。旅游纠纷的调解形式，
主要包括以下四类。
第一类是民间调解。民间调解是相对于各种机关的有权调解而言的，是指由
不具有行政和司法地位或者身份的单位或者个人作为第三者对旅游民事纠纷进
行的调解。它包括人民群众自行调解、由律师主持调解和人民调解委员会调解。
调解不具有法律上的强制执行力。但是，《最高人民法院关于审理涉及人民调解
的民事案件的若干规定》中关于人民调解委员会调解的规定又略有不同：“经人
民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章
的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅
自变更或者解除调解协议。”据此，经过双方当事人签字或者盖章的人民调解委
员会调解协议，具有合同效力。

201
 第二类调解是行政调解。它是指由行政管理机关依法对旅游纠纷进行的调解
这种调解，在实践中通常也有三种形式：一是由旅游行政执法机关主持调解；
二是由上级主管部门调解；三是由其他行政部门调解。需要说明的是，包括旅游
行政执法机关在内的行政部门主持调解旅游民事纠纷，仅仅是以第三者身份进
行民间调解，不应带有行政权力性质。调解不成的，当事人可以寻求其他解决途
径，而不能由旅游行政执法机关制作决定书。
第三类调解是司法调解。旅游民事纠纷起诉到人民法院，成为旅游案件，人
民法院也往往根据《民事诉讼法》的规定进行调解。人民法院主持的调解，达成
协议后，人民法院应当制作调解书。调解书应当写明诉讼请求、案件事实和调解
结果，并由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章，送达双方当事人。调解
书经过双方当事人签收后，即具有法律效力。这点事司法调解与其他调解之间最
主要的区别。调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时
判决。
《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》和《最高人民
法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》对于司法调解的法律效力作出
了进一步规定：调解达成协议并经审判人员审核后，双方当事人同意该调解协
议经双方签名或者按印生效的，该调解协议自双方签名或者按印之日起发生法
律效力；人民法院应当基于调解协议制作民事调解书；调解协议生效后一方拒
不履行的，另一方可以持民事调解书申请强制执行。但是，对调解书的内容既不
享有权利又不承担义务的当事人不签收调解书的，不影响调解书的效力。
第四类调解是联合调解。联合调解是指由两个或两个以上的不同职能部门或
单位组成临时调解组织对旅游纠纷所进行的调解。在实践中一般有下列几种形式
一是由旅游部门和其他行政管理部门联合调解；二是由旅游部门和人民调解委
员会联合调解；三是由其他行政管理部门和人民调解委员会联合调解；四是由
人民法院为主，其他部门、单位处于协助的地位联合调解。采取联合调解的方式
解决旅游纠纷，有利于发挥有关部门、单位在解决旅游纠纷中的积极作用，促使
当事人尽快达成协议。所以，在调解旅游纠纷中，应充分利用联合解决的方式，
尽量争取有关部门和单位的配合与协助，使旅游纠纷得以解决。
根据《中华人民共和国旅游法》的规定，旅游者与旅游经营者发生纠纷，可
以通过向消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解。另外，消

202
费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自愿的基础上，依法对旅游
者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。调解解决旅游纠纷，包括以下几个方面：
第一， 关于调解的主体。按照《中华人民共和国旅游法》的规定，调解的主
体有三类：

（1）消费者协会。根据消费者权益保护法的规定，消费者协会是依法成立
的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。消费者协会承
担包括“受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解”在内的职责。

（2）旅游投诉受理机构。按照《中华人民共和国旅游法》的规定，县级以
上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。旅游投诉受理机构可以
对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。

（3）有关调解组织。根据人民调解法的规定，人民调解委员会是依法设
立的调解民间纠纷的群众性组织。村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会
企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。有关调解组织可以对旅游者与旅游
经营者之间的纠纷进行调解。

第二，关于调解的原则。按照《中华人民共和国旅游法》的规定，消费者协
会、旅游投诉受理机构和有关调解组织对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调
解，应当遵循以下两个原则。

（1）当事人自愿原则。所谓当事人自愿原则，是指消费者协会、旅游投
诉受理机构和有关调解组织开展调解工作，必须是在双方当事人自愿的基础上
进行。即旅游者与旅游经营者之间发生纠纷以后，是否需要进行调解、由哪个组
织进行调解等，都要由当事人自愿决定，消费者协会、旅游投诉受理机构和有关
调解组织不能强行进行调解。同时，当事人的自愿，必须是旅游者与旅游经营者
双方当事人都是自愿的，而不能一方当事人愿意调解、另一方当事人不愿意调解
当事人一方明确拒绝调解的，不得调解。如果消费者协会、旅游投诉受理机构和
有关调解组织在双方当事人或者一方当事人不愿意调解的情况下，强行进行调
解，或者在调解不成的情况下按照自己的主张强行制作调解书等的，都是属于
违背当事人自愿原则的行为。此外，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行

203
政、司法等途径维护自己的权利。

（2）合法调解原则。所谓合法调解原则，是指消费者协会、旅游投诉受理
机构和有关调解组织开展调解工作，必须依照法律、法规的规定，不得违反法律
法规。合法调解原则要求调解活动必须以事实为根据、以法律为准绳，而不能事
实不清、是非不分，哪一方当事人强势就帮哪一方。如某旅行社在组团时向旅游
者声称，旅行期间住宿安排为全程五星级酒店、双人标准间，并体现在双方之间
签订的旅游服务合同中，但实际执行是全程安排三星级酒店，四人一个房间，
旅行结束后，旅游者要求旅行社退还多收的费用，由此发生纠纷，并请求调解。
在此纠纷中，调解者应当充分听取当事人的陈述，查明双方之间合同的约定内
容、旅游者交纳费用的标准、旅行中实际住宿安排等情况，如果情况属实，应当
讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基
础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。总之，消费者协会、旅
游投诉受理机构和有关调解组织对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解，
应当坚持原则、明法析理、主持公道，同时要防止矛盾激化，引发不必要的事端

3、请求行政处理（旅游投诉）
旅游纠纷的行政处理，是指有关人民政府或旅游行政执法机关应纠纷当事
人的请求，依法对旅游纠纷作出处理决定的活动。由于旅游行政执法机关处理旅
游纠纷时，往往先行调解，所以二者合在一起，被人们称为旅游纠纷的行政调
处。在我国，旅游纠纷的行政处理已成为解决旅游纠纷的一条主要途径。
旅游纠纷行政处理又称为旅游投诉。旅游投诉，是指旅游者认为旅游经营者
损害其合法权益，请求旅游行政管理部门、旅游质量监督管理机构或者旅游执法
机构（以下统称“旅游投诉处理机构”），对双方发生的民事争议进行处理的
行为。根据《中华人民共和国旅游法》
《旅游投诉处理办法》的规定，旅游投诉处
理机构处理旅游投诉，实行投诉调解为主，投诉和解为补充的方式。
4、仲裁解决
仲裁，亦称公断，是指当事人双方之间的争议由第三者居中调解，作出判
断或裁决的活动，是指当事人根据事先或事后达成的书面仲裁协议自愿将争议
提交第三方裁决以解决争议的一种法律制度。按《仲裁法》规定，当事人用仲裁

204
方式解决争议，应当双方自愿，达成书面仲裁协议，没有仲裁协议，一方申请
仲裁的，仲裁机构不予以受理。仲裁没有级别管辖和地域管辖，仲裁机构也不按
行政区划设置，当事人可以按双方的意愿选择任何仲裁机构对争议进行仲裁。仲
裁裁决具有强制性，当事人应当履行，否则权利人有权申请人民法院强制执行。
仲裁实行一裁终局制度，裁决作出后，除被人民法院裁定撤销或者不予以执行
的除外，产生法律效力，当事人就同一争议再申请仲裁或者向人民法院起诉的，
仲裁委员会或人民法院不予以受理。
根据《中华人民共和国旅游法》的规定，旅游者与旅游经营者发生纠纷，可
以通过根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁。根据《仲裁法》第
二条的规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产
权益纠纷，可以仲裁。旅游者与旅游经营者之间发生纠纷，通过仲裁方式解决的
应当注意以下几个方面：

第一，遵循当事人自愿原则。旅游者与旅游经营者采用仲裁方式解决旅游
纠纷，应当双方自愿，达成仲裁协议。没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁委
员会不予受理。当事人达成仲裁协议，一方向人民法院起诉的，人民法院不予受
理，但仲裁协议无效的除外。仲裁协议是双方当事人自愿将已经发生或可能发生
的争议提交仲裁解决的书面协议，包括仲裁条款和仲裁协议书两类。

第二，一裁终局制度。仲裁实行一裁终局制度，即仲裁裁决一经仲裁庭作出
即为终局裁决。当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的，仲裁委员
会或者人民法院不予受理。当事人应自动履行仲裁裁决，一方当事人不履行，另
一方当事人可向人民法院申请强制执行。但是，当仲裁裁决被人民法院依法裁定
撤销或者不予执行的，当事人就该纠纷可根据重新达成的仲裁协议申请仲裁或
者向人民法院起诉。

第三，仲裁的申请和受理。 （1）申请。根据仲裁法的规定，当事人申请仲
裁应符合下列条件：有仲裁协议，有具体的仲裁请求和事实、理由和属于仲裁委
员会的受理范围。当事人申请仲裁，应当向仲裁委员会递交仲裁协议、仲裁申请
书及副本。 （2）受理。仲裁委员会自收到仲裁申请书之日起 5 日内，认为符合
受理条件的，应当受理，并通知当事人；认为不符合受理条件的，应当书面通

205
知当事人不予受理，并说明理由。仲裁委员会受理仲裁申请后，应当在仲裁规则
规定的期限内将仲裁规则和仲裁员名册送达申请人，并将仲裁申请书副本和仲
裁规则、仲裁员名册送达被申请人。被申请人应当在规定的期限内提交答辩书，
并由仲裁委员会按规定将答辩书副本送达申请人。被申请人未提交答辩书的，不
影响仲裁程序的进行。

第四，仲裁庭的组成。仲裁庭可以由 3 名仲裁员或者 1 名仲裁员组成。由 3

名仲裁员组成的，设首席仲裁员。当事人约定由 3 名仲裁员组成仲裁庭的，应当
各自选定或者各自委托仲裁委员会主任指定 1 名仲裁员，第 3 名仲裁员由当事
人共同选定或者共同委托仲裁委员会主任指定。第 3 名仲裁员是首席仲裁员。当
事人约定由 1 名仲裁员成立仲裁庭的，应当由当事人共同选定或者共同委托仲
裁委员会主任指定仲裁员。当事人没有在仲裁规则规定的期限内约定仲裁庭的组
成方式或者选定仲裁员的，由仲裁委员会主任指定。

第五，仲裁审理。 （1）开庭。根据仲裁法的规定，仲裁应当开庭进行。
当事人协议不开庭的，仲裁庭可以根据仲裁申请书、答辩书以及其他材料作出裁
决。仲裁不公开进行。当事协议公开的，可以公开进行，但涉及国家秘密的除外
仲裁委员会应当在仲裁规则规定的期限内将开庭日期通知双方当事人。当事人有
正当理由的，可以在仲裁规则规定的期限内请求延期开庭。申请人经书面通知，
无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的，可以视为撤回仲裁申请。被
申请人经书面通知，无正当理由不到庭或者未经仲裁庭许可中途退庭的，可以
缺席裁决。 （2）和解。当事人申请仲裁后，可以自行和解。达成和解协议的，
可以请求仲裁庭根据和解协议作出裁决书，也可以撤回仲裁申请。当事人达成和
解协议，撤回仲裁申请后反悔的，可以根据仲裁协议申请仲裁。（3）调解。仲
裁庭在作出裁决前，可以先行调解。当事人自愿调解的，仲裁庭应当调解。调解
达成协议的，仲裁庭应当制作调解书或者根据协议的结果制作裁决书。调解书与
裁决书具有同等法律效力。调解书应当写明仲裁请求和当事人协议的结果。调解
书由仲裁员签名，加盖仲裁委员会印章，送达双方当事人。调解书经双方当事人
签收后，即发生法律效力。在调解书签收前当事人反悔的，仲裁庭应当及时作出
裁决。调解不成的，应当及时作出裁决。 （4）裁决。裁决应当按照多数仲裁员

206
的意见作出，少数仲裁员的不同意见可以记入笔录。仲裁庭不能形成多数意见时
裁决应当按照首席仲裁员的意见作出。仲裁庭仲裁纠纷时，其中一部分事实已经
清楚，可以就该部分先行裁决。裁决书应当写明仲裁请求、争议事实、裁决理由、
裁决结果、仲裁费用的负担和裁决日期。裁决书由仲裁员签名，加盖仲裁委员会
印章。裁决书自作出之日起发生法律效力。

第六，申请撤销仲裁裁决。申请撤销仲裁裁决是通过司法诉讼手段对仲裁行
为实行监督的程序。根据仲裁法的规定，当事人提出证据，证明裁决具有没有仲
裁协议、仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序等情形的，可以自收到裁决
书之日起 6 个月内，向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决。人民法
院应当在受理撤销裁决申请之日起 2 个月内作出撤销裁决或者驳回申请的裁定。
人民法院受理撤销裁决的申请后，认为可以由仲裁庭重新仲裁的，通知仲裁庭
在一定期限内重新仲裁，并裁定中止撤销程序。仲裁庭拒绝重新仲裁的，人民法
院应当裁定恢复撤销程序。

第七，仲裁裁决的执行。根据仲裁法的规定，当事人应当履行仲裁裁决。一
方当事人不履行的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院
申请执行。受申请的人民法院应当执行。被申请人提出证据，证明仲裁裁决具有
当事人在合同中没有订有仲裁条款或者事后没有达成书面仲裁协议、裁决的事项
不属于仲裁协议的范围或者仲裁机构无权仲裁、仲裁庭的组成或者仲裁的程序违
反法定程序、裁决所根据的证据是伪造等情形的，经人民法院组成合议庭审查核
实，裁定不予执行。当事人可以根据双方达成的书面仲裁协议重新申请仲裁，也
可以向人民法院起诉。

5、诉讼解决

旅游纠纷的诉讼解决，是指旅游纠纷当事人，向人民法院提起民事诉讼，
由人民法院依法审理和判决，从而解决纠纷的情况。这种诉讼统称为旅游诉讼。
诉讼是人民法院代表国家通过行使司法审判权来解决争议的一种途径。人民法院
作出的判决或裁定一经生效，就有国家强制力保证其实施，具有最高的权威性
和最终的决定力。它不仅是解决旅游纠纷的一条重要途径，而且是解决旅游纠纷

207
的最正式、最有效的一条途径。根据内容和运用的程序法的不同，旅游诉讼可分
为旅游行政诉讼、旅游民事诉讼和旅游刑事诉讼。旅游纠纷主要是旅游者与经营
者之间就民事权益所产生的争议，所以旅游民事纠纷的解决一般通过旅游民事
诉讼的途径解决。旅游民事诉讼，是指旅游法主体在其旅游权利受到或可能受到
损害时，依法向人民法院提出诉讼请求，人民法院依法进行审理和裁判的活动。
需要说明的是，双方协商、调解不是提起诉讼的必经程序，只要一方认为有必要
即可直接向法院提起诉讼。根据《中华人民共和国旅游法》的规定，旅游者与旅
游经营者发生纠纷，可以向人民法院提起诉讼。

二、旅游纠纷行政处理—旅游投诉

旅游纠纷的行政处理，是指有关人民政府或旅游行政执法机关应纠纷当事
人的请求，依法对旅游纠纷作出处理决定的活动。旅游纠纷行政处理又称为旅游
投诉。旅游投诉，是指旅游者认为旅游经营者损害其合法权益，请求旅游行政管
理部门、旅游质量监督管理机构或者旅游执法机构（以下统称“旅游投诉处理机
构”），对双方发生的民事争议进行处理的行为。从实际情况来看，我国相当大
部分的旅游纠纷都是通过旅游行政执法机关的调解或裁决得以解决的。这表明大
部分受害者都希望借助旅游行政执法机关的特殊地位，快速、高效地解决旅游纠
纷。因此，旅游纠纷行政处理在旅游纠纷解决中具有相当重要的作用。囿于篇幅
以下我们将着重从旅游行政执法机关的角度阐述处理旅游纠纷中应当注意的若
干问题。

（一）旅游纠纷行政处理（旅游投诉处理）的特点
1、行政（投诉）处理程序应当事人的请求而启动
旅游纠纷的行政（投诉）处理并非一项必经程序，它是基于纠纷当事人的
请求而实行的。这是旅游纠纷的性质所决定的。旅游纠纷是发生在平等的旅游活
动主体之间，多为人身、财产关系的争议，其性质属于民事纠纷。民事纠纷的行
政处理，除涉及国家利益和社会公共利益者外，应当贯彻“充分尊重当事人意
思自治”的原则。
2、处理的机关必须拥有法定的投诉处理职能

根据《中华人民共和国旅游法》的规定，县级以上人民政府应当指定或者设

208
立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉，应当及时进行处理或者移交有
关部门处理，并告知投诉者。（1）本条所指“受理”是指接受旅游者的投诉请
求，据此，投诉受理机构在接到旅游者的投诉请求后，需要如实将投诉人姓名、
联系方式、具体请求事项等有关情况记录在案。（2）自行处理或将投诉转交各
有关部门进行处理接到旅游者投诉请求并记录在案后，旅游投诉受理机构需要
按照政府各部门职责分工，及时将投诉交有关部门进行办理。如政府指定的旅游
投诉统一受理机构本身即具有一定的投诉处理权，如旅游质量监督机构、旅游执
法机构等，其接到投诉请求并确定属于自身职责范围的，就应当自行处理。
（3）对投诉人的告知义务接受投诉后，不论是自己有权处理的，还是转办其他
部门处理的，投诉受理机构都要将确定的处理部门或机构的联系人、联系方式等
信息告知投诉人。由投诉受理机构负责处理的，投诉受理机构还应当向投诉人告
知投诉处理结果；移交其他部门处理的，投诉受理机构也应当跟踪了解处理情
况，并告知投诉人。

（二）旅游纠纷行政（投诉）处理的方式

根据《中华人民共和国旅游法》
《旅游投诉处理办法》等相关法律法规的规定
在实践中处理旅游纠纷通常有三种主要的形式，即行政调解、行政处理决定和行
政裁决。

1、旅游纠纷的行政调解
旅游纠纷的行政调解是应当事人的请求获得纠纷处理权的行政机关在查明
事实、分清是非的基础上，遵循自愿的原则进行调解，以化解纠纷的一种处理方
式。以调解的方式处理纠纷有利于减少当事人的心理对抗，避免在处理过程中加
剧双方（或多方）的隔阂和敌视，促进当事人和睦团结。旅游纠纷的发生本身已
经表明当事人之间就赔偿责任和赔偿金额等问题形成了对抗，这种对抗如果得
不到正确的引导，即便是行政部门作出了决定或者是司法机关作出了判决，往
往也难以消弭当事人之间的隔阂。老百姓关于“打一场官司，记一世仇”的说法
便是这种对抗情绪的反映。以调解手段解决旅游纠纷则可以缓解或者消除这种对
抗。因为调解是在当事人自愿达成协议的基础上进行的，调解过程贯穿着当事人
互谅互让，协商一致的精神，调解本身就是“化干戈为玉帛。泯冲突止纠纷”的

209
过程。正是存在以上诸多优点，行政调解成为解决旅游纠纷的主要手段并得到旅
游法的确认。旅游行政执法机关在处理旅游纠纷时应着重进行调解并注意贯彻如
下原则：
第一， 坚持双方当事人自愿原则。“当事人意思自治”是民法调整社会关
系应遵循的基本原则，旅游纠纷作为民事就分的一种，一旦发生，是否愿意调
解解决以及是否接受调解的结果并达成调解协议等，都必须坚持双方当事人自
愿的原则。如果一方同意调解另一方不同意或是在调解过程中一方接受了调解结
果而另一方不同意接受，则不能强求调解或接受。
第二， 查明事实，分清是非。任何纠纷都存在是非对错的问题，正是由于
当事人对事件的发生、发展和演变过程中的是非问题意见不一致才发生了纠纷。
当事人之所以请求旅游行政执法机关处理旅游纠纷，其主要目的就在于分清是
非。分清是非就是以国家法律、法规和社会主义道德为标准，区分什么是正确的
什么是错误的。只有在事实清楚的基础上分清是非才能使纠纷获得解决，调解绝
不是和稀泥。
第三， 调解协议的内容必须合法。调解协议内容合法是指双方当事人达成
的协议中所确认的权利和义务关系要符合实体法的规定。调解协议虽是在当事人
互谅互让的基础上达成的，但是这种互谅互让也绝不是不讲原则的。任何一方当
事人在维护自己合法权益时也必须尊重对方的合法权益，互相让步不是法律上
的要求，只是在法律允许的范围内当事人对自己实体权利的处分，这种处分不
仅取决于当事人的意志，还取决于是否符合国家的法律。如果对权利的处分只是
满足当事人的某种需求而不符合国家的法律，那么调解协议的内容就不可能合
法。只有合法的调解协议才能真正维护当事人的权益，维护社会主义法制。
2、旅游纠纷的行政处理决定
旅游纠纷的行政处理决定是对旅游纠纷有管辖权的行政机关或部门，对当
事人之间发生的纠纷，在经调解达不成一致意见的情况下，根据已经查清的事
实和有关法律规定居间作出评断的活动。通过认真细致的调解工作，当事人之间
仍然没有达成一致意见的，受理该旅游纠纷的旅游行政执法机关可以根据查清
的事实，依据有关法律规定及时作出相关责任认定的决定，避免久调不决，以
提高处理效率，维护法律的公正性。旅游行政执法机关对旅游纠纷居间作出的评
断性决定，如果各方当事人没有不同意见，有义务的一方即可以按照该决定的

210
要求履行自己的义务，权利方亦可接受其履行。如果一方或多方不服，该处理决
定便失去效力，任何一方均可向人民法院提起诉讼，请求司法处理。我们认为，
当事人对处理决定不服的应当以民事诉讼的形式提起诉讼，而不能以有关旅游
行政执法机关为被告提起旅游行政诉讼。从学理上分析，当事人也不能就旅游纠
纷行政处理决定提起行政诉讼，这是因为：
其一，从旅游纠纷行政处理决定本身的特点来看，它不具有具体行政行为
的主要特点。因为它虽然是旅游行政执法机关单方面作出的，但它对当事人却无
强制性的约束力，也没有强制执行力。我国的旅游法律、法规均未规定当事人不
执行这种行政处理决定又不向人民法院起诉时，另一方当事人可以申请强制执
行。也就是说这种处理决定对当事人的实体权利和义务并无实际影响，它仅是对
当事人之间纠纷的一种居间评断。在这种情况下行政处理决定也就没有改变当事
人之间的民事法律关系的内容，当事人一方或者双方对其不服当然应当以对方
为被告提起民事诉讼。
其二，从当事人不服行政处理决定提起诉讼的目的来看，当事人诉讼的最
终目的当然是为了解决纠纷双方当事人之间的民事法律关系，而不是为了解决
当事人与旅游行政管理部门之间的行政法律关系。提起民事诉讼，人民法院对当
事人之间的权利义务作出裁判，旅游纠纷也就解决了。反之，如果允许提起行政
诉讼，人民法院尽管可以对当事人与旅游行政执法机关之间的行政法律关系作
出裁判，但原旅游纠纷双方当事人之间的旅游民事权益争议依然存在。如果法院
判决撤销或者部分撤销行政处理决定，而自己又对旅游民事争议进行审理和裁
判，不仅有以司法权代替行政权之嫌，而且也正说明了诉讼的性知识民事诉讼
而不是行政诉讼。
综上所述，我们认为，旅游纠纷的民事争议性质决定了无论采取何种途径
处理纠纷都应当充分尊重当事人的意思自治，旅游行政执法机关对此类纠纷的
处理不是必经程序，也不是最终程序。当事人有权自主选择旅游纠纷的处理方式
和处理途径。
3、旅游纠纷的行政裁决
行政裁决性质上是行政主体运用职权作出的一种具体行政行为，或处理决
定，具有法律效力，一经作出便对当事人具有法定的约束力和强制力。相对人对
行政裁决不服的，可以依法申请行政复议，提起行政诉讼。相对人在法定期限内

211
对行政裁决不申请复议，不提起诉讼又不执行的，行政主体可以依法予以强制
执行。在实践中，许多地方将当事人不服行政主体所作的裁决而提起的诉讼当作
是民事诉讼来看待，人民法院在审理的时候以原纠纷的双方当事人为原、被告，
以原民事纠纷为标的进行审理，而完全将行政主体及其作出的具有法律效力的
裁决行为置之不顾，这实际上是将行政裁决当成了行政调解和行政处理，这是
对行政裁决行为性质的错误认识，是不正确的。当事人不服行政裁决而提起的诉
讼应当按照行政诉讼来对待，如果裁决正确人民法院应当予以维持，如果裁决
错误人民法院应当予以撤销，然后就原民事纠纷作附带裁决。如果按照民事诉讼
对纠纷进行裁决，而对错误的行政裁决不予撤销，必然会出现针对同一纠纷的
行政裁决和司法裁决两个都具有法律效力的法律文件并存的局面，造成法律效
力的冲突和双方当事人各执一词的情况，还有可能激化矛盾。
（三）旅游纠纷行政处理（投诉处理）的管辖范围

旅游投诉管辖，是指各级旅游投诉管理机关和同级旅游投诉管理机关之间
受理旅游投诉案件的分工和权限。根据《旅游投诉处理办法》的规定，旅游投诉
由旅游合同签订地或者被投诉人所在地县级以上地方旅游投诉处理机构管辖；
需要立即制止、纠正被投诉人的损害行为的，应当由损害行为发生地旅游投诉处
理机构管辖；上级旅游投诉处理机构有权处理下级旅游投诉处理机构管辖的投
诉案件；发生管辖争议的，旅游投诉处理机构可以协商确定，或者报请共同的
上级旅游投诉处理机构指定管辖。

（四）旅游纠纷行政处理的优势
相对于和解、仲裁、诉讼等纠纷解决途径而言，采取行政处理方式解决旅游
纠纷存在着以下几方面的优势：
1、旅游纠纷行政处理程序简便、灵活
旅游纠纷如果不能及时、有效地解决，会导致双方当事人的矛盾激化，破坏
稳定的社会秩序。司法程序中烦琐的程序设置、复杂的调查取证过程以及较长的
审理过程都可能使旅游纠纷当事人望而却步。与审判程序相比较，行政处理程序
相对简便、灵活而又不失公正，它能保证旅游纠纷在酿成重大的社会不良后果之
前，快速解决，以使受害人得到及时救助，使旅游纠纷的损害降到最低。
2、旅游行政执法机关在处理旅游纠纷方面具有专业优势

212
 处理旅游纠纷的行政机关一般而言是对本行政区的旅游工作实施统一监管
的旅游行政执法机关，它们最熟悉当地的旅游状况和企业排污状况，全面掌握
环保法律法规和有关旅游信息资料。其职权和专业性使之在事实调查、认定和证
据收集上具有极大优势。
3、旅游行政执法机关独特的权威性
旅游行政执法机关对旅游纠纷进行调解时，是以第三人的身份居间进行的，
它可以对纠纷的解决提出方案，但不能强迫当事人接受。这种解决方案虽不同于
由旅游行政执法机关单方面作出意思表示，但旅游行政执法机关所具有的特殊
地位，使旅游行政执法机关提出的解决方案拥有潜在的威慑力。因此，旅游行政
执法机关的调解会对加害人形成一定的心理压力或威慑力——如果加害人不按
照旅游行政执法机关要求去做，他们与旅游行政执法机关的关系将会受到损害，
从而影响他们的业务活动。所以，在一般情况下，他们都会按旅游行政执法机关
的要求履行赔偿义务等。
4、可及时发现法律的不足，寻求根本的解决途径
旅游行政执法机关通过对旅游纠纷的处理不仅能够及时、有效的解决各种旅
游纠纷，实现对受害当事人个人的救济，维护正常的社会秩序；同时，旅游行
政执法机关也能够通过具体的纠纷解决过程和结果中获得的相应的资料和信息，
了解到当前我国的法律在处理旅游纠纷中存在的不足之处，有针对性的制定相
应的旅游处理纠纷中存在的不足之处，有针对性地制定相应的旅游行政管理的
方针政策，建立健全防止旅游污染及旅游纠纷的行政处理机制，从而积极有效
的防止今后同类问题的发生。旅游行政执法机关可以以个别的旅游纠纷处理为起
点，厘清同类旅游纠纷发生的根本成因，并以此为据寻求一般性的纠纷解决方
法。

第二节 旅游纠纷投诉处理的程序

在旅游纠纷发生后，纠纷当事人可以请求旅游行政执法机关处理，旅游行
政执法机关在处理旅游纠纷时，一般先进行调解，调解不成在进行处理。旅游纠

213
纷的处理必须按照一定的规则进行，也就是说必须要有一定的程序保障，这就
是旅游纠纷的投诉处理程序。旅游投诉的处理程序，是指旅游投诉管理机关受理
投诉案件后，调查核实案情，促进纠纷解决或作出处理决定所必须经过的程式
和顺序。目前，从我国现行的法律法规和旅游纠纷行投诉处理的实践来看，旅游
纠纷的投诉处理可分为申请、受理、被投诉者的书面答复、调查、调解、决定、处罚
七个阶段。

214
215
 图 8.1 旅游投诉处理工作流程图

一、申请
旅游纠纷的行政（投诉）处理第一步是纠纷当事人向旅游投诉处理机构进
行投诉提出申请。根据纠纷的性质和投诉申请人的实际情况，投诉申请人提出的
投诉申请可以是书面的，也可以是口头的。对于旅游投诉书面申请，旅游纠纷当
事人请求旅游行政执法机关处理旅游纠纷，应向有权管辖这一纠纷的行政机关
提交书面申请。根据《旅游投诉处理办法》的规定，旅游投诉一般应当采取书面
形式，一式两份，并载明下列事项：（1）投诉人的姓名、性别、国籍、通讯地址
邮政编码、联系电话及投诉日期；（2）被投诉人的名称、所在地；（3）投诉的
要求、理由及相关的事实根据。投诉事项比较简单的，投诉人可以口头投诉，由
旅游投诉处理机构进行记录或者登记，验证无误后作为处理的依据，并告知被
投诉人。
二、受理
旅游投诉的受理是处理旅游投诉的一个环节，是旅游投诉处理机构在其职
责范围内依据管辖的权限、投诉受理的条件做出的受理决定的行政行为。旅游行
政执法机关（旅游投诉处理机构）在接到当事人的投诉申请后，应当首先审查
是否应该属于本机关受理的范围，符合下列受理条件和管辖权限的，旅游行政
执法机关（旅游投诉处理机构）应当作出受理：（1）投诉人与投诉事项有直接
利害关系；（2）有明确的被投诉人、具体的投诉请求、事实和理由。对于不符合
投诉受理条件和范围的，应当在 5 个工作日内通知投诉者不予受理，并告知理
由。
《旅游投诉处理办法》规定，下列情形不予受理：（1）人民法院、仲裁机构、
其他行政管理部门或者社会调解机构已经受理或者处理的；（3）旅游投诉处理
机构已经作出处理，且没有新情况、新理由的；（3）不属于旅游投诉处理机构
职责范围或者管辖范围的；（4）超过旅游合同结束之日 90 天的；（5）不符合
本办法第十条规定的旅游投诉条件的；（6）本办法规定情形之外的其他经济纠
纷。
根据《旅游投诉处理办法》的规定，旅游投诉处理机构接到投诉，应当在 5
个工作日内作出以下处理：（1）投诉符合本办法的，予以受理；（2）投诉不
符合本办法的，应当向投诉人送达《旅游投诉不予受理通知书》，告知不予受理
的理由；（3）依照有关法律、法规和本办法规定，本机构无管辖权的，应当以

216
《旅游投诉转办通知书》或者《旅游投诉转办函》，将投诉材料转交有管辖权的旅
游投诉处理机构或者其他有关行政管理部门，并书面告知投诉人。
三、被投诉者的书面答复
旅游投诉处理机构作出受理决定后，应当及时通知被投诉者。旅游投诉处理
机构处理旅游投诉，应当立案办理，填写《旅游投诉立案表》，并附有关投诉材

料，在受理投诉之日起 5 个工作日内，将《旅游投诉受理通知书》和投诉书副本

送达被投诉人。被投诉者应当在接到通知之日起 10 日内作出书面答复，提出答
辩的事实、理由和证据，这是被投诉者的义务。被投诉者的书面答复应当载明以
下事项：（1）被投诉事由；（2）调查核实过程；（3）基本事实与证据；
（4）责任及处理意见。旅游投诉处理机构对被投诉者的书面答复要进行认真的
核实和复查。
四、调查
掌握旅游纠纷的真相是旅游行政执法机关处理纠纷的基础。调查的目的是查
明纠纷的起因、过程和争议焦点。旅游投诉处理机构应当对双方当事人提出的事
实、理由及证据进行审查。旅游投诉处理机构认为有必要收集新的证据，可以根
据有关法律、法规的规定，自行收集或者召集有关当事人进行调查。调查过程中
应当注意监测手段等科学方法的应用，掌握充分可靠的证据。一般而言，为了符
合法律上的有效性和合法性，旅游纠纷的调查应当满足以下要求：（1）调查必
须遵循全面、客观、公正的原则。（2）调查人员不得少于两人。（3）调查人员必
须向被调查人员出示行政执法证件并说明理由。（4）调查人员询问当事人、证
人和有关人员时必须制作《调查询问笔录》。调查询问笔录经确认无误后由调查
人、被调查人签名或盖章，拒绝签名和盖章的，应在调查询问笔录上注明。
（5）调查人员在进行调查时，可以要求当事人或证人提供案件有关的材料，并
在材料上签名或盖章。
五、调解
旅游投诉处理机构处理投诉案件，能够调解的，应当在查明事实的基础上，
遵循自愿、合法的原则进行调解，促使投诉人与被投诉人相互谅解，达成协议。
调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。旅游投诉中的调解协议在加盖了旅游
投诉管理机关的公章后，其效力应该等同于旅游投诉管理机关所作出的处理决

217
定。进行行政处理时应当详细阅读申请书、答辩书等相关的材料，进一步调查收
集证据，组织鉴定证据。在此基础上，旅游投诉处理机构可以拟定合法的调解方
案和初步处理方案。在此阶段，还应确定主持调解的人员、调解的方法和技巧以
及调解重点等。进行调解和作出处理决定都要使双方当事人充分表达各自的意见
和要求，查明事实，分清责任。并选择适当的方法和技巧，对当事人进行说服、
劝导、教育，促使当事人达成旅游纠纷的调解协议。双方达成调解协议的，旅游
投诉处理机构应当在受理旅游投诉之日起 60 日内，制作《旅游投诉调解书》，载
明投诉请求、查明的事实、处理过程和调解结果，由当事人双方签字并加盖旅游
投诉处理机构印章；调解不成的，终止调解，旅游投诉处理机构应当向双方当
事人出具《旅游投诉终止调解书》 ；调解不成的，或者调解书生效后没有执行
的，投诉人可以按照国家法律、法规的规定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法
院提起诉讼。
六、决定
旅游投诉管理机关处理投诉案件，应当以事实为根据，以法律为准绳。经调
查核实认为事实清、证据充分可以分别作出如下几种决定：（1）属于投诉者自
身的过错，可以决定撤销立案，通知投诉者并说明理由。对投诉者无理投诉、故
意损害被投诉者权益的，可以有关法律、责令投诉者向被投诉者赔礼道歉，或者
依据有关法律、法规承担赔偿责任。（2）属于投诉者与被投诉者的共同过错的，
可以决定由双方各自承担相应的责任。双方各自承担责任的方式，可以由双方当
事人自行协商确定，也可以由投诉管理机关决定。（3）属于被投诉者的过错，
可以决定由被投诉者承担责任，责令被投诉者向投诉者赔礼道歉或赔偿损失，
并承担全部或部分调查处理投诉费用。（4）属于其他部门的过错，可以决定转
送有关部门处理。旅游投诉管理机关作出的处理决定，应当制作《旅游投诉处理
决定书》，加盖公章后在 15 日内通知投诉者和被投诉者。
七、处罚
旅游投诉处理机构在处理旅游投诉中，发现被投诉人或者其从业人员有违
法或犯罪行为的，应当按照法律、法规和规章的规定，作出行政处罚、向有关行
政管理部门提出行政处罚建议或者移送司法机关。旅游投诉管理机关作出投诉处
理决定时，可以依据有关法律、法规、规章的规定，对损害投诉者权益的旅游经

218
营者给予行政处罚；没有规定的，由旅游投诉管理机关根据投诉规定单独或者
合并给予以下处罚：（1）警告；（2）没收非法收入；（3）罚款；（4）限期
或停业整顿；（5）吊销旅游业务经营许可证及有关证件；（6）建议工商行政
管理部门吊销其工商营业执照。旅游投诉管理机关作出的行政处罚决定应当载入
投诉处理决定书。凡涉及对直接责任人给予行政处分的，由其所在单位根据有关
规定处理。
如果投诉者或被投诉者对处理决定或行政处罚不服的，可以直接向人民法
院起诉，也可以在接到处罚决定通知书之日起 15 日内，向处理机关的上一级旅
游投诉管理机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到决定之日起 15 日
内，向人民法院起诉。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处理决
定和处罚决定的，由作出决定的投诉管理机关申请人民法院依法强制执行。

219
 第九章

旅游行政执法文书示范文本

220
序号 文书名称 序号 文书名称
一 举报记录 二十九 行政处罚审批表
二 立案审批表 三十 行政处罚集体讨论笔录
三 撤销立案审批表 三十一 行政处罚界定书（简易程序）
四 委托（协助）调查审批表 三十二 行政处罚决定书（一般程序）
五 协助调查通知书（函） 三十三 延期（分期）缴纳罚款审批表
六 委托调查函 三十四 延期（分期）缴纳罚款批准书
七 询问（调查）通知书 三十五 不予延期（分期）缴纳罚款批准书
八 询问（调查）笔录 三十六 文书送达回证
九 现场检查笔录 三十七 履行行政处罚决定催告书
十 勘验笔录 三十八 强制执行申请书
十一 先行登记保存证据审批表 三十九 申请强制执行授权委托书
十二 先行登记保存证据决定书 四十 结案报告书
十三 先行登记保存证据处理审批表 四十一 案件移送审批表
十四 先行登记保存证据处理决定书 四十二 案件移送书
十五 回避申请书 四十三 案件移送送达回证
十六 回避申请决定书 四十四 行政执法案件卷宗（首页）
十七 驳回回避申请决定书 四十五 卷内目录
十八 责令改正通知书 四十六 立卷、验卷情况记载
十九 改正复查意见书 四十七 备考表
二十 鉴定委托书 四十八 旅游执法卷宗登记表
二十一 行政处罚告知书 四十九 旅游行政执法委托书
二十二 当事人陈述申辩笔录 五十 旅游行政处罚汇总表
旅游局（委）行政执法投诉举报登记
二十三 听证会通知书 五十一
表
二十四 不予听证通知书 五十二 行政复议申请书
二十五 听证公告 五十三 口头申请行政复议笔录
二十六 听证笔录 五十四 行政复议案件登记表
二十七 听证终止决定书 五十五 行政复议（来件处理）审批表
二十八 听证会报告书 五十六 行政复议受理通知书
五十七 不予受理行政复议申请决定书 六十八 行政复议终止决定书
五十八 行政复议告知书 六十九 延期审理通知书
五十九 补正行政复议申请通知书 七十 驳回行政复议申请决定书
六十 停止执行具体行政行为通知书 七十一 行政复议决定书
六十一 行政复议答复通知书 七十二 行政复议调解书
六十二 被申请人答复书 七十三 责令受理通知书
六十三 规范性文件转送函（一） 七十四 责令恢复审理通知书
六十四 规范性文件转送函（二） 七十五 责令履行行政复议决定通知书
六十五 中止行政复议通知书 七十六 行政复议意见书
六十六 恢复审理通知书 七十七 行政复议建议书

221
六十七 行政复议和解书

222
 旅游局（委）举报记录

举报时间
举 报 人 个人姓名（单位名称）
住所或工作单位
联系电话
被举报人 个人姓名（单位名称）
记 录 人
举报内容 （主要事实描述：违法行为人、违法的时间和地点、违法事实等内
容）

注：旅游主管部门及执法人员应对举报人的情况严格保密。

223
 旅游局（委）立案审批表

×××立字〔201 〕第 号

案件名称（案由） （立案的基本事由：当事人涉嫌×××案）
案件来源（检查、举报、投诉、移送、曝光、交办等） 时间 年 月 日
当 事 人 （公民姓名或法人、其他组织名称） 性别 年龄
证照号码 （许可证、执业证、身份证） 法定代表人 职务
工作单位 （当事人为公民时填写） 电话
住所（地址） （公民住所、法人或其他组织地址） 邮编

案件基本情况：

（主要包括涉嫌违法的事实、可能给予处罚的理由和法律依据）

执法人员意见：
（如：符合立案的条件，建议立案）

执法人员（签名）： 年 月
日

案件承办机构审核意见： 旅游主管部门负责人审批意见：

审核人（签名）： 审批人（签名）：
年 月 日 年 月 日

224
 旅游局（委）撤销立案审批表

×××销立字〔201 〕第 号

案件名称（案由） （立案的基本事由：当事人涉嫌×××案）
案件来源（检查、举报、投诉、移送、曝光、交办等） 时间 年 月 日
当 事 人 （公民姓名或法人、其他组织名称） 性别 年龄
证照号码 （许可证、执业证、身份证） 法定代表人 职务
工作单位 （当事人为公民时填写） 电话
住所（地址） （公民住所、法人或其他组织地址） 邮编

案件基本情况：

（主要为涉嫌违法的事实）

撤销立案的理由和法律依据：
（如：超过追诉时效、不应处罚、不在管辖范围等不符合立案条件）

执法人员意见：
（如：不符合立案条件，建议撤销立案）

执法人员（签名）： 年 月
日
案件承办机构审核意见： 旅游主管部门负责人审批意见：

审核人（签名）： 审批人（签名）：
年 月 日 年 月 日

225
 委托（协助）调查审批表

案件名称（案由） （立案的基本事由：当事人涉嫌×××案）
受委托（协助）人 （旅游主管部门名称）
被调查人： （公民姓名或法人、其他组织名称）

案件基本情况：

（主要涉嫌违法的事实）

委托（协助）调查的理由：
（调查成本、调查便捷性等方面）

委托（协助）调查通知书（函）和相关材料另附。
执法人员意见：
（如：建议委托……旅游主管部门调查，或者请……旅游主管部门协助调
查）

执法人员（签名）： 年 月
日
案件承办机构审核意见：

审核人（签名）： 年 月 日

旅游主管部门负责人审批意见：

审批人（签名）： 年 月
日

226
 协助调查通知书（函）

×××协查〔201 〕第 号

：
为查清 （案件名称） 一
案有关事实情况，我局（委）将于 年 月 日到你（贵） （省、
市、县） 对 （公民、法人或其他组织） 进行调查取证，
敬请予以协助。
特此通知（此函）。

旅游主管部门（公章）
年 月 日

联 系 人
联系电话

本文书一式两份：一份留存，一份发协助单位。
说明：1、此文书在本单位也派人去调查取证的情况下使用。
2、请下级旅游主管部门协助，文书性质为“通知”，使用“你单位”即可；
请同级旅游主管部门或者其他部门协助，文书性质为“函”，使用“贵单位”
较合适。

227
 委托调查函

×××委查〔201 〕第 号

：
为查清 （案件名称） 一
案有关事实情况，我局（委）现委托贵局（委）对该案的以下事实进行调查取
证：
1． （如询问相关人员、现场调查等） ；
2． ；
3． ；
4． ；
5． 。
该案的相关背景材料附后，敬请协助，并在调查完成后将相关证据等材料
寄送我局（委）。
此函。

旅游主管部门（公章）
年 月 日

联 系 人
联系电话

本文书一式两份：一份留存，一份发受委托单位。
说明：1、 此文书在本单位不派人去，而单独由其他部门调查取证的情况下使
用。
2、委托其他地区旅游部门对当事人违法行为改正情况进行复查或者处罚执行
情况进行监督的，也可以参照此函制作委托函。

228
 旅游局（委）询问（调查）通知书

×××询字〔201 〕第 号

：
因 （案件名称） ，请你
于
年 月 日 时到 （地点） 接
受询问调查，来时请携带下列证件材料（见打√处）：
□身份证 □法定代表人身份证明或者代理人委托书
□营业执照 □旅行社业务经营许可证 □备案登记证明
□领队证 □导游 IC 卡 □旅游合同、行程单
□ （其他材料）

如无法按时前来，请及时联系。

旅游主管部门（公章）
年 月 日

地 址：
联系电话：

本文书一式两份：一份留存，一份交被询问人。

229
 旅游局（委）询问（调查）笔录

询问时间 年 月 日 时 分至 月 日 时 分 第 次询问
询问地点
被询问人姓名 性别 年龄 身份证号
工作单位 职务 电话
住 所 与案件关系
询 问 人 单位及职务
记 录 人 单位及职务
在 场 人

我们是 （旅游主管部门及案件承办机构名称） 的执法人员（姓名） 、

，执法证号码为 、 ，这是我们的证件（出示证件）。我
们依法就 （案件名称） 的有关问题向您
了解情况，您有如实回答问题的义务，也有陈述、申辩和申请回避的权利。您听
清楚了吗？
询问记录

（被询问人如对笔录有修改和补充，请其在修改处签字。记录结束紧跟着写
“完”，或者请当事人填写：以上内容看过，情况属实）

被询问人（签名）： 年 月
日
询 问 人（签名）： 、 记录人（签名）：

询问笔录共 页 第 页
续页

230
 （被询问人如对笔录有修改和补充，请其在修改处签字。记录结束紧跟着写
“完”，或者请当事人填写：以上内容看过，情况属实）
――――――――――――――――完―――――――――――――――――

被询问人（签名）： 年 月
日
询 问 人（签名）： 、 记录人（签名）：

询问笔录共 页 第 页

231
 旅游局（委）现场检查笔录

被检查人 （公民姓名或法人、其他组织名称） 性别 职业
地 址 （法人、其他组织注册地）
法定代表人 职务 联系电话
证照号码 （许可证、执业证、身份证） 联系电话
检查地点和场所
检查时间 年 月 日 时 分至 月 日 时 分

我们是 （旅游主管部门及案件承办机构名称） 的执法人员 （姓

名） 、 ，证件号码为 、 ，这是我们的证件
（出示证件）。现依法对你（单位）进行现场检查，请予以配合。
检查情况

（请当事人填写：以上内容看过，情况属实）

被检查人（签名）： 年 月
日
检查人员（签名）： 、 记录人员（签名）：

现场笔录共 页 第 页

续页

232
233
 （请当事人填写：以上内容看过，情况属实）
被检查人（签名）： 年 月
日检查人员（签名）： 、 记录人员（签名）：
现场笔录共 页 第 页

234
 旅游局（委）勘验笔录

×××勘字〔201 〕第 号

勘验时间 年 月 日 时 分至 月 日 时 分
勘验场所 天气情况
勘 验 人 单位及职务
勘 验 人 单位及职务
当 事 人 单位及职务
当 事 人 单位及职务
被邀请人 单位及职务
记 录 人 单位及职务

我们是 （旅游主管部门及案件承办机构名称） 的执法人员 （姓

名） 、 ，证件号码为 、 ，这是我们的证件
（出示证件）。现依法进行勘验检查，请予以配合。
勘验情况

勘验人（签名）： 、
当事人 （签名）： 联系方式：
当事人 （签名）： 联系方式：
被邀请人（签名）： 记录人（签名）：

勘验笔录共 页 第 页
续页

235
勘验人 （签名）： 、
当事人 （签名）： 联系方式：
当事人 （签名）： 联系方式：
被邀请人（签名）： 记录人（签名）：
勘验笔录共 页 第 页

236
 旅游局（委）先行登记保存证据审批表

案件名称：
当 事 人 姓名（名称） （公民姓名或法人、其他组织名称） 法定代表人
基本情况 工作单位 （当事人为公民时填写） 电 话

（当事人涉嫌违法的事实，可能予以处罚的理由和法律依据）
案 件
基本情况

序号 证据名称 单位 数量 备注

证据情况

（理由如：该证据可能被当事人转移、灭失或者以后难以取得）
（依据：《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款、
《旅游行政处罚
保存理由
办法》第三十三条的规定）
及 依 据

保存方式 （就地/移地，保存地点）

保存时间 年 月 日至 年 月 日
执法人员意见：
（如：建议立即依法先行登记保存。）

执法人员（签名）： 年 月
日
案件承办机构负责人审核意见：

负责人（签名）： 年 月
日
旅游主管部门负责人审批意见：

负责人（签名）： 年 月
日

237
 先行登记保存证据决定书

×××登保决字〔201 〕第 号

：
你（单位）在 年 月 日有涉嫌 （违法事实）
的行为。为防止相关证据可能灭失或以后难以取得，确保调查取证工作，依据
《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款和《旅游行政处罚办法》第三十
三条的规定，本部门决定对你（单位）的下列证据采取先行登记保存措施：
序号 证据名称 单位 数量 备注

□移转至 先行登记保存。本部门将在 7 日
内依法作出处理决定。请于 年 月 日到
接受对先行登记保存证据的处理决定。
□就地先行登记保存。在本部门作出处理决定前，你（单位）负有妥善保管
的义务，不得有短缺、灭失、损毁或擅自移动等改变证据物品的任何行为，否则
法律后果由你（单位）承担。

旅游主管部门（公章）
年 月 日

本文书一式两份：一份留存，一份交被取证人（单位）。

238
 旅游局（委）先行登记保存证据处理审批表

案件名称：
当 事 人 姓名（名称） （公民姓名或法人、其他组织名称） 法定代表人
基本情况 工作单位 （当事人为个人时填写） 电 话

案 件 （当事人涉嫌违法的事实，可能予以处罚的理由和法律依据）
基本情况

序号 证据名称 单位 数量 备注

证据情况

（如：已经公证或其他方式取得有效证据，无须保存；或者该物品不可采用
处理理由 为证据；保存期已过等）
及 依 据 （依据：《旅游行政处罚办法》第三十四条的规定）

执法人员意见：
（如：建议解除保存）

执法人员（签名）： 年 月
日
案件承办机构负责人审核意见：

负责人（签名）： 年 月
日
旅游主管部门负责人审批意见：

负责人（签名）： 年 月
日

239
 先行登记保存证据处理决定书

×××登保处字〔201 〕第 号

：
年 月 日，我局（委）作出了先行登记保存证据的决定 （文
号）。根据《旅游行政处罚办法》第三十四条的规定，我局（委）现决定解除先行
登记保存措施。

旅游主管部门（公章）
年 月 日

本文书一式两份：一份留存，一份交被取证单位。

240
 回避申请书

申请人 （公民姓名或法人、其他组织名称） 电话
住所（地址） （公民住所，法人、其他组织地址）
申请回避的人员 （执法人员或听证主持人、听证员、记录员姓名）
因 （申请回避的理由）

。
现申请其在 中回避。
此致
旅游局（委）

申请人
年 月 日

241
 同意回避申请决定书

×××准回字〔201 〕第 号

申请人 （公民姓名或法人、其他组织名称） 电话
住所（地址） （公民住所，法人、其他组织地址）
申请回避的人员 （执法人员或听证主持人、听证员、记录员姓名）

你 （ 单 位 ） 于 年 月 日 以
为 由 ， 提 出 要 求 办 理 （ 案 件 名 称 ）
一案的 （申请回避的人员）回避的申请。经审查，符合《旅游行政处罚办法》
第二十五条规定的情形，根据《行政处罚法》第三十七条第三款和《旅游行政处罚
办法》第二十五条（或者第四十三条第四款关于听证回避）的规定，同意你（单
位）的回避申请。

旅游主管部门（公章）
年 月 日

本文书一式两份：一份留存，一份交回避申请人。

242
 驳回回避申请决定书

×××驳回字〔201 〕第 号

申请人 （姓名或名称） 电话
住所（地址） （公民住所，法人、其他组织地址）
申请回避的人员 （执法人员或听证主持人、听证员、记录员姓名）

你（单位）于 年 月 日以 为
由 ， 提 出 要 求 办 理 （ 案 件 名 称 ）
一案的 （申请回避的人员） 回避的申请。经审查，不符合《旅游行政处罚办
法》第二十五条规定的情形，决定驳回你（单位）的回避申请。

旅游主管部门（公章）
年 月 日

本文书一式两份：一份留存，一份交回避申请人。

243
 责令改正通知书

×××责改字〔201 〕第 号

：
你（单位） （违法事实和理由）

。
该行为违反了
的规定，依据 《行政处罚法》第二十三条和…… 的
规定，现责令你（单位）在接到本通知书之日（见打√处）：
□ 立即改正上述违法行为， （改正后要求达到的合法情形描述）
；
□ 年 月 日前改正完成上述违法行为， （改正后要求
达到的合法情形描述） 。
并于 年 月 日前，将改正报告送交 。我
局（委）将对你（单位）改正违法行为的情况进行复查。
□逾期不改正的，将依法追究你（单位）的法律责任；
□逾期不改正的，依法给予 行政处罚；（此为责令
改正作为处罚的前提时填写）

旅游主管部门（公章）
年 月 日

本文书一式两份：一份留存，一份交被检查单位（人）。

244
 改正复查意见书

×××复查字〔201 〕第 号

：
年 月 日，我局（委）发出通知责令你（单位）改正
（违法行为） （通知书文号）。经对你（单位）改正情况进行
复查，提出如下意见（见打√处）：
□违法行为已改正；
□

旅游主管部门（公章）
年 月 日

执法人员（签名）： 证号：
证号：
被复查单位负责人（签名）：

本文书一式两份：一份留存，一份交被复查单位。

245
 鉴定委托书

×××鉴字〔201 〕第 号

：
因调查有关旅游违法案件的需要，我局（委）现委托贵单位对下列物品进
行鉴定。
物品名称 规格型号 数量 备注

鉴定要求：

（要鉴定什么内容，如鉴定笔迹、真伪等）

请于 年 月 日前向我局（委）提交鉴定结果。

旅游主管部门（公章 ）
年 月 日

注：鉴定结果请提出具体鉴定报告书，并由鉴定人员签名或盖章，加盖单位公
章。

246
 行政处罚告知书

×××罚告字〔201 〕第 号

：
案源和基本情况 （案件的基本描述，如接到举报称……，或者
接到投称……） 。
经查， （案件的事实认定，可以根据《旅游行政处罚办法》第三十六
条第二款的规定充分、详细阐明违法的事实、性质、情节、危害程度、主观过错等因
素以及选择这一处罚种类、幅度的理由） 。
以上行为违反了 （行为规范的法律条文）
的规定，依据 （处罚依据的法律条文）
的规定，拟给予 （处罚的种类、幅度）
的行政处罚。
如对上述处罚有异议，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和第
三十二条的规定，你（单位）有权进行陈述和申辩。

□根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《旅游行政处罚办法》第
三十八条的规定，你（单位）符合听证的条件，可以在收到本告知书之日起三
日内向我局（委）提出听证申请。逾期不提出听证申请的，视为放弃听证。（符
合听证条件的，在□内打√）

旅游主管部门（公章）
年 月 日

旅游主管部门地址
联系人 联系电话 邮政编码

本文书一式两份：一份留存，一份交当事人。

247
 旅游局（委）当事人陈述申辩笔录

时 间 年 月 日 时 分至 日 时 分
地 点
陈述申辩人 （公民姓名或法人、其他组织名称） 性别 职务
工作单位 （当事人为公民时填写） 电话
住所（地址） （公民住所或法人、其他组织地址） 邮编
执法人员 记录人
我们是 （案件承办机构名称） 的执法人员 、 ，
证件号码为 、 ，这是我们的证件（出示证件）。现对
（案件名称） 一案听取你（单位）的陈述申辩。
陈述申辩记录:

陈述申辩人（签名） 年 月 日
执法人员（签名） 、 记录人（签名）

陈述申辩笔录共 页 第 页
续页

248
（陈述申辩人如对笔录有修改和补充，请其在修改处签字。记录结束紧跟着写
“完”，或者请当事人填写：以上内容看过，情况属实）
――――――――――――――――完―――――――――――――――――

陈述申辩人（签名） 年 月
日
执法人员（签名） 、 记录人（签名）
陈述申辩笔录共 页 第 页

249
 听证会通知书

×××听通字〔201 〕第 号

：
根据你（单位）申请，关于 （案件名称） 一
案，现定于 年 月 日 时 分在 （听证地点）
公开（不公开）举行听证会议，请准时出席。
本次听证会的听证主持人、听证员、书记员如下：
听证主持人 职务
听证员 职务 职务
书记员 职务
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、
《旅游行政处罚办法》第二十
五条和第四十三条第四款规定，你（单位）可以申请听证主持人、听证员或者书
记员回避。

注意事项如下：
1、请事先准备相关证据，通知证人和委托代理人准时参加。
2、委托代理人参加听证的，应当在听证会前向我局（委）提交授权委托书
等有关证明。
3、申请延期举行的，应当在举行听证会前 日内向我局（委）提出，由
我局（委）决定是否延期。
4、如要求公开（不公开）听证的，请提出书面申请并说明理由。
5、不按时参加听证会且未事先说明理由的，视为放弃听证权利。
特此通知。
旅游主管部门（公章）
年 月 日

旅游主管部门地址 邮编
联系人 联系电话

本文书一式两份：一份留存，一份交听证申请人。

250
 不予听证通知书

×××不听通字〔201 〕第 号

：
你（单位）关于 （案件名称） 一案的听证申
请已受理。经审查，你（单位）：
□ 不是本案当事人；
□ 未在规定期限内提出听证申请；
□ 不符合听证的条件。
□ 。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、
《旅游行政处罚办法》第三十
八条和第四十条的规定，我局（委）决定不予听证。
特此通知。

