FUNGSI KPPU DALAM MERGE DI TINJAU DARI UNDANG-UNDANG NO.

5
TAHUN 1999 TENTANG ANTI MONOPOLI
La Ode Muhamad Hazarul Azwani
22109174
Facultas Hukum, Universitas Muhammadiyah Kendari
Email : laodemuhamadhazarulazwani@gmail.com
Abstract
The position of KPPU in carrying out its functions of authority becomes a very important
matter to be discussed. Given Law No. 5 of 1999 has given KPPU a very large authority
resembles the authority of the Judicial Institution (quasi judicial). The authority of the
commission that resembles the judiciary is the authority of the commission to carry out the
function of investigating, examining, deciding and ultimately imposing administrative
punishment on the case he terminates. Likewise, the authority to impose a sanction of
compensation or a fine to the reporting business actor. The type of this research is normative
juridical research, which is a descriptive documentary study. This legal research is done by
examining the library materials or secondary data only, which is also called legal research
literature. The effectiveness of the Business Competition Supervisory Commission (KPPU)
as an Independent institution established by the government for the settlement of cases of
business competition practices has been known in Indonesia since 1999, this can be seen with
the issuance of Law Number 5 Year 1999. With so many cases of business competition
demanding KPPU that has the duty and authority to work hard to solve the case of the
business competition. A decision of KPPU is deemed to have permanent legal power, if The
business actor does not object to the KPPU's decision within the stipulated timeframe (Article
44 paragraph (3) and Article 46 paragraph (1) of the Antimonopoly Law; The reasons for the
objection to KPPU's Decision shall be rejected by the District Court and within the stipulated
period of time the business actor has not filed an appeal to the Supreme Court (Article 45
paragraph (3) of the Antimonopoly Law, and; The reasons for appeal filed by a business actor
(reported) are rejected by the Supreme Court.
Keywords: Effectiveness, KPPU, Case Settlement
1. Latar Belakang
Kedudukan Komisi Pengawas Persaingan juga dengan lembaga negara independen
Usaha (KPPU) sebagai lembaga (quasi organs)1 . Extra Auxilary Organ
ExtraAuxiliary Organ merupkan lembaga sebenarnyatelah ada pada lembaga pokok,
negara atau komisi negara yang di luar namun pada proses transisi kondisi negara
konstitusi yang tigas utamanya adalah yang lebih demokratis dan di satu sisi
membantu, menguatkan tugas lembaga terdapat ketidakpercayaan rakyat yang
negara pokok (eksekutif, legislatif dan bergitu besar kepada lembaga negara pokok
yudikatif) dan menyelesaikan permasalahan yang sudah ada maka dibentuklah lembaga
dengan cepat dan efektif, yang biasa Extra Auxilary Organs. Latar belakang
disebut1 lahir-
nya UU No. 5 tahun 1999 tentang Larangan adalah kewenangan komisi melakukan
Praktek Monopoli dan persaingan Usaha fungsi penyelidikan, memeriksa,
 Tidak Sehat adalah sebagai berikut:
1.Masyarakat belum mampu berpartisipasi
dala peluang usaha yang ada;
2.Perkembangan usaha swasta sangat
diwarnai oleh berbagai bentuk kebijakan
pemerintah yang kurang tepat;
3.Para pengusaha yang dekat dengan elit
kekuasaan untuk mendapatkan kemudahan
yang berlebihan;
4.Adanya hubungan antara pengambil
keputusan dengan para pelaku usaha;
5.Kurang mempunyai pelaku usaha yang
mampu bersaing baik di pasar dalam negeri
atau luar negeri.
KPPU mempunyai tugas untuk
mengawasi dunia usaha di indonesia guna
menciptakan suatu iklim usaha yang sehat
dimana KPPU mempunyai tugas dan
tanggung jawab sebagai tombak
perencanaan pelaksanaan penegakkan
hukum persaingan usaha di indonesia.
KPPU dibentuk berdasarkan Undang-
Undang nomor 5 Tahun 1999 tentang
Larangan Praktek Monopoli dan
Persaiangan Usaha Tidak Sehat dan salah
satu amanah yang ada dalam UU No 5
Tahun 1999 salah satunya adalah
pembentukkan komisi negara yang tugas
dan fungsi utamanya adalah mengawal dan
menciptakan demokrasi di bidang
pereknomian dan persaingan usaha yang
sehat bagi seluruh rakyat indonesia untuk
berpartisipasi dalam proses produksi dan
pemasaran barang dan jasa, dalam iklim
usaha yang sehat dan efektif, efisien
sehingga mendorong pertumbuhan ekonomi
dan pasar yang sehat, sempurna dan merata.