旅游主管部门（公章）
年 月 日

本文书一式（ ）份：一份留存，其他交听证申请人、第三人。

251
 听证公告

×××听公字〔201 〕第 号

：
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《旅游行政处罚办法》第四
十条的规定，我局（委）定于 年 月 日 时 分在
（听证地点） 公开举行听证会。
欢迎符合条件要求的单位或个人参加听证会。申请参加听证会的，请于
年 月 日前向 （旅游主管部门） 提出书面申请，并于
年 月 日至 年 月 日 时 分（每天 时 分至 时
分）持本人（单位）身份证件或者介绍信到 （报名地点） 办理听
证报名手续。
特此公告

旅游主管部门（公章）
年 月 日

252
 旅游局（委）听证笔录

案件名称 （立案的基本事由：当事人涉嫌×××案）
听证机关 （旅游主管部门名称） 听证地点
听证时间 年 月 日 时 分至 年 月 日 时 分
主 持 人 听证员 书记员
执法人员 证号 执法人员 证号
听证申请人 （姓名或名称） 法定代表人 性别 年龄
与本案关系
工作单位 （申请人为公民时填写） 职务
委托代理人 性别 年龄 工作单位（职务）
委托代理人 性别 年龄 工作单位（职务）
第 三 人 与本案关系
其他参与人员
听证记录：

听证申请人或其委托代理人（签名） 年 月
日
主持人（签名） 听证员（签名） 书记员（签名）

听证笔录共 页 第 页
续页

253
254
听证申请人或其委托代理人（签名） 年 月
日
主持人（签名） 听证员（签名） 书记员（签名）
听证笔录共 页 第 页

255
 听证终止决定书

×××听终字〔201 〕第 号

听证申请人 （公民姓名或法人、其他组织名称）与本案关系
住所（地址） （公民住所或法人、其他组织地址） 法定代表人 职务
工作单位 （申请人为公民时填写） 职务
第 三 人 与本案关系
执法人员 证号 执法人员 证号

：
你（单位）关于 （案件名称） 一案的听证申请
已受理。听证期间，你（单位）
。
根据《旅游行政处罚办法》第四十七条的规定，决定终止听证。

旅游主管部门（公章）
年 月 日

本文书一式（ ）份：一份留存，其他交听证申请人、第三人。

256
 听证会报告书

×××听报字〔201 〕第 号

案件名称 （立案的基本事由：当事人涉嫌×××案）
听证时间 年 月 日 时 分至 年 月 日 时 分

主持人 听证员 书记员

听证会基本情况摘要，如：
申请人 于 年 月 日向我局（委）提出听证申请，我局
（委）依法予以受理，并于 年 月 日举行了听证。听证参加人
。
申请人 称， （事实、理由、证据、依据及请求等） 。
执法人员 称， （事实、理由、证据及依据等） 。
经查， 事实 。
我们认为， 分析与判定 。

（详见听证会笔录，笔录附后）
根据《旅游行政处罚办法》第四十八条的规定，我认为：（1、违法
事实清楚、证据充分、适用法律、法规、规章正确，过罚相当，建议作出
处罚；2、违法事实清楚、证据充分，但适用法律、法规、规章错误或者
主持人
处罚畸重畸轻的，建议重新作出处罚；3、违法事实不清、证据不足，
意 见
或者由于违反法定程序可能影响案件公正处理的，建议另行指定执法
人员重新调查。）
主持人（签名）： 年 月 日

旅游主
管部门
负责人
审 核
意 见 负责人（签名）：
年 月 日

257
 旅游局（委）行政处罚审批表

案件名称： （立案的基本事由：当事人违法×××案）
姓名（名
（公民姓名或法人、其他组织名称）
被 称 ）
处 证照号码 （许可证、执业证或身份证） 性别 年龄
罚
工 作 单 位 （被处罚当事人为公民时填写） 电话
当
事 法定代表人 （被处罚当事人为法人时填写） 职务
人 住所（地
（公民住所或法人、其他组织地址） 邮编
址 ）
违法
事
实、 （行政处罚决定书内容概述）
理由
及处
罚的
依据
当事
人的
申辩
意见

执法
人员
意见
执法人员（签名）： 年 月 日

案件
承办
机构
审核
意见
负责人（签名）： 年 月 日
旅游
主管
部门
负责
人的
审批
意见 审批人（签名）： 年 月 日

258
 旅游局（委）行政处罚集体讨论笔录

案件名称 （立案的基本事由：当事人涉嫌×××案）
讨论时间 年 月 日 时 分至 年 月 日 时 分
地 点
主 持 人 汇报人 记录人
参加人员姓名及职务

讨论内容 （案件基本情况及重点、难点问题）

讨论记录

结论性意见 （最终决定的处理结果）

参加人员（签名）：
集体讨论笔录共 页 第 页

259
 行政处罚决定书（简易程序）

×××罚当字〔201 〕第 号

被处罚人 （公民姓名或法人、其他组织名称） 性别 年龄
证照号码 （许可证、执业证、身份证） 法定代表人 职务
工作单位 （被处罚人为公民时填写） 电 话
住所（地址） （公民住所或法人、其他组织地址） 邮政编码
罚款地点

违法事实及证据

以上事实违反了 （行为规范的法律条文）
的规定，依据 （处罚依据的法律条文） 的规定，决定给
予
（处罚种类、幅度） 的行政处罚。

同时，责令你（单位）在收到本决定书之日（见打√处）：
□立即改正上述违法行为；
□ 年 月 日前改正完成上述违法行为。
并于 年 月 日前，将改正报告送交 ，
我局（委）将对你（单位）改正违法行为的情况进行复查。逾期不改正的，将依
法追究你（单位）的法律责任。（说明：也可单独出具责令改正通知书）

罚款的履行方式和期限（见打√处）：
□当场缴纳；
□自收到本决定书之日起 15 日内缴至 （代收机构的名称、地址） ，

260
账号 。逾期不缴的，每日按罚款数额的 3%加处罚款。

如果不服本处罚决定，可以依法在 60 日内向 人民政府

或者 旅游主管部门申请行政复议，或者在三个月内依法向
人民法院提起行政诉讼，但本决定不停止执行，法律另有规定的除外。逾期不申
请行政复议、不提起行政诉讼又不履行的，我局（委）将依法申请人民法院强制
执行。

旅游主管部门（公章）
年 月 日

本文书一式两份：一份留存，一份交被处罚人。

261
 行政处罚决定书（一般程序）

×××罚字〔201 〕第 号

被处罚人 （公民姓名或法人、其他组织名称） 性别 年龄
证照号码 （许可证、身份证、执业证） 法定代表人 职务
工作单位 （被处罚人为公民时填写） 电 话
住所（地址） 邮政编码

违法事实、理由：
（可以充分、详细说明违法的事实、性质、情节、社会危害程度、主观过错等因
素、选择这一处罚种类、幅度的理由以及采纳或不采纳陈述申辩、听证意见的情
况）

。
以上事实有 （证据内容） 等证据证实。
以上事实违反了 （行为规范的法律条文）
的规定，依据 （处罚依据的法律条文） 的规定，决定给
予 （处罚种类、幅度） 的行政处罚

同时，责令你（单位）在收到本决定书之日（见打√处）：
□立即改正上述违法行为；
□ 年 月 日前改正完成上述违法行为。
并于 年 月 日前，将改正报告送交 ，
我局（委）将对你（单位）改正违法行为的情况进行复查。逾期不改正的，将依
法追究你（单位）的法律责任。（说明：也可单独出具责令改正通知书）
请你（单位）于 年 月 日前自动履行本处罚决定。处以罚款的，
罚款自收到本决定书之日起 15 日内缴至 （代收机构的名称、地址）
，账号 。逾期不缴的，每日按罚款数额的 3%加处罚
款。
如果不服本处罚决定，可自收到本处罚决定书之日起 60 日内依法向
人民政府或者 旅游主管部门申请行政复议，也可在
三个月内依法向 人民法院提起行政诉讼，但本处罚决定不停止
执行，法律另有规定的除外。逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行本
决定的，我局（委）将依法申请人民法院强制执行。

262
 旅游主管部门（公章）
年 月 日

本文书一式两份（重大行政处罚案件为四份）：一份留存，一份交被处罚单
位（其他报备）。

263
 旅游局（委）延期（分期）缴纳罚款审批表

案件名称 （立案的基本事由：当事人×××案）

处罚决定书
文 号
住所
（公民姓名 （公民住所
被处罚人 （ 地
或法人、其他组织名称） 或法人、其他组织地址）
址）

违法事实
及处罚决定

当事人申请
延期（分
期）缴纳罚
款 的 理
由

（当事人确有经济困难，根据《行政处罚法》第五十二条和《旅游行政处罚
执法人员
意 见 办法》第六十五条的规定，建议……）

执法人员（签名）： 年 月 日

案件承办机
构审核意见

审核人（签名）： 年 月 日

旅游主管部
门负责人审
批 意 见
审批人（签名）： 年 月 日

264
 延期（分期）缴纳罚款批准书

×××缴批字〔201 〕第 号

：
年 月 日，我局（委）对你（单位）发出
号《行政处罚决定书》，作出了对你（单位）罚款
元人民币（大写）的决定，现根据你（单位）的申请，
并依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十二条和《旅游行政处罚办法》第六十
五条的规定，我局（委）同意你（单位）：
□延期缴纳罚款。延长至 年 月 日（大写）止。
□分期缴纳罚款。于 年 月 日（大写）前，共分 期缴纳
完毕，每期缴纳 元人民币（大写）。
代收机构以本批准书为据，办理收款手续。

逾期缴纳罚款的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一）
项和《旅游行政处罚办法》第六十一条第（一）项的规定，每日按罚款缴纳数额
的 3%加处罚款。加处的罚款由代收机构直接收缴。

旅游主管部门（公章）
年 月 日

本文书一式两份：一份留存，一份交申请人。

265
 不予延期（分期）缴纳罚款批准书

×××缴不批字〔201 〕第 号

：
年 月 日，我局（委）对你（单位）发出
号《行政处罚决定书》，作出了对你（单位）罚款
（大写）的决定，你（单位）于 年 月
日提出了延期（分期）缴纳罚款的申请。
由于 ，我
局（委）认为你（单位）的申请不符合《中华人民共和国行政处罚法》第五十二
条和《旅游行政处罚办法》第六十五条的规定，不予同意你（单位）延期（分
期）缴纳罚款。
逾期缴纳罚款的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一）
项和《旅游行政处罚办法》第六十一条第（一）项的规定，每日按罚款数额的 3%
加处罚款。加处的罚款由代收机构直接收缴。

旅游主管部门（公章）
年 月 日

本文书一式两份：一份留存，一份交申请人。

266
 文书送达回证

×××回字〔201 〕第 号

案件名称：
受送达人名称 （公民姓名或法人、其他组织名称） 电话

受送达人地址 （公民住所或法人、其他组织地址）
送 达 文 书
名 称 及 文 号
送 达 地 点
送 达 日 期 年 月 日 时 分

□直接送达。
□邮寄送达，回执号码 。
□传真（电子邮件）送达。
送 达 方 式 □委托送达，受托部门 。
□代收送达，代收人与当事人关系 。
□置留送达，受送达人拒绝接受上述文书，代收人或见证人不愿意在
回证上签名，执法人员将上述文书留置在 。

（指是否要求陈述、申辩、回避、听证、复议、诉讼等）
受送达人意见

受 送 达 人
拒 收 理 由

受 送 达 人 或
代 收 人 签 名

送 达 人 签 名

备 注 （可在此处粘贴邮寄送达回执）

267
 履行行政处罚决定催告书

×××催字〔201 〕第 号

：
我局（委）于 年 月 日作出 （处罚决定文号）
行政处罚决定，要求你（单位） （处罚决定内容） 。
你（单位）于 年 月 日签收了行政处罚决定书，但在法定
期限内未申请行政复议，也未向人民法院提起行政起诉，又不履行本处罚决定。
根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条和《旅游行政处罚办法》第六十三
条规定，我局（委）催告你（单位）在收到本催告书之日起的 10 日内履行以下
行政处罚决定： （履行的内容；罚款的，还应明确罚款和加处罚款的
金额和收缴方式、地点等） 。
本催告书送达 10 日后你（单位）仍未履行义务的，我局（委）将依法向
人民法院申请强制执行，你（单位）有陈述和申辩的权利。

旅游主管部门（公章）
年 月 日

本文书一式两份：一份留存，一份交被催告当事人。

268
 强制执行申请书

×××强执字〔201 〕第 号

申 请 人 （旅游主管部门名称） 法定代表人 （姓名）

被执行人 （公民姓名或法人、其他组织名称） 性别 年龄
证照号码 （许可证、执业证、身份证） 法定代表人 职务
工作单位 （申请人为公民时填写） 电 话
住所（地址） （公民住所或法人、其他组织地址） 邮政编码
代 理 人 单位 职务 联系电话
申请执行事项： （执行标的情况，即行政处罚决定要求相对人履行的内容）
。

人民法院：
事实、理由和依据： （行政处罚决定书的简要内容）
。
据此，我局（委）于 年 月 日对被执行人
作出了 的行政处罚决定（ 文号
）。但被执行人在法定期限内没有申请行政复议和提起行政诉讼，也不履行决定
年 月 日，我局（委）向被执行人送达了《履行行政处罚决定催告书》
（ 文号 ），在催告书规定的履行期限内，被执行人仍不履行行政处罚决定
也未提出异议（如提出异议，说明异议和申辩情况及没有采纳的理由）。根据
《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十
六条和《中华人民共和国行政强制法》第五十五条的规定，特申请贵院强制执行。

附件：1、主要包括：案件承办机构执法主体资格证明、行政处罚决定书、作
出该决定所根据的事实证据（含询问笔录、现场拍照、现场检查记录等）及程序
证据（含送达回证、处罚告知、立案审批等）、被执行人财产状况资料、授权委托

269
书（代本单位处理申请执行事宜）、本单位法定代表人身份证明等材料。
2、 。

旅游主管部门负责人签名：

旅游主管部门（公章）
年 月 日

270
 申请强制执行授权委托书

委托人： （旅游主管部门名称） 局（委）

法定代表人：
地 址：
邮 编： 联系电话：
受委托人：
姓 名：
单 位： （旅游主管部门及所在机构名称） 职务：
联系电话：
姓 名：
单 位： （旅游主管部门及所在机构名称） 职务：
联系电话：
现委托上述受委托人在我单位申请强制执行 （案件名称） 一
案中，作为我方代理人。
代理人的代理权限为：代为陈述事实、提交申请强制执行的相关材料等与本
次申请强制执行有关的事宜。

旅游主管部门负责人（签名）：
旅游主管部门（公章）
年 月 日

271
 旅游局（委）结案报告书

×××结字〔201 〕第 号
案件名称 （立案的基本事由：当事人×××案）
案件来源 （检查、举报、投诉、移送、曝光、交办等） 立案时间
处罚书文号 送达时间
被处罚人 （公民姓名或法人、其他组织名称）

证照号码 （许可证、执业证或身份证） 性别 年龄

工作单位 （被处罚人为公民时填写） 电话

法定代表人 （当事人为法人时填写） 职务
住所（地址） （公民住所或法人、其他组织地址） 邮编

年 月 日， 案件承办机构 接到 案源和案件名称 ，并于 年

月 日，委派 执法人员名称 进行立案查处。
案情及办 经查， 违法事实、理由概述 ，以上事实违反了 行为规范的法律条文 的规
理过程和 定，依据 处罚依据的法律条文 的规定，决定给予（处罚种类、幅度） 的行政处
结果 罚（或决定不予、免予行政处罚）。
本案调查过程中，（先行登记保存），依法履行了 陈述申辩、听证、处罚等 告知
程序，听取了当事人的陈述申辩，（举行了听证，包括时间、地点）。

如：1、 年 月 日，当事人自动履行了处罚决定。
2、申请人民法院予以强制执行。
执行情况
3、不予处罚或免予处罚等无须执行的；
4、当事人 提出了复议、诉讼，复议、诉讼结果 ，处罚决定被撤销。

如：1、行政处罚决定由当事人自动履行完毕，建议结案；
2、行政处罚决定依法强制执行完毕，建议结案；
执法人员
3、已决定不予行政处罚，无须执行，建议结案；
意见
4、行政处罚决定被依法撤销，建议结案。
执法人员（签名）： 年 月 日

案件承办
机构意见
负责人（签名）： 年 月 日

272
 旅游局（委）案件移送审批表

（当事人涉嫌×××案）
案件名称

（公民姓名或法人、其他组织名称）
当事人

住所（地址） （公民住所或法人、其他组织地址）

受移送机关

案情情况

如：该案件不属于我局（委）管辖范围

移送理由

执法人员
执法人员（签名）： 年 月 日
意 见

案件承办机构
审核人（签名）： 年 月 日
审核意见

旅游主管部门
负责人审批意 审批人（签名）： 年 月 日
见

273
 案件移送书

×××移字〔201 〕第 号

：
我局（委）于 年 月 日对 （案件名称）
一案立案调查，在调查中发现
（也可能是在监督检查或处理投诉过程中发现，还没有经过立案，根据案
源情况不同移送）

，
故此案已超出本部门管辖范围，根据《旅游法》第八十八条、第八十九条和《旅游
行政处罚办法》第十三条的规定，现移送贵单位处理，并请将处理结果函告我局
（委）。
附： （该案件有关材料）

共 份 页。

旅游主管部门（公章）
年 月 日

本文书一式两份：一份留存，一份交被移送单位。

274
 案件移送送达回证

×××移回字〔201 〕第 号

案件名称：
原案号 移送书文号

移送单位

接收单位

送达地点
送达日期 年 月 日 时 分

□直接送达。
□邮寄送达，回执号码 。
送达方式
□传真（电子邮件）送达。
□ 。

（是否同意接收，拒收的理由，如不属于本部门管辖等）

受送达人意见
及接收人签名

接收人员（签名）：

移送单位
送达人签名

备 注 （可在此处粘贴邮寄送达回执）

275
 旅游局（委）行政执法案件卷宗（首页）

201 年度 ×××案字〔201 〕第 号

案件名称 （立案的基本事由：当事人×××案）

当 事 人 （公民姓名或法人、其他组织名称）

住所
（公民住所或法人、其他组织地址） 电话
（地址）

执法人员

处罚决定 （处罚种类、幅度等主要内容）

立案时间 年 月 日 结案时间 年 月 日

归档时间 年 月 日 归 档 号

保管期限 年 本案共 件 页

卷宗号 目录号 案卷号

276
 卷内目录

序号 文件名称 日 期 页号（共几页） 备 注

277
 立卷、验卷情况记载

本案卷于 201 年 月 日立卷

本册连面带底共计 页

立卷人：

本案卷于 201 年 月 日经检验合格

检验人：

278
 备考表

本卷情况说明：
（对盒内归档文件的缺损、修改、补充、移出、销毁等情况进行
必要的注释说明，如纸张破损、复制、无底稿、缺附件、字迹模糊、完
整程度以及后来整理情况等内容以及整理人、检查人等项目。）

279
 201 年 旅游局（委）旅游执法卷宗登记表

序 案 件 编 执 法 当 事 人 案 件 名 处 罚 结 果 起 止 时 存
号 号 人 员 称 间 档

280
 旅游行政执法委托书

委托部门： （旅游主管部门名称）
法定代表人：
单位地址：
联系电话：

受委托机构： （旅游质监执法机构名称）
法定代表人：
单位地址：
联系电话：

一、委托依据
1、行政处罚法
2、旅行社条例实施细则
3、旅游行政处罚办法
4、 （各省设定委托的条例或规章）
二、委托事项及权限
受委托机构在委托执法权限范围内以委托部门的名义行使下列行政执法权：
（一）行政检查权。对本行政区域内的下列事项行使行政检查权：
1、 （行政管理相对人及具体事项） ；
2、 ；
3、 。
（二）调查取证和违法行为制止权。对在检查、处理投诉、受理举报中发现
违法行为的，经委托部门负责人批准，有权予以立案进行调查取证，依法出具
《责令改正通知书》等文书，要求其责令改正。
（三）提请行政处罚权。受委托机构发现违法行为需要进行行政处罚的，对
可以适用简易处罚程序的，当场以旅游主管部门的名义作出处罚；不适用简易

281
处罚程序的，有权提请委托部门依法对违法行为人作出行政处罚。
（四）代为实施处罚权。委托部门批准处罚决定后，受委托机构可以代委托
部门实施处罚行为。
三、委托执法责任
（一）委托部门的责任
1、指导和监督受委托机构在委托权限范围内以委托部门名义实施行政执法
行为。
2、受委托机构违法实施行政执法行为所产生的法律后果由委托部门承担，
委托部门承担相应责任后，可以根据受委托机构的过错责任大小，依法予以追
究。
3、对受委托机构违法或不适当的行政执法行为予以纠正或者撤销；受委托
机构违法实施行政执法行为造成严重后果的，委托部门可以解除委托执法协议。
4、委托部门应组织受委托机构执法人员参加相关的执法资格培训及相关业
务学习，并为其申办行政执法证件。
5、委托部门为受托组织提供相关资料及规范的行政执法文书、表格。
（二）受委托机构责任
1、受委托机构只能在委托权限和范围内实施行政执法行为。
2、受委托机构在履行行政执法行为时，必须出示有效的行政执法证件，并
按法定程序实施行政执法行为。
3、受委托机构不得再委托其他任何组织或者个人实施委托部门委托的行政
执法行为。
4、主动接受委托部门的指导和监督，参与和配合委托部门的行政执法工作。
5、严格按照委托执法的有关规定，以委托部门的名义制作行政执法文书。
6、建立相关的监督检查实施办法和行政执法相关制度。
7、及时向委托部门书面报告在委托行政执法过程中存在的问题。
9、受委托机构以自己的名义或者超越委托权限实施行政执法行为所产生的
法律后果，应当承担相应责任。
四、委托期限
从 年 月 日至 年 月 日止。本委托书经双方法定代表人
或者委托代理人签字或者加盖单位公章之日起生效。之后，每 年由委托部
门进行一次审核，经审核符合条件的重新签订委托书；经审核不符合条件的取

282
消委托。
五、委托备案
本委托书一式三份，委托部门和受委托机构各执一份，另一份送 （委托部
门的上级旅游主管部门）备案。（如果同时送同级人民政府法制部门备案的，再
加一份）

委托部门（盖章）： 受委托机构（盖章）：
法定代表人（签名）： 法定代表人（签名）：
年 月 日 年 月 日

说明：
1、旅游行政处罚委托书的委托方只能是旅游主管部门，不能是其法制工作
机构或者职能处室；受委托方只能是符合《行政处罚法》第十九条规定的组织，
不能是行政机关、其他组织或个人。
2、委托依据指的是设定委托的法律、法规和规章的有关规定。
3、委托事项限于法律、法规或规章规定可以委托实施行政处罚的事项，且
应当写具体，不能过于概括和笼统。如果委托的事项有多项，分别具体列出。
4、委托权限是委托部门授予受委托机构实施行政处罚的职权范围，同样要
明确具体。否则不利于受委托机构履行职责，也可能出现越权执法的现象。
5、委托期限一般不超过三年，需要再次委托的，重新签订委托书。

283
 旅游行政处罚汇总表

填报单位（盖章）： 201 年 月 日至 月 日
行政处罚机构 重大行政
项 实施行政处罚种类 适用处罚程序 处罚执行情况 处罚监督情况
及执法人员 处罚备案
行政 委托 授权 申请强 对执法机 对执法人
目 其 中 实 一般程序 其 中 当
机关 组织 组织 处 应 经 制执行 构的处理 员的处理
际 事
罚 没 责 暂停 吊 上 审 简 听证 没 责 撤 给 给 调 收
暂 上 罚 人
案 收 令 或取 销 报 查 易 当 收 入 令 销 予 予 离 缴
扣 报 告 履 款 自 申 执
机 人 机 人 机 人 件 警 罚 违 停 消出 许 备 纠 程 总 场 违 库 自 处 通 行 执 执 其
许 备 知 行 总 动 请 行
构 员 构 员 构 员 总 告 款 法 业 境经 可 案 正 序 数 收 法 金 行 罚 报 政 法 法 他
执法 可 案 权 程 额 履 数 数
数 所 整 营资 证 数 数 缴 所 额 纠 决 批 处 岗 证
机构 证 数 利 序 行
得 顿 格 件 得 正 定 评 分 位 件
名称
万 万 万 万
个 人 个 人 个 人 起 起 起 起 起 起 起 起 起 起 起 起 起 起 起 起 起 起 起 起 起 人 人 人 人
元 元 元 元
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

合计

单位负责人： 填报人： 核表人： 电话： 填报时间： 年 月 日

284
 填 报 说 明

一、“行政处罚机构及执法人员”
1、指截止年底前，根据《中华人民共和国行政处罚法》规定具有行政处罚权的机构数及从事旅游行政执法工作的人员数，其中“行政机关”指旅游
主管部门实施处罚权的内设机构，“委托组织”指旅游主管部门委托的旅游质量监督所、执法大队等旅游质监执法机构，“授权组织”是指法律、法规
授权从事旅游执法的机构。将行政处罚权集中其他部门行使的，可以单独注明。
2、“合计”是指旅游主管部门所有具有执法职能的机构实施行政处罚数量的总和。
3、市级向省级、省级向国家级报表时，可以不填写本地区所涉及的所有内设执法机构和委托执法机构的具体名称，但应分别写清三类执法机构各
自的总数及实施处罚的有关数据。
二、“重大行政处罚备案”，是指符合《旅游行政处罚办法》第七十六规定的范围实施的重大行政处罚及备案审查情况。
三、“适用处罚程序”，是指根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，按简易程序和一般程序下达处罚决定书的情况。其中“听证告知权利”是
指对符合听证条件的行政处罚告知相对人权利的数量，“听证履行程序”是指实际举行听证的数量。
四、“处罚执行情况”，是指行政处罚决定在统计年度内的履行情况，其中申请强制执行的“申请数”和“执行数”均指统计期间内发生的数量。
五、“处罚监督情况”，是指本统计年度内查处旅游执法机构行政处罚违法案件的情况。
六、本报表由各级旅游主管部门在汇总本辖区的情况后逐级上报，每一级上报的时间分别延后 7 日。即县级旅游主管部门应于当年的 8 月 17 日和翌
年 2 月 14 日前将《报表》报送市级旅游主管部门，市级于当年的 8 月 24 日和翌年的 2 月 21 日前上报省级旅游主管部门，省级于当年的 8 月 31 日和翌年
的 2 月 28 日前上报国家旅游局。
七、万元精确到小数点后 1 位。
八、暂扣和吊销许可证包括旅行社业务经营许可证、导游证和领队证等。
九、《报表》中各项具体统计数目之间的联系主要有：
1、第 8 至 14 项之和以及第 18、19 项之和等于第 7 项；
2、第 15 项大于或等于第 16 项，第 16 项大于或等于第 17 项；
3、第 19 项大于或等于第 20 项，第 20 项大于或等于第 21 项。

285
 旅游局（委）行政执法投诉举报登记表

年 月 日 时 分至 时 分
接到（接待）
投诉时间 在 场所接到（接待）行政执法投诉举报

投诉方式 书面形式（书面材料、信函、传真、电子邮件、其他）
（打“√”） 口头形式（电话、口述、其他）
姓 名 所在单位、职务 联系方式
投
诉
人

首问接访人

简要
投诉
举报
事项

接访
人或
部门
意见 年 月 日

领导
批示
年 月 日

后续
处理

注：此表为投诉旅游行政执法人员的违法行为时使用。

286
 行政复议申请书

申 请 人 ： （ 姓 名 ） 性 别
出 生 年 月
身 份 证 （ 其 他 有 效 证 件 ） 号 码
工 作 单 位
住 所 （ 联 系 地 址 ） 邮 政 编 码
电 话
[( 法 人 或 者 其 他 组 织 ) （ 名 称 ）
住 所 （ 联 系 地 址 ） 邮 政 编 码
电 话
法 定 代 表 人 或 者 主 要 负 责 人 （ 姓 名 ）
职 务 ]
委 托 代 理 人 ： （ 姓 名 ） 电 话
被 申 请 人 ： （ 名 称 ）
行 政 复 议 请 求 ：
。
事 实 和 理 由 ：
。

此 致
旅 游 委 （ 旅 游 局 ）
附 件 ： 1. 申 请 书 副 本 份
2. 申 请 人 身 份 证 明 材 料 复 印 件
3. 其 他 有 关 材 料 份
4. 授 权 委 托 书 （ 有 委 托 代 理 人 的 ）

申 请 人 （ 签 名 或 者 盖 章 ） ：

287
（ 申 请 行 政 复 议 的 日 期 ） 年
月 日

288
 口头申请行政复议笔录

申 请 人 ： （ 姓 名 ） 性 别
出 生 年 月
身 份 证 （ 其 他 有 效 证 件 ） 号 码
工 作 单 位
住 所 （ 联 系 地 址 ） 邮 政 编 码
电 话
委 托 代 理 人 ： （ 姓 名 ）
电 话
被 申 请 人 ： （ 名 称 ）
行 政 复 议 请 求 ：
。
事 实 和 理 由 ：
。

（ 申 请 人 确 认 ） 以 上 记 录 经 本 人 核 对 ， 与 口
述 一 致 。

申 请 人 （ 签 名 或 者 盖 章 ） ：

（ 申 请 行 政 复 议 的 日 期 ） 年
月 日

记 录 人 ：

289
 行政复议案件登记表

案 件 编 号 ：
〔 20 〕 号

案 件 名
称 （ 案
由 ）

申
（ 口 头
收 到 申 申 请 请 （ 1个 法 人 人
/书
请 日 期 方 式 人 数 计 为 1）
面 ）
数

（ 公 民 /法
申 （ 申 请 人 姓 名 /组 织 名
类 别 人 /其 他 组
请 人 称 ）
织 ）

身 份 证 （ 申 请 人 为 公 民 性 年
号 时 填 写 ） 别 龄

住 所
（ 本 行 内 容 所 有 邮 电
（ 联 系
申 请 人 均 填 写 ） 编 话
地 址 ）

法 定 代
（ 其 他 组 织 填 写 职 电
表 人 姓
主 要 负 责 人 ） 务 话
名

工 作 单
（ 申 请 人 为 公 民 时 填 写 ）
位

委 托 代 联 系 电
理 人 姓 地 址 话

290
 名

被 申 请
人 名 称

（ 行 政 许 可 /行 政 (一

申 请 复 处 罚 /政 府 信 息 公 赔 并 复 议 （ 是 /
议 事 项 开 /投 诉 举 报 /履 偿 /单 前 置 否 ）
行 职 责 /其 他 ） 独 )

事 实 和
理 由

来 件 处
（ 受 理 /不 予 受 理 /告 知 /其 他 ）
理

审 理 方
（ 开 庭 审 理 /书 面 审 查 /实 地 调 查 ）
式

审 理 结 （ 驳 回 /维 持 /确 认 违 法 /撤 销 /变 更 /责 令
果 履 行 /调 解 /终 止 /其 他 ）

结 案 时
（ 复 议 决 定 时 间 /不 予 受 理 、 告 知 时 间 ）
间

承 办
人

备
注

行政复议（来件处理）审批表

291
 案 件 编 号 ： 旅
复 〔 20 〕 号

案 件
名 称

申 请
人

被 申
请 人

（ 1） 复 议 申 请 书 是 否 有 遗 漏 的 内 容 ；
（ 2） 申 请 事 项 是 否 属 于 复 议 范 围 ；
（ 3 ） 申 请 人 是 否 具 备 复 议 申 请 人 的 资
符 合
格 ；
受 理
（ 4） 有 无 明 确 的 被 申 请 人 ；
条 件
（ 5） 有 无 明 确 的 复 议 请 求 ；
的 理
（ 6） 有 无 必 要 的 事 实 根 据 ；
由
（ 7） 是 否 属 于 本 机 关 管 辖 ；
（ 8） 是 否 超 过 了 申 请 期 限 ；
（ 9） 是 否 已 提 起 行 政 诉 讼 ；
（ 10 ） 是 否 重 复 提 出 复 议 申 请 ；
承 办
人 意 建 议 （ 受 理 /不 予 受 理 /告 知 /其 他 ） 。

见 签 名 （ 日 期 ）

承 办
机 构
领 导 签 名 （ 日 期 ）

意 见

行 政
复 议

292
 机 构 签 名 （ 日 期 ）
领 导
意 见

行 政
复 议
机 关 签 名 （ 日 期 ）

领 导
意 见

注 ： “ 符 合 受 理 条 件 的 理 由 ” 一 栏 列 明 每 一 项
需 要 审 查 的 内 容 ， 并 逐 一 划 “ √ ” 或 者 “ ×” 筛 选
或 者 筛 除 。

行政复议受理通知书

旅 复 受 〔 20 〕
号

（ 申 请 人 ）  ：
你 （ 们 / 单 位 ） 对 （ 被 申 请 人 ）
（ 具 体 行 政 行 为 ） 不 服 提 出 的 行 政 复 议 申 请 收 悉 。
经 审 查 ， 该 申 请 符 合 《 中 华 人 民 共 和 国 行 政 复 议
法 》 的 规 定 ， 本 机 关 决 定 予 以 受 理 ， 受 理 日 期 为
年 月 日 。 
特 此 通 知 。

293
 旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）
年 月 日

294
 不予受理行政复议申请决定书

旅 复 不 受 〔 20 〕 号

申 请 人 ： （ 姓 名 ） 性 别 出
生 年 月
住 所 （ 联 系 地 址 ）
[（ 法 人 或 者 其 他 组 织 ） （ 名 称 ）
住 所 （ 联 系 地 址 ）
法 定 代 表 人 或 者 主 要 负 责 人 （ 姓 名 ）
职 务 ]
被 申 请 人 ： （ 名 称 ）
住 所 （ 联 系 地 址 ）
法 定 代 表 人 或 者 主 要 负 责 人 （ 姓 名 ） 职
务

申 请 人 对 被 申 请 人 （ 具 体 行 政 行 为 ）
不 服 ， 于 年 月 日 向 本 机 关
提 出 行 政 复 议 申 请 。
经 审 查 ， 本 机 关 认 为 ： （ 不 予 受 理 的 事 实 和 理
由 ） 。 根 据 《 中
华 人 民 共 和 国 行 政 复 议 法 》 第 条 、 第 十 七 条
的 规 定 ， 决 定 不 予 受 理 。
对 本 决 定 不 服 ， 可 以 自 接 到 本 决 定 之 日 起 15 日
内 ， 向
（ 复 议 机 关 所 在 地 ） 人 民 法 院 提
起 行 政 诉 讼 。

295
 旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）
年 月 日

296
 行政复议告知书

旅 复 告 〔 20 〕 号

（ 申 请 人 ） ：
你 （ 们 ／ 单 位 ） 对 （ 被 申 请 人 ） （ 具 体 行 政
行 为 ） 不 服 ， 于 年
月 日 提 出 的 行 政 复 议 申 请 ， 应 当 依 法 向 （ 有
权 管 辖 的 行 政 复 议 机 关 ） 提 出 （ 自 提
出 行 政 复 议 申 请 之 日 起 至 收 到 本 告 知 书 之 日 止 的
时 间 ， 不 计 入 法 定 申 请 期 限 ） 。
特 此 告 知 。

旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）
年 月 日

297
 补正行政复议申请通知书

旅 复 补 〔 20 〕 号

（ 申 请 人 ） ：
你 （ 们 / 单 位 ） 对 （ 被 申 请 人 ） （ 具 体 行 政
行 为 ）
不 服 ， 于 年 月
日 向 本 机 关 提 出 行 政 复 议 申 请 。
经 审 查 ， 本 机 关 认 为 ： 该 行 政 复 议 申 请 （ 如 复
议 请 求 不 明 确 ， 材 料 不 齐 全 等 ）
， 需 要 补 正 以 下 材 料 ： （ 应 注 明 需 补 正 的 材 料 要
求 ）
。
请 你 （ 们 / 单 位 ） 接 到 本 通 知 书 后 ， 于 日
内 补 正 申 请 材 料 。 根 据 《 中 华 人 民 共 和 国 行 政 复
议 法 实 施 条 例 》 第 二 十 九 条 的 规 定 ， 补 正 申 请 材
料 所 用 时 间 不 计 入 行 政 复 议 审 理 期 限 。 无 正 当 理
由 逾 期 不 补 正 的 ， 视 为 放 弃 行 政 复 议 申 请 。
特 此 通 知 。

旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）
年 月 日

298
 停止执行具体行政行为通知书

旅 复 停 执 〔 20 〕 号

（ 被 申 请 人 ） ：
（ 申 请 人 ） 对 你 机 关 （ 具 体 行 政 行 为 ）
不 服 提 出 的 行 政 复 议 申 请 ， 本 机 关 依 法 已 予 受 理 。
经 审 查 ， 本 机 关 认 为 ： （ 需 要 停 止 执 行 的 事 实 和
理 由 ）
。
根 据 《 中 华 人 民 共 和 国 行 政 复 议 法 》 第 二 十 一 条
的 规 定 ， 决 定 自
年 月 日 起 至 作 出 行 政 复 议 决 定 之 日 ，
停 止 该 具 体 行 政 行 为 的 执 行 。
特 此 通 知 。

旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）
年 月 日

299
 行政复议答复通知书

旅 复 答 〔 20 〕 号

（ 被 申 请 人 ） ：
（ 申 请 人 ） 对 你 机 关 （ 具 体 行 政 行
为 ）
不 服 提 出 的 行 政 复 议 申 请 ， 本 机
关 已 于
年 月 日 依 法 受 理 。
根 据 《 中 华 人 民 共 和 国 行 政 复 议 法 》 第 二 十 三
条 的 规 定 ， 现 将 行 政 复 议 申 请 书 副 本 （ 口 头 申 请
行 政 复 议 笔 录 复 印 件 ） 发 送 你 机 关 ， 请 你 机 关 自
收 到 行 政 复 议 申 请 书 副 本 （ 口 头 申 请 行 政 复 议 笔
录 复 印 件 ） 之 日 起 10 日 内 ， 对 该 行 政 复 议 申 请 提
出 书 面 答 复 ， 并 提 交 当 初 作 出 该 具 体 行 政 行 为
（ 对 于 不 履 职 复 议 申 请 ， 此 处 可 将 “ 当 初 作 出 该
具 体 行 政 行 为 ” 修 改 为 “ 相 应 ” ， 下 同 ） 的 证 据 、
依 据 和 其 他 有 关 材 料 。 逾 期 未 提 交 书 面 答 复 ， 未
提 交 当 初 作 出 具 体 行 政 行 为 的 证 据 、 依 据 和 其 他
有 关 材 料 的 ， 视 为 该 具 体 行 政 行 为 没 有 证 据 、 依
据 ， 本 机 关 将 依 法 予 以 撤 销 （ 对 于 不 履 职 复 议 申
请 ， 此 句 可 以 删 除 ） 。
特 此 通 知 。

附 件 ： 行 政 复 议 申 请 书 副 本 或 者 口 头 申 请 行 政

300
复 议 笔 录 复 印
件 及 相 关 材 料

旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）
年 月 日

301
 被申请人答复书

被 旅 复 答 〔 20 〕 号

被 申 请 人 ： （ 名 称 ） 住 所
法 定 代 表 人 ： （ 姓 名 ） 职 务

（ 申 请 人 ） 对 本 机 关 于 年 月
日 作 出 的 （ 具 体 行 政 行 为 ）
不 服 提 出 行 政 复 议 申 请 ， 根 据 你 机 关 行 政 复 议 答
复 通 知 书 （ 文 号 ） 的 要 求 ， 现 答 复 如 下 ：
（ 针 对 申 请 人 提 出 的 问 题 作 出 答 复 ， 同 时 说 明 作
出 该 具 体 行 政 行 为 的 事 实 依 据 、 法 律 依 据 。 ）
。

此 致

旅 游 委 （ 旅 游 局 ）

附 件 ： 1. 被 申 请 人 答 复 书 一 式 三 份
2. 证 据 目 录 清 单 及 相 关 证 据
3. 授 权 委 托 书 （ 有 委 托 代 理 人 的 ）

被 申 请 人 ： （ 印 章 ）
年 月 日

302
 规范性文件转送函（一）

旅 复 规 转 〔 20 〕 号

（ 接 受 转 送 机 关 ） ：
（ 申 请 人 ） 对 （ 被 申 请 人 ）
（ 具 体 行 政 行 为 ） 不 服 ， 提
出 行 政 复 议 申 请 时 ， 一 并 提 出 对 （ 规 范 性 文
件 名 称 ） 的 审 查 申 请 。 根 据 《 中 华 人 民 共
和 国 行 政 复 议 法 》 第 二 十 六 条 和 其 他 有 关 规 定 ，
现 将 有 关 材 料 转 去 ， 请 予 以 审 查 处 理 ， 处 理 期 间
本 机 关 中 止 对 具 体 行 政 行 为 的 审 查 。

附 件 ： 1. 行 政 复 议 申 请 书 或 者 口 头 申 请 行 政 复
议 笔 录
2. 被 申 请 人 作 出 具 体 行 政 行 为 的 法 律 文
书
3. 规 范 性 文 件 副 本

旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）
年 月 日

303
 规范性文件转送函（二）

旅 复 规 转 〔 20 〕 号

（ 接 受 转 送 机 关 ） ：
（ 申 请 人 ） 对 （ 被 申 请 人 ）
（ 具 体 行 政 行 为 ） 不 服 提 出 的
行 政 复 议 申 请 ， 本 机 关 依 法 已 予 受 理 。 经 审 查 ，
本 机 关 认 为 该 具 体 行 政 行 为 依 据 的
（ 规 范 性 文 件 名 称 ） 不
合 法 ， 根 据 《 中 华 人 民 共 和 国 行 政 复 议 法 》 第 二
十 七 条 和 其 他 有 关 规 定 ， 现 将 有 关 材 料 转 去 ， 请
予 以 审 查 处 理 ， 处 理 期 间 本 机 关 将 中 止 对 具 体 行
政 行 为 的 审 查 。

附 件 ： 1. 行 政 复 议 申 请 书 或 者 口 头 申 请 行 政 复
议 笔 录
2. 被 申 请 人 作 出 具 体 行 政 行 为 的 法 律 文
书
3. 规 范 性 文 件 副 本
4. 认 为 规 范 性 文 件 不 合 法 的 主 要 理 由

旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）

304
 年 月 日

305
 中止行政复议通知书

旅 复 中 〔 20 〕 号

（ 申 请 人 ） ：
你 （ 们 /单 位 ） 对 （ 被 申 请 人 ） （ 具 体 行 政
行 为 ） 不 服 提 出 的 行
政 复 议 申 请 ， 本 机 关 依 法 已 予 受 理 。 行 政 复 议 期
间 ， （ 中 止 审 理 的 事 由 ）
。 根 据 [《 中 华 人 民 共 和 国 行 政 复 议 法 》 第 （ ） 条
或 者 《 中 华 人 民 共 和 国 行 政 复 议 法 实 施 条 例 》 第
四 十 一 条 第 一 款 第 （ ） 项 ] 的 规 定 ， 现 决 定 自
年 月 日 起 中 止 该 行 政 复 议 案 件 的 审 理 。 行
政 复 议 中 止 原 因 消 除 后 ， 本 机 关 将 恢 复 该 行 政 复
议 案 件 的 审 理 。
特 此 通 知 。

复 议 机 构 （ 印 章 ）
年 月 日

抄 送 ： （ 其 他 当 事 人 ）

306
 恢复审理通知书

旅 复 审 〔 20 〕 号

（ 申 请 人 ） ：
你 （ 们 /单 位 ） 对 （ 被 申 请 人 ） （ 具 体 行 政
行 为 ） 不 服 提 出 的 行 政 复 议 申 请 ， 本 机 关 依
法 已 予 受 理 。 因 （ 中 止 审 理 的 事 由 ）
， 本 机 关 于 年 月 日 中 止 本 案 审 理 。 现
行 政 复 议 中 止 的 原 因 已 消 除 ， 根 据 《 中 华 人 民 共
和 国 行 政 复 议 法 实 施 条 例 》 第 四 十 一 条 第 二 款 的
规 定 ， 从 即 日 起 恢 复 该 行 政 复 议 案 件 的 审 理 。
特 此 通 知 。

复 议 机 构 （ 印 章 ）
年 月 日

抄 送 ： （ 其 他 当 事 人 ）

307
 行政复议和解书

申 请 人 ： （ 姓 名 ） 性 别 出
生 年 月
住 所 （ 联 系 地 址 ）
[( 法 人 或 者 其 他 组 织 ) （ 名 称 ）
住 所 （ 联 系 地 址 ）
法 定 代 表 人 或 者 主 要 负 责 人 （ 姓 名 ）
职 务 ]
委 托 代 理 人 ： （ 姓 名 ） 住 所 （ 联 系 地
址 ）
被 申 请 人 ： （ 名 称 ）
住 所
法 定 代 表 人 或 者 主 要 负 责 人 （ 姓 名 ）
职 务
[第 三 人 ： （ 姓 名 /名 称 ） 住 所 （ 联
系 地 址 ）
委 托 代 理 人 ： （ 姓 名 ） 住 所 （ 联
系 地 址 ） ]

申 请 人 对 被 申 请 人 （ 具 体 行 政 行 为 ）
不 服 ， 于 年 月 日 向 （ 行 政 复 议 机 关 ）
提 出 行 政 复 议 申 请 ， （ 行 政 复 议 机 关 ） 依 法 已 予
受 理 。
经 申 请 人 与 被 申 请 人 协 商 ， 自 愿 达 成 如 下 和 解
协 议 ：

308
 。
申 请 人 同 时 撤 回 行 政 复 议 申 请 。
本 和 解 协 议 一 式 份 ， 当 事 人 各 执 一 份 ， 向
（ 行 政 复 议 机 构 ） 提 交 一 份 。

申 请 人 ： （ 签 字 或 者 盖 章 ） 被 申 请 人 ：
（ 签 字 或 者 盖 章 ）
年 月 日 年
月 日
[第 三 人 ： （ 签 字 或 者 盖 章 ）
年 月 日 ]

309
 行政复议终止决定书

旅 复 终 〔 20 〕 号

申 请 人 ： （ 姓 名 ） 性 别 出 生
年 月
住 所 （ 联 系 地 址 ）
[（ 法 人 或 者 其 他 组 织 ） （ 名 称 ）
住 所 （ 联 系 地 址 ）
法 定 代 表 人 或 者 主 要 负 责 人 （ 姓 名 ） 职 务
]
被 申 请 人 ： （ 名 称 ）
住 所 （ 联 系 地 址 ）
法 定 代 表 人 或 者 主 要 负 责 人 （ 姓 名 ） 职 务

申 请 人 对 被 申 请 人 （ 具 体 行 政 行 为 ）
不 服 提 出 的 行 政 复 议 申 请 ， 本 机 关 依 法 已 予 受 理 。
行 政 复 议 期 间 ， （ 终 止 审 理 的 事 由 ）
。 根 据 [《 中 华 人 民 共 和 国 行 政 复 议 法 》 或 者 《 中
华 人 民 共 和 国 行 政 复 议 法 实 施 条 例 》 第 四 十 二 条
第 （ ） 款 第 （ ） 项 ]的 规 定 ， 行 政 复 议 终 止 。

旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）
年 月 日

310
311
 延期审理通知书

旅 复 延 〔 20 〕 号

（ 申 请 人 ） ：
你 （ 们 / 单 位 ） 对 （ 被 申 请 人 ）
（ 具 体 行 政 行 为 ） 不 服 提 出
的 行 政 复 议 申 请 ， 本 机 关 依 法 已 予 受 理 。
经 审 理 ， 本 机 关 认 为 ， 本 案 情 况 复 杂 ， 不 能 在
规 定 期 限 内 作 出 行 政 复 议 决 定 。 根 据 《 中 华 人 民
共 和 国 行 政 复 议 法 》 第 三 十 一 条 第 一 款 的 规 定 ，
行 政 复 议 决 定 延 期 日 作 出 。
特 此 通 知 。

旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）
年 月 日

抄 送 ： （ 其 他 当 事 人 ）

312
 驳回行政复议申请决定书

旅 复 驳 〔 20 〕 号

申 请 人 ： （ 姓 名 ） 性 别 出 生 年
月
住 所 （ 联 系 地 址 ）
[( 法 人 或 者 其 他 组 织 ) （ 名 称 ）
住 所 （ 联 系 地 址 ）
法 定 代 表 人 或 者 主 要 负 责 人 （ 姓 名 ）
职 务 ]
委 托 代 理 人 ： （ 姓 名 ） 住 所 （ 联 系 地
址 ）
被 申 请 人 ： （ 名 称 ）
住 所
法 定 代 表 人 或 者 主 要 负 责 人 （ 姓 名 ）
职 务
[ 第 三 人 ： （ 姓 名 ／ 名 称 ） 住 所 （ 联 系
地 址 ）
委 托 代 理 人 ： （ 姓 名 ） 住 所 （ 联 系 地
址 ） ]
申 请 人 对 被 申 请 人 （ 具 体 行 政 行 为 ）
不 服 ， 于 年 月 日 向 本 机 关 申 请 行 政 复 议 ，
本 机 关 依 法 已 予 受 理 。
申 请 人 请 求 ：

313
 申 请 人 称 ：

。
被 申 请 人 称 ：

。
（ 第 三 人 称 ：

。 ）
经 审 理 查 明 ： （ 事 实 和 必 要 证 据 ）

。
本 机 关 认 为 ， 属 于 《 中
华 人 民 共 和 国 行 政 复 议 法 实 施 条 例 》 第 四 十 八 条
第 一 款 第 项 规 定 的 情 形 。 根 据 该 条 规 定 ， 本
机 关 决 定 ： 驳 回 申 请 人 的 行 政 复 议 申 请 。
对 本 决 定 不 服 ， 可 以 自 接 到 本 决 定 之 日 起 15 日
内 ， 向
（ 以 复 议 申 请 不 符 合 受 理 条 件 为 由 驳 回 复 议 申
请 的 ， 由 复 议 机 关 所 在 地 人 民 法 院 管 辖 ； 以 受 理
后 发 现 被 申 请 人 没 有 相 应 法 定 职 责 或 者 受 理 前 已
经 履 行 法 定 职 责 为 由 驳 回 复 议 申 请 的 ， 可 由 最 初
作 出 行 政 行 为 的 行 政 机 关 所 在 地 人 民 法 院 管 辖 ，
也 可 以 由 复 议 机 关 所 在 地 人 民 法 院 管 辖 ， 且 以 作
出 原 行 政 行 为 的 行 政 机 关 确 定 案 件 的 级 别 管 辖 ）
人 民 法 院 提 起 行 政 诉 讼 。

314
 旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）
年 月 日

行政复议决定书

旅 复 决 〔 20 〕 号
申 请 人 ： （ 姓 名 ） 性 别 出 生 年
月
住 所 （ 联 系 地 址 ）
[( 法 人 或 者 其 他 组 织 ) （ 名 称 ）
住 所 （ 联 系 地 址 ）
法 定 代 表 人 或 者 主 要 负 责 人 （ 姓 名 ）
职 务 ]
委 托 代 理 人 ： （ 姓 名 ） 住 所 （ 联 系 地
址 ）
被 申 请 人 ： （ 名 称 ）
住 所
法 定 代 表 人 或 者 主 要 负 责 人 （ 姓 名 ）
职 务
[第 三 人 ： （ 姓 名 ／ 名 称 ） 住 所 (联 系 地
址 )
委 托 代 理 人 ： （ 姓 名 ） 住 所 （ 联 系 地
址 ） ]

申 请 人 对 被 申 请 人 （ 具 体 行 政 行 为 ）
不 服 ， 于 年 月 日 向 本 机 关 申 请 行 政 复 议 ，
本 机 关 依 法 已 予 受 理 。 现 已 审 理 终 结 。

315
 申 请 人 请 求 ：

。
申 请 人 称 ：

。
被 申 请 人 称 ：

。
（ 第 三 人 称 ：

。 ）
经 审 理 查 明 ： （ 事 实 ）

。
上 述 事 实 有 下 列 证 据 证 明 ： （ 可 写 明 质 证 、
认 证 过 程 ）

。
本 机 关 认 为 ： （ 具 体 行 政 行 为 认 定 事 实 是 否 清
楚 ， 证 据 是 否 确 凿 ， 适 用 依 据 是 否 正 确 ， 程 序 是
否 合 法 ， 内 容 是 否 适 当 ）

。
根 据 （ 作 出 决 定 的 相 关 法 律 依 据 ） 的 规 定 ， 本
机 关 决 定 如 下 ：

316
。
对 本 决 定 不 服 ， 可 以 自 接 到 本 决 定 之 日 起 15 日
内 ， 向
（ 经 复 议 的 案 件 ， 可 由 最 初 作 出 行 政 行 为 的 行
政 机 关 所 在 地 人 民 法 院 管 辖 ， 也 可 以 由 复 议 机 关
所 在 地 人 民 法 院 管 辖 。 复 议 机 关 决 定 维 持 原 行 政
行 为 的 ， 作 出 原 行 政 行 为 的 行 政 机 关 和 复 议 机 关
是 共 同 被 告 ， 以 作 出 原 行 政 行 为 的 行 政 机 关 确 定
案 件 的 级 别 管 辖 ） 人 民 法 院 提 起 行 政 诉 讼 。

旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）
年 月 日

317
 行政复议调解书

旅 复 调 〔 20 〕 号

申 请 人 ： （ 姓 名 ） 性 别 出
生 年 月
住 所 （ 联 系 地 址 ）
[( 法 人 或 者 其 他 组 织 ) （ 名 称 ）
住 所 （ 联 系 地 址 ）
法 定 代 表 人 或 者 主 要 负 责 人 （ 姓 名 ）
职 务 ]
委 托 代 理 人 ： （ 姓 名 ） 住 所 （ 联 系 地
址 ）
被 申 请 人 ： （ 名 称 ）
住 所
法 定 代 表 人 或 者 主 要 负 责 人 （ 姓 名 ）
职 务
[第 三 人 ： （ 姓 名 /名 称 ） 住 所 （ 联 系 地
址 ）
委 托 代 理 人 ： （ 姓 名 ） 住 所 （ 联 系 地
址 ） ]

申 请 人 对 被 申 请 人 （ 具 体 行 政 行 为 ）
不 服 ， 于 年 月 日 向 本 机 关 申 请 行 政 复 议 ，
本 机 关 依 法 已 予 受 理 。
申 请 人 请 求 ：

318
 。
申 请 人 称 ：

。
被 申 请 人 称 ：

。
（ 第 三 人 称 ：

。 ）
经 审 理 查 明 ：

。
根 据 《 中 华 人 民 共 和 国 行 政 复 议 法 实 施 条 例 》
第 五 十 条 的 规 定 ， 本 机 关 按 照 自 愿 、 合 法 的 原 则
进 行 调 解 ， 当 事 人 达 成 如 下 协 议 ：

。
上 述 调 解 结 果 ， 符 合 有 关 法 律 规 定 ， 本 机 关 予
以 确 认 。
本 调 解 书 经 当 事 人 签 字 ， 即 具 有 法 律 效 力 。

申 请 人 ： （ 签 字 或 者 盖 章 ） 被 申 请 人 ：
（ 盖 章 ）
年 月 日 年
月 日

319
[第 三 人 ： （ 签 字 或 者 盖 章 ）
年 月 日 ]

旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）
年 月 日

320
 责令受理通知书

旅 复 责 受 〔 20 〕 号

（ 被 责 令 受 理 的 机 关 ） ：
（ 申 请 人 ） 对 （ 被 申 请 人 ） （ 具 体 行 政 行
为 ） 不 服 ， 于 年 月 日 向 你 机 关 提 出 行 政
复 议 申 请 ， 你 机 关 未 予 受 理 。
本 机 关 认 为 ： 该 行 政 复 议 申 请 符 合 《 中 华 人 民
共 和 国 行 政 复 议 法 》 《 中 华 人 民 共 和 国 行 政 复 议
法 实 施 条 例 》 的 规 定 ， 依 法 应 当 予 以 受 理 。 根 据
《 中 华 人 民 共 和 国 行 政 复 议 法 》 第 二 十 条 、 《 中
华 人 民 共 和 国 行 政 复 议 法 实 施 条 例 》 第 三 十 一 条
的 规 定 ， 责 令 你 机 关 自 收 到 本 通 知 之 日 起 受 理 该
行 政 复 议 申 请 。
特 此 通 知 。

旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）
年 月 日

321
 责令恢复审理通知书

旅 复 责 恢 〔 20 〕 号

（ 被 责 令 恢 复 审 理 的 机 关 ） ：
（ 申 请 人 ） 对 （ 被 申 请 人 ）
（ 具 体 行 政 行 为 ） 不 服 ， 于
年 月 日 向 你 机 关 提 出 行 政 复 议 申 请 ， 你 机
关 于 年 月 日 作 出 驳 回 行 政 复 议 申 请
决 定 。
经 审 查 ， 本 机 关 认 为 ： 该 行 政 复 议 申 请 不 属 于
《 中 华 人 民 共 和 国 行 政 复 议 法 实 施 条 例 》 第 四 十
八 条 第 一 款 规 定 的 情 形 。 根 据 《 中 华 人 民 共 和 国
行 政 复 议 法 实 施 条 例 》 第 四 十 八 条 第 二 款 的 规 定 ，
责 令 你 机 关 自 收 到 本 通 知 之 日 起 恢 复 审 理 。
特 此 通 知 。

旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）
年 月 日

322
 责令履行行政复议决定通知书

旅 复 责 履 〔 20 〕 号

（ 被 责 令 履 行 的 机 关 ） ：
（ 申 请 人 ） 对 你 机 关 （ 具 体 行
政 行 为 ）
不 服 提 出 行 政 复 议 申 请 ， 本 机 关 已 作
出 行 政 复 议 决 定 （ 文 号 ） ， 并 已 送 达 你 机 关 ，
现 你 机 关 未 依 法 履 行 该 行 政 复 议 决 定 。 根 据 《 中
华 人 民 共 和 国 行 政 复 议 法 》 第 三 十 二 条 的 规 定 ，
责 令 你 机 关 于 年 月 日 前 履 行 ， 并 将
履 行 结 果 书 面 报 告 本 机 关 。
特 此 通 知 。

旅 游 委 （ 旅 游 局 ） （ 印
章 ）
年 月 日

抄 送 ： （ 申 请 人 、 第 三 人 ）

323
 行政复议意见书

旅复意〔20 〕 号

（主送机关） ：
（申请人） 对（被申请人） （具体行政行为）
不服提出的行政复议申请，本机关依法已予受理并已审理终结。
本机关在行政复议期间发现，你机关（相关行政违法行为）
违反了
的规定。（同时，就
，需要做好善后工作。）
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条第一款的规定，提
出如下意见：（纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的意见）
。
请你机关自收到本行政复议意见书之日起 60 日内，将纠正相关行政违法行
为或者做好善后工作的情况通报本机关行政复议机构。

旅游委（旅游局）（印章）
年 月 日

324
 行政复议建议书

旅复建〔20 〕 号

（主送机关） ：
（申请人） 对（被申请人） （具体行政行为）
不服提出的行政复议申请，本机关依法已予受理。本机关在行政复议期间发现，
（法律法规规章实施中带有普遍性的问题） 。
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条第二款的规定，建
议你机关：（完善制度和改进行政行为的建议）

 复议机构（印章）
年 月 日

325
 第十章

旅游行政执法相关法规

326
 第一节 旅游行业相关法律

旅游行业的法律仅有一部《中华人民共和国旅游法》。

中华人民共和国旅游法

（2013 年 4 月 25 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，
2013 年 4 月 25 日中华人民共和国主席令第 3 号公布，自 2013 年 10 月 1 日起施
行；2016 年 11 月 7 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通
过关于修改《中华人民共和国对外贸易法》等十二部法律的决定，2016 年 11 月 7
日中华人民共和国主席令第 57 号公布，自公布之日起施行。）
第一章 总 则

第一条 为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护
和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展，制定本法。
第二条 在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到境外的游
览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动，适
用本法。
第三条 国家发展旅游事业，完善旅游公共服务，依法保护旅游者在旅游活
动中的权利。
第四条 旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。
国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下，依法合理利用旅游资源。
利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。
第五条 国家倡导健康、文明、环保的旅游方式，支持和鼓励各类社会机构开
展旅游公益宣传，对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人给予奖励。
第六条 国家建立健全旅游服务标准和市场规则，禁止行业垄断和地区垄断 。
旅游经营者应当诚信经营，公平竞争，承担社会责任，为旅游者提供安全、健康
卫生、方便的旅游服务。

327
 第七条 国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。
县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门
或者机构，对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。
第八条 依法成立的旅游行业组织，实行自律管理。
第二章 旅游者

第九条 旅游者有权自主选择旅游产品和服务，有权拒绝旅游经营者的强制
交易行为。
旅游者有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况。
旅游者有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务。
第十条 旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重。
第十一条 残疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活动中依照法律、法规
和有关规定享受便利和优惠。
第十二条 旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有请求救助和保护的权利。
旅游者人身、财产受到侵害的，有依法获得赔偿的权利。
第十三条 旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当
地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游
文明行为规范。
第十四条 旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时，不得损害当地居民的合
法权益，不得干扰他人的旅游活动，不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合
法权益。
第十五条 旅游者购买、接受旅游服务时，应当向旅游经营者如实告知与旅
游活动相关的个人健康信息，遵守旅游活动中的安全警示规定。
旅游者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施以及有关部门、机
构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处置措施，应当予以配合。
旅游者违反安全警示规定，或者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活
动的措施、安全防范和应急处置措施不予配合的，依法承担相应责任。
第十六条 出境旅游者不得在境外非法滞留，随团出境的旅游者不得擅自分
团、脱团。
入境旅游者不得在境内非法滞留，随团入境的旅游者不得擅自分团、脱团。

328
 第三章 旅游规划和促进

第十七条 国务院和县级以上地方人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济
和社会发展规划。
国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级
人民政府，应当按照国民经济和社会发展规划的要求，组织编制旅游发展规划。
对跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源进行利用时，应当由上级人民政
府组织编制或者由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划。
第十八条 旅游发展规划应当包括旅游业发展的总体要求和发展目标，旅游
资源保护和利用的要求和措施，以及旅游产品开发、旅游服务质量提升、旅游文
化建设、旅游形象推广、旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施等
内容。
根据旅游发展规划，县级以上地方人民政府可以编制重点旅游资源开发利
用的专项规划，对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求。
第十九条 旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划
以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。
第二十条 各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划，应当充分考虑
相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、
供电、环保等基础设施和公共服务设施，应当兼顾旅游业发展的需要。
第二十一条 对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有
关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求，尊重和维护当地
传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，并考虑军
事设施保护的需要。有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检
查。
第二十二条 各级人民政府应当组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行
情况进行评估，并向社会公布。
第二十三条 国务院和县级以上地方人民政府应当制定并组织实施有利于旅
游业持续健康发展的产业政策，推进旅游休闲体系建设，采取措施推动区域旅
游合作，鼓励跨区域旅游线路和产品开发，促进旅游与工业、农业、商业、文化、
卫生、体育、科教等领域的融合，扶持少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困
地区旅游业发展。

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 第二十四条 国务院和县级以上地方人民政府应当根据实际情况安排资金，
加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广。
第二十五条 国家制定并实施旅游形象推广战略。国务院旅游主管部门统筹
组织国家旅游形象的境外推广工作，建立旅游形象推广机构和网络，开展旅游
国际合作与交流。
县级以上地方人民政府统筹组织本地的旅游形象推广工作。
第二十六条 国务院旅游主管部门和县级以上地方人民政府应当根据需要建
立旅游公共信息和咨询平台，无偿向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住
宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务。设区的市和县级人民政府有关部门
应当根据需要在交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询中心，在景
区和通往主要景区的道路设置旅游指示标识。
旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府可以根据本地的实际情况，建立
旅游客运专线或者游客中转站，为旅游者在城市及周边旅游提供服务。
第二十七条 国家鼓励和支持发展旅游职业教育和培训，提高旅游从业人员
素质。
第四章 旅游经营

第二十八条 设立旅行社，招徕、组织、接待旅游者，为其提供旅游服务，应
当具备下列条件，取得旅游主管部门的许可，依法办理工商登记：
（一）有固定的经营场所；
（二）有必要的营业设施；
（三）有符合规定的注册资本；
（四）有必要的经营管理人员和导游；
（五）法律、行政法规规定的其他条件。
第二十九条 旅行社可以经营下列业务：
（一）境内旅游；
（二）出境旅游；
（三）边境旅游；
（四）入境旅游；
（五）其他旅游业务。
旅行社经营前款第二项和第三项业务，应当取得相应的业务经营许可，具

330
体条件由国务院规定。
第三十条 旅行社不得出租、出借旅行社业务经营许可证，或者以其他形式
非法转让旅行社业务经营许可。
第三十一条 旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金，用于旅游者权
益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。
第三十二条 旅行社为招徕、组织旅游者发布信息，必须真实、准确，不得进
行虚假宣传，误导旅游者。
第三十三条 旅行社及其从业人员组织、接待旅游者，不得安排参观或者参
与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动。
第三十四条 旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务。
第三十五条 旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通
过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。
旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游
项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的
除外。
发生违反前两款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后三十日内，要
求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费
用。
第三十六条 旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游，应当
按照规定安排领队或者导游全程陪同。
第三十七条 参加导游资格考试成绩合格，与旅行社订立劳动合同或者在相
关旅游行业组织注册的人员，可以申请取得导游证。
第三十八条 旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，
缴纳社会保险费用。
旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的，应当全额向导游支付本法第六
十条第三款规定的导游服务费用。
旅行社安排导游为团队旅游提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收
取任何费用。
第三十九条 从事领队业务，应当取得导游证，具有相应的学历、语言能力
和旅游从业经历，并与委派其从事领队业务的取得出境旅游业务经营许可的旅

331
行社订立劳动合同。
第四十条 导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承
揽导游和领队业务。
第四十一条 导游和领队从事业务活动，应当佩戴导游证，遵守职业道德，
尊重旅游者的风俗习惯和宗教信仰，应当向旅游者告知和解释旅游文明行为规
范，引导旅游者健康、文明旅游，劝阻旅游者违反社会公德的行为。
导游和领队应当严格执行旅游行程安排，不得擅自变更旅游行程或者中止
服务活动，不得向旅游者索取小费，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者
购物或者参加另行付费旅游项目。
第四十二条 景区开放应当具备下列条件，并听取旅游主管部门的意见：
（一）有必要的旅游配套服务和辅助设施；
（二）有必要的安全设施及制度，经过安全风险评估，满足安全条件；
（三）有必要的环境保护设施和生态保护措施；
（四）法律、行政法规规定的其他条件。
第四十三条 利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通
工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收
费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，
论证其必要性、可行性。
利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价；
另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费。
公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收
藏单位外，应当逐步免费开放。
第四十四条 景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团
体收费价格。景区提高门票价格应当提前六个月公布。
将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并
后的价格不得高于各单项门票的价格之和，且旅游者有权选择购买其中的单项
票。
景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的，应当
公示并相应减少收费。
第四十五条 景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景

332
区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，
并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。
旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民
政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。
第四十六条 城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营 ，
其管理办法由省、自治区、直辖市制定。
第四十七条 经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当按照
国家有关规定取得经营许可。
第四十八条 通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许
可，并在其网站主页的显著位置标明其业务经营许可证信息。
发布旅游经营信息的网站，应当保证其信息真实、准确。
第四十九条 为旅游者提供交通、住宿、餐饮、娱乐等服务的经营者，应当符
合法律、法规规定的要求，按照合同约定履行义务。
第五十条 旅游经营者应当保证其提供的商品和服务符合保障人身、财产安
全的要求。
旅游经营者取得相关质量标准等级的，其设施和服务不得低于相应标准；
未取得质量标准等级的，不得使用相关质量等级的称谓和标识。
第五十一条 旅游经营者销售、购买商品或者服务，不得给予或者收受贿赂。
第五十二条 旅游经营者对其在经营活动中知悉的旅游者个人信息，应当予
以保密。
第五十三条 从事道路旅游客运的经营者应当遵守道路客运安全管理的各项
制度，并在车辆显著位置明示道路旅游客运专用标识，在车厢内显著位置公示
经营者和驾驶人信息、道路运输管理机构监督电话等事项。
第五十四条 景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住
宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营的，应当对实际经营者的经营行为
给旅游者造成的损害承担连带责任。
第五十五条 旅游经营者组织、接待出入境旅游，发现旅游者从事违法活动
或者有违反本法第十六条规定情形的，应当及时向公安机关、旅游主管部门或者
我国驻外机构报告。
第五十六条 国家根据旅游活动的风险程度，对旅行社、住宿、旅游交通以及

333
本法第四十七条规定的高风险旅游项目等经营者实施责任保险制度。
第五章 旅游服务合同

第五十七条 旅行社组织和安排旅游活动，应当与旅游者订立合同。
第五十八条 包价旅游合同应当采用书面形式，包括下列内容：
（一）旅行社、旅游者的基本信息；
（二）旅游行程安排；
（三）旅游团成团的最低人数；
（四）交通、住宿、餐饮等旅游服务安排和标准；
（五）游览、娱乐等项目的具体内容和时间；
（六）自由活动时间安排；
（七）旅游费用及其交纳的期限和方式；
（八）违约责任和解决纠纷的方式；
（九）法律、法规规定和双方约定的其他事项。
订立包价旅游合同时，旅行社应当向旅游者详细说明前款第二项至第八项
所载内容。
第五十九条 旅行社应当在旅游行程开始前向旅游者提供旅游行程单。旅游
行程单是包价旅游合同的组成部分。
第六十条 旅行社委托其他旅行社代理销售包价旅游产品并与旅游者订立包
价旅游合同的，应当在包价旅游合同中载明委托社和代理社的基本信息。
旅行社依照本法规定将包价旅游合同中的接待业务委托给地接社履行的，
应当在包价旅游合同中载明地接社的基本信息。
安排导游为旅游者提供服务的，应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。
第六十一条 旅行社应当提示参加团队旅游的旅游者按照规定投保人身意外
伤害保险。
第六十二条 订立包价旅游合同时，旅行社应当向旅游者告知下列事项：
（一）旅游者不适合参加旅游活动的情形；
（二）旅游活动中的安全注意事项；
（三）旅行社依法可以减免责任的信息；
（四）旅游者应当注意的旅游目的地相关法律、法规和风俗习惯、宗教禁忌
依照中国法律不宜参加的活动等；
（五）法律、法规规定的其他应当告知的事项。

334
 在包价旅游合同履行中，遇有前款规定事项的，旅行社也应当告知旅游者。
第六十三条 旅行社招徕旅游者组团旅游，因未达到约定人数不能出团的，
组团社可以解除合同。但是，境内旅游应当至少提前七日通知旅游者，出境旅游
应当至少提前三十日通知旅游者。
因未达到约定人数不能出团的，组团社经征得旅游者书面同意，可以委托
其他旅行社履行合同。组团社对旅游者承担责任，受委托的旅行社对组团社承担
责任。旅游者不同意的，可以解除合同。
因未达到约定的成团人数解除合同的，组团社应当向旅游者退还已收取的
全部费用。
第六十四条 旅游行程开始前，旅游者可以将包价旅游合同中自身的权利义
务转让给第三人，旅行社没有正当理由的不得拒绝，因此增加的费用由旅游者
和第三人承担。
第六十五条 旅游行程结束前，旅游者解除合同的，组团社应当在扣除必要
的费用后，将余款退还旅游者。
第六十六条 旅游者有下列情形之一的，旅行社可以解除合同：
（一）患有传染病等疾病，可能危害其他旅游者健康和安全的；
（二）携带危害公共安全的物品且不同意交有关部门处理的；
（三）从事违法或者违反社会公德的活动的；
（四）从事严重影响其他旅游者权益的活动，且不听劝阻、不能制止的；
（五）法律规定的其他情形。
因前款规定情形解除合同的，组团社应当在扣除必要的费用后，将余款退
还旅游者；给旅行社造成损失的，旅游者应当依法承担赔偿责任。
第六十七条 因不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能
避免的事件，影响旅游行程的，按照下列情形处理：
（一）合同不能继续履行的，旅行社和旅游者均可以解除合同。合同不能完
全履行的，旅行社经向旅游者作出说明，可以在合理范围内变更合同；旅游者
不同意变更的，可以解除合同。
（二）合同解除的，组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且
不可退还的费用后，将余款退还旅游者；合同变更的，因此增加的费用由旅游
者承担，减少的费用退还旅游者。

335
 （三）危及旅游者人身、财产安全的，旅行社应当采取相应的安全措施，因
此支出的费用，由旅行社与旅游者分担。
（四）造成旅游者滞留的，旅行社应当采取相应的安置措施。因此增加的食
宿费用，由旅游者承担；增加的返程费用，由旅行社与旅游者分担。
第六十八条 旅游行程中解除合同的，旅行社应当协助旅游者返回出发地或
者旅游者指定的合理地点。由于旅行社或者履行辅助人的原因导致合同解除的，
返程费用由旅行社承担。
第六十九条 旅行社应当按照包价旅游合同的约定履行义务，不得擅自变更
旅游行程安排。
经旅游者同意，旅行社将包价旅游合同中的接待业务委托给其他具有相应
资质的地接社履行的，应当与地接社订立书面委托合同，约定双方的权利和义
务，向地接社提供与旅游者订立的包价旅游合同的副本，并向地接社支付不低
于接待和服务成本的费用。地接社应当按照包价旅游合同和委托合同提供服务。
第七十条 旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义务不符合约定的 ，
应当依法承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任；造成旅游者人
身损害、财产损失的，应当依法承担赔偿责任。旅行社具备履行条件，经旅游者
要求仍拒绝履行合同，造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的，旅游者还可以
要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。
由于旅游者自身原因导致包价旅游合同不能履行或者不能按照约定履行，
或者造成旅游者人身损害、财产损失的，旅行社不承担责任。
在旅游者自行安排活动期间，旅行社未尽到安全提示、救助义务的，应当对
旅游者的人身损害、财产损失承担相应责任。
第七十一条 由于地接社、履行辅助人的原因导致违约的，由组团社承担责
任；组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。
由于地接社、履行辅助人的原因造成旅游者人身损害、财产损失的，旅游者
可以要求地接社、履行辅助人承担赔偿责任，也可以要求组团社承担赔偿责任；
组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。但是，由于公共交通经营者
的原因造成旅游者人身损害、财产损失的，由公共交通经营者依法承担赔偿责任
旅行社应当协助旅游者向公共交通经营者索赔。
第七十二条 旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时，损害旅行社、履行辅

336
助人、旅游从业人员或者其他旅游者的合法权益的，依法承担赔偿责任。
第七十三条 旅行社根据旅游者的具体要求安排旅游行程，与旅游者订立包
价旅游合同的，旅游者请求变更旅游行程安排，因此增加的费用由旅游者承担，
减少的费用退还旅游者。
第七十四条 旅行社接受旅游者的委托，为其代订交通、住宿、餐饮、游览、娱
乐等旅游服务，收取代办费用的，应当亲自处理委托事务。因旅行社的过错给旅
游者造成损失的，旅行社应当承担赔偿责任。
旅行社接受旅游者的委托，为其提供旅游行程设计、旅游信息咨询等服务的
应当保证设计合理、可行，信息及时、准确。
第七十五条 住宿经营者应当按照旅游服务合同的约定为团队旅游者提供住
宿服务。住宿经营者未能按照旅游服务合同提供服务的，应当为旅游者提供不低
于原定标准的住宿服务，因此增加的费用由住宿经营者承担；但由于不可抗力、
政府因公共利益需要采取措施造成不能提供服务的，住宿经营者应当协助安排
旅游者住宿。
第六章 旅游安全

第七十六条 县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府
有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。
第七十七条 国家建立旅游目的地安全风险提示制度。旅游目的地安全风险
提示的级别划分和实施程序，由国务院旅游主管部门会同有关部门制定。
县级以上人民政府及其有关部门应当将旅游安全作为突发事件监测和评估
的重要内容。
第七十八条 县级以上人民政府应当依法将旅游应急管理纳入政府应急管理
体系，制定应急预案，建立旅游突发事件应对机制。
突发事件发生后，当地人民政府及其有关部门和机构应当采取措施开展救
援，并协助旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点。
第七十九条 旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律 、
法规和国家标准、行业标准，具备相应的安全生产条件，制定旅游者安全保护制
度和应急预案。
旅游经营者应当对直接为旅游者提供服务的从业人员开展经常性应急救助
技能培训，对提供的产品和服务进行安全检验、监测和评估，采取必要措施防止

337
危害发生。
旅游经营者组织、接待老年人、未成年人、残疾人等旅游者，应当采取相应
的安全保障措施。
第八十条 旅游经营者应当就旅游活动中的下列事项，以明示的方式事先向
旅游者作出说明或者警示：
（一）正确使用相关设施、设备的方法；
（二）必要的安全防范和应急措施；
（三）未向旅游者开放的经营、服务场所和设施、设备；
（四）不适宜参加相关活动的群体；
（五）可能危及旅游者人身、财产安全的其他情形。
第八十一条 突发事件或者旅游安全事故发生后，旅游经营者应当立即采取
必要的救助和处置措施，依法履行报告义务，并对旅游者作出妥善安排。
第八十二条 旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有权请求旅游经营者、当
地政府和相关机构进行及时救助。
中国出境旅游者在境外陷于困境时，有权请求我国驻当地机构在其职责范
围内给予协助和保护。
旅游者接受相关组织或者机构的救助后，应当支付应由个人承担的费用。
第七章 旅游监督管理

第八十三条 县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法
律、法规的规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。
县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、
产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。
第八十四条 旅游主管部门履行监督管理职责，不得违反法律、行政法规的
规定向监督管理对象收取费用。
旅游主管部门及其工作人员不得参与任何形式的旅游经营活动。
第八十五条 县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查：
（一）经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可；
（二）旅行社的经营行为；
（三）导游和领队等旅游从业人员的服务行为；
（四）法律、法规规定的其他事项。
旅游主管部门依照前款规定实施监督检查，可以对涉嫌违法的合同、票据、

338
账簿以及其他资料进行查阅、复制。
第八十六条 旅游主管部门和有关部门依法实施监督检查，其监督检查人员
不得少于二人，并应当出示合法证件。监督检查人员少于二人或者未出示合法证
件的，被检查单位和个人有权拒绝。
监督检查人员对在监督检查中知悉的被检查单位的商业秘密和个人信息应
当依法保密。
第八十七条 对依法实施的监督检查，有关单位和个人应当配合，如实说明
情况并提供文件、资料，不得拒绝、阻碍和隐瞒。
第八十八条 县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门，在履行监督检查
职责中或者在处理举报、投诉时，发现违反本法规定行为的，应当依法及时作出
处理；对不属于本部门职责范围的事项，应当及时书面通知并移交有关部门查
处。
第八十九条 县级以上地方人民政府建立旅游违法行为查处信息的共享机制，
对需要跨部门、跨地区联合查处的违法行为，应当进行督办。
旅游主管部门和有关部门应当按照各自职责，及时向社会公布监督检查的
情况。
第九十条 依法成立的旅游行业组织依照法律、行政法规和章程的规定，制
定行业经营规范和服务标准，对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理，
组织开展职业道德教育和业务培训，提高从业人员素质。
第八章 旅游纠纷处理

第九十一条 县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。
受理机构接到投诉，应当及时进行处理或者移交有关部门处理，并告知投诉者。
第九十二条 旅游者与旅游经营者发生纠纷，可以通过下列途径解决：
（一）双方协商；
（二）向消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解；
（三）根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；
（四）向人民法院提起诉讼。
第九十三条 消费者协会、旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自愿的
基础上，依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。
第九十四条 旅游者与旅游经营者发生纠纷，旅游者一方人数众多并有共同

339
请求的，可以推选代表人参加协商、调解、仲裁、诉讼活动。
第九章 法律责任

第九十五条 违反本法规定，未经许可经营旅行社业务的，由旅游主管部门
或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，并处一万元以上十万元以下
罚款；违法所得十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；对有关
责任人员，处二千元以上二万元以下罚款。
旅行社违反本法规定，未经许可经营本法第二十九条第一款第二项、第三项
业务，或者出租、出借旅行社业务经营许可证，或者以其他方式非法转让旅行社
业务经营许可的，除依照前款规定处罚外，并责令停业整顿；情节严重的，吊
销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员，处二千元以上二万元以下
罚款。
第九十六条 旅行社违反本法规定，有下列行为之一的，由旅游主管部门责
令改正，没收违法所得，并处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令
停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接
责任人员，处二千元以上二万元以下罚款：
（一）未按照规定为出境或者入境团队旅游安排领队或者导游全程陪同的；
（二）安排未取得导游证的人员提供导游服务或者安排不具备领队条件的
人员提供领队服务的；
（三）未向临时聘用的导游支付导游服务费用的；
（四）要求导游垫付或者向导游收取费用的。
第九十七条 旅行社违反本法规定，有下列行为之一的，由旅游主管部门或
者有关部门责令改正，没收违法所得，并处五千元以上五万元以下罚款；违法
所得五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令
停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接
责任人员，处二千元以上二万元以下罚款：
（一）进行虚假宣传，误导旅游者的；
（二）向不合格的供应商订购产品和服务的；
（三）未按照规定投保旅行社责任保险的。
第九十八条 旅行社违反本法第三十五条规定的，由旅游主管部门责令改正，
没收违法所得，责令停业整顿，并处三万元以上三十万元以下罚款；违法所得

340
三十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节严重的，吊销旅
行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违法
所得，处二千元以上二万元以下罚款，并暂扣或者吊销导游证。
第九十九条 旅行社未履行本法第五十五条规定的报告义务的，由旅游主管
部门处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销旅行
社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处二千元以
上二万元以下罚款，并暂扣或者吊销导游证。
第一百条 旅行社违反本法规定，有下列行为之一的，由旅游主管部门责令
改正，处三万元以上三十万元以下罚款，并责令停业整顿；造成旅游者滞留等
严重后果的，吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接
责任人员，处二千元以上二万元以下罚款，并暂扣或者吊销导游证：
（一）在旅游行程中擅自变更旅游行程安排，严重损害旅游者权益的；
（二）拒绝履行合同的；
（三）未征得旅游者书面同意，委托其他旅行社履行包价旅游合同的。
第一百零一条 旅行社违反本法规定，安排旅游者参观或者参与违反我国法
律、法规和社会公德的项目或者活动的，由旅游主管部门责令改正，没收违法所
得，责令停业整顿，并处二万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，吊销旅
行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处二千元
以上二万元以下罚款，并暂扣或者吊销导游证。
第一百零二条 违反本法规定，未取得导游证或者不具备领队条件而从事导
游、领队活动的，由旅游主管部门责令改正，没收违法所得，并处一千元以上一
万元以下罚款，予以公告。
导游、领队违反本法规定，私自承揽业务的，由旅游主管部门责令改正，没
收违法所得，处一千元以上一万元以下罚款，并暂扣或者吊销导游证。
导游、领队违反本法规定，向旅游者索取小费的，由旅游主管部门责令退还
处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，并暂扣或者吊销导游证。
第一百零三条 违反本法规定被吊销导游证的导游、领队和受到吊销旅行社
业务经营许可证处罚的旅行社的有关管理人员，自处罚之日起未逾三年的，不
得重新申请导游证或者从事旅行社业务。
第一百零四条 旅游经营者违反本法规定，给予或者收受贿赂的，由工商行

341
政管理部门依照有关法律、法规的规定处罚；情节严重的，并由旅游主管部门吊
销旅行社业务经营许可证。
第一百零五条 景区不符合本法规定的开放条件而接待旅游者的，由景区主
管部门责令停业整顿直至符合开放条件，并处二万元以上二十万元以下罚款。
景区在旅游者数量可能达到最大承载量时，未依照本法规定公告或者未向
当地人民政府报告，未及时采取疏导、分流等措施，或者超过最大承载量接待旅
游者的，由景区主管部门责令改正，情节严重的，责令停业整顿一个月至六个
月。
第一百零六条 景区违反本法规定，擅自提高门票或者另行收费项目的价格，
或者有其他价格违法行为的，由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处罚。
第一百零七条 旅游经营者违反有关安全生产管理和消防安全管理的法律、
法规或者国家标准、行业标准的，由有关主管部门依照有关法律、法规的规定处
罚。
第一百零八条 对违反本法规定的旅游经营者及其从业人员，旅游主管部门
和有关部门应当记入信用档案，向社会公布。
第一百零九条 旅游主管部门和有关部门的工作人员在履行监督管理职责中，
滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予处分。
第一百一十条 违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十章 附 则

第一百一十一条 本法下列用语的含义：
（一）旅游经营者，是指旅行社、景区以及为旅游者提供交通、住宿、餐饮、
购物、娱乐等服务的经营者。
（二）景区，是指为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区
域。
（三）包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助
人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务，旅游者以总
价支付旅游费用的合同。
（四）组团社，是指与旅游者订立包价旅游合同的旅行社。
（五）地接社，是指接受组团社委托，在目的地接待旅游者的旅行社。
（六）履行辅助人，是指与旅行社存在合同关系，协助其履行包价旅游合

342
同义务，实际提供相关服务的法人或者自然人。
第一百一十二条 本法自 2013 年 10 月 1 日起施行。

第二节 旅游行业相关国务院行政法规

国务院行政法规包括：《旅行社条例》
《导游人员管理条例》和《中国公民出
国旅游管理办法》。

一、旅行社条例

旅行社条例

（2009 年 2 月 20 日国务院令第 550 号发布，自 2009 年 5 月 1 日起施行；

根据 2016 年 2 月 6 日中华人民共和国国务院令第 666 号公布、自公布之日起施
行的《国务院关于修改部分行政法规的决定》第一次修改，根据 2017 年 3 月 1 日
中华人民共和国国务院令第 676 号公布、自公布之日起施行的《国务院关于修改

和废止部分行政法规的决定》第二次修改）
第一章 总 则

第一条 为了加强对旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法权益，维护
旅游市场秩序，促进旅游业的健康发展，制定本条例。
第二条 本条例适用于中华人民共和国境内旅行社的设立及经营活动。
本条例所称旅行社，是指从事招徕、组织、接待旅游者等活动，为旅游者提
供相关旅游服务，开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法
人。
第三条 国务院旅游主管部门负责全国旅行社的监督管理工作。
县级以上地方人民政府管理旅游工作的部门按照职责负责本行政区域内旅
行社的监督管理工作。
县级以上各级人民政府工商、价格、商务、外汇等有关部门，应当按照职责

343
分工，依法对旅行社进行监督管理。
第四条 旅行社在经营活动中应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，提高
服务质量，维护旅游者的合法权益。
第五条 旅行社行业组织应当按照章程为旅行社提供服务，发挥协调和自律
作用，引导旅行社合法、公平竞争和诚信经营。
第二章 旅行社的设立

第六条 申请经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当取得企业法人资格 ，
并且注册资本不少于 30 万元。
第七条 申请经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当向所在地省、自治
区、直辖市旅游行政管理部门或者其委托的设区的市级旅游行政管理部门提出申
请，并提交符合本条例第六条规定的相关证明文件。受理申请的旅游行政管理部
门应当自受理申请之日起 20 个工作日内作出许可或者不予许可的决定。予以许

可的，向申请人颁发旅行社业务经营许可证；不予许可的，书面通知申请人并
说明理由。
第八条 旅行社取得经营许可满两年，且未因侵害旅游者合法权益受到行政
机关罚款以上处罚的，可以申请经营出境旅游业务。
第九条 申请经营出境旅游业务的，应当向国务院旅游主管部门或者其委托
的省、自治区、直辖市旅游行政管理部门提出申请，受理申请的旅游行政管理部
门应当自受理申请之日起 20 个工作日内作出许可或者不予许可的决定。予以许

可的，向申请人换发旅行社业务经营许可证；不予许可的，书面通知申请人并
说明理由。
第十条 旅行社设立分社的，应当向分社所在地的工商行政管理部门办理设
立登记，并自设立登记之日起 3 个工作日内向分社所在地的旅游行政管理部门

备案。
旅行社分社的设立不受地域限制。分社的经营范围不得超出设立分社的旅行
社的经营范围。
第十一条 旅行社设立专门招徕旅游者、提供旅游咨询的服务网点（以下简
称旅行社服务网点）应当依法向工商行政管理部门办理设立登记手续，并向所
在地的旅游行政管理部门备案。
旅行社服务网点应当接受旅行社的统一管理，不得从事招徕、咨询以外的活

344
动。
第十二条 旅行社变更名称、经营场所、法定代表人等登记事项或者终止经营
的，应当到工商行政管理部门办理相应的变更登记或者注销登记，并在登记办
理完毕之日起 10 个工作日内，向原许可的旅游行政管理部门备案，换领或者交

回旅行社业务经营许可证。
第十三条 旅行社应当自取得旅行社业务经营许可证之日起 3 个工作日内，

在国务院旅游主管部门指定的银行开设专门的质量保证金账户，存入质量保证
金，或者向作出许可的旅游行政管理部门提交依法取得的担保额度不低于相应
质量保证金数额的银行担保。
经营国内旅游业务和入境旅游业务的旅行社，应当存入质量保证金 20 万元；
经营出境旅游业务的旅行社，应当增存质量保证金 120 万元。
质量保证金的利息属于旅行社所有。
第十四条 旅行社每设立一个经营国内旅游业务和入境旅游业务的分社，应
当向其质量保证金账户增存 5 万元；每设立一个经营出境旅游业务的分社，应
当向其质量保证金账户增存 30 万元。
第十五条 有下列情形之一的，旅游行政管理部门可以使用旅行社的质量保
证金：
（一）旅行社违反旅游合同约定，侵害旅游者合法权益，经旅游行政管理
部门查证属实的；
（二）旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的。
第十六条 人民法院判决、裁定及其他生效法律文书认定旅行社损害旅游者
合法权益，旅行社拒绝或者无力赔偿的，人民法院可以从旅行社的质量保证金
账户上划拨赔偿款。
第十七条 旅行社自交纳或者补足质量保证金之日起三年内未因侵害旅游者
合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，旅游行政管理部门应当将旅行社质量
保证金的交存数额降低 50%，并向社会公告。旅行社可凭省、自治区、直辖市旅游
行政管理部门出具的凭证减少其质量保证金。
第十八条 旅行社在旅游行政管理部门使用质量保证金赔偿旅游者的损失，
或者依法减少质量保证金后，因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处
罚的，应当在收到旅游行政管理部门补交质量保证金的通知之日起 5 个工作日

345
内补足质量保证金。
第十九条 旅行社不再从事旅游业务的，凭旅游行政管理部门出具的凭证，
向银行取回质量保证金。
第二十条 质量保证金存缴、使用的具体管理办法由国务院旅游主管部门和
国务院财政部门会同有关部门另行制定。
第三章 外商投资旅行社

第二十一条 外商投资旅行社适用本章规定；本章没有规定的，适用本条例
其他有关规定。
前款所称外商投资旅行社，包括中外合资经营旅行社、中外合作经营旅行社
和外资旅行社。
第二十二条 外商投资企业申请经营旅行社业务，应当向所在地省、自治区 、
直辖市旅游行政管理部门提出申请，并提交符合本条例第六条规定条件的相关
证明文件。省、自治区、直辖市旅游行政管理部门应当自受理申请之日起 30 个工
作日内审查完毕。予以许可的，颁发旅行社业务经营许可证；不予许可的，书面
通知申请人并说明理由。
设立外商投资旅行社，还应当遵守有关外商投资的法律、法规。
第二十三条 外商投资旅行社不得经营中国内地居民出国旅游业务以及赴香
港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游的业务，但是国务院决定或者我
国签署的自由贸易协定和内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排另有
规定的除外。
第四章 旅行社经营

第二十四条 旅行社向旅游者提供的旅游服务信息必须真实可靠，不得作虚
假宣传。
第二十五条 经营出境旅游业务的旅行社不得组织旅游者到国务院旅游主管
部门公布的中国公民出境旅游目的地之外的国家和地区旅游。
第二十六条 旅行社为旅游者安排或者介绍的旅游活动不得含有违反有关法
律、法规规定的内容。
第二十七条 旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者。未经旅游者同
意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务。
第二十八条 旅行社为旅游者提供服务，应当与旅游者签订旅游合同并载明

346
下列事项：
（一）旅行社的名称及其经营范围、地址、联系电话和旅行社业务经营许可
证编号；
（二）旅行社经办人的姓名、联系电话；
（三）签约地点和日期；
（四）旅游行程的出发地、途经地和目的地；
（五）旅游行程中交通、住宿、餐饮服务安排及其标准；
（六）旅行社统一安排的游览项目的具体内容及时间；
（七）旅游者自由活动的时间和次数；
（八）旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式；
（九）旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称；
（十）需要旅游者另行付费的游览项目及价格；
（十一）解除或者变更合同的条件和提前通知的期限；
（十二）违反合同的纠纷解决机制及应当承担的责任；
（十三）旅游服务监督、投诉电话；
（十四）双方协商一致的其他内容。
第二十九条 旅行社在与旅游者签订旅游合同时，应当对旅游合同的具体内
容作出真实、准确、完整的说明。
旅行社和旅游者签订的旅游合同约定不明确或者对格式条款的理解发生争
议的，应当按照通常理解予以解释；对格式条款有两种以上解释的，应当作出
有利于旅游者的解释；格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。
第三十条 旅行社组织中国内地居民出境旅游的，应当为旅游团队安排领队
全程陪同。
第三十一条 旅行社为接待旅游者委派的导游人员或者为组织旅游者出境旅
游委派的领队人员，应当持有国家规定的导游证、领队证。
第三十二条 旅行社聘用导游人员、领队人员应当依法签订劳动合同，并向
其支付不低于当地最低工资标准的报酬。
第三十三条 旅行社及其委派的导游人员和领队人员不得有下列行为：
（一）拒绝履行旅游合同约定的义务；
（二）非因不可抗力改变旅游合同安排的行程；
（三）欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目。

347
 第三十四条 旅行社不得要求导游人员和领队人员接待不支付接待和服务费
用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，不得要求导游人员和领队
人员承担接待旅游团队的相关费用。
第三十五条 旅行社违反旅游合同约定，造成旅游者合法权益受到损害的，
应当采取必要的补救措施，并及时报告旅游行政管理部门。
第三十六条 旅行社需要对旅游业务作出委托的，应当委托给具有相应资质
的旅行社，征得旅游者的同意，并与接受委托的旅行社就接待旅游者的事宜签
订委托合同，确定接待旅游者的各项服务安排及其标准，约定双方的权利、义务
第三十七条 旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的，应当向接受委托的旅
行社支付不低于接待和服务成本的费用；接受委托的旅行社不得接待不支付或
者不足额支付接待和服务费用的旅游团队。
接受委托的旅行社违约，造成旅游者合法权益受到损害的，作出委托的旅
行社应当承担相应的赔偿责任。作出委托的旅行社赔偿后，可以向接受委托的旅
行社追偿。
接受委托的旅行社故意或者重大过失造成旅游者合法权益损害的，应当承
担连带责任。
第三十八条 旅行社应当投保旅行社责任险。旅行社责任险的具体方案由国
务院旅游主管部门会同国务院保险监督管理机构另行制定。
第三十九条 旅行社对可能危及旅游者人身、财产安全的事项，应当向旅游
者作出真实的说明和明确的警示，并采取防止危害发生的必要措施。
发生危及旅游者人身安全的情形的，旅行社及其委派的导游人员、领队人员
应当采取必要的处置措施并及时报告旅游行政管理部门；在境外发生的，还应
当及时报告中华人民共和国驻该国使领馆、相关驻外机构、当地警方。
第四十条 旅游者在境外滞留不归的，旅行社委派的领队人员应当及时向旅
行社和中华人民共和国驻该国使领馆、相关驻外机构报告。旅行社接到报告后应
当及时向旅游行政管理部门和公安机关报告，并协助提供非法滞留者的信息。
旅行社接待入境旅游发生旅游者非法滞留我国境内的，应当及时向旅游行
政管理部门、公安机关和外事部门报告，并协助提供非法滞留者的信息。
第五章 监督检查

第四十一条 旅游、工商、价格、商务、外汇等有关部门应当依法加强对旅行社

348
的监督管理，发现违法行为，应当及时予以处理。
第四十二条 旅游、工商、价格等行政管理部门应当及时向社会公告监督检查
的情况。公告的内容包括旅行社业务经营许可证的颁发、变更、吊销、注销情况，
旅行社的违法经营行为以及旅行社的诚信记录、旅游者投诉信息等。
第四十三条 旅行社损害旅游者合法权益的，旅游者可以向旅游行政管理部
门、工商行政管理部门、价格主管部门、商务主管部门或者外汇管理部门投诉，
接到投诉的部门应当按照其职责权限及时调查处理，并将调查处理的有关情况
告知旅游者。
第四十四条 旅行社及其分社应当接受旅游行政管理部门对其旅游合同、服
务质量、旅游安全、财务账簿等情况的监督检查，并按照国家有关规定向旅游行
政管理部门报送经营和财务信息等统计资料。
第四十五条 旅游、工商、价格、商务、外汇等有关部门工作人员不得接受旅行
社的任何馈赠，不得参加由旅行社支付费用的购物活动或者游览项目，不得通
过旅行社为自己、亲友或者其他个人、组织牟取私利。
第六章 法律责任

第四十六条 违反本条例的规定，有下列情形之一的，由旅游行政管理部门
或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，违法所得 10 万元以上的，并
处违法所得 1 倍以上 5 倍以下的罚款；违法所得不足 10 万元或者没有违法所得
的，并处 10 万元以上 50 万元以下的罚款：
（一）未取得相应的旅行社业务经营许可，经营国内旅游业务、入境旅游业
务、出境旅游业务的；
（二）分社超出设立分社的旅行社的经营范围经营旅游业务的；
（三）旅行社服务网点从事招徕、咨询以外的旅行社业务经营活动的。
第四十七条 旅行社转让、出租、出借旅行社业务经营许可证的，由旅游行
政管理部门责令停业整顿 1 个月至 3 个月，并没收违法所得；情节严重的，吊
销旅行社业务经营许可证。受让或者租借旅行社业务经营许可证的，由旅游行政
管理部门责令停止非法经营，没收违法所得，并处 10 万元以上 50 万元以下的
罚款。
第四十八条 违反本条例的规定，旅行社未在规定期限内向其质量保证金账
户存入、增存、补足质量保证金或者提交相应的银行担保的，由旅游行政管理部

349
门责令改正；拒不改正的，吊销旅行社业务经营许可证。
第四十九条 违反本条例的规定，旅行社不投保旅行社责任险的，由旅游行
政管理部门责令改正；拒不改正的，吊销旅行社业务经营许可证。
第五十条 违反本条例的规定，旅行社有下列情形之一的，由旅游行政管理
部门责令改正；拒不改正的，处 1 万元以下的罚款：
（一）变更名称、经营场所、法定代表人等登记事项或者终止经营，未在规
定期限内向原许可的旅游行政管理部门备案，换领或者交回旅行社业务经营许
可证的；
（二）设立分社未在规定期限内向分社所在地旅游行政管理部门备案的；
（三）不按照国家有关规定向旅游行政管理部门报送经营和财务信息等统
计资料的。
第五十一条 违反本条例的规定，外商投资旅行社经营中国内地居民出国旅
游业务以及赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游业务，或者经营
出境旅游业务的旅行社组织旅游者到国务院旅游主管部门公布的中国公民出境
旅游目的地之外的国家和地区旅游的，由旅游行政管理部门责令改正，没收违
法所得，违法所得 10 万元以上的，并处违法所得 1 倍以上 5 倍以下的罚款；违
法所得不足 10 万元或者没有违法所得的，并处 10 万元以上 50 万元以下的罚款
情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证。
第五十二条 违反本条例的规定，旅行社为旅游者安排或者介绍的旅游活动
含有违反有关法律、法规规定的内容的，由旅游行政管理部门责令改正，没收违
法所得，并处 2 万元以上 10 万元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经
营许可证。
第五十三条 违反本条例的规定，旅行社向旅游者提供的旅游服务信息含有
虚假内容或者作虚假宣传的，由工商行政管理部门依法给予处罚。
违反本条例的规定，旅行社以低于旅游成本的报价招徕旅游者的，由价格
主管部门依法给予处罚。
第五十四条 违反本条例的规定，旅行社未经旅游者同意在旅游合同约定之
外提供其他有偿服务的，由旅游行政管理部门责令改正，处 1 万元以上 5 万元
以下的罚款。
第五十五条 违反本条例的规定，旅行社有下列情形之一的，由旅游行政管

350
理部门责令改正，处 2 万元以上 10 万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整
顿 1 个月至 3 个月：
（一）未与旅游者签订旅游合同；
（二）与旅游者签订的旅游合同未载明本条例第二十八条规定的事项；
（三）未取得旅游者同意，将旅游业务委托给其他旅行社；
（四）将旅游业务委托给不具有相应资质的旅行社；
（五）未与接受委托的旅行社就接待旅游者的事宜签订委托合同。
第五十六条 违反本条例的规定，旅行社组织中国内地居民出境旅游，不为
旅游团队安排领队全程陪同的，由旅游行政管理部门责令改正，处 1 万元以上 5
万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整顿 1 个月至 3 个月。
第五十七条 违反本条例的规定，旅行社委派的导游人员和领队人员未持有
国家规定的导游证或者领队证的，由旅游行政管理部门责令改正，对旅行社处
2 万元以上 10 万元以下的罚款。
第五十八条 违反本条例的规定，旅行社不向其聘用的导游人员、领队人员
支付报酬，或者所支付的报酬低于当地最低工资标准的，按照《中华人民共和国
劳动合同法》的有关规定处理。
第五十九条 违反本条例的规定，有下列情形之一的，对旅行社，由旅游行
政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，处 10 万元以上 50 万元以下的罚
款；对导游人员、领队人员，由旅游行政管理部门责令改正，处 1 万元以上 5 万
元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证、导游证或者领队证：
（一）拒不履行旅游合同约定的义务的；
（二）非因不可抗力改变旅游合同安排的行程的；
（三）欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目的。
第六十条 违反本条例的规定，旅行社要求导游人员和领队人员接待不支付
接待和服务费用、支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，或者要求导游人
员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用的，由旅游行政管理部门责令改正，
处 2 万元以上 10 万元以下的罚款。
第六十一条 旅行社违反旅游合同约定，造成旅游者合法权益受到损害，不
采取必要的补救措施的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，
处 1 万元以上 5 万元以下的罚款；情节严重的，由旅游行政管理部门吊销旅行

351
社业务经营许可证。
第六十二条 违反本条例的规定，有下列情形之一的，由旅游行政管理部门
责令改正，停业整顿 1 个月至 3 个月；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可
证：
（一）旅行社不向接受委托的旅行社支付接待和服务费用的；
（二）旅行社向接受委托的旅行社支付的费用低于接待和服务成本的；
（三）接受委托的旅行社接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅
游团队的。
第六十三条 违反本条例的规定，旅行社及其委派的导游人员、领队人员有
下列情形之一的，由旅游行政管理部门责令改正，对旅行社处 2 万元以上 10 万
元以下的罚款；对导游人员、领队人员处 4000 元以上 2 万元以下的罚款；情节
严重的，责令旅行社停业整顿 1 个月至 3 个月，或者吊销旅行社业务经营许可
证、导游证、领队证：
（一）发生危及旅游者人身安全的情形，未采取必要的处置措施并及时报
告的；
（二）旅行社组织出境旅游的旅游者非法滞留境外，旅行社未及时报告并
协助提供非法滞留者信息的；
（三）旅行社接待入境旅游的旅游者非法滞留境内，旅行社未及时报告并
协助提供非法滞留者信息的。
第六十四条 因妨害国（边）境管理受到刑事处罚的，在刑罚执行完毕之日
起五年内不得从事旅行社业务经营活动；旅行社被吊销旅行社业务经营许可的，
其主要负责人在旅行社业务经营许可被吊销之日起五年内不得担任任何旅行社
的主要负责人。
第六十五条 旅行社违反本条例的规定，损害旅游者合法权益的，应当承担
相应的民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十六条 违反本条例的规定，旅游行政管理部门或者其他有关部门及其
工作人员有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法
给予处分：
（一）发现违法行为不及时予以处理的；
（二）未及时公告对旅行社的监督检查情况的；

352
 （三）未及时处理旅游者投诉并将调查处理的有关情况告知旅游者的；
（四）接受旅行社的馈赠的；
（五）参加由旅行社支付费用的购物活动或者游览项目的；
（六）通过旅行社为自己、亲友或者其他个人、组织牟取私利的。
第七章 附 则

第六十七条 香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的投资者在内地
投资设立的旅行社，参照适用本条例。
第六十八条 本条例自 2009 年 5 月 1 日起施行。1996 年 10 月 15 日国务院发
布的《旅行社管理条例》同时废止。

二、导游人员管理条例

导游人员管理条例

（1999 年 10 月 1 日国务院令第 263 号发布，自 1999 年 10 月 1 日起施行，

根据 2017 年 10 月 7 日中华人民共和国国务院令第 687 号公布、自公布之日起施
行的《国务院关于修改部分行政法规的决定》修改）
第一条 为了规范导游活动，保障旅游者和导游人员的合法权益，促进旅
游业的健康发展，制定本条例。
第二条 本条例所称导游人员，是指依照本条例的规定取得导游证，接受
旅行社委派，为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。
第三条 国家实行全国统一的导游人员资格考试制度。
具有高级中学、中等专业学校或者以上学历，身体健康，具有适应导游需要
的基本知识和语言表达能力的中华人民共和国公民，可以参加导游人员资格考
试；经考试合格的，由国务院旅游行政部门或者国务院旅游行政部门委托省、自
治区、直辖市人民政府旅游行政部门颁发导游人员资格证书。
第四条 在中华人民共和国境内从事导游活动，必须取得导游证。
取得导游人员资格证书的，经与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业
组织注册，方可持所订立的劳动合同或者登记证明材料，向省、自治区、直辖市

353
人民政府旅游行政部门申请领取导游证。
导游证的样式规格，由国务院旅游行政部门规定。
第五条 有下列情形之一的，不得颁发导游证：
（一）无民事行为能力或者限制民事行为能力的；
（二）患有传染性疾病的；
（三）受过刑事处罚的，过失犯罪的除外；
（四）被吊销导游证的。
第六条 省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门应当自收到申请领取导
游证之日起 15 日内，颁发导游证；发现有本条例第五条规定情形，不予颁发导
游证的，应当书面通知申请人。
第七条 导游人员应当不断提高自身业务素质和职业技能。
国家对导游人员实行等级考核制度。导游人员等级考核标准和考核办法，由
国务院旅游行政部门制定。
第八条 导游人员进行导游活动时，应当佩戴导游证。
导游证的有效期限为 3 年。导游证持有人需要在有效期满后继续从事导游活
动的，应当在有效期限届满 3 个月前，向省、自治区、直辖市人民政府旅游行政
部门申请办理换发导游证手续。
第九条 导游人员进行导游活动，必须经旅行社委派。
导游人员不得私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务，进行导游
活动。
第十条 导游人员进行导游活动时，其人格尊严应当受到尊重，其人身安
全不受侵犯。
导游人员有权拒绝旅游者提出的侮辱其人格尊严或者违反其职业道德的不
合理要求。
第十一条 导游人员进行导游活动时，应当自觉维护国家利益和民族尊严，
不得有损害国家利益和民族尊严的言行。
第十二条 导游人员进行导游活动时，应当遵守职业道德，着装整洁，礼
貌待人，尊重旅游者的宗教信仰、民族风俗和生活习惯。
导游人员进行导游活动时，应当向旅游者讲解旅游地点的人文和自然情况，
介绍风土人情和习俗；但是，不得迎合个别旅游者的低级趣味，在讲解、介绍中
掺杂庸俗下流的内容。

354
 第十三条 导游人员应当严格按照旅行社确定的接待计划，安排旅游者的
旅行、游览活动，不得擅自增加、减少旅游项目或者中止导游活动。
导游人员在引导旅游者旅行、游览过程中，遇有可能危及旅游者人身安全的
紧急情形时，经征得多数旅游者的同意，可以调整或者变更接待计划，但是应
当立即报告旅行社。
第十四条 导游人员在引导旅游者旅行、游览过程中，应当就可能发生危及
旅游者人身、财物安全的情况，向旅游者作出真实说明和明确警示，并按照旅行
社的要求采取防止危害发生的措施。
第十五条 导游人员进行导游活动，不得向旅游者兜售物品或者购买旅游
者的物品，不得以明示或者暗示的方式向旅游者索要小费。
第十六条 导游人员进行导游活动，不得欺骗、胁迫旅游者消费或者与经营
者串通欺骗、胁迫旅游者消费。
第十七条 旅游者对导游人员违反本条例规定的行为，有权向旅游行政部
门投诉。
第十八条 无导游证进行导游活动的，由旅游行政部门责令改正并予以公
告，处 1000 元以上 3 万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。
第十九条 导游人员未经旅行社委派，私自承揽或者以其他任何方式直接
承揽导游业务，进行导游活动的，由旅游行政部门责令改正，处 1000 元以上 3
万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，由省、自治
区、直辖市人民政府旅游行政部门吊销导游证并予以公告。
第二十条 导游人员进行导游活动时，有损害国家利益和民族尊严的言行
的，由旅游行政部门责令改正；情节严重的，由省、自治区、直辖市人民政府旅
游行政部门吊销导游证并予以公告；对该导游人员所在的旅行社给予警告直至
责令停业整顿。
第二十一条 导游人员进行导游活动时未佩戴导游证的， 由旅游行政部门
责令改正；拒不改正的，处 500 元以下的罚款。
第二十二条 导游人员有下列情形之一的，由旅游行政部门责令改正，暂
扣导游证 3 至 6 个月；情节严重的，由省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部
门吊销导游证并予以公告：
（一）擅自增加或者减少旅游项目的；

355
 （二）擅自变更接待计划的；
（三）擅自中止导游活动的。
第二十三条 导游人员进行导游活动，向旅游者兜售物品或者购买旅游者
的物品的，或者以明示或者暗示的方式向旅游者索要小费的，由旅游行政部门
责令改正，处 1000 元以上 3 万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所
得；情节严重的，由省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门吊销导游证并予
以公告；对委派该导游人员的旅行社给予警告直至责令停业整顿。
第二十四条 导游人员进行导游活动，欺骗、胁迫旅游者消费或者与经营者
串通欺骗、胁迫旅游者消费的，由旅游行政部门责令改正，处 1000 元以上 3 万
元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，由省、自治区
直辖市人民政府旅游行政部门吊销导游证并予以公告；对委派该导游人员的旅
行社给予警告直至责令停业整顿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条 旅游行政部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成
犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第二十六条 景点景区的导游人员管理办法，由省、自治区、直辖市人民政
府参照本条例制定。
第二十七条 本条例自 1999 年 10 月 1 日起施行。1987 年 11 月 14 日国务院
批准、1987 年 12 月 1 日国家旅游局发布的《导游人员管理暂行规定》同时废止。

三、中国公民出国旅游管理办法

中国公民出国旅游管理办法

（2001 年 12 月 12 日国务院第 50 次常务会议通过，2002 年 7 月 1 日国务院

令第 263 号发布，自 2002 年 7 月 1 日起施行。根据 2017 年 3 月 1 日中华人民共
和国国务院令第 676 号公布、自公布之日起施行的《国务院关于修改和废止部分
行政法规的决定》修改）
第一条 为了规范旅行社组织中国公民出国旅游活动，保障出国旅游者和出
国旅游经营者的合法权益，制定本办法。
第二条 出国旅游的目的地国家，由国务院旅游行政部门会同国务院有关部

356
门提出，报国务院批准后，由国务院旅游行政部门公布。
任何单位和个人不得组织中国公民到国务院旅游行政部门公布的出国旅游
的目的地国家以外的国家旅游；组织中国公民到国务院旅游行政部门公布的出
国旅游的目的地国家以外的国家进行涉及体育活动、文化活动等临时性专项旅游
的，须经国务院旅游行政部门批准。
第三条 旅行社经营出国旅游业务，应当具备下列条件：
（一）取得国际旅行社资格满１年；
（二）经营入境旅游业务有突出业绩；
（三）经营期间无重大违法行为和重大服务质量问题。
第四条 申请经营出国旅游业务的旅行社，应当向省、自治区、直辖市旅游
行政部门提出申请。省、自治区、直辖市旅游行政部门应当自受理申请之日起 30
个工作日内，依据本办法第三条规定的条件对申请审查完毕，经审查同意的，
报国务院旅游行政部门批准；经审查不同意的，应当书面通知申请人并说明理
由。
国务院旅游行政部门批准旅行社经营出国旅游业务，应当符合旅游业发展
规划及合理布局的要求。
未经国务院旅游行政部门批准取得出国旅游业务经营资格的，任何单位和
个人不得擅自经营或者以商务、考察、培训等方式变相经营出国旅游业务。
第五条 国务院旅游行政部门应当将取得出国旅游业务经营资格的旅行社
（以下简称组团社）名单予以公布，并通报国务院有关部门。
第六条 国务院旅游行政部门根据上年度全国入境旅游的业绩、出国旅游目
的地的增加情况和出国旅游的发展趋势，在每年的 2 月底以前确定本年度组织
出国旅游的人数安排总量，并下达省、自治区、直辖市旅游行政部门。
省、自治区、直辖市旅游行政部门根据本行政区域内各组团社上年度经营入
境旅游的业绩、经营能力、服务质量，按照公平、公正、公开的原则，在每年的 3
月底以前核定各组团社本年度组织出国旅游的人数安排。
国务院旅游行政部门应当对省、自治区、直辖市旅游行政部门核定组团社年
度出国旅游人数安排及组团社组织公民出国旅游的情况进行监督。
第七条 国务院旅游行政部门统一印制《中国公民出国旅游团队名单表》
（以下简称《名单表》），在下达本年度出国旅游人数安排时编号发放给省、自

357
治区、直辖市旅游行政部门，由省、自治区、直辖市旅游行政部门核发给组团社。
组团社应当按照核定的出国旅游人数安排组织出国旅游团队，填写《名单
表》。旅游者及领队首次出境或者再次出境，均应当填写在《名单表》中，经审核
后的《名单表》不得增添人员。
第八条 《名单表》一式四联，分为：出境边防检查专用联、入境边防检查专
用联、旅游行政部门审验专用联、旅行社自留专用联。
组团社应当按照有关规定，在旅游团队出境、入境时及旅游团队入境后，将
《名单表》分别交有关部门查验、留存。
出国旅游兑换外汇，由旅游者个人按照国家有关规定办理。
第九条 旅游者持有有效普通护照的，可以直接到组团社办理出国旅游手续 ；
没有有效普通护照的，应当依照《中华人民共和国公民出境入境管理法》的有关
规定办理护照后再办理出国旅游手续。
组团社应当为旅游者办理前往国签证等出境手续。
第十条 组团社应当为旅游团队安排专职领队。
领队在带团时，应当遵守本办法及国务院旅游行政部门的有关规定。
第十一条 旅游团队应当从国家开放口岸整团出入境。
旅游团队出入境时，应当接受边防检查站对护照、签证、
《名单表》的查验。
经国务院有关部门批准，旅游团队可以到旅游目的地国家按照该国有关规定办
理签证或者免签证。
旅游团队出境前已确定分团入境的，组团社应当事先向出入境边防检查总
站或者省级公安边防部门备案。
旅游团队出境后因不可抗力或者其他特殊原因确需分团入境的，领队应当
及时通知组团社，组团社应当立即向有关出入境边防检查总站或者省级公安边
防部门备案。
第十二条 组团社应当维护旅游者的合法权益。
组团社向旅游者提供的出国旅游服务信息必须真实可靠，不得作虚假宣传，
报价不得低于成本。
第十三条 组团社经营出国旅游业务，应当与旅游者订立书面旅游合同。
旅游合同应当包括旅游起止时间、行程路线、价格、食宿、交通以及违约责任
等内容。旅游合同由组团社和旅游者各持一份。