Kedudukan atau status dari KPPU dalam
menjalankan fungsi kewenangannya
menjadi hal yang sangat penting untuk
dibicarakan. Mengingat Undang-Undang No
5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek
monopoli dan persiangan usaha tidak sehat
telah memberikan KPPU kewenangan yang
1 Jhon Alder, 1989, Constitutions and
adnimistrative Law, The Macmillan Press LTD,
1 London, hlm. 56.
2 Laporan Tahun 2007 Reformasi Regulasi Persaingan Usaha, KPPU.
memutuskan dan akhirnya menjatuhkan
hukuman administratif atas perkara yang
diputusnya. Demikian juga kewenangannya
menjatuhkan sanksi ganti rugi atau denda
kepada pelaku usaha terlapor. KPPU
didirikan pada tanggal 7 Juni 2000 setelah
satu tahun di sahkannya Undang-Undang
No 5 Tahun 1999. Dalam rentang waktu 16
tahun dirasa cukup oleh Komisi Pengawas
Persaingan Usaha (KPPU) untuk
mengidentifikasi sejumlah kelemahan yang
terkandung dalam UU No 5 Tahun 1999
tentang Larangan Praktek Monopoli dan
Persaingan Usaha Tidak Sehat. Oleh
karenanya, KPPU berencana mengusulkan
revisi UU No 5 Tahun 1999 kepada DPR.
Saat ini, KPPU tengah menyiapkan naskah
akademis RUU beserta bahan-bahan terkait.
Revisi UU No 5 Tahun 1999 diharapkan
dapat memperjelas kewenangan serta
kelembagaan KPPU. Dalam revisi undang-
undang juga dapat memperjelas sejumlah
pasal dalam UU No 5 Tahun 1999 seperti
ketentuan pidana dan tata cara
pelaksanaannya. Dan KPPU juga ingin
diberi kewenangan penyitaan dan upaya
paksa dalam penanganan perkara.3 KPPU
diberikan tugas (Pasal 35 UndangUndang
No 5 Tahun 1999) dan wewenang yang
sudah terperinci pada pasal 36 dan Pasal 47
Undang-Undang No 5 Tahun 1999 tentang
Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan
Usaha Tidak Sehat. Namun dalam
menjalankan kewenangannya itu, KPPU
mengalami banyak kendala. Karena
kewenangan yang dimiliki saat ini masih
sebatas pada upaya pencegahan dan
penegakan hukum (law enforcement)
persaingan usaha. Keterbatasan 2yang paling
utama dalam penegakkan hukum adalah
tidak dimilikinya kewenangan untuk
penggeledahan dalam menemukan bukti
nyata atas suatu pelanggaran, khususnya
bukti kartel antar pelaku usaha.
sangat besar menyerupai kewenangan
Lembaga ini
2. Rumusan Masalah
Bagaimana Relevansi pengecualian
praktik monopoli terhadap perusahaan
BUMN dalam merger 3 bank syariah
BUMN?
3. Metode Penelitian
Jenis penelitian ini adalah penelitian
yuridis normatif, yaitu suatu studi
dokumenter yang bersifat deskriptif.
Penelitian hukum ini dilakukan dengan
cara meneliti bahan pustaka atau data
sekunder, yang disebut juga penelitian
hukum kepustakaan. 4 Penelitian ini
akan memfokuskan pada taraf
sinkronisasi hukum secara horizontal.
Di dalam penelitian terhadap taraf
sinkronisasi, maka yang diteliti adalah
sampai sejauh manakah hukum positif
tertulis yang ada serasi.
4. Pembahasan
Pada tanggal 21 Oktober 2020 telah
dipublikasikan Ringkasan Rancangan
Penggabungan Usaha (merger) antara PT
Bank BRI Syariah Tbk, PT Bank Syariah
Mandiri dan PT Bank BNI Syariah.
Ketiganya adalah bagian dari Badan
Usaha Milik Negara (BUMN). Hasil dari
merger akan membuat bank tersebut
memiliki total aset Rp. 214,6 triliun.
Bank tersebut akan menjadi perusahaan
terbuka dan tetap ada dalam Bursa Efek
Indonesia dengan code BRIS. Pemegang
saham pada bank hasil merger yaitu PT
Bank Mandiri (Persero) Tbk. (BMRI)
51,2%, PT Bank Negara Indonesia
(Persero) Tbk. (BNI) 25,0%, PT Bank
Rakyat Indonesia (Persero) Tbk. (BRI)
17,4%, DPLK BRI – Saham Syariah 2%
dan publik 4,4%.6 Kemudian pada
tanggal 15 Desember 2020 telah
Bank yang di kelola dan naik secara
signifikan, diperkirakan dana literasi
keuangan untuk produk BSI akan naik
secara drastis sehingga masyarakat lebih
cepat dalam mengetahui produk-produk
Bank Syariah.
Merger atau Penggabungan menurut
ketentuan Pasal 1 angka (9) 40/2007
sebagaimana diubah dengan UU
11/2020, adalah perbuatan hukum yang
dilakukan oleh satu Perseroan atau lebih
untuk menggabungkan diri dengan
Perseroan lain yang telah ada yang
mengakibatkan aktiva dan pasiva dari
Perseroan yang menggabungkan diri
beralih karena hukum kepada Perseroan
yang menerima penggabungan dan
selanjutnya status badan hukum
Perseroan yang menggabungkan diri
berakhir karena hukum.
Merger/penggabungan tersebut
merupakan salah satu bentuk
restrukturisasi dari sebuah s korporasi.
Menurut Patrick A. Gaughan,
restrukturisasi korporat adalah
serangkaian aktivitas perusahaan yang
bertujuan untuk memperbaiki kinerja di
masa mendatang. Berbagai aktivitas itu
adalah dimaksudkan untuk menata
kembali bagian dari perusahaan yang
bisa saja meliputi aset perusahaan,
pendanaan perusahaan, ataupun jenis
usaha pokok perusahaan (core
business). Pada umumnya
restrukturisasi korporat dikelompokkan
dalam tiga kelompok besar yaitu:
restrukturisasi portofolio, restrukturisasi
keuangan, dan restrukturisasi organisasi.
Restrukturisasi dalam ranah perbankan
bisa meliputi aktivitas melepaskan anak
perusahaan (sister company) atau
mengubah jenis usaha pokok bank (core
business). Termasuk di dalam kategori
 disetujui merger ketiga bank syariah ini adalah mengonversi dari bank
dalam Rapat Umum Pemegang Saham konvensional menjadi bank syariah
Luar Biasa (RUPSLB). Bank hasil dengan basis Islam (Islamic banking).
merger akan diberi nama PT Bank Sedangkan alasan melakukan
Syariah Indonesia. restrukturisasi korporat diantaranya 4
Mergernya tiga bank Syariah 3menjadi Menguasai pasararan
adalah: Akibat hukum merger terhadap
1) berhasil diidentifikasi adanya peluang persaingan usaha tidak sehat adalah
baru (new opportunities), kegiatan merger tersebut tidak menutup
2) terjadinya perubahan akses permdalan kemungkinan akan terjadinya
dan kebutuhan keuangan, serta konsentrasi pasar yang dilarang oleh
3)perubahan kebijakan pemerintah Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999
(government policy) sebagai antisipasi tentang Anti Monopoli.14 Larangan
atas perubahan tatanan ekonomi dunia. praktik monopoli dan persaingan usaha
Seperti diketahui bahwa setelah tidak sehat sebagai akibat dari adanya
dilakukannya merger atau penggabungan penggabungan atau peleburan badan
ketiga bank syariah milik BUMN ini, usaha dapat dilihat dari beberapa
menjadikan bank syariah BUMN ketentuan peraturan perundang-
tersebut sebagai satusatunya bank undangan sebagai berikut: 1. Ketentuan
syariah yang memiliki modal yang besar Pasal 28 ayat (1) dan ayat (2) Undang-
dibandingkan bank-bank syariah lainnya. Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang
Sebagai contoh, Bank Muamalat sebagai Anti Monopoli; 2. Ketentuan Pasal 2
bank pertama yang menerapkan sistem ayat (1) dan ayat (2) Peraturan
syariah di Indonesia, modal inti dan Pemerintah Nomor 57 Tahun 2010
modal pelengkap per kuartal III 2020 tentang Penggabungan atau Peleburan
tercatat sebanyak Rp. 3,78 triliun.11 Badan Usaha dan Pengambilalihan
Angka tersebut sangat jauh di bawah Saham Perusahaan Yang Dapat
Bank Syariah Indonesia hasil merger Mengakibatkan Terjadinya Praktik
atau penggabungan ketiga bank milik Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak
BUMN, yang modal intinya saja Sehat (PP 57/2010); 3. Ketentuan Pasal
mencapai Rp. 22,61 triliun12 dan sampai 6 ayat (1) Peraturan Otoritas Jasa
saat ini angkanya terus merangkak naik. Keuangan Nomor 41/POJK.03/2019
Dengan modal yang besar tersebut, Bank tentang Penggabungan, Peleburan,
Syariah Indonesia saat ini tercatat Pengambilalihan, Integrasi, dan
sebagai bank dengan urutan ketujuh Konvensi Bank Umum; Berdasarkan
terbesar di industri perbankan nasional. ketentuan Pasal 2 ayat (2) PP 57/2010,
Hal tersebut berpotensi menimbulkan Praktik monopoli dan persaingan usaha