358
 第十四条 组团社应当按照旅游合同约定的条件，为旅游者提供服务。
组团社应当保证所提供的服务符合保障旅游者人身、财产安全的要求；对可
能危及旅游者人身安全的情况，应当向旅游者作出真实说明和明确警示，并采
取有效措施，防止危害的发生。
第十五条 组团社组织旅游者出国旅游，应当选择在目的地国家依法设立并
具有良好信誉的旅行社（以下简称境外接待社），并与之订立书面合同后，方
可委托其承担接待工作。
第十六条 组团社及其旅游团队领队应当要求境外接待社按照约定的团队活
动计划安排旅游活动，并要求其不得组织旅游者参与涉及色情、赌博、毒品内容
的活动或者危险性活动，不得擅自改变行程、减少旅游项目，不得强迫或者变相
强迫旅游者参加额外付费项目。
境外接待社违反组团社及其旅游团队领队根据前款规定提出的要求时，组
团社及其旅游团队领队应当予以制止。
第十七条 旅游团队领队应当向旅游者介绍旅游目的地国家的相关法律、风
俗习惯以及其他有关注意事项，并尊重旅游者的人格尊严、宗教信仰、民族风俗
和生活习惯。
第十八条 旅游团队领队在带领旅游者旅行、游览过程中，应当就可能危及
旅游者人身安全的情况，向旅游者作出真实说明和明确警示，并按照组团社的
要求采取有效措施，防止危害的发生。
第十九条 旅游团队在境外遇到特殊困难和安全问题时，领队应当及时向组
团社和中国驻所在国家使领馆报告；组团社应当及时向旅游行政部门和公安机
关报告。
第二十条 旅游团队领队不得与境外接待社、导游及为旅游者提供商品或者
服务的其他经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费，不得向境外接待社、导游及其他
为旅游者提供商品或者服务的经营者索要回扣、提成或者收受其财物。
第二十一条 旅游者应当遵守旅游目的地国家的法律，尊重当地的风俗习惯 ，
并服从旅游团队领队的统一管理。
第二十二条 严禁旅游者在境外滞留不归。
旅游者在境外滞留不归的，旅游团队领队应当及时向组团社和中国驻所在
国家使领馆报告，组团社应当及时向公安机关和旅游行政部门报告。有关部门处

359
理有关事项时，组团社有义务予以协助。
第二十三条 旅游者对组团社或者旅游团队领队违反本办法规定的行为，有
权向旅游行政部门投诉。
第二十四条 因组团社或者其委托的境外接待社违约，使旅游者合法权益受
到损害的，组团社应当依法对旅游者承担赔偿责任。
第二十五条 组团社有下列情形之一的，旅游行政部门可以暂停其经营出国
旅游业务；情节严重的，取消其出国旅游业务经营资格：
（一）入境旅游业绩下降的；
（二）因自身原因，在１年内未能正常开展出国旅游业务的；
（三）因出国旅游服务质量问题被投诉并经查实的；
（四）有逃汇、非法套汇行为的；
（五）以旅游名义弄虚作假，骗取护照、签证等出入境证件或者送他人出境
的；
（六）国务院旅游行政部门认定的影响中国公民出国旅游秩序的其他行为。
第二十六条 任何单位和个人违反本办法第四条的规定，未经批准擅自经营
或者以商务、考察、培训等方式变相经营出国旅游业务的，由旅游行政部门责令
停止非法经营，没收违法所得，并处违法所得 2 倍以上 5 倍以下的罚款。
第二十七条 组团社违反本办法第十条的规定，不为旅游团队安排专职领队
的，由旅游行政部门责令改正，并处 5000 元以上 2 万元以下的罚款，可以暂停
其出国旅游业务经营资格；多次不安排专职领队的，并取消其出国旅游业务经
营资格。
第二十八条 组团社违反本办法第十二条的规定，向旅游者提供虚假服务信
息或者低于成本报价的，由工商行政管理部门依照《中华人民共和国消费者权益
保护法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》的有关规定给予处罚。
第二十九条 组团社或者旅游团队领队违反本办法第十四条第二款、第十八
条的规定，对可能危及人身安全的情况未向旅游者作出真实说明和明确警示，
或者未采取防止危害发生的措施的，由旅游行政部门责令改正，给予警告；情
节严重的，对组团社暂停其出国旅游业务经营资格，并处 5000 元以上 2 万元以
下的罚款，对旅游团队领队可以暂扣直至吊销其导游证；造成人身伤亡事故的，
依法追究刑事责任，并承担赔偿责任。

360
 第三十条 组团社或者旅游团队领队违反本办法第十六条的规定，未要求境
外接待社不得组织旅游者参与涉及色情、赌博、毒品内容的活动或者危险性活动
未要求其不得擅自改变行程、减少旅游项目、强迫或者变相强迫旅游者参加额外
付费项目，或者在境外接待社违反前述要求时未制止的，由旅游行政部门对组
团社处组织该旅游团队所收取费用 2 倍以上 5 倍以下的罚款，并暂停其出国旅
游业务经营资格，对旅游团队领队暂扣其导游证；造成恶劣影响的，对组团社
取消其出国旅游业务经营资格，对旅游团队领队吊销其导游证。
第三十一条 旅游团队领队违反本办法第二十条的规定，与境外接待社、导
游及为旅游者提供商品或者服务的其他经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费或者向
境外接待社、导游和其他为旅游者提供商品或者服务的经营者索要回扣、提成或
者收受其财物的，由旅游行政部门责令改正，没收索要的回扣、提成或者收受的
财物，并处索要的回扣、提成或者收受的财物价值 2 倍以上 5 倍以下的罚款；情
节严重的，并吊销其导游证。
第三十二条 违反本办法第二十二条的规定，旅游者在境外滞留不归，旅游
团队领队不及时向组团社和中国驻所在国家使领馆报告，或者组团社不及时向
有关部门报告的，由旅游行政部门给予警告，对旅游团队领队可以暂扣其导游
证，对组团社可以暂停其出国旅游业务经营资格。
旅游者因滞留不归被遣返回国的，由公安机关吊销其护照。
第三十三条 本办法自 2002 年 7 月 1 日起施行。国务院 1997 年 3 月 17 日批
准，国家旅游局、公安部 1997 年 7 月 1 日发布的《中国公民自费出国旅游管理暂
行办法》同时废止。

第三节 国家旅游局部门规章

国家旅游局部门规章包括：《旅行社条例实施细则》《旅行社责任保险管理
办法》
《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》
《中外合资经营旅行社试点经营出境
旅游业务监管暂行办法》《香港和澳门服务提供者在广东省设立旅行社申请审批
办法》
《旅游安全管理办法》
《旅游行政处罚办法》和《旅游投诉处理办法》
《游客

361
不文明行为记录管理暂行办法》。

一、旅行社条例实施细则

旅行社条例实施细则

（2009 年 4 月 2 日国家旅游局第 4 次局长办公会议审议通过，国家旅游局

令第 30 号公布，自 2009 年 5 月 3 日起施行。根据 2016 年 12 月 6 日国家旅游局
第 17 次局长办公会议审议通过《国家旅游局关于修改〈旅行社条例实施细则〉和
废止〈出境旅游领队人员管理办法〉的决定》，2016 年 12 月 12 日国家旅游局令
第 42 号公布施行，自公布之日起生效。）
第一章 总则

第一条 根据《旅行社条例》（以下简称《条例》），制定本实施细则。
第二条 《条例》第二条所称招徕、组织、接待旅游者提供的相关旅游服务，
主要包括：
（一）安排交通服务；
（二）安排住宿服务；
（三）安排餐饮服务；
（四）安排观光游览、休闲度假等服务；
（五）导游、领队服务；
（六）旅游咨询、旅游活动设计服务。
旅行社还可以接受委托，提供下列旅游服务：
（一）接受旅游者的委托，代订交通客票、代订住宿和代办出境、入境、签
证手续等；
（二）接受机关、事业单位和社会团体的委托，为其差旅、考察、会议、展览
等公务活动，代办交通、住宿、餐饮、会务等事务；
（三）接受企业委托，为其各类商务活动、奖励旅游等，代办交通、住宿、
餐饮、会务、观光游览、休闲度假等事务；

362
 （四）其他旅游服务。
前款所列出境、签证手续等服务，应当由具备出境旅游业务经营权的旅行社
代办。
第三条 《条例》第二条所称国内旅游业务，是指旅行社招徕、组织和接待中
国内地居民在境内旅游的业务。
《条例》第二条所称入境旅游业务，是指旅行社招徕、组织、接待外国旅游者
来我国旅游，香港特别行政区、澳门特别行政区旅游者来内地旅游，台湾地区居
民来大陆旅游，以及招徕、组织、接待在中国内地的外国人，在内地的香港特别
行政区、澳门特别行政区居民和在大陆的台湾地区居民在境内旅游的业务。
《条例》第二条所称出境旅游业务，是指旅行社招徕、组织、接待中国内地居
民出国旅游，赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游，以及招徕、
组织、接待在中国内地的外国人、在内地的香港特别行政区、澳门特别行政区居
民和在大陆的台湾地区居民出境旅游的业务。
第四条 对旅行社及其分支机构的监督管理，县级以上旅游行政管理部门应
当按照《条例》、本细则的规定和职责，实行分级管理和属地管理。
第五条 鼓励旅行社实行服务质量等级制度；鼓励旅行社向专业化、网络化 、
品牌化发展。
第二章 旅行社的设立与变更

第六条 旅行社的经营场所应当符合下列要求：
（一）申请者拥有产权的营业用房，或者申请者租用的、租期不少于 1 年的
营业用房；
（二）营业用房应当满足申请者业务经营的需要。
第七条 旅行社的营业设施应当至少包括下列设施、设备：
（一）2 部以上的直线固定电话；
（二）传真机、复印机；
（三）具备与旅游行政管理部门及其他旅游经营者联网条件的计算机。
第八条 申请设立旅行社，经营国内旅游业务和入境旅游业务的，应当向省 、
自治区、直辖市旅游行政管理部门（简称省级旅游行政管理部门，下同）提交下
列文件：
（一）设立申请书。内容包括申请设立的旅行社的中英文名称及英文缩写，

363
设立地址，企业形式、出资人、出资额和出资方式，申请人、受理申请部门的全
称、申请书名称和申请的时间；
（二）法定代表人履历表及身份证明；
（三）企业章程；
（四）经营场所的证明；
（五）营业设施、设备的证明或者说明；
（六）工商行政管理部门出具的《企业法人营业执照》。
旅游行政管理部门应当根据《条例》第六条规定的最低注册资本限额要求，
通过查看企业章程、在企业信用信息公示系统查询等方式，对旅行社认缴的出资
额进行审查。
旅行社经营国内旅游业务和入境旅游业务的，《企业法人营业执照》的经营
范围不得包括边境旅游业务、出境旅游业务；包括相关业务的，旅游行政管理部
门应当告知申请人变更经营范围；申请人不予变更的，依法不予受理行政许可
申请。
省级旅游行政管理部门可以委托设区的市（含州、盟，下同）级旅游行政管
理部门，受理当事人的申请并作出许可或者不予许可的决定。
第九条 受理申请的旅游行政管理部门可以对申请人的经营场所、营业设施 、
设备进行现场检查，或者委托下级旅游行政管理部门检查。
第十条 旅行社申请出境旅游业务的，应当向国务院旅游主管部门提交经营
旅行社业务满两年、且连续两年未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上
处罚的承诺书和经工商行政管理部门变更经营范围的《企业法人营业执照》。
旅行社取得出境旅游经营业务许可的，由国务院旅游主管部门换发旅行社
业务经营许可证。
国务院旅游主管部门可以委托省级旅游行政管理部门受理旅行社经营出境
旅游业务的申请，并作出许可或者不予许可的决定。
旅行社申请经营边境旅游业务的，适用《边境旅游暂行管理办法》的规定。
旅行社申请经营赴台湾地区旅游业务的，适用《大陆居民赴台湾地区旅游管
理办法》的规定。
第十一条 旅行社因业务经营需要，可以向原许可的旅游行政管理部门申请
核发旅行社业务经营许可证副本。

364
 旅行社业务经营许可证及副本，由国务院旅游主管部门制定统一样式，国
务院旅游主管部门和省级旅游行政管理部门分别印制。
旅行社业务经营许可证及副本损毁或者遗失的，旅行社应当向原许可的旅
游行政管理部门申请换发或者补发。
申请补发旅行社业务经营许可证及副本的，旅行社应当通过本省、自治区、
直辖市范围内公开发行的报刊，或者省级以上旅游行政管理部门网站，刊登损
毁或者遗失作废声明。
第十二条 旅行社名称、经营场所、出资人、法定代表人等登记事项变更的，
应当在办理变更登记后，持已变更的《企业法人营业执照》向原许可的旅游行政
管理部门备案。
旅行社终止经营的，应当在办理注销手续后，持工商行政管理部门出具的
注销文件，向原许可的旅游行政管理部门备案。
外商投资旅行社的，适用《条例》第三章的规定。未经批准，旅行社不得引
进外商投资。
第十三条 国务院旅游主管部门指定的作为旅行社存入质量保证金的商业银
行，应当提交具有下列内容的书面承诺：
（一）同意与存入质量保证金的旅行社签订符合本实施细则第十五条规定
的协议；
（二）当县级以上旅游行政管理部门或者人民法院依据《条例》规定，划拨
质量保证金后 3 个工作日内，将划拨情况及其数额，通知旅行社所在地的省级
旅游行政管理部门，并提供县级以上旅游行政管理部门出具的划拨文件或者人
民法院生效法律文书的复印件；
（三）非因《条例》规定的情形，出现质量保证金减少时，承担补足义务。
旅行社应当在国务院旅游主管部门指定银行的范围内，选择存入质量保证
金的银行。
第十四条 旅行社在银行存入质量保证金的，应当设立独立账户，存期由旅
行社确定，但不得少于 1 年。账户存期届满 1 个月前，旅行社应当办理续存手续
或者提交银行担保。
第十五条 旅行社存入、续存、增存质量保证金后 7 个工作日内，应当向作出
许可的旅游行政管理部门提交存入、续存、增存质量保证金的证明文件，以及旅

365
行社与银行达成的使用质量保证金的协议。
前款协议应当包含下列内容：
（一）旅行社与银行双方同意依照《条例》规定使用质量保证金；
（二）旅行社与银行双方承诺，除依照县级以上旅游行政管理部门出具的
划拨质量保证金，或者省级以上旅游行政管理部门出具的降低、退还质量保证金
的文件，以及人民法院作出的认定旅行社损害旅游者合法权益的生效法律文书
外，任何单位和个人不得动用质量保证金。
第十六条 旅行社符合《条例》第十七条降低质量保证金数额规定条件的，
原许可的旅游行政管理部门应当根据旅行社的要求，在 10 个工作日内向其出具
降低质量保证金数额的文件。
第十七条 旅行社按照《条例》第十八条规定补足质量保证金后 7 个工作日内
应当向原许可的旅游行政管理部门提交补足的证明文件。
第三章 旅行社的分支机构

第十八条 旅行社分社（简称分社，下同）及旅行社服务网点（简称服务网
点，下同），不具有法人资格，以设立分社、服务网点的旅行社（简称设立社，
下同）的名义从事《条例》规定的经营活动，其经营活动的责任和后果，由设立
社承担。
第十九条 设立社向分社所在地工商行政管理部门办理分社设立登记后，应
当持下列文件向分社所在地与工商登记同级的旅游行政管理部门备案：
（一）分社的《营业执照》；
（二）分社经理的履历表和身份证明；
（三）增存质量保证金的证明文件。
没有同级的旅游行政管理部门的，向上一级旅游行政管理部门备案。
第二十条 分社的经营场所、营业设施、设备，应当符合本实施细则第六条、
第七条规定的要求。
分社的名称中应当包含设立社名称、分社所在地地名和“分社”或者“分公
司”字样。
第二十一条 服务网点是指旅行社设立的，为旅行社招徕旅游者，并以旅行
社的名义与旅游者签订旅游合同的门市部等机构。
设立社可以在其所在地的省、自治区、直辖市行政区划内设立服务网点；设

366
立社在其所在地的省、自治区、直辖市行政区划外设立分社的，可以在该分社所
在地设区的市的行政区划内设立服务网点。分社不得设立服务网点。
设立社不得在前款规定的区域范围外，设立服务网点。
第二十二条 服务网点应当设在方便旅游者认识和出入的公众场所。
服务网点的名称、标牌应当包括设立社名称、服务网点所在地地名等，不得
含有使消费者误解为是旅行社或者分社的内容，也不得作易使消费者误解的简
称。
服务网点应当在设立社的经营范围内，招徕旅游者、提供旅游咨询服务。
第二十三条 设立社向服务网点所在地工商行政管理部门办理服务网点设立
登记后，应当在 3 个工作日内，持下列文件向服务网点所在地与工商登记同级
的旅游行政管理部门备案：
（一）服务网点的《营业执照》；
（二）服务网点经理的履历表和身份证明。
没有同级的旅游行政管理部门的，向上一级旅游行政管理部门备案。
第二十四条 分社、服务网点备案后，受理备案的旅游行政管理部门应当向
旅行社颁发《旅行社分社备案登记证明》或者《旅行社服务网点备案登记证明》。
第二十五条 设立社应当与分社、服务网点的员工，订立劳动合同。
设立社应当加强对分社和服务网点的管理，对分社实行统一的人事、财务、
招徕、接待制度规范，对服务网点实行统一管理、统一财务、统一招徕和统一咨
询服务规范。
第四章 旅行社经营规范

第二十六条 旅行社及其分社、服务网点，应当将《旅行社业务经营许可证》
《旅行社分社备案登记证明》或者《旅行社服务网点备案登记证明》，与营业执照
一起，悬挂在经营场所的显要位置。
第二十七条 旅行社业务经营许可证不得转让、出租或者出借。
旅行社的下列行为属于转让、出租或者出借旅行社业务经营许可证的行为：
（一）除招徕旅游者和符合本实施细则第四十条第一款规定的接待旅游者
的情形外，准许或者默许其他企业、团体或者个人，以自己的名义从事旅行社业
务经营活动的；
（二）准许其他企业、团体或者个人，以部门或者个人承包、挂靠的形式经

367
营旅行社业务的。
第二十八条 旅行社设立的办事处、代表处或者联络处等办事机构，不得从
事旅行社业务经营活动。
第二十九条 旅行社以互联网形式经营旅行社业务的，除符合法律、法规规
定外，其网站首页应当载明旅行社的名称、法定代表人、许可证编号和业务经营
范围，以及原许可的旅游行政管理部门的投诉电话。
第三十条 《条例》第二十六条规定的旅行社不得安排的活动，主要包括：
（一）含有损害国家利益和民族尊严内容的；
（二）含有民族、种族、宗教歧视内容的；
（三）含有淫秽、赌博、涉毒内容的；
（四）其他含有违反法律、法规规定内容的。
第三十一条 旅行社为组织旅游者出境旅游委派的领队，应当具备下列条件：
（一）取得导游证；
（二）具有大专以上学历；
（三）取得相关语言水平测试等级证书或通过外语语种导游资格考试，但
为赴港澳台地区旅游委派的领队除外；
（四）具有两年以上旅行社业务经营、管理或者导游等相关从业经历；
（五）与委派其从事领队业务的取得出境旅游业务经营许可的旅行社订立
劳动合同。
赴台旅游领队还应当符合《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》规定的要求
第三十二条 旅行社应当将本单位领队信息及变更情况，报所在地设区的市
级旅游行政管理部门备案。领队备案信息包括：身份信息、导游证号、学历、语种
语言等级（外语导游）、从业经历、所在旅行社、旅行社社会保险登记证号等。
第三十三条 领队从事领队业务，应当接受与其订立劳动合同的取得出境旅
游业务许可的旅行社委派，并携带导游证、佩戴导游身份标识。
第三十四条 领队应当协助旅游者办理出入境手续，协调、监督境外地接社
及从业人员履行合同，维护旅游者的合法权益。
第三十五条 不具备领队条件的，不得从事领队业务。
领队不得委托他人代为提供领队服务。
第三十六条 旅行社委派的领队，应当掌握相关旅游目的地国家（地区）语
言或者英语。

368
 第三十七条 《条例》第三十四条所规定的旅行社不得要求导游人员和领队
人员承担接待旅游团队的相关费用，主要包括：
（一）垫付旅游接待费用；
（二）为接待旅游团队向旅行社支付费用；
（三）其他不合理费用。
第三十八条 旅行社招徕、组织、接待旅游者，其选择的交通、住宿、餐饮、景
区等企业，应当符合具有合法经营资格和接待服务能力的要求。
第三十九条 在签订旅游合同时，旅行社不得要求旅游者必须参加旅行社安
排的购物活动或者需要旅游者另行付费的旅游项目。
同一旅游团队中，旅行社不得由于下列因素，提出与其他旅游者不同的合
同事项：
（一）旅游者拒绝参加旅行社安排的购物活动或者需要旅游者另行付费的
旅游项目的；
（二）旅游者存在的年龄或者职业上的差异。但旅行社提供了与其他旅游者
相比更多的服务，或者旅游者主动要求的除外。
第四十条 旅行社需要将在旅游目的地接待旅游者的业务作出委托的，应当
按照《条例》第三十六条的规定，委托给旅游目的地的旅行社并签订委托接待合
同。
旅行社对接待旅游者的业务作出委托的，应当按照《条例》第三十六条的规
定，将旅游目的地接受委托的旅行社的名称、地址、联系人和联系电话，告知旅
游者。
第四十一条 旅游行程开始前，当发生约定的解除旅游合同的情形时，经征
得旅游者的同意，旅行社可以将旅游者推荐给其他旅行社组织、接待，并由旅游
者与被推荐的旅行社签订旅游合同。
未经旅游者同意的，旅行社不得将旅游者转交给其他旅行社组织、接待。
第四十二条 旅行社及其委派的导游人员和领队人员的下列行为，属于擅自
改变旅游合同安排行程：
（一）减少游览项目或者缩短游览时间的；
（二）增加或者变更旅游项目的；
（三）增加购物次数或者延长购物时间的；

369
 （四）其他擅自改变旅游合同安排的行为。
第四十三条 在旅游行程中，当发生不可抗力、危及旅游者人身、财产安全 ，
或者非旅行社责任造成的意外情形，旅行社不得不调整或者变更旅游合同约定
的行程安排时,应当在事前向旅游者作出说明；确因客观情况无法在事前说明的，
应当在事后作出说明。
第四十四条 在旅游行程中，旅游者有权拒绝参加旅行社在旅游合同之外安
排的购物活动或者需要旅游者另行付费的旅游项目。
旅行社及其委派的导游人员和领队人员不得因旅游者拒绝参加旅行社安排
的购物活动或者需要旅游者另行付费的旅游项目等情形，以任何借口、理由，拒
绝继续履行合同、提供服务，或者以拒绝继续履行合同、提供服务相威胁。
第四十五条 旅行社及其委派的导游人员、领队人员，应当对其提供的服务
可能危及旅游者人身、财物安全的事项，向旅游者作出真实的说明和明确的警示
在旅游行程中的自由活动时间，旅游者应当选择自己能够控制风险的活动
项目，并在自己能够控制风险的范围内活动。
第四十六条 为减少自然灾害等意外风险给旅游者带来的损害，旅行社在招
徕、接待旅游者时，可以提示旅游者购买旅游意外保险。
鼓励旅行社依法取得保险代理资格，并接受保险公司的委托，为旅游者提
供购买人身意外伤害保险的服务。
第四十七条 发生出境旅游者非法滞留境外或者入境旅游者非法滞留境内的 ，
旅行社应当立即向所在地县级以上旅游行政管理部门、公安机关和外事部门报告
第四十八条 在旅游行程中，旅行社及其委派的导游人员、领队人员应当提
示旅游者遵守文明旅游公约和礼仪。
第四十九条 旅行社及其委派的导游人员、领队人员在经营、服务中享有下
列权利：
（一）要求旅游者如实提供旅游所必需的个人信息，按时提交相关证明文
件；
（二）要求旅游者遵守旅游合同约定的旅游行程安排，妥善保管随身物品；
（三）出现突发公共事件或者其他危急情形，以及旅行社因违反旅游合同
约定采取补救措施时，要求旅游者配合处理防止扩大损失，以将损失降低到最
低程度；

370
 （四）拒绝旅游者提出的超出旅游合同约定的不合理要求；
（五）制止旅游者违背旅游目的地的法律、风俗习惯的言行。
第五十条 旅行社应当妥善保存《条例》规定的招徕、组织、接待旅游者的各
类合同及相关文件、资料，以备县级以上旅游行政管理部门核查。
前款所称的合同及文件、资料的保存期，应当不少于两年。
旅行社不得向其他经营者或者个人，泄露旅游者因签订旅游合同提供的个
人信息；超过保存期限的旅游者个人信息资料，应当妥善销毁。
第五章 监督检查

第五十一条 根据《条例》和本实施细则规定，受理旅行社申请或者备案的
旅游行政管理部门，可以要求申请人或者旅行社，对申请设立旅行社、办理《条
例》规定的备案时提交的证明文件、材料的原件，提供复印件并盖章确认，交由
旅游行政管理部门留存。
第五十二条 县级以上旅游行政管理部门对旅行社及其分支机构实施监督检
查时，可以进入其经营场所，查阅招徕、组织、接待旅游者的各类合同、相关文
件、资料，以及财务账簿、交易记录和业务单据等材料，旅行社及其分支机构应
当给予配合。
县级以上旅游行政管理部门对旅行社及其分支机构监督检查时，应当由两
名以上持有旅游行政执法证件的执法人员进行。
不符合前款规定要求的，旅行社及其分支机构有权拒绝检查。
第五十三条 旅行社应当按年度将下列经营和财务信息等统计资料，在次年
4 月 15 日前，报送原许可的旅游行政管理部门：
（一）旅行社的基本情况，包括企业形式、出资人、员工人数、部门设置、分
支机构、网络体系等；
（二）旅行社的经营情况，包括营业收入、利税等；
（三）旅行社组织接待情况，包括国内旅游、入境旅游、出境旅游的组织、
接待人数等；
（四）旅行社安全、质量、信誉情况，包括投保旅行社责任保险、认证认可
和奖惩等。
对前款资料中涉及旅行社商业秘密的内容，旅游行政管理部门应当予以保
密。

371
 第五十四条 《条例》第十七条、第四十二条规定的各项公告，县级以上旅游
行政管理部门应当通过本部门或者上级旅游行政管理部门的政府网站向社会发
布。
质量保证金存缴数额降低、旅行社业务经营许可证的颁发、变更和注销的，
国务院旅游主管部门或者省级旅游行政管理部门应当在作出许可决定或者备案
后 20 个工作日内向社会公告。
旅行社违法经营或者被吊销旅行社业务经营许可证的，由作出行政处罚决
定的旅游行政管理部门，在处罚生效后 10 个工作日内向社会公告。
旅游者对旅行社的投诉信息，由处理投诉的旅游行政管理部门每季度向社
会公告。
第五十五条 因下列情形之一，给旅游者的合法权益造成损害的，旅游者有
权向县级以上旅游行政管理部门投诉：
（一）旅行社违反《条例》和本实施细则规定的；
（二）旅行社提供的服务，未达到旅游合同约定的服务标准或者档次的；
（三）旅行社破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的。
划拨旅行社质量保证金的决定，应当由旅行社或者其分社所在地处理旅游
者投诉的县级以上旅游行政管理部门作出。
第五十六条县级以上旅游行政管理部门，可以在其法定权限内，委托符合
法定条件的同级旅游质监执法机构实施监督检查。
第六章 法律责任

第五十七条 违反本实施细则第十二条第三款、第二十三条、第二十六条的
规定，擅自引进外商投资、设立服务网点未在规定期限内备案，或者旅行社及其
分社、服务网点未悬挂旅行社业务经营许可证、备案登记证明的，由县级以上旅
游行政管理部门责令改正，可以处 1 万元以下的罚款。
第五十八条 违反本实施细则第二十二条第三款、第二十八条的规定，服务
网点超出设立社经营范围招徕旅游者、提供旅游咨询服务，或者旅行社的办事处
联络处、代表处等从事旅行社业务经营活动的，由县级以上旅游行政管理部门依
照《条例》第四十六条的规定处罚。
第五十九条 违反本实施细则第三十五条第二款的规定，领队委托他人代为
提供领队服务，由县级以上旅游行政管理部门责令改正，可以处 1 万元以下的

372
罚款。
第六十条 违反本实施细则第三十八条的规定，旅行社为接待旅游者选择的
交通、住宿、餐饮、景区等企业，不具有合法经营资格或者接待服务能力的，由
县级以上旅游行政管理部门责令改正，没收违法所得，处违法所得 3 倍以下但
最高不超过 3 万元的罚款，没有违法所得的，处 1 万元以下的罚款。
第六十一条 违反本实施细则第三十九条的规定，要求旅游者必须参加旅行
社安排的购物活动、需要旅游者另行付费的旅游项目，或者对同一旅游团队的旅
游者提出与其他旅游者不同合同事项的，由县级以上旅游行政管理部门责令改
正，处 1 万元以下的罚款。
第六十二条 违反本实施细则第四十条第二款的规定，旅行社未将旅游目的
地接待旅行社的情况告知旅游者的，由县级以上旅游行政管理部门依照《条例》
第五十五条的规定处罚。
第六十三条 违反本实施细则第四十一条第二款的规定，旅行社未经旅游者
的同意，将旅游者转交给其他旅行社组织、接待的，由县级以上旅游行政管理部
门依照《条例》第五十五条的规定处罚。
第六十四条 违反本实施细则第四十四条第二款的规定，旅行社及其导游人
员和领队人员拒绝继续履行合同、提供服务，或者以拒绝继续履行合同、提供服
务相威胁的，由县级以上旅游行政管理部门依照《条例》第五十九条的规定处罚
第六十五条 违反本实施细则第五十条的规定，未妥善保存各类旅游合同及
相关文件、资料，保存期不够两年，或者泄露旅游者个人信息的，由县级以上旅
游行政管理部门责令改正，没收违法所得，处违法所得 3 倍以下但最高不超过 3
万元的罚款；没有违法所得的，处 1 万元以下的罚款。
第六十六条 对旅行社作出停业整顿行政处罚的，旅行社在停业整顿期间，
不得招徕旅游者、签订旅游合同；停业整顿期间，不影响已签订的旅游合同的履
行。
第七章 附则

第六十七条 本实施细则由国务院旅游主管部门负责解释。
第六十八条 本实施细则自 2009 年 5 月 3 日起施行。2001 年 12 月 27 日国家
旅游局公布的《旅行社管理条例实施细则》同时废止。

373
二、旅行社责任保险管理办法

旅行社责任保险管理办法

（2010 年 7 月 29 日国家旅游局第 9 次局长办公会议、2010 年 11 月 8 日中国

保险监督管理委员会主席办公会审议通过《旅行社责任保险管理办法》，国家旅
游局令、中国保险监督管理委员会第 35 号公布，自 2011 年 2 月 1 日起施行。）
第一章 总则

第一条 为保障旅游者的合法权益，根据《中华人民共和国保险法》和《旅行
社条例》，制定本办法。
第二条 在中华人民共和国境内依法设立的旅行社，应当依照《旅行社条
例》和本办法的规定，投保旅行社责任保险。
本办法所称旅行社责任保险，是指以旅行社因其组织的旅游活动对旅游者
和受其委派并为旅游者提供服务的导游或者领队人员依法应当承担的赔偿责任
为保险标的的保险。
第三条 投保旅行社责任保险的旅行社和承保旅行社责任保险的保险公司，
应当遵守本办法。
第二章 投保

第四条 旅行社责任保险的保险责任，应当包括旅行社在组织旅游活动中依
法对旅游者的人身伤亡、财产损失承担的赔偿责任和依法对受旅行社委派并为旅
游者提供服务的导游或者领队人员的人身伤亡承担的赔偿责任。
具体包括下列情形：
（一）因旅行社疏忽或过失应当承担赔偿责任的；
（二）因发生意外事故旅行社应当承担赔偿责任的；
（三）国家旅游局会同中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会）
规定的其他情形。
第五条 中国保监会及其派出机构依法对旅行社责任保险的保险条款和保险
费率进行管理。
第六条 旅行社责任保险的保险费率应当遵循市场化原则，并与旅行社经营

374
风险相匹配。
第七条 旅行社投保旅行社责任保险的，应当与保险公司依法订立书面旅行
社责任保险合同（以下简称保险合同）。
第八条 旅行社与保险公司订立保险合同时，双方应当依照《中华人民共和
国保险法》的有关规定履行告知和说明义务。
第九条 订立保险合同时，保险公司不得强制旅行社投保其他商业保险。
第十条 保险合同成立后，旅行社按照约定交付保险费。保险公司应当及时
向旅行社签发保险单或者其他保险凭证，并在保险单或者其他保险凭证中载明
当事人双方约定的合同内容，同时按照约定的时间开始承担保险责任。
第十一条 保险合同成立后，除符合《中华人民共和国保险法》规定的情形
外，保险公司不得解除保险合同。
第十二条 保险合同成立后，旅行社要解除保险合同的，应当同时订立新的
保险合同，并书面通知所在地县级以上旅游行政管理部门，但因旅行社业务经
营许可证被依法吊销或注销而解除合同的除外。
第十三条 保险合同解除的，保险公司应当收回保险单，并书面通知旅行社
所在地县级以上旅游行政管理部门。
第十四条 旅行社的名称、法定代表人或者业务经营范围等重要事项变更时 ，
应当及时通知保险公司。必要时应当依法办理保险合同变更手续。
第十五条 旅行社责任保险的保险期间为 1 年。
第十六条 旅行社应当在保险合同期满前及时续保。
第十七条 旅行社投保旅行社责任保险，可以依法自主投保，也可以有组织
统一投保。
第三章 赔偿

第十八条 旅行社在组织旅游活动中发生本办法第四条所列情形的，保险公
司依法根据保险合同约定，在旅行社责任保险责任限额内予以赔偿。
责任限额可以根据旅行社业务经营范围、经营规模、风险管控能力、当地经
济社会发展水平和旅行社自身需要，由旅行社与保险公司协商确定，但每人人
身伤亡责任限额不得低于 20 万元人民币。
第十九条 旅行社组织的旅游活动中发生保险事故，旅行社或者受害的旅游
者、导游、领队人员通知保险公司的，保险公司应当及时告知具体的赔偿程序等

375
有关事项。
第二十条 保险事故发生后，旅行社按照保险合同请求保险公司赔偿保险金
时，应当向保险公司提供其所能提供的与确认保险事故的性质、原因、损失程度
等有关的证明和资料。
保险公司按照保险合同的约定，认为有关的证明和资料不完整的，应当及
时一次性通知旅行社补充提供。
旅行社对旅游者、导游或者领队人员应负的赔偿责任确定的，根据旅行社的
请求，保险公司应当直接向受害的旅游者、导游或者领队人员赔偿保险金。旅行
社怠于请求的，受害的旅游者、导游或者领队人员有权就其应获赔偿部分直接向
保险公司请求赔偿保险金。
第二十一条 保险公司收到赔偿保险金的请求和相关证明、资料后，应当及
时做出核定；情形复杂的，应当在 30 日内作出核定，但合同另有约定的除外。
保险公司应当将核定结果通知旅行社以及受害的旅游者、导游、领队人员；对属
于保险责任的，在与旅行社达成赔偿保险金的协议后 10 日内，履行赔偿保险金
义务。
第二十二条 因抢救受伤人员需要保险公司先行赔偿保险金用于支付抢救费
用的，保险公司在接到旅行社或者受害的旅游者、导游、领队人员通知后，经核
对属于保险责任的，可以在责任限额内先向医疗机构支付必要的费用。
第二十三条 因第三者损害而造成保险事故的，保险公司自直接赔偿保险金
或者先行支付抢救费用之日起，在赔偿、支付金额范围内代位行使对第三者请求
赔偿的权利。旅行社以及受害的旅游者、导游或者领队人员应当向保险公司提供
必要的文件和所知道的有关情况。
第二十四条 旅行社与保险公司对赔偿有争议的，可以按照双方的约定申请
仲裁，或者依法向人民法院提起诉讼。
第二十五条 保险公司的工作人员对当事人的个人隐私应当保密。
第四章 监督检查

第二十六条 县级以上旅游行政管理部门依法对旅行社投保旅行社责任保险
情况实施监督检查。
第二十七条 中国保监会及其派出机构依法对保险公司开展旅行社责任保险
业务实施监督管理。

376
 第五章 罚则

第二十八条 违反本办法第十二条、第十六条、第十八条的规定，旅行社解
除保险合同但未同时订立新的保险合同，保险合同期满前未及时续保，或者人
身伤亡责任限额低于 20 万元人民币的，由县级以上旅游行政管理部门依照《旅
行社条例》第四十九条的规定处罚。
第二十九条 保险公司经营旅行社责任保险，违反有关保险条款和保险费率
管理规定的，由中国保监会或者其派出机构依照《中华人民共和国保险法》和中
国保监会的有关规定予以处罚。
第三十条 保险公司拒绝或者妨碍依法检查监督的，由中国保监会或者其派
出机构依照《中华人民共和国保险法》的有关规定予以处罚。
第六章 附则

第三十一条 本办法由国家旅游局和中国保监会负责解释。
第三十二条 本办法自 2011 年 2 月 1 日起施行。国家旅游局 2001 年 5 月 15
日发布的《旅行社投保旅行社责任保险规定》同时废止。

三、大陆居民赴台湾地区旅游管理办法

大陆居民赴台湾地区旅游管理办法

（2006 年 4 月 16 日国家旅游局、公安部、国务院台湾事务办公室令第 26 号
公布，自公布之日起施行。根据 2011 年 6 月 20 日国家旅游局、公安部、国务院台
湾事务办公室令第 37 号公布、自公布之日起施行的《国家旅游局、公安部、国务
院台湾事务办公室关于修改〈大陆居民赴台湾地区旅游管理办法〉的决定》第一
次修改，根据 2017 年 4 月 13 日国家旅游局、公安部、国务院台湾事务办公室令
第 43 号公布、自公布之日起施行的《国家旅游局 公安部 国务院台湾事务办公室
关于修改〈大陆居民赴台湾地区旅游管理办法〉的决定》第二次修改）
第一条 为规范大陆居民赴台湾地区旅游，根据《旅游法》、
《旅行社条例》
和《中国公民往来台湾地区管理办法》，制定本办法。
第二条 大陆居民赴台湾地区旅游（以下简称赴台旅游），可采取团队旅

377
游或者个人旅游两种形式。
大陆居民赴台团队旅游应当由指定经营大陆居民赴台旅游业务的旅行社
（以下简称组团社）组织，以团队形式整团往返。旅游团成员在台湾期间应当集
体活动。
大陆居民赴台个人旅游可自行前往台湾地区，在台湾期间可自行活动。
第三条 组团社由国家旅游局会同有关部门，从取得出境旅游业务经营许
可并提出经营赴台旅游业务申请的旅行社范围内指定，但国家另有规定的除外。
组团社名单由海峡两岸旅游交流协会公布。
除被指定的组团社外，任何单位和个人不得经营大陆居民赴台旅游业务。
第四条 台湾地区接待大陆居民赴台旅游的旅行社（以下简称地接社），
经大陆有关部门会同国家旅游局确认后，由海峡两岸旅游交流协会公布。
第五条 大陆居民赴台团队旅游实行配额管理。配额由国家旅游局会同有关
部门确认后下达给组团社。
第六条 组团社在开展组织大陆居民赴台旅游业务前，应当与地接社签订
合同、建立合作关系。
大陆居民赴台旅游团队出发前，组团社应当向国家旅游局旅游团队管理和
服务信息平台提供符合规定的赴台旅游团队信息。旅游团队信息实行一团一登记
第七条 组团社应当为每个团队委派领队,并要求地接社派导游全程陪同。
赴台旅游领队应当具备法律、法规规定的领队条件，经省级旅游主管部门培
训，由国家旅游局指定。
第八条 大陆居民赴台旅游期间，不得从事或者参与涉及赌博、色情、毒品
等内容及有损两岸关系的活动。
组团社不得组织旅游团成员参与前款活动，并应当要求地接社不得引导或
者组织旅游团成员参与前款活动。
第九条 组团社应当要求地接社严格按照合同规定的团队日程安排活动；
未经双方旅行社及旅游团成员同意，不得变更日程。
第十条 大陆居民赴台旅游应当持有效的《大陆居民往来台湾通行证》，并
根据其采取的旅游形式，办理团队旅游签注或者个人旅游签注。
第十一条 大陆居民赴台旅游应当按照有关规定向公安机关出入境管理部
门申请办理《大陆居民往来台湾通行证》及相应签注。

378
 第十二条 赴台旅游团队应当凭《大陆居民赴台湾地区旅游团队名单表》，
从大陆对外开放口岸整团出入境。
第十三条 旅游团出境前已确定分团入境大陆的，组团社应当事先向有关
出入境边防检查总站或者省级公安边防部门备案。
旅游团成员因紧急情况不能随团入境大陆或者不能按期返回大陆的，组团
社应当及时向有关出入境边防检查总站或者省级公安边防部门报告。
第十四条 赴台旅游的大陆居民应当按期返回，不得非法滞留。当发生旅游
团成员非法滞留时，组团社应当及时向公安机关及旅游主管部门报告，并协助
做好有关滞留者的遣返和审查工作。
第十五条 对在台湾地区非法滞留情节严重者，公安机关出入境管理部门
自其被遣返回大陆之日起，六个月至三年以内不批准其再次出境。
第十六条 违反本办法规定，未被指定经营大陆居民赴台旅游业务，或者
旅行社及从业人员有违反本办法规定行为的，由旅游主管部门根据《旅游法》和
《旅行社条例》等规定予以处罚。有关单位和个人违反其他法律、法规规定的，由
有关部门依法予以处理。
第十七条 本办法由国家旅游局、公安部、国务院台湾事务办公室负责解释
第十八条 本办法自发布之日起施行。

四、中外合资经营旅行社试点经营出境旅游业务监管暂行办

中外合资经营旅行社试点经营出境旅游业务监管暂行办法

（国家旅游局、商务部审议通过《中外合资经营旅行社试点经营出境旅游业
务监管暂行办法》，2010 年 8 月 29 日国家旅游局、中华人民共和国商务部令第
33 号公布，自公布之日起施行。）
第一条 为了进一步加快旅游业的对外开放，加强国际旅游合作，引进国际

379
先进的旅行社经营模式，促进我国旅行社业的转型升级，提高国际竞争能力，
根据《旅行社条例》和国务院《关于加快发展旅游业的意见》，制定本办法。
第二条 国家在试点的基础上，逐步对外商投资旅行社开放经营中国内地居
民出境旅游业务。
第三条 中外合资经营旅行社试点经营出境旅游业务应当遵守本办法。
第四条 本办法所称的中外合资经营旅行社试点经营出境旅游业务，是指取
得试点资格的中外合资经营旅行社，从事招徕、组织、接待中国内地居民出国旅
游和赴香港、澳门特别行政区旅游的经营活动；大陆居民赴台湾地区旅游的除外
第五条 国家严格控制试点经营出境旅游业务的中外合资经营旅行社的数量 。
具体数量由国务院旅游主管部门决定。
第六条 中外合资经营旅行社申请试点经营出境旅游业务的，应当符合《旅
行社条例》第八条规定的条件，并向国务院旅游主管部门提出申请，并提交符合
《旅行社条例》第八条规定条件的相关证明文件。
第七条 试点经营出境旅游业务的中外合资经营旅行社，由国务院旅游主管
部门在申请人中选择确定，并向申请人颁发《外商投资旅行社业务经营许可审定
意见书》。
第八条 申请人持《外商投资旅行社业务经营许可审定意见书》以及投资各
方签订的合同、章程向商务主管部门提出变更经营范围的申请。商务主管部门应
当依照有关法律、法规的规定，作出批准或者不予批准的决定。予以批准的，换
发《外商投资企业批准证书》，并通知申请人向国务院旅游主管部门换领《旅行
社业务经营许可证》；不予批准的，应当书面通知申请人并说明理由。
申请人持换领的《旅行社业务经营许可证》和《外商投资企业批准证书》，向
工商行政管理机关办理企业经营范围变更登记。
第九条 取得试点经营出境旅游业务资格的中外合资经营旅行社（以下简称
试点旅行社），应当自换领《旅行社业务经营许可证》之日起 3 个工作日内，增
存质量保证金 120 万元人民币，并向国务院旅游主管部门提交相关证明文件。
第十条 试点旅行社在经营出境旅游业务后三年内，应当每半年向国务院 旅
游主管部门提交下列经营情况和资料：
（一）组织、接待出境旅游者的组团数量和人次；
（二）出境旅游业务经营额；

380
 （三）取得的经验和效果。
第十一条 本办法施行后三年内，国务院旅游主管部门应当按年度对试点经
营出境旅游业务的效果进行评估，并可根据评估结果，对试点经营出境旅游业
务及试点旅行社的数量作出调整。
第十二条 试点旅行社经营出境旅游业务，其经营活动应当遵守《旅行社条
例》《中国公民出国旅游管理办法》等法律、法规和规章。
第十三条 旅游行政管理部门和其他有关行政管理部门，按照《旅行社条
例》
《中国公民出国旅游管理办法》，以及国家有关法律、法规和规章对试点旅行
社实施监督管理。
第十四条 试点旅行社违反本办法规定的，由旅游行政管理部门和其他有关
行政管理部门，按照《旅行社条例》
《中国公民出国旅游管理办法》，以及国家有
关的法律、法规和规章的规定进行处罚。
第十五条 本办法自公布之日起施行。

五、香港和澳门服务提供者在广东省设立旅行社申请审批办

香港和澳门服务提供者在广东省设立旅行社申请审批办法

（国家旅游局、商务部审议通过《香港和澳门服务提供者在广东省设立旅行
社申请审批办法》，2008 年 12 月 25 日国家旅游局、中华人民共和国商务部令第
29 号公布，自 2009 年 1 月 1 日起施行。）
第一条 为了进一步加强内地与香港特别行政区（简称香港，下同）、澳门
特别行政区（简称澳门，下同）旅游交流与合作，根据《行政许可法》《旅行社
管理条例》、国务院批准的《〈内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排〉补充
协议五》及《〈内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排〉补充协议五》的规定
制定本办法。
第二条 本办法适用于香港服务提供者和澳门服务提供者在广东省设立独资 、

381
合资或合作旅行社的申请和审批。
香港、澳门其他投资者在广东省设立旅行社的申请和审批，不适用本办法。
第三条 本办法所称香港、澳门服务提供者，应当分别符合《内地与香港关
于建立更紧密经贸关系的安排》及《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安
排》中，对服务提供者的定义及相关规定的要求。
第四条 国家旅游局、商务部分别委托广东省旅游局、广东省对外贸易经济
合作厅依照《旅行社管理条例》的规定，受理并审批香港、澳门服务提供者在广
东省设立旅行社的申请。
广东省旅游局、广东省对外贸易经济合作厅不得将前款规定的申请受理和审
批事项，再委托其他组织或个人实施。
第五条 香港、澳门服务提供者申请在广东省设立旅行社的，应当分别符合
国务院批准的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》及其各个补充协议
《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及其各个补充协议，以及《旅行
社管理条例》规定的条件。
第六条 香港、澳门服务提供者申请在广东省设立旅行社的，由投资者向广
东省旅游局提出申请，并提交本办法第五条规定条件的相关证明文件。
广东省旅游局应当自受理申请之日起 60 日内对申请审查完毕，作出批准或
者不批准的决定。予以批准的，颁发《港澳投资旅行社业务经营许可审定意见
书》；不予批准的，应当书面通知申请人并说明理由。
申请人持《港澳投资旅行社业务经营许可审定意见书》以及投资各方签订的
合同、章程向广东省对外贸易经济合作厅提出设立台港澳侨投资企业的申请。广
东省对外贸易经济合作厅应当自受理申请之日起在有关法律、行政法规规定的时
间内，对拟设立台港澳侨投资旅行社的合同、章程审查完毕，作出批准或者不批
准的决定。予以批准的，颁发《台港澳侨投资企业批准证书》，并通知申请人向
广东省旅游局领取《旅行社业务经营许可证》；不予批准的，应当书面通知申请
人并说明理由。
申请人凭《旅行社业务经营许可证》和《台港澳侨投资企业批准证书》向工商
行政管理机关办理注册登记手续。
第七条 国家旅游局、商务部应当分别对广东省旅游局、广东省对外贸易经
济合作厅受理、审批香港、澳门服务提供者在广东省设立旅行社申请的工作进行

382
指导、监督。
广东省旅游局、广东省对外贸易经济合作厅应当将受理、审批香港、澳门服
务提供者在广东省设立旅行社申请的情况，按照国家旅游局、商务部的规定分别
备案。
第八条 本办法自 2009 年 1 月 1 日起施行。

六、旅游安全管理办法

旅游安全管理办法

（2016 年 9 月 7 日国家旅游局第 11 次局长办公会议审议通过《旅游安全管

理办法》，2016 年 9 月 27 日国家旅游局第 41 号令公布，自 2016 年 12 月 1 日起
施行。）
第一章 总则

第一条 为了加强旅游安全管理，提高应对旅游突发事件的能力，保障旅游
者的人身、财产安全，促进旅游业持续健康发展，根据《中华人民共和国旅游
法》
《中华人民共和国安全生产法》
《中华人民共和国突发事件应对法》
《旅行社条
例》和《安全生产事故报告和调查处理条例》等法律、行政法规，制定本办法。
第二条 旅游经营者的安全生产、旅游主管部门的安全监督管理，以及旅游
突发事件的应对，应当遵守有关法律、法规和本办法的规定。
本办法所称旅游经营者，是指旅行社及地方性法规规定旅游主管部门负有
行业监管职责的景区和饭店等单位。
第三条 各级旅游主管部门应当在同级人民政府的领导和上级旅游主管部门
及有关部门的指导下，在职责范围内，依法对旅游安全工作进行指导、防范、监
管、培训、统计分析和应急处理。
第四条 旅游经营者应当承担旅游安全的主体责任，加强安全管理，建立、
健全安全管理制度，关注安全风险预警和提示，妥善应对旅游突发事件。
旅游从业人员应当严格遵守本单位的安全管理制度，接受安全生产教育和
培训，增强旅游突发事件防范和应急处理能力。
第五条 旅游主管部门、旅游经营者及其从业人员应当依法履行旅游突发事

383
件报告义务。
第二章 经营安全

第六条 旅游经营者应当遵守下列要求：
（一）服务场所、服务项目和设施设备符合有关安全法律、法规和强制性标
准的要求；
（二）配备必要的安全和救援人员、设施设备；
（三）建立安全管理制度和责任体系；
（四）保证安全工作的资金投入。
第七条 旅游经营者应当定期检查本单位安全措施的落实情况，及时排除安
全隐患；对可能发生的旅游突发事件及采取安全防范措施的情况，应当按照规
定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。
第八条 旅游经营者应当对其提供的产品和服务进行风险监测和安全评估，
依法履行安全风险提示义务，必要时应当采取暂停服务、调整活动内容等措施。
经营高风险旅游项目或者向老年人、未成年人、残疾人提供旅游服务的，应
当根据需要采取相应的安全保护措施。
第九条 旅游经营者应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人
员掌握必要的安全生产知识、规章制度、操作规程、岗位技能和应急处理措施，
知悉自身在安全生产方面的权利和义务。
旅游经营者建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训
的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。
未经安全生产教育和培训合格的旅游从业人员，不得上岗作业；特种作业
人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格。
第十条 旅游经营者应当主动询问与旅游活动相关的个人健康信息，要求旅
游者按照明示的安全规程，使用旅游设施和接受服务，并要求旅游者对旅游经
营者采取的安全防范措施予以配合。
第十一条 旅行社组织和接待旅游者，应当合理安排旅游行程，向合格的供
应商订购产品和服务。
旅行社及其从业人员发现履行辅助人提供的服务不符合法律、法规规定或者
存在安全隐患的，应当予以制止或者更换。
第十二条 旅行社组织出境旅游，应当制作安全信息卡。

384
 安全信息卡应当包括旅游者姓名、出境证件号码和国籍，以及紧急情况下的
联系人、联系方式等信息，使用中文和目的地官方语言（或者英文）填写。
旅行社应当将安全信息卡交由旅游者随身携带，并告知其自行填写血型、过
敏药物和重大疾病等信息。
第十三条 旅游经营者应当依法制定旅游突发事件应急预案，与所在地县级
以上地方人民政府及其相关部门的应急预案相衔接，并定期组织演练。
第十四条 旅游突发事件发生后，旅游经营者及其现场人员应当采取合理、
必要的措施救助受害旅游者，控制事态发展，防止损害扩大。
旅游经营者应当按照履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府
的要求，配合其采取的应急处置措施，并参加所在地人民政府组织的应急救援
和善后处置工作。
旅游突发事件发生在境外的，旅行社及其领队应当在中国驻当地使领馆或
者政府派出机构的指导下，全力做好突发事件应对处置工作。
第十五条 旅游突发事件发生后，旅游经营者的现场人员应当立即向本单位
负责人报告，单位负责人接到报告后，应当于 1 小时内向发生地县级旅游主管
部门、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的其他相关部门报告
旅行社负责人应当同时向单位所在地县级以上地方旅游主管部门报告。
情况紧急或者发生重大、特别重大旅游突发事件时，现场有关人员可直接向
发生地、旅行社所在地县级以上旅游主管部门、安全生产监督管理部门和负有安
全生产监督管理职责的其他相关部门报告。
旅游突发事件发生在境外的，旅游团队的领队应当立即向当地警方、中国驻
当地使领馆或者政府派出机构，以及旅行社负责人报告。旅行社负责人应当在接
到领队报告后 1 小时内，向单位所在地县级以上地方旅游主管部门报告。
第三章 风险提示

第十六条 国家建立旅游目的地安全风险（以下简称风险）提示制度。
根据可能对旅游者造成的危害程度、紧急程度和发展态势，风险提示级别分
为一级（特别严重）、二级（严重）、三级（较重）和四级（一般），分别用红
色、橙色、黄色和蓝色标示。
风险提示级别的划分标准，由国家旅游局会同外交、卫生、公安、国土、交通
气象、地震和海洋等有关部门制定或者确定。

385
 第十七条 风险提示信息，应当包括风险类别、提示级别、可能影响的区域、
起始时间、注意事项、应采取的措施和发布机关等内容。
一级、二级风险的结束时间能够与风险提示信息内容同时发布的，应当同时
发布；无法同时发布的，待风险消失后通过原渠道补充发布。
三级、四级风险提示可以不发布风险结束时间，待风险消失后自然结束。
第十八条 风险提示发布后，旅行社应当根据风险级别采取下列措施：
（一）四级风险的，加强对旅游者的提示；
（二）三级风险的，采取必要的安全防范措施；
（三）二级风险的，停止组团或者带团前往风险区域；已在风险区域的，
调整或者中止行程；
（四）一级风险的，停止组团或者带团前往风险区域，组织已在风险区域
的旅游者撤离。
其他旅游经营者应当根据风险提示的级别，加强对旅游者的风险提示，采
取相应的安全防范措施，妥善安置旅游者，并根据政府或者有关部门的要求，
暂停或者关闭易受风险危害的旅游项目或者场所。
第十九条 风险提示发布后，旅游者应当关注相关风险，加强个人安全防范 ，
并配合国家应对风险暂时限制旅游活动的措施，以及有关部门、机构或者旅游经
营者采取的安全防范和应急处置措施。
第二十条 国家旅游局负责发布境外旅游目的地国家（地区），以及风险区
域范围覆盖全国或者跨省级行政区域的风险提示。发布一级风险提示的，需经国
务院批准；发布境外旅游目的地国家（地区）风险提示的，需经外交部门同意。
地方各级旅游主管部门应当及时转发上级旅游主管部门发布的风险提示，
并负责发布前款规定之外涉及本辖区的风险提示。
第二十一条 风险提示信息应当通过官方网站、手机短信及公众易查阅的媒
体渠道对外发布。一级、二级风险提示应同时通报有关媒体。
第四章 安全管理

第二十二条 旅游主管部门应当加强下列旅游安全日常管理工作：
（一）督促旅游经营者贯彻执行安全和应急管理的有关法律、法规，并引导
其实施相关国家标准、行业标准或者地方标准，提高其安全经营和突发事件应对
能力；