terjadinya praktik monopoli serta tidak sehat terjadi jika badan usaha hasil
persaingan usaha tidak sehat bagi penggabungan, diduga melakukan: a)
perbankan-perbankan syariah di perjanjian yang dilarang; b) kegiatan
Indonesia. Monopoli menurut ketentuan yang dilarang; dan/atau penyalahgunaan
Pasal 1 ayat (1) UU 5/1999 adalah posisi dominan. Selain itu, UU 5/1999
penguasaan atas produksi dan atau juga telah menyebutkan tiga bentuk
pemasaran barang dan/atau atas larangan bagi para pelaku usaha terkait
3
Bank Negara Indonesia (BNI), “Rampungkan Rencana Merger 3 Bank Syariah, Bank Hasil Penggabungan
akan Berevolusi Jadi Bank Syariah Nasional Terbesar”, yang dikutip dari Jurnal Nabilah Anika, Nabila Indah
Chairunnisa dan Aditya Wahyu Saputro, “Potensi Praktik Monopoli Dalam Merger Bank Syariah Indonesia:
Tinjauan Hukum Ekonomi Islam dan Hukum Larangan Monopoli”, Jurnal Hukum Lex Generalis, Vol. 2 No. 2,
2021, hlm. 181.
4
Happy Fajrian (Ed.), “Rencana Merger Disetujui Bank Syariah Indonesia Beroperasi 1 Februari”, yang dikutip
dari Nabilah Anika, Nabila Indah Chairunnisa dan Aditya Wahyu Saputro, “Potensi...”, Ibid.
penggunaan jasa tertentu oleh satu
pelaku usaha atau satu kelompok pelaku
usaha. Monopoli dalam pasal tersebut
bermakna suatu penguasaan/kuasa
terhadap suatu bisnis/ atau usaha tertentu
oleh satu pelaku usaha atau satu
kelompok pelaku usaha. Hal ini
bertujuan menghindari posisi dominan
seorang/sekelompok pelaku usaha dan
disisi lain posisi pesaingnya menjadi
lemah, maka semakin lama pelaku usaha
yang melakukan penguasaan akan
semakin
an tertutup (exlusive dealings) dan j)
perjanjian dengan pihak luar negeri. 2.
Kegiatan yang dilarang terdapat pada
Bab IV, Pasal 17 sampai dengan Pasal
24, adalah kegiatan yang dilakukan oleh
pelaku usaha seperti: monopoli,
monopsoni, penguasaan pasar dan
persekongkolan (collusive tendering).
Perbedaan antara kegiatan yang dilarang
dengan perjanjian yang dilarang terletak
pada jumlah pelaku usaha. Dalam
perjanjian yang dilarang paling tidak ada
dua pihak pelaku usaha, karena suatu
perjanjian menghendaki sedikitnya dua
subjek hukum. Sementara dalam
kegiatan yang dilarang tidak tertutup
untuk dilakukan oleh satu pelaku
usaha.15 3. Larangan yang berkaitan
dengan posisi dominan terdapat pada
Bab V, Pasal 25 sampai dengan Pasal 29.
Undang-undang tersebut bertujuan untuk
memelihara pasar kompetitif dari
pengaruh kesepakatan dan konspirasi
yang cenderung mengurangi dan atau
menghilangkan persaingan.16 Kemudian
dalam ketentuan POJK 41/2019, terdapat
salah satu syarat yang harus dilakukan
oleh bank sebelum melakukan
merger/penggabungan, yaitu
sebagaimana diatur dalam Pasal 6 yang
berbunyi: Bank yang akan melakukan
penggabungan, peleburan,
pengambilalihan, atau integrasi wajib
membuat pernyataan kepada OJK dan
RUPS bahwa penggabungan, peleburan,
pengambilalihan, atau integrasi
dilakukan dengan memperhatikan
monopoli dan persaingan usaha tidak
sehat, antara lain: 1. Perjanjian yang
dilarang sebagaimana yang terdapat di
dalam Bab III, Pasal 4 sampai dengan
Pasal 16, yaitu perjanjian yang
bertujuan untuk: a) melakukan praktik
oligopoli, b) menetapkan harga (price
fixing), c) membagi wilayah (market
allocation), d) pemboikotan (boycott),
e) kartel (cartel), f) trust, g) oligopsoni,
h) integrasi vertikal (vertical
integration), i) perjanji-
melakukan praktik-praktik yang dapat
dikualifikasikan sebagai praktik
monopoli dan persaingan usaha tidak
sehat. Dengan melihat perkembangan
Bank Syariah Indonesia sebagai bank
hasil merger atau penggabungan ketiga
bank syariah BUMN saat ini, dapat
menimbulkan ketimpangan dalam
persaingan usaha antar bank syariah di
Indonesia. Salah satu dampak yang
diakibatkan oleh penggabungan 3 bank
syariah BUMN ini adalah
dikhawatirkan dapat mengurangi jumlah
bank syariah di Indonesia sebagai
pilihan bagi masyarakat atau konsumen,
sehingga membuat persaingan usaha
menjadi tidak berjalan dengan baik.