386
 （二）指导旅游经营者组织开展从业人员的安全及应急管理培训，并通过
新闻媒体等多种渠道，组织开展旅游安全及应急知识的宣传普及活动；
（三）统计分析本行政区域内发生旅游安全事故的情况；
（四）法律、法规规定的其他旅游安全管理工作。
旅游主管部门应当加强对星级饭店和 A 级景区旅游安全和应急管理工作的
指导。
第二十三条 地方各级旅游主管部门应当根据有关法律、法规的规定，制定 、
修订本地区或者本部门旅游突发事件应急预案，并报上一级旅游主管部门备案，
必要时组织应急演练。
第二十四条 地方各级旅游主管部门应当在当地人民政府的领导下，依法对
景区符合安全开放条件进行指导，核定或者配合相关景区主管部门核定景区最
大承载量，引导景区采取门票预约等方式控制景区流量；在旅游者数量可能达
到最大承载量时，配合当地人民政府采取疏导、分流等措施。
第二十五条 旅游突发事件发生后，发生地县级以上旅游主管部门应当根据
同级人民政府的要求和有关规定，启动旅游突发事件应急预案，并采取下列一
项或者多项措施：
（一）组织或者协同、配合相关部门开展对旅游者的救助及善后处置，防止
次生、衍生事件；
（二）协调医疗、救援和保险等机构对旅游者进行救助及善后处置；
（三）按照同级人民政府的要求，统一、准确、及时发布有关事态发展和应
急处置工作的信息，并公布咨询电话。
第二十六条 旅游突发事件发生后，发生地县级以上旅游主管部门应当根据
同级人民政府的要求和有关规定，参与旅游突发事件的调查，配合相关部门依
法对应当承担事件责任的旅游经营者及其责任人进行处理。
第二十七条 各级旅游主管部门应当建立旅游突发事件报告制度。
第二十八条 旅游主管部门在接到旅游经营者依据本办法第十五条规定的报
告后，应当向同级人民政府和上级旅游主管部门报告。一般旅游突发事件上报至
设区的市级旅游主管部门；较大旅游突发事件逐级上报至省级旅游主管部门；
重大和特别重大旅游突发事件逐级上报至国家旅游局。向上级旅游主管部门报告
旅游突发事件，应当包括下列内容：

387
 （一）事件发生的时间、地点、信息来源；
（二）简要经过、伤亡人数、影响范围；
（三）事件涉及的旅游经营者、其他有关单位的名称；
（四）事件发生原因及发展趋势的初步判断；
（五）采取的应急措施及处置情况；
（六）需要支持协助的事项；
（七）报告人姓名、单位及联系电话。
前款所列内容暂时无法确定的，应当先报告已知情况；报告后出现新情况
的，应当及时补报、续报。
第二十九条 各级旅游主管部门应当建立旅游突发事件信息通报制度。旅游
突发事件发生后，旅游主管部门应当及时将有关信息通报相关行业主管部门。
第三十条 旅游突发事件处置结束后，发生地旅游主管部门应当及时查明突
发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进
措施，并在 30 日内按照下列程序提交总结报告：
（一）一般旅游突发事件向设区的市级旅游主管部门提交；
（二）较大旅游突发事件逐级向省级旅游主管部门提交；
（三）重大和特别重大旅游突发事件逐级向国家旅游局提交。
旅游团队在境外遇到突发事件的，由组团社所在地旅游主管部门提交总结
报告。
第三十一条 省级旅游主管部门应当于每月 5 日前，将本地区上月发生的较
大旅游突发事件报国家旅游局备案，内容应当包括突发事件发生的时间、地点、
原因及事件类型和伤亡人数等。
第三十二条 县级以上地方各级旅游主管部门应当定期统计分析本行政区域
内发生旅游突发事件的情况，并于每年 1 月底前将上一年度相关情况逐级报国
家旅游局。
第五章 罚则

第三十三条 旅游经营者及其主要负责人、旅游从业人员违反法律、法规有
关安全生产和突发事件应对规定的，依照相关法律、法规处理。
第三十四条 旅行社违反本办法第十一条第二款的规定，未制止履行辅助人
的非法、不安全服务行为，或者未更换履行辅助人的，由旅游主管部门给予警告

388
可并处 2000 元以下罚款；情节严重的，处 2000 元以上 10000 元以下罚款。
第三十五条 旅行社违反本办法第十二条的规定，不按要求制作安全信息卡 ，
未将安全信息卡交由旅游者，或者未告知旅游者相关信息的，由旅游主管部门
给予警告，可并处 2000 元以下罚款；情节严重的，处 2000 元以上 10000 元以
下罚款。
第三十六条 旅行社违反本办法第十八条规定，不采取相应措施的，由旅游
主管部门处 2000 元以下罚款；情节严重的，处 2000 元以上 10000 元以下罚款。
第三十七条 按照旅游业国家标准、行业标准评定的旅游经营者违反本办法
规定的，由旅游主管部门建议评定组织依据相关标准作出处理。
第三十八条 旅游主管部门及其工作人员违反相关法律、法规及本办法规定 ，
玩忽职守，未履行安全管理职责的，由有关部门责令改正，对直接负责的主管
人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第六章 附则

第三十九条 本办法所称旅游突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成
旅游者人身伤亡、财产损失，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故
灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
根据旅游突发事件的性质、危害程度、可控性以及造成或者可能造成的影响
旅游突发事件一般分为特别重大、重大、较大和一般四级。
第四十条 本办法所称特别重大旅游突发事件，是指下列情形：
（一）造成或者可能造成人员死亡（含失踪）30 人以上或者重伤 100 人以
上；
（二）旅游者 500 人以上滞留超过 24 小时,并对当地生产生活秩序造成严
重影响；
（三）其他在境内外产生特别重大影响，并对旅游者人身、财产安全造成特
别重大威胁的事件。
第四十一条 本办法所称重大旅游突发事件，是指下列情形：
（一）造成或者可能造成人员死亡（含失踪）10 人以上、30 人以下或者重
伤 50 人以上、100 人以下；
（二）旅游者 200 人以上滞留超过 24 小时,对当地生产生活秩序造成较严
重影响；

389
 （三）其他在境内外产生重大影响，并对旅游者人身、财产安全造成重大威
胁的事件。
第四十二条 本办法所称较大旅游突发事件，是指下列情形：
（一）造成或者可能造成人员死亡（含失踪）3 人以上 10 人以下或者重伤
10 人以上、50 人以下；
（二）旅游者 50 人以上、200 人以下滞留超过 24 小时,并对当地生产生活秩
序造成较大影响；
（三）其他在境内外产生较大影响，并对旅游者人身、财产安全造成较大威
胁的事件。
第四十三条 本办法所称一般旅游突发事件，是指下列情形：
（一）造成或者可能造成人员死亡（含失踪）3 人以下或者重伤 10 人以下；
（二）旅游者 50 人以下滞留超过 24 小时,并对当地生产生活秩序造成一定
影响；
（三）其他在境内外产生一定影响，并对旅游者人身、财产安全造成一定威
胁的事件。
第四十四条 本办法所称的“以上”包括本数；除第三十四条、第三十五条 、
第三十六条的规定外，所称的“以下”不包括本数。
第四十五条 本办法自 2016 年 12 月 1 日起施行。国家旅游局 1990 年 2 月 20
日发布的《旅游安全管理暂行办法》同时废止。

七、旅游行政处罚办法

旅游行政处罚办法

（2013 年 2 月 27 日国家旅游局第 3 次局长办公会议审议通过《旅游行政处

罚办法》，2013 年 5 月 12 日国家旅游局第 38 号令公布，自 2013 年 10 月 1 日起
施行。）
第一章 总则

第一条 为规范旅游行政处罚行为，维护旅游市场秩序，保护旅游者、旅游
经营者和旅游从业人员的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华

390
人民共和国行政强制法》
《中华人民共和国旅游法》及有关法律、法规，制定本办
法。
第二条 旅游行政处罚的实施和监督，应当遵守《中华人民共和国行政处罚
法》
《中华人民共和国行政强制法》
《中华人民共和国旅游法》及有关法律、法规和
本办法的规定。
第三条 实施旅游行政处罚，应当遵循合法合理、公正公开、处罚与教育相
结合的原则。
第四条 旅游行政处罚的种类包括：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得；
（四）暂停或者取消出国（境）旅游业务经营资格；
（五）责令停业整顿；
（六）暂扣或者吊销导游证、领队证；
（七）吊销旅行社业务经营许可证；
（八）法律、行政法规规定的其他种类。
第五条 县级以上人民政府组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管
理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。
县级以上旅游主管部门应当在同级人民政府的组织和领导下，加强与相关
部门的执法协作和联合检查。
县级以上地方旅游主管部门应当逐步建立跨地区协同执法机制，加强执法
协作，共享旅游违法行为查处信息，配合、协助其他地区旅游主管部门依法对本
地区旅游经营者和从业人员实施的行政处罚。
第六条 对在行政处罚中获取的涉及相对人商业秘密或者个人隐私的内容，
旅游主管部门及其执法人员应当予以保密。
第七条 除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政处罚结果应当向社
会公开。
第二章 旅游行政处罚的实施主体与管辖

第八条 县级以上旅游主管部门应当在法定职权范围内实施行政处罚。
法律、法规授权从事旅游执法的机构，应当在法定授权范围内以自己的名义
实施行政处罚，并对该行为的后果独立承担法律责任。

391
 第九条 旅游主管部门可以在其法定职权范围内委托符合法定条件的旅游质
监执法机构实施行政处罚，并对该行为的后果承担法律责任。受委托机构在委托
范围内，以作出委托的旅游主管部门的名义实施行政处罚。
旅游主管部门委托实施行政处罚的，应当与受委托机构签订书面委托书，
载明受委托机构名称、委托的依据、事项、权限和责任等内容，报上一级旅游主
管部门备案，并将受委托机构名称、委托权限和事项向社会公示。
委托实施行政处罚，可以设定委托期限。
第十条 县级以上旅游主管部门应当加强行政执法队伍建设，强化对执法人
员的教育和培训，全面提高执法人员素质。
国家旅游局执法人员应当取得本局颁发的行政执法证件；县级以上地方旅
游主管部门的执法人员应当取得县级以上地方人民政府颁发的行政执法证件。
第十一条 旅游行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方旅游主管部门管
辖。
旅行社组织境内旅游，旅游主管部门在查处地接社的违法行为时，发现组
团社有其他违法行为的，应当将有关材料或其副本送组团社所在地县级以上地
方旅游主管部门。旅行社组织出境旅游违法行为的处罚，由组团社所在地县级以
上地方旅游主管部门管辖。
第十二条 国家旅游局负责查处在全国范围内有重大影响的案件。
省、自治区、直辖市旅游主管部门负责查处本地区内重大、复杂的案件。
设区的市级和县级旅游主管部门的管辖权限，由省、自治区、直辖市旅游主
管部门确定。
吊销旅行社业务经营许可证、导游证、领队证或者取消出国（境）旅游业务
经营资格的行政处罚，由设区的市级以上旅游主管部门作出。
第十三条 旅游主管部门发现已立案的案件不属于自己管辖的，应当在 10
日内移送有管辖权的旅游主管部门或者其它部门处理。接受移送的旅游主管部门
认为案件不属于本部门管辖的，应当报上级旅游主管部门指定管辖，不得再自
行移送。
违法行为构成犯罪的，应当按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》
将案件移送司法机关，不得以行政处罚代替刑事处罚。
第十四条 两个以上旅游主管部门都有管辖权的行政处罚案件，由最先立案

392
的旅游主管部门管辖，或者由相关旅游主管部门协商；协商不成的，报共同的
上级旅游主管部门指定管辖。
第十五条 上级旅游主管部门有权查处下级旅游主管部门管辖的案件，也可
以把自己管辖的案件移交下级旅游主管部门查处。
下级旅游主管部门对其管辖的案件，认为需要由上级旅游主管部门查处的，可
以报请上级旅游主管部门决定。
第三章 旅游行政处罚的适用

第十六条 国家旅游局逐步建立、完善旅游行政裁量权指导标准。各级旅游
主管部门行使旅游行政处罚裁量权应当综合考虑下列情节：
（一）违法行为的具体方式、手段、程度或者次数；
（二）违法行为危害的对象或者所造成的危害后果；
（三）当事人改正违法行为的态度、措施和效果；
（四）当事人的主观过错程度。
旅游主管部门实施处罚时，对性质相同、情节相近、危害后果基本相当、违
法主体类同的违法行为，处罚种类及处罚幅度应当基本一致。
第十七条 当事人的同一违法行为同时违反两个以上法律、法规或者规章规
定的，效力高的优先适用。
法律、法规、规章规定两种以上处罚可以单处或者并处的，可以选择适用；
规定应当并处的，不得选择适用。
对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
第十八条 违法行为轻微并及时纠正，且没有造成危害后果的，不予处罚。
违法行为在 2 年内未被发现的，不再给予行政处罚，但法律另有规定的除外。
第十九条 有下列情形之一的，应当从轻或者减轻处罚：
（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
（二）受他人胁迫实施违法行为的；
（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
（四）其他依法应当从轻或者减轻处罚的情形。
第二十条 执法人员在现场检查中发现违法行为或者实施行政处罚时，应当
责令当事人立即改正违法行为。不能立即改正的，应当责令限期改正，限期改正
期限一般不得超过 15 日，改正期间当事人应当停止相关违法行为。
责令改正应当以书面形式作出，可以一并列入行政处罚决定书。单独出具责

393
令改正通知书的，应当说明违法行为的事实，以及责令改正的依据、期限、要求
第四章 旅游行政处罚的一般程序

第一节 立案和调查
第二十一条 旅游主管部门在监督检查、接到举报、处理投诉或者接受移送、
交办的案件，发现当事人的行为涉嫌违反旅游法律、法规、规章时，对符合下列
条件的，应当在 7 个工作日内立案：
（一）对该行为可能作出行政处罚的；
（二）属于本部门管辖的；
（三）违法行为未过追责时效的。
立案应当经案件承办机构或者旅游主管部门负责人批准。
案件情况复杂的，经承办机构负责人批准，立案时间可以延长至 14 个工作
日内。
第二十二条 旅游主管部门对不符合立案条件的，不予立案；立案后发现不
符合立案条件的，应当撤销立案。
对实名投诉、举报不予立案或者撤销立案的，应当告知投诉人、举报人，并
说明理由。
第二十三条 在现场检查中发现旅游违法行为时，认为证据以后难以取得的 ，
可以先行调查取证，并在 10 日内决定是否立案和补办立案手续。
第二十四条 对已经立案的案件，案件承办机构应当指定两名以上的执法人
员承办，及时组织调查取证。
第二十五条 执法人员有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其代理
人也有权申请其回避：
（一）是本案当事人或者其近亲属的；
（二）本人或者其近亲属与本案有直接利害关系的；
（三）与当事人有其他关系，可能影响公正执法的。
第二十六条 需要委托其他旅游主管部门协助调查取证的，应当出具书面委
托调查函。受委托的旅游主管部门应当予以协助；有正当理由确实无法协助的，
应当及时函告。
第二十七条 执法人员在调查、检查时，有权采取下列措施：
（一）进入有关场所进行检查、勘验、先行登记保存证据、录音、拍照、录像
（二）询问当事人及有关人员，要求其说明相关事项和提供有关材料；

394
 （三）查阅、复制经营记录和其他有关材料。
第二十八条 执法人员在调查、检查时，应当遵守下列规定：
（一）不得少于两人；
（二）佩戴执法标志，并向当事人或者有关人员出示执法证件；
（三）全面、客观、及时、公正地调查违法事实、违法情节和危害后果等情况
（四）询问当事人时，应当告知其依法享有的权利；
（五）依法收集与案件有关的证据，不得以诱导、欺骗等违法手段获取证据
（六）如实记录当事人、证人或者其他有关人员的陈述；
（七）除必要情况外，应当避免延误团队旅游行程。
第二十九条 旅游行政处罚的证据包括当事人的陈述和辩解、证人证言、现
场笔录、勘验笔录、询问笔录、听证笔录、鉴定意见、视听资料、电子数据和书证、
物证等。
据以认定事实的证据，应当合法取得，并经查证属实。
旅游主管部门办理移送或者指定管辖的案件，应当对原案件办理部门依法
取得的证据进行核实。
第三十条 执法人员现场检查、勘验时，应当通知当事人到场，可以采取拍
照、录像或者其他方式记录现场情况，并制作笔录，载明时间、地点和事件等内
容。无法找到当事人、当事人拒绝到场或者在笔录上签名、盖章的，应当注明原
因。有其亲属、所在单位人员或者基层组织人员等其他人在现场的，可由其他人
签名。
第三十一条 执法人员询问当事人和有关人员时，应当单独进行，并制作询
问笔录，由执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。一份询问笔录只
能对应一个被询问人、陈述人或者谈话人。
第三十二条 执法人员应当收集、调取与案件有关的书证、物证、视听资料和
电子数据等原始凭证作为证据，调取原始证据确有困难的，可以提取相应的复
印件、复制件、照片、节录本或者录像。
书证应当经核对与原件无误，注明出证日期和证据出处，由证据提供人和
执法人员签名或者盖章；证据提供人拒绝签名或者盖章的，应当注明原因。
第三十三条 在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经旅游主管部门
负责人批准，执法人员可以采取先行登记保存措施，并移转保存。执法人员难以

395
保存或者无须移转的，可以就地保存。
情况紧急的，执法人员可以先采取登记保存措施，再报请旅游主管部门负
责人批准。
先行登记保存有关证据，应当当场出具先行登记保存证据决定书，载明先
行登记保存证据的名称、单位、数量以及保存地点、时间、要求等内容，送达当事
人。
第三十四条 对于先行登记保存的证据，应当在 7 日内采取下列措施：
（一）及时采取记录、复制、拍照、录像、公证等证据保全措施；
（二）需要鉴定的，送交鉴定。
旅游主管部门应当在期限届满前，解除先行登记保存措施。已移转保存的，
应当返还当事人。
第三十五条 有下列情形之一的，可以终结调查：
（一）违法事实清楚、证据充分的；
（二）违法事实不成立的；
（三）作为当事人的自然人死亡的；
（四）作为当事人的法人或者其他组织终止，无法人或者其他组织承受其
权利义务，又无其他关系人可以追查的；
（五）其他依法应当终结调查的情形。
调查终结后，对违法行为应当给予处罚的，执法人员应当提出行政处罚建
议，并报案件承办机构或者旅游主管部门负责人批准；不予处罚或者免予处罚
的，报案件承办机构或者旅游主管部门负责人批准后，终止案件。
第二节 告知和听证
第三十六条 旅游主管部门在作出行政处罚决定前，应当以书面形式告知当
事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。
旅游主管部门可以就违法行为的性质、情节、危害后果、主观过错等因素，
以及选择的处罚种类、幅度等情况，向当事人作出说明。
第三十七条 旅游主管部门应当充分听取当事人的陈述和申辩并制作笔录，
对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。当事人提出的事实、理由或
者证据成立的，应当予以采纳；不能成立而不予采纳的，应当向当事人说明理
由。
旅游主管部门不得因当事人申辩而加重处罚。

396
 第三十八条 旅游主管部门作出较大数额罚款、没收较大数额违法所得、取
消出国（境）旅游业务经营资格、责令停业整顿、吊销旅行社业务经营许可证、
导游证或者领队证等行政处罚决定前，应当以书面形式告知当事人有申请听证
的权利。
听证告知的内容应当包括，提出听证申请的期限，未如期提出申请的法律
后果，以及受理听证申请的旅游主管部门名称、地址等内容。
第一款所称较大数额，对公民为 1 万元人民币以上、对法人或者其他组织为
5 万元人民币以上；地方人民代表大会及其常务委员会或者地方人民政府另有
规定的，从其规定。
第三十九条 听证应当遵循公开、公正和效率的原则，保障当事人的合法权
益。
除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开听证。
第四十条 当事人要求听证的，应当在收到行政处罚听证告知书后 3 日内，
向听证部门提出申请。
旅游主管部门接到申请后，应当在 30 日内举行听证，并在听证 7 日前，将
举行听证的时间、地点、主持人，以及当事人可以申请听证回避、公开、延期、委
托代理人、提供证据等事项，书面通知当事人。
申请人不是本案当事人，当事人未在规定期限内提出申请，或者有其他不
符合听证条件的情形，旅游主管部门可以不举行听证，但应当向申请人说明理
由。
第四十一条 同一旅游行政处罚案件的两个以上当事人分别提出听证申请的 ，
可以合并举行听证；部分当事人提出听证申请的，可以只对该部分当事人的有
关情况进行听证。
第四十二条 当事人应当按期参加听证，未按期参加听证且未事先说明理由
的，视为放弃听证权利。
当事人有正当理由要求延期的，经听证承办机构负责人批准可以延期一次，
并通知听证参加人。延期不得超过 15 日。
第四十三条 听证应当由旅游主管部门负责法制工作的机构承办。听证由一
名主持人和若干名听证员组织，也可以由主持人一人组织。听证主持人、听证员
书记员应当由旅游主管部门负责人指定的非本案调查人员担任。

397
 涉及专业知识的听证案件，可以邀请有关专家担任听证员。
听证参加人由案件调查人员、当事人和与本案处理结果有直接利害关系的第
三人及其委托代理人等组成。公开举行的听证，公民、法人或者其他组织可以申
请参加旁听。
当事人认为听证主持人、听证员或者书记员与本案有直接利害关系的，有权
向旅游主管部门提出回避申请。
第四十四条 当事人在听证中有下列权利：
（一）对案件事实、适用法律及有关情况进行陈述和申辩；
（二）对案件调查人员提出的证据进行质证并提出新的证据；
（三）核对听证笔录，依法查阅案卷相关证据材料。
当事人、案件调查人员、第三人、有关证人举证、质证应当客观、真实，如实
陈述案件事实和回答主持人的提问，遵守听证纪律。
听证主持人有权对参加人不当的辩论内容予以制止，维护正常的听证程序。听证
参加人和旁听人员违反听证纪律的，听证主持人可以予以警告，情节特别严重
的，可以责令其退出会场。
第四十五条 组织听证应当按下列程序进行：
（一）听证主持人询问核实案件调查人员、听证当事人、第三人的身份，宣
布听证的目的、会场纪律、注意事项、当事人的权利和义务，介绍听证主持人、听
证员和书记员，询问当事人、第三人是否申请回避，宣布听证开始；
（二）调查人员就当事人的违法事实进行陈述，并向听证主持人提交有关
证据、处罚依据；
（三）当事人就案件的事实进行陈述和辩解，提交有关证据；
（四）第三人陈述事实，并就其要求提出理由，提交证据；
（五）调查人员、当事人、第三人对相关证据进行质证，听证主持人对重要
的事实及证据予以核实；
（六）调查人员、当事人、第三人就与本案相关的事实、处罚理由和依据进
行辩论；
（七）调查人员、当事人、第三人作最后陈述；
（八）主持人宣布听证结束。
听证过程应当制作笔录，案件调查人员、当事人、第三人应当在听证结束后

398
核对听证笔录，确认无误后签名或者盖章。
第四十六条 听证主持人认为听证过程中提出的新的事实、理由、依据有待
进一步调查核实或者鉴定的，可以中止听证并通知听证参加人。经调查核实或者
作出鉴定意见后，应当恢复听证。
第四十七条 有下列情形之一的，终止听证：
（一）申请人撤回听证申请的；
（二）申请人无正当理由不参加听证会、在听证中擅自退场，或者严重违反
听证纪律被听证主持人责令退场的；
（三）应当终止听证的其他情形。
听证举行过程中终止听证的，应当记入听证笔录。
第四十八条 听证结束后，听证主持人应当向旅游主管部门提交听证报告，
并对拟作出的行政处罚决定，依照下列情形提出意见：
（一）违法事实清楚、证据充分、适用法律、法规、规章正确，过罚相当的，
建议作出处罚；
（二）违法事实清楚、证据充分，但适用法律、法规、规章错误或者处罚显
失公正的，建议重新作出处罚；
（三）违法事实不清、证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件公正
处理的，建议另行指定执法人员重新调查。
听证会结束后，行政处罚决定作出前，执法人员发现新的违法事实，对当
事人可能加重处罚的，应当按照本办法第三十六条、第四十条的规定，重新履行
处罚决定告知和听证告知程序。
第四十九条 旅游主管部门组织听证所需费用，列入本部门行政经费，不得
向当事人收取任何费用。
第三节 审查和决定
第五十条 案件调查终结并依法告知、听证后，需要作出行政处罚的，执法
人员应当填写行政处罚审批表，经案件承办机构负责人同意后，报旅游主管部
门负责人批准。
旅游主管部门应当对调查结果进行审查，根据下列情况，分别作出处理：
（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出
行政处罚决定；

399
 （二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。
对情节复杂的案件或者因重大违法行为给予公民 3 万元以上罚款、法人或者
其他组织 20 万元以上罚款，取消出国（境）旅游业务经营资格，责令停业整顿，
吊销旅行社业务经营许可证、导游证、领队证等行政处罚的，旅游主管部门负责
人应当集体讨论决定。地方人民代表大会及其常务委员会或者地方人民政府对集
体讨论的情形另有规定的，从其规定。
第五十一条 决定给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书。旅游行政处
罚决定书应当载明下列内容：
（一）当事人的姓名或者名称、证照号码、地址、联系方式等基本情况；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）行政处罚的种类和依据；
（四）行政处罚的履行方式和期限；
（五）逾期不缴纳罚款的后果；
（六）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（七）作出行政处罚决定的旅游主管部门名称和作出决定的日期，并加盖
部门印章。
第五十二条 旅游行政处罚案件应当自立案之日起的 3 个月内作出决定；案
情复杂或者重大的，经旅游主管部门负责人批准可以延长，但不得超过 3 个月。
案件办理过程中组织听证、鉴定证据、送达文书，以及请示法律适用或者解
释的时间，不计入期限。
第五十三条 旅游行政处罚文书应当送达当事人，并符合下列要求：
（一）有送达回证并直接送交受送达人，由受送达人在送达回证上载明收
到的日期，并签名或者盖章；
（二）受送达人是个人的，本人不在交他的同住成年家属签收，并在送达
回证上载明与受送达人的关系；
（三）受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收的，送达人可以邀请有关
基层组织的代表或者有关人员到场，说明情况，在送达回证上载明拒收的事由
和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把文书留置受送达人的住所或者收发

400
部门，也可以把文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过
程；
（四）受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组
织的主要负责人或者该法人、组织办公室、收发室等负责收件的人签收或者盖章
拒绝签收或者盖章的，适用第（三）项留置送达的规定；
（五）经受送达人同意，可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式
送达行政处罚决定书以外的文书；
（六）受送达人有代理人或者指定代收人的，可以送交代理人或者代收人
签收并载明受当事人委托的情况；
（七）直接送达确有困难的，可以用挂号信邮寄送达，也可以委托当地旅
游主管部门代为送达，代收机关收到文书后，应当立即送交受送达人签收。
受送达人下落不明，或者以前款规定的方式无法送达的，可以在受送达人
原住所地张贴公告，或者通过报刊、旅游部门网站公告送达，执法人员应当在送
达文书上注明原因和经过。自公告发布之日起经过 60 日，即视为送达。
第五十四条 旅游行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不
在场的，旅游主管部门应当按照本办法第五十三条的规定，在 7 日内送达当事
人，并根据需要抄送与案件有关的单位和个人。
第五十五条 在案件处理过程中，当事人委托代理人的，应当提交授权委托
书，载明委托人及其代理人的基本信息、委托事项及权限、代理权的起止日期、
委托日期和委托人签名或者盖章。
第五十六条 违法行为发生地的旅游主管部门对非本部门许可的旅游经营者
作出行政处罚的，应当依法将被处罚人的违法事实、处理结果告知原许可的旅游
主管部门。取消出国（境）旅游业务经营资格或者吊销旅行社业务经营许可证、
导游证、领队证的，原许可的旅游主管部门应当注销或者换发许可证件。
第五章 旅游行政处罚的简易程序

第五十七条 违法事实清楚、证据确凿并有法定依据，对公民处以 50 元以下

对法人或者其他组织处以 1000 元以下罚款或者警告的旅游行政处罚，可以适用
本章简易程序，当场作出行政处罚决定。
第五十八条 当场作出旅游行政处罚决定时，执法人员应当制作笔录，并遵
守下列规定：

401
 （一）不得少于两人，并向当事人出示行政执法证件；
（二）向当事人说明违法的事实、处罚的理由和依据以及拟给予的行政处罚
（三）询问当事人对违法事实、处罚依据是否有异议，并告知当事人有陈述
申辩的权利，听取当事人的陈述和申辩；
（四）责令当事人改正违法行为，并填写预定格式、编有号码、盖有旅游主
管部门印章的行政处罚决定书，由执法人员和当事人签名或者盖章，并将行政
处罚决定书当场交付当事人；
（五）依法当场收缴罚款的，应当向当事人出具省、自治区、直辖市财政部
门统一制发的罚款收据。
当场作出行政处罚决定的，执法人员应当在决定之日起 3 日内向旅游主管
部门报告；当场收缴的罚款应当在规定时限内存入指定的银行。
第五十九条 当场处罚决定书应当载明第五十一条规定的内容和作出处罚的
地点。
第六章 旅游行政处罚的执行

第六十条 当事人应当在行政处罚决定书确定的期限内，履行处罚决定；被
处以罚款的，应当自收到行政处罚决定书之日起 15 日内，向指定的银行缴纳罚
款。
申请行政复议或者提起行政诉讼的，不停止行政处罚决定的执行，但有下
列情形的除外：
（一）处罚机关认为需要停止执行的；
（二）行政复议机关认为需要停止执行的；
（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理决定停止执行，
或者人民法院认为执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会性公
共利益，裁定停止执行的；
（四）法律、法规规定的其他情形。
第六十一条 当事人逾期不履行处罚决定的，作出处罚决定的旅游主管部门
可以采取下列措施：
（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，但加处
罚款的数额不得超出罚款额；
（二）向旅游主管部门所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

402
 第六十二条 申请人民法院强制执行应当在下列期限内提出：
（一）行政处罚决定书送达后，当事人未申请行政复议或者提起行政诉讼
的，在处罚决定书送达之日起 3 个月后起算的 3 个月内；
（二）复议决定书送达后当事人未提起行政诉讼的，在复议决定书送达之
日起 15 日后起算的 3 个月内；
（三）人民法院对当事人提起行政诉讼作出的判决、裁定生效之日起 3 个月
内。
第六十三条 旅游主管部门申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行
义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
旅游主管部门应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证
据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳。
催告书送达 10 日后当事人仍未履行义务的，可以申请强制执行。
第六十四条 旅游主管部门向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：
（一）强制执行申请书；
（二）处罚决定书及作出决定的事实、理由和依据；
（三）旅游主管部门的催告及当事人的陈述或申辩情况；
（四）申请强制执行标的情况；
（五）法律、行政法规规定的其他材料。
强制执行申请书应当由旅游主管部门负责人签名，加盖旅游主管部门的印
章，并注明日期。
第六十五条 当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，应当在
行政处罚决定书确定的缴纳期限届满前，向作出行政处罚决定的旅游主管部门
提出延期或者分期缴纳的书面申请。
批准当事人延期或者分期缴纳罚款的，应当制作同意延期（分期）缴纳罚
款通知书，送达当事人，并告知当事人缴纳罚款时，应当向收缴机构出示。
延期、分期缴纳罚款的，最长不得超过 6 个月，或者最后一期缴纳时间不得
晚于申请人民法院强制执行的最后期限。

403
 第六十六条 旅游主管部门和执法人员应当严格执行罚缴分离的规定，不得
非法自行收缴罚款。
罚没款及没收物品的变价款，应当全部上缴国库，任何单位和个人不得截
留、私分或者变相私分。
第七章 旅游行政处罚的结案和归档

第六十七条 有下列情形之一的，应当结案：
（一）行政处罚决定由当事人履行完毕的；
（二）行政处罚决定依法强制执行完毕的；
（三）不予处罚或者免予处罚等无须执行的；
（四）行政处罚决定被依法撤销的；
（五）旅游主管部门认为可以结案的其他情形。
第六十八条 结案的旅游行政处罚案件，应当制作结案报告，报案件承办机
构负责人批准。结案报告应当包括案由、案源、立案时间、当事人基本情况、主要
案情、案件办理情况、复议和诉讼情况、执行情况、承办人结案意见等内容。
第六十九条 旅游行政处罚案件结案后 15 日内，案件承办人员应当将案件
材料立卷，并符合下列要求：
（一）一案一卷；
（二）与案件相关的各类文书应当齐全，手续完备；
（三）书写文书用签字笔或者钢笔；
（四）案卷装订应当规范有序，符合文档要求。
第七十条 案卷材料可以分为正卷、副卷。主要文书、外部程序的材料立正卷
请示报告与批示、集体讨论材料、涉密文件等内部程序的材料立副卷。
第七十一条 立卷完成后应当立即将案卷统一归档。案卷保管及查阅，按档
案管理有关规定执行，任何单位、个人不得非法修改、增加、抽取案卷材料。
第八章 旅游行政处罚的监督

第七十二条 各级旅游主管部门应当加强行政处罚监督工作。
各级旅游主管部门负责对本部门和受其委托的旅游质监执法机构实施的行
政处罚行为，进行督促、检查和纠正；上级旅游主管部门负责对下级旅游主管部
门及其委托的旅游质监执法机构实施的行政处罚行为，进行督促、检查和纠正。
各级旅游主管部门法制工作机构，应当在本级旅游主管部门的组织、领导下

404
具体实施、协调和指导行政处罚工作。
各级旅游主管部门应当设立法制工作机构或者配备行政执法监督检查人员。
第七十三条 旅游行政处罚监督的主要内容包括：
（一）旅游行政执法主体资格是否符合规定；
（二）执法人员及其执法证件是否合法、有效；
（三）行政检查和行政处罚行为是否符合权限；
（四）对违法行为查处是否及时；
（五）适用的行政处罚依据是否准确、规范；
（六）行政处罚的种类和幅度是否合法、适当；
（七）行政处罚程序是否合法；
（八）行政处罚文书使用是否规范；
（九）重大行政处罚备案情况。
第七十四条 对旅游行政处罚的监督，可以采取定期或者不定期方式，通过
案卷评查和现场检查等形式进行；处理对行政处罚行为的投诉、举报时，可以进
行调查、查询，调阅旅游行政处罚案卷和其他有关材料。
第七十五条 各级旅游主管部门及其委托的旅游质监执法机构不履行法定职
责，或者实施的行政处罚行为违反法律、法规和本办法规定、处罚不当的，应当
主动纠正。
上级旅游主管部门在行政处罚监督中，发现下级旅游主管部门有不履行法
定职责、处罚不当或者实施的行政处罚行为违反法律、法规和本办法规定等情形
的，应当责令其纠正。
第七十六条 重大旅游行政处罚案件实行备案制度。
县级以上地方旅游主管部门作出的行政处罚决定，符合本办法第三十八条
第一款规定的听证条件的，应当自结案之日起 15 日内，将行政处罚决定书的副
本，报上一级旅游主管部门备案。
第七十七条 旅游行政处罚实行工作报告制度。
县级以上地方旅游主管部门应当分别于当年 7 月和翌年 1 月，汇总本地区
旅游行政处罚案件，并对旅游行政处罚工作的基本情况、存在的问题以及改进建
议，提出工作报告，报上一级旅游主管部门。
省、自治区、直辖市旅游主管部门应当在当年 8 月 31 日和翌年 2 月 28 日前，
将工作总结和案件汇总情况报国家旅游局。

405
 第七十八条 承担行政复议职责的旅游主管部门应当认真履行行政复议职责 ，
依照有关规定配备专职行政复议人员，依法对违法的行政处罚决定予以撤销、变
更或者确认，保障法律、法规的正确实施和对行政处罚工作的监督。
第七十九条 各级旅游主管部门应当建立健全对案件承办机构和执法人员旅
游行政处罚工作的投诉、举报制度，并公布投诉、举报电话。受理投诉、举报的机
构应当按照信访、纪检等有关规定对投诉、举报内容核查处理或者责成有关机构
核查处理，并将处理结果通知投诉、举报人。受理举报、投诉的部门应当为举报、
投诉人保密。
第八十条 各级旅游主管部门可以采取组织考评、个人自我考评和互查互评
相结合，案卷评查和听取行政相对人意见相结合，日常评议考核和年度评议考
核相结合的方法，对本部门案件承办机构和执法人员的行政处罚工作进行评议
考核。
第八十一条 对在行政处罚工作中做出显著成绩和贡献的单位和个人，旅游
主管部门可以依照国家或者地方的有关规定给予表彰和奖励。
旅游行政执法人员有下列行为之一的，由任免机关、监察机关依法给予行政处分
构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不依法履行行政执法职责的；
（二）滥用职权、徇私舞弊的；
（三）其他失职、渎职的行为。
第九章 附则

第八十二条 本办法有关期间的规定，除第二十一条的规定外，均按自然日
计算。期间开始之日，不计算在内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日
后的第一日为期间届满的日期。行政处罚文书在期满前邮寄的，视为在有效期内
第八十三条 本办法所称的“以上”包括本数或者本级，所称的“以下”不
包括本数。
第八十四条 省、自治区、直辖市人民政府决定旅游行政处罚权由其他部门
集中行使的，其旅游行政处罚的实施参照适用本办法。
第八十五条 本办法自 2013 年 10 月 1 日起施行。

406
八、旅游投诉处理办法

旅游投诉处理办法

（2010 年 1 月 4 日国家旅游局第 1 次局长办公会议审议通过《旅游投诉处理

办法》。2010 年 5 月 5 日国家旅游局令第 32 号公布，自 2010 年 7 月 1 日起施
行。）
第一章 总则

第一条 为了维护旅游者和旅游经营者的合法权益，依法公正处理旅游投诉 ，
依据《中华人民共和国消费者权益保护法》
《旅行社条例》
《导游人员管理条例》和
《中国公民出国旅游管理办法》等法律、法规，制定本办法。
第二条 本办法所称旅游投诉，是指旅游者认为旅游经营者损害其合法权益 ，
请求旅游行政管理部门、旅游质量监督管理机构或者旅游执法机构（以下统称
“旅游投诉处理机构”），对双方发生的民事争议进行处理的行为。
第三条 旅游投诉处理机构应当在其职责范围内处理旅游投诉。
地方各级旅游主管部门应当在本级人民政府的领导下，建立、健全相关行政
管理部门共同处理旅游投诉的工作机制。
第四条 旅游投诉处理机构在处理旅游投诉中，发现被投诉人或者其从业人
员有违法或犯罪行为的，应当按照法律、法规和规章的规定，作出行政处罚、向
有关行政管理部门提出行政处罚建议或者移送司法机关。
第二章 管辖

第五条 旅游投诉由旅游合同签订地或者被投诉人所在地县级以上地方旅游
投诉处理机构管辖。
需要立即制止、纠正被投诉人的损害行为的，应当由损害行为发生地旅游投
诉处理机构管辖。
第六条 上级旅游投诉处理机构有权处理下级旅游投诉处理机构管辖的投诉
案件。
第七条 发生管辖争议的，旅游投诉处理机构可以协商确定，或者报请共同
的上级旅游投诉处理机构指定管辖。

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 第三章 受理

第八条 投诉人可以就下列事项向旅游投诉处理机构投诉：
（一）认为旅游经营者违反合同约定的；
（二）因旅游经营者的责任致使投诉人人身、财产受到损害的；
（三）因不可抗力、意外事故致使旅游合同不能履行或者不能完全履行，投
诉人与被投诉人发生争议的；
（四）其他损害旅游者合法权益的。
第九条 下列情形不予受理：
（一）人民法院、仲裁机构、其他行政管理部门或者社会调解机构已经受理
或者处理的；
（二）旅游投诉处理机构已经作出处理，且没有新情况、新理由的；
（三）不属于旅游投诉处理机构职责范围或者管辖范围的；
（四）超过旅游合同结束之日 90 天的；
（五）不符合本办法第十条规定的旅游投诉条件的；
（六）本办法规定情形之外的其他经济纠纷。
属于前款第（三）项规定的情形的，旅游投诉处理机构应当及时告知投诉
人向有管辖权的旅游投诉处理机构或者有关行政管理部门投诉。
第十条 旅游投诉应当符合下列条件：
（一）投诉人与投诉事项有直接利害关系；
（二）有明确的被投诉人、具体的投诉请求、事实和理由。
第十一条 旅游投诉一般应当采取书面形式，一式两份，并载明下列事项：
（一）投诉人的姓名、性别、国籍、通讯地址、邮政编码、联系电话及投诉日
期；
（二）被投诉人的名称、所在地；
（三）投诉的要求、理由及相关的事实根据。
第十二条 投诉事项比较简单的，投诉人可以口头投诉，由旅游投诉处理机
构进行记录或者登记，并告知被投诉人；对于不符合受理条件的投诉，旅游投
诉处理机构可以口头告知投诉人不予受理及其理由，并进行记录或者登记。
第十三条 投诉人委托代理人进行投诉活动的，应当向旅游投诉处理机构提
交授权委托书，并载明委托权限。
第十四条 投诉人 4 人以上，以同一事由投诉同一被投诉人的，为共同投诉。

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 共同投诉可以由投诉人推选 1 至 3 名代表进行投诉。代表人参加旅游投诉处
理机构处理投诉过程的行为，对全体投诉人发生效力，但代表人变更、放弃投诉
请求或者进行和解，应当经全体投诉人同意。
第十五条 旅游投诉处理机构接到投诉，应当在 5 个工作日内作出以下处理：
（一）投诉符合本办法的，予以受理；
（二）投诉不符合本办法的，应当向投诉人送达《旅游投诉不予受理通知
书》，告知不予受理的理由；
（三）依照有关法律、法规和本办法规定，本机构无管辖权的，应当以《旅
游投诉转办通知书》或者《旅游投诉转办函》，将投诉材料转交有管辖权的旅游
投诉处理机构或者其他有关行政管理部门，并书面告知投诉人。
第四章 处理

第十六条 旅游投诉处理机构处理旅游投诉，除本办法另有规定外，实行调
解制度。
旅游投诉处理机构应当在查明事实的基础上，遵循自愿、合法的原则进行调
解，促使投诉人与被投诉人相互谅解，达成协议。
第十七条 旅游投诉处理机构处理旅游投诉，应当立案办理，填写《旅游投
诉立案表》，并附有关投诉材料，在受理投诉之日起 5 个工作日内，将《旅游投
诉受理通知书》和投诉书副本送达被投诉人。
对于事实清楚、应当即时制止或者纠正被投诉人损害行为的，可以不填写
《旅游投诉立案表》和向被投诉人送达《旅游投诉受理通知书》，但应当对处理情
况进行记录存档。
第十八条 被投诉人应当在接到通知之日起 10 日内作出书面答复，提出答
辩的事实、理由和证据。
第十九条 投诉人和被投诉人应当对自己的投诉或者答辩提供证据。
第二十条 旅游投诉处理机构应当对双方当事人提出的事实、理由及证据进
行审查。
旅游投诉处理机构认为有必要收集新的证据，可以根据有关法律、法规的规
定，自行收集或者召集有关当事人进行调查。
第二十一条 需要委托其他旅游投诉处理机构协助调查、取证的，应当出具
《旅游投诉调查取证委托书》，受委托的旅游投诉处理机构应当予以协助。

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 第二十二条 对专门性事项需要鉴定或者检测的，可以由当事人双方约定的
鉴定或者检测部门鉴定。没有约定的，当事人一方可以自行向法定鉴定或者检测
机构申请鉴定或者检测。
鉴定、检测费用按双方约定承担。没有约定的，由鉴定、检测申请方先行承
担；达成调解协议后，按调解协议承担。
鉴定、检测的时间不计入投诉处理时间。
第二十三条 在投诉处理过程中，投诉人与被投诉人自行和解的，应当将和
解结果告知旅游投诉处理机构；旅游投诉处理机构在核实后应当予以记录并由
双方当事人、投诉处理人员签名或者盖章。
第二十四条 旅游投诉处理机构受理投诉后，应当积极安排当事双方进行调
解，提出调解方案，促成双方达成调解协议。
第二十五条 旅游投诉处理机构应当在受理旅游投诉之日起 60 日内，作出
以下处理：
（一）双方达成调解协议的，应当制作《旅游投诉调解书》，载明投诉请求
查明的事实、处理过程和调解结果，由当事人双方签字并加盖旅游投诉处理机构
印章；
（二）调解不成的，终止调解，旅游投诉处理机构应当向双方当事人出具
《旅游投诉终止调解书》。
调解不成的，或者调解书生效后没有执行的，投诉人可以按照国家法律、法
规的规定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
第二十六条 在下列情形下，经旅游投诉处理机构调解，投诉人与旅行社不
能达成调解协议的，旅游投诉处理机构应当做出划拨旅行社质量保证金赔偿的
决定，或向旅游行政管理部门提出划拨旅行社质量保证金的建议：
（一）旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的；
（二）因旅行社中止履行旅游合同义务、造成旅游者滞留，而实际发生了交
通、食宿或返程等必要及合理费用的。
第二十七条 旅游投诉处理机构应当每季度公布旅游者的投诉信息。
第二十八条 旅游投诉处理机构应当使用统一规范的旅游投诉处理信息系统。
第二十九条 旅游投诉处理机构应当为受理的投诉制作档案并妥善保管相关
资料。

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 第三十条 本办法中有关文书式样，由国家旅游局统一制定。
第五章 附则

第三十一条 本办法由国家旅游局负责解释。
第三十二条 本办法自 2010 年 7 月 1 日起施行。《旅行社质量保证金暂行规
定》
《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》
《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》
同时废止。

九、游客不文明行为记录管理暂行办法

游客不文明行为记录管理暂行办法

（2015 年 3 月 24 日旅办发﹝2015﹞59 号文件公布施行。）

第一条 为推进旅游诚信建设工作，提升公民文明出游意识，依据《中华人
民共和国旅游法》、中央文明委《关于进一步加强文明旅游工作的意见》及相关法
律法规和规范性文件，制定本办法。
第二条 本办法所称“游客不文明行为”是指游客在旅游活动中，因违反法
律、法规及公序良俗等受到行政处罚、法院判决承担法律责任，或造成严重社会
不良影响的行为。
第三条 县、地（市）、省级旅游主管部门负责本区域内的“游客不文明行
为”采集报送等工作。国务院旅游主管部门负责全国“游客不文明行为”管理工
作。
第四条 省级旅游主管部门建立本行政区域的“游客不文明行为记录”。国
务院旅游主管部门建立全国“游客不文明行为记录”。
第五条 游客在旅游活动中因下列行为受到行政处罚、法院判决承担责任的，
或造成严重社会不良影响的，应当纳入旅游部门的“游客不文明行为记录”：
（一）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具秩序
（二）破坏公共环境卫生、公共设施；
（三）违反旅游目的地社会风俗、民族生活习惯；
（四）损毁、破坏旅游目的地文物古迹；
（五）参与赌博、色情活动等；

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 （六）严重扰乱旅游秩序的其他情形。
第六条 “游客不文明行为记录”信息实行动态管理，视游客不文明行为情
节，“游客不文明行为记录”信息保存期限为一至两年，期限自信息核实之日
起计算。
第七条 省级“游客不文明行为记录”信息由下级旅游主管部门报送，或通
过媒体报道和社会举报等渠道采集。全国“游客不文明行为记录”信息由省级旅
游主管部门报送，或通过媒体报道和社会举报等渠道采集。
第八条 “游客不文明行为记录”形成后，旅游主管部门应将“游客不文明
行为记录”信息通报游客本人，提示其采取补救措施，挽回不良影响。必要时向
公安、海关、边检、交通、人民银行征信机构等部门通报“游客不文明行为记录”
第九条 被记入“游客不文明行为记录”的游客认为将其纳入记录错误的，
可以向做出记录的旅游主管部门提交异议申请，一般应由当事人本人提出并提
供有关证明材料。旅游主管部门自收到异议申请之日起十五个工作日内，向异议
申请人做出答复。旅游主管部门经审查认为异议成立的，应当予以纠正。
异议处理期间，不影响“游客不文明行为记录”的管理。
第十条 国家工作人员故意提供错误信息的，或篡改、损毁、非法使用“游客
不文明行为记录”信息，按照有关规定对相关责任人员进行行政处分；情节严
重的，依法追究法律责任。
第十一条 本办法自发布之日起实施。

十、导游管理办法

导游管理办法

（2017 年 10 月 16 日国家旅游局第 17 次局长办公会议审议通过《导游管理

办法》，2017 年 11 月 1 日国家旅游局第 44 号令公布，自 2018 年 1 月 1 日起施

行。）
第一章 总则
第一条 为规范导游执业行为，提升导游服务质量，保障导游合法权益，促
进导游行业健康发展，依据《中华人民共和国旅游法》《导游人员管理条例》和

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《旅行社条例》等法律法规，制定本办法。
第二条 导游执业的许可、管理、保障与激励，适用本办法。
第三条 国家对导游执业实行许可制度。从事导游执业活动的人员，应当取
得导游人员资格证和导游证。
国家旅游局建立导游等级考核制度、导游服务星级评价制度和全国旅游监管
服务信息系统，各级旅游主管部门运用标准化、信息化手段对导游实施动态监管
和服务。
第四条 旅游行业组织应当依法维护导游合法权益，促进导游职业发展，加
强导游行业自律。
旅行社等用人单位应当加强对导游的管理和培训，保障导游合法权益，提
升导游服务质量。
导游应当恪守职业道德，提升服务水平，自觉维护导游行业形象。
第五条 支持和鼓励各类社会机构积极弘扬导游行业先进典型，优化导游执
业环境，促进导游行业健康稳定发展。
第二章 导游执业许可

第六条 经导游人员资格考试合格的人员，方可取得导游人员资格证。
国家旅游局负责制定全国导游资格考试政策、标准，组织导游资格统一考试
以及对地方各级旅游主管部门导游资格考试实施工作进行监督管理。
省、自治区、直辖市旅游主管部门负责组织、实施本行政区域内导游资格考
试具体工作。
全国导游资格考试管理的具体办法，由国家旅游局另行制定。
第七条 取得导游人员资格证，并与旅行社订立劳动合同或者在旅游行业组
织注册的人员，可以通过全国旅游监管服务信息系统向所在地旅游主管部门申
请取得导游证。
导游证采用电子证件形式，由国家旅游局制定格式标准，由各级旅游主管
部门通过全国旅游监管服务信息系统实施管理。电子导游证以电子数据形式保存
于导游个人移动电话等移动终端设备中。
第八条 在旅游行业组织注册并申请取得导游证的人员，应当向所在地旅游
行业组织提交下列材料：
（一）身份证；

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 （二）导游人员资格证；
（三）本人近期照片；
（四）注册申请。
旅游行业组织在接受申请人取得导游证的注册时，不得收取注册费；旅游
行业组织收取会员会费的，应当符合《社会团体登记条例》等法律法规的规定，
不得以导游证注册费的名义收取会费。
第九条 导游通过与旅行社订立劳动合同取得导游证的，劳动合同的期限应
当在 1 个月以上。
第十条 申请取得导游证，申请人应当通过全国旅游监管服务信息系统填
写申请信息，并提交下列申请材料：
（一）身份证的扫描件或者数码照片等电子版；
（二）未患有传染性疾病的承诺；
（三）无过失犯罪以外的犯罪记录的承诺；
（四）与经常执业地区的旅行社订立劳动合同或者在经常执业地区的旅游
行业组织注册的确认信息。
前款第（四）项规定的信息，旅行社或者旅游行业组织应当自申请人提交
申请之日起 5 个工作日内确认。
第十一条 所在地旅游主管部门对申请人提出的取得导游证的申请，应当依
法出具受理或者不予受理的书面凭证。需补正相关材料的，应当自收到申请材料
之日起 5 个工作日内一次性告知申请人需要补正的全部内容；逾期不告知的，
收到材料之日起即为受理。
所在地旅游主管部门应当自受理申请之日起 10 个工作日内，作出准予核发
或者不予核发导游证的决定。不予核发的，应当书面告知申请人理由。
第十二条 具有下列情形的，不予核发导游证：
（一）无民事行为能力或者限制民事行为能力的；
（二）患有甲类、乙类以及其他可能危害旅游者人身健康安全的传染性疾病
的；
（三）受过刑事处罚的，过失犯罪的除外；
（四）被吊销导游证之日起未逾 3 年的。
第十三条 导游证的有效期为 3 年。导游需要在导游证有效期届满后继续执
业的，应当在有效期限届满前 3 个月内，通过全国旅游监管服务信息系统向所

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在地旅游主管部门提出申请，并提交本办法第十条第（二）项至第（四）项规
定的材料。
旅行社或者旅游行业组织应当自导游提交申请之日起 3 个工作日内确认信
息。所在地旅游主管部门应当自旅行社或者旅游行业组织核实信息之日起 5 个工
作日内予以审核，并对符合条件的导游变更导游证信息。
第十四条 导游与旅行社订立的劳动合同解除、终止或者在旅游行业组织取
消注册的，导游及旅行社或者旅游行业组织应当自解除、终止合同或者取消注册
之日起 5 个工作日内，通过全国旅游监管服务信息系统将信息变更情况报告旅
游主管部门。
第十五条 导游应当自下列情形发生之日起 10 个工作日内，通过全国旅游
监管服务信息系统提交相应材料，申请变更导游证信息：
（一）姓名、身份证号、导游等级和语种等信息发生变化的；
（二）与旅行社订立的劳动合同解除、终止或者在旅游行业组织取消注册后
在 3 个月内与其他旅行社订立劳动合同或者在其他旅游行业组织注册的；
（三）经常执业地区发生变化的；
（四）其他导游身份信息发生变化的。
旅行社或者旅游行业组织应当自收到申请之日起 3 个工作日内对信息变更
情况进行核实。所在地旅游主管部门应当自旅行社或者旅游行业组织核实信息之
日起 5 个工作日内予以审核确认。
第十六条 有下列情形之一的，所在地旅游主管部门应当撤销导游证：
（一）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人核发导游证的；
（二）申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得导游证的；
（三）依法可以撤销导游证的其他情形。
第十七条 有下列情形之一的，所在地旅游主管部门应当注销导游证：
（一）导游死亡的；
（二）导游证有效期届满未申请换发导游证的；
（三）导游证依法被撤销、吊销的；
（四）导游与旅行社订立的劳动合同解除、终止或者在旅游行业组织取消注
册后，超过 3 个月未与其他旅行社订立劳动合同或者未在其他旅游行业组织注
册的；
（五）取得导游证后出现本办法第十二条第（一）项至第（三）项情形的；

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 （六）依法应当注销导游证的其他情形。
导游证被注销后，导游符合法定执业条件需要继续执业的，应当依法重新
申请取得导游证。
第十八条 导游的经常执业地区应当与其订立劳动合同的旅行社（含旅行社
分社）或者注册的旅游行业组织所在地的省级行政区域一致。
导游证申请人的经常执业地区在旅行社分社所在地的，可以由旅行社分社
所在地旅游主管部门负责导游证办理相关工作。
第三章 导游执业管理

第十九条 导游为旅游者提供服务应当接受旅行社委派，但另有规定的除外。
第二十条 导游在执业过程中应当携带电子导游证、佩戴导游身份标识，并
开启导游执业相关应用软件。
旅游者有权要求导游展示电子导游证和导游身份标识。
第二十一条 导游身份标识中的导游信息发生变化，导游应当自导游信息发
生变化之日起 10 个工作日内，向所在地旅游主管部门申请更换导游身份标识。
旅游主管部门应当自收到申请之日起 5 个工作日内予以确认更换。
导游身份标识丢失或者因磨损影响使用的，导游可以向所在地旅游主管部
门申请重新领取，旅游主管部门应当自收到申请之日起 10 个工作日内予以发放
或者更换。
第二十二条 导游在执业过程中应当履行下列职责：
（一）自觉维护国家利益和民族尊严；
（二）遵守职业道德，维护职业形象，文明诚信服务；
（三）按照旅游合同提供导游服务，讲解自然和人文资源知识、风俗习惯、
宗教禁忌、法律法规和有关注意事项；
（四）尊重旅游者的人格尊严、宗教信仰、民族风俗和生活习惯；
（五）向旅游者告知和解释文明行为规范、不文明行为可能产生的后果，引
导旅游者健康、文明旅游，劝阻旅游者违反法律法规、社会公德、文明礼仪规范
的行为；
（六）对可能危及旅游者人身、财产安全的事项，向旅游者作出真实的说明
和明确的警示，并采取防止危害发生的必要措施。
第二十三条 导游在执业过程中不得有下列行为：

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 （一）安排旅游者参观或者参与涉及色情、赌博、毒品等违反我国法律法规
和社会公德的项目或者活动；
（二）擅自变更旅游行程或者拒绝履行旅游合同；
（三）擅自安排购物活动或者另行付费旅游项目；
（四）以隐瞒事实、提供虚假情况等方式，诱骗旅游者违背自己的真实意愿
参加购物活动或者另行付费旅游项目；
（五）以殴打、弃置、限制活动自由、恐吓、侮辱、咒骂等方式，强迫或者变
相强迫旅游者参加购物活动、另行付费等消费项目；
（六）获取购物场所、另行付费旅游项目等相关经营者以回扣、佣金、人头
费或者奖励费等名义给予的不正当利益；
（七）推荐或者安排不合格的经营场所；
（八）向旅游者兜售物品；
（九）向旅游者索取小费；
（十）未经旅行社同意委托他人代为提供导游服务；
（十一）法律法规规定的其他行为。
第二十四条 旅游突发事件发生后，导游应当立即采取下列必要的处置措施：
（一）向本单位负责人报告，情况紧急或者发生重大、特别重大旅游突发事
件时，可以直接向发生地、旅行社所在地县级以上旅游主管部门、安全生产监督
管理部门和负有安全生产监督管理职责的其他相关部门报告；
（二）救助或者协助救助受困旅游者；
（三）根据旅行社、旅游主管部门及有关机构的要求，采取调整或者中止行
程、停止带团前往风险区域、撤离风险区域等避险措施。
第二十五条 具备领队条件的导游从事领队业务的，应当符合《旅行社条例
实施细则》等法律、法规和规章的规定。
旅行社应当按要求将本单位具备领队条件的领队信息及变更情况，通过全
国旅游监管服务信息系统报旅游主管部门备案。
第四章 导游执业保障与激励

第二十六条 导游在执业过程中，其人格尊严受到尊重，人身安全不受侵犯 ，
合法权益受到保障。导游有权拒绝旅行社和旅游者的下列要求：
（一）侮辱其人格尊严的要求；
（二）违反其职业道德的要求；