Terkait dengan penggabungan atau
merger ketiga bank syariah BUMN,
ketentuan Pasal 28 ayat (1) UU 5/1999
telah memberikan batasan bahwa pelaku
usaha dilarang melakukan
penggabungan atau peleburan badan
usaha yang dapat mengakibatkan
terjadinya praktik monopoli dan atau
persaingan usaha tidak sehat. Namun
demikian, ternyata UU 5/1999 secara
tersirat memberikan pengecualian
kepada Badan Usaha Milik Negara
untuk melakukan praktik monopoli. Hal
ini dapat dilihat dari ketentuan Pasal 51
UU 5/1999, yang menyebutkan bahwa
monopoli dan atau pemusatan kegiatan
yang berkaitan dengan produksi dan
atau pemasaran barang dan atau jasa
yang menguasai hajat hidup orang
banyak serta cabang-cabang produksi
yang penting bagi negara diatur dengan
 kepentingan Bank, masyarakat, undang-undang dan diselenggarakan
persaingan sehat dalam melakukan oleh Badan Usaha Milik Negara dan
usaha, dan jaminan tetap terpenuhinya atau badan atau lembaga yang dibentuk,
hak pemegang saham dan karyawan kebijakan ini seharusnya ditinjau
sesuai dengan ketentuan peraturan kembali. Langkah yang perlu dilakukan
perundang-undangan. Meskipun POJK oleh KPPU saat ini adalah mengawasi
41/2019 telah mewajibkan kepada bank aktivitas bisnis dari Bank Syariah
yang akan melakukan Indonesia agar tidak keluar dari rambu-
merger/penggabungan untuk membuat rambu persaingan usaha yang sehat.
pernyataan terkait persaingan sehat
dalam melakukan usaha, serta dengan
memperhatikan ketentuan anti monopoli
dan persaingan usaha tidak sehat, maka
perbankan dilarang untuk ditunjuk oleh
Pemerintah. Dalam ketentuan tersebut,
terdapat beberapa unsur utama yang
perlu diperhatikan, antara lain:
1. Adanya unsur “monopoli dan atau
pemusatan kegiatan yang berkaitan
dengan produksi dan atau pemasaran
barang dan atau jasa”;
2. Adanya unsur “menguasai hajat hidup
orang banyak serta cabang-cabang
produksi yang penting bagi negara”;
3. Adanya unsur “diatur dengan undang-
undang”;
4. Adanya unsur “diselenggarakan oleh
Badan Usaha Milik Negara dan atau
badan atau lembaga yang dibentuk atau
ditunjuk oleh Pemerintah”.

5. Kesimpulan
Merger 3 bank syariah BUMN termasuk
merger dengan kriteria praktik monopoli,
yaitu kegiatan yang dilarang dalam UU
5/1999 dengan pertimbangan kegiatan
usaha dibidang perbankan, khususnya
perbankan syariah, tidak termasuk ke
dalam kegiatan usaha yang menguasai
hajat hidup orang banyak serta cabang-
cabang produksi yang penting bagi
Negara, karena tidak memenuhi unsur-
unsur sebagaimana diuraikan dalam
Pedoman Pelaksanaan Pasal 51 Undang-
undang Nomor 5 Tahun 1999.5
Pasal 51 UU 5/1999 tidak lagi relevan

5
I Ketut Karmi Nurjaya, “Peranan KPPU Dalam Menegakkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 Tentang
Larangan Praktek Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat”, Jurnal Dinamika Hukum, Vol. 9 No. 1,
Januari 2009, hlm. 85-86
diterapkan pada kasus merger atau
penggabungan 3 bank syariah BUMN,
karena tidak memenuhi kriteria yang
ditetapkan dalam pasal tersebut sehingga