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 （三）不符合我国民族风俗习惯的要求；
（四）可能危害其人身安全的要求；
（五）其他违反法律、法规和规章规定的要求。
旅行社等用人单位应当维护导游执业安全、提供必要的职业安全卫生条件，
并为女性导游提供执业便利、实行特殊劳动保护。
第二十七条 旅行社有下列行为的，导游有权向劳动行政部门投诉举报、申
请仲裁或者向人民法院提起诉讼：
（一）不依法与聘用的导游订立劳动合同的；
（二）不依法向聘用的导游支付劳动报酬、导游服务费用或者缴纳社会保险
费用的；
（三）要求导游缴纳自身社会保险费用的；
（四）支付导游的报酬低于当地最低工资标准的。
旅行社要求导游接待以不合理低价组织的旅游团队或者承担接待旅游团队
的相关费用的，导游有权向旅游主管部门投诉举报。
鼓励景区对持有导游证从事执业活动或者与执业相关活动的导游免除门票。
第二十八条 旅行社应当与通过其取得导游证的导游订立不少于 1 个月期限
的劳动合同，并支付基本工资、带团补贴等劳动报酬，缴纳社会保险费用。
旅行社临时聘用在旅游行业组织注册的导游为旅游者提供服务的，应当依
照旅游和劳动相关法律、法规的规定足额支付导游服务费用；旅行社临时聘用的
导游与其他单位不具有劳动关系或者人事关系的，旅行社应当与其订立劳动合
同。
第二十九条 旅行社应当提供设置“导游专座”的旅游客运车辆，安排的旅
游者与导游总人数不得超过旅游客运车辆核定乘员数。
导游应当在旅游车辆“导游专座”就坐，避免在高速公路或者危险路段站
立讲解。
第三十条 导游服务星级评价是对导游服务水平的综合评价，星级评价指标
由技能水平、学习培训经历、从业年限、奖惩情况、执业经历和社会评价等构成。
导游服务星级根据星级评价指标通过全国旅游监管服务信息系统自动生成，并
根据导游执业情况每年度更新一次。
旅游主管部门、旅游行业组织和旅行社等单位应当通过全国旅游监管服务信

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息系统，及时、真实地备注各自获取的导游奖惩情况等信息。
第三十一条 各级旅游主管部门应当积极组织开展导游培训，培训内容应当
包括政策法规、安全生产、突发事件应对和文明服务等，培训方式可以包括培训
班、专题讲座和网络在线培训等，每年累计培训时间不得少于 24 小时。培训不得
向参加人员收取费用。
旅游行业组织和旅行社等应当对导游进行包括安全生产、岗位技能、文明服
务和文明引导等内容的岗前培训和执业培训。
导游应当参加旅游主管部门、旅游行业组织和旅行社开展的有关政策法规、
安全生产、突发事件应对和文明服务内容的培训；鼓励导游积极参加其他培训，
提高服务水平。
第五章 罚则

第三十二条 导游违反本办法有关规定的，依照下列规定处理：
（一）违反本办法第十九条规定的，依据《旅游法》第一百零二条第二款的
规定处罚；
（二）违反本办法第二十条第一款规定的，依据《导游人员管理条例》第二
十一条的规定处罚；
（三）违反本办法第二十二条第（一）项规定的，依据《导游人员管理条
例》第二十条的规定处罚；
（四）违反本办法第二十三条第（一）项规定的，依据《旅游法》第一百零
一条的规定处罚；
（五）违反本办法第二十三条第（二）项规定的，依据《旅游法》第一百条
的规定处罚；
（六）违反本办法第二十三条第（三）项至第（六）项规定的，依据《旅游
法》第九十八条的规定处罚；
（七）违反本办法第二十三条第（七）项规定的，依据《旅游法》第九十七
条第（二）项的规定处罚；
（八）违反本办法第二十三条第（八）项规定的，依据《导游人员管理条
例》第二十三条的规定处罚；
（九）违反本办法第二十三条第（九）项规定的，依据《旅游法》第一百零
二条第三款的规定处罚。

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 违反本办法第三条第一款规定，未取得导游证从事导游活动的，依据《旅游
法》第一百零二条第一款的规定处罚。
第三十三条 违反本办法规定，导游有下列行为的，由县级以上旅游主管部
门责令改正，并可以处 1000 元以下罚款；情节严重的，可以处 1000 元以上
5000 元以下罚款：
（一）未按期报告信息变更情况的；
（二）未申请变更导游证信息的；
（三）未更换导游身份标识的；
（四）不依照本办法第二十四条规定采取相应措施的；
（五）未按规定参加旅游主管部门组织的培训的；
（六）向负责监督检查的旅游主管部门隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒
绝提供反映其活动情况的真实材料的；
（七）在导游服务星级评价中提供虚假材料的。
旅行社或者旅游行业组织有前款第（一）项和第（七）项规定行为的，依
照前款规定处罚。
第三十四条 导游执业许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请取得
导游人员资格证、导游证的，县级以上旅游主管部门不予受理或者不予许可，并
给予警告；申请人在一年内不得再次申请该导游执业许可。
导游以欺骗、贿赂等不正当手段取得导游人员资格证、导游证的，除依法撤
销相关证件外，可以由所在地旅游主管部门处 1000 元以上 5000 元以下罚款；
申请人在三年内不得再次申请导游执业许可。
第三十五条 导游涂改、倒卖、出租、出借导游人员资格证、导游证，以其他
形式非法转让导游执业许可，或者擅自委托他人代为提供导游服务的，由县级
以上旅游主管部门责令改正，并可以处 2000 元以上 1 万元以下罚款。
第三十六条 违反本办法第二十五条第二款规定，旅行社不按要求报备领队
信息及变更情况，或者备案的领队不具备领队条件的，由县级以上旅游主管部
门责令改正，并可以删除全国旅游监管服务信息系统中不具备领队条件的领队
信息；拒不改正的，可以处 5000 元以下罚款。
旅游行业组织、旅行社为导游证申请人申请取得导游证隐瞒有关情况或者提
供虚假材料的，由县级以上旅游主管部门责令改正，并可以处 5000 元以下罚款。

420
 第三十七条 对导游违反本办法规定的行为，县级以上旅游主管部门应当依
照旅游经营服务不良信息管理有关规定，纳入旅游经营服务不良信息管理；构
成犯罪的，依法移送公安机关追究其刑事责任。
第三十八条 旅游主管部门及其工作人员在履行导游执业许可、管理职责中 ，
滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由有关部门责令改正，对直接负责的主管人
员和其他直接责任人员依法给予处分。
第六章 附则

第三十九条 本办法下列用语的含义：
（一）所在地旅游主管部门，是指旅行社（含旅行社分社）、旅游行业组织
所在地的省、自治区、直辖市旅游主管部门或者其委托的设区的市级旅游主管部
门、县级旅游主管部门；
（二）旅游行业组织，是指依照《社会团体登记管理条例》成立的导游协会
以及在旅游协会、旅行社协会等旅游行业社会团体内设立的导游分会或者导游工
作部门，具体由所在地旅游主管部门确定；
（三）经常执业地区，是指导游连续执业或者 3 个月内累计执业达到 30 日
的省级行政区域；
（四）导游身份标识，是指标识有导游姓名、证件号码等导游基本信息，以
便于旅游者和执法人员识别身份的工作标牌，具体标准由国家旅游局制定。
第四十条 本办法自 2018 年 1 月 1 日起施行。

第四节 司法解释

421
 最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的

规定

（2010 年 9 月 13 日由最高人民法院审判委员会第 1496 次会议通过《最高人

民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》2010 年 10 月 26 日法释
〔2010〕13 号 公布，自 2010 年 11 月 1 日起施行。）
为正确审理旅游纠纷案件，依法保护当事人合法权益，根据《中华人民共和
国民法通则》
《中华人民共和国合同法》
《中华人民共和国消费者权益保护法》
《中
华人民共和国侵权责任法》和《中华人民共和国民事诉讼法》等有关法律规定，
结合民事审判实践，制定本规定。
第一条 本规定所称的旅游纠纷，是指旅游者与旅游经营者、旅游辅助服务
者之间因旅游发生的合同纠纷或者侵权纠纷。
“旅游经营者”是指以自己的名义经营旅游业务，向公众提供旅游服务的
人。
“旅游辅助服务者”是指与旅游经营者存在合同关系，协助旅游经营者履
行旅游合同义务，实际提供交通、游览、住宿、餐饮、娱乐等旅游服务的人。
旅游者在自行旅游过程中与旅游景点经营者因旅游发生的纠纷，参照适用
本规定。
第二条 以单位、家庭等集体形式与旅游经营者订立旅游合同，在履行过程
中发生纠纷，除集体以合同一方当事人名义起诉外，旅游者个人提起旅游合同
纠纷诉讼的，人民法院应予受理。
第三条 因旅游经营者方面的同一原因造成旅游者人身损害、财产损失，旅
游者选择要求旅游经营者承担违约责任或者侵权责任的，人民法院应当根据当
事人选择的案由进行审理。
第四条 因旅游辅助服务者的原因导致旅游经营者违约，旅游者仅起诉旅
游经营者的，人民法院可以将旅游辅助服务者追加为第三人。
第五条 旅游经营者已投保责任险，旅游者因保险责任事故仅起诉旅游经
营者的，人民法院可以应当事人的请求将保险公司列为第三人。

422
 第六条 旅游经营者以格式合同、通知、声明、告示等方式作出对旅游者不
公平、不合理的规定，或者减轻、免除其损害旅游者合法权益的责任，旅游者请
求依据消费者权益保护法第二十四条的规定认定该内容无效的，人民法院应予
支持。
第七条 旅游经营者、旅游辅助服务者未尽到安全保障义务，造成旅游者人
身损害、财产损失，旅游者请求旅游经营者、旅游辅助服务者承担责任的，人民
法院应予支持。
因第三人的行为造成旅游者人身损害、财产损失，由第三人承担责任；旅游
经营者、旅游辅助服务者未尽安全保障义务，旅游者请求其承担相应补充责任的
人民法院应予支持。
第八条 旅游经营者、旅游辅助服务者对可能危及旅游者人身、财产安全的
旅游项目未履行告知、警示义务，造成旅游者人身损害、财产损失，旅游者请求
旅游经营者、旅游辅助服务者承担责任的，人民法院应予支持。
旅游者未按旅游经营者、旅游辅助服务者的要求提供与旅游活动相关的个人
健康信息并履行如实告知义务，或者不听从旅游经营者、旅游辅助服务者的告知
警示，参加不适合自身条件的旅游活动，导致旅游过程中出现人身损害、财产损
失，旅游者请求旅游经营者、旅游辅助服务者承担责任的，人民法院不予支持。
第九条 旅游经营者、旅游辅助服务者泄露旅游者个人信息或者未经旅游者
同意公开其个人信息，旅游者请求其承担相应责任的，人民法院应予支持。
第十条 旅游经营者将旅游业务转让给其他旅游经营者，旅游者不同意转
让，请求解除旅游合同、追究旅游经营者违约责任的，人民法院应予支持。
旅游经营者擅自将其旅游业务转让给其他旅游经营者，旅游者在旅游过程
中遭受损害，请求与其签订旅游合同的旅游经营者和实际提供旅游服务的旅游
经营者承担连带责任的，人民法院应予支持。
第十一条 除合同性质不宜转让或者合同另有约定之外，在旅游行程开始
前的合理期间内，旅游者将其在旅游合同中的权利义务转让给第三人，请求确
认转让合同效力的，人民法院应予支持。
因前款所述原因，旅游经营者请求旅游者、第三人给付增加的费用或者旅游
者请求旅游经营者退还减少的费用的，人民法院应予支持。
第十二条 旅游行程开始前或者进行中，因旅游者单方解除合同，旅游者

423
请求旅游经营者退还尚未实际发生的费用，或者旅游经营者请求旅游者支付合
理费用的，人民法院应予支持。
第十三条 因不可抗力等不可归责于旅游经营者、旅游辅助服务者的客观原
因导致旅游合同无法履行，旅游经营者、旅游者请求解除旅游合同的，人民法院
应予支持。旅游经营者、旅游者请求对方承担违约责任的，人民法院不予支持。
旅游者请求旅游经营者退还尚未实际发生的费用的，人民法院应予支持。
因不可抗力等不可归责于旅游经营者、旅游辅助服务者的客观原因变更旅游
行程，在征得旅游者同意后，旅游经营者请求旅游者分担因此增加的旅游费用
或旅游者请求旅游经营者退还因此减少的旅游费用的，人民法院应予支持。
第十四条 因旅游辅助服务者的原因造成旅游者人身损害、财产损失，旅游
者选择请求旅游辅助服务者承担侵权责任的，人民法院应予支持。
旅游经营者对旅游辅助服务者未尽谨慎选择义务，旅游者请求旅游经营者
承担相应补充责任的，人民法院应予支持。
第十五条 签订旅游合同的旅游经营者将其部分旅游业务委托旅游目的地
的旅游经营者，因受托方未尽旅游合同义务，旅游者在旅游过程中受到损害，
要求作出委托的旅游经营者承担赔偿责任的，人民法院应予支持。
旅游经营者委托除前款规定以外的人从事旅游业务，发生旅游纠纷，旅游
者起诉旅游经营者的，人民法院应予受理。
第十六条 旅游经营者准许他人挂靠其名下从事旅游业务，造成旅游者人
身损害、财产损失，旅游者请求旅游经营者与挂靠人承担连带责任的，人民法院
应予支持。
第十七条旅游经营者违反合同约定，有擅自改变旅游行程、遗漏旅游景点、
减少旅游服务项目、降低旅游服务标准等行为，旅游者请求旅游经营者赔偿未完
成约定旅游服务项目等合理费用的，人民法院应予支持。
第十八条旅游经营者提供服务时有欺诈行为，旅游者请求旅游经营者双倍
赔偿其遭受的损失的，人民法院应予支持。
第十八条 因飞机、火车、班轮、城际客运班车等公共客运交通工具延误，
导致合同不能按照约定履行，旅游者请求旅游经营者退还未实际发生的费用的，
人民法院应予支持。合同另有约定的除外。
第十九条 旅游者在自行安排活动期间遭受人身损害、财产损失，旅游经营

424
者未尽到必要的提示义务、救助义务，旅游者请求旅游经营者承担相应责任的，
人民法院应予支持。
前款规定的自行安排活动期间，包括旅游经营者安排的在旅游行程中独立
的自由活动期间、旅游者不参加旅游行程的活动期间以及旅游者经导游或者领队
同意暂时离队的个人活动期间等。
第二十条 旅游者在旅游行程中未经导游或者领队许可，故意脱离团队，
遭受人身损害、财产损失，请求旅游经营者赔偿损失的，人民法院不予支持。
第二十一条 旅游者提起违约之诉，主张精神损害赔偿的，人民法院应告
知其变更为侵权之诉；旅游者仍坚持提起违约之诉的，对于其精神损害赔偿的
主张，人民法院不予支持。
第二十二条 旅游经营者或者旅游辅助服务者为旅游者代管的行李物品损
毁、灭失，旅游者请求赔偿损失的，人民法院应予支持，但下列情形除外：
（一）损失是由于旅游者未听从旅游经营者或者旅游辅助服务者的事先声
明或者提示，未将现金、有价证券、贵重物品由其随身携带而造成的；
（二）损失是由于不可抗力、意外事件造成的；
（三）损失是由于旅游者的过错造成的；
（四）损失是由于物品的自然属性造成的。
第二十三条 旅游者要求旅游经营者返还下列费用的，人民法院应予支持：
（一）因拒绝旅游经营者安排的购物活动或者另行付费的项目被增收的费
用；
（二）在同一旅游行程中，旅游经营者提供相同服务，因旅游者的年龄、职
业等差异而增收的费用。
第二十四条 旅游经营者因过错致其代办的手续、证件存在瑕疵，或者未尽
妥善保管义务而遗失、毁损，旅游者请求旅游经营者补办或者协助补办相关手续
证件并承担相应费用的，人民法院应予支持。
因上述行为影响旅游行程，旅游者请求旅游经营者退还尚未发生的费用、赔
偿损失的，人民法院应予支持。
第二十五条 旅游经营者事先设计，并以确定的总价提供交通、住宿、游览
等一项或者多项服务，不提供导游和领队服务，由旅游者自行安排游览行程的
旅游过程中，旅游经营者提供的服务不符合合同约定，侵害旅游者合法权益，

425
旅游者请求旅游经营者承担相应责任的，人民法院应予支持。
旅游者在自行安排的旅游活动中合法权益受到侵害，请求旅游经营者、旅游
辅助服务者承担责任的，人民法院不予支持。
第二十六条 本规定施行前已经终审，本规定施行后当事人申请再审或者
按照审判监督程序决定再审的案件，不适用本规定。

第五节 湖南省地方性法规

湖南省实施《中华人民共和国旅游法》办法

（2016 年 12 月 2 日湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会
议通过，2017 年 1 月 1 日起正式实施）

第一章总则

第一条 根据《中华人民共和国旅游法》和其他有关法律、行政法规，结合本
省实际，制定本办法。

第二条 县级以上人民政府应当加强本行政区域旅游工作的组织和领导，建
立部门联席会议制度，健全旅游业发展综合协调机制，统筹协调旅游发展规划、
旅游安全、行政执法以及旅游业发展中的重大问题。

县级以上人民政府旅游主管部门负责本行政区域旅游业的指导、协调、管理
服务和监督工作，其他有关部门按照各自职责做好旅游工作。

第三条 省旅游主管部门应当统筹组织全省整体旅游形象的推广工作，组织 、
协调旅游宣传推广活动。县级以上人民政府旅游主管部门应当宣传推广本行政区
域旅游资源和旅游品牌。

县级以上人民政府及其有关部门、新闻媒体应当开展文明旅游宣传教育，引

426
导旅游者、旅游经营者及其从业人员和旅游地居民增强文明旅游意识、遵守公共
文明秩序，倡导和培养健康、文明、环保的旅游方式。

第四条 鼓励和引导旅游经营者、旅游从业人员依法成立或者自愿加入旅游
行业组织。

旅游行业组织应当制定行业服务规范，加强行业自律，引导会员遵纪守法、
诚信经营，维护旅游市场公平竞争秩序和会员合法权益，促进旅游业健康发展。

第五条 旅游者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。旅游者
合法权益受到损害时，可以依法要求赔偿或者投诉、起诉。

第二章 旅游规划与促进

第六条 县级以上人民政府应当因地制宜、科学规划、合理布局、差异发展，
有序、有效推进全域旅游发展战略。

县级以上人民政府旅游主管部门应当会同有关部门组织对本行政区域的旅
游资源进行普查、评估、登记，建立旅游资源信息库，协调旅游资源保护和开发
利用。

第七条 县级以上人民政府组织编制的旅游发展规划和重点旅游资源开发利
用专项规划，应当体现生态保护要求，突出本地旅游资源特点，符合市场需求。

国土资源、住房和城乡建设、规划、文化、农业、旅游、水利、交通运输等部门
在编制与旅游业发展相关规划时，应当征求同级旅游主管部门的意见。

县级以上人民政府应当组织对本级人民政府编制的旅游发展规划和重点旅
游资源开发利用专项规划的执行情况进行评估，评估结果向社会公布。

第八条 县级以上人民政府应当根据旅游业发展需要，统筹安排通往旅游景
区的交通建设项目，合理布局旅游交通线路，在通往主要景区的道路设置旅游
指示标识。

427
 县级以上人民政府应当建立和完善旅游公共服务体系，合理规划、建设游客
集散服务中心、游客休息站点、医疗救护站点、厕所等旅游公共服务设施。

第九条 县级以上人民政府应当将全省重大旅游项目用地纳入土地利用总体
规划和年度计划。鼓励有条件的地方利用荒山、荒地、荒坡、废弃矿山、石漠化土
地等开发旅游项目。

第十条 县级以上人民政府应当推进旅游标准化管理工作。旅游主管部门会
同标准化主管部门组织实施旅游行业的国家标准、行业标准和地方标准。

第十一条 县级以上人民政府旅游主管部门应当在春节、国庆节等法定节假
日期间，向社会发布主要景区的客流量、游览舒适度指数以及旅游饭店接待状况
等与旅游者相关的服务信息。

第十二条 鼓励金融机构为旅游企业和旅游项目提供信贷产品、融资担保及
支付结算等金融服务。

鼓励保险机构开发面向旅游经营者、旅游者的旅游保险产品。

第十三条 县级以上人民政府应当采取措施推进高等院校、职业培训机构与
旅游经营者合作设立旅游人才培训、创业基地，扶持旅游人才培养。

第十四条 县级以上人民政府应当鼓励和引导旅游经营者依托本地自然、人
文等资源，开发历史文化旅游、乡村旅游、工业旅游、体育旅游、研学旅游、养生
旅游、会展旅游等旅游产品，推动观光、休闲、度假旅游协调发展。

县级以上人民政府根据旅游业发展需要，规划建设房车露营地、自驾游基地
完善自驾旅游服务保障体系，为自驾旅游者提供道路指引、医疗救助、安全救援
等方面的服务。

第十五条 县级以上人民政府应当根据旅游发展规划编制并组织实施乡村旅
游发展规划，将乡村旅游纳入新农村建设、扶贫开发、现代农业、新型城镇化建
设和城乡一体化发展整体布局，加强乡村旅游基础设施和公共服务设施建设，

428
推动乡村旅游健康有序发展。

县级以上人民政府及其有关部门应当指导、扶持城镇和乡村居民利用自有住
宅或者其他条件依法从事旅游经营活动。鼓励合理利用民族村寨、古村古镇，着
力培育特色旅游村镇。

第十六条 省旅游主管部门应当会同质量技术监督、农业等部门制定并推行
乡村旅游规范标准和等级评定体系。

县级以上人民政府旅游主管部门应当对乡村旅游的接待设施、安全管理、环
境保护、服务质量、特色项目等方面给予指导，支持和帮助乡村旅游经营者规范
经营，提高服务质量。

第三章 旅游经营

第十七条 从事旅游经营活动的组织或者个人应当依法取得营业执照；法律
法规规定需经相关行政主管部门许可的，应当取得相应的许可。

俱乐部、车友会、协会以及其他召集旅游者的组织和个人，未取得旅行社业
务经营许可的，不得从事以营利为目的的旅游经营活动。

从事导游活动，应当依法取得导游证。禁止伪造、变造导游证。

第十八条 旅行社具有下列行为之一的，可以被认定为欺骗、强制旅游购物：

（一）旅行社未经旅游者书面同意，安排购物的；

（二）旅行社、导游、领队对旅游者采取人身威胁、恐吓等手段，强迫旅游
者购物的；

（三）旅行社或者导游、领队安排的购物场所属于非法营业或者未向社会公
众开放的；

（四）旅行社、导游、领队安排的购物场所销售商品掺杂、掺假，以假充真、
以次充好，以不合格产品冒充合格产品的；

429
 （五）旅行社、导游、领队明知或者应知安排的购物场所的经营者有严重损
害旅游者权益记录的；

（六）旅行社、导游、领队收取购物场所经营者回扣等不正当利益的；

（七）法律、法规规定的旅行社、导游领队及购物场所经营者通过安排购物
损害旅游者合法权益的其他行为。

第十九条 从事旅游营运的客运车辆、船舶经营者应当具备相应的资质。未
经道路、水路运输管理机构的许可，不得经营旅游客运业务；道路、水路运输管
理机构应当将许可从事旅游客运业务的车辆、船舶等相关信息告知旅游主管部门

旅游客运车辆、船舶的经营者应当按照旅游运输合同提供运输服务，不得擅
自变更旅游运输线路，不得擅自更换运输车辆、船舶，不得擅自搭载与旅游团队
无关的人员，不得中途甩团甩客。因未按照约定路线运输或者擅自变更运输工具
增加的运输费用，旅行社和旅游者有权拒绝支付。降低服务标准的，应当退还多
收的费用。

第二十条 景区可以利用公共媒体、移动多媒体、智能终端等信息化平台，
实行景区门票预约预售，及时公布景区内旅游者流量。

在旅游高峰期，景区应当启动以下调控措施：

（一）周边道路、区内停车、公交车辆等交通运力错峰接待机制；

（二）分时入园、景点限时逗留、快速通道等旅游者疏导分流机制。

游客数量达到景区最大承载量时，应当暂停游客进入景区。

第二十一条 景区应当加强客运电梯、客运索道、大型游乐设施等特种设备
的运行管理，在醒目位置公示限载人数和安全使用警示牌，并定期进行检验。

景区应当在存在安全风险的路段、观光区设置安全警示牌，采取安全防范措
施。

430
 景区应当合理布局旅游商品销售、餐饮、住宿、演艺等经营服务网点，引导
经营者依法经营。

第二十二条 经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目应当按照
国家有关规定取得经营许可，并建立安全管理、风险防范与应急处置制度，配备
相应的安全管理和救护设备、人员，按照国家规定购买高风险旅游责任保险。

高风险旅游项目经营者应当以明示的方式事先告知旅游者安全防护事项和
可能存在的风险，提示旅游者购买旅游意外保险。

第二十三条 通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许
可，在其网站首页或者从事经营活动的主页醒目位置公开其营业执照登载的信
息或者其营业执照的电子链接标识，并标明其业务经营许可证信息。旅行社新增
网络旅游经营业务的，应当书面告知其所在地县级旅游主管部门。

网络旅游经营者应当与旅游者签订纸质或者电子形式的合同，提供真实、可
靠的旅游服务信息，选择具有相应经营资质的经营者为旅游者提供交通、住宿、
餐饮、游览、娱乐等代订服务。

第二十四条 乡村旅游经营者开设旅游项目、提供旅游服务，应当遵守法律
法规的规定。

乡村旅游经营者不得在山体滑坡、地表塌陷、泥石流、洪水等自然灾害易发
的危险地带开展旅游经营活动。

第四章 旅游监督管理

第二十五条 县级以上人民政府应当制定旅游市场综合监管责任清单，向社
会公开旅游主管部门以及工商行政管理、公安、消防、价格、质量技术监督、安全
生产、交通运输、食品药品监督管理、卫生、气象等部门的执法权限，对辖区内旅
游市场实施监督管理，查处各种旅游违法行为。

县级以上人民政府应当建立健全统筹协调、部门联动、属地管理、常态监管

431
的执法机制，完善旅游执法信息共享机制。

第二十六条 省旅游主管部门应当会同省统计主管部门完善旅游统计指标体
系和调查方法，建立科学的旅游发展考核评价体系，开展全省旅游产业监测。

县级以上人民政府旅游主管部门应当完善旅游信息统计制度、旅游信息发布
制度、旅游信息监管制度，准确提供旅游市场信息。

第二十七条 县级以上人民政府旅游、公安、工商行政管理、通信管理、金融
等有关部门应当加强互联网在线旅游经营监督管理，规范互联网在线旅游经营
秩序。

第二十八条 高风险旅游项目按照国家相关规定由下列部门依法进行监管：

（一）利用滑翔机、载人气球、载人飞艇等实施高空旅游项目的，由民用航
空管理部门监管；

（二）利用客运索道、大型游乐设施等特种设备实施高速旅游项目的，由特
种设备安全监督管理部门监管；

（三）利用摩托艇、游艇、游船等实施水上旅游项目的，由海事部门监管；

（四）从事蹦极、攀岩、潜水等体育旅游项目的，由体育部门监管。

法律、法规以及规章对高风险旅游项目安全监管另有规定的，从其规定。

第二十九条 民族宗教事务、国土资源、住房和城乡建设、水利、农业、旅游、
文化、体育、文物等部门负责核定所主管的景区最大承载量，加强对景区开放条
件的监督检查。

景区主管部门核定景区最大承载量应当征求旅游、公安、交通运输等部门意
见，并向社会公布。

第三十条 旅游从业人员在旅游活动中不得有下列行为：

432
 （一）价格欺诈、强迫交易、欺骗诱导游客消费；

（二）侮辱、殴打、胁迫游客；

（三）不尊重旅游目的地或者游客的宗教信仰、民族习惯、风俗禁忌；

（四）传播低级趣味、宣传迷信思想；

（五）法律、法规以及规章认定的其他不文明行为。

第三十一条 旅游者在旅游活动中不得有下列行为：

（一）扰乱航空器、车船或者其他公共交通工具秩序；

（二）破坏公共环境卫生、公共设施；

（三）不尊重旅游目的地社会风俗、民族生活习惯；

（四）损毁、破坏文物古迹；

（五）参与赌博、色情、涉毒活动；

（六）不顾劝阻、警示从事危及自身以及他人人身财产安全的活动；

（七）违反野生动植物保护规定，破坏生态环境；

（八）违反旅游场所规定，严重扰乱旅游秩序；

（九）法律、法规以及规章认定的造成严重社会不良影响的其他行为。

第三十二条 省旅游主管部门应当建立健全本省不文明旅游行为记录制度。

旅游从业人员、旅游者在旅游活动中因违反本条例第三十条、第三十一条规
定的行为，造成严重社会不良影响的，应当按照国家规定纳入旅游从业人员、旅
游者不文明行为记录，并向社会公布。

旅游从业人员、旅游者不文明行为记录形成后，县级以上人民政府旅游主管

433
部门应当向行为人通报不文明行为记录信息，提示其采取补救措施。

第三十三条 县级以上人民政府公安、消防、工商行政管理、国土资源、环境
保护、卫生、食品药品监督管理等部门应当根据乡村旅游经营的实际情况，出台
适应乡村旅游发展的监督管理措施。

乡镇人民政府、街道办事处应当加强对乡村旅游经营者的旅游安全教育和监
督检查。

第三十四条 县级以上人民政府应当建立健全旅游投诉处理制度，指定旅游
主管部门为统一的旅游投诉受理机构，公布旅游投诉电话、网站等，及时处理旅
游投诉。

旅游主管部门收到投诉后，对不符合受理条件的，应当在五个工作日内告
知投诉者，并说明理由；对符合受理条件且投诉事项属于旅游主管部门职责范
围内的，应当在六十日内办结，并告知投诉者；对于投诉事项属于其他部门职
责范围内的，旅游主管部门应当在五个工作日内移交，其他部门应当在六十日
内办结，并自办结之日起五个工作日内将办理结果反馈给旅游主管部门，由旅
游主管部门告知投诉者。投诉事项简单或者属于紧急情况的，应当及时处理。

第五章 法律责任

第三十五条 违反本条例第十七条第三款规定，伪造、变造导游证的，由旅
游主管部门责令改正，没收违法所得，并处一千元以下罚款。

第三十六条 县级以上人民政府及旅游主管部门和有关部门有下列行为之一
的，对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分：

（一）不核定、公布景区最大承载量；

（二）不依法审批旅游相关许可事项；

（三）不依法受理、处理旅游举报和投诉，查处旅游违法行为；

434
 （四）不履行旅游市场监督管理职责；

（五）不依法履行高风险旅游项目安全监管职责，造成旅游安全事故的；

（六）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

第三十七条 违反本办法规定的其他行为，法律、行政法规规定了处罚的，
从其规定。

第六章 附则

第三十八条 本办法自 2017 年 1 月 1 日起施行。2008 年 11 月 28 日湖南省第

十一届人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《湖南省旅游条例》同时废止

435
 第十一章

旅游行政执法案例

436
序号 典型案例 相关法律、法规
1 游客使用已经挂失护照出境被拒损失的承担 《旅游法》第七十条
《旅游法》第七十条、第一百
2 游客参团泰国游返程被拒绝上车的责任承担
条
《旅游法》第三十六条、第一
3 旅行社组织自由行不委派领队法律责任的承担
百一十一条
4 旅行社是否应为游客预订联程机票误机承担责任 《旅游法》第七十条
5 游客行李物品及药品在航班上遗失的责任承担 《旅游法》第七十一条
6 游客受伤后垫付费用及选择医疗器材纠纷的处理 《旅游法》第三十一条
7 旅行社免费提高酒店档次引发纠纷的责任承担 《合同法》第一百零七条
8 旅行社和游客约定解除旅游合同的责任承担 《旅游法》第六十三条
《旅游法》第四十一条、第六
9 正常航班取消导致旅游合同解除的责任承担
十七条
《旅游法》第三十四条、第一
10 旅行社组织旅游时由游客自己提供自备车是否违规
百一十一条
《旅行社条例实施细则》第三
11 旅行社是否可以拒绝残疾人独立参团
十九条
12 旅行社合同票据管理不善的责任承担 《旅游法》第五十八条
13 领队遭遇不可抗力导致团队行程受阻的责任承担 《旅游法》第六十七条
14 证件信息有误导致游客行程取消的责任承担 《旅游法》第六十四条
旅行社在外交部有提示的情况下仍然组团的责任承
15 《旅游法》第一百一十一条
担
16 组团社委托不具资质的旅行社收客纠纷的处理 《旅游法》第六十条
17 团队中个别游客不愿参加自费项目纠纷处理 《旅游法》第三十五条
18 自由行航班延误后相关费用赔偿责任分析 《旅游法》第七十一条
19 旅行社是否需要为游客自费项目伤害担责 《旅游法》第七十条
20 履行辅助人赔偿后组团社是否还需要担责 《旅游法》第七十一条
21 旅行社是否要为游客丢失押金单担责 《旅游法》第七十一条
22 旅行社擅自转团赔偿时如何认定旅游费用总额 《旅游法》第七十条
23 旅行社可以设立游客黑名单吗 《旅游法》第十四条
《旅游法》第二条、第三十三
24 旅行社组织观看黄色项目责任承担分析
条
25 游客是否可以请他人代替旅游 《旅游法》第六十四条
26 游客与领队争执引发疾病复发赔偿纠纷处理 《旅游法》第七十一条
《旅游法》第三十四条\第五
27 旅行社租赁无证车导致人身伤害责任分析
十七条
《旅游法》第七十四条\《旅游
28 代理社是否需要为游客滞留境外承担责任
法》第一百一十一条
《旅游投诉处理办法》第二十
29 旅行社提供的饭店是否星级饭店争议的处理
条
《旅游法》第三十四条、第九
30 旅行社申请行政复议的处理
十七条

437
 （一）游客使用已经挂失护照出境被拒损失的承担
1、基本案情
游客参加旅行社组织的以色列旅游团，出境时该游客被北京海关拒绝出境，
理由是游客的护照曾经在 2012 年泰国游中挂失过，挂失后游客又找回了原护照，
并用原护照返回国内。回国后游客以为护照继续有效，也没有办理新的护照，这
次出国前游客没有向旅行社作出说明，仍然使用原有护照。海关以护照失效为由
拒绝该游客出境。游客认为自己对相关规定和政策并不了解，护照及相关资料也
给了旅行社，旅行社作为专业旅游机构，应当履行审核义务，发现护照存在的
问题，及时通知游客办理新护照，就可以避免被拒出境事件的发生。因此，游客
认为旅行社承担全部责任，退还全额旅游团款。
2、法律规定
《旅游法》第七十条规定，由于旅游者自身原因导致包价旅游合同不能履行
或者不能按照约定履行，或者造成旅游者人身损害、财产损失的，旅行社不承担
责任。
《旅游法》第六十五条规定，旅游行程结束前，旅游者解除合同的，组团社
应当在扣除必要的费用后，将余款退还旅游者。
3、案例分析
（1）护照的颁发与管理权限在公安部门。在护照的日常管理中，主要存在
两个方面的情况：第一，护照的颁发。游客要获得护照，不论是自己直接申请，
还是通过旅行社等机构申请，都必须向公安部门提出申请，公安部门是否给游
客颁发护照，应当由公安部门根据法律法规作出决定。第二，护照是否有效。护
照是否有效、护照已经失效，按照“谁许可谁管理”的原则，也应当由公安部门
作出决定。这是政府被赋予公权力的具体体现，旅行社作为企业，并不具备这样
的权力，即使旅行社想参与到审核护照是否有效的过程中，旅行社既没有这样
的管理权限，也没有这样的审核渠道。
（2）旅行社对于护照有效与否的审核义务。既然护照的颁发与管理权限在
公安部门，那么作为旅游服务经营者的旅行社，是否具备对护照的审核义务呢？
回答是肯定的，这样的回答和前文论述也并不矛盾。旅行社的审核义务和公安部
门的审核义务并不一致，简单地划分，旅行社对于护照的审核，主要侧重在程
序性的审核，而公安部门的审核更多的是实体性的审核。所谓旅行社程序性的审

438
核，主要是对护照是否适合旅游需要进行审核，比如护照是否在有效期之内、包
括护照的有效期是否大于半年等、护照是否破损涂改，至于护照是否被挂失过、
护照是否被注销、护照是否为伪造等，由于管理权限的制约，旅行社当然无从知
晓，也无从审核。 所以，只要旅行社事先履行了程序性的审核义务，就应当认
定旅行社已经履行了审核义务。至于要求旅行社对护照是否挂失履行审核义务，
显然超出了旅行社的职责。
（3）游客应当为自己的疏忽承担后果。首先需要说明的是，挂失等同于失
效，即使找回原有证件，原证件也已经失效，应当视为生活常识，正如我们挂
失信用卡一样。同时还需要肯定的是，没有及时补办新护照，仅仅是游客的疏忽
并非有意为之，更不存在主观恶意。造成游客被拒出境，主要原因是游客对相关
的法律规定不了解，以为找到了原有护照，就可以继续使用。关键的问题是，虽
然游客并不是故意为之，但作为完全民事行为能力人的游客，应当为自己的疏
忽行为负责，并不能因为自己不知相关规定就可以免责，否则人人都可以以不
知情为借口，免除承担责任。如果游客在报名参团时，将护照挂失过的情况向旅
行社作出说明，就可以避免被拒出境事件的发生，遗憾的是，游客并没有这样
做。
（4）旅行社承担责任必须具备的前提条件。有过错就必须有救济，这是民
事纠纷处理的基本准则之一。游客要求旅行社为被拒出境承担赔偿责任，就必须
举证旅行社在被拒出境事件中存在过错，游客的理由是，旅行社作为专业机构，
应当对护照的有效性进行把关，前文已经论述，游客这个观点站不住脚，因为
旅行社不具备实体性审核护照有效与否的义务和权力。如果游客在报名参团时，
向旅行社告知了护照挂失的情况，旅行社了解情况后仍然无动于衷，不采取措
施要求游客重新办理护照，造成游客被拒出境，因此所造成的损失则应当由旅
行社来承担。因为护照被挂失后必须重新办理，是作为旅游服务专业机构的旅行
社必须具备的知识，旅行社欠缺这样的知识，就必须为此付出相应的代价。
（5）游客被拒出境损失的承担。游客在出境时被拒，原因在于游客自己的
疏忽，客观上相当于游客被动地解除了旅游合同；被拒出境的过错在游客自己，
就应当由游客自己承担损失。同时，旅行社在扣除必要的费用后，应当将剩余旅
游团款退还给游客。这是游客解除旅游合同（不论该解除旅游合同的行为属于主

439
动还是被动）后，有关处理团款退还纠纷的基本原则。
游客被拒出境事件，肯定存在损失的客观事实毋庸讨论。在此类纠纷的处理
中，难题又回到了旅行社手里，旅行社必须完成两项工作：第一，证明实际已
经发生的费用的必要性；第二，证明实际已经发生的必要费用的客观存在。两者
缺一不可，如果不能证明费用发生的必要性，即使费用已经产生，游客也不需
要为此买单；同样，如果旅行社不能证明必要费用已经实际发生，就表明费用
尚未发生，游客也不需要承担所谓的损失，最后的结果可能是，旅行社支付了
必要的费用、实际损失客观存在，但由于旅行社的举证存在瑕疵，旅行社仍然无
法扣除旅游团款。
（二）游客游返程被拒绝上车的责任承担
1、基本案情
游客参加泰国游行程即将结束，在当地商场看中乳胶枕，购买后将经压缩
真空包装后放在纸箱内。次日凌晨 1 时，旅行团在领队的带领下准备乘大巴前往
机场候机。装载行李时，领队看见了游客的纸箱，询问里面装的东西和购买时间
地点，游客如实相告。领队说出于安保的原因，根据旅行社的规定，旅客未在行
程安排的商店内购买的物品不能带上大巴，否则他会被公司罚款。领队要求游客
自行打车前往机场。经百般交涉仍被拒绝上车后，游客只身提着装有乳胶枕的纸
箱在酒店停车场徘徊，酒店方派车送游客到大路上找出租车，游客自己付费才
得以到达机场。
2、法律规定
《旅游法》第七十条规定，旅行社具备履行条件，经旅游者要求仍拒绝履行
合同，造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的，旅游者还可以要求旅行社支付
旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。
《旅游法》第一百条规定，旅行社违反本法规定，有下列行为之一的，由旅
游主管部门责令改正，处三万元以上三十万元以下罚款，并责令停业整顿；造
成旅游者滞留等严重后果的，吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管
人员和其他直接责任人员，处二千元以上二万元以下罚款，并暂扣或者吊销导
游证、领队证：（二）拒绝履行合同的。
3、案例分析
（1）拒绝履行合同义务的构成要件。拒绝履行合同义务是一项严重的违法

440
行为，还有可能给游客造成严重的后果，因此法律对此的规定较为严格。根据上
述法律规定，构成拒绝履行合同义务的行为，必须满足两个基本要件：
第一，是旅行社具备履行条件，也就是说旅行社客观上能够为游客提供约
定的服务 。造成拒绝履行合同义务的局面，是旅行社可以为游客提供服务，但
不愿意提供服务。换句话说，导致游客服务得不到提供的原因，在于旅行社的主
观故意。如果旅行社不具备履行条件，则不能构成拒绝履行合同义务的范畴，而
应当被纳入违约或者欺诈等范畴。
第二，经过游客请求旅行社仍然拒绝履行合同义务。游客对于旅行社的拒绝
履行合同义务行为，应当向旅行社提出继续履行合同义务的请求，要求旅行社
按照约定提供服务。如果游客对于旅行社的拒绝履行合同义务表现为满不在乎、
甚至是听之任之，某种程度应当视为游客认可旅行社拒绝履行合同义务的行为，
是对于旅游权利的放弃。既然如此，旅行社的拒绝履行合同义务的行为仅仅是违
约，而不需要定性为拒绝履行合同义务行为。
（2）拒绝履行造成严重后果是否属于拒绝履行行为的构成要件。上述谈到
的拒绝履行合同义务构成要件中，并没有涉及造成严重后果的内容，而事实上
拒绝履行合同义务造成严重后果是该法条中的重要组成部分，不纳入拒绝履行
合同义务的构成要件，是否是对拒绝履行合同义务的误读。答案是否定的，需要
分不同情况加以区别对待。
从行政法律关系上看，认定旅行社拒绝履行合同义务，只需要对上述两个
条件认定即可，旅游主管部门就有理由对旅行社实施行政处罚；如果拒绝履行
合同义务行为给游客造成了严重的后果，将课以更为严厉的行政处罚而已。但从
民事法律关系上来看，如果游客以拒绝履行合同义务的理由，向旅行社主张
“支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。”旅游主管部门就应当考虑到，即
使旅行社的违法行为被认定为拒绝履行合同义务，如果没有给游客造成上述规
定中的严重后果，游客的此类民事赔偿主张不应当得到满足，而是按照违约行
为来处理。只有旅行社的行为被认定为拒绝履行合同义务，同时给游客的权益造
成了严重后果，才可以支持游客的高额赔偿主张。
（3）地接社和领队的行为都应当被认定为拒绝履行合同。从案例的介绍中
可以得知，由于游客在非旅行社指定的购物点购物，领队以安保为由、以旅行社
（这里当然是指地接社）的规定为由，拒绝游客乘坐旅行社交通工具前往机场。

441
领队以此理由拒绝游客乘坐大巴，领队必须承担举证责任，即领队必须出示由
相关政府部门、至少是相关行业协会发布的书面规定，证明其所言不虚。假如领
队不能出示这样的书面规定，就可以证明这样的规定为子虚乌有，领队的目的
不可告人，显然是拒绝履行合同义务。同时，如果该规定为真，领队应当提前和
游客协商，妥善安置游客前往机场，而不是在凌晨 1 点置游客于不顾，任由游
客通过自己的努力前往机场。
（4）案例中组团社对拒绝履行行为如何承担责任。首先，组团社应当承担
拒绝履行合同义务的全部民事责任，比如组团社应当承担游客乘坐出租车的费
用，因为组团社必须为自己及其履行辅助人的违法行为担责。该责任的承担不应
当有任何异议。其次，组团社是否应当为领队拒绝履行合同义务承担行政责任。
对于这个问题，可能存在争议，但笔者倾向于组团社不需要承担行政责任，基
本的理由是，第一，组团社没有拒绝履行合同义务的主观故意；第二，领队的
行为事发仓促，组团社也无从知晓，旅行社也不愿意该事件的发生。旅游主管部
门可以追究旅行社的管理责任，但没有必要追究旅行社的行政责任。当然，对于
领队应当承担的行政责任，也无需过多讨论，处罚的规定是清晰的，只要按照
规定暂扣或者吊销领队证即可。
（5）是否可以适用《旅行社条例》的相关规定，对旅行社和领队进行处罚。
《旅行社条例》第五十九条规定，也对于旅行社拒绝履行约定的合同义务行为设
定了罚则。该规定和上述《旅游法》的规定大致相同，对于旅行社拒绝履行合同
义务设定了处罚，但由于《旅游法》为上位法，对于相同行为的处罚，应当以上
位法的固定为准。所以说，在《旅游法》出台前，旅行社有拒绝履行合同义务的
行为，理应按照《旅行社条例》的规定实施处罚，而在《旅游法》实施后，对于旅
行社和领队的上述违法行为，应当优先适用《旅游法》，而不是《旅行社条例》的
规定。
（三）旅行社组织自由行不委派领队法律责任的承担
1、基本案情
游客参加旅行社组织的机加酒东南亚自由行，旅行社向游客介绍了产品构
成和服务价格，并向游客介绍必须委派领队，领队的费用当然由游客承担。游客
要求取消领队，并降低服务价格。经过双方协商，降低了部分服务价格，然后在
旅游合同中明确，由于游客提出不需要领队，旅行社答应了游客的要求。在游客

442
参观景点的行程中，游客不小心手被夹伤，行程结束后要求旅行社给予赔偿。旅
行社以安排的是自由行行程为由，拒绝承担赔偿责任。
2、法律规定
《旅游法》第一百一十一条规定，包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程
提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上
旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的合同。
《旅游法》第三十六条规定，旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队
入境旅游，应当按照规定安排领队或者导游全程陪同。
3、案例分析
（1）自由行是包价旅游合同。旅行社通常认为自由行为代办服务，希望和
游客签订代办旅游合同，这样可以减轻旅行社的服务压力。但只要分析旅行社自
由行产品的来源和构成，就不难发现，当前旅行社组织实施的绝大多数机加酒
或者其他服务形式的自由行产品，都是旅行社事先设计安排的线路，游客没有
参与产品的设计，游客只是根据自己的需求，在旅行社现有的产品中进行选择，
被动地接受这些服务。
因此，旅行社设计并提供，由游客作出选择的服务产品，就是包价旅游服
务产品，包括所谓的定制服务，也仍然是包价合同性质的产品。当然，在个性化
旅游盛行的今天，的确也存在游客提出需求，由旅行社根据游客需求来设计的
产品的情况。只要在设计产品时由游客主导，旅行社提供相应服务，这样的自由
行产品才是属于代办服务产品。
（2）自由行服务中民事责任的免除是否可以约定。在合同关系中，只要能
够体现合同双方当事人的真实意思，该约定通常有效，除非该约定违反了法律
法规强制性规定。比如双方当事人约定购买枪支弹药、吸毒贩毒等，即使是双方
当事人的真实意思表示，也会被认定约定无效，当事人还需要承担相应的行政
责任或者刑事责任。
在旅游合同中，只要游客和旅行社达成协议，这样的协议一般都受到法律
的保护。旅行社和游客达成自由行合同、且约定不委派领队，就意味着游客可以
在降低旅游成本的同时，放弃了领队本来可以给予游客提供的服务。所以，只要
游客和旅行社达成不委派领队服务的约定，就可以免除旅行社由于不委派领队
所产生的民事责任。游客不能一方面要求旅行社不委派领队，另一方面又要求旅

443
行社承担不委派领队产生的民事后果。
（3）行政责任是否承担不能由双方当事人来约定。民事责任和行政责任具
有很大的不同，前者属于私法范畴，可以由双方当事人来约定处理，假如自己
权益受到损害，也可以放弃对对方当事人的责任追究，即所谓的私法自治。后者
属于公法范畴，更多地是体现政府对于市场秩序监管的责任和义务。对于违规旅
行社行政责任的追究，是法律赋予旅游主管部门的责任，不得由双方约定免除，
也不得由旅游主管部门放弃。因此，即使是游客和旅行社之间达成了免除民事责
任的约定，和旅游主管部门追究旅行社的行政责任没有丝毫关系，旅游主管部
门必须按照规定，对旅行社实施行政处罚。当然，许多旅行社为了规避自由行合
同的行政责任，将自由行合同拆分为代办合同，这样的做法是否能够真正规避
风险，仍然是一个问号。
（4）自由行合同中旅行社是否有对于产品资质合法性的审核义务。虽然从
相关的法律规定看，自由行合同属于包价旅游合同范畴，但在绝大多数旅行社、
甚至是部分游客看来，自由行合同就是代办合同。不论自由行合同是包价旅游合
同还是代办合同，有一点是共通的，就是旅行社都必须履行对于旅游产品服务
资质的审核义务，包价旅游合同自不必说，因为旅行社必须确保包价旅游合同
服务的安全。即使是代办合同，旅行社也必须是“亲自处理委托事务”，当然包
括对委托服务资质合法性的审查。至于自由行合同之外的服务，因为不在约定的
合同服务之内，旅行社自然没有审核服务项目的义务，应当由游客自己把握。
（5）游客提高安全防范意识是旅游活动的关键因素之一。游客作为完全民
事行为能力人，不论是参加包价旅游服务，还是参加代办合同服务，都必须具
备安全防范意识，不能以参加旅行社组织的旅游活动为由，要求旅行社承担旅
游行程中的所有风险和责任。尤其是参加自由行服务、代办服务时，旅行社提供
的服务十分有限，绝大部分服务都是由游客自己独立完成，游客当然必须为自
己的行为负责。如果游客的损害来自于游客自己的疏忽，就必须由游客自己承担
如果损害来源于其他服务设施设备，游客就必须直接向服务提供者主张赔偿，
而不是将矛头指向旅行社。上述案例的损害赔偿，旅行社就没有承担的义务。
（四）旅行社是否应为游客预订联程机票误机承担责任
1、基本案情
游客参加旅行社组织的自由行，前往泰国苏梅岛旅游。旅行社为游客提供的

444
服务为机加酒服务，旅行社预订的返程机票为同一航空公司的航班，从苏梅岛
经曼谷转机返回国，预留转机时间为 90 分钟。飞机准点降落，由于曼谷机场很
大，等到游客来到值机柜台时，只剩下半个小时，而值机办票必须提前 45 分钟。
游客被迫滞留在机场，旅行社为游客支付了滞留期间的全部食宿费用，并帮助
游客改签第二天的航班免费返回国内。游客回国后，要求旅行社赔偿三倍旅游团
款、精神损害赔偿等和误工费，旅行社认为各项服务已经到位，拒绝承担赔偿责
任。
2、法律规定
《消费者权益保护法》第十三条规定，消费者应当努力掌握所需商品或者服
务的知识和使用技能，正确使用商品，提高自我保护意识。
《旅游法》第七十条规定，旅行社具备履行条件，经旅游者要求仍拒绝履行
合同，造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的，旅游者还可以要求旅行社支付
旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。
3、案例分析
（1）90 分钟的转机预留时间是否合适。上述纠纷中，如果预留转机时间足
够，游客不能及时赶上下一趟飞机，责任在游客；如果是由于预留转机时间不
足，导致游客赶不上下一趟飞机，责任在旅行社。核心的问题是，留给游客的转
机时间为 90 分钟，是否足以让游客登上下一趟航班，这关系到游客还是旅行社
来承担责任。
对于为转机预留多少时间合适，是一个仁者见仁、智者见智的话题，并无定
论，只能是根据该线路组合后，出现游客赶不上下一趟飞机的概率而定，这个
概率的测算，应当在通常情况下进行。如果出现游客赶不上下一趟飞机的概率很
高，就说明转机时间过短，旅行社选择这样的航班线路存在过错，反之，旅行
社的选择就无可指责。当然，就一般人而言，会觉得转机时间过短，因为是在泰
国转机，会遭遇语言等障碍，游客转机不会十分方便。但在这里有一个概念必须
澄清，虽然航班是在泰国，但属于泰国国内航班，办票时间也是提前 45 分钟，
预留给游客的准备时间是 45 分钟。
（2）参加自由行游客必须高度自治。在当前我国的旅游服务中，不论是自
由行，还是自助游，和包价旅游服务（尽管从法律规定看，自由行属于包价旅
游服务。）的最大区别，就是服务中游客的自治成分极高，游客在享受高度自由

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的同时，必须高度自治，相关服务必须亲力亲为。在自助游中，所有的服务由游
客自己预订，出现了服务纠纷，也是由游客和供应商直接交涉。自由行服务也是
如此，旅行社仅仅为游客预订了机票和酒店，不再委派领队服务，在旅游目的
地的其他服务，也是由游客自己选择预订，和供应商直接发生合同关系，权益
受损也和旅行社无关。当然，不论是自由行还是自助游，游客还是可以选择旅行
社提供部分服务。
（3）游客必须提高自我保护意识和能力。游客既然选择了自由行，又拒绝
了旅行社委派领队，就必须为自由自在的旅游活动付出其他代价和成本，比如
游客就必须在出行前对旅游目的地有充分的了解、对于旅游行程中的困难要予以
充分的预估，并做好充分的准备。具体而言，作为完全民事行为能力的游客，在
购买旅行社的自由行产品时，对于转机时间也应该有自己的判断，不能等到来
不及登机，就把责任推给旅行社。如果游客觉得为转机预留的时间过短，就可以
放弃选择这个产品。
曼谷机场虽然大，只要游客事先做好功课，熟悉办理登机手续，赶上飞机
也应当是顺理成章的，这也是《消法》对于游客的特别要求。因为航空公司设计
转机时间，应当也会有理性的判断，会给游客预留合理的转机时间，确保在正
常情况下可以转机成功。在当天并没有发生什么特殊情况，航班起降正常，由于
游客没有事先做好功课，找寻值机柜台花费了大量时间，也是造成误机的一个
原因，游客也应当为此承担一定的责任。
（4）游客是否可以要求旅行社赔偿三倍的旅游团款。答案是否定的。通过
上述分析可以得出结论，造成游客不能登上预订的航班，游客本人存在一定的
过失，应当为此承担责任，除非游客能够证明，旅行社出售的返程机票设计不
合理，转机预留时间不够，不论游客如何努力，也不论游客事先如何做好功课，
游客都不可能赶上下一个航班。更何况，按照《旅游法》的规定，旅行社必须赔
偿游客三陪的旅游团款，前提是旅行社具备履行条件，经过游客要求仍然拒绝
履行合同，造成游客滞留等严重后果，在上述案例中并不具备这些条件，即使
是旅行社的全责导致游客滞留机场，旅行社也仅仅需要承担违约责任而已，而
不是承担三倍旅游团款的赔偿。
（5）精神损害赔偿和误工费赔偿依然缺乏依据。在上述案例中，即使是旅

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行社应当为游客滞留机场承担责任，但应当承担的是违约责任，而不是侵权责
任。在违约责任的承担中，旅行社应当承担违约给游客造成的损失，精神损害赔
偿就不属于违约责任的赔偿范。按照法律规定，只有在严重的侵权责任承担中，
游客可以提出精神损害赔偿，法院才可能予以支持。至于游客提出误工费，我国
法律并不认可违约责任中存在误工费，只有侵权责任中才有误工费一说。因此，
在此类纠纷中，如果是造成游客滞留是旅行社全责，可以考虑参照误工费给予
游客适当的经济补偿。
（五）游客行李物品及药品在航班上遗失的责任承担
1、基本案情
游客报名参加旅行社组织的意大利、希腊十日游，游客在旅游合同中申明：
身体健康，适宜参加本次旅游，而事实上游客患有高血压多年，必须长期服药。
旅行社提醒游客不要将贵重物品随行李托运，而要随身携带。当团队乘坐的航班
抵达旅游目的地时，游客发现托运的黑色行李箱丢失，箱内有游客随身物品若
干及药品。游客向航空公司报告行李遗失，在领队带领下在目的地购买了部分物
品及药品。游客在机场等候返回国内时，因身体不适休克，后经抢救转危为安。
游客认为旅行社在旅游活动中未能保证游客的旅游安全，导致药品丢失，给游
客身体带来损害，未能实现了有目的，要求旅行社重新安排旅游并支付各项损
失 43000 元。
2、法律规定
《民法通则》第十一条规定，十八周岁以上的公民是成年人，具有完全民事
行为能力，可以独立进行民事活动，是完全民事行为能力人。
《旅游法》第七十一条规定，由于公共交通经营者的原因造成旅游者人身损
害、财产损失的，由公共交通经营者依法承担赔偿责任，旅行社应当协助旅游者
向公共交通经营者索赔。
3、案例分析
（1）游客在参加出境旅游服务中自身存在明显的过错。首先，游客明明有
多年的高血压病史，应当在报名时如实告知旅行社，但却故意隐瞒自己的高血
压病史。游客身体状况正常，是参加旅行社服务的基础和保证，对于游客和旅行
社都是如此。尤其是游客参加长线出境旅游活动时，对于游客的身体要求尤其严
格，游客故意隐瞒高血压病史，是自我不负责任的表现，也为日后纠纷埋下了

447
隐患。
其次，作为完全民事行为能力人的游客，不仅不可以隐瞒自己的病史，也
必须履行自我保护的义务。明明知道自己患有高血压病史，必须每天服药以稳定
血压，高血压药对于游客而言就是非常重要的必需品，也可以说是贵重物品。游
客参加旅游时，本来就不应该将高血压药品随行李托运，而是必须随身携带。因
此，游客将高血压药随行李托运，存在疏失。
（2）在游客托运行李时旅行社必须履行的义务。为了确保游客托运行李的
安全，旅行社必须履行至少四个方面的义务：首先，在游客乘坐各类交通工具
前，旅行社都应当提醒游客，贵重物品必须向随身携带，防止贵重的行李物品
损坏或者灭失。其次，游客离开公共交通工具时，旅行社要提醒游客检查随身携
带的行李，防止行李物品遗失在公共交通工具上，给游客造成损失。再次，旅行
社要提醒游客不能将违禁品随行李物品托运，否则就会给游客带来意想不到的
麻烦。第四，当游客托运的行李物品损坏或者灭失时，旅行社必须积极协助游客
向航空公司索赔。
（3）游客行李物品损坏或者灭失时旅行社是否应当承担的责任。在旅游行
程中，游客行李物品的损坏或者灭失，大致有三种情况，应当视不同情况给予
分别处理，旅行社承担的责任也不尽相同：
第一，由旅行社代为保管的大件行李物品，比如游客将行李物品存放在旅
游车上，如果发生行李物品的损坏或者灭失，除非能够证明导致行李物品的损
坏或者灭失，是由于不可抗力、游客自己的过失，或者是由于行李物品本身的原
因，否则旅行社应当为游客行李物品的损坏或者灭失承担赔偿责任。因为在这种
情形下，行李物品在旅行社的掌控之下，旅行社和游客之间形成了保管合同关
系，旅行社当然必须为行李物品的损坏或者灭失承担赔偿责任。
第二，由游客自己保管的随身行李物品，比如自己保管的手机、化妆品、钱
包、手提袋等的损坏或者灭失，如果是游客自己的疏忽所导致，就由游客自己承
担损失。如果行李物品的损坏或者灭失的原因，是由于第三人的侵权，就必须由
第三人来承担赔偿责任。旅行社既不需要履行提示义务，也不需要履行安全保障
义务，对于游客随身携带的行李物品的损坏或者灭失不存在过失，因而不需要
承担赔偿责任。
第三，由公共交通代为托运的行李物品，以飞机、高铁的行李物品托运最为

448
典型。公共交通托运行李物品的损坏或者灭失，应当由公共交通的经营者承担赔
偿责任，旅行社的主要义务是，协助游客向公共交通经营者索赔，但旅行社不
承担赔偿责任。该规定是《旅游法》突出的亮点之一，为旅行社解决了后顾之忧。
当然，如果交通工具不是公共交通，而是旅行社的包机等，旅行社还是需要为
游客的行李物品的损坏或者灭失承担赔偿责任，然后向包机追偿。
（4）旅行社是否需要按照游客的要求进行赔偿。答案是否定的。游客认为
旅游合同目的没有实现，责任在于旅行社的服务不周全，要求旅行社重新安排
旅游并给与赔偿。由于民事赔偿的原则为补偿性原则，也就是旅行社的服务给游
客造成了多少损失，旅行社就必须按照损失额度予以全额赔偿。如果游客获得的
赔偿超过了实际损失，游客在索赔中就得到额外的利益，等同于游客获取了不
当得利，损害了旅行社的合法权益，该赔偿请求就不应当得到支持。比如游客提
出的重新安排旅游，就属于不当得利的请求，缺乏法律依据。
同时，游客在返程机场等候登机时，由高血压引发疾病导致休克，给游客
造成了伤害，也和旅行社的服务没有关系。首先，在旅游目的地，旅行社已经陪
同游客购买了药物，履行了相关的协助义务。其次，游客应当如何选择药物、如
何服用药物，都超出了旅行社的服务范畴，旅行社无法给与明确的指导，应当
由游客自己斟酌和决定。因此，游客人身权益的受损，只能由游客自己承受。
（六）游客受伤后垫付费用及选择医疗器材纠纷的处理
1、基本案情
旅行社组织游客参加亲子游，游客在旅游景区内旅游期间，前往景区内一
条小河沟洗手，不小心滑入小河沟中。经医院的初步诊断，右手有轻微骨折。游
客返回后准备住院治疗，提出由于景区小河沟旁没有设置安全警示标志，旅行
社也没有向景区报告游客受伤情况，旅行社和景区都存在过错。游客要求旅行社
垫付医疗费，而且在做右手固定手术时，必须使用进口钢板。旅行社要求游客自
己支付手术费用，钢板只能使用国产的，通过意外保险维护游客的权益。旅行社
和游客产生了分歧。
2、法律规定
《旅游法》第三十一条规定，旅行社应当按照规定交纳旅游服务质量保证金
用于旅游者权益损害赔偿和垫付旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用。
《消费者权益保护法》第十八条规定，经营者应当保证其提供的商品或者服

449
务符合保障人身、财产安全的要求。对可能危及人身、财产安全的商品和服务，
应当向消费者作出真实的说明和明确的警示，并说明和标明正确使用商品或者
接受服务的方法以及防止危害发生的方法。
3、案例分析
（1）游客有保障自身安全的注意义务。作为具备完全民事行为能力的游客 ，
在参加旅游团期间，应提升自我安全的防范意识，应当为自己的行为负责，并
承担相应的后果。上述纠纷中，游客在景区内的小河沟洗手，就必须对小河沟是
否适合洗手、洗手过程中应当如何保障自己人身安全作出初步判断，然后才开始
洗手。如果游客不顾自身条件、也不顾在小河沟洗手是否安全，冒然行事，游客
就存在过失，也就必须为自己受伤承担一定的责任，而不能假借景区不安全，
或者旅行社没有告知等理由，逃避承担责任。游客事后再指责景区没有设立警示
标志，纯粹是为逃避责任寻找借口。
（2）游客需要不断反思和成长。从理论上说，不论该游客参加的是旅行社
组织的旅游团，还是自助游，都应当具有自我保护的意识，且落实于旅游活动
中。游客不能简单地认为，在自助游中，自己必须履行自我的安全保障义务，如
果是自己的疏忽受到了伤害就无处追偿，只能自认倒霉，但只要参加了旅游团，
游客的自我保护意识就不需要了，而是一切都依赖旅行社，只要发生人身财产
损害，不问青红皂白，不问是非曲直，就要求旅行社来承担责任。从不反思自己
的行为是否存在疏忽和失误，这是现阶段旅游服务纠纷中常见的现象。
（3）景区是否必须在小河沟旁设立警示标志。旅游景区必须保障游客人身
财产安全，这是法律赋予景区的法定义务。除了景区的产品必须安全、采取相关
措施防止损害的发生和损害的扩大外，景区还有一个重要的义务，就是履行告
知和警示义务，设立警示标志就是具体的体现之一。设立警示标志，必须是必要
的，是社会大众普遍公认需要设立的，而不能以个别游客的判断为标准。必要的
警示标志，应当设立在存在安全隐患的地方，该地是正常旅游线路途径地，或
者是安全隐患的源头，且不易被普通游客所注意和发现。设置警示标志的义务不
能被滥用，因为设立警示标志的目的，就是为了排除景区的不合理的危险。
（4）旅行社是否有义务垫付游客医疗费。这是一个令旅行社纠结的话题，
也是令旅游主管部门左右为难的话题。从上述《旅游法》的规定看，旅游服务质
量保证金增添了一项功能，除了用于旅游者权益损害赔偿外，还必须用于垫付

450
旅游者人身安全遇有危险时紧急救助的费用，但对于其他情形之下，旅行社是
否需要为游客的人身伤害垫付费用，法律并没有给予明确的答案。
笔者以为，如果是旅行社或者履行辅助人的责任，导致游客人身伤害事件
的发生，毫无疑问，旅行社需要承担所有责任，支付医疗费则更是不在话下。如
果导致伤害的原因在游客自己，通常情况下应当由游客自己支付医疗费，旅行
社李小协助送医的义务。但在特殊情况下，即使是游客自己的原因导致伤害事件
的发生，假如旅行社联系不上游客家属，游客又必须紧急治疗，旅行社仍然有
垫付抢救费用的协助义务。在责任不清，或者游客和旅行社双方都有责任的前提
下，只有在紧急救助、且紧急救助费用无着落的前提下，旅行社有垫付医疗费用
的协助义务。因此，上述案例中，游客已经返家，准备到医院动手术时，不符合
旅行社垫付医疗费的条件，旅行社没有垫付医疗费用的义务。
（5）关于国产钢板和进口钢板的选择。不论是国产钢板还是进口钢板，都
应当符合我国医疗的基本标准，这是两者的共同之处，不同之处在于两者的质
量是否存在差别，价格也不相同。按照按照我国通行做法，在医疗救助中，一般
必须选择国产的达标医疗器械，而不是选择进口的医疗器械，除非是治疗中的
特别需求，有医生的特别要求。如果仅仅是游客希望使用进口钢板，即使是旅行
社全责，超过国产钢板部分的差价，也应当由游客自己承担。
（七）旅行社免费提高酒店档次引发纠纷的责任承担
1、基本案情
游客参加旅行社组织的旅游团，按照合同约定，住宿的酒店为 A 酒店，出
团前旅行社告知游客，由于 A 酒店住宿已满，希望调整团队到另一个更高级的 B
酒店住宿，游客不需要为此支付额外住宿费用，游客表示同意。到达旅游目的地
后，实际住宿的仍然是 A 酒店，游客要求旅行社承担违约责任，旅行社则认为，
原合同约定就是 A 酒店，后来承诺提高酒店档次也没有向游客收取费用。所以，
旅行社并没有违约，当然也不需要承担违约责任。
2、法律规定
《合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义
务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
《旅行社服务质量赔偿标准》第八条规定，旅行社安排的旅游活动及服务档
次与合同不符，造成旅游者经济损失的，旅行社应退还旅游者合同金额与实际

451
花费的差额，并支付同额违约金。
3、案例分析
（1）协商一致可以变更住宿酒店。旅游合同签订后，表明旅行社和游客就
合同权利义务达成了一致，双方都必须按照约定履行各自的义务，实现各自的
权利。当一方当事人不能按照约定履行义务，按照法律规定，可以通过协商变更
或者承担违约责任等方式来解决问题。正如上述案例中描述的那样，旅行社无法
提供原约定的 A 酒店，结果要么是和游客协商更改住宿酒店，要么就承担违约
责任。由于旅行社和游客协商，达成了变更 B 酒店为住宿地点的协议，该变更行
为符合法律规定，旅行社不需要承担违约责任，但同时也不向游客收取额外的
房费，顺利地解决了合同纠纷。
（2）旅行社重新安排游客住宿 A 酒店违约。虽然原合同约定游客住宿 A 酒
店，但由于双方在抵达旅游目的地之前，已经就住宿酒店达成了变更协议，相
当于旅行社和游客就住宿酒店达成了新的约定，住宿 B 酒店替代了原有的 A 酒
店，已经成为新的合同内容，对于旅行社和游客具有同等的约束力。所以，旅行
社就必须安排游客入住 B 酒店，而不是别的酒店。而事实上游客抵达后，仍然入
住的是 A 酒店，旅行社违反了入住 B 酒店的合同约定，应当承担违约责任。旅行
社认为自己没有违约，不需要承担违约责任的观点缺乏依据。
（3）旅行社提供 A 酒店服务属于履行合同义务不符合约定。旅行社的违约
主要包括两种形态：第一种形态为完全不履行合同约定的服务，比如旅行社擅
自减少景点服务、擅自取消餐饮服务等，即合同约定的服务完全被取消，给游客
造成了损失。第二种形态为履行合同义务不符合约定，在旅游服务中，旅行社虽
然提供了服务，但服务存在降低服务标准、偷工减料等行为，比如约定住宿五星
级酒店，但最后住宿的实际为三星级酒店，虽然旅行社提供了住宿服务，但降
低了住宿标准；同时，擅自增加购物或者擅自增加自费等，也应当包括在履行
合同义务不符合约定的范畴之内。
（4）如何计算旅游服务违约责任承担的难点所在。违约责任承担的方式，
大致可以分为两类：违约金和实际损失。如果旅行社和游客事先有违约金的约定
违约责任的承担倒是简单明了，只要按照违约金的约定执行就可以，不会引起
太大的争议。由于旅游服务的特殊性和复杂性，违约金的约定肯定难以面面俱到
有违约但没有违约金约定的现象比比皆是，违约责任的承担就必须具体计算出

452
受害方的实际损失。现实中，旅游服务有时难以计算出实际损失，尤其是履行合
同义务不符合约定的情形，只能意会，难以言传，对于服务的评价和个人的体
验有直接关系。既然实际损失没有办法明确地计算，事先也没有违约金的约定，
游客要求旅行社给予赔偿的请求有时就难以得到完全满足。实际损失的确存在，
又不能明确主张，只能由旅游主管部门等第三人参与调解，解决两者之间的纠
纷。
（5）上述案例纠纷处理的基本思路。按照《合同法》规定，旅行社需要按照
补偿性原则对游客进行赔偿，即旅行社赔偿因违约行为给游客造成的实际损失，
从这个意义上说，旅行社需要赔偿的数量，就是 B 酒店和 A 酒店之间的房费差
价即可，这个规则在民事赔偿中普遍适用。由于国家旅游局出台了上述赔偿标准
该赔偿标准高于民法补偿性原则的标准，旅游主管部门在处理上述案例时，应
当采用国家旅游局的赔偿标准。
旅行社向游客赔偿的基本原则是，先计算出 B 酒店和 A 酒店之间的差价，
支付给游客，再向游客赔偿同倍违约金。这里存在的分歧是，是以酒店的门市差
价为计算单位，还是以旅行社和两个酒店的协议价格的差价为标准。按照上述赔
偿标准，似乎应当以后者作为赔偿计算单位更妥，这种赔偿标准存在的难点是，
旅行社举证较为困难。为了便于实际操作，以两酒店的门市差价作为赔偿计算单
位也未尝不可。
（八）旅行社和游客约定解除旅游合同的责任承担
1、基本案情
游客于 4 月 1 日报名参加旅行社组织的新加坡 6 日游，出团日期为 4 月 27
至 5 月 2 日，团费为 4438 元。在旅行社提供合同中，明确约定最低成团人数 20
人，书面约定中游客拒绝了延后出团、转团给其他旅行社等善后处理方式，只约
定“如不能出团，游客同意解除旅游合同”。在 4 月 22 日，旅行社告知游客出
团人数只有 9 人，游客认为不符合合同中最低成团人数，提出退团请求，旅行
社不同意游客退团，并告知成团人数不足解除旅游合同的合同解除权在旅行社，
游客不能行使合同解除权。如果游客坚持退团，就应当按照合同约定，支付总团
款百分之三十的违约金。游客不同意，向旅游主管部门投诉。
2、法律规定
《合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事

453
人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。 依法成立的合
同，受法律保护。
《旅游法》第六十三条规定，旅行社招徕旅游者组团旅游，因未达到约定人
数不能出团的，组团社可以解除合同。但是，境内旅游应当至少提前七日通知旅
游者，出境旅游应当至少提前三十日通知旅游者。
因未达到约定人数不能出团的，组团社经征得旅游者书面同意，可以委托
其他旅行社履行合同。组团社对旅游者承担责任，受委托的旅行社对组团社承担
责任。旅游者不同意的，可以解除合同。
因未达到约定的成团人数解除合同的，组团社应当向旅游者退还已收取的
全部费用。
3、案例分析
（1）旅游合同成立生效并履行为常态。绝大多数的情况下，游客和旅行社
签订旅游合同，出发点就是为了参加旅游活动，而不是为了其他目的，诸如向
旅行社索赔等。旅游合同签订后，所有的旅游合同几乎即刻成立，并且生效，而
且也得到了较好的履行，实现了各自的权利。但在一些特殊情况下，极少数旅游
合同不能按照预期履行，因为旅游合同在实际履行前已经解除，原因可能是旅
行社、游客或者其他客观条件，导致旅游合同必须被解除。因此，旅游合同成立
生效并履行为常态，旅游合同不成立、不生效、不履行为例外。
（2）解除旅游合同的条件。按照法律规定，旅游合同签订后，可以通过几
种途径解除旅游合同，第一，经过合同当事人的协商，可以解除旅游合同。第二
在旅游合同中约定合同解除的条件，只要条件成就，就可以解除旅游合同。在上
述案例中，由于旅游合同已经事先约定，在组团人数不足时，可以解除旅游合
同即为例证。第三，不可抗力或者其他因素，导致旅游合同目的不能实现，也可
以解除旅游合同。第四，旅行社或者游客不经协商，擅自解除旅游合同。
（3）上述案例中的旅游合同必须被解除。由于旅行社组团人数只有 9 人，
远远低于约定的 20 人，而且合同已经约定，当游客人数不足时，延后履行、转
团等行为已经被排除在外，不论是旅行社，还是游客，都可以也必须提出解除
旅游合同，因为即使事先不解除旅游合同，最后的结果仍然旅游活动无法继续，
合同必须终止。
按照法律规定，合同解除后，旅行社全额退还游客交纳的旅游团款。显然，

454
游客解除旅游合同的行为不属于违约，也不需要承担违约责任，旅行社不应当
要求游客支付违约金。同时，如果旅游合同的解除，给旅行社造成了实际损失，
游客仍然不需要为此赔偿责任，这些损失应当视为是旅行社正常的经营风险。从
更深层次上看，上述法条的出台，本身就隐含了对于旅行社组团行为的特殊保
护。如果给予旅行社解除合同的保护措施后，还需要游客承担损失或者违约责任
明显有失公允。
另一个值得关注的话题是，在此情况下，旅行社是否需要向游客承担违约
责任。按照上述法律的规定，我们可以得出这样的结论，如果旅行社提出解除合
同时间少于法律规定，旅行社就应当承担违约责任。在上述案例中，由于解除旅
游合同是在出团前几天，所以，旅行社还是需要为此承担违约责任。
（4）旅行社认为只有旅行社才可以解除旅游合同的观点是否正确。这就涉
及对于合同约定的“如不能出团，游客同意解除旅游合同”含义的理解。由于合
同并没有明确约定合同解除的当事人，也就是说事先没有明确约定合同解除的
主体。在此情况下，解释为旅行社可以提出解除旅游合同，也可以理解为游客可
以提出解除旅游合同，旅行社和游客都可以解除旅游合同。
旅行社之所以坚持只有旅行社拥有合同解除权，因为旅行社希望借助于合
同约定，限制游客的合同解除权。在旅行社看来，由于游客没有合同解除权，如
果游客坚持解除旅游合同，就等同于游客违约，旅行社就可以向游客收取违约
金，至少要求游客承担已经发生的实际费用，将游客解除旅游合同的所有不利
后果，全部转嫁给游客。显然，旅行社的愿望难以达成。
（九）正常航班取消导致旅游合同解除的责任承担
1、基本案情
旅行社组织团队赴日本旅游，在团队临出发前，航空公司通知旅行社航班
取消。由于该航班为隔日定期航班，旅行社建议游客改道从上海出发，游客拒绝
前往上海。由于日本团签要求是一团一签，更改日期出团就必须重新办理签证，
必将导致整个行程的更改。经过双方协商，旅游合同被解除。游客认为是旅行社
违约在先，才导致旅游合同解除，要求旅行社承担退一赔一的赔偿责任，旅行
社认为已经尽到了合理限度范围内的注意义务，明确拒绝赔偿。
2、法律规定
《旅游法》第四十一条规定，由于公共交通经营者的原因造成旅游者人身损

455
害、财产损失的，由公共交通经营者依法承担赔偿责任，旅行社应当协助旅游者
向公共交通经营者索赔。
《旅游法》第六十七条规定，因不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理
注意义务仍不能避免的事件，影响旅游行程的，按照下列情形处理：（二）合
同解除的，组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费
用后，将余款退还旅游者；合同变更的，因此增加的费用由旅游者承担，
3、案例分析
（1）旅游合同必须被解除。在上述案例中，由于公共交通的原因，导致旅
游行程发生变化，最为合理的处置措施是，按照旅行社的建议，团队改道从上
海出发，虽然会影响到游客的利益，但这样的影响是最小的，对旅行社和游客
不失为最优选择，但游客拒绝接受。同时，由于受到签证客观因素的制约，如果
继续坚持按照原来的行程原地出发，一方面会增加签证费用，另一方面必须延
后行程。因此，放弃旅行社的建议，意味着游客权益损失更大。协商未果，只能
解除旅游合同。既然如此，就必须按照法律规定来处理善后。
（2）正常航班取消的性质。正常航班是指航空公司事先确定的航班，只要
航班有空位，任何消费者只需要凭借有效证件，就可以购买机票。多种因素，比
如不可抗力、机械故障、运力不够等，都可以导致正常航班的取消。如果是不可
抗力取消航班，相关当事人都不需要承担赔偿责任，旅行社要做的是退还费用；
如果是机械故障、运力不够取消航班，就是航空公司违反约定，应当承担违约责
任。这里必须特别说明，上述案例中，旅游合同的解除，并不是旅行社违约所造
成的，而是公共交通取消引发的后果。
（3）公共交通违约责任的承担。公共交通工具导致行程取消和合同解除，
仍需要有人来承担责任，因为公共交通取消并不属于不可抗力范畴。《旅游法》
对此给予特别明确的规定，公共交通经营者承担赔偿责任。在旅游服务中，公共
交通的范围不局限于正常航班，除了正常航班之外，还有高铁、长途运输公司的
大巴等，均属于公共交通。一旦公共交通的原因，导致游客人身财产损害，旅行
社需要协助游客向公共交通经营者索赔，而不是直接承担赔偿责任。
除了公共交通工具外，还存在不少非公共交通工具，比如包机、火车专列等
或者长途运输公司的大巴被旅行社租赁使用，就不属于公共交通。因为这些交通
工具并不向不特定的群体开放，而仅仅针对旅行社组织的团队游客提供服务。除

456
非旅行社能够证明，非公共交通的取消，起因是不可抗力事件，或者虽然不属
于不可抗力，但旅行社已经尽到了合理限度范围内的注意义务，其他因素导致
非公共交通取消，旅行社作为组团社，应当为这些履行辅助人的违约行为承担
责任。这是旅游服务中公共交通和非公共交通取消后承担责任的的主要区别。
（4）游客有解除旅游合同的权利，但必须承担相应的责任。根据《旅游法》
的规定，在旅游行程结束前，游客都享有任意解除权，即取消旅游行程，但法
律同时规定，游客任意解除权的行使，和承担相应的法律责任并不矛盾。
游客行使旅游合同的解除权，大概会承担两种责任：第一种责任，就是按
照合同约定承担违约责任，比如游客在出团前要求退团，其性质就是解除旅游
合同，旅行社可以要求游客按照合同约定承担违约责任，旅行社扣除已经约定
的违约金，将剩余旅游团款退还给游客。第二种责任，就是在没有约定违约金的
前提下，游客解除旅游合同，旅行社向游客出示合理且必要的损失凭证，并在
旅游团款中扣除实际损失，然后退还剩余的旅游团款。如果既约定了违约金，又
有实际损失，通常旅行社不能同时并用，要求游客同时承担两种责任，采用就
高不就低原则，选择其中一种责任承担的方式。
（5）游客承担违约责任方式的利弊。在要求游客承担责任的实际操作中，
旅行社按照上述第一种方式要求游客承担责任时，较为方便简单，因为只要有
违约金的约定，旅行社就可以直接扣除违约金，不需要承担实际损失的举证责
任；弊端是如果违约金过高，游客可能会向法院或者仲裁机构提出降低违约金
请求，违约金可能被降低。旅行社按照上述第二种方式要求游客承担责任时，旅
行社往往难以举出令人信服的实际损失证据，旅行社索要实际损失的赔偿，存
在较大的变数。
（十）旅行社组织旅游时由游客自己提供自备车是否违规
1、基本案情
某单位和旅行社约定，参加旅行社组织的国内旅游，旅游服务由旅行社提
供，但要求旅游交通工具必须使用他们单位的自备车，旅行社答应了该单位的
条件。在旅游行程中，交通管理部门对该自备车进行检查，发现该自备车涉嫌无
证经营，要求旅行社提供和该单位之间的合作资料。旅游主管部门得知情况后，
对旅行社也进行了检查，旅游主管部门对于旅行社的经营行为是否规范产生了
分歧：第一种观点认为旅行社违规，因为旅行社使用了无证经营的旅游车辆；

457
第二种观点则认为，旅行社行为并不违规，因为关于旅游车辆的使用，本来就
不在合同约定范围之内。
2、法律规定
《旅游法》第三十四条规定，旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购
产品和服务。
《旅游法》第一百一十一条规定，包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程
提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上
旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的合同。
3、案例分析
（1）旅游服务的提供由旅行社和游客双方约定。旅行社和游客是合同的当
事人，也是权利义务的主体。按照合同自由原则，旅行社和游客可以按照各自的
需求，本着协商一致的精神，确定双方的权利义务。具体到旅行社的服务也是如
此，游客需要乘坐什么交通工具、住宿什么等级的酒店、游览哪些景点等等，都
是由双方协商。游客所在单位提出，自己提供自备车，旅行社接受的，该旅游合
同成立并生效。
（2）包价旅游服务的含义。判断旅行社的服务是包价旅游服务，还是代办
旅游服务，标志之一就是由旅行社设计并提供两项以上的服务，但具体到这两
项以上的服务究竟是哪些内容，比如是交通、住宿，还是餐饮、住宿等，法律并
没有作出明确的规定，只是笼而统之地加以规定。同时，法律并没有禁止，在包
价旅游服务中，将某些服务排除在外，也没有禁止未被纳入包价旅游合同的服
务，不得由游客自己提供。总之，包价旅游服务并没有固定的模式，只要符合包
价旅游合同的规定，就属于包价旅游服务。
（3）旅行社是否有义务审查该单位提供的自备车资质。按照法律规定，旅
行社必须要确保为游客提供的供应商具有合法的资质，如果供应商的资质不全，
或者不具备经营资质，即使没有给游客造成损害，旅行社仍然应当需要承担相
应的行政责任。但如果合同约定，城际间的旅游交通由游客自己提供，旅行社是
否有义务核查该车辆的经营资质，的确是值得商讨的话题。
笔者以为，从纯粹的法律规定看，旅行社没有义务核查自备车的经营资质。
因为按照旅游合同的约定，旅行社提供的服务仅仅是餐饮、住宿、游览等服务，
旅行社应当为合同范围内的服务负责。也就是说，旅行社管好自己份内的事才是

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正道。至于合同约定之外的服务，旅行社应当不存在法律义务。当然，从为了确
保游客利益的角度出发，旅行社可以友情提示该单位，最好使用有经营资质的
旅游车辆，并告知使用自备车可能存在的民事损害和行政隐患，但这样的提醒，
并不是旅行社的法定义务。
另外，如果该单位不听从旅行社的劝说，坚持使用自备车，旅行社是否应
当停止组团？回答是否定的，原因有二：第一，旅行社仅仅是企业，不是车辆
使用的监管执法部门，对于该单位要使用自备车无法强力制止；第二，作为企
业的旅行社的职责，就是按照和该单位的约定，即保证除了交通之外的服务，
提供的服务合法有效。
（4）单位自备车是否可以用作旅游交通工具。针对这个问题，要根据具体
情形具体地分析：第一，如果该单位为了节约成本，使用自备车运输本单位职
工赴外地旅游，但不向职工收取交通费用，表明该单位没有收费行为，更没有
经营行为，该单位的行为无可非议。第二，如果该单位虽然使用自备车，但以营
利为目的向职工收取交通费用，该自备车就涉嫌无证经营，就应当被交通管理
部门查处。所以，判断自备车是否可以在旅游服务中使用，关键点在于使用该自
备车是否以营利为目的，而不能简单地说是否可以使用自备车。
（5）旅游主管部门不应当对旅行社实施处罚。旅游主管部门对于旅行社的
监管，主要是针对旅行社的经营行为是否违反法律规定。如果旅行社的经营和服
务不违规，旅行社就不应当被处罚。在上述案例中，旅行社的经营合法，服务符
合约定，不应当受到旅游主管部门的处罚。同时，不论该单位使用的自备车是否
合法，是否涉嫌无证经营，不应当成为旅游主管部门的行政相对人，而且，不
论该车辆是否合法，也不能也为旅游主管部门处罚旅行社的正当理由。
（十一）旅行社是否可以拒绝残疾人独立参团
1、基本案情
有一位残疾人在家人的陪同下，来到旅行社门市，要求参加旅行社组织的
出境旅游活动。在办理相关手续时，门市业务员得知，由于残疾人的家人工作忙
没有办法陪同残疾人参团，仅仅是该残疾人准备单独参加旅游活动。业务员了解
该情况后，考虑到残疾人行动不便，领队可能照顾不过来，就委婉谢绝了该残
疾人参加团队的愿望。该残疾人坚持要单独参团，交涉未果后，就以旅行社歧视
残疾人为由，向旅游主管部门投诉，要求旅行社无条件接受其报名参团。

459
 2、法律规定
《合同法》第三条规定，合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意
志强加给另一方。
《旅行社条例实施细则》第三十九条规定，同一旅游团队中，旅行社不得由
于下列因素，提出与其他旅游者不同的合同事项：（二）旅游者存在的年龄或
者职业上的差异。但旅行社提供了与其他旅游者相比更多的服务，或者旅游者主
动要求的除外。
3、案例分析
（1）旅行社和残疾人法律地位平等。不论在日常生活中，还是旅游活动中 ，
旅行社和游客的法律地位平等，不存在地位高低的问题，也都受到法律的平等
保护，任何一方不得将自己的意志强加给另一方。具体地说，残疾人希望参加旅
行社组织的旅游活动，必须和旅行社协商，双方就权利义务达成一致，签订书
面的旅游合同。旅行社不得强迫残疾人参加旅游团，也不得要求残疾人按照旅行
社的意志交纳旅游团款。反之，残疾人也不能要求旅行社全盘接受其个人意志。
总之，不论是旅行社，还是残疾人，在参加旅游团整个过程中，都必须体现协
商一致的精神。
（2）旅行社是否可以向残疾人等特殊群体额外收费。一段时间以来，旅行
社组织旅游时，经常以各种理由向老年人、未成年人、老师等特殊群体，收取额
外的旅游费用。旅行社收取这些额外的费用，仅仅是因为在旅行社看来，这些游
客的身份具有特殊性，而不是别的原因。因此，为了禁止旅行社这些行为，法律
给予明确的规定，禁止旅行社收费时的歧视性行为。需要特别注意的是，法律禁
止的是歧视性的收费行为，对于有正当理由的额外收费行为，法律是给予保护
的，比如旅行社为这些特殊游客提供了额外的服务，当然可以在正常的收费价
格之外，再向游客收费。因此，旅行社的具体收费行为是否合法，不能一概而论
而是要结合具体情况加以讨论。
（3）旅行社应当如何应对残疾人单独报名参团行为。首先必须明确，残疾
人参团旅游，是残疾人的基本权利之一，但残疾人并不具备和旅行社签约的强
制缔约权，旅行社也没有被赋予强制缔约的义务。在此基础上，旅行社可以提出
解决残疾人单独参团的方案：
第一，要求残疾人的家属以游客身份，陪同残疾人前往旅游目的地，支付

460
的费用当然是两位游客应当支出的正常团费。至于旅行社是否给予团费优惠，应
当由旅行社和游客协商处理，法律并没有因为残疾人参团，作出特别的强制性
规定。
第二，如果残疾人坚持独立参团，旅行社应当为残疾人提供特殊的服务，
比如派出专人为残疾人提供一对一的服务，照顾残疾人，旅行社派出的服务人
员在境外的的相关费用，应当由残疾人支付。
旅行社提供了这两个方案，由残疾人及其家属选择。如果残疾人明确拒绝了
这两个方案，家属不愿意参团随行，也不愿支付额外的服务费用。在此前提下，
旅行社可以谢绝残疾人参团旅游，而不是简单地以残疾人独立参团，不便于照
顾等理由，拒绝残疾人参团。
（4）残疾人参团旅行社事先要履行特别的告知义务。和普通游客参团相比 ，
残疾人参加旅行社组织团活动，有其较为特殊的一面，即残疾人和家属或者旅
行社有较强的依存度。旅行社必须履行特别的告知义务，告知残疾人及其家属，
单方解除旅游合同存在较大的经济损失风险。
第一，假如残疾人有家属的陪同参加旅游，只要家属或者残疾人因故不能
参团，结果是残疾人和家属必须同时与旅行社解除旅游合同，残疾人和家属都
要承担违约责任，旅行社退还尚未发生的费用。当然，如果家属愿意继续行程，
损失会小一些，但由于家属出团的目的明确，残疾人不能参团，家属继续参团
的概率会很低。
第二，假如残疾人支付了额外的服务费用，由旅行社提供专人服务，残疾
人因故不能继续参团旅游，残疾人解除旅游合同，旅行社为之特别提供的服务
也必须取消，残疾人承担的违约责任也是双份的。
（5）旅行社要向残疾人履行特别的安保义务。由于残疾人等特殊群体身体
条件存在先天不足，旅游活动对身体条件又有较高的要求，为了确保残疾人等
特殊群体能够顺利实现旅游权利，法律法规都对旅行社作出了特别的规定，要
求旅行社在为残疾人等特殊群体特工服务时，必须给予特别的关注和关心，比
如要密切跟踪残疾人的身体状况等。只要旅行社和残疾人签订了旅游合同，旅行
社就必须履行这些特殊的安保义务，这些特别的安保义务，贯彻于旅游活动的
全过程。
（十二）旅行社合同票据管理不善的责任承担

461
 1、基本案情
游客在 A 旅行社报名参加二日游活动，A 旅行社和游客签订旅游合同时，自
己收取了旅游费用，但提供了 B 旅行社的书面合同，游客签名确认。同时，A 旅
行社为游客提供了自己的旅游行程单，但未与游客签字确认，也未盖旅行社的
公章，但使用 A 旅行社的信笺，注明三天后由导游向游客提供发票。最终导游为
游客提供的旅游费发票，是由 C 旅游有限公司（并非旅行社）出具。游客返程后
就服务质量提出异议，提出索赔要求时，三家单位都以各种理由拒绝。
2、法律规定
《旅游法》第五十八条规定，包价旅游合同应当采用书面形式。
《合同法》第
三十六条规定，法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当
事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。
3、案例分析
（1）合同关系的梳理。在上述案例中，出现了四个当事人，除了游客之外 ，
还有服务方的三个主体，分别是 A 旅行社、B 旅行社和 C 旅游公司。游客和三方
服务主体有着千丝万缕的联系，但究竟存在何种关系，需要作细致的梳理：
第一，游客和 C 旅游公司的关系。虽然 C 旅游公司不具备旅行社业务资质，
没有和游客签订包价旅游合同，也没有为游客提供任何服务，但从程序上看，
由于 C 旅游公司出具了旅游费的发票，从客观效果上来判断，C 旅游公司似乎已
经向游客收取了旅游费，C 旅游公司和游客形成了合同关系。从实体上看，由于
旅游公司和游客没有发生过任何直接的关系，旅游团款也是 A 旅行社收取的，C
旅游公司仅仅是提供了旅游发票，按照法律规定，C 旅游公司和游客并不存在
合同关系。
第二，游客和 B 旅行社的关系。不论 B 旅行社是否知情，或者是否明确授权
A 旅行社实实在在使用了 B 旅行社的书面旅游合同。只要 A 旅行社在实务中使用
了 B 旅行社的旅游合同，游客也签订确认，我们至少可以认定，游客和 A 旅行
社之间形成了表见代理关系，因此游客和 B 旅行社之间也就形成了书面的旅游
合同关系，即使是 B 旅行社拒绝承认该合同关系的存在，也无济于事。
第三、游客和 A 旅行社的关系。和上述两种明确的合同关系相比，游客和 A
旅行社之间的关系就较为复杂。从程序上看，A 旅行社和游客之间不存在合同关
系，因为 A 旅行社既没有和游客签订书面旅游合同，也没有向游客出具旅游发

462
票，向游客提供的旅游行程单也没得到游客的确认。但从实体上看，A 旅行社和
游客存在合同关系。因为不仅 A 旅行社自己也承认是组团社，而且在旅游行程中
全部的服务都由 A 旅行社直接安排，A 旅行社要否认和游客之间的合同关系，似
乎于情不符。
只要能够证明游客和 A 旅行社达成了旅游协议，或者双方承认达成了旅游
合协议，游客参加 A 旅行社组织的旅游，是双方真实的意思表示，而且事实上
游客的全程旅游服务均由 A 旅行社安排，即使 A 旅行社和游客没有签订书面的
旅游合同，或者签订了别的旅行社的旅游合同，也应当认定 A 旅行社和游客之
间的合同关系成立。
（2）游客向谁主张赔偿权利较为适宜。通常情况下，和游客签订书面旅游
合同的当事人，就是游客主张赔偿权利的当事人，但在上述案例中，由于和游
客存在合同关系的当事人不止一个，A 旅行社、B 旅行社都和旅行社存在合同关
系。出现如此现状，虽然法律关系较为复杂，但有利于游客在维权时作出有利于
自己的选择。笔者以为，游客要么直接向 A 旅行社提出赔偿主张，或者游客也可
以主张 A 旅行社、B 旅行社共同向其承担连带责任。
（3）C 旅游公司是否涉嫌超范围经营。从表面上看，由于 C 旅游公司为游
客出具了旅游发票，而 C 旅游公司并不具备经营旅行社业务资格，如果 C 旅游
公司开展旅行社业务就超出了其经营范围，涉嫌超范围经营。但由于 C 旅游公司
并没有向游客收取旅游团款，出具旅游发票的原因，只是因为人情难却，出具
旅游费发票仅仅是出于帮忙，并不是因为为游客真正提供了包价旅游服务，才
为游客提供发票。C 旅游公司主观上没有开展旅行社业务的愿望，客观上也没有
真正经营旅行社业务的行为，因此不能认定为开展了包价旅游业务，并不涉嫌
超范围经营。
（4）A 旅行社没有签订书面包价旅游合同应当受到处罚。由于 A 旅行社和
游客之间存在包价旅游服务合同关系，A 旅行社和游客均认可。按照法律规定，
凡是旅行社为游客提供包价旅游服务，就必须签订书面包价旅游合同。除非旅行
社能够证明是游客自己的原因，才导致没有签订书面旅游合同，否则旅行社就
当受到旅游主管部门的行政处罚。A 旅行社正好违反了这项规定，旅游主管部门
必须对其实施行政处罚，否则就涉嫌行政不作为。
（十三）领队遭遇不可抗力导致团队行程受阻的责任承担

463
 1、基本案情
西部某省旅行社组织游客参加澳大利亚新西兰旅游，领队为北京某旅行社
的领队，由组团社委派担任该团的领队，合同约定团队统一在上海浦东机场出
境。旅游团按时抵达上海浦东机场，等候和领队会合。领队也按时从北京飞往上
海，却遭遇天气原因，航班无法按时飞抵上海。由于护照等资料均由领队携带，
等到领队抵达上海，飞机已经起飞，行程被延误。经过组团社的努力，并经与游
客协商，取消了原约定的澳大利亚两天的行程，直接飞往新西兰。行程结束后，
游客要求旅行社按照拒绝履行合同义务规定承担赔偿责任。
2、法律规定
《旅游法》第六十七条规定，因不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理
注意义务仍不能避免的事件，影响旅游行程的，按照下列情形处理：（四）造
成旅游者滞留的，旅行社应当采取相应的安置措施。因此增加的食宿费用，由旅
游者承担；增加的返程费用，由旅行社与旅游者分担。
《合同法》第一百一十七条规定，因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗
力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后
发生不可抗力的，不能免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免
并不能克服的客观情况。
3、案例分析
（1）解决上述案例没有现成的明确的法律规定。从法律的一般规定上说，
遭遇不可抗力产生的后果，简单地说，就是游客和旅行社的各自承担，不能追
究合同当事人的赔偿责任，合同双方当事人自认倒霉。但关键的问题是，我们通
常所谓的旅游途中遭遇不可抗力，都是指旅行社的导游领队和游客在一起，同
时遭遇同一种不可抗力，这样的情形有现成的法律规定可以直接套用，具有说
服力。
在上述案例中，领队和游客从不同地域前往共同的集合地点，旅游行程尚
未开始，双方前往集合地点的行为，仅仅是为旅游行程开始所做的预备工作；
而且遭遇不可抗力的恰好是领队，而不是游客。旅游团无法按时出团，显然权益
受损最大的是旅游团的全体游客。如果情形反过来，游客遭遇不可抗力，倒是可
以比较简单地处理，说服游客也较为容易。
（2）从旅游合同权利义务的分配来判断是非曲直。在旅游合同中，旅行社

464
的最为主要权利，是向游客收取旅游团款，最为主要的义务，是向游客全面履
行合同义务和安保义务，其中的合同义务就是按照合同约定，向游客提供各项
服务，包括按时将游客送达旅游目的地。
由于领队遭遇了不可抗力，致使行程受阻，没有能够按时将游客送达目的
地澳大利亚。在该事件中，游客肯定没有过错，领队和旅行社也没有过错，但旅
行社没有按照约定提供服务却是事实。等到不可抗力消除后，旅行应当及时为游
客办理相关事宜，比如购买机票等，将游客送达目的地。
（3）游客交通食宿等相关费用如何承担。包价旅游合同中，一般都会约定
由旅行社提供交通、住宿、餐饮、游览等服务，既然旅游合同中约定了这些合同
义务，游客在出团前也已经支付了旅游团款（包团约定游客返程后付款，也改
变不了合同有关权利义务分配的性质），履行了合同义务。相应的旅行社也必须
履行自己的合同义务，按照合同约定提供所有服务。
虽然《旅游法》关于不可抗力导游游客滞留后的食宿、交通费做出了明确规
定，但这规定并适用于本案例。因为《旅游法》规定的情形，适用于游客和领队
同意遭遇不可抗力导致团队滞留的情形。因此，游客滞留在上海期间，旅行社应
当为游客安排食宿，并承担费用；旅行社还需要出资为游客购买前往旅游目的
地的机票，而不能要求游客为此再支付机票款；同时，旅行社还需要退还游客
原定在澳大利亚旅游尚未发生的费用。
（4）游客要求旅行社按照拒绝履行合同来承担责任不合理。
《旅游法》第七
十条对于旅行社拒绝履行合同义务制定了明确的处理规定。旅行社拒绝履行合同
义务必须具备前提条件：旅行社具备履行条件，经旅游者要求仍拒绝履行合同。
也就是说，旅行社不履行合同义务的原因，是旅行社的主观故意，而不是客观
不能。不可抗力造成领队迟延抵达集合地，显然是旅行社的客观不能，而不是主
观故意。因此，游客要求旅行社按照拒绝履行合同义务承担责任不妥。
（十四）证件信息有误导致游客行程取消的责任承担
1、基本案情
某游客一人参加旅行社组织的韩国游，在办理相关证件中，旅行社工作人
员将该游客性别搞错，在出团前才发现错误，无法及时更改，导致旅游行程被
取消。旅行社承诺，退还游客全额旅游费用，并为该游客安排一次同样线路的免
费旅游。游客提出，他要携秘书一名一同共同参加免费旅游，旅行社也答应了游

465
客的要求。过了几天，游客告诉旅行社无法安排出游时间，请另外两人代替旅游
旅行社向旅游主管部门咨询，是否可以拒绝游客情人代替旅游的要求。
2、法律规定
《合同法》第一百一十三条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同
义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的
损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时
预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。
《旅游法》第六十四条规定，旅游行程开始前，旅游者可以将包价旅游合同
中自身的权利义务转让给第三人，旅行社没有正当理由的不得拒绝，因此增加
的费用由旅游者和第三人承担。
3、案例分析
（1）游客取消行程是旅行社违约所致。由于旅行社工作人员工作不细致，
搞错了游客的性别，在境内旅游服务中，基本上可以及时采取措施弥补，消除
其不良影响。但在出境旅游中，由于涉及到出境和入境等国家或者地区政府行为
即使是小小的工作失误，也可能造成取消行程等意想不到的后果。在上述案例中
游客被迫取消旅游行程，从表面上看是旅行社检查不仔细所造成，但事件的性
质是旅行社违约。
（2）旅行社如何承担违约责任。既然是旅行社违约，造成游客行程取消，
旅行社就必须为此承担责任。旅行社通常可以采取三种方式，来承担违约责任：
第一，旅行社向游客支付违约金。因为旅游合同中一定会约定，假如旅行社
取消行程该如何赔偿违约金。如果旅行社返还了全额旅游团款，并按照约定支付
了违约金，旅游合同解除，双方就赔偿达成协议，纠纷也随之化解。
第二，按照补偿性原则，旅行社可以承诺游客，只要游客选择合适的时机，
继续参加同样线路旅游。如果线路涨价，旅行社不再向游客收取超出部分费用。
如果线路降价，向游客退还差价部分费用，并赔偿由于行程取消给游造成的直
接损失即可。
第三，取消行程后，旅行社和游客再进行协商，调整旅游线路，比如请游
客参加其他出境旅游线路或者境内旅游线路，适用多还少补原则，也可以妥善
解决纠纷。
（3）旅行社和游客赔偿约定的性质。行程取消后，游客提出携秘书参游，

466
旅行社也答应了游客的要求，表明旅行社和游客达成了赔偿协议。该协议具备合
同性质，一经双方认可，对于旅行社和游客都具有约束力。同时，由于该赔偿协
议的权利义务分配明显不公平，旅行社承担了过多的义务，游客获得了过高的
利益，有失公允，但由于旅行社对此并没有提出异议，至少说明在当时当地是
双方真实的意思表示，只要旅行社愿意接受，他人也不得且不必干涉。
（4）游客要求请他人代替旅游是否合理。由于游客参加旅游，是在行使自
己的旅游权利，决定自己参加旅游，或者请他人代替旅游，主动权在游客本人。
作为债权人的游客，旅游权利的转让仅仅需要通知作为债务人的旅行社，并不
需要征得旅行社的同意。所以，只要时间或者其他条件许可，旅行社不得为游客
的权利转让设置障碍。因此，游客请他人代替旅游，旅行社必须接受，除非旅行
社有正当的理由，比如办证时间不够、已购机票等。
（5）旅行社需要加强法律知识的学习。从上述案例可以看，该旅行社法律
意识淡漠：在取消行程纠纷发生时，没有及时咨询，商讨如何处理纠纷的方案，
抱着息事宁人的心态，顺着游客的思路，随意答应游客提出的过分要求。而当游
客提出请人代替旅游时，又不愿意为游客提供便利，其真实的原因是，旅行社
事后觉得安排两位游客旅游吃亏了，向旅游主管部门咨询的目的，是希望找到
合理的借口，拒绝游客参团。在该纠纷处理的两个节点上，旅行社都犯了不该犯
的错误，深层次的原因，就是缺乏法律意识。
（十五）旅行社在外交部有提示的情况下仍然组团
1、基本案情
2016 年 3 月 22 日，中国外交部提醒，5 月 16 日前，中国公民暂勿前往土耳
其。4 月 2 日，某旅行社仍然组织两名游客前往土耳其旅游，出团时间为 5 月 6
日。按照约定，往返机票由游客自己预订。4 月 12 日，旅行社通知游客不能前往
土耳其旅游，理由是不可抗力，旅行社退还全额旅游费用。游客预订的特价往返
机票共计 7000 元，行程取消后，游客要求机票代理商退还机票，机票代理商只
退还游客票款共计 80 元。游客要求旅行社承担机票款损失，旅行社认为游客的
损失和旅行社无关，不愿意承担游客的损失。
2、法律规定

《旅游法》第一百一十一条规定，包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程

467
提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上
旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的合同。

《合同法》第一百一十三条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同
义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的
损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时
预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。

3、案情分析

（1）旅行社组团行为明显错误。外交部根据相关国家和地区的安全风险程
度，给予我国国民旅行安全提示。外交部的提示等同于我国政府的提示，可以视
同为不可抗力，相关企业和个人都应当慎重对待。从旅行社角度来说，就有停止
组团前往这些国家和地区的义务；哪怕旅行社强调不知道外交部的提示，也应
当推定旅行社已经知晓提示，因为旅行社是专业的组团机构，必须时刻掌握旅
游目的地相关情况，尤其是安全状况，旅行社不能以不知晓提示而免责。

（2）案例中包含的合同关系。在本案例中，包含了三个合同关系：第一，
旅行社和游客之间存在的包价旅游合同关系。因为旅行社为游客提供了在土耳其
旅游期间的相关服务，虽然往返土耳其的机票由游客自己购买。第二，游客委托
票务代理商帮助其购买机票，游客和票务代理商之间存在票务购买代理合同关
系。第三，航空公司向游客承担实际的运输义务，游客和航空公司之间存在承运
合同关系。

（3）游客自行购买机票不影响包价旅游合同性质。按照通常的理解，旅行
社组团旅游，旅行社为游客提供全部服务，包括购买机票。那么，游客自己购买
机票，其余服务由旅行社提供，是否影响了包价旅游合同关系的成立。回答当然
是否定的。包价旅游合同的定义明确，只要行程为旅行社预先安排，提供两项以
上服务，游客以总价形式支付，旅行社和游客之间的包价旅游合同关系即告成
立。对照案例中的情况，旅行社的服务恰好符合上述要求。也就是说，并不会因
为游客自己购买了机票，就导致包价旅游合同关系不成立。

468
 （4）旅行社取消团队行程不可归责于外交部的提示。虽然可以将外交部的
安全提示可以视同为不可抗力，但外交部的提示对于旅游团队的影响，主要针
对旅游合同已经签订，正准备出团的游客。而在上述案例中， 外交部的安全提
示已经发布，旅行社却在暂勿前往的提示期限内组团，旅行社的组团行为显然
有误。旅行社完全有可能、有条件预见、避免和克服外交部安全提示带来影响，
旅行社不能以外交部安全提示可以视为不可抗力为借口而免责，旅行社需要为
组团失误而承担责任。

（5）旅行社应当为游客的直接损失承担责任。按照《合同法》的规定，旅行
社的服务给游客造成的损失，采取补偿性原则进行处理，赔偿损失的额度和范
围限制在直接损失和可预期损失内。从上述案例可以看出，游客之所以购买机票
起因是游客要参见土耳其的旅游，购买机票和旅行社组团有直接的关联性。同样
由于旅行社和游客解除了包价旅游合同，就必然导致游客和航空公司解除承运
合同关系，两者之间因果关系明确。因此，游客机票损失应当由旅行社承担，旅
行社要在退还全额旅游团款的同时，还需要承担游客 6200 元机票款的损失。当
然，如果经过协商，票务代理商愿意退还更多的票款，旅行社也只需要承担票
款损失，游客不能因此获得额外利益。

（十六）组团社委托不具资质的旅行社收客纠纷的处理
1、基本案情
游客为了参加出境旅游团，在当地旅行社咨询相关事宜，当地旅行社告诉
游客，他们接受了省城组团旅行社的委托，可以代为收客。于是，游客向当地旅
行社交纳了旅游团款，当地旅行社为游客出具了本旅行社的收费凭证，游客和
组团社签订了旅游合同。旅游行程结束后，由于游客对行程中的服务质量有异议
要求当地旅行社承担责任，旅行社以仅仅是代为收客为由，要求游客向组团社
投诉，几经协商未果，游客向旅游主管部门投诉。
2、法律规定
《旅游法》第六十条规定，旅行社委托其他旅行社代理销售包价旅游产品并
与旅游者订立包价旅游合同的，应当在包价旅游合同中载明委托社和代理社的
基本信息。
《合同法》第三十六条规定，法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面

469
形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，
该合同成立。
3、案情分析
（1）旅行社经营中的法律关系。旅行社的经营活动，主要会涉及两重法律
关系，第一重法律关系为民事法律关系，就是旅行社和游客之间的民事权利义
务关系；第二重法律关系是行政法律关系，主要是有关行政主管部门规范旅行
社经营行为所产生的法律关系。当然，有时旅行社还会涉及刑事法律关系。这两
重法律关系互不隶属、互不干涉、并行不悖，行政违法并不必然影响民事法律关
系
的存在，民事法律关系合法也不意味着行政行为合法。
（2）当地旅行社向游客出具发票的性质。虽然《旅游法》规定包价旅游合同
必须是书面形式的，不签订书面旅游合同，违反了《旅游法》的强制性规定，可
能导致旅游合同关系的消灭。为了弥补由于合同形式的欠缺导致合同关系被认定
无效的缺憾，保护善意合同相对人的利益，《合同法》对此做出了补充规定。只
要游客支付了旅游团款，旅行社也接受了游客的旅游团款，不论旅游合同是否
为书面形式，也不论法律法规是否对于旅游合同形式有强制性规定，旅行社游
客之间的合同关系就成立。至于没有签订书面的旅游合同，则由旅游主管部门按
照规定，对旅行社实施行政处罚。所以，当地旅行社接受了游客的旅游团款，出
具了收费凭证，旅行社和游客之间的合同关系存在无疑。
（3）旅行社之间如何规范开展业务委托。企业之间是否开展相互委托业务 ，
由旅行社自己决定，这是企业自主经营的主要表现之一。从理论上说，旅行社之
间的业务不应受到特别的限制，但由于有《旅游法》
《旅行社条例》的规定，旅行
社属于特许经营行业，旅行社之间的业务委托并非完全自由，需要附加一定的
条件。
按照规定，旅行社的成立，不仅需要工商部门的批准，而且也需要旅游主
管部门的特许，经营出境旅游业务，则是需要再次经过旅游主管部门的特许，
否则只能经营入境旅游和境内旅游业务。因此，没有经过特许的旅行社经营出境
旅游业务，就属于违规行为，但只要旅行社和游客之间存在合同关系，尽管旅
行社行政违法，也不能就此认为旅行社和游客之间的合同关系无效。
因此，旅行社之间的委托经营，最为基本的规则是，同资质的旅行社之间

470
可以委托收客，不同经营资质旅行社之间的委托必须格外注意，否则容易涉嫌
违法经营。比如具备出境资质的旅行社可以委托同样具备出境资质的旅行社代为
收客，具备境内业务资质的旅行社也可以委托同样具备境内业务资质的网络销
售代为收客；具备出境资质的旅行社不可以委托不具备出境资质的旅行社代为
收客，不具备出境资质的旅行社不应当接受具备出境资质的旅行社委托代为收
客。上述案例中的当地旅行社代组团社收客行为违法。
上述旅行社拒绝承担民事责任的观点是否正确。前文已经提及，只要收取了
旅游团款，旅行社和游客之间的合同关系成立。由此可以认定，当地旅行社虽然
不具备经营出境旅游业务的资质，但和游客之间却存在合同关系，游客要求当
地旅行社承担民事赔偿责任，旅行社拒绝承担的观点是错误的。同时，由于游客
和具备出境旅游资质的旅行社签订了书面旅游合同，表明和该组团旅行社也确
立了旅游合同关系，游客也可以要求该旅行社承担民事赔偿责任。
（十七）团队中个别游客不愿参加自费项目纠纷处理
1、基本案情
旅行社组织了 24 名游客参加出境旅游，在行前说明会上，旅行社告知大家
在境外必须参加自费消费 1000 元，一位老年游客提出异议，旅行社告诉他，如
果不愿参加也可以。在境外旅游期间，地陪要求每人交纳自费项目，这位老年游
客拒绝，其他游客参加自费项目。在此期间，老人坐在大巴车上等候，驾驶员打
开空调，和他聊天。由于其他游客参加自费时间长，一个行程内的项目被取消。
行程结束后，老年游客以强迫消费为由，提出赔偿要求：全额团款退还；书面
赔礼道歉；赔偿精神损害等。旅行社认为多数游客都同意参加自费，游客不得提
出赔偿要求。
2、法律规定
《旅游法》第三十五条规定，旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物
场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且
不影响其他旅游者行程安排的除外。
《合同法》第七十七条规定，当事人协商一致，可以变更合同。法律、行政法
规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。
3、案情分析
（1）判断旅游购物和自费合法性的标准。按照《旅游法》
《合同法》等法律的

471
规定，旅行社安排购物和自费必须满足两个前提：第一，是旅行社和游客协商
一致，或者由游客主动提出需要购物和自费。第二，如果同团有游客不愿意参加
购物和自费，旅行社应当妥善安排，不影响这些未参加购物和自费游客的行程。
这两个条件缺一不可，否则就可以认定旅行社安排的购物和自费不符合法律规
定。
（2）老年游客提出强迫自费，需要由旅行社来举证。当游客提出在旅游行
程中遭遇强迫购物和自费时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民
事诉讼法〉的解释》第九十一条确立的举证责任分配原则，旅行社必须承担举证
责任，来证明安排的购物和自费源自协商一致。而不是按照谁主张谁举证的原则
要求游客承担旅行社强迫消费的举证责任。如果旅行社不能举证协商一致，就可
以推定旅行社强迫购物和自费。
在上述案例中，如果旅行社有强迫参加自费项目的行为被证实，但老年游
客最终并没有参加自费项目，虽然旅行社有强迫自费的行为，服务质量也有瑕
疵，但并未对该老年游客的权益造成实质的损害，老年游客不得就所谓的旅行
社强迫自费行为要求赔偿。旅行社的赔礼道歉足以弥补游客所遭受的不快。因为
没有损失就没有赔偿，是纠纷处理的一般原则。
同时，旅行社还需要承担的举证责任是，旅行社已经妥善安排了这位老年
游客，并没有影响该老年游客的行程。即老年游客提出旅行社擅自漏游了一个项
目，旅行社必须证明没有漏游项目，或者证明虽然有一个项目漏游，但责任不
在旅行社，也不是由于安排自费项目时间过长，该项目被迫取消，而是由于某
些客观原因所造成。如果旅行社不能提供有说服力的证明，就说明游客投诉旅行
社擅自漏游项目的情形客观存在。旅行社就需要承担相应的民事和行政责任。
（3）旅行社认为大多数游客愿意参加自费项目，老年游客不得提出赔偿要
求的观点是错误的。首先，老年游客和其他游客一样，向旅行社交纳了旅游团款
即使老年游客没有直接和旅行社签订旅游合同，或者旅游合同的签订是委托其
他人完成的，都不影响老年游客和旅行社之间存在的合同关系。其次，旅游合同
的本质，就是确定双方的权利义务关系。这些权利义务是私权，受到法律保护，
权利的实现和放弃必须由合同当事人自己确定，而不得由他人代为行使，除非
得到了权利人的授权。
所以，旅游团队虽然是组织形式，但游客各自的权利并不因此消失，或者

472
由某个人来决定他人的旅游权利。旅游团其他游客参加自费，并不意味着老年游
客必须参加自费，也不意味着其他游客参加自费，就可以损害未参加自费的老
年游客的权益。游客个人的权利实现，和少数服从多数的民主集中制不能混为一
谈。因此，老年游客要求赔偿的主张本身合法。
（4）上述案例中老年游客主张的赔偿权利以缺乏法律依据的居多。即使老
年游客投诉内容属实，老年游客提出的赔偿主张，除了要求书面赔礼道歉之外，
基本上都难以得到满足。在旅游纠纷的处理中，游客往往要求全额团款退还、赔
偿精神损害等要求。按照民事赔偿补偿性原则的规定，旅行社可以全额补偿游客
的经济损失，但没有退还全额团款一说，除非旅行社有欺诈行为。同时，违约责
任不支持精神损害赔偿也非常明确。
总之，如果老年游客投诉内容属实，旅游主管部门必须要求旅行社承担漏
游项目的民事和行政责任，并要求旅行社对游客在大巴逗留的时间浪费做出补
偿。
（十八）自由行航班延误后相关费用赔偿责任分析
1、基本案情
春节期间，游客看到旅行社发布的越南机加酒自由行广告，航班为越南航
空公司提供的包机。游客向旅行社支付了自由行费用，并按照约定前往机场登机
因大雾原因当天的航班被取消，第二天由于航空公司的原因，比预计起飞时间
晚了 4 个多小时。游客的疑问是，由于航班延误，导致游客多项损失，旅行社是
否应当赔偿：（1）旅游行程减少了一天多；（2）旅游目的地芽庄当地五星级
酒店少住一晚；（3）网络上预订的包车也被迫取消，但违约金照常支付。
2、法律规定
《合同法》第一百一十三条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同
义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的
损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时
预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。
《旅游法》第七十一条规定，由于地接社、履行辅助人的原因导致违约的，
由组团社承担责任；组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿。由于公
共交通经营者的原因造成旅游者人身损害、财产损失的，由公共交通经营者依法
承担赔偿责任，旅行社应当协助旅游者向公共交通经营者索赔。

473
 33、案情分析
（1）自由行旅游合同责任的承担。自由行机加酒旅游合同，是一些旅行社
力推的服务类型，既可以给游客更大的自由空间，也可以为旅行社减少经营压
力，既受到了许多游客的欢迎，也是旅行社希望达到的结果。由于自由行旅游合
同的性质没有得到明确的规定，对于自由行旅游合同责任如何承担也存在争议，
在处理自由行合同纠纷时，旅行社和游客的分歧较大：旅行社认为既然是自由
行合同，旅游活动全过程中游客的任何损失都和旅行社无关，旅行社不承担责
任；游客恰好相反，认为既然参加了旅行社的组团，旅行社还是必须承担责任。
目前旅行社推出的自由行旅游合同，基本属于包价旅游合同性质，是瘦身
版的包价旅游合同，只不过减少了目的地交通、游览等项目的服务。旅行社在提
供航班和酒店两项服务中，如果组团社或者履行辅助人的服务给游客造成了损
失，承担责任的性质和范围等同于包价旅游合同，也就是说旅行社不能简单地
以自由行旅游合同为由，拒绝承担责任。
（2）旅游行程延误一天多责任的承担。游客被延误的行程，由两个部分组
成：第一，第一天全天延误的原因是天气，属于不可抗力范畴。旅行社、航空公
司和游客都不需要为航班的延误承担责任，由于不可抗力造成的损失，由各当
事人自己承担，也就是说，游客不可以就此损失要求旅行社承担责任，旅行社
也是如此。第二，第二天再次延误了四个小时，原因是航空公司。按照法律规定
如果航空公司是公共交通，旅行社也不需要承担责任。但上述案例中的交通工具
是包机，包机并不属于公共交通，延误了四个小时，航空公司就需要承担赔偿
责任。如果航空公司拒绝承担责任，该责任的承担者就是组团社。
由于旅游服务中时间浪费赔偿，即所谓的时间损失赔偿，在法学界存在极
大的争议，尚未形成较为统一的观点，有各种不同的理解和处理方案。所以，在
实务操作中，时间损失的赔偿处理，虽然责任承担的归属清晰明白，但由于法
律规定不明晰，即使旅行社愿意承担时间损失，但在如何计算四个小时的损失，
会显得十分复杂，难以给出令旅行社和游客都信服的依据和计算结果。在投诉处
理阶段，双方协商确定赔偿可能是最合适的途径。
（3）旅游目的地芽庄一晚住宿费的浪费赔偿。按照正常的操作流程，由于
不可抗力造成游客延误一天，航空公司应当免费为游客在出发地安排住宿和餐
饮，除此之外，航空公司不再承担其他的赔偿责任。至于浪费了旅游目的地愿已

474
预订的客房损失，应当由组团社向地接社及酒店交涉，争取降低游客损失的发
生。当然要做好此类纠纷的防范工作，主要需要组团社和地接社的事先约定，对
于可能发生的特殊情况，诸如不可抗力等因素，事件发生后相关费用的退还做
出约定，退还的费用及时返还给游客。如果没有事先的约定，临时要求饭店退还
费用几乎不可能。
（4）游客包车违约金损失的承担。按照《合同法》的规定，合同当事人需要
承担责任的依据，是合同的约定。在游客和旅行社的自由行合同关系中，双方约
定了权利义务及违约责任。只要其中一方当事人违反合同约定，比如入住的酒店
和预订的酒店不一致，旅行社就应当承担违约责任，旅行社和游客承担责任的
范围为旅游合同，承担责任的依据是违约金的约定或者直接的实际损失。而游客
在网站上预订的旅游目的地芽庄的包车服务，则是游客和网络公司的另一个服
务合同，和自由行旅游合同没有必然的因果关系，所以，游客要求旅行社承担
包车违约金损失缺乏依据。
（十九）旅行社是否需要为游客自费项目伤害担责
1、基本案情
游客胡女士参加旅行社组织的旅游团，在旅游目的地，导游向游客推荐自
费项目，其中自费骑马项目得到了许多游客的青睐。在推荐该自费项目时，导游
建议 60 岁以上的游客不要参加。虽然胡女士已经超过 60 岁，但胡女士兴致不减
积极要求参加。在尝试骑马过程中马受惊，未成年马童未能及时妥善处理，致使
胡女士跌落马下受伤。胡女士被及时送医治疗，马场承担了大部分费用。胡女士
返程后继续治疗，要求组团社承担医疗费用。组团社以骑马为自费项目为由拒绝
赔偿，被胡女士投诉至旅游主管部门。
2、法律规定
《消费者权益保护法》第十八条规定，经营者应当保证其提供的商品或者服
务符合保障人身、财产安全的要求。对可能危及人身、财产安全的商品和服务，
应当向消费者做出真实的说明和明确的警示，并说明和标明正确使用商品或者
接受服务的方法以及防止危害发生的方法。
《旅游法》第七十条规定，由于旅游者自身原因导致包价旅游合同不能履行
或者不能按照约定履行，或者造成旅游者人身损害、财产损失的，旅行社不承担
责任。

475
 3、案情分析
（1）自费项目的性质。在团队旅游服务中，自费项目是经常被提及的一个
话题。自费项目本身不存在好与坏的问题，只要是旅行社和游客双方协商一致的
自费项目，就是合法的服务项目，反之则违法。显然，自费项目合法与否的前提
是自费项目是否经由旅行社和游客的协商一致。因此，凡是经由协商的自费项目
就是对原有旅游合同内容的表更，是在原合同的基础上增加了几个服务项目而
已。当然，自费项目必须符合我国法律和道德要求，否则即使双方自愿协商，组
织者和参与者也可能受到法律的制裁。
（2）自费项目的收费模式。自费项目的收费方式和收费时间，和原合同服
务项目的收费略有不同。按照规范的操作方式，自费项目的收费时间主要集中在
两个阶段，第一个阶段是门市报名的时候，旅行社签订旅游合同且收取旅游团
款后，再向游客推荐自费项目，由游客自愿选择，并支付费用（当然，在实务
操作中，不少旅行社是将自费项目纳入正常项目中，直接成为旅游合同的一部
分，自费项目费用的收取并不分开）。第二个阶段是在旅游行程中，经旅行社和
游客双方协商一致，同意后由全陪、地陪或者领队代为收取。
（3）自费项目和原合同服务项目的地位没有本质的区别。虽然自费项目的
收费模式和合同内服务项目有所不同，这是自费项目和原合同服务项目唯一的
区别，但收费方式和收费时间的不同并不能改变自费项目的性质。只要是协商一
致的自费项目，和原合同服务项目具有同等的地位，也是变更后旅游合同的重
要组成部分。因此，自费项目应当被视为旅游合同中的服务项目，并不因为是自
费与否，就改变了自费项目的性质和地位，旅行社对于游客参加自费项目负有
同等的合同义务和安保义务。
（4）安保义务仍然是旅行社及其履行辅助人的法定义务。安全保障义务是
法律赋予旅行社的法定义务，该法定义务首先必须体为旅行社提供的旅游产品
和线路必须安全。自费骑马项目有人力不可控的因素存在，是一个存在一定安全
隐患的服务项目，旅行社推荐骑马自费项目时，必须对于产品的安全性有更为
严格的评估，确保自费项目安全性在可靠的掌控范围内。案例中未成年马童提供
服务，使得安全隐患更为突出和明显，说明案例中的骑马项目不够安全。
（5）胡女士本人也应当承担一定的责任。作为成年人的胡女士，明知自己
年纪已大，且在旅行社提醒不要参加该自费项目时，仍然坚持参加骑马的自费

476
项目，虽然跌落马下受伤首先是自费项目的产品和服务存在问题，但胡女士在
选择自费项目时的过于自信和任性，也是造成该伤害的原因之一。假设胡女士听
取了旅行社的建议，没有选择骑马的自费项目，结果如何不言自明。得出如此结
论，并不是要指责胡女士，而只是想说明，虽然每一个人都有言行自由，但每
一个人要为自己的行为负责，也要承担不利于自己的后果。
总之，在上述纠纷的处理中，旅行社要为履行辅助人的行为负责，也就是
为马场提供的服务负责，只要马场服务不合乎规范，组团社就必须为此承担责
任。因此，组团社应当为此承担主要责任，事后是否追究马场，决定权在组团社
同时，胡女士也应当承担次要责任，因为旅行社的提醒未被胡女士采纳，是导
致胡女士伤害的另一个原因。
（二十）履行辅助人赔偿后组团社是否还需要担责
1、基本案情
游客参加旅行社组织的旅游团，在景点游览过程中，由于景点台阶松动，
导致游客跌倒受伤，景点送游客去医院治疗，并支付了全额的医疗费用，游客
当时感觉没有什么严重的后果，接受了景点的 500 元补偿，然后和景点签订了
不再追究责任的协议。返程后到医院进一步检查，发现伤情较为严重，还需要动
手术治疗。游客要求组团社承担医疗费用，组团社予以明确拒绝，理由是游客已
经和景点达成不再追究责任的协议，游客不能接受。
2、法律规定
《合同法》第一百一十三条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同
义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的
损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时
预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。
《旅游法》第七十一条规定，由于地接社、履行辅助人的原因造成旅游者人
身损害、财产损失的，旅游者可以要求地接社、履行辅助人承担赔偿责任，也可
以要求组团社承担赔偿责任；组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿
3、案情分析
（1）民事赔偿必须遵循补偿性原则，或者说是填平式原则。按照我国民法
补偿性赔偿原则的要求，任何当事人在民事活动中受到损害，违法者都必须依
法承担损害责任，但赔偿责任以受害方实际损害为限，即对于受害方的赔偿，

477
就是受害方实际损失，这就是补偿性原则的基本精神。受害方不能仅仅因为受到
了损害，获得的损害赔偿高于实际损失，否则就涉嫌不当得利。
（2）景点安全保义务履行不周全。景点台阶的松动，没有被事先察觉，并
采取相关措施，防止损害的发生，结果导致游客跌倒受伤，说明景点的产品安
全存在缺陷，没有全面履行安全保障义务。因为保障景点设施设备的安全，是景
点的基本义务，也是景点的法定义务。景点没有履行安保义务，就应当为此承担
责任。由于游客事先并不知道台阶松动的事实，无法避免损害的发生。所以，游
客跌倒受伤，游客自己没有责任，其后果应当由景点全额承担。
（3）游客和景点达成的赔偿协议必须得到尊重。游客和景点就伤害赔偿达
成协议，是在景点和游客双方自愿的前提下达成的，和一般的合同有着相似的
性质。通常情况下，对于双方当事人具有约束力，双方当事人不得擅自违背或者
解除，除非其中一方当事人能够提供强有力的证据证明，该协议存在重大瑕疵。
要求解除或者废止和解协议的一方当事人，就和解协议的重大瑕疵承担举证责
任。
（4）重大误解签订的协议可以被撤销。合同是当事人真实意思表示的结果 ，
如果合同并非当事人真实意思的表示，该合同即使已经签订，也可能归于无效，
重大误解就是导致合同无效或者被撤销的直接原因。出于重大误解情况下签订的
和解协议，只要游客提出异议，按照《合同法》第五十四条的规定，作为游客的
当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。一旦和解协议被撤销
就等同于该和解协议没有被签订，游客自然可以要求就损害索赔。
（5）游客可以就延续性的伤害结果提出索赔。由于有和解协议在先，如果
游客返程后伤情趋好，没有给游客造成其他损失，说明景点的赔偿和补偿足以
弥补其损失，游客提出追加赔偿的要求缺乏依据。如果返程后的进一步检查发现
伤情超乎原来预想，游客完全可以就伤情再次提出索赔。
游客和景点已经达成的和解协议，可以被认定为是游客在对伤情后果重大
误解前提下签订的。游客原以为伤势并不严重，而实际情况是伤情较为严重，游
客之所以和景点签订和解协议，是出于对于自己伤情的重大误解，医院的诊断
证明既可以作为游客重大误解的证据。只要和解协议被撤销，游客当然可以就延
续性的伤情损失提出索赔。
（6）游客索赔的选择权。按照《旅游法》的规定，面对延续性的伤情损害赔

478
偿，游客既可以选择景点作为索赔对象，也可以将组团社作为索赔对象。具体选
择谁作为索赔对象，由游客自己根据自己的需求做出选择。所以，上述案例中，
游客要求组团社承担延续性伤情的要求合法，组团社不得拒绝。组团社在向游客
做出赔偿后，也可以向景点进行追偿。
（二十一）旅行社是否要为游客丢失押金单担责
1、基本案情
旅行社组织刘某等游客去某滑雪场滑雪，滑雪场按照正常程序为游客办理
了滑雪手续，刘某等 5 位游客交了 1000 元的滑雪押金，景区提供了实名押金收
据。下午 4 点多，刘某等 5 位游客来到滑雪场收银处要求退还全部滑雪押金，但
没有出示押金收据，后说明押金收据已经丢失。滑雪场称，因刘某等人在押金收
据丢失后未及时与滑雪场联系，致使滑雪场未能采取防范措施，导致 1000 元押
金被他人冒领。滑雪场不再退还押金，游客遂要求旅行社赔付押金 1000 元，旅
行社称押金是游客自己丢失的，旅行社不存在责任，也拒绝赔偿。
2、法律规定
《民法通则》第十一条规定，十八周岁以上的公民是成年人，具有完全民事
行为能力，可以独立进行民事活动，是完全民事行为能力人。
《旅游法》第七十一条规定，由于地接社、履行辅助人的原因造成旅游者人
身损害、财产损失的，旅游者可以要求地接社、履行辅助人承担赔偿责任，也可
以要求组团社承担赔偿责任；组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿
3、案情分析
（1）实名押金收据的性质。游客在滑雪场交纳滑雪设备押金，实际上是和
景点签订了一份担保合同。该合同的目的是，景点将滑雪设备无偿提供给游客使
用，但游客必须确保滑雪设备按时完好返还。景点有无偿提供滑雪设备的义务，
游客有按时完好返还滑雪设备的义务。如果游客不能按时返还，或者完好返还，
将以押金抵为赔偿。在这个担保合同的具体实施中，主要是游客对返还滑雪设备
的担保。只要滑雪设备完好，景点凭借押金收据和收据持有人的身份证明，全额
向游客返还押金。
（2）押金凭证是游客返还押金的重要凭证。押金凭证既是担保合同的凭证
也是游客要求返还押金的凭证。根据担保合同的性质，只要游客能够按时完好地
将滑雪设备交还给景点，经过景点的检查和核对身份，就应当将 1000 元的押金

479
返还给游客。如果游客不能出示押金凭证，就失去了返还押金的主要证据。所以
案例中景点拒绝返还押金，并没有不妥之处，除非游客能够提供其他凭证，足
以证明押金担保合同关系的存在。
（3）游客有妥善保管押金凭证的义务。作为完全民事行为能力的游客，有
妥善保管押金凭证的义务，这也是游客的义务之一。因为押金凭证不仅是一份担
保合同，而且还是游客取回押金的最为重要的依据。如果游客由于自己的过失，
导致押金凭证灭失，进而引起返还押金出现障碍，游客应当为此承担责任。游客
不能因为自己的保管过失，将责任承担强加于人。
（4）实际取得押金的当事人不当得利。在上述案例中，游客 1000 元的押金
已被他人冒领，这个冒领的当事人获得的 1000 元钱本不属于他，属于不当得利。
从理论上说，应当返还给景点，然后景点将押金退还给游客。当然，在实务中，
只要冒领当事人不主动还款，事件真相通常永无水落石出之日。
（5）景点在返还押金中存在过失。因为押金单实行实名制，在退还押金时 ，
押金凭证固然十分重要，但核对退还押金人员的身份也同样重要。因为在景点的
经营过程中，一定存在和案例中相类似的纠纷，押金被他人冒领并不稀奇。作为
景点有义务核实要求退还押金当事人的身份。只要景点认真核对退还押金当事人
的身份，此类纠纷就完全可以避免。而实际上景点并没有这样操作，其管理的疏
漏之处一览无余。
（6）组团社要为景点的工作疏失承担责任。因为景点滑雪活动是旅游合同
约定的服务项目，景点自然就成了旅行社的履行辅助人，旅行社要为履行辅助
人的行为负责。也就是说，履行辅助人的服务过失，履行辅助人当然应当承担，
但如果履行辅助人不愿意为自己的过失承担责任，组团社就必须承担责任，事
后向景点追偿。在上述纠纷中，虽然景点有核对身份的责任，但毕竟丢失押金凭
证的过失在游客，因此，游客自己要承担主要责任，旅行社应当承担次要责任。
（二十二）旅行社擅自转团赔偿时如何认定旅游费用总额
11、基本案情
游客和 A 旅行社签订了包价旅游合同，游客按照 A 旅行社的通知，抵达机
场后被安排登机，但在登机时提供服务的是 B 旅行社，游客向旅行社送机人员
提出疑问议，送机人员告诉他实际是由 B 旅行社负责提供服务。游客觉得旅游服
务还可以，但仍然要求 A 旅行社按照《旅行社服务质量赔偿标准》进行赔偿。在

480
具体商谈赔偿事宜时，游客认为旅游费用除了在门市交纳的团款外，还应当包
括行程中的自费和购物费用。旅行社认为游客的要求不合理，因为旅行社不是擅
自转团；如果游客不接受转团事实，可以解除旅游合同；自费和购物费用也不
应当被纳入旅游费用之内。
2、法律规定
《旅游法》第七十条规定，旅行社不履行包价旅游合同义务或者履行合同义
务不符合约定的，应当依法承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责
任；造成旅游者人身损害、财产损失的，应当依法承担赔偿责任。
《旅行社服务质量赔偿标准》第五条规定，旅行社未经旅游者同意，擅自将
旅游者转团、拼团的，旅行社应向旅游者支付旅游费用总额 25%的违约金。解除
合同的，还应向未随团出行的旅游者全额退还预付旅游费用，向已随团出行的
旅游者退还未实际发生的旅游费用。
3、案情分析
（1）旅行社擅自转团行为的认定。旅行社擅自转团，重点在“擅自”，是
旅行社的单方行为，而非旅行社和游客的双方协商。因此，认定旅行社是否为擅
自转团，必须考虑两个因素：第一，只要没有事先和游客协商，旅行社单独决
定转团；第二，即使是双方事先协商，但未征得游客的同意，仍然是旅行社的
单方行为。只要符合上述这两个条件，就可以认定为旅行社的行为为擅自转团。
至于游客知悉旅行社擅自转团的时间节点，并不是问题的关键，游客是在出团
前、行程中还是行程结束后获悉旅行社的擅自转团，不影响旅行社擅自转团的性
质。
（2）游客为什么不愿意轻易转团。游客选择某家旅行社参团，是出于对该
旅行社而不是别家旅行社的认可和信任，也就是说，游客选择行为其中包含着
信赖利益，不到万不得已，游客当然不愿意旅行社转团。同时，旅行社的转团，
实质上就是合同义务的让与，按照法律的规定，旅行社的转团必须经过游客的
同意，是为了确保游客权利的不受损害。另外，案例中旅行社认为如果游客不愿
意，可以解除旅游合同的说法牵强，因为是否要解除合同，主动权在游客，不
能说游客不解除旅游合同，就表示认可旅行社的擅自转团。多数游客要参加一次
旅游活动，必须事先做很多的准备工作，游客不会简单地因为转团就解除旅游
合同。

481
 （3）旅游费用总额的构成。所谓旅游费用总额，其实就是我们经常说的旅
游团款。旅游费用总额构成之所以重要，主要原因是，按照国家旅游局的赔偿标
准，旅行社擅自转团的赔偿额度，和旅游费用总额有直接的关系，总额越大，
赔偿的额度也就越大。一般来说，游客参加旅游团队，整个支出的费用，主要由
出团前在门市交纳的旅游费用（团款）、自费项目费用、购物费用和其他费用组
成，这些费用是否构成我们所称的旅游费用，需要做具体的分析。
1）游客在门市交纳的旅游费用，包括在门市交纳的自费项目费用，旅行社
都出具了收费凭证，当然是旅游费用总额的一部分，旅行社对此应当不会持有
不同的观点。
2）旅游行程中游客交纳的自费项目费用，是否为旅游费用总额的一部分，
要看具体情况。如果是导游或者领队向游客收取了自费项目费用，即使旅行社没
有授权导游和领队安排自费项目，不论该导游属于组团社还是地接社，也不论
领队是否为组团社委派，导游和领队的行为是职务行为，当然代表了组团旅行
社的行为。导游或者领队收取自费项目费用，和在旅行社门市收取的费用性质相
同，这样的自费项目费用应当被纳入旅游费用总额中。如果自费项目的费用由游
客直接向服务单位支付，则不属于旅游费用总额范畴，当然实务中这样的情形
较少。
3）游客的购物费用，不论游客在购物店的购物支出，还是在超市等场所的
购物消费，以及其他费用支出，如果买矿泉水等，由于游客和商家直接发生了
买卖合同关系，费用直接支付给商家，也不应当被纳入旅游费用总额中。
总之，上述案例中，游客认为旅游费用除了在门市交纳的团款外，还应当
包括行程中的自费项目费用的要求合理，旅行社应当按照旅游费用总额的百分
之二十五的标准，向游客做出赔偿。
（二十三）旅行社可以设立游客黑名单吗？
1、基本案情
游客参加旅行社组织的台湾游，由于门市服务生和游客沟通的问题，游客
和旅行社发生了较为严重的冲突，旅行社还为此报警。事后，游客广发投诉信，
要求旅行社给予高额赔偿，并要求上级部门对旅行社及旅游主管部门进行行政
处罚和处分。经过多次调解不能达成一致，游客一直坚持上访，在游客的软磨硬
泡下，旅行社违心支付了高昂的赔偿。该事件在旅行社业内引起了很大震动，许

482
多旅行社将该游客纳入黑名单中，只要该游客来报名，旅行社就会以机位满予
以拒绝。游客又向旅游主管部门投诉，要求旅行社解除对他的旅游限制。
2、法律规定
《合同法》第六条规定，当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。
《消费者权益保护法》第十六条规定，经营者向消费者提供商品或者服务，
应当恪守社会公德，诚信经营，保障消费者的合法权益；不得设定不公平、不合
理的交易条件，不得强制交易。
《旅游法》第十四条规定，旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时，不得损
害当地居民的合法权益，不得干扰他人的旅游活动，不得损害旅游经营者和旅
游从业人员的合法权益。
3、案情分析
（1）所谓游客黑名单，就是指一些游客被纳入不受旅行社欢迎的名单之中 ，
这就是所谓的游客黑名单。只要这些游客到旅行社报名，旅行社就会以各种理由
予以委婉拒绝。虽然设立游客黑名单的旅行社为极少数，被纳入游客黑名单的游

客更是少之又少，但游客黑名单作为一种社会现象客观存在。

（2）游客和旅行社的法律地位平等。根据《合同法》第三条规定，合同当事
人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。也就是说，在游客参
加旅行社组织的旅游活动全过程中，两者之间的法律地位平等。既然如此，旅行
社和游客双方在经营活动中，相互之间不得强迫对方，旅行社不得强迫游客参
加旅游活动，同样，游客也不能强迫旅行社提供服务。《消费者权益保护法》第
四条也有类似的规定。
（3）旅行社是否设立黑名单是企业自主行为。旅行社作为市场经济的主体 ，
如何开展旅游服务，应当由旅行社自主决定，他人不得干预。旅行社从自己的经
营需要出发，设立游客黑名单，其实也是旅行社内部经营和管理的问题，旅行
社当然可以这样做，但旅行社设立黑名单，不得违反法律法规强制性规定，比
如《消法》就规定，经营者不得设定不公平、不合理的交易条件，旅行社设立黑
名单的原因、条件，是否属于设立了不公平、不合理的交易条件，需要论证。如
果是，就不可设立，如果不是，旅行社的行为就不违法。同时，即使被旅行社纳
入黑名单，游客的旅游权利并没有被剥夺，游客可以通过其他途径，比如自由

483
行等方式，参与到旅游活动中。
（4）旅行社设立黑名单不得违反下列基本原则：
1）设立黑名单不得具有歧视性质。旅行社不得按照职业、年龄、身体健康程
度等情形，分别将老年人、未成年人、教师、残疾人等纳入旅游黑名单中。
2）旅游主管部门不得因为游客维权要求高就发布游客黑名单。旅游主管部
门要做的是规范企业的经营行为，引导游客理性消费和维权。作为行业维权组织
的旅游行业协会，可以将游客维权要求高的情况在业内通报，但直接发布游客
黑名单也不合适。
3）旅行社事后发现，被纳入黑名单的游客已经和旅行社达成了旅游协议，
除非有充分的理由，不得随意解除旅游合同。否则就涉嫌拒绝旅游合同，拒绝履
行旅游合同，不仅仅是擅自解除旅游合同那样简单，不仅要承担违约责任，还
可能被追究行政责任。
（5）游客被纳入所谓的黑名单，游客自己也需要反思。旅行社作为一个企
业，会不断开展市场促销，鼓励市民参加自己组织的旅游活动，但为什么对于
个别市民会想方设法将之拒之门外。尽管不排除旅行社自身的原因，但可以肯定
的是，造成旅行社设立黑名单的主要原因，是由于游客的维权行为过于激烈，
要价过高，旅行社难以承受，导致旅行社抱着惹不起躲得起的心理，宁可放弃
这些游客市场。
不可否认的是，在旅游服务纠纷处理中，的确存在极少数游客动机不良，
行程结束后，总是以各种理由，要求旅行社退还全额团款、甚至是几倍于团款的
赔偿，又提供不出强有力的损害事实和证据的现象。游客借助行政、舆论等社会
压力，通过死缠烂打的方式，迫使旅行社同意高额赔偿。事实上，这些游客的 i
维权行为违法，从中获得不当得利。如果旅行社设立的黑名单仅仅针对这些游客
事出有因，可以理解，也不违反法律强制性规定。
（二十四）旅行社组织观看黄色项目责任承担分析
1、基本案情
游客结束了东南亚旅游行程，就向当地旅游主管部门投诉。游客称，在旅游
期间，领队组织全团游客观看黄色项目，游客在不知情的情况下参与其中，在
观看节目过程中，该游客向领队抗议，要求离开现场，领队劝其继续。在向旅游
主管部门提供的书面报告中，领队出示了团队其他游客的证明：领队组织我们

484
观看黄色项目，我们都是自愿的，领队没有强迫。旅行社也认为，出境旅游和境
内旅游受到的法律约束不同，只要是游客自愿的行为，旅行社就不应当承担责
任。
2、法律规定
《旅游法》第二条规定，在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内
组织到境外的游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务
的经营活动，适用本法。
《旅游法》第三十三条规定，旅行社及其从业人员组织、接待旅游者，不得
安排参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动。
3、案情分析
（1）黄色项目不符合中国法律和道德的要求。在一些国家和地区，对于社
会上存在的黄、赌、毒等行为，并非一律禁止，这和我国大陆的法律规定不一致
在中国大陆地区，所有的黄、赌、毒行为均违反了我国法律强制性的规定，都属
于被有关部门打击的对象。
（2）旅行社和领队不得组织安排游客在境外参与黄色项目。即使是游客自
愿，旅行社仍然不得组织安排游客参加黄色项目。从本质上来说，游客和旅行社
达成观看黄色项目的协议，是游客参加自费项目的合同，是对原有合同的变更。
该合同行为虽然是双方的协商一致，但由于违反我国法律强制性规定而无效。

（3）中国旅行社组织出境旅游必须遵守我国的法律规定。旅行社、领队或
者游客，以在境外旅游为名，视中国大陆法律为无物，违反中国法律规定，并
不能成为相关当事人免责的理由。即使在境外，只要其行为违反了我国法律规定
依然必须受到我国法律的制裁。旅行社和游客在境外违反中国法律，其后果等同
于在中国境内违法。
（4）游客自愿观看黄色项目也属于违法。同样，游客在境外旅游期间，也
必须遵守中的法律规定和道德要求，应当自觉抵制类似黄色项目等服务项目。不
论该服务项目的组织者是领队，还是境外的地陪，游客都不可以随意参加，否
则就是涉嫌违法。不可否认的是，现在的确有极少数游客很愿意参加此类服务项
目，甚至是主动要求参与。
（5）相关当事人必须受到法律制裁。虽然该纠纷案情简单，但涉及的法律

485
关系却较为复杂，大致包含四重法律关系，并由此产生了四重法律后果，包括
民事法律后果和行政法律后果：
第一，按照《旅游法》的规定，旅游主管部门应当按照第一百零一条的规定
对旅行社、领队及其相关直接负责人进行行政处罚。
第二，按照《治安管理处罚法》的相关规定，公安机关应当对旅行社、领队
及其有关直接责任人予以行政处罚。情节严重的话，有关人员还可能会受到刑事
处罚。
第三，按照《治安管理处罚法》的规定，公安机关应当给予参观黄色项目的
游客相应的行政处罚。
第四，由于旅行社和游客之间签订的参加自费项目的变更合同无效，旅行
社应当退还投诉游客的全额自费项目的费用。
这里需要特别注意的是，公安机关和旅游主管部门对于旅行社组织安排黄
色项目行为给予的行政处罚，虽然行政相对人的违法行为相同，但由于实施行
政处罚的主体不同，就不能被认定为违反了一事不再罚原则，旅游主管部门和
公安机关的行政处罚合乎法律规定。由于旅游主管部门处罚中含有罚款，公安机
关在行政处罚时，则不可以对旅行社和领队再实施罚款的处罚。公安机关对于游
客的行政处罚，则不存在一事不再罚的疑问。
（二十五）游客是否可以请他人代替旅游
1、基本案情
游客张先生和旅行社签订出境旅游合同后，由于自己工作的原因，在出团
前 5 天确定无法参加旅游团队。考虑到解除旅游合同损失太大，张先生要求继续
保留旅游合同，但参团人改为他的朋友，旅行社予以拒绝，理由是来不及办理
签证等有关手续，如果张先生不能参团，只能解除旅游合同，按照合同约定承
担违约责任。张先生不乐意，向旅游主管部门投诉。
2、法律规定
《合同法》第八十条规定，债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知
该转让对债务人不发生效力。
《旅游法》第六十四条规定，旅游行程开始前，旅游者可以将包价旅游合同
中自身的权利义务转让给第三人，旅行社没有正当理由的不得拒绝，因此增加
的费用由旅游者和第三人承担。

486
 3、案情分析
（1）张先生让他朋友顶替旅游的性质。张先生自己无法按时出游，希望由
朋友顶替，这样的行为的性质，属于张先生出游权利的转让。在旅游合同中，由
于张先生已经缴纳了旅游团款，需要张先生做的事情，就是按时参团旅游，接
受旅行社提供的服务。因此，张先生在旅游合同关系中属于债权人，旅行社为债
务人。
（2）旅行社应当接受其他游客顶替旅游的要求。既然法律已有明确规定，
当游客要求其他人员顶替旅游时，仅仅需要通知旅行社即可，而不需要征得旅
行社的同意。这也就意味着旅行社作为债务人，应当接受张先生希望他人顶替旅
游的要求，而不能简单地设置人为障碍，拒绝张先生的要求。这是法律对于旅行
社的通常要求。
（3）旅游者权利的转让有一定的条件。虽然按照上述法律的规定，作为债
权人的张先生，如果愿意将出游权利转让给其他人，只需要履行通知旅行社的
义务，无需旅行社的同意。但由于旅行社服务的特殊性，旅行社更多的是提供和
旅游相关的服务，而旅游服务的许多环节都需要得到相关部门和行业的支持，
不是靠旅行社的努力所能解决的。所以，虽然法律规定旅游权利可以转让，但在
实际操作中，游客转让旅游权利的愿望有时可以实现，有时不一定能够顺利实
现。
（4）旅游权利可以转让的情形。当游客参加的旅游活动，对于证件等要求
并不是十分严格时，旅游权利的转让较为顺利，比如旅行社组织的是国内短途
旅游，交通工具为汽车时，游客旅游权利的转让基本没有障碍；或者游客参加
的是旅行社组织的自驾游，旅游权利转让也较为方便。这样的权利转让，只要旅
行社本身稍加努力，可能存在的困难基本可以克服。
（5）旅游权利难以转让的情形。在长线旅游团队服务中，特别是出境旅游
服务中，旅游活动的顺利成行，需要一些外在的客观条件，诸如护照的获得、签
证（签注）的获取、机票的改签是否可能、火车票的实名制规定等，制约着旅游
者出游权利的转让。如果不给旅行社足够的时间准备和协调，临时转让旅游权利
就很困难。也就是说，即使旅游者愿意转让出游权利，即使旅行社加倍努力，但
受制于客观条件，诸如准备时间不够等因素的制约，权利的转让仍然不可以实

487
现。所以，上述案例中出境旅游中旅游权利的转让，就不能那么轻而易举。
（6）游客或者接受转让游客需要额外支付费用。如果旅游权利转让成功，
游客仍然可能会承担额外的费用：第一笔费用可能是更改机票、火车车票、代办
签证等产生的额外费用。第二笔额外费用可能是单房差，即由于权利转让后产生
单男或者单女房差。在游客旅游权利转让前，旅行社应当事先告知旅游权利的转
让可能产生的额外费用。这些费用一旦产生，就当由游客承担。
因此，上述案例中，由于没有时间办理护照和签证等原因，旅行社拒绝张
先生旅游权利的转让，有合适且正当的理由。如果张先生最后不参加约定的出境
旅游，也无法转让旅游权利，就等同于张先生擅自解除了旅游合同，就当按照
约定承担违约责任。
（二十六）游客与领队争执引发疾病复发赔偿纠纷处理
1、基本案情
游客参加泰国七日游，行程中游客在海滨景区木板栈道行走，一块木板突
然断裂，游客左腿陷入其中，大腿内外两侧大片擦伤挤伤，经过处理后游客继
续行程。由于游客认为领队对她照顾不周，在机场和领队发生了争执。游客有心
脏血管痉挛既往病史，返程后入住医院。为了治疗心脏方面的疾病，住院时间一
直延续，游客拒绝出院。游客要求旅行社承担误工费、护理费、精神损害补偿。旅
行社坚持认为疾病为游客自身固有，和旅行社的服务无关，拒绝赔偿。
2、法律规定
《旅游法》第七十一条规定，由于地接社、履行辅助人的原因造成旅游者人
身损害、财产损失的，旅游者可以要求地接社、履行辅助人承担赔偿责任，也可
以要求组团社承担赔偿责任；组团社承担责任后可以向地接社、履行辅助人追偿
《侵权责任法》第十六条规定，侵害他人造成人身损害的，应当赔偿医疗费
护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入。
《侵权责任法》第二十二条规定，侵害他人人身权益，造成他人严重精神损
害的，被侵权人可以请求精神损害赔偿。
3、案情分析
（1）组团社应当为游客大腿受伤承担责任。由于海滨木板栈道突然断裂，
导致游客大腿受伤。游客对于自身损害的发生没有任何过错，损害的发生是景区
没有完全履行安全保障义务的结果，景区应当为游客的人身伤害承担赔偿责任。

488
由于旅游目的地远在异国他乡，游客不一定能够及时得到赔偿，所以我国《旅游
法》为了更好地保护游客的合法权益，将索赔的选择权交由游客：游客既可以直
接向景区索赔，也可以要求组团社承担赔偿责任。如果游客要求组团社承担赔偿
责任，旅行社不能拒绝。
（2）旅行社应当为游客心脏病复发承担次要责任。因为游客有心脏病的既
往病史，领队和游客的争执，是引起游客固有旧疾复发的外在因素，而游客固
有旧疾是复发的内在原因。所以说，游客心脏病的发作，和游客自身的身体因素
有直接的关联，和领队的争执仅仅是诱发因素，引起心脏病的主要原因还是游
客自身条件。同时，游客既知自己有心脏病，应当更有义务保护好自己的身体，
控制好自己的情绪。所以，游客心脏病的复发，领队及其旅行社应当承担次要责
任。至于在纠纷处理中，次要责任定量为多少合适，的确存在争议，可以为承担
百分之三十左右的责任，就大致可以体现次要责任的承担。
（3）医院的诊断是旅行社承担赔偿责任的依据。游客返程后一直住院，且
拒绝出院，虽然是游客的自由，但游客的行为和旅行社的赔偿息息相关。在这起
纠纷中，游客是否需要住院治疗、住院时间需要多长、需要支出多少医疗费、是
否需要有人护理等，都有赖于医院的诊断。
旅行社担忧游客以住院为要挟，或者扩大损失，导致旅行社承担过多的责
任，这种担忧也不无道理。实务中也的确存在少数游客小病大治、无病也要治的
现象。要解决这个问题，只能需要医院的科学判断。如果医院认为需要，游客就
应当继续治疗，如果医院认为游客无需住院，游客坚持不出院，游客的后续治
疗费用，旅行社就不应当再承担赔偿责任。如果医院出于人情随意给出判断，不
仅仅是职业道德的问题，而是需要承担相应的法律责任。
（4）旅行社要为游客的误工费承担责任。在该纠纷中误工费的承担中，需
要明确几个原则：第一，游客误工费的承担应当具体分析。如果误工损失是由于
游客大腿伤害引起的，旅行社必须全额承担；如果是心脏病引起的误工损失，
旅行社应当按照次要责任的份额承担。医疗费、护理费等赔偿原则也可遵循上述
原则进行。第二，误工时间的长短由医院决定。医院认为游客需要休息、休息几
天，以医院的诊断证明为准。第三，误工费的多少应当由游客自己举证。如果游
客无法提供误工费的证明，旅行社不必承担；如果游客提出的误工费过高，游

489
客还需要提供税后证明。
（5）旅行社是否需要承担游客的精神损害的赔偿？精神损害赔偿时游客经
常提出的赔偿请求，上述旅游纠纷的处理中也是如此。判断上述纠纷中的旅行社
是否需要承担游客的精神损害赔偿，主要看损害原因是否在旅行社、损害后果是
否严重两个基本因素。
关于精神损害赔偿，我国的法律是有明确规定。结合案例中游客受到的伤害
包括大腿受伤及其心脏病复发带来的人身和精神的伤害，游客受到的伤害应当
得到赔偿，但不论是何种伤害，游客受到的损害尚未到达需要精神损害赔偿的
程度，旅行社只需要全额承担大腿伤害的全额赔偿，部分承担心脏病复发的责
任，并承担其他方式诸如赔礼道歉的责任即可，无需再承担金钱的赔偿责任，
虽然伤害的确给游客造成了精神和肉体的痛苦。
（二十七）旅行社租赁无证车导致人身伤害责任分析
1、基本案情
旅行社组织当地市民参加周边二日游，由于游客人数众多，价格也较低，
旅行社和部分游客签订了旅游合同。游客抵达旅游目的地后，由于停车场到景点
距离较远，地接社为游客安排了无证接驳车代步。在前往景点的途中发生了翻车
事故，导致三位游客的脚踝、锁骨、肋骨受伤，交通事故被鉴定为接驳车驾驶员
全责。游客经过三个月在家的保守治疗得以痊愈，游客提出旅行社向每人赔偿
15 万元，包括医疗费、精神损害赔偿、误工费、营养费、护理费、摊位费损失等。
双方协商不成，游客投诉至主管部门。
2、法律规定
《旅游法》第三十四条规定，旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购
产品和服务。
《侵权责任法》第十六条规定，侵害他人造成人身损害的，应当赔偿医疗费
护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入。
《侵权责任法》第二十二条规定，侵害他人人身权益，造成他人严重精神损
害的，被侵权人可以请求精神损害赔偿。
《旅游法》第五十七条规定，旅行社组织和安排旅游活动，应当与旅游者订
立合同。
3、案情分析

490
 （1）旅行社租赁无证车的责任承担。地接社直接租赁无证车接驳游客，造
成游客人身伤害事故的发生，地接社的行为违反了《消费者权益保护法》《旅游
法》等法律法规的规定，应当承担由此产生的民事责任和行政责任。当然，根据
《旅游法》的规定，如果游客要求组团社承担民事责任，组团社也必须先向游客

承担民事赔偿责任，然后向地接社追偿。

至于组团社是否应当为地接社租赁无证车承担行政责任，应当具体问题具
体分析。首先，组团社是否事先对于地接社提出安全保障要求，即是否要求地接
社必须为游客提供安全的服务。其次，组团社对于地接社租赁无证车的行为是否
知晓。知晓且不阻止，组团社就必须承担行政责任。总之，组团社是否为此承担
行政责任，主要看组团社是否履行安全保障义务，履行了安全保障义务，组团

社就不需要承担行政责任，反之，则需要承担行政责任。

（2）游客要求精神损害赔偿是否合理。在旅游赔偿请求中，精神损害是游
客最喜欢提出的赔偿请求之一，即使旅行社漏游了景点，游客也容易提出精神
损害赔偿。按照我国法律规定，在旅游服务中，精神损害赔偿主要存在游客人身
伤害的纠纷中，违约纠纷中不存在精神损害赔偿。
虽然人身损害可能产生精神损害赔偿，但在游客人身损害纠纷中，也不能
一概而论，只要有人身损害，就一定会有精神损害赔偿。旅行社需要承担精神损
害赔偿的前提是，旅行社的行为给游客造成了“严重”的人身损害，否则，旅
行社只需要就游客的直接损害给予赔偿，并通过赔礼道歉等方式，抚平游客的

精神不愉悦即可。

在上述人身损害纠纷中，可以认为游客精神损害赔偿的要求合理。理由有二
第一，造成游客的人身损害，责任在于旅行社。第二，游客在人身损害事故中，
治疗时间长达三个月，在此期间游客承受了肉体上的痛苦，且行动自由受到了
限制。游客要求旅行社给予一定数量的精神损害赔偿，符合法律规定。至于精神

损害赔偿的数额，则需要双方的协商，或者通过人民法院裁决。

491
 （3）旅行社应当如何向游客做出赔偿。由于造成游客人身损害的原因在于
旅行社，所以旅行社应当为游客的全部损失承担责任，但旅行社的赔偿应当按
照补偿性原则进行，给予因为人身伤害引起游客的所有直接损失的赔偿。具体而
言，旅行社应当赔偿医疗费、精神损害赔偿、误工费、营养费、护理费。这些费用
的赔偿应当以必要和合理为限，比如营养费和护理费，就应当视医嘱和需要而
定，且应当提供凭证。至于由于受伤，没有摆摊造成摊位费损失，则属于间接损
失，不应当赔偿。
（4）组团社没有签订旅游合同的后果。按照法律规定，旅行社组织包价旅
游业务时，必须和游客签订书面旅游合同，除非旅行社有证据证明，是游客拒
绝和旅行社签订书面旅游合同，否则只要没有签订书面旅游合同，旅游主管部
门就必须按照《旅行社条例》的规定，给予旅行社行政处罚。对于旅行社的行政
处罚，不论游客是否提出，旅游主管部门都必须主动介入，否则就是行政不作
为。显然，旅行社给出的没有全部签订旅游合同的原因，不能成为旅行社逃避行
政责任的理由。
（二十八）代理社是否需要为游客滞留境外承担责任
1、基本案情
游客从某网站购买了邮轮票务代理公司提供的邮轮旅游船票，并与票务代
理公司签订了邮轮船票的单项委托合同。在委托代理合同中，双方就有关船票事
宜达成协议，同时约定了游客在邮轮上的相关服务。由于游客的原因，未能及时
上船，导致游客取消了旅游行程。游客要求票务公司退还尚未发生的费用，票务
代理公司以签订的是委托代理合同为由，断然拒绝了游客的要求，导致纠纷的
产生。
2、法律规定
《旅游法》第一百一十一条规定，包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程
提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上
旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的合同。
《旅游法》第七十四条规定，旅行社接受旅游者的委托，为其代订交通、住
宿、餐饮、游览、娱乐等旅游服务，收取代办费用的，应当亲自处理委托事务。因
旅行社的过错给旅游者造成损失的，旅行社应当承担赔偿责任。
3、案情分析

492
 在上述纠纷中，游客和票务代理公司签订了委托代理合同，但同时又对邮
轮旅游的相关服务做出约定，这样的合同究竟是何种合同，就值得人们的思考。
从表面上看，既然邮轮票务代理公司和游客已经签订了委托代理合同，那就应
当属于单项委托合同范畴无疑，但究其实质，这样的委托代理合同，并不是真
正意义上的单项委托合同，而是包价旅游合同，是邮轮票务代理公司为了规避
《旅游法》等规定，经过法律人士的研究和包装，刻意制作出来的为了规避责任
的一份合同。理由如下：
（1）邮轮票务代理公司为游客提供的服务超过两项。按照《旅游法》的规定
委托代理合同是旅游服务合同的一种形式，但该合同必须是单项委托的形式，
服务内容也不得超过两项。邮轮票务代理公司虽然签订了单向委托合同，但是该
公司提供的《出境旅游说明书（会）及本行程出发前确认书》中明确约定，邮轮
票务代理公司将为游客提供住宿、餐饮、交通和娱乐服务。邮轮票务代理公司为
游客提供的服务超过了两项，与《旅游法》的规定不符。同时，游客的旅游费用
以总价形式支付给邮轮票务代理公司，也不符合《旅游法》的规定。
（2）邮轮票务代理公司提供的服务是自己设计和规划的。判断是包价旅游
合同还是单项委托合同，超过两项服务固然是一个标准，总价支付也是一个要
素，但更为重要且关键的是，要看旅游服务产品的设计者、规划者和落实者为邮
轮票务代理公司，还是游客本人。显然，在当前的邮轮旅游服务中，旅游产品和
线路的设计者、规划者以及落实者，均为邮轮票务代理公司和邮轮公司，游客只
是被动地接受邮轮票务代理公司的提供服务。换句话说，邮轮旅游服务不是邮轮
票务代理公司接受游客的委托，而是游客按照邮轮票务代理公司的安排接受服
务。从中可以得出这样的结论，邮轮票务代理公司虽然和游客签订了单项委托合
同，但从票务代理公司提供的服务看，该单项委托合同仍然属于包价旅游合同
的范畴，仅仅是借用了单项委托合同的名称而已。
（3）邮轮票务代理公司涉嫌超范围经营。这是在上文分析的基础上，自然
得出的结论。上述案例中，由于邮轮票务代理公司以单项委托合同的方式和游客
签订邮轮旅游合同，但实际上从事的却是包价旅游合同服务，而包价旅游服务
是旅行社的专属业务，未取得旅行社业务经营许可证，任何单位和个人从事包
价旅游服务业务都属于超范围经营。邮轮票务代理公司主业为代理邮轮票务工作

493
并不包含包价旅游服务的经营范围，却事实上从事包价旅游服务，与其经营范
围和工商许可范围不一致，显然超出了邮轮票务代理公司的经营范围，已经涉
嫌违法。从我国法律规定看，应当由有关行政部门对其进行行政监管，尽管这样
的监管并非轻而易举。
（4）邮轮票务代理公司承担包价旅游合同的责任。虽然票务代理公司涉嫌
超范围经营，应当受到有关行政部门的监管，但在这种情况下，并不影响票务
代理公司作为包价旅游合同一方当事人应当承担的民事责任。主要原因是，民事
责任的承担，和行政责任的承担，是两种不同性质的责任，不能混为一谈，即
使已经承担了某项责任，也不能成为免除另一个责任的事由。因此，虽然旅游者
和票务代理公司之间签订的是委托代理合同，貌似可以免除其责任，但票务代
理公司在委托代理合同中，已经就有关服务内容和标准做出了承诺。既然事先有
承诺，不论签订合同中形式的合同，承诺者应当履行相关的合同义务，只要违
反合同约定，承诺者就必须为此承担责任。
（二十九）旅行社提供的饭店是否星级饭店争议的处理
1、基本案情
旅行社组织游客前往印尼巴厘岛旅游，游客中有一位律师。旅游合同约定住
宿为当地五星级酒店，游客入住后发现，饭店的宣传资料介绍，该饭店为三星
级酒店。行程结束后，游客（律师）要求旅行社证明实际入住酒店的星级，和合
同约定的酒店星级相同，的确为当地五星级酒店。旅行社提供了酒店等级的扫描
件，表明该酒店为五星级酒店，游客对此不认可。游客最后投诉至旅游主管部门
仍然要求旅行社承担违约责任。
2、法律规定
《民事诉讼法》第六十四条规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证
据。
《旅游投诉处理办法》第二十条规定，旅游投诉处理机构应当对双方当事人
提出的事实、理由及证据进行审查。旅游投诉处理机构认为有必要收集新的证据
可以根据有关法律、法规的规定，自行收集或者召集有关当事人进行调查。
3、案情分析
（1）旅行社必须按照约定提供服务。既然旅行社在旅游合同中承诺，将为
游客提供所谓当地的五星级酒店住宿，旅行社就必须实际提供当地五星级酒店。

494
如果旅行社不能够实现自己的承诺，提供游客住宿的酒店不是当地五星级，或
者游客住宿的酒店根本就没有星级，旅行社就应当为此承担违约责任。这是《合
同法》和《旅游法》等法律的明确规定。
（2）旅行社应当承担酒店为当地五星级酒店的举证责任。由于旅行社已经
事先承诺了酒店的星级，而游客提出异议，主要是因为游客发现酒店的自己介
绍是三星级。在此情况下，旅行社应当承担举证责任，住宿的酒店为当地五星级
而不是三星级。如果旅行社举证不能，或者举证不能令人信服，就可以认定旅行
社没有提供当地五星级酒店住宿，旅行社就违反了合同约定。
（3）旅行社提供了酒店等级扫描件的效果。旅行社提供了酒店等级的扫描
件，仅仅是旅行社举证责任的第一步。旅行社不仅需要提供酒店等级扫描件，还
需要对扫描件内容进行翻译，最好提供公证证明，然后提供评定酒店等级的机
构及其官方网站。尤其需要评定机构必须是第三方的权威机构，而不是酒店自己
评定，也不是行业内部的判断。即旅行社有义务提供证据，证明住宿酒店的确为
当地五星级酒店，以便说服游客和旅游主管部门，否则就难以取得预期的效果。
（4）游客可以对酒店等级的扫描件提出异议。由于旅行社已经提供了酒店
等级的扫描件，如果游客对于扫描件不认可，就必须对扫描件的具体内容提出
异议，而不能简单地说对于旅行社提供的扫描件不认可。比如游客可以针对旅行
社提供的扫描件本身的真实性、内容的真实性、评定机构的权威性提出质疑，要
求旅行社再次提供证据，对于扫描件进行补充证明。
（5）旅行社有义务提供补充证据。如果游客对于扫描件提出异议，比如扫
描件的文字为印尼语，旅行社就有义务请第三方机构翻译等。如果旅行社不能针
对性地提供证据证明答疑解惑，仍然可以认为旅行社没有妥善完成举证责任。当
然，如果旅游主管部门认为有必要通过其他渠道取证的，也可以自行取证，来
证明旅行社所言究竟是虚是实，从而得出游客投诉是否合理的结论。
（6）投诉处理的几种可能的结果。经过旅行社的举证，投诉的最后处理可
能存在以下几种可能：第一，旅行社完成了有效的举证工作，也就是说旅行社
并不违约，游客不能得到赔偿。第二，旅行社举证不力，就要按照规定或者约定
承担违约责任。第三，当地并不存在星级评定制度，旅行社所谓的当地五星级酒
店根本不存在，而旅行社事先却承诺住宿当地五星级酒店，旅行社就涉嫌欺诈，
承担的赔偿责任就是退一赔三。

495
 （三十）旅行社申请行政复议的处理
1、基本案情
某市旅游执法部门在某景区执法检查中发现：某旅行社租用无《道路许可
证》、不具备客运经营资质的车辆作为旅游用车。并在后续调查取证过程中发现
该旅行社继续租用该车辆作为旅游接待用车，认定该旅行社违法情节严重，安
全隐患极大，违反了《中华人民共和国旅游法》第三十四条的规定，依据《中华
人民共和国旅游法》第九十七条第二项的规定，决定给予吊销旅行社业务经营许
可证的行政处罚。
该旅行社认为该行政处罚决定证据不足、处罚过重，依法向省级旅游主管部
门提出复议，申请撤销市旅游局作出的行政处罚决定书。旅行社认为：第一，涉
案车辆具备县级包车客运资质，且相关营运资质正在办理，只是超范围营运，
而非无资质车辆；第二，行政处罚决定书依据系非法取得，包括未出具相关取
证通知书及其他有效文件，取证时未通知旅行社法定代表人，相关证据与事实
不符，因此不应作为处罚依据；第三，未查明旅行社的违法事实及相关细节。同
时旅行社还认为：自身本次违法行为轻微、违法性质不严重、未导致严重后果，
市旅游局直接给予吊销旅行社业务经营许可证的处罚过于严重。
2、法律规定
《旅游法》第三十四条规定，旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购
产品和服务。
《旅游法》第九十七条规定，旅行社违反本法规定，有下列行为之一的，由
旅游主管部门或者有关部门责令改正，没收违法所得，并处五千元以上五万元
以下罚款；违法所得五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情
节严重的，责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管
人员和其他直接责任人员，处二千元以上二万元以下罚款：（二）向不合格的
供应商订购产品和服务的；
3、案情分析
（1）根据《行政复议法》第六条、第九条的规定，旅行社对于市旅游局作出

的吊销旅行社经营许可证的行政处罚决定，有权自知道该具体行政行为之日起
六十日内向该市政府或省旅游主管部门提出行政复议申请。本案中的行政复议申
请人、被申请人、复议内容均符合规定条件，申请人所提交的材料（包括旅游行

496
政复议申请书、申请人身份证明、市旅游局行政处罚决定书、相关证据材料）符
合要求，省旅游主管部门应依法予以受理。
（2）根据《行政复议法》规定，旅游行政复议的具体程序分为申请、受理、

审理、决定四个步骤。省旅游主管部门在收到行政复议申请 5 个工作日内进行立
案审查，受理后以书面告知申请人（《行政复议受理通知书》），并受理之日起
7 日内书面告知被申请人（《行政复议答复通知书》），并将行政复议申请书副
本发送被申请人（市旅游局），被申请人应在 10 日提出书面答复（《行政复议
答复书》），并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
（3）经查明，本案的涉案车辆确实无《道路运输许可证》，旅行社在首次
被查出违规租用涉案车辆后，被要求责令整改后，仍然多次租用该涉案车辆作
为旅游接待用车，有大量证据可以证明这一点，旅行社的确违反了《旅游法》第
三十四条的规定。
（4）《旅游行政处罚办法》第 24 条规定，对已经立案的案件，案件承办机
构应当指定两名以上的执法人员承办，及时组织调查取证；第 27 条规定，执法
人员在调查、检查时，有权采取下列措施：（一）进入有关场所进行检查、勘验
先行登记保存证据、录音、拍照、录像。因此本案中，市旅游局执法人员无需出具
相关取证通知书及其他有效文件，程序上并无违规之处，所取得的相关证据有
效。
（5）本案中有充分的证据证明，旅行社存在向不合格的供应商订购产品和

服务的违法行为，并存在再次违法现象，可按照《旅游法》第九十七条第（二）
款依法对旅行社作出处罚，关于具体的裁量标准，对比四川、福建、海南等省对
该条款的自由裁量基准，认定旅行社的行为虽具有重大安全隐患，但是尚未造
成旅游安全事故或引发旅游投诉，且未认定旅行社违法所得金额，因此，市旅
游裁定吊销旅行社业务经营许可证的行政处罚，裁量明显过重。

497
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